REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES Gabon Améliorer la qualité de la dépense publique pour favoriser une croissance inclusive Document de la Banque mondiale RÉSERVÉ À L’USAGE OFFICIEL GABON REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES Améliorer la qualité de la dépense publique pour favoriser une croissance inclusive Abréviations et Acronymes 6 ANGTI Agence Nationale des Grands Travaux d’Infrastructures ASS Afrique subsaharienne BEPC Brevet d’Études du Premier Cycle BOP Budget opérationnel de programme CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale CEP Certificat d’Études Primaires CNAMGS Caisse Nationale d’Assurance Maladie et de Garantie Sociale CNS Comptes Nationaux de la Santé CP Crédits de paiement CSS Contribution Spéciale de Solidarité DCAF Direction Centrale des Affaires Financières DGI Direction Générale des Impôts EDS Enquête démographique et de santé ETFP Enseignement technique et formation professionnelle FBP Financement basé sur les performances FCFA Franc de la Communauté financière africaine FMI Fonds monétaire international GCI Indice mondial de la compétitivité (Global Competitiveness Index) GdG Gouvernement du Gabon GEF Gabonais économiquement faible GFP Gestion des Finances Publiques IPM Indice de la pauvreté multidimensionnelle LOLFEB Loi organique relative aux lois de finances et à l’exécution du budget MENEC Ministère de l'Éducation Nationale et de l'Éducation Civique MESRSFC Ministère de l’Enseignement Supérieur, de la Recherche Scientifique et de la Formation des Cadres MS Ministère de la Santé MTEFTPIJ Ministère du Travail, de l’Emploi, de la Formation Technique et Professionnelle, et de l’Insertion des Jeunes OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OGR Office gabonais des recettes OMS Organisation mondiale de la santé PAP Projet Annuel de Performance PEM Perspectives de l'économie mondiale PIP Prime d’incitation à la performance PNDS Plan National de Développement Sanitaire PPP Partenariat public-privé PRE Plan de Relance de l’Économie PSGE Plan Stratégique Gabon Émergent RAP Rapport Annuel de Performance RCA République centrafricaine ROAM Redevance obligatoire à l’assurance maladie RPROG Responsables de programme RUP Reconnaissance d’utilité publique SEEG Société d’Énergie et d’Eau du Gabon SIGRH Système d’information de gestion des ressources humaines SOGARA Société gabonaise de raffinage SYDOGEP Système Douanier de Gestion des Régimes Économiques et Privilégiés TI Technologies de l’information TVA Taxe sur la valeur ajoutée UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture UO Unité opérationnelle WDI Indicateurs du développement dans le monde (World Development Indicators) ZES Zone économique spéciale Table des matières REMERCIEMENTS ....................................................................................................................... 1 RÉSUMÉ EXÉCUTIF .................................................................................................................... 2 1 POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ................... 18 Introduction ............................................................................................................................. 18 Contexte ................................................................................................................................... 18 Tendances budgétaires durant la période 2006-2017 .......................................................... 19 Dépenses publiques et croissance économique..................................................................... 19 Politique budgétaire .............................................................................................................. 21 Perspectives budgétaires durant la période 2017-2020 ....................................................... 23 Gestion des finances publiques .............................................................................................. 24 Le cadre légal et institutionnel de la GFP ............................................................................. 24 Discipline budgétaire ............................................................................................................ 25 Allocation stratégique des ressources ................................................................................... 26 Prestation de service efficace et transparence financière ...................................................... 26 Recommandations ................................................................................................................... 27 2 MOBILISATION DES RECETTES NON PÉTROLIÈRES ............................................... 28 Introduction ............................................................................................................................. 28 Niveaux, tendances et composition des recettes ................................................................... 29 Recettes perçues à la frontière .............................................................................................. 34 TVA sur les biens et les services nationaux.......................................................................... 35 Impôts sur le revenu .............................................................................................................. 37 Taxes foncières ..................................................................................................................... 40 Administration fiscale............................................................................................................. 41 Réformes récentes de la politique et de l'administration fiscales : efficacité et impact ... 44 Recommandations ................................................................................................................... 48 3 TENDANCES GÉNÉRALES DES DÉPENSES ET ANALYSE QUALITATIVE............ 50 Introduction ............................................................................................................................. 50 Tendances générales des dépenses......................................................................................... 50 Investissement public .............................................................................................................. 55 Tendances générales des dépenses en matière d'investissement........................................... 55 Investissement public et qualité des infrastructures.............................................................. 58 Gestion des investissements publics ...................................................................................... 61 Analyse économique des projets d'investissement ............................................................... 61 Sélection de projets d'investissement .................................................................................... 62 Évaluation des coûts des projets d’investissement ............................................................... 62 Suivi des projets d'investissement......................................................................................... 62 La masse salariale et la gestion de l’emploi public .............................................................. 63 Recommandations ................................................................................................................... 68 4 ÉDUCATION ....................................................................................................................... 71 Introduction ............................................................................................................................. 71 Aperçu du secteur de l’éducation .......................................................................................... 72 Système d'éducation et prestation de services ...................................................................... 72 Résultats en matière d’éducation .......................................................................................... 73 Aperçu des dépenses en matière d'éducation : financement, sources et évolutions.......... 79 Processus budgétaire et de dépenses ..................................................................................... 79 Niveaux et évolutions des dépenses en matière d'éducation................................................. 80 Sources des dépenses en matière d’éducation ...................................................................... 83 Analyse des dépenses : problèmes d'efficacité...................................................................... 84 Problèmes d’efficacité interne .............................................................................................. 85 Problèmes d'allocation économique et fonctionnelle............................................................ 86 Analyse des dépenses : problèmes d'équité .......................................................................... 90 Analyse des dépenses : problèmes transversaux .................................................................. 93 Problèmes de gestion des finances publiques ....................................................................... 93 Problèmes de gestion des ressources humaines .................................................................... 95 Problèmes d'exploitation des infrastructures ........................................................................ 97 Recommandations ................................................................................................................... 98 5 PROTECTION SOCIALE .................................................................................................. 103 Introduction ........................................................................................................................... 103 Aperçu du secteur de la protection sociale ......................................................................... 105 Système de filet de protection sociale ................................................................................. 105 Résultats .............................................................................................................................. 108 Aperçu des dépenses en matière de protection sociale : structure, sources et évolution 109 Analyse des dépenses : problèmes d’adéquation ............................................................... 114 Analyse des dépenses : problèmes d'efficacité et d'équité................................................. 118 Transferts monétaires .......................................................................................................... 118 Subventions ......................................................................................................................... 121 Biens et services gratuits ..................................................................................................... 123 Le programme de « progression » ...................................................................................... 125 Pensions et assurances sociales ........................................................................................... 126 Recommandations ................................................................................................................. 127 6 SANTÉ................................................................................................................................ 131 Introduction ........................................................................................................................... 131 Contexte ................................................................................................................................. 131 La structure du secteur de la santé au Gabon ...................................................................... 131 Indicateurs de santé, accès aux soins de santé et qualité des services de santé ............... 135 Dépenses en matière de santé ............................................................................................... 140 Niveaux de dépenses et évolutions ..................................................................................... 140 Dépenses en matière de santé par source ............................................................................ 142 Analyse des dépenses : problèmes d’efficacité ................................................................... 145 Analyse des dépenses : problèmes d'équité ........................................................................ 151 Recommandations ................................................................................................................. 152 ANNEXE A : ÉDUCATION ...................................................................................................... 157 ANNEXE B : PROTECTION SOCIALE................................................................................... 161 ANNEXE C : ÉVOLUTIONS DES DÉPENSES....................................................................... 163 ANNEXE D : LE MÉCANISME DE FINANCEMENT BASÉ SUR LES PERFORMANCES DANS LES SOINS DE SANTÉ PUBLICS ............................................................................... 165 Figures Figure 1 : Taux de croissance réelle du PIB, 2007-2017 (en %) ................................................................ 19 Figure 2 : Investissement public (en pourcentage du PIB) ......................................................................... 19 Figure 3 : Contribution à la croissance du PIB, côté demande (en %) ....................................................... 20 Figure 4 : Contribution à la croissance du PIB, côté offre (en %) .............................................................. 20 Figure 5 : Principaux indicateurs fiscaux et d’endettement, 2006-2017 (en pourcentage du PIB) ............. 21 Figure 6 : Recettes et dépenses du Gouvernement, 2006-2017 (en pourcentage du PIB) .......................... 22 Figure 7 : Évolutions récentes et prévues du profil des finances publiques et de la dette, 2010-2020 (en pourcentage du PIB) ................................................................................................................................... 23 Figure 8 : Recettes pétrolières, non pétrolières et totales du Gabon, 2010-2017 (en pourcentage du PIB) 30 Figure 9 : Variations des ratios recettes / PIB, au Gabon et dans les pays de référence, 2013-2015 (en %) .................................................................................................................................................................... 30 Figure 10 : Recettes fiscales au Gabon et dans les pays de références, 2015 (en pourcentage du PIB) ..... 31 Figure 11 : Structure des recettes pétrolières du Gouvernement du Gabon, 2010-2016 (en pourcentage du PIB) ............................................................................................................................................................. 32 Figure 12 : La structure des recettes non pétrolières du Gabon, 2016 (en pourcentage du total des recettes non pétrolières) ........................................................................................................................................... 34 Figure 13 : Dépenses fiscales à la frontière par régime au Gabon en 2010 (en pourcentage du total des dépenses fiscales à la frontière) .................................................................................................................. 35 Figure 14 : Dépenses fiscales à la frontière par régime au Gabon en 2016 (en pourcentage du total des dépenses fiscales à la frontière) .................................................................................................................. 35 Figure 15 : Taux de TVA légal standard au Gabon et dans les pays de comparaison ................................ 37 Figure 16 : Recettes provenant des impôts sur le revenu, les bénéfices et les plus-values au Gabon et dans les pays de comparaison, 2014 ou plus récent ............................................................................................ 37 Figure 17 : Taux d’IRPP au Gabon et dans les pays de comparaison......................................................... 38 Figure 18 : Taux d’IS au Gabon et dans les pays de comparaison ............................................................. 38 Figure 19 : Structure des recettes de la taxe foncière au Gabon, 2011-2016 (en millions de FCFA actuels) .................................................................................................................................................................... 40 Figure 20 : Recettes de la taxe foncière au Gabon et dans les pays de comparaison, 2014 (en pourcentage du PIB) ........................................................................................................................................................ 40 Figure 21 : Entrées d'investissements directs à l’étranger nets au Gabon et dans les pays de comparaison (en pourcentage du PIB) ............................................................................................................................. 45 Figure 22 : Classement global du Gabon par rapport aux indicateurs Doing Business sélectionnés, 2016- 2017 ............................................................................................................................................................ 45 Figure 23 : Croissance de l'inflation en fin d’exercice au Gabon et dans les pays de comparaison, 2013- 2016 (en points de pourcentage) ................................................................................................................. 47 Figure 24 : Indice harmonisé des prix à la consommation des ménages au Gabon, 2011-2015 ................. 47 Figure 25 : Dépenses publiques par structure économique, 2010-2017 (en pourcentage du PIB) ............. 52 Figure 26 : Dépenses publiques générales, 2015 (en pourcentage du PIB) ................................................ 52 Figure 27 : Structure comparée des dépenses, 2015 ou plus récent (en pourcentage du PIB) .................... 53 Figure 28 : Exécution budgétaire du GdG, 2014-2017 ............................................................................... 53 Figure 29 : Dépenses exécutées par le GdG par fonction en 2015 (en pourcentage des dépenses totales) 54 Figure 30 : Répartition fonctionnelle des dépenses, en 2015 ou plus récent (en pourcentage des dépenses totales) ......................................................................................................................................................... 54 Figure 31 : Dépenses d'investissement en 2012 ou plus récent (en pourcentage du PIB) .......................... 57 Figure 32 : Dépenses d'investissement en 2015 ou plus récent (en pourcentage du PIB) .......................... 57 Figure 33 : Répartition fonctionnelle des investissements prévus en 2015-2017 ....................................... 58 Figure 34 : Qualité des infrastructures liées au commerce et aux transports (1 = faible à 5 = élevée) en 2016 ............................................................................................................................................................ 58 Figure 35 : Qualité des infrastructures portuaires (1 = faible à 7 = élevée) en 2016 .................................. 59 Figure 36 : Accès à l'électricité dans les zones rurales (en pourcentage de la population rurale) en 2014 . 59 Figure 37 : Qualité de l’alimentation électrique, (1-7), en 2016 ................................................................. 60 Figure 38 : Pertes de transport et de distribution électriques (en pourcentage de la production), en 2014. 60 Figure 39 : Accès à des sources d'eau améliorées (en pourcentage de la population totale) en 2015......... 61 Figure 40 : Accès aux installations sanitaires améliorées (en pourcentage de la population totale) en 2015 .................................................................................................................................................................... 61 Figure 41 : Économies émergentes : masse salariale des administrations publiques, 2014 (en pourcentage des recettes fiscales) .................................................................................................................................... 64 Figure 42 : Dépenses en matière de personnel par secteur ......................................................................... 67 Figure 43 : Salaire moyen par secteur......................................................................................................... 67 Figure 44 : Répartition par âge des élèves de 1ère année dans l'enseignement primaire ............................. 74 Figure 45 : Répartition par âge des élèves de 6ème année dans l’enseignement secondaire ........................ 74 Figure 46 : Taux de fréquentation net dans l'enseignement primaire, le premier et le deuxième cycle de l’enseignement secondaire au Gabon et dans les pays homologues ........................................................... 75 Figure 47 : Taux d'achèvement aux niveaux de l’enseignement primaire, et du premier et du deuxième cycles de l’enseignement secondaire .......................................................................................................... 75 Figure 48 : Situation scolaire des enfants et des jeunes gabonais par âge, 2012 ........................................ 76 Figure 49 : Notes moyennes en mathématiques et en français en 5ème année, 2006 ................................... 77 Figure 50 : Résultat de l’équation de Mincer : augmentation des salaires en fonction du niveau d’études (en pourcentage).......................................................................................................................................... 78 Figure 51 : Taux de fréquentation net dans les écoles d’enseignement primaire et secondaire, en fonction du sexe, du quintile de revenu et du lieu de résidence, en 2012 ................................................................. 79 Figure 52 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage du PIB au Gabon, 2010-2016 .... 81 Figure 53 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage du PIB et dépenses publiques totales au Gabon et dans les pays comparables, 2009-2015 ....................................................................... 81 Figure 54 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage des dépenses publiques au Gabon, 2010-2016 ................................................................................................................................................... 82 Figure 55 : Part des inscriptions dans l'enseignement primaire privé par rapport au niveau de revenu et aux dépenses en matière d’éducation, 2010-2016....................................................................................... 84 Figure 56 : Efficacité des dépenses publiques en fonction des taux d'achèvement dans l’enseignement primaire, 2010-2014 .................................................................................................................................... 85 Figure 57 : Taux de redoublement dans l'enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire au Gabon et dans les pays homologues..................................................................................... 86 Figure 58 : Répartition des dépenses d'éducation engagées et du budget consacré à l'éducation en fonction de la catégorie économique en 2015 ........................................................................................................... 87 Figure 59 : Répartition des dépenses (2015) et du budget de l'éducation (2015 et 2017) par fonction ...... 88 Figure 60 : Part des dépenses consacrées à l’enseignement supérieur par rapport au niveau de revenu en 2014 ............................................................................................................................................................ 89 Figure 61 : Répartition des dépenses consacrées à l’éducation* par fonction en 2015 .............................. 90 Figure 62 : Pourcentage des effectifs en fonction du quintile et du niveau d’études en 2012 .................... 91 Figure 63 : Courbes de concentration des effectifs en fonction du niveau d’études en 2012 ..................... 91 Figure 64 : Analyse de l'incidence des prestations sur les dépenses publiques en matière d’éducation en 2015 ............................................................................................................................................................ 92 Figure 65 : Subventions publiques pour l'éducation à partir des dépenses courantes par quintile en 2015 92 Figure 66 : Égalité entre les sexes dans l'éducation en fonction du quintile de richesse en 2012 .............. 92 Figure 67 : Subventions publiques pour l'éducation à partir des dépenses courantes en fonction du genre et du quintile de richesse en 2015 ................................................................................................................... 93 Figure 68 : Déficit de professeurs de mathématiques dans l'enseignement secondaire par province en 2013 .................................................................................................................................................................... 97 Figure 69 : Répartition des rapports du nombre d’élèves par classe dans les écoles primaires publiques par province en 2013 ......................................................................................................................................... 98 Figure 70 : Bénéficiaires des filets de protection sociale et allocations budgétaires, SIHG ..................... 108 Figure 71 : Financement des filets de protection sociale en pourcentage du PIB dans les pays comparables .................................................................................................................................................................. 114 Figure 72 : Filets de protection sociale pour un ménage moyen (en FCFA / an) ..................................... 117 Figure 73 : Filets de protection sociale appliqués en 2015 en fonction du type d'intervention ................ 118 Figure 74 : Transferts monétaires appliqués en 2015 en fonction du type de bénéficiaire ....................... 121 Figure 75 : La répartition du personnel de santé et la répartition de la population en 2014 ..................... 133 Figure 76 : Taux de mortalité infantile et maternelle, au Gabon et dans les pays de comparaison à l’échelle internationale .............................................................................................................................. 135 Figure 77 : Années de vie corrigées du facteur invalidité (AVCI) et causes de mortalité en 2012 .......... 136 Figure 78 : Total des dépenses consacrées à la santé par habitant, au Gabon et dans les pays comparables d’Afrique subsaharienne, en 2014 ............................................................................................................ 140 Figure 79 : Dépenses publiques générales de santé en pourcentage du total des dépenses de santé, au Gabon et dans les pays comparables d'Afrique subsaharienne, en 2014 .................................................. 140 Figure 80 : Total des dépenses de santé par habitant et PIB par habitant, au Gabon et dans les pays de comparaison à l’échelle internationale, en 2014 ....................................................................................... 141 Figure 81 : Dépenses consacrées à la santé publique et revenu par habitant, au Gabon et dans les pays comparables, dernières données disponibles............................................................................................. 142 Figure 82 : Dépenses consacrées à la santé au Gabon, 1995-2014 ........................................................... 143 Figure 83 : Financement de la santé publique par source, 2010-2015 ...................................................... 144 Figure 84 : Dépenses consacrées à la santé et indicateurs de santé, au Gabon et dans les pays comparables au revenu intermédiaire de la tranche supérieure, en 2014 ....................................................................... 146 Figure 85 : Évolutions des dépenses courantes et d’investissement, 2010-2015 ...................................... 147 Figure 86 : Budget non salarial du ministère de la Santé, prévu et exécuté, 2015 (en FCFA) ................. 148 Figure 87 : Les budgets d'investissement prévus et exécutés du PNDS 2011-2015 ................................. 148 Figure 88 : Répartition des dépenses de santé (du gouvernement et des ménages) en fonction du type de prestataire, 2014 ........................................................................................................................................ 149 Figure 89 : La répartition des dépenses de santé courantes en fonction du groupe de maladies, 2014 .... 150 Figure 90 : Dépenses de santé courantes en fonction de la maladie ou du type de soins, 2014 ............... 151 Figure 91 : Budget consacré à la santé publique par habitant en 2015 (en USD) ..................................... 152 Figure 92 : Répartition de la population par rapport à la répartition des dépenses de santé publique (en %) .................................................................................................................................................................. 152 Tableaux Tableau 1 : Aperçu des principales recommandations................................................................................ 13 Tableau 2 : Recettes du Gouvernement par source au Gabon, 2010-2017 (en pourcentage du PIB) ......... 29 Tableau 3 : Incitations de l’IS selon la loi relative à l’impôt sur le revenu ................................................ 39 Tableau 4 : Gains annuels estimés provenant des améliorations apportées à la politique et à l'administration fiscales, 2017-2021 (en pourcentage du PIB) ................................................................... 47 Tableau 5 : Comparaison régionale des dépenses salariales du Gabon avec d'autres pays riches en ressources naturelles ................................................................................................................................... 63 Tableau 6 : Taux de croissance annuels moyens de la masse salariale, des effectifs totaux du secteur public et des recettes pétrolières (2000-2015) ............................................................................................ 65 Tableau 7 : Évolution en pourcentage de la masse salariale et des ressources en personnel par secteur.... 67 Tableau 8 : Nombre d’élèves inscrits dans l'enseignement préprimaire, primaire et secondaire, 2001-2015 .................................................................................................................................................................... 72 Tableau 9 : Comparaison des coûts unitaires des écoles primaires entre le Gabon et les pays d'Afrique subsaharienne .............................................................................................................................................. 83 Tableau 10 : Taux d’exécution en fonction du niveau d’études et de la catégorie économique en 2015 ... 93 Tableau 11 : Dispositifs de protection sociale au Gabon .......................................................................... 103 Tableau 12 : Entités responsables des programmes de protection sociale en fonction du type de ménage .................................................................................................................................................................. 106 Tableau 13 : Dépenses en matière de protection sociale, 2014-2016 (en milliards de FCAF) ................. 111 Tableau 14 : Budget alloué à la sécurité sociale, 2015-2017 (en millions de FCFA) ............................... 112 Tableau 15 : Couverture du système de protection sociale du Gabon (assurance maladie) en 2016 ........ 114 Tableau 16 : Prestations de différents programmes non contributifs pour un ménage moyen (en FCFA / an) ............................................................................................................................................................. 117 Tableau 17 : Programmes de transferts monétaires .................................................................................. 119 Tableau 18 : Subventions ciblées en 2015 ................................................................................................ 122 Tableau 19 : Programmes de transfert en nature en 2015 ......................................................................... 124 Tableau 20 : Couverture géographique de l’assistance sociale, d’octobre 2013 à décembre 2014 .......... 124 Tableau 21 : Programme d’indépendance économique en 2016 .............................................................. 126 Tableau 22 : Pensions, 2015 ..................................................................................................................... 126 Tableau 23 : Principaux indicateurs de santé, 2001-2013......................................................................... 137 Tableau 24 : Indicateurs des services de santé en fonction du quintile de richesse en 2012 .................... 139 Tableau 25 : Dépenses consacrées à la santé au Gabon, 1995-2015......................................................... 142 Tableau 26 : PNDS 2011-2015 pour investir dans les services de soins primaires et périphériques ........ 149 Tableau 27 : Budget de santé publique du PNDS 2017-2021 par type de dépenses, niveau de soins et année ......................................................................................................................................................... 154 Encadrés Encadré 1 : Options de réformes pour les incitations fiscales liées aux investissements ........................... 46 Encadré 2 : Schéma directeur national d’infrastructures du Gabon ............................................................ 56 Encadré 3 : Gestion des investissements publics dans le secteur de la santé .............................................. 63 Encadré 4 : Restructurer le système de protection sociale au Gabon........................................................ 105 Encadré 5 : Les transferts monétaires comme instrument de lutte contre la pauvreté à long terme ......... 120 Encadré 6 : Programme de progression au Ghana .................................................................................... 129 REMERCIEMENTS Ce rapport a été élaboré par une équipe codirigée par Maurizia Tovo, Emanuela di Gropello et David Elmaleh, sous la supervision de Jehan Arulpragasam, Gaston Sorgho, Sona Varma, Francisco Galrao Carneiro et Seynabou Sakho. Parmi les membres de l'équipe figurent Karen Coulibaly, Leif Jensen, Rick Emery Tsouck Ibounde, Sonia Barbara Ondo Ndong, Ousmane Kolie, Celestin Adjalou Niamien, Lida Bteddini, Harisoa Danielle Rasolonjatovo Andriamihamina, Hamoud Abdel Wedoud Kamil, Nelly Rakoto-Tiana, Catherine Laurent, Paul Jacob Robyn, Jean- Claude Taptue Fotso, Elena Celada et Soule Sow. Elisabeth Huybens, Olivier Godron, Mazen Bouri, Souleymane Coulibaly, Norbert Matthias Fiess, Dominic Haazen, Jan Loeprick et Dimitris Mavridis ont fourni des commentaires très précieux. L'équipe tient également à remercier les examinateurs pairs Virginia Alonso Albarran (FMI), Carine Clert, Andreas Blom, Jamele Rigolini, Moulay Driss et Ulrich Bartsch pour leurs contributions précieuses. La recherche, l'organisation de la mission, la préparation et la diffusion du rapport ont bénéficié d'un précieux soutien administratif de la part de tous les collègues du bureau-pays de Libreville, dont Sonia Vanecia Boga, Antoinette Pongui et Firmin Nkoghe. La version finale de ce rapport a été éditée par Oscar Parlback et Sean Lothrop. Crédit photos : Odilia Hebga Conception graphique de la couverture : William Ursenbach 1 RÉSUMÉ EXÉCUTIF Introduction 1. L'analyse présentée dans cette Revue des dépenses publiques (RDP) aspire à soutenir les efforts entrepris par le Gouvernement du Gabon (GdG) pour améliorer l'efficacité des dépenses publiques, ainsi que la qualité des biens et des services publics. Le rapport examine les données relatives aux dépenses publiques sur une période de huit ans, étudie les tendances de la composition et l'efficacité des dépenses, et détermine si les habitudes de dépenses sont conformes aux objectifs de développement du Gabon. Le rapport comprend des analyses plus approfondies portant sur l'investissement public et la masse salariale de la fonction publique qui constituent les deux postes de dépenses les plus importants. Le rapport analyse également la composition et l'évolution des recettes non pétrolières, qui pourraient jouer un rôle prépondérant pour combler le déficit budgétaire. Enfin, le rapport passe en revue les dépenses publiques en matière d'éducation, de protection sociale et de santé, lesquelles sont cruciales pour le développement socioéconomique et la réduction de la pauvreté. 2. Les recommandations de la RDP visent à soutenir les efforts actuels du Gouvernement en faveur du rééquilibrage budgétaire, ainsi que la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement. En 2009, le Gouvernement a adopté le Plan Stratégique Gabon Émergent (PSGE), qui présente un programme ambitieux de transformation économique et sociale dont la vocation est d’accélérer la diversification économique en investissant dans les infrastructures et d’améliorer le climat des affaires. Cependant, depuis l'effondrement des cours du pétrole en 2014, qui a provoqué une grave récession au sein des pays de la CEMAC, le Gabon a rejoint d'autres États membres de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) dans la poursuite d’un rééquilibrage budgétaire et la rationalisation des dépenses. Le Gabon a adopté le Plan de Relance Économique (PRE) pour 2017-2019, qui adapte le programme de diversification économique à un contexte de rééquilibrage budgétaire soutenu. La RDP propose des recommandations spécifiques visant à augmenter l'efficacité des dépenses dans plusieurs secteurs de l'administration publique en vue d'améliorer la qualité de la prestation des services malgré un manque de ressources. Contexte macroéconomique 3. Les défis les plus urgents du Gabon en matière de développement sont les taux élevés de chômage, de pauvreté et d’inégalités, ainsi que la croissance démographique qui est souvent plus importante que la croissance économique. Le revenu par habitant a chuté au cours des quinze dernières années, étant donné que la croissance globale des revenus n'a pas réussi à rattraper la croissance démographique. Le Gabon n’a pas été capable de tirer pleinement profit des conditions macroéconomiques favorables qui ont régné entre 2010 et 2014 et, malgré une forte croissance du PIB, environ un tiers de la population vit encore en dessous du seuil de pauvreté. Même si aucune statistique récente relative à la pauvreté n’est disponible, les estimations de la Banque mondiale laissent supposer que les indicateurs de pauvreté s’amélioreront peu ou presque pas au fil du temps. 2 4. Le choc pétrolier de 2014 a considérablement réduit la marge de manœuvre budgétaire de l’Etat dans le cadre des dotations consacrées au développement et a fait du rééquilibrage budgétaire une priorité. Entre 2010 et 2014, les prix élevés du pétrole ont financé des investissements publics à grande échelle, ce qui a accéléré la croissance. Après l'effondrement des cours du pétrole, le Gouvernement a fortement réduit le niveau de son investissement. Cette contraction des dépenses d’investissement de l’Etat a conduit, en 2016, à une diminution du taux de croissance du PIB, pour atteindre 2,1 % par an. Toutefois, la réduction des investissements publics a été partiellement compensée par une augmentation de la masse salariale du secteur public. Les recettes ont diminué plus rapidement que les dépenses, ce qui a creusé un déficit budgétaire préexistant. 5. Stimulé par une accumulation d’arriérés et d’avances statutaires de la banque centrale régionale, l’encours de la dette publique a plus que triplé depuis 2013. L'encours de la dette du Gabon, qui a atteint 64,2 % du PIB en 2016, est nettement plus élevé que le seuil stratégique du Gouvernement fixé à 35 %. En 2016, les arriérés intérieurs et les arriérés totaux ont respectivement atteint 7,7 % et 9,5 % du PIB, tandis que les avances statutaires s’élevaient à 5,4 % du PIB. Bien que le déficit budgétaire devrait diminuer pour passer de - 2,3 % du PIB en 2017 à - 1,2 % en 2018, les revenus stagnants associés à une faible réduction des dépenses empêcheront de renouer avec les excédents. Par conséquent, les niveaux d'endettement devraient rester élevés en atteignant environ 62 % du PIB en 2017 et 2018. 6. Selon les projections, la croissance économique devrait rester modeste à court terme, mais les efforts de diversification en cours contribueraient à obtenir des perspectives plus favorables à moyen terme. Le PIB réel devrait augmenter de 0,8 % en 2017 et de 2,7 % en 2018. À moyen terme, l'expansion des secteurs non pétroliers devrait faire évoluer le taux de croissance global à 4,1 % d'ici 2019. En 2018, l'investissement brut devrait augmenter, stimulé par un regain de dynamisme dans les secteurs agricole et minier, et la production de manganèse devrait s'accélérer grâce au redressement des prix internationaux. 7. Au-delà des efforts consentis par le Gouvernement dans la hausse des recettes publiques, il apparait nécessaire de réduire le niveau des dépenses afin de limiter non seulement le déficit budgétaire, mais aussi l’encours de la dette. Les grands projets d'investissement public restent au cœur de la stratégie de diversification économique des autorités. Le Gouvernement a consacré 40 % de ses ressources budgétaires à des projets d'investissement visant à stimuler la croissance et à créer un environnement plus propice aux affaires. Cependant, les autorités doivent maintenir la rigueur budgétaire pour surmonter la crise actuelle. Cela limitera la marge de manœuvre budgétaire dans un avenir prévisible. En 2016, les autorités ont demandé l'aide du Fonds monétaire international (FMI) et ont signé un programme en juin 2017. La mise en œuvre de ce programme se déroule comme prévu et les premiers progrès accomplis en vue d’améliorer les soldes budgétaire et extérieur sont encourageants. Le programme du FMI, qui repose sur un assainissement budgétaire bien équilibré, s'étendra de 2017 à 2020 et fournira un financement total de 628 millions de dollars. Dans le cadre du programme convenu, les dépenses publiques diminueront pour atteindre environ 19 % du PIB d'ici 2018, ce qui correspond à une baisse de 3 points de pourcentage par rapport au niveau de 2016. 8. Depuis 2014, les déséquilibres budgétaires croissants ont contraint le Gouvernement à réduire les dépenses publiques : il est encore possible de rééquilibrer davantage les finances 3 publiques, mais ceci est limité par des postes de dépenses rigides, tels que l’importante masse salariale du secteur public. Les dépenses consacrées à l'investissement public, aux subventions et aux transferts ont été les plus touchées par l'ajustement, alors même que les réformes administratives et l’augmentation de la dette ont augmenté la masse salariale et les paiements d'intérêts. En 2015, la masse salariale du secteur public général (c.-à-d. les ministères du Budget, de l'Économie, de la Fonction Publique, des Relations avec le Parlement et de la Justice) représentait près de la moitié de la masse salariale du secteur public et près d'un tiers des dépenses publiques totales. Le niveau des dépenses publiques au Gabon est actuellement inférieur à la moyenne des pays comparables, malgré une masse salariale élevée dans le secteur public, et des coupes supplémentaires dans les investissements en capital pourraient affaiblir la croissance économique et aggraver la qualité de l'infrastructure du pays qui est déjà dégradée. 9. Les répartitions budgétaires faites par le Gabon devraient consacrer moins de dotations budgétaires à l'Administration Publique et privilégier l’accès au logement, la santé, l'éducation et la protection sociale. Près de la moitié des dépenses publiques gabonaises sont consacrées à l'administration publique et seulement 20 % à la santé, à l'éducation et à la protection sociale. Il serait nécessaire de réaliser d’importants ajustements au niveau de la distribution des fonds publics pour pouvoir améliorer les routes, les ports maritimes, l'efficacité énergétique, la capacité de production et de distribution d'électricité, les infrastructures de communication, l'agriculture, la qualité du logement, les réseaux d'eau et d'assainissement, ainsi que les résultats en termes de développement social. De plus, les sommes importantes qui sont actuellement attribuées aux événements sportifs et culturels gonflent les dépenses consacrées aux loisirs, à la culture et à la religion, et devraient donc être réduites et surveillées étroitement. 10. Le Gouvernement devrait poursuivre les deux priorités suivantes : accroitre la marge de manœuvre budgétaire dans la mesure du possible et améliorer l'efficience des dépenses dans tous les secteurs. Pour créer plus de marge de manœuvre budgétaire, la masse salariale croissante devra être limitée en améliorant à long terme la gestion des ressources humaines dans le secteur public. En parallèle, la mobilisation des ressources devra s’effectuer en passant d'un modèle qui repose principalement sur le secteur pétrolier à un modèle qui repose de plus en plus sur l'économie dans son ensemble, avec une politique budgétaire qui génère des recettes fiscales durables de manière efficace. Il est essentiel d’améliorer l’efficacité des dépenses pour pouvoir fournir des services de qualité au public. Des services publics efficaces sont indispensables non seulement pour protéger les pauvres et les personnes vulnérables des effets de la crise à court terme, mais aussi pour constituer le capital humain nécessaire à une croissance diversifiée à plus long terme. Pour ce faire, il convient de réaffecter des fonds aux secteurs sociaux, tout en veillant à ce qu’ils produisent le maximum d’impact. 11. L'efficacité et la viabilité des dépenses budgétaires pourraient être nettement améliorées en renforçant la gestion des finances publiques. Pour ce faire, les priorités sont les suivantes : i) combler les insuffisances du cadre réglementaire, ii) promouvoir l'appropriation institutionnelle du processus budgétaire réformé, et iii) renforcer la reddition de comptes, la transparence et la rigueur à la fois dans les systèmes de gestion des marchés publics et des investissements publics. La mise en place de la budgétisation par objectifs de programmes, la création d'une agence de régulation des marchés publics et l'amélioration de la qualité et de l'exhaustivité des informations financières constituent des mesures prometteuses. Ces mesures devraient être complétées par des efforts supplémentaires pour accroître la transparence, engager 4 une plus grande variété d'acteurs issus des secteurs publics et privés dans le processus budgétaire, renforcer les capacités des responsables de programme, des responsables du budget, des contrôleurs budgétaires, des comptables ainsi que du personnel impliqué dans l’exécution du budget, et enfin élaborer et publier des lignes directrices clarifiant le processus de sélection et de priorisation des projets d'investissement, ainsi que les critères d'évaluation et les exigences de suivi. Enfin, il convient d’optimiser le contrôle des arriérés et des mécanismes de dédouanement. Mobilisation des recettes non pétrolières 12. La faiblesse des cours du pétrole sur les marchés internationaux depuis 2014 a fortement réduit le niveau des recettes publiques. Les recettes pétrolières ont chuté de 17,5 % du PIB en 2012 à 7,1 % en 2015, tandis que les recettes non pétrolières sont restées stables dans l’ensemble, représentant environ 14 % du PIB. Par conséquent, le total des recettes est passé de 30,2 % du PIB en 2013 à 21,1 % en 2015. Le total des recettes a encore diminué pour atteindre 17,1 % du PIB en 2016 et devrait légèrement augmenter pour atteindre 17,6 % en 2017, étant donné que les cours du pétrole se redressent légèrement. 13. Le Gouvernement a adopté des mesures visant à accroître les recettes non pétrolières, notamment la mise en place d'une plateforme électronique de déclaration et de paiement des impôts (e-tax), la modernisation des systèmes d'information des services douaniers et l'augmentation de la fréquence des contrôles physiques douaniers. Cependant, de nombreuses insuffisances au niveau de l'administration fiscale et douanière continuent de compromettre les efforts en faveur du recouvrement des impôts. L'amélioration de la qualité des renseignements sur les contribuables, l'élimination des obstacles à la conformité volontaire, l'élaboration de systèmes de gestion du risque de non-conformité, l'amélioration de l'exactitude des déclarations fiscales et douanières, le renforcement de l'administration et du contrôle des dépenses fiscales constituent les défis à relever en priorité. 14. La mobilisation des recettes intérieures deviendra de plus en plus importante à moyen et à long terme étant donné que les taxes perçues à la frontière, qui constituent la plus grande source de recettes fiscales non pétrolières au Gabon, devraient diminuer. Les accords commerciaux révisés de l'UE devraient réduire les recettes provenant des droits de douane et d'accise sur les importations. Pour compenser cette baisse, le Gouvernement devra améliorer son système de collecte des impôts directs, notamment l'impôt sur le revenu des personnes physiques, l'impôt sur les sociétés et la taxe foncière, ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) nationale et éventuellement les droits d'accise nationaux. 15. Les dépenses fiscales, y compris les exonérations, les abattements, les crédits, les taux réduits, les exonérations temporaires et les reports, réduisent considérablement les recettes publiques et érodent l'assiette fiscale, et de nombreuses dépenses fiscales ne sont pas clairement justifiées. En 2014, les dépenses en matière de TVA nationale, de taxe à la frontière et d’impôt sur les sociétés ont coûté au Gabon environ 315 milliards de FCFA en recettes sacrifiées, ce qui correspond à 3,55 % du PIB. À elles seules, les dépenses en matière de taxe à la frontière coûtent 2,35 % du PIB au Gouvernement par an. Les dépenses relatives à la TVA nationale ont coûté au Gouvernement environ 0,74 % du PIB, tandis que les dépenses relatives à l’impôt sur les sociétés ont coûté environ 0,46 % du PIB. Rien n'indique que les exonérations fiscales ont grandement intensifié les investissements directs de l’étranger et que les exonérations 5 de la TVA et des droits de douane accordées en tant que « mesures de lutte contre la vie chère » ont considérablement contribué à contrôler l'inflation des prix des denrées alimentaires. Par ailleurs, la plupart de ces dépenses fiscales enfreignent les règles de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC). 16. Les insuffisances au niveau de l'administration fiscale aggravent l’inefficacité au sein de la politique fiscale. La complexité du système fiscal et la nécessité de contacter inutilement à maintes reprises les autorités fiscales n’incitent pas à s’y conformer volontairement. Le lancement de la plateforme électronique consacrée aux impôts a permis de réduire mais n’a pas complètement éliminé la charge administrative pesant sur les 400 petites et moyennes entreprises qui ont utilisé la plateforme en 2017, et le nombre d'impôts que les contribuables peuvent déclarer et payer en ligne continue de croître. 17. Le Gouvernement envisage à terme le rapprochement de certains services des impôts et des douanes. Ce rapprochement n’empêchera pas de devoir remédier aux faiblesses constatées dans le système de l'administration fiscale, mais celui-ci pourrait permettre de mettre en place les mesures nécessaires, en association avec des mesures complémentaires visant à contrôler le coût de la perception des impôts. Le rapprochement des agences des impôts et des douanes pourrait permettre de réduire les coûts administratifs, de simplifier et d’améliorer la prestation de services, d’éliminer les chevauchements de rôles et de responsabilités, ainsi que d’accélérer l'intégration des systèmes informatiques. 18. Le Gouvernement a lancé un grand nombre de réformes favorisant le recouvrement des recettes dans le cadre du PRE 2017-2019, mais l'impact de ces mesures reste incertain. Les autorités prévoient d'augmenter la perception des impôts d'environ 1,2 à 1,4 % du PIB à moyen terme, en dressant un inventaire complet des dépenses fiscales, en clarifiant la base juridique des exonérations, des abattements, des crédits, des taux réduits, des exonérations fiscales temporaires et des reports d'impôt, et en précisant les autorités qui peuvent les accorder. Le Gouvernement a mis en place un comité chargé de mettre en œuvre ce processus, et une opération de « justice fiscale » a été officiellement lancée en février 2018. 19. Le Gouvernement devrait compléter ces efforts en adoptant trois réformes supplémentaires à moyen terme. Premièrement, la direction générale des impôts devrait élaborer des indicateurs de risque de non-conformité, classer les contribuables en fonction du risque de non-conformité et mettre en place un contrôle axé sur les risques. Deuxièmement, la direction générale des impôts, l’Agence Nationale de l’Urbanisme, des Travaux Topographiques et du Cadastre (ANUTTC), et les autorités locales devraient adopter des programmes visant à renforcer le cadastre fiscal et à créer des dossiers complets sur les contribuables. Troisièmement, le Gouvernement devrait axer les incitations fiscales sur les coûts plutôt que sur les bénéfices, et supprimer les exonérations fiscales temporaires afin d’encourager les investissements à plus long terme. Mesures de dépenses transversales 20. La réduction de la masse salariale du secteur public pourrait générer d’importantes économies. En 2017, les dépenses consacrées au personnel représentaient 8,3 % du PIB, ce qui constitue une part importante par rapport à la moyenne des pays comparables. Plusieurs réformes 6 complémentaires sont nécessaires pour mieux gérer la masse salariale. Une approche qui est davantage axée sur les performances, associée à un meilleur contrôle du recrutement conformément aux réformes budgétaires en cours, et l'adoption d'un nouveau système d’information de gestion des ressources humaines (SIGRH) pourraient améliorer la gestion des effectifs de l'administration publique et réduire la masse salariale du secteur public. 21. L'amélioration de la gestion budgétaire et de la comptabilité pourrait favoriser un meilleur contrôle du recrutement dans le secteur public. La création de postes budgétaires (classés par programme de mission) conformément à la nomenclature budgétaire des « BOP » (budgets opérationnels de programme) pourrait favoriser la reddition des comptes des chefs de programme et des contrôleurs budgétaires, et renforcer les incitations pour appliquer les contrôles d'embauche. L'élaboration d'un document provisoire portant sur la gestion des emplois et la dotation en personnel pourrait fournir aux contrôleurs budgétaires des prévisions à court ou à moyen terme sur les changements de personnel et de recrutement. L'intégrité du processus de recrutement serait davantage renforcée en instaurant une « approbation préalable » pour des postes individuels qui ne seront pas pourvus sans un poste budgétaire vacant et une obligation de compte- rendu mensuel pour utiliser les crédits de rémunération du département. 22. La création d'un système SIGRH pourrait considérablement améliorer la prestation de services publics tout en renforçant le contrôle de la masse salariale. Les données portant sur les salaires actuels sont rares et incohérentes. Un SIGRH pourrait non seulement consolider les données sur la rémunération et l'emploi, mais aussi désagréger la masse salariale en fonction du type de rémunération, du secteur, des conditions d'emploi et de la catégorie administrative. 23. La modernisation des systèmes de gestion des investissements publics pourrait permettre au Gouvernement de poursuivre la mise en œuvre de son ambitieux programme d'investissements dans le cadre de son rééquilibrage budgétaire. Trois réformes spécifiques pourraient être efficaces, à savoir : i) réviser le plan national d'infrastructures pour garantir une plus grande cohérence entre les programmes sectoriels, incorporer des révisions et des mises à jour régulières, et relier la planification à une allocation réaliste des ressources estimées ; ii) analyser systématiquement la faisabilité économique et la viabilité financière des projets de plus grande valeur ; et iii) surveiller plus activement les performances financières et non financières des projets d'investissement, en commençant par les projets les plus grands et les plus importants issus du plan de développement national. Les principaux défis des secteurs sociaux 24. Le financement des services sociaux tend à être insuffisant et n'est pas toujours garanti. Malgré une hausse importante des dépenses publiques en matière de santé après la mise en place du système national d'assurance maladie en 2008, les dépenses totales consacrées à l'éducation, à la protection sociale et à la santé ne représentent que 20 % du budget total, ce qui est faible par rapport aux taux des pays homologues. De plus, les allocations octroyées aux services sociaux varient d'une année sur l'autre et le financement des programmes de protection sociale non contributifs ne suffit pas pour atteindre les objectifs de développement social du Gabon. Les taux d'exécution peuvent être faibles et dans certains secteurs, tels que la santé, ces taux ont chuté pour atteindre 70 % dans certaines catégories. L'ajustement budgétaire ne devrait pas être supporté par ces catégories, mais l'allocation octroyée aux services sociaux devrait être garantie et, à condition 7 que la marge de manœuvre budgétaire nécessaire soit créée et que les systèmes appropriés soient améliorés, celle-ci devrait même être augmentée. 25. Il est nécessaire d’améliorer l’efficacité de l’allocation dans les secteurs sociaux et de rendre les dépenses progressives. L'allocation actuelle privilégie les services tertiaires par rapport aux services primaires, et les villes par rapport aux zones rurales. Dans le secteur de l'éducation, la plupart des dépenses sont allouées au deuxième cycle de l’enseignement secondaire et à l’enseignement supérieur, comme les universités. En matière de santé publique, les hôpitaux tertiaires reçoivent trop de financement et fournissent finalement des services qui pourraient être dispensés à un coût beaucoup moins élevé par des établissements primaires et secondaires qui ne disposent pas d’un financement suffisant. Dans le secteur de la santé, la gestion, l’entretien et la sensibilisation du public sont systématiquement sous-financés, et il existe de grandes disparités entre les régions au niveau des dépenses par habitant. Les fonds destinés à l'assistance sociale ont été utilisés de manière arbitraire et les programmes de transferts monétaires n'atteignent souvent pas les bénéficiaires visés. 26. Les données sur les services publics ainsi que leur gestion doivent être améliorées afin de remédier aux graves insuffisances techniques. Le personnel fournissant les services sociaux n'est pas géré ni formé de manière adéquate. Les enseignants exerçant dans l’enseignement primaire et les professionnels de la santé ont particulièrement besoin de formations plus complètes et de meilleure qualité. Les professionnels de la santé sont trop concentrés dans les hôpitaux et les zones urbaines, et un trop petit nombre d’entre eux travaillent dans les établissements de soins primaires qui sont essentiels pour les programmes locaux de sensibilisation destinés aux communautés. Il est nécessaire d’améliorer la qualité des établissements de soins de santé primaires, étant donné qu’une prestation de services de mauvaise qualité incite les patients à se rendre dans les hôpitaux. Les programmes de protection sociale sont également trop fragmentés et les systèmes de ciblage ne sont pas efficaces. Enfin, nous manquons de données de qualité pour soutenir une meilleure prestation de services sociaux, ce qui est dû à l'absence d'enquête récente auprès des ménages et aux données institutionnelles limitées et de mauvaise qualité. Dépenses en matière d’éducation 27. Les performances du Gabon en matière d'éducation publique sont inférieures à ce que l’on pourrait prédire au vu de son taux de PIB par habitant et de ses niveaux de dépenses publiques. En dépit des progrès considérables qui ont été enregistrés au niveau de l’enseignement primaire, le mauvais approvisionnement en capital humain et physique, ainsi que la trop grande importance accordée à l'enseignement supérieur, contribuent à des taux d'achèvement faibles et des taux de redoublement élevés. Le Gabon consacre moins de budget à l'éducation que la plupart des pays comparables à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, et l'allocation totale des dépenses publiques consacrées à l’éducation au Gabon est régressive. Alors que les dépenses publiques consacrées à l’enseignement primaire semblent être favorables aux pauvres, il s’avère que celles-ci sont régressives aux niveaux de l’enseignement secondaire et supérieur, ce qui a tendance à profiter aux étudiants issus de ménages plus aisés. Bien que les filles soient plus performantes que les garçons dans l'ensemble du système éducatif, les filles issues des ménages très pauvres sont sous-représentées dans l'enseignement supérieur. 8 28. Le Gouvernement devrait accroître ses dépenses publiques en matière d’éducation et augmenter la part de ses dépenses consacrées à l'enseignement primaire et secondaire. Les autorités pourraient créer une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire en améliorant l'efficacité de l’affectation des dépenses d'éducation et sur le plan technique. Actuellement, la plupart des dépenses publiques consacrées à l'éducation sont attribuées au deuxième cycle de l’enseignement secondaire et à l’enseignement supérieur. La sous-utilisation des fonds alloués à l’enseignement primaire et au premier cycle de l’enseignement secondaire, ainsi qu’aux établissements d’enseignement technique et de formation professionnelle (ETFP) réduit à la fois la quantité et la qualité des services d'éducation de base. Dès lors que de nombreuses institutions d'enseignement supérieur seraient viables sans aide publique, une participation accrue du secteur privé à ce niveau pourrait permettre aux décideurs politiques de réaffecter les ressources publiques à l'enseignement primaire, au premier cycle de l’enseignement secondaire inférieur et à l'ETFP. 29. Investir dans la formation des enseignants pourrait améliorer l'efficacité technique des dépenses d'éducation en réduisant les taux de redoublement et d'abandon. Renforcer le capital humain des enseignants permettrait d'améliorer la qualité de l'éducation de base et la coordination des programmes scolaires entre les cycles, augmentant ainsi le taux de réussite des étudiants qui passent du deuxième cycle de l’enseignement secondaire à l'enseignement supérieur. Des enseignants mieux formés pourraient également identifier avec plus de précision les élèves qui risquent de décrocher et intervenir en conséquence. La prolongation de l'année scolaire et le renforcement de la gouvernance des établissements scolaires pourraient venir compléter la formation plus soutenue des enseignants. 30. Des réformes politiques concertées seront nécessaires pour améliorer l'enseignement secondaire, l'enseignement supérieur et l'ETFP. Le Gouvernement devrait mettre l’accent sur l'amélioration de la gouvernance des établissements publics de l'ETFP et de l'enseignement supérieur. Le rôle du secteur privé pourrait être élargi de façon à pouvoir améliorer la qualité de l'enseignement supérieur et de l'ETFP en alignant les programmes scolaires sur les besoins des employeurs, en créant des stages et en développant des programmes de formation en alternance. Les prestataires de services éducatifs privés devraient être encouragés à investir davantage dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire et l’enseignement supérieur dans un cadre réglementaire approprié. Compte tenu de l'amélioration du niveau de connectivité à l’Internet du Gabon, le Gouvernement devrait envisager d’élaborer des stratégies d'éducation innovantes, telles que les initiatives d'apprentissage à distance. 31. Des mesures visant à renforcer l'administration publique et la gestion du personnel engendreraient des résultats particulièrement positifs dans le secteur de l'éducation. Affecter du personnel à des programmes spécifiques permettrait aux enseignants de se concentrer sur les activités prioritaires et d’améliorer le déploiement des ressources humaines. L'élaboration d'un système informatique complet de gestion de l'éducation s'appuyant sur des données statistiques solides pourrait fournir des informations essentielles pour orienter les futures décisions politiques. Dépenses en matière de protection sociale 32. Même si le système de protection sociale du Gabon contient tous les éléments nécessaires pour aider les ménages à gérer les risques, celui-ci est inefficace, sous-financé et ne couvre qu'une fraction infime des pauvres. Les programmes non contributifs, y compris 9 l'assurance maladie publique et les transferts monétaires, sont indispensables pour réduire la pauvreté. Alors que 61 % des dépenses de protection sociale ont été allouées à ces programmes en 2015, leur niveau de financement actuel n’est pas suffisant pour atteindre les objectifs de la Stratégie d'Investissement Humain du Gabon (SIHG). Pendant ce temps, les dépenses liées à la retraite augmentent, même si la majeure partie des bénéficiaires des retraites ne sont pas pauvres et que ceux-ci sont beaucoup moins nombreux que les bénéficiaires des programmes non contributifs. 33. Les fonds destinés à l'assistance sociale ont été utilisés de manière arbitraire, ce qui a engendré d’importantes inefficacités et injustices. Contrairement à ce qui est envisagé dans la SIHG, les subventions représentent 89 % des dépenses consacrées au soutien des ménages « gabonais économiquement faibles » (GEF), alors que les transferts monétaires n’en représentent que 10 %. En 2015 et 2016, aucun transfert monétaire n'a été effectué aux ménages GEF, à l'exception de deux petits programmes à court terme. Cependant, les veuves, les veufs et les personnes handicapées ont bénéficié d’une aide financière en 2015, quel que soit leur niveau de revenu. Même avant 2015, les transferts monétaires à l’attention des ménages GEF étaient limités et irréguliers. En 2014, la plupart des programmes de protection sociale étaient uniquement disponibles dans les provinces de Libreville et d’Estuaire, et seulement quatre programmes sur quatorze ont profité au reste du pays. 34. Les programmes non contributifs sont très fragmentés. La SIHG comprend 19 programmes de protection sociale différents conçus pour sept groupes vulnérables particuliers. Ces programmes varient des transferts monétaires et des transferts en nature, aux exonérations de redevance et aux subventions en faveur de l'eau et de l'électricité. L'adoption d'une approche systémique en coordination avec d'autres secteurs pourrait améliorer l'efficacité de la mise en œuvre. 35. Un meilleur ciblage permettrait de renforcer l'impact des programmes de protection sociale non contributifs sur la réduction de la pauvreté. Pour augmenter la part des ressources qui parviennent aux ménages GEF, les autorités devraient : i) actualiser le seuil de pauvreté en se fondant sur les données de l'enquête sur le budget des ménages de 2017 ; ii) créer une nouvelle méthodologie pour identifier les ménages vulnérables en fonction de leurs niveaux de consommation et de leurs niveaux de vie ; iii) déterminer les instruments utilisés pour classer les ménages bénéficiaires et vérifier leur statut ; iv) élaborer un manuel de mise en œuvre qui définit clairement les responsabilités des différentes parties et qui décrit les mécanismes de traitement des plaintes et de recours ; v) restructurer la base de données des GEF pour inclure les indicateurs de vulnérabilité socio-économiques ; et vi) s'assurer que les informations pour chaque ménage sont uniques et complètes dans la base de données des GEF. 36. Il serait utile de regrouper et de moderniser les programmes de transferts sociaux en vue d’accroître leur efficacité. Le gouvernement devrait commencer par fusionner des programmes du même type : par exemple, les huit programmes de transferts monétaires devraient être regroupés en un seul, et le « kit du nouveau-né » devrait être monétisé et raccordé au programme de transferts monétaires. L'efficacité technique pourrait davantage être accrue en tirant profit des technologies modernes pour transférer de l'argent, telles que les téléphones portables et les cartes de retrait. 10 37. Les programmes de protection sociale devraient promouvoir l'autonomie et aider les ménages à sortir de la pauvreté. La conception de la base de données actuelle des GEF ne reflète pas l'espoir que les ménages finiront par échapper à la pauvreté et elle ne contient pas les informations nécessaires pour reclasser les ménages qui seraient susceptibles d’y arriver. Les autorités devraient : i) déterminer quand les ménages GEF peuvent bénéficier d'une aide spéciale pour sortir de la pauvreté ; ii) veiller à ce que les ménages participant aux programmes d'entrepreneuriat reçoivent des transferts monétaires réguliers qui leur permettent de stabiliser leur consommation lorsqu'ils construisent des microentreprises ; iii) fournir une assistance technique et psychologique fréquente et régulière aux bénéficiaires ; et iv) développer un système de suivi robuste basé sur des indicateurs d’objectifs. 38. Un financement régulier et prévisible destiné aux programmes de protection sociale est essentiel pour réduire durablement la pauvreté. Le Gouvernement devrait garantir une allocation de fonds minimum chaque année pour son budget consacré aux transferts sociaux. Cela permettrait de mettre en œuvre un programme de transferts monétaires à long terme en faveur des ménages pauvres, accompagné d’un soutien aux ménages sortant de la pauvreté et de services spécialisés pour les groupes particulièrement vulnérables. 39. De meilleurs processus de gestion des finances publiques, une plus grande disponibilité des données et des capacités institutionnelles renforcées rendraient les politiques de protection sociale plus efficientes et efficaces. Les autorités devraient produire des données plus précises sur le budget et les dépenses, mieux aligner leurs politiques sur les objectifs du programme, élaborer des rapports plus cohérents et fournir des explications sur la nomenclature budgétaire afin de mieux pouvoir planifier les dépenses. La qualité des données pourrait être nettement améliorée en effectuant des enquêtes auprès des ménages de manière régulière. Enfin, le Gouvernement devrait envisager de gérer le système d'assurance maladie séparément des autres dispositifs de sécurité sociale. Dépenses en matière de santé 40. Alors que les dépenses publiques en matière de santé ont considérablement augmenté ces dernières années, les niveaux de dépenses du Gabon restent faibles et volatils, par rapport aux niveaux des autres pays comparables. Entre 2008 et 2015, les dépenses publiques consacrées à la santé ont plus que doublé grâce à la mise en place du système national d'assurance maladie, mais le Gabon dépense toujours moins en matière de santé publique que ses homologues. La hausse des niveaux de dépenses ne s’est pas pour autant traduite par une aussi bonne amélioration des indicateurs de santé, ce qui souligne l'importance d’accorder la priorité aux types de dépenses les plus rentables. En outre, les fortes variations annuelles des dépenses publiques consacrées à la santé en tant que part du budget national mettent en évidence l'absence de stratégie cohérente du Gouvernement pour gérer les répercussions de la volatilité des recettes. 41. La réorientation des dépenses vers les soins préventifs et les efforts de sensibilisation du public entrepris par les établissements de soins primaires et secondaires pourraient grandement améliorer l’efficacité de l’allocation des dépenses en matière de santé. Actuellement, environ 80 % des ressources sanitaires sont consacrées aux soins curatifs qui représentent moins de 10 % de la hausse des indicateurs de santé. En revanche, les soins préventifs et la sensibilisation du public ne représentent qu'environ 20 % des dépenses allouées à la santé, 11 mais représentent plus de 60 % de la hausse des indicateurs ciblés dans le Plan National de Développement Sanitaire (PNDS) de 2017-2021. La répartition des dépenses consacrées à la santé ne reflète ni le profil épidémiologique du Gabon, ni la répartition démographique de sa population. 42. Alors que le Gabon s'efforce d'atteindre ses objectifs en matière de santé dans le cadre de son rééquilibrage budgétaire, les décideurs politiques devront améliorer l'efficacité et l'équité de la répartition des ressources entre les secteurs. Pour pouvoir atteindre ses objectifs du PNDS, le gouvernement sera contraint de : i) rendre les districts sanitaires opérationnels ; ii) améliorer les systèmes d’orientation des patients vers des centres spécialisés ; iii) renforcer la gestion pharmaceutique ; iv) élaborer des critères transparents pour allouer les ressources ; v) établir des mécanismes de surveillance pour mettre en œuvre des programmes d'investissement ; et vi) créer des systèmes de gestion budgétaire et d'incitation plus efficaces. Parmi les autres réformes prioritaires figurent la promotion d'une plus grande décentralisation financière, l'augmentation des quotes-parts pour les services préventifs et de proximité, le dépôt des redevances d'utilisation par les établissements de santé dans des comptes bancaires dédiés et l'augmentation des quotes-parts pour les soins primaires afin d’aider à équilibrer l’offre de services de santé avec la demande. Les autorités devraient également élaborer une stratégie de financement pour le secteur de la santé qui reflète les objectifs du PNDS. 43. L'amélioration de la qualité des établissements de soins primaires pourrait réduire les coûts en incitant les patients à se faire soigner au bon niveau du système sanitaire. Les patients évitent systématiquement les cliniques de soins primaires qui sont sous-financées et en sous-effectif en faveur des hôpitaux. Le renforcement du système de soins primaires pourrait alléger le fardeau des hôpitaux et réduire l’ensemble des coûts, tant pour le système de santé que pour les patients. 44. L'adoption de techniques innovantes, telles que le financement basé sur les performances (FBP), pourrait contribuer à améliorer la qualité des soins, notamment au niveau des soins primaires, et à résoudre certains problèmes de qualité, d'efficacité et d'équité. L'expérience internationale a démontré l'utilité du FBP pour renforcer à la fois les services de santé préventifs et les services de santé curatifs, améliorer les activités de gestion et de supervision des équipes de districts sanitaires, et encourager la participation des citoyens à la prestation des services de santé. Le FBP peut faciliter le transfert des ressources jusqu’à la prestation de services et améliorer la redevabilité pour l'utilisation de ces ressources. Le FBP est une stratégie de réforme qui vise à améliorer la qualité, l'efficacité et l'équité du système de santé. Le Gabon lancera bientôt un projet pilote de FBP dans quatre régions sanitaires et deux départements sanitaires à Libreville, et les autorités sont tenues de suivre de près ses résultats. 45. Le Gouvernement devrait augmenter le financement destiné à l’entretien des établissements de santé et à la sensibilisation du public, et convertir les lignes budgétaires standards en paiements basés sur les performances. Le budget actuel alloué à la santé est basé sur la distribution des ressources disponibles, et ne reflète pas suffisamment la demande de services ou de résultats cliniques. Par conséquent, la gestion, l’entretien et la sensibilisation du public sont systématiquement sous-financés, et il existe de grandes disparités au niveau des dépenses de santé par habitant entre les différentes régions. L'introduction des principes du FBP, y compris les transferts directs aux prestataires de services en fonction de leurs résultats, contribuerait à améliorer la rentabilité des dépenses en matière de santé. 12 46. La réorganisation des établissements tertiaires pourrait améliorer l'efficacité du système hospitalier. Des investissements à grande échelle dans la construction d'hôpitaux ont entraîné un surplus de lits d'hôpitaux et un grand nombre d’hôpitaux enregistrent des taux d'occupation de 40 % seulement. Les autorités pourraient accroître l'efficacité en fusionnant les hôpitaux et en convertissant les établissements sous-utilisés en centres de soins primaires spécialisés dans la santé maternelle, la santé infantile et les services d'urgence. De plus, de nombreux hôpitaux régionaux n’ont pas assez de spécialistes appropriés, qui pourraient être redéployés à partir de la capitale. 47. Des données de meilleure qualité favoriseraient une prise de décision mieux informée. Le Gouvernement dépend d’enquêtes irrégulières auprès des ménages pour suivre les progrès réalisés dans le secteur de la santé, et bien que des systèmes d'information institutionnels existent, ceux-ci ne produisent pas de données suffisantes. Le ministère de la Santé a mis en place une unité de gestion de l'information et des efforts ont été entrepris pour élargir les données recueillies auprès de la population et créer des systèmes d'information géographique. Il sera nécessaire d’investir davantage dans les technologies de l'information pour renforcer la surveillance des secteurs, et dans les systèmes d'information fondés sur les établissements pour surveiller les performances et évaluer les besoins locaux en produits pharmaceutiques et en fournitures médicales. Alors que la Caisse Nationale d’Assurance Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS) dispose d'une plateforme en ligne pour enregistrer les bénéficiaires, un système en ligne de gestion des demandes pourrait améliorer l'efficacité et faciliter le remboursement en temps opportun. Le projet en cours de la Banque mondiale intitulé « e-Gabon » devrait améliorer considérablement les systèmes d'informations relatives à la santé du Gabon. Tableau 1 : Aperçu des principales recommandations EFFET(S) RÉFORMES PROPOSÉES ÉCHÉANCE INSTITUTION(S) ESCOMPTÉ(S) Gestion des dépenses et des finances publiques Réaffecter les ressources de court à moyen une amélioration de • ministère du Budget l'administration publique vers terme l'efficacité de l’allocation • ministère de l’Économie les secteurs des affaires des dépenses • ministères de tutelle économiques, du logement, de compétents la santé, de l'éducation et de la protection sociale Mettre en œuvre le nouveau code court terme un renforcement de la • ministère du Budget régissant la passation des redevabilité du processus • agence de régulation des marchés publics et des marchés publics marchés publics responsabiliser l'agence de régulation des marchés publics, notamment en fournissant les ressources nécessaires Finaliser la mise à jour du cadre court terme une amélioration de • ministère du Budget juridique de la GFP en publiant l’exécution du budget • ministères de tutelle l'ordre et la réglementation restants qui clarifieront les rôles et les procédures d'exécution du budget Intensifier le soutien pratique de court terme une meilleure appropriation • ministère du Budget la nouvelle réforme budgétaire de la réforme budgétaire • ministères de tutelle pour les responsables de parmi le personnel programme, les agents chargés 13 EFFET(S) RÉFORMES PROPOSÉES ÉCHÉANCE INSTITUTION(S) ESCOMPTÉ(S) du budget, les contrôleurs budgétaires et les comptables Gestion des investissements publics (GIP) Mettre à jour le plan national court terme une plus grande cohérence • ministère du Budget d'infrastructures pour assurer entre les plans sectoriels et • ministère des une plus grande cohérence la planification liée à des Infrastructures, des entre les plans sectoriels, exiger estimations réalistes des Travaux publics et de des mises à jour et des examens ressources à moyen et à l’Aménagement du réguliers, et tenir compte des long terme territoire estimations réalistes des • Agence Nationale des ressources nécessaires à long Grands Travaux terme d’Infrastructures (ANGTI) Analyser systématiquement la court terme meilleure qualité du projet • ministère de tutelle faisabilité économique et la au début et des proposant le projet avec la viabilité financière des projets infrastructures à la fin supervision technique de de plus grande valeur l’ANGTI Introduire des processus de moyen terme Continuité du financement • ministère du Budget gestion pluriannuels pour les de l'investissement public • ministère de l’Économie projets d'investissement (plus d’« arrêt » et de « • ANGTI reprise », donc moins de coûts) Améliorer le contrôle physique court terme une réduction des • ministère du Budget des projets en cours et veiller à ce dépassements de coûts, un • ministère de l’Économie que les décaissements financiers raccourcissement des délais • ANGTI et les étapes correspondantes à la de mise en œuvre du projet finalisation du projet coïncident et une amélioration de la qualité des infrastructures Élaborer et publier des directives moyen terme une amélioration du flux • ministère du Budget clarifiant le processus de des projets • ministère de l’Économie sélection et de priorisation des d'investissement, avec des • ANGTI projets, ainsi que les critères projets étroitement alignés d'évaluation et les exigences en sur les priorités matière de contrôle stratégiques, et un meilleur suivi Masse salariale Améliorer les contrôles en court terme une gestion plus efficace de • ministère de la Fonction matière de recrutement afin de la masse salariale ; la mise Publique et de la gérer plus efficacement la en œuvre de nouvelles Modernisation du Service masse salariale, si nécessaire procédures d'embauche Public, chargé de la par le biais d’un gel des réforme de l’État recrutements pour une période • ministères de tutelle de douze mois, sauf pour les ministères prioritaires. Parmi les mesures spécifiques, on compte : i) la création de postes budgétaires conformément à la nomenclature budgétaire du programme (classés par programme de mission) ; ii) la création et la présentation d'un document provisoire portant sur la gestion des emplois et les effectifs ; iii) l'établissement 14 EFFET(S) RÉFORMES PROPOSÉES ÉCHÉANCE INSTITUTION(S) ESCOMPTÉ(S) d'une fonction d’« approbation préalable » pour les recrutements individuels ; et iv) la mise en place d'un compte-rendu mensuel sur l'utilisation des crédits de rémunération départementaux Élaborer un système moyen terme une meilleure gestion de la • ministère de la Fonction d'information de gestion des masse salariale Publique et de la ressources humaines capable Modernisation du Service de surveiller i) la composition Public, chargé de la du salaire ; ii) les zones réforme de l’État d'emploi ; iii) le type d'emploi ; et iv) le type de travailleur Créer des plans stratégiques de court à moyen un meilleur contrôle des • chaque ministère ressources en personnel sur une terme recrutements et une plus disposant du soutien et de période de trois ans, comprenant grande adéquation entre les la supervision du des plafonds d'emploi pour besoins en personnel et les ministère de la Fonction chaque fonction au niveau effectifs et les compétences Publique et de la ministériel Modernisation du Service Public, chargé de la réforme de l’État Mobilisation des recettes non pétrolières Mettre en œuvre des mesures court à moyen une mobilisation accrue des • ministère de l’Économie, dans le cadre du plan de terme recettes non pétrolières surtout la direction relance économique, générale des impôts et des notamment en ce qui concerne douanes la rationalisation des dépenses • administration des impôts, fiscales, l'amélioration des une fois opérationnelle renseignements sur les contribuables et la modernisation des systèmes informatiques des services fiscaux et douaniers Développer des indicateurs de court terme une amélioration de la • Direction générale des risque et classer les gestion de la conformité et impôts et des douanes contribuables en fonction des des recettes éventuellement risques pour faciliter le plus élevées contrôle axé sur le risque Passer des incitatifs fiscaux moyen à long une hausse de l'impôt sur le • Direction générale des axés sur les bénéfices aux terme revenu des sociétés et des impôts incitatifs fiscaux axés sur les investissements coûts et éliminer les exonérations fiscales temporaires afin d'encourager les investissements à long terme Mettre en œuvre les programmes moyen terme une amélioration des • Direction générale des visant à améliorer le registre des renseignements sur les impôts cadastres fiscaux et les fichiers contribuables (et les autres) • ANUTTC des contribuables • autorités locales 15 EFFET(S) RÉFORMES PROPOSÉES ÉCHÉANCE INSTITUTION(S) ESCOMPTÉ(S) Éducation Augmenter les dépenses court à moyen de meilleurs résultats en • ministère du Budget publiques en matière terme matière d’éducation • ministère de l’Éducation d'éducation Nationale • Parlement Augmenter la part des court à moyen une amélioration de la • ministère du Budget dépenses d'éducation allouées à terme qualité de l'enseignement • ministère de l’Éducation l'enseignement primaire et primaire et secondaire, et Nationale secondaire de l'accès au premier cycle • Parlement de l'enseignement secondaire dans les zones mal desservies Améliorer la gouvernance de moyen terme un écart moins prononcé • ministère du Travail, de l'ETFP public et des entre les compétences et l’Emploi, de la Formation établissements d'enseignement l’emploi Professionnelle et de supérieur, et tirer parti du l’Insertion des Jeunes secteur privé dans le • ministère de financement et / ou l’offre de l’Enseignement Supérieur l'enseignement secondaire, de et de la Recherche l'ETFP et de l'enseignement Scientifique supérieur Investir davantage dans la court à moyen une meilleure qualité • ministère de l’Éducation formation des enseignants terme d’enseignement Nationale Améliorer la planification, la moyen terme une meilleure GFP dans le • ministère de l’Éducation budgétisation, l'exécution et la secteur de l'éducation, une Nationale production de rapports sur les efficacité accrue des • ministère du Budget dépenses en matière dépenses sectorielles et une d’éducation ; moderniser la meilleure qualité des gestion des ressources humaines données relatives à et affecter du personnel aux l'éducation programmes ; et développer un système d'information de gestion de l'éducation fiable Protection sociale Améliorer le ciblage des court à moyen des mesures de protection • ministère des Affaires services non contributifs terme sociale plus importantes ; Sociales un impact plus grand sur la • CNAMGS, Fonds réduction de la pauvreté National d’Aide Sociale (FNAS) Consolider et moderniser les moyen terme une efficacité accrue et des • ministère des Affaires programmes de transferts programmes plus adéquats Sociales sociaux (grâce à une fragmentation • CNAMGS, FNAS, Caisse plus faible) Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), Caisse des Pensions et des Prestations Familiales (CPPF) Promouvoir l’autonomie en tant moyen terme de meilleures stratégies de • ministère des Affaires que partie intégrante du système sortie et une transition plus Sociales de protection sociale pour aider rapide hors de la pauvreté • CNAMGS, FNAS les ménages pauvres à sortir de la pour les bénéficiaires du pauvreté programme 16 EFFET(S) RÉFORMES PROPOSÉES ÉCHÉANCE INSTITUTION(S) ESCOMPTÉ(S) Améliorer la GFP dans le secteur court à moyen une qualité de prestation de • ministère des Affaires et garantir le financement des terme services améliorée, plus Sociales mesures de protection sociale et fiable et cohérente • ministère du Budget de l'assurance maladie non contributive Santé Réorienter les dépenses court à moyen une plus grande efficacité • ministère de la Santé consacrées à la santé vers les terme de l’allocation des • Parlement soins préventifs et dépenses consacrées à la promotionnels dans les santé et une amélioration établissements de soins des résultats en matière de primaires et secondaires santé Rendre les districts sanitaires moyen terme une amélioration de • ministère de la Santé opérationnels, améliorer les l'efficacité technique des systèmes d'orientation des dépenses de santé et des patients vers des centres résultats en matière de spécialisés, renforcer la gestion santé pharmaceutique, établir des mécanismes de surveillance pour assurer la pleine mise en œuvre des plans d'investissement et créer des systèmes de gestion budgétaire et d'incitation plus efficaces, tels que les paiements axés sur les résultats Réorienter les dépenses moyen terme une plus grande efficacité • ministère de la Santé d’investissement et les dépenses de l’allocation des • Parlement courantes vers les dépenses consacrées à la établissements de soins santé et une amélioration primaires, plutôt que vers les des résultats en matière de hôpitaux santé Veiller à ce que les moyen terme une plus grande efficacité • ministère de la Santé investissements dans le secteur de l’allocation des de la santé soient alignés sur la dépenses consacrées à la densité de la population et sur santé et une amélioration les besoins en matière de santé des résultats en matière de au niveau local santé Explorer les options pour générer moyen terme plus de ressources • ministère de la Santé des revenus supplémentaires pour financières pour la santé (et • ministère du Budget la santé, notamment une plus de meilleurs résultats) grande décentralisation financière et l'augmentation des quotes-parts pour les services de prévention et de sensibilisation N.B.1 : les recommandations les plus importantes se trouvent en caractères gras. N.B.2 : court terme se rapporte aux actions qui pourront être réalisées durant l'exercice budgétaire en cours, et moyen terme se rapporte aux actions qui seront entreprises lors du prochain exercice budgétaire ou lors des deux exercices suivants. 17 1 POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Introduction 48. Le présent chapitre décrit les défis majeurs que doit relever le Gouvernement en matière de politique budgétaire et de gestion des finances publiques (GFP). Le chapitre examine les effets de la forte chute des cours du pétrole sur l'économie et la situation budgétaire du Gabon depuis 2014. Le chapitre évalue également les mesures d'ajustement budgétaire du Gouvernement, ainsi que leur impact sur les perspectives macroéconomiques et budgétaires du Gabon. Il se penche ensuite sur la qualité globale de la GFP au Gabon et explore les façons dont la GFP peut renforcer la viabilité de la politique budgétaire. Le chapitre s’achève par un ensemble de recommandations à court et à moyen terme visant à améliorer la GFP. Contexte 49. En 2009, le Gabon a lancé le Plan Stratégique Gabon Émergent (PSGE), un programme ambitieux dont l’objectif est de promouvoir la transformation économique et sociale en diversifiant les sources de croissance et en investissant dans les infrastructures. Le PSGE repose sur les trois piliers suivants du programme : i) la protection de l'environnement ; ii) le développement industriel ; et iii) la croissance du secteur des services. Le programme concentre ses efforts pour favoriser la croissance économique et la diversification dans les secteurs secondaire et tertiaire. 50. En dépit des investissements considérables dans les infrastructures au cours des dix dernières années, le climat des affaires reste contraignant. Le classement global du Gabon dans le rapport Doing Business de la Banque mondiale ne s'est pas amélioré depuis 2015, et dans l'édition de 2017, le Gabon a perdu trois places pour devenir 164ème sur 190 pays. Bien que le Gouvernement ait fait d'importants investissements dans le domaine de l'énergie, l'accès à l'électricité reste l'un des principaux obstacles au bon déroulement des affaires. 51. Entre 2010 et 2014, le Gabon n’a pas du tout réussi à tirer profit d'un environnement macroéconomique solide et, malgré cette période de croissance relativement soutenue, les taux de chômage, de pauvreté et d'inégalité sont restés élevés. En 2005, un Gabonais sur trois vivait en dessous du seuil national de pauvreté d’un montant de 35 778 francs CFA (FCFA) par habitant, ce qui correspond à environ 2,5 dollars par jour, et les taux de pauvreté étaient nettement plus élevés dans les zones rurales (44,6 %) que dans les centres urbains (29,8 %). Bien qu’il n’existe pas de statistiques officielles plus récentes portant sur la pauvreté et l'inégalité, le personnel de la Banque mondiale estime que ces chiffres ne se sont pas vraiment améliorés au fil du temps. En 2010, le taux de chômage est aussi resté élevé, atteignant 20,4 %, ou même 27 % si les travailleurs découragés sont pris en compte. Les taux de chômage étaient particulièrement élevés chez les travailleurs âgés de 19 à 24 ans (35,7 %) et chez les femmes (60 %). 18 Tendances budgétaires durant la période 2006-2017 Dépenses publiques et croissance économique 52. Durant la période 2010-2014, les cours élevés du pétrole ont facilité la mise en œuvre du PSGE, et une hausse de l'investissement public combinée à un accroissement de la consommation a accéléré la croissance. À la suite d’une période de croissance essentiellement faible et volatile, marquée par des contractions importantes en 2006 et 2008, le lancement du PSGE en 2010 a permis d’améliorer durablement les performances économiques du Gabon. Le taux de croissance du PIB s'est accéléré pour atteindre une moyenne de 5,9 % par an entre 2010 et 2014 (voir Figure 1). L'investissement public a augmenté rapidement en pourcentage du PIB, passant de 4,0 % en 2009 à 9,7 % en 2012 (voir Figure 2). Parallèlement, la contribution de l'investissement total à la croissance du PIB s'est accrue (voir Figure 3). Les cours élevés du pétrole ont également alimenté la croissance dans certains secteurs, tels que la construction et les services (voir Figure 4), et la croissance globale de l'économie non pétrolière a enregistré une hausse moyenne de 5,6 % par an entre 2010 et 2014. Figure 1 : Taux de croissance réelle du PIB, Figure 2 : Investissement public (en 2007-2017 (en %) pourcentage du PIB) 15.0 16 14 10.0 12 6,3 6,3 7,1 5,3 5,5 5.0 4,4 3,9 10 1,7 2,1 0.0 0,8 8 -2,3 6 -5.0 4 -10.0 2 -15.0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Secteur pétrolier Secteur non pétrolier PIB total Gabon ASS CEMAC Sources : Autorités nationales et Fonds monétaire international. 19 Figure 3 : Contribution à la croissance du PIB, Figure 4 : Contribution à la croissance du PIB, côté demande (en %) côté offre (en %) 25.00 10.0 20.00 15.00 5.0 10.00 5.00 6,3 6.3 7,1 5,3 5,5 4,4 3,9 1,7 2,1 0,8 0.0 0.00 -2,3 -5.00 -10.00 -5.0 -15.00 -20.00 Exportations nettes -10.0 Services Investissement Industrie (hors manufacturière, construction) Consommation publique Construction Consommation privée Industries manufacturières PIB total Industries extractives Sources : Autorités nationales et Fonds monétaire international. 53. En 2014, les cours du pétrole se sont effondrés sur le marché international, ce qui a fortement inversé les tendances en matière d'investissement et de croissance. Bien que l'investissement ait continué de croître en 2014, le Gouvernement a commencé à réduire les dépenses d'investissement pour s'ajuster à la baisse des recettes pétrolières. Les dépenses d’investissement représentaient en moyenne 36,2 % des dépenses totales entre 2010 et 2014, et seulement 22,1 % en 2016. L'investissement public a chuté pour atteindre 4,2 % du PIB en 2015, ce qui correspond à son niveau d’avant l’adoption du PSGE. Alors que les niveaux d'investissement ont chuté, le taux de croissance annuel du PIB a ralenti pour atteindre 2,1 % en 2016 et environ 0,8 % en 2017. 54. En 2016, le secteur pétrolier a connu un ralentissement, dès lors que les cours du pétrole n’ont pas réussi à se rétablir. Les producteurs de pétrole ont tenté d'optimiser le rendement des gisements existants, mais le manque d'investissement a engendré une baisse de la croissance de la production annuelle qui est passée de 4 % en 2015 à - 2,7 % en 2016. En 2017, les cours du pétrole étaient deux fois moins élevés que leur niveau de 2011, et les prix des autres matières premières ont diminué d'environ 31 % au cours de la même période. Le secteur industriel a stagné en 2016, et la baisse des dépenses publiques associée à d'importants arriérés du secteur public a ralenti le taux de croissance des services qui est passé de 5,2 % en 2015 à 3,2 % en 2016. Le secteur agricole, qui est relativement petit, a résisté à la tendance générale et a enregistré une bonne performance au cours de cette période, étant donné que son taux de croissance déjà solide de 8,2 % en 2015 s'est accéléré pour atteindre 11,9 % en 2016. 55. La part décroissante du secteur pétrolier dans la croissance économique reflète une tendance de la production à la baisse qui a peu de chances de s’inverser. Le secteur pétrolier a accusé un recul pendant la majeure partie de la dernière décennie, à mesure que les gisements existants vieillissaient, que l'investissement diminuait et qu'aucune nouvelle grande découverte 20 n'ait été réalisée. Avec une production qui ne cesse de s'affaiblir et des prix qui devraient rester bas, le pétrole n’est plus en mesure de stimuler la croissance future du Gabon comme par le passé. Pour que le Gabon puisse atteindre ses objectifs de développement, il devra exploiter de nouvelles sources de croissance économique et de recettes publiques. Politique budgétaire 56. Les niveaux d'endettement étaient faibles avant le lancement du PSGE, mais les indicateurs budgétaires et d'endettement ont commencé à se détériorer après 2010. Avant 2010, le Gouvernement affichait systématiquement des excédents budgétaires et les niveaux d'endettement étaient faibles, atteignant 20,1 % du PIB en 2008, soit 14,9 points en dessous du plafond des autorités fixé à 35 % et 49,9 points en dessous de la recommandation de la CEMAC fixée à 70 %. Cependant, la mise en œuvre de l’ambitieux programme d'investissements du Gouvernement a réduit l'excédent de 0,6 % du PIB en 2011, alors que les revenus nominaux ont progressé lentement et les niveaux de dépenses ont augmenté rapidement. L'excédent s’est transformé en un déficit de 3,1 % du PIB en 2013, tandis que les dépenses publiques ont atteint un niveau record de 34,7 % du PIB (voir Figure 5). Figure 5 : Principaux indicateurs fiscaux et d’endettement, 2006-2017 (en pourcentage du PIB) 70.0 64,2 61,8 60.0 50.0 44,7 39,6 39,2 40.0 34,1 31,1 30.0 26,0 20,1 21,3 21,4 21,4 20.0 8,7 10,7 7,9 5,9 6,0 10.0 5,4 1,8 0,6 0.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -10.0 -3,1 -1,0 -5,0 -2,3 Solde budgétaire (sur la base des engagements) Dette publique Revenu total Dépenses totales Sources : Autorités nationales et Fonds monétaire international. 57. À partir de 2014, la situation budgétaire du Gouvernement s'est considérablement détériorée, puisque les cours du pétrole ont chuté et les investissements publics continuaient à augmenter. Des déficits budgétaires ont été enregistrés en 2015 et 2016, atteignant respectivement 1,0 % et 5,0 % du PIB. Bien que le Gouvernement ait commencé à limiter ses dépenses en 2014, les recettes ont diminué plus rapidement que les dépenses, ce qui a accentué le déficit budgétaire. L'ajustement budgétaire était axé sur l'investissement en capital, mais la rigidité de la masse salariale, qui avait augmenté de 70 % entre 2010 et 2015 et qui représente désormais environ 36 % des dépenses publiques totales, a maintenu les dépenses à un niveau élevé. L'encours 21 de la dette publique a augmenté de façon spectaculaire, en partie à cause des arriérés de l'État envers les fournisseurs qui s'étaient accumulés à mesure que les prix du pétrole chutaient. En 2016, l'encours de la dette a atteint 64,2 % du PIB, dépassant ainsi le plafond fixé par les autorités. 58. Malgré une longue histoire d'excédents budgétaires, le Gouvernement ne disposait pas de réserves budgétaires suffisantes ni d'autres mesures anticycliques pour atténuer l'impact de la crise. En 2014, les économies budgétaires du Gabon représentaient 7,2 % du PIB mais ces dernières sont tombées à 2,4 % en 2016. De ce montant, 1,7 point de pourcentage du PIB a été investi dans le Fonds pour les générations futures et n'a pas pu être utilisé pour financer le déficit. Alors que le fonds a été créé pour accumuler les recettes pétrolières excédentaires afin de financer les dépenses futures, l'effondrement prolongé des cours du pétrole l'a essentiellement empêché d'accumuler des ressources supplémentaires. 59. Les recettes non pétrolières, qui sont restées relativement stables entre 2010 et 2014, ont brièvement dépassé les recettes pétrolières en 2014 pour ensuite diminuer. Le pétrole a influencé l'évolution des recettes totales au cours de la période 2000-2009, tandis que les recettes non pétrolières n’ont pas évolué dans l’ensemble (voir Figure 6). Les recettes non pétrolières ont atteint un niveau record de 15,0 % du PIB en 2014-2015, puis sont descendues à 10,8 % en 2016 lorsque la crise économique s'est propagée du secteur pétrolier vers d'autres secteurs de l'économie, et le personnel des services fiscaux et douaniers s'est mis en grève 1. Étant donné que les perspectives à moyen terme sont plutôt sombres pour le secteur pétrolier, il sera essentiel d’améliorer la mobilisation des recettes non pétrolières pour renforcer la viabilité budgétaire. Figure 6 : Recettes et dépenses du Gouvernement, 2006-2017 (en pourcentage du PIB) 40.0 35.0 30.0 25.0 10,7 10,3 11,0 15,0 11,4 14,8 15,0 20.0 11,9 9,6 15.0 14,0 12,0 10,6 10.0 19,1 19,6 19,2 16,1 14,6 16,6 14,7 13,9 13,9 5.0 7,1 5,1 7,0 0.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Recettes pétrolières Recettes non pétrolières Dépenses totales Sources : Autorités nationales et Fonds monétaire international. 60. Les arriérés intérieurs et les avances statutaires de la part de la banque centrale régionale se sont accumulés, ce qui a entraîné une forte hausse des niveaux de la dette 1 Veuillez vous référer au second chapitre pour obtenir plus d’informations sur les grèves du personnel des services douaniers et fiscaux. 22 publique depuis 2013. L’encours de la dette publique, y compris les arriérés, a augmenté, passant de 20,1 % du PIB en 2008 à 64,2 % en 2016, soit 29,2 points au-dessus du seuil stratégique de 35 % fixé par le Gouvernement, mais légèrement en dessous du plafond de 70 % recommandé par la CEMAC. En 2016, les arriérés intérieurs et les arriérés totaux 2 ont respectivement atteint 7,7 % et 9,5 % du PIB, alors que les avances statutaires de la banque centrale régionale s’élevaient à 5,4 %. De plus, comme la mise en œuvre du PSGE a accru les besoins de financement du Gouvernement, ce dernier s'est tourné vers les marchés de capitaux internationaux en émettant des euro-obligations d'une valeur de 1,5 milliards de dollars en 2013 et de 500 millions de dollars en 2015. Perspectives budgétaires durant la période 2017-2020 61. Le Gouvernement doit maintenir une discipline budgétaire pour surmonter la crise actuelle, ce qui permettra de dégager une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire pour l'investissement. En 2016, les autorités ont demandé l’aide du FMI et ont signé un programme en juin 2017. La mise en œuvre de ce programme se déroule comme prévu et les premiers progrès accomplis en vue d’améliorer le solde budgétaire et le solde extérieur sont encourageants. Un rééquilibrage important des dépenses pourrait cependant avoir un impact négatif sur les perspectives de croissance à court terme en raison d’un effet multiplicateur important. Le programme du FMI s'étendra de 2017 à 2020 et fournira un financement total de 628 millions d’USD. Dans le cadre du programme convenu, les dépenses publiques diminueront pour atteindre environ 19 % du PIB d'ici 2018, ce qui correspond à une baisse de 3 points de pourcentage par rapport au niveau de 2016. Il sera nécessaire de diminuer les dépenses pour limiter le déficit et l’encours de la dette, même si le Gouvernement s'efforce d'augmenter ses recettes 3. Figure 7 : Évolutions récentes et prévues du profil des finances publiques et de la dette, 2010- 2020 (en pourcentage du PIB) 70.0 64,2 61,8 62,7 61,6 58,0 60.0 50.0 44,7 40.0 34,1 31,1 30.0 21,3 21,4 21,4 20.0 10.0 5,4 6,0 1,8 0,6 0,1 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 -10.0 -3,1 -1,0 -5,0 -2,3 -1,2 -0,5 Solde budgétaire (sur la base des engagements) Dette publique Revenu total Dépenses totales 2 Les chiffres officiels relatifs aux arriérés ne comprennent pas tous les arriérés du secteur public : un audit sur l’encours des arriérés était en cours au moment de la rédaction de ce rapport. 3 Les mesures des recettes sont examinées en détail dans le second chapitre. 23 Sources : Autorités nationales et FMI. 62. Le rééquilibrage budgétaire doit être mis en œuvre avec précaution en vue de limiter les effets négatifs potentiels sur la croissance, l'emploi et la pauvreté. Le plan de relance économique définit la stratégie et les politiques de réforme fiscale du Gouvernement. Alors que le rééquilibrage budgétaire est la priorité numéro un, les autorités doivent veiller à ce que la diversification économique se poursuive tout en reconstruisant les réserves budgétaires du pays. Le processus de rééquilibrage devrait aborder simultanément trois défis, à savoir : i) ajuster l'orientation de la politique budgétaire pour maintenir la viabilité dans un contexte où les recettes sont en baisse ; ii) établir les fondements nécessaires à la diversification économique sur le moyen terme ; et iii) protéger les ménages pauvres et vulnérables des conséquences néfastes de la réduction des dépenses publiques. 63. Pour garantir que la politique budgétaire stabilise efficacement le cycle économique et accélère la croissance inclusive, la qualité des dépenses publiques doit être améliorée. La crise actuelle représente une excellente opportunité pour améliorer durablement la politique budgétaire. Pour y parvenir, le Gouvernement doit élargir la marge de manœuvre budgétaire disponible en augmentant la mobilisation des recettes et en améliorant l'efficacité de l'administration fiscale. Qui plus est, il serait nécessaire que le Gouvernement exploite au maximum l'impact des ressources existantes. La taille et l'allocation du budget consacré à l'investissement public doivent être soigneusement évaluées et les importants postes de dépenses, tels que la masse salariale, doivent être revus à la baisse afin de recenser les économies possibles. L'efficacité de l’allocation des ressources budgétaires peut être améliorée en ciblant plus précisément les secteurs et les objectifs prioritaires, tels que le développement social et la diversification économique. Enfin, il sera essentiel de perfectionner les processus de GFP pour renforcer la discipline budgétaire et améliorer l'allocation des ressources et la transparence financière. Gestion des finances publiques 64. Le Gouvernement a entrepris la modernisation de son système de GFP en appliquant une approche budgétaire axée sur les résultats, qui prépare le terrain pour une meilleure discipline et transparence budgétaires. Cependant, des insuffisances au niveau des procédures standard d’exécution du budget ont forcé les autorités à avoir trop souvent recours aux procédures dérogatoires. Des procédures et des systèmes inadaptés pour assurer l'exécution du budget ont également entraîné une mauvaise gestion des arriérés. De plus, la prévalence d’un système de passation de marchés par entente directe sans appel à la concurrence affaiblit l'efficacité de la prestation des services publics. Le cadre légal et institutionnel de la GFP 65. Depuis 2015, le Gouvernement a considérablement réformé le cadre juridique de la GFP. Les autorités ont formellement adopté les directives régissant la GFP de la CEMAC par le biais de la nouvelle Loi organique relative aux lois de finances et à l'exécution du budget (LOLFEB). Une budgétisation par objectifs de programmes est en place depuis 2015, et les allocations des ressources dépendent désormais du mandat et des programmes de base de chaque ministère de tutelle, qui sont désormais soutenus par des indicateurs de performance et des 24 objectifs clairement définis. Le décret no 236 datant de 2016 a établi la nomenclature budgétaire, qui est conforme aux directives actuelles de la CEMAC et reflète les normes internationales en matière de GFP en se basant sur le manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI. La nomenclature comptable a également été révisée dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau plan comptable de l’État, et un nouveau livre recueillant les normes comptables a été rédigé en 2014. Le système de dépenses qui est en place depuis 2013 comprend quatre catégories, à savoir : i) les dépenses programmatiques ; ii) les dépenses administratives ; iii) les dépenses économiques ; et iv) les dépenses fonctionnelles, bien que cette dernière catégorie n'ait pas encore été mise en œuvre. Ces réformes ont redéfini le rôle des parties prenantes dans le processus de GFP et réorganisé les services du ministère du Budget et des Comptes publics, ce qui représente une étape importante pour créer un processus budgétaire plus crédible qui relie clairement les politiques publiques à leurs enveloppes budgétaires et leurs objectifs respectifs. 66. Ces réformes sont mises en œuvre dans un contexte où les systèmes de contrôle et d'exécution budgétaires présentent encore des insuffisances. Les textes d'application de la LOLFEB n'ont pas encore été rédigés ni mis à jour. De plus, le cadre normatif pour l'exécution des dépenses n'a pas été fixé, ce qui entrave les contrôles internes et augmente les risques au moment où de nouveaux acteurs, tels que les responsables de programmes, les agents chargés du budget de fonctionnement, etc., prennent part au processus d'exécution budgétaire. Qui plus est, le recours fréquent du gouvernement à des procédures dérogatoires et à des opérations extrabudgétaires reste un défi majeur. Discipline budgétaire 67. La classification budgétaire, le processus d’élaboration du budget, le cadre budgétaire à moyen terme, ainsi que les mécanismes de gestion de la dette constituent les éléments les plus efficaces du système de GFP du Gabon. Lors de l’élaboration du budget, des discussions ont lieu entre le ministère du Budget et des Comptes publics et les ministères de tutelle selon un calendrier prédéterminé, ce qui permet de soumettre à temps le projet de loi de finances au Parlement. Le Projet Annuel de Performance (PAP) et le Rapport Annuel de Performance (RAP) classent les programmes et fournissent la documentation nécessaire pour clarifier la structure du budget. Les discussions budgétaires sont basées sur les plafonds de dépenses à moyen terme et sur les prévisions définies au début du processus de préparation du budget. Enfin, la production d'informations complètes et actualisées sur la dette et l’élaboration d'un plan d'action unique favorisent une gestion rigoureuse de la dette. 68. Cependant, les faiblesses au niveau du contrôle et de l'exécution du budget, ainsi que l'absence de gestion des risques budgétaires, créent des occasions pour s’écarter des paramètres de la loi de finances. Les contrôles internes sont fondés sur un cadre juridique mais ceux-ci ne sont pas mis en œuvre de manière équitable, ce qui entraîne une gestion erratique du budget et encourage le recours à des pratiques extrabudgétaires. La gestion des arriérés pose également problème, étant donné que tous les arriérés ne sont pas comptabilisés dans les comptes publics. Cependant, une évaluation complète des arriérés est actuellement en cours de réalisation dans le cadre du programme du FMI. Les audits internes et externes sont encore trop axés sur le contrôle de conformité, et les recommandations n'influencent pas correctement les pratiques futures. Même en l'absence de chocs économiques, la composition des dépenses exécutées s'écarte 25 souvent beaucoup des allocations budgétaires initiales, qui à leur tour ont tendance à ne pas concorder avec le cadre de dépenses à moyen terme. Allocation stratégique des ressources 69. Les mécanismes nécessaires sont en place pour assurer une utilisation efficace des ressources publiques. Le Parlement du Gabon examine et discute une évaluation détaillée des recettes et des dépenses, bien que cette évaluation se limite à un seul exercice budgétaire. De plus, les recettes perçues sont transférées assez rapidement au compte unique du Trésor. 70. Il est difficile de prévoir l’allocation des ressources en raison des faiblesses au niveau des prévisions économiques, des stratégies budgétaires et de la gestion de base de la trésorerie. Les prévisions et les stratégies budgétaires utilisées pour préparer le budget ne reposent pas sur des hypothèses suffisamment détaillées, notamment en ce qui concerne la mesure des incidences fiscales des tendances économiques, pour établir des trajectoires de recettes et de dépenses fiables. L'absence de rapports financiers en cours d'exercice budgétaire ne permet pas de disposer d’un processus d’examen de fin d’année adéquat. De nombreux ajustements (par exemple, les transferts d'une ligne budgétaire à une autre) sont effectués au cours de l'exercice budgétaire sans appliquer les règles de la LOLFEB pour exécuter des virements dans le budget. Dans une situation où les liquidités sont insuffisantes et les recettes sont en baisse, la mauvaise exécution du plan d'engagement aura un effet négatif sur la gestion de la trésorerie. Prestation de service efficace et transparence financière 71. La mise en place du PAP et du RAP pourrait améliorer de manière considérable la prestation de services publics. Depuis 2015, la présentation et l'exécution du budget axées sur les programmes ont contraint les autorités à structurer leur stratégie de service public en fonction d'objectifs soutenus par des indicateurs mesurables. Bien que beaucoup de progrès restent à faire pour améliorer la prestation de services, le Gouvernement a établi un cadre servant à mesurer les performances. En suivant la même structure que le PAP, le RAP présente la progression des indicateurs de performance et fournit des explications sur les échecs en vue d’atteindre les objectifs. 72. Cependant, la gestion des marchés et des investissements publics ne s’effectue pas de manière suffisamment transparente, ce qui nuit à la prestation de services. La création de l'Agence de régulation des marchés publics est une avancée positive, mais plus de 70 % des marchés publics sont encore conclus à travers une sélection par entente directe. De plus, l'agence n'est pas encore totalement opérationnelle, ce qui entrave son aptitude à renforcer la redevabilité dans la chaîne de passation des marchés. En outre, les informations sur la gestion des investissements sont restreintes : il n'existe pas de liste exhaustive et consolidée contenant les principaux projets d'investissement, peu d'études sont réalisées et les critères de sélection des projets ne sont pas publiés. 73. L'information financière est souvent peu fiable, incomplète et difficilement accessible. Malgré les progrès réalisés en vue d’améliorer la qualité des états financiers annuels, lesquels sont désormais présentés dans un format reflétant les meilleures pratiques internationales, l'exactitude et l'exhaustivité des données financières sous-jacentes sont limitées. Par ailleurs, les agences 26 d'exécution 4 ne fournissent pas systématiquement un retour d'informations structuré. Les décideurs politiques ne disposent pas d'une évaluation claire et actuelle de la qualité du service, tandis que les citoyens ont du mal à accéder aux informations budgétaires en temps voulu. 74. Aucun mécanisme n’est en place pour permettre au public de participer directement à la gestion budgétaire. La participation du public se restreint à leur représentation dans le corps législatif, et les informations publiques portant sur les questions de budget se limitent aux sites Web du Gouvernement et aux articles de presse. En 2016, le taux d'accès à Internet au Gabon était d'environ 10 %, soit 181 604 personnes sur une population d'environ 1,8 million d'habitants 5. Alors que l'approche de budgétisation par objectifs de programmes a rendu les documents budgétaires plus compréhensibles et complets, l'accès du public aux informations budgétaires reste limité. Recommandations 75. Le Gouvernement pourrait considérablement améliorer la GFP et renforcer la viabilité financière. Pour ce faire, les réformes suivantes seront nécessaires : i) combler les insuffisances du cadre réglementaire : le ministère du Budget et des Comptes publics devrait compléter le cadre réglementaire en publiant les textes d'application de la LOLFEB, qui devraient clarifier les rôles et les responsabilités de tous les acteurs impliqués dans le processus d'exécution budgétaire ; ii) promouvoir l'appropriation institutionnelle du processus budgétaire réformé : un meilleur soutien administratif et technique envers les responsables de programme, les agents chargés du budget, les contrôleurs budgétaires, les comptables et les autres membres du personnel faciliterait la mise en œuvre du système budgétaire réformé ; et iii) renforcer la redevabilité dans les marchés publics : le ministère de l'Économie devrait appliquer le nouveau code régissant la passation des marchés publics et rendre opérationnelle l'Agence de réglementation des marchés publics. 4 Il s'agit notamment de l'Agence Nationale des Grands Travaux, de l'Agence Nationale des Infrastructures Numériques et des Fréquences, et de l'Agence Nationale de Promotion des Investissements. 5 www.gabonmediatime.com/taux-dacces-a-internet-le-gabon-compte-181-604-connectes/ 27 2 MOBILISATION DES RECETTES NON PÉTROLIÈRES Introduction 76. Les décideurs politiques gabonais ont recentré leurs efforts sur la mobilisation des recettes non pétrolières, par conséquent ce chapitre traite uniquement de la mobilisation des recettes non pétrolières 6. Il étudie les performances du recouvrement des recettes, notamment les niveaux, les tendances et la composition des recettes fiscales sur la période 2010-2017, et évalue l'administration et le contrôle des dépenses fiscales, ainsi que d'autres questions importantes liées à l'administration fiscale (la qualité des renseignements sur les contribuables, la conformité des contribuables, la gestion du risque de non-conformité et l’exactitude des rapports) 7. Le chapitre examine les réformes précédentes, en cours et proposées portant sur la politique fiscale et l'administration fiscale, ainsi que leurs impacts individuels et globaux. Il s’achève en recommandant des mesures supplémentaires pour renforcer la politique et l'administration fiscales et stimuler les recettes non pétrolières. 77. Le régime fiscal (et douanier) gabonais est régi par le code général des impôts, et par le code des douanes et la réglementation douanière de la CEMAC. Les dispositions particulières et les exceptions aux régimes fiscaux et douaniers standards sont exposées en détail dans le code minier, le code forestier, le code des investissements, le code des investissements touristiques et le code des hydrocarbures, ainsi que les lois de finances annuelles initiales et révisées. La Direction Générale des Impôts (DGI) prélève des impôts internes directs et indirects, tandis que la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI) perçoit les recettes à la frontière, y compris les droits de douane et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les importations. 78. Ces dernières années, le gouvernement a lancé plusieurs initiatives politiques visant à stimuler les recettes non pétrolières, encourager les investissements et limiter la pollution atmosphérique. Parmi ces mesures politiques figurent l’interdiction d'importer des voitures d'occasion de plus de trois ans, l’interdiction d'exporter du bois non transformé, une nouvelle plateforme électronique de déclaration et de paiement des impôts (e-tax), des contrôles physiques douaniers plus fréquents et des mises à jour des systèmes informatisés de la DGDDI. Les autorités ont également éliminé les droits d'importation et la TVA sur une large gamme d'aliments de base importés en vue de réduire les pressions inflationnistes sur les prix des denrées alimentaires durant la période 2009-2010. De généreux avantages fiscaux ont également été accordés aux entreprises qui se sont établies dans la zone économique spéciale (ZES) de Nkok ou dans la zone de libre- échange de Port-Gentil, entre autres une exonération fiscale temporaire d’une durée de 10 ans sur l’impôt des sociétés, une exonération totale des droits de douane sur les biens d’équipement importés, une exonération totale de la TVA pendant les 25 premières années d’activité, le 6 Ce chapitre n'évalue pas formellement l'écart fiscal global, ni l'efficacité ou l'équité fiscale. Il ne traite pas de l'impact redistributif des taxes, et ne fournit pas d’évaluation systématique et globale du degré auquel la fiscalité fausse l'investissement, la consommation et l'épargne. Cependant, il aborde brièvement toutes ces questions. 7 La partie portant sur l'administration fiscale suit à peu près la méthodologie de l'outil d'évaluation diagnostique de l'administration fiscale (TADAT). Celle-ci ne couvre pas tous les critères et les indicateurs de performance, mais se concentre plutôt sur les principaux domaines d'analyse et les indicateurs identifiés dans le cadre le plus pertinent pour le contexte du Gabon. 28 rapatriement des bénéfices illimité et exonéré d'impôt, ainsi que des droits du travail flexibles pendant sept ans pour faciliter le recrutement de travailleurs étrangers 8. 79. Le Gouvernement gabonais met actuellement en œuvre des mesures supplémentaires pour stimuler les recettes non pétrolières dans le cadre du Plan de relance économique 2017- 2019 (PRE 2017-19). Le total des recettes fiscales a nettement diminué depuis l'effondrement des cours du pétrole en 2014, passant de 30,2 % du PIB en 2013 à 21,1 % en 2015. Le PRE 2017-19 prévoit un assouplissement de l'interdiction d’importer des véhicules d'occasion, l'introduction de nouvelles taxes sur l'exportation de manganèse, d'or et de poussière d'or, une réduction du nombre d'articles éligibles aux exonérations de TVA, des améliorations du cadastre fiscal, et des mesures visant à renforcer la conformité fiscale et lutter contre l'évasion fiscale (par exemple, l'adoption d'une stratégie de contrôle fiscal axé sur le risque). Niveaux, tendances et composition des recettes 80. L'effondrement des cours du pétrole en 2014 a provoqué une forte baisse des recettes publiques. Alors que les recettes non pétrolières sont restées relativement stables, les recettes pétrolières ont chuté pour passer de 17,5 % du PIB en 2012 à 7,1 % en 2015, même si la production de pétrole brut a augmenté en 2015 (voir Tableau 2). Parallèlement, les recettes non pétrolières sont restées globalement stables à environ 14 % du PIB malgré l'adoption d'importantes réformes génératrices de recettes, telles que la mise en place de la plateforme électronique de déclaration et de paiement des impôts « e-tax », la mise à jour des systèmes d'information des services douaniers, et une augmentation de la fréquence des contrôles physiques douaniers. Ainsi, les recettes totales sont passées de 30,2 % du PIB en 2013 à 21,1 % en 2015. Les recettes totales ont encore diminué en 2016 pour atteindre 17,1 % du PIB et devraient légèrement augmenter pour atteindre 17,6 % en 2017, dès lors que les cours du pétrole se redressent légèrement. La hausse des recettes non pétrolières prévue en 2017, notamment grâce aux mesures préconisées dans le Plan de relance économique, ne s'est pas concrétisée. Au lieu de cela, les recettes non pétrolières ont diminué de 2 points de pourcentage du PIB entre 2016 et 2017, en partie à cause des grèves du personnel des services fiscaux et douaniers, qui ont perturbé la perception des recettes. Tableau 2 : Recettes du Gouvernement par source au Gabon, 2010-2017 (en pourcentage du PIB) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e 2017p Recettes totales 25,8 29,0 30,1 30,2 26,1 21,1 17,1 17,6 recettes non pétrolières 11,9 13,1 12,6 14,7 14,6 14,0 12,0 10,6 recettes fiscales non pétrolières 11,3 12,1 12,0 14,0 13,3 12,3 10,8 9,9 recettes pétrolières 13,9 15,9 17,5 15,5 11,5 7,1 5,1 7,0 Recettes fiscales 13,6 15,1 14,2 16,1 14,9 12,8 10,8 10,1 Impôts sur le revenu, les bénéfices et les 5,6 7,1 5,8 6,1 5,9 5,2 3,6 3,7 plus-values non pétrolières 3,3 4,0 3,5 3,9 4,3 4,7 3,6 3,5 Impôt sur les sociétés 4,2 5,6 4,3 4,7 4,6 3,5 2,1 2,5 Pétrolières 2,3 3,1 2,3 2,2 1,7 0,5 0,0 0,2 non pétrolières 1,9 2,5 2,0 2,5 2,9 3,0 2,1 2,2 minières (manganèse) 0,0 0,9 1,0 1,2 1,0 1,1 0,0 0,0 8 FMI, Rapport de 2014 sur les consultations au titre de l'article IV, rapport pays du FMI n° 15/47. 29 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e 2017p Impôt sur le revenu des personnes 1,4 1,5 1,5 1,5 1,4 1,7 1,5 1,2 physiques Taxes intérieures sur les biens et les 2,3 2,3 2,1 3,2 3,2 2,0 2,7 2,5 services Taxes générales sur les ventes, le chiffre 1,3 1,7 1,4 2,5 2,4 1,2 1,9 1,9 d’affaires, ou la valeur ajoutée Autres taxes sur les biens et les services 1,0 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 0,6 Taxes recueillies à la frontière / DGDDI 5,1 4,4 4,6 4,6 4,0 4,2 3,3 3,1 Autres taxes 0,6 1,4 1,7 2,2 1,8 1,4 1,2 0,8 Recettes non fiscales 12,2 13,8 15,9 14,0 11,2 8,4 6,3 7,5 Recettes pétrolières non fiscales 11,5 12,8 15,2 13,3 9,8 6,6 5,1 6,8 Autres recettes non pétrolières 0,6 1,0 0,7 0,7 1,4 1,8 1,2 0,7 Sources : Autorités nationales et projections du personnel du FMI. Remarque : les taxes sur les biens et services excluent la TVA sur les importations (qui est comptabilisée dans le total de la DGDDI). 81. La croissance des recettes a également été négative, négligeable ou à peine positive durant la période 2013-2015 pour la plupart des pays de référence membres de la CEMAC et ceux ne faisant pas partie de la CEMAC. Le ratio recettes fiscales / PIB du Tchad a diminué de près de moitié, tandis que celui de la République du Congo a chuté de 40,7 %, celui de l'Équateur de 15,3 % et celui de la Malaisie de 7,9 %. Le ratio recettes fiscales / PIB de la Guinée équatoriale est resté à environ 25 % du PIB, puisque les recettes et le PIB ont tous les deux enregistré une forte baisse, tandis que celui du Cameroun oscillait autour des 18 %. Parmi les exceptions, on retrouve la Côte d'Ivoire et la République centrafricaine (RCA), qui sont toutes les deux sur le point de se remettre d'un conflit, et l'Afrique du Sud et le Botswana, qui font partie des économies les plus performantes de la région. La croissance des recettes de la RCA s’élevant à plus de 70 % a été particulièrement robuste, bien que cela soit principalement dû au faible niveau de départ résultant de plusieurs années de conflit violent et d'instabilité politique. Le ratio recettes / PIB du Botswana a augmenté de 12,2 %, tandis que l'Afrique du Sud a également connu une croissance positive des recettes, qui a été soutenue par des améliorations au niveau des réformes de l'administration fiscale et des réformes de la politique des impôts sur le revenu des personnes physiques (voir Figure 9). Figure 8 : Recettes pétrolières, non pétrolières Figure 9 : Variations des ratios recettes / PIB, au et totales du Gabon, 2010-2017 (en pourcentage Gabon et dans les pays de référence, 2013-2015 du PIB) (en %) 35.0 République centrafricaine 70,7 29,0 30,1 30,2 30.0 25,8 26,1 Botswana 12,2 Côte d'Ivoire 7,2 25.0 21,2 Afrique du Sud 7,2 20.0 15,9 17,5 17,1 17,6 15,5 Guinée équatoriale 1,9 13,9 14,1 15.0 11,5 Cameroun -0,5 12,0 10.0 7,1 -7,9 Malaisie 11,9 -15,3 Équateur 5.0 5,1 7,0 -29,4 Gabon 0.0 République du Congo -40,7 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017f Total des recettes -41,6 Tchad Recettes pétrolières -60 -40 -20 0 20 40 60 80 Recettes non pétrolières 30 Source : Autorités nationales. Source : Base de données sur les Perspectives de l’économie mondiale du FMI. 82. Les recettes totales du Gabon sont conformes à la moyenne de la CEMAC et sont supérieures à la moyenne de l'Afrique subsaharienne (ASS), mais légèrement inférieures à la moyenne d'un ensemble plus large de pays de référence. En 2015, le ratio recettes / PIB du Gabon atteignait 21,1 %, ce qui était supérieur à la moyenne de 19,8 % de la CEMAC ainsi qu’à la moyenne de 18,1 % de l'ASS, mais inférieur à la moyenne de 23,5 % pour 11 pays de référence et à la moyenne de 22 % pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (voir Figure 10). Figure 10 : Recettes fiscales au Gabon et dans les pays de références, 2015 (en pourcentage du PIB) Recettes CEMAC ASS moyenne Pays de référence 40.0 35.0 30.0 25.0 21,1 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Sources : Autorités nationales et base de données sur les Perspectives de l’économie mondiale du FMI. 83. La part du secteur pétrolier dans les recettes publiques totales a chuté en passant de 53,7 % en 2010 à environ 30 % en 2016. La plupart des recettes pétrolières proviennent de sources non fiscales (voir Figure 11), y compris la location de surface, les redevances, les parts de l'État, et les transferts de la Société Gabonaise de Raffinage (SOGARA). Les recettes pétrolières non fiscales ont chuté et sont passées de 15,2 % du PIB en 2012 à environ 5,1 % en 2016, mais celles-ci devraient se redresser légèrement pour atteindre 6,8 % en 2017. Pendant ce temps, les recettes fiscales du secteur pétrolier, qui sont essentiellement constituées des recettes provenant des impôts sur les sociétés, sont passées de 2,3 % du PIB en 2012 à près de zéro en 2016, et devraient légèrement augmenter pour atteindre 0,2 % en 2017 9. 9 Projections provenant des autorités gabonaises. 31 Figure 11 : Structure des recettes pétrolières du Gouvernement du Gabon, 2010-2016 (en pourcentage du PIB) 20.0 18.0 16.0 15,2 14.0 12,8 13,3 12.0 11,5 10.0 9,8 8.0 6.0 6,6 4.0 5,1 2.0 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e Recettes pétrolières fiscales Recettes pétrolières non fiscales Source : Autorités nationales. 84. Les dépenses fiscales, y compris les exonérations, les abattements, les crédits, les taux réduits, les exonérations temporaires et les reports, affaiblissent l'assiette fiscale du Gabon. Le code général des impôts comprend 86 dispositions différentes relatives aux incitations fiscales. En plus du code général des impôts, il existe 11 dispositions pour les catégories douanières particulières, 26 dispositions pour les dépenses liées à l’impôt sur les sociétés et 22 dispositions pour les dépenses liées à la TVA. Plusieurs lois prévoient des incitations fiscales pour le logement, le tourisme, l'agriculture, la pêche, les petites et moyennes entreprises, et les nouvelles entreprises. Il existe 28 régimes douaniers différents. Les ZES et les zones de libre-échange de Nkok et de l’île Mandji offrent des exonérations fiscales à long terme et d'autres incitations fiscales conçues principalement pour promouvoir les investissements axés sur l'exportation. 85. Les politiques visant à maintenir certains prix à la consommation à un niveau bas et stable ont également des incidences fiscales négatives. Ces politiques, connues sous le nom de « mesures de lutte contre la vie chère », s’appuient notamment sur un décret 10 datant de septembre 2012 qui établit la « liberté contrôlée » de certains prix et suspend les droits de douane et la TVA sur la viande, la volaille, les poissons frais et en conserve, les produits laitiers, les fruits, les légumes frais et en conserve, les pâtes et le riz, ainsi qu'un décret datant d'avril 2013 11 qui bloque les prix de 166 produits alimentaires importés. Celles-ci avaient été conçues comme des mesures temporaires et devaient prendre fin en 2014, mais elles ont été prolongées, bien que la liste de produits ait été légèrement modifiée. Ces mesures et ces autres dépenses fiscales ont un coût budgétaire considérable. En effet, en 2015, l'interdiction d'importer des véhicules d'occasion de plus de trois ans a coûté à elle seule 25 milliards de Francs CFA (FCFA), ce qui correspond à environ 0,3 % du PIB. 86. La plupart des dispositions régissant les dépenses fiscales au Gabon enfreignent les règles de la CEMAC. La loi de la CEMAC no 2/92-UDEAC a formellement interdit les 10 Décret n° 2727/MEEDD/SG/DGDDI. 11 Décret n° 241/MEEDD/SG/DGCC. 32 dérogations, sauf celles qui sont explicitement mentionnées dans l'article 40. Les dérogations exceptionnelles accordées par les ministres des Finances ou les directeurs nationaux des douanes sont strictement interdites et aucune dérogation n'est permise, sauf si leur utilité sociale et économique a été clairement établie. 87. Les taxes représentent la quasi-totalité des recettes non pétrolières du Gabon mais celles-ci sont orientées vers les taxes à la consommation, en particulier les recettes fiscales indirectes perçues à la frontière. Cependant, la part des recettes non fiscales dans les recettes non pétrolières a doublé entre 2010 et 2016. Alors que les recettes non fiscales et non pétrolières ont enregistré une hausse en passant de 0,6 % à 1,2 % du PIB, celles-ci représentent encore une part modeste des recettes totales. Les recettes perçues à la frontière par la DGD (essentiellement, les droits de douane, la TVA à l’importation et les droits d'accise sur les importations) représentent la plus grande source de recettes non pétrolières du Gabon, avec environ 28 % des recettes non pétrolières et 30 % des recettes fiscales non pétrolières en 2016. Les droits de douane et la TVA à l'importation représentaient environ 95 % de l'ensemble des recettes perçues à la frontière, dans la mesure où les importations sont généralement exonérées de droits d'accise. Ainsi, 98 % des importations totales ont été détaxées en 2014 12. 88. Les taxes à la consommation sur les produits nationaux constituent la deuxième plus grande source de recettes non pétrolières. La TVA intérieure et les autres taxes sur les biens et les services nationaux (y compris les droits d'accise internes et les taxes sur les jeux de hasard, les loyers et les carburants) représentaient 22,5 % des recettes non pétrolières en 2016. 89. Les impôts directs représentent environ un tiers des recettes non pétrolières, contre la moitié pour les impôts indirects. Les troisième et quatrième plus grands contributeurs aux recettes non pétrolières ont été l'impôt sur les sociétés (IS), qui représentait environ 17,5 % des recettes non pétrolières en 2016, et l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), qui a contribué à environ 12,5 % (voir Figure 12). 12 Estimations du personnel de la Banque mondiale en se basant sur les données du système douanier automatisé (SYDONIA) de la DGDDI pour 2014. 33 Figure 12 : La structure des recettes non pétrolières du Gabon, 2016 (en pourcentage du total des recettes non pétrolières) Impôt sur les revenus Autres des sociétés recettes non non pétrolières pétrolières 17 % 20% Impôt sur le revenu des personnes Recettes physiques perçues à la 12 % frontière 28 % TVA et autres taxes sur les biens et services nationaux 23 % Source : Autorités nationales. Recettes perçues à la frontière 90. La hausse des dépenses fiscales a entraîné une baisse des recettes douanières perçues par la DGDDI entre 2010 et 2016, même si le ratio des importations par rapport au PIB a augmenté. Les recettes de la DGDDI ont diminué, passant de 5,1 % du PIB en 2010 à 3,3 % du PIB en 2016, tandis que le ratio des importations par rapport au PIB est passé de 30 % en 2010 à 34 % en 2016. Parmi les dépenses fiscales à la frontière figurent les abaissements et les exonérations des droits de douane et de TVA sur les produits alimentaires importés dans le cadre des « mesures de lutte contre la vie chère » et les programmes de distribution de denrées alimentaires mis en œuvre par la chaîne de supermarchés CECA-GADIS 13, ainsi que les équipements destinés à la recherche pétrolière et minière et les équipements militaires. 91. En 2014, les dépenses fiscales à la frontière ont coûté au Gouvernement environ 211 milliards de FCFA. Ce montant équivaut à 2,35 % du PIB, soit 3,78 % du PIB non-pétrolier, environ 9 % des recettes totales et environ 62 % des recettes totales de la DGDDI. Les dépenses fiscales à la frontière ont augmenté d'environ 67 % entre 2010 et 2015, et leur composition a changé en raison du marché étatique (achats de biens et de services de la part du Gouvernement), des « mesures de contrôle du coût de la vie », et des exonérations de TVA dans le secteur pétrolier, qui représentent une part croissante des recettes sacrifiées de la DGDDI (voir Figure 13 et Figure 14). 13 Compagnie d’Exploitations Commerciales Africaines – Société Gabonaise de Distribution. 34 Figure 13 : Dépenses fiscales à la frontière Figure 14 : Dépenses fiscales à la frontière par par régime au Gabon en 2010 (en régime au Gabon en 2016 (en pourcentage du pourcentage du total des dépenses fiscales à total des dépenses fiscales à la frontière) la frontière) Équipemen CECAGADIS Équipemen Équipemen t militaire, (distribution t militaire, t pour CECAGADIS forces de denrées recherche Équipeme forces (distribution françaises alimentaires) nt pour de denrées nationales minière et Autres 3% 4% pétrolière recherche Autres 2% 4% alimentaires) Exonératio 1% minière et 5 % 6% n loi de pétrolière finances, 6% décrets, Taux réduit etc. de 5 % Taux réduit 23 % de 5 % 8% 52 % Marché Équipemen Exonératio Marché Coût de la étatique 20 t militaire, n ad-hoc étatique vie élevé % forces 13 % nationales 11 % 15 % 7% Exonératio n de TVA, secteur pétrolier 10 % Source : DGDDI. Source : DGDDI. 92. Les lacunes au niveau de l'administration des taxes à la frontière coûtent au Gouvernement environ 0,7 % du PIB par an. En 2015, le taux du droit de douane effectif était de 9 % et le ratio des importations par rapport au PIB s’élevait à 28,3 % 14. Par conséquent, le ratio des droits de douane par rapport au PIB devrait s’élever à environ 2,5 % du PIB. Cependant, seulement 1,8 % du PIB a été collecté, ce qui implique une perte de recettes d'environ 0,7 % du PIB. Cette perte provient probablement de la sous-évaluation des importations, de l'abus des régimes d'exonération et des mécanismes de suspension ou d'exonération des droits de douane. 93. À moyen et long terme, l’application des accords commerciaux révisés conclus avec l'UE devrait réduire les recettes fiscales à la frontière, ce qui souligne l'importance de stimuler la mobilisation des recettes intérieures. La libéralisation progressive des lignes tarifaires sélectionnées dans le cadre des accords commerciaux UE-CEMAC devrait réduire les recettes des droits de douane d’une proportion située entre 16 et 47 % et les recettes totales de la DGDDI d’une proportion située entre 7 et 19 %, selon le scénario de réforme adopté 15. TVA sur les biens et les services nationaux 94. Le taux de TVA légal du Gabon est élevé par rapport aux normes des pays comparables, mais la TVA interne et les autres taxes indirectes perçues sur les biens et les 14 Indicateurs du développement dans le monde (IDM) de la Banque mondiale. 15 Il s’agit d’estimations du personnel de la Banque mondiale en se basant sur les données du système douanier automatisé (SYDONIA) de la DGDDI. 35 services nationaux rapportent assez peu de revenus. Le taux de TVA du Gabon de 18 pour cent est plus élevé que les moyennes des pays membres de la CEMAC (17,3 pour cent), de l'Afrique subsaharienne (15,2 pour cent) et des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (14,7 pour cent) (voir Figure 15). Cependant, en 2016, le Gabon a recueilli 2,7 % du PIB en taxes sur les biens et les services nationaux, ce qui est bien en dessous des 4,8 % collectés par le Cameroun la même année. Les recettes perçues par la DGI à partir des impôts nationaux indirects ont également diminué au cours de la période 2013-2016, passant d'un taux record de 3,2 % du PIB en 2013 à environ 2,7 % en 2016. 95. Les nombreuses dépenses de TVA du Gabon expliquent en partie le niveau relativement faible de ses recettes fiscales indirectes intérieures. La liste des produits exonérés de la TVA, détaxés et à taux de TVA réduit est longue et comprend les journaux, les manuels scolaires, les médicaments, les produits pharmaceutiques, les engrais et les biens d'équipement pour les secteurs du tourisme, de l'agriculture et de l'élevage. En 2015, les recettes sacrifiées provenant des dépenses de TVA intérieure ont atteint 62,55 milliards de FCFA, ce qui correspond à 0,74 % du PIB ou à environ 3,48 % du total des recettes publiques 16. 96. Bien que le Gouvernement ait abaissé le seuil d'assujettissement à la TVA de 80 millions à 60 millions de FCFA (soit environ 100 000 USD), le Gabon détient encore le seuil le plus élevé de tous les pays de comparaison, ce qui pourrait encourager les entreprises à rester petites ou à paraître petites. La Guinée équatoriale, la République centrafricaine, la République du Congo et l'Équateur ne possèdent pas de seuil de TVA, tandis que les seuils du Cameroun (50 millions de FCFA, soit environ 83 000 USD), de la Côte d'Ivoire (40 000 USD pour les services et 80 000 USD pour les biens), de l’Afrique du Sud (environ 75 000 USD) sont nettement moins élevés (voir Figure 15) 17. Bien que le seuil élevé du Gabon permette de réduire les coûts de mise en conformité des contribuables et les coûts administratifs de la DGI, celui-ci augmente aussi le risque que les entreprises de taille moyenne abusent du système en essayant de paraître plus petites qu'elles ne le sont réellement pour rester en dessous du seuil. 16 Il s’agit d’estimations du personnel de la Banque mondiale fondées sur les données de la DGI et des données sur les ressources et les emplois. 17 « Africa VAT Guide 2016 » (Guide de la TVA en Afrique de 2016) de Crowe Horwath International ; « Americas indirect tax country guide » (Guide des taxes indirectes pour l’Amérique) de KPMG (pour l’Équateur). 36 Figure 15 : Taux de TVA légal standard au Gabon et dans les pays de comparaison Taux de TVA Moyenne CEMAC Moyenne ASS Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure 20 18 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Source : Base de données sur la collecte de taxes de l'USAID, 2012-13. Impôts sur le revenu 97. Les recettes provenant des impôts sur le revenu, les bénéfices et les plus-values du Gabon sont comparables à celles des pays de comparaison, mais sont nettement inférieures à celles des pays les plus performants. En 2015, les recettes du Gabon provenant des impôts sur le revenu, les bénéfices et les plus-values ont atteint 4,7 % du PIB. La République du Congo, le pays qui a réalisé la meilleure performance parmi les pays de la CEMAC, a recueilli 6 % du PIB, tandis que l'Afrique du Sud a collecté 15,1 % du PIB, le Botswana 9,3 % du PIB et la Malaisie 8,8 % du PIB durant la même année (voir Figure 16). Figure 16 : Recettes provenant des impôts sur le revenu, les bénéfices et les plus-values au Gabon et dans les pays de comparaison, 2014 ou plus récent 16 15,1 14 12 8,8 9,3 10 8 6 6 4 4,1 4,7 4 2,1 2 0 Côte d'Ivoire Malaisie Afrique du Sud République du Congo Gabon Guinée équatoriale Cameroun Botswana Source : Manuel de statistiques de finances publiques du FMI. 98. Les résultats médiocres du Gabon en matière d'impôt sur le revenu reflètent en partie son taux et ses prélèvements d’IRPP maximums inférieurs à la moyenne. Il n'existe pas de 37 taux d'IRPP minimum au Gabon, et le taux maximum s’élevant à 35 % est inférieur au taux moyen des 11 pays comparatifs, estimé à 40 % (voir Figure 17). En 2016, le Gabon a collecté 1,5 % du PIB en recettes tirées de l'IRPP, ce qui est nettement moins élevé que la Côte d'Ivoire, qui a collecté 2 % du PIB 18. 99. Cependant, le taux légal de l'impôt sur les sociétés (IS) au Gabon est similaire à celui des pays de comparaison et ne peut donc pas expliquer pourquoi les recettes d’IS sont inférieures à la moyenne. Le taux légal de l'IS de 30 % au Gabon est conforme à la moyenne de 30,9 % de l’ASS et inférieur à la moyenne de 34,7 % des pays membres de la CEMAC, mais il est nettement supérieur à la moyenne de 23,2 % des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (voir Figure 18). Figure 17 : Taux d’IRPP au Gabon et dans les Figure 18 : Taux d’IS au Gabon et dans les pays pays de comparaison de comparaison Taux d'IS Taux d'IRPP minimum Taux d'IRPP maximum Moyenne CEMAC 70 Moyenne ASS 60 45 Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure 40 50 35 30 40 30 30 25 20 20 15 10 10 0 5 0 Source : Base de données sur la collecte de taxes de Source : Base de données sur la collecte de taxes de l'USAID, 2012-2013. l'USAID, 2012-2013. 100. La hausse des dépenses fiscales accentue l'impact négatif des faibles prix du pétrole sur les recettes tirées de l'impôt sur les sociétés. Les recettes tirées de l’impôt sur les sociétés ont chuté de 4,7 % du PIB en 2013 à 2,1 % en 2016. Les nombreuses dépenses du Gabon en matière d’impôt sur les sociétés sont spécifiques au secteur et à l'emplacement, et presque toutes sont axées sur les bénéfices. Le taux légal de l'impôt sur les sociétés est de 30 %, mais les entreprises détenant des droits de propriété intellectuelle, les opérateurs touristiques agréés, les promoteurs immobiliers construisant des logements sociaux, les entreprises publiques, les organisations à but non lucratif et la Banque gabonaise de développement, bénéficient entre autres d’un taux réduit de 25 pour cent. Les autres dépenses consacrées à l’impôt sur les sociétés comprennent l'exonération de l'impôt minimum, les exonérations fiscales temporaires, l'amortissement accéléré et les déductions pour les frais de formation ou le réinvestissement de 18 Données provenant des autorités gabonaises et ivoiriennes. 38 capital. Pour les entreprises basées dans les ZES, l’exonération temporaire de l’IS de 10 ans est accompagnée d'un taux réduit de l’IS de 10 % pendant cinq années supplémentaires. Les petites et moyennes entreprises gabonaises dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 2 milliards de FCFA sont exonérées de l’IS pendant leurs cinq premières années d’activité. Les bénéfices des sociétés pétrolières et gazières sont souvent exonérés de l’IS pendant la phase d'exploration et de développement (voir Tableau 3). Presque toutes les dispositions sur les dépenses liées à l’IS sont axées sur les bénéfices : soit elles offrent des taux d'imposition moins élevés, soit elles réduisent la part des recettes imposables. Tableau 3 : Incitations de l’IS selon la loi relative à l’impôt sur le revenu Activité et secteur Incitation fiscale Agriculture Exonération fiscale temporaire pour les coopératives engagées dans la production, la transformation, le stockage ou la vente de produits agricoles Fabrication de ciment Exonération fiscale temporaire de 7 ans Entreprises basées dans une ZES Exonération fiscale temporaire de 10 ans, accompagnée d’un taux réduit de 10 % pendant 5 ans Hôtellerie Exonération fiscale temporaire pendant la construction, et une exonération fiscale temporaire supplémentaire de trois ans si l'investissement est supérieur à 1,8 milliard de FCFA Tourisme Exonération fiscale temporaire de 5 ans, accompagnée d’un taux réduit de 25 % pour les entreprises bénéficiant d’une autorisation spéciale Exploitation minière Exonération fiscale temporaire pour la recherche et le développement, et une exonération fiscale temporaire de 5 ans pour l’exploitation Nouvelle entreprise Exonération fiscale temporaire de 1 an et un taux réduit de 50 % pour la seconde année Les entreprises éligibles en vertu du code d'investissement bénéficient également d'une exonération fiscale temporaire de trois ans. Petites et moyennes entreprises Exonération fiscale temporaire de 5 ans, selon les conditions définies dans la loi n°16/2005 de 2006 Sous-traitants pétroliers Taux d'imposition spécial de 5,25 % du chiffre d'affaires Entreprises cotées en bourse au Taux de 20 %, 25 % ou 28 % pour les trois premières années Gabon Entreprises publiques Taux de 25 % Entreprises possédant des droits Taux de 25 % de propriété intellectuelle Promoteurs immobiliers Taux de 25 % pour les entreprises autorisées Organisations à but non lucratif Taux de 25 % Source : Code général des impôts du Gabon de 2015. 101. Les dépenses liées à l'IS ont coûté au Gouvernement l'équivalent d'environ 12 % des recettes provenant de l'IS. En 2014, les dépenses consacrées à l’IS ont atteint 41,27 milliards de FCFA, ce qui équivaut à 0,46 % du PIB ou à 1,76 % du total des recettes de l’État. Les compagnies pétrolières et minières ont reçu 45 % du total des dépenses fiscales liées à l’IS, soit 18,57 milliards de FCFA 19. À elles seules, les compagnies pétrolières ont reçu 13,96 milliards de FCFA, soit 33,8 % du total des dépenses d'IS. Les banques commerciales ont été le deuxième plus grand 19 Il s’agit d’estimations du personnel de la Banque mondiale fondées sur les données de la DGI. 39 bénéficiaire des dépenses d'IS, avec 8,57 milliards de FCFA, ce qui correspond à 20,76 % du total des dépenses d'IS 20. Taxes foncières 102. Les recettes publiques gabonaises provenant des taxes foncières sont relativement faibles et il existe une marge de manœuvre considérable pour renforcer la collecte de la taxe foncière, en particulier les impôts sur la propriété non bâtie et les autres biens immobiliers. Le Gouvernement tire l'essentiel de ses recettes des taxes foncières de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, l'IRVM. Les recettes provenant des impôts sur la propriété non bâtie, de la taxe spéciale immobilière sur les loyers (TSIL), et des taxes sur les biens immobiliers sont dérisoires (voir Figure 19). Le Gabon impose diverses taxes sur la propriété. Alors que les taxes foncières se réfèrent généralement aux taxes annuelles sur les biens immobiliers, elles peuvent également inclure les impôts périodiques sur la fortune, les impôts sur les successions, les héritages et les dons, les taxes sur les opérations financières et en capital ou sur les transferts de titres et de chèques, les taxes sur la vente de biens immobiliers, et toutes autres taxes foncières non récurrentes 21. Certaines taxes foncières sont basées sur les revenus provenant des actifs, y compris la taxe spéciale immobilière sur les loyers (TSIL) et l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM), tandis que d'autres sont basées sur les produits de cession d'actifs mobiliers et immobiliers, ou sur la valeur des actifs, y compris les taxes sur les biens immobiliers et les taxes d'enregistrement. Figure 19 : Structure des recettes de la taxe Figure 20 : Recettes de la taxe foncière au foncière au Gabon, 2011-2016 (en millions de Gabon et dans les pays de comparaison, 2014 FCFA actuels) (en pourcentage du PIB) 140,000 0.12 120,000 0,10 0.1 100,000 0,08 0.08 0,07 80,000 0.06 60,000 100 227 0,04 0.04 0,03 40,000 40 935 39 169 45 421 0.02 20,000 24 224 26 541 - 0 République centrafricaine Côte d'Ivoire Gabon Guinée équatoriale Botswana 2011 2012 2013 2014 2015 2016p Taxe spéciale immobilière sur les loyers (TSIL) Impôt sur la propriété non bâtie Impôt sur le revenu des valeurs immobilières Taxe sur les biens immobiliers (15 % IRPP/revenus professionnels) Source : DGI. Sources : Autorités nationales et base de données sur les perspectives de l’économie mondiale du FMI. 20 Ibid. 21 Pour obtenir davantage d’informations, veuillez vous référer au manuel de statistiques de finances publiques du FMI ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). 40 103. À moyen terme, renforcer la collecte de la taxe foncière pourrait générer un revenu dont les autorités locales auraient bien besoin. Avec un taux de 0,07 % du PIB en 2014, les recettes du Gabon provenant de la taxe foncière sont proches de celles des pays de comparaison, tels que la RCA (0,1 %), la Côte d'Ivoire (0,08 %), le Botswana (0,04 %) et la Guinée équatoriale (0,03 %), mais une meilleure perception des impôts pourrait augmenter les recettes de manière considérable (voir Figure 20). Les coûts de perception sont élevés et les recettes provenant de la taxe foncière devraient rester faibles à court terme, mais les réformes pourraient considérablement accroître le revenu des autorités locales au fil du temps. Les recettes supplémentaires provenant des taxes foncières pourraient augmenter les maigres revenus locaux provenant des redevances d'utilisation pour les services rendus et du crédit-bail, des transferts opérationnels pour l'entretien des véhicules, des remises sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, ainsi que des amendes et des jugements pécuniaires. L'absence d'un cadastre fiscal général constitue le principal obstacle à l'amélioration de la perception des taxes foncières. La création d’un cadastre exigerait une collaboration étroite entre la DGI, l'Agence nationale de l'urbanisme, des travaux topographiques et du cadastre (ANUTTC), et les autorités locales. Administration fiscale 22 104. En plus des déficiences dans le cadre politique, les faiblesses de l'administration fiscale et douanière réduisent considérablement les recettes non pétrolières. Alors que de nombreux aspects de l'administration fiscale et douanière pourraient être améliorés, des réformes dans plusieurs domaines clés pourraient générer des gains particulièrement importants à court terme. Parmi ces domaines clés figurent la qualité des renseignements sur les contribuables, les obstacles à la conformité volontaire, la gestion du risque de non-conformité, l'exactitude des déclarations fiscales et douanières, ainsi que l'administration et le contrôle des dépenses fiscales. 105. Des renseignements inexacts et incomplets sur les contribuables réduisent l'efficacité de la collecte des impôts et ne favorisent pas une interaction efficace entre la DGI et les contribuables. Le registre des contribuables de la DGI comprend de nombreux contribuables en double, et il n'enregistre pas avec exactitude les adresses commerciales et / ou résidentielles des contribuables enregistrés. On pense que la proportion de contribuables inactifs est importante, mais celle-ci n'a pas été officiellement évaluée. 106. La DGI utilise très peu les renseignements provenant de tiers pour détecter les entreprises et les personnes non enregistrées, ou pour distinguer les contribuables délinquants des contribuables inactifs. Le système informatique de la DGI ne peut pas distinguer les entreprises qui ne sont pas à jour dans le paiement de leurs impôts de celles qui ont fermé définitivement. Par ailleurs, la DGI ne dispose pas des ressources humaines et financières suffisantes pour pouvoir identifier physiquement les entreprises concernées et les contacter. 107. La complexité du système fiscal et la nécessité de contacter inutilement à maintes reprises les autorités fiscales n’incitent pas à s’y conformer volontairement. Le Gabon occupe la 161ème place sur 190 pays en ce qui concerne l'indicateur « paiement des taxes et impôts » du rapport Doing Business de 2017. Le lancement de la plateforme e-tax en 2015 a réduit mais n'a 22 Cette section s'appuie sur les résultats d'entretiens avec le personnel de la DGI et de la DGDDI menés par Rick Tsouck Ibounde. 41 pas éliminé le fardeau imposé aux contribuables en matière de conformité, en particulier pour les entreprises. En 2017, environ 400 petites et moyennes entreprises ont fait leur déclaration et payé leurs impôts sur les sociétés en ligne à l’aide de la plateforme e-tax. Il n’est pas encore possible de soumettre ni de payer tous les impôts à travers la plateforme e-tax, mais son intelligibilité augmente à chaque mise à niveau, dont la plus récente date de février 2018. Cependant, le nombre important d’heures et de contacts avec l'administration fiscale nécessaires pour se conformer entièrement aux obligations fiscales a toujours un impact négatif sur les taux de conformité volontaire. En moyenne, 488 heures sont nécessaires pour préparer, déposer et payer les impôts sur les sociétés, sur le travail et sur la consommation au Gabon. Si le nombre d’heures requises pour répondre à ses obligations fiscales au Gabon est nettement inférieur à la moyenne de la CEMAC de 577 heures, celui-ci est nettement supérieur à la moyenne de 307 heures de l’Afrique subsaharienne et aux moyennes des pays comparables, comme la Côte d'Ivoire (270 heures), l'Afrique du Sud (203 heures), la Malaisie (164 heures) et le Botswana (152 heures). La fréquence à laquelle les entreprises gabonaises doivent déposer et payer leurs impôts et leurs contributions fiscales (soit 26 paiements par an) est la moins élevée de la CEMAC et se trouve en dessous de la moyenne régionale (36,7), mais celle-ci est nettement supérieure aux fréquences enregistrées chez les homologues exemplaires du Gabon, dont l'Afrique du Sud (7), la Malaisie (9) et l’Équateur (8) 23. 108. La gestion du risque de non-conformité n’est pas efficace, étant donné que les risques de fraude et d'évasion fiscales n’a pas de répercussion sur la probabilité des contrôles. Les autorités devraient concevoir des approches méthodologiques et des procédures administratives pour évaluer, classer et quantifier les contribuables en fonction des risques de non-conformité qui leur sont associés. Le Système Informatique Douanier à Architecture Relationnelle Avancée (SINDARA) 24 de la DGDDI signale 75 % des déclarations fiscales pour qu’elles soient soumises à un contrôle, sans tenir suffisamment compte des risques et des profils de risque, et toutes les amendes et les pénalités fiscales perçues par la Direction des enquêtes douanières et du contentieux de la DGDDI ne représentent que 0,17 % des recettes douanières totales. De même, les contrôles dans les bureaux de la DGI sont effectués au hasard, et la DGI ne vérifie que 10 % des gros contribuables et environ 30 % de tous les contribuables actifs chaque année. La DGI n'a pas accès à des données tierces ni à des bases de renseignements externes, et son système d'information n'inclut aucun indicateur susceptible d'aider à cibler plus efficacement les contrôles. 109. La DGI ne dispose pas d'un service spécial chargé de coordonner les contrôles fiscaux, et ses efforts de collecte de renseignements et de recherche ne se concentrent pas sur l'identification des risques de non-conformité. Les différentes unités impliquées dans le processus de contrôle de la DGI sont dispersées dans quatre directions nationales et neuf directions provinciales, et celles-ci ne communiquent pas entre elles. En principe, le Service des Enquêtes et Recoupements devrait directement orienter le ciblage des contrôles, mais en pratique, il ne fait qu’à peine soutenir le processus de contrôle, et en 2014, il n'a soumis que six cas au contrôle. 110. Beaucoup de progrès restent à faire pour garantir l’exactitude des informations figurant dans les déclarations d’impôt. Par exemple, jusqu'à récemment, aucun effort systématique et concerté n’était entrepris pour identifier les cas où les montants des impôts déduits dépassaient les montants des impôts directs dans une certaine année fiscale donnée, ou les cas où 23 Rapport Doing Business, 2017 24 Le système SINDARA du Gabon est basé sur la version 2.7 du Système douanier automatisé (SYDONIA). 42 les entreprises importaient des biens d’une valeur supérieure à leur chiffre d'affaires. Le Logiciel Intégré pour l'Imposition et le Recouvrement de la DGI pourrait être amélioré pour détecter les incohérences, effectuer des contrôles croisés automatisés à grande échelle, signaler les revenus nets exceptionnellement bas, les pertes nettes chroniques ou les non-conformités récurrentes, et comparer le chiffre d'affaires déclaré avec les renseignements provenant de tiers. 111. Une plus grande transparence pourrait améliorer l'administration et la supervision des dépenses fiscales. Les représentants du Gouvernement ont un pouvoir discrétionnaire considérable sur les dépenses fiscales en général, et sur les exonérations fiscales en particulier. Il n'existe pas de liste exhaustive énumérant les exonérations fiscales légitimes et plusieurs autorités ont la capacité d'accorder des exonérations au moyen d'accords particuliers. Selon la loi gabonaise, les exonérations fiscales exceptionnelles relèvent de la compétence du ministre de l'Économie, même si cela enfreint les règles de la CEMAC mais, dans la pratique, les mesures de protection juridiques et administratives gabonaises sont souvent contournées. 112. Une meilleure connectivité entre les systèmes informatiques pourrait renforcer davantage la gestion des dépenses fiscales. La DGDDI a créé une interface entre ses deux systèmes informatiques, le SINDARA et le Système Douanier de Gestion des Régimes Économiques et Privilégiés (SYDOGEP). Cependant, des exonérations douanières peuvent encore être accordées deux fois sur une seule base juridique. En effet, étant donné que les demandes d'exonération douanière ne sont pas systématiquement archivées, une demande rejetée par un certain inspecteur des douanes pourrait être resoumise et examinée par un autre inspecteur. Il n'y a aucun mécanisme pour effectuer le suivi des exonérations temporaires. Le SYDOGEP enregistre une liste de toutes les demandes d’exonération temporaire qui ont atteint leur date d’échéance, ainsi que de la décision d’exonération qui a été prise pour chacune d'entre elles, mais les déclarations correspondantes se trouvent dans le SINDARA. Par conséquent, les dossiers pertinents ne sont pas automatiquement fermés et, à moins que les contribuables ne reconnaissent eux-mêmes la fin de leur période d'exonération, les mesures administratives nécessaires pour révoquer les exonérations temporaires ne sont pas systématiquement prises. 113. Le gouvernement poursuit ses ambitions de rapprocher, à terme, les administrations fiscales et douanières en un seul Office gabonais des Recettes (OGR) semi-autonome. Un comité de direction prépare actuellement la stratégie globale et les autorités s'attendent à ce que l'OGR soit opérationnel dès janvier 2019. La fusion n’empêchera pas pour autant de devoir remédier aux faiblesses constatées dans l'administration fiscale. Au contraire, celle-ci permettrait de mettre en place les mesures nécessaires, en association avec des mesures complémentaires visant à réformer les effectifs de l'administration publique et à contrôler le coût de l'administration fiscale. La fusion des administrations fiscales et douanières pourrait permettre de réduire les coûts administratifs, de simplifier et d’améliorer la prestation de services, d’éliminer les chevauchements de rôles et de responsabilités, ainsi que d’accélérer l'intégration des systèmes informatiques. Les membres du personnel de la DGDDI et de la DGI ne devront pas non plus être automatiquement détachés de la nouvelle agence, les transferts vers l'OGR seront octroyés en fonction des performances, et les salaires et les retraites devront être renégociés. 114. Cependant, la création de la nouvelle agence du revenu pourrait temporairement détourner les rares ressources financières et administratives qui devraient être affectées à la mise en œuvre des réformes fiscales et douanières déjà en cours ou prévues. Des 43 investissements importants, urgents et coûteux dans des infrastructures informatiques de taxation (pour mieux surveiller les dépenses d’impôts sur les sociétés) et la transition des douanes du système SINADARA / SYDONIA ++ au système SYDONIA World pourraient venir concurrencer les activités nécessaires à la mise en place de l’OGR en termes de financement. En 2017, les grèves prolongées du personnel des services fiscaux et douaniers ont exacerbé les tensions, et la réorganisation du personnel ou la réduction des effectifs qui a été entreprise dans le cadre de la création de l'OGR pourrait saper davantage le moral du personnel. Réformes récentes de la politique et de l'administration fiscales : efficacité et impact 115. En 2014, les dépenses en matière de TVA, de taxe à la frontière et d'impôt sur les sociétés ont coûté au Gabon environ 315 milliards de FCFA, ce qui correspond à 3,55 % du PIB en recettes sacrifiées. À elles seules, les dépenses liées à la taxe à la frontière ont coûté au Gouvernement 2,35 % du PIB chaque année. Les dépenses de TVA internes ont coûté au Gouvernement environ 0,74 % du PIB, tandis que les dépenses liées à l’impôt sur les sociétés ont coûté environ 0,46 % du PIB 25. 116. Malgré leur coût exorbitant, les dépenses fiscales ne contribuent pas beaucoup à l’accroissement des investissements directs à l’étranger, dès lors qu’elles ne peuvent pas compenser un climat d'investissement relativement médiocre. L'évolution des investissements directs à l’étranger au Gabon a suivi la même tendance que les pays membres de la CEMAC, surtout ces dernières années, ce qui indique que des facteurs régionaux entrent en jeu plutôt que des facteurs spécifiques au pays (voir Figure 21). Pendant ce temps, le gouvernement a réalisé peu de progrès, voire même aucun, au niveau de l’amélioration du climat des affaires du Gabon (voir Figure 22). 25 Il s’agit d’estimations du personnel de la Banque mondiale fondées sur les données de la DGI et de la DGDDI. Les dépenses fiscales sont estimées à l'aide de la méthode des recettes sacrifiées, qui estime la perte de recettes encourue par le Gouvernement à cause des dépenses fiscales, mais ne tient pas compte de la réaction des contribuables aux dépenses fiscales. 44 Figure 21 : Entrées d'investissements directs à Figure 22 : Classement global du Gabon par l’étranger nets au Gabon et dans les pays de rapport aux indicateurs Doing Business comparaison (en pourcentage du PIB) sélectionnés, 2016-2017 Gabon CEMAC Moyenne ASS Moyenne 164 161 8.0 Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure Règlement de 123 l'insolvabilité 121 7.0 Exécution des contrats 177 172 Commerce 166 6.0 transfrontalier 165 Paiement des taxes et 161 5.0 impôts 160 Protection des 158 2017 investisseurs minoritaires 157 4.0 2016 Obtention de prêts 118 109 3.0 Transfert de propriété 175 175 Raccordement à 158 2.0 l'électricité 154 Obtention d'un permis 167 1.0 de construire 164 Création d'entreprise 152 144 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 50 100 150 200 Source : Indicateurs du développement dans le monde. Source : Rapport Doing Business 2016-2017. 117. Remplacer les incitations fiscales axées sur les bénéfices par des incitations fiscales axées sur les coûts améliorerait l'efficacité des dépenses fiscales. L'expérience internationale montre que le remplacement des exonérations fiscales par un mécanisme d'amortissement accéléré, des subventions d'investissement explicites ciblées et prévues dans le code des impôts et / ou des dispositions prolongeant la période de report des pertes de trois à cinq ans pourraient rendre les dépenses fiscales plus efficaces pour attirer des investissements étrangers. Mieux encore, remplacer les investissements axés sur les bénéfices par des investissements axés sur les coûts pourrait réduire le coût des incitations tout en favorisant l'investissement. Les exonérations fiscales temporaires devraient être évitées, étant donné que celles-ci encouragent les projets d'investissement initial faible à court terme (voir Encadré 1). Toutefois, les mesures visant à améliorer le climat des affaires, notamment en rationalisant les procédures de création d'entreprise, de transfert de propriété et de commerce transfrontalier, et en offrant une meilleure protection aux investisseurs minoritaires, auraient un impact plus positif sur l'investissement qu'un régime fiscal incitatif même entièrement réformé. 45 Encadré 1 : Options de réformes pour les incitations fiscales liées aux investissements Les incitations fiscales ne sont pas le meilleur moyen d'attirer les investissements, en particulier dans les pays en développement. D’après les enquêtes sur le climat de l’investissement, les investisseurs classent généralement les incitations fiscales au bas de leur liste de préoccupations lorsqu'ils envisagent d'investir dans un pays en développement, et les bonnes infrastructures, la stabilité macroéconomique et l’État de droit jouent un rôle plus important dans leur prise de décision. Une enquête menée par l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI) auprès de 7 000 entreprises exerçant dans les secteurs de l'agriculture, des mines, de la fabrication, des services publics, de la construction et des services dans 19 pays d’ASS a révélé que les incitations fiscales occupaient la 11ème place sur 12 en matière de préoccupations qui influencent la décision d'investissement. La qualité du cadre juridique était la cinquième préoccupation la plus importante et la stabilité politique était la plus importante. Si les incitations fiscales ont tendance à moins attirer les investissements que les réformes structurelles et les progrès au niveau du climat des affaires, certains types d'incitations fiscales sont plus efficaces que d'autres. Les incitations visant à abaisser le coût de l'investissement, telles que les régimes d'amortissement accéléré et les déductions et les crédits d’impôt spéciaux, ont tendance à rendre un plus grand nombre de projets d'investissement plus rentables, ce qui facilite les investissements qui n'auraient pas été effectués autrement. En revanche, les incitations fiscales axées sur les bénéfices, telles que les exonérations fiscales temporaires, les taux d'imposition préférentiels ou les exonérations de l'impôt sur les sociétés réduisent généralement le taux d'imposition applicable au revenu imposable, et ont donc tendance à profiter à des projets qui seraient déjà viables financièrement. Alors que de nombreux pays en développement ont tenté d'attirer des investissements en adoptant des exonérations fiscales temporaires et des exonérations de l’impôt sur les sociétés coûteuses, les crédits d'impôt pour investissement et l'amortissement accéléré ont tendance à générer davantage d'investissements pour chaque dollar de recettes sacrifiées. Les exonérations fiscales temporaires tendent à favoriser les projets à court terme avec de faibles coûts irrécupérables qui peuvent être transférés, plutôt que les investissements stables à long terme, tandis que les incitations fiscales ciblant les industries extractives ou les secteurs qui produisent principalement pour les marchés intérieurs ont souvent peu d'impact. Sources : FMI, Banque mondiale, OCDE et ONU (G-20), 2015, « Options pour une utilisation efficace et efficiente des incitations fiscales à l'investissement dans les pays à faible revenu ». 118. L'efficacité des exonérations de TVA et des exonérations douanières gabonaises sur certains produits alimentaires est également discutable. Selon les autorités gabonaises, l'adoption des « mesures de lutte contre la vie chère » a contribué aux faibles taux d'inflation des prix des produits alimentaires et non alimentaires observés. En effet, depuis que ces mesures ont été mises en place en 2012, le taux d'inflation du Gabon est resté inférieur à la moyenne de la CEMAC et est le plus faible parmi les pays de comparaison (voir Figure 23). Cependant, le taux d'inflation des prix des produits alimentaires est passé de - 0,4 % en 2013 à 2,8 % en 2014, pour ensuite atteindre 3 % en 2015 (voir Figure 24). Selon les estimations, l'inflation des prix des produits alimentaires aurait fortement augmenté en 2016, même si les mesures sont restées en place. Par ailleurs, les mesures ne profitent pas nécessairement aux ménages les plus pauvres, qui achètent une grande partie de leur nourriture dans de petits magasins informels qui ne sont pas immatriculés à la TVA. 46 Figure 23 : Croissance de l'inflation en fin Figure 24 : Indice harmonisé des prix à la d’exercice au Gabon et dans les pays de consommation des ménages au Gabon, comparaison, 2013-2016 (en points de 2011-2015 pourcentage) Tchad 480,0 Indice des prix des aliments Côte d'Ivoire 189,2 Indice des prix de l'énergie et des logements République du Congo 118,6 Indice des prix à la consommation 6,9 CEMAC 84,2 7 5,7 Cameroun 33,2 5 4 2.8 4,7 3 Afrique du Sud 24,1 2,3 3 2,7 Équateur 8,2 0,5 0,5 1 1,2 0,5 -20,0 Botswana -0,4 -1 2011 2012 2013 2014 2015 -23,4 Gabon -3 -0,4 République centrafricaine -32,0 -5 -34,8 Malaisie -7 Guinée équatoriale -71,2 -9 -100 0 100 200 300 400 500 600 -11 -10,3 Source : Perspectives de l’économie mondiale du FMI. Source : Autorités nationales. 119. Pour remédier à l'aggravation de son déficit budgétaire, le Gouvernement a lancé une série de réformes dans le cadre du PRE 2017-2019 visant à réduire le coût des dépenses fiscales et à stimuler les recettes non pétrolières grâce à une meilleure politique et administration fiscales. Comme nous l’avons déjà mentionné précédemment, ces mesures comprennent l'assouplissement de l'interdiction d’importer des véhicules d'occasion, l'introduction de nouvelles taxes sur l'exportation de manganèse, d'or et de poussière d'or, la réduction du nombre d'articles exonérés de TVA, la rationalisation des dépenses en matière d’impôt sur les sociétés, de douane et de TVA, l’amélioration du cadastre fiscal, la mise à niveau du système informatique de la DGDDI et le renforcement de la conformité fiscale par l'adoption d'une stratégie de contrôle fiscal axé sur le risque. Les autorités s'attendent à ce que les réductions des dépenses fiscales génèrent l'essentiel des recettes à court et à moyen terme (voir Tableau 4). Tableau 4 : Gains annuels estimés provenant des améliorations apportées à la politique et à l'administration fiscales, 2017-2021 (en pourcentage du PIB) Gains totaux provenant de la perception des recettes dans tous les domaines suivants : 1,2-1,42 l'assouplissement de l'interdiction d’importer des véhicules d'occasion 0,12 la mise à jour du système informatique et du système de renseignements des services 0,15-0,3 douaniers la réduction des dépenses fiscales liées à l'initiative de « lutte contre la vie chère » ; les 0,2 réductions des dépenses fiscales associées aux franchises discrétionnaires et aux marchés publics la rationalisation des dépenses en matière de TVA 0,15 la rationalisation des dépenses en matière d’impôt sur les sociétés 0,1 l'introduction de nouvelles taxes sur l'exportation de manganèse, d'or et de poussière d'or 0,08-0,15 l’amélioration du cadastre fiscal 0,1 les campagnes d'immatriculation à la TVA, les contrôles axés sur les risques et toutes 0,2 autres mesures visant à renforcer la conformité fiscale et à lutter contre l'évasion fiscale l’impôt perçu sur les dépôts bancaires 0,1 Source : Autorités nationales. 47 120. Le Gouvernement tente également d'augmenter les recettes de la taxe foncière en taxant les valeurs indexées des actifs plutôt que le revenu provenant des actifs. Le développement du cadastre permettra d’élargir l'assiette fiscale et de générer des revenus supplémentaires pour les autorités locales. Au total, le Gouvernement s'attend à ce que les recettes provenant de la taxe foncière augmentent d'environ 0,1 % du PIB dès que les réformes auront porté leurs fruits. Le Gouvernement prévoit également d'indexer la TSIL sur la consommation d'eau et d'électricité, mais cela aura peu de répercussions sur les recettes totales. 121. Des mesures supplémentaires génératrices de recettes entreprises dans le cadre du Plan économique de relance (PRE) ont été ajoutées à la loi de finances pour 2018. La loi de finances élimine toutes les exonérations fiscales qui ne disposent pas de base juridique et impose l’application intégrale des droits de douane de la CEMAC. Les mesures relatives au droit d'accise ont également été incluses dans la loi de finances pour 2018. Le Gouvernement a réduit de 191 à 171 le nombre de produits entièrement exonérés d'impôt en vertu des « mesures de lutte contre la vie chère ». Les autorités ont également créé un nouvel impôt consolidé sur les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 30 millions de FCFA, conçu en partie pour compenser le faible seuil de la TVA. Le Gouvernement prévoit de créer un nouveau fichier pour les contribuables actifs, qui sera mis à jour tous les mois et publié sur le site Web de la DGI et dans les journaux locaux. Les entreprises qui ont des valeurs d’importation supérieures au seuil de la TVA mais qui ne figurent pas sur la liste des contribuables assujettis à la TVA ne seront plus en mesure de dédouaner leurs importations avant d'avoir pris les mesures nécessaires pour s’immatriculer à la TVA. Recommandations 122. Le rapprochement à terme des directions des impôts et des douanes permettra aux décideurs politiques de remédier aux faiblesses constatées dans l'administration fiscale, tout en ouvrant la voie à des mesures visant à réduire le coût de la perception des impôts. Cependant, ce rapprochement pourrait également comporter des risques. Consacrer des ressources rares à la réorganisation administrative pourrait retarder d'importantes réformes fiscales et douanières, y compris des mises à niveau essentielles des plateformes informatiques. Par ailleurs, une restructuration du personnel pourrait saper davantage le moral du personnel des services fiscaux et douaniers. 123. Les mesures génératrices de recettes entreprises dans le cadre du PRE 2017-2019 vont dans le bon sens et le maintien de la portée, l’ampleur et le rythme des réformes, en particulier sur la rationalisation des dépenses fiscales, l’amélioration des renseignements sur les contribuables et la mise à jour des systèmes informatiques des services fiscaux et douaniers, sera indispensable pour améliorer la viabilité budgétaire à moyen et long terme. Le Gouvernement du Gabon (GdG) devrait assurer le suivi et éliminer effectivement toutes les exonérations fiscales sans base juridique, résister à la tentation d’augmenter à nouveau le nombre de produits entièrement exonérés d'impôt en vertu des « mesures de lutte contre la vie chère » et empêcher les entreprises, qui ont des valeurs d'importation supérieures au seuil de la TVA mais qui ne figurent pas sur la liste des contribuables assujettis à la TVA, de dédouaner leurs importations jusqu'à ce qu'elles prennent les mesures nécessaires pour s’immatriculer à la TVA. Des investissements importants, urgents et coûteux dans des infrastructures informatiques de taxation devraient être réalisés (pour mieux surveiller les dépenses d’impôts sur les sociétés) et la 48 transition des systèmes informatiques des administrations douanières de SINADARA / SYDONIA ++ à SYDONIA World devrait être une priorité entièrement financée. 124. La direction des impôts devrait élaborer des indicateurs de risque de non-conformité, classer les contribuables en fonction de leur risque de non-conformité et mettre en place un contrôle axé sur les risques. Actuellement, la gestion du risque de non-conformité n’est pas efficace, étant donné que les risques de fraude et d'évasion fiscales n'affectent pas la probabilité des contrôles, et les amendes et les pénalités fiscales sont trop faibles pour dissuader efficacement la fraude et la non-conformité. Les mises à niveau du système informatique devraient permettre de détecter les incohérences dans les déclarations, effectuer des contrôles croisés automatisés à grande échelle et, par exemple, signaler les revenus nets exceptionnellement bas, les pertes nettes chroniques ou les non-conformités récurrentes, et comparer les chiffres d'affaires déclarés avec les renseignements provenant de tiers. 125. La Direction des impôts, l'ANUTTC, et les autorités locales du pays devraient adopter des programmes visant à renforcer le cadastre fiscal et à créer des dossiers complets sur les contribuables assujettis à la taxe foncière. Les coûts de perception sont élevés et les recettes provenant de la taxe foncière devraient rester faibles à court terme, mais de meilleurs renseignements sur les contribuables assujettis à la taxe foncière pourraient considérablement accroître le revenu des autorités locales au fil du temps. Les recettes supplémentaires provenant des taxes foncières pourraient augmenter les maigres revenus locaux provenant des redevances d'utilisation pour les services rendus et du crédit-bail, des transferts opérationnels pour l'entretien des véhicules, des remises sur la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, ainsi que des amendes et des jugements pécuniaires. 126. Enfin, le Gouvernement devrait remplacer les incitations fiscales axées sur les bénéfices par des incitations fiscales axées sur les coûts et supprimer les exonérations fiscales temporaires pour encourager les investissements à plus long terme. Les incitations fiscales du Gouvernement du Gabon sont presque toutes axées sur les bénéfices. En revanche, les incitations fiscales axées sur les bénéfices, telles que les exonérations fiscales temporaires, les taux d'imposition préférentiels ou les exonérations de l'impôt sur les sociétés réduisent généralement le taux d'imposition applicable au revenu imposable, et ont donc tendance à profiter à des projets qui seraient déjà viables financièrement. Les exonérations fiscales temporaires favorisent les projets à court terme dont les coûts irrécupérables sont faibles plutôt que les investissements stables à long terme, tandis que les incitations fiscales ciblant les industries extractives ou les secteurs qui produisent principalement pour les marchés intérieurs ont souvent peu d'impact. Remplacer les investissements axés sur les bénéfices par des investissements axés sur les coûts pourrait réduire le coût des incitations tout en favorisant l'investissement. 49 3 TENDANCES GÉNÉRALES DES DÉPENSES ET ANALYSE QUALITATIVE Introduction 127. Ce chapitre donne un aperçu des tendances du Gouvernement du Gabon (GdG) en matière de dépenses sur la période 2010-2017. Il identifie les principaux facteurs de l’évolution du niveau des dépenses, de la composition économique et sectorielle des dépenses et des performances d'exécution. Le chapitre examine ensuite la masse salariale et l'investissement public, qui constituent les deux plus grands postes de dépenses publiques, et évalue leur gestion, leur efficacité, leur efficience et les résultats qui en découlent. Ce chapitre traite également des processus de gestion des investissements publics, de l’adéquation des allocations et de l'utilisation du budget d'investissement entre les secteurs, en fonction des besoins du Gabon en investissement et des priorités nationales. Enfin, le chapitre décrit les défis structurels auxquels l'emploi public est confronté, passe en revue les dernières réformes en matière d'emploi dans le secteur public, et soumet des recommandations en vue d’améliorer les politiques de rémunération et de recrutement et de maîtriser la masse salariale. Tendances générales des dépenses 128. Les principaux objectifs stratégiques à long terme du Gabon sont décrits dans le PSGE. La stratégie à trois volets vise à doter le pays de l'infrastructure socio-économique nécessaire au développement, à la diversification de l’économie, ainsi qu'à tirer profit de l'industrie, de la gestion durable des ressources naturelles et des services pour transformer le Gabon en économie émergente d'ici 2025. Le PSGE prévoit d’importants investissements publics (par exemple, d’un montant de 13 milliards d’USD en 2013-2016) dans les infrastructures routières nationales et locales, les ports, l'efficacité énergétique, la production et la distribution d'électricité, les systèmes de communication, l'agriculture, le logement, l'eau et l'assainissement pour faire face aux goulots d’étranglement infrastructurels et favoriser la diversification économique. Les objectifs concrets du Gouvernement sont les suivants : développer un réseau à fibre optique sur l’ensemble du territoire, doubler la capacité énergétique du pays à 1 000 MW et élargir le réseau de transport national pour obtenir jusqu'à 3 600 kilomètres de routes asphaltées et 3 000 kilomètres de voies navigables d'ici 2025. 129. Les dépenses publiques ont considérablement augmenté en 2010-2013 à la suite de la crise financière internationale de 2008-2009. Les dépenses publiques gabonaises sont passées de 24,9 % du PIB en 2010 à 28,4 % en 2013, étant donné que les cours élevés du pétrole ont fait augmenter les dépenses en matière de subventions au carburant et que le GdG a recruté plus de fonctionnaires et rehaussé les salaires dans le secteur public. Le GdG a également augmenté les investissements publics pour atteindre les objectifs fixés dans le PSGE et construire les infrastructures nécessaires pour accueillir la Coupe d'Afrique des nations de football en 2012. 130. Le GdG a ensuite réduit les dépenses publiques en 2014-2015, lorsque les cours du pétrole ont diminué et que des déséquilibres budgétaires de plus en plus importants ont fait leur apparition. Cependant, ces baisses de dépenses n’ont pas été réparties de manière égale entre les différents postes de dépenses. Le GdG a diminué ses dépenses d’investissement de moitié, qui 50 sont passées de 10,6 % du PIB en 2013 à 5,0 % en 2015. Il a également réduit ses dépenses consacrées aux subventions et aux transferts, y compris les subventions au carburant, lesquelles sont passées de 5,5 % du PIB en 2013 à 3,8 % du PIB en 2015. La hausse de la dette extérieure (par ex., des euro-obligations d’une valeur de 1,5 milliard d’USD et de 500 millions d’USD ont été émises en décembre 2013 et en juin 2015) a fait augmenter les dépenses d'intérêts qui sont passées de 1,7 % du PIB en 2013 à 2 % du PIB en 2015 (voir Figure 25). Cependant, la masse salariale a augmenté en passant de 6,4 % du PIB en 2013 à 8,4 % du PIB en 2015, dès lors que le statut professionnel d’un grand nombre de fonctionnaires est passé de temporaire à permanent, qu’une nouvelle prime d'incitation à la performance (PIP) a été mise en place, et qu’environ 30 000 fonctionnaires supplémentaires ont été recrutés entre 2012 et 2014. 131. Les autorités gabonaises ont supprimé la plupart des subventions au carburant en 2016, mais l'augmentation de la masse salariale et la hausse soudaine des dépenses des gouvernements locaux et de la CNAMGS ont entraîné une hausse des dépenses publiques globales. Le GdG a réduit la plupart des subventions au carburant au début de l’année 2016, à l'exception du kérosène (« pétrole lampant ») et du gaz naturel qui sont consommés par une grande partie de la population. Les dépenses consacrées aux subventions ont diminué pour passer de 0,8 % du PIB en 2015 à 0,3 % du PIB en 2016. Cependant, la masse salariale est passée de 8,4 % à 8,8 % du PIB, et les dépenses des gouvernements locaux et de la Caisse Nationale d'Assurances Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS) ont augmenté de plus de 1 % du PIB en 2015-2016. Par conséquent, les dépenses publiques totales ont enregistré une hausse et sont passées de 22,4 % du PIB en 2015 à 23,1 % en 2016. 132. Le Gouvernement a commencé à mettre en œuvre le PRE 2017-2019 à moyen terme en 2017. Le PRE préconise : i) le départ systématique à la retraite d'environ 1 200 fonctionnaires ayant atteint l'âge de la retraite ; ii) la mise à jour du registre des feuilles de paie ; iii) un gel du recrutement des fonctionnaires (sauf dans les secteurs de l'éducation et de la santé) ; iv) un contrôle des aides au logement et des indemnités de transport ; et v) de nouveaux efforts pour identifier les « travailleurs fantômes » qui figurent encore sur la liste de paie du Gouvernement. 133. Les dépenses d'intérêts ont continué de croître en 2017, mais les mesures de limitation des coûts prises dans le cadre du PRE ont permis de réduire les dépenses publiques totales. La masse salariale a diminué en passant de 8,8 % du PIB en 2016 à 8,3 % du PIB en 2017. Les subventions et les transferts ont à nouveau subi une baisse en 2017, dès lors que le Gouvernement a supprimé les subventions sur la farine, octroyé des bourses d’études en fonction du mérite et des ressources, et réduit les aides aux activités de raffinage et les subventions au carburant. Les dépenses en biens et services ont également diminué, passant de 2,9 % du PIB en 2016 à 2,3 % du PIB en 2017, en partie grâce à un contrôle plus strict de la consommation et des dépenses publiques d'eau et d'énergie. Par conséquent, les dépenses publiques totales ont diminué, passant de 23,1 % du PIB en 2016 à 21,1 % du PIB en 2017 26. 26 Ces chiffres proviennent des autorités gabonaises mais les dernières estimations du FMI pour 2016 et 2017 diffèrent légèrement, s’élevant à 22,1 % et 19,8 %. 51 Figure 25 : Dépenses publiques par structure Figure 26 : Dépenses publiques générales, économique, 2010-2017 (en pourcentage du 2015 (en pourcentage du PIB) PIB) 30.0 60.0 48,3 25.0 50.0 44,5 11,4 10,6 38,7 20.0 11,6 40.0 36,2 10,3 6,8 5,0 4,9 33,2 4,9 15.0 30.0 25,1 23,1 5,7 3,9 3,8 2,9 20,6 22,4 5,1 5,5 2,2 17,0 10.0 3,3 20.0 14,9 10.0 5.0 8,8 7,9 8,4 8,3 5,8 5,2 5,9 6,4 0.0 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016e 2017e Masse salariale Biens et services Subventions et transferts Intérêts Investissements Autres Sources : Autorités nationales et estimations du Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale personnel du FMI. (PEM), avril 2017. 134. En 2013, les dépenses publiques du Gabon ont été supérieures à la moyenne mais celles-ci sont désormais relativement faibles, ce qui signifie qu’il y aura peu de marge de manœuvre pour réduire davantage les dépenses et que des mesures génératrices de recettes seront aussi nécessaires pour limiter le déficit budgétaire croissant. Le Gabon a dépensé 22,4 % de son PIB en 2015, soit 7,8 % de moins que la moyenne du groupe de 10 pays comparables sélectionnés (voir Figure 26). Le Tchad, la RCA et le Cameroun ont moins dépensé, respectivement 17,0 %, 14,9 % et 20,6 % du PIB, tandis que les gouvernements de la Guinée équatoriale et de la République du Congo ont dépensé respectivement 44,5 % et 48,3 % du PIB. Toutefois, le solde budgétaire global du Gabon est passé d'un excédent de 1,8 % du PIB en 2013 à un déficit estimé à 1,1 % en 2015. En 2016, le déficit a été estimé à 6,6 % du PIB, dès lors que la production pétrolière a décliné et que les cours du pétrole sont restés faibles. Par conséquent, les efforts de rééquilibrage budgétaire doivent non seulement porter sur les dépenses mais aussi sur les recettes (en particulier les recettes non pétrolières). 135. Pourtant, le Gouvernement du Gabon dépense plus que ses homologues en matière de masse salariale, subventions et transferts. Le GdG a consacré 8,4 % du PIB à sa masse salariale en 2015, contre 7 % en Côte d'Ivoire, 6,1 % en Malaisie, 5,3 % au Cameroun, 4,6 % en RCA et 3,4 % du PIB pour la République du Congo. Parmi le groupe de pays comparables, seul le gouvernement du Botswana a dépensé plus que le GdG en atteignant 11,7 % du PIB en 2014. En 2015, le Gabon a également consacré 3,8 % du PIB aux subventions et transferts, soit plus que les 3,1 % du Cameroun et les 2,1 % de la RCA. Les dépenses du GdG dans d'autres catégories économiques sont généralement similaires à celles de ses homologues (voir Figure 27). 52 Figure 27 : Structure comparée des dépenses, Figure 28 : Exécution budgétaire du GdG, 2014- 2015 ou plus récent (en pourcentage du PIB) 2017 140 135 0,3 Autres 123 120 112 105 107 107 104 5,0 100 99 96 Investissements 100 98 100 95 98 89 84 87 77 79 76 79 2,0 80 72 76 72 70 Intérêts 65 60 47 3,8 Subventions et transferts 40 2,8 20 Biens et services 0 8,4 Masse salariale 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 Malaisie Gabon Côte d'Ivoire République du Congo RCA Cameroun 2014 2015 2016e 2017e Botswana Sources : Manuel de statistiques de finances publiques Source : Autorités nationales. du FMI, autorités nationales, BOOST Cameroun, et estimations du personnel de la Banque mondiale. Remarque : données budgétaires provenant du gouvernement central. 136. L'exécution budgétaire au Gabon s'est améliorée ces dernières années. L'exécution sur la base des ordonnancements a été faible en 2014, s’élevant à 70 %, mais a augmenté pour atteindre 89 % en 2016 et environ 104 % en 2017. Les dépenses d’investissement ont été largement sous- exécutées en 2014-2016 (ce qui est fréquent dans les pays en crise), puisque le Gouvernement a réduit son budget d'investissement pour faire face à la chute des cours du pétrole brut et à son impact sur le solde budgétaire. L'exécution des dépenses d'investissement s'est néanmoins améliorée, principalement parce que le budget d'investissement a été réduit de moitié, passant de 1 321 milliards de FCFA en 2014 à 644 milliards de FCFA en 2015. Les taux d'exécution budgétaire estimés pour 2017 sont généralement très élevés, sauf pour les subventions et les transferts, surtout parce que le budget de 2017 a été extrêmement conservateur et a intégré les réductions liées au PRE (voir Figure 28). 137. Près de la moitié des dépenses publiques du Gabon sont des dépenses de l'administration publique et 20 % des dépenses de l’État sont allouées à la santé, à l'éducation et à la protection sociale. Près de la moitié des dépenses publiques du Gabon (soit 47 % en 2015) sont des dépenses provenant du secteur des services publics généraux 27. Le second poste de dépenses le plus important du GdG est l'éducation (qui a représenté 12,9 % des dépenses totales en 2015). Les autres grands postes sont le logement et les services collectifs (qui ont 27 Les dépenses consacrées aux services publics généraux comprennent les dépenses de l'administration publique (c'est-à-dire les corps législatifs et les dépenses judiciaires) et les dépenses en matière d’affaires extérieures, ainsi que toutes les autres dépenses qui n’ont pas été catégorisées ailleurs. 53 représenté 11,6 % des dépenses totales en 2015), suivis des loisirs, de la culture et des sports, puis de la défense, qui ont chacun représenté 6,5 % des dépenses totales du Gouvernement en 2015. En même temps, le GdG ne consacre que 6,2 % de ses dépenses totales aux affaires économiques 28, 4,7 % à la santé et 2,7 % à la protection sociale (voir Figure 29). Figure 29 : Dépenses exécutées par le GdG Figure 30 : Répartition fonctionnelle des par fonction en 2015 (en pourcentage des dépenses, en 2015 ou plus récent (en dépenses totales) pourcentage des dépenses totales) Afrique du Sud Protection Loisirs, sociale culture Éducation 3% Malaisie etreligion 13 % 7% Services publics Côte d'Ivoire Santé generaux 5% 47 % République du Congo Logements et equipemen Gabon ts collectifs 12 % Protection Affaires Défense 0% 20% 40% 60% 80% 100% de economiqu Ordre 6 % Services publics généraux l'environne es public et Défense ment 6% sécurité Ordre public et sécurité 0% 1% Affaires économiques Protection de l'environnement Sources : Autorités nationales et estimations du Sources : Manuel de statistiques de finances publiques personnel de la Banque mondiale. du FMI, autorités nationales, et estimations du personnel de la Banque mondiale. Remarque : les données budgétaires proviennent du gouvernement central. 138. Le Gabon dépense plus que ses homologues dans le domaine de l'administration publique mais moins en matière d’affaires économiques, de logement et de santé. Alors que la part des dépenses publiques gabonaises consacrées aux services publics généraux (47,2 %) était inférieure à celle de l'Afrique du Sud (54,1 %) en 2015, celle-ci était supérieure à celle de la République du Congo (26,5 %) et de la Côte d'Ivoire (31,8). Les dépenses consacrées aux loisirs, à la culture et à la religion étaient également élevées au Gabon, reflétant des sommes importantes allouées aux événements sportifs et culturels, tels que la Coupe d'Afrique des nations 2016, le New York Forum Africa et la course cycliste Tropicale Amissa Bongo. Le Gabon a toutefois consacré une part relativement faible de ses dépenses publiques aux affaires économiques en 2015 (6,2 %) par rapport à la République du Congo (22,3 %), à l'Afrique du Sud (8,53 %) et à la Malaisie (23,8 %). De même, le GdG a dépensé moins que ses homologues en matière de logement et d’équipements collectifs, de santé, d’éducation et de protection sociale (voir Figure 30). 28 Les affaires économiques comprennent les secteurs de l'eau et de l'assainissement, du logement, des combustibles et de l'énergie, de l'agriculture, de l'industrie et des mines, des transports et des télécommunications. 54 139. D'autres économies de dépenses pourraient provenir de la masse salariale. Ces dernières années, le Gabon a considérablement réduit ses dépenses en matière de subventions et de transferts, lesquelles ne représentaient que 2,2 % du PIB en 2017, de sorte que les dépenses de subventions et de transferts au Gabon se rapprochent désormais de la moyenne des pays homologues. Toutefois, les dépenses liées à la masse salariale pour 2017 (soit 8,3 % du PIB) restent relativement élevées et des économies pourraient donc être réalisées en réduisant la masse salariale. La rationalisation de la masse salariale pourrait également permettre de rééquilibrer la répartition des dépenses du Gabon entre les secteurs. En 2015, la masse salariale du secteur public général (c'est-à-dire la masse salariale des ministères du Budget, de l'Économie, du Service public, des Relations avec le Parlement et de la Justice) représentait près de la moitié de la masse salariale du secteur public et près d'un tiers des dépenses totales de l’État 29. Investissement public Tendances générales des dépenses en matière d'investissement 140. Les priorités d'investissement stratégiques du PSGE sont formulées dans le Schéma directeur national d'infrastructures du Gabon. Le schéma, qui a été élaboré en 2012 avec le soutien de la société d'ingénierie Bechtel, opérationnalise et estime le coût des principaux projets prévus dans le cadre du PSGE. Il sert également de feuille de route pour les stratégies d'infrastructures à moyen et à long terme dans les principaux secteurs. Par exemple, le schéma souligne la nécessité d'élargir et d'améliorer les réseaux de transport et de communication afin de mieux relier les principaux centres économiques du pays aux zones de population et d'exportation, en particulier les ports en eaux profondes. Le budget 2013-2016 du Schéma directeur national d'infrastructures d’un montant de 13 milliards d’USD comportait un volet sur l'exploitation minière (3,3 milliards d’USD), le transport (3,5 milliards d’USD), ainsi que l’électricité et l'énergie (3 milliards d’USD) (voir Encadré 2). 29 Estimations du personnel de la Banque mondiale basées sur les données du Trésor. Pour obtenir plus d’informations à ce sujet, veuillez vous référer à la partie de ce chapitre portant sur la masse salariale. 55 Encadré 2 : Schéma directeur national d’infrastructures du Gabon Parmi les priorités d'investissement du Schéma directeur national d'infrastructures figurent : • construire des logements et des infrastructures de base (y compris les réseaux routiers urbains, et les réseaux d'eau et d'énergie) à Libreville, Port Gentil, Lambarene et Franceville ; • achever le couloir de transit Transgabonais (routier et ferroviaire) reliant Libreville à Franceville ; • relier Port Gentil et les ZES à Lambaréné et à Ndjolé par les voies navigables d’abord, puis par les voies routières et / ou ferroviaires ; • relier Belinga (et ses gisements de minerai de fer) au couloir Transgabonais ; et • réduire la congestion à l'aéroport de Libreville et élaborer des plans pour un nouvel aéroport. Parmi les projets principaux figurent : • les centrales hydroélectriques Poubara 1 et 2 de Franceville ; • le barrage de Grand Poubara ; • les barrages Empress et Fe 2 (pour compléter l'usine de Ntoum et augmenter l’approvisionnement de Libreville et de la ZES de Nkok) ; • les liaisons entre les lignes de transport d'électricité entre les barrages et les villes ; • la construction d'une troisième canalisation d’approvisionnement en eau entre Ntoum et la capitale ; et • la rénovation du port d'Owendo. Source : Gabon National Infrastructure Master Plan. 141. Avant la chute des cours du pétrole en 2014-2015, les dépenses du Gabon en matière d'investissements (qui ont été augmentées pour atteindre les objectifs du PSGE et du schéma directeur) étaient parmi les plus élevées des pays comparables, mais celles-ci se trouvent désormais bien en dessous de la moyenne. Le GdG a consacré 11,4 % de son PIB à l'investissement en 2012, soit plus que tous ses homologues à l'exception du Tchad, de la République du Congo et de la Guinée équatoriale (voir Figure 31). Cependant, les dépenses du Gabon en matière d’investissements ont chuté en 2015 pour atteindre 5 % du PIB, ce qui constitue l’un des taux les plus faibles du groupe de pays homologues, juste devant l'Afrique du Sud et la Malaisie (voir Figure 32). 56 Figure 31 : Dépenses d'investissement en Figure 32 : Dépenses d'investissement en 2012 ou plus récent (en pourcentage du PIB) 2015 ou plus récent (en pourcentage du PIB) 25 60.0 21,9 52,9 50.0 20 40.0 14,7 15 12,6 30.0 21,5 10 20.0 6,9 5,9 6,0 6,3 11,4 13,7 5,0 5,8 8,1 4,1 10.0 4,9 5,0 6,1 5 4,1 0,3 0,4 0.0 0 Sources : Manuel de statistiques de finances publiques Sources : Autorités nationales, Manuel de statistiques de 2013 du FMI, autorités nationales, BOOST de finances publiques du FMI et Indicateurs du Cameroun, et consultations du FMI au titre de l’article développement dans le monde. IV de 2013 pour le Tchad. 142. Les tendances fonctionnelles du budget d'investissement du GdG pour 2015-2017 ne reflétaient pas les priorités gouvernementales annoncées, comme la plupart des dépenses ont été allouées aux transports et aux fonctions gouvernementales de base, au détriment des autres secteurs prioritaires, tels que le logement, l'énergie et les TIC. En moyenne, 57 % des dépenses totales d'investissement prévues dans le budget ont été consacrées au transport et à la gouvernance (y compris les dépenses consacrées à la défense et à l’armée, à la justice et à la décentralisation) entre 2015 et 2017 (voir Figure 33). Seulement 11 % des investissements budgétisés en moyenne ont été consacrés à la santé, à l'éducation et à l'emploi, et environ 8 % en moyenne ont été attribués à l'eau et à l'assainissement pendant la même période. Une moyenne d'à peine 0,5 % du budget d'investissement public a été attribuée au secteur du logement, alors qu'une moyenne de 10,2 % des dépenses d'investissement a été allouée à la construction de stades. 57 Figure 33 : Répartition fonctionnelle des Figure 34 : Qualité des infrastructures liées investissements prévus en 2015-2017 au commerce et aux transports (1 = faible à 5 = élevée) en 2016 100% 3,8 4.0 Autres infrastructures 3,4 90% 3.5 Logement 3,0 80% 3.0 2,6 Services publics 2,5 2,5 2,5 70% 33,3 2.5 2,2 32,4 38,0 2,0 2,1 Énergie 60% 2.0 1,5 Transport 1.5 50% 0,5 1,9 TI/Communications 1.0 40% 13,0 28,3 12,4 Stades 0.5 30% Éducation/Emploi/Sa 0.0 20% 7,6 19,2 32,3 nté Gouvernance 10% 15,1 Agriculture/Développ 0% ement rural 2015 2016 2017 Sources : Autorités nationales / Projet de loi de finances Source : Indicateurs du développement dans le (PLF) pour 2015-2017. monde, avril 2017. Remarque : les données de la RCA datent de 2014. Investissement public et qualité des infrastructures 143. En dépit des niveaux de dépenses d'investissement historiquement élevés dans le secteur des transports, la qualité des infrastructures de transport du Gabon est faible par rapport à celle de ses homologues, à l'exception des ports maritimes. La qualité des infrastructures commerciales et de transport du pays est inférieure à la moyenne de celle des pays homologues (voir Figure 34), même si le GdG a consacré une part importante de son budget d'investissement au transport en 2015-2016. En outre, le score du Gabon de 2,19 sur l'indice de performance logistique de la Banque mondiale 30 est très inférieur à celui de nombreux pays homologues, comme le Botswana (3,05), la Malaisie (3,43) et l'Afrique du Sud (3,78). Cependant, les ports maritimes du pays sont de meilleure qualité que ceux des pays de comparaison (voir Figure 35), bien que leur qualité se soit dégradée ces dernières années (leur score sur l'Indice mondial de la compétitivité (GCI) est passé de 5,9 en 2010 à 5,3 en 2016). 30 L'indice de performance logistique est un outil d'analyse comparative interactif créé pour aider les pays à identifier les défis et les opportunités auxquels ils sont confrontés dans leurs performances en matière de logistique commerciale. Il est constitué d'une échelle de 1 (mauvaise performance) à 5 (bonne performance). Source : l'indice de performance logistique de la Banque mondiale (https://lpi.worldbank.org). 58 Figure 35 : Qualité des infrastructures Figure 36 : Accès à l'électricité dans les zones portuaires (1 = faible à 7 = élevée) en 2016 rurales (en pourcentage de la population rurale) en 2014 6.0 120.0 5.0 100.0 4.0 80.0 60.0 3.0 42,3 40.0 2.0 20.0 1.0 0.0 0.0 Sources : Forum économique mondial, Indice mondial Source : Indicateurs du développement dans le monde, de la compétitivité (GCI). avril 2017. 144. Les routes sont de mauvaise qualité car les dépenses n’ont pas été exploitées de façon efficace, ce qui a mis un frein au développement d'un réseau routier performant. Le Gabon a élargi son réseau routier qui s’étendait sur 9 170 km de routes en 2013, puis sur 10 130 km de routes en 2015. Alors qu'environ 2 000 km de routes étaient goudronnées (20 % du total des routes) à la fin de l’année 2014, l'objectif du GdG 31 était d'avoir un total de 3 600 km de routes goudronnées d'ici 2016 et 2 500 km de routes goudronnées supplémentaires entre 2017 et 2025. Le score du Gabon de 2,8 au GCI est inférieur à celui de tous les pays comparables, à l'exception du Cameroun. Les dépassements de coûts, les retards dans la mise en œuvre des projets et les coûts unitaires très élevés entravent les projets routiers phares. Jusqu'à présent, un total de 75,6 milliards de FCAF (dont 13,5 milliards en 2016 et 18,5 milliards en 2017) a été octroyé pour élargir la route nationale N1 de 7 km à une route à quatre voies à Libreville. Le coût initial de ce projet a été estimé à un tiers de ce montant, soit à 26 milliards de FCFA en 2012 32. Le GdG a payé l'équivalent de 10,8 milliards de FCFA par km pour agrandir la route, tandis que la Banque mondiale estime33 que ce type de route coûte en moyenne 371 millions de FCFA dans les pays homologues. 145. L'accès à l'électricité est élevé mais inégal au Gabon et une pénurie pourrait rapidement se produire. Bien que l'accès à l'électricité dans le pays soit relativement élevé (89,5 % des Gabonais ont accès à l'électricité, contre seulement 56,8 % des Camerounais), seulement 42 % des Gabonais ruraux ont accès à l'électricité (voir Figure 36). Le taux d'urbanisation extrêmement élevé du Gabon rend la prestation de services dans les centres urbains à forte densité de population plus facile que dans les zones rurales à faible densité de population. La production d'électricité a nettement augmenté durant la période 2010-2015 (+ 30,5 % au total), mais la croissance de l’alimentation électrique au Gabon a été plus faible que dans les pays 31 Ministère des Infrastructures du Gabon. 32 Coût initial estimé par la société d'ingénierie Bechtel. 33 Banque mondiale, base de données du Système de connaissances sur le coût des routes (ROCKS) 2.3 et WDI pour le taux de change. 59 comparables : la Guinée équatoriale a augmenté sa production de 131 % et la République du Congo de 96 % pendant la même période. De plus, une pénurie d’électricité pourrait survenir au Gabon, dès lors que la consommation d'électricité de 1 303 KWh par habitant (soit 2 200 GWh au total) en 2014 a à peine pu être couverte par les 2 213,2 GWh produits. La consommation d'électricité a augmenté de 5,9 % par an au cours de la période 2010-2014, soit beaucoup plus rapidement que la production d'électricité (4,4 % de croissance annuelle) pendant la période 2010-2015. 146. L’efficience, la fiabilité et la qualité du service de l'alimentation électrique sont aussi médiocres, et les interruptions fréquentes et prolongées compromettent l'environnement commercial. Le GCI évalue la fiabilité de l'alimentation électrique en mesurant les interruptions et les fluctuations de tension. Bien que la valeur de l'indice du Gabon se soit améliorée depuis 2012, son résultat de 2,9 en 2016 est inférieur à la moyenne de 3,4 des pays de comparaison (voir Figure 37). Les pertes de transport et de distribution d'électricité sont élevées au Gabon et ont augmenté depuis 2010, avec des pertes de 23,4 % en 2014, contre 19,5 % en 2010. Les pertes figuraient parmi les plus élevées de tous les pays de comparaison, seul le Congo a enregistré des pertes plus importantes en 2014 (voir Figure 38). Les consommateurs gabonais ont subi en moyenne 52 coupures en 2016, contre 23,3 et 42 coupures respectivement pour les Camerounais et les Ivoiriens, tandis que les Équatoriens et les Malaisiens n'ont connu que 2,96 et 0,48 coupures au cours de la même année. Les coupures ont duré en moyenne 32 heures au Gabon, contre 86 heures au Cameroun, 56 heures en Côte d'Ivoire, 2,1 heures en Équateur et seulement une demi- heure en Malaisie 34. Figure 37 : Qualité de l’alimentation Figure 38 : Pertes de transport et de distribution électrique, (1-7), en 2016 électriques (en pourcentage de la production), en 2014 7.0 50.0 45.0 6.0 40.0 5.0 35.0 30.0 4.0 23,4 25.0 2,9 3.0 20.0 2.0 15.0 10.0 1.0 5.0 0.0 0.0 Sources : Forum économique mondial, Indice Source : Indicateurs du développement dans le monde mondial de la compétitivité (GCI). (WDI), avril 2017. Remarque : 1 = pas fiable du tout ; 7 = extrêmement fiable. 34 Données issues du rapport « Doing Business ». 60 147. Bien que l'accès à des sources d'eau améliorées soit quasi universel au Gabon, l'accès à des installations sanitaires améliorées est nettement plus faible. Seulement 42 % de la population gabonaise a accès à des installations sanitaires améliorées, contre 74,5 % de la population en Guinée équatoriale. L'accès aux installations sanitaires améliorées est cependant meilleur au Gabon qu'en Côte d'Ivoire, en RCA, en République du Congo ou au Tchad. Au Gabon, l'accès à des sources d'eau et à des installations sanitaires améliorées en milieu rural (67 % de la population) est inférieur à l'accès dans les zones urbaines (32 %), comme c'est le cas dans tous les pays homologues (voir Figure 39 et Figure 40). Figure 39 : Accès à des sources d'eau Figure 40 : Accès aux installations sanitaires améliorées (en pourcentage de la population améliorées (en pourcentage de la population totale) en 2015 totale) en 2015 120 120 100 93,2 100 80 80 60 60 41,9 40 40 20 20 0 0 Source : Indicateurs du développement dans le monde Source : Indicateurs du développement dans le monde (WDI), avril 2017. (WDI), avril 2017. Gestion des investissements publics 35 Analyse économique des projets d'investissement 148. Même si le GdG mène des études de faisabilité sur les grands projets d'investissement, leurs résultats ne sont ni publiés ni accessibles, et il est difficile de se faire une idée du nombre exact de projets qui sont évalués de manière officielle. Le budget de 2015 a octroyé 77 millions d’USD (soit 47 milliards de FCFA) aux études de faisabilité, mais la plupart des fonds ont été attribués aux ministères de la Jeunesse et des Sports, de l’Intérieur et du Budget pour évaluer des projets liés à la Coupe d'Afrique des nations qui a eu lieu au Gabon en 2017. L'Agence Nationale des Grands Travaux d'Infrastructures (ANGTI) finance également des études de faisabilité. Les 35 Cette partie décrit les processus actuels, ainsi que les forces et les faiblesses du système de gestion des investissements publics du Gabon, selon la méthodologie de la Banque mondiale connue sous le nom de « Les huit incontournables de la GIP » (voir Rajaram et al, éditeurs, 2014. The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth. (Le pouvoir de la gestion des investissements publics : transformer les ressources en actifs pour la croissance) Directions in Development, Washington, DC : Banque mondiale). Cette partie ne couvre pas tous les huit domaines, mais se concentre plutôt sur les domaines qui sont les plus pertinents pour le Gabon. 61 seules études facilement accessibles sont généralement celles commandées par des donateurs internationaux qui exigent que les études soient mises à la disposition du public. 149. Les tentatives aspirant à mettre en place un mécanisme systématique pour financer l'évaluation des projets économiques ont échoué. Le Fonds de Maturation mis en place au sein de la Direction du Budget a accordé la priorité au financement des projets du PSGE pour réaliser des études de faisabilité en 2012-2014, à condition que ceux-ci disposent d’un mandat. Cependant, ce Fonds n'est plus actif faute de ressources, mais devrait être recréé sous les auspices du Bureau de Coordination du PSGE. Sélection de projets d'investissement 150. Il existe un cadre juridique mais aucune directive opérationnelle pour sélectionner les projets et les intégrer dans le programme d'investissements publics, et les ministères de tutelle ne respectent pas les critères déterminant les priorités ni le processus de sélection des projets. Le décret n° 862 datant du 28 octobre 2013 ordonne de réaliser une étude préliminaire qui prend en compte le contexte et la justification du projet, sa faisabilité, son cadre logique et la viabilité de ses objectifs, pour inclure un projet dans le programme d'investissements publics. Cependant, il n'y a pas d'autres directives opérationnelles qui stipulent les critères et / ou les procédures de sélection des projets avant de les inclure dans la liste des projets d'investissement, annexée au projet de loi des finances. Évaluation des coûts des projets d’investissement 151. Il existe des prévisions globales pour les investissements en capital mais celles-ci ne détaillent pas le coût total des grands projets d'investissement. Il n'y a pas non plus de référence aux dépenses en matière d'équipement ni aux coûts d'exploitation (et autres coûts récurrents) associés aux projets. Aucun règlement ni aucune directive nationale n’impose une méthode détaillée de calcul des coûts sur toute la durée des projets, même si le coût global des projets doit être connu à l'avance pour pouvoir bien planifier et inclure ces coûts dans les prochains budgets. L'ANGTI prévoit de mettre en place une gestion pluriannuelle pour les coûts des projets d'investissement en 2017. Suivi des projets d'investissement 152. Il n'y a pas de rapport annuel consolidé qui présente le coût total et l’avancement concret des principaux projets. Seuls quelques documents datant de 2015 et portant sur les résultats et le plan d’action, tels que celui destiné au ministère du Logement, contiennent des données relatives à l’avancement concret et au coût total des projets depuis leur lancement. Le compte administratif général de 2015 a fourni des informations sur les dépenses d’investissement pour chaque programme en 2015. Le bureau de coordination du PSGE est sur le point de mettre en place un système d'information permettant de recueillir des données complètes sur les projets d'investissement et l'ANGTI prévoit d’élargir ses rapports de suivi financier pour inclure des informations sur la mise en œuvre pratique des projets. 62 Encadré 3 : Gestion des investissements publics dans le secteur de la santé La planification des investissements dans le secteur de la santé ne reflète pas la densité de population ni les besoins en matière de santé. L'examen des grands projets d'investissement réalisés dans le secteur de la santé par l'Institution supérieure de contrôle au cours de la période 2000-2011 a mis en évidence le manque de planification efficace pour les investissements hospitaliers, à la fois en termes de bâtiments (construction et réhabilitation) et d'équipements. La construction des centres de santé est concentrée dans les capitales de district et suit les divisions administratives territoriales, sans tenir compte de la densité de population ni des besoins spécifiques en matière de santé. Par exemple, les centres médicaux de Bongoville et de Ngouoni, situés à environ 20 minutes en voiture l'un de l'autre, ont été construits dans des zones à faible densité de population. Des centres médicaux de dernière génération auraient été plus appropriés que de simples centres de santé dans les districts de Ntem (Bitam) et de Lebombi Leyou (Moanda). La construction des centres de santé est réalisée sans que celle-ci ne soit prévue dans le budget. Les dirigeants politiques construisent des établissements de santé sans consulter le ministère de la Santé et remettent ensuite les installations au ministère. Le ministère de la Santé doit alors attribuer du personnel médical et les équipements nécessaires, sans disposer d’affectations budgétaires correspondantes. Les établissements de santé ne disposent pas de politique de réhabilitation efficace, et les budgets de réhabilitation sont gaspillés pour financer des infrastructures qui sont ensuite détruites. Un certain nombre d'établissements de santé réhabilités (par exemple, l'hôpital régional de Melem, le centre de santé de Ntoum et l'hôpital de Nkembo) ne répondent toujours pas aux normes actuelles d'hygiène et d'assainissement. Certains établissements de santé (y compris le centre de santé de Bongoville, qui a été réhabilité pour environ 1,7 million d’USD et l'hôpital de Libreville, doté de services d'urgence et de pédiatrie, qui a été réhabilité pour un total de 2,8 millions d’USD) ont été réhabilités mais ont ensuite été détruits pour être reconstruits. Source : Supreme Audit Institution’s value for money audit report on health infrastructure, 2013. 153. En dépit d’améliorations apportées aux outils stratégiques, aux directives et aux cadres institutionnels, le cycle d'investissement public au Gabon présente encore des lacunes qui ont un impact négatif sur la mise en œuvre des projets et la qualité des infrastructures. Des déficiences au niveau de l'évaluation, de la planification et de la sélection des projets sont particulièrement apparentes dans le secteur de la santé au Gabon (voir Encadré 3). La masse salariale et la gestion de l’emploi public 154. La masse salariale au Gabon est élevée par rapport aux normes internationales, et celle-ci a dépassé les plafonds fixés par la CEMAC et font reculer les dépenses prioritaires. Les dépenses publiques consacrées à la rémunération de la fonction publique ont atteint 9 % du PIB et 36 % des dépenses de l’État en 2015, tandis que le Gouvernement n'a consacré que 25 % de son budget total à l'investissement la même année. La masse salariale du secteur public gabonais représentait 53 % des recettes fiscales en 2015, ce qui est bien au-dessus du critère de convergence de la CEMAC fixé à 35 %. Les dépenses salariales au Gabon sont également parmi les plus élevées de la CEMAC et d’un ensemble plus large d'économies comparables (en pourcentage du PIB, des recettes totales et des dépenses publiques) (voir Tableau 5 et Figure 41). Tableau 5 : Comparaison régionale des dépenses salariales du Gabon avec d'autres pays riches en ressources naturelles Masse salariale / Masse salariale / recettes Masse salariale / dépenses CEMAC PIB (en %) totales (en %) publiques (en %) Congo 4 8 10 Gabon 9 42 36 Guinée équatoriale 2 3 2 63 Masse salariale / Masse salariale / recettes Masse salariale / dépenses CEMAC PIB (en %) totales (en %) publiques (en %) République centrafricaine 5 25 26 Angola 9 23 28 Namibie 14 54 37 Nigeria 2 46 36 Rép. démocratique du 4 17 19 Congo Source : Perspectives de l'économie mondiale (PEM), 2015. Remarques : pour le Gabon, les statistiques du PIB, des recettes et des dépenses proviennent du FMI (PEM, 2015) et les données relatives à la masse salariale ont été fournies par les autorités gabonaises. Pour les autres pays, il s’agit d’estimations du personnel du FMI. Dernières données disponibles : 2015 pour le Gabon ; 2012 pour le Congo, la RCA, l’Angola, la Côte d'Ivoire et le Nigeria ; 2011 pour le Ghana et la Namibie ; 2010 pour la République démocratique du Congo ; et 2009 pour la Guinée équatoriale. Figure 41 : Économies émergentes : masse salariale des administrations publiques, 2014 (en pourcentage des recettes fiscales) Source : FMI. 155. Maîtriser la masse salariale est un défi permanent pour le Gabon et il sera nécessaire d’adopter des réformes structurelles visant à améliorer la qualité de l'administration publique pour garantir sa viabilité. Une réforme du système de recrutement et de rémunération serait essentielle pour renforcer la qualité de l'administration publique et celle-ci devrait inclure des options pour récompenser les performances. Dans le même temps, il est primordial de maîtriser la masse salariale à court et à moyen terme compte tenu des préoccupations en matière de viabilité budgétaire. Le GdG reconnaît qu’il est important de maîtriser la masse salariale et s'est engagé dans une réforme plus large de la fonction publique, telle qu'elle a été énoncée dans la stratégie de réforme de la fonction publique du PSGE et du ministère de la Fonction Publique. 156. La croissance de la masse salariale a en partie été stimulée par la forte croissance de l'emploi dans le secteur public. Entre 2000 et 2017, les effectifs sont passés de 61,412 agents, tous corps et grades confondus de la Fonction Publique à 102,416 agents, et la masse salariale a augmenté de près de 70 pourcents, passant de 223,962,000,000 FCFA à 732,600,000,000 FCFA, ce qui correspond à 3 points de pourcentage du PIB. L'évolution des effectifs résulte des recrutements dans les secteurs prioritaires de l'Education et la Santé. Alors que l'augmentation de 64 la masse salariale a été plus que compensée par la forte croissance des recettes pétrolières entre 2000 et 2010, le taux de croissance annuel moyen de la masse salariale était environ 5 fois supérieur à celui des recettes pétrolières entre 2011 et 2015 (voir Tableau 6). En 2015, la masse salariale représentait environ 42 % des recettes totales (contre environ 23 % en 2010). Le total des employés exerçant dans le secteur public s’élevait à environ 102,416 agents en 2015, contre 81 500 employés dans le secteur privé formel, ce qui fait de la fonction publique le plus grand employeur formel au Gabon. Tableau 6 : Taux de croissance annuels moyens de la masse salariale, des effectifs totaux du secteur public et des recettes pétrolières (2000-2015) Taux de croissance annuel Taux de croissance annuel moyen moyen 2011-2015 (en %) 2000-2010 (en %) Masse salariale 7,56 11,5 Effectif du secteur public 4,03 6,84 Recettes pétrolières 9,99 2,34 Sources : Estimations du personnel de la Banque mondiale sur la base des données fournies par les autorités gabonaises et les données sur les recettes pétrolières provenant de l’Agence américaine d'information sur l'énergie. 157. Le recrutement de personnel permanent, par opposition aux travailleurs contractuels, a entraîné une expansion rapide de l'emploi et de la masse salariale dans le secteur public entre 2010 et 2015. Le nombre de fonctionnaires a augmenté d'environ un tiers entre 2010 et 2015, passant de 77,806 à 102,416 employés. Une analyse plus approfondie des données sur le recrutement au cours de cette période montre que le personnel permanent (y compris le personnel militaire) a augmenté de 56,8 %, tandis que le nombre de travailleurs contractuels a diminué de 82 % pendant la même période, étant donné que de nombreux travailleurs se sont fait titulariser dans les corps des fonctionnaires. Cela a réduit le recrutement net de travailleurs contractuels et a augmenté le niveau des employés permanents, ce qui a provoqué une hausse de la masse salariale, mais n'a pas influencé l'emploi total dans la fonction publique étant donné que les travailleurs contractuels sont déjà inclus dans les chiffres de l'emploi du secteur public, avec les employés permanents et les fonctionnaires. 158. La croissance rapide de l'emploi dans la fonction publique menace la viabilité budgétaire et limite l'offre de main-d'œuvre qualifiée disponible dans le secteur privé. En effet, près des deux tiers des travailleurs diplômés de l'enseignement supérieur travaillent dans l'administration publique du Gabon, essentiellement dans les secteurs de l'éducation et de la santé 36. 159. Les employés exerçant dans les domaines de la défense et de la sécurité représentent plus de la moitié de la main-d'œuvre du secteur public. L’évolution des effectifs dans la Fonction Publique, notamment au cours de la période 2010-2015, s’est traduite par une augmentation des effectifs des personnels des Forces de Défense et de Sécurité. En 2015, les effectifs des personnels des Forces de Défense et de Sécurité étaient supérieurs à ceux des secteurs 36 Banque mondiale, 2013, Rapport sur la croissance et l'emploi. 65 Education et Santé, soit respectivement 27% en effectif contre 24% pour le secteur Education et 13% pour la Santé. 37. 160. Depuis la réforme du budget-programme, les plafonds d'emploi sont fixés dans la loi de finances et les plans de performance annuels. La réforme du budget-programme récemment adoptée exige l'établissement de plafonds d'emploi dans les plans de performance que les ministères préparent chaque année. S'ils sont bien appliqués, ces plafonds peuvent aider à garantir la cohérence avec les objectifs de performance budgétaires et de prestations de services. Cependant, cet exercice reste encore perfectible eu égard à l’absence d’une véritable politique de recrutement, à l’inadéquation entre les recrutements et les besoins réels de l’administration, les plafonds d’emploi n’étant qu’indicatifs, la gestion des personnels en mode BOP étant en cours de mise en œuvre. Les plafonds d'emploi du GdG ont légèrement diminué entre 2015 et 2016, dès lors que les fonctionnaires qui sont partis à la retraite n'ont pas été remplacés et que la main- d'œuvre non permanente a diminué au cours de cette période. Cependant, le plafond d'emploi dans le secteur public a atteint 106 095 en 2017 (101 587 fonctionnaires à la présidence et aux ministères, et 4,508 agents détachés auprès des institutions et des autorités administratives). En l'absence d'un cadre stratégique régissant les ressources en personnel, le recrutement dans le secteur public est grandement dissocié des besoins stratégiques en personnel ou de l'identification des contraintes actuelles dans le secteur public. 161. Les autorités gabonaises ont commencé à mettre en œuvre des mesures pour maîtriser la masse salariale du secteur public. Il s'agit essentiellement de mesures du PRE qui consistent entre autres la mise à la retraite de 1,200 employés ayant atteint l’âge de retraite. L'âge légal de la retraite dans le secteur public est fixé à 60 ans, à l’exception des magistrats, des médecins, enseignants du supérieur et chercheurs, inspecteurs généraux des finances qui prolongent l'âge de la retraite jusqu’à 65 ans. Environ 1 796 employés du secteur public sont éligibles pour partir à la retraite au cours de la période 2016-2018, dont environ 368 travailleurs contractuels et 1 426 fonctionnaires (par ex., des médecins, des chirurgiens stomatologistes et des pharmaciens, des professeurs et des chercheurs de l'enseignement supérieur et des employés des organes de contrôle et d'inspection). 162. Bien que la progression de l'emploi dans la fonction publique ait engendré une hausse de la masse salariale dans le secteur public, les augmentations de salaires ont davantage contribué à la hausse des dépenses salariales. La masse salariale du secteur public a enregistré une hausse de 81 % entre 2010 et 2016, tandis que les dépenses salariales dans l'ensemble de l'économie n'ont augmenté que de 51 % au cours de la même période. La masse salariale s’est particulièrement élargie en 2013-2014 après que le Gouvernement ait introduit les PIP. Alors que les ressources en personnel ont eu une incidence sur la croissance de la masse salariale du secteur public, les augmentations de salaire et des primes pour les secteurs éducation et santé, et l’instauration de la PIP en 2014 ont, entre autres, joué un rôle plus important (voir Tableau 7). 37 Estimations du personnel de la Banque mondiale, ministère du Budget et des Comptes publics. 66 Tableau 7 : Évolution en pourcentage de la masse salariale et des ressources en personnel par secteur Évolution de la masse salariale Évolution des ressources en Secteur en % (2010-2016) personnel en % (2010-2016) Entreprises 48,2 66,3 Privées 50,8 92,2 Parapubliques 32,9 - 57,3 Secteur public 81,8 39,4 Main-d’œuvre permanente 88,5 36,9 Main-d’œuvre non permanente 27,9 57,3 Autres (PIP) Autorités locales 47,8 36,3 Total 59,6 50,6 Sources : Ministère de l’Économie, Tableau de bord de l’économie du Gabon. 163. La part des primes et des indemnités dans la masse salariale du secteur public s’est élargie. Les primes, les allocations familiales, les allocations de logement et les autres allocations sont passées de 10,4 % de la totalité des dépenses salariales en 2005 à environ 33 % en 2016. Le GdG a augmenté les allocations à plusieurs reprises ces dernières années afin de répondre à la demande d’améliorer le pouvoir d’achat des agents public, comme la hausse importante des allocations familiales en 2009 et l'augmentation et l'harmonisation des allocations de logement pour environ 60,000 fonctionnaires en 2012. Des avantages sectoriels spécifiques ont également été accordées dans les secteurs de l'éducation et de la santé, et les PIP ont été introduits en 2014. Il en a résulté que le système de rémunération valable jusqu’en juin 2015, que la part des accessoires de solde était devenue plus importante que la solde de base. Figure 42 : Dépenses en matière de Figure 43 : Salaire moyen par secteur personnel par secteur Sources : Estimations du personnel de la Banque Source : Estimations du personnel de la Banque mondiale, mondiale basées sur les données du BOOST de 2014. 2015. La gouvernance comprend le ministère du Budget, le ministère de l’Économie, le ministère de la Fonction Publique, le ministère chargé des relations avec le Parlement et le ministère de la Justice. 67 164. Les coûts salariaux pour le secteur public général constituent la part la plus importante de la masse salariale du secteur public, mais les « institutions », les « autorités administratives » et le secteur de l'éducation offrent les salaires les plus élevés. En 2015, la masse salariale du secteur public général (c.-à-d. les fonctionnaires des ministères du Budget, de l'Économie, des Services Publics, des Relations avec le Parlement et de la Justice) représentait près de la moitié de la masse salariale du secteur public et près d'un tiers des dépenses totales de l’État dans le secteur public (voir Figure 42). Le salaire moyen d'un fonctionnaire au Gabon s’élevait à environ 600 000 FCFA la même année. Les institutions, les autorités administratives et le secteur de l'éducation ont offert les salaires les plus élevés du secteur public en 2015, tandis que les salaires dans le secteur de la défense et de la sécurité étaient relativement bas (voir Figure 43). Recommandations 165. Plusieurs réformes complémentaires sont nécessaires à court et à moyen terme pour mieux gérer la masse salariale. Une approche qui est davantage axée sur les performances, associée à l’introduction de différents outils administratifs (comme par ex., un nouveau système d’information de gestion des ressources humaines) devraient aider le GdG à mieux contrôler les effectifs exerçant dans le secteur public et à mieux gérer la masse salariale du secteur public. 166. À court terme, il est essentiel d’améliorer les contrôles en matière de recrutement pour pouvoir gérer la masse salariale de manière plus efficace. Parmi les mesures du PRE figurent la prolongation du gel de recrutement pour une période de douze mois, sauf pour les ministères prioritaires, tels que les ministères de la Santé, de l'Éducation, de la Défense et de la Sécurité. Cependant, des expériences antérieures ont montré que le recrutement au sein des ministères s’effectue tout de même durant la période de gel du recrutement par le biais de détachements ou de transferts internes provenant des ministères qui ont été dispensés du gel. De plus, les économies budgétaires réalisées lors des précédents gels de recrutement ont été minimes. Il est donc primordial d’améliorer la gestion des procédures de recrutement dans le secteur public pour pouvoir gérer plus efficacement la masse salariale. 167. Les réformes visant à améliorer la gestion du budget et de la comptabilité prévoiront une supervision adéquate du recrutement supplémentaire dans le secteur public. Ces réformes pourraient inclure : i) la création de postes budgétaires conformément à la nomenclature budgétaire du programme (classés par programme de mission) afin d'améliorer la redevabilité des responsables de programme et des contrôleurs budgétaires pour l'application des contrôles d'embauche ; ii) la création et la présentation d'un document provisoire portant sur la gestion des emplois et des effectifs afin de fournir aux contrôleurs budgétaires une prévision des changements de masse salariale et de personnel pour l'année à venir (ou les trois prochaines années) ; iii) l'établissement d'une fonction d’« approbation préalable » pour les recrutements individuels qui ne seront pas accordés sans poste budgétaire vacant ; et iv) la mise en place d'un compte-rendu mensuel sur l'utilisation des crédits de rémunération sectoriels par la Direction Centrale des Affaires Financières (DCAF). 168. Le ministère de la Fonction Publique et de la Réforme administrative a engagé des réformes en faveur de la gestion des ressources humaines pour améliorer le recrutement stratégique et contrôler la masse salariale. Ces réformes comprennent l'établissement d'un inventaire des effectifs, l'exécution d'un contrôle des structures physiques et l’élaboration de 68 descriptions de poste. Les réformes en cours concernant les directions des ressources humaines ainsi que l'organisation et les mandats de l'administration constituent des étapes essentielles pour mieux contrôler la masse salariale. Des réformes supplémentaires visent à améliorer la cohérence entre les effectifs et les plafonds d'emploi pour chaque mission au niveau départemental, à lier la performance des ressources humaines à la performance du programme, et à mieux prévoir les besoins grâce à la gestion des compétences en utilisant la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) et le contrôle de la main-d'œuvre. 169. Un système d'information de gestion des ressources humaines (SIGRH) pourrait permettre de mieux gérer la masse salariale et d’améliorer la prestation de services au Gabon. Le GdG a besoin d'un meilleur système pour surveiller et rendre compte de la masse salariale, dès lors que les données actuelles sur les dépenses salariales sont rares et incohérentes. En plus des données agrégées sur la rémunération et l'emploi, le SIGRH pourrait surveiller la composition des rémunérations (à savoir, les salaires de base, les indemnités, les primes, les rémunérations en nature, les heures supplémentaires et les cotisations de sécurité sociale), les domaines de l'emploi (par exemple, par classification fonctionnelle, y compris l'éducation, la santé et la sécurité), le type d'emploi (c.-à-d., permanent ou contractuel, à temps plein ou à temps partiel), et le type de travailleur (c.-à-d., employé de bureau, personnel de service, travailleur intellectuel ou cadre supérieur). Des systèmes informatiques modernes seraient en mesure de fournir des données ventilées dans tous ces domaines. L'accès à des données de meilleure qualité pourrait grandement contribuer à : i) améliorer la gestion de la masse salariale grâce à des budgets mieux préparés et à la prévision des effectifs ; ii) surveiller les salaires et l'emploi à moyen terme et évaluer leur concordance avec les objectifs budgétaires ; iii) réaliser une meilleure planification de la main-d'œuvre ; et iv) concevoir et évaluer des mesures en faveur des salaires et de l'emploi en vue d'améliorer la prestation de services. Enfin, plusieurs pays en développement ont adopté la biométrie pour les aider à accroître l'efficacité du secteur public, à éliminer le cumul des salaires et les travailleurs fantômes, et à surveiller la présence des employés. 170. La rationalisation de la masse salariale pourrait aider à rééquilibrer à terme la répartition des dépenses publiques entre les secteurs au Gabon. La rationalisation de la masse salariale et de l'emploi public serait susceptible de réduire la part des services publics généraux dans les dépenses publiques totales. Une gestion efficace et efficiente dégagera des marges de manœuvre budgétaires. 171. D’importants investissements sont nécessaires pour améliorer les infrastructures du pays qui sont dégradées. Pour atteindre ses objectifs en matière d'infrastructures, le GdG doit allouer des ressources supplémentaires à ses priorités stratégiques et réformer substantiellement la gestion des investissements publics. En dépit d’améliorations apportées aux outils de gestion, aux directives et aux cadres institutionnels, le cycle d'investissement public au Gabon présente encore des lacunes qui ont un impact négatif sur la mise en œuvre et la qualité des projets d’investissement. Par conséquent, la qualité des routes et des infrastructures de transport du pays ne s'est pas améliorée depuis 2010, et le secteur de l'électricité au Gabon se caractérise par une alimentation inefficace et peu fiable, une prestation de services médiocre et un accès inégal à l'électricité. La population gabonaise pourrait rapidement être confrontée à une pénurie d’électricité, et de longues coupures de courant fréquentes détérioreraient l'environnement des affaires. À l'avenir, le GdG devrait : i) améliorer l'efficacité de l'allocation pour mieux mobiliser les ressources existantes en soutien aux priorités nationales ; ii) améliorer la capacité à mettre en 69 œuvre des projets durables en créant une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire pour l'investissement grâce à des économies de dépenses (en particulier provenant de la masse salariale) et / ou à des recettes supplémentaires ; et iii) mieux planifier, évaluer, sélectionner et surveiller les projets d'investissement afin d’améliorer la qualité des infrastructures du pays. Ainsi, les autorités gabonaises devraient étudier les différentes options pour créer de meilleurs systèmes de gestion des investissements publics et commander ou entreprendre des examens détaillés. 172. Le GdG devrait envisager trois réformes clés pour améliorer la gestion des investissements publics. i) Actualiser le Schéma directeur national d'infrastructures pour assurer une plus grande cohérence entre les plans sectoriels, exiger des mises à jour et des examens réguliers, et tenir compte des estimations réalistes des ressources à moyen et à long terme nécessaires à la mise en œuvre des projets durant le processus de sélection du projet. ii) Analyser systématiquement la faisabilité économique et la viabilité financière d'un petit nombre de projets de plus grande valeur. Le Gouvernement prévoit de publier des analyses coûts-avantages pour les projets dont le coût dépasse les 20 milliards de FCFA en annexe aux lois de finances annuelles. Cependant, la sophistication des méthodes d'évaluation devrait être proportionnelle à l'ampleur et à la complexité des projets et aux compétences disponibles. Il sera sans doute nécessaire de revoir (périodiquement) le plafond fixé à 20 milliards de FCFA. iii) Surveiller plus activement la performance financière et non financière des projets d'investissement, en commençant par les projets les plus grands et / ou les plus importants dans le cadre du PSGE. Un suivi plus étroit des projets d'investissement (pour lesquels il existe actuellement des plans mais pas d'actions concrètes ni de budgets dédiés) devrait permettre de réduire les dépassements de coûts, les retards de mise en œuvre et les coûts unitaires. 70 4 ÉDUCATION Introduction 172. Ce chapitre examine les dernières évolutions des dépenses en matière d'éducation. Il passe en revue les caractéristiques principales du secteur de l'éducation au Gabon, y compris l’évolution des principaux indicateurs, ainsi que la composition et la répartition des dépenses consacrées à l'éducation. Le chapitre apporte également des recommandations sur la façon de rationaliser les dépenses consacrées à l'éducation, ce qui est essentiel dans le cadre des efforts de rééquilibrage budgétaire du Gouvernement. 173. L'indisponibilité des données et l'incohérence entre les différentes sources budgétaires constituent des obstacles pour notre analyse. Bien que chaque direction provinciale dispose d’un service de collecte de données statistiques, il n'existe pas d'annuaire statistique régulier susceptible de fournir des informations sur les indicateurs relatifs à l'éducation. Dès lors qu’il n'existe aucune source de données cohérente pour les informations portant sur les dépenses d'éducation au Gabon, l'analyse est basée sur plusieurs sources internes et externes. Premièrement, les lois de finances ont fourni des données agrégées pour le secteur de l'éducation, avec des détails sur les objectifs des programmes et les résultats escomptés disponibles dans les PAP (pour 2015 et en partie pour 2016-2017). Deuxièmement, la loi de règlement pour 2015 38 a fourni la majeure partie des données pour l'analyse des dépenses, avec le PAP de 2015 et le RAP 39. Troisièmement, l'Enquête Démographique et de Santé (EDS) de 2012 a apporté de précieuses informations et des données ont également été collectées auprès des trois ministères chargés de l'éducation et de la formation, ainsi qu’auprès du ministère des Finances. De plus, les données de 2010 à 2014 proviennent de la base de données de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), qui a également fourni des informations sur la fréquentation scolaire et les taux d'achèvement en comparaison avec d’autres pays 40. Enfin, l'Agence française de développement a transmis des données cartographiques scolaires. 38 Les données pour l’année 2016 ne sont pas disponibles. 39 La base de données BOOST, basée sur les lois de finances et de règlement, les PAP et les RAP, couvre actuellement les années 2014 et 2015, mais doit encore harmoniser les classifications, suite à la mise en place de la budgétisation par objectifs de programmes en 2015. En 2014, la classification du programme n’était pas encore définie et il manquait certaines rubriques, ce qui n’a pas facilité la comparaison des données entre 2014 et 2015. Les données provenant de BOOST 2015 auraient pu être utilisées dans cette analyse, mais il y a un écart entre les dépenses enregistrées dans BOOST 2015 et celles figurant dans la loi de règlement 2015. Il s'avère que seulement 93 % des dépenses totales et 84 % des dépenses d'éducation ont été enregistrées dans BOOST. Comme pour tous les autres secteurs sociaux, les données relatives aux salaires ne sont pas non plus ventilées par secteur dans les données relatives aux dépenses exécutées. Le même écart existe également entre la loi de finances publiée pour 2015 et le budget figurant dans BOOST 2015. 40 La base de données de l'UNESCO est le résultat d'une consolidation prudente des données sur les dépenses publiques basée sur la méthodologie de la Division de la statistique des Nations Unies. Il convient d’être prudent lorsque l'on compare les données d’avant 2015 aux données de 2015 et d’après 2015 en raison de l’adoption de la budgétisation par objectifs de programme. 71 Aperçu du secteur de l’éducation Système d'éducation et prestation de services 41 174. Le système éducatif du pays est divisé entre l'enseignement préscolaire, primaire et secondaire, l'enseignement technique et la formation professionnelle, et l'enseignement supérieur 42. Trois ministères supervisent l'éducation au Gabon, à savoir : i) le ministère de l'Éducation Nationale et de l'Éducation Civique (MENEC) qui est responsable de l'enseignement primaire et de l'enseignement secondaire général et technique ; ii) le ministère du Travail, de l'Emploi, de la Formation Technique et Professionnelle et de l'Insertion des Jeunes (MTEFTPIJ) qui se concentre sur la formation professionnelle ; et iii) le ministère de l'Enseignement Supérieur, de la Recherche Scientifique et de la Formation des Cadres (MESRSFC) qui est responsable de l'enseignement supérieur public et privé. L'école maternelle n'est pas obligatoire et est essentiellement privée. Depuis 2005, l'enseignement primaire comprend cinq années d'études et, en cinquième année, les élèves doivent passer le Certificat d'Études Primaires (CEP) pour pouvoir ensuite accéder à l'enseignement secondaire général, lequel est dispensé sur une période de sept ans divisée en deux cycles. Le premier cycle dure quatre ans, tandis que le deuxième cycle se déroule sur trois ans. À la fin du premier cycle, les élèves doivent passer le Brevet d’Études du Premier Cycle (BEPC) et à la fin du deuxième cycle, ils doivent réussir le baccalauréat pour pouvoir ensuite accéder à l'enseignement supérieur. 175. Les effectifsdansl'enseignementprimaireontaugmentéetsontpassésde265714 élèves en 2001 à 317 946 élèves en 2011, ce qui correspond à une hausse de 20 % sur une période de dix ans (voir Tableau 8). Cependant, les inscriptions dans l'enseignement primaire ont diminué d'environ 7 % entre 2011 et 2015. Au cours de l'année scolaire 2015-2016, environ 296 000 élèves étaient inscrits dans les écoles primaires, dont environ 172 000 fréquentaient des écoles publiques. Au cours de la même année scolaire, 11 006 enseignants du cycle primaire et secondaire étaient employés dans le système éducatif du Gabon, dont 6 456 travaillaient dans le secteur public et 4 550 exerçaient dans le secteur privé. Tableau 8 : Nombre d’élèves inscrits dans l'enseignement préprimaire, primaire et secondaire, 2001-2015 2001 2002 2003 2011 2015 Préprimaire 15 568 n.d. n.d. 45 225 67 400 Primaire 265 714 281 871 279 816 317 946 295 870 Premier cycle de 75 673 78 546 n.d. n.d. 139 227* l’enseignement secondaire Deuxième cycle de 25 045 26 645 n.d. n.d. 46 090* l’enseignement secondaire Secondaire 100 718 105 191 n.d. n.d. 185 317* Sources : Base de données de l’UNESCO, 2001 à 2011 ; MENEC pour 2015. Note : Les effectifs dans l'enseignement secondaire privé et laïc ne sont pas connus. 41 Vous trouverez des informations détaillées sur le système éducatif et les caractéristiques de la prestation de services dans l'annexe portant sur les dépenses sociales. 42 Le secteur de l'éducation du pays est régi par la loi n° 21/2011 datant du 14 février 2012. 72 176. Le sous-secteur de l'enseignement technique et de la formation professionnelle (ETFP) représente une petite part du nombre total d’élèves inscrits dans l'enseignement secondaire. Seulement près de 8 % des élèves inscrits dans l'enseignement postsecondaire fréquentent des établissements d'ETFP. Ce taux n’est pas très élevé comparé à celui d'autres économies émergentes au sein desquelles les taux de scolarisation pour l'ETFP atteignent souvent 30 à 40 %. La plupart des ETFP sont dispensés par des institutions publiques qui offrent cinq types de modules de formation d’une longueur et d’une durée qui varient en fonction du sujet et de la profession 43. En 2015-2016, environ 8 600 étudiants et 807 enseignants ont été recensés dans le système de l’ETFP du Gabon. 177. Le ministère de l'Enseignement Supérieur supervise l'enseignement tertiaire ainsi que la recherche scientifique et l'innovation. Il y a trois universités publiques 44 et quatre écoles supérieures 45. Le ministère a entamé la transition vers un système licence-master-doctorat en 2007, mais sa mise en œuvre n'a débuté qu'en 2016. Environ 20 000 étudiants sont inscrits dans l'enseignement supérieur au Gabon, avec une forte concentration d'étudiants inscrits à l'Université d'Omar Bongo. 178. Le Gabon dispose de secteurs d’enseignement primaire privé et, dans une moindre mesure, d’enseignement secondaire privé bien développés. Environ 42 % et 28 % du total des élèves 46 sont inscrits dans l'enseignement primaire et secondaire privé respectivement, ce qui est élevé par rapport aux pays de comparaison et à la plupart des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Il existe deux types d'établissements d'enseignement privés dans le pays, à savoir : les écoles privées confessionnelles ou ecclésiastiques (c'est-à-dire les écoles catholiques, chrétiennes, évangéliques ou musulmanes) et les écoles privées laïques 47. De plus, les établissements d'enseignement privés peuvent être reconnus d'utilité publique (RUP) et plus d'un tiers de toutes les écoles confessionnelles secondaires étaient des établissements RUP durant l'année scolaire 2015-2016, ce qui les rend éligible à recevoir des subventions publiques pour couvrir leurs dépenses opérationnelles et potentiellement le coût des enseignants détachés 48. Résultats en matière d’éducation 179. Bien que les taux d'alphabétisation au Gabon soient faibles comparés aux normes internationales, le pays a réalisé des progrès considérables en termes d’augmentation du taux de scolarisation dans l'enseignement primaire au cours des deux dernières décennies. En 2015, le taux d'alphabétisation du pays atteignait 89 %, contre 99 % dans les pays à revenu 43 Veuillez vous référer à l’annexe A pour obtenir plus d’informations à ce sujet. 44 L’Université Omar Bongo, l’Université des sciences de la santé, et l’Université des sciences et techniques de Masuku. 45 L'École Normale Supérieure, l'École Normale Supérieure de l’Enseignement Technique, l'École de Management et l'Institut de Technologies. 46 Les données relatives à l'enseignement secondaire sont des estimations. 47 Au Gabon, il y a un total de 765 écoles préprimaires, 890 écoles primaires (528 écoles laïques, 226 écoles catholiques, 92 écoles chrétiennes, 40 écoles évangéliques et 4 écoles musulmanes), 157 écoles secondaires (115 écoles laïques, 22 écoles catholiques, 10 écoles chrétiennes, 8 écoles évangéliques, et 2 écoles musulmanes), et 12 écoles secondaires techniques laïques qui sont des prestataires d’enseignement privés. 48 Des enseignants détachés sont dispensés aux écoles au cas par cas. Ce sont des fonctionnaires affectés à des écoles privées RUP. 73 intermédiaire, ce qui signifie que plus de 25 000 gabonais âgés de 20 à 25 ans sont analphabètes. Cependant, avec un taux net de scolarisation (TNS) de 93 % dans l'enseignement primaire, le pays a pratiquement atteint la scolarisation universelle dans l’enseignement primaire. Par ailleurs, le taux net de fréquentation scolaire dans l'enseignement primaire était estimé à 88 % en 2012 49, plaçant le pays bien au-dessus de la moyenne de l'Afrique subsaharienne 50 et devançant plusieurs de ses homologues, comme la Côte d'Ivoire, la République démocratique du Congo et le Cameroun (voir Figure 46). Qui plus est, l'entrée tardive n'est pas une préoccupation dans les écoles primaires du Gabon, étant donné que 62 % des élèves de première année étaient âgés de six ans ou moins et 83 % avaient sept ans ou moins (voir Figure 44) 51. 180. Le taux de fréquentation scolaire global dans l'enseignement secondaire 52 est élevé par rapport aux normes régionales, bien que la répartition par âge dans les établissements secondaires soit préoccupante. Le taux de fréquentation scolaire dans l’enseignement secondaire au Gabon s’élevait à 55 % en 2012, ce qui était supérieur à celui de nombreux pays d'Afrique subsaharienne 53, et son taux de fréquentation dans le premier cycle de l’enseignement secondaire dépassait celui de nombreux de ses homologues (voir Figure 46). Cependant, le pays a obtenu de moins bons résultats que certains de ses homologues, comme la République démocratique du Congo et le Cameroun, en termes de taux de fréquentation dans le deuxième cycle de l'enseignement secondaire. Contrairement à l'enseignement primaire, l'entrée tardive dans l'enseignement secondaire semble être un défi pour le Gabon, dès lors que seulement 27 % des élèves de sixième étaient âgés de douze ans ou moins, tandis que 39 % avaient entre treize et quatorze ans, et 34 % avaient plus de quinze ans (voir Figure 45) 54. Figure 44 : Répartition par âge des élèves de Figure 45 : Répartition par âge des élèves de 1ère année dans l'enseignement primaire 6ème année dans l’enseignement secondaire 50 Pour cent 42,6 20 Pour cent 17,3 18,7 1ère année 15,9 16,6 6ème année 40 15 30 19,5 21 11,6 20 8,9 8,3 10 7,1 10 4,8 3,9 3,9 0 5 moins 6 7 8 9 10 ans et de/et 5 plus 0 ans <= 9 10 11 12 13 14 15 >=16 ans ans Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. 49 D’après les estimations de l'UNESCO provenant de l’EDS. 50 Par exemple, les taux de fréquentation dans les écoles primaires atteignent 65 % en Gambie, 55 % en Guinée, 67 % en Côte d'Ivoire et 61 % en Éthiopie. 51 Basés sur les estimations de l’EDS. 52 L'EDS de 2012 considère encore la 6ème année comme faisant partie du primaire et la 7ème année comme faisant partie du premier cycle du secondaire. 53 Les taux de fréquentation dans l’enseignement secondaire atteignaient 42 % au Kenya en 2014, 46 % au Zimbabwe en 2011, 45 % au Cameroun en 2011, 37 % en Gambie en 2013, 25 % en Guinée en 2012, 21 % au Mozambique en 2011, 19 % au Niger en 2012 et 35 % en Zambie en 2013. 54 Les estimations sont basées sur les données de l'EDS de 2012. 74 Figure 46 : Taux de fréquentation net dans l'enseignement primaire, le premier et le deuxième cycle de l’enseignement secondaire au Gabon et dans les pays homologues Ecuador 96.5 Côte d'Ivoire 67.4 Upper secondary D.Republic of Congo 83.9 Lower secondary Chad Primary 49.8 Cameroon 78.5 Gabon 88.4 0 20 40 60 80 100 120 Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. 181. En 2016, moins de 20 000 étudiants étaient inscrits dans les établissements d'enseignement supérieur du Gabon. Par ailleurs, le taux brut de scolarisation dans l’enseignement supérieur n'était que de 8,44 %, contre plus de 20 % en Afrique du Sud et au Botswana et plus de 25 % en Malaisie et en Équateur. Cependant, il est difficile d’effectuer des comparaisons valables puisque les données du Gabon datent de 2003. 182. Alors que le taux d'achèvement des études primaires est relativement élevé dans le pays, celui-ci est très faible dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire. Le taux d'achèvement dans l’enseignement primaire au Gabon était estimé à 76 % en 2012, ce qui classe le pays parmi les pays les plus performants d'Afrique subsaharienne (y compris certains de ses homologues) (voir Figure 47). Cependant, seulement 42 % des élèves du premier cycle de l’enseignement secondaire ont obtenu leur diplôme au cours de la même année. En outre, le taux d'achèvement du deuxième cycle de l’enseignement secondaire s’élevait à 11 % en 2012, plaçant le Gabon parmi les pays les moins performants d'Afrique subsaharienne. Figure 47 : Taux d'achèvement aux niveaux de l’enseignement primaire, et du premier et du deuxième cycles de l’enseignement secondaire 88,25 71,66 Nigeria 49.,1 Kenya Kenya Ghana Kenya Gabon 75,68 Nigeria Namibie Gambie Nigeria Zambie Zambie Uganda Ghana Gabon 41,57 Cameroun Malawi Gambie Lesotho Guinée Côte d'Ivoire Côte d'Ivoire Guinée Éthiopie Zimbabwe Mozambique Ouganda Lesotho Gabon 10,64 Ouganda Mozambique Tchad Mozambique Tchad 27,32 Niger 5,83 Niger 1,62 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 0 20 40 60 Primaire 1er cycle secondaire 2nd cycle secondaire Source : Base de données de l’UNESCO de 2010 à 2015 (Gabon, 2012). 75 183. Au Gabon, les taux de décrochage scolaire sont relativement faibles au début mais augmentent avec l'âge 55. Près de 2 % des élèves âgés de 13 ans n’allaient pas à l'école en 2012, contre 10 % des élèves âgés de 16 ans (voir Figure 48). Parmi les élèves de moins de 20 ans qui ont abandonné l'école, un tiers n'a pas terminé le cycle primaire, 12 % ont terminé le cycle primaire et plus de la moitié n'ont pas terminé leurs études secondaires. Figure 48 : Situation scolaire des enfants et des jeunes gabonais par âge, 2012 100% 80% 60% 40% 20% 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Fréquente l'école A abandonné Jamais inscrit à l'école Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. 184. Les élèves gabonais ont obtenu des résultats supérieurs à la moyenne des pays d'Afrique francophone en 2006, bien que leur performance se soit dégradée au cours du cycle scolaire. Le pays a obtenu le meilleur résultat en français à la fin du cycle primaire parmi les pays francophones participant aux évaluations du PASEC VII-VIII-IX 56 (voir Figure 49). La note moyenne des élèves gabonais en mathématiques était également supérieure à la moyenne du groupe (44,3 contre 39,6), plaçant le pays au quatrième rang après Madagascar, le Cameroun et le Burundi. La tendance s'est poursuivie au cours de la deuxième année du cycle, où le Gabon (53,6) est arrivé deuxième en français derrière le Cameroun (65,5) et a obtenu la quatrième place en mathématiques. En 2016, les taux de réussite au CEP, au BEPC et au Baccalauréat étaient respectivement de 69 %, 37 % et 42 %, avec une performance qui se dégradait au cours du cycle scolaire. 55 L’EDS de 2012. 56 Il s’agit du dernier PASEC auquel le Gabon a participé. La tendance dans les autres pays a changé d’après le PASEC de 2014. 76 Figure 49 : Notes moyennes en mathématiques et en français en 5ème année, 2006 Gabon 61,4 Madagas… Cameroun Cameroun Burundi Burundi Moyenne 40,2 Gabon 44,3 Sénégal Sénégal Burkina… Moyenne 39,6 Côte… Burkina… Congo Comores Madagas… Congo Comores Tchad Tchad Bénin Bénin Côte… 0 20 40 60 80 0 20 40 60 Français Mathématiques Source : résultats du PASEC VII-VIII-IX, CONFEMEN 2012. Remarques : Tchad (2004) - Bénin, Madagascar et Cameroun (2005) – Gabon (2006) –Burkina Faso, Congo et Sénégal (2007) – Burundi, Comores et Côte d’Ivoire (2009). 185. Au Gabon, le taux de rendement de l'éducation est élevé au niveau de l’enseignement secondaire, ce qui indique qu’il y a à la fois une pénurie et une demande de main-d'œuvre qualifiée. Les travailleurs salariés ayant terminé leurs études primaires gagnent en moyenne 13 % de plus que ceux qui n’ont pas achevé le cycle primaire (voir Figure 50) 57, ce qui est relativement faible par rapport à la moyenne des autres pays et laisse présager des taux d'achèvement relativement élevés, des problèmes de qualité et / ou une faible demande de diplômés du premier cycle sur le marché du travail. Toutefois, les travailleurs qui ont achevé tout le premier cycle de l’enseignement secondaire gagnent 28 % de plus que ceux qui ont quitté le système scolaire après avoir terminé l'école primaire 58, et les travailleurs diplômés de l'ETFP gagnent 14 % de plus que ceux qui ont juste terminé le premier cycle de l’enseignement secondaire. De plus, les diplômés de l'enseignement supérieur gagnent 23 % de plus que les non-diplômés de l’université, avec des rendements plus élevés chez les femmes (34 %) que chez les hommes (19 %). Ces résultats soulignent la nécessité d'améliorer la qualité de l'enseignement primaire et d'augmenter la couverture de l'enseignement supérieur. En outre, les rendements plus élevés de l'ETFP, du deuxième cycle de l'enseignement secondaire et de l’enseignement supérieur semblent indiquer qu'il existe un marché pour le financement et la prestation privés, qui pourrait être encouragé par les PPP. 57 L'analyse s'appuie sur un échantillon de salariés interrogés dans le cadre de l'enquête nationale sur l'emploi et le chômage (ENEC), dont les informations salariales étaient disponibles. Les observations de cet échantillon ont été complétées par des données sur la consommation des ménages. Lors de l'estimation des rendements de l'éducation en fonction de la consommation des ménages, le niveau d'éducation du chef du ménage a été généralisé à l'ensemble du ménage. L'analyse a été réalisée en utilisant à la fois le nombre d'années d'études du chef du ménage et des variables fictives catégorielles pour le niveau d’études atteint. 58 En général, le rendement d'une année d’études supplémentaire est inversement proportionnel au profil scolaire de la main-d'œuvre. En d'autres termes, plus la population devient généralement éduquée, moins le rendement d’un individu à travers des années d’études supplémentaires devient important. Au Gabon, seulement 28 % de la population active avait achevé un cycle complet d'enseignement secondaire en 2010, bien que la proportion de la main-d'œuvre n'ayant pas achevé l'école primaire soit relativement faible par rapport aux autres pays africains. 77 186. Il est également possible d'améliorer les résultats en matière d'emploi des diplômés de l’enseignement secondaire, de l'ETFP et de l'enseignement supérieur. Le taux de chômage est d'environ 24 % pour les diplômés de l'enseignement secondaire et de 27 % pour les diplômés de l'ETFP, ce qui signifie qu'il y a une inadéquation des compétences puisque la demande de travailleurs qualifiés est relativement élevée. Figure 50 : Résultat de l’équation de Mincer : augmentation des salaires en fonction du niveau d’études (en pourcentage) Completed primary Lower secondary TVET Upper secondary Higher education 120% 111% 104% 100% 86% 79% 82% 80% 69% 72% 70% 67% 63% 62% 55% 55% 58% 60% 50% 52% 42% 45% 41% 42% 35% 40% 35% 34% 23% 23% 13% 14% 14% 20% 8% 9% 0% Total Male Female Total Male Female Wage employment Household Income Sources : PAD pour le projet de développement des compétences et de l'employabilité, 2016, Enquête nationale sur l'emploi et le chômage, 2010. 187. Alors que le taux net de fréquentation scolaire dans l’enseignement primaire au Gabon variait peu selon le sexe ou le niveau de revenu en 2012, ces variations étaient légèrement plus élevées dans les zones rurales (voir Figure 51). Bien que le taux de fréquentation dans l’enseignement primaire soit le même dans tous les quintiles de revenu et entre les garçons et les filles, celui-ci était légèrement plus élevé en milieu rural (92 %) qu'en milieu urbain (88 %), ce qui était probablement dû au fait que les élèves plus aisés issus d’un milieu urbain passent plus tôt dans des écoles secondaires de premier cycle. Les régions du Woleu-N'tem, du Haut-Ogooué et de Libreville / Port-Gentil ont enregistré les taux de fréquentation les plus élevés (supérieurs à 90 %), alors que la région d’Ogooué-Ivindo a enregistré les taux les plus faibles (85 %). 188. Cependant, nous avons constaté d’importantes différences dans les taux de fréquentation des écoles d’enseignement secondaire en 2012 (voir Figure 51). Le taux de fréquentation dans les zones rurales (26 %) était beaucoup plus faible que dans les zones urbaines (60 %), probablement en raison du manque d'établissements d’enseignement secondaire et / ou d'enseignants dans les zones rurales (aggravé par une offre restreinte d’établissements secondaires privés). En outre, seulement 25 % des enfants issus de ménages très pauvres fréquentaient une école d’enseignement secondaire, contre 72 % des enfants issus des ménages les plus aisés, ce qui montre des différences importantes entre les coûts directs et les coûts d'opportunité pour les ménages pauvres (ainsi que des chevauchements éventuels avec le clivage zone urbaine / zone rurale). Enfin, les filles fréquentaient davantage les écoles d’enseignement secondaires (68 %) que les garçons (60 %). 78 Figure 51 : Taux de fréquentation net dans les écoles d’enseignement primaire et secondaire, en fonction du sexe, du quintile de revenu et du lieu de résidence, en 2012 Primaire Secondaire 100 100 88,9 89,6 90,6 91,8 88,4 87,7 84,9 87,8 88,9 87,7 90 90 80 80 69,1 72,2 70 70 58,9 57,9 59,5 54,6 60 50,8 60 50 44 50 40 40 24,8 26,1 30 30 20 20 10 10 0 0 Source : Estimations de l’auteur basées sur la base de données de l’UNESCO, 2012. Aperçu des dépenses en matière d'éducation : financement, sources et évolutions Processus budgétaire et de dépenses 189. Le GdG a commencé à mettre en œuvre la budgétisation par objectifs de programmes en 2015 59. Par conséquent, le budget du Gouvernement a été réparti dans les programmes en fonction des objectifs depuis 2015, et les autorités sont désormais tenues de préparer des RAP et des PAP. Les budgets-programmes de la loi de finances initiale pour 2017 ont été présentés avec une perspective pluriannuelle sur une période de trois ans. De plus, les crédits de paiement (CP) et les autorisations d'engagement (c.-à-d. les dépenses engagées) disposaient des mêmes niveaux de financement, qui étaient très proches du niveau de dépenses exécutées. 190. L’administration centrale du Gabon dispose d’un processus budgétaire clairement défini. Le secrétaire principal de la DCAF a pour mandat de préparer les budgets des trois ministères chargés de l'éducation et de la formation. Les besoins de chaque ministère sont exprimés par les responsables de programmes (RPROG). Le cadre budgétaire est préparé chaque année au mois de juillet par le ministère du Budget et des Comptes publics, et des arbitrages interministériels ont lieu au mois d’août, lesquels sont suivis d'arbitrages internes avec les RPROG. Enfin, une conférence est organisée avec la Direction Générale du Budget et des Finances Publiques (DGBFIP). Les départements peuvent être des unités opérationnelles (UO) s'ils ne sont pas des RPROG. Les services externes et les institutions ou opérateurs autonomes sont soit des budgets opérationnels de programme (BOP), soit des UO. Par conséquent, tous les responsables des BOP ou des UO peuvent amorcer à la fois la planification des engagements et des dépenses. 191. De nombreux acteurs sont impliqués dans la mise en œuvre des programmes du MENEC. Le budget du MENEC est divisé en quatre programmes, à savoir : i) le pilotage et le soutien ; ii) l'enseignement préprimaire et primaire ; iii) l'enseignement secondaire ; et iv) l'enseignement technique et professionnel. Le Directeur Général de l’Enseignement Scolaire et 59 Conformément à la législation de la LOLFEB de 2014. 79 Normal est responsable des programmes ii) et iii), et une seule personne supervise le programme iv), bien qu'il y ait deux directeurs : le Directeur Général de l'Enseignement Technique et Professionnel, et le Directeur Général de la Programmation des Investissements et des Équipements. Les services centraux du MENEC sont pris en charge par neuf branches de l'académie provinciale, réparties en 24 districts scolaires qui sont les UO responsables des BOP à leur niveau. Les crédits des UO sont délégués aux trésoreries provinciales. Il y a un superviseur du budget au MENEC et dans chaque province qui effectue des contrôles sur place de la prestation des services. Le budget du MENEC est préparé à l’issue d'une conférence portant sur les performances qui est présidée par le ministre du MENEC. Les Directions d’Académie Provinciale (DAP) regroupent les besoins de chaque UO, mais la décision finale est prise par la Direction Générale du Budget et des Finances Publiques. 192. Le MESRSFC a quatre programmes, qui sont tous gérés par une autorité distincte. La Direction Générale de l'Enseignement Supérieur, la Direction Générale de la Recherche Scientifique et de l'Innovation, la Direction Générale des Activités Académiques et le Secrétariat Permanent sont tous responsables des programmes du MESRSFC. Les neuf établissements publics disposent d’une autonomie de gestion, et leurs recteurs ou directeurs généraux sont responsables des UO ou des BOP, selon le cas. La moitié des crédits sont payés directement par le ministère du Budget et des Comptes publics au début de chaque exercice, qui égalise les 100 % à la fin de l’exercice budgétaire. Des contrats de performance annuelle sont établis avec chaque UO ou BOP pour une période de trois ans. 193. En 2015, l'exécution des dépenses a été ponctuée de gels et d'une fermeture anticipée de la période d'engagement. Le gel des allocations prévu dans la loi de finances rectificative a affecté les contrats attribués par les marchés publics, ce qui a généré des arrêts dans l’exécution et des litiges. L'exécution des dépenses d’investissement a également été limitée par le gel des allocations de 15 % prévu dans la loi de finances rectificative, la clôture anticipée de la période d'engagement pour l'exercice budgétaire de 2015 et les retards dans la procédure de passation de marchés. Niveaux et évolutions des dépenses en matière d'éducation 194. La part des dépenses publiques allouées à l'éducation est difficile à comparer suite à la restructuration du budget de l'État en 2015, même si l’on estime que les dépenses sont restées stables dans le meilleur des cas entre 2010 et 2016. Selon les estimations, les dépenses publiques en matière d'éducation ont représenté en moyenne 3 % du PIB de 2010 à 2013, avant de chuter à 2,7 % en 2014 (voir Figure 52). Cependant, il est difficile d’effectuer des comparaisons en utilisant les données d'avant 2015 à cause des réformes qui ont eu lieu en 2015. De plus, les données d’avant 2015 sous-estimaient probablement la part du budget consacrée à l'éducation dans le PIB du pays. Le processus de restructuration qui a suivi a intégré les salaires, les primes et les dépenses exécutées dans les programmes de 2017, qui étaient auparavant centralisés au Département du Budget et des Finances Publiques du ministère des Finances. Ces changements laissent présager une légère diminution au début de la part du budget allouée à l'éducation en pourcentage du PIB, de 2,9 % en 2015 à 2,8 % en 2016, avant d’augmenter pour atteindre 3,9 % du PIB en 2017. Cependant, les données de 2017 dépendront du budget révisé, du taux d'exécution du budget et du taux de croissance réel du PIB à la fin de l’année 2017. 80 Figure 52 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage du PIB au Gabon, 2010- 2016 4.0 Pour cent 3.5 3,08 2,99 3,01 3,03 2,90 3.0 2,67 2.,7 2.5 2.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Dépenses publiques d'éducation en % PIB Budget d'éducation en % PIB Sources : Les séries 2010 à 2014 proviennent de la base de données de l'UNESCO. Les séries 2015 et 2016 sont basées sur le budget crédit (loi de finances rectificative pour 2015-2016) et les séries de PIB proviennent de la base de données PEM du FMI. 195. En pourcentage du PIB, le niveau des dépenses en matière d'éducation du Gabon est très inférieur à la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne et des pays comparables. De 2010 à 2014, les pays d'Afrique subsaharienne ont consacré en moyenne 4,3 % de leur PIB à l'éducation 60, contre seulement 3 % pour le Gabon. Le pays a également enregistré de piètres résultats dans ce domaine par rapport à ses homologues comme le Botswana (9,6 %), la Malaisie (6 %) et l'Équateur (4,9 %) (voir Figure 53). Même avec son taux estimé à 3,9 % pour 2017 (qui comprend les salaires et les primes), le Gabon reste à la traîne par rapport aux pays comparables et à la moyenne de l'Afrique subsaharienne. Figure 53 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage du PIB et dépenses publiques totales au Gabon et dans les pays comparables, 2009-2015 South Africa 6.0 19.1 Malaysia 4.9 19.7 Ecuador 4.9 12.8 Côte d'Ivoire 5.0 21.2 D.Republic of Congo 2.2 16.9 Chad 2.9 12.5 Central African Republic 1.2 7.8 Cameroon 3.0 13.8 Botswana 9.6 20.4 Gabon 2.7 11.4 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 Expenditure on education as % of total government expenditure Government expenditure on education as % of GDP Source : Base de données de l’UNESCO de 2009 à 2015 (Gabon, 2014). 196. Les dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage des dépenses publiques totales sont également restées assez constantes ces dernières années. De 2010 à 2014, les dépenses consacrées à l'éducation représentaient en moyenne 11,4 % du total des dépenses publiques, oscillant entre 13,3 % en 2010 et 10,6 % en 2012 (voir Figure 54). Après la mise en place de la budgétisation par objectifs de programmes, le budget alloué à l'éducation a 60 La base de données de l’UNESCO (2010-2014). 81 augmenté pour atteindre 12 % du budget total en 2015, avant de s'établir à 11 % en 2016. Les prévisions pour 2017 estiment que les dépenses consacrées à l'éducation ont atteint 19 % du total des dépenses du Gouvernement, sachant que les salaires ont été intégrés dans les programmes d'éducation. Figure 54 : Dépenses publiques en matière d'éducation en pourcentage des dépenses publiques au Gabon, 2010-2016 Pour cent 16.0 13,3 11,3 11,4 11,9 10,6 10,7 10,9 12.0 8.0 4.0 0.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Dépenses d'éducation en % dépenses publiques Budget éducation en % budget total Sources : Les séries 2010 à 2014 proviennent de la base de données de l'UNESCO et les séries 2015 et 2016 sont basées sur le budget crédit (loi de finances rectificative pour 2015-2016). 197. Le Gabon consacre une part beaucoup moins importante de son budget du secteur public à l'éducation que la plupart des pays d'Afrique subsaharienne et des pays comparables. Les pays d'Afrique subsaharienne et les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure de l'Afrique subsaharienne ont consacré en moyenne respectivement 17 % et 15 % de leurs budgets publics à l'éducation entre 2010 et 2014, contre seulement 11,4 % au Gabon. En outre, le pays a consacré un budget moins important à l'éducation que ses homologues, comme la République démocratique du Congo (16,9 %), le Cameroun (13,8 %) et l'Équateur (12,8 %). Le budget 2017 prévu pour l'éducation a de grandes chances de se rapprocher au moins de la moyenne régionale. 198. Les coûts unitaires dans le secteur de l'enseignement primaire au Gabon sont inférieurs à ceux des pays d'Afrique subsaharienne à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. En 2011, le Gabon a dépensé 442,8 USD par élève dans l’enseignement primaire, tandis que les pays d'Afrique subsaharienne à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ont dépensé plus de 600 USD (voir Tableau 9). Par ailleurs, en pourcentage du PIB par habitant, le financement public par élève dans l’enseignement primaire était de 4,4 % au Gabon, ce qui représente le taux le plus bas de l’Afrique subsaharienne (la Namibie détenait le taux le plus élevé avec 17 %). Par conséquent, les ratios de dépenses du Gabon se rapprochent davantage de ceux des pays à faible revenu. Les faibles dépenses publiques en matière d'éducation, associées à une population étudiante excessive dans l’enseignement primaire, font ressortir d'importantes inefficacités d’allocation et techniques dans le système éducatif du pays. 82 Tableau 9 : Comparaison des coûts unitaires des écoles primaires entre le Gabon et les pays d'Afrique subsaharienne Dépenses publiques par élève du primaire Financement public initial par élève du primaire (2011) USD Années où les USD En pourcentage du nominaux données sont nominaux PIB par habitant constants disponibles constants Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure Gabon 442,8 2011 438,7 4,4 Botswana 693,7 2009 637,0 10,3 Île Maurice 1033,2 2010-2014 897,7 9,7 Namibie 912.8 2010 843,8 17,7 Afrique du Sud 1328,0 2010-2014 1172,4 17,4 Pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure Cameroun 78,5 2010-2012 76,3 5,8 Côte d’Ivoire 180,6 2011-2014 155,1 12,2 Ghana 282,5 2011-2014 297,5 23,4 Pays à faible revenu Gambie 81,7 2010-2013 47,9 11,0 Guinée 47,2 2010-2014 43,5 7,9 Malawi 27,3 2010-2014 29,8 5,7 Mozambique 89,9 2013-2014 73,8 12,8 Niger 92,7 2010-2014 81,2 21,0 Uganda 25,5 2010-2014 45,3 7,1 Zimbabwe 195,4 2012-2013 193,1 21,5 Source : Base de données de l’UNESCO (2010-2014). Sources des dépenses en matière d’éducation 199. Jusqu'à récemment, le Gabon comptait presque exclusivement sur ses ressources publiques internes pour financer l'éducation publique. La présence de bailleurs de fonds internationaux dans le système éducatif du pays était minime jusqu'en 2016, bien qu’il soit difficile de faire des estimations en raison du manque de données enregistrées sur l'aide étrangère (dans le budget imparti et hors budget). L'Union européenne a fourni 5,1 millions d’USD au pays entre 2007 et 2011 pour deux projets visant à améliorer l'ETFP et a également fourni une assistance pour améliorer la gouvernance dans tout le secteur de l'éducation entre 2008 et 2013 61. Actuellement, plusieurs partenaires de développement au Gabon apporte une aide à l'éducation, y compris la Banque mondiale, qui soutient le sous-secteur de l'ETFP avec 100 millions d’USD pendant la période 2016-2021 ; la Banque africaine de développement, qui soutient le sous-secteur de l'ETFP avec 65 millions d’USD supplémentaires durant la période 2016-2021 ; et l'Agence française de développement, qui déploie 150 millions d’EUR pour aider à financer l'enseignement primaire et secondaire sur une période de huit ans. 200. Bien qu’il n’existe pas d'estimations officielles du financement privé dans le système éducatif du pays, l'importance des écoles privées suggère que celui-ci est conséquent. 61 Le projet a été financé entre 2008 et 2013 par le 10ème Fonds européen de développement de l'Union européenne. 83 L'enquête auprès des ménages disponible ne fournit pas d'informations sur les dépenses des ménages en matière d'éducation, ce qui constitue un obstacle de poids qui sera abordé dans l'enquête auprès des ménages de 2017. Étant donné que 40 % et 28 % des étudiants sont inscrits respectivement dans l'enseignement primaire et secondaire privé, le niveau de financement privé pourrait représenter le double du budget consacré à l’enseignement public. Par conséquent, les dépenses privées et publiques en matière d'éducation pourraient représenter près de 6 % du PIB au Gabon, bien que l’usage des PPP dans l'enseignement secondaire, qui implique un financement public important provenant des prestataires privés, le rapproche probablement plus des 5 % du PIB. Ainsi, le Gabon a un taux de scolarisation privée élevé par rapport à ses dépenses publiques et à son niveau de revenu (voir Figure 55). Figure 55 : Part des inscriptions dans l'enseignement primaire privé par rapport au niveau de revenu et aux dépenses en matière d’éducation, 2010-2016 Private Primary Enrollment Share 15 Performance relative to government spending on education Gabon Better than average 10 Worse than average Republic of Congo Ecuador 5 Chad Cote d'Ivoire Malaysia South Africa 0 0 .005 .01 .015 Worse than average Better than average Performance relative to income Sources : Indicateurs du développement dans le monde : moyenne 2010-2016. (*) Performance par rapport aux dépenses : part des inscriptions dans les écoles primaires privées / dépenses publiques (en pourcentage du PIB) ; performance par rapport au revenu : part des inscriptions dans les écoles primaires privées / PIB par habitant. Analyse des dépenses : problèmes d'efficacité 201. D’après ses taux d'achèvement dans l’enseignement primaire, le Gabon n’est pas à la hauteur, étant donné qu’il ne consacre pas suffisamment de budget à l'éducation et qu’il affiche un faible taux de rendement de ses investissements dans l'éducation. Le pays devrait investir davantage dans le secteur de l'éducation et avoir un taux d'achèvement plus élevé dans l’enseignement primaire, compte tenu de son niveau de revenu, de sa population et de sa situation géographique. Au contraire, le Gabon fait partie de la catégorie de pays qui n’atteignent pas leurs objectifs en termes de résultats d'éducation 62 et qui ont des taux d'achèvement et des dépenses d'éducation relativement faibles, tandis que des pays comme la Namibie ou l'Afrique du Sud (pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure comme le Gabon) enregistrent d’excellentes performances (voir Figure 56). Par conséquent, le secteur de l'éducation primaire du Gabon souffre 62 La qualité de l'éducation n'est pas prise en compte dans cette analyse, car le Gabon pourrait être relativement plus efficace que d'autres pays compte tenu de sa meilleure performance aux tests PASEC de 2006. 84 à la fois d'inefficacités techniques et d'allocation 63, comme en témoignent ses taux de redoublement élevés, l’importance limitée accordée aux intrants essentiels tels que la formation des instituteurs, et la priorité excessive accordée à l'enseignement supérieur. De plus, le pays n’est également pas à la hauteur en ce qui concerne ses taux d'achèvement dans l’enseignement secondaire, car il y a d’importantes inefficacités techniques en termes de taux de redoublement élevés, de déficits et de mauvaise allocation des ressources humaines et matérielles dans les établissements de l’enseignement secondaire du Gabon. Figure 56 : Efficacité des dépenses publiques en fonction des taux d'achèvement dans l’enseignement primaire, 2010-2014 Problèmes d’efficacité interne 202. En se basant sur les données dont nous disposons concernant le redoublement et la réussite scolaire, le système éducatif du Gabon se révèle inefficace en interne. Même si les taux de redoublement et de réussite pour chaque classe de l’enseignement primaire ne sont pas disponibles, le pourcentage de redoublants par cycle scolaire met en évidence de graves inefficacités internes. Avec une moyenne de 37 %, le Gabon figure parmi les pays ayant le pourcentage le plus élevé de redoublants dans l'enseignement primaire, et 19 % et 24 % des élèves issus respectivement du premier et du deuxième cycle de l’enseignement secondaire redoublent en 63 L'analyse de l'efficacité technique / productive nécessite généralement d'analyser : a) « quels » intrants ou extrants sont achetés avec les ressources ; b) « comment » les intrants ou les extrants achetés sont utilisés pour maximiser l'impact ou réduire les coûts ; et c) « où » les ressources sont investies. Analyser l'efficience de l’allocation implique généralement d'évaluer si les ressources investies répondent aux besoins de la société et maximisent le bien-être de la communauté, ou si une société a la bonne combinaison de programmes d'éducation / de santé pour maximiser l'éducation / la santé de ses membres. 85 moyenne (voir Figure 57) 64. Bien que 83 % des élèves de première année soient âgés de sept ans ou moins, seulement 36 % des élèves de la dernière année du cycle primaire ont entre dix et onze ans, tandis que 17 % ont douze ans et 46 % ont plus de treize ans 65. Le taux de redoublement élevé associé à de faibles taux d'achèvement dénote un gaspillage considérable de ressources financières, notamment en consacrant des salles de classe chaque année à des redoublants 66. Outre des raisons financières, un taux de redoublement moins élevé dans l'enseignement primaire pourrait permettre à un plus grand nombre d'instituteurs du cycle primaire de se reconvertir en enseignant du premier cycle de l’enseignement secondaire. Figure 57 : Taux de redoublement dans l'enseignement primaire et le premier cycle de l’enseignement secondaire au Gabon et dans les pays homologues Equatoriel Guinea 19.2 Central African Republic 23.2 Botswana Gabon 4.4 Ecuador 1.2 Côte d'Ivoire 16.1 D.Republic of Congo 11.3 Chad 27.1 Cameroon 12.8 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 Lower secondary Primary Sources : Base de données de l'UNESCO de 2011 à 2014 - taux de redoublement estimé par le MENEC pour le Gabon. Problèmes d'allocation économique et fonctionnelle 203. Les salaires perçoivent la plus grande part du budget de l'éducation au Gabon. En 2015, les salaires représentaient 51 % du budget consacré à l'éducation pour les programmes d’Éducation Nationale, d’Enseignement Supérieur et de Recherche Scientifique et de Formation Professionnelle (voir Figure 58). Les dépenses non salariales représentaient environ 37 % du budget. Bien que les biens et services semblent occuper une place importante dans le budget de l'éducation du Gabon (y compris les intrants pour améliorer les performances académiques et réduire les redoublements), 18 % du budget était consacré aux transferts, dont plus de 85 % était attribué à des bourses d'études sans condition de ressources dans l'enseignement supérieur, ce qui soulève des problèmes d'efficacité et d'équité. De plus, seulement 12 % du budget a été alloué aux dépenses d’investissement. Les salaires représentaient respectivement 49 % et 54 % des budgets consacrés à l'éducation en 2016 et 2017 67, ce qui correspondait plus ou moins au budget de 2015. Cependant, les allocations attribuées aux salaires du personnel permanent dans les budgets de 2015 64 Rapport d’état du système éducatif national de 2012 (RESEN 2012). 65 Estimations basées sur les données de l'EDS de 2012. 66 En supposant qu’il y a 37 % de redoublants dans les écoles primaires, il y aurait 37 redoublants pour 100 élèves, ce qui implique que 1,06 salles de classe sont « perdues » à des redoublants pour 100 élèves. Pour une école de 1 000 élèves, plus de 10 salles de classe seraient gaspillées. Cependant, s'il y avait 10 % de redoublants, seulement 0,34 salle de classe serait « perdue » pour 100 élèves, ce qui entraînerait la perte de moins de 4 salles de classe. 67 Selon les lois de finances initiales pour 2016 et 2017. 86 et 2016 dans le cadre du programme d'éducation nationale ont été principalement enregistrées dans la catégorie des programmes transversaux (c.-à-d. pilotage et soutien), ce qui rend le suivi des allocations salariales par cycle éducatif difficile. 204. La classification économique des dépenses d'éducation est problématique en raison de l'exécution centralisée des dépenses salariales. Les salaires dans le secteur de l'éducation ne représentaient que 15 % des dépenses ordonnancées en matière d'éducation, ce qui est similaire à la masse salariale de la main-d'œuvre non permanente (voir Figure 58) 68. Cependant, les salaires de tous les fonctionnaires permanents du secteur public sont centralisés et exécutés dans le secteur (ou la mission) de la gestion des finances publiques, et il n'y a pas de ventilation du personnel entre les ministères ni de salaires moyens déterminés en fonction de la catégorie professionnelle. La loi de finances pour 2017 permettra de ventiler les salaires entre les différents cycles d'enseignement pour obtenir une meilleure classification fonctionnelle des dépenses consacrées à l'éducation. 205. Les données sur les dépenses « variables » confirment le manque d’efficacité au niveau de l'allocation des dépenses publiques en matière d'éducation. Les transferts représentaient 42 % des dépenses d'éducation engagées en 2015, sans compter les dépenses salariales pour le personnel permanent (voir Figure 58). Ceci contraste fortement avec les 18 % allouées aux transferts dans le budget de l'éducation. En outre, 16 % des dépenses d’investissement ont été engagées en 2015 (contre les 12 % qui avaient été allouées dans le budget), dont un tiers a été consacré à la réhabilitation des écoles secondaires 69. Figure 58 : Répartition des dépenses d'éducation engagées et du budget consacré à l'éducation en fonction de la catégorie économique en 2015 100% 12% 16% 80% 18% Investment 60% 19% 42% Transfer 40% 51% 27% Goods and Services 20% 15% 0% Salary Education budget Committed spending Sources : Loi de règlement et loi de finances rectificative pour 2015. 206. L'enseignement supérieur représente une part disproportionnée des dépenses consacrées à l'éducation. Sans tenir compte des salaires du personnel non permanent, l'enseignement préprimaire et l’enseignement primaire ne représentaient que 5 % des dépenses d'éducation en 2015, tandis que 21 % étaient consacrés à l'enseignement secondaire et 66 % étaient absorbés par l'enseignement supérieur (voir Figure 59) 70. La part élevée des dépenses consacrées à l'enseignement supérieur reflète l'importance accordée aux bourses d'études et indique qu’une 68 RAP 2015, Mission Éducation Nationale et Loi de règlement 2015. 69 RAP 2015, Mission Éducation Nationale. 70 En raison du manque de ventilation des salaires par secteur (ou mission) et par programme / cycle, l'analyse de la répartition des dépenses par fonction est limitée aux exercices budgétaires de 2015 et 2016. 87 part importante des investissements en capital et des biens et services a été attribuée aux établissements de l'enseignement supérieur. En 2017, l'enseignement primaire (y compris l'enseignement préprimaire) et l'enseignement secondaire absorbaient chacun environ un quart du budget total de l'éducation 71, tandis que l'enseignement supérieur et la recherche scientifique représentaient 31 % 72, ce qui implique que la mission Éducation Nationale a reçu environ 60 % du budget total de l'éducation. Par conséquent, les dépenses en matière d'éducation en 2017 étaient généralement alignées sur le budget de 2015, bien qu'une part plus importante du budget de 2017 ait été allouée à la formation professionnelle. De plus, la plupart des dépenses consacrées à l'éducation préprimaire et primaire en 2017 concernaient la masse salariale du personnel permanent. Figure 59 : Répartition des dépenses (2015) et du budget de l'éducation (2015 et 2017) par fonction 100% 90% Vocational Training 80% 40% 70% 31% Tertiary education and research 66% 60% 50% Other administration (National Education) 40% 24% Technical and Vocational 30% Education 20% 21% Secondary 10% 25% 8% 0% 5% 5% Preschool and Primary Expenditure Budget 2015 Budget 2017 'ordonnancée' 2015 Sources : Loi de règlement 2015, loi de finances rectificative pour 2015 et loi de finances pour 2017. 207. La part élevée des dépenses consacrées à l'enseignement supérieur au Gabon en fait une exception par rapport à ses voisins et à ses pays homologues. De 2010 à 2014, le pays a alloué 58 % de son budget d’éducation à l'enseignement primaire et secondaire, soit beaucoup moins que la moyenne de 75 % des pays d'Afrique subsaharienne et que la moyenne de la plupart des pays d'Afrique subsaharienne à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, comme l’Afrique du Sud (70 %) et l’Île Maurice (80 %) 73. À l'inverse, le Gabon consacrait en moyenne 38 % de son budget alloué à l’éducation à l'enseignement supérieur pendant la même période, ce qui est beaucoup plus important que la moyenne de la plupart de ses homologues et des pays d'Afrique subsaharienne à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, comme la Namibie (23 %) (voir Figure 60). 71 Les coûts administratifs transversaux devaient être ajoutés. 72 En comptabilisant les salaires du personnel permanent à travers tous les cycles de l’enseignement dans le budget de 2017. 73 Base de données de l’UNESCO (2010-2014). 88 Figure 60 : Part des dépenses consacrées à l’enseignement supérieur par rapport au niveau de revenu en 2014 45 Expenditure on tertiary education (% of government expenditure on education) 40 Gabon 35 30 25 20 15 10 5 0 0 5000 10000 15000 20000 25000 GDP per capita US $ (2014) Source : Indicateurs du développement dans le monde (WDI), 2014. 208. Une grande partie des dépenses consacrées à l'enseignement préprimaire, primaire et secondaire sont des investissements (voir Figure 61) 74. Cependant, le niveau des dépenses d’investissement dans l'enseignement préprimaire et primaire est faible en valeur absolue, dès lors que la part attribuée aux écoles maternelles et primaires est faible dans le budget total de l'éducation. En 2015, 57 % des crédits alloués à l'enseignement préprimaire et primaire ont été utilisés pour réhabiliter des écoles primaires publiques et 29 % ont été utilisés pour des biens et services destinés aux examens, laissant peu de budget pour couvrir les dépenses de formation des enseignants (environ 4 %) 75. Les dépenses allouées à l'enseignement secondaire ont suivi la même tendance : 43 % des dépenses salariales non permanentes ont été consacrées à la construction et à la réhabilitation des écoles de l’enseignement secondaire en 2015 et 39 % aux biens et services (y compris les frais de scolarité des élèves fréquentant des écoles privées). 209. Cependant, la plupart des dépenses consacrées à l'enseignement technique et professionnel sont utilisées pour rémunérer le personnel non permanent, et la plupart des financements dans l’enseignement supérieur sont alloués aux transferts (voir Figure 61). Étant donné que 57 % des allocations ont été utilisées pour payer le personnel non permanent en 2015, cela signifie qu’il y a probablement un manque d'enseignants permanents dans les établissements d'ETFP, tout comme dans l'enseignement secondaire général. Par ailleurs, les coûts unitaires dans l'enseignement technique et professionnel ont atteint 1 917 USD par étudiant en 2015, ce qui laisse supposer de graves inefficacités au niveau de l'allocation des ressources. Enfin, les transferts représentaient 61 % du total des dépenses dans l'enseignement supérieur en 2015. 74 Les dépenses d'éducation ne comprennent pas la masse salariale du personnel permanent. 75 RAP 2015, mission Éducation Nationale. 89 Figure 61 : Répartition des dépenses consacrées à l’éducation* par fonction en 2015 100% 4% 90% 22% 27% Investment 80% 43% 70% 57% 8% 60% 22% 61% 50% 5% 22% Transfer 40% 30% 39% 29% 57% 20% 24% 43% Goods and Services 10% 13% 13% 11% 0% Preschool/Primary Secondary Technical and Tertiary Vocational Training Non permanent salary Vocational Education Source : Loi de règlement 2015. * Les dépenses d'éducation ne comprennent pas la masse salariale du personnel permanent. Analyse des dépenses : problèmes d'équité 210. La participation des ménages au système éducatif est très inégale au niveau de l'enseignement supérieur, ce qui indique que les dépenses publiques sont régressives dans le deuxième cycle de l'enseignement secondaire et dans l'enseignement supérieur 76. Tous les quintiles de richesse étaient également représentés dans l'enseignement primaire en 2012, avec une légère sous-représentation du quintile le plus riche (17 % des effectifs) et une surreprésentation des deux premiers quintiles (45 % des effectifs) (voir Figure 62). À l'inverse, seulement 9 % des élèves du premier cycle de l’enseignement secondaire provenaient du quintile le plus pauvre en 2012, tandis que 28 % étaient issus du quintile le plus riche. Au niveau du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, la répartition devient très inégale : 41 % des élèves proviennent du quintile le plus riche, tandis que seulement 5 % sont issus du quintile le plus pauvre, ce qui semble indiquer que les dépenses publiques sont régressives. Par ailleurs, l'enseignement supérieur a été principalement fréquenté par des étudiants issus des trois quintiles supérieurs, avec plus de 55 % provenant des ménages les plus riches, ce qui met en évidence de grandes inégalités en matière d’éducation et des niveaux de dépenses régressives élevés à ce niveau 77. Les données provenant des courbes de concentration révèlent une tendance similaire, à savoir que le segment le plus pauvre de la population était légèrement surreprésenté dans l'enseignement primaire, mais une forte inégalité se profile en termes d'accès au deuxième cycle de l’enseignement secondaire et à l'enseignement supérieur (voir Figure 63). Par conséquent, les dépenses publiques du Gabon en 76 En raison de l’insuffisance des données, l'analyse de l'incidence des prestations est réalisée en grande partie en utilisant une approche d'utilisation simple qui suppose que tous les individus qui utilisent le service reçoivent les mêmes prestations. Une contrainte supplémentaire est que l'analyse devrait se concentrer sur les écoles publiques, mais l'EDS de 2012 ne fournit pas d'informations sur les effectifs dans les écoles privées et publiques. Comme nous l’avons déjà mentionné précédemment dans le chapitre, de nombreuses écoles privées (en particulier dans l'enseignement secondaire) bénéficient de subventions, d'enseignants détachés ou de frais de scolarité de la part du Gouvernement, et nous supposons que les écoles publiques bénéficient de prestations similaires. Cependant, l'analyse surestime probablement à quel point les dépenses publiques sont régressives. Dans l'enseignement supérieur, les bourses peuvent être utilisées à la fois pour les universités publiques et privées. 77 Il est possible que certaines bourses aient été attribuées aux étudiants issus des quintiles moyens, mais l'effet global de la politique de bourses d'études du pays dans l'enseignement supérieur semble régressif. 90 matière d'éducation étaient uniquement favorables aux pauvres au niveau de l'enseignement primaire. Figure 62 : Pourcentage des effectifs en fonction du quintile et du niveau d’études en 2012 60 55.4 Percent 50 40.9 Quintile 1 40 30.9 Quintile 2 27.9 30 24.1 17.3 Quintile 3 20 8.8 7.8 Quintile 4 10 4.7 0.5 Quintile 5 0 Primary Lower secondary Upper secondary Secondary (total) Higher education Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. Figure 63 : Courbes de concentration des effectifs en fonction du niveau d’études en 2012 100 Cumulative enrolment, % (total) 90 80 Primary education 70 60 Line of equality 50 40 Lower secondary 30 20 Upper secondary 10 0 Higher education 0 20 40 60 80 100 Cumulative wealth index quintiles, % of population Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. 211. Une analyse des prestations moyennes dans tous les quintiles de richesse semble indiquer que la moitié de l’ensemble des prestations est destinée au quintile le plus riche. En 2015, le Gouvernement a dépensé environ 122 milliards de FCFA pour tous les niveaux d'études, sans compter les investissements, les unités administratives et les salaires du personnel permanent. Après avoir comparé les dépenses publiques en matière d'éducation de 2015 au taux de scolarisation de 2012 78 (en supposant que les taux de scolarisation n'ont pas changé depuis 2012), le quintile le plus riche a perçu 50 % des dépenses d'éducation en 2015, soit 60,8 milliards de FCFA (voir Figure 65). Cependant, le dernier et l’avant dernier quintile n'ont bénéficié respectivement que de 3 % et 7 % des dépenses d'éducation, ce qui représente 12 milliards de FCFA. Les mêmes résultats peuvent être mis en évidence dans un graphique de la courbe de Lorenz qui cumule les prestations à travers les quintiles de richesse (voir Figure 64). 78 EDS de 2012. 91 Figure 64 : Analyse de l'incidence des Figure 65 : Subventions publiques pour prestations sur les dépenses publiques en l'éducation à partir des dépenses courantes par matière d’éducation en 2015 quintile en 2015 Line of equality 70.0 1 60.8 0.9 60.0 0.8 0.7 50.0 Billion 2015 CFA 0.6 40.0 0.5 27.1 30.0 22.5 0.4 0.3 20.0 0.2 9.0 10.0 3.1 0.1 0 0.0 0 Lowest Second Third Fouth Richest Lowest Second Third Fouth Richest quintile quintile quintile quintile quintile quintile quintile quintile Sources : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012 et les dépenses courantes de 2015 (sans compter les salaires permanents, les unités administratives et les investissements). 212. La parité entre les sexes est presque atteinte à l'école primaire, tandis que les filles sont plus représentées au niveau de l’enseignement supérieur, à l'exception des filles issues des ménages les plus pauvres. En 2012, 51 % des élèves de l’enseignement primaire étaient des filles, alors qu'elles représentaient respectivement 55 % et 56 % de la totalité des élèves de l’enseignement secondaire et supérieur. À l'exception du segment le plus pauvre de la population, les filles étaient surreprésentées dans l'ensemble du système éducatif (voir Figure 66). Cependant, les filles provenant du quintile le plus pauvre sont moins représentées dans l'enseignement secondaire et ne sont pas présentes du tout dans l'enseignement supérieur. Figure 66 : Égalité entre les sexes dans l'éducation en fonction du quintile de richesse en 2012 20 Percentage points (difference 10 0 Lowest quintile from 50%) -10 Second quintile -20 Third quintile -30 Fouth quintile -40 Richest -50 Above zero : female advantage Primary Secondary Higher Source : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012. 213. Les garçons et les filles bénéficient presque à parts égales des dépenses publiques allouées à l'éducation, sauf dans l'enseignement supérieur. D’après leurs niveaux de scolarisation 79, l’État a déployé environ 36,6 milliards de FCFA pour l’éducation des filles issues du quintile le plus riche en 2015, tandis qu’il n’a dépensé que 24,2 milliards de FCFA pour 79 La ventilation des dépenses en fonction du genre n'est pas disponible. 92 l’éducation des garçons (voir Figure 67). En ce qui concerne les autres quintiles, les filles et les garçons ont reçu des prestations plus ou moins similaires. Dans l'ensemble, les filles ont bénéficié en moyenne de 56 % des dépenses courantes de l’État en matière d'éducation. Figure 67 : Subventions publiques pour l'éducation à partir des dépenses courantes en fonction du genre et du quintile de richesse en 2015 In billion 2015 CFA Total subsidy to girls Total subsidy to boys 36.6 24.2 13.9 13.2 11.6 11.0 5.3 3.7 1.2 1.9 Lowest quintile Second quintile Third quintile Fourth quintile Richest Sources : Estimations de l’auteur basées sur l’EDS de 2012 et les dépenses courantes de 2015 (sans compter les salaires permanents, les unités administratives et les investissements). Analyse des dépenses : problèmes transversaux Problèmes de gestion des finances publiques 214. Les allocations budgétaires ne correspondent pas toujours aux objectifs du programme, ce qui dénote un manque d’efficacité au niveau de la planification et de la budgétisation. Par exemple, même si l'objectif du PAP de 2015 était d'améliorer l'accès à l'éducation, le Gouvernement a déployé plus de fonds pour améliorer la qualité de l'éducation. En 2016, le PAP avait également pour objectif d'améliorer l'accès à l'éducation, mais les mesures du Gouvernement étaient davantage axées sur la gestion des ressources. 215. Les taux d'exécution varient en fonction des niveaux d'études. Les dépenses publiques consacrées à l'enseignement secondaire, à l'enseignement supérieur et à la formation professionnelle ont toutes dépassé leurs allocations budgétaires initiales en 2015 (voir Tableau 10). Dans l'enseignement secondaire, l’excédent de dépenses est dû aux extensions budgétaires destinées à financer des biens et des services pour les examens et les concours, les frais de scolarité alloués aux étudiants et les aides scolaires 80. Les premiers résultats de 2016 ne diffèrent pas tellement. Tableau 10 : Taux d’exécution en fonction du niveau d’études et de la catégorie économique en 2015 Enseignement national Enseignement Dépenses Technique et Formation Primaire Secondaire Pilotage/Support supérieur professionnel Personnel 0,2 % 80 RAP 2015, Mission Éducation Nationale. 93 Enseignement national Enseignement Dépenses Technique et Formation Primaire Secondaire Pilotage/Support supérieur professionnel Salaires du 94 % 99 % 445 % 75 % 100 % personnel non permanent Biens et services 71 % 157 % 86 % 71 % 72 % 87 % Transferts 165 % 90 % 139 % 116 % Capital 62 % 208 % 34 % 50 % 32 % Source : Loi de règlement 2015. 216. Plusieurs facteurs doivent être pris en compte lors de l'interprétation des taux d'exécution des dépenses. L'écart entre l'allocation budgétaire et les dépenses exécutées peut mesurer la capacité de planification des ministères de tutelle et la qualité globale de la gouvernance au sein des ministères et des directions de l’administration centrale. Toutefois, il existe plusieurs goulots d'étranglement dans le budget qui pourraient empêcher les directions d'utiliser les crédits budgétisés. Même si ces obstacles ne sont pas nécessairement dus à un manque de capacité à exécuter les budgets, ils attirent l'attention sur la gestion globale du budget, en particulier les flux de trésorerie. De plus, les règles d'exécution budgétaire imposées par le ministère des Finances peuvent empêcher la mise en œuvre intégrale des programmes des directions, notamment lors de la réserve obligatoire (gel des allocations de 15 %) ou la clôture anticipée de la période d'engagement. Au niveau politique, les divergences commencent avec la stratégie des États Généraux de 2010 d’un montant de 3 milliards d’USD qui définit le développement du système éducatif gabonais entre 2010 et 2020, mais qui n'a pas été mise en œuvre en raison d’un manque de moyens et de ressources financières. 217. Les retards dans les réserves obligatoires et la passation de marché ont restreint l'exécution des dépenses d’investissement dans l'enseignement primaire. L'Agence Nationale de Promotion des Investissements a exécuté le programme d'investissements du secteur entre 2009 et 2015, dont le MENEC en était l’ordonnateur. Seulement 40 % des contrats ont été exécutés au cours de l'exercice budgétaire de 2015 en raison des procédures de passation de marchés publics trop lentes. Les documents d'investissement sont préparés par la Direction Générale du Patrimoine et la Direction Générale de la Programmation des Investissements qui sont également les administrations contractantes. Cependant, les Directions d’Académie Provinciale (DAP) ne sont pas impliquées dans le processus, et les allocations n'incluent pas les crédits d'investissement pour l'entité responsable du BOP et l'UO 81. 218. Le financement insuffisant attribué aux biens et services génère d'énormes arriérés pour le MTEFTPIJ. Le ministère souffre de déficits budgétaires récurrents et ne dispose pas des ressources nécessaires pour gérer correctement les examens. Par exemple, les surveillants d'examens n'ont pas été rémunérés depuis plusieurs années. De plus, trois centres de formation professionnelle à Libreville et l'Agence Nationale de Formation n'ont reçu aucune ligne budgétaire pour les biens et services en 2016, ce qui a amené les étudiants à faire grève car ils ne disposaient pas du matériel nécessaire pour leur formation. Par conséquent, les dépenses d’investissement sont principalement financées par les aides extérieures et incorporées dans les PAP. 81 D’après les directions interrogées, certains investissements sont décidés au niveau du ministère et directement mis en œuvre par le cabinet du ministre et le ministère du Budget et des Finances publiques. 94 219. Les réductions budgétaires sont également monnaie courante au MESRSFC. En 2016, le ministère a reçu 5 % de moins que le montant qui lui avait été alloué pour les biens et services, 10 % de moins pour les transferts, 15 % de moins pour les investissements, et les crédits ne pouvaient représenter que 50 % du budget. En revanche, les établissements de l'enseignement supérieur ont perçu la totalité de leurs allocations. Problèmes de gestion des ressources humaines 220. Malgré les lois spécifiques régissant le statut des fonctionnaires dans le secteur de l'éducation 82, le Gabon ne dispose pas d'un système cohérent pour contrôler le nombre d'enseignants dans le pays. En 2016, le nombre d'enseignants a été estimé à 8 355 pour l'enseignement primaire et à environ 3 07683 pour l'enseignement secondaire (général et technique). La loi de finances fixe des plafonds concernant le nombre maximum d'employés autorisés dans chaque ministère, y compris les enseignants dans les établissements publics, les enseignants détachés dans les écoles privées RUP et le personnel administratif au niveau du gouvernement local et central, qui est imputé sur la masse salariale pour l'éducation. La loi de finances pour 2017 a fixé le plafond à environ 24 000 employés, y compris les enseignants du MENEC 84. Cependant, les ministères de tutelle ne connaissent pas le nombre exact d'enseignants qu'ils doivent rémunérer dans les établissements RUP publics ou privés, ce qui empêche d’analyser l'allocation, la répartition et la qualification des enseignants. La Direction des ressources humaines de l’administration centrale est provisoirement responsable de la gestion des enseignants, étant donné que le système de gestion des ressources humaines national 85 n'est pas encore opérationnel. Dans l'enseignement supérieur, le recrutement des professeurs est géré directement par l'établissement d'enseignement autonome après avoir reçu l'approbation de la Direction des ressources humaines. 221. Les enseignants qualifiés sont embauchés après avoir suivi les formations requises et après avoir obtenu leurs certificats, mais des enseignants non qualifiés sont aussi recrutés. Les instituteurs de l’enseignement primaire ayant un baccalauréat sont embauchés après avoir étudié à l'École Normale des Instituteurs (ENI), qui forme des enseignants à la fois dans le secteur public et privé. Environ 1 000 instituteurs sont diplômés de l'ENI chaque année, dont environ 35 % enseignent dans le secteur public. Cependant, les collectivités locales recrutent également des enseignants du primaire qui ne disposent d’aucune qualification et ne reçoivent aucun tutorat de la part du MENEC. Les instructeurs de la collectivité représentent environ 9 % de la main-d'œuvre enseignante exerçant dans l'enseignement primaire. Les enseignants de l'enseignement secondaire général doivent être diplômés de l’École Normale Supérieure (ENS) et les enseignants de l'enseignement secondaire technique doivent être diplômés de l'École Normale Supérieure de l'Enseignement Technique (ENSET). Les enseignants sont embauchés en tant que professeurs 82 La loi n° 20/92 datant du 8 mars 1993 porte sur le statut des fonctionnaires qui travaillent dans le secteur de l'éducation. Le décret n°000904 datant du 6 juin 1996 réglemente le système général de rémunération du personnel procurant des services liés aux examens. 83 Données obtenues avec le soutien des bailleurs de fonds pour justifier le recrutement supplémentaire d'enseignants de l’enseignement secondaire. 84 Conformément à la loi de finances pour 2017, le nombre maximum d'employés autorisés dans le secteur de l'éducation s’élève à 24 173 pour le MENEC, 3 059 pour le MESRSFC et 1 503 pour le MTEFTPIJ. 85 Une application intitulée XGEST est sur le point d’être installée dans toutes les Directions d’académie provinciale (DAP) pour gérer la carte scolaire et les ressources humaines. 95 suppléants (appartenant à la catégorie A2 dans le classement des fonctionnaires) ou professeurs (appartenant à la catégorie A1 dans le classement des fonctionnaires), en fonction du diplôme qu'ils obtiennent : licence ou CAPES (Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement secondaire). Environ 1 000 enseignants sont diplômés de l'ENS ou de l'ENSET chaque année, dont environ 48 % travailleront dans le secteur public. Les diplômés universitaires peuvent également être embauchés comme enseignants du secondaire sans disposer de formation initiale. Une fois embauchés, les fonctionnaires (y compris les enseignants) sont affectés à une DAP par la Direction des ressources humaines avant d'être affectés à une école par la DAP. Le transfert des enseignants et des fonctionnaires réalisé par le MENEC dépend de la décision du ministre. Les enseignants de l'enseignement secondaire n’ont reçu aucune formation pratique depuis 2013 à cause des restrictions budgétaires. 222. La supervision des écoles primaires est bien établie, bien qu'elle soit moins claire pour les écoles de l’enseignement secondaire. Dans l'enseignement primaire, les inspecteurs sont à la tête des districts scolaires et sont assistés par des conseillers pédagogiques. Chaque inspecteur doit visiter au moins 21 écoles par an, et les rapports sur les visites sont préparés par les conseillers pédagogiques et soumis directement à la DAP et à l'Inspection Générale des Services. Les écoles primaires disposent également d’un chef d’établissement et de personnel administratif. Les inspecteurs chargés de l'enseignement secondaire sont pour la plupart d'anciens conseillers pédagogiques. Leur nombre a diminué au fil du temps, et ceux-ci sont principalement basés dans la capitale, ce qui limite considérablement leur efficacité. 223. Il y a une pénurie de professeurs de mathématiques dans l'enseignement secondaire et leur répartition varie considérablement d'une province à l'autre. Le nombre moyen d’élèves par enseignant dans l'enseignement secondaire est supérieur à 60, ce qui semble indiquer une pénurie générale d'enseignants dans les écoles publiques et privées. Dès lors qu’il y a peu de diplômés de l'ENS chaque année dans de nombreuses matières principales, telles que les mathématiques, les sciences, la philosophie et les langues, le Gabon est contraint d’importer un grand nombre de ses enseignants de l'enseignement secondaire. En 2016, 1 500 enseignants étrangers 86 travaillaient dans les établissements de l’enseignement secondaire du Gabon, soit environ la moitié du total des enseignants. Cependant, la pénurie d'enseignants n'est pas répartie de manière homogène entre les sujets et les provinces 87. Malgré le nombre important de professeurs de mathématiques étrangers, il y a un déficit important de professeurs de mathématiques (- 191) par rapport à d'autres matières comme la biologie (0). En plus d'une pénurie globale, les professeurs de mathématiques sont répartis de manière inégale sur l’ensemble du territoire, avec un déficit relativement élevé dans la province de l'Estuaire (y compris Libreville) par rapport aux autres provinces (voir Figure 68). 86 La plupart des enseignants étrangers viennent d'Afrique de l'Ouest (63 %), d'autres pays africains (5 %) et d'Europe (2 %). Ils enseignent souvent les mathématiques, la physique, la chimie et les langues étrangères. 87 D’après la carte scolaire de 2013 qui montre les besoins en matière d’enseignants. 96 Figure 68 : Déficit de professeurs de mathématiques dans l'enseignement secondaire par province en 2013 0 Ogooué-Lolo Moyen-Ogooué Nyanga Maritime Woleu-Ntem Estuaire Ngounié Ogooué-Ivindo Haut-Ogooué Ogooué -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 -80 Source : Estimations de l’auteur en se basant sur la carte scolaire dynamique de 2013. 224. Les pénuries d’enseignants dans le secteur public sont aggravées par les taux d’abandon élevés et les grèves récurrentes. Selon les estimations, le taux d’abandon pour les enseignants des écoles publiques du Gabon est élevé 88, étant donné que de nombreux enseignants démissionnent pour exercer d'autres emplois, y compris dans les écoles privées. Cela représente un défi de taille puisque de nombreuses écoles publiques doivent déjà faire face à une pénurie d'enseignants, en particulier dans l'enseignement secondaire. Par ailleurs, les grèves récurrentes des enseignants du secteur public à tous les niveaux de scolarité ont contraint les écoles à n’ouvrir que 12 semaines par année scolaire (au lieu des 35 semaines habituelles) durant les 15 dernières années. Problèmes d'exploitation des infrastructures 225. Le Gabon expérimente actuellement une pénurie et une mauvaise répartition des effectifs dans les salles de classe. En 2013, près de 40 % des écoles primaires de la province de l'Estuaire affichaient un rapport de 45 élèves par classe ou plus, tandis que 25 % avaient 55 élèves par classe ou plus, et 12 % enregistraient un rapport oscillant entre 46 et 55 élèves par classe (voir Figure 69). Parmi les écoles dont les rapports étaient supérieurs à 55 élèves par classe, 38 % se trouvaient dans la province de l'Estuaire. En outre, 25 écoles sur les 858 établissements secondaires du pays affichaient des rapports de 70 élèves par classe ou plus, et certaines écoles issues de la province de l'Estuaire affichaient des rapports aussi élevés que 176 élèves par classe. Sur la base d'un objectif de 35 élèves par classe, il convient de créer environ 700 salles de classe supplémentaires dans l’enseignement primaire et 1 295 dans l'enseignement secondaire. La province de l'Estuaire représente 59 % des déficits de classe, bien que les pénuries constituent également un défi dans les provinces de l'Ogooué Maritime et du Moyen-Ogooué. 226. Les efforts du Gouvernement entrepris dans le but de réduire le manque de salles de classe sont entravés par des retards dans les procédures de passation de marchés. Le MENEC avait prévu de commencer à construire de nouvelles écoles et salles de classe en 2015 afin d’atteindre un rapport de 35 élèves par classe d'ici 2017, mais l'exécution de ce projet a été retardée 88 Ceci est basé sur les estimations du MENEC, étant donné qu’il n’existe pas de données officielles sur les taux d’abandon des enseignants. 97 en raison de problèmes au niveau de la passation de marchés. Le programme du ministère a uniquement prévu de construire de nouvelles salles de classe dans la province de l'Estuaire, qui devrait acquérir trois nouvelles écoles parmi les onze déjà prévues, ce qui prouve que le Gouvernement fait des efforts pour cibler la province dont les déficits de salles de classe sont les plus élevés 89. Figure 69 : Répartition des rapports du nombre d’élèves par classe dans les écoles primaires publiques par province en 2013 100 90 >55 80 70 46-55 60 Pour cent 36-45 50 40 26-35 30 <25 20 10 0 Source : Estimations de l’auteur en se basant sur la carte scolaire dynamique de 2013. Recommandations Principales options stratégiques pour améliorer l'adéquation, l'efficacité et l'équité des dépenses publiques en matière d'éducation au Gabon. 227. Augmenter les dépenses consacrées à l'éducation publique. Le Gabon dépense moins en matière d'éducation que la plupart des pays comparables à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ayant des niveaux de revenus similaires. Si celle-ci est bien gérée, une hausse des dépenses publiques d'éducation pourrait avoir un impact positif sur les résultats du pays en matière d’éducation. Le Gouvernement devrait envisager de créer une marge de manœuvre budgétaire pour accroître les dépenses d'éducation en augmentant la mobilisation des recettes non pétrolières, en améliorant l'efficacité globale des dépenses et en fixant des objectifs budgétaires minimums 90. De plus, le Gouvernement doit évaluer le niveau de dépenses privées des ménages dans le secteur de l'éducation pour mieux tirer parti des instruments du secteur privé. Par exemple, une image claire des dépenses privées en matière d’éducation pourrait aider les autorités à évaluer les contraintes économiques qu'une augmentation des frais de scolarité pourrait représenter. 228. Accroître la part des dépenses publiques allouées à l'enseignement primaire et secondaire. À l'heure actuelle, l'enseignement supérieur et le deuxième cycle de l’enseignement secondaire perçoivent la plus grande partie du financement public consacré à l'éducation, au détriment de l'enseignement primaire, du premier cycle de l’enseignement secondaire et de l'ETFP. 89 RAP 2015, Mission Éducation Nationale. 90 Ceci est actuellement mis en œuvre à travers le programme du FMI. 98 Par conséquent, les restrictions budgétaires auxquelles le système d'enseignement primaire est confronté ont engendré une pénurie d'enseignants et de salles de classe, ainsi qu’une baisse de la qualité de l'enseignement. Compte tenu des rendements privés élevés de l'enseignement supérieur et du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, le Gouvernement pourrait accroître la participation du secteur privé à ces niveaux de l’enseignement et réaffecter les maigres ressources publiques à l'enseignement primaire et au premier cycle de l’enseignement secondaire. Ces fonds pourraient ensuite être utilisés pour améliorer la qualité et l'accès au deuxième cycle de l'enseignement secondaire dans les zones mal desservies, ce qui pourrait augmenter les taux de passage du premier au deuxième cycle de l’enseignement secondaire. Qui plus est, le Gouvernement devrait envisager d'allouer davantage de ressources publiques au deuxième cycle de l'enseignement secondaire et à l'ETFP dans la province de l'Estuaire et dans les zones difficiles d’accès au sein desquelles il y a un déficit de l'offre et / ou une pénurie d'écoles privées. 229. Réformer le système de bourses pour le rendre plus efficace et plus équitable. La forte proportion des dépenses consacrées à l'enseignement supérieur au bénéfice des bourses d’études sans condition de ressources suscite des préoccupations quant à l'efficacité et à l'équité de l'allocation. Le programme de bourses d’études devrait mieux cibler les jeunes issus de ménages pauvres. Le Gabon devrait envisager d’offrir des bourses d'études sous condition de ressources dans le deuxième cycle de l'enseignement secondaire et l’enseignement supérieur, en particulier pour les filles 91, tout en renforçant les liens entre les programmes de protection sociale et la fréquentation scolaire. Le programme d'allocations de rentrée scolaire pourrait également être élargi pour couvrir tous les niveaux d’études. De plus, des prêts abordables devraient être proposés aux étudiants de l'enseignement supérieur pour accroître les effectifs dans le cycle tertiaire. 230. Réduire le taux de redoublement et améliorer l'efficacité interne du système éducatif global. Le taux de redoublement scolaire n'est pas un indicateur de qualité, mais il est en corrélation avec un manque de qualité 92. Avec son pourcentage élevé de redoublants, le Gabon gaspille actuellement des ressources sans améliorer pour autant les acquis d’apprentissage. Il est donc important que le pays réduise ses taux de redoublement et d'abandon pour améliorer l'efficacité interne de l'ensemble du système éducatif. Le Gouvernement devrait s’efforcer de réduire le taux de redoublement d’au moins 10 %, et cet objectif pourrait être atteint en : i) augmentant la durée de l'apprentissage ; ii) améliorant les méthodes d'enseignement et d'apprentissage ; et / ou iii) renforçant la gouvernance des établissements scolaires. En prolongeant l'année scolaire pour qu’elle s’étale sur 35 semaines, les étudiants pourraient disposer de plus de temps pour acquérir les compétences requises, bien que cela nécessiterait une réaffectation des ressources pour construire plus de salles de classe et former des enseignants supplémentaires dans l’enseignement de base. De plus, le déploiement d'enseignants plus qualifiés pourrait aider à identifier les élèves susceptibles de décrocher et à leur donner l’opportunité de prendre les mesures appropriées. Une meilleure formation des enseignants pourrait également améliorer la qualité de l’enseignement de base ainsi que la coordination des programmes entre les cycles de l'enseignement, améliorant ainsi l'efficacité interne du deuxième cycle de l’enseignement secondaire et de l'enseignement supérieur. Enfin, les autorités pourraient renforcer la gouvernance 91 Il serait nécessaire d’examiner en détails le programme de bourses d'études qui est actuellement en place dans l'enseignement supérieur. 92 Veuillez vous référer à RESEN 2012 pour obtenir une analyse détaillée de la corrélation entre le redoublement et la qualité. 99 en impliquant les parents et les communautés dans le suivi des résultats scolaires et en rendant les écoles responsables des résultats. De nombreux pays d'Afrique subsaharienne et d'Amérique latine et des Caraïbes ont réussi à mettre en place des systèmes de gestion autonome des écoles pour accroître la responsabilisation des enseignants, ce qui a contribué à réduire l'absentéisme des enseignants. Afin de pouvoir entreprendre d’autres efforts en vue de réduire les taux de redoublement, il serait nécessaire de comprendre pourquoi les taux de passage du premier au deuxième cycle de l'enseignement secondaire sont si faibles et d'identifier les politiques appropriées pour y remédier. 231. Investir davantage dans la formation des enseignants. Le Gouvernement a besoin d’investir dans les bons programmes et les bonnes méthodes de formation pour doter les enseignants des compétences pédagogiques et techniques adéquates et veiller à ce qu'elles soient appliquées en classe. Cela permettrait aux enseignants d'offrir un enseignement de qualité et de transmettre plus de compétences aux étudiants. Un programme de tutorat pourrait être particulièrement utile pour les nouveaux enseignants qui n’ont pas été formés dans un institut de formation des enseignants conventionnel. La chaîne de coaching / tutorat et de supervision devrait inclure les chefs d’établissements, les inspecteurs et les fonctionnaires de l'éducation au niveau régional et central. Par ailleurs, le Gouvernement devrait abandonner le système actuel de supervision administrative et fournir une assistance plus technique aux enseignants. Les autorités devraient également favoriser l’amélioration de l'enseignement des mathématiques et des sciences, en veillant à ce qu’un plus grand nombre de diplômés des écoles secondaires possèdent des bases solides dans ces matières. Cela permettrait aux élèves de poursuivre des études postsecondaires en sciences, en technologie, en ingénierie et en mathématiques et d'obtenir un emploi dans le secteur des technologies avancées ou de devenir professeurs de mathématiques ou de sciences dans les établissements de l’enseignement secondaire. 232. Améliorer la gouvernance des établissements publics d'ETFP et d'enseignement supérieur. Alors que les taux de rendement de l'ETFP et de l'enseignement supérieur sont plus élevés que pour les autres niveaux d’études, les rendements et l'employabilité pourraient être encore plus élevés si la qualité était meilleure. Pour améliorer la qualité, il serait nécessaire de renforcer le rôle du secteur privé, notamment en ce qui concerne : i) l'identification des besoins de formation ; ii) la conception des programmes d'enseignement et des méthodes de formation, y compris l'identification de matériels d'enseignement et d'apprentissage, d'équipements et de programmes d'évaluation adéquats ; iii) l’élaboration de programmes de stages, y compris des options de formation en alternance ; et iv) l'évaluation des programmes. Le Gouvernement devrait également envisager d'accorder une plus grande autonomie financière et décisionnelle aux établissements d'ETFP afin de leur permettre de fournir des compétences plus adaptées au marché du travail (et d'améliorer leur propre efficacité). Cela pourrait s’effectuer à travers des approches de passation de marchés et / ou de financement basés sur les performances 93. 233. Tirer parti du secteur privé pour le financement et / ou la prestation de l'enseignement secondaire, de l'ETFP et de l'enseignement supérieur tout en renforçant le 93 Le financement basé sur les performances pourrait inclure le transfert de ressources aux institutions sur la base d'indicateurs mesurant la pertinence des programmes et des résultats, tels que les effectifs, le taux de scolarisation des filles, les résultats aux examens, le nombre de diplômés absorbés par le marché du travail et le nombre de publications pertinentes dans les journaux. 100 cadre d'assurance de la qualité. Le Gouvernement doit revoir son partenariat actuel avec les prestataires de services éducatifs privés pour s'assurer qu'il contribue efficacement à développer l'accès et à faire valoir la qualité. Les prestataires de services éducatifs privés (avec ou sans PPP formels) devraient être encouragés à accroître leurs investissements dans le deuxième cycle de l'enseignement secondaire, l'ETFP et l'enseignement supérieur, étant donné que cela favoriserait l'accès à l'enseignement supérieur et libérerait des ressources publiques (qui pourraient être réorientées vers des mesures favorisant l'équité). Pour le secteur privé, les incitations pour investir dans l'enseignement secondaire, l'ETFP et l'enseignement supérieur comprennent par exemple : i) l’attribution de terrains ; ii) l’attribution d'une salle de classe supplémentaire pour chaque classe construite à un endroit où la demande est supérieure à l'offre ; iii) l’attribution de fonds de garantie pour permettre au secteur privé d'emprunter de l'argent auprès d'une banque commerciale ; iv) l’attribution d'infrastructures publiques non utilisées ; v) un chèque éducation lié à un transfert monétaire conditionnel. Le Gouvernement pourrait également imposer qu’un certain nombre de jeunes issus de ménages pauvres ne payent pas de frais de scolarité aux écoles bénéficiant d’aides publiques. Cependant, cela devrait se dérouler dans un cadre renforcé d'assurance de la qualité. Qui plus est, les autorités devraient évaluer la qualité des écoles primaires privées et des PPP existants dans l'enseignement secondaire. Le Gouvernement devrait également tenter de comprendre les raisons pour lesquelles les effectifs dans l'enseignement secondaire sont inégalement répartis entre les différents quintiles de revenu, même si de nombreuses écoles privées perçoivent des aides publiques. 234. Envisager des méthodes innovantes de transmission de l’apprentissage dans l'enseignement secondaire et l'ETFP. La concentration spatiale et la bonne couverture des télécommunications et de l'Internet au Gabon pourraient en faire un bon candidat pour expérimenter les méthodes d’apprentissage à distance et d’apprentissage mixte dans l'enseignement secondaire dans les zones rurales. En ce qui concerne l'ETFP et le développement des compétences, le pays expérimente déjà des programmes d'apprentissage en alternance et d'autres programmes de développement des compétences à court terme destinés en grande partie aux jeunes vulnérables déscolarisés. S’ils sont bien mis en œuvre, ces programmes ont le potentiel d'améliorer l'accès aux compétences techniques des ménages pauvres. Pour pallier le manque immédiat de salles de classe, des systèmes de classes alternées pourraient être envisagés. 235. Perfectionner la gestion globale des finances publiques et améliorer la planification, la budgétisation, l'exécution et le suivi des dépenses en matière d'éducation. Le Gouvernement devrait ventiler entièrement les données sur les dépenses exécutées dans tous les secteurs, y compris la masse salariale, pour pouvoir effectuer des analyses approfondies des dépenses 94. Dans chaque secteur social, les autorités devraient pouvoir ventiler les budgets et les dépenses réelles, y compris les salaires, entre les programmes. Cela impliquerait de pouvoir contrôler les données sur les dépenses consacrées à la masse salariale par niveau / cycle d'enseignement 95. De plus, les PAP et les RAP devraient être détaillés au niveau des UO et les organigrammes devraient être alignés sur les programmes. Les principales parties prenantes devraient également être formées pour préparer et présenter des budgets-programmes afin d'éviter les divergences et l'inadéquation entre 94 Le Gouvernement a commencé à le faire dans sa loi de finances pour 2017. 95 Ceci est effectué dans la loi de finances pour 2017 et dans les PAP et RAP de 2017. 101 les objectifs du programme et les dépenses réelles 96. Enfin, le Gouvernement devrait accélérer l'exécution des fonds publics en traitant de toute urgence les retards dans les procédures de passation de marchés et en libérant des fonds pour les biens et services (notamment dans l'ETFP). Les autorités devraient également clarifier et améliorer les critères d'allocation pour les enseignants et les salles de classe. 236. Moderniser la gestion des ressources humaines et affecter du personnel aux programmes. Dans le système éducatif gabonais, les enseignants sont répartis de manière inégale entre les provinces et il y a un grand déficit de professeurs de mathématiques dans l'enseignement secondaire. De ce fait, le Gouvernement devrait affecter du personnel à des programmes en particulier, ce qui aiderait les enseignants à se concentrer sur les bonnes activités, améliorant ainsi la responsabilisation et le déploiement des enseignants en général. Susciter la prévisibilité au niveau du déploiement des enseignants et des ressources permettrait aux autorités d'évaluer les besoins en matière de compétences pour pouvoir élaborer des plans de formation, de redéployer des ressources, d'optimiser le suivi des carrières et d'anticiper les changements d'emploi. 237. Enfin, le Gabon devrait développer un système d'information de gestion de l'éducation (SIGE) fiable et améliorer la disponibilité des diagnostics de base. Le manque de données statistiques entrave considérablement la gestion efficace du système éducatif du pays. Sans disposer d’un SIGE fiable, d’outils adéquats pour mesurer et surveiller les résultats de l'apprentissage et du marché du travail, et de mécanismes efficaces pour partager les informations avec les écoles, les autorités responsables de l’éducation ne sont pas en mesure de suivre les progrès et de prendre des décisions éclairées en matière de réformes politiques. Un SIGE bien développé permettrait au Gouvernement d’améliorer les allocations budgétaires et de produire des PAP de qualité avec de meilleures données sur les performances et les besoins réels 97. Le développement d'un SIGE et d’un système d'évaluation fiables devrait être effectué en : i) renforçant les capacités des départements chargés de la planification et de l'évaluation (y compris au niveau provincial) ; ii) examinant les formats et les méthodes de collecte des données ; iii) élaborant des outils d'évaluation ; iv) acquérant des applications pertinentes pour l'analyse des données ; v) examinant les mécanismes de diffusion (y compris un site Web mis à jour pour le MENEC) ; et vi) définissant les rôles et les responsabilités de chaque entité au sein du système. Enfin, le Gabon devrait envisager de réaliser une évaluation de la prestation de services, telle que l’enquête sur les indicateurs de prestation de services en éducation basée sur l'approche systémique pour de meilleurs résultats en matière d'éducation, afin de créer une base de référence actualisée sur la qualité et la prestation des services dans le pays. 96 Cela sera important dans le contexte des budgets-programmes de 2017, car ils seront présentés avec une perspective pluriannuelle sur trois ans. 97 Le MENEC possède des registres d'inscription dans les établissements d'enseignement privé laïques en plus du corps enseignant global. 102 5 PROTECTION SOCIALE Introduction 238. Ce chapitre passe en revue les dépenses publiques consacrées au système de protection sociale au Gabon au vu des efforts entrepris actuellement pour améliorer les programmes de protection sociale en faveur de la population la plus vulnérable du pays. La majeure partie de ces programmes représentent des filets de protection sociale ciblant les « Gabonais économiquement faibles » (GEF) 98 et sont conçus dans le but de favoriser la consommation, accroître l'accès aux services sociaux de base et promouvoir une croissance économique équitable et inclusive 99. Il existe cinq types principaux de dispositifs de protection sociale au Gabon, à savoir : les transferts monétaires, les transferts en nature, les programmes de travaux publics à forte intensité de main-d'œuvre ou de « travail contre rémunération en espèces » (cash-for-work), les exonérations de redevance et les subventions, et l'assistance spéciale à certains groupes vulnérables (voir Tableau 11). Tout d’abord, ce chapitre présente un aperçu du secteur de la protection sociale du pays, en mettant l'accent sur son système de filet de protection sociale en pleine évolution, puis il effectue une revue des dépenses à travers tous les programmes pour identifier la structure, les sources et les évolutions des dépenses publiques dans le secteur. Ces dépenses publiques sont ensuite analysées pour déterminer si elles répondent aux besoins de la population et si elles sont conformes à la stratégie du Gouvernement. L'efficacité des dépenses publiques est également évaluée avec ses effets sur l'équité. En conclusion, le chapitre soumet des recommandations sur la façon d'orienter les dépenses en matière de protection sociale pour promouvoir la réduction de la pauvreté et accélérer la croissance inclusive. Tableau 11 : Dispositifs de protection sociale au Gabon Type Description Transferts monétaires Ces transferts fournissent aux bénéficiaires les ressources financières nécessaires pour maintenir un niveau minimum de consommation, et ceux-ci peuvent être sous forme de bon de caisse ou en espèces, et conditionnels ou inconditionnels. Transferts en nature Ces transferts distribuent des aliments ou des compléments alimentaires (par ex., dans le cadre des programmes d'alimentation scolaire) ou des produits non alimentaires, tels que des kits scolaires, des produits ménagers, des semences ou des outils de travail. Travaux publics à forte Les bénéficiaires reçoivent des transferts monétaires ou en nature en échange de intensité de main-d'œuvre ou leur participation à des programmes de travaux publics, parfois associés à des « travail contre stages de formation. Les travaux publics créent des biens communs qui peuvent rémunération en espèces » améliorer les conditions de vie de la communauté. 98 Un GEF est défini par la législation nationale comme étant « une personne physique qui : i) est de nationalité gabonaise, ii) est âgée de 16 ans ou plus, et iii) gagne moins de 80 000 FCFA par mois ». 99 La terminologie couramment utilisée par le Gouvernement distingue deux groupes principaux de programmes non contributifs, à savoir : les prestations sociales qui sont destinées à toutes les familles pauvres, et les filets de protection sociale, qui est un nouveau nom donné aux anciennes « aides sociales » et ciblent certains groupes vulnérables, tels que les handicapés et les enfants des rues. Dans ce chapitre, le terme « filet de protection sociale » est utilisé pour désigner tous les transferts sociaux, conformément à la définition acceptée sur la scène internationale. 103 Type Description Exonérations de redevance Les bénéficiaires sont exonérés des frais de scolarité ou de santé pour faciliter et subventions l'accès aux services de base de ceux qui n’ont pas les moyens de payer. Ils peuvent également recevoir des subventions pour payer certains produits ou services, tels que l'eau, l'électricité ou la nourriture. Assistance spéciale à Cette assistance cible les groupes extrêmement vulnérables, tels que les enfants certains groupes vulnérables des rues, couvre un grand nombre de besoins et est souvent fournie dans un ensemble complet (par ex., soutien psychosocial, aide au logement et prestations de services en matière de santé et d'éducation). 239. L'analyse présentée dans ce chapitre porte sur la période 2014-2016, mais il est difficile de comparer les périodes en raison du manque de données disponibles. Les documents du PAP / RAP100, qui fournissent une programmation détaillée par objectifs et résultats escomptés, sont les principales sources d'informations utilisées pour l'analyse des dépenses de protection sociale. Bien que les lois de finances soient disponibles pour plusieurs années et qu’elles contiennent des données agrégées, les documents du PAP sont uniquement disponibles pour les années 2015101 et 2016, ce qui ne suffit pas pour réaliser une analyse détaillée des évolutions des dépenses et des programmes de protection sociale. Par ailleurs, les comparaisons d'une année sur l'autre sont difficiles à réaliser à partir des informations fournies par les principaux organismes d'exécution, car les rôles et les responsabilités des différentes entités, ainsi que la structure et la nature de certains programmes, ont été redéfinis après 2014. Qui plus est, l’adoption de la budgétisation par objectifs de programmes en 2015 rend la comparaison des données encore plus difficile. Par conséquent, un effort considérable de collecte de données a été entrepris auprès de diverses institutions pour recueillir des informations supplémentaires sur les montants alloués et dépensés, sur les subventions moyennes, sur les bénéficiaires et sur d'autres données financières et non financières en fonction des programmes. D’autres données complémentaires étaient également disponibles dans la Stratégie d'Investissement Humain du Gabon (SIHG). 240. Seules les informations provenant d'interventions financées par des fonds publics ont été utilisées pour analyser les dépenses de protection sociale au Gabon, ce qui diffère de la plupart des méthodes utilisées dans les autres pays africains. Dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne (ASS), en particulier ceux dont le niveau de développement économique est moins élevé, plus de 70 % des ressources consacrées aux filets de protection sociale proviennent de partenaires de développement et d'organisations humanitaires. Cependant, le Gabon dispose d'un système d'assistance sociale bien développé qui est entièrement financé par le Gouvernement. Étant donné que les partenaires de développement apportent principalement un soutien technique et que le rôle des organisations non gouvernementales (ONG) dans le système de protection sociale du pays reste marginal, ceux-ci ne sont pas pris en compte dans l'analyse. 100 Un PAP est un plan programmatique du Gouvernement pour la planification des résultats et des mesures appliquée aux institutions publiques. 101 Le PAP de 2015 contient également des données incomplètes portant sur l’année 2014. 104 Aperçu du secteur de la protection sociale Système de filet de protection sociale Encadré 4 : Restructurer le système de protection sociale au Gabon Assurance maladie 2007 : La Caisse nationale d'assurance maladie et de garantie sociale (CNAMGS) a été créée dans le but de mettre en place une assurance maladie obligatoire. 2008 : La caisse d'assurance maladie destinée aux GEF a été créée. La caisse était gérée par la CNAMGS. 2011 : La caisse d'assurance maladie du secteur public a été créée. La caisse était gérée par la CNAMGS. 2013 : La caisse d'assurance maladie du secteur privé formel a été créée. La caisse était gérée par la CNAMGS. Filets de protection sociale 2012 : Le Fonds national d'aide sociale (FNAS) a été créé et a pour mission de soutenir les groupes vulnérables avec des « aides sociales ». 2014 : Une stratégie nationale en faveur des filets de protection sociale et de l’indépendance économique (SIHG) a été élaborée. 2015 : La CNAMGS et le FNAS ont commencé à appliquer la stratégie nationale. Prestations sociales contributives 2014 : La Caisse des pensions et des prestations familiales des agents de l’État (CPPF) a été créée dans le but de gérer les prestations de retraite et les prestations sociales des employés du secteur public. Protection sociale 2016 : La Politique Nationale de Protection Sociale (PNPS), qui définit le cadre national de protection sociale du pays, a été entérinée. 2017 : Le nouveau code de protection sociale (loi n° 28/2016) a été adopté. Source : Informations provenant du Gouvernement du Gabon. 241. Le système de protection sociale du Gabon a sans cesse évolué au cours des dix dernières années. Le Gouvernement a entamé un ambitieux processus de restructuration du système national de protection sociale en 2007 (voir Encadré 4), ce qui a entraîné un ensemble de réformes visant à instaurer une assurance maladie universelle et à améliorer les filets de protection sociale du pays. Une sollicitude à l’égard des ménages les plus démunis a encouragé la transformation du système, ce qui a conduit à l'identification et à la mise en place de divers régimes non contributifs, y compris la création de la première caisse d'assurance maladie du pays destinée, entre autres, aux GEF. Cependant, les difficultés économiques de ces dernières années ont ralenti le processus de restructuration et un grand nombre de réformes, liées à la couverture, au financement et au ciblage du système, n'ont pas encore été complètement mises en œuvre. 242. Les programmes de protection sociale sont essentiellement gérés par quatre institutions. Il s'agit de la Caisse Nationale d'Assurance Maladie et de Garantie Sociale (CNAMGS), du Fonds National d'Aide Sociale (FNAS), de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), ainsi que de la Caisse des Pensions et des Prestations Familiales (CPPF). Les prestations et les services diffèrent en fonction du statut professionnel des bénéficiaires (voir Tableau 12). • Les travailleurs du secteur public. La CNAMGS apporte des services de protection sociale aux travailleurs exerçant dans le secteur public et est responsable de l'assurance maladie obligatoire, tandis que la CPPF est chargée de gérer les risques suivants : i) les 105 accidents du travail et les maladies professionnelles ; et ii) la vieillesse, l'invalidité et le décès 102. Le financement des prestations d'assurance sociale pour les travailleurs du secteur public est assuré par les cotisations sociales à la charge des salariés (2,5 % pour le personnel en activité et 1 % pour les retraités) et les cotisations sociales à la charge des employeurs (5 %) 103. • Les travailleurs du secteur privé formel. Les prestations de protection sociale des travailleurs exerçant dans le secteur privé formel sont gérées par la CNAMGS, qui est responsable de la caisse d'assurance maladie obligatoire pour le secteur privé, et la CNSS, qui est chargée de gérer les risques suivants : i) les accidents du travail et les maladies professionnelles ; et ii) la vieillesse, l'invalidité et le décès. Les prestations sont financées par les cotisations sociales à la charge des salariés (2 % pour les travailleurs en activité et 1 % pour les retraités) et les cotisations sociales à la charge des employeurs (4,1 %). • Les travailleurs du secteur informel. Il n'existe pas de système public pour gérer les risques sociaux des travailleurs exerçant dans le secteur informel qui représentent plus de la moitié de la main-d'œuvre (57 % des emplois sont issus de l'économie informelle). Les individus dont le revenu est inférieur au salaire minimum (80 000 FCFA par mois) ont le droit de participer à des programmes non contributifs destinés aux GEF, mais un régime spécifique d'assurance maladie ou d'assurance sociale n'a pas encore été mis en place pour les autres ménages. Le code de protection sociale qui a récemment été approuvé contient des dispositions relatives à la création d'une nouvelle caisse d'assurance maladie pour les travailleurs non pauvres issus du secteur informel, et des études actuarielles sont prévues à cet effet. • Les GEF. Tous les programmes mis à la disposition des GEF sont non-contributifs et gérés par la CNAMGS, à l’exception des activités génératrices de revenus (AGR) gérées par le FNAS et la gratuité de l’eau et de l’électricité, gérée par la SEEG. Tableau 12 : Entités responsables des programmes de protection sociale en fonction du type de ménage Transferts sociaux Transferts sociaux non Type de ménage Assurance maladie contributifs contributifs Travailleurs du secteur CNAMGS (contributive) CPPF (non admissibles)* public Travailleurs du secteur CNAMGS (contributive) CNSS (non admissibles) privé formel Travailleurs du secteur aucun système en place, en aucun système en place (non admissibles) privé informel voie de réalisation 102 La CPPF a été créée en 2014 mais n'est devenue opérationnelle qu'en 2016. Auparavant, la Direction générale du Budget (chargée des prestations familiales) et la Direction générale de la Comptabilité Publique et du Trésor (chargée des pensions) étaient chargées de dispenser les prestations sociales aux fonctionnaires. 103 Les catégories suivantes sont exonérées des cotisations sociales personnelles : les anciens combattants, les fonctionnaires percevant une pension d'invalidité, les fonctionnaires et les retraités ayant un revenu inférieur au salaire minimum, ainsi que les retraités résidant à l'étranger. 106 Transferts sociaux Transferts sociaux non Type de ménage Assurance maladie contributifs contributifs GEF CNAMGS (non- -- CNAMGS et FNAS contributive) 243. La stratégie nationale d'aide aux ménages démunis est définie dans la SIHG. La stratégie décrit les principaux programmes de protection sociale destinés aux GEF et contient un plan d'action détaillé pour leur mise en œuvre, y compris un budget annuel estimé à 76-103 milliards de FCAF. La stratégie repose sur les quatre dispositifs suivants 104 : • des filets de protection sociale destinés aux ménages GEF (44-55 milliards de FCAF) ; • un programme de « progression » (Graduation Program) pour aider les ménages démunis à devenir autonomes avec l'aide des AGR (2-3 milliards de FCAF) ; • un meilleur accès aux services sociaux (par ex., dans les secteurs de l'éducation, de la santé, de l'eau et de l'électricité) grâce à des investissements sectoriels ciblés dans les zones les plus défavorisées (20-25 milliards de FCAF) ; et • le désenclavement des zones rurales et reculées, ainsi que l'intégration des zones périurbaines pauvres (10-20 milliards de FCAF). 244. La SIHG comprend sept programmes de protection sociale avec un total de 19 dispositifs différents. Chacun des sept programmes cible un certain groupe vulnérable de la population, à savoir : P1) les ménages GEF ayant des enfants à charge ; P2) les femmes célibataires pauvres ayant des enfants à charge 105 ; P3) les personnes âgées défavorisées ; P4) les veuves défavorisées 106 ; P5) les handicapés défavorisés ; P6) les jeunes défavorisés âgés entre 18 et 25 ans ; et P7) les enfants des rues. Les groupes cibles sont définis en fonction des deux critères suivants : le revenu du ménage, qui doit être inférieur à un certain seuil, et le type de vulnérabilité. Les deux critères doivent être réunis. Pour chacun des sept groupes vulnérables, la stratégie propose un ensemble d'interventions adaptées appartenant à quatre catégories, parmi lesquelles figurent : les transferts monétaires, les subventions, les biens et les services gratuits, et les revenus de solidarité / travail contre rémunération en espèces (voir Tableau 12). 245. La SIHG définit les ménages pauvres avec enfants comme étant les principaux bénéficiaires, et les transferts monétaires (conditionnels et inconditionnels) comme étant les principaux dispositifs de protection sociale (voir Figure 70). Ces ménages (biparentaux ou monoparentaux) devraient représenter environ 54 % de l'ensemble des bénéficiaires et environ 55 % des dépenses annuelles prévues par le Gouvernement en matière de protection sociale 107. L'objectif principal de la stratégie est de soutenir les ménages pauvres, y compris les groupes 104 Seules les actions liées aux deux premiers dispositifs (c.-à-d. concernant les filets de protection sociale et les programmes de progression) sont analysées dans cette revue des dépenses publiques, étant donné que les deux autres constituent des activités d'investissement multisectorielles allant au-delà des mesures de protection sociale. 105 Par rapport à P1, P2 offre des services supplémentaires (c.-à-d. la garde des enfants, les subventions à la santé et les formations professionnelles) qui s'adressent en particulier aux femmes célibataires ayant des enfants. 106 La SIHG fait uniquement référence aux veuves (femmes), mais cela signifie tout conjoint survivant vivant seul, homme ou femme. 107 Cela comprend les bénéficiaires de P1 (les familles avec enfants) et de P2 (les mères célibataires). 107 vulnérables traditionnels qui ont besoin d'une assistance spécialisée (par ex., les handicapés, les personnes âgées et les orphelins), en stabilisant leur consommation et en investissant dans leur capital humain, en particulier pour les enfants. Par conséquent, les transferts monétaires représentent 45 % du budget total alloué aux filets de protection sociale, tandis que les subventions et les biens et services gratuits représentent 23 % chacun, et les programmes de travail contre rémunération en espèces n'en représentent que 9 %. Les biens et services gratuits (y compris les transferts en nature) sont principalement prévus pour venir en aide aux groupes très vulnérables, tels que les enfants des rues. Figure 70 : Bénéficiaires des filets de protection sociale et allocations budgétaires, SIHG 2% Famille et Transferts 3% l’enfance monétaires 7% Mères 9% célibataires Personnes âgées Subventions 12 % 48 % 23 % 45 % Veuves Biens et services Handicapés gratuits 22 % Jeunes 23 % Revenus EDR solidaires/Argent 6% contre travail Source : Estimations basées sur la SIHG 2014 - Rapport technique. 246. Le Gouvernement a entériné la Politique Nationale de Protection Sociale (PNPS) en 2016 et un nouveau code de protection sociale a été adopté en 2017. L'objectif de la PNPS est de réduire les inégalités sociales, la pauvreté et l'exclusion sociale grâce à : i) un meilleur accès aux services sociaux en élargissant et en renforçant la couverture de la sécurité sociale (par ex., créer une assurance chômage et étendre l'assurance maladie au secteur informel) ; ii) des actions ciblées en faveur des groupes vulnérables (par ex., soutenir la consommation des GEF et développer les AGR) ; et iii) un cadre législatif et réglementaire renforcé et consolidé (par ex., réformer la CNSS et adopter un nouveau code de protection sociale). Résultats 247. Le Gabon a eu l'occasion d’enregistrer des progrès considérables en matière de réduction de la pauvreté pendant les années où les cours du pétrole étaient élevés, mais les données disponibles laissent entrevoir une légère baisse de la pauvreté monétaire depuis 2005 108. La volatilité du taux de croissance économique du pays, ainsi que le manque de diversification économique et de politiques sociales fortes (par ex., en matière de santé, d'éducation 108 Le Gabon manque clairement de données pour pouvoir surveiller la pauvreté en dépit de son statut de pays à revenu intermédiaire (il est l'un des trois pays d'Afrique subsaharienne avec le Libéria et le Soudan à n’avoir qu’une seule enquête auprès des ménages comportant des données sur les revenus et les dépenses entre 1991 et 2012). Ainsi, il est impossible de dresser un tableau précis de l'évolution de la répartition des revenus depuis la dernière enquête sur les revenus et les dépenses en 2005. 108 et de protection sociale) ont probablement entravé la capacité du Gouvernement à améliorer les conditions de vie des pauvres. En l'absence de données récentes sur la consommation et le revenu des ménages, les différentes estimations indiquent juste de légères améliorations du taux de pauvreté au cours des dix dernières années 109. Les estimations les plus optimistes évaluent la pauvreté monétaire à environ 22-25 % en 2015, alors que d'autres la situent à 32 %, proche du niveau de 2005. Une étude qualitative révèle également que les perceptions des individus tendent à confirmer ces estimations et les gens estiment même que la situation dans le pays se détériore. 248. Les indicateurs structurels de pauvreté montrent qu’un fossé grandissant s’est creusé entre les zones urbaines et les zones rurales. L'EDS de 2012 (EDSG-II) permet de faire un certain nombre de comparaisons avec les données de 2005 au niveau de l'accès des ménages aux services de base et de leurs conditions de vie en général. Par exemple, l'accès à l'eau améliorée et aux installations sanitaires s’est nettement développé entre 2005 et 2012, bien que cette amélioration ait été plus remarquable pour les quintiles 2 à 4 que pour le quintile le plus pauvre. En conséquence, six ménages gabonais sur dix parmi les plus pauvres n'ont pas vu leur l'accès à l'eau s’améliorer en 2012. De plus, l'indice de la pauvreté multidimensionnelle (IPM) estime que 11 % de la population urbaine et 47 % de la population rurale ont été classés comme étant multidimensionnellement pauvres en 2012, sachant que la pauvreté rurale était plus sévère (score IPM de 0,209) que la pauvreté urbaine (0,044). Les provinces de l'Ogooué-Ivindo, de l'Ogooué- lolo, du Nyanga et de Ngounié (ainsi que le Woleu-N'tem dans certaines catégories) ont systématiquement enregistré les moins bons résultats et les disparités spatiales les plus marquées. 249. Les disparités semblent particulièrement frappantes pour la population la plus vulnérable du Gabon. Les orphelins et les enfants abandonnés, les veuves, en particulier les femmes qui vivaient dans des unions ou des mariages coutumiers traditionnels, les personnes vivant avec un handicap, et les groupes autochtones (également connus sous le nom de Pygmées) sont peu nombreux mais présentent un risque élevé de pauvreté et de violence. Les populations autochtones sont particulièrement vulnérables, car elles ne sont pas officiellement comptées dans le recensement national ou par d'autres efforts de collecte de données. Celles-ci sont sous- identifiées dans le registre civil étant donné que la plupart n'ont pas de pièces d’identité, vivent dans l'extrême pauvreté et ont des résultats désastreux en matière de développement humain. De plus, leur présence réduite et dispersée dans le pays les rend difficiles à cibler par les politiques sociales. Aperçu des dépenses en matière de protection sociale : structure, sources et évolution 250. Le système de protection sociale est financé par les cotisations des travailleurs, les cotisations des employeurs privés, le budget national et les impôts spécialisés. Les retraites, les cotisations d'assurance maladie versées aux agents publics, l'administration générale du système national de protection sociale et la plupart des dispositifs non contributifs sont financés 109 Veuillez vous référer aux ouvrages suivants : a) Wouters, Olivier, 2017. « Gabon vulnerability note: Asset indices as proxies for living standards » (Note sur la vulnérabilité au Gabon : les indices d'actifs comme indicateurs de niveau de vie), ouvrage non publié ; b) Banque mondiale, équipe POV, 2017. « Poverty Projections in Gabon 2005-2015 » (Projections de la pauvreté au Gabon 2005-2015), ouvrage non publié ; c) Ngoua Nguema, Ignace, 2017. « Enquête qualitative sur la pauvreté au Gabon », ouvrage non publié. 109 par le budget national 110. Les impôts spécialisés financent l'assurance maladie pour les GEF et provenaient de deux sources jusqu'en 2016, à savoir d’une taxe de 10 % sur le chiffre d'affaires des opérateurs de téléphonie mobile (c.-à-d. la redevance obligatoire à l'assurance maladie, ROAM) et un prélèvement de 1,5 % sur le transfert d'argent à l'étranger (c.-à-d. TTS). La ROAM devait rapporter environ 20 milliards de FCFA par an au Gouvernement, mais seulement deux des quatre opérateurs de téléphonie mobile du pays payaient régulièrement, ce qui a entraîné des recettes nettement inférieures (environ 13-15 milliards de FCFA par an). Par ailleurs, les transferts de ressources du Trésor à la CNAMGS s’effectuaient souvent avec du retard, ce qui avait tendance à entraver les opérations sur le terrain. En mars 2017, la ROAM a été remplacée par la Contribution Spéciale de Solidarité, une nouvelle taxe correspondant à 1 % de la TVA qui devrait rapporter à la CNAMGS un montant estimé à 25 milliards de FCFA par an. 251. Les dépenses pour les programmes de protection sociale non contributifs, à part l'assurance maladie et les subventions, sont considérées comme faisant partie de la prévoyance sociale (mission 22). Au Gabon, les activités de sécurité sociale s’articulent autour des trois grands programmes suivants : • Le programme de Protection et Promotion de la Famille vise à promouvoir les droits des femmes, à protéger les conjoints survivants et les orphelins, à aider les personnes âgées et à protéger les familles et les enfants. En 2016, ce programme a principalement soutenu l’élaboration d'un système de protection sociale efficace (par ex., la mise en place d'un système d'identification pour les GEF) et n'incluait plus les transferts directs aux personnes vulnérables (ce qui était le cas jusqu'en 2014 et l’est redevenu en 2017) 111. • Le programme de Solidarité Nationale met l'accent sur l'exclusion sociale en s'attaquant aux problèmes sociaux, tels que l'apatridie et les jeunes « en situation de détresse sociale et d'exclusion sociale », en améliorant les conditions de vie des handicapés et en soutenant les organisations de la société civile. Les activités financées dans le cadre de ce programme comprennent l'assistance sociale à certains groupes marginalisés (par ex., les enfants des rues), ainsi que le programme de progression pour sortir de la pauvreté qui relève du FNAS. • Le programme de Protection Sociale aspire à gérer les risques sociaux et économiques au moyen de programmes d'assurance sociale et d’aide sociale. Il comprend des dispositifs non contributifs (c.-à-d. des transferts sociaux et une assurance maladie destinés aux GEF) 110 Les allocations familiales destinées aux fonctionnaires, qui sont payées par le Gouvernement, ne sont pas considérées comme faisant partie de la protection sociale mais comme une partie des dépenses salariales globales. Les allocations familiales pour les employés du secteur public comprennent : a) les allocations familiales (8 000 FCFA / mois par enfant) ; b) la prime à la naissance (60 000 FCFA par bébé) ; c) les allocations prénatales (80 000 FCFA par grossesse) ; d) les allocations scolaires (62 500 FCFA / an par enfant âgé de 3 à 21 ans ; et e) les allocations salariales uniques (2 200 FCFA / mois par travailleur en activité ou 1 500 FCFA / mois par travailleur retraité lorsqu'il n'y a qu'un seul salaire provenant du secteur formel dans le ménage). 111 D’après les informations figurant dans le PAP de 2016, les activités budgétisées en tant que « transferts » dans le cadre de ce programme étaient en fait des activités visant à renforcer le ciblage des ménages vulnérables (c.-à-d., la création d'un fichier identifiant les vulnérabilités différentes et le traitement des données). Il ne s’agit pas de transferts directs aux ménages, mais d’activités qui devraient soutenir la création d'un système de protection sociale plus efficace. 110 et des cotisations d'assurance de la part de l’employeur pour les fonctionnaires. Le financement de ce programme est transféré à la CNAMGS. 252. Les budgets alloués à la protection sociale ont augmenté au cours des trois dernières années, principalement parce que les dépenses de retraite ont plus que doublé. Le budget consacré à la sécurité sociale (c.-à-d. la mission 22), les pensions (c.-à-d. la mission 20) et l'assurance maladie pour les GEF (c.-à-d. les recettes fiscales de la ROAM et de la TTS) représentaient environ 2 % de la totalité du budget national en 2014 112, avant d’augmenter pour passer à près de 6 % en 2016 (voir Tableau 13). Le budget de chacune des deux missions est augmenté chaque année, mais les retraites ont reçu la plus forte augmentation, passant de 26 milliards de FCFA en 2014 à 61,3 milliards de FCFA en 2016, contre une hausse de 15 % et 19 % respectivement en 2014-2015 et 2015-2016 pour la sécurité sociale 113. Bien que le financement de l'assurance maladie pour les GEF au cours de la période 2014-2016 ait peu évolué, la nouvelle taxe de Contribution Spéciale de Solidarité, qui est entrée en vigueur au mois de mars 2017, devrait considérablement accroître le financement. Enfin, les subventions ciblées pour l'approvisionnement en eau et en électricité des ménages GEF sont restées stables 114. Tableau 13 : Dépenses en matière de protection sociale, 2014-2016 (en milliards de FCAF) Loi de finances Loi de finances pour Loi de finances pour Dispositifs de protection sociale pour 2014 2015 2016 Pensions (mission 20) 26 35 61,3 Prévoyance sociale (mission 22) 35,9 66,7* (41,3) 49,1 Assurance maladie pour les GEF (ROAM)** 12,7 13,8 12,9 Subventions pour l’eau et l’électricité** 1,2 0,99 n.d. Total de la protection sociale 75,8 116,5* (91,1) 123,3 Total du budget voté 2 955 2 068 2 152 % du budget total consacré à la protection 4,6 % 2,8 % (4,4 %) 0,0 % sociale * 25,4 milliards de FCFA ont ensuite été exclus car une partie des dotations à la CNAMGS a été incluse deux fois par erreur. Les chiffres entre parenthèses sont les chiffres obtenus après avoir corrigé cette erreur. 112 Conformément à la loi de finances. 113 Le budget de la CNAMGS a été inclus par erreur à deux reprises dans la loi de finances pour 2015 mais n'a été déboursé qu'une seule fois. 114 Les subventions en faveur des produits pétroliers et de la farine ne sont pas incluses car ces types de subventions ne ciblent pas spécifiquement les ménages pauvres. Celles-ci sont également considérées comme étant régressives puisqu'elles atteignent à peine les groupes les plus vulnérables. D’après la SIHG, le Gouvernement a dépensé environ 200 milliards de FCFA par an en subventions pour les produits pétroliers raffinés et la farine (la fameuse SMAG) jusqu'en 2013, mais moins de 10 % sont revenus aux ménages les plus démunis. Le Gouvernement a déployé des efforts considérables pour réduire ce type de dépenses qui sont passées de 119,7 milliards de FCFA en 2014 à 30,5 milliards de FCFA en 2015, avant d'atteindre 88,4 milliards de FCFA en 2016. La hausse enregistrée en 2016 est due à la remise temporaire de la subvention pétrolière pendant les élections. 111 ** Les données sur l'assurance maladie pour les GEF et pour les subventions à l'électricité et à l'eau représentent le montant réel dépensé plutôt que le budget voté. 253. Les dispositifs de protection sociale contributifs reçoivent plus de financement que les régimes non contributifs. En 2014, les programmes contributifs et non contributifs semblaient recevoir un financement à peu près équivalent (voir Tableau 14). Cependant, 38 % du budget total consacré à la protection sociale ont été alloués aux retraites en 2015, ce qui a engendré une hausse de la part des programmes contributifs atteignant 52 % de l'ensemble des fonds alloués à la protection sociale 115. En 2016, les retraites représentaient près de 50 % du budget consacré à la protection sociale et le financement des dispositifs contributifs a augmenté pour atteindre environ 59 % du budget total alloué à la protection sociale. 254. Les dépenses de sécurité sociale destinées au personnel ont augmenté régulièrement tandis que les transferts en faveur des pauvres ont fluctué. Alors que les dotations pour les trois programmes de sécurité sociale ne sont pas comparables, puisqu'une partie du financement destiné aux filets de protection sociale était gérée par la CNAMGS dans le cadre du programme de protection sociale en 2016, une comparaison des dépenses globales par fonction (voir Tableau 14) montre une tendance à la hausse pour le Titre 2 - personnel. Il existe trois types de dépenses publiques dans le cadre du programme de protection sociale, à savoir : i) les cotisations d'assurance pour les fonctionnaires (11 milliards de FCFA en 2015) ; ii) les dépenses d’exploitation de la CNAMGS (2 milliards de FCFA en 2015) ; et iii) les transferts monétaires en faveur des ménages GEF avec enfants (12 milliards de FCAF en 2015 116) 117. La tendance générale ne changerait pas si le budget alloué aux transferts monétaires pour les familles GEF était inclus dans le Titre 4 - Transferts, mais les dotations pour les transferts seraient plus élevées que celles allouées au personnel. Tableau 14 : Budget alloué à la sécurité sociale, 2015-2017 (en millions de FCFA) Type de dépenses 2015 2016 Voté pour 2017 Total mission 22 : Sécurité Sociale 66 745* (41 354) 49 157 51 264 PAR CATÉGORIE ÉCONOMIQUE Titre 2 - Personnel (salaires, primes et prestations) 52 273* (26 873) 27 060 34 770 Titre 3 – Biens et services 741 430 503 Titre 4 – Transferts sociaux 13 532 21 667 15 990 Titre 5 – Investissements 200 115 En 2015, la contribution du Gouvernement à l'assurance maladie des fonctionnaires s'est élevée à 11 milliards de FCFA, et la moitié des fonds alloués à la CNAMGS pour son propre fonctionnement atteignait 1 milliard de FCFA. La CNAMGS gère les programmes contributifs et non contributifs, et il n'est pas possible de distinguer les coûts administratifs déboursés pour les différents types de programmes. Pour réaliser cette estimation, les 2 milliards de FCFA par an alloués pour les coûts d'exploitation de la CNAMGS ont été divisés en deux. 116 Ceux-ci n'ont pas été déboursés. 117 Les transferts monétaires en faveur des familles GEF avec enfants s'appellent des prestations sociales car ils représentent les prestations familiales incluses dans les régimes de rémunération des travailleurs exerçant dans le secteur formel. 112 Type de dépenses 2015 2016 Voté pour 2017 PAR PROGRAMME Protection et Promotion de la famille 32 693* (7 293) 2 402 5 985 Titre 2 - Personnel (salaires, primes et prestations) 26 510* (1 110) 1 028 5 010 Titre 3 – Biens et services 293 180 171 Titre 4 – Transferts sociaux 5 690 1 194 804 Titre 5 – Investissements 200 Solidarité Nationale 8 330 3 792 8 082 Titre 2 - Personnel (salaires, primes et prestations) 503 772 4 454 Titre 3 – Biens et services 362 200 190 Titre 4 – Transferts sociaux 7 464 2 820 3 438 Titre 5 – Investissements -- -- Protection Sociale 25 723 42 963 37 197 Titre 2 - Personnel (salaires, primes et prestations) 25 260 25 260 25 307 Titre 3 – Biens et services 85 50 47 Titre 4 – Transferts sociaux 378 17 653 11 748 Titre 5 – Investissements -- -- -- Pilotage et Soutien Titre 3 – Biens et services -- -- 95 Sources : Ministère chargé de la Sécurité Sociale : loi de finances pour 2014 et 2015 / PAP de 2015 et 2016, et loi de finances pour 2017. * 25,4 milliards de FCFA ont été exclus car une partie des dotations à la CNAMGS a été incluse deux fois par erreur. Les chiffres entre parenthèses sont les chiffres obtenus après avoir corrigé cette erreur. 255. En 2016, les transferts sociaux (21,7 milliards de FCFA) représentaient environ 1 % du budget total voté dans la loi de finances, ce qui correspond à environ 0,3 % du PIB du pays 118. Les données disponibles ne permettent pas de dissocier les coûts d’exploitation des transferts sociaux des autres coûts supportés par le ministère chargé des affaires sociales et la CNAMGS. Cependant, les fonds affectés à la sécurité sociale au Gabon semblent faibles si l'on suppose que les coûts d'exploitation sont deux fois plus élevés que les moyennes internationales (8-10 % pour les pays à revenu intermédiaire et 15-18 % pour les pays à faible revenu) et après avoir inclus les transferts sociaux qui sont « cachés » en tant que dépenses de personnel. Le niveau des dépenses serait encore plus bas si l'on tenait uniquement compte des dépenses réelles en matière de transferts sociaux. Ainsi, les dépenses consacrées à la protection sociale non contributive dans l'ensemble du budget de la sécurité sociale (mission 22) ne représentent que 0,5 % du PIB total du pays, ce qui est inférieur aux moyennes internationales. Les dépenses 118 PIB 14,3 milliards USD (2015). Taux de change officiel : 591 FCFA = 1 USD (2015). Source : data.worldbank.org/country/gabon 113 consacrées aux filets de protection sociale représentent en moyenne 1,6 % et 1,5 % du PIB dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et dans les pays à faible revenu, respectivement 119. Le Gabon dépense également moins pour les filets de protection sociale que la plupart des pays comparables, tels que le Tchad, la Malaisie et l'Équateur (voir Figure 71). Figure 71 : Financement des filets de protection sociale en pourcentage du PIB dans les pays comparables 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Source : « State of Social Safety Nets » (L’état des filets de protection sociale), 2017, Banque mondiale (ébauche). Analyse des dépenses : problèmes d’adéquation 256. Le système national de protection sociale du Gabon couvre environ la moitié des 1,8 millions d'habitants estimés. La couverture totale est calculée en utilisant les données provenant de la base de données de la CNAMGS qui regroupe tous les bénéficiaires des programmes de protection sociale contributifs et non contributifs du pays. En particulier, la base de données des GEF fonctionne comme un registre de sécurité sociale unique, car elle est partagée entre les divers programmes destinés aux groupes vulnérables. En 2016, 934 917 personnes étaient affiliées à l'une des trois caisses d'assurance maladie de la CNAMGS : 239 351 salariés du secteur public et leurs ayants droit, 177 663 travailleurs du secteur privé et leurs ayants droit, et 517 903 GEF (voir Tableau 15). L'absence d'une caisse d'assurance maladie dédiée au secteur informel explique en partie le taux de couverture relativement faible du système (la moyenne des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure étant de 67 %) 120, dès lors que les travailleurs issus du secteur informel représentent 57 % de l'ensemble des travailleurs au Gabon. Tableau 15 : Couverture du système de protection sociale du Gabon (assurance maladie) en 2016 Nombre d’individus % de la population du Gabon Caisse publique 239 351 13,3 % 119 Banque mondiale, 2015. 120 La base de données ASPIRE, disponible sur http://datatopics.worldbank.org/aspire/income-group-comparison/ 114 Nombre d’individus % de la population du Gabon Caisse du secteur privé 177 663 9,9 % Caisse des GEF 121 517 903 28,8 % Secteur informel (hormis GEF) 0 0% Total 934 918 52 % Source : Données fournies par la CNAMGS, 2016. 257. Il y a un plus grand risque d'erreurs dans les caisses d'assurance maladie pour les travailleurs informels et les GEF que pour les travailleurs issus des secteurs public et privé 122. En particulier, on estime qu'un grand nombre de ménages qui travaillent dans l'économie informelle et qui ne peuvent pas obtenir d'assurance maladie sont inscrits à la caisse des GEF, même si leurs revenus sont supérieurs au seuil fixé. Cela est possible car les enregistrements s’effectuent souvent sur la base d’une autodéclaration plutôt que sur des enquêtes sociales ou d'autres contrôles. Toutefois, il est également probable qu’un grand nombre de GEF ne sont pas inscrits dans le système de protection sociale, car les pauvres ont tendance à avoir un accès restreint aux informations 123 et / ou ne disposent pas des documents d'identification requis 124. L'enquête auprès des ménages de 2017, dont les résultats seront disponibles début 2018, sera en mesure de fournir une estimation précise des erreurs d'inclusion et d'exclusion. Même si le nombre de GEF inclus dans la base de données de la CNAMGS équivaut plus ou moins au nombre de pauvres estimé (517 903 personnes inscrites à la caisse des GEF contre environ 595 000 personnes pauvres estimées en extrapolant les données issues de l’Enquête gabonaise pour l’évaluation et le suivi de la pauvreté, EGEP, de 2005), il est peu probable que le taux de couverture des ménages vulnérables atteigne les 100 %. 258. Selon les estimations, le système de protection sociale du Gabon couvre moins d'un GEF sur dix, ce qui correspond à environ 3 % de la population du pays. Si l'on exclut l'assurance maladie non contributive pour les pauvres, le nombre total d’individus ayant bénéficié de transferts sociaux en 2015 était inférieur à 50 000 personnes. Même en supposant que tous les bénéficiaires des différents programmes étaient des GEF (c.-à-d. qu'il n'y avait aucune erreur d'inclusion) et que personne ne bénéficiait de plus d'un programme, moins de 10 % des 30 % de Gabonais considérés comme GEF étaient couverts par le dispositif de protection sociale en 2015. Ce résultat fait pâle figure comparé aux moyennes de 14,2 %, 16,4 % et 32,8 % respectivement pour les pays d'Afrique subsaharienne, les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure 125. 121 Les bénéficiaires potentiels des programmes du FNAS et de la SEEG sont inclus dans la base de données de la CNAMGS. 122 Dans le passé, certains travailleurs du secteur public ou privé se sont inscrits en tant que GEF parce que la caisse des GEF était la première caisse qui a été créée dans le cadre du régime d'assurance maladie universelle. Ce type d'erreur peut facilement être identifié et la CNAMGS a déjà pris des mesures pour y remédier. 123 Par exemple, il semblerait que certaines personnes craignent d'être automatiquement inscrites à un parti politique lorsqu’elles souscrivent à l'assurance. 124 Ceci constitue surtout un problème pour les pygmées. 125 Données ASPIRE, disponibles sur http://datatopics.worldbank.org/aspire/region/sub-saharan-africa et sur http://datatopics.worldbank.org/aspire/income-group-comparison/ 115 259. Le système de protection sociale n’est également pas en mesure de définir clairement qui est considéré comme GEF et sa méthode de ciblage présente plusieurs lacunes principales. En effet, la définition du Gouvernement d’un GEF (et le seuil associé), qui constitue la base pour pouvoir identifier les bénéficiaires, présente un certain nombre de lacunes. Premièrement, le seuil de revenu est fixé au salaire minimum mais n'est pas lié à une mesure de la pauvreté, ce qui signifie que le seuil est probablement beaucoup plus élevé que le seuil de pauvreté absolue. Deuxièmement, la définition ne tient pas compte du revenu total du ménage étant donné que seul le revenu primaire du chef de ménage est pris en considération. Enfin, le coût de la vie, y compris la composition du ménage et le lieu de résidence, n'est pas pris en compte. Ces lacunes engendrent des risques considérables d'erreurs d'inclusion et d'exclusion, lesquels sont exacerbés par une méthode de ciblage peu efficace. Le système repose sur l'auto-déclaration vu que les enquêtes sociales ne sont ni approfondies ni systématiques. De plus, la base de données des GEF ne fait pas le suivi des indicateurs socioéconomiques des ménages, ce qui empêche de réaliser un contrôle rigoureux et il n’y a pas de définition claire du ménage en tant qu'unité de consommation 126, ce qui permet difficilement d’évaluer l’adéquation des transferts sociaux et des autres programmes de protection sociale pour faire face aux vulnérabilités. 260. Il est important d’estimer l’adéquation des transferts sociaux pour créer un système national de protection sociale qui soutient les ménages, sans pour autant décourager leurs efforts entrepris pour atteindre l’indépendance économique. Si les prestations que les ménages perçoivent ne sont pas suffisantes pour répondre à leurs besoins quotidiens, ceux-ci adopteront inévitablement des stratégies d'ajustement négatives (par ex., réduire leur consommation d’aliments, retirer les enfants de l'école ou vendre des actifs productifs), de sorte qu’il sera plus difficile pour eux de sortir du cercle vicieux de la pauvreté. Cependant, les prestations encourageront la dépendance si celles-ci sont trop généreuses. Pour évaluer l'adéquation des prestations dans le système actuel, il convient de comparer tous les transferts sociaux mis à la disposition des ménages. Dès lors que nous ne disposons pas de données récentes sur le budget des ménages, une analyse préliminaire peut être réalisée en utilisant les données de 2005 mais avec un taux d'inflation actualisé. Néanmoins, les décisions politiques à l’égard des paramètres de chaque programme ne devraient être prises que lorsque les résultats de la prochaine enquête sur la consommation des ménages seront disponibles. 261. Selon les estimations, un ménage pauvre de taille moyenne au Gabon aurait besoin d'un transfert équivalent à environ 211 000 FCAF par an pour franchir le seuil de pauvreté. En se basant sur l'enquête EGEP de 2005, le seuil national de pauvreté est estimé à environ 528 700 FCFA par an et par personne (actualisé en fonction de l'inflation), ce qui entraîne un écart de pauvreté de 10 % 127, soit environ 53 000 FCFA par an et par personne. Cela signifie qu'un ménage de taille moyenne (c.-à-d. deux adultes et deux enfants) aurait besoin d'un transfert social d’un 126 La base de données des GEF contient 294 102 bénéficiaires primaires, 222 554 enfants et seulement 1 246 conjoints. Cela signifie que, dans la plupart des cas, le mari et la femme sont enregistrés séparément et tous les deux en tant que bénéficiaires principaux. Par ailleurs, il semble que de nombreux enfants soient exclus puisque la taille moyenne des ménages est de 4,1. 127 L'écart de pauvreté mesure la distance moyenne qui sépare les pauvres du seuil de pauvreté. Il est utilisé pour estimer les ressources qui seraient nécessaires pour amener tout le monde au niveau du seuil de pauvreté et éliminer la pauvreté grâce à des transferts monétaires parfaitement ciblés. Bien qu'il soit clair qu'un ciblage parfait ne peut pas être atteint, l'écart de pauvreté fournit une idée des ressources nécessaires pour éventuellement éliminer la pauvreté. 116 montant de 211 000 FCFA par an pour pouvoir subvenir à ses besoins essentiels et franchir le seuil de pauvreté. Le Tableau 16 montre les prestations de différents programmes non contributifs pour un ménage de ce type, en comparant ce qui a été appliqué en 2015 avec ce qui avait été envisagé dans la SIHG. Tableau 16 : Prestations de différents programmes non contributifs pour un ménage moyen (en FCFA / an) Transferts Transferts Subventions En nature monétaires sociaux en Total pourcentage de Incond. Cond. Santé Eau et (Kits du l’écart de électricité nouveau-né) pauvreté Envisagé 100 000 80 000 52 000* 65 000* (50 000) 297 000 140 % dans la SIHG Appliqué en 0 0 114 800** 219 335 (50 000) 334 135 158 % 2015 Source : Estimations basées sur les informations fournies par le ministère chargé de la sécurité sociale. * Estimations : coût total des subventions / nombre de ménages bénéficiaires. ** Coût unitaire moyen x 4. Figure 72 : Filets de protection sociale pour un ménage moyen (en FCFA / an) ENVISAGÉ DANS LA SIHG APPLIQUÉ EN 2015 TOTAL : 297 000 TOTAL : 334 135 Kits du Kits du nouveau- Transferts nouveau- né monétaire né 50 000 s 50 000 Subvention inconditio s à la santé Subventio nnels 114 800 ns eau et 10 000 électricité 65 000 Transferts Subvention Subventio monétaire s à l'eau et ns à la s l'électricité santé conditionn 219 335 52 000 els 80 000 Source : CNAMGS, Ministère chargé de la Protection Sociale. 262. Selon les estimations, les prestations prévues et réelles des différents programmes de protection sociale du Gabon destinés aux ménages GEF sont généreuses, ce qui contraste fortement avec leur faible taux de couverture. D’après la SIHG, chaque ménage pauvre « régulier » (c.-à-d. qui n'appartient pas à un groupe vulnérable spécifique) devrait recevoir une aide systématique sous forme de subventions et de transferts monétaires qui représentent au moins 60 % de l’aide totale (les biens et services gratuits ne devraient être offerts que dans des cas spéciaux). Pour un ménage de taille moyenne ayant deux enfants inscrits dans l'enseignement primaire, l’ensemble des transferts et des subventions représenterait environ 140 % de l'écart de pauvreté estimé. Lorsque l'on examine les résultats relatifs à la prestation de services de 2015, le système 117 national semble avoir été encore plus généreux, puisqu’il a fourni une valeur totale de transferts représentant 158 % de l'écart de pauvreté, mais essentiellement sous forme de subventions plutôt que de transferts directs. La valeur de la plupart des programmes de transferts monétaires en Afrique subsaharienne représente environ 20 % du seuil de pauvreté, ce qui correspond à environ 106 000 FCFA par an et par personne au Gabon. La générosité de ces transferts sociaux, conjuguée à leur faible niveau de couverture, révèlent une faille importante dans le système de protection sociale du pays. Analyse des dépenses : problèmes d'efficacité et d'équité 263. La composition des programmes de protection sociale au Gabon révèle de sérieuses lacunes. Les dépenses exécutées en faveur des filets de protection sociale en 2015 étaient largement décalées par rapport aux allocations budgétaires envisagées, ce qui laisse supposer que le système de protection sociale du pays présente d’importantes lacunes. Les subventions représentaient 89 % des dépenses consacrées aux GEF en 2015, alors que les transferts monétaires n’en représentaient que 10 %, contrairement à ce qui était envisagé dans la stratégie nationale (voir Figure 73). Figure 73 : Filets de protection sociale appliqués en 2015 en fonction du type d'intervention 2% Transferts monétaires 10 % Subventions Biens et services gratuits 89 % Source : Estimations basées sur des informations fournies par la CNAMGS, le ministère de la Protection Sociale, la SEEG et le FNAS. Transferts monétaires 264. Un grand nombre de programmes de transferts monétaires sont inconditionnels, à l'exception des transferts liés à l'éducation qui sont conditionnels à la scolarisation (voir Tableau 17). En 2015, la CNAMGS a pris en charge tous les transferts monétaires. Auparavant, les transferts qui ciblaient les groupes vulnérables « traditionnels », tels que les veuves, les handicapés et les personnes âgées, relevaient du FNAS. 118 Tableau 17 : Programmes de transferts monétaires Dotation Nombre de Nombre de Montant du annuelle Année de Programme Groupe cible ménages personnes transfert (en totale (en référence bénéficiaires bénéficiaires FCFA) FCFA) Allocation Ménages GEF 75 512 172 706 5 000/enfant/ 10,3 milliards 2014 (pas familiale avec enfants - mois appliquée P1/P2 depuis) Allocation de Ménages GEF 60 000 121 941 5 000/enfant/ 609,7 millions 2013-2014 rentrée avec enfants - an (pas appliquée scolaire P1/P2 depuis) Aide aux frais Enfants GEF 84 84 300 000 –2 73,5 millions 2015 de scolarité étudiant dans 000 000/an l’enseigne- ment primaire et le premier cycle de l’enseigne- ment secondaire privé - P1/P2 Allocation aux Toutes les 5 815 5 815 75 000/an 436,1 millions 2015 personnes en personnes situation de vivant avec handicap un handicap - P5 Allocation aux Tous les 15 530 15 530 75 000/an 1,3 milliards 2015 conjoints conjoints survivants survivants - P4 Allocation aux GEF âgés - 35 35 386 383 (en 13,5 millions 2013 (pas personnes P3 moyenne)/an appliquée âgées depuis) Aide d’urgence GEF avec 5 5 885 000 (en 4,4 millions 2015 enfants (cas moyenne)/an sociaux) - P1/P2 Aide à la GEF âgés de 40 40 69 375 (en 2,8 millions 2014 (pas formation 18-25 ans - moyenne)/an appliquée professionnelle P6 depuis) Source : Données fournies par la CNAMGS et le FNAS. 265. Les deux plus grands programmes de transferts monétaires du pays ont été interrompus à cause d’un manque de fonds 128. Ces transferts constituaient des allocations familiales inconditionnelles et des allocations de rentrée scolaire conditionnelles pour les ménages à faible revenu (P1 et P2). Même si ces programmes ont reçu environ 10 à 11 milliards de FCFA 128 En 2013 et 2014, de nombreux programmes spécifiques, tels que l'aide au logement, l'aide aux funérailles, l'aide à la citoyenneté et le secours aux sinistrés, n'ont pas été poursuivis en 2015 et ne sont pas inclus dans la SIHG. Le budget prévu pour ces transferts était de 85 millions de FCFA en 2014 (données provenant du FNAS), ce qui représente un montant relativement faible compte tenu de l'enveloppe totale des filets de protection sociale. 119 par an entre 2011 et 2014, et sont décrits dans la stratégie nationale comme jouant un rôle primordial dans le système de protection sociale du pays, ceux-ci n'ont pas été financés depuis 2014. Même lorsqu'ils étaient financés, leurs paiements étaient irréguliers. Par exemple, une partie du versement d'octobre 2014 n'a été payé qu'en 2015. La prévisibilité des transferts monétaires, qui permettent aux ménages de stabiliser leur consommation et de mettre en œuvre des stratégies d'investissement à moyen terme, est une condition nécessaire et fondamentale pour que les transferts puissent réduire la pauvreté (voir Encadré 5). En raison de leurs inefficacités, les deux principaux programmes du Gabon n’ont pas été en mesure d’utiliser tout leur potentiel et ont finalement été interrompus. S’ils avaient été mis en œuvre aujourd'hui, le nombre de bénéficiaires aurait été au moins quatre fois plus élevé qu'en 2015, ce qui correspond à environ 30 % de la population pauvre. Encadré 5 : Les transferts monétaires comme instrument de lutte contre la pauvreté à long terme Les transferts monétaires sont de plus en plus utilisés comme instrument de protection sociale dans de nombreux pays africains. Les données dont nous disposons semblent indiquer que des programmes de transferts monétaires bien structurés, en plus de soutenir directement la consommation des ménages pauvres, aident les ménages bénéficiaires à sortir de la pauvreté et à promouvoir le développement local. Un rapport récent* résume l'impact de différents programmes de transferts monétaires inconditionnels en Zambie, au Kenya, au Lesotho et au Ghana. Ces programmes versent entre 4 et 20 USD par mois aux ménages avec enfants et sont donc comparables au programme d'allocations familiales du Gabon. Les conclusions du rapport indiquent que : • les transferts monétaires ont souvent un impact positif sur les activités productives des ménages participants (par ex., les fonds sont souvent utilisés pour acheter des intrants agricoles, investir dans l'élevage de bétail ou créer des entreprises non agricoles) ; • les membres des ménages bénéficiaires sont plus susceptibles de travailler dans des entreprises familiales productives plutôt qu’en tant qu’ouvriers salariés peu rémunérés ; • le niveau d'endettement des bénéficiaires diminue et leurs économies augmentent ; • les bénéficiaires ont moins souvent recours à des stratégies négatives pour s’adapter aux chocs, telles que la mendicité ou le retrait des enfants de l'école ; • au sein des ménages bénéficiaires, les inscriptions dans l'enseignement secondaire augmentent et le taux de redoublement dans l'enseignement primaire et secondaire diminue (au Ghana)**; et • les transferts en faveur des ménages, qui sont souvent dépensés au niveau local, ont un impact positif considérable sur l'économie locale (l'effet multiplicateur varie entre 1,34 au Kenya et 2,5 au Ghana, soit 1,34 USD et 2,5 USD générés dans l'économie locale pour chaque dollar transféré aux ménages au Kenya et au Ghana, respectivement). Cependant, les impacts positifs ne sont possibles que si certaines conditions sont remplies, notamment : i) garantir la prévisibilité des transferts ; ii) s'assurer que les transferts sont ajustés en fonction des niveaux de consommation et de pauvreté (c.-à-d. que les prestations ne sont ni trop faibles ni trop élevées) ; et iii) créer des mesures pour sensibiliser le public au sujet de l'utilisation des transferts. *Is Graduation from Social Safety Nets Possible? Evidence from Sub-Saharan Africa, IDS Bulletin, volume 46, numéro 2, mars 2015. **Livelihood empowerment against poverty program impact evaluation, 3IE Grantee Final Report, mars 2014. 266. Les programmes d'aide aux frais de scolarité et d'aide d'urgence sont deux programmes de transferts monétaires de petite envergure qui ciblent en principe les mêmes bénéficiaires que les deux précédents programmes de grande envergure. Cependant, les deux programmes fonctionnent de façon ponctuelle, et ils fournissent des montants de financement relativement importants à un petit nombre de bénéficiaires qui sont sélectionnés avec pour seul critère d'être un GEF. En 2015, le programme d'aide aux frais de scolarité a offert à 84 étudiants, 120 qui ont été sélectionnés par ordre d'arrivée, un soutien pour fréquenter une école primaire ou secondaire privée dont les coûts unitaires s’élevaient de 300 000 FCFA à 2 000 000 FCFA par an. Les 73 millions de FCFA utilisés pour soutenir ces 84 enfants auraient pu fournir des allocations de rentrée scolaire à 14 700 enfants. Le programme d'aide d'urgence est réservé aux « cas sociaux » qui ont besoin d’un logement ou d'argent pour subvenir aux besoins immédiats et n'a été accordé qu'à cinq ménages en 2015 pour un coût moyen d’environ 900 000 FCFA, ce qui aurait pu financer les allocations familiales de 73 ménages durant une année entière. Aucun de ces programmes n'est inclus dans la SIHG. 267. En 2015, les programmes de transferts monétaires ont favorisé les groupes considérés comme vulnérables dans le sens traditionnel du terme. Alors que les transferts monétaires en faveur des ménages pauvres avec enfants ont été interrompus (à l'exception des programmes de petite envergure d'aide aux frais de scolarité et d’aide d'urgence), la plupart des transferts actuels sont utilisés pour cibler certains groupes de la population en particulier. En 2015, 95 % des transferts monétaires ont été versés aux veuves / veufs et aux handicapés indépendamment de leurs revenus, ce qui est à l’encontre de ce qui est stipulé dans la stratégie nationale (programmes P3 et P5) 129 (voir Figure 74). Par conséquent, les personnes âgées et les jeunes issus des ménages GEF (programmes P4 et P6) n'ont reçu aucun transfert respectivement depuis 2013 et 2014. S'il est raisonnable d'offrir une aide financière aux personnes en situation de vulnérabilité, ce type d’aide a tendance à entraver la réduction de la pauvreté et la croissance économique à long terme (voir Encadré 5). C’est la raison pour laquelle il n'est pas recommandé de limiter les transferts monétaires à des groupes spécifiques au détriment des ménages pauvres « réguliers ». Figure 74 : Transferts monétaires appliqués en 2015 en fonction du type de bénéficiaire 4% Famille et Enfance 24 % Veuves Handicapés 72 % Sources : Estimations basées sur les informations fournies par les différentes institutions de filet de protection sociale (la CNAMGS, le ministère de la Prévoyance Sociale, la SEEG et le FNAS). Subventions 268. Les subventions ciblées pour la santé restent l'instrument de protection sociale préféré du Gouvernement. Malgré les difficultés d’ordre budgétaire, les principaux programmes 129 Par ailleurs, les plus de 1,3 milliards de FCFA alloués aux veuves et aux veufs en 2015 ont dépassé les besoins identifiés dans la stratégie nationale, qui ont été estimés à 0,7 milliard de FCFA par an. 121 de subventions ont été maintenus en 2015 pour un coût total estimé à 17,3 milliards de FCFA (voir Tableau 18). 269. Les dépenses consacrées aux subventions pour la santé en faveur des GEF ont augmenté pour passer d'environ 1-2 milliards de FCFA en 2008 à 5 milliards de FCFA en 2011, avant d'atteindre 12 milliards de FCFA en 2014 et 16 milliards de FCFA en 2015. Il existe trois types de subventions pour la santé destinés aux GEF, à savoir : i) l'assurance médicale qui couvre 80 % des coûts des services de santé ; ii) le paiement des redevances couvrant les 20 % restants des coûts des services de santé ; et iii) les évacuations sanitaires. Alors que la subvention pour l’assurance maladie est destinée à l'ensemble des GEF, le paiement des redevances, qui est normalement à la charge du bénéficiaire, et les évacuations sanitaires ne sont pris en charge que dans des cas exceptionnels. Par conséquent, les redevances ne devraient être remboursées que lorsqu'elles sont nettement supérieures aux ressources financières d'un ménage pauvre, et les évacuations sanitaires ne devraient être autorisées que pour certaines procédures qui requièrent des compétences indisponibles au Gabon. Compte tenu du coût unitaire moyen élevé de ces deux subventions (environ 1 et 10 millions de FCFA respectivement), les critères d’admissibilité devraient être stricts. Cependant, cela ne semble pas être le cas puisque les informations fournies par la CNAMGS montrent que les redevances sont simplement remboursées par ordre d'arrivée jusqu'à épuisement des fonds. 270. Les subventions pour l'électricité et l'eau ont fortement diminué et ont actuellement une faible couverture au Gabon. Entre 2013 et 2015, le coût de ces subventions a diminué en passant d'environ 5,9 milliards de FCFA à 987 millions de FCFA, et le nombre de ménages ciblés a chuté de 52 000 à 4 500. Cette chute spectaculaire était certainement due à un changement dans les critères d’admissibilité, car la nouvelle politique ordonne que la consommation des GEF soit uniquement subventionnée lorsqu’elle se situe en dessous d'un certain seuil donné (alors que tous les GEF étaient admissibles en vertu de la politique précédente). Étant donné que les ménages à faible revenu ont tendance à partager le même compteur, souvent de manière illégale, il est probable que de nombreux GEF consomment plus que la limite autorisée. De plus, compte tenu du petit nombre de ménages bénéficiaires, il est également probable que ce programme profite de façon disproportionnée aux citadins ainsi qu'aux GEF les plus aisés qui peuvent s'offrir un compteur individuel. Bien que la Société d'Énergie et d’Eau du Gabon (SEEG) propose des tarifs plus avantageux pour les fameuses connexions sociales dans le but d'encourager les pauvres à se connecter, subventionner la consommation d'eau et d'électricité peut être une façon inéquitable de soutenir les ménages à faible revenu. Tableau 18 : Subventions ciblées en 2015 Nombre de Nombre de Montant de la Dotation Groupe Service ménages personnes subvention (en annuelle totale cible bénéficiaires bénéficiaires FCFA) (en FCFA) Assurance GEF 294 102 517 902* 28 800 14 910 502 120 maladie (en moyenne / personne /an) Redevances pour GEF 43 43 978 000 42 074 834 les services de (en moyenne / santé personne / an) 122 Nombre de Nombre de Montant de la Dotation Groupe Service ménages personnes subvention (en annuelle totale cible bénéficiaires bénéficiaires FCFA) (en FCFA) Assurance GEF 294 102 517 902* 28 800 14 910 502 120 maladie (en moyenne / personne /an) Évacuation GEF 132 132 10 682 457 1 410 084 395 sanitaire (en moyenne / personne) Subventions GEF 4 500 22 850** 219 335 987 007 677 pour l’eau et (en moyenne / l’électricité ménage / an) Source : Données fournies par la CNAMGS et la SEEG. *Le nombre total de personnes inscrites à la caisse des GEF et donc admissibles aux subventions pour la santé. La subvention moyenne par personne est calculée sur cette base. Cependant, utiliser le nombre de bénéficiaires potentiels plutôt que les utilisateurs réels des subventions sous-estime grandement les coûts moyens réels (le nombre réel de GEF qui reçoivent des soins médicaux chaque année n’est pas connu). ** Taille moyenne du ménage : 5. Biens et services gratuits 271. Deux programmes de transfert en nature ciblant les mères et les handicapés ont été mis en place en 2015 (voir Tableau 19). Les deux programmes étaient gérés par la CNAMGS et limités en termes de budget et de nombre de bénéficiaires. En outre, ils faisaient partie des neuf programmes envisagés dans la SIHG pour répondre aux besoins spécifiques des groupes particulièrement vulnérables, mais ils semblent être les deux seuls programmes de ce type à avoir été mis en œuvre en 2015 130. 272. Le premier programme a distribué des kits de nouveau-nés aux mères GEF, s’inspirant des prestations comprises dans les paquets emploi disponibles dans le secteur formel. Environ 1 000 mères ont reçu un kit, ce qui semble indiquer un déficit de couverture très important par rapport aux 15 000 femmes admissibles 131. Le ciblage semble avoir été effectué de manière plus ou moins aléatoire, mais des préoccupations ont été formulées à l’égard d’un important déséquilibre en faveur des centres urbains, puisque les kits de 2014 ont uniquement été distribués à Libreville 132. La valeur de chaque kit a été estimée à environ 50 000 FCFA, mais le coût total du programme ne peut pas être déterminé car les coûts d'acquisition, de stockage et de distribution ne sont pas disponibles. La petite taille du programme, la priorité accordée aux villes, le ciblage laxiste et les coûts administratifs élevés par rapport aux transferts monétaires remettent en question sa pertinence pour le Gabon. 273. Le deuxième programme a financé l'achat ou la réparation de fauteuils roulants ou d'autres équipements pour les handicapés. Le montant alloué par personne variait considérablement et dépendait des besoins. Par exemple, la réparation d'un fauteuil roulant pourrait 130 Au cours de l'année précédente, lorsque les programmes faisaient partie d'un programme d'aide sociale global géré par le FNAS, d'autres transferts en nature ont été inclus, tels que de la nourriture et des kits scolaires. 131 Avec environ 500 000 GEF et un taux de natalité estimé à 30,17 enfants pour 1 000 personnes, 15 000 naissances par an sont attendues dans les ménages GEF, ce qui est nettement supérieur aux 1 050 bénéficiaires des kits du nouveau-né. 132 FNAS, « Bilan d’activités 2013-2015 ». 123 coûter 250 000 FCFA, mais d'autres interventions pourraient être moins coûteuses. Ces biens et services gratuits venaient compléter les transferts monétaires alloués aux handicapés, quel que soit leur niveau de revenu. L'option de recevoir des biens en nature plutôt que monétaires peut être justifiée par les difficultés rencontrées par de nombreux bénéficiaires (surtout dans les zones reculées) pour accéder au marché des équipements spécialisés ou par l'absence de marché compétitif pour les fabricants et les réparateurs. Tableau 19 : Programmes de transfert en nature en 2015 Nombre de Nombre de Montant de Dotation totale Programme Groupe cible ménages personnes la dotation (en FCFA) bénéficiaires bénéficiaires (en FCFA) Kits du nouveau-né Mères GEF 1 015 1 015 50 000 50 750 000 (par kit) Équipements Personnes vivant 5 039 5 039 55 000 (en 276 905 000 spéciaux pour les avec un handicap moyenne) handicapés Source : Données fournies par la CNAMGS. 274. Les programmes d'assistance sociale du Gabon semblent couvrir davantage la région de la capitale. Les données recueillies par le FNAS, qui était responsable de nombreuses initiatives d'assistance sociale entre 2013 et 2014 (voir Tableau 20), semblent indiquer que la majeure partie des programmes de protection sociale n'a touché que des personnes à Libreville et dans la province de l'Estuaire. Les programmes de transferts monétaires et de kits scolaires couvrant l'ensemble du pays ont été interrompus en 2015. En supposant une couverture géographique similaire après 2014, le programme de bourses, qui ne représente que 9 % des dépenses totales de protection sociale, est le seul programme d'assistance sociale restant qui couvre des bénéficiaires au-delà de la province de l'Estuaire. Tableau 20 : Couverture géographique de l’assistance sociale, d’octobre 2013 à décembre 2014 Couverture géographique Type d’assistance (2013-2014) Assistance médicale Estuaire : Libreville et alentours Assistance aux sinistrés Estuaire : Libreville et alentours Kits du nouveau-né Libreville Transferts monétaires Ensemble du territoire du pays Assistance aux funérailles Estuaire : Libreville et alentours Kits scolaires Ensemble du territoire du pays Frais de scolarité Gabon (Estuaire, Haut-Ogooué, Woleu-Ntem, Ngounié), France, Ukraine, Cameroun Assistance à la formation Libreville professionnelle Assistance alimentaire – kits Estuaire : Libreville et alentours Assistance alimentaire – Estuaire : Libreville et alentours contribution Aide au logement Libreville Assistance à la mobilité Estuaire : Libreville et alentours Certificats de naissance Libreville Assistance matérielle aux Haut-Ogooué, Moyen-Ogooué, Nyanga, Ogooué Ivindo, Woleu Ntem microprojets 124 Couverture géographique Type d’assistance (2013-2014) Total Source : FNAS, Rapport d’activités du premier semestre, 2016. Le programme de « progression » 275. Pour compléter l'assistance fournie par les dispositifs de protection sociale du pays, le Gouvernement a mis en place un programme visant à aider les GEF à devenir autonomes financièrement et à éventuellement « progresser » pour sortir de la pauvreté. Le FNAS est responsable de ce programme qui vise à aider les familles à faible revenu à développer des AGR en facilitant l'accès au financement, en offrant une assistance technique (par ex., pour la formulation de plans d’entreprise) et en renforçant les compétences grâce à des formations. Pour pouvoir prendre part au programme, il faut être inscrits dans la base de données des GEF et les bénéficiaires doivent être regroupés en associations ou coopératives légalement constituées. Le coût maximum d'un projet est de 5 millions de FCFA, dont 30 % sont versés par le FNAS sous forme de subvention, et les 70 % restants sont couverts par un micro-crédit avec un taux d'intérêt moyen de 8 % hors taxes (selon un accord avec la Banque Gabonaise de Développement, le seul partenaire financier du programme). 276. Cependant, la viabilité financière du programme a été remise en question depuis son lancement en 2015. Durant la première année du programme, des mécanismes de mise en œuvre ont été élaborés et les dépenses se sont essentiellement limitées aux coûts d'exploitation. La mise en œuvre a démarré en 2016 avec la formation de 1 198 femmes GEF et l'octroi de subventions à 73 groupes pour un coût moyen de 3,7 millions de FCFA par microentreprise, soit un coût moyen par habitant légèrement supérieur à 1 million de FCFA (voir Tableau 21). Étant donné que le programme n’en est qu’à ses prémices, il est encore difficile d'évaluer son adéquation ou son efficacité. Néanmoins, les coûts d’exploitation semblent avoir été très élevés compte tenu que le soutien total apporté aux GEF était de 270 millions de FCFA à la mi-2016 sur le budget total du FNAS qui s’élève à environ 2 milliards de FCFA. 277. Une comparaison avec des programmes similaires dans d'autres pays en développement laisse supposer que le Gabon devrait être en mesure d'obtenir de bons résultats avec un budget identique ou moins important, mais avec une gamme de services plus large. Par exemple, les programmes de progression qui ont enregistré un franc succès au Pakistan et au Ghana offrent des services complets, notamment des transferts monétaires réguliers et des visites fréquentes à domicile, pour respectivement 1 987 et 1 800 USD par habitant et par an. Bien que la nature pilote du programme du Gabon puisse expliquer ses coûts administratifs élevés, ses services restreints et son faible nombre de bénéficiaires, il semble qu'il y ait une marge considérable pour accroître son efficacité. Cependant, le FNAS doit être félicité pour tous ses efforts qu’il a réussi à déployer pour atteindre les bénéficiaires dans l’ensemble du pays. 125 Tableau 21 : Programme d’indépendance économique en 2016 Nombre de Nombre de Montant de Dotation totale Service Groupe cible ménages personnes la dotation (en FCFA) bénéficiaires bénéficiaires (en FCFA) Formation GEF (femmes) 1 198 1 198 Financement des Coopératives et 249 249 1 084 769 (en 270 107 594 AGR associations pour moyenne) les GEF Source : Données fournies par le FNAS. Pensions et assurances sociales 278. Les programmes de protection sociale contributifs du Gabon sont conçus de manière à pouvoir faire face aux principaux risques liés à la maladie, à l'invalidité, à la vieillesse et au décès. Ceux-ci sont financés par les cotisations des salariés et des employeurs (secteur privé) ou par des subventions (secteur public), et sont complétés par une assurance maladie et un certain nombre d'allocations familiales accessibles à tous les travailleurs exerçant dans le secteur formel. La CPPF prend en charge environ 19 000 travailleurs issus du secteur public et la CNSS est responsable d’environ 24 000 travailleurs issus du secteur privé formel (voir Tableau 22). Les services fournis par les deux institutions sont essentiellement les mêmes, mais les prestations familiales ont tendance à être plus généreuses dans le secteur privé. 279. Les pensions du secteur public sont distribuées à intervalles réguliers aux retraités, mais celles-ci sont financées par des subventions annuelles plutôt que par des cotisations publiques régulières. Par conséquent, seule une fraction des coûts de la CPPF estimés pour les biens, les services et les investissements est financée, ce qui empêche la CPPF d'étendre sa présence sur l’ensemble du territoire 133 et d'établir les réserves nécessaires pour prévenir les risques potentiels. Une étude actuarielle a été ordonnée en vue d’orienter les discussions politiques sur la façon d'augmenter les pensions de manière durable. Tableau 22 : Pensions, 2015 Cotisation des Cotisation des Coûts Coût total Nombre de Secteur salariés (en employeurs d’exploitation des pensions bénéficiaires FCFA) (en FCFA) (en %) (en FCFA) Secteur public 18 964 20,2 milliards 32,5 milliards 7% 52,7 milliards Secteur privé 23 795 3,1 milliards 119,4 milliards 26 %* 69 milliards* Source : Données fournies par la CPPF et la CNSS. * Comprend les prestations familiales. 133 La CPPF dispose uniquement de bureaux dans la capitale. 126 Recommandations 280. Les recommandations suivantes ont pour objectif d’accroître la contribution des politiques de protection sociale à la réduction de la pauvreté et la croissance inclusive. Compte tenu du contexte macroéconomique difficile, celles-ci se concentrent sur des mesures qui feront un meilleur usage des fonds disponibles grâce à des approches plus efficaces et équitables qui bénéficieront aux populations les plus vulnérables du Gabon. 281. Améliorer le ciblage des services non contributifs pour accroître leur impact sur la réduction de la pauvreté. Le système national de protection sociale présente de sérieuses lacunes au niveau du ciblage des bénéficiaires, ce qui a des répercussions considérables sur l'adéquation et l'efficacité globales du système. Premièrement, la définition du GEF, qui constitue la base pour pouvoir identifier les bénéficiaires, présente plusieurs lacunes qui doivent être comblées. Deuxièmement, la méthode de ciblage repose sur l'auto-déclaration, et les enquêtes sociales ne sont ni approfondies ni systématiques. Troisièmement, la base de données des GEF ne contient pas d'indicateurs socio-économiques pour les ménages, ce qui empêche de réaliser un contrôle rigoureux. Enfin, il n'y a pas de définition claire du ménage en tant qu'unité de consommation 134. Par conséquent, le système est soumis à d'importantes erreurs d'exclusion et d'inclusion. Parmi les mesures visant à améliorer le ciblage dans le système de protection sociale figurent : • actualiser le seuil de pauvreté en se basant sur les données de l'enquête sur le budget des ménages de 2017 et en tenant compte de la composition du ménage et du lieu de résidence ; • élaborer une nouvelle méthodologie pour identifier les ménages vulnérables liée à la consommation globale et aux conditions de vie des ménages, en utilisant une vérification indicative des ressources ou un tableau de bord de la pauvreté 135 ; • déterminer les instruments à utiliser pour classer les ménages et vérifier leur situation (par ex., les questionnaires et les tableaux de bord) ; • créer un manuel de mise en œuvre qui définit clairement les étapes, les rôles et les responsabilités, ainsi que les mécanismes de réclamation et de recours ; • restructurer la base de données des GEF de façon à y inclure les principaux indicateurs socio-économiques, le niveau de vulnérabilité et les indicateurs liés à des vulnérabilités spécifiques (par ex., le handicap et la vieillesse) ; et • améliorer la base de données existante des GEF en appliquant la nouvelle méthodologie et en garantissant des saisies de données uniques et complètes pour chaque ménage. 282. Regrouper et moderniser les programmes de transferts sociaux afin d’améliorer l'efficience et l'adéquation en réduisant la fragmentation. Les grandes lignes de la SIHG définissent un système de protection sociale qui : i) cible les ménages économiquement faibles avec des enfants (plutôt que les « cas sociaux » traditionnels) ; ii) donne la priorité aux transferts 134 La base de données des GEF contient 294 102 bénéficiaires primaires, 222 554 enfants et seulement 1 246 conjoints. Cela signifie que le mari et la femme sont enregistrés séparément en tant que bénéficiaires principaux. Par ailleurs, il semble que de nombreux enfants soient exclus puisque la taille moyenne des ménages est de 4,1. 135 Des principes généraux et un tableau de bord préliminaire de la pauvreté ont déjà été créés. 127 monétaires pour soutenir la consommation ; iii) fournit des services adaptés aux personnes ayant des vulnérabilités spécifiques ; et iv) favorise l’indépendance à travers des AGR en tant que stratégie de sortie. La stratégie présente quelques lacunes au niveau de son système administratif et opérationnel qui est très complexe en raison du grand nombre de dispositifs. Cette fragmentation excessive génère inutilement d’importants coûts administratifs et rend la coordination et la mise en œuvre des programmes plus difficiles. Il est donc recommandé que le Gouvernement réduise considérablement le nombre de dispositifs de protection sociale, en commençant par regrouper les programmes du même type. Ce processus a déjà commencé avec l’adoption d’un décret qui définit les groupes prioritaires pour les transferts monétaires et les exonérations. Par exemple, les huit programmes de transferts monétaires pourraient être regroupés en un seul programme, ce qui permettrait de réduire les coûts de gestion et d’atteindre un plus grand nombre de ménages pauvres avec la même enveloppe budgétaire. La répartition des fonds pourrait varier en fonction des principales caractéristiques des ménages, qui devraient être déterminées en se basant sur les résultats de la prochaine enquête sur le budget des ménages. Cependant, les mécanismes de répartition, les systèmes de suivi et d'évaluation et les instruments de réclamation et de recours resteraient les mêmes. En outre, le kit du nouveau-né devrait être monétisé et regroupé avec le programme de transferts monétaires, étant donné que la gestion des transferts en nature est souvent beaucoup plus onéreuse que celle des transferts monétaires, et ce programme en particulier est petit et inéquitable. La procédure de fusion des programmes devrait également être l'occasion d’élaborer des mécanismes de répartition qui ont recours aux technologies modernes pour transférer l'argent, comme les téléphones portables et les cartes de retrait. Cela permettrait de réduire les coûts, de décourager la fraude, de simplifier le suivi et de faciliter l'extension des services de protection sociale à l'ensemble du territoire. 283. Promouvoir l’indépendance économique comme faisant partie intégrante du système de protection sociale pour aider les ménages pauvres à sortir de la pauvreté. Dans le système actuel, il n'y a pas de stratégies de sortie suffisantes, étant donné que les ménages ne sont pas incités à quitter la base de données des GEF une fois qu’ils sont enregistrés. De plus, la base de données ne contient pas d'informations qui permettraient de reclasser les ménages. Le seul lien entre le programme géré par le FNAS pour promouvoir l’indépendance économique des GEF et les différents programmes de transferts sociaux du pays est l'utilisation de la même base de données pour déterminer l’admissibilité. L'expérience internationale des programmes de « progression » fructueux offre de précieuses leçons sur la manière de réduire efficacement la pauvreté à long terme grâce à un ensemble complet d'interventions qui soutiennent les AGR (voir Encadré 6). Adapter ces leçons aux conditions du Gabon pourrait aider le pays à : • déterminer lorsqu’un GEF devrait avoir le droit de participer aux programmes de « progression » pour éviter les efforts qui auront des effets contreproductifs pour les ménages encore vulnérables face à l'endettement ; • veiller à ce que les ménages qui sont en droit de bénéficier d’un soutien envers les AGR reçoivent des transferts monétaires réguliers qui leur permettent de stabiliser leur consommation et de se concentrer sur la création de microentreprises plutôt que sur leur survie au quotidien ; • mettre en place une assistance technique et psychologique fréquente et régulière pour les bénéficiaires ; et 128 • élaborer un système de contrôle efficace basé sur des indicateurs objectifs qui peuvent être utilisés pour adapter l'approche aux nouveaux résultats et suivre les progrès des ménages vers la dépendance économique. Encadré 6 : Programme de progression au Ghana En 2006, le Groupe consultatif d'assistance aux plus pauvres (Consultative Group to Assist the Poor, CGAP) a lancé le projet pilote d'un programme de « progression » dans huit pays, à savoir : Éthiopie, Ghana, Haïti, Honduras, Inde, Pakistan, Pérou et Yémen. L'approche, qui s'inspire de l'expérience du Bangladesh Rural Advancement Committee au Bangladesh fournit une série d'interventions cohérentes aux ménages très pauvres qui sont mises en œuvre de manière séquentielle et complémentaire pour aider les bénéficiaires à atteindre la dépendance économique. Le programme s’articule autour de trois étapes : 1. Des transferts monétaires réguliers sont fournis à l’origine pour stabiliser la consommation des ménages, et ceux-ci sont nécessaires pour satisfaire les besoins essentiels des ménages, car si leurs besoins ne sont pas satisfaits, les ménages ne seront pas en mesure d'investir dans des activités productives. 2. Les bénéficiaires reçoivent des aides pour développer leurs moyens de subsistance, sous forme de transferts en nature (c.-à-d. des outils) ou d’actifs productifs (par ex., des animaux), associées à une formation spécifique (par ex., dans un domaine technique ou pour apprendre à gérer leur épargne) et un soutien consultatif. L'aide est fournie gratuitement aux bénéficiaires étant donné que le programme cible les ménages les plus vulnérables qui ont besoin de renforcer leurs capacités de production avant de pouvoir avoir accès au crédit. Durant cette étape, les ménages reçoivent des visites régulières (souvent hebdomadaires) de la part de l'organisation qui gère le programme pour les encourager, les aider à gérer les AGR et dispenser une formation sanitaire. 3. La dernière étape consiste à relier les ménages aux services de microfinance pour leur permettre de sécuriser les économies générées par leurs activités productives et / ou d'obtenir des crédits pour éventuellement élargir leurs activités. Une étude récente* a analysé les résultats de ce modèle dans six des huit pays pilotes. Dans les six pays, le programme a eu un impact remarquable et durable sur le niveau de vie des ménages bénéficiaires. Par exemple, les effets suivants ont été observés au Ghana : la consommation des ménages bénéficiaires a augmenté de 11 %, leur revenu non agricole a augmenté de 91 % et leur niveau d'épargne était trois fois plus élevé que celui des ménages non bénéficiaires. De plus, les bénéficiaires ont acquis une vision plus optimiste du futur et des autres individus. Le programme était également rentable sur le plan économique. Alors que celui-ci était assez onéreux (environ 1 800 USD par ménage bénéficiaire par an), le rendement des investissements s’élevait à 133 %, avec des gains en termes de consommation plus élevée et des activités productives estimées à plus de 7 000 USD par ménage. *Banerjee, Abhiji et al. 2015. « A Multi-faceted Program Causes Lasting Progress for the Very Poor. Evidence from Six Countries » Science 348 (6236). 284. Obtenir un financement pour les dispositifs de protection sociale et l'assurance- maladie non contributive afin de parvenir à des résultats durables en matière de réduction de la pauvreté. Le financement des programmes de protection sociale devrait idéalement être accumulé pendant les phases d'expansion économique pour être utilisé en période de récession économique lorsque le besoin de filets de protection sociale est souvent plus important (c.-à-d. contracyclique). Malheureusement, de nombreux gouvernements ont réduit le financement des programmes de transferts sociaux pendant les périodes de restrictions budgétaires. Ceci fut le cas au Gabon lorsque les deux programmes de transferts monétaires les plus importants du Gouvernement ont été interrompus en 2015. Par conséquent, le pays attribue moins de fonds pour les transferts sociaux en faveur des personnes les plus vulnérables (en pourcentage des dépenses publiques) que la moyenne des pays à faible revenu et celle des pays à revenu intermédiaire. Le GdG devrait par conséquent garantir chaque année un niveau minimum de financement pour son 129 budget de transfert social, tels que les 50 milliards de FCFA prévus dans la SIHG nationale. Cela permettrait de mettre en œuvre un programme national de transferts monétaires à long terme pour les ménages pauvres, qui pourrait être complété par un programme de « progression » ainsi que des services spécialisés pour les groupes particulièrement vulnérables, comme les enfants des rues. Un financement garanti est une condition préalable pour obtenir une certaine prévisibilité, qui constitue la clé du succès des programmes de protection sociale. Les transferts sociaux doivent être à la fois réguliers et prévisibles pour stabiliser la consommation des ménages et encourager les investissements productifs. Cependant, la garantie du financement des dispositifs de protection sociale doit aller de pair avec d'autres réformes, telles que l'amélioration du ciblage et de l'efficacité des dispositifs de protection sociale, pour pouvoir avoir un impact à long terme sur la réduction de la pauvreté. 285. Améliorer les procédures de GFP, la disponibilité des données et la capacité institutionnelle pour soutenir d’autres efforts de réformes. La plupart des défis à relever en matière de GFP au Gabon sont les mêmes que dans le secteur de l'éducation, notamment en ce qui concerne la nécessité d'améliorer les données budgétaires et celles liées aux dépenses, de mieux aligner les objectifs et les mesures des programmes dans les PAP et d’établir des rapports plus cohérents sur l’exécution des programmes à travers les RAP. En ce qui concerne la protection sociale, la nomenclature budgétaire devrait être plus claire et plus précise afin de permettre au Gouvernement de mieux évaluer et planifier les dépenses. De plus, les autorités devraient régulièrement mener des enquêtes sur les ménages en vue d’améliorer la qualité des PAP. Enfin, la CNAMGS, qui est désormais l’institution principale chargée de la prestation des services de protection sociale (y compris l'assurance maladie), devrait être améliorée en renforçant convenablement les capacités institutionnelles et tenue de rendre plus de comptes sur la prestation de services. Pour l’instant, le Gouvernement utilise un contrat de performance pour obliger la CNAMGS à rendre des comptes au ministère chargé de la protection sociale. Pour accroître l'efficacité des services, le Gouvernement devrait envisager de scinder l'institution en deux et séparer la gestion de l'assurance maladie (CNAM) de la gestion des dispositifs de protection sociale (GS). 130 6 SANTÉ Introduction 286. Ce chapitre examine les évolutions récentes des dépenses en matière de santé. Il passe en revue les caractéristiques principales du secteur de la santé au Gabon, y compris l’évolution des principaux indicateurs de santé, ainsi que la composition et la répartition des dépenses de santé entre les agences à différents niveaux de l'administration publique. L'analyse se termine par des recommandations visant à améliorer l'efficacité des dépenses consacrées à la santé publique, ce qui est primordial en particulier dans le cadre du rééquilibrage budgétaire actuel du Gouvernement. 287. L'analyse porte sur les années 2010-2015 / 2016. Elle s'appuie principalement sur les comptes nationaux de la santé (CNS) de 2016, qui fournissent des informations très détaillées sur le secteur de la santé au cours de la période 1995-2015, englobant la réforme des systèmes de financement du secteur de la santé et de protection sociale du Gabon qui a eu lieu en 2007. Des données supplémentaires ont été tirées de la base de données des lois de finances et de BOOST, ainsi que du Plan national de développement sanitaire (PNDS). Contexte La structure du secteur de la santé au Gabon 288. Le secteur de la santé gabonais comprend trois systèmes de santé parallèles. Le premier englobe le grand système de santé publique géré par le ministère de la santé et d'autres ministères. Le second incarne le système « parapublic » régi par la CNAMGS et le troisième constitue le système de santé du secteur privé, qui comprend une multitude d’établissements de santé privés et de prestataires de soins de santé. Au total, le Gabon compte environ 959 établissements de santé, allant des petites cases de santé rurales aux centres hospitaliers universitaires urbains 136. 289. Le ministère de la Santé est à la fois un important prestataire de soins de santé et le principal organisme de régulation du secteur de la santé. En plus de gérer le système de santé publique, le ministère de la Santé définit les normes en matière de soins et promulgue des directives pour les prestataires de soins de santé dans les secteurs public et privé. Les établissements de santé du ministère de la santé sont divisés en trois groupes, parmi lesquels figurent : a. les établissements primaires comprennent les dispensaires et les cases de santé au niveau communautaire, les centres de santé dans les zones urbaines et les centres médicaux au niveau départemental ; b. les établissements secondaires sont constitués des directions régionales de la santé et des services spécialisés (par ex., pour les services d’épidémiologie, d’assainissement et de santé maternelle et infantile) qui coordonnent les soins primaires au niveau régional ou provincial, ainsi que les centres hospitaliers régionaux qui fournissent des services hospitaliers et des services d'orientation des patients vers des centres spécialisés ; 136 Annuaire statistique du Gabon de 2011. 131 c. les établissements tertiaires comprennent les services de diagnostic gérés de manière centralisée, les programmes nationaux de santé, les bureaux administratifs et techniques nationaux et les instituts de recherche, ainsi que trois hôpitaux de niveau tertiaire situés à Libreville. 290. Bien qu'il soit vaste par rapport aux normes régionales, le système de santé primaire du Gabon présente des insuffisances. La couverture géographique des établissements publics de soins de santé primaires est assez équitable, même si certaines régions éloignées, comme la Région Sanitaire Nord, ne disposent pas d'installations suffisantes pour desservir la population locale. De plus, même dans les zones où les centres de santé sont très répandus, ceux-ci sont souvent hors service. Les établissements ruraux ont beaucoup de mal à conserver leur personnel de santé et à accéder aux médicaments et à d’autres produits médicaux. De nombreuses installations rurales ne disposent pas de l’équipement de base nécessaire, y compris d’une chaîne du froid adéquate pour les vaccins. En outre, les programmes de sensibilisation à la santé publique ne sont pas suffisants pour faire face aux taux élevés de maladies transmissibles dans le pays. 291. Le secteur de la santé compte environ 4 000 lits au total, soit 25 lits pour 10 000 habitants. Le taux d'occupation des lits est de 44 % 137, ce qui est inférieur à la moyenne des homologues régionaux, tels que le Cameroun (49 %) et le Congo-Brazzaville (60 %). Cependant, bon nombre de ces lits se trouvent dans des établissements de soins primaires qui ne fonctionnent plus, ce qui fausse le taux d'occupation. Le rapport entre les lits occupés et les lits se trouvant dans des établissements complètement opérationnels est probablement beaucoup plus élevé. 292. Au niveau national, le nombre total de personnel de santé est globalement suffisant. La main-d'œuvre dans le secteur de la santé est estimée à environ 12 000 personnes, dont la grande majorité (11 385) sont employées dans le secteur public. Le Gabon compte 0,3 médecin du secteur public civil pour 1 000 habitants, ou 0,5 médecin pour 1 000 habitants lorsque les systèmes de santé militaire, parapublic et privé sont comptés. Le rapport du nombre de médecin par habitant au Gabon se trouve dans la moyenne recommandée par l'Organisation mondiale de la santé et le Joint Learning Network (OMS-JLN) et est similaire à celui des pays homologues comme le Botswana (0,3) mais inférieur à celui des pays comparables plus riches, tels que l’Afrique du Sud (0,8), l’Équateur (1,7) et la Malaisie (1,2). Le rapport national du nombre de sages-femmes par femme en âge de procréer s’établit à 1 pour 935, ce qui est plus de quatre fois supérieur à la norme de l'OMS fixée à 1 sage-femme pour 4 000 femmes. La proportion d’infirmiers diplômés d’État par habitant est de 1 pour 2 190 habitants, ce qui est également bien au-dessus de la norme de l'OMS établie à 1 infirmier pour 4 000 habitants. 293. Cependant, le personnel de santé a tendance à être réparti dans les zones urbaines, en particulier dans les plus grandes villes du pays, mais la répartition géographique du personnel reflète en général celle de la population. En 2014, 44 % du personnel de santé était concentré à Libreville-Owendo, tandis que les taux dans toutes les autres régions sanitaires se situaient entre 9 % et 3 % (voir Figure 75). Cette répartition correspond en général à la taille de la population dans les différentes régions. Cependant, les régions sanitaires Libreville-Owendo, Centre-Sud, Est et Ouest affichent des proportions de personnel de santé un peu plus élevées que 137 Annuaire statistique du Gabon de 2011. 132 leurs parts de population respectives, tandis que les régions Sud-Est et Nord ont moins de personnel de santé par habitant. Figure 75 : La répartition du personnel de santé et la répartition de la population en 2014 Source : DGRH 2014. 294. La prestation des services de santé continue de favoriser les soins curatifs en milieu hospitalier au détriment des soins préventifs dispensés par les établissements de santé primaires. Même si les programmes de soins préventifs, de soins de proximité et de sensibilisation du public pourraient considérablement améliorer les indicateurs de santé à un coût relativement modeste, le système de santé du Gabon continue de consacrer une part importante de ses ressources aux soins curatifs onéreux qui sont dispensés dans les hôpitaux. Néanmoins, les traitements possibles pour les maladies non transmissibles, en particulier l'hypertension artérielle, le diabète et le cancer, restent limités, en particulier dans l’arrière-pays. 295. Dans le cadre du nouveau PNDS 2017-2021, le ministère de la santé prévoit d’accroître considérablement ses investissements pour opérationnaliser les départements sanitaires et renforcer l`offre des soins de santé primaires au niveau local. La stratégie pourrait réorienter les ressources vers des soins préventifs rentables, des services de santé de proximité et la sensibilisation du public. Le PNDS s’articule autour des neuf axes stratégiques suivants : 1. Promouvoir la santé à toutes les étapes de la vie ; 2. Renforcer la lutte contre les maladies transmissibles infectieuses et parasitaires ; 3. Intensifier la lutte contre les maladies non transmissibles ; 4. Soutenir la préparation, la surveillance et la riposte aux flambées épidémiques et autres urgences de santé publique et catastrophes, y compris le développement des capacités nationales dans le cadre du RSI ; 5. Renforcer la gouvernance du secteur de la santé et le leadership du ministère de la santé ; 133 6. Mettre en place un système national d’information sanitaire et de surveillance en santé publique performant ; 7. Opérationnaliser les départements sanitaires ; 8. Progresser vers la couverture santé universelle, notamment : a. Optimiser la gestion des ressources humaines ; b. Doter les structures d’équipements adéquats et renforcer l’infrastructure ; c. Rendre disponibles et accessibles les médicaments génériques et dispositifs médicaux essentiels de qualité ainsi que les vaccins, les produits sanguins et les services d’aide au diagnostic ; d. Améliorer l’accueil, la qualité des soins et la sécurité des patients ; e. Améliorer la gestion des ressources financières ; f. Améliorer l’accessibilité financière aux soins ; 9. Développer l’appropriation et la participation communautaires. 296. La réforme du système de financement et de protection sociale du Gabon, qui a débuté en 2007 avec la création de la CNAMGS, a permis au Gouvernement de mettre en place un système national d'assurance maladie obligatoire. La CNAMGS applique un régime d'assurance maladie du tiers payant sous la tutelle du ministère de la Protection Sociale. Son conseil d'administration est composé de représentants du Gouvernement, d’employeurs du secteur privé et de salariés. La CNAMGS est dirigée par un directeur général qui est assisté par deux directeurs généraux adjoints 138. La CNAMGS dispose de structures décentralisées (succursales) dans chacune des neuf provinces du Gabon. Ses objectifs sont les suivants : i) élargir l'accès aux soins de santé en réduisant les dépenses de santé, en mettant en commun les ressources financières et en évitant le recours à la médecine temporaire ou informelle ; ii) améliorer la qualité des soins en signant des contrats de service avec les établissements de santé ; iii) améliorer l'état de santé des populations vulnérables et contribuer à la protection sociale ; et iv) soutenir les efforts visant à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale. La réforme a créé un fonds exclusivement dédié au soutien des GEF, qui représentent environ 30 % de la population totale du Gabon. Le fonds des GEF est financé par une taxe connue sous le nom de redevance obligatoire à l'assurance maladie (ROAM). La CNMAGS gère deux fonds supplémentaires pour les travailleurs issus du secteur public et du secteur privé formel, qui ont respectivement été créés en 2011 et 2013. 297. La CNAMGS est responsable de l'accréditation et du suivi des prestataires de services primaires, secondaires et tertiaires, tant pour les soins ambulatoires que pour les hospitalisations. La Direction du contrôle médical et de la lutte contre la fraude de la CNAMGS accrédite les établissements de santé en se basant sur un ensemble de critères bien définis. Chaque établissement de santé signe un accord de partenariat avec la CNAMGS et à la fin de l’année 2014, le secteur de la santé englobait 325 prestataires accrédités, dont 99 pharmacies et dispensaires, 99 cliniques et centres médicaux privés, 97 hôpitaux et centres médicaux publics, et 30 hôpitaux et centres médicaux militaires. Le ministère de la Santé définit la nomenclature médicale utilisée par 138 Le directeur général et les directeurs généraux adjoints sont proposés par le conseil d'administration et nommés par le Président de la République. 134 la CNAMGS, la liste des médicaments essentiels pour les établissements de santé à chaque niveau, et les règlements d'ouverture des établissements de santé privés. Indicateurs de santé, accès aux soins de santé et qualité des services de santé 298. Le Gabon a un taux de fécondité relativement élevé et un nombre croissant de jeunes continuera d'augmenter la demande en matière de soins de santé et d'autres services sociaux. En 2016, la population du Gabon qui s’élevait à 1,8 millions d'habitants affichait un taux de croissance de 2,9 % et en 2013, l'indice synthétique de fécondité était estimé à 4,1 % 139. La proportion de la population âgée de moins de 15 ans est assez importante et s’élève à 37 %. Si elle maintient son taux de croissance actuel, la population gabonaise doublera d'ici 2045, tandis que le taux de dépendance 140 baissera pour passer de 78 % en 2011 à 69 % en 2025. 299. Les indicateurs de santé du Gabon sont relativement faibles par rapport aux normes des pays homologues et des pays ayant des niveaux de dépenses similaires en matière de santé. En 2011, l'espérance de vie à la naissance était de 63 ans (60 ans pour les hommes et 64 ans pour les femmes). Le taux de mortalité des moins de cinq ans est de 65 décès pour 1 000 naissances, ce qui est bien au-dessus du niveau des pays comparables, tels que la Malaisie, le Cameroun et la République du Congo (voir Figure 76a). Bien que le taux de mortalité infantile (43 décès pour 1 000 naissances vivantes) et le taux de mortalité des moins de 5 ans au Gabon aient diminué depuis 1992-1996, les deux taux sont restés plutôt stables depuis 2013 141. Les taux de mortalité infantile et des moins de 5 ans sont les plus élevés dans la région Nord et les moins élevés dans l'Est. Figure 76 : Taux de mortalité infantile et maternelle, au Gabon et dans les pays de comparaison à l’échelle internationale a) Taux de mortalité infantile b) Taux de mortalité maternelle Worse than average Performance relative to health spending per capita Performance relative to health spending Gabon Worse than average Gabon Congo, Rep. Swaziland Swaziland Cameroon Namibia Cameroon Namibia Congo, Rep. Algeria Algeria Tunisia Mauritius Tunisia Better than average Mauritius Better than average Malaysia Malaysia Better than average Worse than average Better than average Worse than average Performance relative to income Performance relative to income per capita Source : Estimations du personnel de la Banque mondiale basées sur les données du FMI, de l’OMS et des indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale. 139 OMS, 2016. L'indice synthétique de fécondité est le nombre d'enfants que l'on s'attend à voir naître chez les femmes en âge de procréer. 140 Les jeunes de moins de 14 ans en proportion de la population en âge de travailler (15-64 ans). 141 EDSG de 2013. 135 Remarque : les pays de comparaison indiqués dans cette figure ont des niveaux de PIB par habitant et de dépenses de santé publique similaires à ceux du Gabon. Le même groupe de pays de comparaison internationaux est utilisé tout au long de ce chapitre. 300. Le taux de mortalité maternelle au Gabon n’a également pas beaucoup progressé durant les dix dernières années. Le taux de mortalité maternelle est estimé à 277 décès pour 100 000 naissances vivantes 142, ce qui est bien au-dessus des niveaux des pays de comparaison (voir Figure 76b). Les hémorragies et l'hypertension font partie des principales causes de la mortalité maternelle. Les taux élevés de mortalité maternelle reflètent la couverture limitée et inéquitable de services de santé maternelle complets et de qualité, tels que les soins prénataux, les accouchements dans une structure médicale, les soins postnataux et les transferts d'urgence. Le taux d'utilisation de contraceptifs atteint seulement 31 %, et le besoin non satisfait de contraceptifs, qui est le plus élevé chez les ménages à faible revenu, s’élève à 26 %. Le VIH, la tuberculose, le paludisme et les maladies respiratoires constituent les principales causes de mortalité dans toutes les tranches d'âge de la population (voir Figure 77). Figure 77 : Années de vie corrigées du facteur invalidité (AVCI) et causes de mortalité en 2012 a) (AVCI***), tout âge, pour 1000 b) Causes de mortalité, tout âge, en % HIV, TB, malaria HIV/AIDS Maternal, neonatal,… Lower respiratory… Other infectious diseases* Malaria Other NCDs** Stroke Neuro-psychiatric… Cardiovascular… Ischaemic heart disease Acute respiratory… Diarrhoeal diseases Unintentional injuries Tuberculosis Chronic respiratory… Preterm birth… Cancers Musculoskeletal diseases Protein-energy… Suicide, homicide and… Birth asphyxia and birth… 0 50 100 150 200 250 0 5 10 15 20 Tout âge AVCI (en milliers) En pourcentge (%) Source : OMS, 2015. * : Autres maladies infectieuses que les maladies respiratoires aiguës, le VIH, la tuberculose et le paludisme. ** : Les autres maladies non transmissibles comprennent les néoplasmes bénins ; les troubles endocriniens, sanguins et immunitaires ; les maladies digestives, génito-urinaires, des organes sensoriels et de la peau ; les affections buccales ; ainsi que les anomalies congénitales. 301. Le Gabon traverse actuellement une période de transition nutritionnelle. En 2012, environ 6,5 % des enfants de moins de cinq ans présentaient une insuffisance pondérale pour leur âge (c.-à-d. qu’ils souffraient de malnutrition) et environ 7,7 % étaient en surpoids. Les garçons ont plus de chances que les filles d'être en sous-poids ou en surpoids. Environ 17,5 % des enfants étaient nettement en dessous de la taille appropriée pour leur âge (c.-à-d., qu’ils souffraient d’un retard de croissance), et 3,4 % avaient un poids insuffisant pour leur taille (c.-à-d. qu’ils souffraient 142 RGPL de 2013. D'autres estimations varient de 230 (OMS, 2010) à 520 (PNDS, 2010). 136 d’émaciation). Seulement 32 % des nourrissons ont été allaités dans l’heure qui suit l’accouchement, et seulement 6 % des nourrissons ont été allaités jusqu'à l'âge de six mois. 302. Les taux généraux d'utilisation des services de santé ont augmenté au cours des dernières années, mais de grandes disparités subsistent entre les régions. Alors que la plupart des principaux indicateurs de santé sont restés stables ou se sont améliorés depuis 2001 (voir Tableau 23), l'accès aux services de santé et leur utilisation sont très inégaux. Les taux de consultations médicales et d’hospitalisation par habitant montrent des écarts particulièrement importants entre les régions et entre les départements au sein des régions. Tableau 23 : Principaux indicateurs de santé, 2001-2013 Indicateurs EDSG, 2001 EDSG, 2013 Taux de mortalité infantile (nombre de décès pour 1 000 57 43 (EDSG, 2013) naissances vivantes) 40.6 (RGPL, 2013) Taux de mortalité des moins de cinq ans (nombre de décès 84 65 (EDSG, 2013) pour 1 000 naissances) 60.4 (RGPL, 2013) Taux de mortalité maternelle (nombre de décès pour 1 000 519 (EDSG, 2001) 316 (EDSG, 2013) naissances vivantes) 420 (OMS, 2000) 277 (RGPL, 2013) 230 (OMS, 2010) 520 (PNDS, 2010) Utilisation de contraceptifs (en %) 33 % (modernes : 31 % (modernes : 12 %) 19 %) Visites prénatales (en %) 94 % 95 % Visites postnatales (en %) 66 % Accouchements dans une structure médicale (en %) 85 % 90 % (zones urbaines : 94 % ; zones rurales : 70 %) Enfant (12-23) avec couverture vaccinale complète (en %) 17 % 32 % (rougeole : 55 %) (rougeole : 74 %) Enfants de moins de cinq ans souffrant d’une infection 48 % 68 % respiratoire aigüe sous traitement (en %) (zones urbaines : 52 % ; (zones urbaines : 71 % ; zones rurales : 34 %) zones rurales : 52 %) Enfants de moins de cinq ans souffrant de diarrhée recevant 33 % 37 % un traitement de réhydratation par voie orale (en %) Enfants de moins de cinq ans atteints de fièvre nécessitant 62 % 67 % un traitement (en %) Enfants de moins de cinq ans atteints de fièvre prenant des -- 26 % médicaments contre le paludisme (en %) Enfants de moins de cinq ans dormant sous une -- 51 % moustiquaire (en %) Source : Direction générale des statistiques au Gabon, EDSG de 2001et 2013, OMS 2010. 303. Les taux de couverture sont relativement élevés pour certains services de soins maternels, mais ceux des autres services essentiels et les indicateurs de qualité du service restent faibles et varient d'une région à l'autre. Au cours de la dernière décennie, la couverture des soins prénataux est toujours restée supérieure à 90 % et les taux d’accouchement dans une structure médicale ont dépassé 90 % en 2012. Cependant, l'accès aux soins postnataux et aux services de planification familiale reste restreint sur l’ensemble du territoire, et la qualité des services de santé maternelle a besoin d’être améliorée de toute urgence, en particulier au niveau des soins primaires. Les importantes disparités économiques et géographiques au niveau des taux d'utilisation traduisent des contraintes pesant sur l'offre et la demande de services de santé. Les 137 taux de couverture pour les services de santé maternelle sont beaucoup plus faibles dans les zones rurales (70,3 %) que dans les centres urbains (93,9 %), et les taux d'accouchement dans une structure médicale dépassent 90 % chez les femmes urbaines, contre seulement 70 % chez les femmes rurales 143. 304. Alors que la couverture des services de santé infantile a régulièrement augmenté, les indicateurs de soins préventifs restent relativement médiocres. Seulement 51 % des enfants dorment sous des moustiquaires, et même si la proportion d'enfants vaccinés contre la rougeole est passée de 55 % en 2000 à 74 % en 2012, ce taux reste inquiétant. De plus, le traitement de certaines maladies présente encore d’importantes défaillances. Par exemple, seulement 37 % des enfants souffrant de diarrhée reçoivent un traitement de réhydratation par voie orale 144. 305. Les ménages issus de tous les niveaux de revenus dépendent des établissements de santé publics. La plupart des femmes gabonaises accouchent dans des établissements publics, quel que soit leur niveau de revenus 145. Cependant, au moins un tiers des femmes issues du quintile de richesse le plus élevé déclarent utiliser des établissements privés, et au moins un cinquième des femmes provenant du quintile de richesse le plus faible accouchent à domicile. Dans tous les niveaux de revenus, les patients qui cherchent à consulter ont souvent tendance à contourner les établissements de niveau inférieur et à se rendre directement dans les hôpitaux publics. Les dispensaires publics sont plus populaires auprès des patients issus des quintiles de richesse les plus faibles, alors que les patients appartenant aux quintiles de richesse les plus élevés ont tendance à préférer les cliniques privées 146. 306. Dans l’EDSG de 2012, les femmes interrogées qui avaient accouché dans des établissements de santé publics et qui n’étaient pas satisfaites de leur expérience se plaignaient le plus souvent de la mauvaise qualité des soins, en particulier les femmes habitant en dehors de Libreville. 54 % des personnes interrogées ont déclaré être mécontentes de la qualité des services, et 30 % ont cité la mauvaise attitude du personnel de santé comme raison de leur mécontentement. Même si un nombre moins élevé de personnes ont revendiqué les mauvaises attitudes du personnel de santé en 2012 qu'en 2000, celle-ci était toujours la principale raison de mécontentement des patients. Alors que le manque de personnel n'a été mentionné que par 2 % des personnes interrogées, 18 % ont déclaré un personnel de santé inadapté, faisant probablement illusion au nombre insuffisant de médecins et de spécialistes formés. De nombreuses personnes interrogées ont signalé que les établissements ne disposaient pas des équipements ni des médicaments nécessaires. Bien que ces constatations varient d'une région à l'autre, le manque d'équipements et de médicaments figurait parmi les trois principales préoccupations des personnes interrogées dans les zones rurales et les autres villes que Libreville. Seulement 10 % des personnes interrogées ont signalé des temps d'attente beaucoup trop longs, et seulement 4 % des personnes interrogées n’étaient pas satisfaites du coût des soins. Cependant, le coût des soins était une préoccupation beaucoup plus importante dans les zones rurales que dans les villes. Dans les zones rurales, 17,9 % des personnes interrogées ont déclaré ne pas avoir accouché dans un établissement de santé à cause du coût élevé des soins, contre seulement 5,8 % des personnes interrogées dans 143 EDSG de 2013. 144 Ibid. 145 Ibid. 146 EGEP de 2009. 138 les zones urbaines. L'éloignement d'un centre de santé constituait également un obstacle beaucoup plus grave dans les zones rurales, où 38,9 % des personnes interrogées ont déclaré ne pas avoir accouché dans un centre de santé à cause de la distance trop longue pour y accéder, contre 20,5 % dans les zones urbaines. 307. La désagrégation des personnes interrogées en fonction de leur niveau de revenu fait apparaître de fortes disparités au niveau des indicateurs de prestation des services de santé, les personnes interrogées provenant du quintile le plus pauvre rapportant presque toujours les pires résultats. Parmi les indicateurs de santé maternelle, le taux de naissance chez les adolescentes était le plus élevé dans les ménages les plus pauvres, tandis que la prévalence des techniques de planification familiale (y compris les préservatifs) était la plus faible. Seulement 67 % des personnes interrogées issues du quintile le plus pauvre ont déclaré avoir accouché avec l’aide d’un professionnel de la santé qualifié, comparé à 97 % des personnes interrogées appartenant au quintile le plus riche. Les obstacles financiers gênant l'accès aux services de santé étaient également plus courants chez les ménages issus du quintile le plus pauvre. De telles disparités existaient également pour certains indicateurs de santé infantile, mais pas pour tous. En effet, les personnes interrogées provenant de ménages plus aisés étaient beaucoup plus susceptibles de déclarer que leur enfant qui souffrait de fièvre était soigné par un professionnel de la santé, soit dans un établissement de santé, soit en pharmacie, mais les taux de vaccination étaient plus élevés chez les pauvres que chez les riches. Ce phénomène peut s’expliquer par le fait que les services de vaccination sont gratuits au Gabon, ce qui élimine la barrière financière qui décourage autrement les ménages pauvres d’avoir recours à d'autres types de soins. Tableau 24 : Indicateurs des services de santé en fonction du quintile de richesse en 2012 Quintile Indicateur de santé (en %) Planificat Femmes Femmes en âge Enfants de ion qui de procréer Enfants Naissance moins de cinq familiale accouche pour lesquelles complètement chez les ans souffrant moderne, nt dans les coûts vaccinés (y filles de de fièvre qui y compris un constituent un compris 15 à 19 reçoivent un les établisse obstacle pour contre la ans traitement préservat ment de accéder aux fièvre jaune) professionnel ifs santé soins 1er (le plus 40,6 11,9 75,5 82,4 30,0 51,0 pauvre) 2ème 30,5 18,8 92,4 73,1 42,0 63,0 ème 3 25,8 20,2 94,1 77,3 18,2 73,3 4ème 15,5 22,1 94,7 69,4 36,4 69,3 ème 5 (le plus 9,2 21,9 96,3 55,2 16,1 84,0 riche) Total 22,5 19,4 90,2 70,4 29,1 67,2 Source : Enquête démographique et de santé au Gabon, 2013. 139 Dépenses en matière de santé Niveaux de dépenses et évolutions 308. Les dépenses totales consacrées à la santé au Gabon sont inférieures à la moyenne de celles des pays d'Afrique subsaharienne en pourcentage du PIB, mais supérieures à la moyenne par nombre d’habitants. En 2015, les dépenses allouées à la santé représentaient 3,3 % du PIB du Gabon, ce qui est bien en dessous de la moyenne des pays de l'Afrique subsaharienne de 6,2 %. Toutefois, en valeur nominale, les dépenses consacrées à la santé s’élevaient à 599 USD par habitant, ce qui représente l’un des montants les plus élevés de la région (voir Figure 78). Par rapport aux pays comparables d'Afrique subsaharienne, le secteur public du Gabon représente une part particulièrement importante des dépenses totales allouées à la santé (voir Figure 79). Figure 78 : Total des dépenses consacrées à la santé par habitant, au Gabon et dans les pays comparables d’Afrique subsaharienne, en 2014 1,400 1,200 1,000 USD, PPA 800 Gabon, 599 600 400 200 Central African… Sao Tome and… 0 Botswana Senegal Congo Burkina Faso Seychelles Niger Zambia Ethiopia Chad Cameroon Uganda Sierra Leone Swaziland Guinea-Bissau South Africa Lesotho Madagascar Guinea Liberia Zimbabwe Ghana Kenya Sources : OMS, Comptes nationaux de la santé, 2016. Remarque : les chiffres sont exprimés en dollars américains constants en termes de parité de pouvoir d'achat. Figure 79 : Dépenses publiques générales de santé en pourcentage du total des dépenses de santé, au Gabon et dans les pays comparables d'Afrique subsaharienne, en 2014 100 90 80 En pour cent (%) Gabon, 68 70 60 50 40 30 20 10 Democratic… Cabo Verde… 0 Botswana Nigeria Congo Benin Burkina Faso Eritrea Mauritania Niger Sierra Leone Cameroon South Sudan Sudan South Africa Burundi Namibia Djibouti Lesotho Liberia Guinea Zimbabwe Mozambique Gabon Sources : OMS, Comptes nationaux de la santé, 2016. 140 309. Les niveaux de dépenses du Gabon sont encore inférieurs aux moyennes de ses homologues internationaux. Le Gabon consacre beaucoup moins de budget à la santé que la moyenne des pays ayant des niveaux de revenus similaires, à la fois en pourcentage du PIB et par habitant (voir Figure 80). De plus, le Gabon fait pâle figure par rapport à la plupart de ses pays homologues en termes de dépenses totales de santé et de dépenses de santé publique. Figure 80 : Total des dépenses de santé par habitant et PIB par habitant, au Gabon et dans les pays de comparaison à l’échelle internationale, en 2014 Total des dépenses de santé par habitant par rapport au revenu par habitant en USD courant Total des dépenses de santé par habitant (2014) 1,000 900 800 700 600 500 400 300 Gabon 200 100 0 - 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 PIB par habitant en USD Total des dépenses de santé en proportion du PIB par rapport au revenu par habitant (2014) 20 Total des dépenses de santé 15 10 5 Gabon 0 - 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 PIB par habitant (en USD) Source : Indicateurs du développement dans le monde (WDI), 2014. 310. Comme pour les dépenses totales en matière de santé, les dépenses consacrées à la santé publique au Gabon sont inférieures à celles des pays comparables. En 2015, le secteur public gabonais a dépensé l'équivalent de 1,5 % du PIB. Lorsque les dépenses de sécurité sociale sont prises en compte, cette part s'élève à 2,2 %. Les deux taux sont nettement inférieurs à ceux de la plupart des pays ayant des niveaux de revenus similaires (voir Figure 81), ainsi que de ses homologues régionaux et internationaux, comme l'Afrique du Sud (4,3 %), le Botswana (3,1 %) et l’Équateur (4,5 %). Les dépenses du Gabon en matière de santé publique sont également relativement faibles par habitant et en proportion des dépenses publiques générales. En 2015, le gouvernement gabonais a alloué environ 8,9 % de son budget au secteur de la santé, ce qui est proche de la moyenne régionale (9 %), mais est inférieur à la moyenne des pays ayant des niveaux 141 de revenus similaires (11 %) et nettement inférieur à l’objectif stipulé dans la Déclaration d’Abuja (15 %) 147. Figure 81 : Dépenses consacrées à la santé publique et revenu par habitant, au Gabon et dans les pays comparables, dernières données disponibles 18 Dépenses de santé publique 16 14 12 (en % du PIB) 10 8 6 4 2 0 Gabon 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 PIB par habitant (2014 USD) Source : Indicateurs du développement dans le monde (WDI), 2014. Dépenses en matière de santé par source 311. Alors que les dépenses du Gabon en matière de santé restent inférieures aux niveaux de ses homologues internationaux et de l’objectif d'Abuja, le Gouvernement a régulièrement revu à la hausse ses dépenses de santé publique. Les dépenses publiques générales de santé ont augmenté pour passer d'environ 5,7 % des dépenses publiques générales en 2008 à 8,9 % en 2015, ce qui signifie qu’elles ont plus que doubler en valeur réelle sur la même période (voir Figure 82). Pendant ce temps, la part du secteur public dans le total des dépenses de santé est passée de 39 % en 2008 à 66 % en 2015 (voir Tableau 25), entraînant le Gabon au-dessus de la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne. Tableau 25 : Dépenses consacrées à la santé au Gabon, 1995-2015 Total des Dépenses de Total Dépenses Dépenses Dépenses Dépenses à dépenses Total des sécurité des publiques publiques privées de la charge de santé dépenses sociale (en dépense générales de générales de santé (en des patients par de santé % des Année s de santé (en % santé (en % % du total (en % du habitant par dépenses santé du budget du total des des total des (USD au habitant publiques (en % public dépenses de dépenses dépenses de taux de (PPA générales de du PIB) général) santé) de santé) santé) change USD) santé) moyen) 1995 3,4 5,2 36,4 14,5 63,6 54,0 158,0 418,8 2000 2,9 5,3 40,3 14,2 59,7 50,7 118,1 338,5 2005 3,0 5,2 40,7 14,4 59,3 50,3 187,2 385,3 2006 3,2 5,6 41,0 13,5 59,0 50,1 216,0 421,6 147 En 2001, les représentants des États membres de l'Union africaine se sont réunis à Abuja, où ils se sont engagés à augmenter leurs dépenses en matière de santé d’au moins 15 % dans leurs budgets annuels. 142 Total des Dépenses de Total Dépenses Dépenses Dépenses Dépenses à dépenses Total des sécurité des publiques publiques privées de la charge de santé dépenses sociale (en dépense générales de générales de santé (en des patients par de santé % des Année s de santé (en % santé (en % % du total (en % du habitant par dépenses santé du budget du total des des total des (USD au habitant publiques (en % public dépenses de dépenses dépenses de taux de (PPA générales de du PIB) général) santé) de santé) santé) change USD) santé) moyen) 2007 3,3 6,5 41,9 12,3 58,1 49,3 261,6 457,5 2008 2,7 5,7 39,7 13,5 60,3 51,2 283,4 376,3 2009 3,7 6,9 42,5 24,9 57,5 48,8 291,3 493,6 2010 3,5 10,7 47,4 27,1 52,6 44,6 322,4 490,7 2011 3,4 7,8 52,9 27,1 47,1 40,0 401,4 516,4 2012 3,5 8,2 51,2 27,1 48,8 41,4 396,7 558,2 2013 4,0 10,1 74,0 20,0 26,0 20,5 380,0 494,0 2014 3,0 7,4 68,0 26,0 32,0 22,1 321,0 494,0 2015 3,3 8,9 65,6 30,9 34,4 21,3 245,9 Sources : Comptes Nationaux de la Santé, Organisation mondiale de la santé. Figure 82 : Dépenses consacrées à la santé au Gabon, 1995-2014 400 Dépenses de santé à la parité de pouvoir d'achat (NCU par USD) 350 335.9 300 250 200 150 158.1 100 109.2 50 0 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dépenses publiques de santé (GGHE) Dépenses privées de santé (PvtHE) Dépenses privées directes (OOPS) Sources : OMS, Comptes Nationaux de la Santé, 2016. 312. Le lancement du programme national d'assurance maladie de la CNAMGS a grandement modifié la composition des sources de financement du secteur de la santé durant les dix dernières années. Le financement du secteur de la santé provient de trois sources principales, parmi lesquelles figurent : i) le budget de l’État ; ii) les cotisations des employeurs et des salariés, et les systèmes d'assurance non contributifs (dont la CNAMGS, la sécurité sociale et certains assureurs privés) ; et iii) les dépenses à la charge des ménages et d'autres formes de dépenses privées. Les dépenses publiques ont atteint 66 % du total des dépenses de santé, en raison 143 de l'augmentation des dépenses de la CNAMGS et de la sécurité sociale 148. La part du ministère de la Santé dans le total des dépenses de santé a diminué pour passer de 36 % en 2010 à 28 % en 2015, tandis que la part de la CNAMGS a augmenté pour passer de 3 % à 23 %. 313. Avant la création de la CNAMGS, les dépenses en matière de santé au Gabon étaient principalement financées par les impôts, via le budget de l’Etat, et par les paiements directs à la charge des ménages. Un financement supplémentaire a été fourni par les cotisations des employeurs et des salariés à la sécurité sociale, les paiements de l'assurance privée, les tontines, les dons de bienfaisance et l'aide extérieure. La création de la CNAMGS a grandement contribué à l'évolution de la composition du financement du secteur de la santé et à la hausse considérable des dépenses publiques générales de santé. Comme nous l’avons déjà mentionné dans le chapitre précédent, les dépenses consacrées aux subventions pour la santé en faveur des GEF ont augmenté régulièrement de 2008 à 2014, mais l’augmentation enregistrée en 2015 était plus modeste. Figure 83 : Financement de la santé publique par source, 2010-2015 40 35 Ministry of Health 30 Percent (%) 25 Other ministries (Defense, 20 Education) 15 National health insurance (CNAMGS) 10 Social Security (CNSS) 5 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Source : Ministère de la Santé. Remarque : cette désagrégation n'est pas entièrement alignée sur les données des comptes nationaux, mais l'ampleur et les tendances des grands agrégats sont similaires. 314. Le financement de la CNAMGS et des autres systèmes d'assurance maladie provient d'une combinaison d’impôts généraux et spécialisés, de cotisations des salariés du secteur public, ainsi que de cotisations des employeurs et des employés des secteurs parapublic et privé. Jusqu’en 2016, l’assurance maladie des GEF était financée par la ROAM et un prélèvement de 1,5 % sur les transferts d’argent effectués en dehors de l’Union économique et monétaire ouest- africaine. En 2017, la ROAM a été remplacée par une nouvelle taxe appelée Contribution Spéciale de Solidarité (CSS), qui renferme une base d'imposition plus large. Les sources de financement et la nomenclature comptable de l’assurance maladie des GEF sont différentes de celles des autres fonds, qui sont financés par des cotisations plus traditionnelles des employeurs et des employés. 315. La part des paiements directs à la charge des ménages dans le total des dépenses de santé a considérablement diminué au fil du temps, passant de 51 % en 2008 à 21 % en 2015. Les paiements directs à la charge des patients ont été réduits de moitié en valeur réelle au cours de la même période (voir Figure 82). Le seuil de référence de l'OMS pour les dépenses de santé à la 148 Les dépenses publiques via la Caisse nationale de sécurité sociale représentaient environ 30 % de l'ensemble des dépenses publiques générales de santé en 2015. 144 charge des patients a été fixé à 15-20 % maximum du total des dépenses de santé. Au Gabon, la part des dépenses de santé à la charge des patients est tombée en dessous de ce seuil pendant les sept dernières années, à mesure que le programme de la CNAMGS s'est développé et que les dépenses publiques ont augmenté. 316. Bien qu’elle soit généralement en hausse, la trajectoire des dépenses en matière de santé publique a été volatile, ce qui pourrait menacer sa viabilité à long terme. Les grandes fluctuations annuelles des dépenses consacrées à la santé en proportion des dépenses totales reflètent l'absence d'une stratégie cohérente pour les dépenses de santé associée à la volatilité des revenus. Ce même schéma apparaît également dans les fortes fluctuations du financement de la CNAMGS (voir Figure 83) qui ont été exacerbées par la base d’imposition étroite de la ROAM et l'incohérence des transferts budgétaires. De plus, le revenu provenant de chaque source de financement de la CNAMGS est dédié à un fonds spécifique, et la CNAMGS ne peut pas utiliser d’interfinancement pour équilibrer les dépenses. Comme nous l’avons déjà évoqué dans le chapitre portant sur la protection sociale, si la CSS est mise en œuvre efficacement, celle-ci devrait permettre d’augmenter et de stabiliser les recettes de la CNAMGS. Cependant, d'autres mesures seront nécessaires pour améliorer la viabilité du financement de la santé publique qui ne se rapporte pas à l'assurance, en particulier le financement des établissements de soins primaires. Analyse des dépenses : problèmes d’efficacité 317. La hausse des niveaux de dépenses consacrées à la santé publique ne s’est pas traduite par une amélioration proportionnelle des indicateurs de santé, ce qui laisse supposer des défaillances techniques et des inefficacités en matière d’allocation des ressources. Alors que les dépenses publiques par habitant en 2013 étaient 2,46 fois plus élevées qu'en 2013 (335,9 USD contre 136,4 USD), la mortalité maternelle n'a diminué que d'environ 39 % et la mortalité des moins de cinq ans d'environ 25 %. De plus, les dépenses consacrées à la santé au Gabon semblent être moins rentables que dans les pays comparables. Par exemple, les taux de mortalité maternelle et infantile sont nettement plus élevés au Gabon que dans la plupart des pays ayant les mêmes niveaux de dépenses de santé par habitant (voir Figure 84). En situation de rééquilibrage budgétaire, il sera d’autant plus important d’améliorer l'efficacité dans la répartition des dépenses en matière de santé et sur le plan technique. 145 Figure 84 : Dépenses consacrées à la santé et indicateurs de santé, au Gabon et dans les pays comparables au revenu intermédiaire de la tranche supérieure, en 2014 600 180 Taux de mortalité, moins de 5 Ratio de mortalité maternelle 160 (pour 100 000 naissances 500 140 ans (pour 1 000) 400 120 vivantes) 100 300 Gabon 80 200 60 Gabon 40 100 20 0 0 0 1000 2000 3000 0 1000 2000 3000 Dépenses de santé par habitant, PPA Dépenses de santé par habitant, PPA Source : Indicateurs du développement dans le monde (WDI), 2016. Remarque : les taux de mortalité indiqués sont légèrement inférieurs à ceux figurant dans d'autres bases de données. 318. Le budget du ministère de la Santé accorde la priorité aux soins hospitaliers. D’après les données provenant du PNDS 2011-2015, les hôpitaux reçoivent 58 % du budget du ministère de la Santé. La majeure partie de ces fonds revient aux hôpitaux régionaux de niveau secondaire, mais 20 % du financement du ministère de la Santé est octroyé aux hôpitaux de niveau tertiaire. Le financement des hôpitaux de niveau tertiaire devrait augmenter à moyen terme, dès lors que les autorités prévoient de transformer plusieurs hôpitaux régionaux en établissement de soins tertiaires. Les établissements de soins primaires ne reçoivent que 16 % du budget du ministère de la Santé et les programmes de santé publique n'en perçoivent que 13 %. Ces taux sont faibles par rapport aux normes régionales. En Afrique subsaharienne, les dépenses consacrées aux soins de santé primaires représentent en moyenne 34 % du budget alloué à la santé, avec des taux atteignant jusqu'à 56 % en Côte d'Ivoire et 47 % au Ghana 149. Les hôpitaux reçoivent également plus de financement que les établissements de soins primaires compte tenu du nombre relatif de lits ou de personnel de santé. 319. Par ailleurs, 80 % du budget du PNDS 2011-2015 ont été alloués aux soins curatifs, et seulement 20 % ont été consacrés aux soins préventifs. La répartition des fonds dans le nouveau PNDS 2017-2021 est autant déséquilibrée, avec 75 % des fonds alloués aux soins curatifs et 23 % aux soins préventifs. L'attention portée aux soins curatifs hospitaliers au détriment des soins primaires et préventifs représente une source majeure d'inefficacité au niveau de l’affectation des ressources, car les données recueillies au niveau international montrent clairement que les dépenses consacrées à la santé primaire et préventive ont des répercussions beaucoup plus importantes sur l’état de santé de la population. 320. Les évolutions divergentes du montant du financement alloué aux dépenses courantes et aux dépenses d’investissement constituent une autre source importante d'inefficacité. Entre 2010 et 2015, les dépenses courantes ont augmenté de 29 %, tandis que les dépenses 149 Primary Health Care Performance Initiative (Initiative d'amélioration de la performance des soins de santé primaires), 2017. 146 d'investissement et d’entretien ont diminué de 28 % (voir Figure 85). Par conséquent, les dépenses courantes représentent désormais plus de 80 % du total des dépenses de santé. Figure 85 : Évolutions des dépenses courantes et d’investissement, 2010-2015 400 350 339 En milliards de FCFA 300 293 283 275 250 263 247 244 228 220 212 226 200 176 150 100 92 68 71 65 50 43 49 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Courantes Investissement Totales Source : Comptes Nationaux de la Santé (CNS) 2010-2015. 321. Les dépenses courantes non salariales pour les soins de santé préventifs sont très faibles et les dépenses réelles sont encore plus faibles puisque les taux d'exécution sont inférieurs à la moyenne 150. Les coûts administratifs non salariaux consomment une part colossale du budget et seulement une très petite proportion est consacrée à la formation. L'ensemble de données BOOST pour le budget non salarial du ministère de la santé pour 2015 est organisé en quatre domaines programmatiques, à savoir : i) la prestation et l'accès aux services de santé ; ii) la prévention et la sécurité sanitaire 151 ; iii) la lutte contre le VIH / SIDA ; et iv) la coordination sectorielle. Le budget total non salarial du ministère de la santé pour 2015 s'élevait à environ 46 milliards de FCFA 152. 86 % du budget était consacré à la prestation et à l'accès aux services de santé, 3 % à la prévention et à la sécurité sanitaire, 2 % à la lutte contre le VIH / SIDA et 9 % à la coordination sectorielle (voir Figure 86). La formation du personnel n'a reçu que 0,6 % du budget alloué à la prestation et à l'accès aux services de santé, soit 0,5 % de l'ensemble des dépenses non salariales. Le taux d'exécution global s’élevait à 99,4 %, mais la catégorie de la prévention et de la sécurité sanitaire a enregistré le taux d'exécution le plus bas avec 89 %, tandis que les taux d'exécution pour toutes les autres catégories se situaient entre 99 % et 100 %. Ceci démontre clairement une mauvaise répartition des ressources, ce qui a des répercussions négatives sur la qualité et l'efficacité des services de santé. 150 Contrairement au PNDS, les données BOOST relatives aux dépenses ne sont pas ventilées par niveau de soins et ne comprennent que les données salariales pour 2015. Malgré ces contraintes, elles fournissent une répartition utile des dépenses non salariales du ministère de la Santé. 151 La prévention et la sécurité sanitaire comprennent entre autres la vaccination, la sensibilisation à la santé et à l'hygiène, ainsi que la prévention des maladies. 152 Ce chiffre ne comprend pas les budgets de la CNAMGS et de la CSS, qui apparaissent dans un autre secteur du budget. 147 Figure 86 : Budget non salarial du ministère de la Santé, prévu et exécuté, 2015 (en FCFA) 50 Billions 40 30 20 10 - Prevention and Supply and Fight against Coordination for Health Security access to health HIV/AIDS health policy and services social welfare Approved Executed Source : BOOST, 2017. 322. Une évaluation récente du financement du PNDS 2011-2015 a montré que même si le taux d'exécution du budget d'investissement atteignait 91 %, la plupart des financements étaient consacrés aux soins tertiaires et aux services curatifs plutôt qu'aux soins primaires et préventifs. Cette constatation corrobore les résultats d'autres rapports sur l'état chaotique des établissements de soins primaires. Le premier axe stratégique du budget d'investissement du PNDS est « d'assurer l'accès géographique à des services de santé de qualité ». 65 % du budget initial ont été alloués aux niveaux primaire et secondaire du système de santé pour l'opérationnalisation des structures sanitaires régionales et départementales, et seulement 35 % ont été alloués aux hôpitaux tertiaires. Cependant, 89 % du budget d'investissement exécuté ont été consacrés à des établissements de soins tertiaires, tandis que 11 % seulement ont été octroyés aux niveaux primaire et secondaire (voir Figure 87). Figure 87 : Les budgets d'investissement prévus et exécutés du PNDS 2011-2015 Budget d'investissement prévu Budget d'investissement exécuté Reinforce tertiary care Reinforce tertiary care Make Health Regions Make Health Regions operational operational Make Health Departments Make Health Departments operational operational Availability of essential drugs Availability of essential drugs and medical productions and medical productions Information system/public Information system/public health surveillance health surveillance Governance/leadership Governance/leadership Source : Évaluation Finale du Plan National de Développement Sanitaire 2011 – 2015 du Gabon, 2016. 323. La grande majorité des investissements prévus dans le PNDS pour les soins primaires n'ont pas été mis en œuvre. Le plan prévoyait la construction de 105 nouveaux établissements primaires et la réhabilitation de 284 autres établissements. Pourtant, à la fin de la période de mise en œuvre du plan, seulement 8 établissements avaient été construits et 8 autres avaient été 148 réhabilités. Étant donné que les services de santé préventifs rentables et les efforts de sensibilisation de la communauté sont généralement fournis au niveau primaire, le sous- développement des établissements primaires réduit considérablement l'efficacité globale des dépenses de santé. Tableau 26 : PNDS 2011-2015 pour investir dans les services de soins primaires et périphériques Construit Réhabilité Type d’établissement Prévu Exécuté Prévu Exécuté Hôpitaux départementaux (Centres médicaux) 11 0 18 3 Centres de santé 10 6 20 5 Dispensaires 84 2 246 0 Total 105 8 284 8 Taux d’exécution 8% 3% Source : Évaluation Finale du Plan National de Développement Sanitaire 2011 – 2015 du Gabon, 2016. 324. La répartition des dépenses confirme la dépendance excessive du système de santé à l'égard des hôpitaux. La plupart des dépenses de santé du Gouvernement, des systèmes d'assurance sociale et des ménages ont été consacrées aux hôpitaux publics (31,7 %), aux pharmacies et autres fournisseurs de produits médicaux (27,5 %), aux hôpitaux privés (8,3 %), aux centres de santé publics (6,7 %) et aux centres de santé privés (3,6 %) 153. Une préférence apparente de la demande pour les hôpitaux par rapport aux établissements de soins primaires, vient exacerber les faibles dépenses publiques consacrées aux soins de santé primaires. Dans ces circonstances, l'absence de systèmes de référence et de contre-référence efficaces est susceptible d’entraîner une inflation des coûts 154. Figure 88 : Répartition des dépenses de santé (du gouvernement et des ménages) en fonction du type de prestataire, 2014 Hôpitaux et maisons de retraite publics 22,2 % Hôpitaux et maisons de 31,7 % retraite privés Centres de santé publics sans rendez-vous Centres de santé privés sans rendez-vous 27,5 % 8,3% Pharmacies et autres 6,7 % fournisseurs de produits médicaux Autres 3,6 % Source : Comptes Nationaux de la Santé, 2014. 153 Comptes Nationaux de la Santé, 2014. 154 Les mauvais systèmes de référence sont particulièrement problématiques pour les hôpitaux universitaires, qui éprouvent des difficultés à effectuer leurs principaux devoirs de formation et de recherche, car ils sont débordés par les patients qui devraient recevoir des soins dans des dispensaires et des centres de santé. 149 325. Enfin, le décalage apparent des dépenses de santé par groupe de maladies avec le profil épidémiologique du Gabon indique d’autres lacunes au niveau de l’affectation des ressources. La prévention et le traitement des maladies transmissibles sont très rentables au Gabon, où les maladies transmissibles mortelles telles que le paludisme et la typhoïde sont endémiques. Cependant, les Comptes Nationaux de la Santé de 2014 montrent que les maladies non transmissibles font augmenter les dépenses en matière de santé, même si celles-ci ne constituent que la quatrième cause de mortalité du pays et représentent la quatrième plus grande charge de morbidité en termes d'années de vie corrigées du facteur invalidité. Les maladies non transmissibles représentent 34,3 % des dépenses consacrées à la santé, suivies par les maladies transmissibles (32,3 %), la santé reproductive (17,1 %), les traumatismes (5,7 %) et les carences nutritionnelles (0,2 %) (voir Figure 89). La prévention et le traitement du paludisme représentent le poste de dépenses le plus important (9,5 %), suivis des traumatismes (8 %), des maladies des organes sensoriels (4,6 %), des infections respiratoires (4,6 %) et des tumeurs (3,9 %). La prévention et le traitement du VIH / SIDA constituent le dixième poste de dépenses le plus important, représentant 3,4 % des dépenses de santé, et pourtant il s’agit de la principale cause de mortalité au Gabon, puisque cette maladie est responsable de 15 % des décès (voir Figure 90). Le décalage des dépenses de santé avec le profil épidémiologique reflète la trop grande importance accordée aux soins hospitaliers et l’importance insuffisante accordée aux soins préventifs. Figure 89 : La répartition des dépenses de santé courantes en fonction du groupe de maladies, 2014 Maladies infectueuses 5,7 % 10,4 % et parasitaires 32,3 % Santé reproductive Carences nutritionnelles 34,3 % 17,1 % Maladies non transmissibles 0,2 % Source : Comptes Nationaux de la Santé, 2014. 150 Figure 90 : Dépenses de santé courantes en fonction de la maladie ou du type de soins, 2014 20 17.13 15 Percentage 9.5 10 7.99 7.49 5.65 4.6 4.58 3.873.863.85 5 3.53 3.37 3.03 2.53 2.25 1.7 1.641.57 0.63 0.41 0.260.18 0 0 Reproductive health Malaria Other diseases and diseases not specified, non-communicable Other diseases not specified, infectious and parasitic Trauma Disorders of the sensory organs Respiratory tract infections Tumors Digestive tract diseases Vaccine-preventable diseases Diseases of the urogenital apparatus HIV/AIDS and other Sexually Transmitted Diseases Cardiovascular diseases Diarrheal diseases Endocrine and metabolic diseases Mental and behavioral disorders and neurological conditions Oral diseases Respiratory tract diseases Tuberculosis Neglected Tropical Diseases Drepanocytosis Nutritional deficiencies Other diseases/conditions not specified Source : Comptes Nationaux de la Santé, 2014. Analyse des dépenses : problèmes d'équité 326. En plus de réduire l’efficacité de l’allocation des ressources, la priorité accordée aux hôpitaux au détriment des soins primaires fausse l'équité des dépenses de santé. Les ménages les plus pauvres ont plus de difficultés à accéder aux hôpitaux et sont plus à même d'utiliser les cliniques primaires et les dispensaires publics, tandis que l’inverse se produit pour les ménages les plus riches. Les subventions pour la santé en faveur des GEF améliorent l'équité de la répartition des ressources en essayant de couvrir au moins la portion d’assurance des dépenses de santé prises en charge par les ménages pauvres. Cependant, comme nous l’avons décrit dans le chapitre précédent, les erreurs d'inclusion et d'exclusion réduisent la précision du ciblage des subventions en faveur des GEF, tandis que la volatilité du financement destiné aux GEF et la dépendance des établissements vis-à-vis de la redevance conduisent à une approche de prestation de services basée sur la règle « premier arrivé, premier servi » qui limite leur impact sur l’équité. Le souci d'équité pourrait expliquer pourquoi le coût des soins représentait autant, voire davantage, une préoccupation chez les personnes interrogées dans l’EDSG de 2012 que dans l’EDSG de 2000 155. 327. À l’image de la répartition inégale des hôpitaux et des médecins à travers le pays, les dépenses de santé publique sont, elles aussi, inéquitablement réparties et ne reflètent pas les besoins de santé des populations locales. En effet, les ressources sont concentrées dans les zones urbaines et les régions plus riches. Une certaine concentration des ressources sanitaires est inévitable dans un pays à faible densité de population, doté d’un réseau routier en mauvais état et d’une population urbaine s’élevant à 86 %, mais les inégalités observées au Gabon vont au-delà des contraintes géographiques et démographiques. Le financement de la santé publique par habitant varie considérablement selon les régions. En effet, les niveaux de financement les plus 155 Il convient de préciser que ces enquêtes ne tiennent pas compte de la baisse significative des dépenses privées observée en 2013 et 2014 (voir Tableau 26). 151 élevés ont été enregistrés à Libreville-Owendo et dans les autres régions les plus urbanisées, et les niveaux les plus bas dans les régions les plus pauvres et les plus rurales du pays (voir Figure 91 et Figure 92). Libreville-Owendo ne représente que 43 % de la population, mais 70 % des dépenses de santé publique y sont consacrées (voir Figure 92). Dans les neuf autres régions du pays, la taille relative de la population est toujours plus importante que la part des dépenses attribuée à la santé, avec des disparités particulièrement importantes dans le Sud-Est et le Nord. 328. Étant donné que la plupart des hôpitaux du Gabon se trouvent à Libreville et que près de la moitié de toutes les dépenses de santé sont déployées au niveau hospitalier, la répartition géographique des ressources reflète à nouveau la priorité accordée systématiquement aux soins hospitaliers. Les ressources de santé sont distribuées de façon à refléter la disposition des hôpitaux, et non les besoins de la population en matière de santé. Il n'y a pas de relation apparente entre les dépenses de santé et la pauvreté, et les dépenses par habitant sont généralement plus faibles dans les régions les plus pauvres. Par conséquent, l'absence de critères clairs pour la répartition des ressources de santé publique entre les régions exacerbe les inégalités géographiques et réduit finalement l’efficacité dans l’affectation des dépenses de santé et sur le plan technique. Figure 91 : Budget consacré à la santé Figure 92 : Répartition de la population par publique par habitant en 2015 (en USD) rapport à la répartition des dépenses de santé publique (en %) 120.00 80% 100.00 70% 60% 80.00 50% 60.00 40% 30% 40.00 20% 20.00 10% 0% 0.00 Hôpitaux Soins primaires/ambulatoires % de la population % des dépenses de santé totales Source : CNS 2015. Source : CNS 2014. Recommandations 329. L’efficacité de l’allocation des dépenses de santé pourrait être nettement améliorée en réorientant les dépenses vers les soins préventifs et en déployant des efforts pour sensibiliser le public à l’égard des établissements de soins primaires et secondaires. La répartition des dépenses de santé ne reflète ni le profil épidémiologique du Gabon, ni la répartition démographique de sa population, ce qui réduit à la fois l'efficacité et l'équité du budget consacré à la santé. Les ressources ne sont pas allouées aux régions ni aux catégories de maladies pour lesquelles elles auraient le plus grand impact, et les hôpitaux tertiaires dispensent des services qui pourraient être fournis à un coût beaucoup moins élevé par les établissements de soins primaires 152 et secondaires. Les investissements dans les soins primaires prévus pour la période 2011-2015 auraient pu restructurer le secteur de la santé en accordant moins d’importance aux hôpitaux, mais la plupart de ces investissements n’ont pas abouti. 330. Alors que le Gabon s'efforce d'atteindre ses objectifs en matière de santé dans une situation de rééquilibrage budgétaire, il sera primordial d’améliorer l'efficacité et l'équité de la distribution des ressources au sein du secteur. Pour atteindre ses objectifs, le Gouvernement devra : i) opérationnaliser les départements sanitaires ; ii) améliorer les systèmes de référence ; iii) renforcer la gestion des médicaments ; iv) élaborer des critères transparents pour l'allocation des ressources ; v) établir des mécanismes de contrôle pour s’assurer que les plans d’investissement sont mis en œuvre dans leur intégralité ; et vi) créer des systèmes de gestion budgétaire et d'incitation plus efficaces, tels que des paiements basés sur les résultats. 331. Même durant la période de rééquilibrage budgétaire actuelle, le Gabon a plusieurs options pour améliorer la mobilisation de ses ressources sanitaires. Comme nous l’avons mentionné dans le chapitre portant sur la protection sociale, une mise en œuvre efficace de la CSS pourrait à la fois augmenter et stabiliser les revenus de la CNAMGS. Parmi les autres mesures visant à améliorer le financement de la santé publique, en particulier pour les établissements de soins primaires, figurent une plus grande décentralisation financière, l'augmentation des quotes- parts pour les services de prévention et de sensibilisation, et la création d'un nouvel espace budgétaire par l’intermédiaire d’une grande réforme budgétaire. Permettre aux établissements de santé de déposer les ressources sur des comptes bancaires prévus à cet effet et augmenter les quotes-parts pour les soins primaires pourraient permettre d’équilibrer l'offre de services de santé à la demande. Les autorités devraient également élaborer une stratégie de financement globale pour les soins de santé qui reflète les objectifs du nouveau PNDS. 332. Pour améliorer l’efficacité de l’allocation des dépenses en matière de santé, le Gouvernement devrait rééquilibrer à la fois les dépenses d’investissement et les dépenses courantes en se concentrant davantage sur les établissements de soins primaires que sur les hôpitaux. Le sous-secteur des soins primaires ne dispose pas suffisamment de personnel et de financement adéquats, et sa couverture reste limitée. Des soins primaires efficaces peuvent réduire les coûts de santé globaux en offrant des options de prévention et de traitement appropriés au niveau local. Il est essentiel d’investir dans les soins primaires pour gérer les maladies transmissibles, améliorer les indicateurs de la santé maternelle et infantile, et lutter contre l'incidence croissante des maladies non transmissibles et des problèmes de santé liés au mode de vie. À l’instar de la stratégie précédente, le PNDS 2017-2021 attribue une part importante des dépenses (plus de 80 %) aux niveaux régional, départemental et communautaire (voir Tableau 27). Cependant, l'exécution très inégale des projets d'investissement a gravement compromis les efforts de la stratégie précédente entrepris en vue de développer rapidement les soins primaires. L'exécution fructueuse des dépenses au niveau régional, départemental et communautaire prévues dans le PNDS 2017-2021, réorienterait le financement du secteur de la santé vers des soins primaires plus efficaces et plus rentables, au détriment des services tertiaires. 153 Tableau 27 : Budget de santé publique du PNDS 2017-2021 par type de dépenses, niveau de soins et année Dépenses Dépenses courantes Année d’investissements (en (en FCFA) FCFA) 2017 36 298 869 388 43 675 000 000 2018 39 755 736 439 76 355 000 000 2019 37 369 094 033 47 305 000 000 2020 39 097 226 989 42 580 000 000 2021 40 419 234 941 40 930 000 000 Proportion 43 % 57 % Niveau de soins Budget (en FCFA) Proportion (en %) Communautaire 11 646 280 554 2,6 % Départemental 283 964 662 966 64,0 % Régional 64 492 549 690 14,5 % Central 83 681 668 580 18,9 % Total 443 785 161 790 100,0 % Source : PNDS 2017-2021. 333. L'amélioration de la qualité des établissements de soins primaires pourrait réduire les coûts en encourageant les patients à se faire soigner au niveau approprié du système de santé. Dans un souci d'obtenir des services de santé de qualité, les patients évitent souvent les cliniques de soins primaires sous-financées et en sous-effectif pour se rendre dans les hôpitaux. Il serait nécessaire de renforcer le système de soins primaires pour alléger la charge des hôpitaux et réduire les coûts globaux, tant pour le système de santé que pour les patients. Alors que les remboursements de la CNAMGS aux prestataires ont le potentiel d'améliorer les services de soins primaires, les problèmes de qualité font baisser la demande, réduisant de ce fait les bénéfices que le financement de la demande pourrait apporter. Investir directement des fonds du budget central dans les établissements de soins primaires pourrait améliorer considérablement la qualité des soins primaires à court terme, renforcer la confiance du public envers les établissements de soins primaires et tirer parti des remboursements de la CNAMGS pour provoquer un cercle vertueux de croissance stimulée par la demande au niveau primaire. 334. Conformément à la réorientation des dépenses vers les soins primaires, les autorités devraient se concentrer sur les soins préventifs et la sensibilisation du public plutôt que sur les soins et les traitements curatifs. Les taux de couverture vaccinale et d'utilisation de moustiquaires sont tous les deux en hausse, et l'accélération des progrès dans ces domaines pourrait considérablement améliorer les principaux indicateurs de santé à un coût budgétaire modeste. Les interventions supplémentaires pour contrôler le paludisme ne sont pas très répandues et devraient être développées. Dans l'ensemble, le Gouvernement ne consacre pas suffisamment de ressources aux programmes de santé publique et a tendance à favoriser les traitements en établissement plutôt que la prévention communautaire. 335. La création d'un système de référence efficace complèterait les investissements dans les soins primaires et réduirait davantage les coûts de santé globaux. Des réseaux de référence efficaces sont particulièrement importants pour les soins maternels et infantiles, ainsi que pour les services d'urgence. Orienter les patients qui n'ont pas besoin de traitements coûteux en milieu 154 hospitalier vers des établissements de soins primaires moins coûteux et des programmes communautaires pourrait réduire de manière considérable le coût marginal des soins. 336. Réaffecter le personnel pour que celui-ci soit plus adapté au profil de la maladie pourrait améliorer les soins et réduire les coûts. Actuellement, une grande partie du personnel de santé est concentrée dans les hôpitaux et les zones urbaines. Toutefois, certains agents de santé, tels que les infirmiers et les sages-femmes, pourraient être plus efficaces dans des établissements de soins de santé primaires au niveau communautaire, compte tenu qu’ils disposent de la formation appropriée. Des travailleurs communautaires sont également nécessaires pour mettre en œuvre les programmes locaux. 337. Les investissements dans le domaine de la planification familiale pourraient constituer un moyen particulièrement rentable d'améliorer les indicateurs de santé maternelle et infantile. Les taux d'utilisation de contraceptifs au Gabon sont faibles, et bien que les contraceptifs ne soient pas très chers, il existe une demande importante non satisfaite. De plus, les taux d'avortement sont élevés, et les avortements non médicalisés représentent l’une des principales causes de mortalité maternelle. Offrir des contraceptifs subventionnés dans le cadre des prestations de base couvertes par la CNAMGS pourrait réduire considérablement les taux d'avortement et permettre d’obtenir de meilleurs résultats en matière de santé maternelle et infantile. 338. L'adoption de techniques innovantes, telles que le financement basé sur les performances (FBP), pourrait contribuer à améliorer la qualité des soins, en particulier au niveau primaire. L'expérience internationale a démontré l'utilité du FBP pour renforcer les services de santé préventifs et curatifs, améliorer les activités de gestion et de supervision des équipes de district sanitaire, et encourager la participation des citoyens à la prestation des services de santé. Le FBP pourrait faciliter le transfert des ressources au point de la prestation de services et améliorer la redevabilité pour l'utilisation de ces ressources. Le Gabon a récemment lancé un projet pilote de FBP dans quatre régions et deux départements sanitaires, et les autorités devraient suivre de près ses résultats. 339. Le Gouvernement devrait augmenter le financement consacré à l’entretien des établissements de santé et à la sensibilisation du public, et convertir les lignes budgétaires standard en paiements basés sur les performances. Le budget actuel de la santé est basé sur la distribution des ressources disponibles, et il ne reflète pas suffisamment la demande de services ni les résultats en matière de santé. Par conséquent, les opérations, l’entretien et la sensibilisation du public (y compris les programmes de lutte contre le VIH / SIDA) sont systématiquement sous- financés et il existe de grandes disparités dans les dépenses de santé par habitant entre les différentes régions. L’application des principes du FBP, y compris les transferts directs effectués aux prestataires de services en fonction des résultats obtenus, contribuerait à optimiser les dépenses de santé. 340. L'augmentation du taux d'exécution du budget de la santé pourrait améliorer l'efficacité des dépenses. Ces dernières années, les taux d'exécution ont chuté pour atteindre seulement 70 % dans certaines catégories de dépenses de santé, en partie à cause de lacunes dans les processus d’élaboration et de préparation du budget, de l'absence de mécanismes de contrôle pour l’exécution du budget et des retards au niveau des procédures de passation de marché. Il serait 155 nécessaire de tout mettre en œuvre pour renforcer la GFP pour pouvoir augmenter les taux d’exécution du budget dans le secteur de la santé. Ces questions sont examinées plus en détails au chapitre X. 341. La qualité des services de santé pourrait être améliorée en encourageant l'investissement dans la formation du personnel et en renforçant les mesures d’incitation basées sur les performances pour les professionnels de la santé. Le Gouvernement investit très peu dans la formation du personnel de santé, ce qui a des conséquences négatives sur les soins dispensés aux patients. De plus, les mesures d’incitation basées sur la performance semblent faibles. Bien qu'il existe un système de primes, le grand nombre de personnes interrogées, qui revendiquent la mauvaise attitude du personnel comme raison de mécontentement à l'égard des services de santé, semble indiquer que ces primes ne sont pas un moyen de motivation efficace. Les autorités devraient revoir le système de primes et étudier la possibilité de mettre en place de nouvelles mesures d’incitation basées sur les performances. Dans d'autres pays, il a été démontré que les mécanismes de financement basés sur les performances constituent un moyen efficace de motiver le personnel à changer de comportement. 342. L'efficacité du système hospitalier pourrait être améliorée en réorganisant les établissements tertiaires. Des grands investissements dans la construction d'hôpitaux ont entraîné un excédent de lits d'hôpitaux et de nombreux hôpitaux affichent de faibles taux d'occupation qui atteignent seulement 40 %. Les autorités pourraient accroître l'efficacité en fusionnant les hôpitaux et en convertissant les établissements sous-utilisés en centres de soins primaires spécialisés dans la santé maternelle, la santé infantile et les services d'urgence. Par ailleurs, de nombreux hôpitaux régionaux n’ont pas suffisamment de spécialistes appropriés, mais ceux-ci pourraient être redéployés depuis la capitale. 343. Des données de meilleure qualité favoriseraient une prise de décision plus éclairée. Le Gouvernement s'appuie sur des enquêtes irrégulières auprès des ménages pour suivre les progrès réalisés dans le secteur de la santé, et bien que des systèmes d'informations institutionnels existent, ceux-ci ne produisent pas suffisamment de données. Le ministère de la Santé a mis en place une Cellule d’Observation de la Santé Publique, et des efforts ont été entrepris pour développer les données recueillies auprès de la population et créer des systèmes d'informations géographiques. Des investissements plus importants dans les technologies de l'information seraient nécessaires pour renforcer la surveillance au sein du secteur, et les systèmes d'informations basés sur les établissements seraient essentiels pour surveiller les performances et évaluer les besoins locaux en médicaments et équipements médicaux. Alors que la CNAMGS dispose d'une plateforme en ligne pour enregistrer les bénéficiaires, un système de gestion des demandes de remboursement en ligne pourrait améliorer l'efficacité de la gestion des demandes et favoriser un remboursement rapide. Le projet e-Gabon de la Banque mondiale, qui a été lancé en 2016, devrait améliorer de manière considérable les systèmes d'informations en matière de santé du Gabon. 156 ANNEXE A : ÉDUCATION Informations détaillées sur le système éducatif et les caractéristiques de la prestation de services Le secteur de l'éducation au Gabon est régi par la loi n° 21/2011 datant du 14 février 2012. Cette loi : i) définit les principes fondamentaux, les missions et l'organisation académique de l'éducation, de la formation et de la recherche ; ii) détermine les termes et les conditions pour les enseignants, les formateurs et les chercheurs, ainsi que pour d'autres professionnels dans les secteurs de l'éducation, de la formation et de la recherche ; iii) définit le cadre général des programmes d'études, du matériel de formation, des calendriers scolaires et universitaires 156, des directives et des services sociaux destinés aux élèves ; et iv) établit un cadre général pour l'assurance qualité dans les domaines de l'éducation, de la formation et de la recherche, ainsi que pour les PPP. L’enseignement préscolaire est essentiellement privé et n'est pas obligatoire. Il concerne la population scolaire dont l'âge est compris entre trois et cinq ans. L'organisation générale de l'enseignement préscolaire gabonais a été établie en 1984 157. À l'heure actuelle, la plupart des établissements préscolaires sont privés. En 2015-2016, seulement 35 % des établissements préscolaires étaient publics (412 établissements sur 1 177). Les effectifs dans l’enseignement préscolaire n’ont pas cessé d’augmenter. Selon le ministère de l'Éducation (voir Tableau A.1.), le nombre d'enfants inscrits à l'école maternelle était d'environ 67 400 en 2015-2016, ce qui représente un taux brut de scolarisation estimé à 50 %, selon les estimations démographiques fournies par l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO). Tableau A.1 : Effectifs aux niveaux de l’enseignement préprimaire, primaire et secondaire, 2001 à 2015 2001 2002 2003 2011 2015 Pré-primaire 15 568 n.d. n.d. 45 225 67 400 Primaire 265 714 281 871 279 816 317 946 295 870 Premier cycle du 75 673 78 546 n.d. n.d. 139 227* secondaire Deuxième cycle 25 045 26 645 n.d. n.d. 46 090* du secondaire Secondaire 100 718 105 191 n.d. n.d. 185 317* Sources : Base de données de l’UNESCO pour les données de 2001 à 2011 ; MENEC pour 2015. Remarque : *les effectifs pour l’enseignement secondaire privé et laïc ne sont pas connus. L'enseignement primaire comprend cinq années d'études depuis le début de l'année scolaire 2005. Avant 2005, l'enseignement primaire durait six ans mais après l’adoption de l'approche par les compétences de base, l'enseignement primaire a été réduit à cinq ans au lieu de six et organisé en trois phases, à savoir : exploratoire, basique et avancée. L'âge officiel de l'école primaire est de 156 L'année scolaire au Gabon se déroule entre début octobre et fin juin de l'année suivante. Les examens officiels ont lieu au mois de juillet. 157 La loi n° 10/84 datant du 30 juillet 1984 définit l'organisation générale de l'éducation préscolaire. 157 6 à 10 ans. En 5ème année, les élèves doivent passer le Certificat d’études primaires (CEP), l'examen de fin d'études de l’enseignement primaire. Le pays compte 1 666 écoles primaires, dont 776 sont publiques et 890 sont privées (soit environ 54 %). De 2001 à 2011, les effectifs sont passés de 265 700 élèves à 317 900, ce qui correspond à une augmentation de 20 % sur une période de 10 ans (voir Tableau A.1), qui est survenue après une période de croissance encore plus importante dans les années 1990. Au cours de l'année scolaire 2015-2016, environ 296 000 étudiants étaient inscrits dans les écoles primaires, dont environ 172 000 dans le secteur public (ce qui signifie qu'environ 42 % des élèves étaient inscrits dans le secteur privé). Parallèlement, durant la même année scolaire, on comptait 11 006 enseignants (dans l’enseignement primaire et secondaire), dont 6 456 exerçaient dans le secteur public et 4 550 dans le secteur privé (soit environ 41 %). L'enseignement secondaire général se déroule sur une période de sept ans divisée en deux cycles. Le premier cycle dure quatre ans, tandis que le second cycle en dure trois. Depuis 2014, l'accès à l'enseignement secondaire général n'est plus compétitif. Cependant, celui-ci dépend de la moyenne des notes obtenues en 5ème année de l'enseignement primaire et à l'examen du CEP. À la fin du premier cycle de l'enseignement secondaire général, les élèves doivent passer l'examen du Brevet d’études du premier cycle (BEPC). À la fin du deuxième cycle de l'enseignement secondaire général, les élèves doivent passer le Baccalauréat qui leur donne ensuite accès à l'enseignement supérieur. L'école secondaire est destinée au groupe d'âge de 11 à 17 ans. L'enseignement technique et professionnel est dispensé dans des établissements publics et privés qui offrent des cours de courte durée et de longue durée. L'admission à l'ETFP est compétitive. Le système délivre des Certificats d'Aptitude Professionnelle (CAP) après deux ans d’études, ou des Brevets d'Études Professionnelles (BEP) après trois ans. Environ 13 écoles publiques offrent une formation technique de longue durée : 11 lycées techniques (LT) menant au Baccalauréat technique et professionnel, une école de commerce nationale à Port-Gentil et un institut de technologie à Owendo qui forme des techniciens de haut niveau (Brevet de Techniciens Supérieurs, BTS). Le programme d'enseignement technique et professionnel est géré par la Direction Générale de l'Enseignement Technique (DGET) au sein du MENEC. En 2015-2016, l'enseignement technique et professionnel comprenait environ 8 600 élèves pour 807 enseignants. La formation professionnelle offre cinq types de formation. La formation professionnelle est dispensée par : i) la formation par l'apprentissage de l'artisanat par des maîtres artisans ; ii) la formation de dix centres publics de formation professionnelle et de développement professionnel ; iii) la formation dans 51 institutions privées ; iv) la formation dans six établissements de formation en entreprise ; et v) la formation dans des institutions, telles que l'Institut du pétrole et du gaz, l'École des mines et de la métallurgie, et l'École des métiers du bois, qui attirent des étudiants de la sous-région et au-delà. Le programme de formation professionnelle est dirigé par la Direction Générale de la Formation Professionnelle (DGFP) au sein du MTEFTPIJ et géré par l'Agence Nationale de Formation et de Perfectionnement Professionnels (ANFPP). Les centres de formation dispensent des Certificats de Formation Professionnelle (CFP). La durée de la formation varie en fonction du type de sujet et de la profession. Le sous-secteur de l'ETFP représente une petite part de l'ensemble des élèves inscrits dans l'enseignement secondaire. Parmi le nombre total de jeunes inscrits dans l'enseignement post- primaire, seulement 8 % environ sont inscrits dans des établissements d'ETFP. Ce taux fait pâle figure comparé aux autres économies émergentes où les taux de scolarisation dans l'ETFP 158 atteignent souvent 30 à 40 %. L'enseignement professionnel est limité par des contraintes de capacité et d'espace. La plupart des institutions sont concentrées dans les zones urbaines et les centres administratifs régionaux. Les prestataires privés d'enseignement technique ne sont pas nombreux. Chaque année, plus de 5 000 candidats postulent dans des établissements de formation professionnelle, mais seulement 1 700 environ sont admis. La Figure A.1 montre la répartition des inscriptions par province dans les établissements d'enseignement technique et professionnel. Figure A.1 : Taux d’inscription (effectif) dans Figure A.2 : Taux d’inscription dans l’ETFP (2015-2016) l’enseignement tertiaire (sans l’ENS) (2015- 2016-2017) 158 4000 Effectif (public) Effectif (RUP privée) 507 ENSET 3500 3000 2 062 2 301 INSG 2500 534 2000 IST 1500 3 531 1 270 IUSO 1000 500 UOB 0 USS 8 836 USTM Source : MENEC - DGETP 2016. Remarque : ENSET : École normale supérieure de l’enseignement technique ; INSG : Institut national des sciences de gestion ; IST : Institut supérieur de technologie ; IUSO : Institut universitaire des sciences de l’organisation ; UOB : Université Omar Bongo ; USS : Université des sciences de la santé ; USTM : Université des sciences et techniques de Masuku. Le ministère de l'Enseignement Supérieur propose trois programmes, parmi lesquels figurent : des cours d'enseignement supérieur, la recherche scientifique et l'innovation, ainsi que le soutien aux étudiants. Il y a trois universités publiques (l’université d'Umar Bongo, l’université des sciences de la santé et l’université des sciences et techniques de Masuku) et quatre écoles supérieures (l’école normale 159, l’école normale de l’enseignement technique 160, l’école de 158 Pour l’INSG et l’USTM, les données ne sont disponibles que pour 2015-2016, et les données pour l’ENS ne sont pas disponibles. 159 Les deux Écoles normales d'instituteurs forment les instituteurs pendant un an après l’obtention du Baccalauréat. L'École normale supérieure (ENS) forme les conseillers pédagogiques, les inspecteurs et les enseignants du secondaire en trois ans pour les bacheliers et en deux ans pour les titulaires d’un master. À l’issue de la formation, les élèves reçoivent le Certificat d’aptitude au professorat des collèges (CAPC) pour les enseignants du premier cycle de l’enseignement secondaire et le Certificat d’aptitude au professorat de l’enseignement secondaire (CAPES) pour les enseignants du deuxième cycle de l’enseignement secondaire. 160 L'école normale technique ou l'ENSET forme les enseignants : trois ans pour le Bac et deux ans supplémentaires pour obtenir le Certificat d'aptitude au professorat des collèges d'enseignement technique (CAPCET) pour les enseignants du premier cycle de l’enseignement secondaire technique, et deux ans supplémentaires pour les titulaires du CAPCET ou les ingénieurs pour obtenir le Certificat d'aptitude au professorat des LT (CAPLT) pour les enseignants du deuxième cycle de l’enseignement secondaire technique. 159 gestion, et l’institut de technologie). Les établissements d'enseignement supérieur reçoivent des subventions de la part de l'État pour les charges de service public. Les établissements d'enseignement supérieur sont gérés de manière autonome, mais ils sont contraints de rendre des comptes au ministère de l'Enseignement Supérieur avec leurs contrats basés sur les performances. Le contrat stipule les objectifs, ainsi que les engagements réciproques et les indicateurs avec le responsable du programme. Aucune donnée n'est disponible pour les établissements d'enseignement supérieur privés, même si ceux-ci se sont vraisemblablement beaucoup développés pendant les dix dernières années, d’après le ministère de l’Enseignement Supérieur. Le Centre national de la recherche scientifique, qui est composé de cinq instituts, est responsable de la recherche scientifique et de l'innovation. Le programme d'aide aux étudiants comprend un soutien financier pour assurer des conditions de vie propices à la réussite scolaire (bourses réparties en fonction des subventions par habitant, cantine, etc.). La transition vers le système Licence- Maîtrise-Doctorat 161 (LMD) a eu lieu en 2007 mais sa mise en œuvre n'a débuté qu'en 2016. Environ 20 000 étudiants sont inscrits dans l'enseignement supérieur avec une forte concentration dans une seule université. L'Université d'Omar Bongo accueille près de la moitié des étudiants universitaires au Gabon (voir Figure A.2). L'école technique normale INSET et le collège de technologie IST avec un effectif total d'environ 500 étudiants ne représentent chacun que 6 % du nombre total d’étudiants. Seuls 25 % des jeunes inscrits dans des écoles techniques sont des filles (68 % d'entre elles sont inscrites à l’école de la santé). Bien que nous ne disposions pas de données pour l'ENS et l'ENSET, il s’avère qu'il y a peu de candidats en sciences, langues étrangères et philosophie dans les deux institutions, puisque le pays est contraint d’importer chaque année un grand nombre d'enseignants de l’enseignement secondaire venant de l'étranger. 161 Licence-Master-Doctorat. 160 ANNEXE B : PROTECTION SOCIALE Informations détaillées sur les programmes de protection sociale Tableau B.1 : Programmes de protection sociale dans le cadre de la SIHG célibataires avec enfant P6 - Jeunes P2 – Mères Handicapé Personnes Familles des rues Enfants Veuves âgées P3 – P4 – P5 – P7 – P1- Mécanismes s Transferts monétaires : 20 milliards / an Transferts alimentaires X X X X Transferts pour la santé X X X Allocations de rentrée scolaire X X X Transferts pour les jeunes X Transferts supplémentaires X Fournitures de rentrée scolaire X Subventions : 10 milliards / an Eau et électricité X X X X Santé (y compris la redevance) X X X X X X X Biens et services gratuits : 10 milliards / an Kits alimentaires X Kits hygiéniques X Kits du nouveau-né X Équipement médical pour les X handicapés Formation professionnelle X X Aide à l’enfance X X Assistance juridique X X Prise en charge dans un X X X établissement Familles d’accueil X 161 célibataires avec enfant P6 - Jeunes P2 – Mères Handicapé Personnes Familles des rues Enfants Veuves âgées P3 – P4 – P5 – P7 – P1- Mécanismes s Revenu de solidarité : 4 milliards / an Paiement pour les services rendus X X X X à l’État Journée de travail garantie X X X X Source : SIHG 2014 – Rapport technique. 162 ANNEXE C : ÉVOLUTIONS DES DÉPENSES Utilisation des données de dépenses et contraintes en matière de données La qualité des données sur les dépenses est mitigée au Gabon. Le pays ne dispose pas encore d'un système intégré de gestion de l'information financière (SIGIF) qui fonctionne dans son intégralité et les données sur les dépenses et le budget sont réparties entre plusieurs plateformes informatiques distinctes de la Trésorerie. Chacune de ces plateformes enregistre uniquement des données pour une partie de la chaîne d'exécution des dépenses et n'inclut pas les dépenses des administrations locales ni des comptes spéciaux. Les analyses des dépenses du secteur social réalisées dans le cadre de cette revue des dépenses publiques reposaient principalement sur des données officielles provenant des lois de finances initiales et rectificatives et de leurs annexes 162, des lois de règlement 163 et de leurs annexes, ainsi que des rapports d'audit sur l'exécution du budget de la Cour des comptes. Ces analyses de chiffres officiels agrégés portant sur l'éducation, la santé et la protection sociale ont été complétées par des analyses de données plus granulaires qui ont été directement extraites des systèmes de trésorerie du Gabon pour 2014 et 2015, et réorganisées en une base de données BOOST 164 (plus facile à utiliser). Les chiffres provenant de rapports officiels ont été utilisés dans la mesure du possible, en particulier lorsque les totaux des dépenses provenant de BOOST ne correspondaient pas aux chiffres officiels, ou lorsque les chiffres des rapports comprenaient les dépenses des administrations locales 165. Les résultats de l'analyse des données BOOST ont été utilisés là où les autres sources de données ne comprenaient pas d'informations suffisamment détaillées pour permettre d’expliquer les évolutions. Le chapitre d’introduction portant sur les aspects macroéconomiques et sur les dépenses globales a utilisé les tableaux des opérations financières du Gouvernement provenant du Trésor gabonais, ainsi que les estimations et les projections du personnel du FMI. Les tableaux du Trésor et les estimations du FMI ne concernent que le gouvernement central, et les chiffres relatifs aux dépenses globales des chapitres 1, 2 et 3 peuvent donc être légèrement inférieurs aux chiffres qui figurent dans les chapitres portant sur la masse salariale et le secteur social. Les données provenant des autorités gabonaises ont été utilisées plutôt que les données du FMI, à chaque fois que les deux étaient disponibles, mais celles-ci étaient différentes. Les comparaisons de données fiscales entre les pays reposent sur les statistiques de finances publiques et les données des perspectives de l'économie mondiale provenant du FMI. La classification budgétaire du Gabon a été grandement modifiée en 2015 avec la mise en place de la budgétisation par objectifs de programme, et la couverture et la définition même 162 Depuis 2015, les annexes aux lois de finances comprennent les PAP qui décrivent la stratégie, les objectifs et les étapes déterminantes de chaque programme. 163 Depuis 2015, les annexes aux lois de finances comprennent les RAP. Ces rapports de performance détaillent le budget de chaque mission et programme, son exécution et les résultats associés. 164 Pour obtenir plus d’informations sur BOOST, veuillez vous rendre sur http://wbi.worldbank.org/boost/boost- initiative. 165 Bien que des efforts aient été entrepris pour corriger tous les écarts entre les données de BOOST et les rapports d'exécution du budget, des différences de l'ordre de - / + 1 à 5 % subsistaient pour certaines catégories économiques de dépenses. 163 des dépenses publiques ont également été modifiées. Par exemple, les chiffres officiels des dépenses liées au service de la dette pour 2010-2014 comprennent à la fois les dépenses d'intérêts et d'amortissement. Les données relatives aux dépenses du service de la dette pour 2015 se conforment toutefois à la pratique internationale et ne comprennent que les dépenses d'intérêts, tandis que l'amortissement est inférieur (plutôt que supérieur) à la moyenne. De même, les dépenses consacrées à la restructuration des entreprises et aux programmes sociaux sont comptabilisées dans le service de la dette ou dans les totaux des « autres charges » selon les années. Par conséquent, il est particulièrement difficile d’effectuer des analyses rigoureuses des évolutions à moyen et long terme. À partir de 2015, la priorité, qui jusque-là avait été accordée à la budgétisation (et l'exécution) par poste économique et par unité administrative spécifique, a alors été donnée à la budgétisation par ministère / section et par mission (programme et intervention), en plus de fournir une enveloppe budgétaire globale pour chaque grande catégorie économique (salaires, biens et services, subventions et transferts, et investissements). Le niveau de désagrégation des données disponibles dans la plupart des documents officiels a diminué et l'analyse des dépenses de postes spécifiques (par exemple, les dépenses d’entretien) ne peut désormais être effectuée qu'avec des données de trésorerie détaillées. Enfin, il n’existe pas de véritable classification fonctionnelle au Gabon. La répartition fonctionnelle des dépenses doit (et peut approximativement) être établie à partir de la répartition par ministère (pour 2010-2014) et par mission, programme et intervention (à partir de 2015), mais, par exemple, une grande partie des dépenses (d'investissement) est enregistrée comme transversale et n’est pas désagrégée soit par ministère, soit par mission. Par ailleurs, les salaires du personnel permanent (c.-à-d. environ 80 % de la masse salariale totale) ne sont pas ventilés par unité administrative ou par mission au sein des systèmes de trésorerie, sauf pour les données budgétaires de 2017, mais sont plutôt inclus dans les dépenses du ministère du Budget ou de la mission 14 (gestion des finances publiques). Les données officielles ont été corrigées (dans la mesure du possible) afin de refléter une ventilation adéquate des dépenses salariales par mission dans toutes les répartitions de dépenses fonctionnelles présentées dans ce rapport. L'analyse de la masse salariale a utilisé les données du système de paye automatisé au lieu des données sur les dépenses du Trésor et inclut les dépenses des administrations locales (les données du Trésor et de BOOST ne le font pas). 164 ANNEXE D : LE MÉCANISME DE FINANCEMENT BASÉ SUR LES PERFORMANCES DANS LES SOINS DE SANTÉ PUBLICS Caractéristiques principales Le programme de FBP est une réforme systémique du système de santé visant à améliorer la couverture et la qualité des services de santé, ainsi que l'efficacité et l'équité de la prestation de services. Il est nécessaire d’appliquer les meilleures pratiques en matière de FBP pour pouvoir atteindre les résultats escomptés. Parmi ces meilleures pratiques figurent : i) des prestataires de soins de santé autonomes ; ii) une séparation des fonctions ; iii) un organisme de régulation qui ne s’occupe pas de la gestion des établissements de santé et qui se concentre sur les questions de réglementation (indicateurs, évaluation de la qualité, estimation des coûts) ; iv) un partenariat public-privé qui traite les prestataires publics, privés et religieux de manière égale ; v) l’importance des paiements en espèces des prestataires et leur accès aux distributeurs accrédités d'intrants en concurrence ; vi) l’importance du contrôle, du coaching et de la recherche pratique effectuée par les agences d’élaboration et de vérification des contrats ; vii) une autonomisation des communautés assurée par les ONG locales (contrôle, satisfaction des patients) ; viii) un équilibrage des revenus et des dépenses des prestataires de soins de santé ; ix) une stimulation des effets multiplicateurs économiques ; x) une concurrence entre le prestataire de services de santé pour les contrats et entre les grossistes accrédités des intrants ; xi) une application du FBP multisectoriel. Le programme donne plus d'autonomie aux établissements de santé pour trouver des solutions locales aux défis rencontrés pour fournir des soins de santé de qualité à la population. Les ressources financières sont allouées aux établissements de santé en espèces en fonction de leurs performances. En plus des ressources du FBP, les établissements de santé ont recueilli de l'argent directement ou indirectement auprès des patients (par le biais d'un mécanisme d'assurance) pour les soins de santé prodigués aux patients. Les directeurs des établissements de santé et leur personnel se rencontrent chaque trimestre pour élaborer leur plan de travail et chaque mois pour décider comment utiliser leurs ressources de la manière la plus efficace pour atteindre les objectifs définis dans leur plan de travail et partager les primes de performance provenant des bénéfices réalisés par l'établissement de santé. Le FBP utilise les données systématiques et détaillées du registre des établissements de santé, ainsi qu'une vérification au niveau communautaire, pour s'assurer que les patients pour lesquels des subventions de FBP ont été versées à l'établissement de santé ont bien utilisé les services de santé déclarés par les prestataires. La qualité du service est mesurée au moyen d'une liste de contrôle comprenant des indicateurs de pratiques d'hygiène et de gestion des déchets, tels que la disponibilité d'incinérateurs, de latrines et d'une source d'eau, ainsi que l'absence de déchets organiques ou de seringues usagées au sein de l’établissement. La confidentialité des consultations et la disponibilité d’un équipement médical qui fonctionne sont également évaluées. De plus, les équipes d’évaluation de la qualité analysent un échantillon de dossiers de patients pour certains services, comme les soins prénataux, afin d'évaluer le respect des protocoles recommandés. Rôle du directeur de l’établissement Le programme permet également d’accorder aux directeurs des établissements une plus grande autonomie pour gérer les opérations de l'établissement et les soins aux patients. Les directeurs 165 peuvent, entre autres, choisir les fournisseurs d'intrants, ouvrir un compte bancaire ainsi qu’engager et licencier du personnel. Le programme de FBP fournit également des outils et des mécanismes pour améliorer la gestion des établissements de santé, y compris un modèle pour un plan de travail trimestriel, qui établit des objectifs trimestriels et décrit les stratégies à suivre pour les atteindre. Le programme offre également différents outils de contrôle et d'évaluation qui permettent aux établissements d'auto-évaluer la qualité des services qu'ils fournissent. De plus, un outil d'indexation aide les établissements à gérer les revenus et les dépenses, ainsi qu’à planifier leur budget. L'outil d'indexation désagrège les revenus (c.-à-d. les redevances, les subventions du FBP, le financement de l’État, le soutien des partenaires non gouvernementaux, etc.) et les dépenses (c.-à-d. les médicaments, l’équipement, les dépenses courantes, etc.) du trimestre précédent et relie ces données aux activités du trimestre en cours. Les revenus des établissements de santé proviennent de sources différentes, à savoir : i) les revenus générés en interne (payés directement par le patient via les redevances ou indirectement par l'assurance) ; et ii) les revenus générés en externe (le budget de l’État, les subventions du FBP, les contributions des partenaires). Les subventions du FBP ne représentent qu'une faible proportion des revenus de la santé, qui varie en fonction de la performance des établissements de santé et selon que l'établissement de santé se trouve en zone urbaine ou rurale. Outre l'achat de médicaments, d'équipement et d'autres intrants nécessaires auprès des fournisseurs, les établissements de santé continuent de recevoir des contributions pour les programmes verticaux, tels que la vaccination, le programme VIH, etc., de la part des autres bailleurs de fonds. Supervision et réglementation Les autorités de district et les délégations régionales chargées de la santé réglementent le programme et signent également leurs propres contrats de performance. Parmi les activités de réglementation figurent la supervision et la surveillance des établissements, l'assurance de la qualité des médicaments essentiels en approuvant les fournisseurs, ainsi que l'évaluation de la qualité technique des établissements. De plus, les directions du ministère de la Santé ont leur propre contrat de performance pour élaborer et mettre à jour les normes et les procédures standard de soins de santé à appliquer aux différents niveaux du système de santé, préparer des modules de formation, élaborer une formation continue en cascade et établir une supervision intégrée du personnel de santé au niveau régional et opérationnel. 166