58598 November 2010 Brosur Nomor 38 “Output-Based Aid� di Indonesia: Peningkatan Akses Pelayanan Air bagi Rumahtangga Miskin di Wilayah Barat Jakarta | Iain Menzies dan Irma Magdalena Setiono S ejak tahun 1998, penyediaan air bersih di Jakarta telah dikelola oleh pihak pemegang konsesi. Namun investasi untuk perluasan jaringan pipa air bersih telah mengalami hambatan sebagai dampak krisis keuangan di Asia. Akibatnya masih banyak masyarakat terutama rumahtangga miskin, belum memperoleh sambungan air perpipaan baik secara individual maupun kelompok. Selain itu, banyak diantara warga miskin perkotaan tinggal di wilayah pemukiman kumuh yang bersifat ilegal atau informal, dimana penyediaan air bersih perpipaan tidak memungkinkan untuk dibangun. Akibatnya, mereka harus mengandalkan suplai air dari para penjaja keliling yang sering- kali harganya sangat mahal, atau menggunakan air tanah yang tercemar. Tulisan ini mengkaji pengalaman proyek percontohan yang menerapkan proses pemberian bantuan berdasarkan hasil Photo dari PALYJA yang dikenal sebagai “output – based aid� (OBA), yang bertujuan wilayah. Kurangnya pasokan air baku juga membatasi kemam- untuk menyediakan akses pelayanan air bersih perpipaan yang puan para pemegang konsesi untuk memperluas pelayanannya ke aman dan terjangkau serta berkesinambungan bagi rumahtangga daerah baru (terutama di wilayah utara dan barat Jakarta). berpenghasilan rendah di 6 daerah pemukiman di wilayah barat Kedua pemegang konsesi terkena dampak krisis keuangan di Jakarta. Lebih dari 5.000 KK telah tersambung dengan jaringan Asia yang terjadi pada tahun 1997–1998. Selama kurun waktu air bersih dan saat ini proyek OBA tengah memasuki tahap kedua tersebut, pihak pemegang konsesi dan DKI Jakarta sepakat untuk yang secara khusus akan ditujukan bagi masyarakat yang tinggal membatasi investasi, yang mengakibatkan perlambatan tingkat di daerah pemukiman informal atau kumuh. penambahan sambungan baru dan peningkatan sistem pelayanan air. Pihak pemegang konsesi dan PAM Jaya kemudian menyepak- ati program investasi yang baru dalam proses rebasing pada tahun PAM Jaya, Perusahaan Daerah Air Minum milik pemerintah DKI 2003, yang mengarah pada penambahan sambungan baru. Akan Jakarta, bertanggung jawab terhadap penyediaan pelayanan air tetapi, besarnya investasi yang direncanakan untuk penambahan bersih di Jakarta yang ber penduduk sekitar 10 juta jiwa. Pada sambungan baru ini tidak akan cukup untuk mencapai target tahun 1997, PAM Jaya melakukan Perjanjian Kerjasama dengan cakupan pelayanan sebesar 100% yang disyaratkan pada akhir dua pemegang konsesi berskala internasional: TPJ (Thames Water) periode Perjanjian Kerjasama di tahun 2023. dan PALYJA (Suez). TPJ mengelola penyediaan air di wilayah Pada tahun 2005, pemegang konsesi melakukan pendekatan timur dan PALYJA di wilayah barat Kota Jakarta. Pada tahun 2001 kepada GPOBA untuk mendukung pelaksanaan proyek perconto- dilakukan perubahan pada Perjanjian Kerjasama tersebut. Dalam han dengan menerapkan pendekatan OBA untuk meningkatkan perubahan tersebut, Pemerintah Provinsi DKI Jakarta membentuk akses terhadap air bersih perpipaan bagi masyarakat miskin, sebuah badan khusus untuk mengatur pelayanan air yaitu Badan termasuk masyarakat yang tinggal di pemukiman kumuh. Meng- Regulator Penyediaan Air Minum DKI Jakarta. ingat proyek yang diusulkan ditujukan bagi masyarakat berpeng- Pada tahun 2005, sekitar 61% penduduk Jakarta telah mem- hasilan rendah yang tidak mampu memperoleh sambungan air peroleh pelayanan air bersih perpipaan melalui kedua pemegang bersih dengan prosedur dan biaya normal, dan pihak pemegang konsesi. Kualitas pelayanan secara umum cukup baik, walaupun konsesi bersedia sepenuhnya menalangi investasi yang diperlukan, kualitas air yang disediakan tidak siap minum dan sebagian besar masyarakat memasak air sebelum mengkonsumsi. Kota Iain Menzies adalah tenaga ahli Senior untuk bidang Infrastruktur di Jakarta sendiri mengalami kekurangan air baku dan akibatnya air Global Partnership on Output-Based Aid (GPOBA). Irma Magdalena yang tersedia tidak dapat memenuhi kebutuhan para pelanggan. Setiono adalah tenaga ahli untuk bidang Air dan Sanitasi di unit Kekurangan ini mempengaruhi kualitas pelayanan di berbagai Sustainable Development (SD) di kantor Bank Dunia di Indonesia. Supporting the delivery of basic services in developing countries GPOBA setuju untuk menyediakan konsultan untuk membantu • Jaringan tersier – perluasan pelayanan hanya memerlukan pemegang konsesi menyusun skema OBA. Pada bulan November pemasangan pipa tersier (bukan perpanjangan jaringan 2007, GPOBA menyetujui pemberian hibah sebesar US$2,57 sekunder). juta kepada PALYJA sebagai dana subsidi untuk pemasangan • Kualitas air tanah – wilayah yang menjadi target adalah sambungan baru bagi masyarakat berpenghasilan rendah. Skema wilayah dengan kualitas air tanah yang buruk. tersebut awalnya direncanakan untuk selesai pada akhir 2009. • Tata Ruang (kriteria kebijakan pemerintah) –tidak mencakup warga yang bertempat tinggal secara ilegal di daerah yang Hambatan-hambatan dalam Penyediaan diperuntukkan bagi pengembangan industri atau komer- Akses Pelayanan bagi Kaum Miskin sial, ruang hijau perkotaan, lokasi-lokasi dimana kepadatan penduduknya telah melebihi tingkat yang diperbolehkan, dan daerah-daerah sepanjang aliran sungai atau jalur KA dan di Banyak warga masyarakat di daerah yang belum terlayani di bawah jalan tol. Jakarta masuk ke dalam kelompok masyarakat berpenghasilan terendah. Ada beberapa alasan mengapa daerah tersebut belum Akibat kriteria kebijakan tata ruang DKI Jakarta, sebagian terjangkau pelayanan air bersih, antara lain: besar kelompok masyarakat kumuh yang diusulkan tidak dapat diikutsertakan dalam proyek ini. Namun, karena program • Pemegang konsesi kekurangan modal investasi untuk mem- GPOBA secara khusus diperuntukkan bagi warga tidak mampu, perluas jaringan mereka ke daerah-daerah tersebut. pendekatan persuasif dilakukan kepada pemerintah provinsi DKI • Banyak warga miskin yang tinggal di tempat-tempat yang ile- Jakarta untuk mengijinkan satu program percontohan bagi warga gal. Pemegang konsesi tidak diberikan kewenangan oleh DKI masyarakat di pemukiman kumuh. Jika program ini berhasil, Jakarta untuk memperluas jaringan ke daerah tersebut. DKI Jakarta akan mempertimbangkan untuk menduplikasi • Banyak masyarakat miskin yang tidak memiliki kelengkapan pendekatan ini di daerah kumuh lainnya. administrasi yang diperlukan untuk dapat memenuhi syarat memperoleh sambungan baru.1 • Pasokan air baku yang tidak mencukupi membatasi kemam- Keterjangkauan Akses Pelayanan puan pemegang konsesi untuk menyediakan pelayanan air Ada dua jenis sambungan yang tersedia: Sambungan standar Tipe yang dapat diandalkan bagi para pelanggan di wilayah utara I dan sambungan Tipe II untuk komunitas informal atau kumuh kota Jakarta. di pemukiman padat yang akan dikembangkan oleh PALYJA sebagai proyek percontohan. Awalnya, direncanakan sambungan Masyarakat miskin yang tinggal di daerah yang telah ter- Tipe II dikembangkan dengan konsep ‘master meter’(satu meter jangkau oleh pelayanan air bersih juga menghadapi hambatan induk untuk keseluruhan warga), namun hal ini ditolak oleh lain dalam memperoleh akses air bersih—mereka tidak mampu warga yang lebih memilih sambungan standar, dimana masing- membayar biaya sambungan sesuai peraturan yang berlaku. masing dipasang meter secara individual. Akibatnya, rumahtangga miskin harus bergantung kepada berb- Namun kemudian, muncul tantangan berat bagi rumahtangga agai pelayanan air tidak resmi yang seringkali jauh lebih mahal. miskin terkait dengan biaya sambungan sesuai aturan sebesar Dalam beberapa kasus, biaya yang mereka keluarkan untuk Rp.474.000 (US$50)2. Setelah dilakukan survei dan konsultasi memperoleh air bersih dari sumber-sumber tidak resmi tersebut serta pembahasan secara ekstensif antara PALYJA, Badan Regula- mencapai 30 kali lipat lebih mahal dibandingkan dengan biaya tor dan LSM Forkami (Forum Komunikasi Pengelolaan Kualitas yang akan mereka keluarkan apabila mereka tersambung pada Air Minum Indonesia), diputuskan bahwa tarif sambungan jaringan pipa air bersih. Seringkali mereka juga terpaksa men- bersubsidi adalah sebesar Rp.120.000 (US$13) untuk sambungan gandalkan sumber air yang tercemar. Tipe I dan Rp.12.000 (US$1,3) untuk sambungan Tipe II. Target dan Kebijakan Tata Ruang DKI Mekanisme Subsidi dan Uptake Risk Proyek OBA ditargetkan bagi kantong-kantong kecil rumahtangga (Risiko Realisasi Pemasangan Sambungan) atau masyarakat yang belum mendapatkan akses air bersih per- pipaan, yang terletak di dalam suatu wilayah yang telah terlayani Meskipun pihak DKI Jakarta and Badan Regulator mendukung oleh pihak pemegang konsesi. Dengan mempertimbangkan skema OBA, sikap kedua institusi tersebut jelas bahwa tidak akan hambatan-hambatan teknis, sosial, dan ekonomi dalam menin- dilakukan penyesuaian tarif untuk mengakomodasi biaya perlua- gkatkan akses pelayanan di Jakarta, masyarakat yang memenuhi san jaringan di daerah proyek. Kenaikan tarif telah ditunda setelah syarat dipilih berdasarkan sejumlah criteria: terjadinya krisis keuangan dan pihak pemegang konsesi memiliki piutang dalam jumlah besar terkait dengan biaya yang belum • Tingkat kemiskinan – ditargetkan pada masyarakat berpeng- dibayar. Pada akhirnya disepakati bahwa biaya perluasan pipa hasilan rendah. tersier dan sambungan dinas akan disubsidi melalui proyek OBA. • Tingkat pelayanan – harus tersedia pasokan air yang cukup Besarnya satuan biaya untuk subsidi didasarkan pada untuk memenuhi kebutuhan masyarakat/pelanggan baru ini kajian independen terhadap perkiraan biaya yang digunakan (tanpa mengakibatkan dampak negatif bagi pelanggan yang oleh PALYJA, dibandingkan terhadap harga pasar. Total biaya sudah ada). dibagi dalam 2 elemen: biaya jaringan untuk melayani seluruh November 2010 Brosur Nomor 38 rumahtangga potensial (Rp.11,6 milyar atau US$1,3 juta) dan bi- yang berfungsi dengan baik, dan 25% sisanya dibayarkan setelah aya sambungan rumahtangga individual (Rp.812.450 atau US$90 dilakukan verfikasi terhadap pelayanan yang memuaskan selama per sambungan). 3 bulan berturut-turut (sebagaimana dibuktikan dengan adanya Pengalaman PALYJA dalam perluasan jaringan telah menun- tagihan pemakaian yang terbayar). jukkan bahwa tanggapan masyarakat untuk mengajukan permo- honan sambungan baru seringkali lambat. Dengan mempertim- bangkan adanya risiko hanya sebagian masyarakat miskin yang Pengaturan yang bersifat Kontraktual dan akan merealisasikan pemasangan sambungan baru walaupun Institusional telah disubsidi (‘uptake risk’), dan dengan mempertimbangkan hasil survey “willingness -to-connect� yang dilakukan terhadap Gambar 1 memperlihatkan rangkuman perencanaan aspek masyarakat, GPOBA dan PALYJA menyepakati target realisasi kontraktual dan institusional program GPOBA. Komite Penga- pemasangan sambungan sebesar 46.5%. Jika target ini terpenuhi, rah yang terdiri dari perwakilan pejabat organisasi pemangku maka seluruh kesepakatan yang telah disetujui sebelumnya ter- kepentingan dibentuk untuk menunjang pelaksanaan program. kait dengan biaya perluasan jaringan tersier akan dibayarkan se- Badan Regulator melapor kepada Gubernur DKI Jakarta dan cara penuh. Akan tetapi kegagalan dalam memenuhi target akan berperan dalam memeriksa hasil yang diserahkan PALYJA mengakibatkan pengurangan pembayaran biaya tersebut secara untuk pembayaran subsidi. PALYJA menunjuk Badan Verifikasi pro rata. Pengaturan ini memberikan insentif kepada PALYJA Independen (IVA) melalui proses pengadaan yang mengikuti untuk memaksimalkan kecepatan dan pencapaian tingkat real- ketentuan dan persyaratan yang disetujui oleh GPOBA. Penda- isasi pemasangan sambungan. naan untuk pengadaan IVA disediakan oleh GPOBA dan secara eksplisit dicantumkan dalam Perjanjian Hibah. Penentuan Definisi “Outputs� (Hasil) IVA yang terpilih adalah perusahaan konsultan teknis setem- pat. IVA bertanggungjawab untuk melakukan verifikasi untuk memastikan sambungan yang dipasang telah sesuai dengan “Output� atau hasil dari skema OBA ini adalah akses yang standar PAM Jaya dan target kepuasan pelayanan yang diberi- berkesinambungan terhadap pelayanan air perpipaan, yang kan telah terpenuhi. Laporan Verifikasi IVA dilampirkan pada dibuktikan dengan (i) sambungan Tipe I dan Tipe II yang bekerja permohonan pembayaran PALYJA. dengan baik dan (ii) penyediaan pelayanan yang memuaskan selama tiga bulan berturut-turut (sebagaimana ditetapkan ber- dasarkan kewajiban tingkat layanan PALYJA, misalnya tekanan). Kemajuan Pelaksanaan Program Mengingat adanya masalah kekurangan air baku di Jakarta dan dampaknya pada suplai, maka diterapkan tambahan persyaratan Belum lama ini PALYJA telah menyelesaikan Tahap 1 dan untuk tingkat layanan yang memuaskan yaitu berupa besaran berhasil mencapai target tingkat pemasangan sambungan yang rata-rata volume tertagih sebesar minimal 360 liter per hari. disyaratkan. Sebanyak 5.042 KK warga miskin di enam daerah 75% dari subsidi akan dibayarkan kepada PALYJA berdasarkan pemukiman masyarakat berpenghasilan rendah saat ini telah verifikasi independen terhadap pemasangan sambungan standar memperoleh sambungan air (Tipe I sebanyak 4.629 dan Tipe Gambar 1. Struktur Pengaturan Pelaksanaan Kegiatan dan Pengaliran Dana Pemerintah DKI Jakarta Badan Regulator Penyediaan Air Jakarta Perjanjian Hibah Pam GPOBA Jaya “Pernyataan Tidak Peraturan Kontrak konsesi Keberatan� terhadap Kerangka Acuan Kerja Pembayaran Langsung dan penunjukan PALYJA Badan Pelaksana Verifikasi Kontrak Sambungan Independen Pemantauan Pelanggan Aliran dana II sebanyak 413). Sempat terdapat beberapa masalah kualitas Pelajaran yang Dipetik pelaksanaan pekerjaan verifikasi oleh IVA pada tahap awal, tetapi masalah tersebut telah berhasil diselesaikan. Hasil kajian pertama Pelaksanaan program ini memperlihatkan pentingnya penge- IVA menyatakan bahwa sebagian kecil sambungan (kurang dari lolaan dukungan pemangku kepentingan selama pelaksanaan 5%) tidak memenuhi standar pemasangan. Hal ini terutama program. Mengelola aspek politik para pemangku kepentingan terkait dengan hilangnya kotak meter. PALYJA kemudian men- dan masalah politik ekonomi di setiap lapisan masyarakat sangat gambil langkah-langkah perbaikan sehingga semua sambungan penting dan menentukan, terutama ketika berhadapan dengan memenuhi standar pemasangan. Seluruh pembayaran untuk warga pemukiman kumuh. Meskipun pihak DKI dan PALYJA pencapaian kedua hasil yang diharapkan dalam proyek Tahap telah membentuk Komite Pembina Pemangku Kepentingan, dan 1 telah disetujui dengan jumlah sekitar US$1.345.000. Saat ini PALYJA bekerjasama secara erat dengan tokoh-tokoh masyarakat PALYJA sedang melakukan proses pengadaan surveyor yang setempat, organisasi-organisasi berbasis komunitas (CBO), dan akan melakukan identifikasi masyarakat yang memenuhi syarat LSM, keterlambatan secara signifikan tetap terjadi. untuk pelaksanaan Tahap 2, yang akan difokuskan pada masyara- PALYJA mengakui bahwa kerjasama and keterlibatan warga kat yang tinggal di pemukiman informal atau kumuh. setempat merupakan hal yang sangat menentukan keberhasilan PALYJA harus menghadapi sejumlah tantangan serius dalam pencapaian target pemasangan sambungan. PALYJA melibatkan pelaksanaan program OBA dan mencapai target tingkat pema- LSM Mercy Corps yang aktif dalam berbagai proyek komunitas sangan sambungan yang ditetapkan. Beberapa tantangan tersebut untuk membantu mempromosikan dan melakukan sosialisasi menyangkut isu politik (terjadinya penggusuran/pemindahan program. Beberapa contoh kegiatan yang dilakukan adalah pem- warga yang memenuhi syarat dari daerah proyek), masalah teknis bentukan CBO untuk membantu penyampaian dan pengumpu- (ketersediaan air), dan masalah peraturan (pembatalan kenaikan lan tagihan; sosialisasi mengenai hak dan kewajiban warga seb- tarif yang berakibat pada pengurangan dan penundaan investasi agai pelanggan baru; dan bekerja sama dengan tokoh masyarakat yang terkait dengan proyek). setempat dalam pembentukan kelompok-kelompok masyarakat Di daerah percontohan pemukiman illegal atau kumuh yang difokuskan untuk mendukung partisipasi wanita dalam (Muara Baru), PALYJA juga harus berhadapan dengan para pen- program ini. jual air tidak resmi yang bekerja di wilayah tersebut, termasuk Pengalaman selama bekerja sama dengan masyarakat, ter- para ‘penguasa’ hidran umum dan beberapa tokoh masyarakat masuk yang diperoleh melalui proses negosiasi dengan penjaja setempat. Dengan mempertaruhkan keuntungan pendapatan air setempat, turut menjadi pertimbangan dalam perencanaan yang sangat tinggi, pekerja PALYJA berhadapan dengan ancaman program GPOBA tahap kedua yang diharapkan dapat selesai secara fisik dan masalah keamanan lainnya yang menyebabkan pada akhir 2011. pelaksanaan proyek percontohan tersebut tertunda cukup lama. Dukungan politik setempat sulit diperoleh dalam situasi seperti itu dan PALYJA harus melakukan negosiasi berkepanjangan 1 Penduduk yang ingin memperoleh sambungan air minum, harus me- secara langsung dengan para penjaja air informal untuk meny- nyerahkan kelengkapan administrasi yang terdiri dari KTP (Kartu Tanda elesaikan proyek tersebut. PALYJA menawarkan beberapa solusi Penduduk) sebagai bukti bahwa pendaftar adalah warga Jakarta, dan yang mencakup penyediaan peluang usaha bagi mereka yang PBB (Pajak Bumi dan Bangunan) sebagai bukti pembayaran pajak ta- nah dan bangunan. Sebagian besar masyarakat miskin tidak memiliki terkena dampak program, seperti pengelolaan toilet umum atau PBB karena tanah yang mereka tempati biasanya bukan milik mereka. hidran baru di lokasi yang dekat dengan daerah tersebut. Namun, Di daerah kumuh yang padat penduduk, sebagian penduduk yang usulan tersebut tidak sepenuhnya berhasil mencapai kesepaka- merupakan warga pendatang juga tidak memiliki KTP Jakarta. tan. Setelah melalui proses negosiasi panjang, akhirnya tokoh 2 Saat ini tarif sambungan baru untuk Kelompok K2 (rumah dengan masyarakat setempat setuju untuk bertindak sebagai perwakilan luas bangunan kurang dari 28.8 meter persegi) adalah Rp, 627,500 (US$ 70). Sedangkan untuk Kelompok K3A (rumah dengan luas ban- PALYJA di tengah-tengah warga dan akhirnya masalah keaman- gunan kurang dari 70 meter persegi) adalah Rp. 961.500 (US$ 107). an dapat terselesaikan. Mengenai OBApproaches (pendekatan berbasis hasil) OBApproaches adalah sebuah forum untuk berdiskusi dan Studi kasus yang dipilih dan disajikan oleh penulis dengan berbagi pengalaman dan inovasi-inovasi dalam mendukung persetujuan tim manajemen GPOBA dan tidak mewakili lem- tersedianya pelayanan dasar bagi masyarakat miskin. Seri baga donor GPOBA, Bank Dunia, ataupun organisasi lainnya. OBApproaches terfokus pada penyediaan air, energi, telekomu- Informasi dan kesimpulan yang disajikan tidak mencerminkan nikasi, transportasi, kesehatan, dan pendidikan di negara-neg- kebijakan resmi GPOBA, Bank Dunia, ataupun negara-negara ara berkembang, khususnya melalui kegiatan yang menerapkan yang diwakili. pendekatan berbasis hasil atau kinerja. To find out more, visit www.gpoba.org e Global Partnership on Output-Based Aid e Global Partnership on Output-Based Aid Supporting the delivery of basic services in developing countries