SECTION2 SECTION 2 CHƯƠNG TRÌNH ĐỐI TÁC CHIẾN LƯỢC ỐT-XTRÂY-LIA - NHÓM NGÂN HÀNG THẾ GIỚI TẠI VIỆT NAM Quản lý đầu tư công QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá và Các ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt Ngân hàng Thế giới Tháng 7/ 2018 iv QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT..............................................................................................................................viii LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN................................................................................................................................ix TÓM LƯỢC TỔNG QUAN.................................................................................................................................1 1. GIỚI THIỆU: BỐI CẢNH, SỰ CẦN THIẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP..................................................................9 Bối cảnh.................................................................................................................................................................................... 9 Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công...............................................................................................10 Cách tiếp cận đánh giá phân tích.................................................................................................................................11 Bố cục báo cáo.....................................................................................................................................................................16 2. XU HƯỚNG VÀ CƠ CẤU CHI ĐẦU TƯ.......................................................................................................17 Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước.....................................................................................................17 Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư........................................................................................................20 Nguồn trái phiếu chính phủ...........................................................................................................................................21 3. THỂ CHẾ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM..................................................................................23 Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công......................................................................................23 Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án..................................................27 Những thay đổi gần đây về các dự án ODA..............................................................................................................29 4. ĐỊNH HƯỚNG CHIẾN LƯỢC VÀ SÀNG LỌC SƠ BỘ DỰ ÁN...................................................................33 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................33 Đánh giá về định hướng chiến lược trong đầu tư công ở Việt Nam...............................................................33 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................45 5. THẨM ĐỊNH DỰ ÁN....................................................................................................................................47 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................47 Đánh giá về thẩm định dự án tại Việt Nam...............................................................................................................50 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................62 6. THẨM TRA ĐỘC LẬP KẾT QUẢ THẨM ĐỊNH DỰ ÁN.............................................................................63 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................63 Cơ chế thể chế về thẩm tra độc lập:............................................................................................................................64 Đánh giá về thẩm tra độc lập tại Việt Nam...............................................................................................................66 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................69 7. LỰA CHỌN VÀ LẬP NGÂN SÁCH..............................................................................................................71 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................71 Đánh giá về lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách ở Việt Nam........................................................................73 Khuyến nghị..........................................................................................................................................................................86 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM v 8. TRIỂN KHAI DỰ ÁN....................................................................................................................................89 Thông lệ tốt là như thế nào?..........................................................................................................................................89 Đánh giá về khâu triển khai dự án tại Việt Nam......................................................................................................90 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 101 9. ĐIỀU CHỈNH DỰ ÁN................................................................................................................................ 103 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 103 Đánh giá về theo dõi và điều chỉnh dự án ở Việt Nam...................................................................................... 105 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 112 10. ĐƯA DỰ ÁN VÀO VẬN HÀNH.............................................................................................................. 113 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 113 Đánh giá về đưa dự án vào sử dụng ở Việt Nam.................................................................................................. 114 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 118 11. ĐÁNH GIÁ DỰ ÁN................................................................................................................................. 119 Thông lệ tốt là như thế nào?....................................................................................................................................... 119 Đánh giá về đánh giá hậu kiểm dự án ở Việt Nam.............................................................................................. 120 Khuyến nghị....................................................................................................................................................................... 124 12. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH...................................................................................... 125 Những hạn chế quan trọng đối với sự vận hành hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công........ 125 Các vấn đề chung............................................................................................................................................................ 126 Tóm lược các khuyến nghị theo chức năng quản lý đầu tư công................................................................. 127   DANH MỤC CÁC HÌNH Hình A1: Khung hệ thống quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới: Tám chức năng phải có..... 2 Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên tổng đầu tư và GDP, 2006-2015...........................................17 Hình 2: Đầu tư công tại Đông Á - Thái Bình Dương và các quốc gia OECD (%GDP), 2004-2011.....17 Hình 3: Chênh lệch giữa dự toán và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015............................................18 Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thông và Nông nghiệp, 2009-2012...............................19 Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam......................................................24 Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn.......................................................26 Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tư.......................................................................28 Hình 8: Các bước trong khâu chủ trương đầu tư của dự án ODA...............................................................30 Hình 9: Quy trình thẩm định chặt chẽ sẽ giúp giảm rủi ro về chi phí tốn kém khi phải điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện........................................................................................48 Hình 10: Chức năng gác cổng.....................................................................................................................................71 Hình 11: Chi tiêu cơ sở cho đầu tư và dư địa tài khóa cho các dự án đầu tư công..................................82 vi QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1: Các dự án trong mẫu của Ngành Giao thông..........................................................................................14 Bảng 2: Các dự án trong mẫu của Ngành Giáo dục...............................................................................................15 Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015....................................................................................................18 Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014....................................................................................19 Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014..............................................................................20 Bảng 6: Phân công trách nhiệm cho Thẩm định và ra Quyết định trong Luật Đầu tư công...................50 Bảng 7: Mức độ áp dụng các công cụ đánh giá tại Ai-len....................................................................................56 Bảng 8: Bảng trả lời các câu hỏi về khả năng chống chịu biến đổi khí hậu trong mẫu 10 dự án Giao thông................................................................................................................................60 Bảng 9: Sự đầy đủ về nguồn vốn cho các Dự án mẫu ngành Giao thông.....................................................80 Bảng 10: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giao thông........................................................................................................................91 Bảng 11: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giáo dục.............................................................................................................................92 Bảng 12: Tín hiệu Đỏ-Vàng-Xanh về độ tin cậy trong triển khai dự án ở Anh Quốc và Niu Di-lân....... 110 DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1: Tám chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công.................................................................................12 Hộp 2: Lập kế hoạch và lập ngân sách vốn đầu tư ở cấp địa phương...........................................................36 Hộp 3: Kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016-2031 của Ốt-xtrây-lia......................................................................38 Hộp 4: Ví dụ về các biểu mẫu đề cương dự án.......................................................................................................43 Hộp 5: Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)......................................................................................................49 Hộp 6: Sự khác biệt chính giữa phân tích kinh tế và phân tích tài chính.....................................................52 Hộp 7: Hướng dẫn các phương pháp phân tích theo ngành ở Chi - lê.........................................................54 Hộp 8: Hướng dẫn của Hà Lan và phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA)..................................................55 Hộp 9: Ví dụ về dự báo thiếu chính xác về nhu cầu sử dụng các dự án hạ tầng giao thông ở châu Âu...............................................................................................................................................................59 Hộp 10: Vấn đề thiên kiến lạc quan trong các dự án..............................................................................................63 Hộp 11: Các câu hỏi để thẩm tra độc lập tại Pháp..................................................................................................64 Hộp 12: Sự khác biệt giữa các quốc gia về quy định dự án cần thẩm tra độc lập.......................................65 Hộp 13: Sự khác biệt giữa các quốc gia về kết quả thẩm tra độc lập...............................................................66 Hộp 14: Gắn kết giữa lập kế hoạch chiến lược, thẩm định dự án và lập ngân sách tại Hà Lan...............75 Hộp 15: Những hạn chế của phương pháp phân tích kinh tế nhằm lựa chọn dự án và lập ngân sách.......................................................................................................................................................76 Hộp 16: Lập ngân sách đầu tư với tầm nhìn trung hạn tại Ai-len......................................................................78 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM vii Hộp 17: Sổ tay quản lý dự án Metrolink – Mục lục..................................................................................................93 Hộp 18: Quy trình giải phóng mặt bằng tại Nam Phi.............................................................................................96 Hộp 19: Hệ thống quản lý đầu tư công và tài chính công tích hợp (SUIFP) của Cô-lôm-bi-a.................98 Hộp 20: Đánh giá lại và điều chỉnh dự án tại Hàn Quốc..................................................................................... 105 Hộp 21: Hướng dẫn điều chỉnh dự án của Ai-len................................................................................................. 108 Hộp 22: Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án của Hàn Quốc.......................................................................... 109 Hộp 23: Hướng dẫn lập ngân sách duy tu cho các loại hạ tầng khác nhau................................................ 116 Hộp 24: Cách tiếp cận của Ai-len về đánh giá hậu kiểm.................................................................................... 119 Hộp 25: Biểu mẫu báo cáo hoàn thành dự án....................................................................................................... 122 Hộp 26: Các tiêu chí đánh giá định tính và định lượng...................................................................................... 123 viii QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CEA Phân tích hiệu quả của chi phí CL Luật Xây dựng EIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ kinh tế FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài FIRR Hệ số hoàn vốn nội bộ tài chính FS Nghiên cứu khả thi M&E Theo dõi và đánh giá MCA Phân tích đa tiêu chí MOC Bộ Xây dựng MOET Bộ Giáo dục và Đào tạo MONRE Bộ Tài nguyên và Môi trường MOF Bộ Tài chính MOT Bộ Giao thông Vận tải (Bộ GTVT) MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT) MTBF Kế hoạch ngân sách trung hạn MTEF Kế hoạch chi tiêu trung hạn MTFF Khuôn khổ tài chính trung hạn MTIP Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) MTPF Khung kết quả hoạt động trung hạn NPV Giá trị hiện tại ròng O&M Vận hành và duy tu bảo dưỡng OOG Văn phòng Chính phủ PFS Nghiên cứu tiền khả thi PIL Luật Đầu tư công PIM Quản lý đầu tư công (QLĐTC) PIU Ban triển khai dự án PMU Ban quản lý dự án (Ban QLDA) ROII Báo cáo chủ trương đầu tư SCBA Phân tích chi phí - lợi ích xã hội SEDP Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Kế hoạch KTXH) SDR Hệ số chiết khấu xã hội SEDS Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội SBL Luật Ngân sách Nhà nước SBV Ngân hàng Nhà nước Việt Nam TPCM Quản lý chi phí dự án tổng thể WBG Nhóm Ngân hàng Thế giới QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM ix LỜI TỰA VÀ LỜI CẢM ƠN Báo cáo “Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt” do Simon Groom, Đoàn Hồng Quang và Nguyễn Phương Anh thực hiện dưới sự hướng dẫn của Ousmane Dione (Giám đốc Quốc gia), Deepak Mishra và Robert Taliercio (Giám đốc Ban). Báo cáo này nằm trong khuôn khổ một chương trình hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới nhằm đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công Việt Nam với mong muốn tìm ra các điểm yếu so với các thông lệ tốt và các vấn đề cần ưu tiên đổi mới. Báo cáo cũng nêu các kiến nghị cụ thể về các hành động cần thực hiện trong kỳ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Các tác giả xin trân trọng cảm ơn Jay Hyung Kim về những ý tưởng quý giá, kinh nghiệm thực tiễn và những ý kiến tư vấn kỹ thuật mà anh đã chia sẻ với chúng tôi trong quá trình soạn thảo báo cáo. Anh Đinh Trọng Thắng (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương) đã có những đóng góp kỹ thuật cho báo cáo, cụ thể anh đã dẫn dắt công tác thu thập thông tin dự án rất quý giá. Chúng tôi cũng trân trọng cảm ơn những ý kiến đóng góp và đề xuất chuyên sâu của các đồng nghiệp Achim Fock, Nicola Smither, Sebastian Eckardt, Nguyễn Duy Sơn, Lê Minh Tuấn, Arvind Nair, và các đối tác từ Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Giáo dục & Đào tạo, và các địa phương đã nêu tại hội thảo lấy ý kiến đồng tổ chức với Bộ Kế hoạch & Đầu tư. Chúng tôi cũng trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ tài chính từ Chương trình Đối tác Chiến lược Ốt-xtrây-lia - nhóm Ngân hàng Thế giới giai đoạn 2 (ABP2) dành cho các hội thảo lấy ý kiến và công tác in ấn báo cáo này. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 1 Tóm lược tổng quan Sự cần thiết và phương pháp phân tích Chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam chú trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm cải thiện tăng trưởng kinh tế và giảm mức độ phụ thuộc vào tích lũy các yếu tố sản xuất. Đầu tư của khu vực nhà nước là vẫn là nguồn đầu tư quan trọng nhất của Việt Nam, cho dù đầu tư của khu vực tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã tăng trưởng mạnh kể từ khi công cuộc đổi mới bắt đầu cuối thập kỷ 1980. Mức độ cấp thiết cần cải cách gắn liền với quan ngại ngày càng tăng về việc hiệu quả đầu tư công suy giảm nhanh. Vốn đầu tư chưa được phân bổ theo ưu tiên chiến lược và bị dàn trải cho quá nhiều lĩnh vực. Tỷ lệ hoàn thành dự án của trung ương mới chỉ đạt 20% trong giai đoạn 2000-2014. Tổng ngân sách nhà nước phân bổ cho giai đoạn 2013-2015 mới chỉ đáp ứng chưa đến một nửa tổng nhu cầu đầu tư cho các dự án được phê duyệt cả ở cấp trung ương và địa phương. Hơn nữa, bằng chứng về thiếu hiệu quả còn thể hiện qua việc nợ đọng xây dựng cơ bản ở mức cao, và hầu như không thay đổi kể cả trong giai đoạn củng cố chi đầu tư gần đây. Tuy Chính phủ đã tiến hành những cải cách đáng kể trong vài năm qua, bao gồm ban hành Luật Đầu tư công, nhưng quá trình tái cơ cấu đầu tư công còn tiến triển chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục đầu tư dàn trải hiện tại. Một số biện pháp mang tính ngắn hạn nhằm xử lý nhanh hiện trạng trước mắt chứ chưa thực sự động chạm đến nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. Bên cạnh đó, hiện chưa có một đề án thực chứng toàn diện, có hệ thống nhằm cải thiện hiệu quả đầu tư công trong dài hạn. Một nguyên nhân quan trọng đằng sau chậm trễ trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công là chưa có một chương trình cải cách được thiết kế tốt với các mục tiêu cụ thể và ưu tiên rõ ràng. Trong bối cảnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đề nghị Ngân hàng Thế giới thực hiện một đánh giá phân tích tổng thể về hệ thống quản lý đầu tư công tại Việt Nam nhằm chỉ ra những điểm yếu so với các mô hình theo thông lệ tốt, quyết định về ưu tiên cải cách và đưa ra khuyến nghị cụ thể về các biện pháp trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Báo cáo “Quản lý đầu tư công ở Việt Nam: Đánh giá và Ưu tiên Cải cách để Tháo gỡ các Nút thắt” được thực hiện dựa trên Khung phân tích về quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới - ban hành chính thức trong ấn phẩm năm 2014, “Sức mạnh của Đầu tư công”. Khung phân tích này tìm hiểu về sự hiện diện và chất lượng của những cơ chế thể chế cần có nhằm hỗ trợ hiệu quả hoạt động của tám tính năng “phải có” cho cả dự án và chu trình lập ngân sách đầu tư (tham khảo Hình A.1), qua đó tạo điều kiện để đánh giá căn cứ theo thông lệ quốc tế tốt. Khung phân tích này đưa ra kết quả đánh giá định tính về hệ thống quản lý đầu tư công của quốc gia, chứ không phải đánh giá cho điểm theo các chỉ số. 2 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hình A.1: Khung Hệ thống Quản lý Đầu tư công của Ngân hàng Thế giới: Tám chức năng phải có Nhất quán Thẩm quyền Duy trì hệ thống đăng Đánh giá để cải thiện trong chuẩn bị sàng lọc và từ ký tài sản, vận hành và chỉ đạo, hướng dẫn dự án chối dự án bảo trì tài sản 1 2 3 4 5 6 7 8 định hướng Hướng dẫn/ Điều chỉnh Thẩm định độc lập Thẩm tra Lựa chọn Triển khai sử dụng Đưa vào Đánh giá Gắn kết với Then chốt Quy trình ngân sách và mua sắm chiến lược đối với lựa đấu thầu hiệu quả để hỗ trợ phát triển chọn dự án triển khai và đưa vào sử dụng Nguồn: Sức mạnh của quản lý đầu tư công: Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng (Ngân hàng Thế giới, 2014). Để bổ sung cho thông tin thu thập từ các cuộc phỏng vấn và từ việc rà soát các văn bản thủ tục và quy định, thông tin cấp độ dự án đã được thu thập dựa trên một mẫu nghiên cứu với 17 dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành trong các ngành Giao thông và Giáo dục (lần lượt gồm 10 và 7 dự án). Một bảng câu hỏi chi tiết đã được xây dựng dựa trên khung phân tích của Ngân hàng Thế giới nhằm đảm bảo tính nhất quán cho việc phân tích các dự án này. Kết quả nghiên cứu tình huống được sử dụng để bổ sung cho phân tích các điểm yếu của hệ thống quản lý đầu tư công hiện tại. Kết luận và khuyến nghị chính Hiệu quả đầu tư công được cho là một yếu tố quan trọng có tác động đến triển vọng phát triển kinh tế trong tương lai ở Việt Nam, khi tăng trưởng phụ thuộc ngày càng nhiều vào năng suất và ít phụ thuộc hơn vào tích lũy các yếu tố sản xuất. Với mục tiêu đó, Việt Nam gần đây đã có những nỗ lực đáng kể nhằm tăng cường hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), bao gồm những thay đổi quan trọng cải thiện khuôn khổ quy phạm pháp luật. Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công đã quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn nhằm tăng tính gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên, đồng thời cải thiện sự gắn kết giữa ngân sách đầu tư với các ưu tiên phát triển. Ngoài ra, Luật Đầu tư công còn bổ sung thêm một khâu quan trọng trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC), trong đó thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư là những bước chính thức cần thực hiện trước khi quyết định về việc chuẩn bị báo cáo khả thi và thẩm định dự án. Yêu cầu thẩm định trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như tính độc lập trong thẩm định dự án (theo quy định tại Luật Xây dựng sửa đổi) là những điểm Việt Nam đã tiến gần hơn tới các thông lệ QLĐTC tốt. Cho dù đã có những chuyển biến tích cực trong quản lý đầu tư công như đã nêu trên, công tác triển khai những thay đổi quan trọng này vẫn gặp nhiều thách thức. Cải thiện hiệu quả đầu tư công đòi hỏi phải xử lý những yếu kém hiện nay, như: i) phân bổ nguồn lực tài chính cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn đảm bảo; ii) chưa sử dụng tối ưu nguồn lực đầu tư sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm trễ và sai lệch so với đặc điểm kỹ thuật; và iii) không phân bổ đầy đủ nguồn lực cần để tối ưu hóa công năng của các tài sản được hình thành bởi dự án. Thực trạng thiếu QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 3 hiệu quả hiện tại, ví dụ tồn đọng quá nhiều dự án đầu tư công dàn trải và nợ đọng xây dựng cơ bản cao, cũng có thể gây ảnh hưởng xấu đến tiến trình triển khai thực hiện những cải cách có dụng ý tốt, mặc dù nếu xét riêng rẽ, chúng là những cải cách hợp lý. Cụ thể hơn, nhìn từ góc độ tám tính năng chính trong khung đánh giá về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới, các vấn đề cơ bản là: (i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược, nhưng lại thiếu sự gắn kết và tính thực tế cần có để đưa ra định hướng chiến lược cụ thể cho đầu tư công. Phạm vi sàng lọc ban đầu cho chương trình dự án vẫn còn hẹp. (ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống QLĐTC vẫn chưa rõ ràng, các nhân tố của một thông lệ tốt trong thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ. (iii) Nhu cầu rà soát độc lập báo cáo thẩm định dự án đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật, nhưng cơ chế chưa được thiết kế để thực hiện đầy đủ và khách quan rà soát độc lập đối với các nghiên cứu khả thi cũng như kết quả thẩm định. (iv) Các tiêu chí/nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được quy định trong Luật NSNN và Luật Đầu tư công, nhưng chưa thực sự chi tiết, trong lựa chọn dự án mới còn thiếu định hướng về chính sách. Ngoài ra, cách áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tiễn vẫn chưa thực sự minh bạch hoặc nhất quán. (v) Cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung là chặt chẽ, nhưng vẫn cần tiếp tục tăng cường thêm và xử lý những yếu kém trong thực hiện, nhất là ở cấp địa phương. (vi) Hiện còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT ở vị thế có thể xác định các dự án có rủi ro thất bại cao trong thực hiện. Sau đó cần đảm bảo xác định và thực hiện đủ các bước để đưa dự án đi đúng hướng, cũng như đóng dự án trong trường hợp xấu nhất. (vii) Tình trạng thiếu vốn cho chi thường xuyên khá phổ biến, nhất là chi cho duy tu bảo dưỡng luôn trong tình trạng không đủ nguồn đảm bảo. (viii) Mặc dù Việt Nam hiện đã thiết lập được cơ sở quy định pháp luật khá tốt để đánh giá hậu kiểm, nhưng đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ ở những dự án ODA, và bài học rút ra chưa được chú trọng nhiều trong các báo cáo kết thúc dự án. Để khắc phục tình trạng thiếu hiệu quả, cần phải cải cách quản lý đầu tư công ở ba khía cạnh sau: yy Cải thiện hiệu quả phân bổ, nghĩa là hướng nguồn lực vào những chương trình / dự án có lợi ích xã hội cao hơn và phù hợp với những ưu tiên của Chính phủ; yy Nâng cao hiệu quả thực hiện, nghĩa là chuyển đổi hiệu quả các khoản chi đầu tư thành tài sản hạ tầng; và yy Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản - mới và hiện có. Thực hiện tốt tám chức năng phải có (cùng với các thể chế cụ thể liên quan) của khung phân tích quản lý đầu tư công của Nhóm Ngân hàng Thế giới sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư ở các khía cạnh nêu trên. Ngoài ra cần phải có các biện pháp quá độ để xử lý tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả hiện nay nhằm tạo điều kiện phù hợp phát huy tác động của các cải cách trung và dài hạn. Tác động không tích cực tới bền vững tài khóa của các chương trình dự án chuyển tiếp hiện tại, vấn đề nợ đọng cao, các dự án yếu kém, hạn chế năng lực là những trở ngại trong cải cách quản lý đầu tư công cần được xử lý trước khi có thể triển khai đầy đủ những giải pháp theo thông lệ tốt. 4 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Cải thiện hiệu quả phân bổ Các điều kiện cần cho cải thiện hiệu quả phân bổ đầu tư công bao gồm: yy Xây dựng kế hoạch đầu tư với nguồn lực chi trả được đảm bảo đầy đủ (“Đảm bảo nguồn lực”); yy Lựa chọn dự án khả thi về kỹ thuật, kinh tế và xã hội để phân bổ theo những ưu tiên chiến lược của ngành và của quốc gia (“Cơ chế chọn lựa”); và yy Đảm bảo khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn (“Khả năng dự liệu”). Những nhân tố cần thiết cho thành công trong quản lý đầu tư công này - được thể hiện ở các chức năng Định hướng chiến lược, Thẩm định, Thẩm tra độc lập và Lựa chọn trong khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới – vẫn chưa được đáp ứng đầy đủ ở Việt Nam. Các kế hoạch đầu tư chiến lược - thường là những danh sách các dự án chưa được sắp xếp ưu tiên được đề xuất từ dưới lên - thiếu sát thực với tình hình tài khóa và có chất lượng chưa đồng đều, nhất là trong giải trình về quan hệ nhân quả nhằm gắn kết giữa đầu ra và kết quả tác động. Quy định về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) trong Luật Đầu tư công là bước đi đúng hướng. Tuy nhiên, tác động tích cực của công cụ mới này lại chưa được như mong muốn vì còn thiếu một khung tài chính nhất quán cho các kế hoạch đầu tư để đảm bảo tính khả thi về vốn. Ngoài ra, tình trạng tồn đọng của rất nhiều dự án đầu tư được chuyển tiếp triển khai từ trước khi có Luật Đầu tư công, hiện đang hoạt động trì trệ cũng gây khó khăn không nhỏ cho việc thực hiện Luật này. Quy định về cho vay lại và trần nợ công lại càng gây phức tạp cho quá trình triển khai hiệu quả Luật ĐTC hay thực hiện tốt những sửa đổi mới được ban hành. Yêu cầu đánh giá tiền kiểm về khả năng trả nợ của địa phương cho từng đề xuất dự án trong trường hợp cần vay nợ có thể dẫn đến chậm trễ không cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay khi có hiện tượng bất đối xứng trong tiếp cận dữ liệu nợ của địa phương. Việc kiểm soát chất lượng từng dự án trước khi lựa chọn để phân bổ vốn - hay còn gọi là quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” - hiện vẫn còn những điểm yếu, mặc dù Luật Đầu tư công đã giúp Việt Nam tiến sát hơn đến những thông lệ quốc tế tốt. Thẩm định chủ trương đầu tư để quyết định xem có cần tiếp tục chuẩn bị dự án và đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) hay không, là một điểm tích cực của quy trình mới. Vai trò thẩm tra độc lập của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong bước này, ít nhất đối với các dự án lớn, cũng là một bước đi tích cực, nhưng tác động tiềm năng của điều đó lại bị giảm do phạm vi còn hẹp, chỉ hạn chế ở thẩm định khả năng đảm bảo nguồn vốn. Thiếu đánh giá độc lập về sự phù hợp về mặt chiến lược, sự cần thiết và giá trị xã hội của dự án dẫn đến điểm yếu là những dự án có ưu tiên thấp hoặc có ý tưởng chưa tốt vẫn được chuyển sang giai đoạn chuẩn bị tiếp theo. Các phương án khác cho dự án hiếm khi được xem xét, đồng thời thiếu đánh giá mức độ rủi ro và ít quan tâm đến nhu cầu trong đánh giá sự cần thiết cũng là những điểm yếu của cơ chế lựa chọn trong bước này của công tác quản lý đầu tư công. Khả năng lựa chọn cũng bị ảnh hưởng do tính chất cứng nhắc của quyết định chủ trương đầu tư, trong đó, chi phí dự án bị xác định “cứng” ngay ở giai đoạn ban đầu, bỏ qua khả năng cập nhật chi phí trên cơ sở kết quả thiết kế chi tiết hơn. Ngoài ra, sau khi dự án được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP), trên cơ sở quyết định chủ trương đầu tư, khó ai có thể bỏ dự án đó ra khỏi chương trình đầu tư, ngay cả khi có các bằng chứng đi ngược lại tính khả thi của dự án. Cách làm này làm giảm tầm quan trọng của quyết định đầu tư ở khâu thẩm định, khi mà các kết luận của nghiên cứu khả thi nên đóng vai trò quan trọng. Đây là một bất cập quan trọng so với thông lệ quốc tế tốt, trong đó thẩm định dự án là bộ lọc quan trọng về chất lượng ở giai đoạn sàng lọc. Hơn nữa, Bộ KH&ĐT có vai trò hạn chế trong việc rà soát kết quả thẩm định, vì vậy đã bỏ qua cơ hội thẩm tra khách quan các QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 5 biểu hiện thiên vị lạc quan thường hiện hữu trong các đề xuất dự án ở giai đoạn này. Chất lượng ở các khâu ban đầu cũng bị yếu do chưa có phương pháp luận được chuẩn hóa cũng như chưa có nỗ lực tăng cường năng lực một cách có hệ thống để các phương pháp luận đó được áp dụng đồng bộ. Trong các hệ thống theo thông lệ tốt, việc xác định dự án, thiết kế và thẩm định được bổ trợ bằng phản hồi về kết quả của các dự án tương tự. Đánh giá cơ bản sau khi hoàn thành dự án, bao gồm cả phân tích các yếu tố đảm bảo thành công hoặc gây thất bại, và đánh giá tác động hậu kiểm nhằm vào tác động phát triển rộng hơn chưa được thực hiện một cách có ý nghĩa ở Việt Nam, mặc dù đã được tiên liệu trong Luật Đầu tư công. Điều này lại tiếp tục làm giảm tác động của công tác lựa chọn dự án. Thẩm quyền từ chối cấp vốn ngân sách cho những dự án chưa qua được các bước đánh giá cần áp dụng theo quy định hoặc chưa nhận được những quyết định cần thiết là cách duy trì kỷ cương để đảm bảo chất lượng hiệu quả trong quy trình ban đầu. Hiện nay chưa có cơ quan trung ương nào được giao nhiệm vụ rõ ràng để thực hiện vai trò “gác cổng” quan trọng này, mặc dù đó thường là nhiệm vụ của cơ quan phụ trách lập ngân sách đầu tư. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) có khả năng cải thiện khả năng dự liệu về vốn cho các dự án được lựa chọn, nhưng vẫn gặp phải những bất cập. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) 2016-20 được áp dụng trong bối cảnh danh mục dự án đang triển khai quá nhiều, trong khi lại không có một giai đoạn quá độ để chuẩn bị, và mãi đến gần đây chưa có cơ chế rõ ràng nào để gắn nó (và các kế hoạch đầu tư hàng năm được lập trên cơ sở Kế hoạch đầu tư công trung hạn) với việc lập dự toán ngân sách trung hạn và hàng năm. Một khó khăn hiện hữu nữa là làm thế nào để gắn kết giữa Kế hoạch đầu tư công trung hạn cố định với kế hoạch ngân sách trung hạn được lập cuốn chiếu (dự kiến theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và hiện đang được triển khai). Điều này làm nảy sinh khoảng cách giữa kế hoạch và ngân sách với hệ quả không tránh khỏi về khả năng dự liệu. Khả năng dự liệu đòi hỏi phải hiểu rõ về những cam kết trong nhiều năm để đảm bảo nguồn vốn cho các dự án đang triển khai, nhưng hiện nay hệ thống trung ương thu thập và phân tích thông tin kịp thời về các cam kết tài chính hiện hành vẫn còn yếu kém. Ngay cả khi đã có thông tin, quy trình ngân sách chưa có cơ chế để phân bổ vốn một cách có hệ thống cho các dự án đang triển khai trước khi cân nhắc yêu cầu vốn cho các dự án mới. Cải thiện hiệu quả phân bổ bao hàm xử lý các khía cạnh về khả năng đảm bảo vốn, khả năng lựa chọn, khả năng dự liệu trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in ng- hiêng và để trong ngoặc vuông: 1. Cải thiện việc lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho hạ tầng quy mô lớn [Định hướng chiến lược]. 2. Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và lồng ghép công tác thẩm định của Bộ Tài chính trong sàng lọc ban đầu đối với các dự án quy mô lớn có tác động đáng kể đến ngân sách [Định hướng chiến lược]. 3. Đảm bảo thiết kế hệ thống quản lý đầu tư công, ở khâu thẩm định cho phép khả năng đảo ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư [Thẩm định]. 4. Biến cho quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng của các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu [Thẩm định]. 5. Tạo hành lang pháp lý, kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành công cụ phân tích mặc định để hỗ trợ quyết định khi thẩm định [Thẩm định]. 6 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 6. Thiết kế và triển khai chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn, tập trung vào các dự án quy mô lớn [Thẩm tra độc lập]. 7. Lựa chọn và lập ngân sách phải đặt trong bối cảnh ngân sách trung hạn sát thực tế [Lựa chọn dự án]. 8. Chuyển sang quy trình ngân sách nhằm ưu tiên vốn một cách hệ thống cho các dự án đang triển khai trước khi phân bổ cho các dự án mới [Lựa chọn dự án]. Ngoài ra, đánh giá lại sự cần thiết của danh mục các dự án chuyển tiếp hiện hành, bao gồm cả việc đưa ra các quyết định khó khăn nhằm dừng, bỏ các dự án chất lượng kém và/hoặc không phù hợp, hoặc thất bại, là điều kiện ban đầu để triển khai các biện pháp cải cách thành công. Cải thiện hiệu quả thực hiện Sau đây là các yêu cầu nhằm đảm bảo hiệu quả triển khai dự án trong đầu tư công: yy Đảm bảo tính sẵn sàng triển khai của dự án được phê duyệt và đưa vào ngân sách, (“Khả năng triển khai”); yy Áp dụng các biện pháp khuyến khích và hệ thống quản lý nhằm đảm bảo dự án được thi công và đưa vào sử dụng đúng hạn, theo ngân sách và theo các đặc tả kỹ thuật (“Khả năng quản lý”); và yy Xác định sớm các vấn đề phát sinh và tiến hành xử lý kịp thời và có căn cứ, bao gồm cả sẵn sàng hủy bỏ dự án (“Khả năng ứng phó”). Những chỉ số hiệu quả thực hiện trên được xem xét trong các khâu Triển khai dự án, Điều chỉnh dự án, và Vận hành trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới. Khả năng thực hiện dự án của Việt Nam còn chưa đồng đều. Các tiêu chí liên quan đến mức độ sẵn sàng triển khai chưa được xác định hoặc áp dụng trong quá trình đưa dự án vào ngân sách. Trong thực tế, một số dự án còn gặp nhiều thiếu sót quan trọng trong chuẩn bị triển khai - chưa quan tâm đầy đủ đến các cơ chế giải phóng mặt bằng là một ví dụ tiêu biểu - vẫn được phê duyệt đưa vào ngân sách. Kinh nghiệm cho thấy sự chậm trễ trong khởi công các dự án đã được phê duyệt thường do những yếu kém trong công tác chuẩn bị, thiết kế và lập kế hoạch triển khai gây nên. Hiện chưa có một quy trình để học hỏi có hệ thống từ kinh nghiệm triển khai các dự án đã hoàn tất dẫn đến tình trạng các kinh nghiệm này không được lồng ghép vào quá trình lập kế hoạch triển khai dự án mới, khiến cho nhiều vấn đề diễn ra lặp đi lặp lại. Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) được triển khai gấp trong khoảng thời gian ngắn, nên khả năng thực hiện các kế hoạch và dự án liên quan chưa được quan tâm đầy đủ, đặc biệt trong bối cảnh năng lực hấp thụ hạn chế và tình trạng tồn đọng các dự án chuyển tiếp. Đây cũng là một nguyên nhân góp phần gây ra các vấn đề trong giai đoạn hiện nay. Về khả năng quản lý dự án, các cơ cấu tổ chức để quản lý và giám sát triển khai còn thiếu tính hệ thống, hiện chưa có hướng dẫn chính thức về quản lý dự án. Ví dụ, đối với từng dự án, hiện cũng chưa có yêu cầu ban hành chính thức các quy trình hoạt động hàng ngày để nhóm quản lý dự án tuân thủ trong sổ tay hoạt động dự án. Lợi thế về hiệu quả sử dụng vốn nhờ đấu thầu cạnh tranh đang bị giảm sút do thường xuyên không áp dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh công khai, mặc dù đây được coi là phương pháp mặc định. Đây là một nội dung có khả năng được nâng cao hiệu quả hơn nữa. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 7 Việt Nam đã có những nỗ lực quan trọng nhằm hình thành một hệ thống thông tin quản lý dự án tại Bộ KH&ĐT. Tuy nhiên, Việt Nam hiện vẫn chưa có một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công vận hành đầy đủ để thu thập và quản lý tập trung thông tin về tiến độ triển khai, và làm cơ sở để theo dõi giám sát. Theo dõi ứng biến - trong đó, dự án được theo dõi chặt chẽ, phát hiện sớm các vấn đề, thực hiện các biện pháp sửa chữa và theo dõi tiếp – mới chỉ diễn ra ở cấp triển khai dự án theo phân cấp, nhưng lại chưa thực hiện ở cấp độ chung (Bộ KH&ĐT). Hiện nay, hành lang pháp lý đã được cải thiện thông qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, và Bộ KH&ĐT đang nỗ lực cải thiện cơ sở thông tin qua triển khai hệ thống thông tin quản lý đầu tư công mới. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT có khả năng xác định ra những dự án có rủi ro lớn về thất bại trong triển khai và sau đó đảm bảo các bước được thực hiện để đưa chúng lại quỹ đạo, hoặc đóng dự án trong trường hợp xấu nhất. Chính vì vậy, cải thiện khả năng ứng biến sẽ đem lại những lợi ích đáng kể. Cải thiện hiệu quả thực hiện đòi hỏi phải cải thiện các khía cạnh về khả năng thực hiện, khả năng quản lý và khả năng ứng phó trong quản lý đầu tư công thông qua triển khai các khuyến nghị chung như sau, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông: 9. Tăng cường cơ chế quản lý dự án và áp dụng các bài học kinh nghiệm [Triển khai dự án]. 10. Cải thiện hiệu quả sử dụng vốn qua đấu thầu mua sắm bằng cách sử dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh nhiều hơn [Triển khai dự án]. 11. Tăng cường theo dõi giám sát dự án một cách tập trung, chú trọng đến các dự án lớn có khả năng thất bại hoặc gặp rủi ro thất bại [Điều chỉnh dự án]. 12. Thẩm định lại một cách có hệ thống các dự án có vấn đề được xác định dựa theo các tiêu chí dự báo định lượng [Điều chỉnh dự án]. Tương tự như những cải thiện về hiệu quả phân bổ, cải thiện hiệu quả thực hiện cũng bao hàm phải xử lý các vấn đề của giai đoạn quá độ liên quan đến áp dụng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) và quản lý các dự án đang triển khai được phê duyệt trước Luật Đầu tư công. Cải thiện hiệu quả sử dụng tài sản Sau đây là các yêu cầu để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản: yy Phân bổ đủ nguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng tài sản mới và hiện có trên cơ sở bền vững (“Đảm bảo bền vững”). yy Đăng ký tài sản trong các cơ sở dữ liệu một cách có hệ thống và cập nhật về giá trị và hiện trạng của tài sản (“Đảm bảo coi sóc”). Theo khung đánh giá của Ngân hàng Thế giới, vấn đề hiệu quả sử dụng tài sản được xem xét ở chức năng Đưa vào vận hành. Việt Nam hiện có vấn đề về tính bền vững do thiếu đồng bộ giữa lập kế hoạch đầu tư mới và kế hoạch chi vận hành và duy tu bảo dưỡng. Hệ thống lập ngân sách kép cho chi đầu tư và chi thường xuyên ở Việt Nam gây khó khăn cho việc lập kế hoạch ngân sách tổng hợp. Ngoài ra, hiện chưa có yêu cầu báo cáo về tác động đến chi thường xuyên trong các đề nghị phân bổ ngân sách cho dự án đầu tư. Phân bổ chi duy tu bảo dưỡng nhìn chung thấp hơn rất nhiều so với yêu cầu để ngăn ngừa hư hỏng sớm, gây hệ quả tiêu cực về cung cấp dịch vụ công cũng như nhu cầu cải tạo sửa chữa lớn. 8 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Việc đăng ký tài sản trong các hệ thống quản lý tài sản tập trung, việc theo dõi và đánh giá hiện trạng sau đó vẫn chưa được thực hiện, hiện Việt Nam mới chỉ có một số tiến triển ở một số lĩnh vực nhất định, như đường quốc lộ. Nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản bao hàm phải xử lý các vấn đề về bền vững và bảo quản tài sản theo các khuyến nghị chung dưới đây, trong đó, các chức năng liên quan trong khung phân tích của Ngân hàng Thế giới được in nghiêng và để trong ngoặc vuông: 13. Gắn kết chặt chẽ hơn trong lập ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên [Lựa chọn/Đưa vào sử dụng]. 14. Cải thiện tính bền vững của dự án đầu tư bằng cách nâng phân bổ chi duy tu bảo dưỡng cho sát hơn với các chuẩn mực quốc tế [Đưa vào vận hành]. 15. Mở rộng phạm vi sử dụng các công cụ quản lý tài sản hiện đại trong toàn bộ Chính phủ, bắt đầu bằng những nội dung tài sản hạ tầng quan trọng nhất [Đưa vào vận hành]. Các vấn đề chung Một số khuyến nghị trong báo cáo này đòi hỏi vai trò lớn hơn của Bộ KH&ĐT, cũng như cả Bộ Tài chính trong một số trường hợp. Cụ thể, mở rộng phạm vi thẩm định trong bước sàng lọc ở cấp độ thứ nhất (quyết định chủ trương đầu tư), thẩm tra độc lập về cơ sở ra quyết định đầu tư và tăng cường theo dõi tập trung là những việc đòi hỏi sự tham gia sâu hơn từ phía Bộ KH&ĐT. Ngoài ra, cần có một cơ quan trung ương điều phối và thúc đẩy quá trình học hỏi kinh nghiệm từ những đánh giá hậu kiểm trước đó. Đây là những chức năng quan trọng mà Bộ KH&ĐT là đơn vị tốt nhất có vị thế để thực hiện. Việc tăng cường và mở rộng vai trò của Bộ KH&ĐT cần được thiết kế và thực hiện theo một lộ trình thận trọng và theo trình tự sao cho các nhiệm vụ mới có thể được thực hiện đảm bảo hiệu suất và hiệu quả mà không gây trở ngại đến sự vận hành chung của toàn bộ hệ thống quản lý đầu tư công. Điều đó có nghĩa là phải thiết kế chi tiết và sau đó thử nghiệm các quy trình và công cụ cải thiện trước khi ban hành rộng rãi. Điều này đòi hỏi phải xây dựng năng lực cần có trước khi triển khai rộng rãi, để không tạo ra những ách tắc hành chính mới, và làm cho cải cách trở nên không hiệu quả trong thực tế. Vai trò của Bộ KH&ĐT được đề xuất ở trên chỉ nên áp dụng cho các dự án quy mô lớn, vì các Bộ trung ương không thể tham gia trực tiếp vào tất cả các dự án do hạn chế về quy mô bộ máy và thời gian. Đối với các dự án có giá trị thấp hơn, vai trò của Bộ KH&ĐT chỉ nên giới hạn ở việc xây dựng hệ thống, phương pháp cũng như theo dõi và hỗ trợ việc áp dụng chúng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 9 1 Giới thiệu: Bối cảnh, Sự cần thiết và Phương pháp Bối cảnh 1. Một trọng tâm của chương trình cải cách hiện nay của Việt Nam là nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm tăng cường chất lượng tăng trưởng kinh tế của quốc gia, giảm mức độ phụ thuộc của tăng trưởng vào tích lũy nhân tố sản xuất. Đầu tư của khu vực nhà nước hiện vẫn là nguồn tích lũy vốn quan trọng nhất của Việt Nam cho dù khu vực tư nhân trong nước và khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đã và đang tăng trưởng nhanh kể từ khi đổi mới kinh tế vào cuối thập kỷ 1980. Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước là hình thức đầu tư chi phối của Nhà nước, chiếm đến trên một phần tư tổng đầu tư xã hội. 2. Nhu cầu cải cách cấp thiết gắn với sự quan ngại ngày càng tăng đối với xu thế suy giảm hiệu quả nhanh chóng của đầu tư công. Vốn đầu tư được phân bổ thiếu ưu tiên chiến lược và bị dàn trải ở quá nhiều lĩnh vực. Các báo cáo chính thức của Chính phủ cho thấy có khoảng 40.000 dự án hiện đang được triển khai và phần lớn đang được quản lý ở cấp địa phương. Đánh giá về danh mục gần đây của Bộ KH&ĐT cho giai đoạn 2013 - 2015 cho thấy phân bổ ngân sách Nhà nước chỉ đáp ứng được chưa đến một nửa tổng nhu cầu vốn đầu tư của cả trung ương và địa phương cho các dự án đã được phê duyệt. Một bằng chứng nữa về tình trạng thiếu hiệu quả là nợ đọng xây dựng cơ bản, hiện vẫn còn cao và chưa thay đổi nhiều ngay cả trong giai đoạn củng cố đầu tư gần đây. 3. Sự đồng thuận về cải cách đầu tư công gần đây một phần do cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008 - 2009 cộng với phản ứng chính sách của Chính phủ. Việc triển khai một gói kích cầu lớn đã góp phần khiến cho đầu tư công tăng mạnh hơn. Điều này đã góp phần làm bộc lộ nhiều bất cập trong hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC) tại Việt Nam, từ những bất cập trong khung pháp lý và quy định với thực tiễn thực hành, đến những yếu kém trong phân bổ nguồn lực do những lỗ hổng trong thẩm định, lập ngân sách, triển khai và đánh giá đầu tư công. Hai bản kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm năm gần đây (Kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 2011 - 2015 và 2016 - 2020) đều ghi nhận những vấn đề quan trọng liên quan tới hiệu quả đầu tư công thấp, đặc biệt là đầu tư quá mức và dàn trải, đồng thời đưa ra một nghị trình cải cách nhằm củng cố đầu tư công và nâng cao chất lượng của hệ thống QLĐTC với mục tiêu hệ thống này sẽ nằm trong nhóm bốn quốc gia hàng đầu ASEAN vào năm 2020. 4. Một hợp phần quan trọng của chương trình tái cấu trúc đầu tư công là cải thiện khung pháp lý QLĐTC. Việt Nam đến nay đã đạt được những tiến bộ đáng kể nhằm thiết lập một hệ thống quản lý tài chính công lành mạnh, cổ phần hóa DN Nhà nước (DNNN) và tăng cường khung pháp lý về quản lý đầu tư công. Nhiều văn bản luật đã được ban hành và sửa đổi trong thời gian qua, bao gồm Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, và Luật Quản Lý Vốn của Nhà nước Đầu tư tại DN. Đó là những thành tựu quan trọng hướng tới thông lệ quốc tế tốt. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng đã ban hành mới và cải thiện nhiều quy định cho toàn bộ chu trình dự án. Đáng chú ý là những quy định về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư, chuyên nghiệp hóa các Ban quản lý dự án (Ban QLDA) và tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong lựa chọn dự án. 10 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Sự cần thiết phải đánh giá về quản lý đầu tư công 5. Cho dù Chính phủ đã đạt được nhiều thay đổi tích cực trong những năm qua, bao gồm cả việc ban hành Luật Đầu tư công, nhưng tiến độ về tái cơ cấu đầu tư công còn chậm và chủ yếu tập trung vào xử lý danh mục dự án chuyển tiếp dàn trải. Nhiều biện pháp vẫn mang tính ngắn hạn nhằm nhanh chóng xử lý hệ quả thay vì xử lý nguyên nhân gốc rễ của vấn đề. Ngoài ra, hiện chưa có một chương trình tái cấu trúc đầu tư công toàn diện được xây dựng một cách có hệ thống dựa trên luận chứng thực tế nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công về lâu dài. 6. Việt Nam tiếp tục phải đối mặt với thách thức trong cả ba khía cạnh của hiệu quả đầu tư công tổng thể, đó là hiệu quả phân bổ, hiệu quả thực hiện và hiệu quả sử dụng tài sản. Hiệu quả phân bổ đòi hỏi dự án phải được sắp xếp ưu tiên và lựa chọn theo giá trị xã hội của chúng, gắn với các ưu tiên chiến lược của Chính phủ, phù hợp hạn mức nguồn lực tài khóa trong trung hạn. Hiệu quả thực hiện trong đầu tư đòi hỏi, sau khi đã quyết định triển khai dự án, cần phải mua sắm đầu vào một cách tiết kiệm và quản lý quy trình thi công cho tối ưu sao cho tài sản hạ tầng được hoàn thành đúng với dự toán ngân sách, đúng thời gian và đặc tính kỹ thuật. Hiệu quả sử dụng tài sản đòi hỏi phải cung cấp đủ tài chính để tài sản tạo ra phục vụ tối ưu cho người dân và tài sản phải được duy tu bảo dưỡng nhằm đảm bảo chất lượng phục vụ và vòng đời theo dự kiến. 7. Những thách thức chính về hiệu quả mà Việt Nam phải đối mặt có thể tóm tắt như sau: yy Chưa có biện pháp đầy đủ để ngăn ngừa tình trạng nguồn lực tài chính được phân bổ cho những dự án yếu kém, có ưu tiên thấp và/hoặc không có nguồn vốn đảm bảo; yy Sử dụng nguồn lực đầu tư chưa tối ưu sau khi phân bổ, dẫn đến đội vốn, chậm tiến độ và sai lệch so với đặc tính kỹ thuật; yy Không cung cấp đủ nguồn lực bổ sung cần có nhằm hoàn thành các mục tiêu về cung cấp dịch vụ sau khi tài sản được hình thành; và yy Tác động cộng dồn của tình trạng thiếu hiệu quả giai đoạn đầu nêu trên dẫn đến những ách tắc, như chương trình đầu tư bị kéo dài, nợ đọng, giảm tác động của những cải cách được xây dựng với dụng ý tốt mặc dù chúng rất hợp lý nếu xét riêng rẽ. 8. Chương trình cải cách QLĐTC muốn thành công cần phải xử lý được những thách thức trên và thực hiện tốt từng yếu tố hiệu quả nêu trên. Sự thành công của chương trình có thể được đánh giá thông qua những chỉ số chính sau đây: yy Hiệu quả phân bổ ○○ Kế hoạch đầu tư công trong khả năng đảm bảo vốn - khả năng đảm bảo nguồn lực ○○ Lựa chọn được dự án khả thi để cấp vốn phù hợp với các ưu tiên chiến lược của ngành và quốc gia - khả năng lựa chọn ○○ Dự liệu được nguồn tài chính cho các dự án được ưu tiên - khả năng dự liệu yy Hiệu quả thực hiện ○○ Dự án sẵn sàng triển khai sau khi phê duyệt - khả năng thực hiện ○○ Thi công đúng tiến độ, đúng ngân sách và đúng đặc tả kỹ thuật - khả năng quản lý ○○ Ứng phó kịp thời và có căn cứ khi gặp vấn đề trong triển khai - khả năng ứng phó QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 11 yy Hiệu quả sử dụng tài sản ○○ Đảm bảo nguồn lực đầy đủ cho vận hành và duy tu bảo dưỡng - khả năng bền vững ○○ Đăng ký và quản lý tài sản một cách có hệ thống - khả năng bảo quản 9. Một yếu tố quan trọng gây ảnh hưởng đến tiến độ xử lý vấn đề thiếu hiệu quả và tái cơ cấu đầu tư công là thiếu một chương trình cải cách tổng thể được thiết kế tốt với các mục tiêu và ưu tiên được xác định rõ ràng. Mặc dù quyết định tái cấu trúc hệ thống QLĐTC đã được đưa ra từ sáu năm trước, nhưng chưa có một chương trình cải cách cụ thể nào được hình thành. Các văn bản pháp luật mới ban hành, muốn triển khai hiệu quả, cũng đòi hỏi nhiều việc phải làm nhằm hướng dẫn thực hiện, nhất là trong bối cảnh phân cấp mạnh. Bên cạnh những cải thiện gần đây, đầu tư công vẫn được quy định bởi một khung pháp quy phức tạp và manh mún, bao gồm rất nhiều văn bản pháp luật. 10. Trong bối cảnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đề nghị Ngân hàng Thế giới hỗ trợ thực hiện phân tích đánh giá về hệ thống quản lý đầu tư công (QLĐTC) của Việt Nam. Mục tiêu đánh giá nhằm xác định ra những điểm yếu so với các mô hình theo thông lệ tốt, xác định ra những ưu tiên cải cách và đưa ra khuyến nghị về các biện pháp cụ thể trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Cách tiếp cận đánh giá phân tích 11. Báo cáo đánh giá quản lý đầu tư công (QLĐTC) này được thực hiện dựa trên Khung đánh giá phân tích về QLĐTC của Nhóm Ngân hàng Thế giới, được công bố chính thức trong một ấn phẩm năm 2014, “Sức mạnh của Quản lý Đầu tư công”1. Khung này phân tích cấu trúc và chất lượng các thể chế cần thiết nhằm hỗ trợ thực hiện tám “chức năng phải có“ trong toàn bộ chu trình dự án và lập ngân sách đầu tư2, qua đó giúp đánh giá một cách hệ thống và so sánh với thông lệ quốc tế tốt. Kết quả của việc áp dụng khung này là một đánh giá định tính về hệ thống QLĐTC của quốc gia, chứ không phải đánh giá định lượng dựa trên các chỉ số (tương tự như Báo cáo chi tiêu công và trách nhiệm giải trình-PEFA). Hộp 1 dưới đây trình bày tóm lược từng nội dung trong tám “chức năng phải có”. 12. Hiệu quả đầu tư công còn phụ thuộc vào các cơ chế, thể chế - khung pháp lý/pháp quy, cơ cấu tổ chức, năng lực và yếu tố khuyến khích - nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng mô tả ở Hộp 1. Tám chức năng phải có (và các cơ chế, thể chế cụ thể liên quan) được xác định tại Khung đánh giá phân tích về QLĐC của Nhóm Ngân hàng Thế giới, nếu được thực hiện tốt, sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư công thông qua cải thiện về hiệu quả phân bổ và thực hiện, nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản. Các chức năng định hướng chiến lược, thẩm định, thẩm tra độc lập và lựa chọn liên quan đến hiệu quả phân bổ. Triển khai và điều chỉnh dự án liên quan đến hiệu quả thực hiện. Chức năng “Đưa vào vận hành” liên quan đến hiệu quả sử dụng tài sản. Đánh giá góp phần cải thiện hiệu quả ở cả ba yếu tố trên. 1 “Sức mạnh của Quản lý Đầu tư công: Chuyển đổi nguồn lực thành tài sản để tăng trưởng”, Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Kai Kaiser, Jay-Hyung Kim, và Jonas Frank, các biên tập viên, Ngân hàng Thế giới, 2014 2 Tám chức năng phải có bao gồm: định hướng đầu tư, thẩm định chính thức, thẩm tra độc lập, lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách, triển khai dự án, điều chỉnh dự án, đưa vào vận hành, tổng kết và đánh giá hoàn tất. 12 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 1: Tám chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công Khung đánh giá phân tích về QLĐTC của Ngân hàng Thế giới xác định ra tám chức năng dưới đây trong chu trình QLĐTC, dựa trên kinh nghiệm của quốc gia và gợi ý những đặc điểm cần có ở từng chức năng nhằm đảm bảo hiệu quả QLĐTC. Chức năng thứ 1: Định hướng chiến lược và sàng lọc sơ bộ ban đầu: Các văn bản chiến lược ngành và/ hoặc quốc gia đủ cụ thể, đảm bảo đủ sự nhất quán và thẩm quyền nhằm thực sự định hướng cho đầu tư công, đồng thời được sử dụng một cách có hệ thống nhằm rà soát, sàng lọc sơ bộ các dự án mới (ít nhất có một vài dự án bị bỏ lại ở khâu sàng lọc sơ bộ). Chức năng thứ 2: Thẩm định dự án: Dự án được phát triển theo các thủ tục chuẩn được xây dựng kỹ lưỡng, dự án được thẩm định bằng kỹ thuật phù hợp lựa chọn trong bộ công cụ đầy đủ. Có hướng dẫn toàn diện chung về thẩm định dự án, bao gồm cả hướng dẫn chi tiết cụ thể về thẩm định các dự án hợp tác công tư PPP. Chức năng thứ 3: Thẩm tra độc lập kết quả thẩm định: Rủi ro về việc các bộ ngành “xào nấu số liệu” nhằm đảm bảo dự án qua được khâu thẩm định sẽ được hạn chế bằng cách thẩm tra độc lập về dự án. Đây là một đặc điểm quan trọng có thể được triển khai theo nhiều cách khác nhau với các mức độ “độc lập” khác nhau của đơn vị phụ trách thẩm tra. Chức năng thứ 4: Lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách: Nhìn chung, chỉ những dự án đã thực hiện thẩm định kỹ lưỡng và đã được thẩm tra độc lập mới được lựa chọn để ngân sách phân bổ vốn. Thẩm quyền ngân sách trung hạn đảm bảo khả năng dự liệu đầy đủ về tài chính và vốn sẽ hỗ trợ để triển khai dự án hiệu quả. Chức năng thứ 5: Triển khai dự án: Cần chú trọng nhiều đến công tác quản lý tổng chi phí dự án theo trọn vòng đời của mỗi dự án. Cần xác định rõ ràng vai trò và trách nhiệm trong triển khai dự án, kết hợp với báo cáo định kỳ về tiến độ tài chính và phi tài chính và sự theo dõi chặt chẽ của Các cơ quan tổng hợp trung ương. Cần ban hành và triển khai nhất quán các hệ thống đấu thầu mua sắm lành mạnh, áp dụng các kỹ thuật tiên tiến nhằm phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và nhà thầu. Chức năng thứ 6: Theo dõi và điều chỉnh dự án: Cần phải có các cơ chế cụ thể nhằm yêu cầu rà soát xem dự án còn cần thiết hay không nếu có những thay đổi trọng yếu về kinh phí, tiến độ dự án hoặc lợi ích dự kiến. Chức năng thứ 7: Đưa công trình vào vận hành và duy tu bảo dưỡng: Cần lập kế hoạch và đảm bảo tài chính và các nguồn lực khác để vận hành công trình theo thẩm quyền phù hợp. Cần duy trì hệ thống đăng ký tài sản toàn diện và đáng tin cậy có thể được kiểm toán độc lập. Chức năng thứ 8: Tổng kết và đánh giá hoàn tất cơ bản: Tất cả các quốc gia tiên tiến đều dành nhiều nỗ lực đánh giá hậu kiểm. Dự án đầu tư cần được cơ quan kiểm toán tối cao kiểm toán, bao gồm cả kiểm toán về hiệu quả sử dụng vốn. Nguồn: Dựa trên tài liệu Sức mạnh của quản lý đầu tư công, Ngân hàng Thế giới, 2014, được các tác giả chỉnh lý. 13. Những phân tích và đánh giá của Báo cáo này căn cứ trên cơ sở các nguồn dữ liệu chính dưới đây: yy Nghiên cứu tài liệu gồm các văn bản luật, quy định và các thủ tục liên quan cùng các báo cáo phân tích trước đây về Việt Nam cũng như kinh nghiệm quốc tế; yy Phỏng vấn với các bên liên quan chính trong Chính phủ; và yy Bằng chứng thu thập được từ các cuộc phỏng vấn các dự án đầu tư công được lựa chọn trong ngành giao thông và giáo dục. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 13 14. Phân tích tổng hợp tài liệu về các nghiên cứu trước đó, các văn bản luật và quy định đã được đưa vào thực hiện. Các văn bản pháp quy chính đã được nghiên cứu bao gồm: yy Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015; yy Luật Đầu tư công năm 2014 và các văn bản dưới luật liên quan; yy Luật Xây dựng năm 2014 và các văn bản dưới luật liên quan; yy Luật Đấu thầu năm 2013 và các văn bản dưới luật liên quan; yy Nghị định số 15/2015 (về Hợp tác công tư PPP). 15. Các bên liên quan chính trong Chính phủ được phỏng vấn để xác nhận những phát hiện từ quá trình nghiên cứu tài liệu. Trong Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cuộc trao đổi được tổ chức với các vụ/ cục sau: yy Tổng hợp Kinh tế Quốc dân; yy Giám sát và Thẩm định Đầu tư; yy Kinh tế Địa phương và Lãnh thổ; yy Khoa học, Tài nguyên và Môi trường; và yy Kết cấu Hạ tầng và Đô thị Bên cạnh phỏng vấn các vụ cục liên quan trong nội bộ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cuộc phỏng vấn cũng được tổ chức với Bộ Tài chính (Vụ Đầu tư - Bộ Tài chính), Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), Bộ Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT), và Bộ Xây dựng. Khảo sát địa phương cũng đã được tổ chức tại một tỉnh đại diện, Bắc Giang, để làm việc với các Sở Tài chính, Kế hoạch và Giao thông. Ban quản lý các dự án giao thông (PMU) Bắc Giang cũng tham gia buổi làm việc với Sở Giao thông. 16. Trên cơ sở thảo luận và thống nhất với Bộ KH&ĐT, hai ngành giao thông và giáo dục được lựa chọn làm nghiên cứu điển hình vì các ngành ngày có bản chất khác nhau trong cung cấp dịch vụ và vì vậy cả trong quản lý đầu tư. Để bổ sung thông tin qua phỏng vấn, văn bản về các thủ tục và quy định, các bằng chứng từ cấp độ dự án được tổng hợp qua lấy mẫu 17 dự án đầu tư công chuyển tiếp hoặc đã hoàn thành để làm nghiên cứu điển hình. Mặc dù quy mô mẫu tương đối nhỏ, vì vậy có thể làm giảm đi ý nghĩa thống kê của kết luận, nhưng những thông tin từ cấp độ dự án được đối chiếu với các nguồn dữ liệu khác nhằm khẳng định các phát hiện hoặc chỉ ra những nội dung cần tiếp tục điều tra hoặc làm rõ. 17. Các tiêu chí chọn mẫu dự án được xác định qua phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Giáo dục và Đào tạo nhằm phản ánh các quy trình thủ tục chính của quốc gia. Mẫu bao gồm nhiều dự án chuyển tiếp hoặc mới hoàn thành, sử dụng các nguồn vốn khác nhau - ODA, trái phiếu, hay ngân sách Nhà nước. Danh mục toàn bộ các dự án dùng để chọn mẫu do Bộ KH&ĐT cung cấp dựa trên danh mục các dự án đang triển khai hoặc mới hoàn thành trong ngành Giáo dục và Giao thông ( lần lượt là 7 và 10 dự án). Thông tin về mẫu dự án được trình bày tại các Bảng 1 và 2 dưới đây. 18. Ngoài phỏng vấn với Ban QLDA của các dự án lựa chọn, các cuộc phỏng vấn cũng được tổ chức với đại diện Bộ GTVT và Bộ GD&ĐT để lấy ý kiến của họ về các vấn đề đặc trưng của các dự án thuộc quản lý của bộ. Phần trả lời về những dự án “đại diện” giả thuyết này được xem xét trong phân tích của báo cáo cùng với phần trả lời của các Ban QLDA để khắc phục lỗi tính đại diện thấp do số dự án nhỏ như đã nêu trên. 14 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Bảng 1: Các dự án trong mẫu của ngành Giao thông Tiêu chí Quyết định Ban quản Tên dự án Nguồn Quy mô Tình trạng Lĩnh vực đầu tư gốc lý vốn dự án Dự án phát triển hạ tầng 741/QĐ- giao thông đồng bằng sông Đã hoàn Đường Ban QLDA 1 ODA Nhóm A BGTVT, Cửu Long (Hợp phần B, C311 thành thủy đường thủy 06/04/2007 và D) TCT Cảng Xây dựng Nhà ga hành Đường 2863/QĐ- Đã hoàn Hàng 2 khách T2, sân bay quốc tế ODA Nhóm A hàng BGTVT, thành không Việt Nội Bài không 04/10/2010 Nam Dự án nâng cao an toàn cầu 4149/QĐ- Đã hoàn Đường Ban QLDA 3 đường sắt Hà Nội - Tp. HCM ODA Nhóm A BGTVT, thành sắt đường sắt (44 cầu đường sắt) 28/12/2007 1807/QĐ- Ban QLDA Dự án đoạn Nghi Sơn - Đã hoàn Đường 4 CPVN Nhóm B BGTVT, đường Đường Hồ Chí Minh thành bộ 22/6/2009 HCM 2656/QĐ- Dự án đường cao tốc Đà Đang triển Đường 5 ODA Nhóm A BGTVT, VEC Nẵng - Quảng Ngãi khai bộ 10/9/2010 Dự án đầu tư xây dựng cầu 853/QĐ- Đang triển Đường 6 Hưng Hà và hai đường lên ODA Nhóm A BGTVT, Ban QLDA 1 khai bộ cầu 25/03/2014 Dự án mở rộng Quốc lộ số 1 1385/QĐ- Đang triển Đường Ban QLDA 7 đoạn Km1265-Km1353+300 CPVN Nhóm A BGTVT, khai bộ Thăng Long tại tỉnh Phú Yên 23/5/2013 Dự án đầu tư xây dựng tuyến 2368/QĐ- Đang triển Đường Ban QLDA 8 luồng cho tàu lớn vào sông CPVN Nhóm A BGTVT, khai thủy Hàng Hải Hậu 09/8/2013 Đầu tư đường Chợ Mới - Chợ Chu, thuộc Dự án đầu tư xay 1288/QĐ- Ban QLDA Mới khởi Đường 9 dựng đường HCM cho đoạn CPVN Nhóm B BGTVT, đường công bộ Chợ Mới - Ngã ba Trung Sơn, 28/4/2016 HCM tỉnh Tuyên Quang Xây dựng đường trên cao giao cắt đường sắt chuyên 1319/QĐ- Ban QLDA Mới khởi Đường 10 dụng của nhà máy xi măng CPVN Nhóm B BGTVT, An toàn công bộ Bỉm Sơn và đường Quốc lộ 28/4/2016 Giao thông số 1 tại tỉnh Thanh Hóa QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 15 Bảng 2: Các dự án trong mẫu của ngành Giáo dục Tiêu chí Quyết Tên dự án Tình Nguồn Quy mô Lĩnh định đầu Ban quản lý trạng vốn dự án vực tư gốc CPVN XD Công ty Cổ phần Dự án Xây dựng Trung Đang và các Trung Thiết bị và Công 1 tâm Đào tạo - Đại học triển Nhóm A - bên tâm nghệ Xây dựng Kinh tế Quốc dân khai khác đào tạo CONINCO CPVN Giảng đường - Viện Đang 4957/QĐ- và các Giảng Ban QLDA và Bộ 2 Quản lý Giáo dục Quốc triển Nhóm B BGDDT, bên đường GD&ĐT gia khai 30/10/2015 khác  an QLDA Đại -B học Việt Đức XD thuộc Bộ Giáo Dự án Đại học Việt Đức Đang Trung dục và Đào tạo ODA và 3 (Dự án Đại học Mô triển Nhóm A tâm - CPVN  an QLDA Đại -B hình Mới - NMUP) khai Đào tạo học Việt Đức thuộc Ban QL Việt Nam Dự án xây dựng giảng CPVN Đang đường và xưởng thực và các Giảng Ban QLDA Bộ 4 triển Nhóm B - hành khu F1 Đại học bên đường GD&ĐT khai Công nghệ Tp. HCM. khác Đầu tư giảng đường CPVN và hội trường đa mục Đã hoàn và các Giảng Đại học Luật Thành 5 Nhóm B - đích tại Đại học Luật thành bên đường phố Hồ Chí Minh Tp. HCM khác CPVN XD Xây dựng Phân hiệu Đang Cục Cơ sở Vật chất và các Trung 6 Đại học Nha Trang tại triển Nhóm A - và Thiết bị Giảng bên tâm Kiên Giang khai dạy (Bộ GD&ĐT) khác đào tạo Đầu tư hạ tầng kỹ CPVN XD thuật Phân hiệu Long 8296/QĐ- Cục Cơ sở Vật chất Đã hoàn và các Trung 7 Bình - Đại học Mở Nhóm B BGDĐT, và Thiết bị Giảng thành bên tâm Tp. Hồ Chí Minh (giai 18/11/2009 dạy (Bộ GD&ĐT) khác đào tạo đoạn 1) 19. Để đảm bảo tính nhất quán trong phân tích các dự án lựa chọn, một bảng câu hỏi chi tiết đã được xây dựng. Ngoài thông tin bối cảnh về giá trị dự án, phạm vi, thời gian triển khai, chi phí và nguồn vốn cho dự án, bảng hỏi này còn đặt ra một bộ câu hỏi xoay quanh cách tiếp cận phân tích chuẩn đoán của Ngân hàng Thế giới về các thủ tục áp dụng trong các khâu chính của chu trình quản lý đầu tư công. Bảng câu hỏi được trình bày tại Phụ lục 3 của báo cáo này. Phần trả lời câu hỏi được xác nhận qua phỏng vấn với đại diện của các dự án được lấy mẫu. 16 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Bố cục báo cáo 20. Tại Phần 3, báo cáo điểm lại các xu hướng và diễn biến chi đầu tư trong một thập kỷ rưỡi qua. Để cung cấp một cái nhìn tổng quan về đầu tư công và quản lý đầu tư công tại Việt Nam, phần này phân tích xu thế và cơ cấu phân bổ vốn đầu tư công và sự khác biệt giữa các ngành. Xu hướng và diễn biến được phân tích cho đầu tư công sử dụng nguồn ngân sách Nhà nước, so sánh giữa cấp trung ương và địa phương, và cả đầu tư công sử dụng vốn trái phiếu chính phủ. Phần 4 mô tả thể chế về quản lý đầu tư công tại Việt Nam. 21. Phát hiện từ các nghiên cứu điển hình được đưa vào phân tích về hệ thống QLĐTC hiện nay trong các Phần từ 5-12 của báo cáo. Mỗi một phần đều có ba mục: (i) các nguyên tắc và bài học từ thông lệ tốt; (ii) đánh giá và phân tích chuẩn đoán; và (iii) khuyến nghị chính sách. Ý kiến kết luận cùng với bảng tổng hợp khuyến nghị được trình bày ở phần cuối cùng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 17 2 Xu hướng và cơ cấu chi đầu tư3 22. Để có bức tranh tổng quan về tình hình hiện nay ở Việt Nam, phần này mô tả những xu hướng tổng thể về đầu tư công quan sát được trong quá trình chi đầu tư và xem xét tính gắn kết với các định hướng phát triển ưu tiên. Nội dung phân tích bao gồm phân bổ vốn đầu tư theo ngành, phân bổ nguồn lực giữa các cấp chính quyền, cách thức huy động nguồn lực qua phát hành trái phiếu chính phủ, cũng như cách thức phân bổ vốn trái phiếu cho các ngành và các cấp. Chi đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước 23. Chi đầu tư của Nhà nước đã giảm xuống trong những năm qua nhưng vẫn ở mức khá cao so với các quốc gia khác trong khu vực. Trong giai đoạn 2011 - 2015, tỷ trọng chi đầu tư công chiếm khoảng một phần ba tổng đầu tư tại Việt Nam. Chi đầu tư sử dụng vốn ngân sách Nhà nước (bao gồm cả nguồn trái phiếu chính phủ) đóng góp được 13,1% GDP năm 2009 (Hình 1). Tuy nhiên, đến năm 2012, tỷ lệ đầu tư nguồn ngân sách trên GDP nêu trên đã giảm xuống ngang mức của giai đoạn 2007 - 2008 và tiếp tục giảm xuống mức 7,8% GDP năm 2014. Xu thế diễn biến chi đầu tư tương tự với các thay đổi trên toàn khu vực Đông Á (Hình 2). Tuy nhiên, xu hướng giảm chỉ phản ánh mức giảm của đầu tư toàn xã hội trong GDP, còn tỷ trọng đầu tư của Nhà nước trong tổng vốn đầu tư vẫn tương đối ổn định trong 10 năm qua. Hình 1: Tỉ trọng đầu tư của Nhà nước trên Hình 2: Đầu tư công tại Đông Á - Thái Bình tổng đầu tư và GDP, 2006-2015 Dương và các quốc gia OECD (%GDP), 2004-2011 40% 10 9 30% 8 20% 7 6 Phần trăm 10% 5 0% 4 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 3 (Ước (Ước TH) TH) 2 1 Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài ngân 0 sách) / tổng đầu tư toàn xã hội 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Chi đầu tư (gồm cả nguồn trái phiếu ngoài ngân sách) / GDP EAP OECD Nguồn: Bộ Tài chính. Nguồn: Cơ sở dữ liệu WEO của IMF, 2014. 24. Tuy nhiên, tỷ trọng chi đầu tư nguồn ngân sách trong đầu tư của Nhà nước vẫn có xu hướng tăng. Đầu tư của Nhà nước, bao gồm từ nguồn ngân sách Nhà nước, đầu tư của các DNNN, tín dụng Nhà nước, và trái phiếu Chính phủ chiếm khoảng 41% tổng đầu tư. Ngân sách Nhà nước là nguồn vốn lớn nhất dành cho đầu tư của Nhà nước, với đóng góp ngày càng tăng kể từ năm 2001 (Bảng 3). Trong giai đoạn 2011 - 2015, ngân sách Nhà nước đóng góp 52% nguồn lực dành cho đầu tư công. 3 Phần này tóm tắt một số nội dung chính của chương “Chi đầu tư”, Báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2017, Ngân hàng thế giới. 18 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Tỷ trọng này cao hơn so với giai đoạn 2006 - 2010 và cao hơn chín điểm phần trăm so với giai đoạn 2001 - 2005. Các DNNN được xếp là nguồn vốn quan trọng thứ hai dành cho đầu tư của Nhà nước, tiếp theo là nguồn tín dụng Nhà nước và nguồn trái phiếu chính phủ. Đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước và trái phiếu chính phủ tăng mạnh (khoảng 10 điểm phần trăm mỗi loại) bù đắp cho suy giảm đầu tư của các DNNN và tín dụng Nhà nước. Tuy nhiên, đầu tư từ nguồn ngân sách tăng lên chủ yếu được thể hiện trong ba năm đầu của giao đoạn 2011 - 2015. Giai đoạn 2014 - 2015 cho thấy tỷ trọng đầu tư từ nguồn ngân sách giảm mạnh, còn đầu tư từ nguồn trái phiếu và DNNN lại tăng lên. Bảng 3: Nguồn vốn đầu tư công (%), 2001-2015 2001-2005 2006-2010 2011-2015 Ngân sách Nhà nước 42,9 49,4 52,0 Đầu tư của DNNN 27,9 23,2 21,7 Tín dụng Nhà nước 26,2 14,7 12,2 Trái phiếu Chính phủ 3,0 12,6 14,1 Nguồn: Kế hoạch phát triển năm năm giai đoạn 2006-2010, 2011-2015. 25. Chênh lệch lớn kéo dài giữa số dự toán và số thực chi đầu tư cho thấy độ tin cậy của kế hoạch ngân sách cho đầu tư còn thấp, đồng thời kỷ cương ngân sách trong triển khai thực hiện chưa được đảm bảo. Mức chênh lệch vọt lên trong năm 2009 do có gói kích cầu tài khóa lớn, rồi duy trì ở mức tương đương sau khi giảm giai đoạn sau khủng hoảng vào năm 2011. Về lý thuyết, trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách, đầu tư công sẽ nhạy cảm hơn với cắt giảm so với các mục chi thường xuyên, như chi lương và đảm bảo xã hội. Nhưng Việt Nam thì ngược lại, tình hình lạm phát kết hợp với chi phí giải phóng mặt bằng tăng lên và tỷ giá giảm dẫn đến tổng kinh phí đầu tư của các dự án tăng lên đáng kể so với kế hoạch vốn ban đầu. Ngoài ra, ngân sách trung ương và địa phương đều được phép sử dụng nguồn vượt thu và dự phòng để chi đầu tư. Chính vì vậy, thực chi trong mấy năm gần đây vẫn cao so với số dự toán chi đầu tư ban đầu (Hình 3).4 Hình 3: Chênh lệch giữa dự toán và chi phí đầu tư thực tế (%), 2006-2015 70 60 50 40 30 20 10 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chi thường xuyên Chi đầu tư Nguồn: Bộ Tài chính. 4 Luật Đầu tư công nhằm xử lý vấn đề này bằng cách dự phòng một khoản bằng 10% ngân sách đầu tư mỗi năm cho các vấn đề cấp thiết. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 19 26. Phân bổ ngân sách chi đầu tư có sự ưu tiên đáng kể cho ngành giao thông và nông nghiệp. Từ năm 2006 đến năm 2014, phân bổ cho ngành giao thông và nông nghiệp lần lượt chiếm 23% và 21% tổng đầu tư nguồn ngân sách (Bảng 4). Tỷ trọng đầu tư ngành giao thông còn được tăng mạnh do đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và đầu tư của tư nhân trong nước, dẫn đến thành tích phát triển ấn tượng của ngành trong thời gian gần đây. Bảng 4: Các nguồn đầu tư công theo ngành, 2000-2014 Ngành 2000-2005 2006-2010 2011-2014 Tổng 221,21 460,72 629,48 69,94 107,64 144,32 Giao thông (31,6%) (23,33%) (22,9%) 47,50 134,61 Nông, lâm ngư nghiệp và Thủy lợi (21,5%) (20,55%) (21,4%) Khoa học và công nghệ, Giáo dục và 65,84 172,82 222,12 đào tạo, Y tế, Văn hóa, Thể thao (29,8%) (37,5%) (35,3%) Quốc phòng và An ninh 7,93 14,14 25,22   (3,6%) (23,4%) (4,0%) 30,0 94,69 103,21 Ngành khác (13,6%) (15,5%) (16,4%) Nguồn: Bộ Tài chính. 27. Trong ngành giao thông và nông nghiệp, đầu tư đã và đang được ưu tiên cho các lĩnh vực đường bộ và thủy lợi. Từ năm 2009 đến năm 2012, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực đường bộ trong ngành giao thông bình quân lên đến 91% tổng đầu tư ngành giao thông (Hình 4). Tương tự, tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực thủy lợi trong ngành giao thông bình quân đạt 79% trong cùng kỳ. Xu hướng trên được thể hiện cả ở cấp trung ương và địa phương. Hình 4: Chi tiết đầu tư trong các ngành Giao thông và Nông nghiệp, 2009-2012 100% 100% 0% 0% 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Đường sông Kho bãi Thú y Tái định cư và Thủy lợi vùng kinh tế mới Đường bộ, khác Đường sắt Lâm nghiệp Dịch vụ lâm nghiệp Đường ống Khác Trồng trọt và Nuôi trồng thủy sản Đường thủy Xe buýt chăn nuôi hỗn hợp Trồng trọt Đường hàng không Chăn nuôi Dịch vụ nông nghiệp Nguồn: Bộ Tài chính. 20 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi đầu tư 28. Mặc dù chi tiêu ở cả trung ương và địa phương đều tăng lên, nhưng các địa phương đang phụ trách tỷ trọng ngày càng lớn trong ngân sách đầu tư của Nhà nước. Phân cấp chi đầu tư liên tục được đẩy mạnh trong thập kỷ qua (tham khảo Bảng 5). Trách nhiệm đầu tư công được chuyển cho các địa phương theo chính sách phân cấp chung bắt đầu từ Nghị quyết số 8/2004. Nhờ có quyết định trên, các nhiệm vụ liên quan đến kế hoạch kinh tế - xã hội, quản lý tài nguyên, ngân sách, quản lý DNNN, các hoạt động sự nghiệp và chi đầu tư đã được phân quyền cho các địa phương. Các địa phương hiện có thẩm quyền quyết định đối với các dự án đầu tư thuần túy sử dụng nguồn lực của địa phương. Bảng 5: Chi đầu tư theo cấp và ngành (tỉ đồng), 2000-2014 Cấp ngân sách 2000-2005 2006-2010 2011-2014 Tổng 221,21 460,72 629,48 86,14 115,05 137,02 Trung ương (38,9%) (25%) (22%) 135,06 345,67 492,47 Địa phương (61,1%) (75%) (78%) Nguồn: Bộ Tài chính. 29. Đầu tư công của các địa phương, tương đương khoảng 78% tổng chi đầu tư từ nguồn ngân sách trong giai đoạn 2011 - 2014 - thuộc dạng cao nhất trên thế giới - chiếm 33% ngân sách của cấp tỉnh. Tỷ trọng đầu tư công do trung ương thực hiện đang suy giảm so với tổng mức phân bổ cho chi đầu tư và cả so với tổng ngân sách của quốc gia. Chính quyền địa phương hiện chịu trách nhiệm xác định, thẩm định và phê duyệt đầu tư sử dụng nguồn ngân sách của địa phương. Trung ương chỉ phê duyệt và theo dõi các kế hoạch đầu tư của địa phương. Phân cấp chi đầu tư hiện đang ở mức cao nhất trong số các quốc gia đang phát triển. Tỷ lệ trung bình ở các quốc gia Đông Á và Thái Bình Dương (EAP) là 40% trong năm 2010 so với 75% ở Việt Nam giai đoạn 2006 - 2010. Tỷ lệ này của Việt Nam hiện ngang với nhóm các quốc gia phân cấp cao và theo hệ thống liên bang. 30. Do được phân cấp, các địa phương có rất nhiều thẩm quyền với toàn bộ dự án đầu tư, ngoại trừ các dự án quan trọng của quốc gia. Trung ương không có nhiều công cụ gây ảnh hưởng đến phân bổ hoặc theo dõi kết quả đầu tư của địa phương ngoài hoạt động phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hoặc thẩm định nguồn tài chính. Yếu kém trong lựa chọn kết hợp với hạn mức ngân sách mềm (ví dụ qua thông lệ chuyển nguồn) là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng dự án và nhu cầu nguồn lực tăng vọt, thường nằm ngoài khả năng đáp ứng của ngân sách Nhà nước. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 21 Nguồn trái phiếu chính phủ 31. Tác động của vốn trái phiếu chính phủ, nguồn lực bổ sung quan trọng cho hạ tầng và bảo trợ xã hội, đã và đang bị giảm dần trong những năm gần đây do nguồn lực huy động bị dàn trải cho quá nhiều dự án đầu tư. Nhiều dự án đã bị cắt giảm, hoặc đình hoãn, dẫn đến lãnh phí nguồn lực. Từ năm 2003 đến năm 2007, có 614 dự án giao thông và thủy lợi được đảm bảo vốn, và 621 bệnh viện đa khoa huyện và liên huyện được hoàn thành. Đến năm 2008 - 2009, số lượng dự án tăng vọt, khiến cho vốn bị dàn mỏng cho hàng ngàn dự án. Đó là lý do khiến nhiều dự án đã bị cắt giảm, thu hẹp, đình giãn hoãn, dẫn đến lãng phí nguồn lực. 32. Do chưa có hướng dẫn cụ thể về sắp xếp ưu tiên phân bổ cho từng năm là một nhân tố làm giảm tác động của nguồn vốn huy động từ trái phiếu chính phủ. Ví dụ một mục tiêu dự kiến là nhằm ưu tiên đầu tư cho các lĩnh vực giao thông và thủy lợi ở khu vực miền núi. Tuy nhiên, thực tế là ngân sách trái phiếu chính phủ phân bổ cho khu vực miền núi khó khăn chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ, thấp hơn rất nhiều so với các địa phương khác ở đồng bằng không đủ điều kiện được ưu tiên đầu tư. Cụ thể, mức phân bổ bình quân cho một địa phương ở miền núi phía bắc trong giai đoạn 2012 - 2015 là 1.779 tỷ đồng, còn mức phân bổ bình quân cho một địa phương khu vực đồng bằng sông Hồng là 2.329 tỷ đồng, cao hơn khu vực đáng ra cần được ưu tiên. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 23 3 Thể chế quản lý đầu tư công tại Việt Nam Cơ cấu thể chế và phối hợp trong quản lý đầu tư công 33. Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới đặt trọng tâm vào chức năng cần có chứ không phải hình thức tổ chức thể chế cụ thể. Chính vì vậy nó không áp đặt về cách thức tổ chức bộ máy hành chính chung để thực hiện 8 chức năng “phải có“ này, và thực chất các quốc gia theo thông lệ tốt đều có các phương thức tổ chức khác nhau. Phần này nhằm tìm hiểu về cách thức Việt Nam quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện các chức năng liên quan đến quản lý đầu tư công. Mục đích là nhằm tìm hiểu xem các chức năng cần thiết có được thực hiện hay không và hiệu quả đến đâu trong bối cảnh tổ chức hay phân loại các chức năng này trong thực tế ở Việt Nam. 34. Hệ thống quản lý đầu tư công tổng thể ở Việt Nam bao gồm ba chức năng cốt lõi: lập kế hoạch đầu tư, lập dự toán ngân sách và quản lý dự án, tất cả đều liên quan đến nhau và bao hàm các nội dung trong 8 chức năng “phải có” của Khung quản lý đầu tư công của Ngân hàng Thế giới. Những chức năng cốt lõi đó nhằm vào các khía cạnh khác nhau và vì vậy do các cơ quan khác nhau chủ trì. Tính chất xuyên suốt của các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đó đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều bộ ngành và địa phương. Hình 5 là sơ đồ mô tả các bước chính ở mỗi chức năng, và cơ quan chủ trì liên quan. Sơ đồ cũng cho thấy tất cả các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi đề phục vụ các mục tiêu phát triển và các ưu tiên chiến lược được vạch ra ở các văn bản chiến lược đã được phê duyệt như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. 35. Việt Nam áp dụng thông lệ lập ngân sách kép, trong đó kế hoạch ngân sách đầu tư do ngành kế hoạch chủ trì còn kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm do ngành tài chính chủ trì. Ngân sách đầu tư trung hạn nhằm xác định ra các chỉ tiêu tài khóa, tổng mức chi đầu tư và phân bổ cho các ngành, các địa phương phù hợp với các chỉ tiêu đề ra. Dự toán ngân sách trung hạn được lập trên cơ sở cân nhắc nhiều yếu tố, bao gồm các chỉ tiêu phát triển trong trung hạn, khả năng huy động nguồn lực, định mức phân bổ5 và chiến lược quản lý nợ trung hạn. Dự toán ngân sách hàng năm nhằm cụ thể hóa khâu thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn và bao gồm các nội dung phân bổ hoặc giải ngân để chuẩn bị hoặc thực hiện các dự án đầu tư cụ thể hoặc kinh phí dành cho vận hành duy tu bảo dưỡng. 36. Quy trình lập kế hoạch đầu tư đã được phân cấp mạnh và chưa gắn kết nhiều với quy trình lập ngân sách. Quy trình lập kế hoạch đầu tư bắt đầu bằng một quy trình từ dưới lên, trong đó kế hoạch dự thảo của mỗi cơ quan chi tiêu là bản kế hoạch tổng hợp từ các đơn vị cấp dưới. Sau đó, Bộ KH&ĐT tổng hợp kế hoạch dự thảo của tất cả các bộ ngành và địa phương để xây dựng bản dự thảo kế hoạch quốc gia. Trong quá trình lập kế hoạch, các cơ quan “chủ dự án” là nơi sắp xếp ưu tiên và lựa chọn dự án giữa và trong các ngành/ lĩnh vực. Yếu tố ngân sách trong lập kế hoạch đầu tư chỉ diễn ra ở khâu sau trong quy trình khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính xác định tổng mức ngân sách và xem xét 5 Việt Nam đã áp dụng định mức phân bổ để bổ sung cân đối vốn đầu tư theo công thức từ năm 2006. Định mức được xác định theo thời kỳ năm năm và được sử dụng để tính toán mức bổ sung vốn đầu tư từ ngân sách trung ương cho các địa phương theo Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội tương ứng. Định mức phân bổ bao gồm các tiêu chí khác nhau như dân số, trình độ phát triển của địa phương, và nguồn thu trong nước của địa phương. Các địa phương cũng xây dựng định mức riêng của mình để bổ sung vốn đầu tư cho ngân sách cấp dưới. 24 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM kế hoạch đầu tư dự thảo của các cơ quan chi tiêu để đảm bảo nhu cầu vốn ngân sách trung ương phù hợp với ngân sách đầu tư của quốc gia. Ngành kế hoạch cũng đảm nhiệm vai trò chủ trì theo dõi và đánh giá (M&E) các dự án đầu tư công. 37. Chức năng cốt lõi thứ ba, quản lý chu trình dự án, chủ yếu thuộc trách nhiệm của các đơn vị dự toán. Việt Nam có hệ thống quản lý dự án phân cấp, trong đó cơ chế thể chế để ra quyết định phụ thuộc vào nhóm dự án. Thủ tướng Chính phủ thẩm định và Quốc hội phê duyệt các dự án quan trọng của quốc gia. Tuy nhiên, phần lớn các dự án thuộc các Nhóm A, B và C. Gần đây các bộ tổng hợp (Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính) chỉ tham gia ở mức hạn chế ở phần đầu trong chu trình của các dự án đó. Đến giai đoạn triển khai, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ còn ít vai trò, ngoài vai trò phân bổ ngân sách hàng năm. Những thay đổi quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án cho các dự án Nhóm A, theo quy định mới của Luật Đầu tư công 2014 được trình bày ở Hình 5. Thủ tục cho dự án Nhóm B cũng tương tự, chỉ có điều không cần phải lập báo cáo tiền khả thi (PFS) và chỉ cần bộ ngành hoặc Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Dự án Nhóm C hầu như không bị ảnh hưởng bởi những sửa đổi trên. Hình 5: Các chức năng cốt lõi trong Quản lý đầu tư công ở Việt Nam Ngân sách Kế hoạch Chu trình dự án Quy hoạch, KH PTKTXH Kế hoạch ngân sách Chuẩn bị Kế hoạch đầu tư trung hạn 5 năm Ý tưởng dự án trung hạn (Bộ KH&ĐT) (Bộ Tài chính) Báo cáo chủ trương Báo cáo đầu tư (FS) Kế hoạch NS trung hạn, Kế hoạch quản lý nợ (Bộ Tài Chính) Triển khai Kế hoạch đầu tư Đấu thầu hàng năm ( Bộ KH&ĐT) Ký hợp đồng Thi công Dự toán ngân sách hàng năm (Bộ Tài chính) Đưa vào sử dụng Chi phí vận hành và đánh giá & bảo trì (Bộ KH&ĐT) Đăng ký tài sản Vận hành & bảo trì Mối quan hệ mới Mối quan hệ trước khi ban hành KH đầu tư & ngân sách trung hạn Nguồn: Nhóm Tác giả, dựa trên Luật NSNN và Luật Đầu tư công. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 25 38. Theo Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Việt Nam đã thay đổi tư duy theo hướng tích cực trong quản lý đầu tư công, chuyển từ cách tiếp cận theo chương trình đầu tư công (PIP) truyền thống sang áp dụng phương pháp Kế hoạch tài chính trung hạn để gắn kết tốt hơn giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Sự thay đổi đó cũng nhằm nâng cao hiệu quả chiến lược của đầu tư công, đã và đang bị suy giảm do đẩy mạnh phân cấp. Hình 1 cho thấy Luật Đầu tư công và Luật NSNN sửa đổi ban hành nhiều bước mới trong quản lý đầu tư công. Những thay đổi quan trọng liên quan đến quản lý đầu tư công bao gồm quy định về lập ngân sách trung hạn (thông qua Luật NSNN, nhưng quy trình này vẫn chưa được thực hiện), Kế hoạch đầu tư công trung hạn, và nâng cao thẩm quyền của các bộ tổng hợp và bộ ngành chuyên môn trong các khâu thẩm định ban đầu (theo Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng). Các bước lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn được quy định nhằm xử lý vấn đề thiếu nhất quán về khung thời gian giữa đầu tư có tính chất dài hạn và quy trình ngân sách có tính chất thường niên, đồng thời nâng cao khả năng dự liệu về nguồn lực có thể dành cho đầu tư. Mặt khác, thẩm quyền của Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và các bộ chuyên môn như Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây dựng, được nâng lên trong công tác thẩm định nhằm xử lý những hệ quả tiêu cực đang diễn ra phổ biến trong bối cảnh quản lý đầu tư công ngày càng được phân cấp, đặc biệt là tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản cao ở các địa phương và quan ngại ngày càng lớn về chất lượng kỹ thuật của các dự án đang triển khai. 39. Tuy mức nghiêm trọng về tình trạng thiếu hiệu quả trong đầu tư công và yêu cầu củng cố ngân sách đòi hỏi phải có các biện pháp cấp thiết, nhưng vẫn cần cân nhắc cả tác động tiêu cực và tích cực của những thay đổi mới ban hành trên, cũng như tìm hiểu về các phương án chính sách thay thế. Chẳng hạn, việc Bộ Tài chính xem xét khả năng trả nợ của các địa phương là cần thiết trên góc độ quản lý nợ do Luật NSNN sửa đổi cho phép các địa phương vay nợ (và vay lại). Tuy nhiên, đánh giá tiền kiểm đối với từng đề xuất dự án sử dụng nợ sẽ tạo thêm một khâu thủ tục hành chính trong chuẩn bị dự án và vì vậy có thể kéo theo những chậm trễ đáng kể. Tương tự, khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định tiền kiểm nguồn vốn và khả năng cân đối vốn (trong trường hợp cần sử dụng ngân sách trung ương) có thể dẫn đến những chậm trễ không cần thiết. Trong hệ thống mới, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chủ yếu quan tâm đến cân đối tổng thể, vì vậy việc đánh giá chi tiết từng đề xuất dự án chưa hẳn đã là giải pháp tối ưu. Phải chăng phương án chính sách hiệu quả hơn là chỉ tiến hành thẩm định nguồn vốn đối với những dự án quy mô lớn6 kết hợp với đánh giá định kỳ về danh mục đầu tư và cải thiện khả năng thu thập/công bố thông tin, đặc biệt liên quan đến các cam kết chi hiện hành, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình của người ra quyết định đầu tư. Các đề xuất trong báo cáo này về tăng cường thẩm tra độc lập các báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định đối với những dự án lớn cũng cần xét đến hiệu quả tổ chức và những hạn chế về năng lực, trước hết cần phải tạo điều kiện phù hợp để đem lại giá trị gia tăng cho các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” qua những thay đổi đó. 40. Quy định về lập ngân sách và lập kế hoạch trung hạn trong bối cảnh quản lý đầu tư công theo hướng phân cấp và thông lệ lập ngân sách kép cũng làm nảy sinh những thách thức quan trọng trong phối hợp liên ngành. Những thách thức đó phát sinh chủ yếu do ba vấn đề liên quan chặt chẽ đến nhau. Một là vấn đề thiếu chuyên môn, kinh nghiệm và điều kiện cần thiết chưa đảm bảo khi lần đầu tiên lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH). Chẳng hạn cần phải có hướng dẫn lập kế hoạch chi tiết như xác định ưu tiên cho các đề xuất dự án hoặc khả năng đảm bảo của dự toán chi tiêu cơ sở. Nghị định 77, nhằm hướng dẫn cụ thể về triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, trong khi các đơn vị dự toán đã phải nộp dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên vào thời điểm đó. Tuy nhiên, đây chỉ là vấn 6 Các dự án từ Nhóm A trở lên, dự kiến sẽ đem lại những tác động tài khóa đáng kể đối với Việt Nam hoặc địa phương đề xuất. 26 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM đề trong giai đoạn chuyển đổi và dự kiến không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) tiếp theo. Bên cạnh đó, mặc dù Luật Đầu tư công yêu cầu các đơn vị dự toán lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) cho giai đoạn 2016 - 2020, nhưng kế hoạch ngân sách trung hạn lúc đó chưa được lập cho cùng kỳ do Luật NSNN ra đời sau. Do chưa có thông tin đáng tin cậy về tình hình tài khóa và dự báo trong năm năm tiếp theo, tổng chi đầu tư trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) dự thảo chưa sát thực tế, vì vậy quy trình Quốc hội phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) bị chậm trễ đáng kể. Dù sao thì đây cũng chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp và dự kiến sẽ không phải là vấn đề căn bản cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn tiếp theo (2021-2025), lúc đó hai kế hoạch trung hạn dự kiến sẽ phải lập đồng bộ với nhau. Hình 6: Khung thời gian xây dựng Kế hoạch Đầu tư công Trung hạn Dự toán Trình Hướng dẫn Dự thảo Bộ KH&ĐT Bộ KH&ĐT Trình ngân sách dự thảo và Bộ Tài Trình Quốc hội KHHĐTCTH KHĐTCTH và Bộ Tài KHĐTCTH 5 năm KHĐTCTH Giao chi tiết (TTCP và (Bộ ngành, chính dự báo chính thẩm lên KHĐTCTH phê duyệt KHĐTCTH lên Bộ (đơn vị tổng NS định ngân Thủ tướng lên Quốc hội KHĐTCTH Bộ KH&ĐT) UBND tỉnh) KH&ĐT, dự toán đầu tư sách đầu tư Chính phủ Bộ Tài chính 31/3 15/9 31/11 31/12 31/1 30/4 31/7 20/10 10/12 31/12 Năm Năm Năm T-2 T-1 T Năm T: Năm bắt đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mới. Nguồn: Của các tác giả, dựa trên Điều 58, Luật Đầu tư công và Nghị định 77. 41. Vấn đề thứ hai là khung thời gian ngắn ngủi dành cho quá trình lập kế hoạch trong bối cảnh phân cấp. Hình 6 minh họa khung thời gian tiêu biểu để lập Kế hoạch phát triển KTXH, được áp dụng cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) 2016 - 2020. Theo khung thời gian tham vọng trên, các cơ quan kế hoạch chỉ có không đến 6 tháng để ra bản dự thảo đầu tiên của Kế hoạch đầu tư công trung hạn tổng hợp cho các bộ ngành và địa phương. Các bước đánh giá và thẩm định nội bộ dự kiến kéo dài ba tháng trước khi bản dự thảo đầu tiên được trình lên Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính. Các bước đánh giá, thẩm định, chỉnh sửa, trình lại kế hoạch đầu tư của tất cả các địa phương và bộ ngành sẽ diễn ra trong sáu tháng tiếp theo. Sau đó Bộ KH&ĐT có 3 tháng để lập bản dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên của quốc gia, bao gồm cả kế hoạch huy động trái phiếu và ODA. Toàn bộ quy trình này phải thực hiện song song với quy trình lập Kế hoạch phát triển KTXH, cho thấy rất nhiều khó khăn trong việc phối hợp hiệu quả giữa các ngành và địa phương. Như đã nêu trên, hướng dẫn cụ thể về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mãi đến tháng 11/2015 mới có hiệu lực, dẫn đến chậm trễ kéo dài trong lập và phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH). Chậm trễ đó tiếp tục gây ra hệ quả trong quá trình triển khai nhiều dự án, vì dự án chỉ được đưa vào kế hoạch năm và nhận phân bổ nguồn lực sau khi đã được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) được phê duyệt. 42. Vấn đề thứ ba liên quan đến trình tự các bước trong khung thời gian lập kế hoạch và lập ngân sách hiện nay. Nhìn chung, quy trình ngân sách của Việt Nam bao gồm các bước từ trên xuống và từ dưới lên, có lặp lại, theo thông lệ chung trên quốc tế. Tuy nhiên, Hình 6 cho thấy Việt Nam bắt đầu bằng các bước từ dưới lên trước, khi các đơn vị xây dựng dự toán mà chưa có hướng dẫn rõ ràng về hạn mức tài chính, ngược với thông lệ tốt, khuyến nghị nên bắt đầu bằng các bước từ trên xuống. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 27 Thông lệ lập ngân sách theo cách mở như vậy thường dẫn đến khoảng cách chênh lệch lớn giữa “nhu cầu” tổng thể do các đơn vị dự toán đề xuất một cách tham vọng và nguồn lực sẵn có. Một vấn đề bất thường nữa về trình tự lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) giai đoạn 2016 - 2020 liên quan đến xây dựng định mức phân bổ chi đầu tư của quốc gia - là nội dung “từ trên xuống” cần có trong toàn bộ quy trình. Quyết định 40 của Thủ tướng chỉ được ban hành vào tháng 9 năm 2015, một năm sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 22 hướng dẫn lập kế hoạch năm năm và chỉ sau khi dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) của các đơn vị đã được trình lên. Trình tự ban hành các luật mới (Luật NSNN có hiệu lực từ năm 2017, trong khi Luật Đầu tư công có hiệu lực năm 2015) cũng làm tăng khó khăn trong quá trình xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đầu tiên, càng làm trầm trọng thêm những hệ quả bất lợi của thông lệ lập ngân sách theo cách để mở, mặc dù đây chỉ là vấn đề của giai đoạn chuyển tiếp. Những thay đổi quan trọng trong các khâu ban đầu của chu trình dự án 43. Bên cạnh quy định về lập kế hoạch và lập ngân sách trung hạn, công tác chuẩn bị dự án cũng là chủ đề chính của những cải cách lớn gần đây về quản lý đầu tư công. Hiện có nhiều bằng chứng cho thấy yếu kém trong lựa chọn dự án là một trong những nguyên nhân gốc rễ gây ra thiếu hiệu quả đầu tư công. Trong giai đoạn củng cố tình hình ngân sách và đồng thời một số siêu dự án bị kéo dài thời gian và đội vốn thu hút sự quan tâm của công chúng, việc chú trọng vào các quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” ở các khâu ban đầu trong xây dựng dự án là phù hợp với các thông lệ quốc tế tốt. Lợi ích tiềm năng sẽ lớn hơn khi đầu tư vào cải thiện các khâu ban đầu, giúp lựa chọn được dự án tốt hơn. Ở các khâu đầu tiên, sự linh hoạt trong việc lựa chọn các cách tiếp cận thay thế cao hơn, và do vậy chi phí điều chỉnh sẽ thấp hơn so với giai đoạn sau, khi thiết kế đã được quyết định và thay đổi sẽ rất tốn kém. Những cải cách gần đây được tập trung phân tích sâu ở các phần viết liên quan trong báo cáo (Định hướng chiến lược, Thẩm định và Kiểm định độc lập); phần này chỉ xem xét các khía cạnh về tổ chức và pháp lý. 44. Những thay đổi lớn được ban hành ở khâu này là thẩm định “chủ trương dự án” và quyết định về chủ trương dự án. Hình 7 minh họa các bước tiêu biểu cần thực hiện ở khâu này đối với dự án Nhóm A sử dụng vốn ngân sách7. Những thay đổi được ban hành bao gồm Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính (Bước 4, trong Hình 7) thẩm định về nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn cho dự án đề xuất sử dụng vốn trung ương. Về bản chất, việc đánh giá tiền kiểm này nhằm so sánh giữa tổng nhu cầu nguồn lực của đơn vị đề xuất, dành cho dự án đề xuất với ước tính về hạn mức dự toán ngân sách dành cho đơn vị đó8. Đối với các địa phương, Bộ Tài chính cũng có bước thẩm định trong trường hợp đề xuất sử dụng vốn vay, kể cả vay lại vốn ODA. Bước thẩm định nguồn vốn nhằm xử lý quan ngại ngày càng lớn về việc dự án được phê duyệt tràn lan do đẩy mạnh phân cấp thực hiện các chức năng quản lý đầu tư công cốt lõi cho các đơn vị dự toán, còn bước thẩm định khả năng trả nợ rõ ràng phản ánh sự thận trọng về mức nợ công tăng mạnh trong thời gian qua. 7 Dự án ODA, được quy định tại Nghị định riêng, sẽ được bàn sau ở phần viết này. 8 Đánh giá này được ban hành theo Chỉ thị số 1792 năm 2011, nhưng sau đó được “nâng cấp” lên Luật Đầu tư công, có hiệu lực từ tháng 1/2015. 28 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hình 7: Thẩm định và phê duyệt báo cáo chủ trương đầu tư Dự án Nhóm A THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ Quyết định (7) chủ trương (4) đầu tư (6) Trình báo cáo Cơ quan chủ quản được BỘ KH&ĐT, chủ trương phân công BỘ TÀI CHÍNH đầu tư (5) Thẩm định báo cáo (4) Thẩm định cuối cùng chủ trương đầu tư nguồn vốn lên Thủ tướng Chính phủ (3) Các bộ ngành và Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh (6) (Hồ sơ chủ trương) (2) Cơ quan đề xuất Cơ quan kế hoạch (1) Báo cáo chủ trương (2) Thẩm định nội bộ Trình Hướng dẫn Nguồn: Tác giả, dựa trên Luật Đầu tư công. 45. Luật Xây dựng sửa đổi năm 2014 cũng phần nào quy định về thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án. Vai trò chủ trì thẩm định chính thức các đề xuất dự án xây dựng cơ bản hiện được chuyển sang Bộ Xây dựng thay vì các ngành đề xuất9. Nỗ lực nhằm tập trung hóa chức năng thẩm định như vậy nhằm xử lý các quan ngại chung hiện nay về chất lượng chuẩn bị các dự án xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, cách làm đó chưa xử lý được vấn đề thiếu quan tâm đến hiệu quả kinh tế trong cơ chế thẩm định phân cấp trước đây, vì cách thẩm định của Bộ Xây dựng dường như chỉ tập trung vào khía cạnh kỹ thuật trong xây dựng, chưa quan tâm đầy đủ đến tính khả thi về kinh tế trong báo cáo khả thi của các dự án đề xuất. Vấn đề này sẽ được bàn sâu hơn ở Phần 6 của báo cáo này, liên quan đến đánh giá về chức năng thẩm định. 46. Bên cạnh thay đổi về quy trình, những nỗ lực cải cách gần đây cũng nhằm cải thiện nội dung ở khâu thẩm định và khâu trước thẩm định, cụ thể ở khâu chủ trương đầu tư. Luật Đầu tư công và các Nghị định hướng dẫn đã ban hành một số điều nhằm làm rõ nội dung của báo cáo tiền khả thi (PFS) hoặc báo cáo chủ trương đầu tư, bao gồm cả cụ thể hóa các tiêu chí xác định ưu tiên và thẩm định. Đây là một bước cải thiện lớn nhằm xử lý vấn đề yếu kém trong lựa chọn dự án. Tuy nhiên, để triển khai hiệu quả nền tảng pháp lý này cần phải tiếp tục tăng cường năng lực, ban hành các phương pháp luận chuẩn hóa cho từng ngành, và thiết lập được cơ sở dữ liệu dự án để hỗ trợ lập báo cáo chủ trương dự án với chi phí thấp bằng thông tin và dữ liệu có chất lượng từ những dự án có thể so sánh trong cơ sở dữ liệu này. 9 Thẩm định các dự án đầu tư chuyên ngành (Giao thông, Công thương, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn) vẫn do ngành chủ trì, chứ không phải Bộ Xây dựng chủ trì. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 29 47. Đánh giá về tác động thực tế của việc tập trung hóa một số chức năng quản lý đầu tư công như đã nêu trên - như đánh giá tiền kiểm khả năng đảm bảo về vốn hoặc khả năng trả nợ cho từng dự án hoặc tập trung hóa công tác thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi (FS) - sẽ có ích cho những cải cách khác về quản lý đầu tư công. Các bước thẩm định này có thể dẫn đến chậm trễ trong chuẩn bị dự án, nhưng cũng phải cân đối với những tác động tích cực về chất lượng ra quyết định. Thẩm định nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn cho dự án là một bước mới, cần được thực hiện trong vòng 30 ngày kể từ khi nhận được hồ sơ đầy đủ cho dự án Nhóm A và trong vòng 15 ngày cho dự án Nhóm B và C, theo Luật Đầu tư công. Tương tự, Luật Xây dựng cũng đặt ra thời hạn thẩm định các dự án đầu tư, nhưng khối lượng công việc tăng thêm và năng lực hạn chế của các đơn vị thẩm định còn nhỏ hiện nay ở Bộ Xây dựng đồng nghĩa với việc sẽ diễn ra những chậm trễ ngoài dự kiến. Những chậm trễ đó có thể lớn, nhưng có thể tránh được nếu tổ chức công việc tốt hơn. Nếu không, những mục tiêu tốt của những cải cách đó có thể mất tác dụng do thực tiễn triển khai. Những thay đổi gần đây về các dự án ODA 48. ODA lâu nay vẫn là nguồn vốn đầu tư quan trọng cho các dự án của khu vực công tại Việt Nam. Trong giai đoạn 2011 - 2015, Việt Nam giải ngân bình quân khoảng 4,5 tỷ US$ mỗi năm, chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước10. Hiện đã có những cải thiện đáng kể về hài hòa thủ tục cho các dự án dùng vốn ODA và không dùng vốn ODA trong hai thập kỷ quản lý và triển khai thành công các dự án ODA vừa qua ở Việt Nam. 49. Các nỗ lực tiếp theo nhằm thu hẹp khác biệt giữa dự án sử dụng vốn ODA và vốn ngân sách đã được thực hiện trong vài năm gần đây, như được thể hiện qua những văn bản quan trọng được ban hành như Luật Đầu tư công (2014), Luật Ngân sách Nhà nước (2015), Nghị định số 16 về quản lý vốn ODA (2016) và Nghị định số 52 (2017) về quản lý cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Luật Quản lý Nợ Công đang được sửa đổi dự kiến cũng sẽ có những tác động quan trọng trong công tác quản lý ODA, với sự chú trọng vào bền vững nợ công và giai đoạn chuyển đổi sang các nguồn ODA kém ưu đãi hơn. 50. Đưa ODA vào ngân sách11 có lẽ là thay đổi quan trọng nhất và có tác động đáng kể đến các dự án ODA. Vốn ODA được hòa vào ngân sách theo các thông lệ tốt trên quốc tế dự kiến sẽ tăng cường hệ thống quản lý nợ, đồng thời góp phần tăng cường quản lý đầu tư công thông qua cải thiện kỷ cương ngân sách. Kết hợp với đưa vốn trái phiếu chính phủ phát hành cho các dự án hạ tầng hòa vào ngân sách, thay đổi này giúp cho các dự án không gặp phải nguy cơ áp dụng các khung quy định khác nhau theo nguồn vốn. 51. Tuy nhiên, hiện vẫn còn tồn tại những khác biệt quan trọng về thủ tục giữa dự án ODA và dự án không dùng vốn ODA. Dự án ODA cần có thêm những quyết định chính thức khác so với dự án không dùng vốn ODA, trong đó, bộ ngành hoặc địa phương đề xuất phải phối hợp chặt chẽ với Đối tác Phát triển, sau đó dự án phải được thẩm định theo quy trình do Bộ KH&ĐT chủ trì. Bước này, được mô tả ở Hình 8, kết thúc khi Bộ KH&ĐT thông báo ý kiến phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ cho đơn vị đề xuất để có thể tiến hành bước tiếp theo, chuẩn bị báo cáo chủ trương đầu tư. Thẩm định bao gồm phải tham vấn với một số cơ quan bao gồm Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ (VPCP) và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vì vậy đòi hỏi nhiều thời gian hơn so với các dự án “thông thường”. 10 Báo cáo “Cơ chế huy động, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi giai đoạn 2016 – 2020”, được ban hành qua Quyết định số 251, tháng 2/2016, của Thủ tướng Chính phủ. 11 Luật Đầu tư công năm 2014, Điều 4. 30 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Một bước riêng nữa về ODA là ký kết và hiệu lực dự án bao gồm việc Chủ tịch nước phê duyệt sau khi lấy ý kiến của các Ủy ban Quốc hội liên quan. Cuối cùng, dự án ODA chỉ được đưa vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) sau khi hiệp định vay được ký kết chứ không phải sau khi phê duyệt chủ trương đầu tư như đối với các dự án không sử dụng vốn ODA. Do vậy, kể từ ngày các nhà tài trợ phê duyệt dự án/chương trình ODA, thường mất ít nhất từ 1 đến 2 năm để các đơn vị chủ quản bắt đầu triển khai hoạt động, bao gồm cả công tác đấu thầu.12 Hình 8: Các bước trong khâu chủ trương đầu tư của dự án ODA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ (6) Phê duyệt (5) Bộ KH&ĐT BỘ TÀI CHÍNH Thẩm định chủ trương (2) (3 & 7) (1 & 4) Bộ ngành, địa phương đề xuất (Chủ trương) Nguồn: Tác giả, dựa trên Luật ĐTC và Nghị định 16/2016. Thẩm định chủ trương đầu tư vốn ODA theo thủ tục tương tự được minh họa tại Hình 7. 52. Hòa vốn ODA vào ngân sách Nhà nước trong giai đoạn khung pháp lý về lập ngân sách và quản lý đầu tư công bị thay đổi nhiều cũng có thể dẫn đến những hệ quả ngoài dự kiến, tuy có thể chỉ trong giai đoạn chuyển tiếp. Chẳng hạn, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Nghị quyết về dự toán ngân sách Nhà nước của Quốc hội yêu cầu dự toán chi tiêu, số thực hiện và số giải ngân phải phù hợp với kế hoạch vốn đầu tư được giao. Theo quy định đó, các chương trình và dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi bắt đầu từ năm 2016 sẽ không còn được giải ngân theo tiến độ triển khai và cam kết trong các hiệp định liên quan với nhà tài trợ như trước đây. Nhiều dự án ODA gặp chậm trễ do quy trình giải ngân mới ban hành nêu trên. 12 Ngoài ra còn có những khác biệt khác giữa dự án ODA và không sử dụng vốn ODA theo cơ chế cho từng loại dự án cụ thể. Chẳng hạn, dự án không sử dụng vốn ODA của nhiều địa phương thuộc quản lý của bộ chủ quản liên quan ở trung ương, trong khi đó mỗi địa phương tham gia trong dự án ODA tại nhiều địa phương đều phải thực hiện các thủ tục chuẩn bị như nhau. Tuy nhiên, những vấn đề liên quan đến thiếu phối hợp có thể được bù đắp do những thuận lợi là thẩm quyền triển khai ở cấp cao hơn. Một khác biệt nữa là cơ cấu cấp vốn cho dự án ODA có cả vốn viện trợ không hoàn lại và vốn vay lại, càng làm tăng phức tạp trong chuẩn bị và quản lý dự án. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 31 53. Trong ngắn hạn, triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn cố định 5 năm có thể có những hệ quả đối với triển khai các dự án ODA hiện hành trong giai đoạn chuyển đổi, nhưng trong dài hạn, yêu cầu về hài hòa danh mục của các đối tác phát triển vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn của Việt Nam là một thách thức quan trọng. Thách thức trong việc ký kết kịp thời các hiệp định vay ODA để đưa dự án vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn năm năm cố định không phải đơn giản do có sự khác biệt về thông lệ lập kế hoạch giữa các Đối tác Phát triển và Việt Nam. Phương thức lập ngân sách bắt đầu bằng việc xác định rõ hạn mức tài chính theo quy định khó có thể triển khai nếu không có chỉ báo tốt về cam kết vốn ODA trong giai đoạn kế hoạch năm năm. Thủ tục cần thực hiện để sửa đổi Kế hoạch đầu tư công trung hạn năm năm chưa rõ ràng còn khiến cho quy trình trở nên phức tạp hơn. Ngoài ra, khung thời gian ngắn ngủi dành cho việc lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn như đã nêu trên lại cũng là vấn đề để hài hòa quy trình ODA vào quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách chính thống của Việt Nam. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 33 4 Định hướng chiến lược và sàng lọc sơ bộ dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 54. Có bốn nội dung chính về thông lệ tốt trong khâu định hướng chiến lược và sàng lọc sơ bộ ban đầu đối với các dự án đầu tư công: yy Có chiến lược phát triển của quốc gia được công bố hoặc tầm nhìn với thẩm quyền rõ ràng. yy Có các mục tiêu chiến lược rõ ràng bao gồm cả kết quả và đầu ra của dự án. yy Có cân nhắc về các cách tiếp cận thay thế nhằm đạt mục tiêu đề ra. yy Được Bộ Kế hoạch hoặc Tài chính phê duyệt tập trung để tiếp tục xây dựng đề xuất cho các dự án lớn. 55. Yêu cầu tối thiểu là phải có thông điệp chính sách cấp cao trong các chiến lược kinh tế - xã hội của Chính phủ. Đây là vấn đề quan trọng để kế hoạch đầu tư được lập gắn với các ưu tiên kinh tế - xã hội trung và dài hạn của quốc gia. Khung chiến lược quốc gia tốt nhất nên được bổ sung bằng các văn bản kế hoạch ngành được cập nhật hàng năm phù hợp để triển khai ở cấp độ chi tiết hơn, nhằm định hướng cho việc xác định ý tưởng dự án mới và sắp xếp ưu tiên các quyết định chi đầu tư. 56. Tiếp theo dự án sẽ được khởi xướng theo một quy trình chính thức bao gồm chuẩn bị đề cương về ý tưởng dự án (“hoặc báo cáo đề xuất ý tưởng”) để bất kỳ ý tưởng dự án mới nào cung được đặt trong bối cảnh chiến lược. Cụ thể, bản đề cương cần chỉ ra sự cần thiết của dự án, xác định các phương án thay thế sẽ cần phân tích sâu thêm trong nghiên cứu khả thi, và trình bày về các đầu ra và kết quả dự kiến. Sự tham gia của bên liên quan (bao gồm cả bên hưởng lợi cuối cùng) trong xây dựng chủ trương dự án là một đặc điểm quan trọng của các mô hình theo thông lệ tốt. Không đảm bảo một sự tham gia tốt là một lý do dẫn đến thất bại trong triển khai và đưa dự án vào vận hành. 57. Đề cương ý tưởng dự án cần được cấp có thẩm quyền cao hơn rà soát về sự phù hợp với định hướng chính sách cùng các yếu tố khác, để được phê duyệt nhằm đưa ra quyết định tiến hành bước tiếp theo, - chuẩn bị và thẩm định dự án. Các dự án lớn cần được Bộ Kế hoạch hoặc Tài chính chủ trì sàng lọc rà soát. Quy trình này là lớp phòng vệ đầu tiên, và có lẽ là quan trọng nhất, nhằm tránh những đề xuất dự án không thực sự phù hợp, mà vẫn được đưa vào khâu tiếp theo, rốt cuộc dẫn đến lãng phí công quỹ. Đánh giá về định hướng chiến lược trong đầu tư công ở Việt Nam Việt Nam không thiếu văn bản định hướng chiến lược cho đầu tư công, nhưng còn nhiều việc phải làm để nâng cao chất lượng nhằm đảm bảo tính nhất quán và thực tế của chúng. 58. Nhìn bề ngoài, Việt Nam đã có một hệ thống lập kế hoạch chiến lược được cho là khá phát triển, với định hướng đầu tư công vững chắc, trong đó các văn bản kế hoạch và chiến lược đều được phê duyệt ở cấp cao nhất. Chiến lược phát triển dài hạn của Chính phủ căn cứ trên một loạt các văn bản chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm (Chiến lược phát triển KTXH), bản mới nhất đã được xây dựng cho giai đoạn 2011 - 2020. Chiến lược phát triển KTXH được thực hiện thông qua 34 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM các Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm năm (Kế hoạch phát triển KTXH), nhằm cụ thể hóa các mục tiêu của Chiến lược phát triển KTXH, đồng thời xác định ra các biện pháp cụ thể và nguồn lực cần có để triển khai. Bản Kế hoạch phát triển KTXH hiện nay cho giai đoạn 2016 - 2020 được phê duyệt vào tháng 4/2016. Ngoài Kế hoạch phát triển KTXH của quốc gia, Việt Nam còn có 63 tỉnh thành và mỗi tỉnh thành đều có Kế hoạch phát triển KTXH riêng. Kế hoạch phát triển KTXH được thực hiện thông qua các kế hoạch hành động và kế hoạch hàng năm. 59. Chiến lược phát triển KTXH 10 năm hiện nay tập trung ưu tiên cho phát triển kết cấu hạ tầng. Mục tiêu tổng quát là tạo nền tảng cho Việt Nam về cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Ba ”đột phá chiến lược” được xác định nhằm thực hiện mục tiêu trên: i) đẩy mạnh phát triển kỹ năng/ nguồn nhân lực (đặc biệt là kỹ năng công nghiệp hiện đại và đổi mới sáng tạo); ii) hoàn thiện các thể chế kinh tế thị trường; và iii) phát triển kết cấu hạ tầng13. Liên quan đến nội dung cuối cùng, một trong những mục tiêu rõ ràng của Chiến lược phát triển KTXH 2011-20 là nhanh chóng xây dựng kết cấu hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông.14 60. Chiến lược và các kế hoạch phát triển KTXH tạo ra khuôn khổ và định hướng để các bộ ngành và địa phương xây dựng kế hoạch chi tiết hơn cho ngành và lĩnh vực của mình, với sự phê duyệt của cơ quan hành pháp. Điều đáng chú ý là các kế hoạch ngành tổng thể cũng có xu hướng đưa ra tầm nhìn dài hạn vượt quá giai đoạn kế hoạch, do vậy có thể sử dụng chúng để xây dựng danh mục dự án. Xét đến ví dụ trong ngành giao thông, quy hoạch dài hạn và các bản kế hoạch phát triển trung hạn đã được xây dựng. Ở cấp quốc gia, công cụ kế hoạch cao nhất là “Chiến lược phát triển ngành giao thông đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030”15. Bên dưới đó là chiến lược theo các lĩnh vực, như “Kế hoạch phát triển giao thông đường bộ đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030”, cùng các bản quy hoạch chi tiết như “Quy hoạch chi tiết Đường cao tốc Bắc - Nam - Hành lang phía Đông – 2010-2023”. Cấu trúc trên cũng được phản ánh ở cấp địa phương. Theo một ví dụ khác trong ngành năng lượng, công cụ kế hoạch cao nhất là «Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2050“. Bên dưới đó có các kế hoạch chi tiết hơn, như “Quy hoạch sửa đổi về phát triển ngành điện giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030”16. 61. Mặc dù rõ ràng đã được tổ chức tốt, nhưng hệ thống lập kế hoạch chiến lược vẫn có những điểm yếu về tính thực tế trong từng văn bản kế hoạch và chiến lược cũng như sự thống nhất giữa các cấp khác nhau. Nhận xét về Kế hoạch phát triển KTXH 2011 - 2015, Ngân hàng Thế giới bày tỏ quan ngại như sau: Bản Kế hoạch phát triển KTXH nên làm rõ hơn ở hai nội dung: i) tầm quan trọng của việc xác định các phương án đánh đổi rõ ràng giữa các ưu tiên và các biện pháp chính sách đề xuát, nhất là trong bối cảnh hạn chế về nguồn lực trong thực tế; và ii) nhu cầu cần nâng cao sự thống nhất, tích hợp và gắn kết giữa Kế hoạch phát triển KTXH của quốc gia, của địa phương và kế hoạch ngành do các bộ ngành xây dựng.17 Mặc dù đã có các bước nhằm xử lý những quan ngại trên trong quá trình xây dựng Kế hoạch phát triển KTXH 2016 - 2020, nhưng những yếu điểm cơ bản của bản kế hoạch mới vẫn còn chưa được xử lý một cách căn bản. 13 http://www.worldbank.org/en/country/vietnam/overview 14 Chiến lược đối tác quốc gia của Ngân hàng Thế giới cho Việt Nam (FY12-16) 15 Một ngành hạ tầng quan trọng khác, ngành năng lượng, cũng có công cụ dài hạn tương tự 16 Đây là phiên bản sửa đổi từ bản Quy hoạch ngành điện số VII. 17 Chiến lược đối tác quốc gia của Ngân hàng Thế giới cho Việt Nam (FY12-16) QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 35 62. Các bản kế hoạch thường được xây dựng theo hướng quá tham vọng, ít gắn kết với khả năng huy động nguồn lực tài chính để triển khai. Bản kế hoạch phát triển KTXH 2016 - 2020 ghi nhận tiến độ chậm trong thực hiện những ưu tiên cải cách cụ thể ở kỳ kế hoạch trước và nhấn mạnh nhu cầu cần đẩy nhanh tiến độ cải cách trong kỳ cải cách hiện tại nhằm hoàn thành các mục tiêu đề ra18. Tiến độ chậm phần nào do chậm trễ triển khai trong thực tế, nhưng một phần vấn đề cũng do các mục tiêu quá tham vọng, chưa quan tâm đầy đủ đến hạn chế về nguồn lực tài chính. Đây là một đặc điểm của hệ thống lập kế hoạch bao cấp có tính duy lý (khác với hệ thống kế hoạch dựa nhiều hơn vào nhu cầu, mang tính định hướng). 63. Một vấn đề nữa là sự thiếu nhất quán giữa các văn bản kế hoạch dài hạn của ngành với công cụ lập kế hoạch tổng quát hơn. Điều này đã được ghi nhận và đã có những nỗ lực nhằm gắn kết tốt hơn các công cụ khác nhau. Chiến lược phát triển ngành Giao thông ban đầu được xây dựng trước khi có Chiến lược phát triển KTXH 2011 - 2020, nhưng đã được điều chỉnh vào năm 2009 nhằm phải ánh tốt hơn Chiến lược phát triển KTXH. Tương tự, bản quy hoạch phát triển ngành điện mới nhất là bản sửa đổi so với quy hoạch trước đó. Đôi khi, sự khác biệt về thời gian phản ánh thực tế trong triển khai, không nhất thiết giống như khung thời gian kế hoạch chính thức, như trong ví dụ trên về Đường cao tốc Bắc-Nam, trong đó quy hoạch kéo dài trong hai kỳ Chiến lược phát triển KTXH. Cho dù đã có các nỗ lực được thực hiện nhằm cải thiện sự nhất quán, nhưng những điểm yếu vẫn còn đó. 64. Sự gắn kết hạn chế giữa quy trình xây dựng chương trình đầu tư theo các Kế hoạch phát triển KTXH với quy trình ngân sách khiến cho việc hoàn thành các chương trình thường có tính tham vọng đó trở thành các thách thức. Kế hoạch phát triển KTXH được xây dựng kèm theo một chương trình đầu tư, với danh mục các dự án cần triển khai trong kỳ kế hoạch. Về lý thuyết, đó là điểm khởi đầu tốt để khởi xướng và chuẩn bị dự án. Tuy nhiên, danh mục lại được tổng hợp theo yêu cầu «từ dưới lên“ của các ngành mà chưa quan tâm nhiều đến khả năng huy động vốn và chưa được xác định ưu tiên chắc chắn. Ngoài ra, các dự án mới có thể được đưa vào chương trình đầu tư trong quá trình triển khai một cách khá dễ dàng, khiến bộ lọc về sự phù hợp với chiến lược mất đi tác dụng. Các danh mục dự án đưa vào kế hoạch phát triển KTXH thường dựa trên quy hoạch 10 năm, mà bản thân quy hoạch cũng được xây dựng dựa trên quy trình từ dưới lên và có thể được sửa đổi khá dễ dàng. Ngoài ra, các bản quy hoạch hiện nay được lập cho giai đoạn 2011 - 2020 trước khi triển khai Luật Đầu tư công mới. Điều đó có nghĩa là các dự án trong đó chưa được sàng lọc chặt chẽ ở cấp độ ban đầu như mô tả dưới đây. Hộp 2 trình bày bối cảnh về những yếu kém trên ở cấp địa phương. 65. Công tác lập kế hoạch ở Việt Nam còn phức tạp hơn so với những gì mô tả ở phần trên, không chỉ bao gồm Chiến lược và Kế hoạch phát triển KTXH. Trong thực tế, hệ thống hiện nay còn phức tạp và chồng chéo với khoảng 20.000 bản quy hoạch dài hạn, bao gồm bốn loại chính: (i) Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp vùng, cấp tỉnh và cấp huyện; (2) Chiến lược và quy hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện; (2) Quy hoạch xây dựng ở cấp tỉnh và cấp huyện và (4) Quy hoạch ngành bao gồm các lĩnh vực như giao thông, công nghiệp, thương mại, nông nghiệp, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu hoặc nhà máy điện. Các bản quy hoạch đó thường có vấn đề về tính thực tế xét về khả năng tài chính, và thiếu nhất quán giữa các loại quy hoạch khác nhau. Ngoài ra, chúng còn tạo ra một danh mục dài các dự án đầu tư được phê duyệt mà không gắn với bất kỳ hạn mức ngân sách nào. Khuyến nghị nhằm đơn giản hóa và hợp lý hóa hệ thống lập kế hoạch nằm ngoài phạm vi của nghiên cứu này, nhưng dường như cần có một công cụ lập kế hoạch tổng thể xuyên suốt cho tính chất phức tạp hiện nay nhằm định hướng đầu tư cho các dự án hạ tầng ưu tiên chủ yếu theo hướng bền vững về tài khóa. 18 http://www.worldbank.org/en/country/vietnam/overview 36 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 66. Công tác lập kế hoạch chiến lược ở Việt Nam chú trọng cung và thiên về đầu tư, nghĩa là chú trọng vào hình thành tài sản mới, thay vì xác định và tìm cách hoàn thành các mục tiêu phát triển tổng quát thông qua cải thiện về cung cấp dịch vụ công. Hệ thống lập kế hoạch thuộc thẩm quyền của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), nhưng “thiên kiến đầu tư” phản ánh sự ràng buộc được thể chế hóa vào mô hình phát triển kinh tế chú trọng nhiều vào đầu tư hơn là các động lực tăng trưởng khác19, lại được kết hợp với hệ thống chính trị có xu hướng ưu ái hình thành (hoặc khởi công) tài sản mới, hơn là cải thiện việc cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công ít được quan tâm hơn. Cơ chế phân cấp mạnh về lập kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam cũng có nghĩa là cơ quan tổng hợp, như Bộ KH&ĐT, chỉ có thể ảnh hưởng ở mức rất hạn chế đối với các lựa chọn trong kế hoạch. 67. Tư duy về kế hoạch có thể thay đổi, nhưng bất kỳ thay đổi nào về tư duy cũng phải trải qua thời gian dài mới phản ánh được vào thay đổi thực tế hệ thống lập kế hoạch. Đầu tư chủ yếu vì mục tiêu tạo tài sản mới có nguy cơ làm giảm tác động của các thông điệp chính sách hướng tới các mục tiêu (kết quả) phát triển tổng quát, và xem đầu tư dự kiến là công cụ cải thiện về cung cấp dịch vụ (số lượng và chất lượng đầu ra) góp phần hoàn thành mục tiêu. Hệ quả là các phương án thay thế, các chiến lược phát triển ít thâm dụng vốn hơn, cũng như công tác bảo trì và duy trì hiệu suất hoạt động của khối lượng tài sản cố định hiện hành chưa được quan tâm đầy đủ20. Bên cạnh đó, tư duy trọng cung làm giảm đi tầm quan trọng của việc khẳng định nhu cầu về dịch vụ qua các tài sản mới hình thành, gây ra rủi ro tạo ra các dự án “như con voi trắng” tốn kém, trong khi nhu cầu thì không có hoặc có rất ít. Hộp 2: Lập kế hoạch và lập ngân sách vốn đầu tư ở cấp địa phương Năm năm một lần, UBND tỉnh phải xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (Kế hoạch phát triển KTXH) được coi là kế hoạch chiến lược trung hạn của địa phương. Kế hoạch 5 năm được thảo luận và phê duyệt tại Đại hội đảng bộ tỉnh vừa qua và là cơ sở để ban hành Nghị quyết 5 năm của Tỉnh Ủy, bao gồm một danh mục các chỉ tiêu/ chỉ số “phải thực hiện” trong 5 năm tới. Kỳ kế hoạch 5 năm gần đây nhất là 2011- 2015, hiện cũng trùng với thời kỳ ổn định ngân sách. Kế hoạch phát triển KTXH 5 năm bao gồm các chỉ số kết quả hoạt động chính (KPI), nhiệm vụ và giải pháp nhằm hoàn thành các mục tiêu đề ra, kết hợp với “danh mục dự kiến” các dự án đầu tư cần vốn trong năm năm. Những thông tin này sau đó dự kiến sẽ được đưa vào các bản Kế hoạch phát triển KTXH hàng năm. Về nguyên tắc, chỉ có những dự án trong danh mục mới được xem xét phân bổ vốn trong thực tế trong năm năm. Tuy nhiên, do thiếu thông tin và kỹ năng lập kế hoạch, kỷ cương ngân sách yếu và sự can thiệp tùy tiện ở cấp chính sách, danh mục này thường bị thay đổi theo các năm và nhiều dự án có thể và thực tế đã vượt rào (“xử lý nhanh”) để được phê duyệt. Đây là yếu tố chính dẫn đến thiếu hụt vốn và chậm tiến độ dự án, thường diễn ra phổ biến ở ngành giao thông (vì đây là một trong những lĩnh vực sử dụng vốn nhiều nhất ở địa phương). Để xử lý vấn đề, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/2011 về tăng cường quản lý đầu tư công từ nguồn ngân sách Nhà nước và trái phiếu chính phủ vào năm 2011. Chỉ thị yêu cầu chỉ những dự án đầu tư có bằng chứng cam kết vốn đáng tin cậy mới được phê duyệt. Mặc dù không nhằm đảo ngược chính sách phân cấp về lập kế hoạch - mục đích là nhằm đảm bảo kỷ cương ngân sách - nhưng Chỉ thị 1792 thực chất đã làm giảm quyết định về chương trình đầu tư công ở địa phương. Nguồn: “Hỗ trợ kỹ thuật xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn về quản lý tỉnh lộ: Giai đoạn 1”, Ngân hàng Thế giới, 2015. 19 Phân tích thống kê sử dụng các mô hình hạch toán tăng trưởng thường cho thấy đầu tư vốn không phải là biến duy nhất, hoặc thậm chí quan trọng nhất, để lý giải về tăng trưởng kinh tế. 20 Đây là kết luận chung trong báo cáo gần đây của Ngân hàng Thế giới về lập kế hoạch và đảm bảo tài chính cho duy tu bảo dưỡng đường bộ ở địa phương: “Hỗ trợ kỹ thuật xây dựng Kế hoạch chi tiêu trung hạn cho quản lý đường tỉnh lộ: Giai đoạn 1” Ngân hàng Thế giới, 2015. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 37 Những thay đổi được ban hành tại Luật Đầu tư công đã cải thiện căn cứ lập kế hoạch chiến lược về quản lý đầu tư công, nhưng vẫn còn một số bất cập. 68. Luật Đầu tư công năm 2014 đã tạo ra những thay đổi về cách tiếp cận lập kế hoạch chiến lược đầu tư công, thông qua ban hành công cụ mới là Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Giống như Kế hoạch phát triển KTXH, Kế hoạch đầu tư công trung hạn cũng là kế hoạch cố định được các cơ quan ở trung ương và các địa phương lập cho năm năm, theo quy trình thời gian được quy định tại Luật Đầu tư công. KHĐTCTH được lập dựa trên Chiến lược phát triển KTXH cùng các Kế hoạch phát triển KTXH và kế hoạch ngành liên quan, nhằm hỗ trợ hoàn thành các chỉ tiêu đề ra trong các kế hoạch đó. Nội dung kế hoạch và tiêu chí lựa chọn chương trình và dự án có thể phân bổ vốn21 được quy định trong Luật. Trong đó bao gồm yêu cầu phải đảm bảo đủ nguồn lực tài chính phân bổ để hoàn thành dự án theo tiến độ. Quan trọng nhất là KHĐTCTH phải có nguồn đảm bảo: “Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các ngành kinh tế khác; đảm bảo cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công.”22 69. Một đặc điểm nữa của KHĐTCTH là yêu cầu chỉ đưa vào những dự án đã thực hiện quy trình sàng lọc sơ bộ ban đầu theo quy định tại Luật Đầu tư công, như mô tả dưới đây23. Sàng lọc sơ bộ ban đầu nhằm đảm bảo sự phù hợp của dự án với chiến lược và khả năng đảm bảo nguồn vốn cho kế hoạch, nhưng cũng có nghĩa là các nỗ lực xác định dự án chỉ gói gọn trong một giai đoạn ngắn khi xây dựng kế hoạch năm năm. Mặc dù ý tưởng về việc các dự án quan trọng nhất cần được đưa vào kế hoạch chiến lược một cách rõ ràng có lẽ là tốt, nhưng có lẽ cần linh hoạt hơn với các dự án khác theo hướng cho phép các dự án cụ thể được xác định và sàng lọc ban đầu trong giai đoạn triển khai kế hoạch. 70. Mặc dù về nguyên tắc, KHĐTCTH có thể tăng cường định hướng chiến lược cho đầu tư công, nhưng điểm bất lợi hiện hữu là vẫn áp dụng kỳ kế hoạch năm năm cố định. Kế hoạch cố định tạo ra sự thiếu linh hoạt ở môi trường năng động, trong đó thay đổi là điều không thể tránh khỏi, nhất là liên quan đến khả năng đảm bảo nguồn lực tài chính. Bên cạnh đó là khó khăn để lập kế hoạch cho nhiều dự án lớn có khả năng kéo dài giữa các kỳ kế hoạch khác nhau. Mặc dù kế hoạch dự kiến sẽ được điều chỉnh, nhưng điều chỉnh chỉ mang tính ứng phó và có thể trở nên cồng kềnh. Một cách xử lý có thể là áp dụng kế hoạch hạ tầng lập theo cách cuốn chiếu, hoặc ở cấp quốc gia (tham khảo Hộp 3 về tình huống tại Ốt-xtrây-lia) hoặc ở những lĩnh vực hạ tầng quan trọng như cách làm của Thụy Điển và Na Uy24. Kế hoạch hạ tầng lập theo cách cuốn chiếu có xét đến thay đổi trong môi trường tài khóa - vĩ mô và các ưu tiên chiến lược mới cũng như những dự án có tầm quan trọng quốc gia liên quan có kỳ kế hoạch và triển khai có thể kéo dài hơn nhiều so với kỳ năm năm. 71. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định về xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn (ba năm và năm năm) nhưng hiện còn nhiều việc phải làm để xây dựng hạn mức tài chính khả thi cho kế hoạch trung hạn. Mặc dù điều quan trọng là phải xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để xác định hạn mức nhằm tránh xây dựng kế hoạch phát triển KTXH thiếu thực tế và liên quan đến đó là Kế hoạch đầu tư công trung hạn, nhưng chất lượng và sự thống nhất của Kế hoạch tài chính vẫn cần được tiếp tục cải thiện để tạo ra hạn mức đáng tin cậy nhằm tránh xây dựng các bản kế hoạch không đủ nguồn lực đảm bảo. Thực chất, Kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm vẫn là kế hoạch cố định và không được cuốn chiếu, có nghĩa là nó sẽ ngày càng trở nên kém tin cậy hơn theo thời gian trong kỳ kế hoạch. 21 KHĐTCTH mang tính hướng dẫn, không cam kết phân bổ vốn. 22 Điều 51.2 Luật Đầu tư công. 23 Điều 55 của Luật Đầu tư công quy định và các tiêu chí điều kiện để phân bổ vốn cho các chương trình và dự án trong KHĐTCTH. Tiêu chí thứ nhất là, “đã được cấp có thẩm quyền quyết định về chủ trương đầu tư”. 24 Thụy Điển và Na Uy có kế hoạch hạ tầng cuốn chiếu (4 năm một lần) trong dài hạn (10 năm), riêng cho hạ tầng giao thông. 38 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 72. Do những yếu kém nêu trên, bản KHĐTCTH đầu tiên được lập theo Luật Đầu tư công không còn nhiều chỗ để đảm bảo vốn cho các dự án mới và chuẩn bị dự án mới. Như được bàn thêm ở phần về Lựa chọn dự án và đưa vào ngân sách, yếu kém trong lập ngân sách đầu tư dẫn đến kết quả là các dự án dở dang bị dồn ứ, trong đó rất nhiều dự án không được đảm bảo đủ vốn để triển khai đảm bảo hiệu quả và một số dự án còn bị đình hoãn. Nếu đưa hết những dự án đó vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), nguồn vốn đảm bảo cho các dự án mới chẳng còn là bao. Điều đó có nghĩa là ngoài nhu cầu phải có quy trình ngân sách đảm bảo kỷ cương hơn, các dự án chuyển tiếp hiện nay cần dọn dẹp và sắp xếp ưu tiên lại trước khi KHĐTCTH có thể vận hành trong thực tế. Trong bối cảnh hiện nay, quá trình xây dựng KHĐTCTH sẽ tạo ra động cơ là tiếp tục phân bổ không đầy đủ cho các dự án chuyển tiếp để dành chỗ cho những dự án mới cần thực hiện nhằm hoàn thành Kế hoạch phát triển KTXH. Trong bối cảnh đó, KHĐTCTH dường như chỉ lặp lại những yếu kém hiện hành nếu không có thêm những cải cách phụ trợ. 73. Để xây dựng KHĐTCTH đồng bộ với chiến lược, cần phải xây dựng Kế hoạch phát triển KTXH với lộ trình thời gian phù hợp, nhưng đó là điều hiện nay chưa làm được. Kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 2016 - 2020 được phê duyệt vào tháng 4/2016, nghĩa là quá muộn để làm căn cứ xây dựng KHĐTCTH nếu như tuân thủ đúng quy trình thời gian quy định tại Luật Đầu tư công. Điều đó càng cho thấy nhu cầu phải đảm bảo trình tự phù hợp và nguồn lực đầy đủ cho các hoạt động lập kế hoạch ở các cấp khác nhau trong hệ thống lập kế hoạch phức tạp của Việt Nam, để kế hoạch chiến lược có thể đưa ra định hướng hành động cụ thể một cách kịp thời giúp khởi động quá trình dự án hiệu quả. Hộp 3: Kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016-2031 của Ốt-xtrây-lia Năm 2014, Cơ quan Hạ tầng Ốt-xtrây-lia, một cơ quan độc lập theo luật định có nhiệm vụ sắp xếp ưu tiên và triển khai hạ tầng quan trọng của quốc gia được giao nhiệm vụ xây dựng kế hoạch hạ tầng quốc gia dài hạn theo phương thức cuốn chiếu. Bản kế hoạch hạ tầng giai đoạn 2016 - 2031 của Ốt-xtrây-lia được xây dựng qua một quy trình phối hợp nghiên cứu và tham vấn trong vòng 18 tháng. Để làm cơ sở cho quy trình lập kế hoạch, hai đợt kiểm toán hạ tầng đã được thực hiện, Kiểm toán Miền bắc Ốt-xtrây-lia và Kiểm toán Hạ tầng Ốt-xtrây-lia. Đợt kiểm toán thứ hai là lần đầu tiên quốc gia kiểm toán toàn diện về hạ tầng ở các ngành năng lượng, viễn thông, cấp nước và giao thông. Kết hợp lại, hai đợt kiểm toán tạo ra bằng chứng làm căn cứ ban đầu cho bản kế hoạch. Căn cứ đó cho thấy sự cần thiết phải nâng cao chất lượng, năng lực và hiệu suất hạ tầng, đồng thời cải tổ cách thức lập kế hoạch, phân bổ, thi công, vận hành và duy tu bảo dưỡng hạ tầng. Sau khi kết quả kiểm toán được công bố, Cơ quan Hạ tầng Ốt-xtrây-lia nhận được 100 tờ trình chính thức của các địa phương, rất nhiều hiệp hội ngành nghề, các nhóm lợi ích công, chính quyền địa phương, và cá nhân. Trên 500 bên liên quan đã được tham vấn ở từng bang và vùng lãnh thổ, với sự phối hợp chặt chẽ với tất cả các cấp chính quyền, các DN, tổ chức ngành nghề và cộng đồng người dân. Bản kế hoạch vạch ra một gói cải cách tổng thể tập trung vào cải thiện cách thức đầu tư, thực hiện và sử dụng hạ tầng của Ốt-xtrây-lia. Mục tiêu là nhằm tập trung khai thác giá trị lớn nhất từ những hạ tầng hiện có, đồng thời đảm bảo vốn một cách bền vững cho đầu tư mới nhằm đem lại dịch vụ tốt hơn cho mọi người dân Ốt-xtrây-lia. Những cải cách trong bản kế hoạch nhằm định hướng theo bốn nguyện vọng chính: yy Đô thị tạo ra của cải vật chất, các khu vực tạo ra của cải vật chất; yy Thị trường hạ tầng đảm bảo hiệu quả; yy Hạ tầng bền vững và công bằng; và yy Ra quyết định tốt hơn và thực hiện tốt hơn. Kết quả là một bản chiến lược dài hạn nhằm tạo nền tảng cho một quốc gia Ốt-xtrây-lia tạo ra của cải vật chất nhiều hơn trong 15 năm tới và những năm sau đó. Nguồn: “Kế hoạch hạ tầng của Ốt-xtrây-lia”, Cơ quan Hạ tầng Ốt-xtrây-lia, 2016 và http://infrastructureaustralia.gov.au/ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 39 Luật Đầu tư công đã ban hành những cải thiện quan trọng về sàng lọc ban đầu, hướng tới các mô hình theo thông lệ tốt trên nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng vẫn còn đó những vấn đề cần tiếp tục cải thiện liên quan đến: i) quyết định chủ trương đầu tư xác định mức tổng chi phí trần của dự án dù thông tin ở giai đoạn này còn sơ bộ; ii) vai trò sàng lọc còn hạn chế của Bộ KH&ĐT; và iii) sự phân tán về trách nhiệm tùy theo tính chất dự án và nguồn vốn. 74. Trước khi có Luật Đầu tư công, yêu cầu đề cương dự án chưa được đặt ra chính thức và các đề cương cũng chưa được sàng lọc một cách có hệ thống để đi đến quyết định xem có cần tiến hành bước chuẩn bị tiếp theo hay không. Mẫu các dự án điều tra cho thấy đề cương dự án đã được lập trong nhiều trường hợp25, nhưng chưa có hệ thống hoặc chưa theo biểu mẫu thống nhất. Chỉ có các dự án quan trọng của quốc gia mới cần phải lập nghiên cứu tiền khả thi. Dự án Nhóm A chỉ cần được đưa vào kế hoạch được phê duyệt là đủ còn dự án Nhóm B không cần nghiên cứu tiền khả thi, miễn là được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Bằng chứng qua mẫu nghiên cứu cho thấy, phần lớn dự án được chuẩn bị trước khi ban hành Luật Đầu tư công năm 2014 chưa được rà soát một cách độc lập và có hệ thống ở khâu xác định ý tưởng. Việc chỉ có ít dự án bị dừng lại ở khâu xác định ý tưởng có lẽ còn do chất lượng chiến lược còn yếu hoặc sự cần thiết chưa rõ ràng. Điều đó cũng có nghĩa là các cơ quan kế hoạch và tài chính trung ương - Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT - không có nhiều cơ hội thẩm định chủ trương dự án trước khi được các cơ quan ở trung ương và chính quyền địa phương quyết định. 75. Luật Đầu tư công đã ban hành một khâu đầu tiên quan trọng trong hệ thống QLĐTC, đó là khâu quyết định chính thức xem dự án được tiếp tục chuẩn bị và thẩm định hay không trên cơ sở đánh giá về chủ trương đầu tư. Điều này giúp cho Việt Nam tiến sát theo thông lệ quốc tế tốt. Quyết định về chủ trương đầu tư được thực hiện trên cơ sở báo cáo giải trình với mức độ phức hợp phụ thuộc vào quy mô dự án. Đối với các dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A, cần phải có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), còn đối với các dự án Nhóm B và Nhóm C, chỉ cần ”báo cáo chủ trương đầu tư” đơn giản hơn. Cả hai loại báo cáo này đều được định nghĩa như nhau là “... tài liệu giải trình nội dung tiền khả thi về tầm quan trọng, tính khả thi và hiệu quả...” của dự án, nhưng nội dung chi tiết và chiều sâu phân tích có sự khác biệt đáng kể. 76. Báo cáo chủ trương đầu tư có các đặc điểm của một đề cương dự án như có thể thấy trong cơ chế theo thông lệ tốt. Nội dung chủ yếu được quy định tại Luật Đầu tư công26, ngoài thông tin mô tả cơ bản về dự án27, còn có đánh giá sơ bộ về tác động xã hội và môi trường, hiệu quả kinh tế - xã hội, và ước tính sơ bộ tổng kinh phí đầu tư và chi phí vận hành trong tương lai. Mặc dù cơ sở và sự cần thiết của dự án phải được xem xét, nhưng dường như tài liệu này này chú trọng nhiều hơn đến giải trình về khả năng đảm bảo nguồn28 của dự án. Nguyên nhân có thể là do kỳ vọng tăng cường kỷ cương ngân sách với kế hoạch tài chính trung hạn cung như vai trò mới của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn. Nhìn chung, nội dung của Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư được cho là tương xứng với các điển hình tiêu biểu về báo cáo chủ trương ở Cô-lôm-bi-a và Hàn Quốc như được trình bày ở Hộp 4. Tuy các phương án thay thế cho dự án, nhu cầu và rủi ro chưa được đề cập rõ ràng, nhưng ngay cả các quốc gia khác cũng không phải lúc nào cũng xử lý riêng được các vấn đề đó. 25 Bảy trên 10 dự án giao thông có lập đề cương dự án dưới hình thức nào đó ở giai đoạn khởi đầu cũng như toàn bộ các dự án giáo dục. 26 Điều 36 của Luật Đầu tư công. 27 “Mục tiêu, quy mô, vị trí và phạm vi …” 28 “Dự kiến tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn đầu tư, khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công và việc huy động các nguồn vốn, nguồn lực khác để thực hiện dự án.” 40 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 77. Tuy nhiên, quyết định thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) ở ngay bước đầu tiên mà không dựa vào một bước chính thức sàng lọc sơ bộ các đề cương dự án không phải là thông lệ tốt thường gặp ở các quốc gia. Nội dung chính của báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) được quy định trong Luật Đầu tư công nhìn chung phù hợp với chuẩn mực quốc tế về loại phân tích này. Thông lệ chung đòi hỏi phải thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) trong thẩm định các dự án lớn, nhưng thường thì trước đó phải trình bày biện minh cho dự án theo cách đơn giản hơn, nhằm đảm bảo dự án đó xứng đáng được có kinh phí để thực hiện bước tiếp theo. Ví dụ tại Hàn Quốc, đề cương dự án lớn phải được Bộ Tài chính xem xét như mô tả ở Hộp 4 mới dẫn đến quyết định được thực hiện nghiên cứu tiền khả thi, và sau đó mới là bước nghiên cứu khả thi. Nghiên cứu tiền khả thi (PFS) thường có cùng nội dung và phương thức phân tích như nghiên cứu khả thi; điểm khác biệt là nghiên cứu tiền khả thi (PFS) thường dựa trên thông tin dữ liệu thứ cấp có sẵn và thiết kế sơ bộ, chứ không đòi hỏi phải có báo cáo nghiên cứu với thông tin sơ cấp và thiết kế cơ sở như đối với nghiên cứu khả thi. Qua thảo luận và phát hiện trên mẫu các dự án khảo sát, đó cũng là cách hiểu và thông lệ dự kiến về thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) ở Việt Nam29. 78. Nghiên cứu tiền khả thi (PFS) không nên là căn cứ duy nhất để đưa ra quyết định về việc dự án có sử dụng công quỹ hiệu quả hay không. Mặc dù Việt Nam có thực hiện nghiên cứu khả thi (FS), nhưng quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư lại được đưa ra căn cứ vào nghiên cứu tiền khả thi (PFS) (hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư), và do tính hiệu lực cao của quyết định chủ trương đầu tư, những phân tích sâu hơn và có độ tin cậy lớn hơn được cung cấp trong suốt quá trình chuẩn bị và thẩm định báo cáo khả thi lại không ảnh hưởng nhiều đến quyết định đầu tư, trên góc độ pháp lý. Sau khi nghiên cứu tiền khả thi (PFS) (hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư) đã được phê duyệt, ngân sách được phê duyệt trong khâu này được chốt trong KHĐTCTH và ít khi bị thay đổi ở khâu nghiên cứu khả thi (FS). Vì vậy trong thực tế, mặc dù báo cáo nghiên cứu khả thi (FS) có tính chất nghiên cứu thiết kế chi tiết hơn, nhiều thông tin tin cậy hơn lại không có tính quyết định như báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS). Điều này nghĩa là một trong những bộ lọc kiểm soát chất lượng quan trọng cần có của một hệ thống tốt đã bị loại bỏ. Vấn đề này sẽ được tìm hiểu thêm ở phần dưới. 79. Ngay từ đầu ở khâu báo cáo chủ trương và sau đó là trong suốt hệ thống QLĐTC, Luật Đầu tư công phân biệt rõ ràng về các yêu cầu phân tích cho dự án có cấu phần xây dựng và dự án không có cấu phần xây dựng, khiến cho cách tiếp cận trở nên manh mún và có khả năng bị thiếu nhất quán. Theo quy định tại Luật Đầu tư công30, các dự án xây dựng được áp dụng khung pháp lý khác về nội dung của báo cáo tiền khả thi (PFS). Nội dung chính quy định trong Luật Đầu tư công, áp dụng cho các dự án không có cấu phần xây dựng, dài hơn và đòi hỏi phân tích chi tiết hơn so với các dự án có cấu phần xây dựng, theo quy định tại Luật Xây dựng (2014). Không có lý do hợp lý nào về sự khác biệt về chi tiết hoặc nội dung giữa hai loại dự án. Các dự án, miễn là được xác định đúng là dự án đầu tư công, cần được đối xử như nhau trong hệ thống của hầu hết các quốc gia khác. Có thể nội dung trong Luật Xây dựng được viết súc tích hơn và cả hai loại dự án đều phải phân tích với độ sâu như nhau, nhưng điều này không được thể hiện rõ trong khung pháp luật và quy định hiện hành. Ngay cả khi điều đó là đúng, sự phân biệt thành hai loại dự án như hiện nay tạo ra sự thiếu rõ ràng trong diễn giải và thiếu thống nhất trong áp dụng, vì vậy nên cân nhắc áp dụng một khung pháp lý thống nhất đầy đủ cho đầu tư công. 29 Mặc dù nội dung quy định tại Luật Đầu tư công, nếu không có hướng dẫn thêm về phương pháp luận, cũng có thể được diễn giải là hình thức chi tiết hơn của báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (đề cương dự án). Cách thức diễn giải cho “Xác định sơ bộ hiệu quả đầu tư về kinh tế - xã hội của dự án” là một nội dung quan trọng nhưng để ngỏ cho các cách diễn giải và cần được hướng dẫn. Nghiên cứu tiền khả thi đòi hỏi phải thực hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (nếu được) nhằm đưa ra thông tin sơ bộ đó. 30 Điều 25 của Luật Đầu tư công. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 41 80. Hiện chưa có hướng dẫn toàn diện cụ thể nhằm hỗ trợ xây dựng các báo cáo cần cho công tác phê duyệt chủ trương đầu tư. Nội dung tổng hợp của báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư và báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), theo quy định tại Luật Đầu tư công (và các văn bản pháp luật liên quan) là điểm khởi đầu tốt, nhưng nếu không có hướng dẫn chi tiết về phương pháp luận, có lẽ khó ai có thể đảm bảo chất lượng nhất quán của các báo cáo trình lên, vì có sự khác biệt trong cách diễn giải và cách hiểu về yêu cầu phân tích và thiết kế. Như đã nêu trên, nếu không hướng dẫn thêm về nội dung cần có và cách thức phân tích, nội dung của báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) có thể chỉ được diễn giải đơn giản là bản chi tiết hơn của báo cáo đề xuất chủ trương dự án, chứ không phải gần như là báo cáo nghiên cứu khả thi rút gọn theo dự kiến. Thậm chí báo cáo đề xuất chủ trương dự án cũng cần hướng dẫn thêm về phương pháp luận để áp dụng trong thực tế, ngoài phạm vi quy định thông thường trong các văn bản luật và dưới luật nhằm yêu cầu áp dụng trong thực tế. 81. Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính chỉ có trách nhiệm hạn chế trong tham gia ý kiến về quyết định chủ trương đầu tư, chủ yếu giới hạn ở việc thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho đề xuất dự án. Luật Đầu tư công quy định rõ về phân công vai trò và trách nhiệm ở khâu này theo cấp chính quyền và đặc điểm dự án. Đối với các dự án quan trọng của quốc gia, Quốc hội là cơ quan quyết định chủ trương đầu tư, đề xuất của Chính phủ. Bộ KH&ĐT không có vai trò trực tiếp, nhưng chủ nhiệm Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS). Đối với các dự án Nhóm A, Thủ tướng Chính phủ là người quyết định chủ trương đầu tư. Hội đồng liên ngành thực hiện thẩm định độc lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), còn Bộ KHĐT và Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho đề xuất. Đối với các dự án Nhóm B và C, thẩm định chỉ giới hạn ở thẩm định “nội bộ” ở cấp cơ quan trung ương hoặc chính quyền địa phương phụ trách và Bộ KH&ĐT cùng với Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn khi dự án dung vốn ngân sách trung ương. 82. Vụ Giám sát và Thẩm định Đầu tư thuộc Bộ KH&ĐT là đầu mối tổng hợp báo cáo kết quả thẩm định chủ trương đầu tư dự án nhóm A. Mặc dù Bộ KHĐT chỉ chủ trì thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn theo Luật Đầu tư công, nhưng Bộ KH&ĐT thường đứng trên quan điểm tổng quan hơn, có xem xét cả sự cần thiết và sự phù hợp về chiến lược qua tham vấn với các vụ chuyên ngành khác, như Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường, Vụ Kết cấu Hạ tầng và Đô thị. Các nội dung đánh giá ngoài vấn đề về thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn còn hạn chế, và tác động trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, chuyển dự án sang khâu thẩm định, còn thấp. Các vụ chuyên ngành cũng có thể tham gia ý kiến về sự cần thiết và sự phù hợp về chiến lược của các dự án Nhóm B và C do các cơ quan trung ương trình lên, nhưng họ thực hiện độc lập với Vụ Giám sát và Thẩm định, ngoài ra đánh giá của họ không có tính chất ràng buộc. 83. Trách nhiệm về các nội dung khác nhau trong khâu sàng lọc ban đầu còn bị phân tán. Điều này có thể được minh họa bằng vai trò phân công cho các cơ quan khác nhau để thẩm định các dự án Nhóm A. Mặc dù Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính cùng chịu tránh nhiệm đánh giá khả năng đảm bảo nguồn, nhưng các bộ chủ quản về “kỹ thuật“ cũng tham gia đánh giá về các nội dung về kinh phí và thiết kế sơ bộ của dự án. Cơ quan trung ương hoặc địa phương chủ trì chịu trách nhiệm khẳng định sự “cần thiết“ của dự án. Sự phân tán có thể được xử lý nếu có sự phối hợp tốt, nhưng điều đó không phải lúc nào cũng diễn ra: chẳng hạn, đánh giá về kinh phí không phải lúc nào cũng được thực hiện trước khi Bộ KH&ĐT / Bộ Tài chính đánh giá về khả năng đảm bảo nguồn, cho hợp lý. Ngay cả trong Bộ KH&ĐT cũng có sự phân tán về trách nhiệm giữa Vụ Kinh tế Đối ngoại chịu trách nhiệm đánh giá các dự án sử dụng vốn ODA (Nhóm B trở xuống), một cách độc lập với Vụ Giám sát và Thẩm định. 42 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 84. Bộ KH&ĐT thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho các dự án Nhóm A, nhưng không có cơ hội tiếp tục xem xét và nhận xét về báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) sửa đổi. Bộ KH&ĐT gửi báo cáo kết quả thẩm định nghiên cứu tiền khả thi lên Hội đồng liên ngành hoặc cơ quan chủ trì thẩm định, sau đó cơ quan này gửi lại cho cơ quan trung ương hoặc địa phương chủ quản để hoàn chỉnh báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), tiếp thu ý kiến của Bộ KH&ĐT31, sau đó trực tiếp trình lên Thủ tướng Chính phủ mà không cần qua Bộ KH&ĐT lần nữa. Trong một số trường hợp (khoảng một trong mười trường hợp), Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ KH&ĐT xem xét bản báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) mới, nhưng điều này không được thực hiện có hệ thống. Đây là vấn đề quan ngại chính đáng trong Bộ KH&ĐT (và cả Bộ Tài chính trong khâu phối hợp đánh giá về khả năng đảm bảo nguồn), vì Bộ KH&ĐT không có cách nào để xác nhận những ý kiến của họ đã được tiếp thu hay chưa, vì vậy vị thế đánh giá của họ bị thấp đi. Vai trò hạn chế của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong việc xem xét mức đầu tư sau khi thực hiện khâu quyết định chủ trương đầu tư lý giải tại sao việc thẩm định chủ trương đầu tư thường chỉ chú trọng đến mức chi phí đầu tư thay vì sự cần thiết và sự phù hợp về chiến lược. Đó cũng là tình trạng chung ở các quốc gia khác. 85. Luật Đầu tư công quy định về các nội dung chung để quyết định về chủ trương đầu tư dự án, căn cứ vào báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) hoặc báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, nhưng các nội dung này lại chưa được hướng dẫn đủ chi tiết trong các văn bản dưới luật. Hầu hết các nội dung này trong Luật Đầu tư công32 là điểm khởi đầu tốt để sàng lọc cấp độ ban đầu, nhưng khó thực hiện nếu không có hướng dẫn chi tiết để áp dụng. Kết quả trao đổi với các cơ quan cho thấy, họ cũng thường không xây dựng các tiêu chí chi tiết hơn để sử dụng trong nội bộ. Nội dung cuối cùng liên quan đến ưu tiên hợp tác công-tư (PPP) là chưa phù hợp. Mặc dù tiềm năng thực hiện PPP có thể được chỉ ra ở khâu này, nhưng đó không nên là một lý do để chấp nhận hay từ chối dự án ở thời điểm này trong quá trình hình thành dự án nếu chưa phân tích thêm tính khả thi về mặt kinh tế. 86. Mức đầu tư của dự án được cố định quá sớm trong chu trình dự án trước khi thực hiện thiết kế ở mức đủ chi tiết, dẫn đến rủi ro tìm cách “xoay xở” trong hệ thống để tránh phải điều chỉnh về mức đầu tư và phạm vi dự án trong quá trình triển khai. Khái toán mức đầu tư được đưa vào báo cáo đề xuất chủ trương dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) và được phê duyệt trong quyết định chủ trương đầu tư về sau sẽ là một nội dung trong quyết định đầu tư, - khi dự án được phê duyệt về mặt pháp lý. Dự toán kinh phí cho mục đích đấu thầu mua sắm được xây dựng dựa trên quyết định đầu tư và đặt ra mức trần cho các gói thầu. Điều này có thể làm nảy sinh một vài cách ứng phó. Cách ứng phó thứ nhất là mức đầu tư của bên đề xuất dự án trong báo cáo đề xuất chủ trương dự án và báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) có thể được đẩy cao lên để dự trù cho khả năng phát sinh tăng chi phí: điều này có thể dẫn đến ngân sách không được sử dụng hết hoặc phải cố giải ngân lãng phí cho dự án để sử dụng cho hết kinh phí phân bổ. Cách ứng phó thứ hai là điều chỉnh giảm đầu ra hoặc chất lượng của đầu ra ở các khâu sau trong chu trình dự án để vẫn nằm trong mức trần cố định trong quyết định đầu tư: điều này có thể dẫn đến khó có thể đạt được trọn vẹn lợi ích dự kiến của dự án. Cách ứng phó thứ ba là điều chỉnh mức đầu tư sau quyết định đầu tư, nhưng lại phải thực hiện qua một quy trình phê duyệt phiền phức, khiến cho hầu hết các đơn vị chi tiêu đều muốn tránh. Trong các hệ thống khác, việc chốt cố định mức đầu tư của dự án được thực hiện sau qua một quy trình từng bước. Theo đó, mức đầu tư dự án ở khâu chủ trương chỉ mang tính dự kiến, để phục vụ mục đích lập chương trình chi tiêu, sau đó sẽ cải thiện hơn khi thực hiện nghiên cứu tiền khả thi (PFS) dựa trên thiết kế sơ bộ được hoàn thành và được phê duyệt về “nguyên tắc“. Mức đầu tư được 31 Điều 23.4 của Luật Đầu tư công. 32 Điều 18 của Luật Đầu tư công. Các tiêu chí có thể được tổng hợp thành: sự phù hợp về chiến lược; tránh chồng chéo; khả năng đảm bảo nguồn chi trả; uy tín tín dụng; khả năng đem lại lợi ích cho xã hội; và khả năng thực hiện Hợp tác công tư PPP. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 43 xác định cho phê duyệt chính thức và đưa vào ngân sách khi kết quả của quy trình đấu thầu mua sắm được khẳng định, có nghĩa dự toán kinh phí cuối cùng có thể cao hơn hoặc thấp hơn so với mức ước tính tại báo cáo khả thi được phê duyệt33. 87. Chất lượng báo cáo tiền khả thi (PFS)/ báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư còn chưa đồng đều và đây là vấn đề cần xử lý để triển khai thành công cơ chế QLĐTC mới. Luật Đầu tư công đưa ra một công cụ mới và dự kiến sẽ có những thách thức ban đầu khi triển khai; tuy nhiên, điều rõ ràng là hiện còn nhiều việc phải làm để nâng cao chất lượng báo cáo sàng lọc cấp độ ban đầu lên một chuẩn mực có thể chấp nhận. Những yếu kém hiện nay bao gồm biện minh chưa tốt về sự cần thiết của dự án, và đối với báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS), đánh giá về lợi ích vẫn chủ yếu là định tính ở các ngành như giao thông, trong khi hoàn toàn có thể định lượng giá trị. Bộ KH&ĐT là cơ quan thích hợp nhất để chủ trì việc triển khai theo thông lệ tốt hơn, trước hết bằng cách xây dựng và ban hành hướng dẫn chung về phương pháp luận, sau đó là đào tạo để áp dụng hướng dẫn này. Hộp 4: Ví dụ về các biểu mẫu đề cương dự án Mặc dù có sự khác biệt về chi tiết giữa các quốc gia, nhưng yêu cầu về thông tin trong báo cáo đề xuất chủ trương dự án nhìn chung giống nhau, nhằm nêu ra bản chất của vấn đề cần xử lý, tính cấp thiết, sự cần thiết về giải pháp đề xuất, mối quan hệ với chiến lược của ngành và của quốc gia. Cô-lôm-bi-a và Hàn Quốc có hai biểu mẫu có thể làm ví dụ cho báo cáo đề xuất chủ trương, trong đó quốc gia thứ nhất có lẽ đại diện cho mức yêu cầu tối thiểu. Cô-lôm-bi-a (Khâu xác định): yy Xác định tình trạng hiện tại và tình hình dự kiến trong tương lai yy Phân tích vấn đề hoặc nhu cầu cần xử lý, bao gồm xác định ra đối tượng người dân và những đặc điểm kinh tế - xã hội của họ yy Sự cần thiết phải có giải pháp dự án và mục tiêu yy Xác định ra các giải pháp thay thế Nguồn: “Sổ tay phương pháp luận tổng quát, mục về xác định, chuẩn bị và đánh giá dự án”, Bộ Kế hoạch Quốc gia, Cô- lôm-bi-a 2004. Hàn Quốc (Văn bản yêu cầu nghiên cứu tiền khả thi): yy Dự thảo kế hoạch dự án, bao gồm: ○○ Mục đích dự án ○○ Những diễn biến phát triển liên quan và quy mô dự án ○○ Ước tính tổng mức đầu tư dự án ○○ Hệ thống triển khai ○○ Phương thức đảm bảo tài chính ○○ Lợi ích dự kiến yy Nhu cầu triển khai dự án yy Sự cần thiết nếu cần trợ cấp của chính quyền trung ương [khả năng đảm bảo nguồn] yy Tổng mức và phương thức đảm bảo tài chính cho các nguồn lực cần thiết yy Khả năng đóng góp vào phát triển cân đối của địa phương (“nhu cầu phát triển công nghệ” trong trường hợp là dự án nghiên cứu & phát triển) yy Rủi ro liên quan đến triển khai dự án và các biện pháp giảm thiểu. Nguồn: “Hướng dẫn thực hiện nghiên cứu tiền khả thi”, Bộ Tài chính & Chiến lược, Hàn Quốc, 2009. 33 Nếu mức đầu tư cao hơn nhiều so với ước tính ở báo cáo khả thi, có thể cần phải làm lại nghiên cứu khả thi với mức đầu tư mới để đảm bảo dự án vẫn đem lại lợi ích cho xã hội. 44 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá tổng hợp về khâu định hướng chiến lược và sàng lọc cấp độ ban đầu Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính chính và pháp quy Cơ chế hiện nay của Việt Nam cần có Dự án phải tuân Công khai chiến lược 1.  Việt Nam có hệ thống lập kế hoạch được hình thành tốt nhằm thủ định hướng phát triển và tầm đưa ra định hướng chiến lược mạnh mẽ để xác định chủ trương chiến lược (với nhìn với thẩm quyền dự án mới. Kế hoạch đầu tư công trung hạn được quy định tại chất lượng tốt, rõ ràng. Luật Đầu tư công tạo ra thêm một lớp mới trong hệ thống lập cụ thể và khả thi) kế hoạch nhằm đảm bảo hơn nữa sự phù hợp về mặt chiến và đề xuất dự án lược của các đề xuất dự án. Tuy nhiên các bản kế hoạch chiến phải được sàng lược chưa sát thực tế vì thường được xây dựng từ dưới lên mà lọc cấp độ ban không áp dụng hạn mức tài khóa từ trên xuống một cách có ý đầu theo định nghĩa. Vì vậy, kế hoạch năm năm có xu hướng quá tham vọng hướng trên và nhiều dự án - không thể hoàn thành hoặc thậm chí không thể khởi công - dẫn đến chồng chéo sang kỳ kế hoạch tiếp theo. Bộ Kế hoạch hoặc Tài 2.  Trước khi có Luật Đầu tư công, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính không chính phê duyệt tập có nhiều tiếng nói về ý tưởng dự án nào cần tiếp tục xây dựng. trung để cho phép Luật Đầu tư công đã cải thiện điều này và đến nay hai Bộ phải xây dựng đề xuất. phối hợp với nhau thẩm định về nguồn vốn khả năng đảm bảo vốn, và Thủ tưởng Chính phủ là người chịu trách nhiệm cuối cùng về “quyết định chủ trương đầu tư” cho các dự án Nhóm A. Đối với các dự án quan trọng của quốc gia, Bộ KH&ĐT chủ trì Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm thẩm định độc lập cho dự án và tham mưu cho Chính phủ. Đối với các dự án Nhóm B và C, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính cung thẩm định về nguồn vốn và khả năng đảm bảo vốn trong trường hợp dung vốn ngân sách trung ương. Bộ KH&ĐT không đưa ra ý kiến về các khía cạnh khác của dự án, như sự cần thiết/ hợp lý, khả năng đem lại lợi ích cho xã hội, tính bền vững về xã hội và môi trường, cũng như rủi ro, khiến cho vai trò của họ theo Luật Đầu tư công được mở rộng hơn nhưng còn hẹp so với thông lệ tốt. Quyết định về chủ trương dự án xác định “cứng” mức đầu tư của dự án trong giai đoạn ban đầu và tạo ra sự cứng nhắc có thể ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả hoạt động của các khâu còn lại trong hệ thống QLĐTC. Có mục tiêu chiến 3.  Các văn bản kế hoạch chiến lược thường tập trung vào đầu vào lược rõ ràng bao gồm và đầu ra còn các nội dung ở tầng bậc cao hơn trong chuỗi kết đầu ra và kết quả. quả (đầu ra=>kết quả=>tác động) dường như chưa được chú trọng hoặc chưa được quan tâm. Công tác lập kế hoạch chiến lược về hạ tầng dường như trọng cung mà chưa quan tâm đầy đủ đến nhu cầu đối với các dịch vụ mà hạ tầng đem lại. Điều này dẫn đến rủi ro tạo ra các dự án “con voi trắng“, tức là các dự án lớn không cần thiết. Cân nhắc các cách 4.  Việc xem xét các phương án chiến lược khác nhau nhằm xử tiếp cận thay thế lý vấn đề được xác định hoặc hạn chế về năng lực chưa được nhằm hoàn thành quan tâm đầy đủ, các giải pháp dự án ban đầu nhìn chung mục tiêu. chưa được kiểm định với các phương án thay thế khác. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 45 Khuyến nghị 88. Phần phân tích trên đây về định hướng chiến lược cho đầu tư công cho thấy nhu cầu cần cải thiện công tác lập kế hoạch dài hạn cho hạ tầng lớn đồng thời phải củng cố vai trò của Bộ KH&ĐT trong khâu sàng lọc cấp độ ban đầu (khâu chủ trương đầu tư) cho các dự án lớn, cũng như cải thiện trình tự và thời gian hợp lý cho công tác thẩm định của Bộ Tài chính. Bên cạnh đó, thiết kế hệ thống cần hỗ trợ khả năng thay đổi hoặc đảo ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư dựa trên kết quả thẩm định. Cụ thể hơn, sau đây là khuyến nghị dành cho các cấp có thẩm quyền: yy Xem xét các phương án xây dựng chiến lược hạ tầng dài hạn cuốn chiếu cho các dự án lớn (dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A), kéo dài qua nhiều kỳ kế hoạch, giúp đảm bảo tính liên tục. yy Rà soát và sửa đổi các điều khoản trong Luật Đầu tư công nhằm tăng cường vai trò tham mưu của Bộ KH&ĐT, không chỉ thẩm định khả năng đảm bảo nguồn vốn, mà cả các khía cạnh khác bao gồm khả năng đem lại lợi ích cho xã hội, nhu cầu, tính bền vững và rủi ro, trong quá trình thẩm định báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư của các dự án sử dụng nguồn ngân sách. yy Hợp lý hóa và chuẩn hóa trình tự thời gian công tác thẩm tra khả năng trả nợ của Bộ Tài chính, đảm bảo minh bạch và đủ thời gian cho quy trình thẩm tra, nhất là liên quan đến các dự án ODA. yy Ban hành các điều kiện thông thoáng hơn để đưa dự án ODA trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) trong năm sau của Kế hoạch, không nhất thiết phải đòi hỏi điều kiện hiệp định vay/ viện trợ đã ký kết nếu đã có cam kết về nguyên tắc. yy Rà soát và sửa đổi các điều khoản trong Luật Đầu tư công sao cho quyết định chủ trương đầu tư chỉ là quyết định về nguyên tắc, cần được khẳng định và có thể sửa đổi ở các khâu quyết định sau đó, dựa trên phân tích sâu hơn về chi phí và lợi ích của dự án. yy Cân nhắc bổ sung một bước quyết định một cách minh bạch cho các dự án lớn có tác động lớn về mặt ngân sách, trước bước lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. yy Xây dựng và phổ biến hướng dẫn phương pháp xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, đồng thời tổ chức đào tạo tập huấn đề hỗ trợ triển khai áp dụng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 47 5 Thẩm định dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 89. Thẩm định dự án là một khâu trong quản lý đầu tư công (QLĐT) nhằm phân tích về sự cần thiết đầu tư của dự án và đưa ra quyết định về tính khả thi tổng thể của dự án, chứ không chỉ tính khả thi về kỹ thuật. Báo cáo nghiên cứu khả thi chất lượng tốt (trước đó là báo cáo nghiên cứu tiền khả thi cho các dự án lớn hơn và/hoặc rủi ro hơn) có vai trò trung tâm trong thẩm định dự án, ít nhất đối với các dự án lớn34. Nghiên cứu khả thi bao gồm xem xét tính khả thi về kinh tế và kỹ thuật, bên cạnh những nội dung khác. Trong đó, tính khả thi về kinh tế đòi hỏi lợi ích ròng (lợi ích trừ đi chi phí) phải được phân tích trên góc độ toàn xã hội, và phải ở mức dương. Về lý thuyết, tính khả thi về kinh tế tốt nhất nên được hiểu là “khả năng đầu tư sẽ đem lại “lợi nhuận” cho toàn xã hội”35. Đối với các dự án theo định hướng thương mại, điều quan trọng không kém là phải xác định được tính khả thi về tài chính, nghĩa là lợi nhuận đầu tư trên góc độ của đơn vị thực hiện. Đối với tất cả các dự án, tính khả thi về tài chính, MTXH là những nội dung quan trọng về tính khả thi, đồng thời tính khả thi phải được đảm bảo cả trong trường hợp xảy ra những rủi ro bất lợi khác nhau. Mức độ sát thực tế của kế hoạch triển khai và hiệu quả của cơ chế quản lý dự án cũng cần được khẳng định. Quyết định thẩm định là quyết định để chuyển sang bước thiết kế chi tiết36; không phải là quyết định để chuyển sang triển khai, vì triển khai thường phụ thuộc vào việc khẳng định về dự toán kinh phí ở khâu thiết kế chi tiết37 và khả năng cân đối vốn. Căn cứ để ra quyết định thẩm định cũng cần được thẩm tra độc lập, như được bàn ở phần sau. 90. Có một quy trình thẩm định tốt cũng là một khoản “đầu tư” tốt. Thẩm định là khâu trong chu trình dự án, mà khả năng lựa chọn các phương án thay thế khác nhau đang ở mức linh hoạt nhất và chi phí điều chỉnh đang ở mức thấp nhất. Vì vậy cần tập trung các nỗ lực lập kế hoạch và quản lý khâu này một cách hiệu quả, do thay đổi phương án ít tốn kém hơn và có nhiều phương án để cân nhắc hơn. Quy trình thẩm định yếu, với các dự án kém được phê duyệt sẽ dẫn đến hệ quả là vấn đề chỉ được phát hiện ra khi chi phí điều chỉnh trở nên tốn kém nhất và khả năng linh hoạt trở nên thấp nhất. Nhược điểm là trước khi thiết kế chi tiết và triển khai, thông tin thường không có nhiều và chưa đảm bảo tin cậy, gây ra nhiều khả năng sai lầm. Điều này cho thấy đầu tư vào báo cáo nghiên khả thi có chất lượng tốt dựa trên dữ liệu thống kê đáng tin cậy có thể đem lại nhiều lợi ích, trước khi quyết định phân bổ vốn và khởi công. Hình 9 minh họa về nội dung trên bằng một biểu đồ, lấy từ tài liệu giải thích về hệ thống đảm bảo chất lượng hai bước ngay từ đầu của Na Uy, trong đó QA1 tương đương với khâu thẩm định. 34 Các dự án nhỏ hơn có thể chỉ cần nghiên cứu ít chi tiết hơn, nhưng vẫn cần được đánh giá dưới hình thức nào đó, ngay cả khi chưa hoàn toàn là một nghiên cứu khả thi đầy đủ. 35 Vì chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa khả thi về kinh tế và khả thi về tài chính ở Việt Nam, thuật ngữ “lợi ích xã hội” được sử dụng trong báo cáo này để nói về tính khả thi về kinh tế, như được hiểu chung trong các nghiên cứu quốc tế về quản lý đầu tư công. 36 Nghiên cứu khả thi thường dựa trên thiết kế và dự trù kinh phí sơ bộ. 37 Trong hệ thống theo thông lệ tốt, phân tích tính khả thi thường được lặp lại, có cập nhật về dự trù kinh phí để khẳng định lại tính khả thi về kinh tế của dự án. Chẳng hạn tại Anh Quốc, phân tích này được gọi là “trường hợp phân tích đầy đủ”. 48 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hình 9: Quy trình thẩm định chặt chẽ sẽ giúp giảm rủi ro về chi phí tốn kém khi phải điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện Chính phủ Nghị viện quyết định quyết định Thông tin, Chi phí điều chỉnh Rủi ro, Linh hoạt Dự án Triển khai Ban đầu QA 1: QA 2: Lựa chọn Khung chủ trương ngân sách Nguồn: Bài trình bày về đảm bảo chất lượng ngay từ đầu của Bộ Tài chính, Na Uy. 91. Có ba yếu tố chính theo thông lệ tốt về thẩm định dự án: yy Hướng dẫn phương pháp luận về thẩm định dự án được công bố minh bạch; yy Đào tạo và bố trí cán bộ một cách hiệu quả đối với các phương pháp thẩm định dự án; và yy Áp dụng hướng dẫn thẩm định dự án một cách nghiêm ngặt nhưng có điều chỉnh phương pháp dựa trên quy mô, để xem xét quyết định về tính khả thi kinh tế và kỹ thuật, đảm bảo bền vững về tài chính, môi trường và xã hội. 92. Cách tiếp cận phân tích mặc định ở khâu thẩm định bao gồm áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) (tham khảo Hộp 5), nhưng cần ít nhiều linh hoạt. Cách tiếp cận đó cho phép: i) áp dụng các cách tiếp cận theo phương pháp luận khác - phân tích hiệu quả kinh tế và/hoặc phân tích đa tiêu chí - nếu không thể ước lượng giá trị quy ra tiền cho lợi ích và/hoặc chi phí ngoại lai; hoặc ii) miễn yêu cầu về phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho các dự án giá trị thấp hoặc lặp lại mà không cần phân tích phức tạp hoặc không kinh tế khi phải sử dụng các kỹ năng phân tích hiếm. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 49 Hộp 5: Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) nhằm lượng hóa quy ra tiền càng nhiều chi phí và lợi ích của đề xuất đầu tư càng tốt, bao gồm cả các nội dung mà thị trường không đưa ra được giá trị kinh tế thỏa đáng. Mục đích nhằm cung cấp thông tin cần thiết để trả lời cho hai câu hỏi chính liên quan đến hiệu suất và hiệu quả: - Dự án có phải là cách tốt nhất để hoàn thành mục tiêu đề ra hay không? - Dự án có phải là cách tốt nhất để sử dụng các nguồn lực kinh tế liên quan hay không? SCBA là phương pháp luận dùng để đánh giá lợi ích ròng cho toàn bộ xã hội (không chỉ cho đơn vị thực hiện) qua chương trình hoặc dự án đó. Phân tích nhằm xem xét dòng chi phí bằng nguồn lực và lợi ích thực tế trong toàn bộ vòng đời của dự án, bao gồm cả chi phí và lợi ích ước tính “không có giá cả” và không có giao dịch thông thường trên thị trường (v.d. hàng hóa công cộng và tác động ngoại ứng tích cực và tiêu cực). Những méo mó về giá cả thị trường (do độc quyền, hạn chế thương mại, sự cứng nhắc trên thị trường lao động) được phép thừa nhận và giá trị của các khoản thuế gián thu và trợ cập bị loại trừ, vì số này được coi là chuyển giao nội bộ trong xã hội chứ không phải là sử dụng nguồn lực trong thực tế. Chi phí và lợi ích phát sinh ở các thời điểm khác nhau được lượng hóa sao cho so sánh được bằng cách chiết khấu thành giá trị hiện tại. SCBA thường là nội dung rất quan trọng khi chuẩn bị dự án trong các hệ thống QLĐTC tiên tiến và là đầu vào chính cho khâu thẩm định. Đó là công cụ sàng lọc nguyên tắc để xác định ra những dự án tốt có thể tiếp tục cân nhắc để phân bổ vốn, ngoài ra còn giúp sắp xếp ưu tiên dự án trong các chương trình đầu tư ở lĩnh vực cụ thể, ví dụ đường bộ liên tỉnh, thủy lợi, điện, và để lựa chọn các phương án thiết kế dự án khác nhau. Vì nó đòi hỏi sử dụng nhiều nhân lực có kỹ năng, nên thường chỉ nên áp dụng cho các dự án lớn (khi sai lầm sẽ gây tốn kém nhiều hơn) trong phân tích kinh tế. Nếu khó lượng hóa lợi ích, cần thực hiện phân tích hiệu quả chi phí (CEA) cho dự án. Đây là phương pháp nhằm so sánh chi phí của các phương án khác nhau nhằm tạo ra đầu ra như nhau hoặc tương tự với mục tiêu xác định chi phí nhằm hoàn thành một chỉ tiêu vật chất cụ thể. Lợi ích được thể hiện bằng các đơn vị vật chất chứ không theo giá trị bằng tiền; chi phí được thể hiện bằng tiền và được chiết khấu thành giá trị hiện tại. Kết quả phân tích thường được biểu diễn bằng chi phí trên đơn vị đầu ra (hoặc kết quả nếu có thể). CEA thường hữu ích trong các lĩnh vực như y tế và giáo dục vì khó lượng hóa lợi ích bằng tiền (nhưng không phải không thể). Nguồn: “Tăng cường lập ngân sách đầu tư tại Gioóc-gia”, Chuyên đề chính sách không công bố cho Đánh giá chi tiêu công, Ngân hàng Thế giới 2010. 93. Ngay cả khi dự án cần được phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA), quyết định thẩm định vẫn cần tính đến những tác động quan trọng mà chưa được phản ánh. Đó là những cân nhắc về những chi phí và lợi ích chưa được đánh giá, chẳng hạn như tác động môi trường và tác động khác nhau với các nhóm có hoàn cảnh khó khăn, nhưng người dân sống trong khu vực nghèo hoặc những vùng bị tụt hậu về kinh tế. Phân tích tài khóa và tài chính cũng quan trọng nhằm xác định ra tính bền vững về tài chính của dự án và tác động ròng của tài chính công, cả hai đều là những yếu tố quan trọng cần xem xét khi đưa ra quyết định thẩm định. 94. Cho dù áp dụng phương pháp thẩm định nào (hoặc kết hợp các phương pháp), nghiên cứu khả thi bao giờ cũng phải ước tính chi phí cho toàn bộ vòng đời của dự án. Nếu chỉ ước tính về mức đầu tư là chưa đủ, quyết định thẩm định cần phải căn cứ vào thông tin toàn diện về mọi chi phí trong suốt vòng đời dự kiến của dự án, bao gồm cả chi phí vận hành và bảo dưỡng. Chi phí duy tu bảo dưỡng bao gồm cả bảo dưỡng thường xuyên và định kỳ, cũng như cải tạo sửa chữa theo kế hoạch. Dự toán chi phí hoạt động và duy tu bảo dưỡng cần được lập trong nghiên cứu khả thi, sau đó sẽ được đưa vào dự toán trung hạn của những dự án được chọn phân bổ vốn sau đó (tham khảo Phần 8). 50 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá về thẩm định dự án tại Việt Nam Những cải thiện gần đây về khung pháp lý đã khiến cho Việt Nam tiến sát hơn đến thông lệ quốc tế tốt trong thẩm định dự án. 95. Việt Nam đã áp dụng một số nội dung quan trọng về thông lệ quốc tế tốt trong thẩm định dự án, như thông qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng quy định lập báo cáo nghiên cứu khả thi đã được đưa vào để làm cơ sở thẩm định. Luật Đầu tư công và Luật xây dựng đưa ra định nghĩa rõ ràng về nghiên cứu khả thi và yêu cầu lập báo cáo nghiên cứu khả thi làm căn cứ cho “quyết định đầu tư”38, để thông qua dự án trình xin cấp vốn. Trước khi có Luật Đầu tư công, không có nhiều hướng dẫn về xây dựng “báo cáo giải trình thuyết minh dự án” (tương tự như nghiên cứu khả thi) và cách làm trong thực tế rất khác nhau. Cơ sở pháp lý về phạm vi chi tiết của nghiên cứu khả thi đã được quy định thông qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng39 nhìn chung tuân thủ theo chuẩn mực quốc tế, trong đó có yêu cầu phải đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội40, cũng như các khía cạnh quan trọng khác của dự án, như phù hợp với các kế hoạch chiến lược, nhu cầu (“sự cần thiết”) về dự án, rủi ro và tác động môi trường. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng cũng quy định về các yếu tố cần cân nhắc khi thẩm định dự án và đi đến quyết định đầu tư41, cho dù chỉ ở mức chung chung (tham khảo bên dưới). 96. Cũng giống như các hệ thống theo thông lệ tốt, Luật cũng quy định về các cấp thẩm quyền quyết định theo nhóm loại dự án42. Điều này giúp đảm bảo những người có thẩm quyền quyết định cấp cao tập trung cho những quyết định quan trọng hơn. Quyết định đầu tư cho dự án quan trọng của quốc gia, sau khi đã được Quốc hội phê duyệt chủ trương43, do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Người đứng đầu các cơ quan trung ương có thẩm quyền quyết định cho các dự án Nhóm A, B và C sử dụng vốn ngân sách trung ương. Chủ tịch Ủy ban Nhân dân tỉnh quyết định các dự án Nhóm A, B và C sử dụng nguồn lực tài chính của địa phương, chủ tịch huyện và xã cũng có vai trò quyết định về dự án từng cấp. Phân công về thẩm định và thẩm quyền quyết định được tổng hợp ở Bảng 6. Bảng 6: Phân công trách nhiệm cho thẩm định và ra quyết định trong Luật Đầu tư công Nghiên cứu tiền khả thi / báo cáo đề Nhóm loại dự án Nghiên cứu khả thi xuất chủ trương đầu tư Dự án quan trọng cấp quốc A: Hội đồng thẩm định Nhà nước A: Hội đồng thẩm định Nhà nước gia / Chương trình Mục D: Quốc hội D: Thủ tướng Chính phủ tiêu Quốc gia Nhóm A A: Hội đồng liên bộ hoặc cơ quan chủ trì A: Bộ chủ quản D: Thủ tướng Chính phủ D: Bộ ngành/ địa phương đề xuất Nhóm B A: Bộ ngành/ địa phương đề xuất A: Bộ chủ quản ngành/ địa phương D: Bộ ngành/ địa phương đề xuất D: Bộ ngành/ địa phương đề xuất Nhóm C A: Bộ ngành/ địa phương đề xuất A: Bộ chủ quản ngành/ địa phương D: Bộ ngành/ địa phương đề xuất D: Bộ ngành/ địa phương đề xuất Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Luật Đầu tư công; A: Thẩm định; D: Quyết định; LM Bộ chủ quản. 38 “Báo cáo nghiên cứu khả thi là tài liệu giải trình thuyết minh cho những nội dung nghiên cứu quan trọng, tính khả thi và hiệu quả của chương trình và dự án đầu tư công, làm cơ sở để cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư.” Điều 4.3 của Luật Đầu tư công 39 Điều 47.2 Luật Đầu tư công và Điều 54 của Luật Xây dựng  40 “Phân tích hiệu quả đầu tư bao gồm hiệu quả và tác động về kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng, khả năng thu hồi vốn (nếu có)” tại Điều 47.2.n Luật Đầu tư công và “…đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội …” tại Điều 54.2.d. của Luật Xây dựng. 41 Điều 40 của Luật Đầu tư công và Điều 58 của Luật Xây dựng 42 Điều 39 của Luật Đầu tư công. 43 Quyết định về chủ trương đầu tư - tham khảo phần viết ở trên. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 51 97. Quyết định đầu tư căn cứ vào kết quả thẩm định độc lập đối với nghiên cứu khả thi do một cơ quan tiến hành khác với cơ quan thực hiện nghiên cứu khả thi. Điều này cũng phù hợp với thông lệ tốt. Luật Đầu tư công quy định Hội đồng thẩm định Nhà nước chịu trách nhiệm thẩm định các dự án quan trọng quốc gia. Đối với các dự án khác, dự án không có cấu phần xây dựng, người đứng đầu cơ quan trung ương và Chủ tịch UBND cấp tỉnh cần thành lập hội đồng thẩm định hoặc chỉ định cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư44. Luật Xây dựng quy định rõ “Tổ chức và cá nhân lập dự án có thể không tham gia thẩm định hoặc xác nhận dự án họ đã lập ra”45. Mặc dù Việt Nam đã áp dụng nhiều nội dung thông lệ tốt trong thẩm định dự án, nhưng chưa thực hiện đầy đủ và tình hình thẩm định dự án trong thực tế của cả hệ thống vẫn chưa rõ ràng. 98. Tính khả thi về kinh tế đã trở thành nội dung trọng tâm để ra quyết định, nhưng quá trình thực hiện lại gặp trở ngại do khung pháp lý chưa đầy đủ. Quan điểm nội dung khả thi về kinh tế là nội dung không thể thiếu trong quyết định thẩm định được thể hiện rõ trong khung pháp lý mới, nhưng các bên liên quan trong hệ thống quản lý đầu tư công còn chưa rõ về cách thức thực hiện. Một phần là do sự thiếu rõ ràng trong văn bản luật chính và các văn bản hướng dẫn. Theo Luật Đầu tư công, nghiên cứu khả thi cần bao gồm “phân tích hiệu quả đầu tư, bao gồm hiệu quả và tác động về mặt kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng”. Nhưng hiện chưa có hướng dẫn cụ thể về áp dụng phương pháp nào và chỉ số nào, ngay cả trong các Nghị định hướng dẫn Luật. Tương tự, Luật Xây dựng yêu cầu nghiên cứu khả thi phải “đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án”, nhưng không quy định về phương pháp hoặc chỉ số đánh giá phù hợp. 99. Việt Nam hiện chưa có hướng dẫn chính thức về các phương pháp phân tích kinh tế cho dự án, cũng như các nội dung khác của nghiên cứu khả thi. Ngoài chuyện khung pháp lý chưa chính xác (và có lẽ vì lý do này), hiện chưa có hướng dẫn chính thức về phương pháp đánh giá chặt chẽ tính khả thi về kinh tế (hoặc “lợi ích xã hội”) như phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) (tham khảo ở Hộp 5). Do thiếu các phương pháp được quy định chung như vậy, quốc gia cũng chưa có quy định về ước tính giá trị cho những tham số dùng để phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA), như tỷ lệ chiết khấu xã hội, hoặc giá trị thời gian, vì vậy nếu ai muốn áp dụng cũng khó đảm bảo thống nhất. Kết quả là các cách tiếp cận được quốc tế công nhận nhằm đánh giá tính khả thi về kinh tế được áp dụng theo kiểu chắp vá, như được biết qua thảo luận với Bộ KH&ĐT và các bên liên quan khác. 100. Không phải đơn vị nào trong Chính phủ cũng hiểu biết đầy đủ về nền tảng lý thuyết của phân tích kinh tế46, cụ thể là sự khác biệt của nó với phân tích tài chính (tham khảo tóm tắt khác biệt giữa hai loại phân tích trong Hộp 6). Kết quả là hiệu quả phúc lợi xã hội, là cái không được phản ánh trực tiếp trong các giao dịch thị trường, thường được xử lý theo cách hoàn toàn định tính trong các báo cáo khả thi (và tiền khả thi). Vì vậy, cái gọi là tầm quan trọng chiến lược hoặc “sự cần thiết” của dự án lại là yếu tố chính để ra quyết định47, chứ không phải kết quả phân tích chi phí lợi ích xã hội lượng hóa. Tuy nhiên, nếu nói Việt Nam chưa biết về cách tiếp cận định lượng trong xác định giá trị tác động xã hội chung là không đúng, như sẽ được thảo luận dưới đây. 44 Điều 44 của Luật Đầu tư công. 45 Điều 57 của Luật Xây dựng. 46 Theo nghĩa, một số quy định đặt ra tiêu đề về “phân tích kinh tế” nhưng thực chất lại đề cập đến phân tích tài chính khi tìm hiểu kỹ. 47 Sự phù hợp với chiến lược là quan trọng để xác định và sắp xếp ưu tiên dự án. Tầm quan trọng chiến lược thường được nhìn nhận là điều kiện cần, nhưng không phải là điều kiện đủ để đưa ra quyết định thẩm định cho phép tiến hành tiếp: dự án phù hợp về mặt chiến lược vẫn cần phải thể hiện lợi ích về mặt xã hội. 52 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 101. Bằng chứng từ bộ mẫu các dự án cũng ủng hộ cho kết luận rằng phân tích kinh tế chưa được áp dụng đồng đều trong các nghiên cứu khả thi. Sự thiếu rõ ràng giữa phân tích kinh tế và phân tích tài chính cũng được khẳng định. Phần trả lời khảo sát mẫu các dự án ngành giao thông và giáo dục được tổng hợp tại các Phụ lục 1 và 2 cho thấy nghiên cứu khả thi được lập một cách có hệ thống cho các dự án mẫu ở cả hai ngành. Trong ngành giao thông, phân tích chi phí lợi ích xã hội được đưa vào nghiên cứu khả thi tại 5 trên 10 trường hợp, và có lẽ cũng thực hiện ở hai trường hợp khác nữa48. Trong số bảy trường hợp có thể đã thực hiện, năm dự án sử dụng vốn ODA và hai dự án sử dụng vốn trái phiếu. Vì vậy, áp dụng phân tích kinh tế dường như là thông lệ phổ biến ở mức hợp lý trong ngành giao thông, nhưng chưa phổ cập. Tuy nhiên, mẫu này chưa bao gồm nhiều dự án Nhóm B và C và chỉ có một dự án được đảm bảo toàn bộ bằng nguồn ngân sách Nhà nước; vì vậy có thể nói rằng thông lệ này chưa phổ biến ở những loại dự án đó. Trong ngành giáo dục, thông lệ phân tích kinh tế được thấy là ít phổ biến hơn, điều này không có gì là lạ vì phân tích chi phí và lợi ích xã hội (SCBA) khó có thể áp dụng ở ngành này. Trong số bảy dự án lấy mẫu, chỉ có hai trường hợp áp dụng phân tích kinh tế và một trường hợp còn chưa rõ. Ví dụ chưa rõ là dự án trường đại học sử dụng vốn ODA. Nhìn chung, kết luận đưa ra trên cơ sở các dự án mẫu là nghiên cứu khả thi có áp dụng phân tích kinh tế đã được thực hiện ở Việt Nam, nhưng chưa đồng đều và thường xuyên ở các ngành xã hội (cũng giống như nhiều quốc gia khác). Nghiên cứu khả thi đầy đủ thường được thực hiện cho các dự án ODA và các dự án lớn. Hộp 6: Sự khác biệt chính giữa phân tích kinh tế và phân tích tài chính Phân tích tài chính - áp dụng Phân tích kinh tế - áp dụng trong trong phân tích chi phí và lợi phân tích chi phí và lợi ích xã hội ích tài chính (CBA) (SCBA) Góc nhìn Cơ quan/ tổ chức/ doanh nghiệp Nền kinh tế/xã hội Mục tiêu Phân tích tác động tài chính Tối đa hóa lợi ích xã hội đối với các ròng của đề xuất đối với đơn vị nguồn lực của nền kinh tế Định giá Giá trị trường Giá mờ để điều chỉnh cho những méo mó và/hoặc chi phí cơ hội Các khoản chi trả bổ sung Có tính Thường bị loại ra (thuế & trợ cấp) Tác động phân phối / công Loại bỏ Có thể tính, nhưng thường được xử bằng lý định tính Tác động ngoại ứng / giá trị của Loại bỏ Có tính hàng hóa công cộng Khấu hao Loại bỏ (qua phân tích dòng tiền Loại bỏ chiết khấu, nhưng được đưa vào báo cáo tài chính). Nguồn: Chỉnh lý từ “Giới thiệu về phân tích chi phí - lợi ích và các phương pháp luận đánh giá thay thế”, Khối thịnh vượng chung Ốt-xtrây-lia, 2006. 102. Do thiếu hướng dẫn chi tiết về các phương pháp thẩm định dự án nên các cơ quan trung ương không có cơ sở để xây dựng các gói hỗ trợ kỹ thuật cho các chủ dự án. Cả Bộ KH&ĐT và Bộ Xây dựng hiện nay đều không cung cấp hỗ trợ kỹ thuật trực tiếp cho các đơn vị đề xuất dự án trong quá trình lập và thẩm định, và hiện cũng chưa cố gắng thực hiện tăng cường năng lực một cách có 48 Hai trường hợp này đưa ra kết luận tạm thời về phân tích kinh tế và tài chính. Được biết, phân tích họ thực hiện là phân tích tài chính chứ không phải phân tích kinh tế vì không có dự án nào tạo ra dòng thu trực tiếp, có lẽ phân tích kinh tế đã được thực hiện và họ sử dụng thuật ngữ bị sai, cứ những gì liên quan đến giá trị bằng tiền đều được hiểu là phân tích tài chính. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 53 hệ thống. Bài học rút ra từ các quốc gia khác đang trong quá trình thực hiện cải cách cho thấy việc đẩy mạnh tập trung vào lợi ích xã hội và áp dụng các phương pháp luận mới đòi hỏi nhiều nỗ lực tăng cường năng lực ban đầu, sau đó là các hoạt động đào tạo và hỗ trợ kỹ thuật tiếp theo. Hiện nay, năng lực thực hiện ở Việt Nam còn rất thiếu và cần được lên kế hoạch và hình thành để hỗ trợ tăng cường quy trình thẩm định. 103. Mặc dù Việt Nam hiện có dư địa cải thiện quy trình thẩm định hiện nay bằng cách áp dụng các phương pháp được quốc tế công nhận, nhưng kỳ vọng về những gì các phương pháp luận đó đem lại cũng cần có tính thực tế. Việc sử dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) phổ biến hơn tạo cơ hội cải thiện quá trình ra quyết định căn cứ vào đánh giá tổng thể hơn về tác động xã hội của dự án đầu tư công, bất luận dự án có tính chất thương mại hay không có tính chất thương mại. Tuy áp dụng các phương pháp phân tích kinh tế một cách phổ biến hơn chắc chắn có lợi thế, nhưng không nên kỳ vọng rằng các phương pháp đó nên áp dụng cho tất cả các dự án hoặc chúng có thể bao quát được mọi khía cạnh của một dự án. Các cấp có thẩm quyền cần xét đến những yếu tố sau, để có thể áp dụng phương pháp phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) một cách phổ biến: yy Có một số hiệu ứng phi thị trường rất khó xác định giá trị, nhất là đối với các dự án ngành xã hội. Trong những trường hợp đó, có lẽ phân tích hiệu quả chi phí (CEA), được hỗ trợ bằng các công cụ định tính như phân tích đa tiêu chí, được cho là phù hợp hơn. Nhược điểm của phân tích hiệu quả chi phí (CEA) so với phân ích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) là nó không đưa ra phép đo tuyệt đối về giá trị dự án mà chỉ là phép đo gián tiếp. Hộp 7 trình bày cách thức một quốc gia, ở đây là Chi-lê, lựa chọn giữa SCBA và CEA theo các ngành/ lĩnh vực khác nhau. yy Ngay cả khi phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) có thể áp dụng được trên lý thuyết, chi phí nghiên cứu để định giá một số tác động không nhỏ nên cần áp dụng phương pháp này một cách có lựa chọn và phù hợp tương ứng, trong khuôn khổ những dự án lớn, phức tạp và có tính đổi mới sáng tạo, như cách làm ở các quốc gia khác, ví dụ Ai-len. Nguyên tắc “tương xứng theo quy mô” là thông lệ đã được chấp nhận ở Việt Nam vì các dự án đã được phân nhóm theo tầm quan trọng để quyết định và phân loại này cũng có thể dễ dàng được áp dụng đối với phân tích kinh tế. yy Cuối cùng, mặc dù ưu thế của phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) là sử dụng giá trị bằng tiền, nhưng nó cũng làm cho người ta có cảm giác sai lầm về độ chính xác và gây nguy cơ bỏ sót những chi phí hoặc lợi ích khó lượng hóa hoặc tốn kém để lượng hóa. 54 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 7: Hướng dẫn các phương pháp phân tích theo ngành ở Chi - lê Phương pháp luận tổng thể về trình bày và thẩm định dự án ở Chi-lê được bổ sung bằng 32 tài liệu hướng dẫn theo từng lĩnh vực cụ thể. Như đã nêu ở bảng trên, 18 trong số các hướng dẫn đó liên quan đến áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho các dự án trong từng lĩnh vực, 12 hướng dẫn liên quan đến áp dụng phân tích chi phí - hiệu quả kinh tế (CEA) và 2 hướng dẫn đưa ra phương án hoặc là SCBA hoặc là CEA. Phương pháp luận quy định Loại dự án áp dụng hướng dẫn Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) 1. Sân bay 2. Cảng cá 3. Đường bộ tiêu chuẩn thấp 4. Làn đường xe đạp 5. Công trình quản lý rủi ro ngập 6. Công sở 7. Điện khí hóa nông thôn 8. Đập đa mục đích 9. Đầu tư công trình phụ trợ đường bộ 10. Đường bay nhỏ 11. Thay thế thiết bị 12. Đường cáp điện chôn ngầm 13. Mạng lưới trung tâm viễn thông cộng đồng 14. Điện thoại vùng nông thôn 15. Giao thông liên tỉnh 16. Đường bộ cấp trung 17. Đường nông thôn 18. Đường đô thị Phân tích hiệu quả kinh tế (CEA) 1. Nước uống 2. Chiếu sáng đường phố thay thế 3. Chăm sóc sức khoẻ ban đầu 4. Cơ sở thể thao 5. Dự án giáo dục 6. Trại và trung tâm trẻ vị thành niên 7. Hạ tầng và thiết bị cảnh sát 8. Quy hoạch phát triển vùng 9. Nhà tù 10. Kế hoạch tái thiết bền vững 11. Công nghệ thông tin 12. Giám sát của cảnh sát SCBA hay CEA 1. Thoát nước mưa 2. Quản lý chất thải sinh hoạt Nguồn: “Đảm bảo thể chế về phân tích chi phí - lợi ích: Bài học từ hệ thống đầu tư quốc gia Chi-lê”, Andres Gomez-Lobo, Tạp chí phân tích chi phí - lợi ích, tập 3, phát hành 1/ 2012. 104. Theo kinh nghiệm quốc tế, có nhiều phương án để xây dựng khung phương pháp luận quốc gia về phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA). Một số quốc gia, như Anh và Ai-len, có phương pháp luận tổng thể của quốc gia và cho phép các bộ ngành tự xây dựng phương pháp luận riêng, miễn là vẫn phù hợp với hướng dẫn chung của quốc gia. Trong một thái cực khác, Chi-lê có một hệ thống chi tiết gồm các phương pháp luận cụ thể cho từng lĩnh vực do trung ương xây dựng (tham khảo Hộp 7). Giữa hai thái cực trên là Hà Lan và Ủy ban châu Âu49 vừa có hướng dẫn chung và vừa 49 “Hướng dẫn phân tích chi phí - lợi ích cho các dự án đầu tư”, Vụ trưởng Vụ Chính sách Đô thị và Khu vực, Ủy ban Châu Âu, 2014. trong đó trình bày hướng dẫn chung về các nguyên tắc cho hướng dẫn chi tiết về: giao thông, môi trường (bao gồm cả nước); năng lượng; băng thông; nghiên cứu và phát triển. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 55 có hướng dẫn theo lĩnh vực, nhưng phần hướng dẫn theo lĩnh vực ít chi tiết hơn là bản hướng dẫn riêng. Một ví dụ nữa trong Hộp 8 là mục lục hướng dẫn về phương pháp luận phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) của Hà Lan. 105. Tính chất pháp lý của các văn bản này có sự khác biệt giữa các quốc gia. Hướng dẫn của Ai-len chỉ mang tính tham khảo, còn của Anh lại mang tính “ràng buộc” với hiệu lực dựa trên thẩm quyền của Bộ Tài chính trong Chính phủ. Chi-lê có các công cụ pháp lý để thực thi việc áp dụng hướng dẫn, có thể cũng phù hợp với Việt Nam. Một vấn đề nữa là hướng dẫn đó có được áp dụng cho tất cả các dự án hay không. Tại Ai-len, chỉ những dự án nào có giá trị trên 20 triệu Euro mới phải thưc hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) còn các dự án khác áp dụng những phương pháp đơn giản hơn; tại Anh và Hà Lan, phương pháp áp dụng cho tất cả các dự án, nhưng được áp dụng theo mức độ (tài chính và nhân lực) khác nhau tùy theo quy mô dự án. Hộp 8: Hướng dẫn của Hà Lan và phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) Nội dung chính trong hướng dẫn chung về phân tích chi phí - lợi ích xã hội bao gồm: 1. Giới thiệu 2. Vai trò của phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) trong ra quyết định (và những hạn chế của nó) 3. Các nguyên tắc áp dụng trong phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA), bao gồm các khái niệm về thặng dư thỏa dụng (và cách đo lường), thất bại thị trường và hàng hóa công cộng 4. Các bước nghiên cứu để lập báo cáo phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) - 8 bước lập phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) 5. Lập phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) - bao gồm xác định tình huống cơ sở và các phương án dự án khác nhau 6. Đánh giá tác động - bao gồm các phương pháp xác định hiệu ứng 7. Xác định lợi ích - bao gồm các nguyên tắc định giá những hàng hóa / dịch vụ không có thị trường và chiết khấu 8. Hướng dẫn cụ thể theo lĩnh vực [ngắn gọn]: yy Giao thông vận tải yy Phát triển không gian yy Y tế và chăm sóc yy Phòng chống ngập lụt yy Năng lượng và môi trường yy Môi trường tự nhiên yy Giáo dục yy Thị trường lao động 9. Dự toán chi phí - bao gồm khác biệt giữa giá trị thị trường và giá trị xã hội, và các phương pháp định giá 10. Rủi ro và bất định - bao gồm phân tích và định giá rủi ro 11. Báo cáo, trình bày và diễn giải kết quả phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) Nguồn: Hướng dẫn chung về phân tích chi phí - lợi ích, Gerbert Romijn và Gusta Renes, Phòng Phân tích Chính sách Kinh tế Hà Lan và Cơ quan Đánh giá Môi trường Hà Lan, 2013. 56 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 106. Cần có khuyến nghị về mức độ áp dụng nào là phù hợp cho các hướng dẫn thẩm định, tuy nhiên kinh nghiệm quốc tế cho thấy nên áp dụng các cách tiếp cận khác nhau tùy theo quy mô. Thẩm định là việc đòi hỏi nhiều nguồn tài lực và nhân lực có kỹ năng, công sức dành cho nó phải phù hợp với quy mô dự án. Có nhiều cách để xử lý việc này: một là áp dụng cùng phương pháp cho tất cả các dự án, nhưng mức cố gắng ít hơn đối cho các dự án nhỏ như trong trường hợp của Hà Lan50 và Anh51; hoặc chỉ cần áp dụng các phương pháp phức tạp cho các dự án lớn, như trường hợp của Ai-len ở Bảng 7. Trong thực tế, phương án sau có lẽ phù hợp hơn trong môi trường năng lực chưa cao. Ngưỡng của Ai-len được cho là cao theo thông lệ quốc tế52 và yêu cầu phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) thường áp dụng cho các dự án có mức đầu tư thấp hơn. Ngưỡng nào thì cũng phải phù hợp với hoàn cảnh của quốc gia và quyết định đặt ngưỡng ở đâu cần dựa trên phân tích về phân bố quy mô dự án theo ngành, kết hợp với đánh giá về năng lực phân tích sẵn có. Bảng 7: Mức độ áp dụng các công cụ đánh giá tại Ai-len Giá trị dự án Loại đánh giá (tối thiểu) Đánh giá đơn giản cho các dự án nhỏ thường là các dự án chỉnh < 0,5 triệu € trang, sửa chữa nhỏ bên ngoài, v.v. Thẩm định một lần (kết hợp các yếu tố thẩm định sơ bộ và thẩm định > 0,5 triệu € < 5,0 triệu € chi tiết) > 5,0 triệu € < 20,0 triệu € Phân tích đa tiêu chí các phương án Phân tích chi phí - lợi ích hoặc phân tích hiệu quả kinh tế của chi phí > 20,0 triệu € (tùy vào mức độ áp dụng giá trị bằng tiền cho lợi ích) 107. Việt Nam có thể cải thiện công tác thẩm định bằng cách xây dựng các tiêu chí thẩm định có hệ thống hơn để đánh giá các báo cáo nghiên cứu khả thi. Hiện các tiêu chí thẩm định đã được xác định tổng quát trong trong văn bản pháp luật chính, và đây cũng là cách làm phù hợp mặc dù các tiêu chí trong Luật Đầu tư công vẫn còn quá chung chung53. Các văn bản quy định và hướng dẫn cần đưa ra các tiêu chí được hệ thống hóa để hướng dẫn lập báo cáo nghiên cứu khả thi và đảm bảo những người có trách nhiệm có thể thẩm định một cách minh bạch, nhất quán và có hệ thống hơn. Một ví dụ tốt để tham khảo là danh mục được Bộ Tài chính Anh hiện sử dụng54. 108. So với quyết định chủ trương đầu tư, thì quyết định đầu tư và báo cáo nghiên cứu khả thi được sử dụng làm căn cứ cho quyết định đầu tư chưa có vị thế pháp lý phù hợp trong hệ thống quản lý đầu tư công đang được triển khai ở Việt Nam. Mặc dù Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng dường như đã nâng tầm quan trọng cho quyết định đầu tư, nhưng trong thực tế, đó lại chưa phải là bước có tính chất quyết định. Bằng chứng thu thập được55 cho thấy chỉ có ít dự án hoặc không có dự án nào bị loại bỏ ở bước này. Nếu thẩm định được thực hiện theo thông lệ quốc tế tốt, lẽ ra phải có nhiều dự án sẽ được loại ở khâu này. Tại Việt Nam, trọng tâm của nghiên cứu khả thi và hoạt 50 “Nỗ lực và nguồn lực cần có thể thực hiện phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cần tương xứng với tầm quan trọng của biện pháp.” Kabinetsbrief bij de algemene MKBA Leidraad, Bộ Tài chính, tháng 12/2013. 51 “Nỗ lực xây dựng dự án của các bộ ngành cần tương xứng với chi phí và lợi ích dự kiến”, Đánh giá dự án: hướng dẫn ngắn đơn giản, Bộ Ngân khố Hoàng gia Anh 52 Mức cao hơn những đã được hạ thấp do năng lực tăng lên. 53 “1. Chiến lược và kế hoạch kinh tế xã hội; 2. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngành; 3. Tầm quan trọng của chương trình và dự án đầu tư công; 4. Mục tiêu của chương trình hoặc dự án đầu tư công; 5. chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền; 6. Năng lực huy động và cân đối danh mục đầu tư và các nguồn vốn khác cho chương trình hoặc dự án đầu tư.” Điều 40, Luật Đầu tư công. 54 Danh mục kiểm tra khi đánh giá dự án, Bộ Ngân khố Hoàng gia Anh 55 Thông tin về tỷ lệ bị loại bỏ chưa thu thập, nhưng những người tham gia trao đổi không đưa ra được trường hợp nào dự án bị từ chối ở khâu này căn cứ vào kết luận của nghiên cứu khả thi. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 57 động thẩm định sau đó chủ yếu nhằm khẳng định về thiết kế kỹ thuật và dự toán kinh phí, chứ chưa quan tâm nhiều đến các tiêu chí chung về tính khả thi, như khả năng đem lại lợi ích, các yếu tố về bền vững và rủi ro, khi đưa ra quyết định. Nhận định đưa ra sau khi thảo luận với Bộ KH&ĐT cũng như thông tin chung từ phía Bộ Giao thông qua nghiên cứu mẫu dự án cho thấy phân tích được thực hiện trong nghiên cứu khả thi chưa được coi trọng tương xứng - ngoại trừ thiết kế và dự toán kinh phí - so với bước phân tích tiền khả thi. 109. Mặc dù dự toán kinh phí trong nghiên cứu khả thi lẽ ra phải đáng tin cậy hơn56, nhưng trong thực tế, dự toán được lập ở khâu báo cáo đề xuất chủ trương dự án / nghiên cứu tiền khả thi57 và được phê duyệt trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư được dùng làm căn cứ cho quyết định đầu tư. Dự toán trong quyết định về chủ trương đầu tư được coi trọng vì số liệu đó được sử dụng để xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) và đại diện cho ý kiến của Bộ KH&ĐT / Bộ Tài chính về khả năng cân đối vốn cho dự án. Điều này làm giảm đi tầm quan trọng của dự toán đưa ra qua nghiên cứu khả thi, vì không thể đưa ra con số cao hơn (đặt ra yêu cầu chất vấn về khả năng cân đối vốn cho dự án). Nếu nghiên cứu khả thi cho thấy mức đầu tư cần tăng lên, thì dự án phải xác định lại phạm vi - các hoạt động và đầu ra bị cắt giảm hoặc phải hy sinh về chất lượng - cho phù hợp với con số được thống nhất ban đầu trong quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. Nếu nghiên cứu khả thi đưa ra dự toán thấp hơn, cơ hội “dát vàng cho dự án”58 sẽ phát sinh và dẫn đến khả năng phân bổ ngân sách quá mức. Như sẽ được bàn ở phần sau (Thẩm tra độc lập), Bộ KH&ĐT / Bộ Tài chính không tham gia khâu thẩm định khiến cho khâu này trở nên máy móc có thể dẫn đến việc dự án sẽ bị giảm hiệu quả59 trong trường hợp cần phải xem lại khả năng cân đối vốn khi dự toán kinh phí bị điều chỉnh tăng lên ở giai đoạn này. Bên cạnh đó là khả năng dự toán bị đề vống lên trong khâu nghiên cứu tiền khả thi / báo cáo đề xuất chủ trương dự án để lách những hạn chế về tổng mức đầu tư ngay từ đầu. Thiết kế về quy trình thẩm định dự án mới ở Việt Nam có một số đặc điểm chưa tương thích với mô hình theo thông lệ tốt. 110. Cách xử lý khác biệt giữa dự án có cấu phần xây dựng và dự án không có cấu phần xây dựng ở khâu thẩm định dự án giảm tính nhất quán của hệ thống QLĐTC. Tương tự như ở khâu sàng lọc sơ bộ ban đầu, các dự án có cấu phần xây dựng và không có cấu phần xây dựng phải áp dụng các khung pháp lý khác nhau trong thẩm định dự án. Luật Đầu tư công quy định các yêu cầu về tính khả thi và trách nhiệm thẩm định các dự án không có cấu phần xây dựng và dự án sử dụng vốn ODA, nhưng lại chiểu theo Luật Xây dựng với quy định riêng các yêu cầu về nghiên cứu khả thi và thẩm định cho các dự án xây dựng. Nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi theo Luật Xây dựng mặc dù có chi tiết hơn và nhìn chung cũng tương tự như Luật Đầu tư công, nhưng lại chưa nhất quán đầy đủ, khiến cho các quy định có thể được diễn giải theo các cách khác nhau. Ngoại trừ Hội đồng thẩm định nhà nước áp dụng cho các dự án quan trọng của quốc gia, Luật Xây dựng không đề cập đến thông tin gì về hội đồng thẩm định60, như quy định tại Luật Đầu tư công, mà giao trách nhiệm cho cơ quan chuyên môn về xây dựng (Luật Đầu tư công cũng đề cập đến việc đó, nhưng không tách riêng). Tuy nhiên hai văn bản luật lại nhất quán trong khâu ra quyết định, trong đó Luật Xây dựng chiểu theo 56 Theo Luật Xây dựng, dự toán trong nghiên cứu khả thi được lập trên cơ sở “thiết kế cơ bản” bao gồm các quy định về định mức chi và tiêu chuẩn thiết kế. 57 Dự toán trong nghiên cứu tiền khả thi dựa trên thiết kế sơ bộ và được lập trên cơ sở đơn giá của đầu ra xác định. 58 “Dát vàng dự án” nghĩa là xác định yêu cầu kỹ thuật đặc tả quá mức cho thiết kế. 59 Dự án có đầu ra hoặc chất lượng đầu ra bị cắt giảm sẽ làm giảm khả năng thành công trong việc đem lại kết quả và tác động, phần này sử dụng thuật ngữ trong chuỗi kết quả. 60 Điều 57 Luật Xây dựng. 58 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Luật Đầu tư công về hầu hết các nguồn vốn61. Các quốc gia có hệ thống QLĐTC hiệu quả không áp dụng cách xử lý khác biệt giữa các dự án có cấu phần xây dựng và không có cấu phần xây dựng, điều này có thể gây trở ngại để có một quy trình thẩm định dự án thống nhất. 111. Trách nhiệm thẩm định và quyết định cũng khác biệt theo nguồn vốn. Ngoại trừ sự khác biệt về quy mô / tầm quan trọng của dự án, các hệ thống QLĐTC thường được thiết kế sao cho dự án được thẩm định và phê duyệt theo cùng thủ tục như nhau để đảm bảo tính thống nhất, bất kể nguồn tài chính công liên quan là gì. Hệ thống của Việt Nam có sự khác biệt theo nguồn vốn / tính chất nguồn vốn. Chẳng hạn, Luật Xây dựng có sự khác biệt về quy trình quyết định cho các dự án sử dụng vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh62 còn Luật Đầu tư công có sự khác biệt về thủ tục cho các dự án ODA. 112. Cả Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng đều không quy định về xem xét các phương án thay thế dự án, cả ở khâu nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi. Một đặc điểm quan trọng trong nghiên cứu khả thi (và nghiên cứu tiền khả thi) là phải so sánh dự án đề xuất với các phương án thay thế và khẳng định xem đó có phải là giải pháp tốt nhất hay không - cả trên góc độ kỹ thuật và kinh tế - đối với những vấn đề hoặc hạn chế được xác định. Các phương án thay thế có thể là giải pháp hoàn toàn khác (bao gồm cả chính sách không cần đầu tư) cho đến những phương án kỹ thuật khác nhau và tiến độ triển khai khác nhau đối với giải pháp dự án muốn thực hiện. Giải pháp khác có thể được xem xét ở giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi còn các phương án khác có thể được xem xét ở giai đoạn nghiên cứu khả thi. Khung pháp luật hiện nay chưa đề cập đến khái niệm này trong mục đích nghiên cứu khả thi và do vậy bỏ qua một trong những mục đích căn bản nhất của thẩm định kinh tế (tham khảo Hộp 4). 113. Khung pháp luật cũng chưa đề cập rõ ràng đến yêu cầu xác định nhu cầu về dịch vụ của đề xuất đầu tư. Mặc dù đánh giá về nhu cầu có thể được coi là ngầm định trong yêu cầu trình bày về “sự cần thiết đầu tư“, nhưng khái niệm đó cũng có thể được diễn giải theo các cách khác. Vấn đề gây quan ngại là dự báo nhu cầu thường không được đề cập và các bộ chuyên môn thường xuyên khẳng định nhiều lần là cung cấp hạ tầng bản thân nó sẽ tạo ra nhu cầu. Dự báo nhu cầu chính xác là đầu vào thiết yếu để định giá lợi ích trong phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) nhưng ngay cả đối với các dự án không thể phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA), yêu cầu tối thiểu đặt ra là phải thể hiện được nhu cầu về năng lực tăng thêm do dự án đem lại. Không xem xét và lượng hóa được chính xác nhu cầu phù hợp chính là một trong những lý do tạo ra rất nhiều dự án “con voi trắng” trên khắp thế giới, cả ở các nền kinh tế phát triển và đang phát triển, nhất là trong các lĩnh vực văn hóa, xã hôi, thể thao, và cả trong lĩnh vực giao thông. Hộp 9 trình bày một số ví dụ về yếu kém trong dự báo nhu cầu cho các dự án hạ tầng giao thông tại châu Âu. …thẩm quyền quyết định về đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công.” Điều 60.1 Luật Xây 61 “ dựng. 62 Điều 60.2, Luật Xây dựng QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 59 Hộp 9: Ví dụ về dự báo thiếu chính xác về nhu cầu sử dụng các dự án hạ tầng giao thông ở châu Âu Hạ tầng sân bay sử dụng vốn của Liên minh châu Âu (EU) “Các kiểm toán viên của EU đã xem xét các dự án đầu tư tại 20 sân bay - ở Ét-xtô-ni-a, Hi Lạp, I-ta-li-a, Ba Lan và Tây Ban Nha - đã tiếp nhận trên 600 triệu € tiền của EU từ năm 2000 đến năm 2013. Các kiểm toán viên phát hiện rằng chỉ có một nửa trong số các sân bay đó có nhu cầu cần đầu tư bằng vốn của EU và hạ tầng được cấp vốn thường không được sử dụng hết công suất, trong đó hạ tầng có giá trị khoảng 38 triệu € chưa hề được sử dụng. Chỉ có một nửa số sân bay được kiểm toán tăng được số lượng hành khách, và trên một nửa có dự báo quá mức rằng nhu cầu sẽ tăng. Chẳng hạn tại Cordoba, chỉ có chưa đến 7.000 hành khách đi lại trong năm 2013 so với 179.000 dự báo. Ngoài ra, hầu hết các sân bay đều không thể hiện được bằng chứng về cải thiện dịch vụ cho hành khách hoặc đem lại lợi ích kinh tế xã hội cho khu vực, như tạo thêm việc làm. Trong số các sân bay, hầu hết đều chưa có đến 100.000 hàng khách mỗi năm, bảy sân bay chưa bền vững về tài chính và sẽ gặp khó khăn trong hoạt động nếu không dùng thêm công quỹ. Chẳng hạn tại Hi Lạp, số thu của Kastoria bằng 176.000 € giai đoạn 2005- 2012 không là gì so với chi phí 7,7 triệu € phải bỏ ra để duy trì sân bay trong cùng kỳ. Kiểm toán viên cũng kết luận rằng việc đầu tư thêm 16,5 triệu € để mở rộng đường băng của Kastoria (chưa bao giờ được sử dụng cho loại máy bay đúng theo thiết kế) không thể được nhìn nhận là sử dụng công quỹ hiệu quả.” Nguồn: “Đầu tư bằng nguồn EU cho sân bay đem lại giá trị sử dụng vốn thấp, theo lời của kiểm toán EU”, thông báo báo chí sau khi ban hành báo cáo kiểm toán hiệu quả hoạt động. Tòa Kiểm toán châu Âu, tháng 12/2014. Các hạ tầng giao thông khác “Đối với đường hầm qua eo biển, số lượng hành khách đi tàu Eurostar mới chỉ đạt 45% so với dự báo sau hơn năm năm mở cửa hoạt động; kết quả là một số doanh nghiệp sắp phá sản. Đối với cầu Humber tại Anh, lưu lượng giao thông thực tế vẫn chỉ bằng một nửa so với dự báo sau khi mở cửa hoạt động. Tại Đan Mạch, phải mất 20 năm để lưu lượng giao thông thực tế tại cầu Vành đai nhỏ mới đạt lưu lượng giao thông dự báo, chênh lệch giữa lưu lượng giao thông dự báo và thực tế trong một số năm còn tăng lên chứ không giảm đi.” Nguồn: “Dự báo lưu lượng giao thông thiếu chính xác”, Bent Flyvbjerg, Mette K. Skamris Holm, và Søren L. Buhl, Đại học Aalborg, Đan Mạch. Việt Nam vẫn chưa lồng ghép yếu tố biến đổi khí hậu trong quản lý đầu tư công (QLĐTC). 114. Thích ứng biến đổi khí hậu chưa được thể hiện rõ trong thông lệ thẩm định hiện nay ở Việt Nam. Năm 2013, Bộ KH&ĐT ban hành Quyết định số 1485 (ngày 17/10/2013) về Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng biến đổi khí hậu làm căn cứ để lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng biến đổi khí hậu là công cụ hỗ trợ ra quyết định được thiết kế để giúp Chính phủ sắp xếp ưu tiên và lồng ghép các hành động / dự án thích ứng biến đổi khí hậu trong lập Kế hoạch phát triển KTXH. Bộ KH&ĐT cũng ban hành hướng dẫn chi tiết để áp dụng khung hướng dẫn ưu tiên trên trong thực tế. Mặc dù các dự án giao thông trong mẫu chưa phải là những dự án thích ứng biến đổi khí hậu, nhưng có một số dự án nằm tại những khu vực rất dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, chỉ có một trong số ba dự án được phê duyệt kể từ sau Quyết định 1485 có tính đến khả năng chống chịu biến đổi khí hậu trong nghiên cứu khả thi và vấn đề này không hề được xem xét trong thẩm định. Mặc dù vậy, một nửa số dự án cho biết đánh giá tác động môi trường đã được thực hiện theo thông lệ quốc tế tốt. Các phát hiện từ mẫu dự án về lồng ghép khả năng chống chịu biến đổi khí hậu được tổng hợp tại Bảng 8. Bảng 8: Bảng trả lời các câu hỏi về khả năng chống chịu biến đổi khí hậu trong mẫu 10 dự án Giao thông 60 7. Hạ tầng 2. Cầu 3. Đường 8. Đường 4. Nhà ga T2, 5. Đường 6. Đường giao thông 9. Luồng Câu hỏi/ khâu quản lý đầu tư 1. Cầu đường sắt cao tốc cao tốc số 10. Cầu sân bay Nội Nghi Sơn - Chợ Mới - đồng bằng lạch sông công Hưng Hà tuyến HN - Đà Nẵng - 1 tỉnh Phú Bỉm Sơn Bài Tp. HCM Chợ Chu sông Cửu Hậu Tp. HCM Quảng Ngãi Yên Long ODA và Vốn NSNN / trái phiếu / ODA ODA ODA NSNN và ODA NSNN Trái phiếu ODA Trái phiếu Trái phiếu Trái phiếu NSNN Thẩm định dự án Q.8: Nghiên cứu khả thi có bao Đánh giá tác Đánh giá tác Phân tích môi Phân tích rủi Phân tích rủi Không trả gồm phân tích khả năng chống Không Có Không động môi động môi Không trường ro thiên tai ro thiên tai lời chịu biến đổi khí hậu không? trường (EIA) trường (EIA) (Phê duyệt (Phê duyệt Không (“Chỉ Q.15: Tăng trưởng xanh và biến Bộ TN&MT đánh giá tác đánh giá tác đánh giá tác Không trả đổi khí hậu có được xem xét khi Không Không Không trả lời Không Không thẩm định động môi động môi động môi lời QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM thẩm định không? trường (EIA)) trường (EIA)) trường (EIA)”) Lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách Q.28: Có biện pháp bổ sung Có – Tăng nào để làm cho dự án thêm bền cường Có Có Không trả lời Có Có Có Có# Có Có vững/ có khả năng chống chịu thoát nước không Q.29: Dự toán phân bổ có dự phòng để quản lý những tình Có Có Có Không trả lời Có* Có* Có Có Có Có huống ngoài dự kiến không? Q.31: Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng biến đổi khí hậu có được áp dụng dưới Không trả (Bộ TN&MT (Bộ TN&MT Không Không Không trả lời Không Không trả lời Không Không bất kỳ hình thức nào để làm cơ lời trả lời có) trả lời có) sở xác định dự án ưu tiên được cấp vốn ngân sách hay không? Triển khai Q.36: Chi tiết kỹ thuật đặc tả trong thiết kế có bao gồm các Có – Tăng tiêu chí và yêu cầu nhằm cải Có – Động (Có – chống (Có – chống (Có – chống cường Có Không trả lời Có Có Có thiện khả năng chống chịu biến đất và gió động đất) động đất) động đất) thoát nước đổi khí hậu và các sự kiện thời tiết cực đoan không? * Theo Nghị định số 59/2015/NĐ-CP (): cho thấy có lẽ câu hỏi chưa được hiểu chuẩn xác #Tiêu chuẩn kỹ thuật QCVN41: 2012/BGTVT QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 61 Đánh giá tổng hợp về khâu thẩm định dự án chính thức Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính chính và pháp quy cần Cơ chế hiện nay của Việt Nam có Dự án đã qua khâu sàng 1. Hướng dẫn phương Bằng cách yêu cầu thẩm định dựa trên nghiên cứu lọc sơ bộ ban đầu phải pháp luận minh bạch khả thi, trong đó có đánh giá về hiệu quả kinh tế, thực hiện đánh giá chặt được công khai Việt Nam đã áp dụng một đặc điểm quan trọng chẽ hơn về khả năng trong thông lệ tốt về quản lý đầu tư công. Đáng đem lại lợi ích xã hội tiếc là phạm vi và nội dung nghiên cứu khả thi chưa (khả thi về kinh tế) hoặc được quy định đủ chi tiết và hiện chưa có hướng dẫn hiệu quả kinh tế cùng chính thức về phương pháp luận cần áp dụng, nhất các yếu tố khác. là về phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) và phân tích hiệu quả kinh tế liên quan. Do thiếu hướng dẫn chính thức nên cũng chưa có ước tính chính thức về các tham số chính cần sử dụng trong phân tích kinh tế, như tỷ lệ chiết khấu xã hội. 2. Đào tạo và triển khai Các cơ quan tổng hợp chưa hỗ trợ kỹ thuật nhiều và sử dụng cán bộ hiệu chi tiết để các nhà đầu tư nhằm áp dụng Luật Đầu tư quả để sử dụng các công. Cán bộ chưa được cơ quan tổng hợp đào tạo phương pháp thẩm một cách có tổ chức và hệ thống về các phương pháp định dự án thẩm định dự án, trong đó có phân tích kinh tế (khác biệt với phân tích tài chính), cơ sở lý thuyết và tính hữu ích của các phương pháp đó chưa được nhiều người biết đến. Do thiếu hướng dẫn chính thức về phương pháp luận nên hiện chưa có sự đồng thuận về nội dung và cách thức tổ chức các lớp tập huấn. 3. Áp dụng hướng dẫn Do chưa có hướng dẫn chính thức nên ngay cả các thẩm định dự án đảm nhà đầu tư quan tâm cũng gặp khó khăn trong việc bảo chặt chẽ tuân thủ, xem xét tính khả thi về kinh tế (hoặc “lợi ích xã hội”) nhưng phù hợp với của các đề xuất dự án một cách nhất quán, cách tiếp quy mô cận chung là chỉ xem xét lợi ích xã hội theo cách định tính. Trong trường hợp lượng hóa lợi ích xã hội không khả thi, chẳng hạn ở một số ngành xã hội, phân tích định lượng về nhu cầu cũng như phân tích hiệu quả kinh tế, các yêu cầu tối thiểu, nhiều khi cũng chưa được thực hiện. Quy trình mới về thẩm định và quyết định rõ ràng đã đảm bảo tuân thủ, nhưng trong thực tế các quyết định đầu tư - dựa trên thẩm định nghiên cứu khả thi - chưa được coi trọng so với quyết định phê duyệt chủ trương dự án trước đó, vì đó là thời điểm chốt về mức đầu tư dự án. Rất ít đề xuất dự án bị dừng lại ở khâu thẩm định. Các dự án có cấu phần xây dựng và không có cấu phần xây dựng được áp dụng các quy định khác nhau và phải thực hiện các thủ tục thẩm định khác nhau. Sự khác biệt đó gây khó hiểu và không phù hợp với thông lệ quốc tế về quản lý đầu tư công, đòi hỏi phải có một hệ thống thống nhất. 62 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Khuyến nghị 115. Phân tích trước đó về những yếu kém của hệ thống trong khâu thẩm định cho thấy nhu cầu cần phải nâng tầm quyết định đầu tư để quyết định đó trở nên quan trọng trong quy trình đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu”. Điều này đòi hỏi phải có các điều kiện cần về quy định pháp lý, kỹ thuật và năng lực sao cho phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) trở thành công cụ phân tích mặc định cho việc đưa ra các quyết định thẩm định. Cụ thể, sau đây là các bước khuyến nghị cho các cấp có thẩm quyền: yy Nâng tính pháp lý của khâu thẩm định và quyết định đầu tư có được sau đó sao cho khâu này trở thành mốc quan trọng trong hệ thống QLĐTC, để ngăn ngừa việc lọt lưới các dự án lãng phí và thiếu hiệu quả. Tỷ lệ dự án bị từ chối là chỉ số tốt về hiệu quả hoạt động của hệ thống và cần được theo dõi. yy Nâng cao sự minh bạch và nhất quán trong quy định về nội dung và các phương pháp áp dụng trong nghiên cứu khả thi để thông lệ của Việt Nam phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt trong phân tích tính khả thi về kinh tế / lợi ích xã hội của dự án đồng thời phải quan tâm đến chi phí lợi ích theo toàn bộ vòng đời của dự án. yy Xây dựng hướng dẫn về phương pháp cho các công cụ phân tích cần sử dụng trong nghiên cứu khả thi, bao gồm phân tích chi phí - lợi ích xã hội và yêu cầu áp dụng nhất quán văn bản hướng dẫn đó. Các phương pháp này cần được áp dụng cả cho các dự án công có tính chất thương mại, ví dụ các dịch vụ tiện ích và giao thông cụ thể, và không có tính chất thương mại, ví dụ các hạ tầng xã hội, đường bộ không thu phí, đồng thời điều chỉnh cho những dự án không thể định giá lợi ích. Văn bản hướng dự kiến sẽ được xây dựng dựa trên các văn bản hướng dẫn tương tự của các quốc gia khác hoặc của các tổ chức quốc tế. yy Điều chỉnh các yêu cầu mới trong phương pháp luận cho phù hợp với quy mô và tính chất phức tạp của dự án cũng như năng lực của bên thực hiện. Điều này có thể hiểu theo nghĩa chỉ áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho những dự án lớn nhất và phức tạp nhất, ít nhất trong giai đoạn ban đầu. yy Làm cho hướng dẫn kỹ thuật có thể sử dụng được bằng cách thiết kế và triển khai một chương trình nghiên cứu nhằm ước tính và phổ biến giá trị của các tham số chung trên toàn quốc để sử dụng trong phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) và phân tích chi phí - hiệu quả. Ít nhất cần phải ước lượng và được phê chuẩn tham số về tỷ lệ chiết khấu xã hội cho Việt Nam. Các giá trị khác được cho là hữu ích cần xác định chung là giá trị thời gian và giá trị vòng đời thống kê. yy Xây dựng, quy định và áp dụng các tiêu chí thẩm định cụ thể hơn để sử dụng trong thẩm định các dự án dựa trên báo cáo nghiên cứu khả thi. yy Rà soát lại hệ thống áp dụng hai cách tiếp cận cho các dự án không có cấu phần xây dựng và dự án có cấu phần xây dựng để thiết kế một quy trình thẩm định thống nhất. yy Bộ KH&ĐT cần thực hiện đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực trên toàn bộ các cơ quan Chính phủ và xây dựng một chương trình đào tạo từng bước để hỗ trợ triển khai quy trình được phê duyệt. Song song với đào tạo, cần triển khai một chương trình hỗ trợ kỹ thuật theo hướng cầm tay chỉ việc do cơ quan tổng hợp chủ trì. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 63 6 Thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 116. Thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án là việc cần thực hiện để khuyến khích đảm bảo chất lượng, phản biện lại những dự án theo ý chí chính trị chủ quan, cũng như cân bằng lại với chủ nghĩa lạc quan thái quá của các chuyên gia lập kế hoạch. Sau đây là một số lý do cần thẩm tra độc lập: yy Đơn vị chủ dự án không có nhiều động cơ xây dựng đề xuất dự án có chất lượng cao, mặc dù họ là người có thông tin tốt nhất để hoạch định và phân tích đề xuất đó. Bên thẩm tra độc lập có thể tạo ra áp lực từ bên ngoài để nâng cao chất lượng. yy Cán bộ tại đơn vị chủ dự án có thể gặp khó khăn trong việc phản biện lại các dự án với lợi thế được chỉ đạo bởi người đứng đầu trong hệ thống chính trị của cơ quan. Bên thẩm định độc lập không phải chịu áp lực đó và có thể đưa ra các phản biện đối lại những quyết định không dựa trên phân tích chặt chẽ. yy Các nhà hoạch định dự án ở các quốc gia trong thời gian qua có xu hướng ước tính quá cao lợi ích và ước tính quá thấp chi phí trong đề xuất của họ. Điều này được gọi là “thiên kiến lạc quan” (tham khảo Hộp 10) và thẩm tra khách quan là một trong những cách để xác định và điều chỉnh lại xu hướng này. Hộp 10: Vấn đề thiên kiến lạc quan trong các dự án Thiên kiến lạc quan là xu hướng ước tính quá thấp chi phí của dự án và ước tính quá cao lợi ích của dự án một cách có hệ thống. Một nhóm nghiên cứu về hạ tầng lớn tại Đại học Aalborg (Đan Mạch) đã thử lượng hóa quy mô của vấn đề và đưa ra lý do giải thích, qua nghiên cứu mẫu rất nhiều dự án giao thông lớn. Kết quả nghiên cứu (được tổng hợp tại Flyvbjerg, 2005) cho thấy tình trạng đội vốn ở mức lớn diễn ra phổ biến trong bộ mẫu gồm 258 dự án giao thông lớn, bất kể ở quốc gia nào, lục địa nào hay phương thức nào, và xu hướng này vẫn tiếp diễn. Chín trên 10 dự án bị đội vốn, và tỷ lệ đội vốn (thực) bình quân là 45% đối với đường sắt, 34% đối với hầm và cầu, 20% đối với đường bộ. Trong bộ mẫu gồm 208 dự án đường sắt và đường bộ, chín trên 10 dự án đường sắt ước tính quá cao lưu lượng giao thông, trong đó lưu lượng hành khách thực tế bình quân thấp hơn 51% so với dự báo. Nghiên cứu thêm về các con đập lớn cho thấy ba trên bốn đập lớn bị đội vốn theo giá cố định bằng nội tệ và chi phí thực bình quân cao hơn 96% so với dự toán. Nghiên cứu trên cũng cho thấy các khu vực trên thế giới đều gặp tình trạng đội vốn một cách có hệ thống. Do sai sót bị thiên lệch một chiều có hệ thống, yếu kém về kỹ thuật không thể lý giải cho thiên kiến trên. Lời giải thích có vẻ hợp lý là các chủ dự án và người hoạch định dự án đánh bóng dự án một cách có hệ thống để được duyệt vốn. Nguồn: “Lập kế hoạch và chính sách cho các dự án hạ tầng lớn: Vấn đề, nguyên nhân và cách xử lý”, Bent Flyvbjerg, Chuyên đề nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới, số 3781, 2005. “Chúng ta có nên xây thêm đập lớn? Chi phí thực tế của việc xây dựng siêu dự án thủy điện”, A. Ansar, B. Flyvbjerg, A. Budzier, và D. Lunn, Chính sách năng lượng, 2014. 64 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 117. Thông lệ tốt đòi hỏi phải có một bên độc lập thẩm tra lại không chỉ kết luận thẩm định, khuyến nghị, mà cả những những nghiên cứu được dùng làm luận cứ cho báo cáo nghiên cứu khả thi. Những giả định, dự báo và kết luận mà đơn vị chủ dự án đưa ra làm căn cứ cần được phản biện để kiểm tra tính thực tế và tính chắc chắn. Hộp 11 tổng hợp lại những loại câu hỏi cần đặt ra cho dự án trong quá trình thẩm tra độc lập tại Pháp. Lý tưởng là việc thẩm tra độc lập cần được thực hiện một cách phù hợp với quy mô dự án, sao cho mức độ đánh giá là ít hơn đối với các dự án nhỏ hơn hoặc các dự án lặp lại. Hộp 11: Các câu hỏi để thẩm tra độc lập tại Pháp Thẩm tra độc lập (“ý kiến thứ hai”) tại Pháp nhằm giải đáp các câu hỏi sau: yy Hồ sơ dự án đã đáp ứng các yêu cầu về hồ sơ đánh giá kinh tế xã hội chưa? yy Hướng dẫn về phương pháp luận và hướng dẫn của bộ ngành, nếu có, đã được tuân thủ hợp lý chưa. Các giá trị quy định cho các tham số thẩm định đã được tôn trọng chưa? yy Tác động phi tiền tệ của dự án có được xét đến như thế nào nếu được coi là quan trọng trong đánh giá dự án? yy Phạm vi đánh giá có phù hợp với dự án hay không? yy Phương pháp nào được sử dụng và so với các thông lệ được công nhận ở các ngành tương đương hoặc ở các quốc gia khác như thế nào? yy Các tham số đầu vào có sát thực tế và nhất quán hay không? Nguồn: “Đánh giá các dự án lớn được điều tra công khai” Phụ lục dự án luật tài chính 2015. 118. Sau đây là bốn nội dung chính theo thông lệ tốt trong khâu thẩm tra độc lập: yy Kiểm tra độc lập để đảm bảo tính khách quan và chất lượng thẩm định. yy Hoàn thành đúng nguyên tắc việc thẩm định dự án trước khi lập ngân sách, sao cho thẩm tra độc lập không bị thực hiện vội vàng và thiếu thời gian so với lịch biểu lập ngân sách. yy Xác định và lập kiểm kê danh mục các dự án đã thẩm định được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để cân nhắc về ngân sách. yy Làm rõ vai trò của thẩm tra độc lập, phân biệt giữa các dự án nhỏ có thể được xử lý ở cấp sở ngành và các dự án cần giám sát thêm. Cơ chế thể chế về thẩm tra độc lập: 119. Ý nghĩa của từ “độc lập“: Độc lập không có nghĩa là bên ngoài chính phủ, chức năng thẩm tra độc lập cần được một bên khách quan thực hiện, nếu bên đó không có lợi ích gì nếu dự án được đi tiếp. Bên thẩm tra độc lập tốt nhất nên nằm ngoài cơ quan đề xuất và thẩm định, nhưng có thể vẫn là một đơn vị thuộc khu vực công. Đơn vị khu vực công được giao nhiệm vụ thẩm tra độc lập có thể sử dụng tư vấn ở khu vực tư nhân (như đối với nhiều dự án lớn ở Na Uy) hoặc chuyên gia ở nơi khác trong khu vực công (như trong trường hợp của Anh, chuyên gia thẩm tra dự án được đào tạo và cấp chứng chỉ). 120. Phạm vi thẩm tra độc lập: Thẩm định dự án cần được đánh giá lại một cách khách quan, ngay cả khi được thực hiện bởi bộ phận khác của cơ quan thẩm định dự án. Chỉ định một tổ chức bên QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 65 ngoài thực hiện thẩm tra độc lập khách quan có lẽ không thực tế do hạn chế về năng lực63 bởi với các dự án lớn và rủi ro hơn thì các đánh giá này cần có chuyên môn sâu. Trong trường hợp đó, kết quả thẩm định của những dự án giá trị nhỏ có thể được một bộ phận của cơ quan đề xuất/ thẩm định thẩm tra lại nếu bộ phận đó không có lợi ích trực tiếp gì trong việc tiếp tục đưa dự án vào thực hiện. 121. Mức độ của thẩm tra độc lập: Thẩm tra độc lập có sự khác biệt giữa các quốc gia về loại dự án cần thực hiện thẩm tra như minh họa tại Hộp 12. Hộp 12: Sự khác biệt giữa các quốc gia về quy định dự án cần thẩm tra độc lập yy Bộ Tài chính và Kinh tế Anh Quốc chỉ thẩm tra những dự án lớn, cách tiếp cận theo danh mục kiểm tra được áp dụng để đảm bảo những yếu tố cơ bản của phương pháp luận thẩm định được tuân thủ và nhằm chất vấn và phản biện kết quả thẩm định cũng như nhũng giả định được đặt ra. Đối với tất cả các dự án, Hệ thống thẩm tra đầu vào thuộc nội bộ của cơ quan chủ trì tạo điều kiện để các đồng nghiệp tại các cơ quan bên ngoài thuộc khu vực công đứng ra thẩm tra. yy Tại Chi-lê, tất cả các dự án phải được Bộ Kế hoạch thẩm tra, nhưng do quy mô của nhiệm vụ, bản chất đây chính là quy trình kiểm soát chất lượng – không hẳn là để đưa ra “ý kiến thứ hai” – mà nhằm đảm bảo phương pháp luận rất chi tiết được áp dụng một cách đúng đắn. yy Tại Pháp, Ủy ban Đầu tư Tổng hợp tổ chức lấy ý kiến thứ hai về kết quả thẩm định các dự án lớn (> 20 triệu €). Các dự án này được xem xét phản biện cả về phương pháp luận (nhằm đảm bảo tuân thủ với hướng dẫn) và tính toán các tham số được sử dụng trong thẩm định và kết quả thẩm định. yy Hàn Quốc thường thì thẩm tra độc lập diễn ra trước khi thẩm định, bao gồm cả lập nghiên cứu tiền khả thi cho các dự án lớn (>50 triệu US$) để làm cơ sở quyết định chuyển sang khâu thẩm định. Việc này đòi hỏi cơ quan thẩm tra độc lập, PIMAC phải phân tích sâu hơn rất nhiều so với các quốc gia khác, nhưng do được kết hợp với hệ thống nhằm kiểm soát đội vốn, cách làm này chứng tỏ hết sức hiệu quả. Nguồn: Hướng dẫn quản lý đầu tư công, Ngân hàng Thế giới, sắp ban hành. 122. Kết quả thẩm tra độc lập: Một dự án khó có thể được chuyển sang khâu tiếp theo nếu đánh giá độc lập cho kết quả tiêu cực. Tuy vậy, hoàn thành việc thẩm tra độc lập không nhất thiết là mốc để quyết định, đơn vị thẩm tra độc lập thường chỉ đưa ra ý kiến tham mưu cho cấp có thẩm quyền quyết định. Sự khác biệt giữa các quốc gia về thẩm quyền liên quan đến kết quả thẩm tra độc lập được minh họa tại Hộp 13. 63 Chẳng hạn tại Anh, Bộ Tài chính chỉ thẩm tra và phê duyệt kết quả thẩm định dự án được phân loại là dự án lớn được đưa vào danh mục các dự án lớn của Chính phủ. Các dự án lớn được xác định dựa trên giá trị, rủi ro và các đặc điểm chuyên ngành. 66 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 13: Sự khác biệt giữa các quốc gia về kết quả thẩm tra độc lập yy Hệ thống của Chi-lê được công nhận là khá chặt, tuy vậy vẫn có dự án được đưa vào thực hiện hàng năm mà chưa nhận được kết quả thẩm tra tích cực của Bộ Kế hoạch . yy Tại Pháp, Ủy ban Đầu tư Tổng hợp chuẩn bị ý kiến trình lên Thủ tướng, đồng thời gửi cho Bộ trưởng bộ đề xuất dự án và Nghị viện. yy Tại Ai-len, kết quả thẩm định do Cơ quan đánh giá chi tiêu tập trung thực hiện chỉ thuần túy mang tính tham khảo cho Bộ trưởng của bộ đề xuất dự án. yy Tại Hà Lan, quy định là kết luận thẩm tra độc lập cần được xem xét khi ban hành quyết định cuối cùng, nhưng không có quy định rằng quyết định đó được ban hành căn cứ vào việc kết luận thẩm tra. yy Tại Anh, thẩm tra độc lập gắn liền với mốc ra quyết định (“mốc phê duyệt của Bộ Ngân khố”) và dự án không được tiếp tục đưa vào thực hiện nếu kết quả thẩm tra là tiêu cực. yy Tại Hàn Quốc, Luật Tài chính Công quy định các dự án lớn (> 50 triệu US$) phải được PIMAC thẩm tra độc lập để Bộ Tài chính và Chiến lược quyết định, và trong thực tế quyết định đó gắn chặt với kết quả thẩm tra độc lập. Nguồn: Hướng dẫn quản lý đầu tư công, Ngân hàng Thế giới, sắp ban hành. 123. Thời điểm thẩm tra độc lập: chúng ta nhận thấy trong thực tế, công tác thẩm định và lập ngân sách là các quy trình khác nhau trong quản lý đầu tư công và để đảm bảo có đủ thời gian thẩm tra độc lập, hoạt động này thường không liên quan trực tiếp đến lịch lập kế hoạch ngân sách, mà chỉ đưa ra thời hạn cần hoàn thành thẩm tra để dự án được cân nhắc phân bổ trong năm ngân sách cụ thể. Thời gian dành cho thẩm tra độc lập thường có sự khác biệt giữa các quốc gia, điều này phản ánh quy định khác nhau liên quan tới loại dự án phải thẩm định (tham khảo ở trên). Tại Chi-lê, Bộ Kế hoạch trả lời trong vòng 10 ngày sau khi dự án đã được đánh giá là chấp nhận được (trong đó cần 5 ngày để quyết định). Tại Anh, thời gian trả lời để ra quyết định theo mốc phê duyệt Bộ Ngân khố64 là 28 ngày. Pháp cho phép đưa ra ý kiến thứ hai trong vòng 1-4 tháng sau khi tiếp nhận hồ sơ dự án. Nghiên cứu tiền khả thi rất chi tiết của Hàn Quốc thường phải mất đến 4 tháng thực hiện và có thể được gia hạn nếu sản phẩm nghiên cứu tiền khả thi cho thấy cần chỉnh sửa về chủ trương dự án. Đánh giá về thẩm tra độc lập tại Việt Nam Sự cần thiết cần tiến hành thẩm tra độc lập các đề xuất dự án dưới hình thức nào đó đã được quy định trong các văn bản pháp luật, nhưng cách thiết kế chưa đảm bảo đánh giá hoàn toàn khách quan đối với nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định. 124. Khái niệm thẩm tra độc lập các báo cáo khả thi đã được quy định tại khung pháp lý mới, tuy nhiên thẩm tra trong khâu sàng lọc ban đầu lại có vai trò chi phối và khách quan hơn so với thẩm tra tại khâu thẩm định. Phần 5 về sàng lọc sơ bộ ban đầu có luận bàn về quy trình thẩm tra, làm căn cứ để quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. Nhưng nội dung thẩm tra của Bộ KH&ĐT/Bộ Tài chính chỉ tập trung hẹp vào nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, ngoài ra trách nhiệm còn phân tán, khi Bộ Xây dựng cũng có trách nhiệm thẩm tra về mức đầu tư trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (PFS) và/hoặc báo cáo chủ trương đầu tư (ROII). Việc thẩm tra các tiêu chí như sự phù hợp về chiến lược, sự cần thiết của dự án và nhu cầu về dịch vụ do dự án đem lại nằm ngoài nhiệm vụ chính thức 64 Tại Anh, Bộ “Ngân khố” được hiểu là Bộ Tài chính. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 67 của Bộ KH&ĐT hoặc Bộ Xây dựng ở khâu này. Trong thực tế, báo cáo thẩm định của các cơ quan này có thể cũng có đề cập đến các yếu tố đó (nhưng chỉ ở mức hạn chế). 125. Thẩm định cũng có một số cơ chế tương đương với chức năng thẩm tra độc lập, nhưng việc xem xét kỹ lưỡng hơn lại thiếu tính khách quan cần có. Luật Xây dựng năm 2014 có quy định quan trọng là cơ quan thẩm định dự án phải khác với cơ quan đề xuất dự án như đã nêu trên (trừ các dự án xây dựng chuyên ngành). Như đã nêu ở phần trên, đối với những dự án quan trọng của quốc gia, Hội đồng thẩm định nhà nước sẽ được thành lập để thẩm định dự án (trên cơ sở nghiên cứu khả thi) và tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ về quyết định đầu tư. Tương tự đối với các dự án không có cấu phần xây dựng, người đứng đầu các cơ quan tổng hợp phụ trách về quyết định đầu tư sẽ lấy ý kiến tham mưu từ một hội đồng thẩm định được thành lập riêng hoặc cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư chuyên trách chịu trách nhiệm thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi. Đối với những dự án có cấu phần xây dựng, người đứng đầu các cơ quan tổng hợp cũng nên giao cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư thực hiện thẩm định độc lập để làm căn cứ cho quyết định đầu tư. 126. Thủ tục thẩm định ở Việt Nam được thiết kế để đảm bảo tính khách quan trong quy trình quyết định, nhưng vẫn chưa quy định đầy đủ về chức năng thẩm tra độc lập. Trước khi có Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng năm 2014, khái niệm thẩm định khách quan không tồn tại, vì vậy cần phải ghi nhận là quá trình này đã có nhiều cải thiện. Tuy nhiên, kể cả theo cơ chế mới, mức độ độc lập của các bên khác nhau tham gia vào quyết định thẩm định cũng cần được xem lại, và cần phải tiếp tục tăng cường để một bên không có bất kỳ lợi ích gì với kết quả thẩm định và quyết định đầu tư đứng ra thẩm tra. Chẳng hạn, Hội đồng thẩm định Nhà nước có thành viên là đại diện các bộ ngành, bao gồm cả bộ đề xuất dự án, vì vậy thực chất đó là cơ chế “đàm phán thỏa thuận” hơn là cơ chế trọng tài khách quan65, mặc dù Bộ KH&ĐT có vai trò chủ trì. Tương tự, khó có thể đảm bảo rằng thành viên của hội đồng thẩm định hoàn toàn vô tư. Phương án thay thế bằng cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư thuộc bộ chủ quản cũng có thể chịu áp lực ngầm do quan hệ khách hàng - nhà thầu do cơ quan đó trực thuộc vào chủ dự án hoặc cơ quan chủ quản66. 127. Cả Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính hiện đang bị tách khỏi chức năng thẩm tra độc lập ở khâu thẩm định. Ở cấp trung ương, các bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành như Bộ NN&PTNT, Bộ GTVT và Bộ Công thương chịu trách nhiệm thẩm định các dự án do họ trực tiếp phụ trách, nghĩa là về nông nghiệp, thủy lợi, giao thông và công nghiệp nặng. Đồng thời, Bộ Xây dựng thực hiện chức năng thẩm định độc lập xuyên suốt đối với tất cả các dự án xây dựng, bao gồm cả thẩm tra cả những dự án xây dựng thuộc Bộ GD&ĐT, và cả các dự án công nghiệp nhẹ, và chỉ trừ các dự án xây dựng chuyên ngành67. Tuy nhiên, Bộ Xây dựng chủ yếu quan tâm đến thiết kế kỹ thuật của các dự án xây dựng và kiểm tra xem mức đầu tư có được dự toán theo định mức quy định hay không; và ít quan tâm hơn đến các câu hỏi tổng quát như là liệu một đề xuất có tính thuyết phục và chặt chẽ, được lập ra nhằm cam kết phát huy hiệu quả nguồn lực tài chính công. Điều đó có nghĩa là cả Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính đều không có cơ hội xem xét lại ý kiến của họ về dự án nếu có thay đổi lớn từ khâu nghiên cứu tiền khả thi đến khâu nghiên cứu khả thi. Phân tích ở trên cho thấy trong thực tế, thay đổi đó có thể xảy ra. Mặc dù không thường xuyên, nhưng mức đầu tư có thể thay đổi, hoặc phổ biến hơn là các hoạt động / đầu ra sẽ được điều chỉnh (giảm) khiến cho lợi ích dự báo có thể bị giảm theo. Cả hai trường hợp trên đều đòi hỏi phải xem lại tính khả thi về kinh tế của dự án và cho thấy cần phải có đánh giá lại. 65 Các quốc gia khác đã thử áp dụng mô hình này - Ru-ma-ni là ví dụ - và kết cục là chỉ có rất ít dự án bị từ chối vì các bộ ưu ái lẫn nhau. 66 Theo định nghĩa tại Điều 4.11 Luật Đầu tư công. 67 Bộ Công thương chỉ phụ trách về công nghiệp nặng. 68 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Thẩm tra độc lập cần được tăng cường để có ý kiến khách quan về chất lượng của nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định sau đó được trình lên cấp có thẩm quyền quyết định. 128. Việt Nam cần có chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn để đảm bảo chất lượng cho báo cáo nghiên cứu khả thi và phản biện lại những thiên kiến lạc quan trong đánh giá chi phí và lợi ích. Quyết định đầu tư do các bên có liên quan đến dự án đưa ra, dựa trên kết quả đánh giá do một tổ chức/cơ quan không nhất thiết ở vị thế trung lập với bên thực hiện thẩm định. Điểm yếu này trong quy trình hiện nay được thể hiện qua thực tế là chỉ có một tỷ lệ nhỏ dự án bị từ chối ở khâu thẩm định/quyết định đầu tư. 129. Bộ KH&ĐT có vị thế phù hợp để chủ trì việc thẩm tra độc lập các nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định trên góc độ lợi ích xã hội. Thẩm quyền hành chính về thẩm tra độc lập của Bộ KH&ĐT cần được xác định, nhưng áp dụng một cơ chế phối hợp với bộ chủ quản chuyên ngành có lẽ là lộ trình phù hợp nhất ở thời điểm này. Thẩm tra độc lập ở khâu này không chỉ giới hạn ở nguồn vốn hay khả năng cân đối vốn, mà còn nhằm khẳng định chất lượng của nghiên cứu khả thi về phương pháp luận, độ tin cậy của các giả định và dự báo làm căn cứ, và sự vững chắc của kết luận thẩm định. Nếu Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ thực hiện thẩm tra độc lập toàn bộ các dự án, năng lực của Bộ sẽ bị dàn trải quá mỏng, vì vậy Bộ chỉ nên thẩm tra các dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A là hợp lý. Ở cấp địa phương, Sở KH&ĐT tỉnh có thể thực hiện chức năng tương tự cho các dự án Nhóm B và C. Ngành KH&ĐT có thể sử dụng chuyên môn trong nội bộ để thẩm tra các đề xuất dự án, ký hợp đồng thuê ngoài hoặc áp dụng cả hai cách; điều quan trọng nhất là phải đảm bảo tính vô tư khách quan. Đánh giá tổng hợp về khâu thẩm tra độc lập Cơ chế kỹ thuật, hành chính Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam và pháp quy cần có Đánh giá độc lập nhằm 1. Kiểm tra độc lập nhằm Cơ chế hiện nay đã phần nào đảm bảo tính độc kiểm tra thiên kiến chủ đảm bảo tính khách quan lập trong thẩm định, nhưng chưa quy định về sự quan, tư lợi trong khâu và chất lượng của kết quả khách quan cần thiết, để ngỏ khả năng thẩm định thẩm định. thẩm định. quá lạc quan hoặc với chất lượng thấp khiến cho dự án bị lọt lưới. 2. Hoàn thành tuân thủ thẩm Luật Đầu tư công quy định kế hoạch đầu tư công định dự án trước khi đưa hàng năm được lập theo lịch biểu căn cứ vào kế vào lập ngân sách. hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, nhằm đảm bảo hoàn thành trước khi lập ngân sách. Tuy nhiên, dự án phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt mới được đưa vào kế hoạch hàng năm, đòi hỏi phải có quyết định đầu tư căn cứ vào nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định. 3. Xác định và tổng hợp các Hiện chưa có cơ sở dữ liệu điện tử tập trung về dự án được thẩm định sắp tất cả các dự án đã có quyết định phê duyệt đầu xếp theo thứ tự ưu tiên để tư và đủ điều kiện đưa vào kế hoạch đầu tư công cân nhắc bố trí ngân sách. hàng năm. Điều này một phần do cơ chế phân cấp nhưng cũng do chưa có cơ sở dữ liệu về các dự án của trung ương. 4. Làm rõ vài trò giữa dự án Luật Đầu tư công quy định có sự khác biệt về vai nhỏ có thể xử lý ở cấp đơn trò thẩm định và quyền quyết định theo tầm quan vị sở ngành và các dự án trọng của dự án. Tuy nhiên, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài đòi hỏi phải giám sát thêm. chính không có vai trò trong khâu này và vì vậy có một số dự án chưa được các cơ quan trung ương giám sát đầy đủ. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 69 Khuyến nghị 130. Đánh giá phân tích ở trên cho thấy có nhu cầu cần thiết kế và triển khai tăng cường chức năng thẩm tra độc lập kết quả thẩm định ở Việt Nam, tập trung vào các dự án quy mô lớn. Sau đây là khuyến nghị về một số biện pháp cụ thể liên quan đến thẩm tra độc lập: yy Xây dựng và áp dụng một danh mục các tiêu chí nhằm đánh giá báo cáo nghiên cứu khả thi và kết luận thẩm định. yy Sửa đổi Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công nhằm tăng cường vai trò của ngành KH&ĐT trong thẩm tra độc lập, đặc biệt liên quan đến các dự án quy mô lớn có tác động lớn đến ngân sách. Đảm bảo phân công trách nhiệm phù hợp giữa Bộ KH&ĐT và các bộ chủ quản ngành có vai trò chủ trì, trong đó Bộ KH&ĐT tập trung vào hiệu quả kinh tế và sự phù hợp với chiến lược. yy Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực cho Bộ KH&ĐT và Bộ Xây dựng nhằm thực hiện vai trò thẩm tra độc lập tốt hơn và tổ chức đào tạo. yy Xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung về các dự án, để hỗ trợ Bộ KH&ĐT trong vai trò thẩm tra độc lập - cả ở khâu thẩm định và lập chủ trương đầu tư - đồng thời lưu lại thông tin về tình trạng dự án ở các khâu khác nhau trong giai đoạn trước triển khai. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 71 7 Lựa chọn và lập ngân sách Thông lệ tốt là như thế nào? 131. Sau đây là bốn nội dung chính theo thông lệ tốt về lựa chọn và lập ngân sách cho các dự án đầu tư công theo khung QLĐTC của Ngân hàng Thế giới: yy Sau khi chuẩn bị và thẩm định đầy đủ các dự án mới, cần phải có các tiêu chí minh bạch có tham chiếu đến các mục tiêu chính sách để lựa chọn dự án đưa vào ngân sách. yy Có một quy trình lập ngân sách chặt chẽ có tính đến lồng ghép đầu tư cùng với tác động đến chi thường xuyên của các dự án. yy Có cơ chế “gác cổng” hiệu quả để đảm bảo chỉ những dự án đã được thẩm định và phê duyệt đầy đủ mới được lựa chọn để phân bổ ngân sách. yy Đảm bảo phân bổ đầy đủ nguồn lực cho những dự án được lựa chọn, bao gồm cả nhu cầu chi thường xuyên sau khi hoàn thành. 132. Dự án mới phải được xác nhận vào thời điểm lập ngân sách là đã được chuẩn bị tốt và thẩm định thận trọng. Đây chính là vai trò “gác cổng”. Trong các hệ thống yếu, dự án chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng thường vẫn có khả năng “vượt rào” vào khâu lập ngân sách. Hình 10 minh họa về chức năng gác cổng, nằm giữa các khâu của hệ thống đảm bảo chất lượng ngay từ đầu68 và khâu lập ngân sách đầu tư. Hình 10: Chức năng gác cổng Khung vĩ mô Khung tài khóa Hướng dẫn thẩm định Cam kết chi Đầu tư đang Thặng dư chương trình dự án thường xuyên triển khai được chủ động Rà soát: Rà soát sự nhất quán với mục tiêu chính sách của CP Quy trình Giai đoạn 1: Hạn mức lập ngân sách ngành Thẩm định Quy trình thẩm định & cơ chế thể chế Đưa dự án ưu tiên Thương thảo đã thẩm định Dự án của CP vào ngân sách được tài trợ ngân sách Rà soát Gác cổng Giai đoạn 2: Danh mục dự án được rà soát phù hợp với các mục Kế hoạch công tiêu chính sách và phù hợp việc dự án để phân bố công quỹ Thẩm tra của Ủy Có khả năng dự án mới ban Nghị viện “nhảy dù” vào ngân sách Phân bổ Phân bổ Dự án chưa rà soát Phân bổ trung hạn hàng năm Chấp hành Chủ động theo ngân sách dõi, đánh giá Đưa công trình vào sử dụng lợi ích Nguồn: Khung đánh giá phân tích về quản lý đầu tư công, Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska & Jim Brumby, Chuyên đề nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới số 5397, 2010. 68 Hệ thống “đảm bảo chất lượng ngay từ đầu” bao gồm các quy trình sàng lọc cấp độ ban đầu từ trước, thẩm định và thẩm tra độc lập. 72 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 133. Ngay cả ở những hệ thống tốt nhất vẫn có khả năng nguồn lực không đủ đáp ứng số lượng dự án mới được thẩm định là tốt, vì vậy cần áp dụng những tiêu chí sắp xếp ưu tiên rõ ràng, phản ánh những ưu tiên của quốc gia và ngành cũng như các yếu tố thực tiễn, như mức độ sẵn sàng triển khai. Trong hệ thống tiên tiến, việc sắp xếp ưu tiên dự án mới thường do các bộ ngành chi tiêu thực hiện trong phạm vi hạn mức chi tiêu của ngành đã được chính phủ phê duyệt trên cơ sở ý kiến tư vấn chuyên môn của Bộ Tài chính và Kế hoạch. Tốt nhất là cần xác định hạn mức chi tiêu đáng tin cậy trong trung hạn để hỗ trợ lập kế hoạch triển khai các dự án nhiều năm. Tại một số quốc gia theo thông lệ tốt69, Chính phủ thường dần dần đảm nhiệm vai trò quyết định hơn trong việc sắp xếp ưu tiên các dự án lớn hoặc siêu dự án, nghĩa là các dự án quan trọng của quốc gia, với sự hỗ trợ của Bộ Tài chính / Kế hoạch, thay vì giao cho từng bộ ngành sắp xếp ưu tiên. 134. Các dự án hạ tầng lớn thường phải mất vài năm để hoàn thành, cơ quan triển khai phải có khả năng ký kết các hợp đồng nhiều năm để đảm bảo hiệu quả triển khai. Nguồn lực ngân sách cần phải được đảm bảo chắc chắn cho các năm tiếp theo để đáp ứng các cam kết theo hợp đồng đó. Vấn đề này có thể được xử lý theo nhiều cách khác nhau mà không gây ảnh hưởng đến tính chất thường niên của ngân sách. Ngân sách phải đảm bảo phân bổ đầy đủ cho khâu chuẩn bị dự án và đối với các dự án hạ tầng lớn, việc này có thể kéo dài quá một năm ngân sách. 135. Quy trình lập ngân sách đầu tư cần được thiết lập sao cho đảm bảo hiệu quả phân bổ cho các dự án đang triển khai. Tại các hệ thống yếu kém hơn, dự án đang triển khai phải cạnh tranh trực tiếp về nguồn lực tài chính với các dự án mới, điều đó thường dẫn đến tình trạng dàn trải vốn ra quá nhiều dự án, gây ảnh hưởng đến khả năng triển khai tối ưu về mặt kỹ thuật. Trong một thái cực khác, nếu có áp lực lấn át từ phía các dự án mới, điều này có thể dẫn đến “phân bổ nhỏ giọt” cho các dự án hiện hành, chỉ đủ để dự án có hoạt động trên danh nghĩa. Quy trình ngân sách cần đảm bảo tính nhất quán trong ưu tiên theo thời gian70, điều này tốt nhất được thực hiện bằng cách quyết định phân bổ vốn cho các dự án đang được triển khai trước khi phân bổ cho các dự án mới. Cách làm phổ biến tại các đơn vị chi tiêu ở những hệ thống thiếu kỷ cương là cố gắng “ngấm ngầm” đưa các dự án mới vào ngân sách. Họ thường phân bổ nhỏ giọt trong năm đầu tiên để đưa dự án vào ngân sách với mục đích là nhu cầu vốn sẽ phình lên trong những năm tiếp theo, gây chèn ép vốn với những dự án đang triển khai và sắp hoàn thành. Một trong những cách để ngăn ngừa điều đó là áp dụng lập kế hoạch ngân sách trung hạn cuốn chiếu. 136. Phân bổ vốn ngân sách không đầy đủ cho nhu cầu chi thường xuyên của các dự án đầu tư mới hoàn thành cũng là một vấn đề ở các hệ thống lập ngân sách kém phát triển. Quy trình ngân sách phải được lồng ghép đầy đủ để chi đầu tư và chi thường xuyên được lập kế hoạch cùng nhau, để ngân sách chi vận hành và duy tu bảo dưỡng cho công trình mới được dự kiến từ trước khi được đưa vào sử dụng (ví dụ lương cán bộ và thuốc cho cơ sở y tế mới, chi phí duy tu bảo dưỡng định kỳ cho đường bộ). Điều này tốt nhất được xử lý trong cơ chế lập kế hoạch chi tiêu trung hạn theo cách cuốn chiếu. 69 Đó thường là những quốc gia đã áp dụng lập ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (PBB). PBB chú trọng phân cấp thẩm quyền quyết định cho các bộ chủ quản, nhưng trong trường hợp chi đầu tư, xu hướng lại ngược lại, ít nhất là đối với các dự án lớn. 70 Có nghĩa là ngoại trừ ở thái cực khác, khi có các tình huống ngoài dự kiến hoặc các vấn đề lớn khi triển khai, dự án đã được ưu tiên trong các giai đoạn trước cũng sẽ tiếp tục được ưu tiên và được bố trí vốn đầu tiên cho đến khi hoàn thành. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 73 Đánh giá về lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách ở Việt Nam Các tiêu chí / nguyên tắc lựa chọn dự án để phân bổ ngân sách được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công, nhưng chưa thật cụ thể, thiếu định hướng chính sách trong lựa chọn dự án mới, đồng thời cũng chưa thật sự minh bạch và nhất quán trong áp dụng thực tế. Mặc dù các dự án chuyển tiếp hiện đã được ưu tiên hơn là các dự án mới, nhưng cách áp dụng vẫn cho thấy chỉ có một quy trình ra quyết định chung cho hai loại dự án này. Cách tốt nhất là có hai bước riêng rẽ, trước hết là phân bổ vốn “chốt cứng” cho các dự án chuyển tiếp trước khi quan tâm đến các dự án mới, qua đó tránh được khả năng phải cân nhắc phương án đánh đổi giữa dự án mới và dự án chuyển tiếp. 137. Luật Ngân sách Nhà nước 2015 tham chiếu đến quy định chi tiết tại Luật Đầu tư công và chỉ ban hành hướng dẫn chung chung về lập ngân sách cho chi đầu tư công. Sau đây là quy định về dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm: Dự toán chi đầu tư phát triển căn cứ vào kế hoạch, quy hoạch, chương trình / dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kế hoạch tài chính 5 năm, Kế hoạch đầu tư công trung hạn từ nguồn ngân sách Nhà nước; khả năng cân đối nguồn lực trong năm ngân sách, các quy định pháp luật về đầu tư công, xây dựng và các văn bản quy phạm pháp luật khác; Vì vậy, dự án cần được cấp có thẩm quyền phê duyệt và đã được đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn mới được xem xét đưa vào ngân sách Nhà nước. Tổng dự toán chi cũng phải phù hợp với hạn mức tài chính. Luật Ngân sách Nhà nước cũng giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì lập ngân sách vốn đầu tư của trung ương71. 138. Dự toán ngân sách đầu tư dựa trên kế hoạch đầu tư hàng năm về phần mình cần tuân thủ với Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đã được phê duyệt72, mặc dù vẫn cho phép đưa các dự án cấp thiết vào ngân sách. Các bộ ngành trung ương và các địa phương đều lập kế hoạch hàng năm. Kế hoạch tổng hợp của quốc gia cũng được lập. Kế hoạch hàng năm bao gồm danh mục dự án và kế hoạch ngân sách, trong đó có đề xuất phân bổ cho từng dự án. 139. Luật Đầu tư công xác định các tiêu chí cụ thể về lựa chọn dự án để đưa vào kế hoạch năm. Các nguyên tắc, yêu cầu và hạn chế trong lập kế hoạch hàng năm được quy định ở các điều khác nhau trong Luật Đầu tư công (một cách trình bày rõ ràng hơn sẽ tốt hơn). Theo nguyên tắc chung, Luật Đầu tư công đòi hỏi phải ưu tiên các dự án có tác động quan trọng nhất về mặt phát triển kinh tế - xã hội. Trong số các tiêu chí cụ thể hơn, sau đây là thứ tự ưu tiên được xác định để đưa dự án vào kế hoạch đầu tư công hàng năm: yy Ưu tiên thứ nhất: ○○ Dự án đã hoàn thành nhưng chưa thanh toán hết; ○○ Dự án sẽ hoàn thành đúng thời hạn trong kỳ kế hoạch; ○○ Vốn đối ứng cho các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nước ngoài; ○○ Dự án Nhà nước tham gia được triển khai qua hình thức hợp tác công-tư (PPP). 71 Nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ KH&ĐT được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước (Điều 27) bao gồm: “xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và hạn mức phân bổ vốn đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước trình Chính phủ; lập kế hoạch phân bổ chi đầu tư cho ngân sách trung ương.” 72 Điều 51.7 của Luật Đầu tư công. 74 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM yy Ưu tiên thứ hai: Các dự án được triển khai kéo dài qua một kỳ kế hoạch năm năm, và đang được thực hiện theo đúng tiến độ trong kế hoạch. yy Ưu tiên thứ ba: Các dự án mới. 140. Mặc dù các tiêu chí ưu tiên trong Luật Đầu tư công ban đầu có vẻ hợp lý, nhưng khi xem xét kỹ ta có thể thấy những tiêu chí đó chưa đủ đảm bảo cho những dự án chuyển tiếp. Điều thứ nhất cần ghi nhận là có ưu tiên rõ ràng cho các dự án chuyển tiếp so với các dự án mới. Nguyên tắc này tuy hợp lý nhưng tốt nhất là nên lồng ghép nó vào các quy trình lập ngân sách đầu tư - bằng cách tiếp cận theo hai bước như được mô tả dưới đây - và tránh khả năng gộp chung các dự án để phải đánh đổi trực tiếp với nhau. Một vấn đề cần lưu ý nữa là ưu tiên cho các dự án sử dụng ngân sách Nhà nước nhưng huy động thêm từ các nguồn khác - ODA và PPP - điều này cũng hợp lý miễn là cũng phải ưu tiên tương tự cho các dự án chuyển tiếp. Ưu tiên thứ hai gây thắc mắc ở chỗ là, chẳng hạn, một siêu dự án rất quan trọng phải mất 10 năm để hoàn thành (vì vậy trải qua trên một kỳ kế hoạch năm năm) sẽ được ưu tiên thấp hơn so với các dự án có thể hoàn thành trong 5 năm. Đây thực chất là lựa chọn không bao giờ phát sinh trong thực tế nếu đã tuân thủ theo thông lệ tốt nhằm đảm bảo phân bổ vốn bền vững cho cả dự án ngắn hạn và dài hạn. Nếu sự đánh đổi đó thực sự phát sinh trong thực tế ở Việt Nam, nó sẽ hỗ trợ cho nhu cầu tổ chức lại danh mục (như được bàn dưới đây) và cho thấy lợi ích có thể đem lại của kế hoạch hạ tầng dài hạn cuốn chiếu, như được bàn ở phần trên. Điều đáng lưu ý là Luật Đầu tư công không quy định rõ là bản thân các dự án được đưa vào kế hoạch hàng năm có được sắp xếp thứ tự ưu tiên không. Cuối cùng, thực chất là không có quy định nào về tiêu chí sắp xếp ưu tiên cho các dự án mới. 141. Các tiêu chí ưu tiên trong Luật Đầu tư công không có định hướng chính sách rõ rệt ngoài yêu cầu được quy định chung chung về tác động phát triển kinh tế - xã hội. Điều này có lẽ dường như không cần thiết vì dự án được đưa vào kế hoạch hàng năm đều bắt nguồn từ Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), lẽ ra phải là công cụ để đảm bảo hoàn thành các ưu tiên chính sách đề ra trong chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Nếu hệ thống lập kế hoạch vận hành như dự kiến, các dự án được đưa vào kế hoạch đầu tư hàng năm thực ra đã bám sát các ưu tiên chính sách chiến lược. Đây là một giả định thiếu thực tế. Như đã thảo luận tại phần về định hướng chiến lược, mặc dù KHĐTCTH đã nâng cao tính thực tế trong lập kế hoạch tài chính cho đầu tư, nhưng các kế hoạch đó dường như vẫn quá lạc quan, có nghĩa là chúng bao gồm nhiều dự án hơn có thể triển khai trong thực tế trong năm năm. Tính thiếu thực tế khiến kế hoạch phát triển KTXH chưa phải căn cứ tốt cho xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), và lịch biểu xây dựng kế hoạch phát triển KTXH và KHĐTCTH trong thực tế đến nay vẫn chưa được hài hòa hiệu quả. Các dự án từ các công cụ khác nhau, kể cả nằm ngoài kế hoạch phát triển KTXH, cũng có thể đưa vào KHĐTCTH. Điều này có thể khiến cho KHĐTCTH thiếu định hướng ưu tiên chiến lược. Tất cả những điều đó cho thấy nhu cầu cần thêm một lần ưu tiên nữa, ngoài quy trình lập KHĐTCTH, nhằm lựa chọn dự án để đưa vào kế hoạch đầu tư hàng năm. Kế hoạch này dự kiến không thể tự động bị loại ra khỏi quy trình lập KHĐTCTH. Hộp 14 trình bày ví dụ của một quốc gia tiên tiến về hệ thống hài hòa giữa lập kế hoạch chiến lược, thẩm định và lập ngân sách. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 75 Hộp 14: Gắn kết giữa lập kế hoạch chiến lược, thẩm định dự án và lập ngân sách tại Hà Lan Tại Hà Lan, Chiến lược chính sách quốc gia về hạ tầng và quy hoạch không gian (SVIR) có mục tiêu đến năm 2028 và tầm nhìn toàn diện cho cả quốc gia đến năm 2040. SVIR được triển khai qua kế hoạch trung hạn về hạ tầng, quy hoạch không gian và giao thông (MIRT). MIRT vừa là kế hoạch đầu tư công trung hạn (“Danh mục dự án MIRT)”) vừa là bộ quy tắc (“Quy tắc MIRT) về xây dựng và triển khai dự án. Danh mục dự án MIRT là chương trình đầu tư trung hạn của Chính phủ được cuốn chiếu hàng năm. Danh mục tổng hợp toàn bộ các hoạt động đầu tư của quốc gia và của khu vực/ địa phương. Danh mục dự án MIRT được đính làm phụ lục của dự toán ngân sách năm và trình bày các dự án dự kiến sử dụng vốn theo đúng ưu tiên đề ra tại SVIR và Chương trình của Chính phủ. Danh mục này, được công bố trực tuyến, đưa ra giải thích về căn cứ lựa chọn, chỉ ra những lĩnh vực trọng tâm cho hành động của chính quyền trung ương được xác định tại SVIR. Nguồn: “Nghiên cứu so sánh giữa các quốc gia”, Hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng hệ thống thẩm định và lựa chọn dự án đầu tư công tại U-crai-na, Ngân hàng Thế giới, 2014. 142. Nhiệm vụ lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách trở nên dễ xử lý hơn nếu các khâu trước đó trong hệ thống QLĐTC vận hành hiệu quả và loại ra được những dự án yếu kém (tham khảo Hình 10). Khi hệ thống đảm bảo chất lượng ngay từ đầu và chức năng gác cổng (tham khảo phần trên) vận hành hiệu quả, chỉ những dự án đã được khẳng định về hiệu quả sử dụng nguồn công quỹ mới được trình ra để đưa vào ngân sách. Mặc dù điều đó cũng có nghĩa là kết luận thẩm định nhìn chung sẽ ít liên quan hơn so với các yếu tố khác khi lập ngân sách73, nhưng không có nghĩa là không có liên quan gì. Nếu tất cả các yếu tố khác đều như nhau, điều hợp lý là tập trung phân bổ công quỹ cho những dự án đem lại lợi ích xã hội cao hơn cho cùng một mức chi; tuy nhiên, các yếu tố khác thường không bình đẳng như nhau, và lại thường có tác động quan trọng khi đặt lên bàn cân để ra quyết định về ngân sách74. 143. Những tiêu chí để định hướng chung cho các quyết định về ngân sách đầu tư cho các dự án mới bao gồm: yy Tầm quan trọng chiến lược của dự án và của ngành căn cứ vào chính sách của chính phủ được phản ánh trong các văn bản kế hoạch chiến lược và văn bản chiến lược ngân sách (hoặc tương đương); yy Tầm quan trọng và tính bền vững của tác động về ngân sách sau khi hoàn thành đầu tư (chi vận hành và duy tu bảo dưỡng); yy Sự tương thích với các dự án mới khác và các đề xuất chi tiêu ngoài chi đầu tư; yy Mức độ sẵn sàng tiếp tục thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo, bao gồm cả khả năng thực hiện các kế hoạch về thiết kế chi tiết và đấu thầu mua sắm; yy Sự tương thích với danh mục các dự án hiện hành của các bộ ngành chi tiêu khác về mặt năng lực triển khai; và yy Tác động đến cân đối tổng thể và rủi ro của ngành cũng như của chương trình đầu tư công của quốc gia. 73 Ngoại trừ trường hợp chúng có tác dụng xác định điều kiện hợp lệ để trình đưa vào ngân sách. 74 “Xác định ưu tiên lần cuối cũng [phản ánh] các yếu tố khác, bao gồm những ưu tiên chiến lược và chính sách của Chính phủ, khả năng thực hiện, các cam kết và công bằng vùng miền”: “Quản lý lập ngân sách trung Chính phủ”, Kiểm toán Quốc gia Anh, năm 2012, tổng hợp các quyết định chi tiêu được đưa ra trong Đánh giá chi tiêu năm 2010. 76 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Cho dù có thể có những nội dung cần hoàn thiện đối với những tiêu chí lựa chọn hiện hành, điều quan trọng là không nên qua kỳ vọng vào các phương pháp phân tích kinh tế trong khâu lập ngân sách và sắp xếp ưu tiên giữa các ngành, như được bàn ở Hộp 15. Hộp 15: Những hạn chế của phương pháp phân tích kinh tế nhằm lựa chọn dự án và lập ngân sách Phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) rất có ích nhằm kiểm soát chất lượng dự án và đảm bảo các dự án được cân nhắc đưa vào ngân sách là những dự án bền vững và đem lại lợi ích xã hội. Phân tích này cũng hữu ích nhằm xác định ưu tiên dự án trong ngành / trong từng lĩnh vực, chẳng hạn như đường bộ hay thủy lợi. Tuy nhiên, ngay cả khi phương pháp này có thể được áp dụng cho tất cả các dự án, mặc dù không phải vậy, nhưng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) không phải là công cụ sắp xếp ưu tiên đa năng, có khả năng sắp xếp thứ hạng một cách khoa học cho tất cả các dự án ở tất cả các ngành làm căn cứ để lập ngân sách. Tầm quan trọng tương quan của lợi ích và chi phí phi tiền tệ có sự khác biệt giữa các ngành (và thậm chí giữa các lĩnh vực), tương tự là độ tin cậy trong kỹ thuật ước tính lợi ích. Đó là điều gây khó khăn để so sánh giữa các ngành. Tại những ngành không thể áp dụng phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) trong thực tế do những khó khăn trong việc định giá lợi ích, phương pháp phân tích chi phí hiệu quả kinh tế (CEA) là chỉ số tuyệt đối về giá trị ròng của dự án để so sánh với các dự án khác. Trong thực tế, ở các quốc gia theo thông lệ tốt, chưa có trường hợp nào các kết quả thẩm định kinh tế được sử dụng là phương tiện chính để xác định ưu tiên ngân sách, mặc dù đó là một trong những thông tin cần dùng trong quá trình ra quyết định. Khi phải đối mặt với những hạn chế của phân tích kinh tế trong lập ngân sách đầu tư, hệ thống cho điểm đa tiêu chí dường như lại nổi lên là phương án thay thế “khoa học” nhằm sắp xếp thứ hạng dự án giữa các ngành để ra được ngân sách ưu tiên. Tuy nhiên, trước khi đi theo hướng đó, điều quan trọng cần lưu ý là chỉ có rất ít nếu không nói là hầu như không có quốc gia nào sử dụng phương pháp này trong lập ngân sách, mặc dù có vẻ hấp dẫn với các chuyên viên, nhưng nó lại bỏ qua khía cạnh chính trị trong lập ngân sách và chắc chắn là không có quốc gia nào coi đó là thông lệ tốt. Các hệ thống xếp hạng chung, mặc dù về kỹ thuật là hấp dẫn nhưng lại bỏ qua khía cạnh chính trị của lập ngân sách. Hệ thống quản lý đầu tư công phải đảm bảo các quyết định mang tính chính trị cần được thu hẹp trong phạm vi những dự án đã được kiểm soát về chất lượng và các quyết định phải nhất quán theo thời gian, nghĩa là các dự án đang triển khai phải được phân bổ vốn đầy đủ trước khi xem xét các dự án mới. Nguồn: “Tăng cường lập ngân sách đầu tư tại Gioóc-gia, Chuyên đề không công bố cho đánh giá chi tiêu công, Ngân hàng Thế giới 2010. Việt Nam gần đây đã tinh giản hóa quy trình lập ngân sách hàng năm và áp dụng khái niệm ngân sách ba năm, cuốn chiếu. Đây sẽ là một cải thiện quan trọng trong quản lý đầu tư công, nhưng thiết kế chi tiết vẫn đang được thực hiện và việc triển khai đầy đủ chắc còn phải mất nhiều thời gian, vì vậy tác động ở thời điểm này còn chưa rõ. 144. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định về lập “kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước” ba năm ở cấp trung ương và cấp tỉnh, quy định này có khả năng đem lại những cải thiện lớn về môi trường lập ngân sách cho quản lý đầu tư công. Tầm nhìn trung hạn trong lập kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu có vai trò quan trọng trong quản lý đầu tư công vì lý do sau: i) dự án thường được triển khai lâu hơn một chu trình ngân sách; ii) dự án có tác động đến chi tiêu trong tương lai sau khi xây dựng; và iii) công tác lập kế hoạch đầu tư chiến lược, sắp xếp ưu tiên và ra quyết định đòi hỏi tầm nhìn dài hơi về nguồn lực có thể huy động vượt quá ngân sách một năm. Vì vậy sau đây là ưu điểm của tầm nhìn ngân sách trung hạn cuốn chiếu trong quản lý đầu tư công75: 75 Mặc dù có những ưu điểm như trên, nhưng tầm nhìn ba năm đến năm năm vẫn quá ngắn cho toàn bộ các công đoạn lập kế hoạch, triển khai và đưa các dự án lớn vào sử dụng. Như đã nêu ở phần trước về định hướng chiến lược, kế hoạch chi tiêu trung hạn bổ sung theo phương pháp cuốn chiếu và dài hạn hơn có thể hữu ích cho đầu tư hạ tầng quốc gia hoặc các ngành hạ tầng quan trọng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 77 yy Cho phép lập kế hoạch chi tiêu nhằm triển khai các dự án nhiều năm đảm bảo hiệu quả; yy Hỗ trợ ước tính nguồn tài chính công bền vững cho chi tiêu mới, bao gồm cả các dự án mới; yy Cho phép lập chương trình chi tiêu với tầm nhìn trung hạn nhất quán với kỳ kế hoạch được ban hành trong định hướng kế hoạch chiến lược; yy Tạo cơ chế để hỗ trợ đưa ra các quyết định phân bổ nguồn lực chiến lược sát thực tế, bao gồm cả phân bổ nguồn lực cho chi đầu tư; yy Tạo môi trường thuận lợi và khuyến khích sắp xếp ưu tiên các dự án mới theo định hướng kế hoạch chiến lược; và yy Tạo điều kiện lập kế hoạch cho nhu cầu chi thường xuyên của dự án đầu tư đã hoàn thành. 145. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) vận hành tốt là điều kiện cần thiết để quản lý tài chính công hiệu quả, tạo điều kiện để lập kế hoạch cho những cam kết chi tiêu cho nhiều năm và gắn kết phân bổ ngân sách đầu tư trung hạn theo hướng bền vững về tài khóa với các kế hoạch chiến lược. Tầm nhìn ngân sách trung hạn hiện vẫn đang được thiết kế và triển khai ở Việt Nam, vì vậy các cấp có thẩm quyền vẫn còn cơ hội đảm bảo rằng hình thái cuối cùng của nó sẽ giúp tăng cường hệ thống quản lý đầu tư công. Khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF) là điều kiện căn bản để hệ thống ngân sách vận hành ở mức tối thiểu. Việt Nam hiện đang áp dụng kế hoạch tài chính năm năm cố định làm cơ sở để lập kế hoạch năm năm (Kế hoạch phát triển KTXH và Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH)), kết hợp với kế hoạch tài chính ba năm cuốn chiếu để hoạch định và phê duyệt phân bổ ngân sách hàng năm trong thực tế. Kế hoạch sau gần với khái niệm Khuôn khổ tài chính trung hạn (MTFF). Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) là giai đoạn tiếp theo sau khi lập Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) và là điều kiện cần để đảm bảo phân bổ nguồn lực chiến lược đảm bảo tăng cường hiệu quả cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên. Việt Nam hiện đang ở giai đoạn này, và các bước tiếp theo sẽ có vai trò quan trọng nhằm cải thiện về quản lý đầu tư công. Quản lý đầu tư công có thể được tăng cường hơn nữa nếu áp dụng định hướng rõ nét hơn về kết quả thực hiện nhiệm vụ trong lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), nhưng đó không phải là ưu tiên trước mắt của Việt Nam ở thời điểm hiện tại, có lẽ nên coi đó là mục tiêu dài hơn hơn. Hộp 16 minh họa về quá trình phát triển của tầm nhìn ngân sách trung hạn tại Ai-len, tập trung vào chi đầu tư, để đưa ra ví dụ về kinh nghiệm phát triển Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) trên quốc tế. 78 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 16: Lập ngân sách đầu tư với tầm nhìn trung hạn tại Ai-len Ngân sách năm 2004 của Ai-len lần đầu tiên áp dụng hạn mức hàng năm – nhiều năm cuốn chiếu cho chi đầu tư. Hạn mức này là tổng mức phân bổ chi tiêu có tính ràng buộc, nghĩa là không xác định theo dự án, có giá trị trong một giai đoạn thời gian kéo dài không được phép vượt qua. Cách làm như vậy tạo ra một khuôn khổ tài chính ổn định và có khả năng dự liệu để trên cơ sở đó có thể lập kế hoạch, lập chương trình và triển khai các dự án phải thực hiện trong nhiều năm. Hạn mức được xác định cho năm năm và được cuốn chiếu mỗi năm. Tổng mức phân bổ vốn đầu tư được bóc tách theo bộ chi tiêu, hoặc cơ quan tương đương khác. Hạn mức này được phân bổ theo năm trong một giai đoạn năm năm nhưng cho phép chuyển nguồn số phân bổ chưa sử dụng hết theo những điều kiện hạn chế nhất định Các bộ chi tiêu phải lập kế hoạch và thực hiện chi đầu tư trong hạn vi các hạn mức đề ra. Trong trường hợp đầu tư cho hạ tầng ngành giao thông, chính phủ Ai-len vào tháng 11/2015 quyết định tiến thêm bước nữa để ban hành hạn mức hàng năm cho mười năm - với tên gọi là kế hoạch giao thông 21 - nhằm áp dụng khung thời gian dài hơn để lập kế hoạch và triển khai các dự án hạ tầng giao thông lớn, đồng thời để xử lý thiếu hụt về hạ tầng giao thông. Tuy nhiên kế hoạch giao thông 21 không phải là kế hoạch cuốn chiếu mà được cố định trong giai đoạn 2006 - 2015. Kết quả là kế hoạch này bị lệch hướng khi quốc gia bị chìm sâu trong khủng hoảng tài chính toàn cầu. Trong kế hoạch có một khoản dự phòng không phân bổ nhằm bổ sung thêm cho khoản phân bổ mỗi năm (ngoại trừ năm đầu tiên) để hỗ trợ cho những ưu tiên đầu tư mới của Chính phủ. Trong phạm vi tổng mức phân bổ chi đầu tư giai đoạn 2004 - 2008, số này chiếm khoảng 7% tổng mức. Khoản dự phòng không phân bổ không đáp ứng được những phát sinh về giá và thực tế triển khai của các dự án đang tiến hành trong kế hoạch: các bộ phải lập kế hoạch cho những khoản phát sinh đó trong phạm vi hạn mức vốn đầu tư được giao. Khi đánh giá chi tiêu công toàn diện giai đoạn 2012 - 2014, Ai-len đã ban hành Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) với hạn mức tài chính ràng buộc trong trung hạn cho hầu hết chi thường xuyên và toàn bộ chi đầu tư theo kỳ ba năm. Mức trần chi thường xuyên không áp dụng cho chi tiêu theo nhu cầu (chẳng hạn phúc lợi thất nghiệp), nhưng vẫn được lập kế hoạch và quản lý hàng năm. Cách làm này tương tự như mô hình của Anh. Chính phủ quyết định về mức trần chi tiêu tổng thể trong Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) dựa trên kiến nghị của Bộ trưởng Tài chính sau khi tham vấn với Bộ trưởng về chi tiêu công và cải cách. Mức phân bổ giữa các bộ (“trần theo bộ”) do Chính phủ xác định dựa trên kiến ghị của Bộ trưởng về cải cách và chi tiêu công. Sau khi cân nhắc tình hình kinh tế và tài khóa, Bộ trưởng Tài chính kiến nghị cho Bộ trưởng về chi tiêu công và cải cách về tỷ lệ tổng chi tiêu phân bổ cho chi đầu tư và chi thường xuyên. Nguồn: “Nghiên cứu so sánh giữa các quốc gia”, Hỗ trợ kỹ thuật nhằm xây dựng hệ thống thẩm định và lựa chọn dự án đầu tư công tại U-crai-na, Ngân hàng Thế giới, 2014. 146. Việc đối chiếu cho thống nhất giữa các công cụ lập kế hoạch đầu tư công cố định với “ kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước” cuốn chiếu cũng làm nảy sinh các vấn đề cần xử lý khi thiết kế Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) của Việt Nam. Kế hoạch đầu tư hàng năm cần được lập theo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH), cho kỳ kế hoạch năm năm cố định. Hạn mức nguồn lực tài chính - mà Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) dự kiến phải tuân thủ - cũng được áp dụng cho kỳ năm năm đó. Trong khi đó “Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước” lại là khung kế hoạch ba năm cuốn chiếu được điều chỉnh theo thông tin mới và thay đổi về hoàn cảnh tài khóa - vĩ mô, và cũng chính vì thế mà nó là công cụ hữu ích hơn để lập chương trình tài chính cho đầu tư công. Sự chênh lệch giữa chi tiêu dự kiến trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) và khả năng đảm bảo trong “kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước trung hạn” rất có thể sẽ ngày càng tăng, nhất là vào cuối kỳ kế hoạch cố định. Trong trường hợp đó, liệu kế hoạch đầu tư công hàng năm có nên bám theo Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) một cách cứng nhắc hay thích ứng với tình hình tài khóa thực tế? Nếu theo hướng tương thích, - hướng hợp lý hơn, liệu có QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 79 cần xây dựng chương trình đầu tư công ba năm cuốn chiếu cho phù hợp với Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước trung hạn? Quan điểm này cũng lại là ý tưởng hợp lý, nhưng lại có rủi ro là làm Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) mất đi ý nghĩa, mà đó lại là văn bản có tính pháp lý cao hơn vì được Quốc hội phê duyệt. 147. Lịch biểu xây dựng kế hoạch đầu tư công hàng năm theo quy định tại Luật Đầu tư công được hài hòa với lịch biểu lập ngân sách theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước, nhưng có lẽ vẫn cần phải có một số hoạt động trước đó để mức chi tiêu cơ sở cho đầu tư (được bàn ở phần dưới) được thông qua theo thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF). Quy trình lập ngân sách bắt đầu từ ngày 15/5 sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm và được cơ quan hành pháp hoàn thành khi văn bản dự thảo ngân sách được trình lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào ngày 20/9 (mặc dù vẫn còn phải tiếp tục tiếp thu ý kiến và sửa đổi). Trong khoảng thời gian đó, Luật Đầu tư công quy định cấp bộ, ngành và địa phương phải soạn thảo kế hoạch đầu tư công hàng năm, trình lên cơ quan kế hoạch cấp trên (Bộ và Sở KH&ĐT) xem xét và sau đó lại dự thảo lại trong phạm vi hạn mức tài chính do cơ quan tài chính (Bộ và Sở Tài chính) xác định, trước khi trình lại KH&ĐT vào ngày 10/9 để tổng hợp. Toàn bộ quy trình này bắt đầu khi Bộ KH&ĐT ban hành hướng dẫn vào ngày 15/6 và đạt cao trào vào thời điểm Bộ KH&ĐT trình kế hoạch đầu tư hàng năm của quốc gia lên Chính phủ trước ngày 20/9. Xuất phát từ việc Việt Nam quyết định áp dụng công cụ theo kiểu Kế hoạch chi tiêu trung hạn (nghĩa là Kế hoạch tài chính và ngân sách Nhà nước ba năm), quy trình này có nhiều vấn đề cần cân nhắc và có lẽ cần xử lý: yy Lịch biểu dự thảo ngân sách và kế hoạch đầu tư hàng năm khá chặt, không dành nhiều thời gian để xây dựng tầm nhìn ngân sách trung hạn có tính chiến lược làm tiền đề để lập dự toán ngân sách năm chi tiết. Tùy theo thiết kế áp dụng, việc lập Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) đòi hỏi phải thực hiện một số hoạt động trước ngày 15/5 và nếu làm theo cách đó, cũng có nghĩa là công việc chuẩn bị kế hoạch đầu tư hàng năm phải được thực hiện sớm hơn so với quy định tại Luật Đầu tư công. yy Lại vẫn phụ thuộc vào thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), kế hoạch đầu tư hàng năm có lẽ cần được lập theo tầm nhìn trung hạn (ba năm), trong khi Luật Đầu tư công lại chưa quy định về điều này. (Những thách thức trong việc thống nhất giữa kế hoạch trung hạn 3 năm với tầm nhìn 5 năm cố định của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) đã được nêu ở trên). yy Cho dù thiết kế của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) có hình thức nào, lập dự toán chi tiêu trung hạn cho các dự án chuyển tiếp (“chi tiêu cơ sở cho đầu tư”) trước ngày 15/5 vẫn đem lại nhiều lợi ích, vì thông tin đó sẽ được sử dụng cho quy trình lập dự toán ngân sách sau đó. Hệ thống lập ngân sách trung hạn đòi hỏi phải cập nhật dự toán chi tiêu cơ sở cho trường hợp không thay đổi về chính sách [dự toán trung hạn] ngay từ khi bắt đầu quy trình lập ngân sách76. Dự toán trung hạn đó không chỉ tập trung vào năm ngân sách sắp tới. Điều này đúng như dự kiến khi triển khai các quy định hướng dẫn Luật NSNN và cũng cần được phản ánh trong Luật Đầu tư công sửa đổi trong thời gian tới, nhằm đảm bảo tính nhất quán. Việt Nam bị ảnh hưởng từ sự lồng ghép kém giữa ngân sách đầu tư và ngân sách thường xuyên, được lập tách biệt bởi hai cơ quan khác nhau. 148. Việt Nam có hệ thống ngân sách kép, trong đó Bộ KH&ĐT chủ trì về lập ngân sách đầu tư còn Bộ Tài chính chủ trì lập ngân sách thường xuyên. Quy trình lập ngân sách tách biệt dẫn đến 76 Cách làm này dĩ nhiên áp dụng cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên. 80 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM những vấn đề trong lồng ghép giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, trong đó nổi bật nhất là vấn đề phân bổ không đầy đủ để duy tu bảo dưỡng tài sản đầu tư. Cách tiếp cận toàn diện trong lập kế hoạch chi tiêu trong phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), kết hợp với tầm nhìn trung hạn vượt quá một năm ngân sách, là cơ hội để ngân sách được lập theo cách nhất quán hơn và có sự phối hợp tốt hơn trong phân bổ vốn để duy tu bảo dưỡng và vận hành tài sản cố định mới hình thành và hiện có. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 một lần nữa khẳng định và phân công nhiệm vụ về lập ngân sách tách biệt. Việc thực hiện cách tiếp cận lồng ghép hơn trong lập ngân sách chủ yếu phụ thuộc vào thiết kế cụ thể của Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) (còn gọi là “kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước trung hạn” ba năm) cũng như sự phối hợp tốt hơn giữa Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính trong khung kế hoạch đó. Cũng như nhiều quốc gia khác vẫn đang trong giai đoạn hình thành quy trình lập ngân sách đầu tư tiên tiến hơn, Việt Nam đang gặp vấn đề là có quá nhiều dự án dở dang không được phân bổ đầy đủ, dẫn đến chậm tiến độ, trì hoãn việc đem lại lợi ích dự kiến và làm giảm khả năng đem lại lợi ích xã hội. 149. Bằng chứng là hiện có quá nhiều dự án có thời gian triển khai kéo dài hơn dự kiến do thiếu vốn. Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, cả ở trung ương và địa phương, nhưng nhất là địa phương, tình trạng “rót vốn nhỏ giọt” cho quá nhiều dự án diễn ra thường xuyên, dẫn đến chậm tiến độ, làm giảm tác động dự kiến. Bằng chứng về tình trạng này có thể được chỉ ra trong mẫu các dự án giáo dục được khảo sát của đánh giá này. Trong đó, nhiều dự án có giai đoạn triển khai kéo dài do thiếu vốn để triển khai đảm bảo hiệu quả. Những dự án đó phần lớn là các dự án Nhóm B và C. Nhưng tình trạng này không diễn ra với mẫu các dự án giao thông77 - tham khảo Bảng 9 - trong đó phần lớn cho rằng được phân bổ vốn đầy đủ để đảm bảo hiệu quả triển khai và không có nợ đọng. Mặc dù các dự án được đảm bảo nguồn vốn dành riêng từ nguồn ODA hoặc trái phiếu chính phủ, nhưng vẫn có một số dự án không có đủ vốn đối ứng hoặc bị ảnh hưởng bởi quá trình củng cố đầu tư công theo Chỉ thị 1792 cuối năm 2011.78 Bảng 9: Sự đầy đủ về nguồn vốn cho các Dự án mẫu ngành Giao thông Đảm bảo tài chính đầy đủ cho các Mức độ kịp thời và khả năng tiên Nguồn vốn dự án lựa chọn liệu về phân bổ vốn trong năm chính: • ODA CH45: Có phải số CH46: Có phát CH43: Có bất CH44: Cuối năm Dự án dự toán cho dự sinh nợ đọng kỳ vấn đề gì về ngân sách có bị • Trái phiếu án thấp hơn số dự trong quá trình độ tin cậy của thiếu hụt vốn kiến ban đầu để triển khai dự án dòng vốn trong so với dự toán • NSNN triển khai tối ưu về hay không? năm ngân sách ngân sách ban kỹ thuật? hay không? đầu không? Các dự án giao thông 1. Cầu Hưng Hà ODA (Có) Có Không Không 2. Cầu đường sắt Hà Nội - ODA Không Không Không Không Tp. HCM 3. Đường cao tốc Đà ODA Không Có Có Không Nẵng - Quảng Ngãi 4. Nhà ga T2, Nội Bài ODA Chưa rõ Chưa rõ Chưa rõ Chưa rõ 77 Bằng chứng lấy từ các dự án giáo dục không dễ giải nghĩa vì hai trường hợp không trả lời cho câu hỏi liên quan còn trong hai trường hợp khác thì dự án mới được khởi công nên câu hỏi chưa phù hợp. Ba dự án còn lại không gặp vấn đề thiếu vốn. 78 Một vấn đề nữa liên quan đến phân bổ nguồn lực đầy đủ là dự án được triển khai nhanh hơn dự kiến, nhưng đây lại là vấn đề về điều chỉnh ngân sách trung năm, sẽ được bàn tới trong phần về triển khai thực hiện. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 81 Đảm bảo tài chính đầy đủ cho các Mức độ kịp thời và khả năng tiên Nguồn vốn dự án lựa chọn liệu về phân bổ vốn trong năm chính: • ODA CH45: Có phải số CH46: Có phát CH43: Có bất CH44: Cuối năm Dự án dự toán cho dự sinh nợ đọng kỳ vấn đề gì về ngân sách có bị • Trái phiếu án thấp hơn số dự trong quá trình độ tin cậy của thiếu hụt vốn kiến ban đầu để triển khai dự án dòng vốn trong so với dự toán • NSNN triển khai tối ưu về hay không? năm ngân sách ngân sách ban kỹ thuật? hay không? đầu không? 5. Đường bộ Nghi Sơn - Ngân sách Không Không Không Không Tp. HCM Nhà nước 6. Đường bộ Chợ Mới - Trái phiếu Không Không Không Không Chợ Chu 7. Hạ tầng giao thông ODA Không Không Có Có đồng bằng sông Cửu Long 8. Mở rộng đường quốc Trái phiếu Không Không Không Có lộ số 1 9. Xây dựng luồng vào Trái phiếu Không Không Có Có sông Hậu 10. Cầu Bỉm Sơn Trái phiếu Không Không Không Không 150. Quy trình lập ngân sách được thiết kế phù hợp là cách tốt nhất để đảm bảo các dự án mới được phân bổ vốn mà không ảnh hưởng đến phân bổ vốn tối ưu cho các dự án chuyển tiếp. Như đã bàn ở trên, Luật Đầu tư công quy định các dự án chuyển tiếp (nếu không có vấn đề gì) sẽ được ưu tiên so với các dự án mới trong quá trình lựa chọn dự án để đưa vào kế hoạch đầu tư công hàng năm. Điều này là hợp lý, nhưng không dễ thực hiện trong thực tế, nhất là khi quy trình hiện tại chưa bổ trợ cho mục tiêu này. Cách tiếp cận kém hiệu quả hơn là thực hiện sắp xếp ưu tiên đồng thời cho cả dự án chuyển tiếp và dự án mới. Với cách này, cho dù ưu tiên nhưng các dự án chuyển tiếp có thể bị bỏ trong quá trình đánh đổi, và không thể tránh khỏi áp lực từ các cấp chính trị. Điều này dường nhưng đang diễn ra ở Việt Nam hiện nay, nhất là ở các địa phương, dẫn đến việc dự án chuyển tiếp bị giảm ưu tiên để nhường chỗ cho dự án mới. 151. Áp dụng quy trình xác định mức trần theo hai bước trong Kế hoạch chi tiêu trung hạn có thể giúp xử lý vấn đề phân bổ không đầy đủ cho các dự án chuyển tiếp79. Quy trình đó bao gồm dự báo ban đầu về nhu cầu chi tiêu nhằm tiếp tục các chính sách chi hiện hành trước khi phân bổ dư địa tài khóa cho chi tiêu mới. Liên quan đến chi đầu tư, điều đó có nghĩa là xác định nhu cầu chi để hoàn thành các dự án dở dang hoặc đã cam kết đảm bảo hiệu quả - “chi tiêu cơ sở cho đầu tư“ - trước khi quyết định phân bổ ngân sách cho các dự án mới. Cách làm này nhằm đạt bốn mục đích như sau: yy Xác định nhu cầu chi tối thiểu cho các dự án đang triển khai, qua đó xác định ra mức trần tối thiểu80; yy Giảm mức độ cạnh tranh giữa các dự án chuyển tiếp và dự án mới về nguồn vốn có thể đảm bảo bằng cách hướng nội dung tranh luận ngân sách sang vấn đề phân bổ dư địa tài khóa cho các dự án đầu tư mới; 79 Điều đó không có nghĩa là các quyết định sau này cho thấy công quỹ tiếp tục sẽ được sử dụng không tốt, cho dù thế nào chăng nữa, chính phủ phải luôn sẵn sàng chấm dứt các dự án lãnh phí. 80 Cách làm này được thực hiện khi hệ thống đã ổn định và đang vận hành tốt. Nếu không, chi tiêu cơ sở cho đầu tư có thể không đủ nguồn đảm bảo và danh mục các dự án đầu tư công của quốc gia cần được hợp lý hóa trước khi quan tâm đến chi tiêu cơ sở cho đầu tư để đạt kết quả. 82 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM yy Cung cấp thông tin để có thể điều chỉnh mức trần chi đầu tư giữa các bộ ngành nhằm dành chỗ cho những dự án mới quan trọng được coi là ưu tiên81, nhưng đồng thời vẫn phải đảm bảo hiệu quả phân bổ cho các dự án chuyển tiếp; và yy Giúp lập chương trình để triển khai hiệu quả các dự án mới trong trung hạn, nhằm tránh thiếu hụt vốn. Hình 11 minh họa về các khái niệm nêu trên. Dư địa tài khóa dành cho các dự án mới là chênh lệch giữa tổng nguồn lực có thể huy động cho đầu tư công, trừ đi dự phòng và chi tiêu cơ sở cho đầu tư. Theo minh họa đó, dư địa tài khóa dành cho chi đầu tư dự kiến sẽ tăng lên theo thời gian sau khi dự án chuyển tiếp được hoàn thành, dành nguồn tài chính cho các dự án mới. Vì vậy, việc phân bổ cho các dự án mới trở nên dễ dàng hơn vào cuối kỳ trung hạn. Hình 11 cần được diễn giải ở mức tổng thể, trong đó hạn mức nguồn lực dành cho đầu tư công được xác định qua Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) và phản ánh mong muốn của chính phủ về chi đầu tư so với chi thường xuyên. 152. Các bộ ngành và cơ quan trung ương cũng nên áp dụng quy trình hai bước trong nội bộ (cũng như các sở ngành trong Kế hoạch chi tiêu trung hạn địa phương) khi xác định cách thức phân bổ mức trần chi đầu tư được giao. Nguồn lực tài chính trước hết cần được phân bổ cho chi tiêu cơ sở cho đầu tư trước khi dành cho các đề xuất dự án mới, nhưng vẫn phải nằm trong mức trần. Ngay sau khi bắt đầu giai đoạn một trong quy trình lập dự toán ngân sách / Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), các bộ ngành và cơ quan trung ương (cũng như các sở ngành đối với Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) của địa phương) cần phải dự toán chi tiêu cơ sở đối với chi đầu tư82, nhằm trình bày về tác động phân bổ trong trung hạn cho các dự án chuyển tiếp đã được cam kết. Dự toán chi tiêu cơ sở phải căn cứ vào thông tin theo dõi mới nhất, kế hoạch đấu thầu mua sắm và kế hoạch tài chính của dự án, được cập nhật nếu cần. Hình 11: Chi tiêu cơ sở cho đầu tư và dư địa tài khóa cho các dự án đầu tư công Năm t Năm t+1 Năm t+2 Năm t+3 Dự phòng Dư địa tài khóa cho các dự án mới Hạn mức nguồn lực dành cho đầu tư công Chi tiêu cơ sở cho đầu tư Ghi chú: Hình trên minh họa tầm nhìn 4 năm, nhưng ý tưởng tương đương cũng có thể áp dụng cho tầm nhìn 3 năm hoặc 5 năm. 81 Do quy mô và tính chất không thể phân chia của các dự án đầu tư lớn, mức trần cần được thay đổi từng bước để nhường chỗ cho các dự án mới. Nhìn chung, thay đổi từng bước có thể được đảm bảo trong năm cuối của khung thời gian Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF), là năm chưa được đưa vào Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) của năm trước đó. 82 Các bộ ngành cũng cần lập dự toán trung hạn cho chi thường xuyên. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 83 153. Trong quy trình xác định mức trần theo hai bước, Bộ KH&ĐT (hoặc Sở KH&ĐT ở địa phương) cần xác nhận một cách độc lập tính nhất quán và thực tế của mức dự toán trung hạn do các bộ ngành (sở ngành) lập ra cho các dự án đầu tư chuyển tiếp và đã cam kết. Tốt nhất là mức dự toán đó cần được thống nhất với từng bộ trước khi bàn về phân bổ cho các dự án mới. Sau đó Bộ KH&ĐT cần tổng hợp lại để đưa ra tổng mức dự toán đầu tư trung hạn. Đó sẽ là căn cứ để xác định tổng dư địa còn lại dành cho chi đầu tư đồng thời để xác định mức trần chi đầu tư tạm thời cho từng bộ ngành. Theo quy trình này, tuy không có quy định ưu tiên riêng cho dự án chuyển tiếp so với dự án mới, nhưng nguồn vốn dành cho dự án chuyển tiếp đã “được chốt“ trước khi quan tâm đến sắp xếp ưu tiên cho các dự án mới trong phạm vi dư địa tài khóa còn lại. 154. Quy trình hai bước không thể thực hiện nếu không thực hiện dọn dẹp danh mục tồn đọng. Nếu nhu cầu vốn để triển khai hiệu quả các dự án chuyển tiếp lại cao hơn tổng hạn mức tài chính dành cho chi đầu tư vì trước đây không kiểm soát được tình trạng đưa các dự án mới vào danh mục, thì chi tiêu cơ sở cho đầu tư sẽ không bền vững. Như đã nêu trên, Việt Nam dường như đang gặp tình trạng này, trong đó vấn đề chủ yếu tập trung ở các dự án Nhóm B và C và ở địa phương83. Trong trường hợp đó, danh mục các dự án chuyển tiếp cần được cơ cấu lại để loại bỏ dự án chưa triển khai hoặc bị chậm tiến độ kéo dài. Những dự án đó cần được loại bỏ vĩnh viễn vì chúng không còn phù hợp về mặt chiến lược, hoặc phải được đưa lại vào hệ thống quản lý đầu tư công từ đầu, để đánh giá lại như đánh giá chủ trương dự án mới. Việc dọn dẹp danh mục là việc nhạy cảm và chỉ có thể thực hiện nếu được lãnh đạo cấp cao nhất chủ trì. Tuy nhiên, đây là việc quan trọng để thiết lập quy trình nhằm đảm bảo phân bổ đầy đủ cho các dự án được lựa chọn. Việt Nam chưa có chức năng “gác cổng” đặc biệt để ngăn ngừa những dự án không đủ điều kiện mà vẫn được đưa vào ngân sách đầu tư. 155. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng quy định về các quy trình đảm bảo chất lượng ngay từ đầu, nhưng không có cơ quan nào được chính thức giao nhiệm vụ đảm bảo tính hợp lệ hay tuân thủ của các dự án được đề xuất phân bổ vốn. Ngân sách đầu tư phải tôn trọng các quy trình đảm bảo chất lượng ngay từ đầu để tránh tình trạng dự án được “nhảy dù” vào ngân sách mà không được thẩm định và lựa chọn là “đủ điều kiện để đưa vào ngân sách”. Thiếu chức năng “gác cổng” tốt để thực thi hiệu lực các quyết định đảm bảo chất lượng ngay từ đầu là vấn đề thường xuyên diễn ra ở các hệ thống quản lý đầu tư công yếu kém. Các văn bản quy phạm pháp luật mới đã tăng cường kỷ cương rất nhiều cho hệ thống của Việt Nam và giảm thiểu rủi ro đối với dự án được đưa vào ngân sách Nhà nước bằng cửa sau, nhưng dù sao, đây cũng là rủi ro nếu không có xác nhận chính thức, nhất là đối với các dự án Nhóm B và C và dự án được cho là “cấp thiết”. Chức năng gác cổng nhằm kiểm tra hành chính đối với các dự án được trình yêu cầu ngân sách để đảm bảo tuân thủ. Chức năng này không giống như chức năng thẩm tra độc lập, một chức năng có tính chất phản biện hơn và cần thực hiện trước khâu lập ngân sách. Chức năng gác cổng thường do bộ ngành phụ trách lập ngân sách đầu tư thực hiện và phụ thuộc vào thẩm quyền của bộ đó đủ mạnh để từ chối những dự án không tuân thủ. 156. Nếu có quy trình chuẩn bị dự án được quy định chặt chẽ, kết hợp với các hình thức phạt nặng về phạm quy, đó sẽ là điều kiện để đảm bảo hiếm có dự án nào có thể “vượt rào” để được đưa vào ngân sách, mặc dù vẫn có thể có một số ngoại lệ. Cả Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính đều chưa thực hiện vai trò “gác cổng” chuyên biệt, để xác nhận dự án đã được “kiểm soát chất lượng” đầy đủ 83 Theo minh họa qua mẫu khảo sát các dự án giao thông, các dự án mới có nguồn vốn riêng - nguồn ODA và trái phiếu - không gặp phải vấn đề này. 84 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM theo các thủ tục trước đầu tư được ban hành84. Giả định đặt ra là các dự án đã thực hiện tất cả các việc cần làm trước khi trình xin phân bổ vốn và thông tin đệ trình ở giai đoạn này dù sao vẫn chưa đủ để thẩm tra sâu theo bất kỳ hình thức nào. 157. Bên cạnh đó là những áp lực không tránh khỏi khi một số dự án nhất định được miễn giảm về điều kiện để được quyết định đầu tư, thường là do tính chất được cho là “cấp thiết” của dự án. Luật Đầu tư công còn để ngỏ khá nhiều khi định nghĩa các dự án khẩn cấp là “nhằm xử lý kịp thời thiên tai và các trường hợp ngoài dự kiến khác”85. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nếu có quy trình tắt, quy trình đó thường bị lạm dụng, nhất là đối với các dự án bị tác động chính trị, trừ khi có các biện pháp phòng ngừa hiệu quả. Điều đó có nghĩa là cần xác định rất cụ thể về những trường hợp nào cho phép dự án theo quy trình tắt và quy định rõ ràng về thủ tục để xác định điều kiện hợp lệ. Miễn giảm thủ tục chỉ được phép liên quan đến các tình huống ngoài dự kiến và cần bao gồm các trường hợp như thiên tai, sự kiện nhân đạo khẩn cấp và nguy cơ cấp thiết về an ninh quốc gia. Quyết định cuối cùng về điều kiện hợp lệ tốt nhất được đưa ra bên ngoài vũ đài chính trị để tránh “mặc cả” về chính trị. Ngay cả đối với các dự án được miễn giảm thủ tục, các dự án đó vẫn cần được phân tích và lập hồ sơ ở mức độ tối thiểu, để đảm bảo đáp ứng đầy đủ và phù hợp với vấn đề mới. Thích ứng với biến đổi khí hậu chưa đóng vai trò trong sắp xếp ưu tiên các dự án để được phân bổ ngân sách tại Việt Nam. 158. Khung thích ứng biến đổi khí hậu chưa được lồng ghép chính thức ở Việt Nam. Bằng chứng từ bộ mẫu các dự án giao thông (tham khảo Bảng 8 ở Phần 6) cho thấy khung thích ứng biến đổi khí hậu chưa được áp dụng trong sắp xếp ưu tiên cho bất kỳ dự án nào trong bộ mẫu các dự án giao thông để được phân bổ ngân sách. Câu trả lời là không đối với năm trên 10 dự án. Trong hai trường hợp, câu hỏi dường như bị lẫn với vai trò thẩm tra đánh giá tác động môi trường của Bộ TN&MT86, nhưng qua đó có thể giả định rằng cơ chế thích ứng biến đổi khí hậu chưa được áp dụng. Ba trường hợp còn lại không có câu trả lời. Mặc dù khung thích ứng biến đổi khí hậu chưa nằm trong quyết định về chi tiêu, nhưng đã được xem xét trong phân bổ ngân sách. Trong nhiều trường hợp, đã bao gồm cả phân bổ vốn cho các biện pháp bổ sung để dự án trở nên bền vững hơn và/hoặc có khả năng chống chịu tốt hơn, cũng như dự phòng cho các tình huống ngoài dự kiến, bao gồm cả các sự kiện liên quan đến biến đổi khí hậu. 84 Sự hữu ích của chức năng gác cổng chính thức không có gì phải nghi ngờ khi có các câu hỏi về mức độ đầy đủ của cơ sở phương pháp luận thẩm định dự án (tham khảo Chương 4). 85 Điều 4.14 của Luật Đầu tư công. 86 Bộ TN&MT không có vai trò trong sắp xếp ưu tiên các dự án giao thông để phân bổ ngân sách. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 85 Đánh giá tổng hợp về khâu lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính chính và pháp quy cần Cơ chế hiện nay của Việt Nam có Quy trình thẩm 1. Có tiêu chí minh bạch Có các tiêu chí - “nguyên tắc” - được xác định để lựa chọn định và lựa chọn dự để lựa chọn dự án, dự án đưa vào kế hoạch đầu tư công hàng năm để cung án đầu tư công phải theo các mục tiêu cấp thông tin chi tiết lập ngân sách đầu tư; tuy nhiên, các được gắn kết phù chính sách. tiêu chí đó chưa bao hàm đầy đủ tất cả các khía cạnh dự hợp với chu trình kiến và chưa theo định hướng chính sách. Định hướng ngân sách. chính sách còn yếu do quy trình kế hoạch chiến lược là căn cứ để lập kế hoạch đầu tư công trung hạn; tuy nhiên, quy trình lập kế hoạch chưa thực sự tạo sự phân biệt, vì vậy các kế hoạch thường quá tham vọng. Điều này cho thấy nhu cầu phải có thêm bộ lọc để lựa chọn dự án nhằm phân bổ vốn. Một trong những tiêu chí trong đó là ưu tiên các dự án đang triển khai so với dự án mới; đây là mục tiêu hợp lý nhưng sẽ được thực hiện tốt hơn bằng cách thiết kế lại quy trình nghiệp vụ. 2. Quy trình chuẩn bị dự Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 đem lại nhiều cải án được cơ cấu tốt, có thiện cho quy trình lập ngân sách của Việt Nam, nhưng dự phòng đầy đủ cho một trong những sửa đổi quan trọng nhất liên quan đến các dự án nhiều năm quản lý đầu tư công, là áp dụng tầm nhìn ngân sách trung và khả năng lồng ghép hạn cuốn chiếu, lại chưa được vận hành đầy đủ. Nếu được chi đầu tư và tác động đến chi thường xuyên thiết kế cẩn thận, ngân sách trung hạn cuốn chiếu có thể của dự án. cải thiện đáng kể công tác lập chương trình tài chính cho các dự án nhiều năm, giúp đảm bảo phân bổ đầy đủ cho các dự án đang triển khai, vì đây là nguyên nhân chính gây ra chậm trễ và làm giảm hiệu quả phát triển. Hiện vẫn còn đang có những vấn đề về sự phù hợp giữa tầm nhìn ngân sách trung hạn ba năm cuốn chiếu với Kế hoạch phát triển KTXH năm năm cố định và gắn với đó là Kế hoạch đầu tư công trung hạn, cần được xử lý trong khâu thiết kế. Việt Nam có ngân sách đầu tư và ngân sách thường xuyên được lập riêng rẽ do các bộ khác nhau phụ trách. Cơ chế này gây khó khăn trong việc lồng ghép chi đầu tư và tác động đến chi thường xuyên của dự án (điều này cũng diễn ra trong nội bộ các đơn vị chi tiêu) dẫn đến tình trạng thường xuyên không phân bổ đầy đủ cho nhu cầu chi thường xuyên, nhất là cho duy tu bảo dưỡng. 3. Có chức năng gác cổng Theo Luật Đầu tư công, dự án cần phải tuân thủ các quy hiệu quả để đảm bảo định chặt chẽ về hồ sơ và phê duyệt để đủ điều kiện cân chỉ lựa chọn những dự nhắc phân bổ vốn qua kế hoạch đầu tư công hàng năm; án đã được thẩm định các quy định này giúp đảm bảo chỉ những dự án đủ điều và phê duyệt để phân kiên mới được phân bổ. Hiện chưa có cơ quan nào được bổ ngân sách. chính thức giao nhiệm vụ “gác cổng” để đảm bảo những dự án chưa đủ điều kiện không được đề xuất, và định nghĩa về các dự án cấp thiết, nhằm né tránh những thủ tục quản lý đầu tư công ban đầu, lại quá lỏng lẻo, khiến cho một số dự án lọt được vào ngân sách qua “cửa sau“. 86 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính chính và pháp quy cần Cơ chế hiện nay của Việt Nam có 4. Đảm bảo phân bổ đầy Luật Đầu tư công quy định ưu tiên hoàn thành các dự án đủ cho các dự án lựa chuyển tiếp đang được triển khai tốt và xác định nguồn chọn, bao gồm cả nhu phân bổ đầy đủ cho các dự án mới trong suốt giai đoạn cầu chi thường xuyên triển khai. Đây là những điều khoản quan trọng, nhưng sau khi hoàn thành. hiện chưa có quy trình để hỗ trợ thực hiện. Tầm nhìn ngân sách trung hạn rốt cuộc có thể hữu ích nếu thiết kế bao gồm quy trình theo các bước, nhằm chốt lại vốn phân bổ cho các dự án đang triển khai trước khi quan tâm đến các dự án mới. Thiết kế như vậy cần đưa vào quy định hướng dẫn thực hiện Luật NSNN, nhưng cũng cần được phản ánh trong Luật Đầu tư công. Nhu cầu vốn cho chi thường xuyên chưa được quan tâm đầy đủ ngay từ đầu khi dự án được đưa vào ngân sách. Chỉ đến khi đưa vào sử dụng thì nhu cầu vốn cho chi vận hành và duy tu bảo dưỡng mới được xem xét, nhưng lúc đó thường quá muộn để phân bổ đầy đủ mà không gây lấn át các nội dung chi thường xuyên khác. Tầm nhìn ngân sách trung hạn mới ban hành là cơ chế để xử lý vấn đề này, nhưng trong bối cảnh lập ngân sách kép, cần có sự phối hợp chặt chẽ hơn giữa các cơ quan kế hoạch và đầu tư các cấp, để cơ chế này vận hành hiệu quả. Khuyến nghị 159. Sau đây là ba khuyến nghị chính căn cứ vào phân tích về lựa chọn và lập ngân sách cho dự án. Một là lựa chọn dự án và đưa vào ngân sách cần được thực hiện với tầm nhìn ngân sách trung hạn cuốn chiếu sát thực tế. Hai là phương thức lập ngân sách đầu tư phải chuyển sang chốt phần vốn phân bổ cho các dự án chuyển tiếp trước khi phân bổ cho các dự án mới. Cuối cùng, ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên cần được lập lồng ghép với nhau. Sau đây là các khuyến nghị cụ thể hơn dành cho các cấp có thẩm quyền: yy Xây dựng các nguyên tắc / tiêu chí lựa chọn dự án mới trong kế hoạch đầu tư công hàng năm sao cho cụ thể, thực hiện được, và có định hướng chính sách. yy Triển khai hệ thống lập dự toán chi tiêu cơ sở trung hạn cho các dự án đầu tư công chuyển tiếp87, qua đó cấp có thẩm quyền quyết định sẽ có bức tranh đầy đủ (theo năm) về nhu cầu vốn trung hạn để triển khai đảm bảo hiệu quả danh mục các dự án chuyển tiếp (và các dự án quan trọng nhất trong đó) trước khi quyết định về các dự án mới cũng được lập dự toán trung hạn. yy Thiết kế và triển khai kế hoạch ngân sách trung hạn cuốn chiếu đảm bảo tin cậy, phù hợp với nhu cầu quản lý đầu tư công. Khi ngân sách trung hạn được cuốn chiếu, năm thứ hai và năm thứ ba của kế hoạch trung hạn năm trước sẽ được dùng làm điểm khởi đầu để cập nhật và mở rộng kế hoạch chi tiêu. yy Xây dựng và triển khai một chiến lược nhằm dọn dẹp danh mục các dự án chuyển tiếp để giảm thiểu xuống mức sao cho tất cả các dự án được giữ lại có thể được triển khai đảm bảo 87 Dự toán chi tiêu cơ sở trung hạn cũng cần được lập cho chi thường xuyên. Đó là dự toán về chi tiêu cần thực hiện nếu chính sách không thay đổi, nghĩa là không có chi tiêu mới. Dự toán chi tiêu cơ sở trung hạn cho cả chi đầu tư và chi thường xuyên là những nội dung thiết yếu trong hệ thống lập ngân sách trung hạn. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 87 hiệu quả đồng thời dành dư địa tài khóa cho các dự án mới có ưu tiên cao. Việc dọn dẹp bao gồm phải hoàn thành các dự án bị đình giãn hoãn hoặc chậm tiến độ (những dự án bị “phân bổ nhỏ giọt”) hoặc phải đóng các dự án đó lại vĩnh viễn. Điều này bao hàm phải đánh giá lại các dự án bị đình hoãn mà vẫn được coi là ưu tiên sau khi thực hiện sàng lọc ban đầu như đối với các dự án mới để khẳng định lợi ích xã hội của các dự án đó, nhưng trên quan điểm coi phí tổn đã đầu tư là đã mất. yy Khi đã hoàn thành việc dọn dẹp danh mục, cần sắp xếp ưu tiên cho các dự án mới riêng ra khỏi các dự án chuyển tiếp, sau khi đã xác định và thống nhất chi tiêu cơ sở cho đầu tư và đã xác định được dư địa tài khóa còn lại cho các dự án mới. Cần phải quyết định rõ ràng về mức phân bổ trung hạn cho các dự án chuyển tiếp trước khi phân bổ phần vốn bất kỳ còn lại cho các dự án mới. Việc này tốt nhất nên được thực hiện theo cơ chế kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước ba năm / Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF). yy Sau khi đã thiết lập được quy trình thẩm định chặt chẽ hơn, cần triển khai chức năng gác cổng chính thức, trong đó các dự án cần phải được cơ quan tổng hợp rà soát trước khi trình xin phân bổ ngân sách để đảm bảo đã được thẩm định và phê duyệt đầy đủ, đã gắn kết trực tiếp với các ưu tiên của từng ngành. yy Quy định các yêu cầu xin phân bổ vốn cho dự án đầu tư phải trình bày dự báo về chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng cho công trình mới sau khi đưa vào sử dụng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 89 8 Triển khai dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 160. Có năm nội dung chính của thông lệ tốt về triển khai dự án: yy Hướng dẫn triển khai: Cần phải có hướng dẫn toàn diện về triển khai và quản lý dự án. yy Kế hoạch triển khai và trách nhiệm giải trình rõ ràng: Cần phân công trách nhiệm giải trình, quản lý và tổ chức rõ ràng về lập kế hoạch triển khai dự án chi tiết. yy Cơ chế đấu thầu mua sắm phải khuyến khích đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn và đảm bảo liêm chính khi trao hợp đồng: Đấu thầu mua sắm phải minh bạch, cạnh tranh, đảm bảo hiệu quả và phải được phép truy đòi thông qua cơ chế khiếu nại hiệu quả, tốt nhất là độc lập. yy Đảm bảo tính kịp thời và khả năng dự liệu của phân bổ vốn trong năm: Cần đảm bảo khả năng dự liệu về nguồn vốn để cam kết và thanh toán chi tiêu dự án, vốn phải được giải ngân kịp thời và đảm bảo hiệu suát trong năm để không ảnh hưởng đến hiệu quả triển khai. yy Báo cáo định kỳ và chi tiết đầy đủ về tình hình triển khai: Hệ thống theo dõi phản hồi (tham khảo Phần 10, Điều chỉnh dự án, bên dưới) đòi hỏi phải có báo cáo định kỳ và chi tiết đầy đủ, theo trọng tâm theo dõi - ở cấp độ dự án hoặc cấp độ danh mục. Đối với các dự án nhiều năm, báo cáo tài chính phải so với tổng mức đầu tư chứ không chỉ so với mức phân bổ hàng năm. 161. Cơ chế quản lý hiệu quả là cần thiết để đảm bảo các dự án đầu tư được thực hiện đúng thời hạn, đúng ngân sách và đúng đặc tả kỹ thuật chi tiết sau khi đã có quyết định chắc chắn về phân bổ vốn. Hướng dẫn tốt về cơ chế triển khai dự án phù hợp có vai trò quan trọng để hệ thống quản lý trở nên hiệu quả hơn. Văn bản hướng dẫn có thể được cơ quan trung ương ban hành, hoặc thường thì do từng bộ ngành hoặc cơ quan trực thuộc ban hành. Một số thông tin có thể đã có sẵn ở các văn bản khác, chẳng hạn trong các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu hoặc kế toán, nhưng hệ thống quản lý đầu tư công tốt cần có một văn bản tham chiếu duy nhất được cập nhật thường xuyên. Văn bản hướng dẫn cơ bản cần có các nội dung sau: yy Vai trò của cán bộ quản lý và giám sát dự án; yy Phân công thẩm quyền về xác nhận công việc và quyết định về khác biệt so với kế hoạch; yy Tổng quan về chính sách và thông lệ đấu thầu mua sắm của chính phủ; yy Các yêu cầu về báo cáo và quản lý tài chính; yy Theo dõi tiến độ triển khai; yy Các thủ tục điều chỉnh dự án; và yy Cơ chế báo cáo về hoàn thành và sau hoàn thành dự án. Về hình thức trình bày các cơ chế trong văn bản hướng dẫn, công tác quản lý tốt nhất cần có sự phân công rõ ràng về trách nhiệm giải trình và từng đơn vị sẽ phải hành xử trong phạm vi trách nhiệm giải trình đó. 90 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 162. Dự án cần có kế hoạch triển khai toàn diện và cần được phân công trách nhiệm thực hiện rõ ràng. Kế hoạch triển khai cần trình bày khung thời gian, bao gồm lộ trình chính (cho các dự án lớn) và các mốc thời gian quan trọng, vừa sát thực tế với kế hoạch đấu thầu phù hợp với mục đích và có tính đến rủi ro, cũng như có dự báo dòng tiền chi tiêu. Cần phải có hệ thống để theo dõi và quản lý tổng kinh phí dự án - chứ không chỉ mức phân bổ hàng năm - và từng hợp đồng trong các dự án lớn. 163. Hệ thống đấu thầu mua sắm công lành mạnh có vai trò thiết yếu trong quản lý đầu tư công vì các dự án đầu tư thường do các nhà thầu triển khai thay mặt cho chính phủ. Hệ thống như vậy cần có một khung pháp lý tốt với các quy định về minh bạch và cạnh tranh để đảm bảo giá cả công bằng và hợp lý cũng như hiệu quả sử dụng vốn nói chung. Ngoài ra cũng cần phải có một hệ thống cho phép gửi đơn thư và giải quyết khiếu nại kịp thời, công bằng, cởi mở và độc lập. Một yêu cầu quan trọng để đảm bảo minh bạch là phải công khai thông tin về quy trình và kết quả đấu thầu. Quy trình đấu thầu đương nhiên phải phù hợp với mức độ phức tạp của đầu tư; tuy nhiên vấn đề cần quan tâm trong các dự án đầu tư phức tạp là tránh gây chậm trễ không cần thiết đối trong chu trình đầu tư, đảm bảo các bên liên quan phải thực hiện các hành động thích hợp để tránh khả năng chậm trễ, nhất là ở các quy trình đòi hỏi phê duyệt. Sau khi được ký kết, các hợp đồng cần được quản lý theo cách chuyên nghiệp và chặt chẽ. 164. Để triển khai dự án đảm bảo hiệu quả, tính kịp thời và khả năng dự liệu của nguồn vốn phê duyệt cho dự án cần được đảm bảo trong năm. Dòng vốn khó dự liệu gây khó khăn cho việc ký kết và tôn trọng các cam kết. Các biện pháp kiểm soát thực hiện ngân sách quá chi tiết và phức tạp cũng gây chậm trễ trong triển khai do giải ngân vốn chậm và cần phải trình lên cấp có thẩm quyền để cam kết hoặc chi tiêu. Triển khai chậm làm chậm thời gian mà dự án mang lại lợi ích. Thiếu hụt ngân quỹ nghiêm trọng có thể dẫn đến tình trạng khi nào có tiền mới triển khai, làm tăng tổng kinh phí dự án do tốn kém khi phải huy động lại vốn. 165. Công tác báo cáo cần điều chỉnh theo nhu cầu theo dõi giám sát ở các cấp khác nhau trong hệ thống. Cấp quản lý dự án cần báo cáo chi tiết và thường xuyên hơn so với cấp quản lý toàn bộ danh mục. Theo dõi hàng ngày - và các báo cáo liên quan - có vai trò thiết yếu để đảm bảo hiệu quả triển khai; đồng thời, các cấp cao hơn trong hệ thống lại cần các báo cáo có hàm lượng phân tích sâu hơn nhưng ít chi tiết hơn và ít thường xuyên hơn. Mục đích là để cán bộ quản lý danh mục nhìn tổng quan về tiến độ triển khai toàn bộ chương trình đầu tư đồng thời xác định ra những dự án có rủi ro và cần được quan tâm và xử lý bởi cấp có thẩm quyền quyết định. Đánh giá về khâu triển khai dự án tại Việt Nam 166. Mẫu khảo sát dự án cho thấy một số thông tin hữu ích về khâu triển khai dự án, như được tổng hợp tại Bảng 10 và 11 cho các dự án giao thông và giáo dục. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 91 Bảng 10: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giao thông Quản lý dự án Lập kế hoạch triển khai CH35: Mức CH 37: Phân CH 38: Ban chỉ CH 39: Kế CH 40: Kế Nguồn vốn Dự án độ tuân thủ công trách đạo dự án hoạch triển hoạch đấu chính hướng dẫn nhiệm quản khai chi tiết thầu mua chính thức về lý dự án theo sắm quản lý dự án tầng bậc 5. Cầu Hưng Hà ODA (Có) Có – Chủ dự (Có) Có – nhưng kế Có án (Bộ Giao hoạch không thông) giao sát thực tế Ban QLDA quản lý triển khai 6. Cầu đường sắt ODA (Có) Có - như trên (Có) Có – nhưng kế Có tuyến Hà Nội - hoạch không Tp. HCM sát thực tế 7. Đường cao tốc ODA Có – Sổ tay Có - như trên (Có) Có Có Đà Nẵng - Quảng hoạt động của Ngãi dự án được phê duyệt và áp dụng 8. Nhà ga T2, sân ODA Có Có - như trên Có – Ban Chỉ Có Có bay Nội Bài đạo của về các dự án giao thông lớn và Ban của Bộ cho T2 9. Đường Nghi Sơn NSNN Không Có - như trên (Có) Có Có - Tp. HCM 10. Đường Chợ Mới - Trái phiếu Không Có - như trên (Có) Có Có Chợ Chu 11. Hạ tầng giao ODA (Có) Có - như trên Có – do Thứ Có – nhưng kế Có thông đồng trưởng Bộ hoạch không bằng sông Cửu giao thông sát thực tế Long chỉ đạo (nghiên cứu khả thi kém) 12. Mở rộng đường Trái phiếu Không Có - như trên (Có) Có – nhưng Có cao tốc quốc lộ tính thực tế số 1 phụ thuộc vào giao mặt bằng kịp thời 13. Tạo luồng cho Trái phiếu Không – Có - như trên (Có) Có – nhưng kế Có sông Hậu Nghị định số hoạch không 12/2009/NĐ- sát thực tế CP về quản lý các dự án xây dựng 14. Cầu Bỉm Sơn Trái phiếu Không Có - như trên (Có) Có Có * Ban đầu người khảo sát trả lời là “có”, nhưng sau khi xem xét kỹ câu trả lời mới thấy người khảo sát chưa hiểu rõ câu hỏi. Câu trả lời chi tiết chỉ đề cập đến nội dung khung quy phạm pháp luật liên quan đến các vấn đề về triển khai, chứ chưa phải hướng dẫn cụ thể về triển khai dự án. 92 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Bảng 11: Bảng tổng hợp kết luận về quản lý dự án và lập kế hoạch triển khai cho các dự án trong mẫu ngành Giáo dục Quản lý dự án Lập kế hoạch triển khai CH35: Mức CH 37: Phân CH35: Mức CH 37: CH35: Mức độ tuân thủ công trách độ tuân thủ Phân công độ tuân thủ Nguồn vốn hướng dẫn nhiệm quản hướng dẫn trách hướng dẫn Dự án chính chính thức lý dự án theo chính thức nhiệm chính thức về quản lý tầng bậc về quản lý quản lý dự về quản lý dự án dự án án theo dự án tầng bậc Dự án xây dựng trung NSNN + tự có Không* Có (Có) Không Không tâm đào tạo - Đại học Kinh tế Quốc dân Giảng đường - Viện NSNN + tự có Không Không trả lời Không trả lời Không trả Không trả Quản lý Giáo dục Quốc lời lời gia Đại học Việt Đức ODA Không trả lời Có Có, nhưng Có Có đã bỏ Giảng đường -Đại học NSNN + tự có Không trả lời Có (Có) – “văn Có Có Công nghệ Tp. HCM kiện dự án của ban quản lý” Giảng đường - Đại học NSNN + tự có Không * Có Có - không Có Có Luật Tp. HCM có chi tiết Phân hiệu Đại học Nha NSNN + tự có Không * Có (Có) - “Ban Có Có Trang - tại Kiên Giang QLDA” Phân hiệu Long Bình - Đại học mở Tp. Hồ Chí Minh * Ban đầu người khảo sát trả lời là “có”, nhưng sau khi xem xét kỹ câu trả lời mới thấy người khảo sát chưa hiểu rõ câu hỏi. Câu trả lời chi tiết chỉ đề cập đến nội dung khung quy phạm pháp luật liên quan đến các vấn đề về triển khai, chứ chưa phải hướng dẫn cụ thể về triển khai dự án. Cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung đủ vững, nhưng vẫn cần tiếp tục tăng cường và xử lý những điểm yếu trong áp dụng, nhất là ở cấp địa phương. 167. Việt Nam hiện chưa có hướng dẫn cụ thể theo ngành về quản lý dự án cho các dự án sử dụng nguồn vốn trong nước thuần túy. Điều thể hiện rõ qua phần trả lời chi tiết cho các câu khỏi khảo sát mẫu về hướng dẫn quản lý dự án là vấn đề này chưa được hiểu đầy đủ. Câu trả lời chi tiết chỉ liệt kê ra các công cụ quy phạm pháp luật, phần lớn không liên quan nhiều đến các vấn đề cụ thể trong quản lý dự án. Không có câu trả lời chi tiết nào đề cập đến tài liệu hướng dẫn quản lý dự án cụ thể. Công cụ có liên quan nhiều nhất đến vấn đề này là Nghị định số 12/2009/NĐ-CP88, như chỉ được một người trả lời đề cập đến. Trong trường hợp các dự án ODA, thường thì hầu hết các nhà tài trợ và các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) tự ban hàng hướng dẫn riêng về quản lý dự án, mặc dù câu trả lời không đề cập đến, ngoại trừ đề cập gián tiếp liên quan đến dự án Cao tốc Đà Nẵng - Quảng ngãi. Dường như đang có nhu cầu cấp thiết về ban hành tài liệu hướng dẫn súc tích và rõ ràng về quản lý dự án và hợp đồng, nhằm phân biệt rõ hai công đoạn này. Hai nội dung này thường bị nhầm lẫn với nhau. Chỉ khi áp dụng cách tiếp cận chiến lược trong quản lý dự án thì hợp đồng mới được xây dựng cân đối và phù hợp, qua đó tạo điều kiện để quản lý hợp đồng hiệu quả. 88 Nghị định này đã được thay thế bằng Nghị định số 69, hướng dẫn triển khai Luật Xây dựng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 93 168. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cơ chế quản lý dự án đề ra trong các Luật liên quan đến quản lý đầu tư công cần được bổ sung bằng các văn bản hướng dẫn chi tiết hơn. Những hướng dẫn chi tiết đó thường được ban hành dưới hình thức sổ tay quản lý dự án, có thể là sổ tay chung, hoặc theo ngành hoặc theo đơn vị. Ví dụ, Cục Giao thông Đại chúng Liên bang Mỹ ban hành “Sổ tay Quản lý Dự án Xây dựng”89 cho các dự án giao thông đại chúng đô thị (là một văn bản dài 166 trang). Các cơ quan có thể xây dựng tài liệu hướng dẫn quản lý dự án riêng trên cơ sở hướng dẫn chung hoặc hướng dẫn cho từng ngành. Cũng theo ví dụ nêu trên, Hộp 17 tổng hợp lại nội dung của sổ tay quản lý dự án cho một hệ thống giao thông đại chúng cụ thể, hệ thống đường sắt Metrolink phục vụ miền Nam California. Điều cần lưu ý là tài liệu hướng dẫn đó thường chỉ đề cập đến chu trình dự án, bao gồm cả các khâu trước đó, nhưng trên góc độ quản lý, chứ không phải trên góc độ phương pháp luận như đề cập trong sổ tay thẩm định dự án được trình bày ở Phần 6. Hộp 17: Sổ tay quản lý dự án Metrolink – Mục lục 1. Giới thiệu 1.1. Mục đích và cấu trúc sổ tay 1.2. Lĩnh vực dịch vụ của Metrolink 1.3. Các dự án Metrolink tiêu biểu 1.4. Lao động an toàn 1.5. Các dự án không có cấu phần xây dựng 2. Cấu trúc dự án Metrolink 2.1. Tổng thể 2.2. Nhóm kế hoạch đầu tư và chiến lược 2.3. Nhóm thực hiện dự án 2.4. Bên tài trợ dự án 2.5. Quản lý chương trình 2.6. Quản lý dự án 3. Chu trình vòng đời dự án 3.1. Khâu chiến lược 3.2. Khâu đề xuất 3.3. Khâu lập kế hoạch 3.4. Khâu thiết kế 3.5. Khâu trao thầu 3.6. Khâu thi công 3.7. Khâu Hoàn thành 4. Đấu thầu mua sắm/ thực hiện hợp đồng 4.1. Kết hợp với các nhóm chuyên môn 4.2. Quản lý hợp đồng 4.3. Phối hợp với Ban quản lý chương trình 5. Vai trò và trách nhiệm của quản lý dự án 5.1. Trình độ giáo dục và đào tạo 5.2. Cách thức phân công quản lý dự án 5.3. Khối lượng công việc của quản lý dự án 5.4. Nhiệm vụ của quản lý dự án 6. Văn phòng ban QLDA Nguồn: Sổ tay quản lý dự án Metrolink, 2011. 89 https://www.transit.dot.gov/sites/fta.dot.gov/files/docs/FTA_Construction_Project_Management_Handbook_2016.pdf 94 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 169. Thông lệ tốt là cán bộ quản lý dự án phải xây dựng sổ tay hoạt động dự án cho từng dự án, xác định cách thức quản lý, thực hiện, theo dõi, kiểm soát và kết thúc của từng dự án. Sổ tay này phải dựa trên hướng dẫn của cấp trên (cho dù là hướng dẫn chung, theo ngành hoặc theo cơ quan), và cần đề ra chiến lược thực hiện dự án, cơ cấu tổ chức và quản lý, phân công nhiệm vụ giữa chủ dự án và nhà thầu, phân công quản lý và thẩm quyền tài chính trong nhóm dự án. Đây là thông lệ chung của các dự án ODA, ví dụ như sổ tay hoạt động dự án của Ngân hàng Thế giới, được nêu ra cho dự án Đường cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi tại Bảng 9. Sổ tay này đưa ra các thủ tục và hướng dẫn hoạt động cần tuân thủ khi triển khai dự án của Ngân hàng Thế giới, bao gồm các quy trình xác định, xây dựng, lựa chọn, đấu thầu, quản lý và theo dõi triển khai từng tiểu dự án, các hoạt động hỗ trợ kỹ thuật và hoạt động liên quan khác của dự án. Sổ tay này dự kiến được cán bộ Ban QLDA, chính quyền đô thị, nhà thầu, kỹ sư, tư vấn đánh giá MTXH, cùng cơ quan triển khai dự án sử dụng. Toàn bộ các tài liệu, biểu mẫu bổ trợ được dùng trong triển khai các hợp phần và hoạt động quản lý đều được đưa vào phụ lục của sổ tay và là một nội dung không thể thiếu trong đó. Sổ tay hoạt động dự án đề ra hướng dẫn về: i) quản lý tài chính cho các nguồn lực phân bổ; ii) quản lý kỹ thuật, theo dõi và đánh giá các hoạt động của hợp phần; và iii) các thủ tục đấu thầu mua sắm và ký kết hợp đồng về hàng hóa, công trình và dịch vụ cần thực hiện. 170. Các Ban quản lý dự án (Ban QLDA) chuyên ngành/khu vực là đơn vị chịu trách nhiệm quản lý dự án tại Việt Nam. Cách thức thành lập và hoạt động của Ban QLDA gần đây đã được thay đổi nhiều (tham khảo bên dưới), nhưng hầu hết các dự án trong mẫu dự án đều được khởi công theo phương thức cũ trước khi Luật Xây dựng được sửa đổi. Toàn bộ các dự án trong mẫu đều được triển khai thông qua hệ thống Ban QLDA “kiểu cũ”. Ban QLDA được chủ dự án phân công vai trò và chịu trách nhiệm thông qua cơ cấu quản lý của mình nhằm thực hiện dự án kịp thời, đúng ngân sách và các chỉ tiêu kỹ thuật đặc tả. Ban QLDA có cơ cấu tổ chức riêng và cán bộ chuyên trách, theo quy mô dự án. Các Ban QLDA được hình thành bên ngoài cơ cấu tổ chức của chủ dự án. Ban QLDA có thể hoạt động dài hạn, chịu trách nhiệm cho toàn bộ các dự án phát sinh trong ngành hoặc địa bàn hoặc theo thời hạn và theo dự án cụ thể. Trong mẫu dự án, các dự án lớn đều có Ban QLDA chuyên trách. Ban QLDA phần lớn theo cơ cấu tổ chức trong nước, nó không chỉ đơn giản tồn tại để triển khai các dự án ODA, mặc dù cũng thực hiện mục tiêu này. 171. Luật Xây dựng năm 2014 cùng với các văn bản hướng dẫn đã cập nhật khung quy phạm pháp luật điều chỉnh các Ban QLDA cho các dự án xây dựng. Trước đây đã có nhiều quan ngại về số lượng Ban QLDA quá lớn cũng như chất lượng nguồn nhân lực do hạn chế về thù lao cho cán bộ90. Luật Xây dựng tìm cách xử lý một số vấn đề của hệ thống trước đó bằng cách giảm số lượng và nâng cao tính chuyên nghiệp của các Ban QLDA. Luật cho phép hình thành ban quản lý chuyên trách ở cấp trung ương và địa phương. Tính pháp lý của BQLDA cũng được tăng cường, chẳng hạn người đứng đầu Ban QLDA cấp tỉnh có vị trí tương đương với Giám đốc Sở và báo cáo trực tiếp lên Ủy ban Nhân dân. Chuyên nghiệp hóa công tác quản lý dự án là điều cần hoan nghênh nhưng khi thẩm quyền quyết định cấp cao của cơ quan đề xuất dự án không còn nữa – trong trường hợp thông qua BQLDA là cơ quan bên ngoài thực hiện vai trò của chủ dự án - phần nào cũng gây quan ngại. 90 “Quản lý dự án đầu tư - Bài học từ danh mục 2006-2010”, Ngân hàng Thế giới, 2011. Đây là vấn đề đặc thù ở các địa phương kém phát triển. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 95 172. Dưới sự phụ trách của một giám đốc và phó giám đốc, các Ban QLDA lớn được tổ chức thành một số phòng ban, nhằm thực hiện các chức năng quản lý dự án khác nhau. Cơ cấu tổ chức của các Ban QLDA lớn đều theo mô hình chung sau: yy Phòng quản lý dự án - theo dõi tiến độ và chất lượng công trình, nghiệm thu công trình hoàn thành. yy Phòng kinh tế kế hoạch - soạn thảo báo cáo tiến độ hàng tháng/ hàng quý / hàng năm; lập kế hoạch nguồn lực và lập ngân sách dự án. yy Phòng tài chính kế toán - bố trí thanh toán và quản lý các vấn đề tài chính khác, bao gồm cả lập báo cáo tài chính. yy Phòng kỹ thuật - phụ trách yêu cầu kỹ thuật đặc tả và chất lượng xây dựng. Phó giám đốc Ban QLDA chỉ đạo và quản lý dự án và thực chất là cán bộ quản lý dự án, mặc dù không gọi tên danh xưng này. 173. Trong thực tế, cơ quan chủ quản có thể phân công một cán bộ quản lý cao cấp có thẩm quyền quyết định tổng thể cho dự án, và thành lập Ban chỉ đạo dự án91 để hỗ trợ cán bộ quản lý đó. Tuy nhiên, điều này chưa được thực hiện một cách có hệ thống. Nếu bộ là cơ quan chủ quản, một thứ trưởng thường được phân công là người có thẩm quyền quyết định tổng thể về triển khai, và chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả dự án. Hai dự án giao thông trong mẫu khảo sát (đều sử dụng vốn ODA) đã thành lập Ban chỉ đạo dự án đầy đủ do Thứ trưởng làm trưởng ban92. Thông lệ trước đây chắc chắn đòi hỏi phải thành lập Ban chỉ đạo, nhưng chính sách hiện nay chưa rõ về điều này. Việc hình thành căn cứ chắc chắn hơn về Ban chỉ đạo là có thể, nhưng nếu làm như vậy thì Ban chỉ đạo cần được quản lý tốt để tránh tạo ra rào cản. 174. Mặc dù kế hoạch đấu thầu mua sắm và kế hoạch triển khai dự án chi tiết đều được lập trước khi bắt đầu triển khai, nhưng tính thực tế của các kế hoạch đó còn phụ thuộc vào chất lượng nghiên cứu khả thi, trên thực tế nhiều khi chưa đạt yêu cầu. Một số dự án trong mẫu khảo sát cho thấy trong khâu triển khai dự án, kế hoạch triển khai thường phải sửa đổi do nghiên cứu khả thi chưa chuẩn xác. Mặc dù chưa nói đến, nhưng có lẽ đó cũng là tình trạng đối với kế hoạch đấu thầu mua sắm. Vấn đề lâu nay ở Việt Nam là quá lạc quan về thời gian (và chi phí) hoàn thành giải phóng mặt bằng, do đó gây ảnh hưởng đến tính thực tế của kế hoạch triển khai. Nội dung trả lời các câu hỏi khảo sát trong mẫu khảo sát dự án cho thấy vấn đề này vẫn tồn tại. Điều đó cho thấy nhu cầu phải tách riêng một khâu giải phóng mặt bằng chính thức, cần hoàn thành trước khi lập ngân sách và khởi công công trình. Xác nhận tình trạng sẵn sàng triển khai sẽ là điều kiện để khởi công dự án (và dự toán ngân sách cho công trình xây dựng). Các cấp có thẩm quyền cũng đang cân nhắc cơ chế tương tự, nhưng được cho là khó áp dụng trong thực tiễn vì khó khăn trong việc tách vốn giải phóng mặt bằng ra khỏi vốn đầu tư công trình93. Tại Nam Phi, giải phóng mặt bằng là một phần của giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế, vì vậy là một phần tách riêng trong ngân sách dự án được thực hiện trước các quy trình đấu thầu mua sắm khác. Cơ chế này cho thấy giải phóng mặt bằng thường là quá trình kéo dài, tốt nhất nên được hoàn thành trước khi khởi công dự án. Hộp 18 chỉ ra các bước giải phóng mặt bằng ở Nam Phi và xác định thời gian sơ bộ cho từng bước. 91 Còn được gọi là Ban chỉ đạo điều hành dự án. 92 Sự khác biệt giữa Ban QLDA và Ban chỉ đạo chưa được hiểu rõ, mặc dù nhiều câu trả lời đều khẳng định là có Ban chỉ đạo, nhưng lại thường đề cập đến Ban QLDA. 93 Phân bổ vốn để giải phóng mặt bằng khi chưa phê duyệt vốn cho dự án hóa ra lại là vấn đề vướng mắc. Ý tưởng về quỹ giải phóng mặt bằng đã được thông qua, nhưng hiện vẫn có vấn đề về xác định thủ tục phân bổ vốn hiệu quả và minh bạch cho dự án. 96 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 18: Quy trình giải phóng mặt bằng tại Nam Phi 1. Đăng ký dự án (3-6 tháng) 2. Khảo sát địa hình thiết kế (8-12 tuần) 3. Quy hoạch địa chính (2-8 tuần) 4. Thiết kế kỹ thuật sơ bộ (1-4 tháng) 5. Báo cáo về bất động sản (1-4 tuần) 6. Thiết kế kỹ thuật cuối cùng (1-2 tháng) 7. Kế hoạch giải phóng mặt bằng (1-2 tuần) 8. Xác định nguồn dữ liệu bất động sản (1-2 tháng) 9. Kế hoạch giải phóng mặt bằng (2-3 tuần) 10. Lập hồ sơ giải phóng mặt bằng (2-5 tuần) 11. Đàm phán giải phóng mặt bằng (4-8 tuần) 12. Phân chia nhỏ mặt bằng (6-24 tháng) 13. Chuyển nhượng (3-5 tháng) Nguồn: Các tác giả thảo luận với cán bộ quy hoạch hạ tầng Nam Phi. 175. Thảo luận với các bên chủ chốt cho thấy Luật Đầu tư công hiện đã tác động đến chất lượng lập kế hoạch và khả năng thực hiện dự án. Việc cải thiện cách tiếp cận về xây dựng và thẩm định dự án (dù vẫn còn một số điểm yếu ở những khâu nhất định), kết hợp với quyết định được đưa ra có tính hệ thống hơn bắt đầu cho thấy kế hoạch triển khai ngày càng sát thực tế và giảm chậm trễ trong triển khai. Việt Nam hiện chưa có hệ thống thông tin quản lý đầu tư công vận hành đầy đủ để thu thập và quản lý thông tin tập trung về tiến độ triển khai - làm cơ sở để chủ động theo dõi - mặc dù hiện đã có những nỗ lực quan trọng nhằm thiết lập hệ thống đó. 176. Tình hình triển khai dự án được báo cáo định kỳ. Chế độ báo cáo - nội dung, tần suất và mức độ kịp thời - được quy định ở Luật Xây dựng94. Đối với các dự án trong mẫu khảo sát, các Ban QLDA báo cáo lên chủ dự án hàng tháng, hàng quý và hàng năm, cả về tình hình thực hiện và tài chính. Báo cáo có yêu cầu trình bày sự khác biệt so với kế hoạch và phân tích nguyên nhân. Thông tin chia sẻ với các cơ quan ngành kế hoạch (Bộ KH&ĐT và Sở KH&ĐT)95 có tần suất thấp hơn - hai lần mỗi năm - và có độ tin cậy thấp hơn, biểu mẫu báo cáo cũng phiền hà hơn. Đó là các yếu tố gây khó khăn cho các cơ quan kế hoạch để tổng hợp được bức tranh đầy đủ về hoạt động của danh mục đồng thời chỉ ra những dự án gặp rủi ro trong triển khai thực hiện. 177. Bộ KH&ĐT đang thiết lập một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công tập trung để thu thập báo cáo điện tử về các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, gồm cả dự án ODA. Hệ thống đó là bước đi quan trọng nhằm phát triển hệ thống quản lý đầu tư công. Việc ban hành một Thông tư của Bộ KH&ĐT96 yêu cầu triển khai rộng hệ thống này từ cuối năm 2016. Cho đến nay, hệ 94 Các Điều 68 và 69, Luật Xây dựng. 95 Báo cáo được nộp lên Sở KH&ĐT để báo cáo lên Bộ KH&ĐT về các dự án của địa phương. 96 Thông tư số 13/2016/TT-BKHĐT, ngày 29/09/2016 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 97 thống đã thu thập báo cáo cho khoảng 9.000 dự án. Chế độ báo cáo gần đây đã được tăng cường qua một Thông tư khác được ban hành97 và được áp dụng rộng rãi. Chế độ này quy định về báo cáo trong các khâu chuẩn bị, theo dõi và đánh giá tình hình triển khai các kế hoạch đầu tư công, chú trọng đến thông tin liên quan đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm. Thông tin yêu cầu phải báo cáo qua hệ thống điện tử về tiến độ triển khai cũng như các nội dung khác trong chu trình dự án, liên quan đến hoạch định và quyết định ở các khâu ban đầu. Thông tư không yêu cầu chủ dự án phải bổ sung thông tin, chỉ nhằm chia sẻ nhiều hơn thông tin hiện có lên trung ương bằng hệ thống điện tử. 178. Điều thiết yếu là hệ thống của Bộ KH&ĐT phải kết nối được với hệ thống TABMIS của Bộ Tài chính với sự tham gia chặt chẽ của Bộ Tài chính trong quá trình xây dựng. Đảm bảo thông tin chính xác về kịp thời về tình hình tài chính trong thực hiện dự án là điều quan trọng để đảm bảo độ tin cậy và hữu ích của hệ thống thông tin quản lý đầu tư công. Kết nối với dữ liệu của hệ thống TABMIS là ưu tiên đúng đắn trong nghị trình cải cách quản lý đầu tư công hiện nay của Bộ KH&ĐT. Về mặt kỹ thuật, trao đổi thông tin là điều hoàn toàn khả thi, nhưng cái khó nằm ở vấn đề cơ cấu tổ chức vì các hệ thống do các bộ khác nhau quản lý nên chia sẻ thông tin chưa bao giờ dễ dàng, nhất là ở Việt Nam. Nếu được, lãnh đạo cấp cao nhất của hai bộ cần ký kết một văn bản thỏa thuận chung trong thời gian sớm nhất, sau đó cần thành lập một tổ công tác liên bộ để giải quyết các vướng mắc theo thời hạn rõ ràng - trong đó xử lý cả những vướng mắc về đảm bảo sự toàn vẹn của hệ thống TABMIS vì lý do an ninh - để hoàn thành việc tích hợp thông tin trong thời gian sớm nhất. 179. Bộ Tài chính hiện đang xây dựng một kho dữ liệu, nhằm chứa dữ liệu TABMIS98 được định kỳ tải về để công khai, đây cũng là một giải pháp để trao đổi thông tin tài chính, nhưng cũng có những hạn chế về khung thời gian liên quan. Khái niệm kho dữ liệu, tương đối giống trường hợp của Cô-lôm-bi-a dưới đây, dự kiến sẽ hoàn thành vào năm 2019. Nếu đó là con đường lựa chọn để cải thiện về dữ liệu tài chính trong thực hiện dự án của hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính cần phối hợp chặt chẽ trong quá trình xây dựng, để đảm bảo đáp ứng được các yêu cầu. Nhược điểm của phương án này là phải mất thời gian để hoàn thành99, gây ảnh hưởng đến việc cải thiện hệ thống thông tin của Bộ KH&ĐT trong hai năm tới. Vì vậy, tốt hơn hết là nên cho phép kết nối trực tiếp sớm với hệ thống TABMIS, và phương án này cũng phù hợp với khái niệm TABMIS là công cụ quản lý tài chính tích hợp cho các cán bộ quản lý ngân sách100. Cho dù lựa chọn giải pháp nào đi nữa, điều thiết yếu là phải có sự phối hợp giữa Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính cả trong giải đoạn xây dựng cũng như đưa vào sử dụng. 180. Năng lực thu thập và báo cáo thông tin phi tài chính của dự án cũng cần được mở rộng cho hệ thống thông tin. Bên cạnh giải quyết vấn đề thông tin về tình hình tài chính trong triển khai, hệ thống thông tin quản lý đầu tư công của Bộ KH&ĐT cũng cần được phát triển nhằm thu thập tốt hơn các chỉ số về kết quả hoạt động phi tài chính, đồng thời cho phép ấn nút là có thể lập báo cáo để các cơ quan giám sát đầu tư công và Chính phủ sử dụng. Về dài hạn, khả năng công khai thông tin về danh mục và kết quả hoạt động của dự án - một đặc trưng của điển hình về Chi-lê và Cô-lôm-bi-a được bàn dưới đây - cũng cần được tìm hiểu. 181. Hệ thống thông tin được hình thành tốt cũng là một điểm mấu chốt trong QLĐTC theo kinh nghiệm quốc tế về quản lý đầu tư công ở các quốc gia tiên tiến. Có được thông tin tốt và 97 Thông tư số 3/2017/TT-BKHĐT, ngày 25/04/2017 98 TABMIS là hệ thống thông tin quản lý tài chính tích hợp được sử dụng trong điều hành, báo cáo và kế toán ngân sách. 99 Điều này là cần thiết vì hệ thống dự kiến sẽ phải đáp ứng các nhu cầu khác nhau. 100 Điều này cũng phù hợp với tính năng thường có của hệ thống quản lý tài chính tích hợp. 98 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM chia sẻ thông tin, kể cả công khai là yếu tố thiết yếu để tăng cường hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý đầu tư công. Hệ thống thông tin tiên tiến là đặc trưng cụ thể của một số cơ chế quản lý đầu tư công tại một số quốc gia ở Nam Mỹ, cụ thể tại Chi-lê và Cô-lôm-bi-a. Cô-lôm-bi-a hiện đã có hệ thống thông tin tích hợp được hình thành từ các hệ thống con khác nhau, nhằm phục vụ quản lý tài chính công nói chung và lập kế hoạch phát triển chứ không chỉ để quản lý đầu tư công. Hệ thống thông tin tích hợp giảm sự trùng lặp về nhập liệu, cải thiện độ chính xác và cho phép chia sẻ dữ liệu trong Chính phủ. Thiết kế của hệ thống tích hợp được trình bày tại Hộp 19. Sau đây là một số điểm cần lưu ý: yy Cơ sở dữ liệu về dự án - BIPM - thu thập thông tin về dự án từ khâu ý tưởng (chứ không chỉ ở thời điểm được đưa vào ngân sách) vì vậy toàn bộ các quy trình và quyết định quan trọng trước đó đều được ghi nhận, bên cạnh các khâu còn lại của chu trình dự án. yy Được tích hợp với hệ thống kế toán, báo cáo và thực hiện ngân sách, SIIF (tương tự TABMIS); yy Mô-đun theo dõi thu thập cả thông tin triển khai thực tế và tài chính (SPI); và yy Được kết nối với hệ thống theo dõi và đánh giá kế hoạch phát triển chung của quốc gia (NDP). Một mục tiêu dài hạn cần đặt ra cho Việt Nam là khả năng tương tác liên thông giữa các hệ thống thông tin. Ví dụ, hiện đang có nhiều nỗ lực nhằm thu thập dữ liệu chính xác về đấu thầu mua sắm thông qua hệ thống e-GP (đấu thầu điện tử của Chính phủ), sau này cần được gắn kết với hệ thống quản lý đầu tư công. Hộp 19: Hệ thống quản lý đầu tư công và tài chính công tích hợp (SUIFP) của Cô-lôm-bi-a Chuẩn bị và Thẩm định  SUIFP: tích hợp các quy trình vào một hệ thống (BPIN) hợp lý  BPIN: nắm bắt dự án từ khi thành lập, cơ sở dữ liệu được cập nhật suốt vòng đời Lựa chọn và  Luật Ngân sách: xác định phân bổ ngân sách Đánh giá đưa vào ngân sách hàng năm; (Sinergia (Luật Ngân sách) Seguimiento)  SIIF: hệ thống thực hiện ngân sách Hệ thống quản lý đầu tư công và tài  SPI: theo dõi dự án đầu tư, hoạt động và tài chính chính tích hợp (SUIFP)  Sinergia Seguimiento: cung cấp cập nhật các chỉ số chính của NDP  Sinergia: đánh giá các chính sách công Theo dõi dự án Triển khai và (SPI) Thực hiện (SIIF) Nguồn: “Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas”, bài trình bày của Bộ Kế hoạch Quốc gia, Cô-lôm-bi-a, 2015. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 99 Đánh giá tổng hợp về khâu triển khai dự án Cơ chế kỹ thuật, hành chính Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam và pháp quy cần có Dự án được giám 1. Có hướng dẫn triển khai Nhìn chung, quy định về công tác triển khai dự án ở sát về tính thực tế toàn diện. Việt Nam qua các văn bản pháp luật cụ thể (Luật Đầu trong triển khai sau tư công và Luật Xây dựng), cùng các nghị định của đó được triển khai Chính phủ, văn bản và thông báo cấp bộ khá tốt. Cái đảm bảo hiệu quả. còn yếu là chưa có hướng dẫn hoạt động cụ thể về quản lý triển khai dự án, ở cấp quốc gia hoặc (có lẽ hữu ích hơn) ở cấp ngành. 2. Có kế hoạch triển khai, đảm Kế hoạch triển khai chi tiết được lập trước khi khởi bảo trách nhiệm giải trình công, nhưng thường thiếu tính thực tế, thường do về kết quả và kiểm tra về nghiên cứu khả thi có chất lượng kém. Hiện có những mức độ sẵn sàng triển khai. dấu hiệu cho thấy tình hình đã được cải thiện sau khi triển khai Luật Đầu tư công, qua đó giúp cải thiện chất lượng lập kế hoạch và tiến độ triển khai dự án. Việc lập kế hoạch / thiết kế và triển khai đồng thời hiện không được phép, qua đó loại bỏ được một vấn đề gây ảnh hưởng đến triển khai. Chậm trễ trong giải phóng mặt bằng là một vấn đề lâu nay ở Việt Nam, thường gây chậm trễ tiến độ triển khai theo kế hoạch. Cơ quan chủ quản thông qua Ban quản lý dự án chuyên ngành/khu vực để quản lý triển khai dự án. Các Ban QLDA chịu trách nhiệm giải trình về thực hiện dự án đúng thời hạn, đúng ngân sách và đúng yêu cầu kỹ thuật đặc tả. Đối với hầu hết các dự án quan trọng, Ban chỉ đạo dự án, thường do một Thứ trưởng đứng đầu, đôi khi được thành lập, nhưng đó không phải là chính sách chung. Nếu không sẽ có một thứ trưởng (hoặc cấp tương đương ở địa phương) được phân công chịu trách nhiệm chỉ đạo chung về dự án - “quan chức cao cấp phụ trách” - là người của cơ quan chủ quản. 3. Có cơ chế đấu thầu mua Chỉ số PI-19 - minh bạch, cạnh tranh và cơ chế khiếu sắm khuyến khích ký kết nại trong đấu thầu mua sắm được điểm C+ trong hợp đồng theo hướng đảm đánh giá PEFA năm 2013. Điểm kém nhất, điểm bảo hiệu quả sử dụng vốn. D, liên quan đến áp dụng phương pháp đấu thầu cạnh tranh. Đasnh giá cho thấy mặc dù Luật coi đó là phương pháp đấu thầu mặc định nhưng rất nhiều trường hợp không áp dụng trong thực tế. Kết quả là đấu thầu cạnh tranh chỉ chiếm 60% tổng giá trị đấu thầu. Chỉ số đó cho thấy có vấn đề cần cải thiện, các tổ chức tài chính quốc tế chưa sẵn sàng sử dụng hệ thống đấu thầu trong nước cho các dự án họ đang tài trợ. Điểm số cao hơn, điểm B, liên quan đến công khai thông tin và cơ chế khiếu nại độc lập. 100 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Cơ chế kỹ thuật, hành chính Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam và pháp quy cần có 4. Mức độ kịp thời và khả Vốn phê duyệt được thực hiện đảm bảo hiệu quả năng dự liệu về vốn trong trong năm ngân sách thông qua hệ thống tin học của năm. kho bạc, TABMIS. Quy trình ngân sách được đảm bảo chặt chẽ và thanh toán hợp lệ của các đơn vị dự toán được thực hiện kịp thời nếu có chứng từ hợp lệ và có dự toán. Cam kết chi hàng năm cho các hợp đồng nhiều năm đã được lập thông qua phụ lục hợp đồng phù hợp với dự toán năm được phê duyệt. Hệ thống kho bạc có các biện pháp kiểm soát mạnh để đảm bảo ngăn ngừa thanh toán vượt dự toán được phê duyệt hàng năm. Vấn đề phát sinh khi dự án được triển khai nhanh hơn dự kiến và giá trị các khoản thanh toán hợp lệ của nhà thầu vượt dự toán được phê duyệt hàng năm. Đây chủ yếu là vấn đề về lập kế hoạch và khả năng linh hoạt về điều chỉnh ngân sách trong năm (tham khảo phần sau) Tổng cam kết chi cho các dự án nhiều năm được kiểm soát thủ công theo tổng mức đầu tư. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế kiểm soát có hệ thống hợp cho những cam kết chi nhiều năm phù hợp với kế hoạch ngân sách trung hạn, nhưng điều này đòi hỏi phải mở rộng năng lực của TABMIS. 5. Báo cáo kịp thời và đủ chi Kết quả thực hiện dự án được báo cáo thường xuyên tiết về tình hình triển khai và tương đối chi tiết theo yêu cầu pháp luật. Trước đây dự án và danh mục. báo cáo được thực hiên phi tập trung vì vậy thông tin được chuyển từ Ban QLDA lên đại diện cấp cao của chủ dự án. Luồng thông tin chuyển cho cơ quan tổng hợp kế hoạch (Bộ KH&ĐT và Sở KH&ĐT) còn hạn chế và/hoặc chưa tuân theo biểu mẫu thuận lợi để phân tích danh mục. Bộ KH&ĐT đang thực hiện những cải thiện quan trọng về thu thập thông tin qua một hệ thống thông tin quản lý đầu tư công điện tử. Để triển khai thành công, các đơn vị chủ dự án cần tuân thủ chặt chẽ yêu cầu nộp dữ liệu. Bộ KH&ĐT cũng cần xác định ưu tiên về nhu cầu thông tin cho phù hợp với năng lực phân tích và sử dụng dữ liệu. Chẳng hạn, hiện chưa cần thiết phải có thông tin có chiều sâu như nhau cho mọi dự án hoặc cần thu thập dữ liệu cho mọi dự án bất kể quy mô. Để hỗ trợ hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả, hệ thống thông tin cần được mở rộng, không chỉ thu thập thông tin về tiến độ triển khai mà còn nhằm theo dõi các dự án sau khi qua được các khâu quản lý đầu tư công ban đầu. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 101 Khuyến nghị 182. Nhìn chung, cơ chế quản lý dự án vẫn cần tiếp tục được tăng cường. Ngoài ra, đẩy mạnh sử dụng các phương thức đấu thầu cạnh tranh có thể sẽ cải thiện hiệu quả sử dụng vốn. Sau đây là khuyến nghị chi tiết lên các cấp có thẩm quyền: yy Xây dựng hướng dẫn chi tiết về quản lý triển khai dự án và yêu cầu tất cả những dự án lớn phải có kế hoạch quản lý triển khai dự án. yy Rà soát sự nhất quán và toàn diện của các văn bản quy phạm pháp luật về Ban QLDA. yy Rà soát chính sách về thành lập các Ban chỉ đạo dự án (Ban chỉ đạo) cho các dự án lớn một cách có hệ thống hơn. yy Tiếp tục xây dựng hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, ưu tiên thiết lập kết nối với hệ thống TABMIS, nhằm thu thập thông tin tài chính chính xác trong thực hiện dự án, nhưng cũng cần tăng cường hệ thống để thu thập thông tin hoạt động tốt hơn và bao trùm toàn bộ chu trình dự án. yy Tìm hiểu khả năng mở rộng năng lực TABMIS để tăng cường kiểm soát các cam kết chi theo hợp đồng nhiều năm. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 103 9 Điều chỉnh dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 183. Sau đây là ba đặc trưng về quy trình tốt nhằm quản lý công tác điều chỉnh dự án trong quá trình triển khai: yy Theo dõi để chủ động ứng phó: Tiến độ triển khai cần được theo dõi một cách chủ động101, nhằm phát hiện sớm những sai lệch so với kế hoạch và đề xuất hướng giải quyết phù hợp; việc phân chia trách nhiệm trong thẩm quyền quyết định phải cân đối được hiệu quả dự án với giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình. yy Áp dụng điều chuyển vốn hợp lý: Để hỗ trợ tiến độ triển khai tốt, nên cho phép điều chuyển vốn ngân sách phân bổ hàng năm giữa các nội dung chi, một quy trình phê duyệt điều chỉnh này cần cân đối giữa những cân nhắc về hiệu quả với việc giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình. yy Đánh giá lại căn bản: Cần phải cơ chế rõ ràng nhằm cho phép đánh giá lại căn bản các dự án được triển khai thất bại hoặc các dự án có điều kiện tham chiếu ban đầu bị thay đổi theo hướng bất lợi. 184. Theo dõi để chủ động ứng phó bao gồm thiết lập hệ thống nhằm đảm bảo xác định kịp thời các vấn đề và rủi ro phát sinh, đề ra giải pháp và thực hiện. Báo cáo đầy đủ thông tin, chính xác và định kỳ (tham khảo Phần 7, Triển khai dự án) là điều kiện tiên quyết để thực hiện theo dõi để chủ động ứng phó, nhưng nếu chỉ có báo cáo không thì không thực sự hữu ích nếu báo cáo đó không được lồng ghép trong một hệ thống ứng phó. Theo dõi cần được chính thức hóa về mặt thủ tục để ghi nhận vấn đề và vấn đề tiềm năng, thiết kế và triển khai các biện pháp điều chỉnh, cũng như xác nhận thành công (và tiến hành các biện pháp tiếp theo nếu không thành công). Không phải tất cả các vấn đề trong triển khai cần được đưa lên cấp có thẩm quyền quyết định cao hơn, mặc dù cấp trên vẫn cần được thông báo. Trong hệ thống theo dõi hiệu quả, thẩm quyền quyết định được phân công cho cấp phù hợp nhất để xử lý các vấn đề trong triển khai, và chỉ những vấn đề lớn và chưa được giải quyết đòi hỏi phải có quyết định hoặc ý kiến chỉ đạo của cấp cao hơn mới được trình lên cấp cao hơn. Không phải tất cả các hệ thống đều theo dõi tập trung tình hình triển khai dự án ở các bộ kế hoạch hoặc tài chính, nhưng điều này ngày càng được công nhận là cần thiết đối với các dự án lớn. Ở cấp độ này trong hệ thống, số liệu theo dõi danh mục tổng hợp như tỷ lệ thực hiện trong danh mục và tỷ trọng danh mục gặp rủi ro về không hoàn thành cũng hết sức quan trọng bên cạnh những vấn đề cụ thể của dự án không thể xử lý thỏa đáng ở cấp dưới. 185. Kỷ luật ngân sách có vai trò quan trọng nhưng cứng nhắc quá có thể gây ảnh hưởng đến hiệu quả triển khai danh mục nếu nó hạn chế việc điều chuyển nguồn lực từ các dự án chậm tiến độ sang các dự án có tiến độ nhanh hơn trong cùng năm ngân sách. Hệ thống hoạt động tốt hơn tạo điều kiện để đơn vị dự toán bố trí lại phân bổ chi tiết giữa các dự án trong danh mục, trên cơ sở một ngưỡng tối đa được giao. Phân bổ lại ở mức cao hơn cần phải trình lên Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch phê duyệt, còn các khoản điều chuyển thực sự lớn thường phải trình lên Chính phủ hoặc cơ quan lập pháp phê duyệt. Các quy tắc về điều chuyển - bao gồm các ngưỡng quyết định điều 101 Trên cơ sở báo cáo kịp thời, thường xuyên và toàn diện [khâu triển khai dự án]. 104 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM chuyển trong năm - thường được xác định trong Luật ngân sách của quốc gia. Một thông lệ tốt nữa là luật pháp cần bảo vệ chi đầu tư bằng cách không cho phép điều chuyển trong năm từ chi đầu tư sang chi thường xuyên. 186. Điều chỉnh lớn về mức đầu tư cho dự án, thời gian thực hiện hoặc yêu cầu kỹ thuật đặc tả, bên cạnh những thay đổi về nhu cầu, có thể ảnh hưởng đến khả năng đem lại lợi ích xã hội của dự án và cần phải có thủ tục để đánh giá lại những dự án đó. Đánh giá lại cần thực hiện trên cơ sở bỏ qua các chi phí “chìm” – loại chi phí đầu tư không có khả năng thu hồi102 và cân nhắc cả chi phí chấm dứt dự án. Nếu đánh giá lại căn bản cho thấy dự án không còn khả năng đem lại lợi ích xã hội, cần phải có thủ tục để kích hoạt quá trình thiết kế lại dự án nhằm giảm chi phí hoặc chấm dứt dự án nếu không tìm được giải pháp. Đánh giá lại căn bản thường được kích hoạt khi chi phí (tính theo giá hiện hành) đã vượt quá ngưỡng được xác định trước hoặc khi lợi ích dự báo cho thấy đã bị giảm so với ước tính khi thẩm định. Đánh giá lại căn bản không nên thực hiện cho những điều chỉnh nhỏ vì như vậy là tạo gánh nặng về năng lực phân tích và gây ra rủi ro là đánh giá lại trở thành một rào cản hành chính thay vì nhằm đánh giá lại sâu sắc xem dự án còn khả thi hay không. Theo dõi và báo cáo tốt rõ ràng là điều kiện cần để đảm bảo có thể kích hoạt đánh giá lại khi cần. 187. Đánh giá lại căn bản được thực hiện giữa khâu thẩm định và triển khai, nếu các yếu tố phát sinh làm thay đổi căn cứ ban đầu của nghiên cứu khả thi, cũng như trong quá trình triển khai. Hàn Quốc là một trong những điển hình tốt về quy trình thực hiện đánh giá lại những dự án lớn một cách có hệ thống (tham khảo Hộp 20). Quy trình này được bổ trợ bằng một hệ thống theo dõi chi phí thực tế theo tổng mức đầu tư đã phê duyệt - Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án - nhằm cung cấp thông tin cần có để kích hoạt đánh giá lại. Sau nhiều năm, quy trình này giúp tiết kiệm chi phí đáng kể qua việc sắp xếp lại dự án trong phạm vi có nguồn đảm bảo cho dự toán và hủy bỏ những dự án không còn đảm bảo hiệu quả sử dụng công quỹ. 102 Khi đánh giá lại về tính khả thi, điều quan trọng là phải áp dụng chi phí không tính chi phí chìm. Chi phí chìm là nguồn lực đã được sử dụng để triển khai dự án và không thể sử dụng cho bất kỳ mục đích nào khác, nghĩa là chi phí cơ hội bằng không. Chẳng hạn, nếu dự án xây cầu đã được thi công một phần (trong thực tế), chi phí liên quan đến các hạng mục đã hoàn thành không được tính khi thực hiện nghiên cứu khả thi kinh tế mới. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 105 Hộp 20: Đánh giá lại và điều chỉnh dự án tại Hàn Quốc Hàn Quốc cho phép kích hoạt việc đánh giá lại cả về nhu cầu và tính khả thi sau khi có những thay đổi lớn về điều kiện dự án gây rủi ro làm giảm lợi ích kinh tế dự báo của dự án đầu tư: Đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF – ban hành năm 2006) Dự báo nhu cầu đối với các dự án lớn được kiểm tra lại nếu có thay đổi lớn về môi trường dự án có thể ảnh hướng đến mức độ hợp lý của dự báo. Đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF) có thể được thực hiện trong bất kỳ khâu nào của chu trình dự án, từ khâu kế hoạch đến khâu thi công. Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF – ban hành năm 1999 và được điều chỉnh năm 2006) Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF) được thực hiện qua Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án trong trường hợp: yy Tổng chi phí dự án bị vượt quá 20% theo giá so sánh (không tính giải phóng mặt so với mức đầu tư được phê duyệt ban đầu. yy Khi dự báo nhu cầu của dự án giảm từ 30% trở lên (trên cơ sở đánh giá lại nhu cầu dự báo (RDF)). Đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF) thực chất đòi hỏi phải làm lại phân tích chi phí - lợi ích xã hội (SCBA) cho nghiên cứu khả thi, nhưng theo chi phí và/hoặc ước tính nhu cầu được điều chỉnh. Trên cơ sở kết quả đánh giá lại nghiên cứu khả thi, dự án sẽ được quyết định tiếp tục hoặc xác định lại phạm vi hoặc chấm dứt. Xác định lại phạm vi bao gồm việc tìm cách giảm quy mô và kinh phí dự án nhằm tiếp tục đảm bảo tính khả thi và tránh hủy dự án. Trong tổng số 140 dự án được đánh giá lại nghiên cứu khả thi (RSF), có 24 dự án bị chấm dứt trong giai đoạn 2006-2010. Tổng mức tiết kiệm chi phí cho các dự án được tiếp tục là 18% (so với nhu cầu tăng đã được yêu cầu). Nguồn: Bài trình bày của Viện Phát triển Hàn Quốc tại Hội nghị quốc tế về quản lý đầu tư công tại Hà Nội, 2010; “Tính năng quản lý đầu tư công”; bài trình bại tại Mông Cổ của James Brumby, NHTG, 2010; và Hướng dẫn quản lý tổng chi phí dự án, Bộ Tài chính và Chiến lược, 2009. Đánh giá về theo dõi và điều chỉnh dự án ở Việt Nam Theo dõi để chủ động ứng phó được phân cấp, và thực hiện ở cơ quản chủ quản, nhưng chưa phát triển ở cấp độ trung ương, cụ thể Bộ KH&ĐT. Khung pháp lý đã được cải thiện qua Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng, còn Bộ KH&ĐT đang có những nỗ lực nhằm cải thiện cơ sở thông tin qua triển khai hệ thống thông tin quản lý đầu tư công gần đây. Tuy nhiên, hiện vẫn còn nhiều việc phải làm để Bộ KH&ĐT có khả năng xác định những dự án có rủi ro thất bại lớn trong triển khai để đảm bảo thực hiện các bước cần thiết nhằm đưa dự án đi đúng hướng hoặc trong trường hợp xấu nhất là đóng dự án. 188. Hệ thống theo dõi giám sát được quy định theo khung quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư công của Việt Nam đã có những đặc điểm của thông lệ tốt. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng là căn cứ pháp lý vững chắc để theo dõi giám sát, trong đó Luật Xây dựng chủ yếu chiểu theo Luật Đầu tư công103. Các điều khoản, trách nhiệm, phạm vi và thủ tục theo dõi giám sát được quy định chi tiết tại một nghị định cụ thể về giám sát và đánh giá đầu tư104, tuân thủ theo thông lệ được quốc tế công nhận về theo dõi giám sát. Với tiêu đề chung về giám sát, nghị định này đã có quy định quan 103 Theo quy định tại Chương IV Luật Đầu tư công về triển khai, giám sát, thanh tra và đánh giá kế hoạch đầu tư công và Điều 8 Luật xây dựng về theo dõi và đánh giá các dự án đầu tư xây dựng. Nghị định số 84/2015/NĐ-CP. Nghị định này cũng quy địh về khâu đánh giá trong quản lý đầu tư công - gọi là “đánh giá” - trong 104  nghị định, là chủ đề của phần 12 trong báo cáo này. 106 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM trọng nhằm phân biệt giữa thanh tra, liên quan đến tuân thủ quy phạm pháp luật và theo dõi giám sát, liên quan đến đảm bảo “dự án tuân thủ theo mục tiêu, kế hoạch, chất lượng và năng lực nguồn nhân lực được xác định“105. 189. Đặc trưng cơ bản trong theo dõi giám sát được cho là nhằm xác định khác biệt so với kế hoạch và đề ra các biện pháp điều chỉnh. Nghị định quy định về theo dõi giám sát cả về tài chính và tiến độ, theo dõi về hiệu quả sau khi dự án được đưa vào sử dụng. Phạm vi và chi tiết về theo dõi giám sát có sự khác biệt tùy theo thẩm quyền của cơ quan liên quan - nhà đầu tư/ người sử dụng, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, cơ quan quản lý / có thẩm quyền về đầu tư công, và các cơ quan chuyên ngành - cũng như vị trí của họ trong hệ thống tầng bậc về quản lý đầu tư công / dự án. Các vấn đề nếu không thể giải quyết ở một cấp trong hệ thống theo dõi giám sát sẽ được xác định và trình lên cấp cao hơn. Các bộ ngành và cơ quan quản lý nhà nước được yêu cầu thành lập bộ phận chuyên trách về giám sát và đánh giá106. Ở cấp địa phương, Sở KH&ĐT đảm nhiệm vai trò này. Tần suất báo cáo theo dõi và thời hạn báo cáo cũng được quy định tại Nghị định. 190. Vai trò của Bộ KH&ĐT cần được tăng cường hơn nữa nhằm theo dõi giám sát tập trung các dự án đầu tư công, đặc biệt liên quan đến các dự án có vấn đề hoặc gặp rủi ro. Bộ Tài chính cũng có vai trò quan trọng trong theo dõi giám sát về tài chính và phối hợp hiệu quả giữa hai cơ quan này là một điều kiện tiên quyết cho hiệu quả (như đã nêu tại Phần 9 về xây dựng và vận hành hệ thống thông tin / báo cáo). Bộ KH&ĐT hiện có trách nhiệm thiết lập hệ thống theo dõi giám sát và theo dõi chung về tổng thể danh mục đầu tư, nhưng vai trò của Bộ với từng dự án còn hạn chế. Vai trò chung của Bộ KH&ĐT trong theo dõi giám sát đã được quy định tại Luật Xây dựng và Luật Đầu tư công107 và được quy định chi tiết tại Nghị định về giám sát và đánh giá. Nghị định quy định Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ hỗ trợ Thủ tướng Chính phủ tổ chức giám sát (bao gồm cả theo dõi) và đánh giá108, nộp báo cáo giám sát chung về đầu tư109, sáu tháng và hàng năm lên Thủ tướng Chính phủ và các nhiệm vụ khác. Trong thực tế, Bộ KH&ĐT có thể yêu cầu các bộ ngành và địa phương nộp báo cáo định kỳ về tình hình chi tiêu tổng hợp của đơn vị chi tiêu, hoặc báo cáo đột xuất theo yêu cầu về các dự án lớn (dự án Nhóm A và dự án quan trọng của quốc gia), nhưng vẫn gặp khó khăn trong việc chủ động theo dõi từng dự án. Cách duy nhất để thực hiện là qua chức năng thanh tra không định kỳ, chủ yếu nhằm vào mức độ tuân thủ. Theo dõi thường kỳ được thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, và đúng ra là phải như vậy, nhưng sự phối hợp và trao đổi thông tin lên trên với Bộ KH&ĐT còn hạn chế. Mức độ tham gia của cơ quan tổng hợp về quản lý đầu tư công trong theo dõi từng dự án có sự khác biệt giữa các quốc gia và Việt Nam có lựa chọn riêng của mình110, nhưng cho dù theo cách nào thì cũng nên tăng cường vai trò tham gia hơn nữa so với hiện nay. 105  Điều 2.2, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP 106 Bộ phận theo dõi và đánh giá - M&E. 107  Điều 88.9 Luật Đầu tư công “triển khai, giám sát, thanh tra và đánh giá các kế hoạch, chương trình, dự án và các nghĩa vụ quản lý khác về đầu tư công.” 108  Điều 59, Nghị định số 84/2015/NĐ-CP quy định Bộ KH&ĐT có nhiệm vụ chủ trì giám sát và đánh giá các chương trình và dự án được Thủ tướng, Chính phủ hoặc Quốc hội phê duyệt chủ trương đầu tư, nghĩa là các dự án Nhóm A và dự án quan trọng của quốc gia. 109 Điều 2.12 “theo dõi chung về đầu tư” có nghĩa là cập nhật thông tin tường xuyên và định kỳ về đầu tư và quản lý đầu tư của các cơ quan quản lý và địa phương; tổng hợp, phân tích, đánh giá thông tin; đề xuất cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư.” Theo dõi chung về đầu tư” được coi là một phần trong “giám sát chung về đầu tư”, 110 Anh và Niu Di-lân chỉ theo dõi các dự án lớn; Cô-lôm-bi-a và Chi-lê theo dõi tất cả các dự án. Trong cả hai trường hợp, mức độ chi tiết sẽ không giống nhau nhưng với nhà đầu tư và người có thẩm quyền quyết định và trọng tâm là xác định các dự án có vấn đề, nghĩa là có khác biệt so với kế hoạch ở mức lớn hơn ngưỡng chấp nhận được thống nhất, để đưa dự án quay lại đúng kế hoạch. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 107 191. Mặc dù khung quy phạm pháp luật mang tính hỗ trợ hiện đã được ban hành và điều kiện kỹ thuật đang có sự cải thiện, nhưng Việt Nam còn thiếu nhiều điều kiện để có thể thực hiện theo dõi dự án để chủ động ứng phó theo đúng nghĩa của nó. Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn hiện đã tạo cơ sở chắc chắn về thủ tục pháp lý cho hoạt động theo dõi, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều việc phải làm trước khi chức năng này được thực hiện đầy đủ. Một phần là do vấn đề hiệu lực thực thi. Ngoài ra còn do tính chất phân tán và tương đối phức tạp của hệ thống, phản ánh cơ chế ra quyết định và đảm bảo trách nhiệm giải trình liên quan đến cơ chế phân cấp mạnh ở Việt Nam, trong đó thẩm quyền được phân cấp rất nhiều cho các địa phương cấp dưới. Trước khi có Luật Đầu tư công, chức năng giám sát chủ yếu chú trọng nội dung thanh tra, trong khi đó nội dung về theo dõi chú trọng hơn đến giải quyết vấn đề và phản hồi lại chưa phát triển tương xứng. Vì vậy cần phải có thời gian để cân đối lại trọng tâm để chuyển từ xác nhận tuân thủ sang định hướng tăng cường kết quả thực hiện dự án. Trong môi trường quan liêu hành chính với thói quen đổ lỗi về tuân thủ, cơ chế phản hồi hiệu quả chỉ có thể được thiết lập sau một thời gian dài. 192. Quá trình triển khai hệ thống theo dõi và đánh giá gặp cản trở do thiếu hướng dẫn chi tiết cho các bên liên quan khác nhau. Hướng dẫn thực hiện khung quy phạm pháp luật có lẽ cần được xây dựng, dưới hình thức sổ tay theo dõi và đánh giá, kết hợp với tăng cường năng lực để hỗ trợ triển khai. Mặc dù hướng đi là đúng, nhưng ngoài ra vẫn còn nhiều việc phải làm để tiếp tục xây dựng và kiểm thử hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, kết hợp với cải thiện về cung cấp dữ liệu kịp thời và có chất lượng, như đã bàn ở phần trên. 193. Quy định pháp luật khá chặt chẽ - có lẽ là quá chặt - về nhu cầu đánh giá lại các yếu tố cơ bản của dự án gặp vấn đề đội vốn nghiêm trọng. Cả Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn111 đều quy định về thủ tục điều chỉnh dự án. Yêu cầu đặt ra là phải đánh giá lại dự án theo quy định pháp luật bất cứ khi nào có thay đổi về chi phí112. Điều này dường như đặt ra yêu cầu phải đánh giá lại các yếu tố căn bản, và nếu diễn giải một cách chặt chẽ có nghĩa là phải đánh giá lại căn cứ của dự án ngay cả đối với những điều chỉnh nhỏ. Như vậy là quá cứng nhắc và phiền hà. Tốt hơn hết là nên xác định ngưỡng cho phép điều chỉnh mà không cần đánh giá lại quá nhiều còn trên ngưỡng đó phải đánh giá lại các yếu tố căn bản. Một điều cũng cần lưu ý nữa là không có yêu cầu về đánh giá lại các yếu tố căn bản nếu lợi ích dự kiến bị suy giảm mạnh - như trường hợp ở các quốc gia theo thông lệ tốt - mặc dù lợi ích là yếu tố cần đánh giá lại nếu bị đội vốn. Ngoài ra, các phương pháp thẩm định ở Việt Nam còn yếu (tham khảo Phần 6), nên đánh giá lại căn bản dự án không thể có tầm quan trọng tương đương như ở các hệ thống quản lý đầu tư công mạnh hơn. 194. Các thủ tục điều chỉnh dự án ODA thậm chí còn phiền hà hơn, đòi hỏi các cơ quan liên quan phải thẩm định các đề xuất thay đổi tới hai lần. Trong vòng một, cơ quan chủ quản gửi bộ hồ sơ đề xuất sửa đổi lên Bộ KH&ĐT, đồng thời gửi cho các cơ quan liên quan kể cả Bộ Tài chính. Sau đó Bộ KH&ĐT sẽ tổng hợp mọi ý kiến và Thủ tướng Chính phủ là người quyết định về chủ trương đầu tư sửa đổi. Đánh giá lần hai liên quan đến việc sửa đổi hiệp định vay. Quy trình này cần có sự điều phối của Ngân hàng Nhà nước (đối với Ngân hàng Thế giới, ADB và IMF) hoặc Bộ Tài chính (đối với các đối tác phát triển khác), và lại một lần nữa, các cơ quan liên quan phải gửi ý kiến lên cơ quan tổng hợp. 111 Nghị định số 59/2015 và Nghị định số 32/2015. 112 Điều 61.5, Luật Xây dựng quy định: “điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng cần được thẩm định và phê duyệt”. Điều 46.3 Luật Đầu tư công quy định: “Cấp có thẩm quyền chỉ được điều chỉnh chương trình và dự án đầu tư sau khi xem xét và đánh giá theo quy định tại Luật này.” 108 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 195. Điều kiện và thủ tục hủy bỏ các dự án chuyển tiếp yếu kém chưa đủ rõ ràng. Luật Đầu tư công chỉ cho phép người quyết định đầu tư được hủy bỏ dự án113, nhưng không quy định chi tiết về điều kiện hoặc quy trình hủy bỏ. Nếu dự án được thấy là không còn khả thi khi phải điều chỉnh kinh phí đầu tư lên mức quá lớn và sau khi xét đến chi phí hủy bỏ, dự án đó nên được đóng lại. Nếu để vấn đề này cho nhà đầu tư tự quyết định thì cơ chế như vậy là quá yếu, vì vậy cần xác định rõ ràng vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công và người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Trong ví dụ về thông lệ ở các nước khác, quan điểm về điều chỉnh và hủy bỏ dự án ở Ai-len được trình bày tóm lược ở Hộp 21. Hộp 21: Hướng dẫn điều chỉnh dự án của Ai-len “Diễn biến hoặc hoàn cảnh thay đổi theo hướng bất lợi Báo cáo quản lý thường quy do cơ quan chủ dự án soạn thảo đề cập đến mọi diễn biến quan trọng liên quan đến dự án và chi phí dự án. Nếu xảy ra diễn biến bất lợi, bao gồm đội vốn ngoài dự kiến, đòi hỏi phải nhìn nhận về mức độ phù hợp hoặc khả thi của dự án, chủ dự án cần nộp báo cáo vào thời điểm sớm nhất có thể lên cơ quan có thẩm quyền, mô tả chi tiết các biện pháp cần thiết nhằm xử lý tình huống. Sau khi đã tiến hành các biện pháp trên, nếu chi phí được cho là có thể tăng cao hơn mức đã được phê duyệt, cần xin ý kiến phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền về chi tiêu tăng thêm trước khi lập cam kết chi, chấp nhận đội vốn. Đề nghị phê duyệt cần mô tả lý do đội vốn, và giải trình chi tiết về việc tại sao không thể áp dụng các biện pháp phù hợp để bù đắp chi phí tăng lên. Tính khả thi của dự án, trong hoàn cảnh bị thay đổi, cũng cần được nêu trong báo cáo. Nếu dự án trở nên quá tệ, các bên cần sẵn sàng chấm dứt trước khi kết thúc. Biện pháp như vậy có thể được biện minh nếu chi phí dự án vượt quá dự toán trước đó hoặc nếu lợi ích dự kiến khó có khả năng hiện thực hóa. Quan niệm cho rằng sau khi khởi công dự án, thì dự án sẽ phải hoàn thành cho dù hoàn cảnh thay đổi đến đâu là quan niệm cần phải tránh. Trước khi đưa ra quyết định cuối cùng về chấm dứt dự án không đảm bảo theo kế hoạch, chi phí chấm dứt (ví dụ các khoản thanh toán có thể phải trả để đền bù cho nhà thầu, v.v.) cần được khẳng định và công bố cho cấp có thẩm quyền liên quan.” Nguồn: Luật chi tiêu công của Ai-len http://publicspendingcode.per.gov.ie/ 196. Theo dõi và kiểm soát đội vốn là vấn đề Bộ KH&ĐT hết sức quan tâm. Qua thảo luận và xem xét mẫu các dự án giao thông, kiểm soát chi phí các dự án hạ tầng lớn trong thiết kế và triển khai rõ ràng là vấn đề lớn về theo dõi giám sát. Trong hoàn cảnh tương tự, Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (TPCM) của Hàn Quốc được thiết kế như mô tả ở Hộp 22 (cần tham khảo thêm ở Hộp 20), là điển hình tốt trên quốc tế về hệ thống theo dõi ứng phó hướng tới kiểm soát chi phí. Hệ thống này bao gồm các thủ tục chặt chẽ về điều chỉnh chi phí, cũng như kích hoạt tự động đánh giá lại sự cần thiết của dự án nếu bị đội vốn quá cao (tham khảo Hộp 20) - đây là cái mà hệ thống theo dõi và điều chỉnh của Việt Nam còn thiếu. Sau đây là một số đặc trưng đáng lưu ý của hệ thống TPCM: yy Hệ thống chỉ áp dụng cho những dự án lớn. yy Được phép dự phòng ở mức cao, nhưng quy định rất chặt về điều chỉnh sau đó. yy Bộ trưởng phụ trách về kế hoạch và tài chính có thẩm quyền cắt vốn của dự án vi phạm hướng dẫn của hệ thống TPCM. yy Đội vốn quá một ngưỡng cho phép quy định trước đó sẽ kích hoạt yêu cầu đánh giá lại các yếu tố căn bản của dự án, qua đó có thể dẫn đến hủy bỏ dự án. 113 Điều 99 về quyền và trách nhiệm của nhà đầu tư trong chương trình dự án quy định về quyền “ quyết định điều chỉnh, đình hoãn và hủy bỏ chương trình và dự án”. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 109 yy Bản thân hệ thống quản lý đầu tư công cũng cần được theo dõi về hiệu quả hoạt động của nó - để đánh giá về lợi ích của hệ thống và chỉ ra những điểm cần cải thiện - tương tự như các dự án mà hệ thống đang quản lý. Hộp 22: Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án của Hàn Quốc Hàn Quốc có hệ thống quản lý ngân sách chuyên dụng cho các dự án đầu tư công lớn, gọi là Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (TPCM), của Bộ Tài chính và Chiến lược (MoSF - Bộ tài chính và kế hoạch kết hợp). Được hình thành vào năm 1994, hệ thống này liên tục được nâng cấp theo các văn bản quy định được chỉnh sửa. Hệ thống TPCM là công cụ để theo dõi tập trung chi đầu tư công, đồng thời để xác định, kiểm tra và kiểm soát về đội vốn dự án trong toàn bộ chu trình dự án từ lập kế hoạch / thiết kế đến khi hoàn thành xây dựng. Hệ thống bao gồm: i) báo cáo có hệ thống về chi phí và biến động về chi phí; ii) đánh giá bên ngoài về chi phí ở các mốc quan trọng; iii) theo dõi chi phí cho Bộ Tài chính và Chiến lược; và iv) các thủ tục chặt chẽ về điều chỉnh mức đầu tư. Nếu mức đầu tư thay đổi quá ngưỡng quy định, dự án sẽ được đánh giá lại các yếu tố căn bản (Đánh giá lại nghiên cứu khả thi - RFS) như đã nêu ở Hộp 19. Phạm vi của Hệ thống TPCM, theo quy định tại Luật Tài chính Quốc gia (tương đương Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam), bao gồm: yy Các dự án có giai đoạn xây dựng bị chậm hai năm; và yy Công trình xây dựng có tổng vốn đầu tư dự án vượt quá 30 tỷ won (30 triệu USD), hoặc các dự án hệ thống thông tin và kiến trúc có tổng vốn đầu tư dự án vượt quá 10 tỷ won (10 triệu USD); và yy Dự án được triển khai bởi chính quyền trung ương hoặc các cơ quan trung ương, hoặc chính quyền địa phương, hoặc tổ chức tư nhân có sử dụng ngân sách trung ương. Hướng dẫn về Hệ thống TPCM do Bộ Tài chính và Chiến lược ban hành, quy định chi tiết về báo cáo, rà soát và điều chỉnh kinh phí dự án ở từng khâu lập kế hoạch và thiết kế, ký kết hợp đồng và trong quá trình thi công. Hướng dẫn yêu cầu phải tham vấn chuyên gia kỹ thuật công trình - định giá độc lập ở cả khâu thiết kế dự thảo và thiết kế cuối cùng. Nếu có bất kỳ thay đổi lớn nào trong thiết kế chi tiết ở khâu thiết kế cuối cùng, những thay đổi đó cần được thảo luận và được sự đồng ý của Bộ Tài chính và Chiến lược. Tăng chi phí bất kỳ ở khâu ký kết hợp đồng so với thiết kế cuối cùng cần được thảo luận với cơ quan quản lý đấu thầu. Hướng dẫn cũng đề ra những quy định và thủ tục chung và theo từng ngành về điều chỉnh dự án (kinh phí và yêu cầu kỹ thuật đặc tả) trong quá trình triển khai. Hệ thống TPCM có một số nguyên tắc quan trọng, nhằm cân đối giữa cho phép linh hoạt trong triển khai và trao quyền để Bộ Tài chính và Chiến lược kiểm soát kinh phí: yy Tổng vốn đầu tư dự án phải đảm bảo cho các nội dung chi phí cho đến lúc hoàn thành, bao gồm cả chi phí thiết kế, giải phóng mặt bằng và thi công xây dựng, bất kể nguồn vốn ở đâu. yy Chi phí ban đầu của dự án trong TPCM là chi phí hợp đồng được xác định qua quá trình đấu thầu, có thể cao hơn hoặc thấp hơn so với dự toán kinh phí trong giai đoạn thiết kế. yy Dự phòng xây dựng lên đến 8% giá hợp đồng có thể được dự toán cho những sửa đổi không thể tránh trong quá trình triển khai. yy Nhìn chung, không được phép tăng chi phí do tăng quy mô dự án, ngoại trừ những trường hợp không thể tránh khỏi, và phải được sự đồng ý của Bộ Tài chính và Chiến lược. yy Khi dự án đang triển khai vị phạm hướng dẫn trong TPCM, Bộ Tài chính và Chiến lược có thể cắt giảm hoặc đình chỉ phân bổ kinh phí của dự án. Nguồn: Sức mạnh Quản lý Đầu tư công: Trường hợp của Hàn Quốc, Jay-Hyung Kim, Ngân hàng Thế giới, 2012. 197. Cơ chế theo dõi mới được hình thành chưa quy định về theo dõi dựa trên rủi ro, như ở các hệ thống tiên tiến hơn. Phân loại dự án theo rủi ro thực hiện cũng là cách hữu ích để trình bày và sử dụng kết quả theo dõi. Một phương án là phân loại theo rủi ro về mức độ chậm tiến độ hoặc đội vốn nghiêm trọng, qua hệ thống đèn giao thông màu đỏ - vàng - xanh (RAG) (tham khảo bảng 12). Đây là cách để cấp có thẩm quyền phụ trách theo dõi danh mục ở Anh, Niu Di-lân và Cô-lôm-bi-a trình bày 110 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM kết quả theo dõi của họ. Hệ thống này cho phép xác định và theo dõi chặt chẽ hơn những dự án có rủi ro cao, và qua tính toán số lượng dự án rủi ro cao, là cách để đánh giá mức độ rủi ro tổng thể của tổng danh mục cũng như những thay đổi theo thời gian. Chẳng hạn, báo cáo năm của Cơ quan Hạ tầng Anh Quốc trình bày thông tin về những thay đổi về số lượng dự án có màu đỏ, vàng hoặc xanh bằng cách so sánh với năm trước, coi đó là một chỉ tiêu về kết quả hoạt động đối với danh mục các dự án lớn của Chính phủ. Bảng 12: Tín hiệu Đỏ-Vàng-Xanh về độ tin cậy trong triển khai dự án ở Anh Quốc và Niu Di-lân Tín hiệu “RAG” về độ tin cậy Các tiêu chí xếp hạng “RAG” trong triển khai Xanh Dự án có khả năng cao là sẽ được triển khai thành công, theo đúng tiến độ, đúng ngân sách và chất lượng, không có vấn đề lớn trong giai đoạn này có thể ảnh hưởng nhiều đến triển khai. Xanh vàng Dự án có thể được triển khai thành công; tuy nhiên cần liên tục quan tâm để đảm bảo rủi ro không bị hiện thực hóa thành những vấn đề lớn gây đe dọa đến triển khai. Vàng Có khả năng triển khai thành công, nhưng vẫn tồn tại những vấn đề lớn, đòi hỏi cấp quản lý phải quan tâm. Các vấn đề đó dường như chưa thể giải quyết trong giai đoạn này và nếu được xử lý nhanh chóng sẽ không gây ra vấn đề gì về đội vốn / chậm tiến độ. Đỏ vàng Khả năng triển khai thành công dự án đang bị nghi ngờ, với những rủi ro lớn hoặc vấn đề cụ thể trong nhiều nội dung. Cần phải có biện pháp cấp thiết để đảm bảo các vấn đề đó được xử lý và đảm bảo khả năng được giải quyết. Đỏ Khả năng triển khai thành công dự án có thể không đạt được. Có các vấn đề lớn về xác định dự án, tiến độ, ngân sách, chất lượng và/hoặc lợi ích đem lại, hiện khó có thể quản lý hoặc giải quyết ở giai đoạn này. Dự án có thể cần được xác định lai phạm vi hoặc đánh giá lại tính khả thi. Nguồn: Báo cáo năm 2014-2015, Cơ quan quản lý dự án lớn (đổi tên thành Cơ quan hạ tầng năm 2016). QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 111 Đánh giá tổng hợp về khâu điều chỉnh dự án Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam chính và pháp quy cần có Đánh giá lại trong triển 1. Theo dõi để chủ động Theo dõi chủ động nhìn chung được phân cấp, khai dự án tạo sự linh hoạt ứng phó trong đó Ban QLDA theo dõi nhà thầu, cơ quan để thực hiện những điều chủ quản theo dõi Ban QLDA. Bộ KH&ĐT hiện chỉnh cần thiết do thay đổi đang thực hiện chức năng thanh tra, phần lớn tập về hoàn cảnh của dự án, trung vào tuân thủ, mặc dù cũng có một số đặc có thể dẫn đến thay đổi về điểm về theo dõi. Đối với các vấn đề hàng ngày giải ngân hoặc đòi hỏi phải trong triển khai, hệ thống này đáp ứng tốt cho chấm dứt dự án mục đích đó; tuy nhiên, theo dõi chủ động trong triển khai từng dự án và toàn bộ danh mục các dự án hiện hành hiện đang chưa có ở cấp Bộ KH&ĐT. Điều này không có nghĩa là không có cơ chế xử lý những khó khăn nghiêm trọng trong triển khai, chỉ có điều cách xử lý vẫn theo vụ việc, dẫn đến việc ứng phó chưa chắc đã kịp thời. Đồng thời hiện chưa có cảnh báo sớm về những khó khăn phát sinh. Hệ thống thông tin quản lý đầu tư công mới do Bộ KH&ĐT đang xây dựng là cơ hội để Bộ thực hiện theo dõi chủ động hơn các dự án có vấn đề và danh mục; tuy nhiên, tăng cường theo dõi chủ động còn phụ thuộc vào việc các chủ dự án nộp báo cáo điện tử kịp thời và đáng tin cậy. 2. Các quy tắc điều chuyển Các quy tắc điều hành ngân sách đủ linh hoạt để vốn nhằm cân đối giữa cho phép đơn vị sử dụng ngân sách điều chuyển hiệu quả và trách nhiệm vốn trong phạm vi hạn mức, từ các dự án bị chậm giải trình sang các dự án được triển khai nhanh hơn trong năm ngân sách, nhưng phải tham vấn với Bộ KH&ĐT. 3. Các thủ tục đánh giá lại Về kỹ thuật, hiện đã có quy trình đánh giá lại để các yếu tố căn bản của điều chỉnh dự án nhưng chưa phân biệt giữa điều dự án, bị sai lệch nghiêm chỉnh lớn và nhỏ, chủ yếu quan tâm đến tính khả trọng so với kế hoạch và thi về kỹ thuật và tính thực tế về kinh phí. Vì đánh chấm dứt, nếu có căn cứ. giá ban đầu về hiệu quả sử dụng vốn ở khâu thẩm định chưa được phát triển đầy đủ, nên chưa có số liệu ban đầu để làm căn cứ đánh giá lại dự án, trong trường hợp có vấn đề đội vốn hoặc lợi ích dự báo giảm xuống. Do chưa có phương pháp luận thẩm định chính thức nên thẩm định lại cũng khó khăn. 112 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Khuyến nghị 198. Tăng cường theo dõi tập trung cần được ưu tiên, chú trọng các dự án lớn đang bị thất bại hoặc gặp rủi ro thất bại. Việc này cần tiến hành song song với thẩm định lại các dự án có vấn đề, được xác định trên cơ sở các tiêu chí định lượng. Sau đây là các khuyến nghị cụ thể về điều chỉnh dự án: yy Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT trong theo dõi tập trung dự án, chú trọng đến xác định và theo dõi chặt chẽ hơn các dự án lớn, có rủi ro về triển khai ở mức cao nhất. yy Xây dựng hướng dẫn chi tiết về theo dõi trên cơ sở Nghị định số 84, cụ thể hóa các tài liệu đào tạo bổ trợ, và xây dựng một chương trình đào tạo, bắt đầu ở cấp trung ương. yy Củng cố các Nghị định số 59/2015 và 32/2015 nhằm quy định chi tiết hơn về yêu cầu đánh giá lại căn bản dự án cần được điều chỉnh, cho phép linh hoạt trong các điều chỉnh nhỏ và đánh giá những điều chỉnh lớn một cách chặt chẽ. yy Rà soát lại các văn bản pháp lý liên quan để hài hòa thủ tục điều chỉnh cho các dự án ODA và ngoài ODA đồng thời loại bỏ quy trình đánh giá lại trùng lặp cho các dự án ODA cần điều chỉnh. yy Rà soát lại Luật Đầu tư công nhằm đảm bảo có quy định thỏa đáng về hủy bỏ dự án thất bại bởi cấp có thẩm quyền quyết định căn cứ trên ý kiến của cơ quan có thẩm quyền quản lý đầu tư công. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 113 10 Đưa dự án vào vận hành Thông lệ tốt là như thế nào? 199. Sau đây là bốn đặc điểm trong một quy trình tốt về đưa công trình mới được hình thành qua đầu tư đi vào hoạt động bền vững: yy Chính thức bàn giao tài sản, bao gồm cả xác nhận phù hợp với mục đích; yy Duy trì hệ thống đăng ký tài sản cập nhật và toàn diện; yy Phân bổ đầy đủ nguồn lực tài chính để duy tu bảo dưỡng và vận hành bền vững; và yy Theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ 200. Hệ thống quản lý đầu tư công kiểu mẫu bao gồm cả các cơ chế thể chế cần thiết nhằm đảm bảo đưa công trình vào vận hành bền vững. Mục đích chính của đầu tư công là nhằm cung cấp dịch vụ công mới hoặc tốt hơn hoặc duy trì bền vững các hoạt động cung cấp dịch vụ của các công trình hiện có. Bên cạnh việc chú trọng quản lý dự án - xem dự án có được thực hiện đúng kế hoạch và ngân sách hay không - hệ thống quản lý đầu tư công toàn diện còn bao gồm cả đánh giá về việc tài sản mới hình thành có được sử dụng để cung cấp các dịch vụ công theo đúng số lượng và đúng chất lượng kỳ vọng không. Hệ thống tốt đòi hỏi phải bàn giao tài sản cho các bên có trách nhiệm quản lý và vận hành. Điều quan trọng nữa là phải xác nhận công trình phù hợp với mục đích dự kiến, không đòi hỏi phải điều chỉnh lớn hoặc không rơi vào tình trạng được sử dụng không hết công suất nhằm đảm bảo công trình được sử dụng theo kế hoạch. Một yếu tố cũng hết sức quan trọng là cung cấp đủ nguồn lực tài chính để vận hành và duy tu bảo dưỡng để công trình cung cấp dịch vụ bền vững (như đã nêu trong Phần 8 về lựa chọn và lập ngân sách). Sau khi công trình được hoàn thành, thông lệ tốt đòi hỏi phải tiếp tục theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ - khối lượng và chất lượng - để xác nhận xem đầu tư có đem lại kết quả như dự kiến hay không. Thông tin sau đó sẽ được sử dụng để dánh giá tác động về sau (tham khảo phần dưới). 201. Yêu cầu đặt ra là phải có quy trình có tính hệ thống để đăng ký tài sản mới trong hệ thống thông tin đăng ký tài sản với đầy đủ thông tin phù hợp, và hệ thống phải được đảm bảo ở trạng thái cập nhật. Hệ thống đăng ký tài sản là hệ thống ghi chép những tài sản thuộc sở hữu của Chính phủ và là công cụ thiết yếu giúp lập kế hoạch đầu tư công trong tương lai. Hệ thống quản lý tài sản tốt tạo điều kiện cho các cán bộ kế hoạch hiểu được tình trạng tài sản và khung thời gian dự kiến phải thay thế tài sản (hoặc đầu tư cải tạo mới) đồng thời để xác định xem tài sản đã có ở đâu đó có đáp ứng được yêu cầu mới hay không và có thể tái sử dụng được không. Hệ thống đăng ký tài sản tiên tiến cũng giúp hiểu về địa bàn phục vụ trong các ngành quan trọng như y tế và giáo dục. Thông tin đó cũng có thể được sử dụng làm căn cứ để quyết định đầu tư. Những tài sản không cần thiết hoặc chưa sử dụng hết công suất có thể được xác định dễ dàng và có thể được bán đi để dành tiền đầu tư vào những tài sản hiệu quả hơn. 114 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá về đưa dự án vào sử dụng ở Việt Nam Hiện đã có các thủ tục quy củ về bàn giao và nghiệm thu dự án, tài sản đã được đăng ký trong hệ thống đăng ký tài sản của đơn vị sử dụng. Tình trạng thiếu vốn đảm bảo chi thường xuyên còn phổ biến, nhất là liên quan đến chi duy tu bảo dưỡng hiện thường xuyên thiếu nguồn lực. 202. Việt Nam có quy trình được quy định tốt về bàn giao và nghiệm thu tài sản đầu tư mới hình thành. Chất lượng quy trình được khẳng định qua các dự án đã hoàn thành (sáu trong ngành giao thông và một trong ngành giáo dục) trong bộ mẫu dự án. Kiểm tra trước nghiệm thu đã được thực hiện để đảm bảo tài sản phù hợp với mục đích. Ban nghiệm thu được thành lập để chính thức nghiệm thu tài sản và chuyển giao cho người sử dụng. Ban nghiệm thu lập biên bản bàn giao và nghiệm thu trong một cuộc họp chính thức và biên bản có tính khẳng định về pháp lý. Dự án trước hết được bàn giao cho chủ dự án, ví dụ Bộ Giao thông trong trường hợp đó là dự án đường sắt, sau đó cho người sử dụng / quản lý, ví dụ Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam. Ban nghiệm thu được cả hai bên thành lập. Việc bàn giao có thể diễn ra đồng thời hoặc sau một thời gian. Nếu sau một thời gian, chủ dự án tạm thời chịu trách nhiệm vận hành và quản lý tài sản đó. Luật Xây dựng114 và các quy định liên quan đã thiết lập các cơ sở pháp lý về bàn giao công trình xây dựng. 203. Tài sản cố định được ghi chép trong hệ thống quản lý tài sản. Sau khi bàn giao cho đơn vị sử dụng và quản lý, tài sản mới hình thành được ghi chép vào hệ thống đăng ký tài sản. Hệ thống đăng ký tài sản không phải là công cụ động để thường xuyên đánh giá và đánh giá lại tình trạng tài sản trong đó. Những nỗ lực theo hướng đó đã và đang được theo đuổi, cụ thể ở lĩnh vực đường bộ, nhưng chưa phải là thông lệ chung. 204. Nhu cầu duy tu bảo dưỡng tài sản hạ tầng, cả mới và cũ, ở Việt Nam chưa được đảm bảo nguồn đầy đủ dẫn đến vòng đời sử dụng của tài sản bị rút ngắn, giảm lợi ích dự kiến của tài sản được hình thành và giảm chất lượng dịch vụ công. Như đã bàn ở Phần 8, hiện chưa có sự gắn kết có hệ thống giữa lập kế hoạch và ngân sách đầu tư với lập kế hoạch và ngân sách thường xuyên. Điều này dẫn đến thiếu vốn đảm bảo vận hành và duy tu bảo dưỡng trong các lĩnh vực hạ tầng liên quan, nhất là chi cho duy tu bảo dưỡng. Kết quả là ngân sách cho cả hai nội dung trên thường được phân bổ thấp hơn các tiêu chuẩn kỹ thuật được xác định, hơn nữa lại thường được giao thấp hơn cả số phân bổ vì chi thường xuyên thường chịu ảnh hưởng nhiều hơn chi đầu tư trong quá trình thực hiện (tham khảo Phần 3). Rốt cuộc, điều đó gây ảnh hưởng đến vòng đời hữu dụng dự kiến của tài sản mới. Bên cạnh đó là nhu cầu cần tăng cường tính thực tế của định mức phân bổ ngân sách cho các hoạt động duy tu, bảo dưỡng và sửa chữa lớn. Hộp 23 minh họa về hướng dẫn ngân sách dành cho duy tu bảo dưỡng tại Nam Phi. 205. Ngành giao thông và lĩnh vực đường bộ là điển hình đáng chú ý về thiếu nguồn đảm bảo cho duy tu bảo dưỡng, nhưng không phải là duy nhất115. Các chiến lược và kế hoạch giao thông của Chính phủ thường đặt ưu tiên cho duy tu bảo dưỡng, nhưng ưu tiên đó không được phản ánh trong ngân sách phân bổ. Ngân hàng Thế giới ước tính phân bổ thực tế cho vận hành và duy tu bảo dưỡng chỉ đảm bảo được khoảng 50% nhu cầu cho toàn bộ hạ tầng giao thông. Tình trạng trong lĩnh vực đường bộ còn tệ hơn, với ước tính chỉ có 41% nhu cầu duy tu bảo dưỡng cho mạng lưới đường quốc lộ được đảm bảo trong năm 2013, rơi vào giữa khoảng hệ số duy tu bảo dưỡng hàng năm là 35-65% trong giai đoạn 2009 - 2012. Kết quả dẫn đến dịch vụ kém - chỉ 43% đường bộ trong tình 114 Điều124, Luật xây dựng, “Bàn giao công trình xây dựng”. 115 Nội dung này dựa trên dự thảo Đánh giá chi tiêu công hiện đang được Ngân hàng Thế giới soạn thảo. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 115 trạng tốt116 – và chi phí cao hơn dồn lại cho tương lai117. Đường địa phương thì hơi khác một chút, một hoạt động gần đây của Ngân hàng Thế giới nhằm thí điểm cải thiện lập kế hoạch chi tiêu duy tu bảo dưỡng tại năm địa phương cho thấy bình quân 57% chi duy tu bảo dưỡng không có nguồn đảm bảo. Chi phí duy tu bảo dưỡng đường bộ ở Việt Nam đang tăng lên do tăng lương và tăng chi phí đầu vào, nếu ngân sách không tăng tương xứng với mức tăng chi phí, khoảng cách giữa nhu cầu và ngân sách phân bổ sẽ ngày càng rộng ra. 206. So với các quốc gia khác trong khu vực và trên thế giới, tỷ lệ chi cho duy tu bảo dưỡng so với tổng chi tiêu ngành giao thông ở Việt Nam thấp hơn nhiều118. Ngân hàng Thế giới ước tính chi duy tu bảo dưỡng chỉ chiếm 10% tổng chi tiêu trong lĩnh vực đường bộ năm 2012119, so với 37% ở In-đô-nê-xia và 35% ở Ma-lay-xia trong cùng năm. Mức bình quân của OECD rơi vào khoảng 30% năm 2011. Trong toàn bộ ngành giao thông, chi duy tu bảo dưỡng chưa bao giờ vượt quá 20% tổng chi, trong khi đó mức 20-30% mới đủ để Việt Nam theo kịp các quốc gia khác và đảm bảo tài sản có vòng đời theo dự kiến. 207. Trong các lĩnh vực cho phép thu phí cho dịch vụ hạ tầng, cơ chế thể chế nhìn chung đã được đảm bảo để bù đắp kinh phí vận hành và duy tu bảo dưỡng bằng phí, nhưng điều đó không phải lúc nào cũng được thực hiện trong thực tế. Chẳng hạn trong lĩnh vực cấp nước, các công cụ pháp lý đã được ban hành120 để chuyển đổi các cơ sở cấp nước thành DN và thu đủ bù đắp chi phí. Trong lĩnh vực vệ sinh, mặc dù mục tiêu là bù đắp chi phí, nhưng các công cụ pháp lý121 vẫn cho phép chính quyền địa phương trợ cấp chênh lệch giữa mức phí bù đắp kinh phí và mức phí thực (do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh quyết định). Hạn chế ngân sách do năng lực huy động nguồn thu còn yếu ở địa phương, nhất là ở các địa phương nghèo cho thấy mức trợ cấp không phải lúc nào cũng đủ, gây ảnh hưởng đến duy tu bảo dưỡng các công trình mới và hiện hành. Tại các địa phương có nhà tài trợ đầu tư cho công trình vệ sinh và nước sạch, điều kiện để tài trợ là thu phí đủ bù đắp chi phí, vì vậy rủi ro không đảm bảo nguồn cho duy tu bảo dưỡng thấp hơn nhiều. Đó là trường hợp các dự án của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á. 208. Tình trạng đảm bảo chi phí hoạt động và duy tu bảo dưỡng sau khi hình thành tài sản ở các ngành xã hội có ít bằng chứng hơn122. Cũng do thiếu gắn kết giữa lập kế hoạch ngân sách đầu tư và thường xuyên đang diễn ra ở các ngành hạ tầng, kết hợp với chưa có cơ chế phân bổ ngân sách có hệ thống cho chi thường xuyên, nên kế hoạch chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng cho công trình mới không phải lúc nào cũng được thuận lợi ở các ngành xã hội. Như Ngân hàng Thế giới đã chỉ ra trong ngành giáo dục, cơ chế phân bổ ngân sách hiện nay cho giáo dục mẫu giáo và phổ thông từ trung ương xuống địa phương chưa có hệ thống - mặc dù thường dựa trên định mức nhưng vẫn bị điều chỉnh tùy tiện - và không phải lúc nào cũng tạo động lực để các địa phương lập kế hoạch và chi tiêu ngân sách giáo dục đảm bảo hiệu quả. Đó không phải là môi trường tốt để đảm bảo đủ chi thường xuyên cho duy tu bảo dưỡng sau khi quyết định đầu tư. 116 37% trong tình trạng thông thường và 20% trong tình trạng kém hoặc rất kém. Ngân hàng Thế giới ước tính rằng nhìn chung chi phí sửa chữa tốn gấp sáu lần chi phí duy tu bảo dưỡng sau ba năm không 117  quan tâm và 18 lần sau năm năm không quan tâm. 118 Nội dung này dựa trên dự thảo Đánh giá chi tiêu công hiện đang được Ngân hàng Thế giới soạn thảo. 119 Bình quân 12% giai đoạn 2009-2013. 120 Nghị định số 117/2007/NĐ-CP 121 Nghị định số 80/2014/NĐ-CP 122 Nội dung này dựa trên dự thảo Đánh giá chi tiêu công hiện đang được Ngân hàng Thế giới soạn thảo. 116 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 23: Hướng dẫn lập ngân sách duy tu cho các loại hạ tầng khác nhau Thay thế hoặc Tỷ lệ % ngân sửa chữa, cải sách duy tu tạo lớn trên mức bảo dưỡng ngân sách duy tu Loại hạ tầng Giả định chủ yếu định kỳ so với bảo dưỡng hàng chi phí thay năm đòi hỏi phải thế lập dự toán đầu tư riêng Bể chứa nước lớn 4-8% Chủ yếu gồm sửa chữa định kỳ hạng mục điện Sau 30-50 năm và cơ khí, sửa chữa hư hỏng do bão, duy tu và bảo dưỡng định kỳ Công trình nhà 4-8% Chủ yếu liên quan đến các thiết bị điện và cơ khí Sau 20-30 năm máy nước Hồ chứa 2-3% Duy tu bảo dưỡng nhìn chung không nhiều, Sau 20-30 năm chủ yếu liên quan đến các thiết bị điện và đo định tầm từ xa, sửa chữa hư hỏng do bão, sửa chữa hạng mục đường ống, an ninh và an toàn, duy tu và bảo dưỡng định kỳ Mạng lưới đường 4-8% Chủ yếu liên quan đến thiết bị bơm và đo định Sau 20-30 năm ống nước tầm từ xa, sửa chữa rò rỉ khẩn cấp và thường xuyên do xuống cấp, sửa chữa hư hỏng do bão Công trình xử lý 4-8% Chủ yếu liên quan đến các thiết bị điện và cơ Sau 20-30 năm nước thải khí, sửa chữa hư hỏng do bão, bảo dưỡng định kỳ Mạng lưới đường 4-8% Chủ yếu liên quan đến các thiết bị bơm, sửa Sau 20-30 năm ống nước thải chữa rò rỉ khẩn cấp và thường xuyên do xuống cấp, loại bỏ vật cản gây tắc, sửa chữa hư hỏng do bão Đường bộ và 5-10% Chủ yếu liên quan đến sửa chữa khẩn cấp, sửa Sau 20-30 năm mương tiêu nước chữa hư hỏng do bão, duy tu định kỳ (lát trải lại sau 7-10 năm) Mạng lưới điện 10-15% Chủ yếu liên quan đến sửa chữa khẩn cấp, sửa Sau 20-30 năm chữa hư hỏng do bão, an ninh và an toàn, duy tu và bảo dưỡng định kỳ Công sở 4-6% Chủ yếu liên quan đến sửa chữa khẩn cấp, sửa Sau 30-50 năm chữa hư hỏng do bão, bảo dưỡng định kỳ (v.d. sơn lại và nâng cấp diện mạo sau 5-10 năm) Bệnh viện 5-8% Chủ yếu liên quan đến sửa chữa cấp thiết, sửa Sau 20-30 năm chữa hư hỏng do bão, bảo dưỡng đinh kỳ (v.d. sơn lại và nâng cấp diện mạo và công năng sau 7-10 năm) Trường học 4-6% Chủ yếu liên quan đến sửa chữa cấp thiết, sửa Sau 30-50 năm chữa hư hỏng do bão, bảo dưỡng đinh kỳ (v.d. sơn lại sau 5-7 năm) Nhà máy điện 5-8% Chủ yếu liên quan đến các thiết bị điện và cơ Sau 30-50 năm khí, phụ thuộc vào tuổi đời và công nghệ của công trình Nguồn: Hướng dẫn lập ngân sách duy tu bảo dưỡng hạ tầng, Chiến lược duy tu bảo dưỡng hạ tầng Quốc gia, Cộng hòa Nam Phi. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 117 Đánh giá tổng hợp về khâu đưa dự án vào sử dụng Cơ chế kỹ thuật, hành Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam chính và pháp quy cần có Cần có quy trình đảm bảo 1. Chính thức bàn giao tài Hiện đã có quy trình tốt về bàn giao và công trình mới sẵn sàng cung sản, bao gồm cả xác nhận nghiệm thu tài sản mới hình thành, bao gồm cấp dịch. Hệ thống đăng ký về phù hợp với mục đích kiểm tra trước nghiệm thu về đáp ứng các tài sản được duy trì và giá trị yêu cầu kỹ thuật đặc tả và về công trình sẵn của tài sản được ghi chép. sàng đưa vào sử dụng như dự kiến. 2. Duy trì hệ thống đăng ký Tài sản được ghi chép chính thức trong hệ tài sản toàn diện và cập thống đăng ký tài sản của đơn vị sử dụng nhật sau khi bàn giao. Hệ thống đăng ký tài sản thường là công cụ kế toán tĩnh chứ không phải công cụ động để quản lý, duy trì và đổi mới khối lượng tài sản của đơn vị. 3. Cung cấp đủ nguồn lực Vận hành và duy tu bảo dưỡng bị thiếu để sử dụng và duy tu bảo nguồn đảm bảo nghiêm trọng ở Việt Nam. dưỡng bền vững Điều này xuất phát từ nguyên nhân thiếu gắn kết trong lập ngân sách và thiên kiến nghiêng về chi đầu tư trong hệ thống (như đã bàn trong Phần lựa chọn và lập ngân sách). 4. Theo dõi về cung cấp Hiện đã có quy định trong khung pháp quy dịch vụ về chính thức theo dõi quá trình cung cấp dịch vụ sau khi tài sản mới hình thành được đưa vào sử dụng, nhưng chưa được áp dụng đầy đủ trong thực tế. 118 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Khuyến nghị 209. Tính bền vững của dự án đầu tư sẽ được cải thiện thông qua nâng mức phân bổ cho duy tu bảo dưỡng. Các công cụ quản lý tài sản cũng nên được áp dụng rộng rãi, bắt đầu với những ngành hạ tầng quan trọng nhất. Sau đây là khuyến nghị chi tiết qua phân tích ở trên về đưa công trình vào sử dụng: yy Mở rộng so sánh quốc tế về chi vận hành và duy tu bảo dưỡng ngoài ngành giao thông để có bức tranh đầy đủ hơn về Việt Nam. yy Tăng tỷ trọng chi duy tu bảo dưỡng trên tổng chi trong các ngành hạ tầng lên đến các mức phổ biến ở các quốc gia có kết quả tốt hơn. yy Tìm hiểu cơ hội tăng cường sử dụng các công cụ quản lý tài sản, như đã thực hiện thí điểm ở lĩnh vực đường bộ. yy Thực hiện theo dõi kết quả cung cấp dịch vụ sau khi dự án được hoàn thành. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 119 11 Đánh giá dự án Thông lệ tốt là như thế nào? 210. Sau đây là ba cơ chế thể chế cần có trong quy trình tốt về đánh giá các dự án đã hoàn thành: yy Có hướng dẫn phương pháp luận và chính sách về thực hiện nghiên cứu hậu kiểm; yy Thực hiện đánh giá cơ bản sau hoàn thành cho mọi dự án sau khi hoàn thành; và yy Thực hiện đánh giá tác động cho tất cả các dự án lớn và theo mẫu cho các dự án nhỏ. 211. Hệ thống quản lý đầu tư công vận hành tốt đòi hỏi phải đánh giá có hệ thống dự án sau khi hoàn thành làm cơ sở để rút ra bài học - cả từ thành công và thất bại - ở cấp dự án cũng như cấp chiến lược. Theo hình thức đơn giản nhất, đó là báo cáo hoàn tất dự án, nhằm xác nhận dự án đã hoàn thành đúng thời hạn, đúng ngân sách và đúng các yêu cầu kỹ thuật đặc tả. Để hữu ích hơn, việc này cần thực hiện không chỉ là quy trình xác nhận: ngoài việc xác định những sai lệch so với kế hoạch, báo cáo hoàn tất dự án cần phân tích lý do sai lệch và khuyến nghị các biện pháp chỉnh sửa có thể áp dụng cho các dự án trong tương lai. Báo cáo hoàn tất cũng cần đưa ra kết quả phân tích các khảo sát về sử dụng công trình để cung cấp dịch vụ, trong trường hợp có thể đánh giá được. 212. Với hình thức tiên tiến hơn, đánh giá có hệ thống còn đòi hỏi phải đánh giá tác động xem dự án có đem lại những lợi ích xã hội dự kiến không, hiệu quả sử dụng vốn có được đảm bảo không và tác động đạt được có góp phần thực hiện các ưu tiên chính sách của quốc gia không. Theo ngôn ngữ được sử dụng trong đánh giá và lập ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, đánh giá tác động nhằm tìm hiểu về hiệu suất, hiệu quả và sự phù hợp với chính sách của dự án. Việc này bao hàm phải thực hiện lại phân tích chi phí - lợi ích xã hội, trên cơ sở chi phí và lợi ích thực tế thay vì dự báo, đánh giá về nhu cầu sử dụng dịch vụ, ví dụ mật độ giao thông trên tuyến đường mới hoặc số người sử dụng các công trình xã hội mới, xem có đạt được trong thực tế như dự báo không. Đánh giá sâu có lẽ tốt nhất nên được thực hiện theo mẫu chứ không nên làm cho tất cả các dự án. Đánh giá thường được tiến hành trong vòng vài năm sau khi hoàn thành để dành đủ thời gian nhằm đánh giá tác động và xác định được tác động do dự án tạo ra. Để đảm bảo tính khách quan, đánh giá tác động tốt nhất được thực hiện qua đánh giá độc lập. Ai-len là điển hình về thông lệ tốt trong đánh giá tác động (được gọi là đánh giá sau dự án) như minh họa tại Hộp 24. Hộp 24: Cách tiếp cận của Ai-len về đánh giá hậu kiểm Đánh giá hậu kiểm “Tất cả các dự án đầu tư lớn và một phần các dự án đầu tư khác đều phải được đánh giá hậu kiểm để xác định xem lợi ích dự kiến của dự án có được hiện thực hóa hay không. Đánh giá hậu kiểm cần được thực hiện sau một khoảng thời gian đủ để có thể đánh giá dự án qua các bằng chứng đầy đủ về lợi ích / chi phí của dự án. Có hai trọng tâm trong đánh giá - (i) kết quả dự án và (ii) các thủ tục thẩm định và quản lý. Yếu tố thứ hai có thể thực hiện sau khi hoàn thành dự án vì lý do liên quan đến đánh giá các thủ tục quản lý và hành chính. Thời gian để đánh giá yếu tố thứ nhất phụ thuộc vào bản chất của dự án, nghĩa là giai đoạn cần thiết để quan sát được lợi ích dự kiến. Giai đoạn này không nên kéo dài quá một phần ba khung thời gian áp dụng trong thẩm định. Thẩm định chi tiết là cơ sở để thực hiện đánh giá về kết quả. Mục đích đánh giá kết quả dự án là để xác định: 120 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM yy Căn cứ thực hiện dự án có đúng hay không; yy Lợi ích và kết quả dự kiến có được hiện thực hóa hay không; yy Kết quả dự kiến có đáp ứng đầy đủ nhu cầu thực sự của người dân hay không; yy Các thủ tục quản lý và thẩm định có được áp dụng thỏa đáng hay không; yy Có thể rút ra kết luận để áp dụng cho các dự án khác hay không; cho quá trình sử dụng tài sản; hoặc các chính sách liên quan khác hay không. Các yêu cầu đánh giá bắt buộc / đánh giá hậu dự án yy … yy Toàn bộ các dự án đầu tư có mức đầu tư > 20 triệu € phải thực hiện đánh giá hậu dự án yy Ít nhất 5% các dự án đầu tư khác cần đánh giá yy … Các yêu cầu bổ sung về đánh giá / đánh giá hậu dự án Các cơ quan ban ngành không nên chỉ hạn chế ở các yêu cầu đánh giá bắt buộc hoặc đánh giá hậu dự án. Đôi khi ta có thể thấy rằng mặc dù không bắt buộc, nhưng một nội dung chi nên được đánh giá sâu hơn dựa trên bức tranh theo các chỉ số về kết quả hoặc dò các chỉ số về kết quả không đem lại thông tin đầy đủ như suy nghĩ ban đầu. Chia sẻ bài học rút ra Cũng như các nội dung khác của Luật chi tiêu công, bất kỳ bài học lớn nào cũng nên dùng để sửa đổi các thông lệ của cơ quan chủ dự án và chia sẻ trong tổ chức cũng như cơ quan có thẩm quyền quản lý để áp dụng thành bài học chung của Luật hoặc để cung cấp thông tin bổ sung. Trách nhiệm đánh giá Tránh nhiệm của cơ quan chủ dự án là thực hiện đánh giá hoặc đánh giá hậu dự án. Người đánh giá không phải là người đã thực hiện thẩm định hoặc quản lý triển khai. Nguồn: Luật chi tiêu công http://publicspendingcode.per.gov.ie/c-03-periodic-evaluationpost-project-review/ Đánh giá về đánh giá hậu kiểm dự án ở Việt Nam Mặc dù Việt Nam đã thiết lập cơ sở quy định pháp luật chặt chẽ về đánh giá hậu kiểm, nhưng đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ đối với các dự án ODA và bài học rút ra chưa phải là điểm mạnh của báo cáo kết thúc dự án. 213. Tuy đã được quy định khá hợp lý123, nhưng khung quy định pháp lý về đánh giá hậu kiểm chỉ mới áp dụng gần đây ở Việt Nam. Luật Đầu tư công quy định cơ sở pháp lý về đánh giá (“đánh giá chung“), các hình thức đánh giá khác nhau - đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá cuối cùng, đánh giá tác động và đánh giá “đặc biệt“124 - đồng thời quy định về các nội dung cơ bản125. Nghị định số 84/2015/NĐ-CP, quy định về giám sát và đánh giá tiếp tục cụ thể hóa về trách nhiệm và thủ tục cơ bản về đánh giá, đồng thời xác định thời gian thực hiện rõ ràng hơn. Theo phân công trách nhiệm, chủ đầu tư thực hiện đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ và đánh giá cuối cùng, người có thẩm quyền quyết định đầu tư thực hiện đánh giá tác động và đánh giá đặc biệt dự án thuộc quyền 123 Nghị định số. 13/2009/NĐ-CP 124 Ở các hệ thống khác, đó còn gọi là đánh giá có điều kiện vì chỉ được thực hiện khi một điều kiện cụ thể nào đó diễn ra. 125 Điều 81 và 82, Luật Đầu tư công. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 121 quản lý. Khi thay đổi người có thẩm quyền quyết định đầu tư với nhóm dự án, trách nhiệm đánh giá tác động cũng thay đổi. Quy định trong khung pháp quy về đánh giá ban đầu (ngay trước khi triển khai) và đánh giá giữa kỳ là thông lệ tốt với các dự án lớn. 214. Các hình thức đánh giá quy định tại khung quy phạm pháp luật nhìn chung phù hợp với thông lệ quốc tế. Đánh giá cuối cùng tương đương với đánh giá hoàn thành chuyên sâu, có đề cập đến lợi ích đem lại126, còn đánh giá tác động có thể được coi là nhìn chung phù hợp với đánh giá hậu kiểm về hiệu lực, hiệu quả và tác động127 (tham khảo Hộp 26 mô tả về loại phân tích cần thực hiện trong nghiên cứu đó). Đánh giá giữa kỳ cũng phổ biến đối với các dự án lớn hoặc dự án theo giai đoạn ở các quốc gia theo thông lệ tốt. Cũng theo thông lệ quốc tế, các hình thức đánh giá cụ thể được áp dụng cho những dự án quan trọng nhất: các dự án quan trọng của quốc gia và dự án Nhóm A cần thực hiện các hình thức đánh giá, còn các dự án Nhóm B và C chỉ cần đánh giá kết thúc và đánh giá tác động. Nhiều quốc gia chỉ thực hiện đánh giá tác dộng cho các dự án lớn nhất và đánh giá mẫu cho các dự án ít quan trọng hơn (tham khảo trường hợp Ai-len ở Hộp 24 trên), vì vậy yêu cầu toàn bộ các dự án Nhóm B và C phải đánh giá tác động được cho là phiền hà theo chuẩn mực quốc tế. 215. Báo cáo hoàn tất dự án được lập nhưng chưa phân tích có hệ thống về các vấn đề trong triển khai và rút ra bài học. Các dự án ODA tuân thủ theo yêu cầu của họ về lập báo cáo hoàn tất dự án theo hướng phân tích, chú trọng vào rút ra bài học khi có sai lệch so với kế hoạch. Các dự án sử dụng toàn bộ nguồn trong nước chưa thống nhất về cách làm. Mặc dù vậy, một trong những dự án đã hoàn thành trong bộ mẫu các dự án giao thông đã lập báo cáo kết thúc dự án mang tính phân tích. Có sự khác biệt giữa việc đảm bảo dự án phù hợp với mục đích - thường là trọng tâm của báo cáo hoàn thành dự án hiện nay - với đánh giá hiệu quả triển khai trên quan điểm nhằm cải thiện những dự án trong tương lai. Cả hai đều quan trọng nhưng vế sau mang tính phân tích nhiều hơn, nhằm tìm hiểu lý do thành công và chưa thành công, đồng thời xác định bài học có thể áp dụng cho các dự án trong tương lai. Hộp 25 trình bày ví dụ về biểu mẫu báo cáo hoàn tất dự án. Khía cạnh này trong báo cáo hoàn tất của Việt Nam cần được cải thiện cho phù hợp với yêu cầu quy định tại khung quy phạm pháp luật. Điều này đòi hỏi phải xây dựng hướng dẫn phương pháp luận, kèm theo đào tạo. Theo Nghị định, đánh giá cuối cùng nghĩa là “đánh giá được thực hiện ngay sau khi hoàn thành dự án đầu tư để xem xét về kết 126  quả và rút ra các bài học có giá trị”. 127 Theo Nghị định, đánh giá tác động nghĩa là “đánh giá được thực hiện tại thời điểm hợp lý sau ba năm kể từ ngày dự án được đưa vào sử dụng để làm rõ về hiệu quả, tính bền vững và tác động kinh tế xã hội so với các chỉ tiêu ban đầu”. 122 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Hộp 25: Biểu mẫu báo cáo hoàn thành dự án 1. Thông tin chung về dự án 1.1 Bối cảnh 1.2 Đánh giá sau triển khai về phạm vi và mục tiêu 1.3 Đánh giá sau triển khai về thành viên nhóm 2. Kết luận 2.1 Hiệu quả quản lý 2.2 Kinh phí 2.3 Tiến độ 2.4 Tác động phụ ngoài kế hoạch 2.5 Rủi ro còn lại 3. Hoàn thành và đóng dự án hành chính 3.1 Các chỉ tiêu về kết quả thực hiện 3.2 Mức độ hài lòng của khách hàng và người sử dụng 4. Các vấn đề còn để ngỏ 5. Bài học rút ra 5.1 Khuyến nghị 6. Đóng hợp đồng Nguồn: “Báo cáo hoàn tất dự án: Phiên bản 2.0” Bộ Nhà ở và Phát triển Đô thị Hoa Kỳ, 2015. 216. Mặc dù khung pháp lý đã ban hành, nhưng thực tế là ít khi đánh giá hậu kiểm về tác động của dự án và rút ra bài học được thực hiện trong thực tế đối với những dự án sử dụng vốn trong nước. Điều này một phần là do khung pháp lý còn mới và thực tế là tương đối ít dự án được khởi công và hoàn thành theo Luật Đầu tư công. Tương tự, để khung pháp lý được áp dụng trong thực tế, yêu cầu đặt ra là cần phải có nỗ lực, bao gồm xây dựng và ban hành phương pháp luận chi tiết về các loại hình đánh giá, kết hợp với đào tạo trong triển khai những phương pháp đó. Điều này chưa được thực hiện. Bên cạnh những hạn chế về hướng dẫn kỹ thuật và đào tạo, một vấn đề nữa là thiếu nguồn lực tài chính để thực hiện đánh giá. Thông lệ chuẩn đối với các nhà tài trợ và các tổ chức tài chính quốc tế (IFI) là thực hiện tổng kết hoàn tất dự án và đánh giá hậu kiểm các dự án sử dụng vốn của họ. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 123 Hộp 26: Các tiêu chí đánh giá định tính và định lượng Các tiêu chí đánh giá hiệu quả Hiệu suất Đo lường thành công thực hiện: hoạt động chiến lược Mức độ hoàn thành đầu ra qua hiệu suất sử dụng các nguồn lực tài chính, con người và vật tư? Hiệu quả Đo lường thành công chiến thuật: Các mục tiêu con đề ra có đạt được không và dự án góp phần hoàn thành mục tiêu lớn đến đâu? Tác động Đo lường thành công chiến lược: Dự án có đem lại hệ quả tiêu cực và tích cực nào khác ngoài những gì dự kiến? Phù hợp Đo lường thành công chiến lược: Dự án có theo đúng nhu cầu và ưu tiên của chủ đầu tư, người sử dụng dự kiến và các bên chịu ảnh hưởng khác? Bền vững Đo lường thành công chiến lược: Tác động tích cực của dự án có được tiếp diễn sau khi dự án hoàn thành không? Tiêu chí về lợi ích kinh tế xã hội1 Dự án có đem lại giá trị hiện tại ròng dương không? Nguồn: “Đánh giá hậu kiểm các dự án giao thông – Kinh nghiệm của Na Uy”, M. Welde & G.H. Volden, Chương trình nghiên cứu ý tưởng, Na Uy. 217. Tình trạng đánh giá hậu kiểm chưa được phát triển ở Việt Nam không nên coi là bất thường. Thường thì đây là khâu cuối cùng của hệ thống quản lý tài chính công cần được phát triển, tuy nhiên khá nhiều quốc gia, ví dụ Ai-len, đã thực hiện cải cách quản lý đầu tư công bằng cách áp dụng quy trình đánh giá tốt làm cơ sở để định hướng cải cách ở những khâu trước đó. Nhìn chung, cải thiện về lập kế hoạch và thẩm định thường là tiền đề để đánh giá tác động tốt hơn, vì điều quan trọng là phải có mục tiêu được xác định tốt - ở cấp độ kết quả và kết quả trung gian, chứ không chỉ đầu ra - và kết quả phân tích chi phí - lợi ích xã hội, là điều khởi đầu để đánh giá kết quả thực tế của dự án, so với chỉ tiêu và dự báo. Hoàn thiện khâu đánh giá theo từng bước là hợp lý, theo những cải thiện ở các khâu khác trong hệ thống quản lý đầu tư công. Ngoài ra, tuy chủ đầu phụ trách đánh giá (theo quy định tại khung quy phạm pháp luật ở Việt Nam) cũng không có gì là bất thường, nhưng nên áp dụng các thủ tục thẩm định báo cáo độc lập và kiểm soát chất lượng các đánh giá đã hoàn thành128. Hiện chưa có các thủ tục như vậy. Chức năng này tốt nhất nên giao cho cơ quan quản lý đầu tư công, Bộ KH&ĐT và các Sở KH&ĐT ở địa phương. 128 Thông lệ chung là ký hợp đồng đánh giá với tư vấn chuyên về lĩnh vực này. Điều này cũng được thể hiện trong khung pháp lý của Việt Nam. Mặc dù tư vấn nhằm đưa ra ý kiến độc lập, nhưng tư vấn do chủ dự án tuyển dụng, nên có thể tạo ra yếu tố thiên kiến. 124 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Đánh giá tổng hợp về khâu đánh giá dự án Cơ chế kỹ thuật, hành chính và Tính năng chính Cơ chế hiện nay của Việt Nam pháp quy cần có Thực hiện đánh giá 1. Chính sách và hướng dẫn về đánh Quy định về đánh giá dự án hoàn thành đã hoàn tất cơ bản và giá hậu kiểm được thể hiện trong khung quy phạm pháp đánh giá hậu kiểm cho luật về quản lý đầu tư công, nhưng hướng những dự án hoàn dẫn phương pháp luận chi tiết cần được thành. ban hành để thực hiện trong thực tế còn chưa có. 2. Đánh giá hoàn tất cơ bản cho mọi Báo cáo hoàn tất dự án hiện nay chưa đánh dự án giá đầy đủ về dự án hoàn thành, nghĩa là phải chú trọng về rút ra bài học, và chưa có cơ chế phản hồi một cách có hệ thống để phổ biến bài học rút ra. 3. Đánh giá tác động cho những dự Đánh giá tác động, tìm hiểu về hiệu suất, án lớn và theo mẫu cho những dự hiệu quả và bền vững đã được quy định án nhỏ trong khung quy phạm pháp luật, nhưng chưa được thực hiện một cách có hệ thống, ngoại trừ ở các dự án ODA. Đánh giá tác động cho mọi dự án là yêu cầu quy định nhưng yêu cầu này có lẽ quá cao đối với những dự án ít quan trọng. Khuyến nghị 218. Nhìn chung hiện đang có nhiều cơ hội để cải thiện hệ thống đúc rút ra bài học qua kinh nghiệm triển khai dự án. Trong dài hạn, đánh giá tác động dự án cần được thực hiện, nhưng trên cơ sở từng bước căn cứ vào thực trạng hiện nay. Sau đây là một số khuyến nghị cụ thể lên cấp có thẩm quyền: yy Xây dựng quy trình rút ra bài học một cách có hệ thống hơn qua phân tích kết quả triển khai dự án. Việc này bao gồm phải mở rộng biểu mẫu báo cáo hoàn tất dự án, hướng dẫn về thực hiện phân tích kết quả thực hiện và rút ra bài học, xác định cách tiếp cận có hệ thống về phổ biến bài học rút ra. yy Trong ngắn hạn và trung hạn, thực hiện thí điểm đánh giá hậu kiểm cho một số dự án lớn - có lẽ là một số dự án thành công và một số dự án có vấn đề - làm cơ sở hình thành phương pháp luận để nhân rộng. Phương pháp luận này bao gồm đánh giá về hiệu suất, hiệu quả, tác động, tính phù hợp và tính bền vững. yy Trong trung và dài hạn, triển khai một cách có hệ thống về đánh giá tác động và đánh giá sự phù hợp chiến lược, nghĩa là mức độ đóng góp nhằm thực hiện các ưu tiên trong Kế hoạch phát triển KTXH, của dự án hoàn thành. Đây là mục tiêu lâu dài vì đòi hỏi phải tăng cường năng lực về đánh giá kết quả thực hiện đồng thời vì đánh giá còn phụ thuộc vào chất lượng lập kế hoạch dự án, bao gồm xác định ra các chỉ số theo dõi đánh giá để đưa ra nhận định về kết quả thực hiện. Chỉ có một số quốc gia thực hiện đánh giá cho tất cả các dự án, thường họ chỉ đánh giá theo mẫu. Đây cũng là cách tiếp cận khuyến nghị cho Việt Nam, có lẽ nên bắt đầu bằng những dự án lớn nhất hoặc có vấn đề nhất. yy Xây dựng thủ tục đánh giá độc lập và kiểm soát chất lượng cho đánh giá hậu kiểm tác động dự án đã hoàn thành. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 125 12 Kết luận và khuyến nghị chính sách Những hạn chế quan trọng đối với sự vận hành hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công 219. Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong cải cách quản lý đầu tư công, chuyển từ hệ thống kế hoạch hóa tập trung sang một hệ thống gần hơn với thông lệ quốc tế tốt. Các phương thức đầu tư công đa dạng đã được quy định và phân loại thành từng nhóm dự án để hỗ trợ quá trình phân cấp và quản lý hiệu quả. Khung pháp lý quy định về quản lý đầu tư công liên tục được cải thiện, hiện nay đã bao trùm toàn bộ chu trình quản lý dự án. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng sửa đổi mới ban hành cũng như các văn bản hướng dẫn đã tạo nên nền tảng pháp lý vững chắc cho một hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả. 220. Mặc dù vậy, hiện vẫn còn nhiều điều cần cải thiện để nâng cao hiệu quả phân bổ và thực hiện quản lý đầu tư công ở Việt Nam, nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ hạ tầng và thu hút đầu tư tư nhân. Khi xác định quản lý đầu tư công là một trong những ưu tiên cải cách chính trong giai đoạn 2011 - 2020, Chính phủ Việt Nam đã và đang xây dựng một chương trình tái cơ cấu đầu tư công nhằm nâng cao năng suất và hiệu quả đầu tư. 221. Báo cáo này nhằm đóng góp cho việc xây dựng chương trình cải cách trên và phân tích hệ thống quản lý đầu tư công ở Việt Nam với công cụ là khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới, tập trung vào tám chức năng “phải có” của một hệ thống vận hành tốt. Trên cơ sở nội dung đánh giá ở các phần trên, sau đây là nhận định về những điểm yếu quan trọng hiện nay về hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý đầu tư công tại Việt Nam: (i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược nhưng thiếu sự nhất quán và tính thực tế cần có để định hướng chiến lược tốt cho đầu tư công tại Việt Nam. Phạm vi sàng lọc ban đầu theo quy định luật pháp còn hạn chế. (ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống chung trong thực tế còn chưa rõ ràng, các nhân tố theo thông lệ tốt của thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ; (iii) Sự cần thiết của thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án về hình thức đã được các văn bản pháp luật công nhận, nhưng trong thực tế tổ chức thực hiện vẫn chưa có đánh giá khách quan thật sự về báo cáo nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định; (iv) Các tiêu chí / nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được đề cập trong Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công, nhưng chưa cụ thể và còn thiếu định hướng chính sách tốt trong khâu lựa chọn các dự án mới, việc áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tế còn chưa hoàn toàn minh bạch và nhất quán; (v) Các cơ chế quản lý dự án ở Việt Nam nhìn chung đã hợp lý, nhưng vẫn cần tiếp tục được tăng cường và phải xử lý những yếu kém trong thực tế triển khai, cụ thể ở cấp địa phương; (vi) Cần tăng cường vị thế của Bộ KH&ĐT trong việc xác định được những dự án có rủi ro cao về thất bại trong triển khai, tiếp theo là đảm bảo các biện pháp được thực hiện để đưa những dự án đó quay lại tiến độ theo kế hoạch hoặc trong trường hợp xấu nhất là đóng dự án; (vii) Tình trạng thiếu chi thường xuyên cho dự án còn diễn ra phổ biến, nhất là liên quan đến chi duy tu bảo dưỡng là nội dung chi thường xuyên không đủ nguồn đảm bảo; và 126 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM (viii) Mặc dù Việt Nam đến nay đã hình thành được cơ sở quy phạm pháp luật vững chắc để đánh giá hậu kiểm, nhưng trong thực tế đánh giá tác động hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ với các dự án ODA, còn rút ra bài học chưa phải là điểm mạnh của các báo cáo hoàn tất dự án. Các vấn đề chung 222. Một số khuyến nghị trong báo cáo này đòi hỏi vai trò lớn hơn của Bộ KH&ĐT và cả Bộ Tài chính trong một số trường hợp. Cụ thể, vai trò của Bộ KH&ĐT sẽ rộng hơn trong thẩm tra ở khâu sàng lọc ban đầu (quyết định chủ trương đầu tư), trong thẩm tra độc lập đối với căn cứ ra quyết định đầu tư và trong theo dõi tập trung. Về sàng lọc cấp độ ban đầu, Bộ KH&ĐT cần phải xem xét mức độ phù hợp với chiến lược và sự cần thiết của dự án cũng như khả năng đảm bảo nguồn vốn. Thẩm tra độc lập các nghiên cứu khả thi và báo cáo thẩm định bởi một bên khách quan là yếu tố đảm bảo quan trọng để chống thiên kiến lạc quan. Theo dõi tập trung và dựa trên rủi ro có vai trò quan trọng để đưa những dự án yếu kém quay lại đúng tiến độ theo kế hoạch hoặc đảm bảo kích hoạt đánh giá lại trong những trường hợp cực đoan. Ngoài ra, cần có cơ quan tổng hợp để phối hợp và phổ biến những bài học rút ra qua đánh giá hậu kiểm. Đó là những chức năng hết sức quan trọng mà Bộ KH&ĐT là cơ quan có vị thế tốt nhất để thực hiện. 223. Việc tăng cường và mở rộng vai trò của Bộ KH&ĐT cần được thiết kế thận trọng và thực hiện theo lộ trình để những nhiệm vụ mới được thực hiện hiệu quả không gây trở ngại đến sự vận hành suôn sẻ của toàn bộ hệ thống quản lý đầu tư công. Điều đó có nghĩa là phải thiết kế chi tiết và sau đó thí điểm những quy trình được cải thiện trước khi ban hành rộng rãi, thay vì ban hành quy định mới trước khi các công cụ và thủ tục cần thiết được xây dựng và kiểm tra thử. Bên cạnh đó là nhu cầu cần tăng cường năng lực cần có trước khi triển khai rộng rãi để không gây ách tắc về hành chính và cản trở quá trình cải cách. Việc đầu tiên cần làm là xác định nhu cầu năng lực cán bộ và đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực cả về số lượng và khả năng, sau đó là thiết kế và triển khai một chương trình tăng cường năng lực sát thực tế. 224. Vai trò của Bộ KH&ĐT được đề xuất ở trên chỉ nên áp dụng cho các dự án quy mô lớn, vì các Bộ tổng hợp không thể tham gia trực tiếp vào tất cả các dự án do hạn chế về quy mô bộ máy và thời gian. Đối với các dự án có giá trị thấp hơn, vai trò của Bộ KH&ĐT chỉ nên giới hạn ở việc xây dựng hệ thống, phương pháp cũng như theo dõi và hỗ trợ việc áp dụng chúng. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 127 Tóm lược các khuyến nghị theo chức năng quản lý đầu tư công 225. Bảng dưới đây trình bày đầy đủ những khuyến nghị về cải cách được sắp xếp xoay quanh tám chức năng chính trong khung đánh giá của Nhóm Ngân hàng Thế giới. Các khuyến nghị đầu mục đi kèm theo khuyến nghị về các biện pháp cụ thể, trong đó có chỉ ra thời gian thực hiện và cơ quan chủ trì. Đây là những khuyến nghị được tổng hợp từ những khuyến nghị chi tiết ở cuối từng phần nội dung đánh giá ở trên. Khuyến nghị Cơ quan chủ trì Thời gian Định hướng chiến lược và sàng lọc ban đầu yy Cải thiện lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho kết cấu hạ tầng lớn yy Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT và hài hòa công tác thẩm tra của Bộ Tài chính trong khâu sàng lọc ban đầu (báo cáo chủ trương đầu tư) đối với các dự án quy mô lớn có tác động ngân sách quan trọng. yy Ở khâu thẩm định dự án, cho phép khả năng đảo ngược quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư. 1. Xem xét các phương án nhằm xây dựng chiến lược hạ tầng Bộ GTVT, Bộ Tài Trung hạn dài hạn theo phương thức cuốn chiếu cho các dự án lớn. chính, Bộ KH&ĐT 2. Tăng cường vai trò Bộ KH&ĐT trong sàng lọc ban đầu, không Bộ KH&ĐT Trung hạn chỉ thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho các đề xuất dự án quy mô lớn. 3. Lồng ghép và chuẩn hóa thời gian cho công tác thẩm tra của Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn và trung Bộ Tài chính về năng lực trả nợ, đảm bảo minh bạch và dành chính hạn đủ thời gian cho quy trình thẩm tra, nhất là liên quan đến các dự án ODA 4. Áp dụng các điều kiện nới lỏng hơn để cho phép đưa dự án Bộ KH&ĐT Trung hạn ODA vào các năm sau trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP) 5. Quy định thêm một bước chính thức để sàng lọc về các dự án Bộ KH&ĐT Trung hạn lớn trước khi lập báo cáo tiền khả thi (PFS). 6. Biến quyết định chủ trương đầu tư thành quyết định chỉ để Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Trung hạn tiến hành bước thẩm định, nghĩa là có thể bị đảo ngược ở dựng khâu thẩm định. 7. Xây dựng hướng dẫn phương pháp luận về lập báo cáo Bộ KH&ĐT Ngắn hạn nghiên cứu tiền khả thi (PFS) và báo cáo chủ trương đầu tư. Thẩm định dự án yy Biến quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng của khâu đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” yy Tạo điều kiện cần thiết về quy định, kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành công cụ phân tích mặc định cho các quyết định thẩm định 1. Nâng tính pháp lý của quyết định đầu tư cả trong khung pháp Bộ KH&ĐT Trung hạn quy và thực tiễn, bắt đầu đo lường hiệu quả hoạt động của hệ thống từ khâu này. 2. Rà soát và sửa đổi khung quy phạm pháp luật để phân tích Bộ KH&ĐT và Bộ Xây Trung hạn chi phí - lợi ích xã hội trở thành công cụ phân tích mặc định, dựng với một số ngoại lệ và công cụ thay thế được xác định trước. 128 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Khuyến nghị Cơ quan chủ trì Thời gian 3. Xây dựng và ban hành hướng dẫn chuẩn về phương pháp Bộ KH&ĐT và Bộ Xây Ngắn và trung luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí - lợi ích xã hội dựng hạn và các công cụ thay thế. 4. Ước tính các giá trị tham số chuẩn để sử dụng trong phân tích Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn và trung chi phí - lợi ích xã hội, bắt đầu bằng tỷ lệ chiết khấu xã hội. dựng, Bộ GTVT, Bộ hạn NN&PTNT, Bộ Công thương 5. Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực và triển khai đào tạo Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn và trung liên tục về các phương pháp thẩm định. dựng, Bộ GTVT, Bộ hạn NN&PTNT, Bộ Công thương 6. Rà soát hai hệ thống thẩm định hiện nay cho các dự án xây Bộ KH&ĐT và Bộ Xây Ngắn đến dựng và dự án không có hợp phần xây dựng để xây dựng một dựng trung hạn quy trình thống nhất. Thẩm tra độc lập yy Thiết kế và triển khai chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn, tập trung vào các dự án quy mô lớn 1. Xây dựng và áp dụng các tiêu chí để thẩm tra báo cáo nghiên Bộ Xây dựng, Bộ Ngắn hạn cứu khả thi. KH&ĐT, Bộ Tài chính 2. Sửa đổi Luật Xây dựng để tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Trung hạn về thẩm tra độc lập, đặc biệt đối với các dự án lớn có tác động dựng lớn. 3. Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực của Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn và trung dựng và triển khai đào tạo theo nhu cầu để các bộ thực hiện dựng hạn vai trò được tăng cường trong thẩm tra độc lập. 4. Xây dựng cơ sở dữ liệu dự án - lý tưởng nhất là được tích hợp Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn và trung với hệ thống thông tin QLĐTC - để theo dõi và quản lý các chính hạn khâu đảm bảo “chất lượng ngay từ đầu” trong quản lý đầu tư công. Lựa chọn và lập ngân sách yy Đặt lựa chọn và đưa dự án vào ngân sách trong bối cảnh ngân sách trung hạn sát thực tế. yy Chuyển sang quy trình lập ngân sách nhằm đảm bảo vốn cho các dự án đang thực hiện trước khi phân bổ cho các dự án mới. yy Gắn kết chặt chẽ hơn trong lập ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên. 1. Xây dựng các nguyên tắc/tiêu chí lựa chọn dự án mới trong kế Bộ Tài chính, Bộ Ngắn hạn hoạch đầu tư hàng năm. KH&ĐT 2. Quy định về lập dự toán chi tiêu cơ sở trong trung hạn cho chi Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn hạn đầu tư là bước đầu tiên trong lập ngân sách đầu tư chính 3. Thiết kế và xây dựng kế hoạch ngân sách trung hạn cuốn Bộ Tài chính Ngắn và trung chiếu chất lượng tốt, cân đối nhu cầu chi và quản lý đầu tư hạn công. 4. Thực hiện “dọn dẹp” danh mục các dự án đầu tư công đang Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn hạn tiến hành. chính QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 129 Khuyến nghị Cơ quan chủ trì Thời gian 5. Ban hành quy trình lập ngân sách đầu tư gồm hai bước, trong Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Trung hạn đó vốn cho các dự án đang thực hiện được quyết định trước chính khi phân bổ vốn cho các dự án mới. 6. Giao chức năng “gác cổng” chính thức cho Bộ KH&ĐT, được Bộ KH&ĐT Trung hạn phép từ chối các dự án không tuân thủ 7. Yêu cầu đề nghị đưa dự án đầu tư vào ngân sách phải bao Bộ Tài chính, Bộ Ngắn hạn gồm dự toán về chi vận hành và duy tu bảo dưỡng trong KH&ĐT tương lai. Triển khai dự án yy Tăng cường các cơ chế quản lý dự án. yy Cải thiện hiệu quả sử dụng vốn thông qua đấu thầu mua sắm bằng cách đẩy mạnh sử dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh. 1. Xây dựng hướng dẫn/ sổ tay quản lý dự án chi tiết. Bộ Xây dựng, Bộ Ngắn và trung KH&ĐT, Bộ Tài chính hạn 2. Ban hành yêu cầu lập kế hoạch quản lý triển khai dự án. Bộ Xây dựng, Bộ Trung hạn KH&ĐT 3. Thể chế hóa về ủy ban soát xét dự án các dự án lớn. Bộ KH&ĐT Ngắn hạn 4. Rà soát và thống nhất khuôn khổ quy phạm pháp luật về các Bộ Xây dựng Ngắn hạn Ban QLDA 5. Giảm sử dụng các biện pháp đấu thầu hạn chế và tăng sử Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn và trung dụng đấu thầu cạnh tranh. chính hạn 6. Tiến hành xây dựng hệ thống thông tin quản lý đầu tư công, Bộ KH&ĐT, Bộ Tài Ngắn hạn ưu tiên có kết nối với TABMIS chính Theo dõi và điều chỉnh dự án yy Tăng cường theo dõi tập trung, chú trọng đến các dự án quy mô lớn có khả năng thất bại hoặc có rủi ro thất bại. yy Thẩm định lại một cách có hệ thống những dự án có vấn đề được xác định trên cơ sở các tiêu chí định lượng. 1. Tăng cường vai trò của Bộ KH&ĐT trong theo dõi tập trung. Bộ KH&ĐT Ngắn và trung hạn 2. Xây dựng hướng dẫn/ sổ tay chi tiết về theo dõi (và đánh giá). Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn hạn dựng 3. Xây dựng và triển khai đào tạo về theo dõi (và đánh giá) trên Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn và trung cơ sở tài liệu hướng dẫn mới. dựng hạn 4. Rà soát các quy định trong Luật Xây dựng để công tác thẩm Bộ KH&ĐT và Bộ Xây Ngắn và trung định lại có hiệu quả hơn, bằng cách quy định chỉ thẩm định dựng hạn lại khi chi phí hoặc lợi ích tăng/ giảm với tỷ lệ lớn (cần được xác định bằng chỉ tiêu định lượng cụ thể). 5. Cải thiện các quy định để tạo thuận lợi cho việc hủy bỏ các dự Bộ KH&ĐT Ngắn hạn án thất bại, có xét đến chi phí hủy bỏ. 130 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Khuyến nghị Cơ quan chủ trì Thời gian 6. Hài hòa cơ chế điều chỉnh dự án ODA và dự án không sử dụng Bộ KH&ĐT Trung hạn vốn ODA Đưa dự án vào sử dụng yy Nâng cao tính bền vững của các dự án đầu tư bằng cách tăng phân bổ cho duy tu bảo dưỡng. yy Mở rộng áp dụng các công cụ quản lý tài sản hiện đại, bắt đầu bằng những lĩnh vực hạ tầng quan trọng nhất. 1. Áp dụng phân bổ ngân sách cho duy tu bảo dưỡng của quốc Bộ Tài chính Ngắn hạn tế làm cơ sở cho Việt Nam. 2. Tăng tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng trên tổng chi tiêu phù hợp Bộ Tài chính Ngắn và trung với thông lệ quốc tế. hạn 3. Đẩy mạnh sử dụng các hệ thống quản lý tài sản tiên tiến - sử Bộ Tài chính Trung hạn dụng các phương pháp thu thập và xử lý thông tin hiện đại - trong các lĩnh vực hạ tầng. 4. Thực hiện theo dõi hiệu quả trong cung cấp dịch vụ công sau Bộ Tài chính Trung và dài khi dự án hoàn thành. hạn Đánh giá hậu kiểm yy Cải thiện hệ thống học hỏi từ kinh nghiệm triển khai dự án yy Từng bước triển khai đánh giá tác động 1. Thiết kế và triển khai các thủ tục để đúc rút bài học một cách Bộ KH&ĐT, Bộ Xây Ngắn hạn có hệ thống, dựa trên báo cáo hoàn thành dự án cơ bản có dựng hàm lượng phân tích cao hơn. 2. Thí điểm dánh giá tác động hậu kiểm cho một số ít các dự án. Bộ KH&ĐT Ngắn và trung hạn 3. Xây dựng phương pháp luận đánh giá dựa trên kết quả thí Bộ KH&ĐT Trung hạn điểm. 4. Triển khai rộng phương pháp luận đánh giá, với sự hỗ trợ của Bộ KH&ĐT Dài hạn chương trình đào tạo, tập huấn. 5. Xây dựng cơ chế kiểm định độc lập kết quả đánh giá. Bộ KH&ĐT Dài hạn Phụ lục 1: Tóm tắt kết quả điều tra các dự án giao thông 2. Các cầu đường sắt 7. Dự án hạ 3. Đường 4. Nhà 5. Đường trên tuyến 6. Đường Chợ tầng giao 8. Đường 9. Cải tạo 10. Cầu Bỉm 1. Cầu Hưng cao tốc ga hàng Nghi sơn – Hà Nội – Mới – Chợ thông đồng quốc lộ 1, tuyến sông sơn, Thanh hà Đà nẵng – không Nội thành phố thành phố Chu bằng sông Cửu tỉnh Phú yên Hậu hóa Quảng ngãi bài 2 Hồ Chí Minh Hồ Chí long Minh ODA và ODA và Ngân sách nhà nước / Ngân sách ngân sách ODA ODA ngân sách Trái phiếu ODA Trái phiếu Trái phiếu Trái phiếu Trái phiếu / Vốn ODA nhà nước nhà nước nhà nước Chi phí tăng mạnh? Có Có –tăng Có -giảm Có – gấp 4 Có - 108% Có – 2,5 lần Có -tăng 25% Có -tăng 70% 23% so với 7% so với lần báo cáo so với báo n/a báo cáo khả so với báo cáo so với báo cáo n/a báo cáo báo cáo khả khả thi cáo khả thi thi khả thi khả thi khả thi thi Có bị muộn đáng kể N/a Không Không Không Có n/a Có – 3 years n/a Không n/a không?? Trước/Sau PIL Sau PIL Trước PIL Trước PIL Trước PIL Trước PIL Sau PIL Trước PIL Sau PIL Trước PIL Sau PIL Có chuẩn bị mô tả dự Có (phần Có Có Có Không Không Có Không Có Có án lúc đầu không? nào) Có nghiên cứu khả thi Có Có Có Có Có Có Có Có Có Có không? Nghiên cứu khả thi có đạt chuẩn quốc tế Có Có Có Có Có Có Có Có Có N/a không? Có đánh giá các phương án khác trong Có Có Có Có Có Có Có Có Có Có nghiên cứu khả thi không? Trong nghiên cứu khả Có (BCA, Có, (BCA, Có (B/C, BCR, Có (NPV, EIRR, thi có phân tích kinh tế Không Có N/a Có N/a Không NPV, EIRR,...) NPV, EIRR,...) NPV, IRR BC,...) không? QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 131 2. Các cầu đường sắt 7. Dự án hạ 3. Đường 4. Nhà 5. Đường trên tuyến 6. Đường Chợ tầng giao 8. Đường 9. Cải tạo 10. Cầu Bỉm 1. Cầu Hưng cao tốc ga hàng Nghi sơn – Hà Nội – Mới – Chợ thông đồng quốc lộ 1, tuyến sông sơn, Thanh hà Đà nẵng – không Nội thành phố thành phố Chu bằng sông Cửu tỉnh Phú yên Hậu hóa Quảng ngãi bài 2 Hồ Chí Minh Hồ Chí long Minh Nghiên cứu khả thi / thẩm định có được xem Không Không Không Không Không Không Không Không Không Không lại bởi chuyên gia độc lập không Không Không Không Không Không Không Không Nghiên cứu khả thi có Không (nhưng (nhưng có (nhưng có (nhưng có (nhưng có (nhưng có Không (nhưng (nhưng có Không (nhưng (nhưng có được đánh giá lại sau có thẩm định thẩm định thẩm định thẩm định thẩm định thẩm định có thẩm định thẩm định có thẩm định thẩm định khi có thiết kế chi tiết thiết kế chi thiết kế chi thiết kế chi thiết kế chi thiết kế chi thiết kế chi thiết kế chi tiết) thiết kế chi thiết kế chi tiết) thiết kế chi không? tiết) 132 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM tiết) tiết) tiết) tiết) tiết) tiết) tiết) Có kiểm tra khả năng Có (nội bộ, Có (nội Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, Có (nội bộ, sẵn sàng trước khi lên không chính bộ, không không chính không chính không chính không chính không chính không chính không chính không chính dự toán ngân sách thức) chính thức) thức) thức) thức) thức) thức) thức) thức) thức) không? Có chuẩn bị kế hoạch Không – kế triển khai chi tiết và sát Có Có Có Có Có Có hoạch không Có Có Có thực không? sát thực Công tác quản lý dự án có phù hợp với thông Có Có Có Có Có Có Có Có Có Có lệ tốt không? Dự án có được cấp vốn đầy đủ và kịp thời Có Có Không* Có Có Có Có Có Có Có không? Có lên kế hoạch và dự toán vốn lưu động Có Không Có Có N/a Có Không Có Có Có không? Có, hàng Có thực hiện báo cáo Có, hàng ngày, hàng Có, hàng Có, hàng tuần, đều đặn và cung cấp Có, hàng Có, hàng Có, Hàng Có, Hàng ngày, hàng tuần, hàng tuần, Hàng hàng tháng, đầy đủ thông tin cần tháng tháng tháng tháng tuần, hàng tháng, hàng tháng hàng quý thiết không? tháng, quý 2. Các cầu đường sắt 7. Dự án hạ 3. Đường 4. Nhà 5. Đường trên tuyến 6. Đường Chợ tầng giao 8. Đường 9. Cải tạo 10. Cầu Bỉm 1. Cầu Hưng cao tốc ga hàng Nghi sơn – Hà Nội – Mới – Chợ thông đồng quốc lộ 1, tuyến sông sơn, Thanh hà Đà nẵng – không Nội thành phố thành phố Chu bằng sông Cửu tỉnh Phú yên Hậu hóa Quảng ngãi bài 2 Hồ Chí Minh Hồ Chí long Minh Có, hàng Có, hàng hàng quý tuần, hàng tháng, tháng hàng quý Có điều chỉnh dự án Có Có Có Có Có N/a Có Có Có N/a không? Nếu có, có tăng chi phí, Tăng chi phí Tăng chi phí Giảm chi phí Tăng chi phí / Tăng chi kéo dài thời gian, thay / thay đổi / thay đổi / thay đổi Giảm chi phí N/a Chi phí thay đổi thiết Tăng chi phí N/a phí đổi thiết kế không? thiết kế thiết kế thiết kế kế Có bao giờ đánh giá lại dự án trước khi thống Không Không Không Không Không N/a Không Không Không N/a nhất điều chỉnh dự án không? Phần nào -thiết Điều chỉnh dự án có dễ Partly Không (?!) Phần nào Không Không N/a kế và dự toán Không Không N/a dự đoán không? chi phí kém Dự án có được bàn giao, và tài sản dự án n/a Có n/a Có Có N/a Có Có Có N/a có được ghi chép đầy đủ không? Có chuẩn bị báo cáo hoàn công tối thiểu n/a Có n/a Có Có N/a Có Có Có N/a không? *Dự án hàn thành trước kế hoạch, phân bổ ngân sách không tăng dẫn đến nợ nhà thầu. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 133 Phụ lục 2: Tóm tắt kết quả điều tra trong các dự án giáo dục 4. Các giảng đường 5. Các giảng 1. Xây dựng 7. Hạ tầng kỹ thuật 2. Giảng và các phòng thực tập đường và phòng 6. Phân hiệu Trung tâm Đào 3. Đại học phân hiệu Long đường – Viện tại khu F1, Đại học đa dụng, phân Kiên giang, tạo – Đại học Việt Đức bình, Đại học mở quản lý Giáo Công nghệ và Giáo hiệu 2, Đại học Đại học Nha Kinh tế Quốc thành phố Hồ Chí dục Quốc gia dục Thành phố Hồ Chí Luật thành phố Hồ trang dân Minh (giai đoạn đầu) Minh Chí Minh Ngân sách nhà Ngân sách nhà Ngân sách nhà Ngân sách Ngân sách nhà nước / Trái ODA and Ngân sách nhà nước và Ngân sách nhà nước nước và nguồn nước và nguồn nước và nguồn nhà nước và phiếu / Vốn ODA State Budget nguồn khác và nguồn khác khác khác khác nguồn khác Có – giảm 2% - Không – giảm 35% - Có ước tính trong Chi phí tăng mạnh? Không N/a Không N/a ước tính theo thiết kế nghiên cứu chi tiết khả thi 134 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Không – hoàn Không – sớm Có bị muộn đáng kể không?? N/a Có - 3 năm Không – sớm 2 năm Có - 7 tháng Có – 3 năm thành sớm 1 năm Trước/Sau PIL Sau PIL Sau PIL Trước PIL Sau PIL Trước PIL Trước PIL Trước PIL Có chuẩn bị mô tả dự án lúc Có Có Có Có Có Có Có đầu không? Có nghiên cứu khả thi không? Có Có Có Có Có Có Không Có đánh giá các phương án khác trong nghiên cứu khả thi Có Có Có Có Có Có Không không? Trong nghiên cứu khả thi có Có (“hiệu quả kinh Không Không Có (NPV, IRR) Không n/a Không phân tích kinh tế không? tế”) Nghiên cứu khả thi / thẩm định có được xem lại bởi Không Không Không Không Không Không Không chuyên gia độc lập không Nghiên cứu khả thi có được đánh giá lại sau khi có thiết kế Không Không Không Không Không Không Không chi tiết không? Có kiểm tra khả năng sẵn sàng trước khi lên dự toán ngân Có Có Có Có Có Có Có sách không? 4. Các giảng đường 5. Các giảng 1. Xây dựng 7. Hạ tầng kỹ thuật 2. Giảng và các phòng thực tập đường và phòng 6. Phân hiệu Trung tâm Đào 3. Đại học phân hiệu Long đường – Viện tại khu F1, Đại học đa dụng, phân Kiên giang, tạo – Đại học Việt Đức bình, Đại học mở quản lý Giáo Công nghệ và Giáo hiệu 2, Đại học Đại học Nha Kinh tế Quốc thành phố Hồ Chí dục Quốc gia dục Thành phố Hồ Chí Luật thành phố Hồ trang dân Minh (giai đoạn đầu) Minh Chí Minh Có chuẩn bị kế hoạch triển Có Có Có Có Có Có Có khai chi tiết và sát thực không? Công tác quản lý dự án có phù Có Có Có Có Có Có Có hợp với thông lệ tốt không? Dự án có được cấp vốn đầy đủ Không Có Có Có Có Có Có và kịp thời không? Có lên kế hoạch và dự toán Có Không Có Có Có Có Có vốn lưu động không? Có thực hiện báo cáo đều đặn Có, báo cáo Có, hàng Có, hàng tuần, hàng Có, hàng quý, Có, hàng quý, hàng và cung cấp đầy đủ thông tin Có Có, hàng năm tiến độ tháng tháng, hàng quý hàng năm năm cần thiết không? Có điều chỉnh dự án không? Có N/a N/a N/a N/a N/a Có Nếu có, có tăng chi phí, kéo Kéo dài/Kinh Kép dài / thay đổi dài thời gian, thay đổi thiết kế N/a N/a N/a N/a N/a phí dự án thiết kế không? Có bao giờ đánh giá lại dự án trước khi thống nhất điều Không N/a N/a N/a N/a N/a Không chỉnh dự án không? Điều chỉnh dự án có dễ dự Phần nào – thiết kế và Phần nào N/a N/a N/a N/a N/a đoán không? dự toán chi phí kém Dự án có được bàn giao, và tài sản dự án có được ghi chép N/a N/a N/a N/a Có N/a Có đầy đủ không? Có chuẩn bị báo cáo hoàn N/a N/a N/a N/a Có N/a N/a công tối thiểu không? *Dự án hàn thành trước kế hoạch, phân bổ ngân sách không tăng dẫn đến nợ nhà thầu. *Project implemented faster than planned and budget allocation was not increased, leading to some arrears to contractors. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 135 Phụ lục 2: Tóm tắt kết quả điều tra trong các dự án giáo dục 4. Các giảng 5. Các giảng 7. Hạ tầng kỹ đường và các 1. Xây dựng 2. Giảng đường đường và phòng 6. Phân hiệu thuật phân hiệu phòng thực tập Trung tâm Đào – Viện quản lý 3. Đại học đa dụng, phân Kiên giang, Long bình, Đại tại khu F1, Đại tạo – Đại học Kinh Giáo dục Quốc Việt Đức hiệu 2, Đại học Đại học Nha học mở thành học Công nghệ và tế Quốc dân gia Luật thành phố Hồ trang phố Hồ Chí Minh Giáo dục Thành Chí Minh (giai đoạn đầu) phố Hồ Chí Minh Ngân sách nhà Ngân sách nhà Ngân sách nhà Ngân sách nhà Ngân sách Ngân sách nhà Ngân sách nhà nước / Trái phiếu ODA and State nước và nguồn nước và nguồn nước và nguồn nước và nguồn nhà nước và nước và nguồn / Vốn ODA Budget khác khác khác khác nguồn khác khác Có – giảm 2% - Không – giảm 35% ước tính trong Chi phí tăng mạnh? Có Không N/a Không N/a - ước tính theo nghiên cứu khả thiết kế chi tiết thi Không – hoàn Không – sớm 2 Không – sớm Có bị muộn đáng kể không?? N/a Có - 3 năm Có - 7 tháng Có – 3 năm thành sớm năm 1 năm Trước/Sau PIL Sau PIL Sau PIL Trước PIL Sau PIL Trước PIL Trước PIL Trước PIL Có chuẩn bị mô tả dự án lúc đầu Có Có Có Có Có Có Có không? Có nghiên cứu khả thi không? Có Có Có Có Có Có Không Có đánh giá các phương án khác Có Có Có Có Có Có Không trong nghiên cứu khả thi không? Trong nghiên cứu khả thi có Có (‘hiệu quả kinh Không Không Có (NPV, IRR) Không n/a Không phân tích kinh tế không? tế’) Nghiên cứu khả thi / thẩm định có được xem lại bởi chuyên gia Không Không Không Không Không Không Không độc lập không Nghiên cứu khả thi có được đánh giá lại sau khi có thiết kế chi tiết Không Không Không Không Không Không Không không? Có kiểm tra khả năng sẵn sàng trước khi lên dự toán ngân sách Có Có Có Có Có Có Có không? Có chuẩn bị kế hoạch triển khai Có Có Có Có Có Có Có chi tiết và sát thực không? 4. Các giảng 5. Các giảng 7. Hạ tầng kỹ đường và các 1. Xây dựng 2. Giảng đường đường và phòng 6. Phân hiệu thuật phân hiệu phòng thực tập Trung tâm Đào – Viện quản lý 3. Đại học đa dụng, phân Kiên giang, Long bình, Đại tại khu F1, Đại tạo – Đại học Kinh Giáo dục Quốc Việt Đức hiệu 2, Đại học Đại học Nha học mở thành học Công nghệ và tế Quốc dân gia Luật thành phố Hồ trang phố Hồ Chí Minh Giáo dục Thành Chí Minh (giai đoạn đầu) phố Hồ Chí Minh Công tác quản lý dự án có phù Có Có Có Có Có Có Có hợp với thông lệ tốt không? Dự án có được cấp vốn đầy đủ và Không Có Có Có Có Có Có kịp thời không? Có lên kế hoạch và dự toán vốn Có Không Có Có Có Có Có lưu động không? Có thực hiện báo cáo đều đặn và Có, hàng tuần, Có, báo cáo tiến Có, hàng Có, hàng quý, Có, hàng quý, cung cấp đầy đủ thông tin cần Có hàng tháng, hàng Có, hàng năm độ tháng hàng năm hàng năm thiết không? quý Có điều chỉnh dự án không? Có N/a N/a N/a N/a N/a Có Nếu có, có tăng chi phí, kéo Kéo dài/Kinh phí Kép dài / thay đổi dài thời gian, thay đổi thiết kế N/a N/a N/a N/a N/a dự án thiết kế không? Có bao giờ đánh giá lại dự án trước khi thống nhất điều chỉnh Không N/a N/a N/a N/a N/a Không dự án không? Phần nào – thiết Điều chỉnh dự án có dễ dự đoán Phần nào N/a N/a N/a N/a N/a kế và dự toán chi không? phí kém Dự án có được bàn giao, và tài sản dự án có được ghi chép đầy N/a N/a N/a N/a Có N/a Có đủ không? Có chuẩn bị báo cáo hoàn công N/a N/a N/a N/a Có N/a N/a tối thiểu không? *Dự án hàn thành trước kế hoạch, phân bổ ngân sách không tăng dẫn đến nợ nhà thầu. Giấy đăng ký KHXB số 2236-2018/CXBIPH/15-95/TN, QĐXB số: 1066/QĐ-NXBTN ngày 20/08/2018 140 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Với sự hỗ trợ từ: Số 8 Đào Tấn, Ba Đình, Hà Nội, Việt Nam Telephone: +84 24 37740100 Fax: +84 24 37740111 Website: www.dfat.gov.au Tầng 8, 63 Lý Thái Tổ, Hoàn Kiếm, Hà Nội, Việt Nam Telephone: +84 24 39346600 Fax: +84 24 39346597 Website: www.worldbank.org/en/country/vietnam 4