ESTADOftEL ARTE ELA PROFESION DOCENT E . . ..... .. ..EN P RAGUAY IQTEAS INSPIRADORAS A LA ELABl CION DE P JTCSEU AS .. . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . 1NC  ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESION DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACION DE POLITICAS EDUCATIVAS BANCO MUNDIAL Paraguay Cuidado de edición: Karina Palleros - Arnaldo Núñez Diseño y diagramación: Karina Palleros Asunción, noviembre de 2013 ii Índice Agradecimientos vii Siglas y acrónimos viii RESUMEN EJECUTIVO 1 Introducción 2 Estado del arte de la profesión docente 2 Políticas docentes en clave comparada: ¿cuáles son las ideas inspiradoras? 5 La gestión de recurso humano docente y directivo 5 La formación docente inicial 7 La formación continua 12 Condiciones laborales y carrera docente 18 Algunas sugerencias 21 Una formación de calidad 21 Un entorno profesional facilitador 23 Los ingredientes de una buena receta 24 BIBLIOGRAFÍA 26 iii BANCO MUNDIAL Paraguay ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY 29 IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS INFORME PRINCIPAL Introducción 30 CAPÍTULO 1 31 EL ESCENARIO EDUCATIVO CAPÍTULO 2 34 PRINCIPALES RASGOS DE LOS DOCENTES PARAGUAYOS Nivel y zona donde enseñan 34 Género 36 Edad promedio de docentes y directores 37 Docencia en comunidades indígenas 39 Carga horaria 40 Formación de los docentes en ejercicio 41 El desempeño de docentes y de directivos 43 Las organizaciones sindicales 44 CAPÍTULO 3 47 FORMACIÓN DOCENTE INICIAL El marco legal 48 Estructura de la formación según nivel 49 Profesores de Educación Inicial 51 Profesores de Educación Escolar Básica 51 Profesores de Educación Media 52 Oferta curricular 53 Expansión de los Institutos de Formación Docente 54 Los estudiantes de Formación Docente 55 Formadores de docentes 57 La evaluación de los Institutos de Formación Docente 58 La acreditación de las instituciones formadoras 59 CAPÍTULO 4 61 FORMACIÓN CONTINUA Marco legal y estructura 62 Oferta formativa 63 La evaluación de la formación continua 65 iv ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS CAPÍTULO 5 66 CARRERA DOCENTE Ingreso del docente al sistema educativo 67 Organización de la carrera y ascenso 69 Condiciones laborales 71 Evaluación de los desempeños 72 Remuneraciones e incentivos 76 CAPÍTULO 6 80 NUDOS CRÍTICOS PARA LAS POLÍTICAS BIBLIOGRAFÍA 84 ANEXOS 89 SABER - Informe de País - 2012 91 Paraguay - DOCENTES Índice de gráficos Gráfico 1 Porcentaje de docentes de todos los niveles y modalidades 35 según sector y zona de trabajo Gráfico 2 Porcentaje de docentes según género 37 Gráfico 3 Docentes por edad, nivel y ciclos 38 Gráfico 4 Porcentaje de docentes habilitados por ciclo educativo 42 Gráfico 5 Habilitación por área de docentes en el tercer ciclo de EEB 42 Gráfico 6 Fechas de creación de los IFD públicos y privados 55 Gráfico 7 Porcentaje de docentes según programa de especialización cursado 64 Gráfico 8 Distribución en Aprobados/Reprobados Convocatoria N° 02/2010 69 Gráfico 9 Promedio de estudiantes por sección según zona 70 Gráfico 10 Promedio de estudiantes en secciones plurigrado por zona 71 Índice de cuadros Resumen ejecutivo Cuadro 1 Gestión de las políticas docentes en Inglaterra 6 Cuadro 2 Iniciativas mundiales para evaluar y acreditar la formación docente 8 Cuadro 3 Guía de estándares docentes en el Estado de California, EE.UU. 10 Cuadro 4 Iniciativas internacionales para la mejora de la formación continua 13 Cuadro 5 Acciones destacadas en América Latina para la formación continua 15 de docentes Cuadro 6 Formación para el docente que se desempeña en contextos 17 vulnerables V BANCO MUNDIAL Paraguay Informe principal Cuadro 1 Docentes por nivel, según zona y sector (2010) 36 Cuadro 2 Edad promedio - Maestros y directores en 6 países de 38 América Latina Cuadro 3 Formación Docente: matrícula por sector y nivel 55 Cuadro 4 Formación Docente: matrícula por departamento y por sexo 56 Cuadro 5 Formadores de los Institutos de Formación Docente (por curso, 57 zona, sector y género). (2010) Cuadro 6 Logros nacionales de los estudiantes del IFD, tercer curso (2005) 59 Cuadro 7 Participantes en cursos de Formación Docente Continua 65 Cuadro 8 Etapas y puntajes en el proceso de evaluación de educadores 75 Cuadro 9 Ingresos y salarios mensuales medios: 17 países de América Latina 78 vi ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLíTICAS EDUCATIVAS Agradecimientos Este documento forma parte de la asistencia técnica del Banco Mundial "Insumos para propi- ciar la toma de decisiones basada en evidencia en el Ministerio de Educación y Cultura de Para- guay". El documento fue elaborado por Denise Vaillant, directora, Instituto de Educación, Univer- sidad ORT Uruguay. La autora agradece a los colegas del Ministerio de Educacion y Cultura del Paraguay y a los expertos de diversos organismos de ese país por su colaboración, sin la cual este informe no hubiera sido posible. La asistencia técnica al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y el presente estudio fueron coordinados y supervisados por Rafael de Hoyos, economista senior, Banco Mundial. vii BANCO MUNDIAL Paraguay Siglas y acrónimos CONEC Consejo Nacional de Educación y Cultura DGPE Dirección General de Educación Permanente EEB Educación Escolar Básica EI Educación Inicial EM Educación Media IFD Instituto de Formación Docente MEC Ministerio de Educación y Cultura SIEC Sistema de Información de Estadística Continua viii 娥 BANCO MUNDIAL Paraguay Introducción El presente informe analiza la profesión docente en el Paraguay a la luz de algunas tendencias prometedoras, tanto en América Latina como a nivel internacional. Para la elaboración, se ha to- mado como base un informe precedente del Banco Mundial'. En primer lugar se presenta un resumen del informe con particular énfasis en las principales características de los docentes paraguayos; los procesos de formación docente inicial; la oferta de formación continua y los rasgos centrales de la carrera docente. En segundo lugar se plantean experiencias que han tenido éxito en diversos contextos y otras partes del mundo. Y, finalmente presentamos algunas sugerencias de relevancia para la elaboración de políticas docentes. Estado del arte de la profesión docente La actividad docente del Paraguay se concentra principalmente en las zonas urbanas y en el sector oficial, lo que se asocia directamente con la demanda existente y la consiguiente cantidad de instituciones educativas. En el primer y segundo ciclo de la EEB los docentes se dividen prác- ticamente un 50% en urbano-rural. A medida que se asciende en el nivel, el porcentaje aumenta a favor del contexto urbano, donde ejerce el 71 % de los docentes en la Educación Media. Los datos disponibles acerca de los hombres y las mujeres que ejercen la docencia por sector evidencian que en el nivel de Educación Inicial se desempeña un 84,5% de mujeres mientras que en la Educación Media ese porcentaje disminuye (60,6% son mujeres vs. 39,4% son hombres). Los docentes tienen una edad promedio de 34 años de edad, mientras que la de los directores se ubica en los 40,3 años. De acuerdo al informe de CONEC (2012) los docentes paraguayos no están formados en edu- cación bilingüe, el currículum escolar es único y no considera a las zonas rurales ni a los guara- nihablantes. Allí donde se ofrece enseñanza en lengua vernácula, esta suele ser de escasa calidad, con lo que la escuela agrava las desventajas provenientes del contexto socioeconómico. En la Educación Inicial y la Educación Escolar Básica los docentes tienen una carga horaria de cuatro horas por turno pero, generalmente trabajan doble jornada. La carga horaria de la Educa- ción Media es baja y está desconcentrada en distintas instituciones, lo que incrementa el riesgo 1 Banco Mundial. (Octubre 2012). 1nsumos para mejorar la equidad y calidad del sistema educativo paraguayo" (P129179). Informe estado del arte de la profesión docente en Paraguay (no publicado). 2 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS de heterogeneidad en la calidad educativa en todo el país. El 62,8% de los docentes de Educación Media cuentan con menos de 15 horas cátedra semanales en una misma institución y 39,2% atien- den rubros en distintas instituciones (Banco Mundial, 2008). La formación de los docentes es heterogénea. Aunque un alto porcentaje posee formación para el nivel que enseña, esto no garantiza que posea las competencias profesionales adecuadas. La formación se imparte en Institutos de Formación Docente de gestión oficial y de gestión privada. Con la expansión de la educación obligatoria se produjero una masiva apertura de nuevos institu- tos y una alta matriculación debido a la demanda de docentes. Tanto fue el crecimiento de la ofer- ta de docentes, que desde el año 2000 y en diversos momentos se tuvo que suspender la apertura de nuevos institutos por la saturación de maestros titulados y desocupados, principalmente en la EEB en los dos primeros ciclos, primero a sexto grados. En Educación Escolar Básica (tercer ciclo) al 37,8% de docentes no habilitados se agrega un alto porcentaje de docentes que no tiene la formación y habilitación correspondiente para la ma- teria que enseña. En el nivel medio solo el 53% de los docentes tienen formación para enseñar en la Educación Media, el 40% tiene formación para otros niveles y un 7% no posee formación superior (Banco Mundial, 2008). El actual diseño curricular de la Educación Media (2002-2004) plantea la organización de las disciplinas por áreas, sin embargo, en la grupo organización administrativa los docentes están nombrados por disciplinas. La formación docente en áreas recién se inicia en el año 2002 y se produce al mismo tiempo que la implementación de la reforma en este nivel. Hasta el presente han egresado de los Institutos de Formación Docente menos de 10 cohortes de docentes formados para la implementación curricular por áreas2. Los docentes cuya formación académica más alta alcanzada es la EEB (tercer ciclo) enseñan en su mayoría en escuelas indígenas y rurales. Debido a la expansión educativa para estas poblacio- nes, las desigualdades se acentúan, pues las escuelas que atienden a estudiantes que comúnmente provienen de familias de menores ingresos económicos o indígenas tienen menores recursos y cuentan con personal menos cualificado (MEC, 2010). Los problemas de titulación se reflejan en el desempeño de docentes y directores. Según datos del Ministerio de Industria y Comercio (MEC, 2011), en las pruebas escritas del Concurso Públi- co de Oposición para la Selección de Educadores de febrero de 2011, solamente un 31,5% de los docentes pasó la prueba y el 68,5% no alcanzó el mínimo de 35 puntos. De los directores que se presentaron al concurso 27,8% pasó la prueba escrita y el 72,2% restante no la aprobó. 2 La formación docente inicial priorizó algunas áreas en el año 2002 pero luego se extendió a las demás áreas. 3 BANCO MUNDIAL Paraguay El alto porcentaje de docentes y equipos directivos que no aprueba el concurso del año 2011 no es un hecho puntual sino que responde a una tendencia. Si se examinan los resultados del Concurso Público de Oposición de Educadores, Convocatoria N° 02/2010, se verifica también un alto porcentaje de docentes y directivos que obtienen resultados insatisfactorios. La distribución geográfica de reprobados de ambos concursos (2010 y 2011) muestra grandes inequidades entre regiones. Aquellos docentes con menos de uno hasta cinco años de antigüedad representan el 75% de quienes no aprueban el concurso 2010 (MEC, 2010). Esta evidencia brinda claras indicaciones acerca de la necesidad de apoyar a los nuevos docentes en sus primeros años de ejercicio profesio- nal y también alerta respecto a las debilidades de la formación inicial. Los déficits en el desempeño de docentes y directores en las aulas se deben a múltiples factores entre el perfil de quienes ingresan a estudios de formación docente. Hoy no son los jóvenes con mayor capital cultural quienes se interesan en ser docentes. Según el informe de Rojas (2011, p. 16) respecto al perfil socioeconómico de los futuros docentes, un total de 5.187 estudiantes en- cuestados del tercer año de Formación Docente en el año 2004, prácticamente un 50% habitaban en hogares sin agua potable. El origen social de los estudiantes de las carreras de formación do- cente se ha modificado por el ingreso de sectores sociales bajos que ven en el trabajo docente la posibilidad de acceder a un empleo estable. Otro de los factores intervinientes en la calidad de la formación de docentes y directores guar- da relación con quiénes se ocupan de su preparación y, en ese plano, la evidencia es preocupante. Muchos formadores no poseen el perfil requerido para impartir cursos en un Instituto de For- mación Docente (IFD) ya que no tienen título de grado o no han finalizado su carrera docente. La contratación del formador se realiza a través de concursos pero un cierto número ha asumido su cargo hace muchos años y no ha pasado por selección alguna. Muy pocos se han jubilado y muchos tienen carácter interino. El desempeño de docentes y directivos se vincula con la formación inicial y también con la formación continua la que históricamente en Paraguay se ha implementado mediante talleres, encuentros y seminarios. Diversas instituciones ofrecen cursos entre las cuales las universidades. El MEC ofrece cursos por medio del Departamento de Formación Docente y, en general, la par- ticipación de los docentes es voluntaria, salvo algunos casos en que la asistencia es obligatoria. Muchos docentes trabajan en más de una institución educativa y carecen de tiempo y energía para asistir a cursos y actividades de formación. Por otra parte, existen impedimentos económicos (desplazamiento a los centros de formación, compra de libros) que constituyen un freno a los procesos de formación continua de los docentes. La formación continua se encuentra estrechamente ligada a la temática de las condiciones laborales de los docentes y directivos. La comparación de Paraguay, con la información disponi- 4 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS ble proveniente de las encuestas de hogares de diecisiete países latinoamericanos, muestra que, al igual que en otras naciones, los salarios-hora de los docentes paraguayos son inferiores a los de los profesionales y técnicos, tanto asalariados como -especialmente- no asalariados, aunque superiores a los percibidos por el "ocupado promedio". Este último aparece representado por un trabajador que, independientemente del sector donde se desempeñe, no es profesional ni técnico y no ha completado su educación secundaria (Louzano y Morduchowicz, 2011). El estado del arte (Banco Mundial, 2012) ha permitido identificar diversas dependencias que tienen competencias directas en materia de políticas docentes con la consiguiente dispersión en materia de toma de decisiones referidas a la profesión docente. La estructura actual del Ministerio de Educación y Cultura no facilita la toma de decisiones en materia de políticas docentes. En síntesis, el estado del arte (Banco Mundial, 2012) evidencia la necesidad de rearticular políticas docentes que son a menudo insuficientes para mejorar el desempeño de docentes y di- rectores en el Paraguay. Se demandan al docente tareas para las cuales no está preparado. Existen serios déficits en el reclutamiento de candidatos a la docencia y también en el desempeño de los docentes en las aulas. La profesión docente presenta dificultades a la hora de atraer y retener a los buenos docentes. Hoy más que nunca se hace necesario identificar experiencias inspiradoras para las políticas docentes y es a esa temática que dedicamos a continuación. Políticas docentes en clave comparada: ¿cuáles son las ideas inspiradoras? La información e insumos disponibles para Paraguay evidencia la necesidad de rearticular políticas educativas. El acceso de los alumnos a la escuela mejoró en las últimas décadas, pero no el rendimiento académico, asociado entre otras razones a la falta de profesionales preparados para asumir nuevas funciones y exigencias de la educación. Para apoyar el mejoramiento de la situa- ción actual y atender a los nudos críticos es que hemos identificado algunas experiencias exitosas a nivel regional e internacional que muy brevemente describimos en los párrafos que siguen. La gestión de recurso humano docente y directivo En el Ministerio de Educación y Cultura se comprueba una falta de articulación y de coordi- nación entre las dependencias que tienen competencia en temas docentes. El organigrama actual evidencia dicho desfase y un cierto "desorden" que contribuye a la ingobernabilidad del sistema. Son muchas las direcciones que actúan en la materia: aquellas que forman a los docentes no se 5 BANCO MUNDIAL Paraguay relacionan con quienes los contratan y estos no lo hacen con quienes los evalúan. Un caso de inte- rés a nivel internacional es el de Inglaterra, donde se ha realizado -desde larga data- un esfuerzo sistemático para evitar la fragmentación de decisiones en materia de políticas docentes. El caso de Inglaterra La contracara de la fragmentación constatada en muchos países en materia de políticas docen- tes ha sido la creación de instituciones que gestionan esas políticas de manera global y sistémica. Tal es el caso de Inglaterra en el Reino Unido, donde en el año 1994 se creó una institución espe- cializada en la formación y el desarrollo profesional docente3. Se trata de un organismo público cuyo principal objetivo es estimular el reclutamiento de buenos candidatos para la docencia a través de una oferta de formación de excelencia. El organismo identifica y selecciona proveedores para los cursos de formación inicial de docentes con base en criterios y estándares especificados por la Secretaría de Estado de Educación. Luego se ocupa de monitorear si esas instituciones cum- plen con los criterios y estándares establecidos. La gestión de las políticas docentes de Inglaterra se organiza a partir de cuatro dimensiones: a) requisitos de ingreso para los estudiantes de los programas; b) descripción de las modalidades de formación y su evaluación; c) formas de colaboración y alianzas entre instituciones y; d) mecanismos para asegurar la calidad en las instituciones formadoras. U Cuadro 1 - Gestión de las políticas docentes en Inglaterra Dimensión Principales fuentes de evidencia Características - Prueba de ingreso para estimar el nivel que el estudiante alcanzará al egreso. de los estu- - Calificación mínima requerida en pruebas de lengua y matemáticas para el ingreso. diantes - Aprobación de exámenes físicos y psíquicos requeridos para ejercer la docencia. - Realización de al menos una entrevista personal al momento del ingreso. Formación y - Diseño e implementación de programas de formación que permitan a los futuros docentes cumplir con evaluación los estándares preestablecidos. - Adecuación de los programas a las necesidades individuales de los estudiantes. - Preparación de los estudiantes para enseñar en al menos dos niveles educativos. - Carga horaria de 32 semanas en los programas de grado de 4 años de duración y carga de 24 semanas en los programas de tres años de duración. - Realización de prácticas en al menos dos centros educativos para cada estudiante. Colaboración y - Trabajo conjunto entre las instituciones formadoras y los centros educativos, tanto en la planificación alianzas de la formación, como en la selección de los estudiantes y su evaluación de acuerdo a los estándares preestablecidos. 3 Teacher Development Agency (TDA). Hasta setiembre de 2005, este organismo llevaba el nombre de Teacher Training Agen- cy. Para más información sobre el funcionamiento del organismo ver http://www.education.gov.uk/get-into-teaching 6 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Calidad - Acceso de los estudiantes a libros, tecnologías y otros materiales necesarios para la formación inicial. - Revisiones periódicas de curriculum, con identificación de áreas de mejora y diseño de acciones para asegurar la calidad a futuro. Fuente: Marcelo y Vaillant, 2002. Las reformas impulsadas en Inglaterra para la formación, desarrollo y certificación de docen- tes han estado centradas, por un lado, en elevar los estándares para la formación y el ejercicio de la docencia y, por otro, en reclutar y retener un número suficiente de docentes. La existencia de un organismo público que coordina la oferta de formación ha contribuido a incrementar el núme- ro de candidatos para la enseñanza y a mejorar sensiblemente la calidad de la formación inicial. La formación docente inicial Existe una cantidad importante de egresados de formación docente inicial sin posibilidad de empleo y un excedente importante de formadores y de infraestructuras. Esta sobreoferta a su vez ejerce una presión sobre el sistema que sigue contratando docentes sin que sea necesario, lo que hace que el promedio de alumnos por sección de la EEB es uno de los más bajo de América Latina. Lo anterior representa una inversión muy importante en recursos humanos sin efecto actual sobre la calidad del aprendizaje. Los cambios que se considera que es preciso llevar a cabo son radicales, ya que abarcarían un ordenamiento general de la formación inicial de los docentes: instituciones responsables, revisión del currículum y calidad de formadores. El estado del arte (Banco Mundial, 2012) identifica la evaluación y acreditación de las institu- ciones formadoras como uno de los nudos críticos principales. Ya se han dado pasos concretos para atender la proliferación anárquica de los Institutos de Formación Docente (IFD) a través de medidas de intervención como la suspensión de apertura y habilitación de los IFD de gestión ofi- cial y privada. Se han cerrado institutos y se han diseñado normas, procedimientos e indicadores para el proceso de autoevaluación institucional así como un proceso de evaluación externa. Pero aún queda mucho por hacer para el desarrollo de las políticas de calidad y la institucionalización de un mecanismo permanente de evaluación de las instituciones formadoras, el seguimiento del desempeño en el aula mediante la certificación y el uso de toda esa información para el desarrollo del sistema de formación continua de los educadores Existe en el mundo una preocupación creciente por la temática de la evaluación y acreditación de la formación inicial docente. Es así que en Europa y a partir de los acuerdos de Bolonia4 los países europeos han puesto en marcha diversas reformas. También en los últimos años, y fuera del 4 La Declaración de Bolonia es un compromiso asumido por 29 países europeos para reformar las estructuras de los sistemas de educación superior de manera convergente. El sistema está en marcha desde el año 2010. 7 BANCO MUNDIAL Paraguay contexto europeo, otros países han generado nuevos mecanismos para la mejora de la formación inicial de docentes. Tal es el caso de Australia y los Estados Unidos, donde han establecido crite- rios de selección de los candidatos a la formación docente para atraer a personas con un perfil más adecuado para desempeñarse en la profesión. U Cuadro 2 - Iniciativas mundiales para evaluar y acreditar la formación docente Característica Tipo de reforma País Evaluación con base en estándares preestablecidos Australia Acreditación estándares Acreditación de instituciones formadoras y aseguramiento de la calidad en Estados Unidos la formación Agencia independiente Holanda Evaluación externa Inspecciones de Educación Básica Inglaterra Agencia educativa Suecia Fuente: Marcelo y Vaillant, 2012 A continuación mencionaremos las experiencias que nos parecen más significativas y de in- terés para repensar la formación inicial de docentes en el Paraguay. Entre estas señalaremos los casos de Australia, Estados Unidos, Holanda, Inglaterra y Suecia. Evaluación con base en estándares en Australia En Australia, la administración de la educación es responsabilidad del gobierno federal y de las provincias, quienes tienen la responsabilidad financiera de la educación escolar. La gran mayoría de instituciones educativas pertenece al Estado y muy pocas son privadas. La formación inicial de los maestros y profesores australianos se desarrolla en más de 40 instituciones. La mayoría son universidades públicas, aunque existe un pequeño grupo de instituciones privadas de educación superior que también se ocupan de la preparación inicial de docentes. Son los estados y provincias quienes tienen la responsabilidad de los procesos de acreditación. Esa diversidad permite identi- ficar algunos modelos que podrían ser inspiradores para el Paraguay. Un ejemplo interesante es la provincia de Queensland5, en la que la acreditación se basa en un conjunto de estándares estructurados en cinco grandes áreas: los conocimientos profesionales y disciplinares impartidos, 5 El estado de Queensland tiene una población aproximada de 4,5 millones de personas y está ubicado en la región noreste del país. 8 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS • el número y tipo de estudiantes, • la capacidad de crear un entorno intelectualmente desafiante para los estudiantes, " las relaciones profesionales y la práctica ética, y • los niveles de aprendizaje y de reflexión de los estudiantes. El proceso de aprobación de los programas de formación inicial requiere que las instituciones formadoras provean información sobre: • la articulación de sus cursos, • la evidencia empírica sobre el proceso de enseñanza-aprendizaje, • las formas de impartir los cursos, • la presencia de tecnologías, • los vínculos entre las experiencias de aprendizaje y la evaluación, • la retención de los estudiantes y su desempeño. Las instituciones formadoras deben entregar un reporte anual sobre la implementación de los cursos, incluyendo transformaciones menores, y advertir a las autoridades provinciales sobre cualquier cambio sustantivo en los contenidos, las formas de impartir los cursos o la evaluación. Acreditación de instituciones formadoras en Estados Unidos Como mencionábamos anteriormente, son muchos los países que registran experiencias de alto interés en materia de estándares para la formación de docentes. Además del caso citado de Australia, nos interesa resaltar un caso interesante en Estados Unidos: el Consejo Nacional para la Acreditación de la Formación Docente6 (NCATE, por sus siglas en inglés) en el estado de Ca- lifornia. El NCATE, creado en 1954, opera como cuerpo independiente en la acreditación de la for- mación de maestros y profesores, y cuenta con el aval de las principales organizaciones profesio- nales de docentes e instituciones formadoras. El NCATE acredita a instituciones formadoras de docentes con referencia a un conjunto de estándares que son revisados cada siete años con base en un amplio proceso de consulta entre educadores, tomadores de decisiones e investigadores en el campo educativo. Para el NCATE, los estándares miden la efectividad de las instituciones 6 En ng1és, National Council for Accreditation of Teacher Education (N CATE) 9 BANCO MUNDIAL Paraguay formadoras para alcanzar una formación de alta calidad. Para lograr la acreditación una institu- ción debe aplicar formalmente y, a partir de este momento, se agenda una visita de acreditación y, luego de ello, la institución debe preparar un reporte en el que describe su situación en relación a los estándares planteados (NCATE, 2008). Los estándares utilizados parten de una visión concreta respecto de los saberes y habilidades que los egresados de la formación docente deben tener para trabajar en forma efectiva con sus estudiantes. En este sentido, proveen una guía que se estructura con base en seis ejes que aparecen descriptos en el Cuadro 3. U Cuadro 3 - Guía de estándares docentes en el Estado de California, EE.UU. Estándar Decripión onocimientos y habilidades Los candidatos que egresan del programa de formación tienen y demuestran conocimien- Ce osnocietos aiiae tos sobre contenidos, entorno y prácticas pedagógicas y requisitos profesionales para ayudar a todos los estudiantes a aprender. La institución formadora posee un sistema de evaluación que recoge y analiza datos sobre Sistema de evaluación las calificaciones de los postulantes a los programas, el desempeño de sus estudiantes y las acciones institucionales que contribuyen a mejorarlo. La institución formadora y sus centros escolares asociados diseñan, implementan y evalúan Experiencia en campo y experiencias en campo y prácticas para que los candidatos a la docencia desarrollen y prácticas demuestren los saberes, habilidades y suposiciones profesionales necesarios para ayudar a todos los estudiantes a aprender. La institución formadora diseña, implementa y evalúa su currículum y provee experiencias Diversidad para que todos sus candidatos puedan trabajar con un alumnado diverso y en distintos contextos socioeconómicos. Calificación y desempeño de Los profesores están calificados y son modelos de práctica profesional en el plano acadé- los formadores mico, de servicio y de docencia, incluyendo la capacidad para evaluar su propia efectivi- dad. También colaboran con colegas en las escuelas de práctica asociadas. La institución formadora tiene el liderazgo, la autoridad, el presupuesto, el personal, la in- Gobierno y recursos fraestructura y los recursos para que la preparación de los candidatos a la docencia alcance los estándares estatales y los propios de la institución formadora. Fuente: Marcelo y Vaillant (2012) con base en NCATE, 2008. Estos estándares son utilizados para acreditar a las instituciones formadoras, cualquiera sean los programas que ofrezcan. Por esta razón, el NCATE también ha desarrollado estándares espe- cíficos para la acreditación de los programas de formación docente, que se basan en la revisión de expertos. El NCATE acredita programas de formación docente en campos tan variados como educación inicial, educación tecnológica, educación ambiental, docencia de lenguas extranjeras, ciencias básicas, ciencias sociales y educación física (NCATE, 2008: 47-48). 10 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Evaluación externa en Holanda, Inglaterra y Suecia En los últimos años, los países europeos han incrementado los procedimientos de evaluación de la formación docente por parte de organismos no involucrados directamente con la misma (Eurydice, 2006). Esta evaluación externa recoge información y evidencia relacionada con las instituciones formadoras y con los programas de preparación de docentes para establecer el gra- do en que cumplen con determinados estándares de calidad. Normalmente, estos procesos son liderados por equipos de expertos, pares o supervisores, para construir un juicio independiente en relación a la calidad de la formación ofrecida por cada programa. En Holanda, Inglaterra y Suecia la evaluación externa es un requisito formal de los sistemas de formación docente y es implementada por una agencia evaluadora, comité o cuerpo independien- te, que actúa en representación de las autoridades públicas. En Holanda un comité y una agencia independiente coordinan los procedimientos de evaluación externa. En Inglaterra, la formación docente inicial es evaluada externamente por las Inspecciones de Educación Básica. En el caso de Suecia, una agencia educativa lleva a cabo la evaluación externa. Tanto en Holanda como en Inglaterra o en Suecia, la evaluación externa tiene diverso alcance y refiere al contenido curricular de los programas de formación, a los métodos de enseñanza o a las prácticas de evaluación de maestros y profesores. Puede también considerar el tiempo ocu- pado por los contenidos disciplinares y por los específicamente pedagógicos, las modalidades de gestión y las características de las instituciones formadoras, las alianzas potenciales entre éstas y las escuelas, y los recursos humanos empleados. Otros aspectos importantes que pueden ser evaluados son el desempeño de los estudiantes, sus actitudes y motivaciones, sus opiniones sobre la preparación que están recibiendo, y la infraestructura general de las instituciones formadoras (incluyendo bibliotecas y acceso a tecnologías). La información recogida para Holanda, Inglaterra y Suecia indica que la evaluación para la acreditación de la calidad de la formación docente inicial observa un amplio conjunto de dimen- siones, que consideran tanto los contenidos y procesos de enseñanza, como la infraestructura, los equipos docentes y la visión de los estudiantes. La utilización de las diferentes estrategias de evaluación parece estar bastante extendida, aunque existen algunos países donde los mecanismos son utilizados pero no existen regulaciones formales al respecto. Los mecanismos de evaluación externa son variados aunque los más utilizados son las visitas a las instituciones formadoras y los informes de expertos. Las visitas pueden incluir entrevistas o encuestas a gestores, académicos, y administrativos, así como a estudiantes. En algunos casos, la evaluación externa incluye también observaciones de clases. 11 BANCO MUNDIAL Paraguay Es importante señalar que las visitas a las instituciones son obligatorias en los tres países ana- lizados (Holanda, Inglaterra y Suecia). Lo mismo ocurre con las evaluaciones internas, un me- canismo ya muy extendido en los tres países. En contrapartida, las observaciones de clase como instrumento para evaluar la calidad de la formación docente son mucho menos frecuentes. La puesta en marcha de procesos de evaluación externa está acompañada de una serie de de- bates referidos, entre otros, a los procedimientos de evaluación, ya que la apreciación externa de los procesos de formación docente implica contar con una "base de información" que no siempre está disponible. Además, la evaluación externa requiere un marco referencial con las capacidades y competencias que debe tener un buen docente, lo que a menudo no existe de manera explícita. Otro de los temas polémicos tiene que ver con la utilización de los hallazgos de las evaluacio- nes externas en los procesos de decisión que pautan la acreditación o reacreditación de institu- ciones. La publicación de un ranking de resultados para los centros de formación es también un tema polémico. La formación continua En el ámbito de la formación continua la experiencia de Paraguay así como la de muchos países de América Latina presenta limitaciones considerables en vista de factores tales como la discontinuidad de los programas y las acciones; las escalas de operación; los modelos, diseños y procesos frecuentemente alejados de intereses, entornos y necesidades de los sujetos; las dificulta- des de acceso; la precariedad de los formadores; la insuficiencia de recursos y la falta de definición sobre el tiempo que los individuos o los colectivos pueden dedicar a estos procesos dentro de las jornadas laborales y sin perjuicio de la atención a los estudiantes. La tendencia internacional en materia de formación continua muestra que, en la mayoría de los países, las actividades pasaron a ser obligatorias para todos los docentes, y en muchos casos a adoptarse como un prerrequisito básico para ascender en la carrera profesional. Esta tendencia se combina, como surge del Cuadro, que se muestra a continuación, con la consolidación de un rol más protagónico para las escuelas en muchos países donde la formación continua ya se imparte en las escuelas, replicando el modelo "basado en la escuela" que se está ensayando en algunos ca- sos para la formación inicial, la creación de centros de docentes y la adaptabilidad de la formación continua según el contexto. 12 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS U Cuadro 4 - Iniciativas internacionales para la mejora de la formación continua Énfasis principal Iniciativas destacadas Centralidad de las escuelas Japón Centros de profesores España Diversidad según contexto América Latina Fuente: Marcelo y Vaillant (2009). Seguidamente, presentaremos una serie de propuestas de formación continua que han tenido impacto en las aulas. Entre estas las de Japón y España. También hablaremos de algunas innova- ciones implementadas en América Latina. Centralidad de las escuelas en Japón Un ejemplo interesante de transformaciones que reflejan la centralidad de las escuelas en el desarrollo profesional es el de Japón. Ocupando sistemáticamente lugares destacados en los ran- kings de las evaluaciones PISA (Informe del Programa Internacional para la Evaluación de Estu- diantes o Informe PISA, por sus siglas en inglés: Program for International Student Assessment), el sistema educativo japonés está fuertemente asentado en la noción de aprendizaje a lo largo de la vida, pone un fuerte énfasis en los estudiantes y se adapta fácilmente a los cambios vinculados a la globalización, el acceso a la información y las tecnologías de la comunicación (Manso y Ramírez, 2011 y MEXT, 2003). La educación es responsabilidad del gobierno nacional y de los gobiernos estatales y municipales. En Japón, los docentes disfrutan de un estatus social relativamente alto. La docencia aparece sistemáticamente entre las profesiones más prestigiosas. Esto se debe a diversos factores, entre ellos, la alta importancia prestada por el país a la formación de sus recursos humanos, la garantía de estatus que el gobierno ofrece a los docentes que trabajan en las escuelas públicas, las remune- raciones, la alta calidad de la formación docente en el sistema universitario. El país cuenta con un abanico exitoso de políticas orientadas a la calidad docente que le ha permitido, entre otras cosas, evitar el problema de la escasez de docentes calificados, un desafio compartido por la mayor parte de los países. En particular, en el campo de la formación, Japón cuenta con un sistema avanzado de "comunidades de práctica" asociadas a sesiones de "estudio de lecciones", en las que los docentes trabajan en conjunto para mejorar y juzgar críticamente los contenidos y la forma de las clases que cada uno de ellos debe impartir. Los docentes suelen visitar a sus pares, y las actividades de intercambio están centradas en lograr que las buenas prácticas sean conocidas por el colectivo docente (Mckinsey, 2007). 13 BANCO MUNDIAL Paraguay Las sesiones de "estudio de lecciones" se plantean en tres fases: la preparación, la clase propia- mente dicha, y las sesiones de revisión. En la fase de preparación, el docente selecciona y recopila los materiales necesarios para la lección, adaptando su clase a los objetivos de la lección y escri- biendo un plan para llevarla a cabo. En la segunda fase, el docente presenta la lección con base en lo preparado frente a otros docentes, el director, supervisores, maestros y profesores de otras escuelas, etc. Finalmente, en la etapa de revisión, el docente evalúa el trabajo hecho y recibe co- mentarios por parte de los asistentes a la lección. Las evaluaciones disponibles indican que el uso del modelo de "estudio de lecciones" con base en las escuelas es muy efectivo en el desarrollo de las habilidades de enseñar de maestros y profesores (Malad, 2008). Los centros de profesores en España Desde 1984, la formación continua en España se organiza en torno los Centros del Profesorado, que reciben una denominación diferente en cada una de las comunidades autónomas (Centros de Profesores y Recursos, Centros de Formación, Innovación y Recursos Educativos ). Los Centros del Profesorado son instituciones con un funcionamiento y una organización bastante indepen- dientes. Cuentan con un plantel de formadores, denominados asesores, que desempeñan tareas formativas en diferentes modelos de formación. Los asesores son docentes que han participado en proyectos de innovación educativa, y que dejan provisionalmente la docencia para implicarse en las tareas formativas. Cabe señalar que las universidades formalmente no participan en los Centros de Profesores que son gestionados por el propio profesorado (Marcelo y Vaillant, 2009). Una de las características de los Centros de Profesores en España es la variedad de las modali- dades de formación. Así, junto a los cursos de formación, ha ido creciendo una oferta formativa relacionada con proyectos de innovación, grupos de trabajo, proyectos de formación centrada en la escuela y proyectos de mejora escolar. En este tipo de modalidad de desarrollo profesional son los propios centros educativos y sus profesores los que deciden sobre las temáticas de formación o innovación, los que se organizan y participan en los proyectos, contando con el apoyo de los asesores de los Centros del Profesorado. Por lo tanto, el desarrollo profesional del profesorado en España ha intentado acercarse a las necesidades de los docentes, dando prioridad a iniciativas que vayan más allá de las acciones puntuales en cursos de formación, para aproximarse a una forma- ción más ligada a la mejora y a la innovación escolar. Aunque existen múltiples ejemplos, hemos elegido el caso de una experiencia de colaboración entre tres Centros de Profesorado de la provincia de Almería que han constituido una plataforma virtual para el trabajo colaborativo del profesorado al que atienden. Se trata del Portal CEPINDA- LO7, que brinda respuesta a las demandas formativas de los centros educativos en temáticas va- 7 Ver http://aula.cepindalo.es/moodle/ 14 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS riadas: coeducación, plurilingüismo, TIC, interculturalidad, convivencia, cultura emprendedora, bibliotecas, competencias básicas, investigación, educación permanente. El citado portal ha con- gregado a miles de docentes en diversas actividades formativas y cursos en modalidad e-learning. Junto con el espacio para ofertar formación formal, se ha creado un espacio para las redes de profesores ya constituidas. Estas cuentan con un amplio número de recursos en diferentes for- matos que son aportados tanto por los formadores como por los propios docentes. Es de destacar también el espacio Mahara-Indalo'; se trata de una herramienta que permite la creación de porta- folios electrónicos. En el portafolio se puede usar el espacio personal para compartir experiencias, materiales personales, aprendizajes no-formales, información relevante que pueden ser útiles a otros usuarios. Cada usuario tiene la libertad de elegir el nivel de "difusión" de su material. Las propuestas en América Latina La formación continua de la década de los 80 y de los 90 provocó duras críticas en América Latina y tuvo poco efecto en las aulas (Vaillant, 2009). Muchos países recurrieron al perfeccio- namiento docente como una forma de compensar las insuficiencias de la formación profesional inicial de los maestros y profesores. Se buscó "a veces con éxito, a veces sin él" mejorar los conoci- mientos y habilidades pedagógicas de los maestros mal capacitados. También se intentó integrar conocimientos especializados en materias en las cuales se diagnosticó una clara deficiencia. A pesar de un panorama a veces desalentador, existieron algunas iniciativas de éxito (Terigi, 2009) como evidencia el Cuadro 5, a continuación. E Cuadro 5 - Acciones destacadas en América Latina para la formación continua de docentes País Nombre del proyecto Objetivo Argentina Red Federal de Formación Articular un sistema a instituciones formadoras para brindar formación Continua docente en servicio, Brasil Formación Profesores en Capacitar a profesores sin formación específica en cumplimiento de las Ejercicio leyes que exigen emplear docentes titulados Colombia Microcentros Constituir grupos de trabajo con profesores y/o directores. Chile Grupos Profesionales de Organizar en los liceos grupos de trabajo (GPD) para el desarrollo profe- Trabajo sional de los profesores El Salvador Bono de Desarrollo Profe- Permitir a los docentes identificar sus necesidades de formación y las sional respuestas adecuadas con la ayuda de asesores pedagógicos México PRONAP Ofrecer oportunidades flexibles de actualización permanente a los maes- tros de Educación Básica Fuente: Marcelo y Vaillant (2009). 8 Ver http://www.cepindalo.es/mahara/ 15 BANCO MUNDIAL Paraguay Varios son los países que han establecido estructuras específicas para coordinar la formación docente continua. Así, en Argentina, resulta particularmente inspiradora la iniciativa de reorde- nar la formación continua a través de una Red Federal con el objetivo de congregar a las institu- ciones de capacitación docente según parámetros de calidad. Se trató de una herramienta para establecer estrategias nacionales de capacitación con participación de las autoridades educativas de las provincias del país. En cada una de ellas hay un organismo designado para funcionar como cabecera jurisdiccional de la Red, que formula un Plan Global de Formación Docente Continua que aprueba el ministerio nacional. La Red distribuye el financiamiento al que pueden acceder todas las instituciones que la integran, a condición de que sus propuestas estén aprobadas por la cabecera nacional o estén integradas en el Plan Global de una provincia. En Brasil, la Secretaría de Educación del estado de San Pablo ha implementado un Programa para promover el desarrollo profesional continuo de los educadores de la red estadual de primer grado (primaria). Además, se han creado equipos pedagógicos con docentes de diversas áreas para facilitar la tarea pedagógica de la escuela y facilitar la actualización de docentes. Otras iniciativas en América Latina en el campo de la formación en servicio se basan en el con- cepto de un docente que aprende en la práctica y en colaboración con otros. Tal es el caso de los "círculos de aprendizaje" que operan en varios países con distintos nombres, las redes de docentes que tienen mucha vigencia en Colombia, las pasantías nacionales e internacionales que desarrolla Chile para sus docentes, y las "expediciones pedagógicas" que constituyen una experiencia muy exitosa de aprendizaje docente en Colombia, realizada mediante viajes y observación que realizan maestros y profesores en distintas situaciones docentes del país (Ávalos, 2006). El problema con muchas de estas iniciativas es que suelen ser apoyadas inicialmente desde los ministerios de educación, pero dejadas de lado al surgir otras necesidades o programas que se consideran de más urgentes. Es el caso de los Grupos Profesionales de Trabajo en Chile que se difundieron entre profesores de Enseñanza Media durante los años 90 y que lograron movilizar activamente a profesores secundarios pero que finalmente no se instalaron como programa en el Ministerio de Educación. El desarrollo profesional tiende cada vez más a incluir una variedad de experiencias formales e informales. Por ejemplo, el "Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maes- tros de Educación Básica en Servicio" (PRONAP) de México, combina diversas acciones como talleres breves de actualización, cursos presenciales, actividades de autoaprendizaje y asesora- miento especializado en los centros de maestros. Se trata de acciones orientadas a mantener una oferta continua y permanente para todos los maestros de la Educación Básica, así como para al personal directivo y de apoyo técnicopedagógico en todos sus niveles, tipos y modalidades. 16 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS En algunos países latinoamericanos las propuestas de formación se han concentrado en la enseñanza en contextos vulnerables, tal es el caso del Proyecto Maestro + Maestro, del Programa Zonas de Acción Prioritaria (ZAP) de la ciudad de Buenos Aires, en Argentina. La iniciativa con- siste en incorporar al aula de primer grado un segundo maestro (el "maestro ZAP") que colabora con el maestro de grado en las tareas pedagógicas necesarias para asegurar el aprendizaje de los alumnos. Gran parte de la potencialidad del proyecto se juega en la integración de equipos de trabajo con el docente a cargo del grado, con miras a la mejora del manejo grupal y el trabajo con grupos reducidos de alumnos. Para desarrollar esta potencialidad, el proyecto sostiene una línea de "capacitación docente en lectoescritura y en temáticas relevantes para la atención educativa en las zonas más desfavorecidas", y otra de asistencia técnica a maestros y escuelas, con énfasis en la contextualización curricular (Marcelo y Vaillant, 2009). E Cuadro 6 - Formación para el docente que se desempeña en contextos vulnerables País N'ombre del proyecto Objetivo Argentina Maestro+Maestro del Programa de Capacitación en lectoescritura y contextualización curricular para Acción Prioritaria mejorar los primeros grados de educación primaria. Brasil Programas de Aceleración Preparar a los maestros mientras enseñan a partir de materiales fuer- temente estructurados. Colombia Educación en el campo, en situación Entrenar maestros para la especificidad de situaciones de enseñanza. de violencia y para gente especial. Chile Grupos Profesionales de Trabajo Organizar en los liceos grupos de trabajo (GPD) para el desarrollo profesional de los profesores El Salvador Aulas Alternativas Fortalecer a los maestros en aspectos técnicos. Uruguay Maestros Comunitarios Formar a los maestros en estrategias pedagógicas de inclusión edu- cativa. Fuente: Marcelo y Vaillant, 2009. Otro caso de interés refiere a la propuesta de formación para maestros que enseñan en el Pro- grama de Aceleración de varios estados y municipios de Brasil (Terigi, Perazza y Vaillant, 2009), destinado a alumnos con extraedad y rezago educativo en el nivel primario. El programa de for- mación incluye materiales fuertemente estructurados que guían a los maestros en su actividad docente. Otro programa similar es el de formación para maestros que actúan en las Aulas Alterna- tivas de El Salvador. La actualización de los docentes se basa en el desarrollo de las competencias técnicas exigidas por el trabajo con niños con extraedad. La idea de "maestros entrenados para cada situación" estructura un conjunto de propuestas de formación desarrolladas por el Ministerio de Educación de Colombia entre las cuales "Adultos en el ciclo de Educación Básica"; "Educación en el campo"; "Educación en medio de la violencia" y "Educación especial para gente especial". 17 BANCO MUNDIAL Paraguay En Uruguay se ha desarrollado desde el año 2005 el Programa de Maestros Comunitarios que atiende la problemática de los alumnos en escuelas situadas en contextos de alta vulnerabilidad social. La propuesta de formación continua de los maestros comunitarios se centra en estrategias pedagógicas de inclusión educativa, y busca dotar a los docentes de herramientas conceptuales y metodológicas, a través de instancias grupales presenciales y apoyo técnico permanente durante el transcurso del programa (Marcelo y Vaillant, 2009). Condiciones laborales y carrera docente Se han hecho considerables esfuerzos por parte del Ministerio de Educación y Cultura de Pa- raguay para implementar concursos que permitan evaluar el nivel de desempeño de docentes y de directores y avanzar en una propuesta para la carrera docente. Sin embargo, el estado del arte (Banco Mundial, 2012) permite constatar que aún se requieren esfuerzos sostenidos para mejorar la evaluación tanto en lo que hace a las competencias evaluadas como en lo referido a aspectos técnicos. En el caso de las competencias, actualmente se evalúan aspectos generales referidos a los cargos pero no se realiza una evaluación en función del nivel o modalidad educativa (EEB, EM,...). Otro de los insumos que surgen del estado del arte efectuado en el año 2012 es que habría que diseñar pruebas específicas por niveles/modalidades, lo que requiere invertir en recursos hu- manos especializados para la elaboración de pruebas. El tratamiento de la temática referida a condiciones laborales y carrera docente es de alto voltaje y complejidad y aparece frecuentemente asociado a fenómenos que provocan debate y confrontación. Remuneraciones, incentivos, progresión en la carrera, condiciones de trabajo y evaluación docente son dimensiones que constituyen un espacio de controversias entre diversos grupos de actores (Marcelo y Vaillant, 2009). El gran desafio del reclutamiento docente en Para- guay y en América Latina no consiste simplemente en aumentar la oferta docente total y mejorar las propuestas de carrera, sino más bien en atraer candidatos altamente calificados y capaces de enseñar en escuelas de necesidades críticas y en áreas especializadas como ciencias o matemática. La carrera docente se regula, en Paraguay y en la mayoría de los países de América Latina, por los estatutos docentes, que son el instrumento que da legitimidad a la actividad de la enseñanza y establece derechos y obligaciones. Tal lo afirmado en la primera parte de este informe, la mayoría de los docentes paraguayos trabajan en centros escolares públicos, son funcionarios estatales y, por lo tanto, gozan de la estabilidad en su cargo. Salvo en algunos países (como en Chile), América Latina no ha desarrollado sistemas que vin- culen el ascenso en la carrera con el desempeño profesional de los docentes. A nivel internacional, existen algunas experiencias exitosas entre las que podemos identificar la propuesta desarrollada en Singapur. A continuación, analizamos estos dos casos. 18 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS La propuesta de carrera en Chile Chile tiene desde el año 1996 un Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño (SNED) que evalúa cada dos años el desempeño de los establecimientos municipales y particulares subvencio- nados a partir de la medición de los resultados de los estudiantes según el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE). Los establecimientos, que son bien evaluados por este sistema de medición, reciben recursos adicionales durante dos años, a través de la Subvención por Desempeño de Excelencia. Estos recursos son distribuidos en su totalidad entre los profesores de los establecimientos seleccionados. Este programa se basa en el principio de que un buen docente es aquel que logra que sus estudiantes aprendan lo que deben aprender, de esta manera, el SNED genera incentivos directos a los docentes sobre la base de los resultados de los estudiantes en prue- bas estandarizadas (Peirano, Falck y Domínguez, 2007). Chile además cuenta, desde el año 2003, con el Sistema de Evaluación del Desempeño Profe- sional Docente cuyo objetivo es evaluar cada cuatro años a los docentes con base en los estánda- res nacionales presentes en el Marco de la Buena Enseñanza (MBE). La evaluación tiene cuatro componentes: a) una autoevaluación, que representa el 10% de la evaluación; b) un informe de referencia de terceros (director de la escuela y jefe técnico pedagógico) con un peso del 10%; c) una evaluación de un par de un centro educativo diferente, con una ponderación del 20%; y d) una carpeta (portafolio) que representa el 60% (Peirano, Falck y Domínguez, 2007). Si el docente obtiene una de las dos mejores calificaciones -destacada o competente- puede rendir un examen de conocimiento sobre la/s materia/s que enseña para obtener la Asignación Variable por Desempeño Individual (AVDI). Este adicional salarial se otorga de manera trimes- tral y representa entre el 5% y el 25% de la Remuneración Básica Mínima Nacional (RBMN). El docente que obtiene una de las dos peores calificaciones -básica o insatisfactoria- debe capaci- tarse para mejorar. La evaluación identifica los puntos sobre los cuales debe trabajar en los planes de superación profesional. Quien obtiene la calificación insatisfactoria debe volver a presentarse a la evaluación al año siguiente, luego de haber seguido la capacitación. En caso de volver a ob- tener dicho resultado, debe dejar la responsabilidad de aula seguir una formación de superación profesional luego de la cual vuelve a ser evaluado. En caso de obtener por tercera vez el resultado insatisfactorio, el profesional debe abandonar el sistema. Los trayectos y tramos: el caso de Singapur El ingreso a la docencia en Singapur es altamente competitivo. Los candidatos provienen del tercio con mejores calificaciones en la universidad, y una vez seleccionados reciben un estipen- 19 BANCO MUNDIAL Paraguay dio mensual para completar entre uno y tres años más de formación en el Instituto Nacional de Educación. Luego de este período, tienen la obligación de permanecer en la profesión docente por tres años. Desde 2002, el Ministerio de Educación impulsa un nuevo sistema de incentivos para estimu- lar a los docentes a permanecer en sus cargos, a través de un "bono por retención" que se otorga por cada tres a cinco años que permanecen en la profesión. Con el objetivo de aumentar la per- manencia en la profesión se ha desarrollado también un sistema de pago por desempeño que ha estado en funcionamiento por casi una década. Más recientemente se han diseñado tres trayectos de carrera a los que los docentes pueden aspirar (Olson, 2007). El sistema de pago por desempeño provee premios a los docentes individuales y a los equipos docentes en relación a la contribución que realizan en cada escuela. Adicionalmente, además de su salario básico, los docentes son elegibles para recibir bonos anuales que van desde la mitad de un salario a tres salarios mensuales, sobre la base del juicio de un panel experto. Luego de sus primeros tres años de docencia de aula, los docentes pueden elegir uno de los tres trayectos de carrera: el de liderazgo, el de especialista y el de docente de aula (Olson, 2007). A su vez, los docentes pueden moverse en la carrera en los siguientes niveles: "senior teacher", "master teacher" y "master teacher de nivel 2". El pasaje entre estos niveles supone aumentos salariales que reflejan que los docentes tienen experiencia probada y a la vez van asumiendo nuevas responsa- bilidades. Para moverse en los niveles, los docentes deben satisfacer determinados criterios que muestren que tienen los conocimientos, las habilidades y las competencias para los desafíos de cada puesto, para lo cual presentan un informe o "portafolio" sobre su trabajo a un panel evaluador dentro de su propia escuela. Entre otras cosas, deben demostrar las contribuciones que han realizado a la organización escolar, su habilidad para colaborar con los padres y la comunidad, su contribución al aprendizaje de sus estudiantes. Bajo el sistema de carrera docente, un maestro que elige el trayecto de la docencia de aula y que además alcanza el nivel de master 2, suele recibir un salario equiparable al de un subdirector. De esta forma, el modelo permite que aquellos que demuestran excelencia en la tarea de enseñar en el aula puedan permanecer en ella recibiendo salario acorde a su trayectoria y desempeño (Olson, 2007). 20 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Algunas sugerencias En este informe hemos intentando evidenciar que existen hoy experiencias a niveles latinoa- mericano e internacional que cumplen con los requisitos planteados por Fullan hace casi quince años (1998) cuando indicaba que para mejorar la profesión docente habría que rediseñar los pro- gramas de formación para fortalecer los vínculos entre la teoría y la práctica; reformar las condi- ciones de trabajo en las escuelas; desarrollar y monitorear estándares externos para los programas y desarrollar investigación rigurosa y dinámica centrada en la docencia. La categorización de experiencias realizada en este informe han sido ilustradas por una serie de casos que evidencian que es posible transformar la formación inicial y continua de docentes así como las propuestas de carrera. Los casos expuestos adoptan diversos caminos que pasan por el establecimiento de estándares que permitan retroalimentar las propuestas de formación que deben, a su vez, basarse en explícitas evidencias sobre el aprendizaje y la enseñanza y la investiga- ción. Además se establecen también como elementos importantes la articulación con las escuelas y la evaluación externa. Además, se han reseñado las características técnicas de una serie de experiencias vinculadas con la formación inicial y continua de docentes así como propuestas de carrera docente, par- tiendo del supuesto de que éstas pueden ser inspiradoras para otros contextos. Es a partir de las experiencias exitosas identificadas que se sistematizan algunas sugerencias esperando que estas llamen la atención de los tomadores de decisiones, especialistas y representantes sindicales sobre asuntos que requieren la consideración de todos. Una formación de calidad Se debería convertir a la formación docente en una carrera atractiva para jóvenes con buenos resultados educativos en la Educación Media, aumentando el nivel académico exigido. Y para que la formación no quede en mera retórica e incida efectivamente en lo que los docentes hacen en el aula y en lo que aprenden los alumnos de los centros educativos, habría que: Establecer criterios profesionales que constituyan marcos para una buena enseñanza y que sean el requisito básico para una formación y un desempeño laboral de calidad. La elaboración de criterios profesionales representa un esfuerzo por describir en una forma observable, lo que los docentes deben saber y ser capaces de hacer en el ejercicio de su profesión. Se trata de un marco de actuación que toma en cuenta lo que dice la investiga- ción y los propios docentes acerca de los conocimientos, capacidades y competencias que 21 BANCO MUNDIAL Paraguay ellos deben tener. Los criterios profesionales también refieren a las responsabilidades de los docentes respecto a la formación integral y los logros de aprendizaje de sus alumnos, así como de su propio desarrollo profesional. Estos criterios identifican las características esenciales de una buena enseñanza, dejando espacio a distintas maneras de ejercerla. La formulación de marcos referenciales, como los indicados al final de este resumen, podría convertirse en uno de los importantes instrumentos para guiar al docente en el desarrollo de su trabajo diario. • Fijar requisitos para la certificación profesional en los programas de formación inicial del profesorado que incluyan la necesidad de realización de un periodo de prácticas en la escuela. Durante este periodo el profesorado no está completamente capacitado y nor- malmente se consideran "candidatos" o "profesores en prácticas". Desempeñan total o par- cialmente las funciones que corresponden a los docentes plenamente cualificados en un ambiente de trabajo real (un centro educativo) durante un periodo de tiempo considerable y sus actividades son remuneradas. Al finalizar esta etapa y tras superar una serie de crite- rios de evaluación, se consideran profesionales plenamente cualificados. • Monitorear las instituciones de formación docente mediante bases de datos actualizadas que incluyan, por ejemplo, el rendimiento por cohortes de los estudiantes. Se requiere mejorar la producción de investigaciones dando prioridad a los estudios que evalúen la formación que realizan las instituciones. El monitoreo de las instituciones de formación debería permitir que éstas, de manera prospectiva, identifiquen las posibles demandas en educación. • Mejorar los mecanismos de reclutamiento para diversificar el ingreso de aspirantes a la profesión docente y revertir la tendencia que sólo postulantes de bajo nivel cultural e ingresos y en su mayoría mujeres postulen al mismo. Habría que lograr que la elección de la profesión docente sea la primera opción de carrera. Para lograrlo es necesario prestar particular consideración al perfil sociodemográfico de maestros y profesores y a la mejora de las condiciones de trabajo y de la estructura de remuneración e incentivos. • Seleccionar con rigurosidad a los formadores para que ellos respondan eficazmente a los nuevos requerimientos de la formación docente. Generar condiciones para que los forma- dores que hoy están en la formación de docentes, revisen sus marcos conceptuales y sus prácticas. En algunos casos se deberá pensar en mecanismos que permitan que los forma- dores que tengan mejor disposición a adoptar las nuevas visiones, reemplacen a aquellos que no las tienen. 22 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS " Promover programas de inserción a la docencia como una de las opciones de política más interesantes para asegurar un buen desempeño. La forma como se aborde el perio- do de inserción tiene una importancia trascendental en el proceso de convertirse en un profesor. Además este tema podría convertirse en una puerta de entrada para articular la formación inicial y el desarrollo profesional docente. • Formular adecuados análisis de costos de la formación docente continua que permitan estimar las inversiones que deberán realizar en los próximos años, tanto para impulsar un sistema de formación ligado al desarrollo profesional, como para asegurar la formación inicial a los numerosos docentes en ejercicio sin la titulación adecuada. Se hace necesario discutir el problema de la inversión sostenible para la formación continua, pues ningún planteamiento de conjunto y a largo plazo es verosímil si no se atiende este aspecto crucial de las políticas. Un entorno profesional facilitador Para que las reformas funcionen habría que construir un ambiente "profesional" que mejore la capacidad del sistema educativo de retener a los mejores maestros y profesores en la docencia. Para lograrlo es necesario brindar adecuadas condiciones de trabajo y una apropiada estructura de remuneración e incentivos. También es importante impulsar modalidades de promoción den- tro de la profesión docente que eviten que el sistema de ascensos aleje al docente del aula. Más concretamente las políticas docentes deberían: • Implementar una carrera docente para mejorar la calidad de la educación es la pre- condición para cualquier cambio interesante. Llegó el momento de imaginar estrategias superadoras, con buenos márgenes de negociación, que hagan atrayentes algunos cambios. Habría que instalar nuevas modalidades de carrera profesional, con certificaciones obje- tivas (exámenes nacionales) para el ingreso y con recertificaciones periódicas ligadas a las posibilidades de ascenso. • Impulsar modalidades de promoción dentro de la profesión docente que eviten que el sistema de ascensos aleje al docente del aula. Habría que lograr que la carrera profesional no se construya solamente a partir de niveles en los cuales se avanza en forma automática por el paso del tiempo o combinación de factores como la antigüedad. También sería im- portante evitar la salida a funciones directivas o administrativas como única posibilidad de progreso. La diferencia de remuneración entre docentes que ocupan un mismo cargo debería darse por la antigüedad pero también por otros criterios de ascenso e incentivos, como el desarrollo profesional, la investigación o competencias específicas. 23 BANCO MUNDIAL Paraguay • Pensar modelos alternativos de evaluación docente basados en el concepto de carrera profesional que establezcan tramos en la carrera de los maestros y profesores; que determi- nen competencias y capacidades para el ingreso a cada etapa de la carrera y que desarrollen metodología que indiquen si los docentes han alcanzado o no los criterios establecidos. Se- gún este modelo, los estadios de carrera proporcionan incentivos positivos para el desarro- llo profesional. Al igual que en otras profesiones, la fijación de competencias y capacidades y de la metodología de evaluación debería determinarse por equipos técnicos en consulta con los docentes y también con la administración educativa. • Otorgar incentivos para trabajar en contextos vulnerables evitando que los docentes avancen en la carrera en función de la "llegada a los mejores centros". Habría que lograr que los docentes de aula más experimentados vayan a las escuelas donde las necesidades de aprendizaje son mayores. La estructura de la carrera docente debería evitar un alejamiento de los centros que en principio son menos atractivos considerando el reclutamiento del plantel docente y las medidas que permitirían evitar la movilidad y rotación. • Atender las lagunas cualitativas particularmente las referidas al área de matemática y ciencias. Se debería regular adecuadamente la cantidad de profesores que se requieren para cubrir las necesidades de todas las escuelas, lo que supone adecuar la cantidad de graduados de las instituciones formadoras y sus perfiles para cubrir de manera homogénea todo el territorio nacional. El exceso de oferta de algunas modalidades, junto con la gran escasez de otras, remite a la necesidad de crear, relocalizar y rediseñar instituciones de formación docente, con los conflictos que implican las últimas opciones. Estas decisiones solo se pueden sostener en el marco de una estrategia de largo plazo, que ofrezca salidas interesantes para los profesores y para las instituciones involucradas. Los ingredientes de una buena receta Las políticas educativas son dependientes de realidades muy diferentes en función de su his- toria, tradiciones, posibilidades económicas, prioridades en educación Cada país debe encontrar las direcciones adecuadas a sus propias circunstancias. Las recetas no existen, aunque sí es posible inventariar cuáles son los ingredientes de una "buena receta" Es así que a través de las experien- cias analizadas en este informe, y a pesar de la heterogeneidad de contextos, podemos identificar una serie de factores que actúan positivamente en la calidad de los sistemas educativos. Si algo sabemos hoy, es que un sistema educativo no será mejor que los maestros con los que cuenta. Esto genera un doble reto: atraer candidatos bien calificados y promover su mejor desem- peño. Y ninguno de estos dos aspectos puede ser considerado de forma independiente: el reclu- 24 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS tamiento de buenos candidatos para ingresar a la carrera docente deriva en un mejor desempeño de la tarea de enseñar y un buen desempeño de los maestros en actividad incide en el modo cómo se reclutan buenos estudiantes para la formación inicial. Los docentes importan para influir en el aprendizaje de los alumnos y para mejorar la calidad de la educación. Importan en definitiva como un recurso necesario e imprescindible para la so- ciedad del conocimiento. Y puesto que el profesorado cuenta, necesitamos que nuestros sistemas educativos sean capaces de atraer a los mejores candidatos para convertirse en docentes. Nece- sitamos buenas políticas para que la formación inicial de estos profesores les asegure las compe- tencias que van a requerir a lo largo de su extensa trayectoria profesional. Y la sociedad necesita buenos maestros y profesores cuya práctica profesional cumpla los estándares profesionales de calidad que asegure el compromiso de respetar el derecho de los alumnos a aprender. 25 BANCO MUNDIAL Paraguay BIBLIOGRAFÍA Ávalos, B. (2007). "El desarrollo profesional continuo de los docentes: lo que nos dice la experien- cia internacional y de la región latinoamericana", en Revista Pensamiento Educativo, Vol. 41, Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile. Banco Mundial. (Octubre 2012). "Insumos para mejorar la equidad y calidad del sistema educa- tivo paraguayo" (P129179). Informe estado del arte de la profesión docente en Paraguay (no publicado). Banco Mundial. (2008). Educación Media en el Paraguay. Logros, opciones y desafíos. Informe N° 42665-PY. Washington, Banco Mundial. Consejo Nacional de Educación y Cultura. (2012). Informe de la Situación de la Educación en Paraguay. Asunción, CONEC. Eurydice. (2006). Quality assurance in Teacher Education in Europe. Bruselas, Eurydice. Louzano, P. and Mourduchowicz, A. (2011). Addressing the EFA Teacher Gap in Latin America and the Caribbean. What Makes Effective Policies and Practices. Chile Country Report Santia- go, UNESCO/OREALC. Maklad, A. (2008). "In-service teacher training program: A Comparative study between Egypt and Japan' NUE Journal of International Educational Cooperation, Volume 3, 107-112. Manso, J. y Ramírez E. (2011). Formación Inicial del Profesorado en Asia. Foro de Educación, No 13, pp. 71-89. Marcelo, C. y Vaillant, D. (2009). Desarrollo Profesional Docente. ¿Cómo se aprende a enseñar? Madrid, Narcea. McKinsey and Company. (2007). How the world's best performing school systems come out on top. McKinsey and Company. MEXT. (2003). Japan Background Report Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2011). Dirección de Evaluación para el Acceso a la Carrera Docente. Informe de la Prueba Escrita del Concurso Público de Oposición-Convo- catoria 01/2011MEC. Asunción, MEC. Mourshed, M., Chijioke, Ch. & Barber, M. (2010). How the World's Most Improved School Systems Keep Getting Better. McKinsey & Company. ReporT Londres. Olson, L. (2007). Lessonsform abroad. Teaching Policy to Improve Student Learning. Education Week, No 14. Peirano, C., Falck, D. y Domínguez, M. (2007). Evaluación Docente en América Latina. Docu- mento de trabajo preparado para el Grupo de Trabajo de Desarrollo Profesional Docente de PREAL (no publicado). 26 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Rojas, S. (2011). Informe: recopilación de datos y sistematización para el Informe CONEC 2011. Terigi F. (2009). "Carrera Docente y políticas de desarrollo profesional", en Veláz de Medrano C. y Vaillant D. Aprendizaje y desarrollo profesional docente. Madrid: OEI y Fundación Santi- llana. Terigi, F, Perazza, F y Vaillant, D. (2009). Segmentación urbana y educación en América Latina: el reto de la inclusión escolar. Madrid: OEI. UNESCO-UIS (2008). Una mirada al interior de las escuelas primarias. Estudio comparativo rea- lizado en el marco del proyecto de Indicadores Mundiales de Educación. Vaillant, D. (2009) "Políticas para el desarrollo profesional docente efectivo", en Aprendizaje y desarrollo profesional docente, OEI-Fundación Santillana, España. Vaillant, D. y Marcelo García, C. (2012). Ensinando a Ensinar: as quatro etapas para uma aprendi- zagem. Curitiba: Universidad Tecnológica de Paraná. 27 BANCO MUNDIAL Paraguay 28 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESION DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAk PARA LA ELABORACION DE POU EDUCATIVAS RME PRINCIPAL 29 INTRODUCCIÓN El presente informe sistematiza los siguientes temas: las principales características de los do- centes paraguayos; los procesos de Formación Docente Inicial; la oferta de formación continua y los rasgos centrales de la carrera docente. En la última sección y a partir de la información reca- bada, se examinan los nudos críticos de las políticas docentes en el Paraguay. Hemos tratado de identificar la totalidad de estudios sobre políticas docentes en Paraguay con particular énfasis en la última década. Entre algunas limitantes de este estudio debemos señalar algunas "lagunas de información" productos de la escasez de investigaciones y estudios sistemáti- cos sobre la profesión docente en el Paraguay. A partir del presente estado del arte y de la identificación de nudos críticos, se generará un se- gundo informe en el que se plantearán escenarios futuros y algunas recomendaciones de relevan- cia para las políticas. Por otra parte, se buscará proveer un análisis en clave comparada aportando la situación de otros países de la región. 30 CAPÍTULO 1 EL ESCENARIO EDUCATIVO El órgano responsable de la educación nacional en Paraguay es el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), y el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC), quien propone las polí- ticas educativas y acompaña su implementación. La estructura educativa de Paraguay se compone de tres niveles. El primero comprende la Educación Inicial (EI) -con un ciclo hasta 3 años de edad y otro hasta los 5- y la Educación Escolar Básica (EEB); el segundo nivel, la Educación Media (EM); el tercer nivel, la Educación Superior (ES). La Ley General de Educación de 1998 establece la obligatoriedad de la Educación Escolar Básica, con la inclusión del preescolar. La Formación Docente abarca la inicial, de nivel superior, y la continua, con menor grado de institucionalización. La Formación Inicial se realiza en Universidades, Institutos Superiores e Institutos de Formación Docente. La Formación Docente Continua refiere a una amplia gama de actividades realizadas en los establecimientos educacionales y fuera de ellos. Existen varios organismos y dependencias en el país que tienen competencia en materia de políticas docentes. En el organigrama que figura más abajo se han marcado algunas de las dependencias del Mi- nisterio de Educación y Cultura que tienen competencias directas en materia de políticas docen- tes. Un examen más exhaustivo incluiría aún más marcas en el organigrama. Una de las conclu- siones más evidentes, es la dispersión que existe en materia de toma de decisiones referidas a la profesión docente. 31 BANCO MUNDIAL Paraguay >~ 1Zii 0 1 111ij1 UJ 23 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Entre las diversas dependencias con competencia en materia de políticas docentes, cabe señalar: • la Dirección General de Educación Superior del MEC, que regula la habilitación y cierre de Institutos de Formación Docente de gestión oficial y privada, como también la apertura de carreras de Formación Docente Inicial, capacitaciones y especializaciones de pregrado. • la Dirección General de Desarrollo Profesional del Educador, de la que depende la Direc- ción de Evaluación de Instituciones Formadoras, que coordina y asesora técnicamente a los Institutos de Formación Docente en la etapa de autoevaluación Institucional y acompaña a la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) en el proceso de evaluación externa'. • la Dirección General de Fortalecimiento del Proceso Educativo en el marco de la cual actúan los coordinadores departamentales de supervisiones de todo el país, así como los directores y técnicos de instituciones educativas. • la Dirección General de Gestión del Talento Humano, que, entre otras funciones, provee a las Comisiones de Selección de Educadores la lista oficial de cargos concursables disponi- bles y el cronograma de la convocatoria. • la Dirección General de Planificación, que a través de la Unidad de Estadística recoge datos de matrícula, egreso, graduación y tasa de retención de los Institutos de Formación Docen- te que son publicados anualmente. • la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) que depende del Ministerio de Educación y Cultura, pero goza de autonomía técnica y académica para el cumplimiento de sus funciones. Creada por ley de la Nación, tiene a su cargo los procesos de evaluación y acreditación de las universidades, institutos superiores e instituciones profesionales del tercer nivelP. Conforme a los ajustes incorporados en el mecanismo de licenciamiento (en el año 2012), la evaluación externa se realizará durante una primera etapa con los profesores que obtuvieron el Magíster del Programa Liderazgo Educativo financiado por el MEC. La segunda etapa, la acreditación, será responsabilidad exclusiva de la ANEAES. 2 La Ley N° 2072 de creación de ANEAES no menciona taxativamente las instituciones superiores ni las profesionales de ter- cer nivel, pero se deduce de la expresión "instituciones de educación superior", como está expresada en dicha ley, que esta abarca a las mismas. 33 CAPÍTULO 2 PRINCIPALES RASGOS DE LOS DOCENTES PARAGUAYOS Nivel y zona donde enseñan Según datos de Ministerio de Educación y Cultura (MEC) del año 2010, Paraguay cuenta con un total de 76.9441 docentes en los diversos sectores. Como muestra el Gráfico 1, los docentes pa- raguayos se concentran principalmente en las zonas urbanas y en el sector oficial, lo que se asocia directamente con la demanda existente y la consiguiente cantidad de instituciones educativas. 3 La cifra refiere a la cantidad de docentes pero hay que tener en cuenta que un docente puede enseñar en más de un nivel. Generalmente en la presentación de datos se contabiliza a los docentes de cada nivel. 34 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS U Gráfico 1 - Porcentaje de docentes de todos los niveles y modalidades según sector y zona de trabajo 90 80 80 70 61 60 50 39 40 30 20 12 10 8 0 Urbana Rural Sector oficial P. Subven- Privado cionado Fuente: MEC-DGPE. SIEC 20104 Según muestra el gráfico que sigue, unos 36.052 maestros corresponden al primer y segundo ciclo de Educación Escolar Básica (EEB) y unos 29.180 en el tercer ciclo de EEB. En el nivel de Educación Media se registran unos 26.051 profesores en el año 20105. En el primer y segundo ciclo de la EEB los docentes se dividen prácticamente un 50% en urbano-rural. A medida que se asciende en el nivel, el porcentaje aumenta a favor del contexto urbano, donde ejerce el 71% de los docentes en la Educación Media. 4 El porcentaje refiere a la nómina de docentes declarada en los instrumentos de recolección de datos de aquellas institucio- nes educativas que reportaron sus estadísticas de informe inicial en el año 2010. Un docente puede enseñar en más de un sector educativo y en instituciones ubicadas en zonas distintas. Para contabilizar a los docenes se priorizó el sector oficial sobre el subvencionado y privado por zona, se priorizó la urbana sobre la rural. Es decir, un docente que enseña en la zona urbana y rural está contado solo en la zona urbana. 5 En los datos no se incluye formación docente e importa señalar que el proceso de recolección de datos está basado en las planillas estadísticas presentadas por los centros educativos en el año de referencia. Un docente puede enseñar en más de un sector educativo y en instituciones ubicadas en zonas distintas. Para contabilizar a los docentes se priorizó el sector oficial sobre el subvencionado y privado por zona, se priorizó la urbana sobre la rural. Es decir, un docente que enseña en la zona urbana y rural está contado solo en la zona urbana. Además hay que tener en cuenta que un docente puede enseñar en más de un centro educativo y en instituciones ubicadas en zonas distintas. Lo anterior explica la complejidad que tienen la contabilización de datos y la prudencia en su lectura. 35 BANCO MUNDIAL Paraguay EN Cuadro 1 - Docentes por nivel, según zona y sector (2010) Educación Educación 7 Inicial Escolar Pásica U Z o Rua 3.5 1 1.1 044 7.8 .6 3 8 2 1 5 Zona y sector 0 u> Oficial~ 5.50 83 2889 2 .7 2.9).9 24 741 5 35m1 3 u >, > 0 E :3: P.Sbecind .0. 5 355 247 138 2 5 - ~- - - Urvana 4.6431 7 1.642 1.76 1.664 2300 547 66 257 52 97 157 Sector Hombre 1.282 2 10.701 10.819 10.198 908 200 231 86 195 30 36 Mujer 7.013 108 25.351 18.361 15.853 2452 370 515 176 399 80 126 Total 8.295 110 36.052 29.180 26.051 3.360 570 746 262 594 110 162 Fuente: MEC-DGPE. SIEC 2010. Género En Paraguay, al igual que en la mayoría de los países de América Latina, la proporción de mu- jeres entre los maestros y profesores supera las tres cuartas partes del total. Tal como lo evidencia el gráfico que sigue, el ejercicio de la docencia en Paraguay es una actividad predominantemente femenina ya que un 68,8 % de los docentes del país son mujeres (de un total de 74.944 docentes de distintos niveles en el año 2010). Esta composición por sexo en alguna medida refleja las nor- mas sociales y las tradiciones del Paraguay, y también es un indicativo de la situación del mercado laboral para los docentes (MEC, 2010) 36 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS U Gráfico 2 - Porcentaje de docentes según género 80 68,8 70 60 50 40 31,2 30 20 l0 0 Hombre Mujer Fuente: MEC-DGPE. SIEC 20106 Los datos disponibles acerca de los hombres y las mujeres que ejercen la docencia por sector evidencian que en el nivel de Educación Inicial se desempeña un 84,5% de mujeres mientras que en la Educación Media ese porcentaje disminuye (60,6% son mujeres vs. 39,4% son hombres). En Paraguay, el predominio de mujeres en el cuerpo docente contrarresta claramente con la distribución de género en otras profesiones no docentes, en las que suele predominar el sexo mas- culino o en las que la distribución parece ser más equitativa. Edad promedio de docentes y directores La evidencia referida a seis países de la región, entre los cuales Paraguay (UNESCO-UIS, 2008)', sugiere que los docentes en las escuelas primarias tienen una edad que se sitúa entre los 26 y 41 años. Los directores, generalmente seleccionados del propio cuerpo docente, tienen una edad en el entorno de 40-50 años. En algunos países la media se acerca -e incluso supera- a los 50 años. 6 El dato refiere a la nómina de docentes declarada en las planillas estadísticas de aquellas instituciones educativas que repor- taron sus estadísticas de informe inicial en el año 2010. Incluye docentes responsables de etapa/división, grado o curso de El, EEB, EM, EE, EP, ETS, FD y ED. No incluye ayudantes de grado. Para contabilizar a los docentes se tiene en cuenta que sea único por cédula de identidad. 7 Este estudio ofrece una perspectiva acerca de lo que sucede dentro de las aulas de escuelas primarias de 11 países: Argenti- na, Brasil, Chile, Filipinas, India, Malasia, Paraguay, Perú, Sri Lanka, Túnez y Uruguay. 37 BANCO MUNDIAL Paraguay En Paraguay los docentes tienen una edad promedio de 34 años mientras que la de los direc- tores se ubica en los 40,3 años. Esto es consistente con un perfil de carrera docente en la región que premia la antigüedad para el ascenso, incluyendo el acceso a cargos de gestión y liderazgo (Vaillant y Rossel, 2006). U Cuadro 2 - Edad promedio - Maestros y directores en 6 países de América Latina Docentes Directores Argentina -- 49,4 Brasil 26,4 42,5 Chile 41,3 53,9 Paraguay 34,4 40,3 Perú 38 46,3 Uruguay 41,8 49,4 Fuentes: Vaillant y Rossel (2006) y UNESCO-UIS (2008). En Paraguay, la estructura de edades de los docentes varía de acuerdo con el nivel educativo en el que imparte la enseñanza. Tal como ilustra el Gráfico 3 que sigue, la edad de los docentes es menor en los niveles más bajos del sistema educativo y es mayor en los más altos. * Gráfico 3 - Docentes por edad, nivel y ciclos 9 Menos de 30 4 Entre 30 y 39 48,1 49,8 * Entre 40 y 49 42,3 39,9 * 50 y más 3 1 2 23,2 21,8 25,6 24,2 2 14,5 5,2 7,9 9,6 2,3 Primer y segundo ciclo Tercer ciclo Educación Media Educación Inicial Educación Escolar Básica Fuente: MEC-DGPE, SIEC 2009. La estructura por edades da una idea de cuál es la tasa de renovación de los diversos planteles según nivel, lo que tiene implicancias para la planificación de la demanda futura de docentes. Además esa estructura nos ofrece una visión general de la experiencia de los profesores. 38 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Docencia en comunidades indígenas De acuerdo al informe de Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC, 2012), los do- centes paraguayos no están formados en educación bilingüe, el currículum escolar es único y no considera a las zonas rurales ni a los guaranihablantes. Allí donde se ofrece enseñanza en lengua vernácula, esta suele ser de escasa calidad, con lo que la escuela agrava las desventajas de la penuria social y económica. De unos 900 docentes que trabajan en las comunidades indígenas de Paraguay, solo la tercera parte terminó la Educación Básica y menos de dos tercios hablan el idioma vernáculo (López, 2009). Paraguay se ha caracterizado históricamente por la enseñanza del guaraní en las escuelas y por la promoción de una educación bilingüe. Sin embargo todavía hay mucho qué hacer en materia de currículum, acceso a mejor educación en zonas rurales y calidad de la Formación Inicial y continua de los docentes que trabajan en zonas indígenas. En Paraguay existen 17 etnias que se agrupan en cinco familias lingüísticas (guaicurú, mataco mataguayo, lengua maskoy, zamuco y guaraní). Sin embargo la mayoría de los niños crecen en hogares donde la lengua de comunicación preferida es el guaraní. Según los datos de la Encuesta de Hogares Indígena 2008, la población indígena asciende a 108.308 personas que representan el 1,7% de los habitantes del país. El analfabetismo8 afecta al 38,9% de la población indígena de 15 años y más. Las familias guaraní (44,2 %) y zamuco (39,9%) presentan niveles de analfabetismo superior al promedio de la población indígena. Desde hace más de 20 años, se impulsa en Paraguay el Programa de Educación Bilingüe, que respeta la lengua materna de los niños con incorporación gradual y sistemática de la segunda len- gua. La política de educación bilingüe se sustenta en la Constitución de 1992 y en la Ley General de Educación de 1998. El Programa contempla dos modalidades: • para los hispanohablantes el idioma de instrucción es el español como lengua materna y el guaraní es considerado como segunda lengua; • para los guaranihablantes la instrucción es el guaraní (lengua materna) y el español es considerado como segunda lengua. En años recientes se han hecho importantes avances tales como: la creación de la Dirección General de Educación Indígena (DGEI), la elaboración y distribución de materiales en lengua 8 Paraguay utiliza el nivel académico como una variable proxy para medir el analfabetismo (sabemos que no es lo común- mente utilizado). La definición nacional corresponde al porcentaje de la población de 15 años y más que no cuentan con el segundo grado aprobado o su equivalente. 39 BANCO MUNDIAL Paraguay originaria para cinco pueblos indígenas y el delineamiento curricular para la Formación Docente Indígena (MEC 2009a). A juicio de los expertos, es imprescindible avanzar en el modelo didáctico para la educación bilingüe. Los docentes no están capacitados para enseñar dos lenguas dependiendo del contexto lingüístico que predomine en el aula. En muchos casos se enseña el guaraní como se enseña el inglés. En otros, no se consigue que el guaraní se convierta en la lengua de aprendizaje, a pesar de que sea la lengua de uso de los estudiantes en determinados entornos. La falta de modelo didácti- co y de formación docente se hace especialmente grave en los primeros cursos de la escolarización por su importancia para la alfabetización del alumno (Martín y Marchesi, 2007). Carga horaria En la Educación Inicial y la Educación Básica los docentes tienen una carga horaria de cuatro horas por turno pero suelen laborar doble jornada: mañana y tarde. El Decreto No 6417/94, refe- rido a la jornada laboral para educadores, establece un máximo de dos turnos para los docentes de todos los niveles y modalidades. Además se limita a 260 las horas cátedra que podrá ejercer un docente que se rige por ese régimen, no pudiendo sobrepasar 130 horas cátedra por turno. La carga horaria de los docentes de Educación Media es baja y está desconcentrada en distin- tas instituciones, lo que incrementa el riesgo de heterogeneidad en la calidad educativa en todo el país. El 62,8% de los docentes de Educación Media cuentan con menos de 15 horas cátedra semanales en una misma institución y 39,2% atienden rubros en distintas instituciones. Incluso se agregan las horas cátedra en distintas instituciones, 50% de los docentes imparten menos de 15 horas semanales. La carga horaria de la mayoría de los docentes no solo es baja, sino que está am- pliamente diversificada en distintas instituciones así como en la enseñanza de materias variadas (Banco Mundial, 2008). La carga horaria total y en una misma institución tiende a aumentar con la experiencia, por lo que los docentes menos experimentados tienen una carga horaria menor y bastante diversificada. La presencia de un mayor número de "docentes taxi" con menor concentración horaria en las ins- tituciones, aparece como el fenómeno predominante, sobre todo en las instituciones educativas más pequeñas (Banco Mundial, 2008). 40 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Formación de los docentes en ejercicio En Paraguay, al igual que en otros países latinoamericanos, la formación de los docentes es he- terogénea. Aunque un alto porcentaje posee formación para el nivel que enseña, esto no garantiza que el cuerpo docente posea las competencias profesionales adecuadas. Para ejercer la profesión docente en los niveles Educación Inicial, Educación Escolar Básica y Educación Media se requiere como mínimo título habilitante para el nivel respectivo, es decir que los docentes deben ser egresados de los Institutos de Formación Docente (nivel terciario no universitario). Según el Artículo 2 de la Ley No 1.725/01, que establece el Estatuto del Educador, "es educador profesional en Paraguay, la persona que posea título habilitante en cualesquiera de las ramas del saber humanístico, científico y tecnológico, que se dedique en forma regular a alguna acti- vidad docente en establecimientos, centros o instituciones educativas o de apoyo técnico-pedagógico a la gestión educativa, y que se halle matriculado". La formación se imparte en Institutos de Formación Docente de gestión oficial y de gestión privada. Con la expansión de la educación obligatoria, se produjeron la masiva apertura de nuevos institutos y una alta matriculación debido a la demanda de docentes. El crecimiento de la oferta de docentes fue de tanta importancia que desde el año 2000 y en diversos momentos se tuvo que suspender la apertura de nuevos institutos por la saturación de maestros titulados y desocupados, principalmente en la EEB en los dos primeros ciclos, primero a sexto grados. El Gráfico 4 indica que en Educación Inicial un 45,1% de los docentes tiene título habilitante mientras que el primer ciclo de Educación Escolar Básica registra el 91,7% y el tercer ciclo de Educación Escolar Básica posee un 62,2%. Probablemente los mayores índices de titulación en el primer ciclo de Educación Escolar Básica se deben a que la obligatoriedad de ese nivel es más antigua que la de los otros dos. En Educación Escolar Básica, tercer ciclo, al 37,8% de docentes no habilitados se agrega un altísimo porcentaje de docentes que no tienen la formación y habilitación correspondiente para la materia que enseña. El Gráfico 5, referido a los docentes del tercer ciclo de Educación Escolar Básica, es altamente ilustrativo. 41 BANCO MUNDIAL Paraguay U Gráfico 4 - Porcentaje de docentes habilitados por ciclo educativo 120,0% U No habilitados 100,0% U Habilitados 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% Educación Educación Educación Total Inicial Escolar Básica, Escolar Básica, El y primer y tercer ciclo EEB segundo ciclo Fuente: MEC-DGPE, SIEC, 2009. * Gráfico 5 - Habilitación por área de docentes en el tercer ciclo de EEB * No habilitados * Habilitados 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 r- u m ap _ wu u5 O CL rnu 0-2.CO Ci1.2 20 1 1 8 1 .5 14 1 10 Argentina (zonas urbanas) 1.299 2.283 1.531 934 139 244 164 100 Bolivia 324 706 697 495 65 143 141 100 Brasil 608 1.697 1.536 892 68 190 172 100 Chile 1.012 2.270 1.719 1.196 85 190 144 100 Colombia 719 1.523 1.547 1.284 56 119 121 100 Costa Rica 861 1.463 1.489 1.268 68 115 117 100 Ecuador 365 669 629 484 75 138 130 100 El Salvador 486 956 961 885 55 108 109 100 Guatemala 548 1.027 937 752 73 137 125 100 Honduras 345 1.144 1.163 936 37 122 124 100 México 788 1.832 1.328 975 81 188 136 100 Nicaragua 652 1.215 936 865 75 140 108 100 Paraguay 627 1.085 1.038 706 89 154 147 100 Perú 411 954 922 476 86 201 194 100 Rep. Dominicana 955 1.473 1.054 698 137 211 151 100 Uruguay (zonas urbanas) 616 1.81 1.059 872 71 124 121 100 Venezuela 747 1.120 931 866 86 129 108 100 Fuente: Morduchowicz (2009) and Lozano (2011). La situación salarial de los docentes en Paraguay cambia a partir de la reforma de 1973, llama- da de "Innovaciones Educacionales", luego de la cual el nivel salarial del docente cayó a la tercera parte. La reforma de la transición iniciada en los años 90 aumenta el salario de los docentes aun- que no hay evidencia de que esto haya mejorado la capacidad de atracción de la profesión docente. Según el Artículo 26 de la Ley No 1725/0 1, que establece el Estatuto del Educador, para los edu- cadores profesionales del sector público se establece un incremento salarial de acuerdo al escala- fón del educador, conforme a su antigüedad, títulos, méritos y aptitudes, y deberá comprender: a. Diez por ciento más por nivel profesional sobre el salario básico profesional, por cada gra- do, a partir del 20 grado; y 78 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS b. Cinco por ciento más por antigüedad, por cada grado, hasta un total de veinticinco años y de manera automática. Las instituciones educativas del sector privado pueden establecer un incremento salarial para sus educadores de acuerdo con su propio escalafón. 79 CAPÍTULO 6 NUDOS CRíTICOS PARA LAS POLTICAS Los antecedentes obtenidos para Paraguay evidencian la necesidad de rearticular políticas docentes que se aprecian a menudo como inorgánicas, inconsistentes e insuficientes. Según un reciente informe sobre el Estado de la Educación en Paraguay 2011, presentado por el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC), el acceso de los alumnos a la escuela mejoró desde las reformas educativas de la década de los 90 y 2000, pero no el rendimiento académico, aso- ciado entre otras razones a la falta de profesionales preparados para asumir nuevas funciones y exigencias de la educación. Entre esas nuevas exigencias aparece el bilingüismo, las innovaciones científicas, el manejo de la tecnología y los procesos de competencias académicas. El informe de CONEC (2012) sostiene que se demandan al docente tareas para las cuales no está preparado, entre las cuales la formación en ciudadanía, el desarrollo de habilidades de pensamiento crítico, el desarrollo de conocimientos, y que además se le solicita que realice la contención sicológica de los alumnos. Las nuevas demandas se acompañan por serios déficits en el reclutamiento y formación de docentes. La situación de la profesión docente en Paraguay está estrechamente vinculada con las dificul- tades que registra el sistema educativo en su conjunto y que aparece reflejada en el escenario edu- cativo comparado. Así, a nivel latinoamericano, Argentina, Chile, Cuba y Uruguay son los países 80 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS que tienen los valores más altos en el Índice de Desarrollo Humano, mientras que Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay presentan los más bajos (PNUD, 2010). Es mucho lo que aún queda por hacer en Paraguay en materia de mejoramiento del sistema educativo en términos de cobertura y calidad, y para hacerlo, se hace necesario, más que nunca, identificar los nudos críticos que refieren a las políticas docentes y que muy brevemente describi- mos en los párrafos que siguen. Mejorar la gestión de recurso humano docente y directivo La estructura actual del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) no facilita la toma de deci- siones en materia de políticas docentes. Se constata falta de articulación y de coordinación entre las dependencias que tienen competencia en temas docentes. El organigrama actual evidencia di- cha compartimentación y un cierto "desorden" que contribuye a la ingobernabilidad del sistema. Son muchas las direcciones que actúan en la materia: aquellos que forman a los docentes no se relacionan con quienes los contratan y estos no lo hacen con quienes los evalúan Ordenación general de la formación docente inicial Existe una cantidad importante de egresados de formación docente inicial sin posibilidad de empleo y un excedente importante de formadores y de infraestructuras. Esta sobreoferta a su vez ejerce una presión sobre el sistema que sigue contratando docentes sin que sea necesario, lo que hace que el promedio de alumnos por sección EEB es uno de los más bajo de la región. Lo anterior representa una inversión muy importante en recursos humanos sin efecto actual sobre la calidad del aprendizaje. Los cambios que se considera que es preciso llevar a cabo son radicales, ya que abarcarían la ordenación general de la formación inicial de los docentes: instituciones responsa- bles, revisión del currículum, calidad de formadores. Evaluación de instituciones formadoras Se han dado pasos concretos para atender la proliferación anárquica de IFD a través de me- didas de intervención, como la suspensión de apertura y habilitación de los institutos de gestión oficial y privada. Desde diciembre de 2000 se han cerrado institutos y se han diseñado normas, procedimientos e indicadores para el proceso de autoevaluación institucional así como un proce- so de evaluación externa. Pero aún queda mucho por hacer para el desarrollo de las políticas de calidad y la institucionalización de un mecanismo permanente de evaluación de las instituciones 81 BANCO MUNDIAL Paraguay formadoras, el seguimiento del desempeño en el aula mediante la certificación y el uso de toda esa información para el desarrollo del sistema de formación continua de los educadores. Repensar la formación continúa La evidencia colectada en este informe muestra la necesidad de hacer de la inserción a la do- cencia una política. Los bajos resultados registrados por los docentes principiantes en los concur- sos evidencian la necesidad de mayores apoyos y preparación de aquellos que inician su ejercicio profesional. Además habría que introducir considerables mejoras a partir de los de iniciativas bien valoradas como los círculos de aprendizaje. Parecería que la formación en cascada ha sido ineficaz y que los cursos intensivos de dos o tres días, impartidos a un número muy elevado de profesores, constituyen una estrategia que necesariamente responde a un modelo transmisivo e individualista de la formación que difícilmente puede producir cambios relevantes. Mejorar el soporte para la evaluación del desempeño docente Se han hecho considerables esfuerzos por parte del MEC para implementar concursos que permitan evaluar el nivel de desempeño de docentes y de directores. Sin embargo habría que hacer esfuerzos sostenidos para mejorar dichos procesos tanto en lo que hace a las competencias evaluadas como en lo referido a aspectos técnicos. En el caso de las competencias, actualmente se evalúan aspectos generales referidos a los cargos pero no se realiza una evaluación en función del nivel o modalidad educativa (EEB, Media). Habría que diseñar pruebas específicas por nive- les/modalidades. Se requiere invertir en recursos humanos especializados para la elaboración de pruebas según nivel educativo o modalidad. Además hay que mejorar el soporte técnico de los procesos de evaluación. Así, por ejemplo, la recepción, control y carga de las hojas de respuestas a los concursos se realizan de forma manual. Los datos son consignados en hojas de respuesta manualmente, lo que implica una excesiva in- versión de tiempo. Una mejora sustantiva de los procesos podría operarse mediante el uso de un lector óptico, para optimizar tanto la corrección de las hojas de respuesta como la generación de la base de datos y el análisis estadístico de la prueba escrita. Rediseñar la carrera docente En América Latina en general y en Paraguay en particular las carreras solo permiten que el docente ascienda a puestos de trabajo que lo alejan del aula. La paradoja reside en que se premia 82 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS al mejor docente para que se desarrolle, profesionalmente, fuera del aula. Dos condiciones de las carreras explican este efecto paradójico: i) las carreras no contemplan mecanismos de promoción dentro del mismo cargo; y ii) como se remuneran los puestos de trabajo y no las personas y las actividades que estas desarrollan, existe una marcada tendencia a crear cargos para cada activi- dad, en desmedro de la posibilidad de asignar a una persona que ya detenta un cargo, funciones adicionales con la remuneración adicional correspondiente. Desarmar este efecto paradojal debe estar en el foco de atención de las políticas vinculadas con la carrera docente. Crear incentivos para motivar a los docentes Los incentivos comportan un aspecto instrumental muy importante y están estrechamente referidos al contexto en el que se desarrollan. La respuesta a determinado tipo de incentivos de- pende, entre otros, de cierta tradición cultural y de las características de los docentes. Y en ese sentido habría que explorar cuáles son los incentivos que permitirían en Paraguay que los mejores docentes enseñen en las escuelas con más necesidades (equidad del sistema). Formación de equipos directivos Las condiciones institucionales en Paraguay no favorecen un liderazgo efectivo de los direc- tores dados su inadecuado desarrollo profesional y proceso de promoción, el escaso estatus asig- nado a esta posición y la recarga cotidiana de tareas burocráticas y administrativas a las que son sometidos. El gran desafío consiste en identificar cuáles son las responsabilidades de los direc- tores de centros educativos y alinear sus atribuciones a dichas responsabilidades. Es relevante el desarrollar las capacidades de los directivos, tanto en aquellos que ya ejercen estas funciones (for- mación continua) como en los que están iniciando el camino de la dirección escolar (formación inicial y/o inducción). 83 BANCO MUNDIAL Paraguay BIBLIOGRAFÍA Ávalos, B. (2007). El desarrollo profesional continuo de los docentes: lo que nos dice la experiencia internacional y de la región latinoamericana, en Revista Pensamiento Educativo, Vol. 41, Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile. Banco Mundial (2008). Educación Media en el Paraguay. Logros, opciones y desafíos. Informe N° 42665-PY. Washington, Banco Mundial. Becker, G. y Aquino, M.A. (2009). Sindicatos Docentes y Reformas Educativas en América Latina de la cooptación a la autonomía: La búsqueda de identidad de las organizaciones docentes en el Paraguay. Fundación Konrad Adenauer. CARE (1998). Estudio exploratorio sobre la implementación de la reforma curricular en Formación Docente. Asunción, MEC/CARE. Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE). (2007) Evaluación de Resultados del Programa de Fortalecimiento de la Reforma de la Educación Escolar Básica. Informe Final. Consejo Nacional de Educación y Cultura (2012). Informe de la Situación de la Educación en Pa- raguay. Asunción, CONEC. Demelenne, D. (2010). Informe de Avance Parcial Programa de Mejoramiento de la Educación Inicial y Preescolar. Demelenne, D. (2007). Diseño del modelo pedagógico del Programa Escuela Viva. Sistematización de la experiencia realizada en el Ministerio de Educación del Paraguay entre 2000 y 2007 (no publicado). De Shano, C. (2010). El reclutamiento docente: orientaciones para las políticas educativas en Amé- rica latina. Informe de trabajo preparado para el Grupo de Desarrollo Profesional Docente de PREAL (no publicado). Instituto Superior de Educación. (2008). Tres Estudios, varios hallazgos. Asunción, ISE. Lafuente, M. (2009). Red Iberoamericana de Investigación sobre Cambio y Eficacia Escolar (RINA- CE). Revista Iberoamericana de Evaluación Educativa. Vol. 2. No 1. . López, L. E. (2009). Reaching the unreached: indigenous intercultural bilingual education in Latin America [Llegar a lo que no se ha llegado: educación bilingüe intercultural indígena en América Latina]. Documento de referencia para el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. Louzano, P. and Mourduchowicz, A. (2011). Addressing the EFA Teacher Gap in Latin America and the Caribbean. What Makes Effective Policies and Practices. Chile Country Report. Santiago, UNESCO/OREALC. Marcelo, C. y Vaillant, D. (2009). Desarrollo Profesional Docente. ¿Cómo se aprende a enseñar? Madrid, Narcea. 84 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS Ministerio de Educación y Cultura (MEC) - Viceministerio de Educación Superior. (Abril 2012 - 2da edición). Datos sobre la Educación Superior en el Paraguay. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2012). Reglamento "Concurso Público de Oposición para la Selección de Educadores". Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2011). Dirección de Evaluación para el Acceso a la Carrera Docente. Informe de la Prueba Escrita del Concurso Público de Oposición-Convoca- toria 01/2011. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2010). Concursos públicos de oposición para la selec- ción de educadores del Paraguay. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (Septiembre 2010). Resignificación de la Educación Media: Mbo'ehaoguive Ñamyasái Arandu Ha Tekoporá. Propuesta Técnica. Asunción, Di- rección General de Educación Media, Unidad de Resignificación de la Educación Media. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2009a). Dirección General de Información, Monito- reo, Planificación y Calidad Educativa. Población Indígena. Situación Educativa. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2009b). Plan 2024. La Educación que queremos para el Paraguay del Bicentenario. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2009). Reglamento de Selección del Educador Profe- sional. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC) (2008). Resultados preliminares estudios del preescolar. Documento de circulación. Asunción: MEC Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2007). Informe de Resultados de la Educación Media. Segundo Curso. Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo. Programa Reforma Joven. Asunción, MEC-BIRE Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2007). Informe de Resultados Test de Pensamiento Crítico. Segundo Curso. Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo. Programa Reforma Joven. Asunción, MEC-BIRF Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2007). Mecanismo de Licenciamiento de Instituciones Formadoras de Docentes. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2006). Modelos Conceptuales y Metodológicos en la Evaluación de la Calidad de la Educación Preescolar. Programa Escuela Viva Hekokatúva. MEC-BID. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2004). Sistematización de experiencias pedagógicas de instituciones deformación docente. Documento interno Dirección de Formación Docente. Asunción, MEC. 85 BANCO MUNDIAL Paraguay Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2003). Manual de procedimientos para la Autoevalua- ción de los Institutos de Formación Docente. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2002). Cuánto aprenden nuestros niños y niñas. Infor- me de resultados. Tercer Grado y Sexto Grado. Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo. Programa Escuela Viva Hekokatúva. Asunción, MEC-BID. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2002). Plan Nacional de Educación Inicial y Preesco- lar. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2002), (2004) y (2008). Informe de Resultados. Cómo redactan los futuros maestros. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2001). Estatuto del Educador. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2001). Informe de las Pruebas Nacionales. Tercer Cur- so y Sexto Curso. Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo. Programa de Me- joramiento de la Calidad de la Educación Secundaria. Asunción, MEC-BIRE Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (2001). Un horizonte nuevo para los Institutos de For- mación docente. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Universidad Católica Nuestra Señora de la Asun- ción. (1999). Estudio sobre Educación Media y desarrollo en el Paraguay. Programa MECES. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC). (1998). Ley General de Educación. Asunción, MEC. Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE). (1998). La Reforma Educativa Avanza. Asunción, MEC/CARE. Martín, E. y Marchesi, A. (2007). Evaluación del Sistema Educativo del Paraguay. Asunción, MEC y OEI. Morduchowicz, A. (2009). La oferta, la demanda y el salario docente: modelo para armar. Docu- mento de Trabajo No 45. Santiago de Chile, PREAL. Morduchowicz, A. (2002). Carreras, Incentivos y Estructuras Salariales Docentes. Documento de Trabajo No 23. Santiago de Chile, PREAL. Morduchowicz, A. y Arango, A. (2010). Regulaciones sobreformación docente inicialy continua en el MERCOSUR. Buenos Aires, IIPE-UNESCO. Mourshed, M., Chijioke, Ch. & Barber, M. (2010). How the World's Most Improved School Systems Keep Getting Better. McKinsey & Company. Report Londres. Navarro, J. C. (2006). Dos clases de políticas educativas. La política de las políticas públicas. Docu- mentos de trabajo No 36. Santiago de Chile, PREAL. OECD (2002). Teacher Demand and Supply. Improving Teaching Quality and Addressing Teacher Shortages Education Policy Analysis. París, OECD. 86 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS OEI. (2008). Metas Educativas 2021. La Educación que queremos para la generación de los Bicen- tenarios. España, OEI. Palamidessi, M. y Legarralde, M. (2006). Sindicalismo docente, gobiernos y reformas educativas en América Latina y el Caribe: condiciones para el diálogo. Buenos Aires, Diálogo Regional de Política Educativa. BID. Reimers, E (1993). Análisis del Sistema Educativo en el Paraguay: Sugerencias de política y estrate- gias para su reforma. Asunción, CPES. Rivarola, D. (2006). Paraguay: reforma educativa y crisis de la docencia (no publicado). Rojas, S. (2011). Informe: recopilación de datos y sistematización para el Informe CONEC 2011. Saravia, L. y Flores 1. (2005) La formación de maestros en América Latina. Estudio realizado en diez países. Lima, PROEDUCA-GTZ. SERCE. (2008). Los Aprendizajes de los Estudiantes de América Latina y el Caribe, Primer Re- porte de Resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo. Santiago, UNESCO/OREALC. SNEPE-IFD. (2003-2004). Informe de resultados. MEC/BID SITEAL. (2010). Informe sobre Tendencias Sociales y Educativas en América Latina: Metas Edu- cativas 2021. Buenos Aires, IIPE-UNESCO. http://www.siteal.iipe-oei.org/informe_2010 Tenti, E. (2007). La condición docente: análisis comparado de la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay, Siglo XXI, Argentina. Terigi, E (2010). Desarrollo profesional continuo y carrera docente en América Latina. Serie Docu- mentos de trabajo No 50. Santiago de Chile, PREAL. Terigi E (2009). "Carrera Docente y políticas de desarrollo profesional', en Veláz de Medrano C. y Vaillant D. Aprendizaje y desarrollo profesional docente. Madrid, OEI y Fundación Santillana. UNESCO - OREALC. (2011). Profesores para una educación para todos. Proyecto estratégico re- gional sobre docentes. Estado del arte sobre políticas docentes en América Latina y el Caribe. Borrador para discusión. Santiago de Chile, UNESCO. UNESCO. (2010). Paraguay. World Data on Education (WDE). Paris, UNESCO. UNESCO-UIS. (2008). Una mirada al interior de las escuelas primarias. Estudio comparativo rea- lizado en el marco del proyecto de Indicadores Mundiales de Educación UNESCO-UIS. (2006). Teachers and Educational Quality; Monitoring Global Needs for 2015. Montreal, UNESCO Institute for Statistics. UNESCO. (2007). Situación Educativa de América Latina y el Caribe: Garantizando la educación de calidad para todos. Chile, UNESCO. UNESCO. (2008). Regional Overview: Latin America and the Caribbean. EFA Global Monitoring Report. 87 BANCO MUNDIAL Paraguay Vaillant, D. (2010). Capacidades docentes para la educación del mañana. Pensamiento Iberoame- ricano, V. 7, pp. 113-128 Vaillant, D. (2009). Políticas para el desarrollo profesional docente efectivo, en Aprendizaje y desa- rrollo profesional docente. España, OEI-Fundación Santillana. Vaillant, D. (2008). Sindicatos docentes y reformas educativas en América Latina: Uruguay. Funda- ción Konrad Adenauer. Vaillant, D. (2006). Atraer y retener buenos profesionales en la profesión docente: políticas en Lati- noamérica. Revista de Educación, V. 1 340 1, p. 117-140. Vaillant, D. (2005). Education Reforms and Teachers' Unions: Avenue for Action. Fundamentals of Educational Planning-82. UNESCO-International Institute For Educational Planning. Vaillant, D. (2002). Formación de Formadores: Estado de la Práctica. Documentos de PREAL, Y. 25 1. Santiago de Chile, PREAL. Vaillant D. y Rossel C. (2010). El reconocimiento de la docencia efectiva: la premiación a la excelen- cia. Documento de Trabajo No 48. Santiago de Chile, PREAL. Vegas, E. y Petrow, J. (2008). Learning in Latin America. The challenge for the 21st century. Washington D.C., World Bank. 88 ESTADO DEL ARTE DE LA PROFESIÓN DOCENTE EN PARAGUAY IDEAS INSPIRADORAS PARA LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EDUCATIVAS ANEXOS U Anexo 1 Aprobados/Reprobados - Departamento Geográfico. Convocatoria N° 02/2010. % de reprobados U %de aprobados 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 0z > :2 :2 N a D Q<< C u MU > w o M Du eUte a ge ográfic FueteD ó G r