74155 Mendayagunakan Guru dengan Lebih Baik: Memperkuat Manajemen Guru untuk Meningkatkan Efisiensi dan Manfaat Belanja Publik Naskah Kebijakan Januari 2013 BEC TF BASIC EDUCATION CAPACITY-TRUST FUND KEMENTERIAN PENDIDIKAN DAN KEBUDAYAAN REPUBLIK INDONESIA THE WORLD BANK Indonesia telah mengalami kemajuan pesat dalam pendidikan selama 10 tahun terakhir. Akses terhadap pendidikan dasar sudah Manajemen guru sangat penting untuk hampir universal dan partisipasi pada pendidikan menengah, meningkatkan efisiensi belanja publik terutama bagi siswa dari kelompok yang paling miskin, meningkat dengan cepat. Meskipun demikian, tantangan besar masih menanti Dalam satu dasawarsa terakhir rasio murid-guru di Indonesia telah – akses terhadap Pendidikan Anak Usia Dini (PAUD) dan pendidikan menurun ke tingkat yang rendah menurut standar internasional, menengah masih terbatas, sementara kajian-kajian pembelajaran karena pertambahan jumlah tenaga pendidik lebih cepat daripada internasional menunjukkan bahwa mutu pendidikan masih rendah. peningkatan partisipasi siswa pada pendidikan (Gambar 1). Rasio saat ini berada di bawah tolak ukur internasional yang berkaitan Perbaikan mutu pendidikan dan perluasan akses terhadap dengan mutu pendidikan yang baik, dan bukti terbaru di Indonesia pendidikan menengah akan memerlukan pemanfaatan sumber menunjukkan bahwa pada tingkat ini hubungannya lemah dengan daya yang lebih baik yang saat ini dicurahkan bagi pendidikan. hasil pembelajaran (Gambar 2). Dengan kata lain, hasil analisis Sejak 2001, investasi publik secara riil dalam pendidikan telah mengisyaratkan bahwa upaya peningkatan angka rasio murid-guru meningkat lebih dari dua kali lipat berkat komitmen untuk dari nilai yang ada saat ini tidak akan berpengaruh besar terhadap hasil membelanjakan 20 persen dari anggaran nasional pada pendidikan. pembelajaran siswa. Kenaikan belanja pendidikan pemerintah yang lebih besar mungkin dibatasi, dan perbaikan-perbaikan yang diperlukan dari segi Gambar 2: Hubungan yang lemah antara hasil pembelajaran akses dan mutu pendidikan sebagian besar harus dibiayai dari dengan rasio murid-guru penghematan terhadap anggaran yang ada. Rasio murid-guru dan skor rata-rata matematika murid kelas 5 untuk sampel sekolah dasar, 2010 Gambar 1: Rasio murid-guru telah mengalami penurunan sejak 2001 dan rendah menurut standar internasional 60 Rasio murid-guru di sekolah dasar dan sekolah menengah pertama di Indonesia, 1995-2010 Skor rata-rata matematika murid kelas 5 (%) 50 28 rasio rata-rata murid-guru tingkat SD dari kelas menengah ke bawah (2008) 40 26 24 rasio murid-guru 22 30 rasio rata-rata murid-guru tingkat SMP dari kelas menengah ke bawah (2008) 20 18 20 16 14 10 12 10 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Rasio murid-guru tingkat SD Tingkat SD Tingkat SMP Catatan: Hubungan yang lemah antara rasio murid-guru dengan hasil pembelajaran ditegaskan oleh analisis regresi dengan kontrol terhadap karakteristik sekolah, pendidikan dan pengalaman Catatan: Gambar tidak mencakup data dari madrasah kepala sekolah dan guru, serta pengaruh tetap daerah. Sumber: Data guru dan angka partisipasi siswa dalam pendidikan dari Kementerian Pendidikan Sumber: Survei Manajemen Berbasis Sekolah (Bank Dunia, 2010) dan Kajian Belanja Publik dan Kebudayaan, Laporan Pemantauan Global UNESCO tahun 2011 untuk Pendidikan (Bank Dunia, 2012) 1 Dampak meningkatnya perekrutan guru terhadap anggaran pendidikan semakin berat karena program sertifikasi guru yang Dampak standar kepegawaian terhadap distribusi sedang berlangsung. Kenaikan belanja publik untuk pendidikan dan besarnya jumlah tenaga pendidik baru-baru ini sebagian besar dihabiskan untuk menambah perekrutan guru dan juga perbaikan gaji guru yang ada. Program sertifikasi yang Karena menyadari pentingnya manajemen guru, pemerintah sedang berlangsung, yang ditujukan untuk mensertifikasi semua telah mengeluarkan berbagai peraturan untuk menentukan guru sampai dengan tahun 2015, menjamin guru bersertifikasi akan standar tingkat kepegawaian di sekolah. Peraturan terbaru memperoleh tunjangan profesi setara gaji pokok mereka. Walaupun dikeluarkan pada akhir tahun 2011 sebagai pedoman bagi provinsi evaluasi dampak baru-baru ini menemukan bahwa sertifikasi hanya dan kabupaten/kota dalam mengelola guru yang dipekerjakan berpengaruh kecil terhadap perbaikan hasil pembelajaran siswa, pemerintah untuk mengendalikan rekrutmen guru pegawai negeri program tersebut berdampak besar terhadap anggaran. Pada sipil, dan memperbaiki distribusi guru yang ada. Peraturan tersebut tahun 2012, 35 persen guru telah disertifikasi dan tunjangan profesi berupa Surat Keputusan Bersama (SKB) dari lima kementerian1 menghabiskan 9 persen dari keseluruhan belanja publik untuk yang secara kolektif bertanggung jawab menetapkan pedoman pendidikan. Proyeksi dari Kajian Belanja Publik untuk Pendidikan manajemen guru PNS. yang terakhir mengisyaratkan bahwa seiring bertambahnya jumlah guru yang tersertifikasi beban terhadap anggaran pendidikan akan Namun, standar penentuan jumlah pegawai yang ada belum semakin besar dan mungkin dapat menyisihkan investasi untuk memadai untuk mengatasi masalah kelebihan guru di sekolah meningkatkan kualitas pendidikan lainnya yang juga penting. dasar dan sekolah menengah pertama. Berdasarkan informasi terbaru di tingkat sekolah tentang guru dan siswa, pengkajian tentang Tren menurunnya rasio murid-guru harus dibalik demi memperoleh dampak standar yang termuat dalam SKB tersebut dapat dilakukan sumber daya yang diperlukan guna memperluas peluang pendidikan apabila standar tersebut dilaksanakan secara menyeluruh. Analisis ini dan meningkatkan mutu pendidikan. Terbatasnya peluang untuk mengungkapkan bahwa penerapan standar yang ada sepenuhnya meningkatkan anggaran pendidikan publik yang lebih besar tidak akan mengubah permintaan akan guru secara keseluruhan menuntut agar sumber daya yang ada digunakan secara lebih efektif dan hanya memiliki dampak terbatas pada rasio murid-guru (Lihat apabila pemerintah ingin mewujudkan sasaran ambisiusnya dalam Kotak 1, Gambar 3). Sebagai contoh, pada tingkat SD kebutuhan memperbesar peluang pendidikan dan sekaligus meningkatkan mutu. guru menurut standar yang ada saat ini akan mengurangi jumlah Upaya untuk menaikkan rasio murid-guru sampai ke tingkat yang tepat guru yang dibutuhkan hingga 65.000 (4 persen dari jumlah tenaga demi tercapainya hasil pembelajaran siswa berpotensi menghasilkan pendidik sekarang). Selain itu rasio murid-guru akan tetap rendah; sumber daya yang signifikan. Estimasi sederhana mengisyaratkan kesesuaian menyeluruh dengan standar nasional akan menaikkan bahwa usaha menaikkan rasio murid-guru di sekolah dasar dan rasio murid-guru nasional hingga satu murid pada tingkat SD dan sekolah menengah pertama melalui penambahan murid sampai dua murid pada tingkat SMP. dengan 5 orang, seperti yang terjadi di Indonesia pada tahun 2001, akan menghasilkan penghematan kira-kira 22 persen dari pengeluaran Gambar 3: Jumlah tenaga pendidik secara keseluruhan sama untuk gaji. Dengan menaikkan rasio murid-guru hingga 28 murid, dengan kebutuhan menurut standar kepegawaian nasional yang tingkat yang setara dengan negara berpenghasilan rendah-menengah dijabarkan dalam SKB lainnya, pengeluaran untuk gaji akan turun hingga 31 persen yang Jumlah guru sesungguhnya pada tahun 2010 dibandingkan dengan nilainya setara dengan nilai total yang dibelanjakan pemerintah untuk kebutuhan menurut standar kepegawaian dalam SKB pendidikan tinggi. 1,600,000 1,400,000 Tidak meratanya distribusi guru semakin memperburuk inefisiensi Jumlah guru 1,200,000 dan memperkuat pola ketidakseimbangan. Distribusi guru di antara 1,000,000 sekolah sangat tidak merata. Pada umumnya sekolah-sekolah di 800,000 pedesaan dan daerah terpencil kekurangan guru, sementara sekolah- 600,000 sekolah di perkotaan memiliki jumlah guru yang lebih banyak daripada 400,000 ketentuan standar kepegawaian nasional. Selain itu guru yang lebih 200,000 berkualitas dan lebih berpengalaman umumnya terkonsentrasi di 0 Jumlah guru Perkiraan Jumlah guru Perkiraan daerah perkotaan yang lebih makmur. Misalnya, lebih dari setengah 2010 kebutuhan 2010 2010 kebutuhan 2010 jumlah guru sekolah dasar dan sekolah menengah pertama di daerah SD SMP perkotaan bergelar sarjana, sedangkan hanya 20 persen guru di daerah Guru PNS pedesaan terpencil yang bergelar sarjana. Menjadikan pendistribusian Direkrut oleh sekolah (bukan PNS) guru lebih merata dengan memastikan sekolah miskin dan terpencil Direkrut oleh Pemda (PNS) memiliki persentase guru berkualifikasi dan berpengalaman yang Catatan: Lihat kotak 1 untuk uraian mengenai cara menghitung perkiraan tersebut. Madrasah seimbang dapat meningkatkan hasil pembelajaran secara keseluruhan tidak diikutsertakan dalam perkiraan. dan memperkecil kesenjangan hasil pembelajaran. Sumber: Data tingkat sekolah NUPTK (Nomor Unik Pendidik dan Tenaga Kependidikan) dan Kemdikbud tahun 2010 Kementerian Pendidikan and Kebudayaan, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, dan Kementerian Agama 1 2 Kotak 1: Memperkirakan kebutuhan guru berdasarkan SKB Perkiraan kebutuhan guru didasarkan pada standar yang diuraikan dalam pedoman teknis SKB dan penafsiran pedoman tersebut oleh Kemdikbud. Ringkasan aspek utama pedoman teknis: Kebutuhan guru sekolah dasar Kebutuhan guru sekolah menengah pertama Satu guru per rombongan belajar Di sekolah dengan lebih dari 96 siswa: minimal 32 (SSN) dan maksimal 36 (SPM) siswa per rombongan belajar Di sekolah dengan lebih dari 168 siswa: minimal 28 (SSN - Di sekolah kecil (<96 siswa) minimal 1 guru per mata pelajaran Sekolah Standar Nasional) dan maksimal 32 (SPM - Standar Pelayanan Minimum) siswa per rombongan belajar Di sekolah kecil (<168 siswa) minimal 6 guru kelas per sekolah Setiap guru mengajar minimal 24 jam per minggu Semua sekolah memiliki satu guru pendidikan jasmani dan Apabila beban mengajar seorang guru melebihi 40 jam per satu guru agama minggu, diperlukan satu guru tambahan Semua sekolah memiliki minimal 1 guru per mata pelajaran Tidak tersedia data di tingkat sekolah mengenai jumlah siswa dalam setiap rombongan belajar. Oleh karena itu, perkiraan jumlah guru yang diperlukan dihitung dari rasio murid-guru sebagai perwakilan jumlah siswa per rombongan belajar. Ini tentu tidak ideal karena mengasumsikan siswa terdistribusi merata di berbagai kelas dan tingkat. Ini mungkin berarti bahwa di beberapa sekolah kebutuhan guru dapat menyebabkan ukuran kelas di luar batas maksimal SPM dan batas minimal SSN. Guru yang direkrut oleh sekolah merupakan bagian terbesar dari perlu dipindahkan dari kabupaten/kota di satu provinsi untuk mengisi tenaga pendidik yang ada saat ini, terutama di tingkat sekolah kekurangan di provinsi lain demi redistribusi guru yang lebih baik. dasar. Pada tahun 2010, guru yang direkrut sekolah pada tingkat SD mencapai 30 persen dan pada tingkat SMP 36 persen dari jumlah Proporsi guru PNS yang perlu diredistribusi sama besarnya de- keseluruhan pada tiap jenjang pendidikan. Guru-guru ini belum ngan keseluruhan jumlah tenaga pendidik. Pemerintah pusat hanya menjalani prosedur perekrutan formal dan tidak selalu direkrut berwenang melakukan redistribusi guru PNS, sehingga disarankan berdasarkan standar kepegawaian sekolah. Selain itu, jumlah guru untuk mempertimbangkan jenjang pemindahan yang diperlukan yang diperkirakan oleh pemerintah pusat dan daerah biasanya untuk guru PNS sebagai panduan. Ternyata guru PNS yang perlu tidak termasuk guru-guru yang direkrut sekolah, sehingga banyak dipindahkan jumlahnya cukup besar, meski proporsinya lebih kecil, kabupaten/kota yang melaporkan kekurangan guru PNS secara untuk memenuhi standar nasional. Kira-kira 11 persen dari semua keseluruhan. guru PNS sekolah dasar dan 27 persen dari semua guru PNS sekolah menengah pertama perlu dipindahkan untuk memperbaiki proses Walaupun perkiraan menunjukkan bahwa jumlah tenaga pendidik pendistribusian guru sesuai SKB terbaru. secara keseluruhan terlalu besar, beberapa mata pelajaran malah kekurangan guru. Misalnya, di tingkat sekolah dasar terjadi kelebihan Gambar 4: Sejumlah besar guru perlu dipindahkan agar distribusi guru berbasis kelas, tetapi kekurangan guru pendidikan jasmani. Di guru menjadi lebih adil tingkat sekolah menengah pertama, terjadi kelebihan guru Bahasa Skala redistribusi semua guru yang diperlukan untuk memenuhi standar Indonesia dan agama dalam jumlah besar, tetapi kekurangan guru kepegawaian saat ini di tingkat SD dan SMP , 2010 komputer dan muatan lokal. Guru-guru juga tidak terdistribusi 180,000 180,000 secara merata karena sejumlah sekolah kekurangan guru, sementara 160,000 160,000 140,000 140,000 Jumlah guru Jumlah guru sekolah lain kelebihan guru dalam jumlah yang besar. 120,000 120,000 100,000 100,000 80,000 80,000 Skala redistribusi guru yang diperlukan untuk mengalokasikan 60,000 60,000 40,000 40,000 guru secara lebih merata sangat besar. Jika pemerintah daerah 20,000 20,000 0 0 melakukan redistribusi guru untuk mengikuti standar terbaru, kira- SD SMP kira 340.000 guru sekolah dasar dan sekolah menengah pertama, Jumlah guru saat ini yang harus dipindahkan dalam kabupaten/kota yang sama Jumlah guru saat ini yang harus dipindahkan antar kabupaten/kota atau 17 persen dari jumlah total tenaga pendidik, harus dipindahkan. dalam provinsi yang sama Redistribusi ini berupa pemindahan guru dalam kabupaten/kota yang Jumlah guru saat ini yang harus dipindahkan ke provinsi lain sama. Namun, sekitar 70.000 guru harus dipindahkan dari kabupaten/ Catatan: Estimasi memperlihatkan jumlah guru yang saat ini bertugas di sekolah dengan kota yang kelebihan guru ke kabupaten/kota yang kekurang- kelebihan guru (menurut standar kepegawaian yang dijabarkan dalam SKB), yang dapat dipindahkan ke sekolah yang kekurangan guru. Estimasi tersebut mencakup baik guru PNS an guru di provinsi yang sama (Gambar 4). Setelah pemindahan di maupun non-PNS. Madrasah tidak diikutsertakan dalam estimasi. dalam dan antar kabupaten/kota, kira-kira 37.000 guru selebihnya Sumber: Data sekolah Kemdikbud (2010) dan NUPTK (2010) 3 Memperkuat manajemen guru Seiring laju urbanisasi di Indonesia, strategi untuk mengatasi sekolah kecil akan semakin penting. Hasil estimasi menunjukkan Kajian standar kepegawaian terkait SKB memperlihatkan bahwa bahwa pada tahun 2025, kira-kira dua per tiga penduduk Indonesia pendekatan saat ini untuk mengatasi kelebihan guru dan ketidak- akan tinggal di daerah perkotaan, naik dari angka 50 persen pada seimbangan distribusi belum memadai. Kajian tersebut tahun 2005. Hal tersebut akan memberikan dampak yang sangat menggarisbawahi risiko bahwa rasio murid-guru akan tetap rendah besar bagi sekolah, karena kebutuhan sekolah beralih dari daerah dan kesenjangan geografis dalam mutu pengajaran akan tetap besar pedesaan ke daerah perkotaan. Di daerah pedesaan, pendaftaran bahkan jika standar kepegawaian saat ini berhasil dilaksanakan. Jadi, sekolah kemungkinan akan menurun dan diperlukan strategi untuk apa yang dapat dilakukan untuk memperkuat upaya reformasi saat ini? menyesuaikan penyediaan sekolah. Negara-negara lain (misalnya Cina dan negara-negara Eropa Timur) menghadapi tantangan Memperkenalkan seperangkat norma kepegawaian nasional serupa dan salah satu pendekatannya adalah menggabungkan yang konsisten, mudah dipahami, dan mudah dilaksanakan sekolah yang berdekatan. Walaupun hambatan geografis, jarak dan sangatlah penting. Saat ini, setidaknya ada tiga perangkat peraturan penolakan masyarakat dapat membatasi peluang penggabungan nasional yang menjabarkan norma kepegawaian yang berbeda- sekolah, beberapa kabupaten/kota telah berhasil melakukannya beda. Keadaan ini menciptakan kebingungan di antara pemerintah (lihat Kotak 2). daerah mengenai peraturan mana yang harus mereka ikuti dan menyebabkan kesulitan dalam meminta pertanggungjawaban Masih dibutuhkan upaya-upaya lain untuk mengatasi persoalan pemerintah daerah atas distribusi guru. Untuk itu diperlukan kepegawaian di sekolah kecil. Pengajaran kelas rangkap telah rangkaian tunggal standar kepegawaian yang ditetapkan pada berhasil digunakan di negara-negara lain untuk mengatasi masalah- tingkat nasional, yang mudah dipahami, konsisten dengan peraturan masalah kepegawaian di sekolah kecil. Di Indonesia, pengajaran lain (misalnya aturan 24 jam per minggu), dan dapat meningkatkan kelas rangkap sudah dipraktikkan di sejumlah kecil sekolah dasar efisiensi proses pendistribusian guru. dan tersedia pelatihan bagi guru untuk menjalankan pendekatan tersebut. Namun, program rintisan seperti ini belum berhasil Mengatasi inefisiensi kepegawaian di sekolah kecil diperluas. Di tingkat sekolah menengah pertama pengajaran ganda atau pengajaran berbasis mata pelajaran juga berpotensi Standar kepegawaian di sekolah kecil merupakan kontributor meningkatkan efisiensi kepegawaian di sekolah kecil. Pengajaran utama terhadap rendahnya rasio murid-guru di sekolah dasar dan mata pelajaran ganda sudah berjalan secara informal, tetapi sekolah menengah pertama. Pada tingkat sekolah dasar kira-kira diperlukan reformasi terhadap pelatihan pra-pelayanan dan izin sepertiga sekolah memiliki kurang dari 120 murid (Tabel 3). Sekolah- untuk mendapatkan sertifikasi lebih dari satu mata pelajaran agar sekolah tersebut biasanya hanya memiliki satu rombongan belajar fleksibilitas yang dihasilkan dari pengajaran kelas rangkap dapat atau kelas untuk setiap tingkat dan menurut norma kepegawaian saat dimanfaatkan. ini akan memerlukan total delapan guru: enam guru kelas, satu guru pendidikan jasmani, dan satu guru agama. Pengaturan kepegawaian Tabel 3: Ukuran Sekolah Dasar dan Sekolah Menengah Pertama, seperti ini menghasilkan rasio murid-guru yang rendah. Sebagai 2010 contoh, hampir seperlima sekolah dasar memiliki rasio murid-guru 10. SD SMP Banyaknya jumlah sekolah kecil umumnya dijelaskan dari Partisipasi rata-rata murid per sekolah 173 261 rendahnya tingkat kepadatan populasi di banyak daerah di Indonesia. Apabila suatu daerah memiliki jumlah penduduk yang % sekolah dengan jumlah murid kurang dari 150 48 40 jarang, ukuran sekolah akan terbatas karena sedikitnya jumlah potensial murid pada daerah jangkauan sekolah. Misalnya, 64 persen Rata-rata jumlah murid per rombongan belajar 16 25 dari semua sekolah dasar di Kalimantan Timur memiliki kurang dari Rasio murid-guru 9 9 120 murid karena daerah ini kepadatan populasinya sangat rendah (64 orang per kilometer persegi). % sekolah dengan jumlah murid kurang dari 120 34 33 Namun kenyataannya, sejumlah provinsi yang sangat padat Rata-rata jumlah murid per rombongan belajar 13 23 penduduknya juga memiliki banyak sekolah kecil dan rasio murid- Rasio murid-guru 10 10 guru yang relatif rendah. Misalnya, 39 persen dari sekolah dasar di Jawa Timur memiliki jumlah murid kurang dari 120, padahal provinsi % sekolah dengan jumlah murid kurang dari 90 19 25 ini padat penduduk (kepadatan penduduknya 828 orang per kilometer persegi). Mengingat bahwa 14 persen guru dan 21 persen Rata-rata jumlah murid per rombongan belajar 10 20 murid sekolah dasar berada di Jawa Timur, maka meningkatkan Rasio murid-guru 12 11 efisiensi guru dengan meningkatkan angka partisipasi pendidikan di provinsi ini dapat menghasilkan penghematan besar. Sumber: Data sekolah Kemdikbud, 2010 4 Kotak 2: Keberhasilan penggabungan sekolah di Bantul Pada tahun 2000, Dinas Pendidikan Kabupaten Bantul, Yogyakarta, menyadari bahwa banyak sekolah di daerahnya hanya memiliki sedikit murid. Tidak jarang ada sekolah yang hanya memiliki 5 murid dalam setiap kelas. Setelah dihadapkan dengan berbagai masalah termasuk tekanan anggaran yang semakin berat dan tingginya biaya untuk mempertahankan sekolah kecil yang jumlahnya banyak, pemerintah kabupaten pun mulai mengkaji cara untuk mengurangi jumlah sekolah. Dalam melakukan upaya tersebut pemerintah menetapkan beberapa kriteria untuk mengidentifikasi sekolah dasar yang kemungkinan dapat digabung: 1. Tingkat pendaftaran sekolah di bawah 150 siswa 2. Jarak antar sekolah yang akan digabung kurang dari 1,5 kilometer 3. Tidak ada halangan geografis seperti sungai, jalur kereta api, jalan raya, atau gunung yang memisahkan sekolah-sekolah itu Keberhasilan program penggabungan sekolah merupakan hasil dari tanggapnya pemerintah daerah terhadap kekhawatiran semua pemangku kepentingan. Misalnya, guru dan kepala sekolah di sekolah yang akan digabung khawatir bahwa mereka akan dipindahkan ke sekolah yang jauh dari rumah mereka. Pemerintah daerah memastikan bahwa guru akan dipindah ke sekolah yang dekat dengan rumah mereka dan memberi kenaikan jabatan bagi kepala sekolah yang berkinerja baik untuk menjadi pengawas sekolah. Pemerintah daerah juga bekerja sama dengan masyarakat untuk mensosialisasikan pentingnya penggabungan yang diusulkan. Pemerintah daerah juga mendukung pengubahan fungsi bangunan sekolah lama untuk keperluan lain. Misalnya, bangunan sekolah lama di sejumlah tempat diubah menjadi pusat pelatihan atau taman kanak-kanak. Program penggabungan sekolah ini terhitung berhasil. Menurut catatan pihak kabupaten, jumlah sekolah dasar telah turun dari 578 pada tahun 2002/03 menjadi 356 saat ini. Rasio murid-guru sekolah dasar di Bantul adalah 20 pada tahun 2010, dengan jumlah guru yang sesuai dengan kebutuhan akan pendidikan bermutu2. Selain itu, meskipun dilakukan penggabungan sekolah, Bantul tetap memiliki kinerja yang baik dalam Ujian Nasional yang diadakan setiap tahun. Meningkatkan keadilan distribusi guru Akar masalah penyebab tidak meratanya distribusi guru adalah keengganan guru untuk mengajar di lingkungan Perbaikan distribusi guru memerlukan penguatan mekanisme masyarakat miskin dan terpencil. Keengganan ini didorong yang ada untuk mengatur penempatan ulang. Pemindahan lintas oleh sejumlah faktor, termasuk mengenai sekolah bagi anak-anak kabupaten/kota dan lintas provinsi cenderung dilakukan secara mereka sendiri, ketersediaan tempat tinggal yang memadai, dan ad hoc dan bergantung pada individu-individu guru sendiri untuk tantangan untuk tinggal di daerah yang belum dikenal. Sebagai mengidentifikasi lowongan dan pihak sekolah yang menyetujui akibatnya, daerah miskin dan terpencil biasanya mempunyai pemindahan. Setelah pemindahan disetujui, anggaran untuk gaji jumlah guru yang lebih sedikit daripada jumlah yang dibutuhkan guru yang dipindahkan kemudian dipindah ke kabupaten/kota atau dan memiliki guru yang kualifikasinya lebih rendah daripada provinsi yang menerima. Kabupaten/kota dan provinsi kemungkinan guru di daerah perkotaan. tidak akan bersedia kehilangan guru dan sumber daya yang terkait dengan guru tersebut agar pemindahan terlaksana. Karenanya, Pemerintah memperkenalkan tunjangan daerah terpencil mekanisme redistribusi yang relatif informal ini kemungkinan pada tahun 2007 untuk mendorong guru-guru agar bersedia tidak memadai untuk menyelenggarakan redistribusi besar yang mengajar di daerah terpencil dan meningkatkan motivasi diperlukan guna mewujudkan distribusi guru yang lebih adil. mereka. Pada tahun 2012, kira-kira 53.000 guru menerima tunjangan tersebut. Jumlah ini relatif kecil dibandingkan dengan Meskipun tampaknya sulit untuk memindahkan guru-guru yang kebutuhan, dan guru yang saat ini menerima tunjangan tersebut ada, distribusi dapat diperbaiki seiring waktu dengan mengalokasi- sudah bekerja di daerah terpencil. Meskipun cakupannya kan guru baru yang berkualifikasi ke sekolah yang paling memerlu- terbatas, insentif semacam ini berpeluang meningkatkan kinerja kan. Sebuah program yang sudah berhasil diperkenalkan di Kabupaten guru. Sebuah studi yang dilakukan di Papua pada tahun 20113 Gorontalo pada tahun 2006. Pemerintah daerah memperkenalkan kebi- mendapati bahwa tingkat ketidakhadiran guru yang menerima jakan untuk hanya mempekerjakan guru yang setuju untuk ditempat- insentif untuk mengajar di daerah terpencil lebih rendah daripada kan di sekolah yang membutuhkan keahlian guru tersebut. Guru juga guru yang tidak menerima insentif. Namun, studi tersebut juga menyetujui kontrak 8 tahun dengan pemerintah daerah untuk dipindah mencatat bahwa cakupan dan penargetan tunjangan daerah penempatannya seiring dengan perubahan kebutuhan kepegawaian terpencil masih lemah, sehingga menyebabkan banyak guru tidak di sekolah pada kabupaten tersebut. Hal ini memungkinkan guru-guru memperoleh tunjangan yang mereka butuhkan untuk mengajar baru untuk ditempatkan di sekolah yang paling membutuhkan, sekali- di daerah terpencil. Hasil tersebut mengisyaratkan bahwa insentif gus memberi fleksibilitas bagi dinas pendidikan setempat untuk me- seperti itu perlu diperkuat untuk memaksimalkan dampaknya mindahkan guru sesuai dengan perubahan kebutuhan. terhadap distribusi guru. 2 3 Rasio murid-guru hanya menghitung guru berbasis kelas. UNCEN, UNIPA, SMERU, BPS dan UNICEF, 2012. We like to be taught: a study on teacher absenteeism in Papua and West Papua. 5 Memanfaatkan peluang untuk mengatur ulang dana dari pemerintah pusat ke daerah dengan jumlah PNS, insentif tenaga pendidik pemerintah daerah untuk merekrut guru melebihi kebutuhannya akan menjadi terbatas. Rencana pemerintah untuk memperluas layanan PPAUD dan pendidikan menengah menciptakan peluang untuk melakukan penempatan ulang. Perluasan sistem pendidikan karena pertumbuhan Kesimpulan penduduk dan juga rencana pemerintah untuk melakukan Perlu disadari bahwa pelaksanaan perbaikan distribusi guru pengembangan lebih lanjut mengindikasikan kebutuhan guru yang saat ini akan membutuhkan waktu. Reformasi-reformasi tersebut lebih besar di beberapa daerah. Hal ini membuka peluang untuk memerlukan perubahan dalam cara melatih dan menempatkan guru. memperbaiki pendistribusian guru dengan melakukan penempatan Guna melakukan hal tersebut, perlu dikembangkan kesempatan kembali terhadap guru-guru yang ada, alih-alih merekrut guru baru. pelatihan yang diperlukan dan revisi peraturan mengenai pengorganisasian pengajaran. Pengurangan jumlah tenaga pendidik karena pensiun juga merupakan peluang untuk meningkatkan efisiensi. Dalam lima Pendidikan sangat penting bagi rencana ambisius Indonesia tahun ke depan, kira-kira 10 persen (150.000 guru SD dan 30.000 untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi dan mengurangi guru SMP) dari jumlah tenaga pendidik akan mencapai usia pensiun. kemiskinan. Agar rencana tersebut dapat terwujud, diperlukan Keadaan ini merupakan peluang besar untuk menyesuaikan besarnya sistem pendidikan yang memberikan akses lebih luas terhadap jumlah tenaga pendidik tanpa perlu melakukan penugasan ulang pendidikan dan peningkatan mutu pendidikan yang diberikan guru di berbagai tingkatan. saat ini. Pemerintah telah mengisyaratkan komitmennya untuk mencapai sasaran tersebut dengan mengalokasikan 20 persen Memutus hubungan antara penyaluran dana oleh anggaran nasional bagi pendidikan. Namun, masih ada inefisiensi pemerintah pusat dengan perekrutan guru besar yang jika tidak segera dikendalikan dapat menjadi hambatan besar terhadap peningkatan mutu dan akses pendidikan di masa Sistem perekrutan guru PNS saat ini menciptakan insentif kuat mendatang. Kelebihan jumlah guru dan rendahnya rasio murid- bagi pemerintah daerah untuk terus meningkatkan jumlah tenaga guru yang dihasilkan merupakan penentu utama adanya inefisiensi. pendidik. Sebagai contoh, penyaluran sumber daya dari pemerintah Mengatasi inefisiensi ini melalui perbaikan pengelolaan guru pusat ke daerah sebagian ditentukan oleh besarnya biaya gaji sangat penting demi mewujudkan tujuan nasional pendidikan dan pemerintah daerah. Dengan memutus hubungan antara penyaluran percepatan pertumbuhan ekonomi. Rekomendasi 1. Memperkenalkan rangkaian tunggal norma kepegawaian nasional yang mudah dipahami dan konsisten dengan peraturan lain dan menaikkan rasio murid-guru di sekolah-sekolah kecil melalui pengenalan pengajaran kelas rangkap dan pengajaran mata pelajaran ganda. 2. Meninjau peluang untuk menggabungkan sekolah-sekolah yang berdekatan dengan tingkat partisipasi murid yang rendah. 3. Memperbaiki perekrutan dan penempatan guru: • Memperbesar insentif untuk penempatan guru baru yang lebih baik • Memutus hubungan perekrutan guru dengan penyaluran dana dari pemerintah pusat ke daerah Disusun berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Samer Al-Samarrai, Daim Syukriyah dan Imam Setiawan, Bank Dunia. Pemerintah Kerajaan Belanda dan Uni Eropa telah memberikan hibah Basic Education Capacity Trust Fund (BEC-TF) dengan tujuan untuk membantu Pemerintah Indonesia meningkatkan pelaksanaan pendidikan dasar yang terdesentralisasi. Dalam kaitan dengan pengelolaan yang dilakukan oleh Bank Dunia, BEC-TF juga membantu usaha analisis dan dialog tematis dalam bidang pendidikan antara Pemerintah dan para mitra pembangunan di tingkat nasional. Pada tingkat pemerintahan daerah, BEC-TF membantu pembangunan kapasitas dan memperkuat sistem untuk perencanaan, anggaran, pengelolaan keuangan dan informasi dalam sektor pendidikan. Temuan, interpretasi dan kesimpulan yang terdapat dalam naskah ini tidak secara otomatis mencerminkan pandangan Pemerintah Indonesia, Pemerintah Kerajaan Belanda atau Uni Eropa. Untuk informasi lebih lanjut, silakan menghubungi Mae Chu Chang, mchang@worldbank.org atau Megha Kapoor, mkapoor1@worldbank.org. Sektor Pembangunan Manusia Kantor Bank Dunia Jakarta Gedung Bursa Efek Indonesia Menara 2, Lantai 12 Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52 - 53 Tel: (021) 5299 3000 Fax: (021) 5299 3111 Website: www.worldbank.org/id/education Dicetak di atas kertas daur ulang