Rapport No 421 67-ZR Republ ique Democratique du Congo Revue des depenses pub1iques (RDP) Mars 2008 3e Departenlent en charge de la Reduction de la Pauvretk et de Gestion ~ c o n o m i ~ u Region Afrique Unite monetaire = Franc congolais (FC) 1 dollar E U = 560.00 CF (au 2 novembre 2007) EXERCICE BUDGETAIRE 1er janvier - 3 1 decembre Poids et mesures Systbme metrique ACRONYMES ET ABR~VIATIONS AVD Analyse de viabilite de la dette BERCI Bureau d9Etudes,de Recherche et de Consulting International CDMT Cadre de depenses A moyen terme CEDAW Convention sur l'elimination de toutes les formes de discrimination A regard des femmes CNUCED Conference des Nations Unies sur le commerce et le dkveloppement CP Commission paritaire CPAR Examen analytique sur la passation des marches CPIA Evaluation de la politique et des institutions nationales DDR Programme de demobilisation, de dksarmement et de reinsertion DFID Departement pour le dkveloppement international du Royaume uni DGI Direction generale des imp6ts DGRAD Direction generale des recettes administratives et domaniales DOTS Traitement de breve duree sous surveillance directe DSRP Document de strategie pour la reduction de la pauvretC EAD Entites administratives decentralisees EDS Enquete demographique de sante EES Etudes economiques et sectorielles ESB tat de suivi budgetaire ETD Entites territoriales decentraliskes EU$ Dollar americain FC Franc congolais FMI Fonds monetaire international FP Fonds de pQtquation GECAMINES SociCtC minieres d ' ~ t a t GFP Gestion des finances publiques HMIS Systkme informatise de gestion de la santk IADM Initiative d'allegement de la dette multilaterale IDA Association internationale de developpement IDE Investissements directs Ctrangers IDH Indice du developpement humain IRC Comite international de secours MAMS Maquette pour les simulations des OMD MAP Projet multisectoriel de lutte contre le VIWSIDA MIBA SociCte minihes d ' ~ t a t MICS2 Enqdte en grappe a indicateurs multiples, 2e sene MinBud Ministere du budget MinEPSP Ministere de l'enseignement primaire, secondaire et de la formation professionnelle MinFin Ministere des finances MinSect Ministbe sectoriel MinWA Ministkre de la condition feminine MSF Medecins sans frontikres NPV Valeur actuelle nette NU Nations unies OCDE Organisation de cooptration et de dtveloppement Cconomiques ODA Aide publique au dtveloppement ODM Objectif de dtveloppement pour le Milltnaire OFIDA Office des douanes et accises OGEDEP Office de gestion de la dette publique OMS Organisation mondiale de la santt ONG Organisation non gouvernementale ONUSIDA Programme des Nations unies pour la lutte contre le VIWSIDA PETS EnquCte sur le suivi des dtpenses publiques PHC Soins de santt primaire PIB Produit interieur brut PPG Dette publique et garantie par 1 ' ~ t a t PPTE Pays pauvre tres endettt PSF Pharmaciens sans frontikres RDC Rtpublique Dtmocratique du Congo RDP Revue des dtpenses publiques SANRU Projet sante rurale SFP Statistiques de finances publiques SP Services provinciaux SWAP Approche sectorielle (Sector Wide Approach) TBS Taux brut de scolarisation TENAFEP L'examen exigC pour franchir le niveau de la 6kAe cycle primaire TOFE Tableau des opCrations financibres de 1 ' ~ t a t UE Union europtenne UNICEF Fonds des Nations unies pour l'enfance USAID Agence pour le dtveloppement international des ~ t a t s - ~ n i s VIHISIDA Virus d'immunodtficience humainelsyndrome immunodtficitaire acquis ice President: Obiageli K. Ezekwesili irecteur des Optrations: Marie Franqoise Marie-Nelly irecteur Sectoriel: Sudhir Shetty hef Sectoriel: Hinh T. Dinh Keiko Kubota Table des matieres RESUME....................................................................................................................................................... 1 Chapitre 1. Introduction et Presentation GCnCrale du Pays ........................................................... 21 Chapitre 2. Analyse des tendances des depenses publiques ............................................................ 29 2.. 1 . Tendances des dCpenses publiques et des recettes ................................................... 29 2.2. Analyse de viabilitd budgitaire ................................................................................. 46 2.3. Conclusion et recommandations ............................................................................... 53 Chapitre 3. Situation Actuelle de la Gestion des DCpenses Publiques ............................................55 3.1. Principales conclusions de la premikre Revue des dCpenses publiques de 2002 ...... 55 3.2. Principes de base du systkme congolais de gestion budgetaire ................................ 56 3.3. Pratiques budgitaires et comptables - Principales faiblesses ................................. 64 3.4. La tra~abilitd des dCpenses publiques aux niveaux de l'administration centrale et des provinces . Le r81e des ministkres sectoriels et des gouvernorats .......................................... 72 3.5. Les Ccxts entre le budget exCcutC et le budget initial .............................................. 73 3.6. Principales recommandations pour la gestion des finances publiques ..................... 75 Introduction ............................................................................................................. 82 tat des lieux du secteur de l'kducation .................................................................... 84 Organisation Institutionnelle et Contractuelle .......................................................... 86 ProcCdure BudgCtaire ............................................................................................ 89 Observations sur l'exkcution des dCpenses .............................................................. 95 DCcentralisation ...................................................................................................... 105 Recommandations ................................................................................................... 106 Chapitre 5. Secteur de la santk...................................................................................................... 110 Situation et systkme de santC .................................................................................. 110 . . StratCgie sectorielle et dCcentrallsatlon ................................................................... 114 DCpenses publiques domestiques en matikre de santk ............................................ 116 Processus budgitaire et de dkcaissement de 1'Etat ................................................. 121 Financement de la santC dans quelques provinces .................................................. 124 Ressources publiques internationales consacrkes aux dkpenses de santd publique 130 Besoins de financement du secteur de la santC ....................................................... 139 Conclusions et recommandations ........................................................................... 143 Chapitre 6. Parite hommes-femmes ................................................................................................ 149 6.1 . Introduction ............................................................................................................. 149 6.2. Cadre institutionnel ................................................................................................. 151 6.3. Cadre budgktaire ..................................................................................................... 152 6.4. Questions sectorielles : Cducation, santC et sCcuritC .............................................. 154 6.5 Recommandations ................................................................................................... 161 Liste des Tableaux Tableau 1.1: Incidences de la pauvrete ....................................................................................................... 22 Tableau 1.2. RDC : Quelques indicateurs Cconomiques (% du PIB. sauf indication contraire) .................24 Tableau 2.1. DCpenses programmCes et exkcutees ..................................................................................... 40 Tableau 2.2. Rapports d'execution du budget et rapports des operations du Tresor ................................... 43 Tableau 2.3. DCfinitions des scenarios ....................................................................................................... 49 Tableau 3.1 : Taux d7exCcutionpar catCgorie de dCpenses .......................................................................... 74 Tableau 3.2. Taux d7exCcutionpar fonction ............................................................................................... 74 Tableau 4.1: Synthkse des indicateurs de 1'Cducation pour l'enseignement primaire (2006 ou dernibe annee disponible) ........................................................................................................................................ 85 Tableau 4.2. Effectifs mCcanisCs et non mecanisis (2007)......................................................................... 89 Tableau 4.3. Execution du budget total et EPSP ........................................................................................ 89 Tableau 4.4. Analyse des fuites de la solde des enseignants ...................................................................... 97 Tableau 4.5. Programme de subvention forfaitaire aux Ccoles ............................................................. 100 Tableau 5.1. Budget et dipenses publiques en matikre de santC, 2001 -07 ............................................... 117 Tableau 5.2. Budget et dCpenses publiques en matikre de santC, par catCgorie, 2006 ..............................118 Tableau 5.3. DCpenses publiques de santC par catkgorie et par type, 2006 .............................................. 120 Tableau 5.4: Recettes mensuelles de quelques formations sanitaires en ~ ~ u a t e et u rau Katanga. 2007 ($ EU) ............................................................................................................................................................ 127 Tableau 5.5. Recettes mensuelles de quelques h6pitaux au Nord-Kivu, 2004 ($ EU) ............................. 128 Tableau 5.6: DCpenses mensuelles de quelques formations sanitaires de ~ ' ~ ~ u a tet eu du r Katanga, 2007 ($ EU) ............................................................................................................................................................ 129 Tableau 5.7. DCpenses mensuelles de quelques h6pitaux du NORD-KIVU, 2007 ($ EU) .........................129 Tableau 5.8: Estimation et projection de l'appui des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de sante' et de lutte contre le VIHISIDA en RDC . 2003- 10 ........................................................................... 132 Tableau 5.9. Categories budgktaires de certains projets du secteur de la santC ........................................ 135 Tableau 5.10: Projet de cadre de de'penses 2 moyen terme (CDMT) du secteur de la santk, 2007-10 (millions $EU, sauf indication contraire).................................................................................................. 141 Tableau 6.1 : Parite dans I7Cducation,2003 ............................................................................................... 150 Tableau 6.2. DCpenses budgktaires effectives pour 2003-2006 ................................................................ 153 Liste des Graphiques Graphique 1.1. Real GDP growth Graphique 1.2. Inflation (annual average) ....................................... 22 Graphique 2.1. DCpenses et recettes en 2004 .............................................................................................. 30 Graphique 2.2. Recettes et dons (% PIB) .................................................................................................... 31 Graphique 2.3. Ventilation des dons (% PIB) .............................................................................................31 Graphique 2.4. Transferts officiels nets * ................................................................................................... 33 Graphique 2.5. RDC: Ventilation des depenses 2000-2006 ................................................................... 34 Graphique 2.6. Dkpenses en capital (% PIB) ..............................................................................................37 Graphique 2.7. Salaires programmes et salaires exe'cute's ........................................................................... 41 Graphique 2.8. DCpenses exCcutCes par classification fonctionnelle .......................................................... 42 Graphique 2.9. DCpenses de rCduction de la pauvrete ................................................................................ 44 Graphique 2.10. Depenses exe'cutees en proportion des dCpenses budgitisees .......................................... 45 Graphique 2.1 1: ExCcution des dCpenses de reduction de la pauvret .......................................................... 46 Graphique 2.12. Evolution des cours du cuivre .......................................................................................... 51 Graphique 3.1 : Me'canismes de contr6le ..................................................................................................... 63 Graphique 4.1 : Pourcentage du budget de 1 ' ~ t a consacre t consacre a l'e'ducation (2002) .........................84 Graphique 4.2. Paiement des salaires des enseignants en RDC, un circuit long et complexe ....................91 Graphique 4.3. FrCquence des observations ...............................................................................................97 Graphique 4.4. Distribution et allocation des frais scolaires .................................................................... 104 Graphique 5.1: Taux annuel d'utilisation dec services curatifs par habitant. en fonction des frais moyens par Cpisode. RDC. 2005 (n = 26 zones de santC) ...................................................................................... 112 Graphique 5.2: MCdecins et infirmiers fonctionnaires pour 10 000 habitants. par province. RDC 2006.114 Graphique 5.3. Budget et dCpenses de santC par habitant (EU$). 2001-07 ...............................................115 Graphique 5.4: DCpenses publiques de sante' par habitant vs . PIB par habitant. pays avec un PIB par habitant infkrieur a 1200 (EU$) ................................................................................................................ 118 Graphique 5.5. DCpenses publiques de santC par catigorie. 2005-06 (millions $EU) ..............................119 Graphique 5.6: DCpenses publiques par habitant consacrees aux salaires de base des agents de santC par province. 2005-06 ..................................................................................................................................... 121 Graphique 5.7: Estimation et projection de l'appui des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de sante' et de lutte contre le VIHISIDA. 2003- 10 .................................................................................... 131 Graphique 5.8: Estimation de l'appui international annuel aux zones sanitaires par province. 2007-08 . 134 Liste des EncadrCs EncadrC 2.1. Financement des services provinciaux et des entites administratives dCcentralisCes ............35 Encadre 2.2. La gestion de la dette en RDC ............................................................................................... 39 EncadrC 2.3. Difficulte's IiCes aux donnCes sur les dipenses en RDC ......................................................... 42 EncadrC 2.4. Dette de la RDC ..................................................................................................................... 48 EncadrC 3.1 : La gestion des finances publiques selon la Constitution de 2006 .......................................... 57 Encadre' 3.2. Institutions et services responsables de la gestion budgktaire ............................................... 58 Encadre 4.1: Convention de gestion des Ccoles nationales ......................................................................... 87 EncadrC 4.2. Exemple ............................................................................................................................... 102 EncadrC 6 . I : EnquEte sur la parit6 garcons-filles dans les e'coles primaires ........................................... 157 Liste des Annexes Annexe I: Gestion de la DCpense Publique .............................................................................................. 164 Annexe 2: Etat des Lieux des Recommandations de la Revue des DCpenses Publiques 2002 (fin juin 2007) ......................................................................................................................................................... 174 Annexe 3:RCpublique dkmocratique du Congo: tat d'avancement des repkres du point d'achkvement flottant de I'Initiative PPTE ...................................................................................................................... 180 Annexe 4: Questionnaire de I'enquEte pas-%pas sur I'Cducation ............................................................. 183 Annexe 5: SantC ........................................................................................................................................ 196 Annexe 6: Dicentralisation ....................................................................................................................... 222 Annexe 7: Bibliography ............................................................................................................................ 251 Remerciements Cette Revue des dCpenses publiques (RDP) est le rCsultat d'une collaboration entre les autoritCs de la RDC, la CoopCration belge, 1'Agence suCdoise pour le dCveloppement international (SIDA), I'Agence britannique pour le dCveloppement international (DFID), la CoopCration franqaise et la Banque mondiale. Nous signalons avec gratitude l'appui financier du Partenariat belge pour la riduction de la pauvrett et du Programme de partenariat de la Banque des Pays-Bas. Le chapitre relatif au budget a CtC le produit d'un partenariat entre les ministeres du Budget et des Finances de la RDC. I'Office de gestion de la dette publique (OGEDEP) et la Banque mondiale. I1 a CtC redig6 par : Doerte Doemeland (~conomiste, Banque mondiale) et Franqois Painchaud (Consultant, Banque mondiale). L'Cquipe du FMI en charge de la RDC et Helena Grand50 Ramos (SpCcialiste en finances publiques, Banque mondiale) ont fourni les donnCes pertinentes. Le soutien a CtC assurC par Hans Loefgren (~conomiste principal, Banque mondiale), Carolina Diaz-Bonilla (~conomiste. Banque mondiale), et Keiko Kubota (~conomiste principale, Banque mondiale). Le chapitre sur la gestion des finances publiques Cmane d'un partenariat entre les ministeres du Budget, des Finances. du Plan. de I'IntCrieur, de 1'Enseignement primaire, secondaire et professionnel (EPSP), de la SantC, des Affaires sociales, de la Condition fkminine, du DCveloppement rural, du Transport et des infrastructures et de 1'Agriculture de la RDC, ainsi que le ComitC technique de suivi des rkformes Cconomiques, la Banque centrale, I'Inspection gCnCrale des finances, la Cour des Comptes, la Commission Cconomique et financibe de llAssemblCe nationale, le Gouvernorat de Kinshasa et la Banque mondiale. Ses principaux auteurs sont : Helena Grand50 Ramos et Alain Catalain (SpCcialistes en finances publiques, Banque mondiale), avec la contribution des Cquipes dirigCes par M. Ephrem Ghonda (Ministere du Budget), M. Essimbo Manu et M. Blaise Kiangala-ne-Tulete (Ministere des Finances). M. Eugene Bola (Commission informatique interministkrielle), ainsi que M. Bruno Bamanga (Ministere de I'EPSP) et Mme Annie Mikanda (Ministere de la SantC). La Cooptration franqaise, le DFID et la CNUCED ont formulC des commentaires sur les versions antkrieures de ce document. Le chapitre sur I'Cducation est le fruit d'un partenariat entre les ministeres de I'EPSP, du Budget et des Finance? de la RDC, le Gouvernorat du Sud Kivu et la Banque mondiale. Ses principaux auteurs sont : Johan Verhaghe (Sptcialiste en Cducation, Banque mondiale) et Keiko Kubota (~conomiste principale, Banque mondiale), sous la direction de Susan Opper (SpCcialiste principale en Cducation, Banque mondiale) et avec la contribution technique de Helena Grand20 Ramos (Banque mondiale). Du c6tt des autoritCs. les principaux interlocuteurs ktaient : M. Mbaka Boniface et son Cquipe (SECOPE, Ministere de I'EPSP), Mme Kau-Kau Muledili Marie Joste (Ministere du Budget). MM. mile Osomba Wediko et Kibaya Mwashamia (Ministere des Finances). L'enquCte a CtC conque et superviske par M. Verhaghe et rCalisCe par MM. Guillaume Lofele, Fragois Mukadi et Jean-Pierre Kimbuya. Juan Diego Alonso (~conomistede I'Cducation, Banque mondiale) a formulC des commentaires sur les versions antkrieures. Le soutien a CtC assurC par 1'Agence suCdoise pour le dCveloppement international. Le chapitre sur le secteur de la santC est le fruit d'un partenariat entre les ministeres de la SantC, du Budget et des Finances de la RDC, la Banque mondiale et I'Ambassade de Belgique. Le texte a CtC rCdigC par Patrick D. Mullen, (SpCcialiste de la sante, Banque mondiale) ? partir i de documents de base prCparCs par M. Raf Nunga Matadi (ministere de la SantC), M. Tshendela Kalomba (Ministere du Budget), M. Kibaya Mwashamia (Ministere des Finances), M. Godefroid Misenga (Consultant, Banque mondiale) ainsi que Mme Catherine Delain (Ambassade de Belgique) et M. Mano Ntayingi (Projet Axxes de I'USAID). Ce travail a bCnCficiC du concours de Jean-Pierre Manshande (SpCcialiste principal de la SantC, Banque mondiale). du Dr. Martinus Desmet (Ambassade de Belgique), du Dr. Jacques Wangata (Ministbe de la SantC) et de Petra Righetti (Consultante, Banque mondiale). Le chapitre sur l'education est le fruit d'un partenariat entre 1es ministeres de la Condition f6minine et des Finances de la RDC et la Banque mondiale. 1 1 a CtC rCdigC principalement par Heather Milkiewicz (Junior Professional Associate. Banque mondiale), avec la contribution du ministere de la Condition fkminine. L'appui a CtC assurt par M. Noel lhebuzor (UNICEF), Cecilia Valdivieso et Mireille Linjouom (Consultantes, Banque mondiale) et mi lie Mushoibekwa (~conomiste, Banque mondiale). ~ ' ~ ~ ude mission i p e a CtC dirigCe par Keiko Kubota (~conomiste principale, Banque mondiale), sous la conduite gCnCrale de Hinh Dinh (Lead Economist, Banque mondiale). Yvonne Tsikata et Jan Walliser (ancienne et actuel Chefs Sectoriels, Banque mondiale). Pedro Alba, Judy O'Connor et Marie Franqoise Marie-Nelly (anciens et actuel Directeurs des Operations pour la RDC, Banque mondiale). Mariama Daifour Ba (ACS, Banque mondiale) a assurC ~ e le traitement du document. ~ ' ~ q uaiCgalement bCnCficiC du concours d'Yvette Shungu et Jeanine Nkakala (ACS, Banque mondiale). MM. Oliver Blake (DFID) et William Byrd (Conseiller, Banque mondiale) Ctaient les experts kvaluateurs. ... Vlll R1. La RCpublique dkmocratique du Congo (RDC) est un pays immense d'une superficie presque Cgale a celle de 1'Europe de l'Ouest, pour une population estimCe ii 60 millions d'habitants. Le pays emerge de plusieurs dicennies de mauvaise gestion Cconomique, de troubles politiques et sociaux et de conflits armis soutenus par des gouvernements Ctrangers. Un accord de cessez-le-feu a C C conclu en 1999 et un gouvernement de transition a C t C mis en place en t 2001. Un accord de paix a C C sign6 en 2003 et en 2006 des Clections historiques ont donnC le t pouvoir B un gouvernement de coalition sous la direction du prisident Joseph Kabila. R2. Un Document de stratkgie pour la rCduction de la pauvreti (DSRP) a C C adopt6 en juillet t 2006. Ce document donne la plus haute priorit6 2 la rkunification, la paix et la stabilitk. Les enquetes effectukes pendant la prkparation du DSRP montrent que la pauvretk atteint des proportions effroyables, touchant plus de 70% de la population du pays et notarnment plus de 90% dans la province de 1 ' ~ ~ u a t e uL'ampleur r. de la pauvretC varie considirablement d'une rCgion 2 l'autre. Dans les zones les plus affectkes par les conflits arm&, 1'insCcuritC est considCrCe comme la principale cause de pauvretk; dans les provinces plus isolCes les habitants se plaignent surtout du manque d'aliments et de moyens de transport. Les populations de toutes les rCgions estiment que les carences institutionnelles, notamment la mauvaise gouvernance et le manque de transparence et de responsabilitC, sont des facteurs de pauvretC. R3. Depuis 2001, le gouvernement a mis en ceuvre un vigoureux programme de rkformes macroCconomiques et structurelles visant ii stabiliser 1'Cconomie et 2 relancer les activitCs productives : l'hyperinflation a C tC jugulke, la politique budgitaire et monktaire a C C dans t l'ensemble prudente et un taux de change flottant a C C introduit. De 2002 ii 2006, le taux de t croissance Cconomique global a atteint 30%, rompant ainsi avec plus de dix ans de dCclin jusqu'en 2001. L'approche des Clections a eu pour effet l'affaiblissement de la discipline financi6re et une dCtCrioration de la situation macroCconomique, qui cependant reste nettement plus favorable que celle prCvalant pendant la pCriode d'hyperinflation, ii la fin des annCes 1990. Le nouveau gouvernement s'efforce de rCtablir la discipline budgetaire et quelques rCsultats positifs ont CtC obtenus. R4. La gestion des finances publiques s'est beaucoup amCliorCe depuis 2001. Toutefois, pour faire face aux besoins de dkveloppement du pays qui sont considkrables, des progrks plus importants sont encore nCcessaires pour augmenter les dCpenses consacrCes 2 la lutte contre la pauvretC et donner plus d'efficacitk 2 la gestion des finances publiques. Les dCfis que la RDC doit relever sont analogues ceux que rencontrent la plupart des pays emergeant d'une longue pCriode de conflits. Notons par exemple que les quatre phases de la chaine de la depense ont CC t rktablies et informatiskes, mais que leur emploi n'est pas encore satisfaisant. Une gestion inadkquate du Trksor et des problkmes de trksorerie parfois trks skrieux retardent le traitement des dkpenses et crCent des situations dans lesquelles les fournisseurs les mieux connect& politiquement sont pay& en premier. Les dCpenses font rarement l'objet d'un suivi aprks dkcaissement par le TrCsor. L'absence de suivi et de contrale s'explique ii la fois par des dkcennies de mauvaise gestion et par de graves problkmes de communication dans un grand pays dont les infrastructures sont trks insuffisantes. Mtme quand les rkgles ktablies sont claires, des fonctionnaires sous-payds et dkmoralisks sont souvent tentks de contourner ces rkgles, quand l'occasion se pre'sente. Les dirigeants du nouveau gouvernement de coalition sont favorables aux re'formes, mais consacrent l'essentiel de leur temps et de leur knergie aux questions politiques et ne prennent pas toutes les mesures ndcessaires pour amkliorer la gestion des finances publiques. R5. L'une des consdquences de tous ces problkmes est le manque de donnkes pour une analyse de'taillde de la situation. C'est pourquoi, la revue des dkpenses publiques (RDP) est surtout basde sur des estimations approximatives et sur les rksultats de quelques enquttes. Les informations disponibles montrent que l'essentiel des ddpenses publiques est affect6 au paiement , fonctionnement de l'administration centrale et au service de la dette. I1 est des agents de l ' ~ t a tau impossible de rkduire rapidement chacun de ces postes de dkpenses (une note sera prochainement produite sur le fonction publique et sur les moyens d'amdliorer son efficacitk); mais il conviendrait d'affecter une part plus grande des ressources disponibles au fonctionnement des services de base. I1 est donc peu probable que 1 ' ~ t a pourra t jouer un r61e important dans la redistribution des ressources ou lancer prochainement un vaste programme d'investissements publics. Aussi bien la RDP prdconise-t-elle surtout des mesures visant i dlargir l'espace budgktaire, et n'essaie guttre d'analyser l'efficacitd de la structure des dkpenses, sauf quand il s'agit de proposer l'affectation progressive des nouvelles ressources aux secteurs prioritaires et de rdduire les ddpenses de souverainetk. Les fonds affectks au fonctionnement des services publics sont trop faibles et les donnkes disponibles trop limitdes pour permettre une analyse systdmatique de l'efficacitd et de la qualitk de la ddpense. R6. Dans ces conditions, la RDP examine principalement deux questions. Premikrement, comment fonctionne le circuit de la ddpense publique et comment peut-on l'amdliorer pour que son emploi soit conforme aux intentions des ddcideurs ? Deuxikmement, quelles politiques budgktaires et fiscales permettront d'amdliorer le fonctionnement des services dans les secteurs prioritaires ? En consultation avec les autoritks, il a dtd ddcidd que la RDP examinerait les problttmes et perspectives de deux secteurs sociaux (I'dducation et la santk) et d'une question transversale (la condition fkminine). D'autres secteurs prioritaires, notamment les infrastructures, l'eau et l'assainissement n'ont pas kt6 traitks pour deux raisons : d'abord le manque de moyens et le fait que le financement de ces secteurs ddpend surtout de fonds extkrieurs et continuera d'en ddpendre au cours des prochaines annkes. R7. La RDP est centrke sur la gestion des de'penses de l'administration centrale. Toutefois, la ddcentralisation est en cours. I1 sera donc de plus en plus important de renforcer les capacitds au niveau rdgional et local. Aprks un vif ddbat tout au long de l'annke 2007 sur l'interprktation et l'application des principes de la Constitution concernant le partage des recettes, une solution de cornpromis a C C retenue et adoptde en octobre 2007. Cette solution prkvoit le transfert d'environ t 36% des recettes intdrieures aux autoritks rkgionales et locales dans le budget de 2008, mais ktablit d'importants me'canismes de contr6le pour garantir le paiement des salaires dans les principaux secteurs sociaux. La Banque a prdpare' des dtudes sur la ddcentralisation dont le rksumd figure en annexe. R8. La RDP est importante dans les circonstances prdsentes. En effet, la population exerce des pressions considdrables sur le nouveau gouvernement, exigeant qu'il se montre capable d'amiliorer les conditions de vie. L'une des causes des conflits rkcents sur le territoire de la RDC est en effet le sentiment que la richesse nationale n'est pas partagke de faqon equitable. Le gouvernement doit montrer sa volontC de prendre les mesures les plus appropriCes, s'il veut Ccarter le risque d'une reprise des conflits armCs. En outre, sans de telles mesures, les partenaires internationaux du pays hksiteront a aider le pays, avec pour conskquence la stagnation des investissements et une Cventuelle crise d'endettement. R9. Un autre problkme important, bien que moins spectaculaire, est que le manque de donnkes rend impossible un certain nombre d'analyses fondamentales dans le cadre de la RDP. En effet, de bonnes statistiques sont indispensables pour la formulation de bonnes politiques. La RDP recommande un changement majeur dans le comportement des ministkes dCpensiers dont les propositions budgktaires sont un catalogue de revendications irrkalistes, qui ne sont gukre prises en considkration dans les budgets finaux. Ces budgets basks sur des allocations rCduites sont d'ailleurs exCcutks de faqon peu satisfaisante et les ministkres ne rendent pas compte aux ministkres financiers de l'emploi des deniers publics. Cette attitude s'explique par l'expkrience des dernikres dCcennies, quand les ressources mises ? i disposition de ces ministkres ktaient la insignifiantes. Mais le pass6 n'est pas une bonne excuse. Tous les ministkres techniques ont le devoir de proposer des budgets crCdibles basks sur leurs strategies sectorielles et doivent rendre compte de la faqon dont ils ont employ6 ces fonds pour financer les biens et services attendus des bCnCficiaires. 1 1 appartiendra aux partenaires du pays d'apporter les appuis techniques nkcessaires aux ministkres dont les capacitks ont CC affectkes par de longues annkes de mauvaise t gestion. R10. I1 convient de faire le bilan des progrks rkalisCs par le gouvernement de transition vers une meilleure gestion des finances publiques. I1 convient aussi que toutes les parties concernkes s'entendent sur les actions futures ou du moins acceptent d'en dkbattre. Un systkme efficace de gestion des finances publiques est un instrument essentiel pour tous les gouvernements, surtout ceux qui souhaitent mobiliser des ressources extkrieures. I1 est donc souhaitable que des revues de ce genre soient entreprises de faqon pkriodique, tous les deux ans environ. R11. Le reste de ce rCsumC comprend plusieurs chapitres traitant de sujets spkcifiques. Le chapitre 2 examine l'kvolution passCe des dCpenses publiques et analyse la viabilitk i long terme des politiques budgktaires. Le chapitre 3 Ctudie les bases du systkme actuel de gestion des finances publiques. Les chapitres 4 et 5 sont des Ctudes de cas sur la gestion des dkpenses publiques dans les secteurs de l'kducation et de la santC. Enfin, le chapitre 6 souligne le r61e que peut jouer la gestion des finances publiques dans la promotion de 1'kgalitC des sexes, question transversale intkressant plusieurs secteurs. La dernikre section rksume les recommandations de la RDP dont la synthkse est ensuite prksentie sous la forme d'une matrice des actions. R12. Le ratio des recettes publiques par rapport au PIB de la RDC est l'un des plus bas du monde. Comme souvent dans un pays dont le systkme fiscal est sous-dkveloppk, l'essentiel des revemus du gouvernement provient des recettes douanikres et des droits d'accise. Ces recettes et droits reprksentent plus du tiers du total des revenus hors don, mais leur part dkcline. Le produit des imp6ts directs et indirects est domink par les imp6ts payes par un petit nombre de grandes . entreprises. Les dons sont la contribution la plus importante aux revenus de 1 ' ~ t a tPourtant leur niveau actuel (un peu plus d'EU$ 10 par habitant, soit EU$ 700 millions en 2006) ne fait pas de la RDC l'un des grands bCnCficiaires de l'aide exterieure. Notons cependant que les recettes publiques augmentent en valeur et en parts du PIB. De nouvelles augmentations sont encore possibles et souhaitables gr2ce B des progrks dans la transparence et I'efficacitC de l'administration fiscale, notamment dans le secteur minier, et par une meilleure supervision des rCgies financikres au niveau provincial. I1 est probable qu'avec les progrks de la dicentralisation, les services provinciaux accorderont une plus grande priorite' B cette supervision dans la mesure ou ils profiteront davantage de la bonne performance des services fiscaux. R13. Le ratio des dkpenses par rapport au PIB augmente Cgalement mais reste l'un des plus faibles de 1'Afrique subsaharienne. Le ratio dkpenses en capital1PIB est particulikrement faible (15% des dkpenses et 3,4% du PIB en 2006). Les de'penses courantes les plus importantes sont, dans I'ordre, les salaires, les autres depenses courantes (y compris les dkpenses de fonctionnement de l'administration centrale), les transferts aux services regionaux et locaux, les factures d'eau, d'klectricitk et de telkphone, et enfin le service de la dette, dont 80% reprCsente le service de la dette extkrieure. R14. Bien que la masse salariale soit en 2006 la dCpense la plus importante, les salaires en RDC sont parmi les plus bas au monde. Au cours des dernikres annkes, les pressions des enseignants en grkve et la nCcessite d'ameliorer les conditions de vie ont incite les autorites B augmenter sensiblement le niveau des salaires de la fonction publique. Toutefois ces hausses de salaires ont surtout pris la forme d'une augmentation des primes et indemnitks; en effet, les salaires de base (qui servent au calcul des retraites) restent faibles. En outre, les hausses de salaires ont kt6 nettement plus kleve'es Kinshasa que dans le reste du pays. Les moyens employCs pour gCrer les pressions sociales ont abouti B l'effondrement du systkme de remunkration du secteur public; c'est ce que montrent deux notes sur les salaires publics produites par la Banque en 2007. La structure des rCmunCrations publiques est devenue opaque et inequitable; en outre, comme la restructuration des services publics progresse peu, le poids de la masse salariale risque de devenir insoutenable. R15. En 2007, le gouvernement a lance' un certain nombre de rCformes des remunCrations publiques dont les orientations sont encourageantes; en effet, elles redonnent au systkme un peu plus de transparence et de prCvisibilitC. Toutefois, au-deli de ces modifications techniques du systkme de salaires, il est urgent que le gouvernement dktermine le nombre exact des agents (un recensement est en cours) et lance une rCforme complkte de la fonction payes par 1 ' ~ t a t publique reflCtant ses vues sur le type de service public que le pays veut mettre en place et peut financer. I1 devra Cgalement Cvaluer la nature et l'ainpleur des problkmes de sCcuritC du pays pour dkterminer quel type d'arme'e le pays souhaite maintenir et peut financer. Cette dernikre question est traitke dans le cadre d'une revue en cours des dkpenses publiques consacrke spkcialement au secteur de la skcuritC. R16. I1 est en principe relativement facile de reduire les crCdits affect& aux autres dkpenses courantes. Toutefois, les dispositions de la nouvelle Constitution de 2006 impliquent que I'une de leurs composantes - les transferts aux services regionaux et locaux - augmente de faqon considerable (ils pourraient concerner 50% des recettes publiques totales, dont 40% sous la forme de transferts et 10% sous la forme d'un fonds de pkrkquation principalement destine' B financer des investissements dans les infrastructures). Certes, il est souhaitable de corriger les distorsions dans les allocations de ressources en faveur de Kinshasa, mais le transfert des ressources et des responsabilites doit 6tre ger6 avec prudence pour ne pas surcharger les administrations locales dont les capacites ne sont peut-6tre pas suffisamment developpees et pour ne pas exacerber les disparitks existantes entre les provinces. L'accord intervenu sur une solution de compromis au sujet du mecanisme de transferts financiers pre'voit l'augmentation de ces transferts conformement aux dispositions de la Constitution, mais reflkte aussi les preoccupations qui viennent d'6tre exprimkes. R17. En 2007, une analyse de la viabilitk B long terme de l'endettement du pays concluait que la DRC etait gravement surendettke, sans des allkgements de sa dette dans le cadre de l'initiative PPTE et de la reduction de la dette multilatQale (IADM). Depuis qu'il a atteint le point de decision en 2003, le pays bkneficie de mesures d'allkgement provisoires, mais il a encore du ma1 2 assurer le service de la dette; en effet, ses depenses effectives au titre de la dette ont augment6 depuis cette date dans la mesure oh la RDC avait auparavant cessk d'assurer le service de sa dette. En juillet 2006, une grave crise budgktaire en phiode electorale a amene la RDC B cesser de faire face ; i ses obligations a I'igard des aux membres su Club de Paris. En 2006, les paiements effectifs au titre du service de la dette ont absorb6 14% des recettes publiques et 5,8% des exportations. Quant B la dette intkieure, estimee i i la fin de 2004 a plus d'EU$ 1,2 milliards (soit 17% du PIB de 2005), la quasi totaliti de l'en cours est sous la forme d'arrierks. Le gouvernement a n6goci6 I'apurement de cette dette avec la majorit6 de ses creanciers et devrait etre capable de faire face a ses engagements en 2007-08 avec l'appui financier de la Banque mondiale. R18. Une definition des dipenses en faveur des pauvres baske sur une nomenclature fonctionnelle a dte ktablie en 2004. Ces dkpenses ont nettement augment6 en parts du PIB : de 1.5% du PIB et EU$ 1,5 par habitant en 2003 a 5,7% du PIB et EU$ 7,7 par habitant en 2006, date a laquelle elks reprksentaient 33 % du total des d6penses exdcutkes. Les depenses en faveur des pauvres de la RDC restent trks infkrieures a la moyenne de 1'Afrique subsaharienne (10,2% du PIB en 2006), mais les definitions varient selon les pays et les chiffres ne sont pas necessairement comparables. En ce qui concerne la repartition sectorielle des dipenses, le gouvernement a, a juste titre, augment6 les credits affectis aux infrastructures et 21 1'Cducation. deux secteurs prioritaires selon le DSRP, mais les dkpenses de sant6 et de protection sociale. egalement prioritaires selon le DSRP, restent faibles. R19. Afin d'evaluer la viabiliti a long terme de la situation budgetaire. la RDP a teste un scenario de reference e; cinq autres scenarios a l'aide d'un modkle dynamique d'kquilibre genQal (MAMS) c o n y par la Banque mondiale. Le scenario de reference (scenario I) postule que des politiques macro6conomiques prudentes et des r6formes structurelles rendront possible une croissance economique annuelle moyenne de 6% de 2006 2 2026, et que la RDC atteindra le point d'achkvement PPTE en 2008. Le scenario de reference est optimiste mais realisable; il est base sur I'hypothkse d'une performance kconomique solide g r k e la vigueur des reformes. Cependant, une premikre conclusion du scenario de re'fkrence est que. m6me sur la base de previsions optimistes, la RDC n'aura pas encore retrouve le revenu par habitant de 1990 (ce niveau ne sera pas atteint avant 2029). Toutefois, le gouvernement disposera d'un espace budgetaire supple'mentaire soit pour financer des programmes de lutte contre la pauvrete (tels que la reduction des frais de scolaritk et du coct des soins de sante), soit pour accroitre les investissements publics tout en augmentant les dCpenses courantes (permettant ainsi une augmentation des salaires de la fonction publique); en effet, ces dkpenses passeraient de 16% du PIB en 2006 2 20% en 2026. Enfin, le niveau d'endettement sera soutenable g r k e aux allkgements de la dette et 2 des politiques d'endettement prudentes. R20. Les autres scCnarios sont les suivants : ii) pas de reforme ; iii) chute des prix des exportations du pays ; iv) augmentation de la consommation publique ; v) augmentation des emprunts non concessionnels ; et vi) financements chinois. Les scCnarios (ii) ii (v) aboutissent a des crises et ne sont pas soutenables, sans mesures spCciales pour gCrer de telles crises. Le scCnario chinois table sur un pret concessionnel d'EU$ 3 milliards accompagnC par des investissements Ctrangers directs d'EU$ 2 milliards; les informations disponibles ii ce jour semblent indiquer que ces fonds financeraient des investissements dans des projets prioritaires. Ce scCnario prCvoit donc une augmentation des investissements publics et de l'endettement, qui nkanmoins restera infkrieur au plafond prCvu (le pays pourra donc atteindre le point d'achkvement de l'initiative PPTE en 2008). I1 prCvoit Cgalement un PIB plus ClevC 2 la fin de la pCriode visCe par les projections. Toutes ces analyses montrent que I'absence de rCforme n'est pas une option viable et que le laxisme n'est pas permis; en effet, le pays reste vulnerable 2 des chocs exogknes meme si le gouvernement pratique de bonnes politiques Cconomiques. Un pret important peut contribuer au dCveloppement de la RDC, 2 condition qu'il s'agisse d'un pret concessionnel utilisC avec prudence et compatible avec la capacitC d'absorption du pays. CHAPITRE 3: GESTION DES FINANCES PUBLIQUES R2 1. Depuis la dernikre RDP de 2002, la RDC a fait des efforts considCrables pour renforcer la gestion des finances publiques. Sur les trois principales recommandations de la RDP de 2002, la premikre - qui concernait le processus dlClaboration du budget de 1 ' ~ t a t(exhaustivitk, rCconciliation des sources de donnCes, rCduction des dCpenses extrabudgktaires et modernisation de la nomenclature) - a CtC rCalisCe. La deuxikme - qui concernait I'exCcution du budget (rationalisation et informatisation du cycle de llexCcution budgCtaire, rkduction de la part des dCpenses sur procCdures exceptionnelles, reduction des arriCrCs, contrale des dCpenses d'eau, d'ClectricitC et de tClCphone et renforcement des contrbles a posteriori) - a Cgalement CtC rCalisCe, malgrC une dCtCrioration de la performance pendant la pCriode Clectorale. La mise en euvre de la troisikme recommandation - publication de rapports fiables sur l'execution du budget et introduction d'une comptabilitC en partie double - progresse et devrait ktre terminCe vers la mi-2008. R22. Le cadre juridique de la gestion des finances publiques repose sur trois instruments : la Constitution de 2006, la Loi organique des finances publiques de 198311987, et le Rkglement gCnCral de la comptabilite publique (RGCP). En thkorie, le processus de prkparation du budget s'intkgre dans un cycle annuel comprenant : (i) 1'Claboration d'un cadrage macroCconomique; (ii) la ddfinition du cadrage budgdtaire ; (iii) la tenue de confkrences budgktaires: et (iv) le vote du budget par le Parlement. R23. La Commission de cadrage macro~conomique lance le cycle budgktaire par la preparation de projections. Une fois dCterminCe l'enveloppe globale, le ministkre du budget publie des directives sur la formulation du budget qui permettront B chaque ministkre de prCparer ses propositions. Une confkrence budgCtaire est organisCe pour dCbattre de la justification de ces propositions et parvenir 2 un accord sur les arbitrages. Ce sont les ministkres du Plan et du Budget qui assurent le lien entre le budget et le DSRP. Quand un accord a C C t conclu, le projet de budget est soumis au Conseil des ministres, puis au Parlement, et devient loi de finances aprks signature et promulgation par le President de la RCpublique. R24. En thCorie, l'execution budgCtaire suit la procedure standard qui comprend quatre Ctapes : engagement, liquidation (verification du service fait), ordonnancement et paiement. La procCdure est informatisee depuis 2003 et, en principe, comprend tous les ClCments d'un systkme moderne de gestion des depenses publiques. Outre la procedure standard, le systkme prCvoit des procedures exceptionnelles pour certains types de dCpenses : urgences, paiement des salaires, service de la dette, factures d'eau, d'ClectricitC et de tele'phone et caisses d'avances pour de petites dCpenses (mises B disposition de fonds ou MAD). Pour les dCpenses impliquant la passation d'un marchC, le ministkre concern6 prepare le cahier des charges et le soumet au Conseil des adjudications. Une fois obtenue l'approbation du Conseil, la dCpense est exCcutCe selon la procCdure standard. R25. Le suivi et les contrbles internes sont effectues par des unites administratives (Division du contrble budgetaire du Ministkre du budget et Division du Tresor du Ministkre des finances) et par llInspection gCnerale des finances. Les contrBles externes sont effectuCs par la Cour des comptes et le Parlement. R26. En pratique, la Loi de finances et le RGCP sont obsolktes, et leur mise B jour est l'une des tiiches les plus urgentes. Le cadre institutionnel est inadequat; en effet, l'administration financikre est scindCe entre le Ministkre du budget et le Ministke des finances. La superposition frCquente des activites des deux ministkres crCe des doubles emplois. La collaboration et la coordination entre ces deux ministkres et les ministkres sectoriels ne sont pas satisfaisantes. R27. Les ministkes sectoriels ne participent pas effectivement B la formulation du budget. 11s connaissent l'enveloppe budgCtaire globale, mais ignorent l'enveloppe indicative qui leur sera accotdCe. 11s ne font pas les efforts nkcessaires pour prksenter des propositions budgdtaires rkalistes et credibles sur la base de strategies sectorielles adequates; en effet, l'expkrience leur a appris que la plupart de leurs propositions de ddpenses ne seront pas approuvCes; si elles le sont, les fonds correspondants ne seront pas disponibles pour des raisons diverses : crises de tresorerie ou modification des priorites, etc. R28. Depuis 2003, 1'exCcution du budget s'est beaucoup amClioree. Cependant, de grandes disparitCs subsistent entre les credits budgetaires et leur exCcution soit du fait d'une prCparation budgetaire dkficiente, soit en raison de la faiblesse des contr6les. En outre la periode Clectorale a affect6 negativement l'execution budgCtaire. Les ministkes sectoriels ont utilisC les procCdures d'urgence pour des dCpenses normales, estimant, non sans raisons, que la procCdure standard prenait trop de temps. Les retards sont particulikement longs pour les dCpenses impliquant la passation de march&; en effet, la procCdure de passation des marchCs prend en moyenne quatre B cinq mois (de l'engagement au paiement). La modernisation prCconisCe dans le rapport CPAR de 2003 n'a pas encore 6tC entikrement rCalis6e. Le TrCsor n'a pas les moyens de bien gCrer les liquiditks, en raison notamment de retards dans la mise en oeuvre d'un systkme comptable adequat; en effet. la banque centrale n'est pas capable de communiquer au TrCsor en temps reel les informations nkcessaires sur les recettes et les paiements ; le TrCsor n'a pas le pouvoir de gdrer les 1iquiditCs sur la base de prioritCs agrddes et en fonction de l'urgence des dCpenses. Une gestion inefficace de la trksorerie est l'une des principales causes des disparitCs entre les allocations budgttaires et les budgets exCcutCs. R29. L'information budgCtaire s'est nettement amdliorke depuis 2003, avec la production et la publication rCgulikres de rapports sur I'exCcution du budget et sur les opkrations du Tre'sor. On constate cependant des erreurs et des divergences entre les deux types de rapports, qui s'expliquent par les retards dans la mise en oeuvre d'un systkme comptable adkquat. En outre, aprks dkcaissement par le Tre'sor, les dCpenses ne font pas l'objet d'un suivi; en outre, les ministkres sectoriels et les services locaux produisent peu de rapports sur l'emploi des ressources. Le sous-financement des services et le manque de capacitds techniques expliquent les retards dans les opdrations de suivi et de contrble. R30. Selon la Constitution de 2006, le DSRP de 2006 et le Contrat de gouvernance de 2007, I'kducation est une prioritd nationale. Toutefois, les ressources publiques rnises B la disposition du secteur, toutes sources confondues, sont loin d'etre suffisantes pour garantir l'enseignement primaire universe1 B des conditions abordables. L'enveloppe budgktaire alloude B l'dducation est la plus faible de 1'Afrique subsaharienne. Les maigres ressources consacrdes au secteur ne sont pas toujours rkparties de faqon optimale sur la base de stratCgies et de politiques sectorielles cohdrentes. Enfin, l'exkcution de ces crtdits est souvent compromise par les crises de trdsorerie, les gaspillages et d'autres facteurs dkfavorables. Ce sont donc les parents d'Clkves qui supportent la plus grande partie des coQts de l'enseignement public. Le systkme est indquitable, aux dCpens des pauvres et surtout des filles. R31. En RDC, le secteur de 1'Cducation est rdgi par la Loi-cadre de 1986 et par la Convention de 1977, deux textes qu'il est urgent d'actualiser. Nombreuses sont les institutions privdes qui sont impliqudes dans l'enseignement de base (dans les dcoles publiques ou privdes). Plus de 70% des Ccoles sont gCrCes par les Cglises; un peu moins de 20% sont gCrCes directement par 1 ' ~ t a t ; les autres sont des Ccoles privdes. Les Ccoles privCes sont particulikrement nombreuses en zones . Ccoles urbaines et fonctionnent souvent sans agrkment ni surveillance de la part de 1 ' ~ t a t Les publiques gCrCes par les Cglises (Ccoles conventionnCes) appartiennent B un rCseau confessionnel. R32. En thCorie, 1 ' ~ t a t finance les salaires des enseignants et les frais de fonctionnement et d'entretien des Ccoles. I1 doit Cgalement assurer la construction des bstiments scolaires. En t pratique, 1 ' ~ t a paye seulement les salaires et une petite partie des coQts de fonctionnement; les ONG, les dglises, les institutions internationales et les parents d'tlkves financent le reste. Les salaires - drodds par l'hyperinflation - sont extrEmement bas. R33. Tous les enseignants des dcoles agrddes doivent (thdoriquement) Etre enregistrds officiellement dans la base de donndes du SECOPE, l'institution publique chargde de la gestion des enseignants. Toutefois, il existe un grand nombre d'enseignants non enregistrks soit parce qu'ils ont Ctd embauchds pendant les annCes de conflit et de confusion soit parce que le SECOPE n'a pas eu le temps ou les moyens de les enregistrer correctement. I1 ne s'agit pas de travailleurs fictifs ; en effet, ils existent et ils travaillent. Leurs salaires sont financds soit sur les salaires d'enseignants malades ou retraitds, soit par les frais de scolaritd. R34. En thkorie, le Ministitre de l'kducation participe B l'klaboration du budget et soumet ses propositions budgktaires. En rkalitk, ses propositions excitdent beaucoup les fonds disponibles pour le secteur; en conskquence, c'est le Ministitre du budget qui dkcide sur la base des allocations de l'annke prkckdente, ajustkes en fonction de l'augmentation de l'enveloppe budgCtaire globale. Ces allocations ne reflittent pas nkcessairement les prioritks du secteur. R35. Le paiement des salaires des enseignants est effectuk en espitces sur la base de longues procCdures. Le SECOPE prkpare les relevks de salaires, mais le nom des enseignants et le montant de leurs salaires sont conservks B 1'Cchelon provincial et le ministitre du budget connait seulement l'enveloppe salariale globale de chaque province. Les fonds sont transfkrks du Trksor aux bureaux provinciaux de la banque centrale ou B des banques commerciales dksignkes. Des comptables publics principaux du ministitre de I'EPSP, agissant au nom de groupes d'kcoles, retirent les fonds des banques. Plusieurs personneslentitCs (y compris certaines qui ne disposent plus d'autorisation officielle, notamment la commission de la solde) interviennent dans le transport des espitces depuis les comptables publics principaux jusqu'aux directeurs d'kcoles. C'est ceux-ci qui sont responsables de paiement des enseignants. R36. Le paiement des autres composantes de la dCpense fait l'objet de procCdures qui n'ont pas kt6 utilisCes pendant de nombreuses annkes. Une exception est le programme de subventions lancC en 2005 qui vise B financer une partie des coOts de fonctionnement des kcoles. Une prockdure spkciale permettant de verser les dons directement aux kcoles par llintermCdiaire du SECOPE a Ctk utiliske dans le cadre de ce programme. Ce programme, qui semblait efficace et populaire, a CtC suspendu au bout d'un an lorsque l'administration centrale a connu de graves problitmes budgktaires. R37. La RDP a mis au point une petite enquCte visant B suivre toutes les ktapes du paiement des salaires des enseignants. Cette enquCte a donnC des rCsultats intkressants, mCme si l'kchantillon est trop modeste (36 Ccoles dans trois provinces sur deux mois) pour qu'on puisse extrapoler les rksultats au reste du pays. En moyenne, plus de 90% des fonds dkcaissks par le TrCsor pour le paiement de salaires d'enseignants ont atteint leur destination. Le taux d'arrivke variait selon les provinces, mais aussi selon les mois pour la meme kcole. De nombreux enseignants ont r e p 100% de leurs salaires, mais certains ont r e p moins de 60%. Les prklitvements ainsi effectuks - meme s'ils sont modestes - ont un impact trits nkgatif sur des enseignants dont les salaires sont dkjh trits bas. En outre 1'imprkvisibilitC de ces prklitvements complique encore la situation des enseignants. Ces prklitvements sont illkgaux et montrent la faiblesse des systitmes de contrhle. Des enquCtes sur la destination finale des dkpenses publiques doivent Ctre menkes sur la base d'kchantillons plus importants pour garantir la qualit6 de llCvaluation et du diagnostic (cette mesure est d'ailleurs un repitre du point d'achitvement de l'initiative PPTE). R38. Les mkcanismes d'information budgktaire sont kgalement faibles. Les directeurs d'kcoles sont tenus de renvoyer au SECOPE les r e p s signks des paiements de salaires effectuks; en fait ils le font rarement. En ce qui concerne le programme de subventions, les directeurs d'kcole doivent tenir une comptabilitC et rendre compte de l'utilisation des fonds aux comptables publics principaux du Ministitre de l'kducation. Au moment de la rkdaction de ce rapport, aucun rapport provenant des provinces n'avait CtC soumis h l'administrdion centrale. / R39. La nouvelle Constitution de 2006 prkvoit un transfert substantiel de responsabilitks et de ressources aux provinces et aux administrations locales. Au moment de la rkdaction de ce rapport, les enseignants ktaient l'une des catkgories de fonctionnaires dont la gestion allait peut- Etre Etre transfkrke aux administrations locales. A long terme une telle mesure parait raisonnable, mais il n'est pas certain que les administrations locales disposent prochainement des capacitks et des ressources nkcessaires pour assumer cette responsabilitk. I1 faudra planifier ce transfert avec prudence et l'exkcuter de faqon graduelle pour ne pas perturber le fonctionnement de cet important secteur. R40. La situation des secteurs de la santk, de la nutrition et de la population est mauvaise; les progrks vers l'accomplissement des objectifs du Millknaire pour le dkveloppement (OMD) dans le domaine de la santk ne sont pas satisfaisants. La crise et les conflits des dernikres dkcennies ont gravement affect6 la situation sanitaire de la population congolaise et le fonctionnement du systkme de sante'. Dans l'ensemble, la situation s'est redresske depuis 2002 g r k e notamment B une nette amklioration des conditions de skcuritk dans la plus grande partie du pays, mEme si l'inskcuritk continue de skvir dans certaines rkgions de 1'Est de la RDC. Les rksultats de 1'EnquEte sur la population et la santk de 2007 indiquent que le taux de mortalitk des moins de cinq ans est 148 pour 1000 en 2002-2006, soit une lkgkre diminution par rapport B 1993-97 (172 pour 1000) et 1998-2001 (165 pour 1000). Mais, dans le mEme temps, la malnutrition chronique chez les enfants de moins de cinq ans semble avoir augment6 de 3 1 % en 2000 B 45% en 2007. Le taux de fkconditk totale reste klevk a 6,3, et on estime que le taux de mortalitk maternelle est parmi les plus klevks au monde. La prkvalence du VIH chez les femmes enceintes visitant les cliniques prknatales varje entre 2% et 8%. R41. La couverture des services de santk de base s'est amkliorke au cours des dernikres annkes, mais demeure trks faible. En 2007, seuls 31% des enfants d'un an avaient requ toutes les vaccinations recommandkes, soit un progrks sensible par rapport aux 23% de 2001. Les taux d'utilisation des services curatifs ont progress6 depuis 2001, mais restent faibles: le pourcentage d'enfants de moins de cinq ans atteints d'infections respiratoires aigues qui ont kt6 soignks par du personnel qualifik est pass6 de 35% en 2001 2 42% en 2007. Le taux d'utilisation des services de santk maternelle semble s'Etre amkliork considQablement au cours des dernikres annkes; en 2007, 74% des accouchements ont kt6 supervisks par du personnel de santk qualifik, contre 61% en 2001. Cependant, certains indices permettent de penser que la qualitk des services est encore un skrieux problkme. R42. Les disparitks entre les pauvres et les nantis sont grandes. Les obstacles B l'utilisation des services de santk sont notamment le coQtdes soins pour les mknages, les problkmes d'accks et la qualitk des prestations. La rkpartition des infrastructures sanitaires et du personnel de santk est trks inkgale entre Kinshasa (et dans une moindre mesure le Bas Congo) et le reste du pays. Notons cependant que l'analyse des donnkes sur la rkpartition du personnel est compliquke par le grand nombre d'agents du secteur public qui travaillent dans l'ensemble du pays mais n'ont pas kt6 enregistrks. R43. Le dkveloppement du systkme de santk est bas6 sur la crdation de zones de santk, comprenant 2 la fojs un r6seau de services de santk primaire et une structure de rkfkrence pour une population d'environ 110 000 habitants en moyenne. Une longue tradition de partenariat entre les institutions publiques et privkes et les kglises, fait que les organisations non gouvernementales, souvent appuykes par des organismes d'aide, occupent une place importante dans le dkveloppement du secteur. R44. Les dCpenses publiques de santC ont chutk dans les annkes 1990. Les crCdits budgktaires du secteur augmentent depuis 2003, mais sont encore parmi les plus faibles du monde : environ EU$ 50 millions en 2006, soit EU$ 0,80 par habitant. Les dkpenses du secteur reprksentent 3,396 du total des dkpenses publiques et 0'6% du PIB. Prks de la moitik est affectke a la rkmunkration du personnel. Les fonds affect& aux frais de fonctionnement des services, aux fournitures et aux investissements sont en grande partie financCs par les fonds PPTE et sont relativement importants. R45. Bien que des progrks substantiels aient kt6 rkalisks dans le domaine de la prkparation et du suivi des budgets, plusieurs problkmes doivent Etre trait& de toute urgence. Le budget de la santk est peu crkdible; en effet, les propositions budgktaires sont irrkalistes et ne dkfinissent pas des prioritks; leur prkparation n'implique pas les services provinciaux et le budget n'est exCcutk qu'a moitik. L'emploi des fonds disponibles manque de transparence et le recours des prockdures d'urgence contournant les systkmes de contrdle comporte des risques de mauvaise gouvernance. I1 n'y a pas de mkcanisme de suivi et l'emploi des deniers publics par le ministkre de la santk ne donne lieu aucun rapport. Ces questions, qui pour l'essentiel sont du ressort du ministkre de la santk, doivent Etre abordkes et traitkes trks rapidement. R46. Les financements publics internationaux sont en nette augmentation, atteignant environ EU$ 300 millions en 2006, y compris l'aide humanitaire et les programmes de lutte contre 1e VIWSIDA. On prkvoit que les dkpenses de dkveloppement affectkes au secteur de la santk (hors programmes de lutte contre le VIWSIDA) devraient atteindre environ EU$ 200 millions par an au cours des prochaines annkes. L'appui des bailleurs de fonds aux zones de santk est coordonnk sur une base gkographique; il concerne aujourd'hui prks de 85% des zones, mais les niveaux de financement sont trks variables. La coordination des stratkgies et des programmes s'est amklioree au cours des dernikres annCes, mais les financements des bailleurs de fonds sont trks nombreux et souvent imprkvisibles, notamment au stade de 1'exCcution. Prks de la moitiC des financements internationaux est affectke a des maladies ou i des problkmes spkcifiques. I1 est souhaitable que les bailleurs de fonds appuient les efforts du gouvernement pour harmoniser les ope'rations de suivi et d'kvaluation et amkliorer la collecte des donnkes sur 1es programmes d'aide et les dkpenses effectives en vue de renforcer la planification des budgets et des programmes. R47. Les donnCes sur le financement des structures sanitaires montrent que sans l'appui des bailleurs de fonds, les services de santk de'pendent surtout des cotisations des malades, limitant ainsi l'accks aux services et contribuant a l'appauvrissement des populations. La plupart des dCpenses des structures sanitaires servent au paiement des salaires et primes des fonctionnaires de la sante et a la rkmunkration des nombreux agents non rkgularisks. R48. Les dCpenses publiques sur ressources domestiques et exterieures sont estimkes a prks d'EU$ 250 millions par an, soit environ EU$ 4 par habitant. Les besoins supplkmentaires du secteur pour les prochaines annkes sont Cvaluks a un minimum d'EU$ 150 millions par an, soit EU$ 2,50 par habitant. Mais la mise en aeuvre de la stratkgie de dkveloppement du secteur de la sante - extension de la couverture sanitaire et fourniture d'un service plus complet - coiiterait beaucoup plus. Le nouveau gouvernement met le developpement des services de sante au premier rang de ses priorite's et s'est engage 2 augmenter les depenses du secteur. Dans ces conditions, il est raisonnable de privoir que le gap de financement sera finance par des ressources domestiques 2 concurrence d'EU$ 50 millions et par des financements exterieurs supplementaires 2 concurrence d'EU$ 100 millions. I1 convient cependant de noter qu'a EU$ 7 par habitant, le niveau des depenses publiques de sante (hors programmes VIHISIDA) sera encore l'un des plus bas du monde. Pour preparer la formulation d'un cadre des depenses 2 moyen terme (CDMT), il conviendrait d'evaluer le coQt de la mise en euvre d'un programme plus vaste, base sur des scenarios realistes d'extension de la couverture sanitaire. CHAPITRE 6: PARITE HOMMES-FEMMES R49. La condition des femmes en RDC est extremement mauvaise, meme pour un pays tres pauvre ou les services sociaux sont virtuellement inexistants. L' indice de developpement humain des Nations Unies est l'un des plus bas. La RDC est au 130kme rang sur 136 en ce qui concerne I'indice de developpement du genre. Le taux de scolarisation des filles est extremement faible; les taux de mortalit6 maternelle et de fkcondite sont parmi les plus ClevCs et les femmes congolaises sont particulierement susceptibles de contracter le VIHISIDA. Les conflits et le manque d'independance Cconomique exposent les femmes aux discriminations et aux violences sexuelles. R50. Les violences sexuelles contre les femmes sont un problkme majeur en RDC, surtout dans la partie orientale du pays, gravement affecte'e par les conflits. Selon un rapport de Hunzan Rights Watch publie en 2005, des dizaines de milliers de femmes et de filles ont etC victimes de violences sexuelles pendant les cinq annees de contlit. Une etude de 1'OMS conclut qu'environ quarante mille personnes ont CtC violees dans les provinces du Sud Kivu et du Maniema et dans les deux villes de Goma et de KalCmiC. Malheureusement, les violences continuent dans 1'Est du pays; elles sont surtout le fait des forces armCes et d'autres combattants. R51. Les violences domestiques sont Cgalement frequentes. Comme dans beaucoup d'autres pays, les traditions sociales et politiques compliquent la solution de tels problemes. Les femmes sont en effet les victimes d'un systeme tres patriarcal : en milieu rural, les hommes paient la dot pour acheter leur e'pouse. R52. Le budget de 1 ' ~ t a tne prevoit rien pour financer des programmes dont l'objet est d'attaquer djrectement les problemes de genre. La Mission de I'ONU en RCpublique democratique du Congo (MONUC) organise pour ses propres troupes et pour la police et l'armee des programmes de formation et de sensibilisation. Ces formations visent 2 montrer aux policiers et aux militaires comment rCagir en cas de violences sexuelles et quelles mesures prendre quand les coupables sont des membres de l'armee, de la police ou de la MONUC. Les violences dont sont victimes les femmes et le trajtement de ces questions sont examines de faqon plus dktaillee dans la revue des depenses publiques sur le secteur de la skurite. R53. Des lois et des protocoles protegent les femmes et les filles et garantissent 1'CgalitC des sexes; en effet, on reconnait que les inCgalitCs politiques, Cconomiques et sociales nuisent au dCveloppement de la vie sociale. Le DSRP accorde une haute priorit6 aux problkmes de genre et pre'conise des mesures pour promouvoir I'Cgalitk de tous. Cependant, ces lois et protocoles sont ma1 appliquCs et la situation politique et Cconomique des femmes ne semble gukre s'etre amCliorCe au cours des vingt dernikres anne'es. I 1 est essentiel de mieux exe'cuter les programmes et initiatives visant 5 promouvoir 1'CgalitC des sexes; il convient Cgalement d'ameliorer la qualit6 des donnCes statistiques pour mesurer les progrks rCalisCs vers I'accomplissement des objectifs du DSRP et des OMD. En effet, une bonne analyse des politiques du genre et de leurs implications budgetaires est essentielle pour favoriser I'accomplissement de ces objectifs. R54. Sur le plan institutionnel, le Ministkre de la condition feminine (MinWA) a pour mission de ve'rifier que les besoins des femmes et des filles sont pris en considiration de faqon adCquate. Son r6le est d'identifier les principaux problkmes que rencontrent les femmes dans tous les secteurs et de dCfinir les mesures sectorielles permettant de rCsoudre ces problkmes. Outre le ministkre de la condition fe'minine, le ministkre des affaires sociales gkre des programmes cibles sur les femmes, tels que la cre'ation de centres pour les femmes et des programmes spCciaux pour les femmes handicapkes. Le ministkre de l'kducation milite en faveur de la scolarisation des filles (au moyen du programme ducati ion pour tous), et le ministere de la santC a des programmes axCs sur la santC feminine. Les activitks des diffkrents ministkres sont ma1 coordonnies et cette fragmentation rCduit 1'efficacitC des faibles ressources affectCes 2 la promotion de 1'CgalitC des sexes. R55. En 2006. le MinWA disposait d'un budget dlEU$ 1 million, exCcutC a 67%, soit un total ne dCpassant pas 0,05% de I'exCcution budgCtaire. Ces chiffres sont similaires ? I ceux de 2005. mais sont supCrieurs aux budgets et aux risultats de 2003 et 2004. Les propositions budgktaires du MinWA, comme celles des autres ministkres sectoriels, ne sont pas rCalistes et ne reflktent pas des prioritks prCcises baskes sur des stratCgies sectorielles adequates. Le ministkre a prCparC une sCrie de programmes ambitieux traitant de tous les problkmes que rencontrent les femmes dans tous les secteurs; le coQt total de ces programmes est estimC 5 EU$ 219 millions, soit 325 fois l'enveloppe budgktaire de MinWA pour 2006 et un peu plus que le budget du ministke de la DCfense. En fait le MinWA a utilisk l'essentiel de son budget pour le financement de personnel et de batiments: un peu plus de la moitiC des crCdits a CtC affectCe au Cabinet et aux services du SecrCtariat gCnCral. R56. Les autres ministkres n'affectent que des crCdits trks modestes 5 des activitCs liCes directement ou indirectement aux problkmes de genre. Le montant total de ces fonds est infkrieur 5 0,1% du budget. Seuls deux des cinq programmes prCvus dans le budget des affaires sociales ont CtC finance's en 2006. Le ministkre de la santC est le seul autre ministkre ayant budgCtisC des programmes specifiques pour la condition fkminine. De tels programmes ont absorbe 0,34% de 1'exCcution budgCtaire du ministkre. R57. La RDC aborde une phase critique de son dCveloppement. Le nouveau gouvernement doit en effet conduire le pays au-deli3 de la phase de l'aprks conflit vers une phase de dCveloppement durable; cette transition nCcessite une action concertCe et un engagement sans failles pour mener 5 bien des rCformes difficiles. Les marges de manceuvre dont disposent les autoritCs dans la gestion de leurs budgets sont trks limitCes; en effet, l'essentiel des ressources disponibles servent 2 financer les salaires des fonctionnaires, le fonctionnen~ent de l'administration centrale et le service de la dette. I1 faut que le gouvernement klargisse l'espace fiscal dont il dispose par l'augmentation des recettes publiques et une gestion prudente de la dette. Le gouvernement doit Cgalement accroitre l'efficacitk de la dkpense publique, meme si (ou plut6t parce que) les ressources sont insuffisantes pour faire face aux knormes besoins du pays. R58. Les autoritks souhaitent que la RDP devienne un plan d'action conjoint du gouvernement et de ses partenaires pour la gestion des prioritks fiduciaires. Par conskquent, les recommandations de la RDP reflktent non seulement les vues des autoritks et de leurs partenaires sur la situation des finances publiques telle qu'elle devrait &re dans 18 mois, mais encore l'engagement de toutes les parties de faire le ne'cessaire pour atteindre cet objectif. La matrice figurant i la fin du rksumk prksente une synthkse de ces recommandations. En accord avec les autoritks, 1'Cquipe de la Banque s'est employCe limiter le nombre de recommandations pour qu'elles soient compatibles avec les capacitks du pays. Dans toute la mesure possible, la prioritk a kt6 accordCe aux mesures permettant d'accroitre la transparence et d'amdiorer la fourniture de services de base aux populations pauvres; nous reconnaissons cependant qu'a long terme une refonte des systkmes sera nkcessaire et que la prkparation de telles rCformes doit commencer immkdiatement. R59. Afin d'assurer la stabilitk Cconomique et la viabilitC budgktaire, la RDP recommande, i court terme, les mesures suivantes : (i) une meilleure gouvernance et une administration fiscale plus efficace pour augmenter les recettes, notamment les contributions du secteur minier ; (ii) le maintien d'un contr6le sen6 des dkpenses et l'assurance d'une allocation accrue pour les secteurs prioritaires et de meilleurs taux d'exkcution de ces allocations ; (iii) une meilleure gestion de la dette et des politiques prudentes en matikre d'emprunts ; (iv) des consultations pour la formulation de stratCgies sectorielles spkcifiques sur la dkcentralisation. I1 convient Cgalement d'examiner les questions de financement, de capacitks et de partage des responsabilitks et les risques d'une aggravation des inCgalitks. R60. A moyen terme, la RDP recommande : (i) d'amkliorer la qualitk des donnkes pour une rationalisation de la structure des dkpenses (en vue d'accroitre les ressources affectkes aux dkpenses en faveur des pauvres) ; (ii) d'amkliorer les projections macrokconomiques; (iii) d'klaborer un cadre i moyen terme conforme au DSRP pour une planification et un financement adkquat de programmes pluriannuels ; (iv) de renforcer - de jure et de facto - les politiques d'emprunt et la gestion de la dette publique et de la dette avaliske, y compris les obligations au titre du passif conditionnel. R61. Pour le rktablissement d'un systkme de gestion financikre fiable appuyk par des mkcanismes de contrBle appropriks, il conviendra de prendre les mesures suivantes au cours des 18 prochains mois : (i) actualiser le cadre juridique et institutionnel ; (ii) renforcer le processus de prkparation du budget, avec la participation effective des ministkres sectoriels prioritaires ; (iii) utiliser les prockdures standard (rkserver les prockdures d'urgence aux urgences vkritablcs) et supprimer les formalitks particulikrement lourdes imposkes pendant la pkriode klectorale ; (iv) amkliorer la gestion du Trksor en dkfinissant les prioritks, en renfor~antles pouvoirs de ses cadres et en introduisant dans les plus brefs dklais la comptabilitk en partie double (repbe du point d'achkvement de l'initiative PPTE) ; (v) amkliorer la couverture et la qualitk des donnkes en exigeant que les ministkres sectoriels rendent compte de I'utilisation des ressources et diffusent l'informations. R62. A moyen terme, il est recommande' : (i) de produire la balance du Tre'sor en temps re'el; (ii) de suivre les de'penses publiques aprks le de'caissement des fonds par le Tre'sor en obligeant les ministkres sectoriels h rendre compte de l'exe'cution des de'penses ; (iii) de ve'rifier que les services provinciaux et locaux ont les capacite's minimum nkcessaires avant d'effectuer les transferts de ressources pre'vus par la nouvelle Constitution. R63. Pour progresser en direction de l'accomplissement des OMD et respecter les engagements pris en faveur d'une education de qualite' pour tous, le gouvernement doit augmenter les ressources affectkes au secteur, assurer une gestion rationnelle des ressources humaines. rCduire la fraude dans llexCcution des dkpenses publiques et Cvaluer les capacite's des administrations locales pour pre'parer la dkcentralisation et ame'liorer la gouvernance. A court terme, il s'agira de mettre en ceuvre les mesures suivantes : (i) Ctablir un plan d'action rCaliste et chiffre' pour le budget de 2009 ; (ii) dCclarer un moratoire sur la re'gularisation du personnel et la crkation de nouvelles e'coles jusqu'i l'achkvement du recensement des enseignants et de la carte scolaire; (iii) amkliorer le paiement des salaires en Climinant les commissions de la solde et les interventions d'autres entitCs non autorisCes, et en confirmant l'interdiction de tels pre'lkvements sur les salaires des enseignants (et les autres fonds publics). R64. A moyen terme, pour rkduire les frais de scolarite' payes par les parents, il faudra accroitre les cre'dits affecte's B 1'Cducation et encourager le ministkre de 1'Cducation B participer plus activement a l'klaboration et h I'exCcution du budget. Des mCthodes originales compatibles avec les contraintes logistiques du pays devront Etre utilisCes pour re'duire les coQts lie's au paiement des salaires; les autres coQtsdevront Etre financCs pour Climiner toutes les dCductions non autorisCes. Les mCcanismes de contr6le et d'e'valuation doivent Etre renforce's gr5ce B l'intervention des parents, des syndicats d'enseignants et des ONG. Le gouvernement doit appliquer les lois et rkglements et mettre fin B la culture d'impunitk. La mise en ceuvre de ces mesures ne sera possible que si des ressources suffisantes sont disponibles pour payer les fonctionnaires et les coQts de fonctionnement. Les capacitCs du SECOPE, affaiblies par des dkcennies de mauvaise gestion, doivent etre renforckes. Enfin, il convient d'entamer les consultations nCcessaires pour l'e'laboration d'une strategic du secteur en matikre de dCcentralisation. R65. Afin d'amkliorer 1'accessibilitC et la qualit6 des soins de santC pour tous, il est nkcessaire : (i) d'augmenter progressivement les fonds publics affectes au secteur ; (ii) de renforcer les capacitks du gouvernement pour le pilotage et la gestion de ce secteur ; (iii) de mettre en place des mCcanismes pour faciliter l'absorption de fonds supple'mentaires. I1 conviendra kgalement d'Ctudier plusieurs options pour la promotion de partenariats public-privC, notamment au stade de la fourniture des services de base. I1 convient que le ministkre de la santC participe plus activement toutes les phases de la dtpense : Claboration et exe'cution du budget, suivi et Cvaluacion. La gestion des fonctionnaires du secteur doit Etre amCliorke. Comme dans le secteur de l'Cducation, le problkme des agents non rCgularisCs doit Etre rksolu pour que cliniques et h6pitaux disposent du personnel nCcessaire sur la base de plans stratkgiques; il convient aussi d'kliminer progressivement les prClkvements illCgaux sur les salaires de ces agents. R66. La crkation imminente de nouvelles provinces et la dkcentralisation des services de santk de base posent de sCrieux problkmes de financement et de gestion pour le secteur de la santC. Le risque existe que les provinces les plus pauvres ne puissent pas financer les salaires que le gouvernement central payait au personnel de santk. Les inkgalit& s'aggraveront si les provinces les plus dkmunies ne disposent pas des ressources et des capacitks nkcessaires pour l'exercice de leurs nouvelles responsabilitks. I1 est recommandk que le ministkre de la Santk entame une rkflexion pour l'tlaboration d'une stratkgie du secteur qui intkgre les nombreux problkmes que pose la dkcentralisation. R67. 1 1 est kvident que les ressources affectkes aux questions de paritk hommes/femmes ne sont pas suffisantes pour attaquer ce problkme, tenir les engagements du gouvernement et atteindre les objectifs de dkveloppement humain, tels que les OMD. Les prioritks dkfinies dans la Constitution, le DSRP et les autres dkclarations de principe doivent etre mieux reflktkes dans les programmes du gouvernement et le budget de 1'~tat.Les ministkres chargks d'amkliorer la condition fkminine doivent participer plus activement h l'klaboration et ii l'exkcution du budget; ?I cette fin, ils doivent prkparer des propositions budgktaires rkalistes dont les prioritks sont baskes sur des stratkgies cohkrentes. I1 convient kgalement d'intkgrer les financements extkrieurs dans les programmes du gouvernement (et le budget) pour assurer la coherence des objectifs et des activitks. R68. En outre, la RDC a besoin de mieux coordonner l'action des diffkrentes institutions responsables des questions de genre. I1 convient notamment de mieux prkciser la rtpartition des fonctions entre le Ministkre de la condition fkminine, le Ministkre des affaires sociales et les autres institutions. I1 convient kgalement de prkciser les modalitks de la collaboration et de la coordination de ces activitks avec celles des ministkes sectoriels et du partage des responsabilitks entre ces diffkrentes institutions. R69. I1 est possible, mais pas facile, de mettre en ceuvre ces recommandations. Leur rkalisation nkcessitera un engagement ferme du gouvernement et un appui sans failles des partenaires. 1 1 n'est pas possible de ne pas entreprendre ces rtformes. C'est ce que dtmontre l'analyse de la viabilitk budgttaire et du scknario sans rkformes. I1 n'est plus temps d'attendre. Plan d'actions prioritaires pour 2008-2009 Actions - Rkalisations esperees en mois 1 Resultats attendus I Organiser des ateliers pour valider et finaliser le projet de loi organique des Le projet de loi Mise en place d'un finances publiques et le Reglement general de comptabilitk publique organique est finalise cadre organique obsolkte moderne Faible Ameliorer la gestion des recettes, surtout en ce qui concerne le secteur Les recettes fiscales nt ~ l a r ~ i s s e m ede mobilisation des rninier atteignent 16% du PIB l'espace fiscal recettes Mettre en ceuvre les reformes de l'administration fiscale La structure des Augmenter progressivement les ressources affectkes aux secteurs Les dCpenses des La structure des budgets ne reflete prioritaires sans compromettre la stabilitk macroCconomique secteurs education et budgets retlkte les pas les priorites Respecter le calendrier d'klaboration du budget afin de donner aux santk representent priorit&. Les services sectorielles ministkres sectoriels le temps nkcessaire pour prkparer des propositions respectivement plus de prioritaires sont fournis. budgktaires rkalistes. 10% et 4% des La rkorganisation des Pour rendre leurs propositions budgktaires plus credibles et plus efficaces, depenses exCcutCes. Le Ccoles dispose de les ministkres techniques doivent. (i) definir des priorites dans le cadre projet de budget 2009 meilleures d'enveloppes realistes ; (ii) impliquer les provinces et les services de ces deux secteurs est informations. techniques dans le processus budgktaire. base sur des La condition de vie des Achever le recensement des enseignants et 1'Ctablissement de la carte propositions rkalistes filles et femmes scolaire. Dans I'intervalle. declarer un moratoire sur les mouvements de refletant les priorit& s'amkliore. personnel et l'accreditation de nouvelles Ccoles. sectorielles. ~ t u d i e l'impact r des frais de scolaritk sur 1'Cducation des filles pour rendre Le recensement des possible la mise en ceuvre des mesures approprikes enseignants et la carte Rendre plus accessibles les services de planning familial et de sante scolaire sont prets. Un reproductive. projet d'Ctude de l'impact des frais de Preciser le r6le du Ministkre de la condition feminine, qui est surtout un r61e scolarite' sur la de coordination, de suivi, et de plaidoyer pour la parite hommes/femmes scolarisation des filles a Augmenter les ressources affectkes aux programmes visant a Climiner la CtC prCparC. Le r61e de violence contre les femmes. MinWA est nrCcisC. Programme de rkformes a moven terme -- Thkmes Actions RCsultats attendus Formuler IE Ameliorer les projections macroCconomiques et Claborer un plan chiffrC de mise en Les programmes prioritaires sont CDMT ceuvre du DSRP assorti d'un mCcanisme de suivi et d'Cvaluation, pour une planification planifies et finances de faqon adCquate des programmes prioritaires adCquate. Actualiser le Mettre en ceuvre le projet de Loi organique des finances publiques et du Rttglement Mise en place d'un cadre juridique etp cadre juridique et gCnCral de comptabilitC publique institutionnel moderne. institutionnel Renforcer la Renforcer - de jure et de facto - le cadre rCgissant les emprunts et la gestion de la dette Meilleure gestion de la dette basCe sur gestion de la publique et garantie par gar tat, y compris le passif conditionnel une meilleure information sur toute la dette dette ~ u b l i a u e Ameliorer la AmCliorer la qualite et la couverture des donnCes pour rationaliser la structure des La structure des budgets est basCe sur structure des dCpenses en vue d'accroitre les allocations aux secteurs prioritaires de meilleures donnCes budgets Institutionnaliser l'actualisation mensuelle des donnies sur les sites Internet officiels. RCduire les dClais Instituer les mCcanismes permettant aux services de base de connaitre les crCdits qui Une exCcution plus rapide des d'exkcution dans leur sont allouCs budgets le circuit des Mettre en rCseau le ministttre des finances, le ministkre du budget et les ministkres dCpenses sectoriels Rationaliser le circuit des dCpenses (aprks le TrCsor) pour reduire les coQts Clevis de llexCcution des dCpenses publiques Renforcer la Renforcer les capacitCs de gestion des finances publiques au niveau provincial Une meilleure gestion des finances gestion des Rendre automatique et exhaustive la production mensuelle des balances du TrCsor publiques dans les ministttres dtpenses sectoriels et au niveau local publiques dans les ministkres sectoriels et au niveau local. AmCliorer le Produire des rapports sectoriels trimestriels sur llexCcution du budget, notamment sur Les dCpenses dans les secteurs santC suivi des les opkrations au niveau provincial; et Cducation sont mieux contr81Ces et dCpenses apres ducati ion: (i) faire participer les parents et les syndicats des enseignants au suivi et B mieux gCrCes dkcaissement par 1'Cvaluation de la performance des directeurs dlCcole, des gestionnaires et du le TrCsor SECOPE ; (ii) mettre en place un mCcanisme permettant de dCnoncer les irrCgularitCs ; (iii) mettre fin B 1'impunitC et appliquer strictement les sanctions en cas d'abus ; (iv) renforcer le r81e et les caoacitCs du SECOPE. Actions Rksultats attendus SantC: (i) renforcer le suivi ; (ii) concevoir un systkme de suivi et d'information pour mieux comprendre I'utilisation effective des fonds dkcaissks ; (iii) mettre en place un mkcanisme de suivi efficace, adapt6 & la dkcentralisation. ParitC hommes- Meilleur suivi officiel de la situation. notamment par la collecte de donnkes, afin de Un environnement protkgeant les femmes renforcer les capacids de B comprendre les caractkristiques des victimes et des personnes vulnkrables contre les agresseurs. prkdateurs. Transformer une meilleure connaissance de la situation des femmes en actions concrktes pour leur protection. Harmoniser Encourager- les bailleurs de fonds B s'entendre sur les questions techniques que . posent - Gestion plus efficace de I'aide I'aide le suivi, 1'Cvaluation et la mise en euvre des programmes, respectant la dkclaration de extkrieure. Paris. CHAPITRE 1. INTRODUCTION ET PRESENTATION GENERALE DU PAYS 1.1 La Republique dkn~ocratique du Congo (RDC) est un pays immense d'une superficie presque iquivalente a celle de ]'Europe de I'Ouest, pour une population estimee a 60 millions d'habitants. Autrefois connu sous le nom de Congo belge, la RDC a accede a I'independance en 1960. En 1965, M. Mobutu Sese Seko s'est empare du pouvoir et a gouvernk le pays pendant 32 ans. Si le prksident Mobutu a reussi a crier un fort sentiment d'unitk nationale, son rkgime s'est distinguk par la mauvaise gestion de I'iconomie et la corruption gkneralisee. Au debut des annkes 90, l'economie du pays s'est effondree sous l'effet de I'hyperintlation, suivie d'une serie de remous, d'emeutes et de conflits arm& soutenus par des gouvernenlents &rangers. Plus de 3 millions de personnes auraient trouve la mort pendant le conflit qui a dkchire le pays a partir de 1998, victimes surtout de la faim et des maladies. En 1999, un accord de cessez-le-feu a kt6 conclu et en 2001, un gouvernement de transition s'est installe, dirigk par M. Joseph Kabila, aprks quoi la situation militaro-politique est entrke dans une phase de stabilisation. A suivi ensuite la signature d'un accord de paix en 2003. En 2006. les premikres elections ont kt6 organiskes depuis quatre dkcennies, donnant lieu a la mise en place d'un gollvernement de coalition en fkvrier 2007. sous la direction du president Kabila. 1.2 [In Document de stratkgie pour la reduction de la pauvretk (DSRP) complet a kt6 adopte en juillet 2006, dans lequel la rkunification, la paix et la stabilitk ont kt6 dksignees comme les principales priorites. Les enqugtes effectukes pendant la preparation du DSRP ont rkve'lk que la pauvretk atteint des proportions effroyables, touchant plus de 70% de la population du pays et plus de 90% dans la province de l'fiquateur. L'ampleur de la pauvrete varie considkrableinent d'une rkgion a I'autre. Les zones gravement affectkes par les conflits arrnks considkraient I'insicuritk comme la principale cause de la pauvretk, tandis que les provinces CloignCes itaient surtout preoccupkes par l'insuffisance de nourriture et de lnoyens de transport. Dans toutes les rCgions, le sentiment partagi par les populations ktait que les carences institutionnelles, notamment la mauvaise gouvernance et le manque de transparence et de responsabilitk, sont les facteurs contribuant 21 la pauvretk. Tableau 1.1: Incidences de la pauvretC Population Proportion de la population vivant a o p o r t i o n du total) en dessous du seuil de pauvrett pp Incidence totale 100 71,3 Provinces ~~uateur 10.4 93,6 Bandundu 11,s 89,l Sud Kivu 7,O 83,7 Province Orientale 12,l 75,s Nord Kivu 8,O 72.9 Bas-Congo 5,9 69,8 Katanga 15,s 69.1 Kasai' Oriental 8,s 62,3 Manie~na 2,9 58,s Kasai' occidental 76 55,8 Kinshasa 10,7 41,6 Source : 1-2-3 enquete 2004-2005 (analyse par les autoritts, AFRISTAT et Banque mondiale). 1.3 Depuis 2001, le gouvernement a mis en ceuvre un vigoureux programme de rdformes macroCconomiques et structurelles destinCes B stabiliser l'dconomie et 2 1 relancer les activitds productives : l'hyperinflation a CtC jugulde, les politiques budgdtaires et mondtaires sont marqudes du sceau de la prudence, et le taux de change est dCsormais flottant. En consCquence, l'on a assist6 B un rebond de 1'Cconomie. Entre 2002 et 2006, le taux de croissance Cconomique global a atteint 30%, inversant ainsi plus d'une dCcennie de ddclin qui a durd jusqu'en 2001. L'exploitation miniere, le bitiment et les travaux publics, ainsi que les tClCcommunications ont kt6 les moteurs de la relance. Selon les estimations, le PIB s'est dtabli B environ EU$ 8,4 milliards en 2006. Les investissements directs Ctrangers sont en augmentation constante depuis 2001, atteignant 1,3 milliard en 2005, surtout dans le secteur minier et d'autres secteurs comme les tC1dcommunications. Graphique 1.1: Taux de croissance PIB rCel Graphique 1.2: Taux d'inflation (moyenne annuelle) 200% , '0'09 1996 1998 2000 2002 2004 2006* Source: Live database, FM I "estimation Source: SIM A, FM I 1.4 Les soldes macrokconomiques se sont dkteriores B partir de la fin 2005, alors que le pays entrait dans la pkriode prkklectorale, I'inflation remontant lentement h 18% vers la fin 2005, aprks avoir connu une baisse spectaculaire de plus 500% en 2000 pour s'e'tablir B 9,2% en 2004. Le relschement de la rigueur budgktaire a coYncidk avec la montee des tensions durant cette pe'riode. Le gouvernement n'a pu gerer la flambke temporaire des dkpenses telles que les dkpenses de skcurite non programmkes et les gratifications verskes aux fonctionnaires face aux pressions sociales. La dollarisation de I'kconomie a limit6 les possibilites de recours aux instruments monktaires traditionnels, de sorte que tout emprunt interieur s'est immkdiatement traduit par une hausse de l'inflation et par la dkprkciation du taux de change. Compte tenu du niveau dangereusement bas des rkserves officielles (kquivalant seulement B 3 semaines d'importations non likes ii I'aide exterieure B la fin 2006), les autoritks avaient une marge de maneuvre rkduite. En outre, les investissements &rangers et 1e decaissement de l'aide publique ont marque le pas pendant cette pkriode. 1.5 La nouvelle administration, mise en place en fkvrier 2007, a renforck la rigueur budgktaire dans le but de retablir la stabilite macrokconomique, et ses efforts ont commenck a se concritiser 2 I'heure ou nous rkdigeons ce rapport. Le regain de confiance dans la stabilitk du pays a permis la reprise de I'activite' kconomique. 1.6 Au cours des cinq dernikres anne'es, le gouvernement de transition a concentrk ses efforts sur la stabilisation de la situation politique et sociokconomique et I'apurement de diverses categories d'arrikrks heritks du prkcedent regime. A moyen terme, les objectifs du gouvernement consistent B assurer une croissance forte et partagke et a crker l'espace budgktairel nkcessaire pour mener B bien des programmes de lutte contre la pauvrete. Les autoritks doivent creer un environnement propice h I'activitk kconomique en amkliorant la gouvernance, en mettant en place de meilleures infrastructures materielles et financikres et en assurant effectivement I'application de la loi et le maintien de I'ordre. La mobilisation des ressources doit s'ameliorer, de meme que l'efficience et l'efficacitk des dkpenses (affectation et execution). Plusieurs actions permettent d'atteindre ces objectifs : amelioration du contr6le fiduciaire du recouvrement des recettes et des de'penses publiques, dkcentralisation, rkformes favorisant l'emergence d'une fonction publique professionnelle et responsable. gestion transparente des ressources naturelles, etc. Garantir la skcuritk est la condition sine qua non de toute activitk Cconomique. '<< 11 existe un espace budge'taire lorsqu'un gouvernement peut accroitre les de'penses sans porter atteinte a sa solvabilitC budgCtaire o (Politiq~le b1idgitaire pour la croissarzce et le diveloppeitlent. Banque mondiale 2006). Tableau 1.2: RDC :Indicateurs Cconomiques (% du PIB, sauf indication contraire) 2003 2004 2005 2006 Taux de croissance du PIB rCel 53 6,6 6,5 4,9 Inflation (variation en % de I'IPC en fin de pCriode) 4,4 92 21,3 18,2 Total recettes et dons Total recettes Total dons Total dCpenses DCpenses courantes Dont : salaires Intkrsts a payer Dont : intkrsts sur la dette extirieure DCpenses en capital dont : sur financements extkrieurs financks sur les fonds publics DCpenses e~ce~tionnelles' Solde budgitaire global (ordonnancements) -4,2 -4,l -3,l -0,7 PIB (en milliards de francs congolais) 2 298,7 2 601,3 3 366,4 4 000.7 Moyenne des taux de change pour la pkriode 373,O 397,8 474,4 468,3 Source : FMI (2007) 'Y compris DDR, Clections, paiements au titre du rtgime de retraites de la fonction publique. 1.7 Bien que la gestion des finances publiques se soit amkliorke considkrablement depuis que le gouvernement de transition a lanck le processus de rkforme aprks des ddcennies de mauvaise gestion et une guerre dkvastatrice, elle est encore loin d'Ctre optimale. Le circuit classique de la dkpense publique en quatre phases est dksormais rktabli et informatisk, mais il n'est pas toujours utilisk a bon escient. La bonne prockdure de vkrification avant paiement n'est pas toujours suivie, ce qui tient en partie a une rkticence comprkhensible des fournisseurs a livrer des biens et services B 1 ' ~ t a avant t d'etre payks. Les carences de la gestion du Trksor, combinkes h des contraintes de liquiditks parfois graves, entrainent des retards dans le traitement des dkpenses, crkant ainsi une situation dans laquelle les fournisseurs les mieux << connectks >> politiquement sont paye's en premier. Le suivi des dkpenses aprks le dkcaissement au niveau du Trksor n'est presque jamais effectuk. L'absence de suivi et de contr6le est attribuable tant aux problkmes de communication auxquels fait face ce vaste pays aux infrastructures trks limitkes qu'aux ddcennies de mauvaise gestion tconomique. M2me quand il existe un cadre judicieux et des rkgles clairement definies, les fonctionnaires sous-pay& n'ont pas la motivation nicessaire pour apprendre les bonnes procedures et sont souvent tent& lorsqu'ils ont l'occasion de les contourner. Les dirigeants du nouveau gouvernement ne s'opposent pas aux rkformes, mais ils ne prennent pas non plus des initiatives pour amkliorer la gestion des finances publiques, consacrant leur knergie et leur temps aux activitks politiques du fragile gouvernement de coalition. Ces dkfis ne sont pas inhabituels dans les pays sortant d'un conflit. Afin d'amkliorer la gestion des finances publiques (et, partant, la qualitk de vie de la population par une amklioration des services publics), I'engagement des autoritks est une indispensable condition prkalable. En m6me temps, les partenaires internationaux au dkveloppement doivent avoir des attentes rkalistes et de la patience ; ils doivent aussi tenir leurs promesses Cnonckes dans la dkclaration de Paris. 1.8 La conskquence immddiate des dkfis susmentionnCs est la raretk des informations pouvant sous-tendre des analyses dktailldes des dkpenses publiques. En effet, les donnkes systkmatiques et fiables font dkfaut dans tous les domaines. Par conskquent, la prksente revue des dkpenses publiques (RDP) est baske sur des estimations faites d'une part par les services gouvernementaux qui connaissent le mieux le systkme, et d'autre part par les partenaires au dkveloppement, g r k e a leur expertise internationale. Le but de la revue est d'identifier un ensemble limit6 de rkformes qui pourraient etre rkalisdes au cours des 18 prochains mois. Cet ensemble de rdformes est loin d'etre complet et ne comprend pas nkcessairement les mesures les plus importantes. En effet le critkre de base est la faisabilitk des rkformes. D'ailleurs la RDP propose aussi un programme plus vaste de rkformes a plus long terme (3-5 ans). Suite a des consultations avec les autoritks, la RDP a kt6 dklibkrkment axCe sur deux secteurs sociaux, l'kducation et la santk, et sur le probleme du genre qui intCresse plusieurs secteurs. Les autres domaines prioritaires tels que les infrastructures, l'eau et l'assainissement ne sont pas inclus pour deux raisons : d'abord le manque de ressources; ensuite le fait que le financement de ces secteurs ddpend surtout de financements extkrieurs, situation qui se maintiendra pendant encore longtemps. Les autoritks souhaitaient disposer d'un document qui deviendrait un plan d'action commun du gouvernement et de ses partenaires pour attaquer les principaux problkmes fiduciaires que posent les systkmes et les prockdures de gestion des dkpenses publiques. Par conskquent, les recommandations de cette RDP reflktent d'une part un accord entre le gouvernement et ses partenaires sur les directions dans lesquelles devrait Cvoluer la situation des finances publiques au cours des dix huit mois prochains, et d'autre part un engagement des deux parties a investir les efforts et les ressources nkessaires pour parvenir 2 1 ce rksultat. On espkre que l'amClioration de la gestion des finances publiques permettra non seulement de rendre la politique budgktaire du gouvernement plus efficace, mais encore facilitera l'accks 2 1 des financements exterieurs supplkmentaires. 1.9 Cette RDP est l'une des principales analyses envisagkes dans la stratkgie d'assistance en faveur de la RDC. Les autres travaux d'analyse comprennent : une note sur la dkcentralisation, une note sur la rkforme de la fonction publique, un examen des dkpenses publiques dans le secteur de la sdcuritk, un mdmorandum Cconomique sur les sources de la croissance en RDC et une revue du secteur minier. L'objet de cette RDP est d'analyser I'efficacitC des ddpenses publiques (chiles) au cours des dernieres annkes. de cerner les problkmes saillants et de classer par ordre de prioritd les rkformes nkcessaires pour aider le gouvernement 2 1 passer de la stabilisation aux objectifs de dCveloppement a moyen terme comme le prCvoit son document de stratdgie pour la rkduction de la pauvretC (DSRP), achevk rkcemment. Paralldement, les autoritks sont en train de lancer, en partenariat avec la Commission europkenne, une mesure de performance de la gestion des finances publiques selon la mkthodologie PEFA. Meme si le rapport final n'ktait pas encore disponible au moment de la redaction de ce rapport, les conclusions Cnonce'es dans l'avant-projet semblaient conformes aux re'sultats et recommandations de la RDP. 1 .I0 En raison des skrieuses contraintes de ressources, il est peu probable que 1 ' ~ t a t joue un r81e important dans la redistribution ou qu'il entreprenne des investissements t cours des prochaines annCes publics massifs dans un avenir proche. Le r81e de 1 ' ~ t aau sera limit6 au maintien de la paix et de la stabilite macroe'conomique et B I'amClioration de la prestation des services publics de base. Les questions relatives au maintien de la paix sont examinkes dans la section de la RDP consacre'e h la se'curite', CvoquCe plus haut. 1.1 1 Au cours des dernikres annees, le gouvernement a re'ussi B stabiliser le cadre macroCconomique en s'abstenant de recourir aux avances de la banque centrale pour le financement de ses dCpenses. Par conskquent, la premikre des priorite's est de ne pas emprunter sur le march6 intCrieur au cours des prochaines annCes. La dette extCrieure du pays est e'galement trks lourde, notamment si le pays ne bCnCficie pas d'allkgements de sa dette dans le cadre de l'initiative en faveur des pays pauvres trks endette's (PPTE) et de l'initiative d'allegement de la dette multilate'rale (IADM). Le gouvernement doit donc etre trks prudent dans sa politique d'emprunts extkrieurs. Le chapitre 2 analyse les tendances passCes en matikre de dCpenses et de recettes publiques ainsi que les perspectives de viabilitC des finances publiques. 1.12 Bien que la capacite' du gouvernement d'effectuer des investissements B grande Cchelle soit limitCe, la RDC est un pays qui dispose d'un potentiel Cnorme d'investissement prive'. MalgrC les problkmes qui ont fait classer le pays au dernier rang dans I'enquete sur le climat des affaires (Doing Business), les investisseurs reviennent en force en RDC. Les donnCes syste'matiques ne sont certes pas disponibles (1'Cconomie est encore largement informelle), des centres urbains comme Kinshasa et Lubumbashi de'bordent d'activite et montrent des signes &expansion. Le de'fi pour 1 ' ~ t a t est de maintenir le rythme de l'activite Cconomique au-delh de la phase de reconstruction en amCliorant l'administration. Le secteur minier a des chances d'attirer le plus d'investissements et de devenir la source de croissance dans un avenir proche, mais une croissance durable A long terme dependrait de la capacitk des autorite's d'assainir le climat des affaires et de favoriser l'essor d'industries diverses, d'ame'liorer les conditions d'activitC du secteur rural, dont dCpend encore une majorit6 de la population. Le mCmorandum Cconomique susmentionnC passera en revue les mesures judicieuses pour soutenir une croissance equitable et vigoureuse. 1.13 Cette RDP pre'sente les progrks accomplis dans le domaine des depenses publiques (un rCsumC de l'e'tat d'avancement des rkformes recommandCes dans la RDP de 2002 figure en annexe). ainsi qu'une analyse de la structure actuelle des dCpenses. Comme on I'indique dans les chapitres subskquents, l'essentiel des dCpenses publiques est consacre B la re'munCration des employ& du secteur public, au fonctionnement des institutions de l'administration centrale et au service de la dette ; trks peu de ressources parviennent aux fournisseurs de services en aval, meme dans les secteurs prioritaires (comme les Ccoles et les dispensaires). En plus du fait que des ressources trks limitkes ont CtC affectkes A la production des rksultats, le grand manque de donnCes a rendu impossible la rkalisation d'analyses d'incidence systematiques pour mesurer llefficacitC et la qualitk de la dkpense. Du coup, la RDP n'a pas grand-chose a dire sur l'affectation optimale des ressources, si ce n'est de recommander une hausse graduelle dans les secteurs prioritaires a mesure que les ressources deviennent disponibles et une baisse des (par exemple, rkduire l'enveloppe globale << dkpenses de souverainetk et institutionnelles>> allouke aux cabinets ministkriels en rationalisant le nombre de ministkres). Par conskquent, la RDP porte essentiellement sur deux questions (la note susmentionnke traite de l'analyse de la fonction publique et des moyens d'amkliorer son efficacitk). La premiere concerne la mkcanique du systkme de dkpenses publiques : comment le circuit de la dkpense publique fonctionne-t-il et comment peut-on l'amkliorer afin d'appliquer fidelement les politiques de dkpense (examinkes au chapitre 3) ? La seconde concerne l'efficacitk des dkpenses dans les secteurs/domaines prioritaires : compte tenu des , peut-on rkaliser au moyen des politiques budgktaires relatives a ressources de l ' ~ t a tque la santk et ti I'kducation et pour promouvoir l'kgalitk entre les sexes afin de fournir de meilleurs services aux populations, surtout les plus dkmunies (examinees aux chapitres 4 a 6)? 1.14 La RDP est un exercice important pour la RDC en ce moment, car le nouveau gouvernement fait I'objet de pressions considkrables de la part des populations, qui exigent la preuve que 1 ' ~ t a peut t amkliorer leurs conditions de vie. La perception et l'observation empirique selon lesquelles la richesse du pays n'est pas kquitablement distribuke 2 la population ont kt6 une cause majeure de la guerre rkcente sur le territoire de la RDC. Si le gouvernement ne prend pas de mesures pour dkmontrer son engagement B aller dans la bonne direction, on pourrait assister a une reprise du conflit armk. En l'absence d'une telle dkmonstration d'engagement, les partenaires internationaux au dkveloppement craignent d'accorder une assistance au pays, ce qui pourrait entrainer une stagnation des activitks d'investissement, voire une dventuelle crise de la dette et mCme pire. La RDP prksente les rkformes progressives qui serviront de tremplin i des rkformes plus profondes et qui pourrait entrainer assez rapidement une amklioration de la prestation des services. 1.15 PhCnomkne moins spectaculaire, le fait que la RDP ne puisse pas prockder aux analyses les plus fondamentales en raison de l'absence de donnkes est un message important en soi : la collecte de statistiques est un aspect essentiel de la formulation d'une bonne politique kconomique. La RDP recommande fortement que les ministkres dkpensiers fassent plus d'efforts en matiere de prkparation et d'exkcution budgktaire, au lieu de prksenter des propositions de budgets irrkalistes, suivies d'allocations sans commune mesure avec leurs propositions, et d'exkcuter de faqon inefficace les budgets rkduits obtenus, sans prendre la peine de prksenter aux ministkres financiers des rapports sur l'emploi des fonds publics. Cette attitude s'explique par l'expkrience des dernikres dkcennies pendant lesquelles les ministkres n'ont pas souvent requ les ressources dont ils avaient besoin. Mais l'expkrience du passe n'est plus une excuse. I1 appartient 2 chaque ministere de prisenter des budgets crkdibles basks sur des stratkgies sectorielles et de rendre compte de l'emploi des fonds au service des bknkficiaires des biens et services. Les partenaires au dkveloppement peuvent aider dans les domaines oh les compdtences ont it6 perdues pendant la longue pkriode de nkgligence. 1.16 Enfin, il est utile de faire le bilan des progrks rCalis6s en matikre de gestion des finances publiques par le gouvernement de transition, et, pour toutes les parties prenantes, de s'accorder sur les Ctapes suivantes (ou au moins d'en discuter). Un systkme fonctionnel de gestion des finances publiques est un atout fondamental et important pour toute administration publique, et surtout pour celles qui espkrent attirer des ressources extkrieures. En effet, il est recommand6 que cet exercice soit entrepris de faqon pkriodique, tous les deux ans environ. 1.17 Chaque chapitre de cette RDP est conqu pour 2tre lu comme un document autonome, m2me si l'on a pris soin de minimiser les rCpCtitions pour les lecteurs du document in tCgral. CHAPITRE 2. ANALYSE DES TENDANCES DES DEPENSES PUBLIQUES Recommandations prioritaires Amtliorer la Amiliorer la gouvernance pour accroitre les recettes Commencer mobilisation des fiscales provenant en particulier du secteur minier immtdiatement recettes Mettre en ceuvre la reforme de l'administration fiscale Gestion des Le maintien d'un contrble serrt des dtpenses et Commencer dkpenses l'assurance d'une allocation accrue aux secteurs avec le cycle prioritaires et de meilleurs taux d'exicution de ces budgitaire de allocations 2009 Gestion prudente de Contracter tous les nouveaux emprunts B des Commencer la dette conditions concessionnelles et uniquement pour des Immediatement projets 2 haut rendement Designer un seul centre d'information sur la dette Avant le pour amiliorer la collaboration et la coordination entre troisikme les entites girant la dette. et publier chaque trimestre trimestre de des projections mensuelles du service de la dette (repkre 2008 du point d'achevement de l'initiative PPTE) Dtcentralisation Lancer des consultations afin d'ilaborer des stratigies Commencer i 1 s~ecifiaues sur la dtcentralisation I immidiatement I 2.1 L e prksent chapitre examine I'evolution des dipenses publiques au cours des dernikres annkes e t presente une analyse d e la viabilite B long terme d e la politique budge'taire. La p r e m i k e partie d e c e chapitre se rapporte a la pkriode d e 2000 li 2006, c'est-a-dire d e la fin du regime d e Laurent Kabila aux elections d e 2006, qui ont mis fin au mandat du gouvernement d e transition (2002 - 2006). L a deuxieme partie analyse la viabilitk d e la politique budgetaire sur une pkriode d e 2 0 ans d e 2006 i i 2026. Elle prksente six scenarii alternatifs e t examine I'impact d e differents profils d e dkpenses sur les perspectives d e croissance et la situation des finances publiques. 2.1. Tendances des dCpenses publiques et des recettes Recettes 2.2 En RDC, le ratio recettes publiquesIPIB est l'un des plus faibles au monde (voir graphique 2.1). Cependant, les recettes ont augmente d e faqon constante pour atteindre pres d e 13% d u PIB, soit EU$ 1,l milliards, en 2006. Cette performance a kt6 favorisee au cours des dernikres annkes par le niveau ClevC des cours du petrole : les recettes gCnCrCes par l e secteur pktrolier (redevances et taxes) reprksentaient prks du quart des recettes hors dons en 2006. Signe d'un rkgime fiscal sous-developpe, les recettes douanieres et les droits d'accise constituent l'essentiel des recettes publiques, soit plus du tiers des recettes hors dons; mais cette proportion est en baisse (voir graphique 2.2). La part des imp8ts directs et indirects2 est en hausse; mais elle est dominee par les paiements effectuks par un petit nombre de grandes entreprises. Les dons ont enregistre une hausse au cours des dernikres annkes et se sont Ctablis respectivement B environ EU$ 370 millions et EU$ 700 millions en 2005 et 2006, constituant ainsi I'essentiel des recettes publiques totales. Le fort taux de dkcaissement des dons reflkte le financement temporaire des klections ainsi que le financement provisoire du programme de demobilisation, de dksarmement et de rkinsertion (voir graphique 2.3). Graphique 2.1. Dkpenses et recettes en 2004 @ .- E~=ent expenditure I Capital expenditure U ~ e v e n a Source: Base de donnCes World Bank Live. En RDC, la diffusion des donnkes sur les recettes se fait encore par organisme de recouvrement - DGI, OFIDA et DGRAD - et non selon les classifications des SFI. Graphique 2.2. Recettes et dons (% PIB) 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 Customs and excise Ei Direct and indirect taxes ( Other Grants HIPC Initiative assistance 1 Source: autorites de la RDC; FMI. Graphique 2.3. Ventilation des dons (% PIB) IAppui - I Dons 0 Ressources budget projets PPTE Source: autorites de la RDC. 2.3 Les recettes budgktaires provenant du secteur minier sont faibles au regard de leur potentiel. Le pays posskde les plus importants gisements de cuivre, de cobalt et de coltan de I'Afrique, ainsi que d'importantes rCserves de diamant et de pCtrole, dont beaucoup restent encore inexploitCes. L'abondance des ressources naturelles ne s'est pas encore traduite par une amClioration du niveau de vie de la population, meme si elle a C C l'un t des principaux enjeux des violents conflits qu'a connus la RDC. L'existence d'un environnement hostile et la mauvaise gestion ont provoquk l'effondrement du secteur minier et de grandes sociCtCs minikres d ' ~ t a ttelles que la GECAMINES (cuivre et cobalt) et la MIBA (diamant). Le secteur minier reprksentait environ 25% du PIB au milieu des annCes 80, mais seulement 7% en 2001 . k e s recettes tides du secteur minier ont chutC de 25% du PIB au milieu des anntes 80 ii 0.18% en 2002, avant de remonter a 0.24% en 2004.~ A la faveur du ritablissement de la stabilitC dans la majeure partie du pays, l'on a assist6 i une reprise des activitds dans ce secteur et sa contribution au PIB est remontCe it 11% en 2006. Cependant, il est peu probable que les recettes minikres soient B la hauteur du potentiel que reckle ce secteur, sauf en cas de riformes visant ? I pallier la faiblesse des capacitCs institutionnelles et administratives et I'absence de contrble des frontikres. Les autoritCs sont conscientes que l'exploitation minikre pourrait Etre un important moteur de la croissance et ont entrepris la rdforme du secteur : promulgation en 2002 d'un code minier moderne qui amCliore les mesures incitatives destinCes a favoriser l'investissement privC. Les investissements directs Ctrangers ont affluC, attire's par les niveaux Clevks des prix des produits de base et la richesse des gisements miniers en RDC. La restructuration de la GECAMINES et des autres compagnies minikres se situe a des Ctapes diffkrentes ; les recettes budgCtaires gCnCrCes par le secteur minier devraient s'accroitre dans les cinq B 10 prochaines annCes selon les pr~visions.5 2.4 Les transferts officiels nets vers la RDC ont C C positifs au cours des dernikres t annCes (voir le graphique 2.4.). Les transferts officiels nets de I'extCrieur vers la RDC ont baissC en 2006 avec le ralentissement de l'extcution des projets financCs sur ressources extkrieures pendant la periode des Clections. Le recul du secteur formel a CtC en partie compensC par une intensification de I'activite' minibre informelle, et surtout par I'exploitation artisanale du diamant. FMI, "Democratic Republic of the Congo: Selected Issues and Statistical Appendix", October 2005, IMF Country Report No. 051373. Pour de plus ampIes informations, voir la Revrte du secteur minier, Banque mondiale, 2007. Graphique 2.4. Transferts oficiels nets * 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Net transfers IDA Official net transfers * A I'exclusion des dons destinCs aux elections. Source: FMI. Depenses 2.5 Le ratio depenses publiquesl PIB est aussi l'un des plus faibles de 1'Afrique subsaharienne. En effet, il est infkrieur de 9 points B la moyenne des pays de la rCgion, de'passant seulement les ratios de quatre pays (LibCria, RCpublique centrafricaine, Togo et Tchad) en 2004 (voir graphique 2.1). Le faible niveau des dCpenses s'explique par la faiblesse de la mobilisation des recettes et de l'aide extdrieure : 12% du PIB, soit beaucoup moins que la moyenne de 1'Afrique subsaharienne (20%). Les de'penses courantes reprksentent 73% des dCpenses totales. Le ratio dCpenses en capitalPIB est particulikrement faible (environ 39% de la moyenne de 1'Afrique subsaharienne). 2.6 Depuis 2000, la part des dCpenses dans le PIB augmente de manikre continue (voir graphique 2.5). Le poste le plus important est la masse salariale (environ 25% des dCpenses depuis 2000). Les salaires en RDC sont parmi les plus faibles au monde; en effet, leur valeur a chutd de 90% au dCbut des annCes 2000 en raison de l'hyperinflation. Mais la structure de la masse salariale Cvolue. Les salaires des fonctionnaires civils qui reprksentaient environ 60% de la masse salariale en 2003, ont dCpassd les 80% en 2006. I1 semblerait donc que le gouvernement ait fait des efforts pour freiner l'augmentation des salaires militaires; mais c'est un sujet sur lequel on dispose de peu d'informations. Les autoritCs s'efforcent d'augmenter le niveau des salaires tout en contrblant l'augmentation de la masse salariale, grgce a des rCformes de la fonction publique et des forces armCes entreprises avec le concours des partenaires au dCveloppement. Des recensements des effectifs de la fonction publique et des forces armCes sont en cours et le systkme de paie fait l'objet d'une rCvision profonde. Toutefois, il est probable que le niveau des salaires publics restera longtemps l'une des principaux facteurs de tensions inflationnistes au cours des prochaines annCes. Graphique 2.5. RDC: Ventilation des dCpenses 2000-2006 2000 200 1 2002 2003 2004 2005 2006 Wages Interest (due) HTransfers and Subsidies E l Other current expenditure Exceptional expenditure El Off Budget expenditure Sources : autoritts de la RDC, FMI. 2.7 En 2006, la deuxiitme catkgorie de dCpenses est les autres dCpenses courantes, qui comprennent les dCpenses opCrationnelles des ministhres et des autres institutions publiques, les cc charges communes D et les transferts aux services provinciaux (SP) dtconcentrCs et aux entitCs administratives dCcentralisCes (EAD).~Cette catCgorie de dCpenses a baissC constamment, passant de 54% du total des ddpenses publiques en 2001 h 28% en 2006. La part des dCpenses communes a diminuC lentement de 28,5% en 2001 ? I 20% en 2006 grice aux efforts dCployCs par les autoritCs pour maitriser ces dCpenses (voir le chapitre 3). Pour une analyse de l'e'volution des transferts aux entitCs administratives locales, voir llencadrC 2.1. Les (< charges communes >> englobent plusieurs postes de dCpenses qui ont en commun d'Ctre ge'rCs au niveau central par le ministitre du Budget, tels que les factures d'eau et d'ClectricitC. ' Les Services provinciaux (SP) dCconcentrCs reprksentent les ministbres centraux dans les provinces, tandis que les EntitCs administratives dCcentralisCes (EAD) sont des administrations locales. Pour une analyse plus detaillee, voir I'encadre 2. I . Encadre 2.1: Financement des services provinciaux et des entites administratives decentralisees Environ 90% de la population de la RDC vit dans les provinces. L'administration centrale dessert les provinces par l'intermediaire de deux types de structures administratives : les Services provinciaux (SP) dCconcentres, qui sont les representants des ministeres centraux dans les provinces, et les Entites administratives decentralisees (EAD), que sont les provinces, les territoires, les communes et les villages Si les SP sont finances par le budget de l'Etat, les EAD sont financees par des transferts de l'administration centrale et par des imp6ts locaux qu'ils perpoivent eux-m&mes. Autrefois, il Ctait prevu que 20% des recettes perpues par les administrations fiscales dans les provinces seraient transfer& aux EAD de ces provinces : 10% sous la forme de prClevements ? i source et 10% sous la forme de transferts par le Tresor. la En fait, l'administration centrale n'a pas transfer6 les montants prevus : les transferts aux SP et aux EAD combines reprtsentaient 10% des depenses courantes en 2004,4% en 2005 et 20% en 2006. Le manque de ressources provenant de l'administration centrale incite les services regionaux 2 imposer des prClevements et des taxes informelles sans aucune justification legale. ouvrant ainsi la voie 2 la corruption. De plus, les recettes et de'penses des SP et des EAD ne sont pas estimees et suivies de fapon transparente aux stades de la preparation du budget et de son execution. La nouvelle Constitution (2006) prevoit le renforcement de la decentralisation budgetaire. Elle stipule que 40% des recettes devront &tre transferees aux provinces d'origine, 10% supplCmentaires devant &tre distribuks aux provinces pour I'investissernent de nlaniere a remCdier aux de'skquilibres en matiere d'infrastructures entre les differentes provinces. Les 50% restants sont gCr6s par l'administration centrale. La mise en oeuvre de la decentralisation budgetaires prevue par la Constitution posera de nombreux problemes : (i) il faudra mettre en place le cadre juridique approprie, (ii) les transferts de recettes devront &tre gerks de fapon telle que les provinces les plus demunies disposent du minimum de ressources indispensable pour leur fonctionnement ; (iii) il faudra transferer un certain nombre de responsabilitCs en matiere de depenses aux administrations locales en proportion des recettes collecttes ; enfin (iv) il faudra restructurer la fonction publique afin d'instaurer un systeme administratif permettant de la gCrer dans un contexte de d~centralisation.~ 2.8 Les paiements d'intkr2ts (dont 80% sur la dette extkrieure) constituent le troisieme poste de dkpenses courantes en 2006, le paiement des intkr2ts sur la dette extCrieure constituant 80% des paiements d1intCr2ts.Cependant leur part est en baisse en pourcentage du PIB, des recettes et des exportations; en effet, le service de la dette a chutk de 23% des recettes et de 8,3% des exportations en 2004, a 14% des recettes et 5,8% des exportations en 2006. 2.9 La RDC a atteint le point de dkcision dans le cadre de l'initiative renforcke en faveur des pays pauvres tres endettks (PPTE) en 2003, apres un rkkchelonnement des arriCrks accumulks pendant l'ere Mobutu, qui se chiffraient a EU$ 10,6 milliards a la fin 200 1. Au point de dCcision, I'assistance PPTE en faveur de la RDC ktait estimCe 5 EU$ 6,3 milliards (en valeur actualiske nette la fin 2002). Une analyse plus rkcente de la viabilitC de l'endettenient en 2007 conclut que pendant de nombreuses annCes les indicateurs de I'endettement extkrieur resteront tres supCrieurs aux seuils appropriks9 si le Pour de plus amples informations sur la decentralisation en DRC, voir (( RCpublique DCmocratique du Congo :Note de Synth2se :Rethnne de la Fonction Publique : Les Quatre Grands Axes :De'cerzrralisation, Rationalisation, Base Juridique w . .S?~stt.medes Sak~ires, ' valuation de la politique et des institutions nationales par la Banque mondiale (CPIA) attribue une faible note i la RDC. Selon le cadre conjoint de viabilite de la dette Banque mondiale/FMI, les seuils pays ne bCnCficie pas de l'allkgement de sa dette grice a l'initiative PPTE et a l'initiative d'allkgement de la dette multilatkrale (IADM). Si le nouveau gouvernement e'lu a l'issue d'Clections dCmocratiques parvient B appliquer de bonnes politiques Cconomiques, rCtablit la stabilitC macroCconomique et atteint les repkes (1'Annexe 3.3 donne une liste complkte des repkres et de leur niveau de re'alisation), la RDC pourrait atteindre le point d'achkvement de l'initiative PPTE renforcCe dks le milieu de l'annCe 2008, et bCnCficier Cgalement de I'IADM. 2.10 En 2006, les obligations du pays au titre des intCr2ts sur la dette extCrieure avoisinaient EU$ 300 millions, soit environ 3,5% du PIB. Griice a l'allkgement de la dette, les intCrCts que la RDC avait l'intention de payer Ctaient nettement infkrieurs a ce montant. Les intCr2ts sur la dette extCrieure qui ont CtC effectivement payCe en 2006 ~'Clevaient 2 environ EU$ 100 millions, soit nettement moins que les montants prCvus; en effet, des problkmes de trksorerie ont obligC la RDC B cesser d'honorer ses obligations au titre du service de la dette envers tous les cre'anciers bilatCraux au second semestre de 2006. Depuis le point de dCcision de l'initiative PPTE. la RDC a encore du ma1 a satisfaire ses obligations au titre du service de la dette; en effet, le rCCchelonnement des arriCrCs a eu pour effet d'augmenter le service de la dette B partir de 2003, mCme aprks l'allkgement intkrimaire. On prkvoyait qu'au point de dCcision de nouveaux concours extCrieurs compenseraient largement l'augmentation du service de la dette, mais la rCalitC a CtC diffkrente. Bien que les transferts officiels nets vers la RDC aient CtC positifs au cours des dernikres annCes (voir le graphique 2.4), ils ont beaucoup variC et ont souvent pris la forme de contributions en nature (par exemple des consultants). En outre, les financements accordCs ne donnent pas au gouvernement les marges de manceuvre dont il a besoin pour faire face B de graves crises de trCsorerie; en effet, les fonds destinCs 5 financer un projet ne peuvent 2tre utilisds pour payer le service de la dette ; or, ces ressources ne sont pas fongibles : sans l'aide-projet, un gouvernement manquant de liquidit& n'aurait pas entrepris le projet en question. 2.1 1 Avec l'appui de la Banque mondiale, les autoritCs s'efforcent d'obtenir de leurs creanciers commerciaux extkrieurs (Club de Londres) un allkgement de type PPTE. 2.12 On estime que la dette intkrieure, dont le quasi totaliti est sous la forme dlamCrCs, dCpassait les EU$ 1,2 milliards (17% du PIB de 2005) a la fin 2004. En 2005, avec le concours de la Banque mondiale, le gouvernement a nCgociC un rkglement avec la majorit6 de ses crkanciers. Cependant, eu Cgard B de lourdes contraintes budgktaires, il n'a pu honorer les CchCances au titre de 1'annCe 2006 et s'est retrouvC avec de nouveaux arriCrCs. Le gouvernement est parvenu a conclure de nouveaux accords avec ses crCanciers et devrait rCgler les obligations restantes en 2007-08 griice au concours financier de la Banque mondiale. correspondants sont de 30% pour la VAN du ratio de la dette exterieure contractee ou garantie par 1 ' ~ t a t (DECGE) par rapport au PIB, 100% pour la VAN du ratio de la DECGE aux exportations, 200% pour la VAN du ratio de la DECGE aux recettes, 15% pour le ratio du service de la DECGE aux exportations, et 25% pour le ratio du service de la DECGE aux recettes ("Operational Framework for Debt Sustainability Assessments in Lobt-Income Countries - Further Considerations", IDA/R2005-0056, April 2005). 2.13 Les dipenses en capital en RDC restent faibles : seulement 2 15% du total des dipenses en 2006, soit la moitii de la mCdiane des pays de 1'Afrique subsaharienne (30%). Cependant, la part des dCpenses en capital a nettement progress6 de 0,4% du PIB en 2001 2 3,4% en 2006 (voir le graphique 2.6). Cette progression s'est ralentie au cours des deux dernikres annCes, du fait de retards dans 1'exCcution des projets financCs sur capitaux Ctrangers. En effet, la part des dCpenses en capital sur financement extirieur est restCe constante en parts du PIB, mais a chutC en proportion du total des dipenses en capital (de 79,1% en 2004 2 68,7% en 2006). Les dipenses en capital financCes sur les ont presque quadrupli de 2002 2 2006, mais restent faibles ressources propres de 1 ' ~ t a t (environ 40 milliards de francs congolais, soit EU$ 90 millions et 1% du PIB). Graphique 2.6. DCpenses en capital (% PIB) 3 I k~orei~n-finance d~ o r n e s t i c - f i n a n c d -- Source\ autontC\ de la RDC. FMI. 2.14 Les dCpenses non inscrites au budget ont atteint des niveaux ClevCs entre 2000 et 2003. A partir de 2004, la couverture du budget s'est amCliorCe du fait de l'intigration de dCpenses autrefois exclues des budgets. Les dCpenses exceptionnelles ont augment6 de faqon substantielle en 2005 et 2006, couvrant principalement les dCpenses sur financements extirieurs affectCes aux Clections et au programme de dimobilisation, dCsarmemen t et rCinsertion (DDR). '' - - 10 Elles incluent les dkpenses consacrkes aux indemnitis de retraite, au rkglement des arrikrks intirieurs et les paiements relatifs a la restructuration bancaire. 2.15 Au cours des dernikres annkes, l'exkcution des dkpenses courantes a dkpassk l'enveloppe budge'taire (voir le tableau 2.1). Plusieurs postes tels que les transferts et (( subventions >> et les (< autres dkpenses courantes >> ont kt6 nettement supkrieurs aux montants programmks. En outre, les ratios exkcutionlallocation de ces deux postes ont augment6 constamment ces dernikres annkes. L'exkcution de la masse salariale a kgalement dkpassk I'enveloppe budgktaire, reflktant les pressions exerckes par les syndicats d'enseignants et les autres fonctionnaires. I1 y a kgalement eu de grandes disparitks entre les paiements dlintCrCts exkcutks et budgktisks, ce qui traduit la faiblesse des capacitks de gestion de la dette (voir l'encadrk 2.2). Le chapitre 3 analyse les raisons de ces disparitks et, en particulier, les problkmes relatifs au processus actuel de prkparation du budget. Encadre 2.2: La gestion de la dette en RDC Le cadre de gestion de la dette de la RDC est inadiquat et parcellaire. En principe, ]'Office de la gestion de la dette publique (OGEDEP), nagukre une caisse autonome d'amortissement et dCsormais une entreprise publique, est dhargC de l1enregist;ement, de la gestion, de l'amortissement et de I'analyse de toute la dette publique. de la tenue et de la publication des statistiques de la dette et de 1'Cmission de garanties de e tat. ~e ministkre des Finances est la seule autorite habilitke i contracter des emprunts exttrieurs sur avis technique de I'OGEDEP. Cependant, la 1Cgislation n'est pas toujours respectCe. Depuis I'expropriation du patrimoine de I'OGEDEP pour financer le dCficit public pendant l'kre Mobutu, I'OGEDEP ne dispose pas d'actifs permettant de garantir son indtpendance. Les recettes tirkes de 1'Cmission de garanties se sont t Cgalement taries car 1 ' ~ t a lui-m&me t a perdu toute cr6dibilitC. L'OGEDEP r e ~ o i dksormais des subventions du Trtsor pour couvrir ses charges de fonctionnement. L'organisme a un effectif plCthorique composC d'un personnel peu qualifit aprks plusieurs dCcennies d'abandon. Tandis que I'OGEDEP perdait en efficacitC et en compCtence, d'autres institutions ont commencC a la contourner ou B remplir les fonctions qui lui sont dCvolues, affaiblissant encore sa capacitC 2 remplir ses missions. Par exemple, le ministkre des Finances n'informe pas systCmatiquement I'OGEDEP de la dette qu'il contracte, pas plus qu'il ne sollicite son avis. La Banque centrale assure le service de la dette sur instructions du ministkre des Finances. qui r e ~ o i t des informations de I'OGEDEP. Toutefois, la banque centrale gkre seule le remboursement des crCances du FMI ; elle ne sollicite pas l'avis de I'OGEDEP et ne partage m&me pas des informations avec lui. Les organismes d'exkcution de projets, crtts rtcemment, ont la responsabilite de traiter les demandes de dkaissement adressCes aux crkanciers et ne partage pas les informations avec I'OGEDEP. L'Cchange d'infonnations entre la Banque centrale, le Tresor, les ministkres du Budget et des Finances et I'OGEDEP n'est pas rtgulier, 2 l'exception des informations concernant les paiements effectifs du service de la dette. Le mCcanisme formel qui garantit la diffusion rCguli2re de 1.information relative aux indicateurs fondamentaux de la dette ne fonctionne pas de manikre approprite. L'OGEDEP n'est inform6 que ponctuellement de la signature d'un nouveau pr&t aprks sa signature. Les informations concernant les nouveaux dCcaissements et la gestion par la banque Centrale de la dette publique exttrieure et de la dette ne sont pas partagCes avec I'OGEDEP. garantie par 1 ' ~ t a t La qualit6 de la gestion de la dette doit &trerenforcCe a tous les niveaux. Dans le cadre d'un programme de renforcement des capacitCs de gestion de la dette cofinance par la Banque mondiale et la Banque africaine de dtveloppement et execute par la ConfCrence des Nations unies sur le commerce et le dtveloppement (CNUCED), le systkme DMFAS 5.3 d'enregistrement de la dette a Cte introduit ricemment. et le personnel de I'OGEDEP a requ une formation sur l'enregistrement, la communication et la gestion des donnCes sur la dette. Dans le cadre de ce programme, les fonctions du personnel de I'OGEDEP ont CtC clairement dCfinies. La rotation du personnel form6 est relativement faible, assurant ainsi la mCmoire institutionnelle et la continuit6 des operations. Par conskquent, la qualit6 des donntes enregistrkes s'est amCliorte et les prtvisions sont devenues assez fiables. Toutefois. les donntes sur la dette extCrieure ne font l'objet d'un rapprochement que dans le cadre des nCgociations pour I'allkgement de la dette et les vkrifications ne sont pas effectutes de f a ~ o nrCguliiire. Ces fonctions pourraient Ctre renforctes afin de priserver la qualitt de la base de donntes. Enfin, les informations sur certaines cattgories de dettes, notamment celles contractees directement par les entreprises publiques ou les dettes privees non garanties sont probablement incomplktes dans la base de donnCes de I'OGEDEP. De surcroit, I'OGEDEP ne dispose d'aucune information sur les dons extCrieurs. Les donnCes sur la dette ne sont toi1jours pas publikes; certes les autoritts se sont engagtes a les publier rtgulikrement (voir I'annexe 3 sur les repkres du point d'achkvement de I'initiative PPTE) mais elles n'ont pas encore commencC i l le faire La production de bulletins statistiques concernant la dette, pour laquelle le personnel de I'OGEDEP a r e p une formation, faciliterait la coordination entre les differentes entitis administratives. Pays ayant d'knormes besoins de rthabilitation et de reconstruction et dot6 d'un potentiel considtrable pour accueillir des investissements, la RDC se doit de mettre en place une stratCgie globale de gestion de la dette. En outre, les autorites doivent avoir une bonne comprChension de leurs engagements Cventuels. L'annonce recente d'un apport de capitaux d'EU$ 5 milliards en provenance de la Chine est en principe une excellente nouvelle pour un pays 2 court de capitaux, mais les autorites doivent s'assurer qu'un tel apport est compatible avec la viabilitC de la dette et avec les accords conclus avec les autres partenaires au dkveloppement ayant accord6 des allkgements de la dette congolaise. 2.16 Contrairement aux dCpenses ordinaires, 1'exCcution des dCpenses en capital a C tC en dega des montants inscrits au budget entre 2004 et 2006, une situation qui s'explique largement par la lenteur des dkcaissements au titre des projets financds sur ressources extdrieures. L'inquiCtude des bailleurs de fonds concernant la situation sdcuritaire et le contrdle fiduciaire semble expliquer ce ralentissement. I1 est difficile pour les autoritks de prCvoir les dCpenses en capital financCes sur ressources extCrieures parce que les informations relatives aux projections et h l'exe'cution de ces dCpenses ne sont pas immkdiatement disponibles (pour une analyse dCtaillCe de ce problkme, voir le chapitre 5)." C'est un domaine dans lequel les partenaires au dCveloppement peuvent contribuer concrktement et immediatement une meilleure gestion des finances publiques. Tableau 2.1: Depenses programmks et executees 2004 2005 2006 DCpenses ProgrammCes (millions de FC) DCpenses totales 461.511 747.188 879.136 Dt~enses courantes De'penses personnelles Inttrets Subventions Autres dipenses courantes Dtpenses en capital Financements Ctrangers Financements inte'rieurs DCpenses exCcutCes (millions de FC) DCpenses totales DC~enses courantes DCpenses personnelles IntCrets Subventions Autres dCpenses courantes Dtpenses en capital Financements Ctrangers Financements intCrieurs Taux d'exkcution (en pourcentage) DCpenses totales 72 71 83 Dbenses courantes De'penses personnelles Inter& Subventions Autres dtpenses courantes Dk~enses en capital Financements itrangers Financements inttrieurs 153 198 175 Sources : Autorites de la RDC (TOFE) et estimations des services de la Banque mondiale. 11 Au moment de la rkdaction de ce rapport, le ministkre du Plan coordonnait lui-mCme la centralisation de ces informations. 2.17 Le taux d'exdcution est trks variable et dCpend non seulement de la catCgorie de dCpense concernke, mais aussi de la disponibiliti des ressources. Le graphique 2.7 montre qu'en 2004 et en 2005, les dCpenses salariales ont souvent CtC infkrieures aux montants prCvus au budget. Le graphique montre Cgalement une Cvolution caractCrisCe par l'accumulation d'arriCrCs suivie d'une pCriode d'apurement. En 2005, le niveau global des dCpenses de salaires Ctait plus proche des dCpenses inscrites au budget; il semble donc que l'accumulation des arriCrCs Ctait due h des problkmes de liquidit6 plut6t qu'h des budgets irrkalistes. Cependant, en 2006 (annCe Clectorale), les depenses de salaires ont constamment dCpassC les montants programmks. Graphique 2.7. Salaires programmCs et exCcutCs Milliards de FC Source : autorites de la RDC. 2.18 Les services centraux consomment l'essentiel des dtpenses exCcutCes, mais elles ont chutC de prks de 10% du PIB en 2004 7% en 2006 (voir le graphique 2.8). Font partie du budget de l'administration centrale les dCpenses des pouvoirs exCcutif et ldgislatif et des services diplomatiques, ainsi que les opCrations relatives a la dette publique. Graphique 2.8. Dkpenses exkcutkes par classification fonctionnelle 2003 2004 2005 2006 MCcnlr:ll Adminialralion q Dclcnsc Public Security Sc Econc~m~ C~VIC(incl. C S Agriculture) q Environmenlal Prolcction q Housing and Public Goods Hcalrh Rcligionl. Culture. Sport Educarion Social Prolection Source : autoritks de la RDC. Encadrk 2.3: Difficultks likes aux donnkes sur les dkpenses en RDC En RDC, les donnCes sur les dCpenses prCsentent un dCfi majeur pour les analystes. Leur disponibilitk et leur champ d'application se sont nettement amCliorCs par rapport B ce qu'ils Ctaient il y a cinq ans, et, B certains Cgards (par exemple en ce qui concerne le rapprochement rCgulier des statistiques relatives aux ordonnancements et aux paiements effectifs), la RDC est en avance sur la plupart des pays au mEme stade de dCveloppement. Les autoritCs continuent de collaborer Ctroitement avec des partenaires au dCveloppement pour amCliorer la production de donnCes au service de bonnes politiques. Couverture : seule I'administration centrale a facilement accks aux informations sur les dCpenses. Les donne'es sur les dCpenses et les recettes locales sont insuffisantes voire inexistantes. Plusieurs entreprises publiques, telles que les socie'tCs d'eau et dlClectricite' sont probablement dkficitaires, mais leurs comptes ne sont pas tenus de manikre transparente et les donnCes sur ces entreprises ne peuvent Ctre obtenues auprits des autoritCs. I1 est donc difficile de deviner I'ampleur approximative du passif Cventuel de ces entreprises. Proiets financis sur ressources extkrieures : les projections concernant les dipenses en capital financCes sur ressources exte'rieures ne sont pas systCmatiquement disponibles; il est donc difficile aux autorite's de budgCtiser les dCpenses en capital financies sur ressources extkrieures. Les informations concernant I'exCcution des projets finances qur ressources extkrieures sont communiquCes avec retard et sont souvent incomplktes. Ra~ports d'exkcution incohe'rents : il existe d'importants Ccarts entre le Tableau des opCrations financikres t de 1 ' ~ t a (TOFE) et les rapports d3exCcution du budget (ESB) (voir le tableau 2.2). Ces deux rapports font l'objet d'un rapprochement manuel, ce qui explique en partie les erreurs constatkes (voir aussi le chapitre Tableau 2.2: Rapports d'exkcution du budget et rapports des operations du Tresor En milliards de FC 2004 2005 2006 tats de suivi budgetaire (ESB) Allocation budgitaire 528.333 806.171 1.039.56 1 Budget exCcutC 399.426 602.622 693.334 Taux d'exCcution 76% 75% 67% et economiques (TOFE) Tableaux des operations financi&res Allocation budgCtaire 461.511 747.188 879.136 Budget exCcutC 330.47 1 528.946 726.012 Taux d'exCcution 72% 71% 83% Sources : autorites de la RDC; estimations des services de la Banque mondiale. De'penses en faveur des pauvres 2.19 A juste titre, dans les limites des ressources disponibles, le gouvernernent a nettement augment6 les fonds affectks aux infrastructures et a l'kducation, deux des secteurs prioritaires dkfinis dans le DSRP (voir le graphique 2.9). Les investissements dans l'knergie et les infrastructures ont augmente, contribuant ainsi h l'augmentation des dkpenses relatives aux services kconomiques. Les allocations au secteur de l'kducation et les dkpenses effectives du secteur ont aussi progressk, et les taux d'exkcution sont passks de 0,4% du PIB en 2003 h 2,1% en 2006 (pour plus de dktails, voir le chapitre 4). Cependant, les dkpenses de santk et de protection sociale, kgalement prioritaires selon le DSRP, restent faibles (voir les chapitres 5 et 6). Graphique 2.9. Depenses de rkduction de la pauvretk 2003 2004 2005 2006 -Per Capita Poverty Reducing Expenditures (left axis) --+-As a share of executed expenditures (right axis) - - - As a share of GDP (right axis) 2.20 La dkfinition des dkpenses en faveur des pauvres, ktablie en 2004 sur la base de classifications fonctionelles, n'a guere variC depuis lors. A l'intkrieur de chaque fonction, des sous-fonctions correspondant aux criteres des dkpenses en faveur des pauvres ont kt6 dkfinies, comme par exemple la reintkgration des soldats dkmobilisks dans le cadre de la classification fonctionnelle << dCfense. >> La dCfinition des dCpenses en faveur des pauvres est conforme avec celle des secteurs prioritaires identifiCs dans le DSRP. Cependant, I'emploi de bonnes dkfinition n'a pas empCchC des emplois discutables des ressources, comme en tkmoigne le rkcent audit des comptes PPTE. Le comitC PPTE. qui supervise l'utilisation des ressources PPTE, doit redoubler de vigilance afin de garantir un emploi judicieux des ressources sans alourdir le processus d'approbation. 2.21 Les dkpenses en faveur des pauvres ont augmente de faqon substantielle : d'EU$ 1,5 par habitant en 2003 a EU$ 7.7 en 2006, soit 33 % du total des dkpenses exCcutCes (voir graphique 2.9). Les dCpenses en faveur des pauvres en proportion du PIB sont passkes de 1,596 a 5,7% en 2006. Malgrk ces augmentations, les dCpenses effectukes par la RDC en faveur des pauvres restent bien en deqa de la moyenne de 1'Afrique subsaharienne - 10,2% du PIB en 2006. Selon les autoritks, les dCpenses en faveur des pauvres en 2006 ont kt6 financkes proportions presque &ales par les Cconomies rkaliskes suite a l'allegement obtenu dans le cadre de I'initiative PPTE, par les ressources intkrieures et par les projets des bailleurs de fonds. 2.22 Le taux d'exkcution des dkpenses en faveur des pauvres s'est ameliork depuis 2003 (voir graphique 2.10). 1 1 est particulikrement e'levk dans le secteur de l'kducation (ou les salaires des enseignants representent I'essentiel de l'enveloppe budgktaire). I1 est faible pour le programme DDR et le secteur de la santC. S'agissant de ces deux fonctions, les taux d'exicution en 2006 Ctaient respectivement 45% et 39%. Le programme DDR a connu de sirieux problkmes d'exkcution tandis que le secteur de la santC fait face h des problkmes de coordination entre les diffkrents acteurs, publics et exterieurs (voir le chapitre 5j. Graphique 2.10: Dkpenses exCcutCes en proportion des depenses programmCes 2003 2004 2005 1006 l Poverty Reducing Expenditure E ITotal Expenditure 2.23 Une part substantielle des depenses en faveur des pauvres a CtC affectCe aux infrastructures (classCes dans la catkgorie des << affaires kconomiques >>j i l'Cducation, et i ce qui s'explique en partie par la forte implication des bailleurs de fonds dans ces secteurs (voir le graphique 2.1 1j. Les fonds affect& h 1'Cducation et h la santC sont dans une large mesure des complCments de salaires. En 2005, une dotation globale en faveur des Ctablissements d'enseignement primaire et secondaire a CtC dCcaissCe pour financer leurs depenses de fonctionnement (voir le chapitre 4). Graphique 2.11: Execution des dkpenses de reduction de la pauvrete 2.2. Analyse de viabilite budgetaire 2.24 L'espace budgetaire dont le gouvernement dispose a court terme est extremement limite en raison de la faiblesse des recettes budgitaires et des flux d'aide (surtout par habitant), et de la forte proportion des dCpenses non discre'tionnaires telles que les salaires et le service de la dette, dans sa structure budgCtaire. La situation pourrait s'amCliorer progressivement en matikre de recettes avec la relance du secteur privC et surtout du secteur minier, le renforcement de l'administration fiscale et l'alligement de la dette. L'amClioration du contrdle fiduciaire et les autres rCformes axCes sur la gouvernance pourraient aussi contribuer 2 1 accroitre l'aide publique au dCveloppement (APD). Sur le plan des dCpenses, on pourrait maximiser lVefficacitC et le rendement des ressources limitCes par la rCforme de la fonction publique, le recensement des forces armCes, la mise en ceuvre du programme DDR, un meilleur suivi des dipenses et une meilleure definition des prioritCs dans tout le processus budgitaire. 2.25 La viabilitC budgktaire est assurCe si les dCpenses n'augmentent pas plus vite que les recettes, toutes sources confondues. Dans un avenir immediat, le gouvernement n'a pas d'autre choix que d'appliquer une politique budgetaire prudente afin de maintenir la stabilitC macroCconomique encore fragile. I1 doit s'employer 2 1 atteindre le plus rapidement possible le point d'achkvement de l'initiative PPTE, en n'empruntant qu'h des conditions concessionnelles et uniquement pour des investissements a haut rendement justifiant les coOts d'emprunts et en collaborant avec les partenaires au dkveloppement pour garantir que I'APD promise est ddcaissie et employCe a des fins productives. En matikre de dCpenses, le gouvernement ne doit rCserver les procidures exceptionnelles qu'a de vCritables urgences; il doit respecter les affectations budgCtaires et suivre les rkgles Ctablies pour classer les dCpenses par ordre de priorit6 en case de crise de trCsorerie. I1 doit ajuster a la baisse ses dCpenses, quand il autorise des dCpenses imprevues. 2.26 A moyen terme, les autorite's pourraient adopter plusieurs mCthodes pour accroitre I'espace budgetaire. La premikre consiste a mettre en aeuvre des rCformes pour preserver ou amkliorer les bons rCsultats obtenus en matiere de croissance ces dernieres annCes. Le renforcement de la sCcuritC contribue de f a ~ o n essentielle a crier un environnement propice a la croissance. Le gouvernement devrait s'efforcer de contenir l'inflation et Cviter une deprkciation du taux de change afin d'encourager I'activite du secteur privC. Les rCformes visant B amCliorer l'environnement des affaires et des investissements devraient faciliter l'obtention d'une bonne performance. 2.27 La deuxikme mCthode consiste amCliorer la mobilisation des recettes par la rCforme de la politique et de l'administration fiscales. L'Cvolution des cours des produits miniers et pCtroliers durant la prochaine dCcennie aura un impact majeur sur les re'sultats macroCconomiques et sur la mobilisation des recettes en RDC; mais ce sont des facteurs que le pays ne contr6le pas. 2.28 La troisikme dCmarche consiste B gCrer la dette de manikre responsable pour Cviter des crises d'endettement et une dCpendance excessive a 1'Cgard de l'aide. Compte tenu de l'ampleur des besoins pour la rehabilitation et la reconstruction, le pays nCcessite un afflux massif de capitaux Ctrangers. I1 importe de ne contracter de nouveaux emprunts publics et garantis par 1 ' ~ t a tqu'h des conditions compatibles avec les obligations existantes, notamment au titre de I'initiative PPTE, pour Cviter de surcharger inutilement les gCnCrations futures. De tels concours financiers doivent 2tre bien gCrCs, soit dans le cadre des mCcanismes du marche, soit dans le cadre d'un processus decisionnel public, transparent et participatif, afin que ces concours soient affect& aux usages les plus productifs, dont les rendements (financiers, Cconomiques et sociaux) justifient le coat du capital. Ceci suppose un renforcement des capacitCs de gestion de la dette. Encadrk 2.4: Dette de la RDC macro6conomique des scenarios suivants : (i) le scenario de reference - la croissance et le processus de riformes des dernikres annkes continuent ; (ii) un scenario historique - absence de reformes ; (iii) des prix a l'exportation infkrieurs aux previsions ; (iv) une croissance plus forte de la consommation de 1 ' ~ t a ; t v) des emprunts exterieurs 2 des conditions moins concessionnelles ; et (vi) des emprunts B la Chine de EU$ 3 milliards 2 1 des conditions concessionnelles. Le scCnario dkcentralisation n'est pas examine ici, car il fera l'objet d'une analyse detaillee dans le cadre de travaux Cconomiques et sectoriels qui seront lances prochainement sur ce sujet. 2.30 Le scenario de reference postule que les politiques macroCconomiques prudentes et les rkformes structurelles engendreront un afflux d'investissements directs Ctrangers et des concours financiers de la communautC internationale." Ainsi, la croissance atteindra 6 % en moyenne entre 2006 et 2026. Ce taux de croissance est supkrieur au taux moyen de 0,7% rkalise par la RDC au cours des 10 dernieres annCes, mais ne depasse que de 0,5 point de pourcentage le taux moyen de la croissance du PIB reel depuis 2002. Cet objectif n'est pas trop ambitieux : mCme avec une croissance moyenne de 6% sur les 20 prochaines annCes, la RDC n'atteindra pas le PIB par habitant qu'il avait en 1990 (il faudra attendre jusqu'en 2029). Tableau 2.3: DCfinitions des scCnarios Nom Description (i) Scknario de re'fkrence Croissance moyenne de 6%: point d'achzvement PPTE en 2008, prudence continue des politiques macroe'conomiques, et forte croissance des IDE, surtout dans le secteur minier (ii) Scenario sans re'forme Croissance globale de 1 %, pas d'allkgement de la dette, faible croissance des IDE et des emprunts extkrieurs nets (iii) Baisse des prix a l'exportation Les prix a l'exportation sont de moitie' infdrieure aux projections du scenario de re'fkrence (iv) Hausse de la consommation La croissance rkelle de la consommation publique est de publique 7% au lieu de 5% (v) Baisse des emprunts Le taux d'intkret sur les emprunts exte'rieurs augmente de concessionnel s 2 points de pourcentage (vi) Scenario du nouveau pr&tde la Nouveau prCt d'EU$3 milliards a des conditions Chine concessionnelles; montant additionnel d'EU$2 milliards sous forme d' lDE " Le modkle a @ t iferme en presurnant que : a) les taux d'imposition et les emprunts intirieurs sont fixes et I'Cpargne publique est flexible (fermeture de tat): b) les dons exterieurs et le taux de change sont flexibles et I'emprunt extirieur est fixe (fermelure du reste du monde); et c) la propension marginale i epargner est fixe, I'investissement impulse par l'epargne et une proportion de I'absorption de la demande d'investissement est flexible (fermeture de l'e'pargne/investissement). Dans les sce'narios (iii) et (vi), on presume que tout besoin de financement supplCrnentaire est comble par des emprunts exterieurs et non par des dons, conformCment aux hypothkses qui sous-tendent le Cadre de viabilite de la dette pour les pays i faible revenue. 2.31 Selon le scdnario de rCfkrence, la croissance du PIB rCel devrait ttre ClevCe dans un avenir immCdiat : prks de 7,7% sur la pCriode 2008-2012, grAce B la vigueur de l'investissement privC, attribuable aux investissements directs Ctrangers (IDE). A 25%, la forte expansion des IDE, principalement dans le secteur minier, devrait ttre soutenue jusqu'en 2012 avant de flkchir B 6% en 2026. Les projections relatives a l'essor des IDE tablent sur les informations disponibles, qui sont plausibles. La RDC a les plus gros gisements de cuivre, de cobalt et de coltan de l'Afrique, ainsi que des riserves conside'rables de diamants et de pCtrole. Les longues annCes de mauvaise gestion et dlinsCcuritC ont entrain6 une cessation des activitks minikres, ramenant la part de ce secteur dans le PIB de 25% au milieu des annCes 1980 B moins de 10% au dCbut des annCes 2000. Toutefois, grAce B la stabilisation des conditions de sCcuritC et de la situation macroCconomique, B la rCcente transition vers la dCmocratie et B la hausse des prix des produits de base, les investisseurs ont dCjB amorcC un retour massif en RDC. Les autoritCs estiment que I'ensemble des investissements dans l'exploitation du cuivre et du cobalt pourrait atteindre EU$ 3 milliards d'ici B 2012, ce qui permettrait de rktablir la production B des niveaux inCgalCs depuis les annCes 1980. 2.32 Le scCnario de rCfCrence prCsume que, pendant toute la pdriode visCe par les projections, les prix B I'importation augmenteront de 1,5% (correspondant au taux d'inflation dans les Cconomies dCveloppCes), tandis que les prix B I'exportation diminueront de 1,5% par an. Une forte demande mondiale, de nombreuses perturbations au niveau de l'offre, une croissance de la production infkrieure aux projections et la faiblesse des stocks ont maintenu les prix B des niveaux ClevCs en 2006. On s'attend B ce que la demande reste vigoureuse, mais les prix devraient baisser B mesure que les nouvelles mines entreront en activitk. En particulier, les prix du cuivre devraient baisser en fonction de l'augmentation de l'offre (voir le graphique 2.12). De mtme, la forte demande asiatique et l'absence de nouveaux projets d'envergure entrainent la hausse des prix du cobalt; mais ceux-ci devraient flkchir 1Cgkrement aprks 2009. Graphique 2.12. ~volution des cours du cuivre 2.33 Le dkficit du compte courant devrait augmenter sur la pCriode de projection, reflktant le besoin de capitaux extkrieurs en RDC. En particulier, les importations relatives au secteur minier devraient s'accroitre rapidement a moyen terme. L'hypothitse d'une baisse des prix a l'exportation et d'une hausse des prix a l'importation devrait entrainer une dCprCciation du taux de change entre 2007 et 2026, sauf en 2008, annke au cours de laquelle lYallCgement de la dette au titre des initiatives PPTE et IADM devrait engendrer une apprkciation rkelle. 2.34 La RDC est censee atteindre le point d'achkvement de l'initiative PPTE en 2008. En consCquence, elle devrait bCnkficier d'un allkgement de la dette au titre des initiatives PPTE et IADM, ce qui devrait rkduire sensiblement le ratio de sa dette au PIB, de 110% en 2007 a 28% en 2008. De mzme, le service de la dette devrait diminuer sous l'effet de ces initiatives. 2.35 Selon le scknario de rkfkrence, on prCsume que le gouvernement utilisera l'espace budgCtaire dCgagC gr2ce a l'allkgement de la dette et a l'amklioration des recettes publiques pour financer les programmes de lutte contre la pauvretC (au moyen de transferts aux mknages). Ce programme pourrait prendre la forme d'une reduction des frais de scolaritC ou des frais des services de santk de base. MalgrC ces transferts, le solde budgCtaire devrait s'amCliorer, atteignant 1% du PIB en 2012 avant de commencer a se dCtCriorer. Les depenses courantes de 1 ' ~ t adevraient t grimper de 16% du PIB en 2006 a 20% en 2026 en raison de la hausse de la consommation du secteur public;18 mais les de'penses en capital devraient se stabiliser 5 une part constante du PIB. Autres projections de scenarios realisees a l'aide du mod2le MAMS 2.36 Scenario sans re'formes. Si le gouvernement ne poursuit pas les rkformes, la croissance moyenne du PIB riel s'ktablira a sa moyenne historique (I%), les apports d'IDE seront nettement infe'rieurs (une croissance d'environ 10%) et ltallCgement de la dette ne sera pas obtenu. Dans ce scknario, le gouvernement ne gagnera aucun espace budge'taire et la mise en ceuvre du programme de rCduction de la pauvrete' sera gravement compromise. La RDC sera confrontCe a une crise d'endettement, l'accks du secteur public aux financements extCrieurs Ctant ~Crieusement limite' et le ratio de la dette par rapport au PIB atteignant un niveau insoutenable de 141% (voir le graphique 2.1 1). Toujours selon ce scknario, la consommation privCe en termes re'els constituera la moitik environ des montants correspondants dans le scCnario de rCfCrence la fin de la pdriode de projection. MEme si le gouvernement rCussit a payer ses employks, le mkcontentement gagnera l'ensemble de la population. 2.37 ScCnario avec des prix 2 I'exportation infkrieurs aux proiections. Si le pays subit un choc nkgatif affectant les termes de l'kchange, il connaitra immddiatement une forte dkte'rioration des indicateurs de finances publiques et d'endettement en 2007, mais si la crise est Cvite'e, si les rkformes se poursuivent, si le point d'achkvement de l'initiative PPTE est atteint en 2008, et si les dons extdrieurs par habitant et en dollars EU sont au m6me niveau que dans le scdnario de rkfkrence, les projections 8 moyen terme ne sont pas dksastreuses. La baisse des prix a l'exportation entrainera une dkprkciation du taux de change qui devrait attknuer les effets du choc nkgatif et les besoins de financements extCrieurs (il faudra moins de dollars pour combler les besoins de financement en francs congolais). Toutefois, il s'agit 18 de situations purement hypothktiques, et la re'solution d'une crise immCdiate ne'cessitera des efforts concertks et disciplinks de la part du gouvernement et des partenaires au dkveloppement. 2.38 ScCnario pre'voyant une hausse de la consommation publique. Ce sce'nario t prCsume que 1 ' ~ t aaugmentera plus nettement encore sa consommation. Cette hausse de la consommation publique pourrait prendre la forme d'un accroissement de la masse salariale, de dCpenses lie'es a la skcuritk ou d'allocations aux diffkrents services de l'administration centrale. 11 existe des raisons lCgitimes d'appliquer cette politique, notamment l'intensification des pressions sociales des syndicats et l'escalade de la violence dans certaines rkgions du pays. L'important, c'est d'avoir une idke prkcise des arbitrages a faire et de prendre les dkcisions approprikes de f a ~ o ntransparente et participative. Dans ce sce'nario, les besoins de financement extkrieur seront plus importants et le solde budgCtaire se de'tkriorera. 2.39 ScCnario prdvovant des emprunts a des conditions moins concessionnelles. Ce sce'nario entraine Cvidemment une dktkrioration substantielle des indicateurs IX La consornmation publique comprend notarnment les salaires et les coCits de fonctionnement de I'administration. d'endettement de la RDC. Les paiements au titre du service de la dette extirieure augmenteront, entrainant la hausse des dkpenses courantes, qu'il faudra financer en contractant de nouveaux emprunts. Sauf si le rendement des investissements finances sur emprunts extkrieurs moins concessionnels est particulikrement eleve, cette strategic risque d'amener les autorites a affecter des ressources accrues au service de la dette aux depenses des programmes prioritaires. 2.40 Nouvel emprunt important contractd a des conditions concessionnelles (<< scenario chinois >>). Ce scenario presume un emprunt concessionnel de EU$ 3 milliards assorti d'un IDE (en joint-venture) de EU$ 2 milliards, conformement aux informations donnees par le gouvernement sur cet accord qu'il a l'intention de conclure. Tant que l'emprunt est assorti de conditions trks concessionnelles, que les fonds sont utilisks 5 des fins productives correspondant aux priorites du gouvernement, et que les decaissements sont compatibles avec la capacitk d'absorption du pays, ce scenario pourrait Etre benkfique pour la RDC. favorisant une hausse du taux de croissance, une expansion rapide des exportations et une augmentation de I'espace budgetaire, du moins initialement. A moyen terme, l'epargne publique diminuera sensiblement. les paiements d'intkrets nets sur la dette exterieure progressant plus vite que les recettes courantes. L'encours de la dette de la RDC augmentera sensiblement, atteignant 94% du PIB en 2026 mEme si le prEt est concessionnel. 2.3. Conclusion et recommandations 2.41 Depuis la fin des hostilites, les autoritCs ont fait des progrks sensibles en rdtablissant la stabilite macroCconomique. Toutefois. des efforts considerables sont encore ne'cessaires pour que le gouvernement dispose de I'espace budgitaire et des capacitks voulues pour repondre efficacement aux besoins immenses du pays. Certaines re'formes devraient Etre mises en euvre immediatement, tandis que d'autres prendront plus longtemp$ a rCaliser: mais les autorites devraient d'ores et deja commencer ii les planifier. 2.42 A court terme. il est recommande de: Mettre en euvre des reformes axees sur la gouvernance et l'administration fiscale pour accroitre les recettes fiscales, notamment les recettes provenant du secteur minier; Le inaintien d'un contr6le sene des depenses et I'assurance d'une allocation accrue aux secteurs prioritaires et de meilleurs taux d'execution de ces allocations; Veiller a ce que les nouveaux emprunts soient contractes a des conditions concessionnelles et utilises a des fins productives qui correspondent aux priorites du gouvernement et dont les rendements sont assez eleves pour justifier les coiits; Designer un centre unique d'information sur la dette afin d'amkliorer la coordination et la collaboration entre les entites gerant la dette, et publier chaque trimestre des projections mensuelles du service de la dette; et lancer des consultations en vue d'klaborer des stratkgies sectorielles de dkcentralisation. Les questions relatives au financement, aux capacitks, au partage des responsabilitks et au risque d'exacerbation des inkgalitks doivent &re examinkes. 2.43 A moyen terme, il est nkcessaire: d'amkliorer la qualitk et la couverture des donnkes pour rationaliser la structure des dkpenses en vue dtaccro?treles allocations aux secteurs prioritaires; d'amkliorer les projections macrokconomiques, en renforqant notamment la collecte et la production des donnkes ; d'klaborer une stratkgie conforme au DSRP pour que les programmes pluriannuels puissent &re planifiks et financks de manikre adkquate; de renforcer le cadre - de jure et de facto - rkgissant l'obtention et la gestion de la , compris le passif Cventuel. dette publique et garantie par l ' ~ t a t y CHAPITRE 3. SITUATION ACTUELLE DE LA GESTION DES DEPENSES PUBLIQUES Recommandations prioritaires Cadre Ateliers de validation et la finalisation du projet de Loi organique de Fin septembre juridique et finances publiques et du Rkglement ge'ne'ral de comptabilite' publique 2008 re'glementaire labora at ion Respecter le calendrier d'e'laboration du budget afin de donner aux Commencer du budget ministkres de'pensiers assez de temps pour pre'parer un budget rCaliste imrne'diatement base' sur les priorites sectorielles (en s'inspirant de l'exercice effectue' pour le cycle l'anne'e prece'dente) budge'taire de 2009 Exe'cution du ~ l i m i n e les r proce'dures manuelles fastidieuses (ELDP et ESO) Commencer budget introduites dans la chaine de la de'pense et respecter les procedures Immtdiatement standards afin de re'duire le temps de traitement pour la proce'dure normale en matikre de de'penses. Limiter le recours aux proce'dures exceptionnelles d'exe'cution du budget A de ve'ritables urgences Suivi des Ame'liorer la couverture et la qualite des donne'es par Commencer de'penses la collecte syste'matique des rapports sectoriels sur l'exe'cution du imme'diatement budget l'utilisation accrue des sites Internet ministeriels pour l'affichage des informations 3.1. Principales conclusions de la premihre Revue des dCpenses publiques de 2002 3.1 L'e'valuation du systkme de gestion financikre en Re'publique de'mocratique du Congo (RDC) dans le cadre d'une prkce'dente Revue des dkpenses publiques (RDP) avait abouti B deux conclusions : le systkme en place est de'ficient ; mais un programme ambitieux de re'forme est en cours. La premiere conclusion refletait l'impact de plusieurs annCes de mauvaise gestion. En juillet 2002, pratiquement aucun des 15 <> (article 122) et la de'finition du contenu et des modalite's de pre'paration et de vote des lois de finances (article 126) ; I'article 127 pre'voit l'e'quilibre des recettes et ses de'penses dans l'e'laboration et le vote du budget. Une section entikre est consacre'e aux finances publiques, de l'article 170 l'article 181 : cette partie consacre la separation du budget central des budgets de'centralise's, mais dans un m&me cadre annuel (articles 171 et 175) avec transfert de 40% des recettes vers les collectivite's locales (article 175). L'exercice budge'taire va du 1"' janvier au 31 de'cembre (article 172). Le principe d'une loi de rkglement est consacre' (article 173). La cre'ation d'un impat est du domaine du legislateur (article 174). Les operations de la Banque centrale sont visees par les articles 176 et 177 et celles de la Cour des Comptes par les articles 178 a 180). L'article 181 de'finit le fonctionnement de la Caisse nationale de pere'quation. Le cadre institutionnel 3.6 Le cadre institutionnel ktabli par la Loi organique dkfinit les r6les respectifs du pouvoir exkcutif, du Parlement et de la Cour des Comptes. Le gouvernement prkpare puis exkcute le budget de 1 ' ~ t a taprks le vote du Parlement. L'exe'cution du budget est contr6lke a posteriori par la Cour des Comptes. 3.7 Le gouvernement s'appuie sur un ensemble d'institutions et de services pour remplir ses tgches budgktaires. Depuis 2003, le systkme de gestion des finances publiques est principalement rdparti sur deux ministkres : le Ministkre du Budget (MinBud) et le Ministere des Finances ( ~ i n ~ i n ) . ~ ' 20 va valuation de la responsabilite financiere prockde a une analyse detaille'e de la Loi organique de finances publiques et du Rbglement ge'neral de comptabilite' publique. La CCM est compose'e du Ministbre du budget, Ministkre des finances, Ministkre du Plan et de la Banque centrale du Congo. " Le cadre institutionnel Ctabli par les accords de Sun City (2002) pre'voit une Prtsidence de la Republique et quatre Vice Prtsidences. L'une des Vice pre'sidences est chargee de la gestion de l'e'conomie et des finances publiques. Depuis les elections de 2006, le nouveau cadre institutionnel est compose' d'une Pre'sidence et d'une Primature. EncadrC 3.2: Institutions et services responsables de la gestion budgetaire Le Ministkre du budget est chargt des engagements et des liquidations et le Ministke des finances est responsable des ordonnancements et des paiements. Les rninistkres dCpensiers s'occupent de la mise en oeuvre du programme de dtpenses publiques dans leurs secteurs. 11s participent 2 la prdparation du Budget t collaboration avec le Ministkre du Budget et le Ministkre des Finances. d ' ~ t a en Les Services gestionnaires de credits des ministkres (sous la responsabilitk du Secrttariat gtnCral) sont en charge de l'engagement et de la liquidation des de'penses de chaque ministkre. Toutefois, des sous gestionnaires et des contrbleurs budge'taires y sont nommts par le Ministkre du Budget. La Direction du contrale budgCtaire (Ministkre du Budget) est responsable du contrble de la demande d'engagement, du contrble de l'engagement comptable et de la liquidation des dtpenses publiques. La Direction de la paie (Ministkre du Budget) est chargte de la liquidation des dCpenses de personnel (salaires des fonctionnaires et autres agents de 1'~tat). La Direction du TrCsor et de I'ordonnancement (Ministkre des Finances) autorise les paiements (contrbleur de l'ordonnancement et ordonnateur dele'gut) La Direction de la cornptabilitC publique (Ministbre des Finances) tient les comptes de 1 ' ~ t a et t supervise les Comptables Publics. La Banque centrale du Congo est le caissier de 1 ' ~ t a et t s'occupe des paiements. Les comptes de 1 ' ~ t a t sont gtrts par la Direction du Compte Courant. Les agences d'exCcution financiere responsables de la gestion et de l'exkcution des aides exttrieures. Elles jouent le rble d'ordonnateurs delCguCs et de payeurs pour les comptes de projets et pour les avances de trtsorerie de certains partenaires au dCveloppement (BCECO, BCMI, UCOP, etc.). Le Conseil des adjudications s'occupe de la prtparation et de l'approbation des engagements relatifs aux marchts publics. La Direction de la prCparation et du suivi du budget (Ministkre du Budget) est chargte d'tlaborer le budget et les rapports sur l'extcution de la dtpense publique. Les RCgies financikres sont chargCes de la perception des impbts, des recettes non fiscales et des taxes douanihes travers la Direction gene'rale des impbts (DGI), la Direction gCnCrale des recettes administratives, judiciaires, domaniales et participations (DGRAD) et l'Office des Douanes et Accises (OFIDA ). du budget ~luboration 3.8 L'exercice d'klaboration du budget doit respecter le principe d'un cycle annuel. Ce cycle suit les Ctapes suivantes : (i) klaboration d'un cadrage macrokconomique; (ii) dkfinition d'un cadrage budgktaire ; (iii) tenue de confkrences budgktaires; et (iv) vote du budget par le Parlement. 3.9 Le cycle budgktaire commence par l'analyse des principales variables macrokconomiques permettant de dkterminer les projections budgktaires et les prioritks du gouvernement. Ce travail de prkvision macroCconomique est fait par la Commission du Cadrage ~ a c r o k c o n o m i ~ u e . ~ ~ 3.10 Une circulaire du Ministkre du budget contenant les a Instructions relatives B t l'klaboration du budget de 1 ' ~ t apour l'exercice N est diffuske auprks des administrations. Elle analyse la politique dconomique de l'annke suivante et le cadre macro~conomique qui sous-tend les prkvisions budgktaires. Elle contient des directives gknerales et 22 La CCM est composCe du Ministkre du budget, Ministbre des finances, Ministbre du Plan et de la Banque centrale du Congo. specifiques concernant l'estimation des recettes, les programmes de dkpenses publiques et le calendrier d'e'laboration du budget.13 3.1 1 Les recettes doivent Etre estimees sur la base des rCsultats obtenus au cours des trois derniers exercices clos et ceux du premier semestre de l'annCe en cours. de I'actualisation des taux de prelkvement fiscaux, des indicateurs macrokconomiques et des mesures prises pour 1'Clargissement de l'assiette fiscale. Les previsions de recettes sont basees sur les estimations des RCgies financittres en charge du recouvrement des imp6ts et des droits de douanes (DGI, DGRAD et OFIDA), sous l'encadrement de la Direction de la pre'vision et du suivi budge'taire (DPSB). 3.12 Les previsions de dkpenses sont Claborkes par nature, par administration (section et chapitre) et par fonction suivant la nomenclature budgktaire de 2004. L'adCquation entre le budget de ta tat et le Document de stratdgie sur la croissance et la rkduction de la pauvrete (DSCRP) doit etre assuree par les Ministttre du budget et Ministkre du plan (MinPlan), Ctant donnC que le DSCRP demeure la base des programmes et projets du gouvernement. 3.13 Les demandes d'inscription au budget de 1 ' ~ t a tde credits d'investissement doivent Etre envoyCes a la Direction de la programmation et de la budgktisation du Ministkre du Plan et a la Direction de la prkparation et du suivi du budget du Ministkre du budget. L'information sur chaque investissement doit Etre dCtaillee. " La Circulaire stipule que (il les organismes auxiliaires e'margeant aux Budgets annexes sont tenus de sou.mettre l'ensemble de leurs ressources propres avant de dkgager les subventions attendues du budget de t . que ( i i j les EntitCs adn~inistrativesdCcentralisCes (Services provinciaux, voir I'encadrk 2.1) ~ ' ~ l a et doivent Claborer leurs prkvisions budgetaires en m&me temps que les Services centraux (et les soumettre au Ministgre du budget en vue de leur inclusion dans le budget de 1 ' ~ t a aut chapitre des << subventions ,,j. 3.14 Le calendrier thCorique des travaux de prkparation de la loi de finances peut se rCsumer ainsi: Periode Mai budget de 1 ' ~ t a (BE). t DPSB) Commission Cadrage - Validation du cadrage macroeconomique Macro Juin Diffusion Circulaire aux- administrations Ministkre du budget Juillet (i) Ateliers de prkparation du budget : (ii) Prkparation plafonds indicatifs depenses ; Ministkre du budget (Cabinet et DPSB) plafonds indicatifs aux ministeres Ministkre du budget Juillet/aoDt poste dkpenses en respectant Ministkres sectoriels & plafonds ; Institutions (ii) Missions vulgarisation instructions & Ministkre du budget (DPSB) collecte donnees ; (iii) DCp6t previsions budgetaires au Ministkre Ministkres sectoriels & du budget (DPSB) Institutions AoDt Conferences budgktaires Communication des Septembre (i) Ventilation des c du budget ; Institutions (ii) Finalisation du projet BE. Ministbe du budget (DPSB) Adoption projet BE Octobre Gouvemement Octobrefnovembre Examen et adoption BE Dtcembre Promulgation de la loi de finances President de la Rkpublique 3.15 Les confkrences budgktaires se tiennent aprks 1'Claboration dCtaillCe des budgets des ministkres sectoriels (MinSect). A la confirence, chaque ministkre fait l'exposk de son budget. Le Ministkre du budget est le coordinateur principal du processus et fait des ajustements par rapport aux besoins budgktaires des ministkres et des contraintes de ressources. A la suite des confkrences budgktaires, le Ministkre du budget prCpare un projet de loi de finances qui est soumis au Conseil des ministres. 3.16 Le vote du budget au Parlement et sa promulgation par le PrCsident de la RCpublique constituent les deux dernikres phases de la prCparation du budget de ta tat. Une fois que le projet de loi voti est promulgui, il devient la loi de finances pour I'exercice budgCtaire. Le gouverriement peut adapter le budget annuel, sous la forme d'une loi rectificative, portant modification de la loi de finance, adoptCe aussi par le Parlement. Exkcution du budget 3.17 L'exkcution du budget commence dks la promulgation de la loi de finances et la diffusion, par le Ministkre du budget, de l'information sur les crkdits allouis pour l'exercice en cours et d'une instruction spicifique sur certains aspects de l'exkcution du budget, et certaines dotations spkcifiques. 3.18 L'exCcution des dkpenses publiques doit Ctre gCrCe B travers un systkme de gestion informatiske. Depuis 2003, le circuit de la dCpense a CtC rationalis6 et automatisk, sur la base d'un logiciel d'exicution des dCpenses publiques (dit <>). La remise 5 plat du circuit de la dCpense publique, avec notamment la rdintroduction de la phase engagement, et l'introduction d'un outil informatique simplifiC est une Cvolution cruciale et une avancCe majeure vers la transparence de la gestion des finances publiques. 3.19 L'exCcution des dCpenses peut suivre une procedure standard ou une procCdure d'exception. La procCdure standard est un processus de quatre Ctapes comprenant l'engagement, la liquidation (vkrification du service fait), l'ordonnancement et le paiement. La procCdure standard doit Ctre utilisCe pour la plupart des dCpenses. La proddure de dCpense par exception consiste surtout en 1'exCcution des dCpenses de nature particulikre, ou de financement particulier, ou celle qui entraine une action simultanCe des Ctapes d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement (dCpenses d'urgence, paie, charges communes, dette publique et mises B disposition de fonds - MAD). 3.20 Les conventions d'emprunts sont signies par le Ministkre des finances qui reprCsente la RDC auprks des institutions internationales et des partenaires au dCveloppement. L'Office de gestion de la dette publique (OGEDEP)~~ est chargC d'assurer la gestion de la dette publique extCrieure et intkrieure, le service de la dette et 17Claborationde la politique nationale d'endettement. La simplification des dispositions particulikres du circuit de la dCpense de la dette extirieure a fait l'objet d'un protocole spkcifique, sign6 en juillet 2004 par les Ministere des finances et Ministkre du budget. D'aprks ce protocole, I'OGEDEP doit prCsenter au Ministkre des finances la projection des paiements de la dette extCrieure du mois concern6 15 jours avant le dCbut de chaque mois. L'OGEDEP suit 1'Cvolution du bon d'engagement jusqu'i son paiement par la Banque centrale. Une commission de reconciliation des paiements de la dette extCrieure a CtC instituCe et se reunit deux fois par mois. Cette commission prCpare un tableau de paiements rCconciliC entre tous les services concern&, notamment le Ministkre des finances, I'OGEDEP, la Banque centrale, les Agences d'exkcution des projets et le TrCsor. 3.21 Dans le cas de 1'exCcution de dCpenses avec marchis publics, un << cahier spCcial des charges >> doit Ctre prCparC par les ministkes sectoriels et soumis au Conseil des Adjudications. Le Conseil des ~ d j u d i c a t i o n s ~ ~ intervient dans la priparation et l'approbation des march&, mais pas dans I'exCcution. 24 OGEDEP a CtC Ctabli par la loi No. 76-02 1 du 16 septembre 1976 en tant que Ctablissement public sur la tutelle du Ministkre des Finances. 25 Le Conseil des adjudications approuve les cahiers spCciaux des charges, les cahiers des charges-types et les spCcifications techniques ; il prockde a l'ouverture des soumissions en sCance publique, examine les offres pour ktablir leur rCgularitC et donne son avis avant l'adjudication restreinte ou de grC B grC. I1 y a un Conseil des adjudications au sikge du gouvernement. ainsi qu'au chef-lieu de chaque Province, pour chaque ville et chaque circonscription coutumikre (Ordonnance loi No 69-054 du 5 dCcembre 1969). 3.22 ConlparCe a la situation de 2002, la mise en place du systkme informatise de gestion des dkpenses publiques devrait permettre : (i) de suivre a tout moment le niveau des dCpenses publiques, en temps rCel, aux quatre Ctapes de leur execution ; (ii) de renforcer << l'aide a la dCcision >> du gouvernement pour notamment acce1Crerlfreiner le taux d'engagement et mieux gCrer arriCrCs de paiement ; (iii) d'amtliorer le contr6le de regularit6 de la dCpense (par exemple si une dotation budgCtaire n'est pas entree dans le systkme, au dCbut de l'exercice budgetaire, aucun achat ne peut se faire pour le compte du budget) ; (iv) de garantir que I'exCcution et le suivi des dCpenses de lutte contre la pauvretC (y compris celles finances sous ressources PPTE) sont rCalisCs selon les procCdures budgetaires normales, et classifiees selon la nomenclature budgktaire en vigueur ; (v) de renforcer la rCgularite fiscale des fournisseurs de 1 ' ~ t a ; t (vi) de publier les donnCes budgCtaires sur les sites WEB du Ministere des finances et du Ministkre du budget. 3.23 Les dCpenses d'investissement, notamment les depenses sur ressources extCrieures devraient pouvoir Etre bien intCgrCes dans l'outil d'information. La gestion de la dette devrait voir diminuer les interventions manuelles la concernant. Un plan de rationalisation des charges communes devrait permettre de mieux en contr6ler les montants. 3.24 La base d'une bonne exe'cution comptable, au niveau de la phase du paiement, repose sur un lan de trksorerie opCrationne1. Le plan de trksorerie, Ctabli par un comitC de trCsorerie,2? permet de s'assurer que les de'penses ordonnanckes pourront faire l'objet d'un paiement effectif, et ne pas d'accroTtre les arriCrCs. I1 se de'finit comme une stratkgie et des procCdures de gestion des flux financiers publics 2 court terme, permettant I'effectivite des paiements et la visibiliti de ces flux. Le plan de trksorerie est un important outil << d'aide a la dCcision >>, dans la mesure ou il devrajt permettre aux autorites : (i) de rCpercuter en amont sur le rythme des engagements et (ii) de prioriser les decaissements au cas ou surviendraient des difficult& passagkres de tresorerie, en favorisant les dCpenses obligatoires, dont les salaires, puis les dCpenses sociales. t assurCe selon les cas 3.25 La gestion comptable des opCrations financieres de 1 ' ~ t aest par la Direction du Tre'sor et de l'ordonnancement (TrCsor) et la Direction de la comptabilitC publique. En 2003 les autorite's avaient dCcidC d'adopter une comptabilitC ~ ~ 2005, un cadre comptable simplifiC a CtC publique en partie double au ~ r e s o r . En adopt6 et une Division de la centralisation de la comptabilitC du TrCsor Ctabli au Tresor. Une balance du trCsor mensuelle devrait permettre de de'crire les soldes et les operations comptables. 26 Le comite de tresorerie est compose des Cabinets des ministkres des Finances et du Budget, la Direction du Tresor et de l'ordonnancernent (Tresor) et la Banque centrale. 27 Depuis lors, les autoritCs ont prepare un cadre comptable simplifie de la comptabil'itk en partie double, une liste de comptes, des manuels de procedures de comptabilisation - des recettes, des depenses, des manuels de comptabilisation des recettes de chaque regie financibre - DGI, DGRAD et OFIDA - et des modeles des etats de rapprochement. L'information budgktaire 3.26 Un dispositif d'information assez complet est prCvu dans le systkme de gestion des finances publiques de la RDC. Des rapports d'exkcution sectorielle doivent 2tre adressCs au Ministkre du budget via les Sous-gestionnaires de crkdits. A l'issue de chaque mois, un rapport sur 1'exCcution budgCtaire gCnCrale appelC (( tat de suivi budgCtaire >> (ESB) peut Ctre produit automatiquement a partir du traitement des opkrations inclues dans la base unique de donnCes BudgetlTrCsor. Une balance du trCsor, . produite mensuellement, dCcrit les flux financiers et les soldes des comptes de 1 ' ~ t a tSur la base de la balance du trtsor, le Tableau des opCrations financikres de 1 ' ~ t a t (TOFE) . est Ctabli, et pennet le suivi integral des operations financikres de 1 ' ~ t a tL'ensemble de ces informations contribue au renforcement de la capacitC d'analyse des autoritCs et doit 2tre utilisCs comme une aide a la dCcision. 3.27 Le systkme de contrdle des dCpenses publiques doit s'effectuer ex ante et ex post et s'exercer a travers des services internes et externes. Le contrale interne est exercC au sein de l'administration avant ou aprks le paiement (contr6le administratif). Celui externe est exercC par la Cour des comptes (contr6le juridictionnel) et par le Parlement (contrdle parlementaire). Le contr6le interne s'est amCliorC par rapport aux procCdures en vigueur en 2001 avec la mise en place des nouvelles procCdures de dCpenses basCes sur la restauration de la phase d'engagement, et sur une organisation rationnelle des quatre phases de la dCpense. Les contr6les internes portent essentiellement sur la rCgularitC de la dCpense, i.e., l'existence de crCdits budgktaires suffisants, respect de la loi et prCsence des pikces justificatives2*de la dCpense. Graphique 3.1: MCcanismes de contr6le Ministere des finances - Direction du contrble - Direction du Trksor - Cabinet des Finances - Cabinet du Budget 3.28 Les contrdles internes de l'administration sont exercCs avant le paiement de la dCpense par la Direction du contrdle budgCtaire (DCB) du Ministkre du budget et le TrCsor du Ministkre des finances, ainsi que par les Cabinets du budget et des finances. La Le manque de ressources humaines et de bons programmes de formation nuisent i la qualitt des structures de contr8le interne. Les autoritks devraient prendre des mesures pour y remtdier. DCB est responsable pour le contr6le de I'engagement comptable et vkrification de la liquidation ; le Trksor est responsable pour le contr6le de l'ordonnancement ; le Cabinet Budget pour l'accord global des engagements et le Cabinet Finances pour l'accord global des ordonnancements et paiements. Le contr6le interne peut aussi s'exercer comme un audit supCrieur du Gouvernement aprks le paiement de la dCpense par l'lnspection gCnkrale des finances (IGF), sous tutelle du Ministere des finances. Le contr6le a posteriori des dCpenses financkes avec ressources externes est assurk par des auditeurs du secteur privC, qui auditent auprks de chaque agence d'exdcution des projets de chaque partenaire au dCveloppement. 3.29 La Cour des comptes doit exercer un pouvoir gCnCral et permanent de contr6le juridi~tionnel~~ sur la gestion des finances publiques et assurer la transparence de l'emploi des deniers publics en Cclairant le Parlement, le Gouvernement et les citoyens sur la gestion publique. Le Parlement a pour mission le contr6le du Gouvernement en matikre financikre par le moyen du vote des lois annuelles des finances et de rkglement. La Commission de 1'Cconomie et des finances (ECOFIN) de 1'AssemblCe nationale est chargCe d'examiner les projets de loi de nature financikre et d'interroger les membres du Gouvernement et les autorites administratives. Depuis 2005, la Commission est associke aux confkrences budgktaires et aux discussions sur I'esquisse et les grandes masses du projet ce qui facilite le dialogue avec 1'AssemblCe nationale. 3.3. Pratiques budgetaires et comptables - Principales faiblesses LQ cadre juridique et rbglementaire 3.30 Les diffkrents diagnostics depuis 2002 ont indiquk que le dispositif juridique et I la gestion des finances publiques modernes qui institutionnel ne paraissait plus adapt6 ? prkconise des mkthodes de gestion financike plus Claborkes. La loi financikre 83/87, qui fait fonction de loi organique, ne correspond plus aux notions de (i) transparence des operations budgCtaires, (ii) fluiditk de ces mEmes opCrations et (iii) efficacitk des dCpenses publiques, basCe sur leur traqabilitC indiscutable. Le Rkglement GCnCral de Comptabilitk Publique (RGCP) est peu connu et trop dksuet et inapplicable en 1'Ctat. Le cadre rkglementaire est touffu, non harmonisk, et ne permet pas une bonne comprkhension des procCdures de la gestion des finances publiques. Un manuel du circuit de la dkpense a CtC introduit dans le cadre rkglementaire (circulaire ministkrielle du . . . 2003) 8 l'appui de la mise en oeuvre de la chaFne de la dkpense en 2003, ainsi que 1'arretC portant sur les classifications budgCtaires et la dkfinition des dkpenses de lutte contre la pauvretk. LQ cadre institutionnel 3.31 L'existence des deux ministkres (Budget et Finances) s'appuie sur une rdpartition des attributions comme suit : (i) le Ministkre du budget Clabore le budget, exkcute la phase administrative de ce budget (engagement et liquidation), et produit des informations sur l'exkcution budgCtaire ; (ii) le Ministkre des finances exCcute la phase 29 La Cour des comptes forinule des conclusions, mais n'a pas le pouvoir de sanction. comptable du budget (ordonnancement et paiement), et produit des Ctats comptables. La dualitt ministdrielle entre le Ministkre du budget et le Ministkre des finances n'est pas accompagnee d'une circulation efficace de l'information. La base de donnees budgetaire et comptable est unique, mais les dernikres annees ont pu laisser apparaitre un manque d'efficacitd dans la saisie de donnCes en cours d'anndes, qui se repercute ensuite sur I'information, que ce soit au niveau budgetaire (les ESB du Ministkre du budget) ou comptable (la balance du TrCsor du Ministkre des finances), tant dans I'exhaustivitC que la rCgularitC. 3.32 L'outil institutionnel informatique est la Cellule informatique interministerielle (CII). La CII doit etre considCre'e comme le prestataire de service du Ministkre du budget et du Ministkre des finances pour 1'Claboration budgetaire, mais aussi pour (i) 1'exCcution budgetaire et (ii) 1'exCcution comptable. Cependant, le risque de morcellement de la responsabilitd en matike de gestion informatique pourrait apparaitre, si les autoritCs venaient h considCrer que la chaine de la de'pense, la chaine de la recette et la comptabilitC Ctait trois systkmes diffkrents. I1 s'agit be1 et bien d'une seule chaine d'exCcution budge'taire et comptable, qui doit bkne'ficier du meme outil informatique, et des memes gestionnaires de cet outil. Les Cabinets Budget et Finances semblent manquer de << leadership >> a 1'Cgard de la CII. A ce stade de la re'forme, il est ne'cessaire de recadrer les tdches de la CII, mais aussi, en contrepartie, d'utiliser tout le be'nCfice de simplification des procCdures que peut apporter la CII, condition d'accompagner et de guider la gestion de la CII. L'e'laboration du budget 3.33 La prkparation du budget ne s'appuie pas sur un vCritable dialogue entre le Ministkre du budget et les ministkres sectoriels. Nonobstant les efforts d'intkgration des projections macroCconomiques et des prkvisions de recettes dans les propositions des depenses, I'klaboration du budget est encore plut6t b a d e sur des previsions rigides qui ne font pas l'objet d'une veritable discussion des options (politiques sectorielles et la programination qui en rksulte). La pratique de mise h jour du cadre macro-Cconomique, de f a ~ o npkriodique, n'est pas encore institutionnalisCe. La programmation budgCtaire courante ne propose pas une vision realiste du cadre des ressources que conduira 1'Cvolution des depenses publiques. L'Claboration des prCvisions des depenses budgCtaires suit plut6t une logique de moyens que des re'sultats. I1 en rCsulte une prevision budgCtaire qui est souvent soit supCrieure h la capacitC effective d'exCcution de la part des services, soit sous estimdes (dans certains cas systCmatiquement), tant6t par nature (ex : frais de dkplacement et per diem) tant6t par institution (notamment les dkpenses des institutions de souverainetk). 3.34 Le cadrage macroe'conomique klabore' au dkbut du processus de preparation du budget ne permet pas de dCterminer les plafonds indicatifs de dCpenses pour les ministkres sectoriels. Ceux-ci n'utilisent pas les donnCes d'exkcution des annCes antkrieures pour formuler des propositions budgktaires rCalistes. En fait, ils Ctablissent une longue liste de besoins futurs qui vont bien au-delh du contenu d'un budget realiste. Les ministkres sectoriels et le Ministkre du budget ne parviennent pas encore structurer leur budget annuel suivant les prioritks sectorielles dCfinies dans le DSCRP. La DPSB n'a pas les capacitCs voulues pour Cvaluer les propositions techniques des ministkres sectoriels. Enfin, Ctant donnC que les ministkres sectoriels ne sont pas suffisamment associCs aux discussions entre le Ministkre du plan et le Ministkre du budget sur les projets d'investissement, ils ont I'impression de se voir plut8t imposer des programmes qu'ils ne maitrisent >, pas. (( 3.35 Les dClais impartis aux discussions et Cchanges entre Ministkre du budget et sectoriels, notamment sur la priorisation des dCpenses, ont pu souffrir dans les deux dernikres annCes d'une reduction sensible, voir h une quasi absence : des confirences budgitaires (supprimCes purement et simplement en 2006. De plus, le Ministkre du budget ne s'implique pas assez dans la formation des cadres des rninistkres sectoriels sur les mCthodes likes h l'Claboration, ni n'utilise ses reprksentants auprks des ministkres sectoriels pour ce faire. En rCalitC, l'affectation de fonctionnaires du Budget dans les ne Ministtxes ~ e c t o r i e l s s'est pas avCrCe utile, car elle n'a pas amCliorC I'Claboration et ~~ I'exCcution du budget et n'a pas accC1CrC le processus. 3.36 Le Ministkre du budget a commencd h s'intkresser h la gestion axCe sur les rCsultats. Les autoritCs viennent de crier un ComitC de Pilotage du Cadre de dCpenses h moyen terme (CDMT)~'au sein du Ministkre du budget. Cinq secteurs ont C C ciblCs t pour dimarrer ce processus : Cducation, santC, affaires sociales, dCveloppement rural et agriculture. Des reprksentants des ministkres ciblCs ont bCnCficiC d'une activitC de formation en i i gestion axde sur les rksultats D. L'ex6cution du budget 3.37 Plusieurs services h l'intirieur et h l'extkrieur des ministkres des Finances et du Budget estiment que la chaine de la dCpense fonctionne ma1 depuis 2005. Des pratiques indues, y compris une utilisation excessive de proctdure exceptionnelles, ont affaibli I'exCcution du budget. Les contr8les administratifs n'ont fait que ralentir le processus d' exCcution. 3.38 Le circuit de la dCpense a connu des modifications avec (i) le transfert du contr6le de liquidation du TrCsor vers la DCB, (ii) l'introduction de deux documents supplCmentaires: 1 ' ~ t a tde liquidation (ELDP) au Ministkre du budget et 1 ' ~ t a tdes sommes h ordonnancer (ESO) au Ministkre des finances.32 Depuis 2005, la phase de contr8le de la liquidation qui appartenait auparavant au TrCsorlMinistkre des finances est revenue h la DCBlMinistkre du budget : le transfert de responsabilitCs n'a pas fait l'objet i instructions d'exkcution du budget 2006 >> ont officialis6 le passage d'un arrCtC mais les i de la phase de liquidation d'un ministkre a l'autre. I1 n'apparait pas que ce transfert ait entrain6 une annulation des mCmes tiches au niveau du TrCsor. En ce qui concerne les 'O 11 s'agit des Sous-gestionnaires de crCdit (Claboration) et des Contrbleurs budgktaires affect& (exkcution). " Les Sous-gestionnaires sont membres du CornitC de Pilotage du CDMT et assureront l'interface avec la DPSB pour animer le CDMT au sein de chaque rninistbre. 32 L'ELDP est Ctabli par le cabinet Ministkre du budget pour valider l'acceptation de l'engagement; I'ESO est Ctabli par le Ministhe des finances pour les dCpenses B caractbre d'urgence et aussi pour les dCpenses des rCmune'rations ; il correspond a un ordonnancement dkfinitif. ELDP et les ESO, les cabinets du Ministkre du budget et du Ministkre des finances ont instituC ces nouveaux documents. qui ne sont que des doublons manuels d'opkrations pourtant traities par le circuit automatis6 de la dCpense, et non utiliskes par les cabinets. L'ensemble des ces modifications contribuent depuis 2005 h un alourdissement du circuit de la dCpense et nuit 2 la transparence des opkrations. 3.39 Par ailleurs, des diviations h l'esprit de la rationalisation du circuit de la dCpense ont CtC constituCes, par exemple (i) entre 2005 et 2006 le Cabinet du Ministke du budget traite de nombreux dossiers des dCpenses passant directement par le systkme des lettres au Cabinet plut8t que par le bon d'engagement directement dans la chaine de la dCpense; (ii) l'utilisation de la liste des rejets provisoires hvorise les interventions pour aboutir 2 des << re-acceptations >> de dossiers qui sont souvent sources de dkpassement de crkdit" ; (iii) des dCpenses en rejet provisoire peuvent rester 2 ce stade sans dCcision sur une longue pCriode. L'ELDP a retiri au bon d'engagement son r61e de document de base d'exkcution d'une dCpense : il supplante ce dernier, et peut meme modifier les donnkes du bon d'engagement initial. Le manuel du circuit de la dCpense, toujours en vigueur, prCvoit pourtant yu'il suffisait de rejeter un bon d'engagement dont un des Clkments Ctait incorrect. 3.40 Le recours frCquent A certains types de procCdures exceptionnelles ne garantit pas suffisamment de traqabilitC sur la nature de la dipense et affaiblissent le contr8le budgktaire, surtout (i) la procCdure d'urgence par lettre directe au Ministkre du budget, et dans une moindre mesure (ii) la mise h disposition de fonds. Depuis 2005, le Gouvernement souhaitait faire un effort de contenir la pratique des demandes de dCpenses par lettre directe au Cabinet Budget. Mais en 2005 et 2006 ces procCdures ont perdurC, souvent parce que c7Ctaitplus rapide que la procCdure standard ou parce qu'il s'agissait du << forqage >> d'une dCpense dont la disporiibilitC budgCtaire aurait dO entrainer le rejet. Or c'est le Ministkre du budget qui a la rnaitrise de la fluidit6 des dossiers dans toute la phase administrative du circuit de la dkpense, et le Ministkre des finances en a la maitrise dans la phase de paiement. En terlnes de leadership, on peut noter que les cabinets ont valid6 les ajouts de documents et d'ktapes, tout en regrettant I'alourdissement qui en a dCcouli. Depuis 2007, il est B noter qu'une instruction ministCrielle (no 112007 du 17 avril, Ministkre du budget) prCconise a nouveau le retour 2 I'orthodoxie de 1'exCcution budgCtaire, notamment par le refus d'engagement d'une dCpense par l'envoi d'une lettre au cabinet Budget. Le bCnifice de cette dkcision pourra se mesurer dks lors que le budget annuel sera voti et rendu disponible pour les services utilisateurs. La passation des march& publics 3.41 D'apres les rninistkres sectoriels, les prockdures de traitement des dipenses par march& publics sont trks lourdes. Les retards sont non negligeables au niveau du Conseil d'Adjudication qui se reunit trks irrkgulierement pour llapprCciation des dossiers de ddpenses. Le dClai moyen entre l'engagement et I'ordonnancement et I ou paiement d'une depense par march6 public varie de 4 h 5 mois. Cette lenteur est I'une des raisons pour lesquelles les ministkres utilisent souvent les prockdures d'urgence d'exkcution des j3 Notamment en 2006. dkpenses. Un examen du systkme de passation et exkcution des marchks publics (CPAR en sigle anglais) a ktk entrepris depuis 2003 et le rapport final et le plan d'action ont kt6 adopte's en septembre de 2004. Le rapport conclut que (i) le cadre juridique et institutionnel est obsolkte et ne permet pas la transparence, la concurrence, l'e'conomie et l'efficacitk qui caractkrise les systkmes modernes ; (ii) la capacitk professionnelle en matikre de marchks n'existe que dans certains services mais cette maitrise est incomplkte; (iii) les prockdures en vigueur sont obsolktes et pas adaptkes aux rkgles de gestion gknkralement accepte'es et (iv) des organes de contr6le sont inefficaces. Les investissements publics 3.42 La sklection et l'arbitrage des projets sur ressources propres, sont coordonnks par le Ministke du plan en fonction de l'enveloppe de l'investissement fourni par le Ministkre du budget. La description et l'estimation des projets s'appuient sur une description de la politique sectorielle, quand elle existe. Les projets sous ressources agences d'exe'cution >>), exte'rieurs sont ge're's par des structures spe'cialise'es (<< qui jouent le r61e d'ordonnateur dklkguk et de payeur sur les comptes de projets bknkficiant d'avances de trksorerie des partenaires au de'veloppement. Le Ministke du plan collecte les donnkes des dkpenses sur ressources extkrieures auprks des partenaires et les transmettre ii la DPSBIMinistkre du budget. I1 n'y a pas de Programme d'Investissements Publiques (PIP) mais il existe un projet de << guide d'klaboration, d'exkcution et de suivi- e'valuation du PIP. >> Ce projet a kt6 discute' avec les services du Budget et des Finances. Le Ministkre du plan ne suit pas I'exkcution des de'penses d'investissement qui dkpend des ministkres sectoriels; il est informe' de la rkalisation en dkcaissement des investissements par la DCBMinistkre du budget et le Tre'sorIMinistkre des finances. La gestion des "charges communes" 3.43 Un plan d'action pour rationaliser des << charges communes >> devrait permettre de mieux maitriser ces dkpenses. Le cadre re'glementaire et normatif, re'visk en 2006, de'finit l'kligibilite' d'etre un << ayant droit >> aux services payks par le Trksor (dit << charges communes >>); un inventaire des c ayant droits >> sur cinq catkgories de ces d ~ ~ e n s ae s ~ ~ permis d'ktablir des fichiers des services consommateurs. La mise en oeuvre du plan d'action de la maitrise des charges communes est en retard, notamment en ce qui concerne l'application de facturation baske sur la consommation rkelle pour l'eau et l'klectricitk. Bien que le recensement des points d'alimentation et l'identification des bknkficiaires aient e'tk effectuks, le placement des compteurs par les entreprises publiques d'eau et d'e'lectricitk, n'a pas kt6 achevk. En attendant que le nouveau systkme de facturation soit opkrationnel, le Tre'sor continue a payer un forfait mensuel aux deux entreprises. 34 Le budget 2007 a dkcentralise quelques charges communes : carburant, location satellite (PTT), soins mCdicaux (Sante'), entretien (Travaux publics) et frais funkraires (Affaires sociales). Mais d'autres charges restent a ventiler et sont toujours gCrCs par la Direction de l'intendance gCnCrale (DIGCC), notamment l'eau et I'Clectricit6. La gestion de la dette publique 3.44 L'OGEDEP presente au Ministkre des finances la projection des paiements de la dette exterieure chaque mois, et le service de la dette est verse plus ou moins dans les temps. La Commission de rCconciliation des paiements de la dette extkrieure ne se rCunit pas regulikrement et le tableau de paiements rCconcilik entre tous les services concernks n'est pas prCparC. Par ailleurs, I'OGEDEP a fait des progrks pour construire la base de donnees utilisant le systkme SYGADE. Par contre, 1'OGEDEP (i) n'a pas encore commence ? I publier les projections mensuelles du service de la dette publique et (ii) ne ioue toujours pas le rBle de centre unique d'information sur la dette publique. La gestion de la tre'sorerie 3.45 Les previsions des flux et la gestion quotidienne de la trCsorerie sont deficientes. La methode actuelle d'klaboration du plan de tresorerie est basCe sur (i) une prkvision par grandes masses pour les depenses de fonctionnement et (ii) les donnCes realisees et communiquees par la Banque centrale, notamment pour les recettes. En raison des difficultes matCrielles a faire remonter les informations de trdsorerie vers la capitale, notamment les recettes attendues et perques en province, le plan de trksorerie n'est pas un document estiinatif produit ? I l'avance, mais un etat descriptif produit souvent en cours du mois considere. I1 perd alors tout son sens de stratCgie et de gestion des flux financiers publics a court terme ; cette pratique ne garantit donc pas I'effectivite des paiements, et ne donne pas la visibilite ndcessaire de ces flux. Pour la gestion quotidienne de trCsorerie, le flux en recettes est dCcale (ce n'est que le dernier jour du mois prCcCdent qu'on connait le montant rCel des recettes); en revanche, les prCvisions de dCpenses sont gknkralement exacte~.'~ La gestion courante ne s'appuie pas sur de veritables sCances de priorisation des dCpenses, et le TrCsor ne bCnCficie pas d'une marge de manauvre lui permettant de gerer rationnellement les depenses urgentes. Le plan de tresorerie ne remplit pas non plus sa fonction d'aide 2 la decision en amont, dans la mesure oil le montant des suspends ne remonte pas systematiquement au Ministkre du budget, et n'est donc pas intCgrC pour freiner les engagements. 3.46 L'aspect institutionnel de la gestion de trdsorerie est certainement I'une des causes de la faiblesse effective de cet outil. I1 existe un comitk d'klaboration du plan de tresorerie, composC de representants du TrCsor, Banque centrale, Cabinets Finances et Budget, prCsidC par le Conseiller Cabinet Finances et second6 par un representant Banque centrale. Le comitC n'est pas en mesure de proceder i une veritable analyse comparative entre ce qui a etC prevu et ce qui a Cte executC ; il ne cherche pas a analyser la catCgorie des depenses qui ne sont pas payees par rapport a la prkvision, notamment si les previsions etaient bien faites. En fait, tant que le Ministkre des finances n'accorde pas l'interet qui est dQ a ce comite, celui-ci n'a ni pouvoir, ni poids. Un manuel mCthodologjque doit permettre d'dtablir des projections et des estimations. Le TrCsor ne 35 Depuis juin 2007, les bureaux de la banque centrale a Kinshasa et dans les provinces ont une liaison Clectronique avec le systkme comptable. 1 1 ne devrait plus y avoir de retards dans la transmission de l'information sur les crCdits et debits. dispose d'aucun instrument de trdsorerie. Les avances de la Banque centrale restent pour l'instant la rkgle, mais elle est onereuse. L'exbcution comptable 3.47 On note des progrks dans la mise en euvre d'un plan comptable sur les annees 2004 8 2007. Un plan comptable simplifik conforme aux standards internationaux a kte defini dks 2004 et sa mise en euvre a kt6 progressive sur les trois ans qui ont suivi. Le Trksor a kt6 rkorganisC en consCquence et l'informatique a prCvu l'automatisation des saisies comptables en temps reel, permettant de cerner les flux en recettes et dkpenses pour les verser en comptabilite et gknerer des ecritures comptables. Le logiciel de la comptabilitk a Ctk conqu sur celui de la chaine de la depense, avec la m2me Cquipe dej8 en charge du circuit d'exCcution budgetaire. Un manuel d'exkcution comptable a kte Clabore en complCment du manuel du circuit de la dkpense. La nomenclature budgktaire, finalisee en dkpenses est sur le point d'stre complCtCe par la nomenclature des recettes. L'harmonisation de ces nomenclatures et la classification comptable des recettes et des dCpenses devrait 2tre finalisee en 2007. Sur le cycle comptable, la periode complCmentaire de fin d'exercice, normalement de trois mois, peut varier d'un exercice h l'autre. La pCriode complementaire a CtC reduite pour l'exercice 2006 (la fin des engagements a CtC fixee au 31 octobre), cependant les engagements se sont poursuivis jusqu'8 la fin de l'annke. 3.48 L'objectif d'une comptabilitk est la description exhaustive, sinckre, fiable et automatis6 des operations de 1'8tat. Les autoritks estiment que le systkme comptable de t 1 ' ~ t a devrait 2tre automatise en janvier 2008. Des prealables sont cependant nkcessaires pour concretiser une production comptable exhaustive, fiable et automatisee : (i) le TrCsor doit 2tre structure afin que la rkpartition des tsches d'execution comptable soit bien connue et maitriske par les agents de ce service ; (ii) la responsabilitk du personnel du TrCsor doit etre mise en exergue notamment quant au rythme de saisie des opCrations de validation d'kcritures comptables"; (iii) les anomalies techniques du logiciel de validation des operations de recettes doivent Etre rapidement Climinees, notaminent pour n ~ ~les kviter les doublons de ~ o m ~ t a b i l i s a t i o (iv) ; nomenclatures comptables en recettes et en depenses doivent Etre harmonisees. L 'information budgbtaire 3.49 Les rapports d'execution budgetaire sectoriels sont de qualite mediocre et ne sont ni systCmatiques, ni exploitks par la DPSB. NCanmoins, un effort rkcent porte sur l'envoi au Ministkre du budget, par le Ministkre de l'enseignement primaire, secondaire et professionnel (EPSP) et le Ministhe de la sante, des rapports d'execution de leur secteur respectif. La production des ESB demeure irregulikre, et leur qualitk doit encore stre amCliorCe ; ces faiblesses decoulent notamment du retard des donnCes transmises par la Banque centrale (debits), le TrCsor (paiements), les agences d'execution : BCECO, UCOP BCMI, PNMLS, etc. (donnCes sur 1 'exkcution). 36 Enregistrement des credits et debits dans la balance du Tresor. 37 Actuellement, les comptables du TrCsor qui saisissent les opCrations comptables n'ont pas acces aux pikces justificatives pendant le processus de validation. 3.50 Des balances du TrCsor sont produites, mais elles ne sont ni exhaustives, ni fiables. Le logiciel actuel (mai 2007) fournit une balance dite << statique >>, c'est-A-dire que les informaticiens doivent intervenir de nouveau, notamment pour les opCrations de report. La balance la plus rCcente est celle d'aoQt 2006. 3.51 Le TOFE devrait Stre produit chaque mois, aprits la cl6ture comptable des opCrations mensuelles, et leur rkconciliation avec la BCC et surtout avec les organismes de recettes. Dans la pratique, le TOFE de dCcembre 2006 est en cours de validation (en mai 2007). A terme, l'automatisation de la production du TOFE dCcoulera directement de celle de la balance du TrCsor. Les contr6les 3.52 Depuis le transfert du contr6le de la liquidation du TrCsor A la DCB, chaque dCpense est examinke par les deux services. Le cabinet Budget dCplore (i) les opCrations de contr6le durent plus longtemps (ii) la qualit6 du contr6le de la dCpense ne s'est pas amCli0r6e.~' 3.53 Le contr6le administratif a posteriori est exercC par 1'Inspection gCnCrale des finances (IGF). Dans la pratique, notamment en 2006,l'IGF n'a Ctabli que deux rapports portant sur les opCrations de dkpenses (en dCbut d'annCe seulernent) tandis que l'essentiel de ses interventions a port6 sur le contr6le de recettes, ou d'institutions en charges de recettes. L'intervention de 1'IGF n'a pas induit d'impact en termes de mesures correctives sur la gestion de la dCpense publique. 3.54 La Cour des comptes reqoit les comptes aprits de longs retards (par exemple, ceux de 2005 n'ont CtC r e p s qu'en dCcembre 2006). DCbut 2007, la situation politique et un differend avec la Cour supreme sur la gestion du matCriel et des fournitures ne permettront pas l'examen des comptes de 2005 avant le milieu de cette annCe. Les recommandations des rapports antCrieurs ne sont ni publiCes, ni appliqukes. NCanmoins, les observations de la Cour des comptes sur le projet Loi des comptes et ritglement t dCfinitif du budget de 1 ' ~ t a pour l'exercice 2004 ont CtC publids au Journal Officiel en DCcembre 2005. La Cour des comptes semble dependre du Ministhe des finances, notamment en ce qui concerne son budget de fonctionnement, dCcaissC de faqon irrdguliitre. Enfin, le nouveau Parlement Clu en 2007 n'a pas encore dCcidC d'appliquer les recommandations de la Cour des comptes. 3.55 Le Parlement, par le biais des commissions ECOFIN des deux chambres, doit assurer le contr6le a posteriori de l'exkcution budgdtaire et comptable, notamment sur avis de la Cour des comptes. Les commissions nouvellement constituCes doivent prendre connaissance des mdcanismes de fonctionnement budgdtaire et cornptable en vigueur en RDC et maitriser le contexte et le contenu de la r6forme du systitme de gestion des finances publiques entreprise en 2002. 38 Le Ministkre du budget envisage la possibilite' de solliciter de l'assistance technique pour la gestion du contrale budge'taire. 71 3.4. La traqabilite des dCpenses publiques aux niveaux de I'administration centrale et des provinces. Le r6le des ministkres sectoriels et des gouvernorats. 3.56 Le flux de fonds depuis le Trdsor et la Banque centrale vers les services bkndficiaires ou vers les fournisseurs suit deux cheminements distincts, selon qu'ils se font en numdraire ou par virement. 3.57 Les paiements en numkraire aux services bdndficiaires (salaires et indemnitds notamment) sont gdndralement effectuds par les comptables du Trdsor. Le flux peut souffrir de ponctions de la part de divers intermddiaires. Ces ponctions officieuses ne sont ni enregistrkes, ni remboursdes. 3.58 Les fournitures ou prestations sur marches publics font l'objet d'un virement effectud par le caissier de 1 ' ~ t a sur t le compte commercial du fournisseur ou prestataire. Les bordereaux de livraison ou de prestations de services devraient etre systdmatiques et validks par un comitk ad hoc selon les ministkres. Ces documents constituent la preuve du << service fait D et constituent la pikce obligatoire 2 l'appui d'un dossier de dkpense a payer. Le ministkre sectoriel bdndficiaire de la ddpense s'assure de la correspondance du produit livrC par rapport a la commande. De plus, pour les ddpenses au niveau de la capitale, lors du contr6le a priori, il existe une catdgorie << enqueteurs de la DCB >>, dont l'une des missions est d'effectuer des enquetes de suivi de la ddpense jusqu'a destination. Meme si ce type d'intervention est ponctuel, il complkterait le dispositif de la justification du << service fait >>.Sur demande du Ministkre des finances, 1'Inspection gdnkrale des finances (IGF) est chargde d'effectuer des contreles a posteriori ; dans ce cas, 1'IGF pourrait aussi enqueter auprks d'un service public sur la destination effective d'une ddpense publique. 3.59 Dans la pratique, meme si la chaine de la ddpense, malgrd ses insuffisances actuelles et ses rdcentes lourdeurs suppldmentaires, permet d'avoir une vue globale des , n'y a pas a proprement par16 ddcaissements effectifs effectuks par le caissier de l ' ~ t a t il de moyen de suivre une dkpense jusqu'h la destination (jusqu'i son vdritable bdndficiaire). Le suivi d'une ddpense destinde a la Province est encore plus aldatoire. 3.60 Les enqueteurs de la DCB ont un r6le limitk, ne serait-ce qu'en raison du fait que leur ministkre ne leur donne pas d'ordre de mission permanent. I1 n'y pas non plus de vkritable contr6le du service fait au niveau de l'ordonnancement, cette responsabilitk ayant dtd confide a la DCB a la phase de liquidation. L'IGF n'a pas d'actions permanentes de contr6le a posteriori sur la livraison des prestations ou de biens. I1 n'y a pas d'inventaires de biens et matdriels au sein des services administratifs, et la comptabilitC matikre n'est pas envisagee a court terme. Dans la rkalitk, les actions de contr6les ne sont pas effectives, et aucune action de contr6le ne permet de certifier, quelques temps aprks la livraison, que le bien est toujours dans le service ou chez le bkndficiaire pour qui il a Ctd initialement commandd. 3.61 Pour les dkpenses paydes par le Trdsor au niveau de la capitale et destindes aux provinces, c'est le ministkre sectoriel qui ddtermine le mode de livraison et assure la livraison. Des rapports Ctablis par les dkldgations provinciales devraient attester de l'arrivke h destination de la livraison ou de la prestation. Par ailleurs, des comitCs de parents d'Cl&ves, des associations Ctablies dans des rCgions voisines de centres hospitaliers, des comitCs reprksentant les usagers d'infrastructures spCcifiques ou des ONG devraient pouvoir vCrifier que des fonds allouCs h des catCgories de dCpenses spkcifiques ont CtC effectivement dCpenses et i3 bon escient. 3.62 Dans le cas des paiements en numCraire, notamment i3 des employCs des services publics, les bCnCficiaires peuvent etre amenCs i3 payer officieusement des intermkdiaires, ce qui n'apparait pas dans les justifications ~ o m ~ t a b l e s . ~ ~ 3.63 Les autoritCs des Provinces ne peuvent suivre les dCpenses publiques exCcutCes en leur nom i3 Kinshasa (tous les documents des marchCs publics sont h Kinshasa et ne sont accessibles ni aux autoritCs locales, ni aux services bCnCficiaires). Le cahier des charges du fournisseur n'est pas communiquC aux bCnCficiaires en province. La cellule financikre aupr&sdu gouvernorat n'a aucun pouvoir. 3.64 S'agissant des opCrations en faveur de la Ville Province de Kinshasa, les autoritCs estiment que les transferts de la Banque centrale aux comptes bancaires de la Ville ne subissent aucun retard ni ponction illCgale. Depuis 2007, d&s rkception des forfaits ~ Bureau du Gouverneur fait i3 son tour des virements bancaires rCguliers A m e n s ~ e l s , 4le destination des communes. Mais ces virements s'appuient sur des prioritCs de dCpenses communales imposCes aux Bourgmestres. Ces derniers rendent compte de l'utilisation des fonds ; le Bureau du Gouverneur dispose d'un service d'audit charge de vCrifier cette utilisation. Par ailleurs, le Gouverneur de Kinshasa a mis sur pied un rCseau spCcial d'information des Gouverneurs, notamment par le site WEB de la Province de Kinshasa. 11 est souhaitable que les Gouverneurs et leurs equipes BudgetIFinances mettent h profit ce dispositif. 3.5. Les Ccarts entre le budget exCcute et le budget initial 3.65 Le budget de 1 ' ~ t a t n'est pas bask sur des estimations rkalistes. Des prCvisions trop optimistes occasionnent soit des dkpassements des crCdits budgktaires, soit des prestations insuffisantes de services. 39 Un rapport de mai 2007 dCcrit en dCtail les dCpenses publiques dans le secteur de 1'Cducation. I1 montre a quelle frCquence les bCnCficiaires sont victimes de ces pratiques. 40 Depuis 2007, le TrCsor transere un montant forfaitaire aux provinces toutes les deux semaines. 73 Tableau 3.1: Taux d'execution par categorie de depenses Nature 2003 2004 2005 2006 Biens et MatCriel 205% 102% 210% 189% Personnel 102% 11 1% 105% 102% Services 77% 118% 125% 77% Transferts 122% 62% 4470 64% Construction & 30% 59% 44% 60% rkhabilitation Dette publique 83% 54% 84% 53% ~~ui~ement 27% 33% 65% 39% Frais financiers 29% 20670 58% 27 % Source : RDC, tats de suivi budge'taire 3.66 Au cours des quatre dernikres annCes, les Ccarts types entre l'exicution et l'allocation des dCpenses par nature pondCrCe par l'importance de l'allocation budgitaire ont fluctuC entre 0,24 et 0,38.~' Les dCpenses de la catigorie << biens et rnatiriel >> ont CtC syste'matiquement dCpassCes toutes les annCes, parce que sa prCvision itait souvent minorCe. Tandis que dans les catCgories << construction et rkhabilitation, n <> ~~ et << dette publique >> l'argent disponible n'a jamais CtC totalement ~ t i l i s e ' .Le faible taux d'exkcution des deux premieres cate'gories est vraisemblablement liC B la difficult6 de faire des prCvisions fiables des dicaissements de l'aide extkrieure, la plupart des dipenses d'investissement Ctant financkes par les partenaires au dkveloppement. La << dCpense de personnel >> -- catCgorie dont le pourcentage allouC est le plus ClevC (18 - 20%) - a CtC exCcutCe d'une manikre stable par rapport aux autres catCgories des dCpenses. Tableau 3.2: Taux d'execution par fonction Nature 2003 2004 2005 2006 Ordre et sCcuritk publique 107% 111% 108% 127% Religions, culture, sports 105% 101% 102% 124% DCfense 115% 112% 103% 112% ducati ion 36% 24% 84% 86% Affaires Cconomiques 49% 40% 55% 71% Administration centrale 103% 97% 79% 55% Protection de l'environnement 448% 23 % 70% 49% Logement et Cquipements collectifs 26% 3770 93% 45 % SantC 59% 39% 58% 45 % Protection sociale 29% 23% 23% 24% Taux moyen 85% 75% 75% 67% Source : RDC, h a t s cie suivi budge'tuire (plusieurs num6ros). 3.67 Les Ccarts types entre 17exCcution et l'allocation des dCpenses par fonction pondCrCe par l'importance de l'allocation budgCtaire, variaient de 0,15 B 0 , 3 3 ~ au~cours des quatre dernikres annCes. Le taux d'exicution pour les deux fonctions, cr ordre et skurite publique >> et cr dCfense, >> a Cti systCmatiquement supkrieur 100%. Le taux d7exCcution pour l'administration centrale - fonction dont les dipenses reprksentent 40- 41 En tenant compte du poids relatif de chaque categorie de dkpenses. 42 Service de la dette payable (c'est-&-direle service de la dette prkvu moins l'allkgement de la dette). 43 En tenant compte du poids relatif des dCpenses likes & des fonctions spkcifiques. 74 62% des dkpenses totales - a diminu6 au cours des quatre dernikres annkes. Plus inquiktants sont les faibles taux d'exCcution pour les fonctions cc santC >> et cc enseignement, >> d'autant plus que les allocations budgktaires sont dkji trks limitkes (4.6- 5,6% du budget total pour cc santk. >> et 7,O-9.4% pour cc enseignement n). 3.6. Principales recommandations pour la gestion des finances publiques 3.68 Pour amkliorer le cadre juridique et rkglementaire, le gouvernement-par le biais d'une assez large consultation auprks des acteurs de la gestion de la de'pense publique- devrait produire une nouvelle Loi de finances organique sur la gestion des finances publiques44 et un Rkglement gkneral sur la comptabilitk publique (RGCP). Or le cloisonnement des informations peut conduire i bloquer toute initiative. Ainsi, en 2006, deux projets de loi de finances organiques ont e'tk prkpare's skparkment, I'un par la DPSB du Ministkre du budget et l'autre par un dkputk. 45 Un groupe d'examinateurs se penchera sur le projet de loi et sera en charge de la formulation d'un projet de RGCP." Ce groupe proposerait en mars 2008 un calendrier de prksentation des projets de Loi de finances et de RGCP. Un atelier de validation des deux textes pourrait se tenir en Septembre 2008 pour les finaliser en vue de les mettre en ceuvre en 2009. 3.69 Afin d'ameliorer le cadre institutionnel et le processus d'klaboration du budget, le Ministkre du budget devrait renforcer I'efficacitk de sa representation au sein des Ministkres sectoriels. Le Ministkre du budget devrait e'tablir avant mi-2008 des directives et un calendrier de mise en ceuvre pour ses sous-gestionnaires affectks dans les ministkres sectoriels. Les ministkres du budget et des finances doivent recadrer conjointement les fonctions de la CII. Un renouvellement des termes de rkfkrence de la CII (Septembre 2007) devrait unifier toutes les fonctions de gestion informatique des ope'rationr budgktaires (klaboration, exkcution budgktaire et exkcution comptable). 3.70 Les klections ktant terminkes. i l est dksor~nais impkratif de remkdier i la detkrioration de la gestion des finances publiques survenue pendant la pe'riode e'lectorale. En particulier. des mesures doivent Etre prises immkdiatement pour rectifier les de'rapages dans les trois domaines suivants : confkrences budgktaires ; fluidit6 de l'exe'cution des dkpenses ; recours aux procedures d'urgence dans des situations noril~ales. 3.71 Pour la prkparation du budget de 2009, il faudra re'tablir les confkrences budge'taires et assurer la participation des ministkres sectoriels. Les plafonds indicatifs des de'penses (tels que les montants allouks dans le budget de 2008, ajustks pour tenir compte de l'inflation et de la hausse de l'enveloppe budge'taire globale) doivent Etre communiquks 2 chaque secteur au dCbut du processus. et les rkgles concernant I'organisation des discussions budgetaires entre le Ministkre du budget et les ministkres 14 Projet de Loi Orgcrniqur ~orfutlr sllr les Lois de F~~I(ZIICCJ. 45 ~e Doyen J e la Facult6 de Droit. 46 Pour la pretliikre fois depuis 1952. un projet cie RGCP pourrait @treelabore bient6t. Des qu'un projet cie loi financiere et u11 RGCP auront ete e'laborks par les ministeres des Finances et du Budget, avec I'appui de la cooperation franqaise ou ciu FMI, un dor~ateur devrait financrr un atelier pour examiner et finaliser les deux textes sectoriels doivent Stre appliqukes. Les ministkres du Budget et du Plan doivent associer les ministkres sectoriels au dkbat sur le programme d'investissement (premier semestre de 2008). Un programme de renforcement des capacitks des ministkres sectoriels (directives, formation, calendrier de mise en aeuvre et instrument de suivi) doit Ctre prkpark par le Ministkre du budget et les ministkres sectoriels (premier semestre de 2008) et exkcutk le plus rapidement possible. A la longue, le Ministkre du budget et les ministkes sectoriels seront mis en rkseau. Le rktablissement des confkrences budgktaires et les propositions des ministkres sectoriels (et surtout des ministkres prioritaires comme la Santk et 1'~ducation) constitueraient le signal d'un rneilleur dialogue dans la prkparation du budget et devraient amkliorer l'exkcution du budget. 3.72 Le nouveau gouvernement a dkjB dkcidk de rktablir des prockdures plus normales en matikre de dkpense publique en limitant strictement le recours B la prockdure d'urgence (envoi de lettres au Ministkre du budget) en situation ~rdinaire.~'Dans les vkritables cas d'urgence (catastrophes naturelles par exemple), le systkme devrait permettre des paiements immkdiats a rkgulariser ultkrieurement. Dans les 18 prochains mois, l'utilisation de la prockdure d'urgence devrait Stre ramenke au niveau d'avant les klections, puis kliminke progressivement. 3.73 Une raison souvent invoquke pour l'utilisation de la prockdure normale en situation ordinaire est le retard dans le traitement des postes de dkpenses a travers la chaine de la dkpense. Les prockdures manuelles (ELDP et ESO) ajoutkes durant la pkriode klectorale a un circuit du reste informatisk contribuent aux retards dans le traitement. I1 faudrait maintenant les kliminer et prockder 2 la validation en ligne des engagements et des ordonnancements. Cette klimination doit intervenir dks qu'elle sera techniquement possible, et bien avant la fin de 2008. 3.74 Les trois rkformes rksumkes dans les trois paragraphes precedents constitueront des conditions prkalables a la reprise des discussions sur les opkrations de dkveloppement kconomique par la Banque mondiale. 3.75 En dkfinitive, les opkrations comptables seront amkliorkes lorsque les balances du Trksor mensuelles seront automatiskes, mCme sur la base d'un systkme comptable simplifik en partie double. Actuellement, les balances du Trksor sont statiques, ne peuvent se produire automatiquement, et nkcessitent plusieurs interventions des informaticiens, notamment pour les opkrations de report B nouveau. Pour produire automatiquement les balances du Trksor, il faudrait donc dynamiser le logiciel pour qu'il corrige les anomalies techniques. I1 est kgalement essentiel : (i) d'accroitre la productivitk des agents comptables du Trksor, (ii) de dynamiser la formation permanente que les cadres du Trksor doivent fournir B leurs agents, (iii) de responsabiliser le TrCsor quant B la fiabilitk de la balance sans allonger le processus comptable par des 47 Certains pays determinent I'avance un pourcentage admissible de depenses executees selon des prockdures exceptionnelles. sauf en cas de catastrophes naturelles. commissions de conciliation manuelle; (iv) de finaliser l'harmonisation des ire~ nomenclatures comptables avec la nomenclature b ~ d ~ ~ t a(mars ~ 2008). 3.76 La gestion de trksorerie permet le traitement sClectif des dCpenses en cas de contraintes passagkres de trksorerie. Cette gestion doit s'effectuer B l'aide un plan de trksorerie mensuel (ou plus frCquent) qui soit rCaliste quant aux prkvisions de recettes et de dkpenses. Le plan doit etre produit par un comitC spkcifique compose' des principaux acteurs de la gestion budgktaire et financikre, notamment avec les ministkres sect oriel^.'^ La meilleure solution serait d'itablir au niveau du TrCsor un plan de trksorerie sur base ordonnancement, et non dkcaissement. En principe, dits le 25 du mois prkcCdent, et au plus tard avant le 5 du mois concernk, on doit avoir produit un plan de trdsorerie qui pourrait alors etre rkajuste vers le 20 du mois courant en fonction des rkalitks des recettes, ainsi que des urgences apparues. Le Trksor doit avoir l'autorisation de fixer les prioritds de dkpenses. Le TrCsor devrait par ailleurs communiquer au Ministitre du budget, le 25 du mois prkckdent, la situation des liquidations qui restent B etre payCes (RAP). ~ventuellement, une prkvision des dCpenses B effectuer en devises pourrait Etre trits utile au Trdsorier. Un chronogramme d'actions sera Ctabli (mars 2008) pour renforcer la gestion de trksorerie, avec un outil de suivi pour comparer les prCvisions B 1'exCcution effective. 3.77 Des systkmes d'information sont cruciaux pour une bonne gestion budgCtaire et comptable. Les ministkres sectoriels devraient prCparer des rapports d'exkcution des dkpenses sectorielles. Ces rapports, qui devraient Etre examinks et exploitks par le Ministkres du budget et le Ministkre des finances, pourraient etre publiks trimestriellement sur le site WEB du Ministkre du budget. Les associations d'usagers et les ONG spkcialisCes devraient pouvoir consulter ces rapports et obtenir des informations sur les dCpenses exkcutCes en faveur de la population qu'elles reprksentent. Les ESB exhaustifs et automatisCs doivent etre produits mensuellement (2009). De plus, ils doivent etre publiks chaque trimestre. La balance du Trksor et le TOFE devront faire l'objet d'amkliorations techniques pour aboutir une production mensuelle, exhaustive et automatiske. Un bon systkme d'information permettrait d'analyser, puis de rCduire les disparitCs dans les taux d'exkcution des dCpenses. 3.78 Pour mieux diffuser les donnkes budgktaires, le Ministkre des finances et le Ministitre du budget devraient publier systkmatiquement la mise B jour mensuelle des donnkes sur leurs sites WEB. Cela renforcerait la crkdibilitk des opkrations de gestion des finances publiques. 3.79 La traqabiliti des dkpenses jusqu'i leur destination doit Etre systkmatique. Or, il peut arriver qu'un service ou une autoritk subordonnCe ne soit pas au courant qu'une dkpense est exdcutke B son bknkfice (par exemple, des march& publics passCs a Kinshasa pour des rkalisations devant intervenir en province). Dans ce cas, le service bCnCficiaire ou le Bureau du Gouverneur ne pourront pas suivre l'exkcution du cc service fait D. Pour 48 La nomenclature des recettes est en train d'&treharmonisee avec une assistance technique de la Cooperation fran~aise. "~otamment, les representants des ministkres sociaux et autres qui participeront au projet pilote d'e'laboration des cadres budgetaires a moyen terme. ameliorer la traqabilite des depenses hors capitale, deux types de mesures peuvent Stre rCalis6s : (i) publier le cahier des charges des marches publics pour que le bdndficiaire et les services de province soient mieux informds : ceci induira un contr8le contradictoire ; (ii) pour les dkpenses sur fonds de retrocession^^^ et recettes locales, il conviendrait de responsabiliser le Sous-gestionnaire de credit du ministkre sectoriel. I1 faudrait encourager les Clus B suivre les transactions financikres et leur assurer une formation conse'quente. En outre, les Cquipes de gestion des finances auprks des gouvernorats devraient Stre renforckes (2008 et 2009). 3.80 Enfin, les ministkres sectoriels devraient prkparer systdmatiquement un rapport trimestriel d'exkcution des dCpenses en province et comparer les rdsultats avec les previsions budgetaires initiales. Les associations d'usagers et les ONG spCcialisCes devraient pouvoir consulter les ESB et obtenir des informations sur les dkpenses executies en faveur des populations qu'elles representent. Le suivi des dipenses de lutte contre la pauvrete 3.81 Depuis 2002, la nomenclature budgitaire est conforme aux normes intern at ion ale^.^' Les codifications des dCpenses au sein du systkme informatis6 s'exkcutent sur la base de cette nomenclature. En 2003, une definition des dCpenses de lutte contre la pauvretk (DLCP) a C C adoptde, sur la base de la classification par grande t fonction de l'gtat. Ces DLCP sont financCes grBce aux ressources dCgagCes par l'allkgement de la dette dans le cadre de 1'Initiative PPTE et aussi sur les ressources . ressources PPTE sont logees dans un sous-compte du TrCsor B la propres de 1 ' ~ t a tLes Banque centrale intitule Dons Initiative P P T E D . ~ (( ~ compte est aliment6 suivant les Ce CchCances correspondantes B l'allkgement de la dette. Les ressources PPTE font partie L'exkcution des DLCP obCit B la procedure standard. intkgrante du budget de 1 ' ~ t a t . 3.82 Les outils mis en place garantissent que la preparation, 17exCcutionet le suivi des DLCP soient effectuks selon les procedures standards. Un systkme de codification spCciale pour les DLCP a Cte introduit dans le systkme informatique et permet un suivi B travers la chaine de la dipense, depuis l'engagement jusqu'au paiement et selon la source de financement. 3.83 Les DLCP sont identifikes dans les documents du budget de 1 ' ~ t a t et dans les rapports d'exCcution budgdtaire. Les rapports d'exkcution budgktaire prksentent en detail toutes les operations relatives aux finances publiques, depuis l'engagement jusqu'au paiement (par nature, par administration, par fonction et par province). 11s permettent le suivi et le contr6le des DLCP. 50 La retrocession est le processus qui consiste ii transferer aux administrations provinciales et locales les recettes perques par les organes de l'administration centrale. La classification fonctionnelle est conforme a la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) publie par les Nations Unies et reprises dans le Munuel de statistiques de finances yubliques 2001 du FMI. 52 Un audit de l'execution des ressources PPTE en 2003 et 2005 a CtC rCalisC en 2007. 3.84 A la fin de 2003, le gouvernement a crCC un corn it^^^ de suivi des DLCP, t de la sociCtC civile. A cornposC de reprksentants des secteurs et institutions de 1 ' ~ t a et partir de juin 2004, il s'est rCuni plus regulikrement, pour Cvaluer au cas par cas l'admissibilitk de chaque dossier d'engagement des dCpenses i financer sur ressources PPTE. 53 ' A l'origine, ce comitC devait garantir la bonne affectation des ressources PPTE et suivre I'exCcution de ces ddpenses. Tableau rhcapitulatif des recommandations sur la gestion des finances publiques Themes Actions 2007 2008 2009 Besoins d'assistance technique Cadre juridique et Cre'er, par arr&ttconjoint MinBuminFin, un groupe de 31/12 Oui reglementaire correcteurs de niveau cc direction de cabinet >> pour preparer le AT de la France projet de loi de finances organique a partir de deux projets existants, avec l'aide des rkdacteurs et des conseillers de 1'AT. Valider un calendrier de finalisation de la Loi organique et des 3113 Oui RGCP Ateliers de validation du projet de Loi organique et du RGCP 3019 Oui Mise en oeuvre de la Loi organique et du RGCP Janvier Cadre institutionnel Produire des directives pour le personnel du MinBud affect6 dans 3016 Non les ministeres sectoriels, avec un chronogramme d'actions (CabinetDPSBDCB) Revue conjointe par le MinBud/MinFin du mandat de la CII en 3111 1 Non vue de renforcer l'appui de la CII a l'klaboration et I'exCcution budgktaire et comptable (CabinetsDPSBDTO). r rCseau informatique reliant le MinBud/MinFin et les ~ t a b l i un 31/11 Oui ministeres sectoriels (CII) labora at ion du budget lndiquer dks le debut de la preparation du budget le montant des 3117 Non plafonds indicatifs des dCpenses par secteur (DPSB). Production conjointe MinBudIMinSect d'un plan pour renforcer 3016 Oui la participation des ministeres sectoriels l'elaboration et le suivi (AT de la France) du budget. y compris un calendrier et un outil de suivi (CabinetsDPSB/DTO) Execution du budget Produire un plan de retour aux procedures normales. Ce plan doit 31/12 Non fixer un calendrier de normalisation et organiser le suivi de la mesure - publication mensuelle des donnCes appropriees (Cabinets MinBudIMinFin) Reviser le manuel de la depense de 2003, y compris la 31/12 Oui justification du transfert du contr6le de la liquidation du TrCsor AT de la France et du vers la DCB (DPSB et AT) FMI Mise a jour du plan d'actions de gestion des charges communes 31/12 Non (Cabinets MinBudrDIGCC) Pubher la liste des cc ayant droits D des dkpenses surcharges 3 1/12 Non communes (DIGCCICab MinFin) Production mensuelle des ESB automatises et exhaustifs (DPSB) 3 113 Non Execution comptable r plan d'actions pour renforcer la gestion de trksorerie, y ~ t a b l i un 3113 Oui FMI - resultats effectifs (DTOICab MinFinlCab MinBud) Finaliser le logiciel de validation des ecritures de recettes et de 3 113 depenses et accentuer la responsabilitk de I'encadrement du TrCsor sur les operations de saisies comptables (CII, DTO) Passage d'une balance du Tresor << statique w a une veritable 911 Oui production mensuelle automatisee et exhaustive (DTO) IMF TraqabilitC des depenses Publier le cahier des charges des marches publics pour 3016 information des beneficiaires et des services provinciaux - Renforcement des capacites de gestion des finances publiques de Janvier Oui l'equipe << finances des gouvernorats (MinBud/MinFin) )) Production trimestrielle par les ministeres sectoriels de rapports Janvier d'execution, y compris en province (MinSect) Recentrer les attributions du comite DLCPIPPTE. Reduction du 31112 << filtrage des dossiers de depenses au cas par cas (MinBudMinFin) Institutionnaliser la mise a jour mensuelle des donnees sur les 3 119 Non sites WEB du MinFin et MinBud (Cabinets MinFinMinBud) Notes: 1. Le Plan de pilotage du personnel du Ministkre du budget affect6 dans les ministkres sectoriels doit prevoir les mesures suivantes : (i) actualiser les attributions des sous-gestionnaires ; (ii) examiner la necessite des ContrBleurs budgetaires affectes ; (iii) adopter un plan de formation sur I'ilaboration du budget ; (iv) Ctablir des rapports mensuels d'activites des sous-gestionnaires et reponse de la DPSB ; (v) participation de la DPSBIdes sous gestionnaires , ? i planification la pluriannuelle ; (vi) acces i terme B la liaison informatique entre les ministeres sectoriels & le Ministere du budget. Fixer une date de mise en ceuvre de chaque action et un tableau de suivi. 2. Un plan de renforcement de l'implication des ministkres sectoriels dans l'e'laboration et le suivi du budget devrait &treprepare conjointement par le Ministkre du budget et les ministeres sectoriels. Le plan doit comporter : (i) une reference au plan de formation des sous-gestionnaires; (ii) un plan de formation du personnel sectoriel sur l'elaboration du budget ; (iii) un calendrier de rencontres trimestrielles entre les ministeres sectoriels et les cabinets BudgetIFinances pour l'examen des questions de depenses publiques; (iv) l'application stricte des delais des conferences budgetaires ; (v) participation des ministeres sectoriels au dialogue Ministere du budgeministitre du plan sur les investissements : (vi) h terme, liaison informatique entre les ministeres sectoriels & les ministkres du r calendrier pour chaque action et un tableau de suivi. budget et des finances. ~ t a b l i un 3. Le Plan de retour aux procedures normales doit comporter : (i) la validation informatique des fichiers d'engagement (Ministere du budget), d'ordonnancement (Ministere des finances) sur I'outil de validation qui existe deji au sein des deux cabinets respectifs ; (ii) suppression des ELDP ; (iii) suppression des ESO ; (iv) r calendrier pour chaque action et un tableau de suivi. mise h jour du manuel du circuit de la depense de 2003 et sa validation du document revise. ~ t a b l i un 4. Le Plan d'actions pour renforcer la gestion de tresorerie doit comporter : (i) un revision de la composition du Cornit6 de tresorerie (CT), y compris l'elimination des representant de la Banque centrale ; (ii) la participation de quelques rninisteres sectoriels a titre consultatif. Le Tresor est totalement responsable de la gestion de tresorerie ; (iii) une marge de manceuvre du TrCsor dans le plan de tresorerie pour les << urgences N ; (v) un calendrier de preparation du plan de tresorerie avant le debut de chaque mois et de revision du plan le 20 de chaque mois. CHAPITRE 4. SECTEUR DE L'EDUCATION Recommandations prioritaires Processus ~ t a b l i un r plan d'action chiffrke avec les prioritCs pour 2008 budgktaire 2008 en utilisant un budget rkaliste. Participation active des dkpartements techniques en cas de nCcessitC En attendant que le recensement des enseignants et l'btablissement de la carte scolaire soient terminks, dCclarer un moratoire sur : (i) tous les mouvements de personnel, y compris la rtgularisation des enseignants existants ayant des contrats informels ; (ii) la criation et I'accrCditation de -6- Gestion des Appliquer (i) la decision du conseil des ministres sur 2008 dCpenses l'blirnination des commissions de paie ; (ii) la nouvelle instruction interministtrielle interdisant les prdlbvements sur les salaires des enseignants. RCduire les coOts ClevCs des circuits relatifs aux salaires et au budget d'exploitation en les rationalisant et en recherchant - Suivi Mener une enquCte de suivi des dCpenses publiques semblable 2008 2 celles menCes dans le cadre de cette Ctude. Adopter une politique de rCduction progressive des frais Moyen terme de scolaritd. Renforcer le systkme de suivi par les mesures suivantes : (i) associer les parents et les syndicats d'enseignants ; (ii) Ctablir un mkcanisme pour signaler d8Cventuelles irrCgularit-5~ ; (iii) mettre fin 2 l'impunitt. Dtcentralisation Lancer le systkme de suivi. Lancer le processus de Commencer consultation afin d'blaborer une stratCgie propre au secteur sur maintenant la dkcentralisation. pour le moyen 4.1. Introduction 4.1 A travers une sCrie d e diclarations et documents54 ambitieux, le nouveau gouvernement (2007) s'est engagC rksolument mettre en ceuvre une politique (i) de lutte contre la pauvretC ; (ii) de promotion de 1'acci.s aux services de base ; et (iii) de gouvernance et de responsabilisation base'e sur la performance. Les axes prioritaires (les G cinq chantiers >>) annonce's par le PrCsident de la RCpublique dans son discours d'investiture refletent cette vision. Depuis toujours, le secteur de 1'Cducation occupe une place majeure en Re'publique Ddmocratique du Congo (RDC) car il doit pennettre de constituer les ressources humaines qui seront amenCes a prendre part la vie Cconomique et a la gestion du pays dans le futur. A ce titre, l'investissement dans I'Cducation reprksente non seulement une condition sine qua non pour le bien-&re des individus mais aussi un Cle'ment clC pour la reconstruction des institutions politiques et administratives, la stimulation de la croissance et la correction des 54 Discours de M. Gizenga, Premier Ministre, devant 1'AssemblCe nationale (2 fCvrier 2007) ; discours de M. Kamerhe, PrCsident de 1'AssemblCe nationale (9 janvier 2007), le DSCRP (17 avril 2007), le Programme d'actions prioritaires (PAP) et le Contrat de bonne gouvernance. inegalitks. Depuis la colonisation, la duree de l'enseignement obligatoire est de 6 ans pour les enfants entre 6 et 11 ans ; l'article 43 de la nouvelle Constitution (2006) Crige en droit humain la gratuitC de l'enseignement primaire et rCitkre cette obligation. C'est un premier pas dCcisif vers 1'Cducation pour tous qui s'inscrit clairement dans les Objectifs du MillCnaire pour le dkveloppement. Toutefois, 2 l'heure actuelle, son application immkdiate n'est pas possible compte tenu des dCfis auxquels le pays est confrontC. 4.2 Les defis sont nombreux et complexes. Les ressources 2 la disposition du secteur education aujourd'hui sont insuffisantes : ni les financements gouvernementaux ni l'aide exterieure -- officielle ou pas -- constituent des sources de financement suffisantes, bien qu'elles aient jouC un r81e important dans certaines situations critiques. Et meme si un financement addquat Ctait disponible dans un avenir proche, le systeme actuel ne permettrait ni une bonne affectation des ressources, ni une execution correcte de ces ressources. Et ce, pour plusieurs raisons. Premierement, les ressources limitCes dont dispose le secteur Cducation ne sont ni attribuCes aux prioritCs Ctablies par la politique du gouvernement, ni allouees de maniere equitable aux diffkrentes zones gkographiques ou couches sociales. La prCparation budgCtaire n'est pas faite sur la base d'une politique sectorielle et d'un plan d'action chiffrk. Les dkpartements techniques des diffkrents ministeres de 1 ' ~ d u c a t i o n ~~ ne participent ni a la preparation du budget national, ni 2 celle du plan d'engagement. Deuxiemement, les dCpenses sont actuellement exCcutCes (a partir du TrCsor) via une chaine physique tres longue de transfert de IiquiditCs. Les contraintes logistiques (en termes de transport et d'accessibilitk) ainsi que la faible prCsence des banques commerciales dans le pays induit ce mode de paiement. Troisiemement, les conditions de vie difficiles, les nombreuses annCes de mauvaise gouvernance et d'impunitC ont crCC un climat favorable au dktournement de fonds ; le transfert physique et rCgulier de IiquiditCs n'est donc pas une opCration securisante. 11 n'existe actuellement pas de suivi fiable (a partir du TrCsor) pour verifier l'usage des fonds publics. Une augmentation du montant des dCpenses a effectuer a travers ce systeme risque d'apporter plus de problemes que de solutions. 4.3 Par ailleurs, Ctant donne l'insuffisance de l'allocation budgCtaire de l ' ~ t a t ,la contribution des parents d'Clkves finance une part importante du fonctionnement du systeme Cducatif h tous les niveaux. Cette forte dkpendance du systeme Cducatif a 1'Cgard du financement privC, particulierement en ce qui concerne la rCmunCration des enseignants, crCe des incitations perverses et empCche les enfants pauvres d'aller a l'Ccole, m2me au primaire. NCanmoins il serait difficile d'kliminer rapidement ce systeme de dkpendance. 4.4 t Pour atteindre les objectifs CnoncCs, 1 ' ~ t a doit faire face a ces dCfis immenses mais inkvitables. Ce chapitre prCsente les dCfis a relever et propose des pistes pour amCliorer la gestion du systeme Cducatif ainsi que les regles de son financement public. Toutefois, la revitalisation du secteur dCpendra aussi du contexte Cconomique, du progres rCalisC dans les reformes sectorielles annonckes et de la mise en euvre de la politique gCnCrale du gouvernement sur le terrain. Enfin, il est utile de souligner ue les rCsultats obtenus proviennent de plusieurs Budes rCcentes menCes sur terrain (2007)' ; celles-ci ont dtC ensuite compl6tCes (ou confirmCes) par l'enquete independante de << suivi pas a pas >>. '15 En RDC, la responsabiliti administrative est partagke entre trois ministkres: Enseignement primaire. secondaire et professionnel (EPSP), Enseignement supkrieur et universitaire, et Recherches scientifiques. Par ailleurs, le Ministere des Affaires sociales et de la SolidaritC nationale partage avec le MEPSP la responsabilitC institutionnelle pour l'iducation non formelle. '' Verhaghe, J. "Notre Beau Me'tier": Ensuring the Quality of Primary School Teachers in the DRC (2006); Verhaghe 3. * Sida: Salaire Insufisant Dzficilement Acquis s : Addressing the issue of effective teacher payroll 4.2. ÿ tat des lieux du secteur de l'education 4.5 MalgrC les bouleversements politiques, l'effondrement des recettes de 1 ' ~ t a t et la rCcession Cconomique des dernikres dkcennies, le systkme Cducatif de la RDC continue B se dCvelopper. Les chiffres officiels indiquent une augmentation du nombre d7Ctablissementset des effectifs dans le primaire, le secondaire et le supCrieur. Cette tendance confirme une forte demande dlCducation et un engagement des parents B scolariser leurs enfants. Pourtant, le systkme Cducatif de la RDC ne montre jusqu'h prCsent aucun progrks significatif vers I'objectif de la scolarisation primaire universelle. Toutefois, la rentrCe scolaire 2007-2008 a CtC marquCe par la volontk manifeste du Ministkre de I'EPSP de rkglementer la perception des frais de scolaritk et d'amorcer une politique courageuse en vue de les rCduire. 4.6 Le contexte de dCveloppement de l'enseignement en RDC prCsente des dCfis majeurs : dkcennies de dCclin ; chaos Cconomique et politique ; superficie du pays; faible densit6 de population ; diversit6 culturelle et ethnique. De plus, les conflits et la pauvrete' ont gCnCrC un groupe d'enfants plus vulnCrables a scolariser : enfants soldats, enfants de la rue et orphelins (y compris les orphelins de SIDA). 4.7 Le secteur de 1'Cducation est aujourd'hui confront6 B une grave et profonde crise de sa gestion tant sur le plan de ses objectifs que sur le plan de son financement. Cette crise est caractCrisCe par un dCcouplage de la demande de scolarisation et des ressources publiques allodes au secteur : l'allocation budgCtaire consacrCe B l'enseignement primaire, secondaire et professionnel reste faible malgrC son augmentation depuis 1'annCe 2002 (une augmentation de 6% en 2002 B 9% en 2005) (de 6% en 2002 a 9% en 2005). Le pourcentage du budget courant allouC B 1'Cducation en RDC est le plus bas de tous les pays africains, (voir Graphique 1).57 consacrC I'Cducation (2002) Graphique 4.1: Pourcentage du budget de 1'~tat (lanneroun RC A Ougnnda 'l'chsd RDC Moyrnnr ObjecIir Afrique Inilistlve Fasl- Subsnhnrienne li-nck Pass expenditure in the DRC (2007); Verhaghe, J. School fee practice and policy in the DRC: frais de fonctionnement or fonds de famille? (2007). 57 ' A titre de comparaison, en 1980, presque un quart du budget etait dCpensC dans l'e'ducation. La part de la depense publique pour I'education a commence B baisser fortement partir de 1983, chutant alors B 17% et deux ans plus tard, cette part Ctait tombee a 7%. Pour le primaire et le secondaire, les dCpenses courantes rCelles en 2002 n'atteignaient pas 4% de leur niveau de 1980 ; dans l'enseignement supCrieur, elles n'atteignaient pas 3% de leur niveau de 1980. Cette chute brutale se produisit principalement en raison de la baisse des salaires des enseignants, qui augmentbrent B peine en termes nominaux, bien que le nombre d'enseignants continugt d'augmenter progressivement. 4.8 Malgrk une prise de conscience plus importante des prioritks, et en dkpit des efforts courageux menks, l'insuffisance des ressources allouCes au secteur education ne permet pas la mise en ceuvre souhaitke. A l'heure actuelle, par exemple, I'objectif constitutionnel de l'obligation scolaire et de la gratuitk de l'enseignement primaire est loin d'etre atteint. Le nombre d'enfants scolarisCs au primaire est estimi a 58% (7 sur 12 millions en 2ge scolaire) et un tiers des enseignants ne sont pas mkcanisks (c'est-a-dire, ne sont pas inscrits dans la base de donnkes du SECOPE et. par conskquent, ne sont pas pay& par 1 ' ~ t a t ) Au . Kasai' Oriental et dans le Nord Kivu, leur nombre dkpasse les 40%. On estime qu'il faudrait plus au moins 26 n~illiards de FC par an pour les mkcaniser (en plus des 60 milliards de FC par an que 1 ' ~ t a t paie actuellement aux enseignants mkcanisks). L'impact budgktaire des rkcentes nkgociations salariales entre gouvernement et syndicats des enseignants (9 aoQt 2007) sur l'ensemble du personnel non me'canisk pourrait atteindre 52 milliards de FC. I1 est clair que les ressources disponibles ne permettent pas de rkpondre aux besoins. 4.9 De plus, les activites financkes ne sont pas nkcessairement inises en place efficacement. Par exemple, les circuits de la de'pense observe's (salaires, frais de fonctionnement) ne sont pas cc impermkables, >> et des fuites, voire des dktournements ont kt6 constatkes a tous les niveaux de la chaine. En effet, les bons rksultats de l'kducation dkpendent directement de la qualitk de I'enseignement de'livre (motivation et qualification des enseignants likes aux salaires et avantages divers), des moyens de fonctionnement (budget de I'inspection et des Ccoles) et des infrastructures de base (salles de classe, latrines, etc.). 4.10 Les indicateurs du secteur rendent clairement compte de cet Ctat de crise: Tableau 4.1: Synthkse des indicateurs de 1'Cducation pour I'enseignement primaire (2006 ou dernikre annCe disponible) RDC (31 Afrique subsaharienne ~ b ) Taux brut de scolarisation (total) 64 % 96 % Taux de survie 44 70 71 % Taux d'achkvement (total) 29% IC) 60% (dl Taux de redoublement (el 16% 16% Taux d'ahandon 20% (*) 36% (**) * (1'" annPe du primaire) ** (moyenne au primaire) (a) S O I I T ~Priorite's P: et Alternatives Pour le Renouveau du SystPrne &ducatif (2004).p. 46. (b) Moyennr p o ~ 48 ~ rpuys (Source: World Bank Education Stutistics L)ataba.se). ~ (c) L,e faux ( 1 sur\,ie de.9 Plc+es er1tr.e la premiere et lrc sixieme arlne'e. (d) Lc. taux de sunie des e'leves entre la premiere et la cinquierne unr~e'e. (e) Le tart.\-d'achPvernmt mesure'par le pourcentage des enjarlts de I I 011sen 6' anne'e du primaire. 4.11 A cause du manque de ressources allouCes au secteur, une contribution forte de la part des mknages est exige'e pour payer l'ensemble des charges des structures et les enseignants. Une enquete UNICEFIUSAID (2007) menke dans toutes les provinces estime qu'au total, les parents d'klkves contribuent 34,6 milliards de FC ($ 63 millions) par an en frais de motivation pour les enseignants du primaire et environ 16,5 milliards de FC (EU$ 30 . ~ ~ ailleurs, 11enqui2teconfirme que les cc mauvais payeurs millions) en frais s c ~ l a i r e s Par )) sont souvent renvoyes de I'ecole. Bref, l'education (tout comme la sante) est aujourd'hui un service cc public payant. De plus, le coot ne garantit pas la qualite vu la crise qui perdure )) dans le secteur depuis des decennies (enseignants non qualifies, infrastructures delabrees, outils pedagogiques quasi-inexistants), le manque de transparence dans la gestion et I'impossibilite des parents d'eleves a demander des comptes. Enfin, seulement 52% des frais scolaires collectes (hors salaires) sont depenses au niveau de 1'Ccole ; le reste sert faire fonctionner les bureaux des gestionnaires." Des efforts concertes d'apporter des reformes profondes seront necessaires afin de sortir de cet &at de crise. 4.3. Organisation Institutionnelle et Contractuelle 4.12 L'organisation institutionnelle de l'enseignement primaire en RDC est caracterisee par l'existence de nombreux acteurs non publics qui fournissent les services d'education dans le cadre public ou prive. Plus de 70% des Ccoles primaires et secondaires sont gerees par les confessions religieuses (les e'coles (c conventionnees )>); moins de 20% des ecoles sont gerees directement par 1 ' ~ t a t(les ecoles cc non conventionnees D) et le reste sont des ecoles prive'es.hOL'organisation structurelle et la gestion du secteur sont toujours definies par la Loi- cadre (1986) et la Convention (19771," bien que celles-ci soient largement depasse'es. Le Ministere de I'EPSP reconnait cette urgence et prdvoit une revision de ces textes cles. 4.13 Les e'coles privees sont particulikrement nombreuses en zones urbaines et en pratique, un nombre non determine d'ecoles privees fonctionne sans agrement du Ministhe de I'EPSP. Ceci pose necessairement la question de la qualite' de l'enseignement dispense. La Loi-cadre de 1986 reconnait fornlellement l'existence du secteur prive non subventionne (ou ecoles privies agreees). Celles-ci doivent Ztre agreees par le Ministere de I'EPSP et adopter le programme national. Des directives sont 6galement incluses dans la loi concernant les frais scolaires, la creation des structures dirigeantes et les registres h tenir. En dehors de cette re'glementation, les ecoles privee\ non subventionnees gkrent leurs affaires en toute l i b e r t ~ . ~ " Bien que le secteur constitue un soutien important au systeme ~ducatif,~%l est neanmoins caracterise par un desordre: agre'ments douteux voire frauduleux, Ccoles appartenant a des inspecteurs de I'enseignement, Ccoles fonctionnant au domicile du proprietaire, dans une cuisine, etc. Leurs effectifs varient selon la capacitd d'accueil des infrastructures et le taux des frais exiges. Par ailleurs, elks contribuent a certains frais fixes par le Ministere de I'EPSP et, a cet effet, elles sont recensees. 58 La contribution financiere des parents d'Cleves i I'enseignement primaire est estimCe B environ EU$ 92 millions (EU$ I = 550 FC). Ce montant comprend essenJiellement la prime de motivation, les fnis scolaires divers et les frais du TENAFEP (Test National de Fin d'Etudes Primaires) - Verhaghe J., School fee practice and policy in the DRC :frais de,fonctionnement orfonds de,famille ? (2007). 59 Le mot c< gestionnaire x fail partie du ,jargon du secteur Cducatif. 11 designe Ics responsables administratifs des Ccoles conventionnees et non-conventiotinCes. Par exemple, PROVEDs et Coordinateurs sont des gestionnaires. h(l La repartition des eleves frequentant les e'coles conventionnees est la suivante: en primaire (52% Catholiques, 36% Protestants, 7% Kimbanguistes et 2% Islamiques) ; en secondaire (50% Catholiques, 37% Protestants, 8% Kimbanguistes et 2% '0slamiques). D'autres reseaux confessionnels existent : La Fraternit6 (lai'que mais issu des s Frkres des ~ c o l e ChrCtiennes), les Adventistes, les Salutistes, les Orthodoxes. la Lumikre etc. 61 Loi-cadre no 861005 du 22 septenibre 1986 ; Convention de Gestion des ~ c o l e Nationales s (26 f6vrier 1977). 62 ' A la suite de pressions politiques, certaines ecoles sont N agreees D bien qu'elles ne soient pas en conformit6 avec la rkglementation. hl A Kinshasa, par exemple, 48%' des Clkvec en primaire Ctudient dans une Ccole privee; en secondaire ils sont 46%. des Ccoles sans consulter les Ministkres des 1'EPSP posskde I'autoritC lCgale d'agr~er65 Finances et du Budget, mCme si cela implique nkcessairement des coDts pour le Tre'sor public. 4.18 Le gouvernement central est responsable de la fixation des frais de scolarite' (minerval, assurance scolaire, bulletins etc.) ; du paiement des salaires des enseignants ; de l'ouverture, de la fermeture et de 1'agrCment des Ccoles ; de l'inspection ; et des examens de fin de cycle. Les EAD sont responsables de l'administration des Ctablissements d'enseignement. Elles fixent certains frais de scolarite' et proposent l'ouverture etlou la fermeture des classes. En principe, le gouvernement central finance le fonctionnement des services provinciaux. Toutefois, B I'exception des salaires, les paiements ont C C plut8t rares t ces dernikres anne'es. 4.19 Au niveau provincial, le gouverneur est en charge du contr6le administratif gCnCral de tous les secteurs, y compris 1'Cducation. Le Ministre de I'EPSP y est reprCsentC par le Chef de Division Provinciale (PROVED), qui (bien que sous contr6le administratif du gouverneur) relkve de 1'EPSP pour les questions techniques. Au niveau sous-provincial, le PROVED est reprCsentC par les Chefs de Sous-division (Sous-PROVED). Le Sous-PROVED dispose de trois services : le personnel et les finances, la pCdagogie et la planification. En pratique, ces services manquent de personnel et de moyens et ne sont pas en mesure de jouer pleinement leur r61e dans l'administration de 1'Cducation. 4.20 Le Service de ContrGle et de la Paie des Enseignants (SECOPE) est l'organe national qui est chargC de : la tenue de la base de donnCes pour les postes ouverts et les Ccoles autorisCes ; la tenue de la base de donnCes pour les enseignants en exercice, y compris leurs Ctats de services ; la prkparation de la solde ; et la rnise a jour des bases de donnCes selon les changements s'opCrant sur le terrain. 4.21 Tous les enseignants du secteur public doivent (thdoriquement) Ctre mCcanisCs, c'est- &-direenregistris officiellement dans la base de donnies du SECOPE. La mkcanisation des enseignants ne devient que possible si 1'Ccole est agrCCe par le Ministkre de I'EPSP ; a fait l'objet d'un rapport de viabilitC favorable de I'Inspection et du SECOPE ; et (en principe) si les crkdits sont disponibles. Cependant (et malgrC de nombreux agrkments accordis) la mkcanisation a CtC suspendue pendant plusieurs annCes pour deux raisons principales : manque de ressources budgdtaires allouCes permettant I'inscription sur la solde de nouveaux postes et effectifs ;problkmes d'ordre technique (support informatique obsolkte), logistique et d'accessibilite' (surtout aux zones sous contr8le non gouvernemental pendant la guerre) ne permettant plus la prise en compte des changements. Le processus est (thkoriquement) B nouveau fonctionnel depuis juin 2007 mais les moyens humains et techniques ne sont pas adkquats. L'absence de prise en compte des changements pendant de nombreuses annCes implique qu'une large partie de I'effectif enregistrC sur la liste et approuvC pour le paiement 65 Le Ministre agre'e des Ccoles en pre'cisant que celles-ci ne pourront &treprises en charge par le TrCsor public qu'apres une enquCte de viabilite (favorable) menCe par ses services techniques sur le terrain (SECOPE PROVINCIAL et Inspection). La rCalitC sur terrain est plutdt que (i) des arr&tCs ministCriels ne sont que rarement remis en cause ; (ii) ces ecoles (et leurs enseignants), tdt ou tard, seront inte'grees dans le budget de I'EPSP. Le document de rCfCrence qui autorise le Ministre B agrker des Lcoles (publiques et privkes) est la Note Circulaire no MINEDUC/CABMIN/006/1998 du 1 l septembre 1998. des salaires est erronCe. Le decalage pourrait reprisenter plus de 50% de la base de donnkes d'aprks l'analyse des ttats de paie et des listes Ctablies par les gestionnaires indiquant les effectifs rtels et leurs noms et l'importance des reliquats dtgagCs chaque mois. Tableau 4.2: Effectifs mecanis& et non m6canises (2007) (Estimations en pourcentage) Indicateur MCcanists Non mCcanisCs s ~ c o l e primaires Enseignants (primaire) 72,8 27,2 Enseignants EPSP 69,7 30,3 (primaire) ~l&ve s 71 29 Source: Banque rnondiale. 4.4. Procedure Budgetaire 4.4. A. Elaboration du budget de 1'~tat 4.22 En thtorie, les ministkres sectoriels interviennent dans 1'Claboration du budget une 1 1'Claboration du Budget de 1 ' ~ t a t fois que la circulaire contenant les a Instructions relatives 2 pour l'exercice .... >> est vulgarisCe (voir le chapitre 3). Aprks Claboration dttaillCe des budgets des ministkres sectoriels, chaque ministkre fait l'exposC de son budget B la confkrence budgktaire. Ensuite, le Ministkre du Budget, qui est le coordinateur principal, prCpare un projet de loi de finance. Aprks approbation par le Conseil des Ministres, le projet de loi est sournis au Parlement. 4.23 En rCalitC, compte tenu de la taille limitCe des enveloppes par rapport aux besoins et des coupes effectue'es dans l'enveloppe suite 2 1 la prdparation du budget, les ministkres ne preparent pas le budget permettant de prioriser les activitCs. La preparation budgCtaire est donc devenue un exercice mCcanique qui s'exCcute en appliquant une majoration par rapport 2I 1'annCe prCcCdente. L'objectif des rninistkres sectoriels est de parvenir B ntgocier le maximum de fonds, sachant que d'une part, ces ressources sont insuffisantes pour mener l'ensemble des activitts et que d'autre part, sur ces ressources allouies, seule une partie en sera exkcutee. Tableau 4.3: Execution du budget total et EPSP % Budget Exkcutk % exec Budget Exkutk exec Budget Exkutt % Budget Extcutk % (CF billion) exec exec EPSP 10 7 63% 24 5 21% 43 38 87% 73 65 89% D6penses totales 335 283,l 85% 529 399 7670 806 603 75% 1040 693 67% PIB 2 298 2 589 3 380 3 965 Source: ESB 2003-2006 4.4.B. ExCcution des dCpenses - de jure et de facto 4.4.B.1 Circuit de la paie 4.24 La prkparation de la solde des enseignants commence par la ge'nkration de la liste de la paie (dite << listings >>) par le SECOPE national, ii l'aide de deux bases de donnCes, celle des enseignants dans l'ensemble du pays et celle des postes autorids. Ces cc listings >>, chiffrds, sont transmis par le Ministkre de I'EPSP a la Direction de la Paie au Ministkre du Budget. En principe, 66 les << listings >> sont aussi transmis a chaque SECOPE provincial et aux gestionnaires des Ccoles. A Kinshasa, le << listing >, est directement rCcupCrC par le comptable public en charge d'une zone au sein de la Direction de la Paie. En province, le SECOPE provincial Ctablit une ventilation des crddits en fonction des listings des Ccoles >> et le comptable public de I'EPSP utilise cette ventilation pour ex6cuter le paiement aux gestionnaires (ou aux Ccoles). 4.25 La Direction de la Paie au Ministere du Budget est responsable de la aie de tous les fonctionnaires et agents de 1'~tat.Elle prCpare 1'Ctat de liquidation de la paie63 et le soumet a la signature du Ministre du Budget. Une fois signC, il est transmis au Ministere des Finances via la chaine de la d ~ ~ e n s e . ~ * visa du Ministre des Finances, le Directeur du TrCsor Apres (Ministere des Finances) transmet l'Ordre de Paiement InformatisC (OPI) a la Banque centrale. L'Ordre de Paiement Informatis6 est rCparti ar les Directions Provinciales de la Banque centrale, dites e Caisses Congo >> (CaisCongo$ ou par Comptable Public Principal de DCpenses (CPPD) pour Kinshasa. 4.26 Un ordre de virement (OV) est envoy6 par la Banque centrale a Kinshasa via Internet a ses succursales provinciales ou relay6 vers les CaisCongo. L'Ordonnateur DClCguC Provincial (OD) communique l'enveloppe au SECOPE provincial qui Ctablit une rdpartition par gestionnaire. La rdpartition est ensuite soumise au visa d'une Commission de la Paie provinciale (mais certaines provinces n'ont pas cette Commission). Apres visa, la rCpartition est envoyCe a I'OD qui Ctablit une mise a disposition des fonds (MAD) adressCe a la CaisCongo en faveur du Comptable Public Principal de 1'EPSP. Celui-ci retire les fonds. Le retrait se fait sur base d'un bordereau d'envoi de fonds (BEF) Cmis par la CaisCongo. Le comptable depose les fonds dans << la chambre forte >> de la Division rovinciale des Finances et paie les gestionnaires (ou, selon les cas, les chefs d'ktablissement). Po 4.27 Les gestionnaires payent soit des agents payeurs comme relais vers les Ccoles CloignCes soit des directeurs d'Ccole. Enfin, les directeurs d7Ccolepayent les enseignants. 66. LYenqu&te << suivi pas a pas ,, et d'autres Ctudes ont pu constater que les << listings , n'btaient pas transmis rCgulikement. Par ailleurs, au Maniema, les gestionnaires Ctant exclus du systkme de la paie ne reqoivent pas une copie c des listings. n 67 Les Ministkres de I'Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel, de 1'Enseignement SupCrieur et Universitaire, de la DCfense, de la Justice et de la SantC ainsi que la Magistrature rCalisent I'engagement de la paie pour leur personnel. Le Ministere de la Fonction publique le rCalise pour toute autre catCgorie de personnel 68 La procCdure de paie fait partie des procCdures de dCpenses par exception (voir le chapitre 3). 69 Une CaisCongo correspond a une reprtsentation de la Banque centrale en province, soit par une succursale de la Banque centrale, soit par une banque commerciale mandatCe 2 cet effet. Ces mandataires opkrent dans le cadre d'une ~onvention et sont chargCs des encaissements pour le compte du TrCsor et des paiements pour le compte de 1'Etat. 70 A Bukavu (Sud-Kivu) le CPPD ne retire plus les fonds. Les agents payeurs procedent au retrait des fonds directement a la CaisCongo sur instruction et en presence du Comptable public. Souvent les directeurs d'Ccole se dCplacent vers la Banque et sont paye's sur place. Graphique 4.2: Paiement des salaires des enseignants en RDC, un circuit long et complexe du Congo Ordonnateur - 4 Prov. DCl6guC (O.D.) \ de la Paie Gestionnaires / Agents Gestionnaires payeurs Directeurs d'Ecole Source Verhaghe J , 'Notre Beau Mttler,' p 20 mEnseignants Information 4.28 Les directeurs doivent retourner les listes CmargCes (signCes par les enseignants) aux gestionnaires. En principe, ces derniers sont tenus a les envoyer au comptable public et au SECOPE provincial pour qu'ils Ctablissent leurs rapports de paies. Les antennes et les cellules du SECOPE provincial Ctablissent aussi un rapport de paie, a l'attention du SECOPE national, qui comporte notamment les sommes effectivement payCs, les reliquats et les changements constates. La tenue de la comptabilitC publique est de la responsabilitC du Bureau de la ComptabilitC Publique au sein de la Division Provinciale des Finances. 4.29 Les salaires non pay& doivent faire l'objet d'un rapport transmis au comptable par les gestionnaires. Le comptable public doit prCparer un bordereau de reversement des sommes impaydes (approuvC par 1'OD et le Directeur de la Division Provinciale des Finances). Le bordereau est envoy6 a la DGRAD qui Cmet une note de perception en faveur du TrCsor. Toutefois, dans la pratique cette diffkrence reste soit au niveau de 1'Ccole soit au niveau des gestionnaires. ProcCdure Transitoire SimplifiCe 4.30 Une ProcCdure Transitoire SimplifiCe (PTS) pour la gestion des effectifs et de la paie est en cours de mise en ceuvre au niveau central. Elle vise a mettre en place rapidement des procCdures pour la maitrise des effectifs et le contrale de la masse salariale en rationalisant et sCcurisant le circuit actuel de la paie (voir le chapitre 2). Cependant, des Cvaluations recentes indiquent que le nouveau systkme ne saisit pas (encore) la totaliti des re'munCrations payees aux fonctionnaires. En effet, une partie significative des << primes spicifiques > , n'est pas intCgrCe dans le systkme du fait que celles-ci diffkrent d'une institution a I'autre. Cette partie << non captie ,,pourrait &tretrks importante. 4.4. B.2. Circuit des dCpenses hors salaires 4.31 Les dCpenses hors salaires peuvent &tre paykes par procCdure standard ou par procCdure des dCpenses par exception (DPE). Depuis 2005, une subvention forfaitaire destinCe aux frais de fonctionnement des Ccoles7' est dCcaissCe via la << mise a disposition de fonds (MAD),, - une des procCdures de ddpenses par exception (voir chapitre 3). Dans le cas du Ministkre de I'EPSP, cette subvention destinCe aux Ccoles et 17allocation de fonctionnement du ministke central reprisentent I'ensemble des dCpenses sur ressources propres exCcutCes par l'administration centrale. De plus, une partie des ressources rCtrocCdCes aux provinces devrait &treallouCe au fonctionnement de chaque ministkre provincial. Sur le terrain, les services dCconcentrCs ne be'nkficient d'aucun crCdit en provenance des rCtrocessions aux provinces ProcCdure standard 4.32 La Direction du ContrGle BudgCtaire au Ministkre du Budget prkpare un plan d'engagement pour 12exCcutiondu Budget de 1 ' ~ t a t 11 . est ensuite transmis aux ministeres sectoriels. Cependant, le Plan d'Engagement BudgCtaire est ClaborC en retard ; il arrive aux ministeres en cours de periode. En plus, les prioritCs sont Ctablies par le Ministere du Budget et ne reflktent pas celles du Ministkre sectoriel. Le Plan d'Engagement permet la rkpartition 71 ArrCtC interministdriel No. 017 du 14 juin 2005 a entamd cette subvention. Les ressources d6gagCes par l'initiative Pays Pauvres Tres Endettks (PPTE) ont ete utilisees pour la financer. des crkdits dans le temps et par service et ce en fonction (i) des recettes attendus ; (ii) des CvCnements gCnCrateurs de dCpenses et (iii) des prioritCs Ctablies. I1 permet la libiration progressive des crCdits. 4.33 La procddure standard comporte quatre Ctapes : I'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement. L'engagement est 17Ctablissement manuel d'un Bon d'Engagement (BDE) par le Sous-Gestionnaire du Ministkre Sectoriel. I1 est trait6 manuellement jusqu'h son arrivCe a la Direction du ContrBle BudgCtaire (DCB) au Ministere du Budget. La liquidation (vkrification du service fait) consiste en la certification du service fait par le gestionnaire de crCdit. L'ordonnancement Ctablit l'ordre de paiement conformkment au rdsultat de la liquidation (c'est-a-dire la signature du titre de paiement). Le paiement effectif des titres de paiement est exCcutC par la Banque centrale. 4.34 En rCsumC, une fois le dossier approuvC. il est transmis pour enregistrement dans la chaine de la dCpense. Si la dCpense est approuvCe, le Directeur du TrCsor au Ministkre des Finances transmet le dossier a la Banque centrale par Ordre de Paiement Informatis6 (OPI). L'exCcution des crCdits des services dCconcentrCs dans les provinces peut suivre la procCdure standard ou la procCdure par exception (utiliske quand les crCdits arrivent irrkgulierement). Les crCdits transfCrCs par le centre sont logCs dans le compte de l'ordonnateur DClCguC de la Division Provinciale des Finances. Dans la procddure standard, la Division Provinciale de I'EPSP engage la dtpense ; le Bureau de Contr6le BudgCtaire de la Division du Budget prockde au contr6le budgetaire (conformite et visa) et l'ordonnateur DClCguC Provinciale 2 I'ordonnancement. La procCdure par exception est le retrait des fonds par les services sur base d'un Bon Provisoire de Caisse Ctabli par l'ordonnateur DClCguC. La justification de l'utilisation des fonds est faite 2 po~teriori.~' Programme de subvention aux ecoles 4.35 La subvention aux Ccoles est destinCe a des dtpenses spkcifiques de frais de fonctionnement, prCcisCes dans le cadre de 1'arretC interministkriel susmentionnC (NO17 du 14 juin 2005). Elle est payCe directement aux Ccoles par le biais du SECOPE et de ses reprdsentations provinciales (cellules et antennes). Le SECOPE provincial et le directeur d'kcole doivent signer une dCcharge attestant que le directeur a r e p les fonds. 4.36 Les directeurs d'Ccoles sont les responsables finaux de l'utilisation des fonds. 11s sont censCs tenir un livre de caisse pour enregistrer les revenus et les dCpenses, et doivent conserver les pikces justificatives. Des livres de caisse ont CtC distribuCs h chaque Ccole pour la tenue des comptes. Le livre de caisse doit Etre communiqui a la Division Provinciale du Budget via la Division Provinciale de I'EPSP. La Division Provinciale du Budget est tenue de prkparer un rapport-synthkse sur l'ensemble des comptabilitCs r e p e s des Ccoles de la province a l'attention des Ministres de I'EPSP, du Budget et des Finances. Investissement 4.37 La sClection et l'arbitrage des projets sur ressources propres, sont coordonnCs par le Ministkre du Plan en fonction de l'enveloppe de l'investissement fourni par le Ministere du Budget. La description et I'estimation des projets s'appuient sur un programme de politique sectorielle (quand il existe). Les projets sous ressources extkrieures sont gCrCs par des qui jouent le r61e d'ordonnateur DCltguC et structures spCcialisCes ( a agences d'exicution >>), 72 Dans le cas du Sud-Kivu, les services provinciaux n'ont requ aucun cre'dit en 2007 et seulement deux en 2006. de payeur sur les comptes des projets bCnCficiant d'avances de tresorerie des partenaires au dCveloppement. Le Ministkre du Plan ne suit pas 1'exCcution des depenses d'investissement ; celles-ci dkpendent des Ministeres Sectoriels. I1 est inform6 de la rkalisation en dkcaissement des investissements par la DCBIMinistkre du Budget et le TrCsorlMinistkre des Finances. 4.38 La Direction du Contrdle BudgCtaire intervient dans le contrale de l'engagement des ddpenses d'investissement (la DCB contrale l'engagement de toute depense au niveau central). Le budget d'investissement de 1 ' ~ t a tne comporte pas de dCpenses en faveur de l'enseignement primaire sur ressources propres. Les seules dCpenses d'investissements prCvues et rCalisCes en faveur du Ministkre de 1'EPSP pour les annCes fiscales 2005, 2006 et 2007 sont celles financCes sur les ressources des partenaires au dCveloppement et gCre'es directement par ces partenaires, ou celles prises en charge par les parents d'Clkves. 4.4. B.3. RCtrocession aux provinces 4.39 Le transfert de fonds du TrCsor aux provinces est destinC B deux entitCs provinciales: les entitCs administratives dCcentralisCes (EAD) et les entitCs dCconcentrCes (les services provinciaux). Dans le cas des EAD, le transfert de fonds consiste essentiellement d'une rCtrocession de 20% des recettes collecte'es par les administrations fiscales et douanikres (les << rkgies financikres ))). Cette rktrocession se fait en deux phases : (i) une rdtrocession automatique de 15% des recettes collecte'es par les rCgies financikres7Vpar nivellement automatique au niveau de la Banque Centrale du Congo et au profit des EAD) ; (ii) une pCrCquation de 5%, transfCrCe aux EAD par un titre de transfert du TrCsor et B travers le me'canisme budgCtaire normal (de l'engagement au paiement B la province). La pCrCquation est destine'e B corriger les dCsCquilibres entre les provinces. Le transfert de fonds vers les services provinciaux se suivant le mCcanisme budgCtaire normal (avec un Ordre de Paiement InformatisC du TrCsor B la Banque centrale et pay6 au niveau des provinces). Tous les fonds transfkrds sont logCs dans le compte de I'Ordonnateur De'lCguC Provincial. ~ re'trocession a C 4.40 A partir du troisikme trimestre 2 0 0 6 , ~ la C substituCe par un forfait t mensuel transfir6 aux EAD, par nivellement automatique, sur base d'un Ordre de Paiement permanent au niveau de la Banque Centrale. Ce forfait est distribuC aux provinces selon un montant fixe par province variant entre e11es.~~ Entre le troisikme trimestre 2006 et aoOt 2007, le principe de forfait mensuel a CtC exCcutC rkgulikrement aux onze provinces. Cependant, le Ministkre des Finances vient de restaurer, momentankment, le mCcanisme de rCtrocession initiale (20% de recettes - 15% automatiquement et 5% par pCrCquation). Toutefois, le gouvernement est en train de travailler pour dCtinir un nouveau mCcanisme de transfert de fonds aux provinces.76 4.4. C. Discussion 4.41 Au cours des dernikres de'cennies, ces circuits ont CC de moins en moins respectCs. t Divers changements politiques opCrCs au dCbut des annCes quatre-vingt n'ont pas CtC suivis 73 Les recettes de la Direction des Grandes Entreprises (DGE) et les recettes pktrolikres ont kt6 exclues de la base de calcule des rCtrocessions. Cependant. depuis juin 2006, les recettes de la DGE sont incluse dans la calcule. 74 Sur instruction du Ministre des Finances. '' Le montant total s'Clkve 5 environ 1,8 milliards de FC pour les 1 1 provinces. 76 A la suite d'une reunion des Gouverneurs de Province et le gouvernement central, le MinFin et le MinBud sont entrain de dCfinir le mecanisme le plus adequal pour proceder aux retrocessions aux provinces dont ]'application est prCvue pour septembre 2007. de l'ttablissement d'un cadre lkgislatif clair, ce qui a crCC confusion ; par condquent, la rCpartition des responsabilite's sur le terrain est en pratique largement dkterminke par l'accks aux ressources et leur contrble. L'extcution des dCpenses de facto est donc trks diffkrente de I'exCcution de jure. Plusieurs Ctudes ont QC effectudes pour Cvaluer les Ctats de lieu. Une Ctude de I'UNICEFIUSAID a examine' le volume de la contribution (obligatoire) des mCnages au financement du systkme Cducatif ainsi que sa distribution et allocation (inkgale) B tous les niveaux. Des Ctudes financCes par DFID et par la Banque mondiale ont analyst5 le circuit de la paie des enseignants et les irrdgularitks constatkes sur le terrain.77 Afin d'approfondir (et de << vCrifier D)les conclusions de ces travaux, une enquCte complCmentaire << suivi pas B pas C menke dans le cadre de cette Revue. Le chapitre suivant prksente u du circuit de la paie a Ct sa mdthodologie utilisCe, la description du circuit des dCpenses de facto ainsi que les rCsultats obtenus de l'ensemble des Ctudes susmentionnCes. 4.5. Observations sur 1'exCcution des dCpenses 4.5. A. MCthodologie de I'enquete de suivi par Ctapes 4.42 Une enquCte sur toutes les Ctapes de I'exCcution de la dCpense pour 1'Cducation primaire B partir du TrCsor public jusqu'aux Ccoles et enseignants (dite << suivi pas i 3 pas >>)a CtC conduite pour approfondir la comprChension de llexCcution des dCpenses de facto. Les buts principaux de cette enquCte Ctaient d'analyser les faiblesses du circuit de la dCpense, d'identifier et de localiser des fuites Cventuelles et, ensuite, de les Cvaluer. Un accent a CC t mis sur la solde puisque ce poste de de'pense reprCsente le budget principal du Ministkre de I'EPSP mais l'enquCte a Cgalement suivi le dkcaissement des frais de fonctionnement allouCs aux Ccoles par 1 ' ~ t a t . 4.43 LJn questionnaire destine' B tous les intervenants du circuit a CtC ClaborC. I1 s'agit de la Banque centrale du Congo, de la Commission de la Paie, de I'Ordonnateur DClCguC (OD), des Comptables Publics Principaux de De'penses (CPPD), des Cellules provinciales SECOPE provincial, des gestionnaires des re'seaux conventionnCs et non conventionnCs, des directeurs d'Ccoles et des enseignants. Le questionnaire est prCsentC en annexe. 4.44 Un Cchantillon de trois provinces, Bandundu, ~ ~ u a t e et u rKinshasa, a CtC choisi. Les critkres pour choisir ces provinces e'taient les suivants : provinces vastes et difficiles d'accks (Bandundu et ~ ~ u a t e u r ; )provinces non couvertes par des Ctudes prCcCdentes et pour lesquelles peu d'informations Ctaient disponibles (Bandundu, ~ ~ u a t e u etr Kinshasa) ; la prCsence de la Commission de la Paie ( ~ ~ u a t e uou r ) son absence (Bandundu et Kinshasa). Dans chaque province, douze Ccoles primaires ont C C choisies. Les Ccoles secondaires (et t professionnelles) ont CtC CcartCes pour la simple raison que c'est le secteur du primaire qui doit profiter le plus des ressources (limitCes et) disponibles. Les Ccoles ont CtC choisies selon les critkres suivants : Ccoles appartenant B des rdseaux diffkrents ; Ccoles situe'es dans des << provinces Cducationnelles > , et des districts diffkrent~;~' Cquilibre entre Ccoles rurales et urbaines. Ainsi, 36 Ccoles primaires ont pu &re visitCes par les enqueteurs. 77 Verhaghe, J. "Notre Beau Mitier": Ensuring the Quality of Primary School Teachers in the DRC (2006); Verhaghe J. a Sida: Salaire InsufJisant DifJicilement Acquis ,): Addressing the issue of effective teacher payroll expenditure in the DRC (2007); Verhaghe, J. School fee practice and policy in the DRC:,frais de fonctionnement or fonds de famille? (2007). 18 , : Bandundu I, I1 et 111 ; Kinshasa Centre, Est et Ouest, Equa:eur I. 11. Provinces << Cducationnelles , Districts : Bandundu Ville. Kwilu, Kenge (Bandundu) ; Sud-Ubangi, Tshuapa. Mbandaka Ville (Equateur). Futures provinces : Kinshasa ; Kwilu. Kwango (Bandundu) et Sud-Ubangi, Tshuapa ( ~ ~ u a t e u r ) . 4.45 L'enquete couvre le paiement des salaires de fe'vrier et de mars 2007 pour la province du Bandundu, et de mars et d'avril 2007 pour les provinces de Kinshasa et d ' ~ ~ u a t e ainsi ur que le paiement des frais de fonctionnement aux e'coles pour les anne'es scolaires 2005106 et 2006107. 4.46 L'e'chantillon n'est pas repre'sentatif car il ne comprend que 36 e'coles sur 2 mois, et n'a pas C C dCterminC selon une mCthodologie statistique. Les re'sultats de I'enquete sont donc t illustratifs, mais ne montrent pas I'e'tat actuel dCfinitif de l'ensemble du pays. Toutefois, ils ont confirm6 ettou complCtC les conclusions des etudes prCcCdentes (par exemple, prClttvements injustifie's sur la solde). 4.5.B. RCsultats de I'enquCte et ensemble d'observations 4.5.B.1. ExCcution de la paie - de facto Liste de l'effectif 4.47 Les bases de donnCes de l'effectif, sur lesquelles la liste de la paie est base'e, sont obsoltttes. Elles ont C C creCes en 1985 avec un appui de la Belgique, et leur support t informatique est limit6 en termes de capacitk. En plus, la mise jour des donnCes a CtC difficile depuis le retrait de la CoopCration belge en 1990 et pendant des annCes de conflit civil, creant une divergence flagrante entre les effectifs rCels et la liste de la paie. Les divergences proviennent de: personnes absentes, dCcCde'es, mute'es; remplaqants; nouveaux recrute's (nouvelles unite's); paiement du personnel affect6 dans des Ccoles non mCcanisCes; nom de 1'Ccole errone' ; transfert d'e'coles d'une CaisCongo A une autre cre'ant une divergence entre les montants virCs (ventilation) et les montants A payer; introduction de listes manuelles insCrant des Ccoles non mCcanisCes au detriment des e'coles me'canides. 4.48 Le SECOPE n'est donc plus ve'ritablement en mesure d'exercer ses fonctions de gestion des postes (e'coles autorisCes par provinces, districts, zones, rattachement aux CaisCongo, postes autorise's par Ccoles, grades des postes), de gestion de la base des enseignants (date d'entre'e en fonction, date d'anive'e dans une Ccole, date de transfert, congCs et disponibilitCs, grades, mise a la retraite, ~Cparation, de'part, etc.), de prkparation de la solde, de contrdle de I'exCcution et des changements. 4.49 En plus, le travail du SECOPE est rendu plus compliquC par I'existence dans certaines provinces d'une Commission de la Paie. En 1997, les Commissions de la Paie ont relaye' le SECOPE dans les provinces. Elles ont toujours cours dans certaines provinces malgre' la s ~ ~ en 2006 pour annuler cette pratique. Dans certains dCcision du Conseil des ~ i n i s t r e prise '' 8likme reunion du Conseil des Ministres (22-23 mai 2006), point 4.1. La reunion du Conseil des Ministres du 31 aoiit 2007 recommande h nouveau 4 la suppression des Commissions de la paie qui alourdissent la procedure de la paie >>. cas des Commissions spCciales ont CtC instaurCes par le Gouvernorat pour remplacer la Commission de la Paie. Ces commissions s'ingkrent dans la gestion de la paie, crkent des retards et prelevent des montants, non remis au TrCsor. Fuites 4.50 Les rCsultats de G 1'enquCte pas a pas >> sont a la fois rassurants et inquidtants. D'aprks cette enquCte, pour les Ccoles visitCes et les mois concernks, plus de 95% des salaires dtcaissCs par le TrCsor sont arrivCs aux enseignants. Mais le taux du dktournement Ctait variable: certains enseignants ont r e p moins de 60% de ce qui leur Ctait dO, alors que d'autres (16 sur 67) ont r e p 100% de leurs salaires. Ce taux variait aussi selon les mois dans la mCme Ccole ; cela montre que les resultats pourraient Ctre trks diffdrents selon la silection de llCchantillon. Le taux du ddtournement Ctait le plus ClevC dans le Bandundu (5,8%), suivi ur par ~ ~ u a t e (3,5%) ; il Ctait le plus bas Ctait celui de Kinshasa (0,3%), vraisemblablement refletant la proximitd des Ccoles par rapport au centre du pouvoir et la ccvoix>> plus forte des enseignants de Kinshasa. Toujours d'aprks cette enquCte, un tiers des fuites est attribuk aux frais de transports (ce qui pourrait Ctre justifiable) alors que le reste reprCsente des frais irreguliers ou frauduleux. Quatre-vingt pour cent des fuites ont CtC attribuks aux gestionnaires (intermediaires dans le Bandundu et a ~ q u a t e u r mais pas a Kinshasa ; ce qui explique d'ailleurs son faible taux de detournement), 14% aux Comptables Publics et le reste aux directeurs d'Ccoles. Tableau 4.4: Analyse des fuites de la solde des enseignants En province A Kinshasa Frais de x Frais Frais de cc Frais transport injustifies )) Re(u transport injustifies r Comptable public 100 0 0,27 100 0 0,21 Gestionnaire 99,73 034 2-87 Directeur d'Ccole 96,02 0,13 0 99,79 0 0,lO Enseignant 95,89 - 99,70 Nombre d'observations 43 24 Source: Enqutte de suivi pas a pas. Graphique 4.3: FrCquence des observations 25 20 15 10 5 0 taux des 0 > sous la rubrique a allocation transport de fonds a. donc souvent pour un montant qu'il n'a pas perqu. Ces listes kmargCes ne sont pas nkcessairement contr61Ces non plus. 4.56 Ni le pourcentage, ni la frequence des rapports de paie que les gestionnaires doivent ktablir pour le SECOPE provincial (antennes et cellules) n'ont pu Ctre dkterminds non plus. L'enquCte a trouvk que la pratique est de traiter les salaires non payks comme des reliquats permettant de payer d'autres enseignants non mCcanisks. Ce systkme est parfois dktaillk sur des listes dites c( harmonisees n. Ces listes correspondent en fait a des Ctats de paie indiquant la liste des enseignants mkcanisks rkellement prksents, celle des enseignants remplaqants, le montant de leurs paies et les postes d'enseignants qu'ils remplacent. La preparation de ces Ctats est alkatoire, pas toujours coherente ni juste et des omissions ont Ctk constatkes. 4.57 Le rapport de paie que les antennes et cellules du SECOPE provincial ktablissent a I'attention du SECOPE national comporte notamment les sommes effectivement payCs. les reliquats attribuCs ou non et les changements constatCs. Cependant, il n'est pas suffisamment contr61C et aucun critere n'existe pour l'attribution des reliquats. Ces montants sont comptabilisCs par les Comptables publics comme Ctant des salaires payks. Les reliquats : ne sont pas mesurks dans leur globalitk pour chaque gestionnaire; ne sont pas reportks au Comptable Public et ne sont pas contr61ks; sont en partie utilisCs pour payer d'autres enseignants mais il n'est pas possible de savoir s'il existe une clC de rkpartition de ces reliquats; sont aussi utilisks 5 d'autres fins. 4.58 I1 n'a pas kt6 possible de s'assurer si le Bureau de la Comptabilitk Publique a la Division Provinciale des Finances dispose bien des rapports relatifs aux paiements des salaires et des frais de fonctionnement, aux reliquats et aux retentions effectukes par les Commissions de la Paie ou si la comptabilitk est simplement effectuke sur la base des dkcaissements ordonnancks et effectuks par la Banque centrale. Les Comptables Publics rencontrks transmettent un rapport sur la base des paiements aux gestionnaires, ne contr6lent pas. tout du moins pas systkmatiquement les Cmargks et les rapports de paie des rkseaux. I1 semble donc probable que la comptabilitk publique ne reflkte que les dkcaissements rkels. Proce'dure transitoire simplifiee 4.59 Le SECOPE national est en cours de transition a la Procedure Transitoire Simplifike, mais l'absence d'une base de donnkes a jour cause des problkmes. Un recensement de tous t kt6 lanck, mais sa mkthodologie a kt6 contestke par les les agents et fonctionnaires de 1 ' ~ t a a enseignants. Le problkme principal Ctait que le recensement avait kt6 effectuk dans des centres, impliquant des dCplacements d'enseignants. alors que les enseignants n'ont ni les moyens ni le temps pour se dkplacer. 4.5. B.2 Execution des frais de fonctionnement - de facto 4.60 Des arriCrCs sont gknkrCs par I'obtention de services et de biens par le Ministkre de I'EPSP pour lesquels une dCpense n'a pas CtC engagCe dans le circuit de la dCpense. Ces montants incluent les dCpenses sous et au dessus du seuil requkrant la passation de march& publics. Toutefois, il est a noter que l'engagement ici est contractuel et donc non enregistrC dans la chaine de la dCpense. A ce titre, il n'est pas mesurd. 4.61 Les informations reques indiquent un niveau d'arriCrCs pour les ddpenses de fonctionnement allant de 70% 70 90% et pour les marchis publics allant de 60% h 70% sur une annCe budgdtaire N. Ces arriCrCs ne pourront Ctre dventuellement pay& que 1'annCe N+ 1 chargeant le budget votd du mCme montantR'. Ces chiffres sont certainement 70 utiliser avec prCcaution mais montrent l'existence du problkme en rkponse B une contrainte fiscale forte. Ceci pose un risque fiduciaire important (absence de contr6le sur le mode de selection, dCcoupage des contrats sous le seuil de passation des march&, relation privilCgiCe entre le contractant acceptant les risques et ]'administration, etc.). Programme de subvention 4.62 Dans le cadre du programme de subvention aux ecoles, il a CtC c o n y que les Ccoles primaires, secondaires et professionnelles mCcanisCes reqoivent chaque trimestre un montant forfaitaire pour couvrir certains frais d'operation des Ccoles. I1 a CtC dCcidC que, B partir de la troisieme tranche, le montant allouC B chaque Ccole sera adapt6 B la taille d'Ccole. 82 En rCalitC, les deux premieres tranches de la premiere annCe de ce programme ont CtC dCcaissCes en 2005, la troisieme tranche a CtC dCcaissCe en 2006. La premiere tranche de la deuxikme annCe a CtC payde en 2007, et ce, uniquement pour les Ccoles dans Kinshasa et une partie du Bas Congo. Depuis lors, ce programme a ralenti en raison de contraintes budgdtaires et a repris au mois dlaoQt2007. Tableau 4.5: Programme de subvention forfaitaire aux 6coles - - Annee Tranche Decaissee Montant Couverture 2005 1 Octobre 2005 CDF 87 660 Le pays entier 2 Octohre 2005 CDF 87 660 Le pays entier 3 Mai 2006 Variable selon la taille d'ecole Le pays entier 2006 1 Janvier 2007 Variable selon la taille de 1'Ccole Kinshasa, Bas-Congo (partiel) 4.63 La distribution des frais de fonctionnement a 6tC contr61Ce dans les Ccoles de I'Cchantillon. Une enquCte prdalable avait Cgalement CtC rCalisCe en 2005 dans 75 Ccoles. Trois observations Cmanent des rdsultats de ces enquetes. Premierement, la majoritd des Ccoles avaient requ les subventions trois fois (a Kinshasa et au Bas-Congo (partiel) quatre fois) mais les dates de rdception ne correspondent pas aux dates fournies par le Ministere du Budget. Certaines Ccoles ont indiqud que le SECOPE a effectud le ddcaissement sur justification de la tranche pr~cddente.8' Deuxiemement, la plupart des directeurs d9Ccolesont 81 Une fois de plus. I'utilite' du budget votC comme guide pour I'exCcution des programmes d'activite's permettant d'atteindre les objectifs des politiques sectorielles est diminuee : retard dans l'approbation du budget, arr&tdes engagements dbs la fin du nlois d'octobre et arrie'res importants. X? L'accord entre le gouvernement et les syndicats des enseignants (9 aoDt 2007) stipule que ces frais de fonctionnement (trimestriel) varient entre 130 000 FC (EU$ 300) et 500 000 FC (EU$ 1 000). Le premier montant correspond a une kcole primaire de six classes. 83 Au Maniema (antenne SECOPE provincial de Kasongo) certaines e'coles ont requ une prerniirre partie d'une tranche. La deuxikme partie devrait &re payee sur justification de la premibre partie. En rCalitC, la deuxibme partie n'a jamais Cte' decaisse'e. tenu des <> aux directeurs des ecoles beneficiaires pour camoufler ces retenues (<< on nous demande de crker un libel16 >> - Sake, Nord Kivu): remise d'une partie des fonds et conditionnement du prochain dkcaissement 2i la justification de I'utilisation de la premihre tranche (Maniema); cas de dktournement (34 737 500 FC, soit environ EU$ 80 000) par le Chef de Cellule et du Chef d'antenne (701 280 FC soit environ EU$ 1 600) (Goma, Nord Kivu). 4.67 Au niveau des gestionnaires : contribution ponctuelle aux frais de fonctionnement des bureaux des gestionnaires. Le reseau catholique de Mbandaka ( ~ ~ u a t e u r ) impose une << contribution aux factures des photocopies )) (5,000 FC par kcole) et la Coordination diocesaine de Kipushi (Katanga) a prkleve 7,000 FC par kcole. absence d'un Comite de Gestion fonctionnel (suivant les instructions Cmises) ne permettant pas de contrales des dkpenses; utilisation des fonds pour depenses non autorisees: salaires des enseignants non mkcanisks, sentinelles. achat d'un telephone portable pour le directeur, prise en charge de repas pour les enseignants; en milieu rural, predominance de decharges manuscrites en lieu et place de pikces justificatives : cet etat de fait est partiellement dQ 2 l'absence de facturiers chez les vendeurs mais constitue Cgalement un procCdC simple pour justifier les sorties de caisse. 4.69 Au niveau central dktournement par une Cquipe de contr6leurs (en mission depuis Kinshasa) des fonds disponible dans les caisses d'au moins 15 Ccoles de Kananga (montant estimC B plus de 265,500 FC, soit EU$6,200) ; passations d'dcriture dans les livres pour dissimuler les sorties de caisse en dCpenses ; Le versement des frais de fonctionnement est e'galement l'occasion pour les autorite's de multiplier les visites dans les Ccoles. Ainsi, les livres de caisse r6velent de nombreux libellks intitulds cr transport inspecteur, >> accueil (( conseiller du ministre, >> cr contribution sCjour SECOPE National >> etc. pouvant reprksenter jusqu'h 40% du montant r e p . Encadrk 4.2: Exemple Un PROVED (reprksentant du Ministre de I'EPSP en province) &rit dans le livre de caisse que cr les frais de fonctionnernent offerts par le Gouvernernent ne sont pas destines aux rCceptions des autoritks scolaires qui passent pour travailler >>. Cependant, la page suivante du livre de caisse rnontre un paiernent de 5,000 FC pour financer son accueil. 4.70 Un autre phCnomene associC au paiement des frais de fonctionnement est l'obligation d'achat de documents scolaires B des prix exorbitants. I1 s'agit ici essentiellement de fiches de contrdle (inspection, SECOPE provincial, etc.), de rapports de rentrCe scolaire et de ccmise en place du personnel D. Ainsi, le reprksentant sous provincial (SPROVED) a Bandundu Ville vend des rapports de rentrCe scolaire (modele imposC) 3.200 FC par exemplaire. Une Ccole doit en acheter deux. Lorsqu'une Ccole produit son propre rapport, le coat s'Cleve a 850 FC. Par ailleurs, la plupart de ces dCpenses ne sont pas justifiCes par des pieces comptables. 4.71 Les dCpenses sont insuffisamment contr61Ces. L'Inspection GCnCrale des Finances (IGF) met l'accent sur les recettes et moins sur les dkpenses. Cela implique (i) l'absence de contr6les internes effectifs dans la chaine de la dCpense, (ii) une information extremement faible et non fiable et (iii) le manque de contrdle a posteriori (la Cour des Comptes n'ayant pas les moyens de contr6ler I'exCcution de la dCpense de chaque ministkre, notamment en province). De plus, aucune sanction ni mesure corrective ne sont appliquCes sur la base des rapports Cmis de I'IGF ou de la Cour des Comptes. Frais de scolarite' pay& par les parents d'kleves 4.72 A travers un systeme judicieux, les parents financent la quasi-totalit6 des dCpenses d'dducation. Ce systeme distribue un pourcentage prCCtabli des frais scolaires entre tous les niveaux et services du secteur e'ducatif. La rCpartition repose sur des (anciens) textes Cmanant du Ministere de I'EPSP ou sur des dCcisions prises par les ComitCs provinciaux de I'EPSP, prCsidCs par les PROVED [voir le graphique 4.4, qui prdsente en dCtail ce systhme pour le rCseau non conventionnk au Bas-Congo (2007)l. 4.73 Le Ministere de I'EPSP fixe la nomenclature officielle des frais scolairesE4autorisks. Toutefois, 1'Ctude UNICEF a rCvClC que celle-ci ne reprisente que 4,5% des frais perqus dans les Ccoles. Ainsi, une liste de plus de 70 frais non autorisds a pu $tre Ctablie au niveau primaire. La plupart de ces frais sont dkcidks (unilatkralement) par les gestionnaires au niveau provincial. 4.74 La prime de motivationE5 reprksente 68% des frais scolaires (pri.s de 34.6 milliards de FC ou EU$ 63 millions). cc Ma1 nkcessaire D.), elle garantit au moins la presence de l'enseignant a l'kcole ; d'ou son importance capitale. En outre, la prime constitue (i) le seul revenu de l'enseignant non me'canisC; (ii) un supple'ment de salaire des cc enseignants assis >), c'est-a-dire les agents de I'administration (estimd a 2,4 milliards de FC ou EU$4,5 millions). Enfin, certaines dkpenses likes a des activitks du secteur (TENAFEP etc.) sont essentiellement des paiements de primes. En clair, cela signifie que prks de 78% des dkpenses en kducation financkes par les parents d'kleves sont absorbCes par des ccsalaires>> (primes). 4.75 Finalement, et selon la meme Ctude, l'administration scolaire s'approprie encore de pres de 48% des frais perqus (hors salaires) ; 52% seulement restent B l'kcole. Ceci pose le problkme de la qualitk de l'enseignement et de l'utilisation approprike des fonds. En plus, les kcoles ont l'obligation de tenir une comptabilitk et sont contrSlkes par la hikrarchie. Par contre, la comptabilitk au niveau des gestionnaires demeure opaque. 4.76 Naturellement, cet Ctat de fait peut engendrer un taux de dkpart conskquent des eleves dks les premikres demandes de cotisations. I1 semble que dans la pratique un kKve se voit renvoyer de 1'Ccole plusieurs fois pendant l'annke. Ces absences rkpktitives (et prolongees) - souvent pendant la pkriode des examens - rkduisent le temps d'apprentissage et conduisent souvent B l'echec et le redoublement. Ceci hypothkque la capacitk de la RDC dans la mise en euvre de sa politique Cducationnelle. 4.77 Par ailleurs, on a not6 que des gestionnaires prklkvent directement des frais scolaires cc dus >> sur les enveloppes salariales. Les enseignants et les parents sont donc obligks de supporter ces coGts additionnels. Dans certains cas, le gestionnaire obtient de la part du directeur d'kcole une cr dkcharge D reconnaissant la dette et lui permettant de prklever rr sur le salaire du directeur la diffkrence B, mais il n'est pas garanti que ce prklkvement ne soit pas en rCalite deduit de l'enveloppe salariale de l'ecole remise au directeur. Ce dernier pourrait alors rkpercuter cette deduction sur l'ensemble des salaires. " 11 s'agit principalement du minerval, l'assurance, les pikes scolaires, les frais de fonctionnement et les frais d' Cvaluation. 85 La prime est un supplCment au salaire officiel. Le pourcentage d'enseignants non rnCcanisCs est estimC 2 pr&s de 50% des enseignants total. Graphique 4.4: Distribution et allocation des frais scolaires Distribution et allocation des frais scolaires Cas du Bas-Congo 2006-2007 (RBseau non-conventionn6) I El ANAPECO FSiRqr l State level ministerial instructz~ons "'authorized "fees IHouseh0lds "negotiated"fees illicit fees FF = P r a k de fonctionnement Gestion. = Appui aux bureaux gestion-ires Ens. Assis = Appui aux enseignents assis TENAFEP = Test Netlonal de Fin d'Etudes Primair- ANAPECO = Asodetion Netlonale des Parents au Congo FIP = frals d'intervention ponctuelle Orgamat = Organlsetion msterlelle CSP = Consell Sous-Prorlndal 4.78 Les provinces font de leur mieux pour tirer parti des rCtrocessions de 15% des recettes des autoritCs financiers, car celles-ci sont prClevCes automatiquement B la source mEme si elles sont regroupkes B la Direction provinciale de la Banque centrale. De mCme, le forfait pay6 aux provinces B partir du troisikme trimestre 2006 (en lieu et place de la rCtrocession) a CtC transfCrC rkgulikrement. NCanmoins, il reprdsente moins de 15% des fonds r e p s auparavant dans le cadre de la rCtrocession. Par contre, les fonds de pdrtquation (5% de recettes) n'ont C C repsg6que rarement en 2006. Cette situation a un t impact ndgatif sur le fonctionnement des EAD et des services provinciaux (y compris sur les services provinciaux du Ministkre de I'EPSP). 4.6. Decentralisation 4.79 La constitution de 2006 prCvoit la creation d'une fonction publique provinciale et locale, ainsi qu'un transfert des compCtences. La venue des Gouverneurs Clus et des AssemblCes provinciales a augment6 la pression sur le besoin de rCtrocCder des ressources financikres nkcessaires pour l'appropriation de ces compCtences. Ceci aura un impact important sur le dCveloppement du systkme Cducatif et sur la situation des enseignants en particulier. 4.80 Le transfert des services de 1'Cducation aux niveaux dCcentralisCs prdsente des dCfis Cnormes. Le secteur Cducatif est l'employeur majeur des fonctionnaires et agents de , l ' ~ t a tmais les consCquences sur le budget des provinces sont ma1 connues : par exemple, on estime qu'un tiers des effectifs des enseignants ne sont pas intCgrCs dans la Fonction Publique (c'est-8-dire dans la base de donnCes du SECOPE). MCme dans le cas des enseignants mCcanisCs, leur statut aprks leur transfert au niveau dCcentralisC n'est pas encore clarifiC. Deviendront-ils des fonctionnaires de province? Et si oui, est-ce qu'on doit s'attendre B 26 statuts diffkrents? La clarification du statut des enseignants doit obligatoirement prCcCder le dCbut du processus de ddcentralisation. 4.81 Le transfert (prCvu) des enseignants et des agents administratifs aux niveaux provincial et local devra donc entrainer l'absorption d'un nombre non nkgligeable d9employCs de 1 ' ~ t a t . Le principal problkme s'avkre celui du financement. Les estimations prkliminaires montrent que les rCtrocessions prCvues constitutionnellement seront insuffisantes par rapport aux dCpenses attendues. 4.82 Au niveau provincial, les services dCconcentrCs des ministkres centraux ne sont pas CquipCs pour jouer leur nouveau r61e (gestion des ressources humaines, paiement des salaires, etc.). En plus, les capacitCs existantes ne sont pas en mesure d'assumer toutes ces nouvelles fonctions. Leurs besoins futurs pour assumer ces responsabilitCs devraient Ctre analysCs et calculCs rigoureusement avant le transfert des compCtences. 4.83 La plupart des attributions de I'administration centrale et ses compCtences vis-B- vis celle des provinces ont CtC dCfinies dans la Loi-cadre (1986). En consdquence, la 86 Par exemple, en 2006 le Sud Kivu n'a r e p qu'une seule fois les 5% de fond de pCr6quation. 105 rkvision de cette loi doit tenir compte du transfert des compCtences prCvues dans le projet de Loi sur la dCcentraljsation. Particulikrement, les compCtences constitutionnelles auront besoin d'une articulation trks prCcise pour leur application efficace sur le terrain. Par exemple, il faudra clairement dkfinir les dklimitations de pouvoir entre les Chefs de Division (PROVED) et les Ministres Provinciaux de 17~ducation. Dans tous les cas, il faut des mesures transitoires pour Cviter le vide juridique. 4.7. Recommandations 4.84 Les rCsultats de I'enquCte et I'ensemble des analyses confirment la profondeur de la crise B laquelle le secteur Cducation est confront& Afin d7amCliorer le service Cducation, le gouvernement doit immkdiatement entreprendre plusieurs actions et aussi lancer les programmes de rCformes B moyen terme. Le gouvernement doit attribuer une partie plus grande du budget de 1 ' ~ t a tau secteur kducation conformCment B la vision gouvernementale exprimCe, notamment, dans le DSCRP. Le Ministbe de 1'EPSP doit introduire un processus de priorisation des activitks reflktant la stratCgie sectorielle, amkliorer la qualitk de l'enseignement, renforcer le systkme d'exkcution du budget, et responsabiliser les intervenants. A court terme (2007-2008) 4.85 Les ressources disponibles pour le secteur doivent Ctre attribukes aux prioritCs ktablies, surtout si les ressources disponibles ne sont pas suffisantes pour satisfaire tous les besoins. Pour cela, la prkparation budgCtaire doit Ctre faite sur la base d7unepolitique sectorielle et d'un plan d'action chiffrC. Les dkpartements techniques doivent impkrativement participer B la prkparation du budget et au plan d'engagement. 4.86 Une gestion effective des ressources humaines est nkcessaire afin d7amCliorer la motivation des enseignants et en conskquence, augmenter la qualit6 de l'enseignement. La bonne gestion des ressources humaines servira Cgalement B contr6ler la solde plus efficacement. Le SECOPE en tant que gestionnaire des enseignants sur le terrain doit Ctre responsabilise'. Pour ce faire, il faut mettre B la disposition du SECOPE les ressources financikres et humaines nkcessaires. Le SECOPE doit rester le responsable principal notamment en ce qui concerne les aspects suivants : prkparation des Ctats de salaires; contr6le des Ccoles et des postes autorisks ; contr6le des changements : gestion de la base de donnkes des enseignants. 4.87 Des mesures doivent Ctre prises pour simplifier et rationaliser 1'exCcution des dCpenses au vu des contraintes d'infrastructures de transports et de la faible reprksentation des banques commerciales B I'intCrieur du pays, ainsi qu'au vu des risques fiduciaires engendrks par ces contraintes. 4.88 Un Ctat de lieu des services dkcentralisks ainsi qu'une analyse complkte de leurs besoins doit permettre d7Cvaluerl'ampleur des dkfis auxquels ils seront confrontks. Sans doute, la rCtrocession aura des consCquences profondes sur la capacitk des provinces B assurer (entre autres) le paiement des salaires. 4.89 Les responsables de tous les niveaux (a commencer par le plus haut) doivent s'engager rCsolument h inverser les mauvaises habitudes acquises au cours des dernikres annees. Pour cela, il faudrait (i) un suivi fiable pour vCrifier l'usage des fonds publics ; (ii) une information rkgulikre par tous les intervenants ; (iii) un contr8le a priori et a posteriori, interne et externe. 1 1 serait important d'inclure les parties prenantes, notamment parents et syndicats des enseignants, dans la gestion des Ccoles et le suivi du paiement des salaires et les frais de fonctionnement. 4.90 Concrktement, les actions B mener sont les suivantes: ~tablir un plan d'action chiffrC avec les prioritCs pour 2008 sur base d'un budget realiste. Le Programme d'actions prioritaires (2007) servira de document de base et de cadre rkfdrentiel; DCclarer un moratoire sur : (i) la mkcanisation et tout mouvement de personnel ; (ii) la creation et 1'agrCment de nouvelles Ccoles jusqu'au achkvement du recensement des enseignants et la complCtion de la cc carte scolaire n; ExCcuter (i) la dCcision du Conseil des ministres sur 1'Climination des Commissions de la paie et autres Commissions nommees au niveau provincial ; (ii) les nouvelles instructions interministCriellesa7sur I'interdiction formelle de faire des prClkvements dans les enveloppes salariales. 4.91 Une rCvision du cadre institutionnel et contractuel de l'enseignement devrait permettre de redefinir les r8les et les obligations de chaque partie. La Loi-cadre (1986) et la Convention ( I 977) ne reprksentent plus la rCalitC B administrer et ne permettent pas de guider les parties. L'Claboration de textes clairs dkfinissant le r8le de tout et chacun s'avkre donc indispensable et est une action prioritaire. Considerant la taille et la diversit6 du pays, ainsi que la nouvelle constitution, une dkcentralisation sera inevitable en RDC. I1 faut donc prCparer le cadre institutionnel et contractuel B cet CvCnement pour Cviter une interruption de 1'Cducation pendant la transition. 4.92 Par ailleurs, il est recommand6 d'effectuer une enquCte similaire h celle menCe dans le cadre de cette Revue, mais de plus large ampleur utilisant un Cchantillon rephentatif. Elle permettra de vCrifier les conclusions de cette Revue dans d'autres provinces et de mesurer fuites et pertes totales d'une manikre systematique. Une telle enquCte devrait Ctre reconduite B intervalles rCguliers pour mesurer les progrks dans les rCformes du systkme. I1 serait utile d'inclure un questionnaire spCcifique pour capturer l'information sur les financements extCrieurs (parfois directement acheminks par les ONG) et la contribution des parents dlClkves. En outre, cette enquCte fait partie des repkres du point d'achkvement de l'initiative PPTE. R7 La circulaire interrninistkrielle No MINEPSP/003/2007 du 28 aoDt 2007 interdit la retenue sur les salaires des enseignants est en cours d'klaboration (2007). Cette circulaire vise principalement tous les cornptables publics et tous les gestionnaires. A moyen terme (2009-2010) 4.93 La participation active des dCpartements techniques du Ministkre de I'EPSP dans la preparation budgCtaire est indispensable. Dks que I'enveloppe globale pour le ministhe est connue. ces dkpartements doivent etre en mesure de proposer un plan d'engagement pour I'annke bask sur la politique sectorielle et un plan d'action chiffrC. Le Ministkre de I'EPSP est kgalement responsable de transmettre les informations sur son execution du budget aux Ministkres des Finances et du Budget. La taille limitCe d'allocation comparke aux besoins n'est une excuse ni pour I'absence de plan d'utilisation du fonds, ni pour l'absence de transmission de ces informations. 4.94 Une augmentation non nkgligeable du budget de 1 ' ~ t a t(l'ensemble du fonds public y compris la rCtrocession) allouC au secteur education est nCcessaire pour atteindre l'objectif de << 1'Cducation pour tous. >> Ca veut dire que les frais de scolaritC pay& par les parents d'Cl&ves doivent etre minimisks voir CliminCs pour ne pas dkfavoriser les pauvres. Pendant une pCriode de transition, la diminution de ces frais pourrait etre accompagnCe par des contributions des partenaires de dkveloppement, mais il est Cvident que le gouvernement - central ou local - doit assumer cette responsabilitk B moyen terme. 4.95 Une politique de reduction progressive des frais scolaires afin d'allCger les charges portCes par les parents d'Clkves et de mettre fin B la prime de motivationuudoit etre mise en place. En effet, 1'Climination des frais de scolaritC est impossible sans un financement public adCquat du systkme Cducatif et en absence d'une politique salariale juste. 4.96 En meme temps, il est nkcessaire de diminuer les coQts ClevCs liCs au paiement des salaires et des frais de fonctionnement en rationalisant les circuits et en explorant des modes alternatifs au paiement en liquide. Par exemple, le recours, sur inscription volontaire et dans un cadre nkgocik avec les banques commerciales, A l'utilisation de comptes bancaires pour les rCseaux (paiement direct aux gestionnaires), pour les Ccoles (si personnalitk juridique), voire pour les enseignants ou B des moyens de paiements plus novateurs (paiement A travers des agences de transfert d'argent implant& en RDC). La disparite des situations locales implique que plusieurs solutions devraient coexister. 4.97 Le systkme de contr6le doit etre renforcC notamment (i) par l'implication grandissante des parties prenantes (parents et syndicats des enseignants) pour contr6ler (Cvaluer) le travail des directeurs d'Ccole, gestionnaires et SECOPE ; (ii) par la mise en place d'un mecanisme (efficace et sQr)permettant de dCnoncer toute irrCgularitC ; (iii) par une volontk reelle de mettre fin 2 l'impunite et d'appliquer strictement la loi en cas d'abus. La mise en place d'une inspection des Ccoles, relais de l'lnspection GknCrale des Finances au niveau sectoriel. pourrait etre envisagee ainsi que la tenue de la comptabilitk 8% Depuis juin 2007. un certain nombre d'arr&tCs et circulaires interministerielles ont Cte elaborees pour soutenir cette politique (Arr&tCInterministiriel portant fixation des frais scolaires au niveau primaire ; ArrEtC MinistCriel instituant les nouveaux ComitCs Provinciaux de I'EPSP dont la composition a CtC rCvisCe, notamment par une implication plus grande de la sociCtC civile et les ONG (internationales) de l'education). B chaque Cchelon. 89 Un soutien comptable aux ComitCs de Gestion des Ccoles (formation, archivage) pourrait s7avCrer utile. 4.98 Renforcer le r61e du SECOPE notamment par: amdliorer ses capacitCs logistiques (renouveler le support informatique central devenu obsolkte; dquiper et connecter les bureaux provinciaux au serveur central; renforcer sa mobilitd sur le terrain); redkfinir clairement son r61e (plaider pour son indkpendance << technique >> en tant que gestionnaire des effectifs; adopter un code de conduite dkontologique imposable B tous, y compris l'action disciplinaire en cas d'abus) ; assurer le retour des listes dmargdes et leurs ddcharges attestant la rCception des fonds par le directeur d7Ccoleaux SECOPE provinciaux. 89 Les Ccoles sont tenues ? faire i des prkvisions budgktaires et de tenir une comptabilitC des recettes et dCpenses. Les instructions rninistkrielles pour l'annCe scolaire 2007-2008 en font une condition sine qua non pour tout frais n6gociC >> au niveau de 1'Ccole. (( CHAPITRE 5. SECTEUR DE LA SANTE ~ Budget et Recommandations prioritaires Rehausser la crCdibilitC et I'utilitC du budget par les Septembre ~ processus de mesures suivantes : i) instaurer un processus transparent 2008 dicaissement de dCfinition des prioritCs dans le cadre d'une enveloppe totale rkaliste; ii) associer les provinces au processus budgCtaire, en encourageant le recours aux plans annuels des zones de santC c o m e rCfCrence. ~tablir, avec l'assistance de bailleurs de fonds, un systkme de collecte et analyse de donnCes sur le budget et les dCpenses annuels des programmes de santC financCs sur ressources internationales AmCliorer lfexCcutionbudgitaire des allocations non salariales aux zones de sante' Mettre fin ? I l'utilisation des procddures exceptionnelles de paiement pour les de'penses du Ministkre de la santC Ressources r recensement des fonctionnaires et des agents de la ~ t a b l i un Septembre / humaines de la I santt non rtgularise's dans chaque province ( 2008 1 santC DCcentralisation Diriger un processus de consultation et d'klaboration de Septembre politiques pour la dkcentralisation du secteur de la santC 2008 5.1. Situation et systkme de santC 5.1 L'on a estime qu'un surcroit de mortalit6 de 3 millions ou plus est attribuable aux conflits civils survenus en RDC entre 1996 et 2004 (IRC, 2004). Les r6sultats en matiitre de santC, de nutrition et de population, et notamment les principaux indicateurs des objectifs du MillCnaire pour le dCveloppement (OMD) dans le domaine de la santC, restent trks mCdiocre en RDC, malgrC quelques amCliorations observCes depuis la fin du conflit majeur. Selon 1'Enquete DCmographique et de Sant6 (EDS) de 2007, la mortalit6 chez les enfants de moins de cinq ans est estimCe i 148 pour 1000 pour la pCriode 2002- 06. Les donnCes de cette enquete denotent une certaine amklioration ces derniitres annCes, avec les estimations de 165 pour 1000 en 1998-2001 et 172 pour 1000 en 1993-97. Toutefois, I'essentiel de l'am6lioration est concentrk chez les 1-4 ans, ce qui reflitte probablement 1'amClioration des facteurs socioCconomiques depuis la fin de la guerre civile, tandis que la mortalit6 infantile, jugCe plus tributaire des services de santC, n'a gukre CvoluC. En meme temps, la malnutrition chronique chez les enfants de moins de cinq ans a sans doute augment6 : elle Ctait de 31% en 2007, mais i 45% en 2007. Confirmant cet Ctat nutritionnel dCsastreux, 48% des enfants 2gCs de 6-59 mois souffraient d'une an6mie 1Cgitre ou grave en 2007, tandis que la prkvalence de cette affection Ctait de 18% chez les femmes de 15-49 ans. S'agissant de la mortalit6 maternelle, les estimations disponibles sont parmi les plus Cleve'es au monde : 1289 pour 100 000 naissances (2001 Enquete nationale sur la situation des enfants et des femmes, MICS2). Le taux de fCconditC totale reste ClevC h 6,3 en 2007, ce qui constitue un meilleur rCsultat par rapport h l'estimation de 7,l en 2001, grace surtout h une amklioration dans les zones urbaines. La prCvalence du VIH chez les femmes enceintes frequentant les cliniques prCnatales varie de 2 h 8% (ONUSIDA, 2007), alors que l'on attend l'analyse des donnCes de 1'EDS 2007 pour obtenir une estimation de la prCvalence nationale. L1insCcuritCcontinue d'avoir un grave impact sur 1'Ctat de santC dans certaines rCgions orientales de la RDC, y compris des niveaux ClevCs de violence contre les femmes. L'annexe 5 donne des informations plus dCtaillCes sur 1'Ctat de santC et le systkme sanitaire. 5.2 La couverture des services de santC de base s'est amCliorCe ces dernikres annCes, mais reste trks faible, les dCmunis ayant le moins de chances d'y accCder. En 2007, 31% seulement des enfants d'un an avaient r e p toutes les vaccinations recommandCes, encore qu'il s'agit d'une amklioration par rapport h la couverture de 23% observCe en 2001. Seulement 63% d'entre eux ont CtC vaccinCs contre la rougeole en 2007 ; cependant, une fois de plus, il s'agit d'une amClioration par rapport aux 46% de 2001. Si en 2001, moins de 1 % des enfants de moins de cinq ans dormaient sous une moustiquaire imprCgnCe d'insecticide, la couverture s'est 1Cgkrement amCliorCe pour atteindre 6% en 2007. De meme, le recours aux services curatifs est faible meme s'il est en progression depuis 2001. Les infections respiratoires aigues (IRA) sont une cause majeure de mortalit6 chez les enfants ; en 2007,42% des enfants de moins de 5 ans qui prksentaient des sympt8mes d'IRA ont CtC soignCs par un prestataire de soins agrCC, contre 35% en 2001. Le recours aux services de santC maternelle semble s'etre nettement amCliorC ces dernikres annCes. En 2007, 85% des femmes enceintes ont r e p des soins prCnataux, contre 68% en 2001. En revanche, en 2007, 39% seulement des grossesses ont bCnCficiC d'une immunisation adCquate contre le tCtanos ; en plus du fait que la mortalit6 nConatale n'a gukre changC au cours des dernikres annCes, cela donne h penser qu'il y a de sCrieux problkmes au niveau de la qualit6 des services. Graphique 5.1: Taux annuel d'utilisation des services curatifs par habitant, en fonction des frais moyens par Cpisode, RDC, 2005 (n = 26 zones de santc?) 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 consultations par personne par an Source : RCvillion (2005). 5.3 I1 existe de vastes disparitks socioCconomiques, urbaines-rurales et rdgionales en matikre d'accks aux soins de santC. En 2007, si 76% des enfants nCs d'une mitre ayant une Cducation de niveau secondaire ont CtC vaccine's contre la rougeole, cette proportion n'a CtC que de 5070 chez les enfants dont la mkre n'avait aucune Cducation formelle. Dans les zones urbaines, 38% des enfants ayant de la fikvre ont r e p un mkdicament antipaludeen, tandis que la proportion Ctait de 25% seulement dans les zones rurales. A Kinshasa, 90% des accouchements ont eu lieu dans un Ctablissement de santC, mais la proportion a CtC de 39% dans la province de l l ~ ~ u a t e uEn r . gCnCral, beaucoup de gens n'ont pas du tout accks 2 des services mkdicaux formels. En 2007, 58% des enfants ayant des sympt6mes d'IRA et 55% des enfants ayant de la fikvre n'ont pas CtC amenCs dans un service de santC. En plus de 1'inaccessibilitC giographique et de la mauvaise qualit6 des services, les obstacles financiers contribuent a une faible utilisation de ces services, surtout par les pauvres. Par exemple, le graphique 5.1 suggkre que l'utilisation augmente B mesure que les frais de consultation diminuent, surtout en dega de EU$ 1. 5.4 Le systitme de santC publique est organis6 en 515 zones de santC, dont chacune intkgre des services de santC primaire et des services de premikre rCfCrence par une structure de gestion unique responsable d'une population moyenne de 110 000 personnes. En 2001, les autoritCs ont port6 le nombre de zones de 306 B 515, ce qui suscite des interrogations quant la viabilite' d'un grand nombre des nouvelles zones. L'administration de la santC est actuellement dCconcentrCe dans la mesure oh les administrations sanitaires des zones, districts et provinces dCpendent du Ministitre de la santC a Kinshasa. 5.5 Depuis longtemps, le dCveloppement du systkme de prestation de services dans les zones de santC est une priorit6 du dCveloppement sectoriel, y compris la mise en place d'importants partenariats public-privC. Les h6pitaux confessionnels font souvent office d'h8pitaux de reference pour les zones et, dans bien des cas, comptent en leur sein des agents inscrits sur les listes de paie de la fonction publique. Cette longue experience a favoris6 les partenariats plus rCcents nouCs avec des ONG, habituellement dans le cadre de projets financCs par les bailleurs de fonds. MalgrC l'integration incarnCe par le systkme de zones, on note un emiettement considerable de la fourniture des services qui s'est traduite par des interventions spkcifiquement axe'es sur des maladies ou des programmes domes. Cette situation s'explique en grande partie par les incitations cr6Ces par les financements internationaux. L'emiettement appara?t aussi de faqon manifeste au niveau du Ministkre central de la santC, qui comprend actuellement 13 directions et 52 programmes. 5.6 La densite d'agents de santC fonctionnaires qualifies est trks faible, meme si un grand nombre d'agents non rCgularisCs fournissent des services dans des structures publiques. Dans l'ensemble, on dCnombre environ 3 200 mddecins et 43 000 infirmiers pour des ratios de population respectifs de 0,5 et 7,l pour 10 000 habitants. Ces ratios sont parmi les plus bas au monde, meme s'ils ne prennent pas en compte les nombreux agents de santC qui travaillent dans des structures publiques, mais ne figurent pas sur les fichiers de paie de la Fonction publique. Par exemple, au Katanga, on compte environ 3 200 agents de santC inscrits sur les effectifs de la fonction publique, mais aussi 3 600 autres agents travaillant dans des formations sanitaires publjques et qui ne sont pas rdgularisCs. 5.7 I1 existe d'importants e'carts entre les provinces en ce qui concerne la disponibilite' d'agents de santC publique. Le graphique 2i le graphique 5.2 montre les ratios de medecins et infirmiers fonctionnaires par rapport h la population dans chacune des provinces. I1 indique que la disponibilitk de mkdecins fonctionnaires au Bas-Congo et A Kinshasa est beaucoup plus importante que dans les autres provinces. En ce qui concerne les infirmiers, parallklement h ce qu'on observe au Bas-Congo et A Kinshasa, on enregistre kgalement un nombre relativement eleve au Nord-Kivu, dans la Province-Orientale et le Maniema, compensant en quelque sorte l'absence de mddecins. Ces tendances reflktent Cgalement les disparitks des depenses publiques en matikre de services de sante, dont une proportion importante est alloue'e h la remuneration. Graphique 5.2: MCdecins et infirrniers fonctionnaires pour 10 000 habitants, par province, RDC 2006 1 Inf irnier(8res) Source : estimations faites a partir des donnkes comrnuniquCes par le Ministkre de la santC de la RDC. 5.2. StratCgie sectorielle et decentralisation 5.8 Le Document de stratCgie pour la rdduction de la pauvretd (DSRP) 2006 s7articule autour de cinq axes, dont deux sont directement liCs au secteur de la santC : I'amClioration de l'accks aux services sociaux de base et la lutte contre le VIWSIDA. La StratCgie de renforcement du systkme de santC (SRSS) de 2006 met surtout l'accent sur le dCveloppement du syst2me des zones de santC. Ce document est trks critique vis-a-vis des programmes et des mCcanismes de financement axCs sur les maladies et les problkmes de santC spCcifiques, et souligne que les interventions pertinentes (c'est-8-dire la vaccination, les programmes de lutte contre le VIWSIDA, la planification familiale) doivent Ctre intkgrkes dans le paquet minimum de services fournis par le systkme de santC. La stratCgie nationale de lutte contre le VIWSIDA de 1999 dkfinit une approche multisectorielle B diffkrents niveaux : prkvention, attCnuation de l'impact, sensibilisation et renforcement des capacitCs. En 2005, le gouvernement a Clabore' une stratkgie pour la fourniture du traitement antirktroviral avec pour conskquence que 17e'largissementde la couverture bkne'ficie actuellement d'une attention accrue. Cette stratCgie devrait bCnCficier d'une rationalisation du cadre institutionnel qui concerne 5 la fois le programme national de lutte contre le SIDA du Ministkre de la santC et le programme national multisectoriel rattachk 5 la PrCsidence de la RCpublique. 5.9 La Constitution de 2006 a crCC 26 provinces auxquelles elle confere d'importantes responsabilitks et prkcise que 40% des recettes publiques collectkes dans chaque province doivent Ctre rCtrocCdkes 5 la province concernke. S7agissant du secteur de la santk, la Constitution prCcise que 1'Claboration de la lkgislation et des normes en matikre de santC relkve de la compCtence du pouvoir central (Article 202), tandis que le fonctionnement des structures de soins de santC primaire en particulier est du ressort exclusif des provinces (Article 204). A cet kgard, la dkcentralisation souleve de grandes interrogations et pose des dCfis majeurs pour le secteur de la santk. 5.10 La plupart des provinces ne disposeront pas des ressources nCcessaires pour assurer le financement des services de santk de base. Pour l'heure, la responsabilitC principale dont hkriteront les provinces sera d'assurer le paiement des salaires, mais l'on ne sait pas si les provinces plus pauvres seront en mesure de faire face au paiement des salaires et aux autres cofits de fonctionnement. Quelques provinces plus nanties pourront financer leurs dCpenses courantes, voire augmenter leurs dkpenses de santk. Cela exacerbera les inkgalitks, d'ou la nkcessitk d'un mkcanisme de pkrkquation. Dans l'ensemble, le principal risque que prksente la dkcentralisation pour le secteur de la santC, observC dans d'autres pays comme le Soudan et le Nigeria, est que les responsabilitks dClCguCes en ce qui concerne la fourniture des services ne sont pas accompagnkes par des transferts correspondants de ressources et de capacitks, d'oh une dktkrioration de la qualitk des prestations et une aggravation de l'inkgalitk entre les rkgions. 5.1 1 Ceci souleve la question du r61e, dans les provinces, du Ministkre central de la santk. A l'heure actuelle, l'inspection provinciale de la santd dCpend au plan hikrarchique du Ministkre de la sant6 B Kinshasa. Le dkbat se poursuit quant a savoir si cette structure sera maintenue parallklement avec les nouveaux ministeres provinciaux de la santk. Une autre question porte sur les r6les respectifs des autoritCs centrales et provinciales en ce qui concerne les programmes de dkveloppement du secteur de la santC (qui sont B prksent largement financks par les bailleurs de fonds). 5.12 S'agissant du r61e des autoritks administratives infra-provinciales, il existe un consensus entre les responsables de la santC aussi bien B Kinshasa qu'en province sur le fait que les zones de santC doivent dkpendre directement des administrations provinciales. Graphique 5.3. Budget et dhpenses de santh par habitant (dollars EU), 2001-07 i : s e - budaet I Source : estimations a partir des donnCes communiquCes par le Ministkre du budget de la RDC, FMI (2006) et Banque mondiale (2002). 5.3. DCpenses publiques domestiques en matikre de santC 5.13 Aprks un effondrement dans les annCes 1990, le budget de la sante' de 1 ' ~ t a t augmente depuis 2001102 en valeur absolue, mais stagne par rapport I'e'volution du budget total, et le taux d'exkcution reste faible. Le budget alloue i la santC a nettement augmentk, passant de seulement EU$ 3 millions en 2001 h plus d'EU$ 100 millions en 2007. Toutefois, l'augmentation notable qu'a connue en 2003 le budget de santC par rapport au budget total a ete' suivie par des diminutions constantes, qui vont de 5 3 % en 2003 h 4,1% en 2007. En meme temps, I'exCcution du budget se situait autour de 55-65% depuis 2004 (voir le graphique 5.3). Cela mine la cre'dibilite' du processus budgktaire et la transparence des allocations. Les dkpartements du Ministkre de la sante' et, en particulier les provinces, doutent que les montants budgCtisCs leur parviennent effectivement. En outre, le choix des postes budgetaires (hormis les salaires) exe'cuter au cours de l'exercice n'est pas transparent. Tableau 5.1: Budget et dCpenses publiques en matiere de santk, 2001-07 Budget de la sante (milliards 0.82 4,69 17,OO 28,26 35.94 41.85 56,39 FC) Budget de la santC (millions 3.0 133 42,O 7 1 .0 757 89.4 101,3 $ELJ) Budget total (milliards FC) 62,15 201.91 307.1 1 528.33 806.17 1.039.5 1.370,3 6 1 Budget total (million.; SEU) 227,6 581,8 759,O 1.328,l 1.699,3 2.219,9 2.460,8 Budget de la ?ante' en % du l,3% 2,3% 53% 5,3% 43% 4.0% 4.18 budget total De'pemes de santC (milliards 0.68 0,33 9,lO 9.36 23.05 22,60 FC ) De'penses de sante' (millions 2.5 0.9 22.5 23,s 48,6 48.3 $EU) \ dont % PPTE 7.3% 43.1% 56.7% DCpenses totales (milliards FC) 115,15 198,41 312.34 405.80 655,50 693,33 DCpenses totales (millions 422 572 772 1.020 1.382 1,481 $EU) DCpenses de santC en % du 83,l% 7,O'Tb 53,68 33.1% 64.1 % 54.0% budget de la santC Depenses de santC en %I du 0,6% 0,2% 2,996 2,3R: 3 5 3,3% total DCpenses de santC en % du PIB 0,096 0,0% 0,4% 0,4% 0.74 0,68 Depenses de sante par habitant 0,05 0,02 0,4 1 0,42 0,84 0,8 1 ($EtJ) \ Posjrs pour tnkmoire PIB (milliards FC) 1.408 1.922 2.299 2.601 3.366 4.001 4.986 PIB (millions $EU) 5.155 5.539 5.681 6.539 7.096 8.543 8.953 PIB par habitant ($EU) 100 105 105 117 123 144 147 Population (millions) 51 53 54 56 58 59 61 Taux de change (FC/$EIJ) 273 347 405 398 474 468 557 Source: Estiniarions b partir des donnees communiquCes par le Ministkre du budgel de la RDC. FMI (2006) et Banque mondiale (2002). 5.14 Les de'penses effectivement consacrkes par 1 ' ~ t a ta la santk ont augment6 de manikre importante au cours des dernikres anne'es, atteignant prks d'EU$ 50 millions en 2006, soit EU$ 0,80 par habitant. Ceci repre'sente deux fois le niveau de 2003, qui se situait autour d'EU$ 0,40 par habitant, mais reste cependant parmi les plus faibles au monde, bien que correspondant au PIB par habitant extremement faible de la RDC, comme l'illustre le graphique 5.4. En proportion du PIB, le niveau des de'penses de sante' publique est e'galement faible, s'e'tablissant a environ 0,6% en 2006, bien que ceci repre'sente une augmentation par rapport au taux de 0,475 enregistrk en 2003 (la RDC figure parmi les deux ou trois derniers du classement des pays selon cet indicateur). Graphique 5.4: DCpenses publiques de santC par habitant vs. PIB par habitant, pays avec un PIB par habitant infbrieur a 1200 (dollars EU) -0 .a, h 1 RDC 0.10 J PIE par habitant (dollars EU) Sources: les estimations pour la RDC correspondent a 2006. Les estimations pour les autres pays correspondent 2 2004 et proviennent de ['OMS. Tableau 5.2: Budget et dCpenses publiques en matikre de sant6, par catCgorie, 2006 RCmunCration 14 183 30,3 34% 9 978 21,3 42% 3 1% 70% Operations1 19 028 40,6 45% 8 543 18,2 36% 68% 45 % fournitures Investissement 8 638 18,4 21% 5314 11.3 22% 74% 62% Total 41 848 89.4 100% 23 834 50,9 100% 54% 57% Source: Estimations a partir des donnCes communiquees par le Ministbre du budget de la RDC. 5.15 L'augmentation des de'penses de santk depuis 2003 s'explique en grande partie par l'apport des ressources provenant de l'initiative PPTE. La proportion des depenses de sante attribuable aux ressources PPTE est passee de 7% en 2004 B 57% en 2006 (tableau 5.1). Le taux d'exkcution des de'penses au titre des ressources PPTE alloukes B la sante' en 2006 Ctait de 102%, contrastant ainsi avec le taux d'execution des dCpenses hors-PPTE, qui se situe B 38%. En 2006, les depenses de fonctionnement et de fournitures ont bkneficie' de la plus grande partie des ressources PPTE. Graphique 5.5: Dkpenses publiques de santk par categorie, 2005-06 (millions $EU) remuneration operations investissement Source: Estimations i partir des donntes communiquCes par le Ministkre du budget de la RDC. 5.16 La rCmunCration reqoit la plus forte proportion de fonds publics, mais les dCpenses dans d'autres catCgories ont augment6 Le tableau 5.2 fournit des dCtails sur le budget et les dCpenses publiques en matikre de santC en 2006. L'enveloppe budgCtaire consacrCe ii la rCmunCration est infkrieure ii celle consacrke aux coQts de fonctionnement (mkdicaments et fournitures mCdicales principalement), mais 1'exCcution effective privilCgie la rCmunCration. A cet Cgard, le rCsultat en matikre de rCmunCration (EU$ 21 millions environ) est semblable 5 celui relatif aux coQts opCrationnels (prks d'EU$ 18 millions) en termes absolus. En outre, le taux d'exCcution des postes d'investissement a avoisink celui de la rCmunCration, de sorte que les dCpenses effectives d'investissement ont CtC Cgalement substantielles (prks d'EU$ 11 millions). Le graphique 5.5 montre comment les dCpenses effectives de rCmunCration sont restCes stables entre 2005 et 2006 tandis que les dCpenses opCrationnelles et, en particulier, d'investissement, se sont accrues sensiblement. Cette tendance reprCsente une amklioration considkrable par rapport 5 la situation de 2002 ou l'essentiel des dCpenses publiques de santC Ctait consacrC ii l'administration de la santC B Kinshasa et ou les salaires des agents de santC nlCtaient pas payCs rigulikrement. Mais il convient de noter que les dCpenses courantes non salariales en matikre d'administration (12% des dCpenses totales) sont ClevCes par rapport aux dCpenses courantes non salariales en matikre de services de santC (24% des dCpenses totales), reflktant le faible niveau de dCpenses pour le fonctionnement des services de santC (tableau 5.3). 5.17 Les ressources publiques sont affectCes de manikre disproportionnCe 5 Kinshasa. En ce qui concerne les rCmunCrations, bien que Kinshasa reprCsente moins de 10% de la population, 37% des salaires de base sont payis dans cette ville (EU$ 5 millions en 2006, contre EU$ 8,4 millions dans le reste du pays). Le graphique 5.6 prCsente les dCpenses publiques par province affectCes aux salaires de base des agents de santC, calculCes par habitant. L'essentiel de 1'Ccart entre les dCpenses traduit, bien entendu, Cgalement la concentration plus importante d'agents de santC 5 Kinshasa (et dans le Bas-Congo). En raison du faible niveau de dCpenses consacrC aux services administratifs hors de Kinshasa (2% du montant total des dCpenses dCclarCes dans les provinces, contre 10% B Kinshasa), les services administratifs des provinces et des districts continuent de collecter diverses << taxes >> et redevances non officielles auprks des formations sanitaires et d'autres sources pour financer leur fonctionnement. Tableau 5.3: DCpenses publiques de santC par catCgorie et par type, 2006 Millions Millions - YO du total deFC de$EU R4mune'ration Salaires a Kinshasa Salaires dans les provinces Autres re'mune'rations (Kinshasa et provinces) Fonctionnement/Fournitures Fonctionnement de l'adrninistration B Kinshasa Autres charges de fonctionnement de l'administration (Kinshasa et provinces) Fonctionnement des services sanitaires (Kinshasa et provinces) lnvestissement Investissements de l'administration (Kinshasa et Provinces) Investissements dans les services de santC (Kinshasa et provinces) Total 23 834 50,9 100% Source: Estimations & partir des donnees communiquBes par le Ministkre du budget de la RDC. 5.18 Le niveau et la rCgularitC de la rCmunCration des agents de santd ont augment6 considdrablement au cours des dernikres anndes. Cependant, la rdmundration moyenne reste trks faible et nombre d'agents de santd ne sont pas inscrits sur les listes de paie, de sorte que le paiement des rdmunCrations ddpend en grande partie des recettes provenant des malades. En prenant l'effectif total dCclarC d'agents de santC fonctionnaires en 2006, qui Ctait d'environ 86 000, le montant global des dCpenses consacrdes aux rCmundrations se traduit par une moyenne d'EU$ 250 seulement par an, soit environ EU$ 20 par mois. En fait, la moyenne reelle est peut-2tre infdrieure car une partie de la rdmundration versde, en dehors du salaire de base, est affectCe au paiement de certains agents de santd qui ne sont pas rdgularisds cornrne fonctionnaires. Par exemple, une partie des dCpenses etr au Katanga (et probablement publiques consacrCes aux rdmunCrations dans 1 ' ~ ~ u a t e u dans d'autres provinces) notamment dans les zones anciennement occupdes par la rebellion pendant la guerre civile, est versde aux agents de santd non encore rCgularisCs. De nombreux autres agents de santd travaillant dans des structures gouvernementales dans toutes les parties du pays ne sont pas non plus rCgularisCs, de sorte qu'ils dependent pour leur rCmunCration des recettes collectdes aupr6s des malades et des primes offertes par les projets financds par les bailleurs de fonds. Comme l'on ne dispose pas de donnCes sur ces effectifs, il faudrait proce'der B un audit comptable. Compte tenu du faible niveau des salaires officiels versCs B de nombreuses catkgories d'agents de santC, les recettes collecte'es auprhs des malades servent aussi de supplCments de salaire pour les agents de santd fonctionnaires. 5.19 ~videmment, il existe Cgalement des Ccarts de rCmunCration importants entre les agents de santC de qualifications diffkrentes car la rCmunCration versCe par 1 ' ~ t a (surtout t aux mCdecins de Kinshasa) est en train d'atteindre des niveaux sensiblement plus ClevCs. Le salaire de base d'un mCdecin peut varier entre EU$ 30 et 75 par mois, meme s'il peut augmenter de maniitre considkrable griice B un certain nombre de primes complCmentaires. Les primes de transport et de logement accordCes aux agents de santC h Kinshasa (tous Cchelons confondus) s'klitvent B environ EU$ 25 par mois. Qui plus est, le gouvernement a commencC B verser une prime << de risque H a tous les mCdecins fonctionnaires dans le pays Cquivalant B EU$ 160 a 340 par mois. Pour les infirrniers bas& a Kinshasa, cette prime se situe dans la fourchette d'EU$ 17 a 100, et il est prCvu d'Ctendre son paiement aux infirmiers dans le reste du pays. MCme s'il est vrai que la rCmunCration totale des mddecins fonctionnaires et de certains infirmiers atteint des niveaux plus acceptables, d'autres categories de personnel doivent encore se contenter d'une rCmunCration officielle extrzmement modeste, tandis que la plupart des personnels non rCgularisCs ne reqoit pas de salaires de 1 ' ~ t a t . Graphique 5.6: DCpenses publiques par habitant consacrCes aux salaires de base des agents de santC par province, 2005-06 Source: Les estimations se rapportent au salaire de base uniquement et sont tirtes de donntes communiqutes par le Ministhe du budget de la RDC. 5.4. Processus budgktaire et de dkcaissement de 1'~tat 5.20 La proposition budgdtaire initiale formulCe par le Ministkre de la SantC est irrdaliste et ne reflitte guitre une ddfinition claire des prioritCs s'appuyant sur une stratdgie sectorielle. Aprits avoir requ du Ministitre du budget une circulaire dCfinissant des orientations gCnCrales, le Ministre de la santC forme une commission budgCtaire chargCe d'dlaborer une proposition de budget. En principe, cette proposition doit Ctre accompagnde par un rapport d'exCcution du budget de l'annCe prkcCdente et des programmes et projets du ministke, tout en faisant ressortir dans quelle mesure elle s'inscrit dans les prioritks gCnCrales du gouvernement. Dans la pratique, la proposition de budget du Ministke de la santC est moins le produit d'un processus d'Claboration d'une stratkgie que le reflet de la proposition de l'annee prkckdente (kgalement irrkaliste). La proposition intkgre les donnkes communiqukes par de nombreux dkpartements et programmes du ministkre B Kinshasa. L'on a assist6 B une prolifkration de ces services dans le cadre de ce que l'on a appelk une << stratkgie de survie >> qui consiste B capter les financements des bailleurs de fonds internationaux visant des maladies et des problkmes de santk spkcifiques. En conskquence, chaque dkpartement et programme a sa part dans la proposition de budget, ce qui a contribuk dks le depart B son manque de rkalisme et de crkdibilitk dans la mesure ou beaucoup de ces dkpartements et programmes sont peu t susceptibles de recevoir des financements de 1 ' ~ t apendant l'exkcution du budget. 5.21 La repartition entre provinces de l'enveloppe remunkration est largement fonction du lieu d'affectation des agents de santk fonctionnaires, qui change lentement, faisant I'objet d'un processus d'approbation dans lequel intervient le Ministkre de la fonction publique. Cependant, l'allocation budgktaire consacrke aux services de santk pour les dkpenses de fonctionnement et d'investissement est dkterminke par la commission budgktaire B Kinshasa sur une base thkorique, et n'est modifike parfois qu'au grk des informations et des prioritks personnelles des membres de la commission. Pour le budget de 2006, le ministkre a attribuk une dotation budgktaire B chacune des 5 15 zones de santk, essentiellement sur la base d'une rkpartition en parts kgales entre les zones, et non sur la base d'informations empiriques sur les besoins. 5.22 Les dkcisions budgktaires les plus importantes sont prises une fois que le plafond est connu par un nombre restreint de responsables sur la base d'un processus de dkfinition des prioritks peu transparent. La proposition de budget est ensuite soumise au Ministkre du budget qui organise une conference budgktaire pendant laquelle le Ministkre de la santk explique et defend sa proposition. Souvent, le dklai est trop court pour permettre la tenue de cette confkrence budgktaire, limitant ainsi les possibilitks d'amkliorer la definition des prioritks et l'affectation des ressources. Aprks avoir r e p les propositions de tous les ministkres et une fois les confkrences budgktaires terminkes, le Ministkre du budget, B partir d'une estimation de la situation macro~conomiqueet budgktaire globale, spkcifie l'enveloppe budgktaire devant Ztre allouke B chaque ministkre. A ce stade, la commission budgktaire du Ministkre de la santk, et parfois seulement quelques-uns de ses membres, modifie la proposition de budget pour qu'elle se situe en dessous du plafond fixk, selon un processus peu transparent de dkfinition des prioritks. La proposition modifiee est alors incorporke par le Ministkre du budget dans la proposition de budget du gouvernement et soumise au Parlement. 5.23 Avec la crkation d'un service spkcialisk chargk de gkrer une base de donnkes informatiske selon des prockdures standards publikes en 2003, le suivi budgktaire et la communication de rapports par le Ministkre du budget se sont nettement amkliorks. Le systkme enregistre les informations dktaillkes sur le budget et son exkcution par poste sur la base de demandes de dkpenses formulkes par les ministkres opkrationnels. Cependant, une fois les paiements effectuks, aucun contr8le ni aucun rapport n'est communiquk par le Ministkre de la santk (et les autres ministkres sectoriels). 5.24 Le processus de dkfinition des prioritks en ce qui concerne les activitks B financer lorsque le Trksor fait face B des contraintes de liquiditk n'est pas systkmatique et n'implique pas les ministitres sectoriels (voir le chapitre 3). Comme on l'a indiqui ci- dessus, le budget de la santC en 2006 a it6 exicuti B 57% seulement, ce qui traduit en partie un manque de liquiditks. Au sein du Ministkre de la santi, c'est le Ministre qui approuve les demandes de paiement emanant des services du ministkre et engage le processus de dicaissement. La transparence du processus par lequel les prioritis sont fixees est sujette 21 caution. 5.25 La plupart des dkpenses de santC non salariales en 2006 ont it6 exCcutCes au moyen de procidures exceptionnelles qui nuisent B la supervision et aux contr8les financiers. Selon la procidure normale, les demandes de paiement initiCes par le Ministitre de la sante suivent les quatre phases du circuit des dCpenses (voir le chapitre 3). 11 existe kgalement des prockdures exceptionnelles pour certaines dipenses, comme pour les salaires, des sommes mises 21 disposition pour les petits achats, et les << dipenses urgentes ,. En partie B cause de la lenteur de la procedure normale, un nombre important de demandes de paiement est trait6 suivant la procidure << dCpenses urgentes D, consistant dans l'envoi d'une lettre par le Ministre de la santi au Ministre du budget. En 2006, 138 dossiers ont it6 traitks au moyen de procidures exceptionnelles, pour un montant kquivalant B EU$ 26 millions, soit la quasi-totaliti des dkpenses totales hors rimunerations. Ceci constitue une augmentation considirable par rapport au chiffre de 2005. qui se situait B EU$ 5 millions, et dkcridibilise largement les contr8les financiers mis en place depuis 2003. 5.26 Les ressources provenant de l'initiative PPTE sont allouies B deux catkgories de dipenses dans le secteur de la santi: les primes et les coQts hors rimunkation (me'dicaments, iquipement, rkhabilitation, etc.). La proportion de la rkmunkration financie sur les ressources PPTE est payCe par la procidure normale de paiement des salaires. Les dCpenses hors rkmuniration sont exkcutees par le gouvernement au niveau central 21 Kinshasa, et distribuies en nature aux zones de santi. 5.27 Au sein du Ministkre de la santi, le processus d'exkcution du budget rend difficile I'accks aux fonds hors salaires par les services de santi situCs hors de Kinshasa. Depuis accorde une allocation non salariale B chaque zone de santi. 2006, le budget de 1 ' ~ t a t Certaines de ces dipenses financies sur ressources PPTE sont exe'cutkes au niveau central B Kinshasa. Par contre. il n'existe aucun mecanisme permettant aux zones de formuler des demandes de paiement. La solution serait que les demandes de paiement formulCes par les zones soient transmises par le biais des administrations provinciales de la santk selon des prockdures ktablies, ce qui impliquerait une restructuration du budget ainsi que des amknagements des proce'dures administratives. Les mesures nCcessaires B cet effet n'ont toujours pas kt6 approuvies par le Ministkre de la santk. En fait, bien que ce ministkre ait fait des efforts pour communiquer le budget aux provinces, B commencer par le budget 2006, il est rapport6 que les administrations provinciales ne sont pas bien informkes des allocations budgktaires qui leur sont destinies. Les districts et les zones obtiennent encore moins d'informations. 5.5. Financement de la santC dans quelques provinces 5.28 Les Ctudes menkes sur le terrain en ~ q u a t e u ret au Katanga par une equipe gouvernementale pour la prkparation de ce chapitre ont permis de recueillir des donnees financikres auprks de plusieurs formations sanitaires (Misenga et al, 2007). Les donnees sur les finances des formations sanitaires provenant d'une Ctude effectude dans le Nord- Kivu en 2004 sont aussi analysCes (Ngaboyeka et al, 2005). Bien qu'elles ne constituent nullement des Cchantillons representatifs, elles fournissent quelques informations pouvant illustrer la maniere dont la problematique du financement du secteur se matCrialise sur le terrain dans les provinces. 5.29 Le processus budgCtaire a peu de crCdibilitC dans les provinces, sauf en ce qui concerne la gestion des ressources humaines car la rCmunCration est pratiquement l'unique source de transfert de fonds vers les provinces, tandis que les decisions concernant les autres depenses (principalement les fournitures et 1'Cquipement finances griice aux ressources de l'initiative PPTE et transf6rCs en nature) sont prises 2 Kinshasa. Le budget hors salaires et les affectations des dCpenses aux services de santC situCs dans les provinces sont fixes a Kinshasa sans impliquer les provinces. De meme, les informations sur le budget et son execution ne sont pas genkralement distribukes aux provinces, encore moins aux districts et aux zones de santC. Tres peu de fonds sont transfCrCs vers les provinces, en dehors des ressources destinkes au paiement des salaires. On signale qu'en 2005, 17% de l'enveloppe budgCtaire allouee aux dkpenses de fonctionnement des administrations de sante des provinces et des districts a Ctk engagC, tandis qu'en 2006, le taux d'exkcution a Cte de 3 %. Dans l'~quateur,ces montants se chiffraient i 1,5 million de FC (EU$3 000) en 2005 et ii 0,7 million de FC (EU$l 500) en 2006. Au Katanga, ces montants s'Clevaient 2 1,9 million de FC en 2005 et a 0,7 million de FC en 2006. Le rCsultat final est que les administrations provinciales de la santC n'ont aucune motivation pour participer au processus d'elaboration du budget national. 5.30 NCanmoins, de nombreuses zones de santC produisent des plans annuels qui pourraient servir de base aux processus budgCtaires rCformes au niveau des provinces. Ces plans sont habituellement demandes par les ONG exkcutant des programmes finances par des bailleurs de fonds et le processus bene'ficie peut-etre d'un certain crCdit car il porte sur des ressources rCelles. Cela pourrait constituer un point de depart pour rendre au processus d'klaboration du budget par le gouvernement sa credibilitk en tant que dCmarche consue de la base vers le sommet. A partir du moment ou les provinces prendront la responsabilite du financement des services de santC, cela pourrait permettre l'instauration d'un processus budgetaire crCdible au niveau des provinces sur la base des plans des zones de santC. 5.3 1 Les administrations de santk des provinces et des districts recourent a une taxation illicite des formations sanitaires, car elles ne resoivent gukre de financement de I'administration centrale. Dans ~ ' ~ q u a t e u les r , formations sanitaires sont obligees de transfkrer 2 % des recettes mensuelles qu'elles persoivent auprks des malades pour financer le fonctionnement de I'administration des zones de santd, tandis que 3% est verse ii l'administration de la santk du district et 5% au niveau provincial. Au Katanga, 3% des recettes persues par les formations sanitaires servent a financer le fonctionnement de l'administration des zones de santC, 3% est affect6 au district et 4% a la province. Les autres sources de recettes pour les districts et les provinces sont reprCsentCes par une proportion des paiements effectuCs par les malades qui sont collectCs par les diffkrents hbpitaux ainsi que par les differents frais administratifs. y compris les taxes imposkes aux pharmacies privkes et aux importations de medicaments. On signale que chaque mois, l'administration provinciale de la santC du Katanga r e ~ o i tprks de 800 000 FC des hbpitaux, 600 000 FC de taxes imposCes aux pharmacies et 60 000 FC de divers autres frais. pour un montant total d'environ 1,5 million FC (EU$3 000). Le montant collect6 auprks des malades dans les zones de santC n'est pas connu. En 2005, le Ministkre de la santC a publiC une circulaire interdisant aux administrations de santk des provinces et des districts de collecter ces taxes illicites, mais la pratique n'a gukre cessC. Pour qu'elle cesse, ces recettes devront Stre remplackes ; par consequent, plusieurs pro-jets financks par les bailleurs de fonds ont intCgrC dans leurs budgets une participation aux charges administratives des services de santC des provinces et des districts. 5.32 Dans les rkgions plus pauvres, les recettes et les dkpenses des administrations des zones de santC dkpendent en grande partie de l'appui extkrieur dont elles peuvent bkneficier. Les informations sur les finances de certaines des administrations des zones de sant6 sont disponibles. Dans 1 ' ~ ~ u a t e en u r 2007, aucun appui extkrieur, en dehors des salaires verses par le gouvernement, n'est accord6 aux administrations de zone de Wangata, de Bikoro et de Ntondo. Les administrations de zone fonctionnent donc gr2ce aux 2% des recettes des formations sanitaires qui leur sont allouCs. Comme ces zones sont parmi les plus pauvres du pays, ces recettes sont extremement modestes, se situant a moins d'EU$ 100 par mois, de sorte que les administrations de zone ont une activitC minime. Au Katanga, l'appui extkrieur aux zones de Kisanga, de Kampemba et de Kipushi a egalement cesse. de sorte que les administrations ont recours aux 3% perGus auprks des formations sanitaires et, dans certains cas, aux benefices dCgagCs par les fonds recouvrks ? travers i les mCdicaments. Ces zones sont Cconomiquement un peu mieux loties que dans l'Equateur. Ainsi, les recettes collectkes par les administrations de zone sont-elles un peu plus importantes, par exemple EU$ 850 par mois a Kipushi. Par ailleurs. contrairement lqEquateur,on note la forte presence de prestataires privCs dans ces zones, ce qui tCmoigne de la meilleure situation kconomique qui prCvaut dans cette province. A Kampemba, par exemple, il y a 2 structures publiques et 30 structures privkes, tandis que les chiffres concernant Kipushi sont de 3 et de 18 respectivement. Les structures privkes ne transfkrent gineralement pas de fonds a I'administration sanitaire (Misenga et ul, 2007). 5.33 Par contre, une Ctude effectu6e en 2004 sur quatre zones de sante' au Nord-Kivu a conclu qu'un appui extCrieur important Ctait accord6 aux administrations de zone par les programmes des bailleurs de fonds. Ceci a permis de financer des dkpenses importantes, qui se situaient dans une fourchette comprise entre EU$ 3 100 et 5 500 par mois. En moyenne, 55% des dCpenses Ctaient affectCes a la rCmunCration du personnel (les salaires rCguliers de l'administration n'Ctaient pas comptabilisCs), tandis que le reliquat Ctait rkparti entre les achats de fournitures et les services. Un pour cent des dCpenses des administrations de zone Ctait affect6 aux taxes et contributions verskes aux autres Cchelons de l'administration (Ngaboyeka et 01, 2005). 5.34 Aucune formation sanitaire ne dispose de budget propre. Une Ctude re'cente menCe sur 56 centres de santC a rCvClC qu'aucune des structures CtudiCes ne disposait d'un budget officiel (BERCI, 2004). Beaucoup tiennent cependant une comptabilitt des recettes et dtpenses et certaines de ces informations sont analystes ici. Les documents financiers relatifs au versement rCgulier des salaires et des primes de I'administration ne sont toutefois pas disponibles au niveau des formations sanitaires. 5.35 L'appui inconstant des bailleurs de fonds aux zones de santC visitCes compromet la fourniture des services ainsi que leur utilisation. Le tableau 5.4 prtsente des donnCes sur les recettes mensuelles de quelques formations sanitaires dans les provinces de l7Equateur et du Katanga en 2007. A quelques modestes exceptions prks, elles ne btnkficient d'aucun soutien extkrieur, sauf pour le paiement re'gulier des salaires qui ne sont pas enregistrCs dans le tableau. Dans le cas de 17Equateur, les programmes humanitaires qui ont pris fin rCcemment avaient fourni un appui considtrable sous diverses formes : medicaments, primes verstes aux agents de santt et supervision technique. La fin de ces programmes a entrain6 la dCtCrioration de la qualitk des prestations et de l'utilisation. Par exemple, pendant qu'il Ctait soutenu par une ONG humanitaire, le centre de santC de Wendji-Secli assurait 50 consultations quotidiennes. Quand un programme de dCveloppement a succ6dC au projet humanitaire, le paiement direct des primes a cessC et la fourniture gratuite des mCdicaments aux malades a CtC interrompue car les ventes de mkdicaments (i des prix subventionnks) servaient B financer la rkmunkration du personnel. Le nombre de consultations journalikes a baisst de moitit B 25. Actuellement, la structure ne reqoit aucun appui exterieur, de sorte qu'elle enregistre B prCsent 15 consultations par jour. De m2me au Katanga, le soutien apportt par les ONG dans le cadre d'un projet de dCveloppement a rtcemment ttC interrompu dans les zones sanitaires visitkes, affectant ainsi la fourniture des services. Dans la zone sanitaire de Kampemba, le taux annuel dCclarC de consultations curatives par habitant a chutk de 0,45 a 0,20. Tableau 5.4: Recettes mensuelles de quelques formations sanitaires en ~ ~ u a t e u au Katanga, 2007 etr ($ EU) ~~uateur Katanga Centre de Centre de Centre de H8pital de santk de sante de HBpital de sante de Wendji- Bolenge Kipushi Wangata Wangata Secli Recettes provenant des malades Consultations curatives Consultations prinatales Consultations prkventives enfants Accouchements Chirurgie Services de laboratoire Ventes de mtdicaments Cartes de patients Autres Recettes provenant de sources exttrieures Communautt tat Bailleurs de fonds/ONG Groupes religieux Total 2 522 412 28 1 1 027 2 039 Source : Misenga et al. (2007). 5.36 Les recettes collectkes auprks des malades dans de nombreuses zones sont faibles a cause de la pauvretk de la population. Les chiffres relatifs aux recettes sont tout a fait modestes, ce qui tkmoigne de l'insolvabilitk de la population ainsi que de la mauvaise qualitk des prestations. Par exemple, le montant total des recettes mensuelles dkclarkes d'un grand h8pital de rkfkrence, l'H8pital de Wangata, s'klkve B EU$ 2 500 seulement. Le tableau n'inclut pas la zone de santk de Ntondo, situie dans une rkgion r. particulikrement pauvre et isolke de 1 ' ~ ~ u a t e uL'HGpital de rkfe'rence situk dans cette zone est gkrk par un groupe religieux et assure seulement 15 consultations par jour. Les recettes mensuelles dkclarkes sont seulement de 100.000 FC (EU$ 210). Les infrastructures et Cquipements sanitaires sont trks insuffisants ou inexistants, et l'approvisionnement en mkdicaments se heurte B d'knormes difficultks car il n'existe aucun march6 privk. Les contraintes likes aux ressources humaines sont extrCmes, ce qui a conduit le seul mkdecin B former un habitant de la localit6 afin qu'il puisse l'aider a pratiquer des interventions chirurgicales. 5.37 La plus forte proportion des recettes provient des redevances pour services rendus, suivis par les ventes de mkdicaments. Dans l'ensemble, les redevances perques pour les consultations diverses, les opkrations chirurgicales, les accouchements et les tests de laboratoire reprksentent 60% des recettes de ces structures. Les ventes de me'dicaments reprksentent un quart des recettes, le reste provenant des autres services tels que la vente de fiches aux malades ainsi que I'appui extdrieur dans deux des structures. I1 est important de noter que des frais sont perqus pour les services prdventifs B l'intention des mkres et enfants qui sont souvent fournis gratuitement dans d'autres pays. 5.38 L'appui exte'rieur peut se rdvdler important pour les structures qui en bdne'ficient, mais les recettes collectdes auprks des malades occupent souvent une place non ndgligeable. Le tableau 5.5 prdsente des donndes sur les recettes mensuelles de six h6pitaux du Nord-Kivu e'tudids en 2004. Ici, le soutien extdrieur des bailleurs de fonds dtait important, mais de'passait les recettes perques auprks des malades dans deux structures seulement. Globalement, le soutien des bailleurs de fonds repre'sentait prks du tiers du montant total des recettes de ces h6pitaux. Les frais perqus au titre des prestations constituaient de loin la cate'gorie la plus importante des recettes propres. Tableau 5.5: Recettes mensuelles de quelques hapitaux au Nord-Kivu, 2004 ($ EU) Recettes provenant des 2 416 2100 3824 4641 11 071 15 898 malades Ventes de mtdicaments 0 0 55 1 629 1 453 0 Frais de services 2 368 2 100 3 713 3 012 9 501 14 383 Autres frais 49 0 56 0 118 1515 Recettes provenant de 5 119 505 5391 4 059 1 938 8 828 sources extkrieures tat 400 0 355 0 172 6 Groupes religieux 0 0 263 2 240 90 0 Bailleurs de fondsIONG 4 719 505 4 773 1 820 1 676 8 822 Total 7 535 2605 9214 8 700 13 009 24 726 Source : Ngaboyeka et al. (2005). 5.39 La part la plus importante des ddpenses est affecte'e B la re'mundration du personnel. Le tableau 5.6 prdsente des informations sur les ddpenses des structures u r au Katanga qui ont bdndficid d'un soutien extdrieur minime. visite'es dans 1 ' ~ ~ u a t e et D'abord, ces de'penses semblent e'tonnamment faibles, ce qui concorde e'videmment avec les recettes examine'es plus haut. Globalement, la cate'gorie de de'penses de loin la plus importante est la re'mundration du personnel, qui reprksente environ 60% du total. Les mddicaments et les fournitures reprdsentent un quart des ddpenses et les taxes informelles verse'es aux administrations de la santd s'dlkvent a 6%. Encore une fois, ces montants ne prennent pas en compte le paiement re'gulier des salaires des fonctionnaires. Si ces montants e'taient enregistre's, la proportion du montant total des de'penses allant aux re'mune'rations serait encore plus Cleve'e. 5.40 Compte tenu de l'effectif total du personnel travaillant dans ces formations sanitaires de ~ ' ~ ~ u a t ele u montant r, moyen distribue' mensuellement a partir des recettes propres est compris entre EU$10 et 20 par agent. Cependant, dans les h6pitaux du Nord- Kivu, avec des recettes propres beaucoup plus dlevdes et un soutien extkrieur beaucoup plus important, la fourchette se situe entre EU$ 30 et 370 par personne, avec une moyenne de EU$85. etrdu Katanga, Tableau 5.6: Depenses mensuelles de quelques formations sanitaires de 1 ' ~ ~ u a t e u 2007 ($ EU) Centre de Centre de HRpital de Centre de santC de HRpital de santt de santC de Wendji- Bolenge Kipushi Wangata Wangata - Secli RtmunCration 1 745 302 85 354 852 MCdicaments 69 30 193 176 348 Fournitures 220 17 3 31 104 Contribution a I'administration 45 5 1 0 31 des zones sanitaires Contribution aux administrations 165 0 0 8 64 ComitC de santC communautaire 0 0 0 0 11 Investissement 0 0 0 0 0 Autres 0 2 0 113 463 Total 2 244 356 282 682 1 872 Source : Misenga et 01. (2007). 5.41 Le tableau 5.7 fournit des donnCes mensuelles sur les dCpenses des six hBpitaux du Nord-Kivu CtudiCs en 2004. Dans ce cas, ou l'appui extCrieur atteint des niveaux considCrables, les dCpenses consacrdes aux mCdicaments sont beaucoup plus importantes, essentiellement en raison de la fourniture de mCdicaments gratuits ou fortement subventionnCs par les programmes des bailleurs de fonds. Autrement, la rCmunCration reste la catCgorie de dCpenses la plus importante, qui represente toujours plus de 50%. 2007 ($ EU) Tableau 5.7: Depenses mensuelles de quelques h8pitaux du NORD-KIVU, Kirotshe Bobandana Rutshuru Nvamilima Kvondo Oicha RCmunCration MCdicaments (vendus) Medicaments (donnes) Fournitures Transport Transport et autres services Autres Contributions et taxes Total 7 172 2 626 8 660 8 203 12 990 27 056 Source : Ngaboyeka et ul. (2005). 5.42 Contrairement h la situation qui prCvalait il y a plusieurs annCes, les salaires de base des agents de santC fonctionnaires sont dCsormais payCs de faqon gCnCrale, et une grande partie des rCmunCrations complCmentaires inscrites au budget (allocations et primes) est actuellement exCcutCe. Tous les mois, les fonds rCservCs aux salaires de base et autres rCmunCrations sont transfCrCs aux agences de la Banque centrale dans les provinces. Dans l'Equateur, la gestion et l'approbation sont centraliskes i l'administration provinciale de la santC car 1'Agent comptable Ctablit la liste de paie, qui est approuvCe par 1'Administrateur et ensuite par le MCdecin inspecteur provincial. L'on a observC que cette centralisation contribue i un certain manque de transparence dans la manipulation de ces fonds, ce qui mkne i des fuites substantielles. Les fonds destinCs au paiement des salaires sont acheminks jusqu'aux zones de santC par des agents payeurs qui retiennent une prime de 100 FC pour chaque personne recevant un salaire. En outre, dans cette province, un processus distinct de paiement des salaires est en place pour les agents de santC travaillant dans la zone autrefois administrke par la rkbellion car les fonds en provenance de Kinshasa y sont envoyCs directement plut6t qu'i l'administration provinciale de la santC. Au Katanga, 1'Ctablissement des listes de paie est dClCguC aux districts et aux zones sanitaires, tandis que le processus d'approbation dans la capitale provinciale fait intervenir les Ministkres de la fonction publique et du budget et pas seulement l'administration provinciale de la santC. Aprks avoir obtenu les approbations nkcessaires, les fonds sont transfCrCs aux agences de la Banque centrale situCes dans les principales villes de la province et les salaires y sont payCs par les districts. Contrairement i 3 l9Equateur, ce processus, qui dkcentralise les responsabilitCs et fait intervenir un Cventail d'acteurs, permet de mieux garantir que tous les fonds affect& aux rCmunCrations parviendront effectivement jusqu'aux agents de santC. 5.6. Ressources publiques internationales consacrCes aux dCpenses de santC publique 5.43 L'appui des bailleurs de fonds internationaux dans les annCes 80 a facilitC la rCforme et le dCveloppement du secteur de la santC en RDC selon les principes de soins de santC primaire adopt& i Alma Ata, ainsi que la crCation du systkme de zones de santC et la promotion du partenariat public-privC, faisant intervenir en particulier les services de santC gCrCs par les Cglises. Les projets importants pendant cette pCriode Ctaient le programme SantC rurale (SANRU) financC par 1'USAID et le projet SantC pour tous soutenu par la Belgique. Le soutien des bailleurs de fonds internationaux B la RDC a cessC d'une manike gCnCrale au dCbut des annCes 90, i l'exception de l'aide humanitaire considkrable fournie dans les zones de conflit pendant la guerre i partir de 1997. Bien que sensiblement rkduits, les programmes humanitaires se poursuivent actuellement dans les rCgions du pays encore touchCes par le conflit. Un programme transitoire destinC 5 enrayer la dCtCrioration du systkme de santC existant a r e p le soutien de 1'Union europCenne (UE) i partir de 1994. La reprise des relations avec d'autres bailleurs de fonds importants dans le cadre du dCveloppement du secteur de la santC s'est amorcCe en 2002. I1 s'agit notamment de la Banque mondiale, de la Banque africaine de dCveloppement, de I'USAID, de la Belgique, et d'autres. (Waldman, 2006). Une premikre gCnCration de projets de dCveloppement arrive actuellement i terme, cCdant la place i une seconde gCnCration de programmes qui privilkgient davantage le renforcement institutionnel. 5.44 La plupart des financements internationaux allouCs au secteur de la santC en RDC ont un caractkre extrabudgktaire. Les informations utilisdes dans cette section ont CtC recueillies auprks du Ministkre de la santC et de diffkrents bailleurs de fonds et d'agences de I'ONU. La collecte de donnCes sur les dCpenses effectives (par rapport aux engagements) reste toujours difficile, mEme si les estimations prksentkes ici sont censkes Etre des dkpenses. I1 existe peut-Etre des cas de double comptabilisation. Pour ces raisons, il est probable que les chiffres prCsentCs soient surestimCs dans une certaine mesure. Des projections sont Ctablies pour 200712010 sur la base d'informations concernant les projets existants et les projets prkvus. Des estimations dktaillkes sont fournies a l'annexe 5. Bien que le Ministere de la santk soit capable de coordonner et de nkgocier le ciblage gkographique de la plupart des engagements des bailleurs de fonds, compte tenu de l'importance des financements internationaux, son incapacitk a contr6ler les dkpenses effectukes sur les fonds octroyks par les bailleurs de fonds entraverait toute amklioration de son processus de dCfinition des prioritCs, de planification et d'klaboration du budget. 5.45 Le soutien des bailleurs de fonds internationaux au secteur de la santk en RDC a considCrablement augment6 au cours des dernikres annkes (le graphique 5.7). L'appui des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de santi et de lutte contre le VIHISIDA, y compris les projets humanitaires. Ctait estimk a EU$ 117 millions (2,20 par habitant) en 2003 et a augment6 rkgulikrement pour atteindre un montant total estimk a EU$ 302 millions (4,30 par habitant) en 2006. A I'exclusion des programmes de lutte contre le VIHISIDA et des programmes d'assistance humanitaire, les financements internationaux destinks aux programmes de dkveloppement du secteur de la santC Ctaient estimCs a EU$ 64 millions en 2003 (1,20 par habitant), augmentant ensuite pour s'Ctablir a un montant estimC a EU$ 175 millions en 2006 (2,95 par habitant). En 2006, les financements des bailleurs de fonds Ctaient 6,3 fois supkrieurs aux dkpenses de santC du gouvernement et reprksentaient 3,5% du PIB (tableau 5.8). L'OCDE estime que l'aide internationale au dCveloppement de la RDC (hormis l'allegement de la dette, mais y compris l'aide humanitaire), ktait d'environ EU$ 1,O milliard en 2005, ce qui signifie que l'appui au secteur de la santk reprksentait prks du quart de I'assistance internationale totale au pays. Graphique 5.7: Estimation et projection de I'appui des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de santC et de lutte contre le VIWSIDA, 2003-10 VlHiSlDA Sante humanitaire Source: RCsume des estimations prCsentCes en detail 3. l'annexe 5 et Ctablies a partir d'informations fournies par le Ministere de la santC, divers bailleurs de fonds et des agences de I'ONU. 5.46 Compte tenu des informations actuellement disponibles sur les engagements, le financement des programmes de dkveloppement devrait atteindre un pic en 2007 et baisser ensuite, mEme si en rkalite' les de'caissements effectifs en 2007 seront probablement infe'rieurs aux engagements et reporte's sur les anne'es A venir, de sorte que les dkpenses de dkveloppement annuelles pourraient etre de l'ordre d'EU$ 200 millions au cours des trois prochaines annCes. Les fonds consacrks B l'assistance humanitaire pour les prochaines annCes ne sont pas connus et pourraient Etre progressivement retirks. L'on a dCjB observC une nette diminution des niveaux estimatifs des financements humanitaires entre 2006 et 2007, de I'ordre de 80%. Comme on ne prCvoit aucune augmentation correspondante du financement du dkveloppement dans les prochaines annCes, la RDC connaitra un e'cart, comme c'est couramment le cas, entre les programmes humanitaires et les programmes de dCveloppement. Sur le terrain, cela s'est de'jh manifeste', les programmes humanitaires s'Ctant retirCs de nombreuses zones de santC sans remplacement ou, lorsque c'Ctait le cas, avec beaucoup de retard. Ce problkme est attCnuC par le fait qu'en raison du coDt ClevC de la logistique, de la sCcuritC et de la proportion ClevCe de personnel international dans les programmes humanitaires, des dCpenses de dkveloppement moins importantes pourraient s'avkrer avoir un impact similaire sur les services de santC. Tableau 5.8: Estimation et projection de I'appui des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de santC et de lutte contre le VIWSIDA en RDC, 2003-10 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 SantC DCveloppement (millions $EU) SantC Humanitaire (millions $EU) 45,8 52.4 65.7 98,O 18.3 0,O 0.0 0,O VIHISIDA (millions $EU) 8,2 11,4 41,O 29,3 37,l 55,3 59,3 65,l Total (millions $EU) 117,7 160.4 247.2 302.1 270,3 251,4 249,4 225,8 SantC DCveloppement (en $EU par habitant) SantC Humanitaire ($EU par habitant) VIHISIDA ($EU par habitant) 0.15 0,20 0.71 0,49 0,61 0,88 0,92 0,98 Total ($EU par habitant) 2,17 2,87 4.29 5.10 4,43 4,00 3,85 3,38 Total en % des depenses publiques 523% 682% 509% 626% de santC Total en % du PIB 2,192 2,5% 3.5% 3.5% 3,0% 2.5% Postes pour rne'rnoire Population (millions) 54 56 58 59 61 63 65 67 DCpenses publiques de sante (millions $EU) 23 24 49 48 PTB (millions $EU) 5681 6539 7096 8543 8953 9954 Source: Rtsume des estimations prCsentCes en detail A I'annexe 5 et Ctablies a partir d'informations fournies par le Ministttre de la santC, divers bailleurs de fonds et des agences de I'ONU. 5.47 Le financement de la lutte contre le VIHISIDA devrait continuer B s'accroitre pour atteindre environ EU$ 60 millions par an. 5.48 Les engagements des bailleurs de fonds sont peu previsibles au-delh d'un horizon de temps limit6 tandis que les depenses effectives sont souvent irrigulikres et lentes. Les prqjets de dkveloppement finances par les bailleurs de fonds internationaux ont un horizon de quatre B cinq ans, tandis que certains volets importants des financements des bailleurs de fonds, en particulier le volet humanitaire, les programmes axes sur des maladies spkcifiques et les programmes des Nations unies, ont des periodes d'engagement aussi courts que six mois ou un an. Ceci traduit une defaillance structurelle majeure de I'architecture de l'aide internationale qui pose particulikrement problkme pour le secteur de la santk en RDC, puisqu'une part considerable des financements internationaux est affectee aux charges variables likes B la fourniture des services qui a besoin d'un soutien durable et privisible. En outre, malgrk les efforts dkployes pour coordonner le ciblage gkographique des programmes de dkveloppement, I'appui aux differentes zones de santk a ete erratique dans bien des cas. Tout comme les programmes humanitaires qui ne sont pas toujours remplaces par I'aide au dkveloppement, on a observk ces dernikres annees un certain nombre de cas oh les programmes de diveloppement dans certaines zones de sante s'arrEtent brusquement et ne sont pas remplaces. Encore une fois, comme le dkveloppement du secteur de la santC en RDC requiert l'engagement constant de maintenir les activitks courantes (c'est-B-dire l'approvisionnement en medicaments, les primes aux agents de sante, la formation, la supervision), les progrks enregistres pendant le deroulement d'un projet de quatre ans sont largement remis en cause lorsque l'aide internationale prend fin car le gouvernement n'est pas en mesure de garantir les dkpenses courantes necessaires. Enfin, il est evident que les grands projets de dkveloppement sont actuellement lents B demarrer. Le demarrage des decaissements importants a accuse des retards d'un an ou plus dans plusieurs projets, de sorte que les estimations et les projections pour 200612008 fournies au tableau 5.8 sont probablement surestimkes car elles seront en realite etalees sur une pkriode plus longue. Le resultat net est une baisse du niveau annuel des depenses rkelles. Ce facteur est igalement source de discontinuit6 sur le terrain, d'autant que l'appui programmk aux differentes zones de sante ne se materialise pas pendant quelque temps aprtts la fin d'un projet anterieur. L'experience de la premikre gkniration des projets de diveloppement montre, cependant, qu'une fois que l'execution a demarre, les taux de dicaissement s'accklttrent. 5.49 Les programmes internationaux sont pour la plupart coordonnks au plan gkographique. environ 85% des zones ktant visees par differents projets. A l'exception de certains programmes specifiquement axks sur une maladie donnee, le ciblage gkographique des projets finances par des bailleurs de fonds internationaux est enregistri, cartographii et coordonnk par le Ministkre de la sante (voir la carte B l'annexe 5). Prks de 70 des 5 15 zones de sante ne sont pas actuellement visees par des projets en cours et des projets prevus. Avec le temps. une incohkrence a Cte observee dans cette coordination gkographique A mesure qu'evoluaient les stratigies des bailleurs de fonds et du gouvernement. Par exemple, le programme de premike ge'neration finance par la Banque mondiale dans le secteur ciblait les zones de santk selon leur proximitk par rapport B la Route nationale 1 afin de tirer parti des synergies multisectorielles avec d'autres activites du pro-jet. L,e projet de sante de deuxittme gkneration financk par la Banque mondiale a en revanche cibli des zones de sante regroupkes en districts afin de renforcer les capacites de services administratifs entiers. L'USAID soutient aussi un nouveau projet de santk qui a rCorientC ses prioritks vers des zones de santC diffkrentes dans le cadre d'une stratCgie qui vise B appuyer la stabilisation de la situation dans les rCgions affectCes par le conflit. Le projet de dCveloppement du systkme de santC financC par l'Alliance GAVI a ciblC des zones sur la base d'un certain nombre de critkres, notamment leur couverture vaccinale et leur potentiel de dCveloppement. La StratCgie de renforcement du systkme de santC (SRSS) de 2006 prCcise que les ressources doivent Etre ciblCes en premier lieu sur les zones ayant les meilleures capacitCs de dkveloppement, Ctendant ainsi progressivement l'appui B d'autres zones, mais certains des bailleurs de fonds ne partagent pas cette approche, arguant qu'elle accentuerait les inCgalitCs. 5.50 Les niveaux estimatifs des financements internationaux varient d'une province et d'une zone de santC B une autre. Le graphique 5.8 illustre les niveaux estimatifs de financement annuel par habitant des principaux projets fournissant un appui aux zones de santC qui sont ou seront opCrationnels pendant l'exercice 200712008. Le manque d'informations sur certains programmes peut biaiser les estimations concernant certaines provinces comme le Nord-Kivu ou une proportion des dCpenses humanitaires n'est peut- Stre pas rapportCe. Dans l'ensemble, les donnCes disponibles indiquent que cet appui se situe, d'une province B une autre, dans une fourchette de EU$ 2'00 et 4,50 par habitant par an. Dans le mSme temps, B 1'intCrieur des provinces, les niveaux de financement sont largement divergents d'une zone de santC B une autre. Les budgets par habitant des projets de dCveloppement fournissant un appui intCgrC aux zones de santC se situent entre moins de EU$ 1 et plus de EU$ 3 par habitant par an. I1 faut souvent ajouter B cela les ressources provenant des programmes axCs sur des maladies spkcifiques, inais les informations sur celles-ci ne sont pas Ctablies. Graphique 5.8: Estimation de I'appui international annuel aux zones sanitaires par province, 2007-08 Source : A partir des donnCes Ctablies par le Projet Axxes de I'USAID 5.51 En contraste avec la base de donnCes de suivi des dCpenses publiques du Ministkre du budget mentionnCe plus haut, le suivi des dCpenses par les bailleurs de fonds-sous la responsabilitC du Ministkre du plan+st encore B un stade embryonnaire. Ceci cause de sCrieuses difficult& pour la planification, notamment dans le domaine des ressources humaines. La plupart des projets financds par les bailleurs de fonds paient des primes au personnel de santC (fonctionnaires et travailleurs non rdgularisds), mais il n'est pas possible de ddterminer les effectifs et les ddpenses que cela implique pour se faire une idde de la nature des besoins rCels en termes de rCmunCration des agents de santd dans le pays. Certaines informations peuvent provenir des budgets des projets, et une analyse de trois projets est prdsentde au tableau 5.9. Les allocations aux diffkrents types de ddpenses varient sensiblement entre les trois projets, qui sont tous conqus pour assurer un soutien intdgrd au systkme et aux services de santd, principalement au niveau des zones de santd. Par exemple, les primes aux agents de santd reprdsentent 25% du projet GAVI et 10% du projet financd par la Banque mondiale, tandis que l'enveloppe allouee aux mCdicaments et fournitures varie de 16% pour le projet GAVI i 37% pour le projet de la Banque mondiale. 5.52 Une proportion importante des financements internationaux est affectde aux interventions et aux programmes axCs sur une maladie donnee. Dans les prochaines annCes, on estime que EU$50 a 60 millions seront allouds chaque annde aux programmes de lutte contre le VIWSIDA, 30 a 40 millions aux interventions contre le paludisme, 5 a 10 millions B la lutte contre la tuberculose, et 15 B 20 millions aux programmes de vaccination. Le total annuel, estimd entre EU$ 100 et 130 millions, reprksente la moitiC ou plus du montant total estimatif des contributions des bailleurs de fonds au secteur de la santC. Quoique ces programmes soient pour l'essentiel intdgrds dans la prestation des services de base, ils continuent de contribuer a la fragmentation et B des distorsions. A titre d7exemple, chacun des programmes a ses propres mdcanismes administratifs, de gestion financikre, de passation de march&, de formation et de communication de rapports, et de suivi et dvaluation, meme s'ils utilisent essentiellement le mCme personnel dans les memes formations sanitaires. Tableau 5.9: Categories budgetaires de certains projets du secteur de la santk Programme de Projet Banque Projet du GAVI 1'UE en matittre mondiale pour le sur les systttmes de santC secteur de la santt de santC Assistance technique. Ctudes, formation Operations d'administration de la santC & renforcement des capacitks Infrastructures et equipement Medicaments et fournitures Primes aux agents de sante' Paiements et autres financements gkntraux des services de sante' CoQts de gestion des projets Total 100% 100% 100% Source: Estimations des services i partir des rapports de projets 5.53 En effet, le nombre de bailleurs de fonds et de projets dans le secteur de la santC, dont chacun posskde son propre mCcanisme d7exdcution,est impressionnant et entraine une importante fragmentation, des dCdoublements et des coOts de transaction Clevds. 1 1y a neuf ou dix principaux bailleurs de fonds, dont beaucoup ont plusieurs projets diffirents, et il existe au total plus d'une douzaine de bailleurs de fonds bilatCraux et multilattraux et agences des Nations Unies intervenant activement dans le secteur. Chaque bailleur de fonds, et souvent chaque projet financC par le meme bailleur de fonds, posskdent des mCcanismes et des modalitis d'exicution diffirents. Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que la capacitC du Ministkre de la santC de coopkrer avec les bailleurs de fonds soit mise B rude Cpreuve. 5.54 Compte tenu des inquiktudes soulevkes par la limitation des capacitCs et les risques de corruption, une grande partie de l'aide internationale dans le secteur de la santk est mise en oeuvre B travers des cellules d'exdcution gouvernementales spkcialise'es et des prestataires non-gouvernementaux, qui sont souvent des ONG. Une typologie des mCcanismes d'exdcution est fournie ci-aprks. Les fonds sont transfiris directement du bailleur de fonds aux organismes d'exdcution, qui sont habituellement des agences de 1'ONU et des ONG. C'est le modkle suivi par tous les programmes humanitaires et par le projet de dCveloppement du secteur de la sand de I'USAID, dont l'agent d'exdcution est une ONG confessionnelle. C'est gCnCralement le modkle utilisk par le Fonds mondial, dont les ressources sont gCrCes par le PNUD qui assure ensuite la passation des marchts pour l'achat des produits et la mise en oeuvre par les ONG. La planification et les activitCs des projets font l'objet d'un accord avec le Ministkre de la santt, qui assure une fonction de supervision gkne'rale. Les fonds sont transfkrts B l'administration centrale et la passation des marchCs et la gestion financikre sont assurkes par une cellule d'exicution gouvernementale situCe en dehors du Ministkre de la santC, tandis que l'appui aux services de santC et les autres activitis sont sous-traitks B des organisations B but lucratif et non lucratif. Ce modkle est gCnCralement adopt6 par les projets financCs par la Banque mondiale, qui mettent l'accent sur le fait que les contrats avec les ONG pour appuyer les services sont bas& sur la performance, et les ressources considkrables sont affectCes au suivi et Cvaluation. La passation de march& et la gestion financikre sont assurCes par une cellule d'exCcution gouvernementale situCe en dehors du Ministkre de la santC. Le Ministkre de la santC est charge' de la supervision technique des prestataires et l'objectif B moyen terme consiste a lui permettre de reprendre la gestion des contrats. La vision qui sous-tend cette approche est d'encourager le gouvernement B concentrer ses capacitks sur le financement, la supervision et la rkglementation, tout en finanqant des prestataires non gouvernementaux pour dCvelopper et appuyer les services de santC. Cette skparation entre l'acheteur et le prestataire constitue la toile de fond des systkmes de santC de la plupart des pays OCDE, griice B la conjugaison de mkcanismes d'assurance et de contractualisation. Cependant, il y a peu d'kldments permettant d'affirmer que cette vision a CtC adoptke par les dkcideurs congolais et elle ne ressort pas dans la rCcente stratkgie du secteur de la santC qui est axCe sur la redynamisation du systkme de gestion publique des services de santk. Les fonds disponibles au niveau des provinces sont consacrCs au financement des investissements et B la rCmunCration des prestations rendues, la gestion de ces activitks ktant sous-traitke i des organismes d'exkcution. C'est le modkle promu par le projet de dkveloppement du secteur de la santk de 1'UE. Bien que la gestion des composantes du projet soit sous-traitke i divers agents, le projet crkera des fonds provinciaux qui associeront l'administration et les autres parties prenantes aux dkcisions relatives i l'affectation des fonds. Les fonds sont destinks i financer des investissements et i mettre en place un systkme de facturation i l'acte permettant d'effectuer des paiements destinks i rCmunCrer les services de santk fournis par les formations sanitaires ciblkes. Cette dkmarche est Cgalement sous- tendue par une vision de la skparation de l'acheteur et du prestataire, mais encore une fois, le systkme de facturation a l'acte ne figure pas dans le rCcent document de stratkgie sectorielle du gouvernement, meme s'il est fait mention de financement group6 des programmes du dkveloppement au niveau des provinces. Les fonds sont transfkrks au Ministkre de la santk qui est ensuite chargk directement de la mise en aeuvre et, dans certains cas, de la passation de contrats avec des consultants privks et organisations non gouvernementales. Le contr8le financier est assurk par des vkrificateurs externes. Le projet de GAVI pour le dkveloppement du systkme de santC s'inspire de ce modkle. Un projet de dkveloppement du secteur de la santC devant Etre financd par la Belgique pourrait Cgalement s'appuyer sur les systkmes gouvernementaux de cette manikre. La vision sous-jacente, qui est essentiellement partagke par les autoritks, est la mise en place de programmes et de services de santk i la fois finances et gkrks par t pour l'essentiel, exkcutks par des fonctionnaires. Le but essentiel est de 1 ' ~ t a et, rkanimer le systkme de zones de santk des annCes 80, en s'appuyant en particulier sur I'expCrience de plusieurs projets de dkmonstration exCcutCs B l'kpoque. 5.55 Bien que le nombre de bailleurs de fonds, des projets et des stratkgies et mkcanismes d'exkcution reprdsentent un dkfi important, la coordination et la collaboration entre l'ensemble des bailleurs de fonds et le Ministkre de la santk se sont amCliorkes au cours des dernikres annkes. Des reunions de coordination rdgulikres et des groupes de travail traitent des questions techniques et s'efforcent d'arriver i un accord et i une dkmarche coordonnke. I1 subsiste quelques dksaccords sur des questions particulikres comme la stratkgie consistant i accorder la priorit6 aux zones de santk offrant le meilleur potentiel de dCveloppement ainsi que sur la question de savoir dans quelles conditions et selon quelles modalitks les frais imposks aux malades peuvent Etre rkduits ou supprimCs. NCanmoins, le consensus gCnkral sur la stratkgie sectorielle est matkrialisk dans une note de 2006 par laquelle les bailleurs de fonds soutiennent la stratkgie et les politiques gouvernementales dans le secteur de la santk. Toutefois, les efforts de coordination ont jusqu'ici peu contribuk i traiter les facteurs structurels favorisant I'Cmiettement examink ici : la multiplicitk des bailleurs de fonds et des mkcanismes de financement et d'exkcution, les cycles de financement courts et divergents, le caractkre peu prCvisible des niveaux de financement et la consolidation insuffisante des donnkes relatives aux engagements et aux dkpenses. 5.56 En gknkral, la solution au type d'kmiettement observk en RDC consiste i crker un cadre d'intervention sectorielle (Sector-Wide Approach - SWAP) tout en renforqant les systkmes gouvernementaux pour reprendre kventuellement les responsabilitks likes i la gestion des fonds et a I'exkcution des projets. La premiere ktape-l'accord sur un cadre stratkgique commun qui sera soutenu par les programmes financks par les bailleurs de fonds-a kt6 rkaliske sur le papier en RDC. Cependant, le fait qu'une part importante des concours internationaux soit consacrke a des maladies et interventions spkcifiques est contraire a l'orientation stratkgique des bailleurs de fonds et du gouvernement, qui met l'accent sur l'appui et le dCveloppement inte'gre's du systkme de prestation de service base' sur les zones de santC. Ceci dCcoule aussi bien de l'architecture de l'aide internationale dans le secteur de la santC (c'est-a-dire l'importance des fonds affect& ?i des problkmes spe'cifiques) que d'un choix stratCgique spCcifique au contexte de la RDC. Pendant la pkriode d'aprks-guerre en 2002-03, les principaux bailleurs de fonds et les autoritCs ont clairement choisi de faire primer la fourniture des services sur le dkveloppement des capacitCs adnlinistratives afin d'apporter une solution aussi rapide que possible ii la situation sanitaire dCplorable de la population. A l'heure actuelle, la situation sanitaire reste trks prCcaire et ce choix prioritaire demeure valable, bien qu'un certain nombre de projets financCs par les bailleurs de fonds soient en train d'accroitre leur soutien en termes d'assistance technique et de dCveloppement institutionnel. En outre, les mCcanismes de financement qu'ktablira le projet UE au niveau provincial constitueront une tentative de jeter les bases de dispositifs de type SWAP dans les provinces. Reste ?i savoir s'il est possible pour d'autres bailleurs de fonds d'appuyer de tels mkcanismes au niveau provincial, eu Cgard ?i la hausse imminente du nombre de provinces et ii leurs capacitCs administratives gkne'ralement limitCes. 5.57 Les stratCgies et les orientations dCfinies ces dernikres annCes par le Ministkre de la santC ont fourni le cadre stratkgique et technique pour les programmes financks par les bailleurs de fonds. Au niveau strate'gique, l'objectif principal du gouvernement de dCvelopper les services de base dans le cadre du systkme des zones de santC a CtC adopt6 par les bailleurs de fonds, meme si cela n'apparait que de faqon partielle dans la rCpartition des financements dont une proportion significative est consacre'e ii des maladies spkcifiques. Au niveau technique, les politiques et normes du gouvernement concernant l'organisation et l'affectation en personnel des zones de santC ainsi que la de'finition des paquets de services devant etre fournis par les structures de soins des sante' primaire et les h8pitaux de rCfkrence, ont CtC importants dans l'harmonisation du contenu technique des projets financks par les bailleurs de fonds. La principale exception concerne l'h8pital de rCfCrence, qui est indispensable au systkme de zones de sante', mais ne bCnCficie d'aucun soutien de la plupart des projets relatifs B des maladies spCcifiques ni de certains projets de dkveloppement intCgrC. 5.58 Un contrale accru de 1 ' ~ t a sur t les fonds et 13exCcutiondes programmes financks par les bailleurs de fonds dCpendra de la rCforme et de l'ame'lioration de la gouvernance, des capacitCs et de la gestion. Le document de stratCgie du Ministkre de la santC pour 2006 traduit de faqon palpable les frustrations causCes par les distorsions ddcoulant du mode de financement privile'giant telle ou telle maladie, ainsi que du manque d'appropriation et de contr6le rksultant du recours B des cellules d'exe'cution et B des prestataires non gouvernementaux. Bien qu'ils traduisent parfois des visions a plus long terme quant B la maniitre dont le systkme devrait 2tre structurC et financC, les moditles d'exkcution existant en RDC sont essentiellement des re'ponses aux prkoccupations des bailleurs de fonds concernant les capacitCs gouvernementales et le risque de corruption. qualitk globale des services reste mkdiocre et que les taux d'utilisation et les rksultats en matikre de santk restent faibles d'aprks les critkres internationaux. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation. Premikrement, la situation sanitaire pendant le conflit jusqu'en 2002 ktait absolument abominable. Les projections faites B partir des rksultats des enquCtes rktrospectives sur la mortalitk ont indiquk que la surmortalitk par rapport aux niveaux prkvus en l'absence du conflit atteignait 3 millions ou plus. D'knormes investissements ktaient manifestement nkcessaires pour pallier cette situation. Deuxikmement, avec le recul, les propositions de 2004 se sont rkvClkes modestes (meme si rkalistes) (autour d'EU$ 3 par habitant pour le dCveloppement du secteur de la santk, B l'exception de la lutte contre le VIHISIDA). Comme l'indique l'analyse ci-dessous, ce niveau de dCpenses peut Ctre considCrC comme Ctant simplement le point de dCpart des efforts B dCployer pour rCaliser des progrks notables vers I'atteinte des OMD liCs B la santC en RDC, compte tenu surtout de la pauvretk extrCme. 5.61 Compte tenu des dCfis B relever. il n'est pas surprenant que des estimations plus rCcentes des besoins contenues dans une premikre mouture d'un Cadre de dCpenses B moyen terme (CDMT) soient plus klevCes que la proposition ClaborCe en 2004 pour la reconstruction post-conflit. Les estimations des besoins annuels de dkveloppement et de financement des services de santk mentionne's dans le projet de CDMT se situent autour d'EU$ 430 millions durant la pkriode 2008-10 (tableau 5.10). Ceci correspond B environ EU$ 6.50 par habitant par an, un niveau de dCpenses publiques de sante' qui correspond B celui des pays avec un PIB annuel par habitant de I'ordre d'EU$ 200. D'aprks une hypothkse de base de 6 % de croissance annuelle du PIB (voir le chapitre 2) et de 3 % de croissance dkmographique. le PlB par habitant de la RDC atteindra EU$ 200 en 2021. Compte tenu de ces hypothkses de croissance Cconomique, le niveau des dkpenses publiques de santC indiquk dans le CDMT augmentera en proportion du PIB, mais toujours dans une fourchette rCaliste. 5.62 Certaines simulations des ressources nCcessaires pour atteindre les OMD indiquent un accroissement exponentiel du niveau des ressources. En ktudiant les cas du Ghana, de la Tanzanie et de I'Ouganda, le Projet du Millknaire des Nations unies a estimC que l'atteinte des OMD liCs B la santC (y compris les cibles concernant le VIHISIDA) sur une pCriode de dix ans nkcessiterait des dCpenses publiques annuelles d'EU$ 16 B 22 par habitant, qui passeront ensuite d'EU$ 30 B 40 (Sachs et nl., 2004). D'aprks cette norme, le montant estimatif total des dCpenses publiques nationales et internationales en RDC - environ EU$ 5 B 6 actuellement - implique un dkficit minimum annuel d'EU$ 10 par habitant, ce qui correspond B un besoin de ressources additionnelles d'EU$600 millions. Tableau 5.10: Projet de cadre de dkpenses a moyen terme (CDMT) du secteur de la santk, 2007-10 (millions $EU, sauf indication contraire) Renforcement du systkme de sante 117,2 119.3 120,7 121,7 Vaccinations 20,7 2 1,7 233 23,2 Nutrition 5,1 5,2 5,4 5,5 Paludisme 61,7 201.2 207,2 2 12,8 Tuberculose 20,l 15,4 17,3 16,8 Sant6 reproductive 58,6 59,7 60,4 60,8 Total 283.3 422,5 434,4 440,8 Total par habitant ($EU) Total en % du PIB Total en % des dtpenses publiques Postes pour mtmoire Population (millions) 62 63 65 67 PIB (millions de $EU) 9 379 10 163 1 1 218 12 533 Dtpenses publiques en % du PIB 20% 20% 20% 20% Dtpenses publiques (millions de $EU) 1 876 2 033 2 244 2 507 Source: Ministkres de la santC et des finances de la RDC. Estimations des services pour les dCpenses publiques en pourcentage du PIB. 5.63 D'autres simulations produisent des estimations plus modestes, mais sous- estiment probablement les besoins de la RDC. Les simulations rkcentes de la Banque mondiale et de I'UNICEF (<< Marginal Budgeting for Bottlenecks D)reprises dans un document de stratkgie de 1'Union africaine, suggkrent des niveaux de financement nettement moindres pour rkaliser des progres sensibles vers les OMD (Union africaine, 2006), mais cela tient au fait de privilkgier un nombre limit6 d'interventions 21 impact klevk. Les simulations indiquent que des ressources publiques additionnelles d'environ EU$ 2,50 par habitant par an seront nkcessaires dans les phases initiales d'une intensification des interventions de base i impact klevk pour amkliorer les rksultats en matikre de santC. Par contre, l'extension de la gamme des services a fournir, notamment par l'addition des soins obstetriques d'urgence complets (c'est-a-dire des capacitks chirurgicales) et du traitement du VIWSIDA, rapproche l'estimation du coQt supplkmentaire total annuel de celle du Projet du Millknaire de I'ONU pour les premikres anndes (d'EU$ 15 i 20 par habitant). 5.64 De telles estimations provenant du modkle Banque mondiale/UNICEF (un montant minimum d'EU$ 2,50 supplkmentaire par rapport aux dkpenses publiques actuelles) constituent probablement la limite infkrieure de ce qui est nkcessaire en RDC. Contrairement au modkle Banque mondialeIUNICEF, la stratkgie sanitaire du pays situe la prestation d'un ensemble beaucoup plus complet de services prdventifs et curatifs tant au niveau des soins primaires qu'i celui de la premikre rkfkrence. En meme temps, le modkle Banque mondiale/UNICEF utilise des estimations de coQts moyens pour 1'Afrique subsaharienne, dont beaucoup sont vraisemblablement sous-estimks en raison des conditions de transport trks difficiles en RDC. En outre, le modkle estime les coQts supplCmentaires par rapport B un niveau prCsumC de dCpenses publiques dans le secteur de la santC et, conformkment B ce qui pre'ckde, la RDC enregistre I'un des niveaux de dCpenses publiques de santC les plus bas au monde, de sorte que les besoins additionnels sont probablement plus ClevCs que ne le suggkrent le modkle. Ainsi, les rCsultats de la simulation sont probablement des sous-estimations lorsqu'on l'applique au contexte de la RDC. 5.65 I1 est Cvident que des travaux supplCmentaires s'imposent pour estimer le coOt de mise en ceuvre de la stratCgie de dCveloppement du secteur de la sante'. La StratCgie de renforcement du systkme de la santC (SRSS), adoptte en 2006, vise l'extension progressive gkographique de la couverture d'un ensemble complet de services. Ainsi, les besoins financiers de la mise en ceuvre de cette stratCgie de'pendront de la faqon dont l'expansion gkographique de la couverture des services sera dCfinie. Ceci n'a pas encore C C fait sauf de faqon ponctuelle. D'abord, il faut estimer le coot du paquet de services t dCjB dCfini. Ensuite, il faut dCvelopper des projections rCalistes pour l'extension de sa couverture. Le dkveloppement du CDMT dCpendra d'une telle analyse tout en restant rkaliste quant B I'enveloppe financikre probablement disponible et B la capacitC d'absorption. 5.66 Les informations disponibles sur les dCpenses des mCnages relatives aux services de santC sont prCsenttes B I'annexe 5. L'on estime que ces dkpenses privCes sont considCrables, peut-Etre de l'ordre d'EU$7 par habitant, et qu'elles ont permis de soutenir le fonctionnement des services de santC publics privatisks de facto dans bien des rCgions. Les frais d'utilisation et les cofits des mkdicaments constituent des obstacles Cnormes B l'accks aux soins pour les pauvres ; l'un des objectifs des financements publics domestiques et internationaux est de remplacer le niveau actuel des paiements par les mCnages afin de rendre les services plus accessibles aux pauvres. 5.67 En Cnonqant ses prioritCs de dkveloppement, le nouveau gouvernement Clu a pris l'engagement d'amCliorer 1'Ctat de sante' de la population. I1 a ddfini, entre autres, des cibles en matikre de dCpenses publiques de santC (RDC, 2007). Celles-ci rephentent t 7'5% du budget total de 1 ' ~ t a (hormis les remboursements de la dette) en 2007, 12,3% en 2008 et 12'9% en 2009. La cible pour 2007 est dCjB inopCrante, puisque I'enveloppe allouCe B la santC dans le budget 2007 reprksente 5,7% du total (hormis les remboursements de la dette). Compte tenu des faibles taux d'extcution budgCtaire susmentionnCs, m6me ce niveau de dipenses a peu de chances d'etre atteint. Si ces objectifs Ctaient atteints (et en supposant que le montant total des dCpenses publiques est d'environ 20% du PIB, ce qui est conforme aux niveaux enregistris ces dernikes annCes), les dCpenses publiques de santC s'klkveraient alors B EU$ 150 millions pendant la premikre annke, B 275 millions pendant la deuxikme annCe, et B 325 millions pendant la troisikme annCe. Encore une fois, de telles augmentations des dCpenses effectives par rapport au niveau de 2006, B hauteur d'EU$ 50 millions environ par an, sont peu envisageables, m&me si l'on pourrait arguer que l'on a assist6 a des augmentations proportionnelles d'une ampleur analogue depuis 2002. 5.68 Les niveaux estimatifs actuels des ressources nationales et internationales consacrkes annuellement aux dkpenses de santk publiques (hormis la lutte contre le VIHISIDA) avoisinent EU$ 250 millions, soit EU$ 4 par habitant. A supposer que des ressources additionnelles d7EU$ 2,50 par habitant sont nicessaires dans les premikres phases de I'extension de la couverture de services, implique qu'il faudra des financements additionnels d'EU$ 150 millions par an. Une partie de ce montant, peut-etre EU$ 50 millions, pourrait provenir d'une augmentation des dkpenses publiques consacrCes a la santC (meme s'il reprksenterait un doublement des dCpenses de 1 ' ~ t apour t la santC, ce montant serait infkrieur ?i l'objectif dCclarC). Le reste, c'est-a-dire environ EU$ 100 millions par an, devra provenir de ressources additionnelles internationales. 5.69 Bien que la suppression du recouvrement des coOts fasse actuellement l'objet de dCbats en RDC, les ressources disponibles ne permettent pas la fourniture gratuite de services de santC de base 21 toute la population. Les donnkes concernant I'impact considCrable sur l'utilisation des services de santk par les populations pauvres en RDC durant le conflit ont suscitC un plaidoyer en faveur de la suppression des frais de consultation et paiements pour les medicaments (MSF 2001). A prCsent, le problkme a refait surface en RDC dans le contexte des programmes de dkveloppement. GknCralement, les autoritCs sanitaires et les autres parties prenantes congolaises reconnaissent l'impact du niveau klevC des paiements par le patient sur l'utilisation des services et la pauvretC, mais plaident en faveur du maintien d'un certain niveau de tarification, et ce, pour deux raisons. Premikrement, le paiement des frais favorise la responsabilisation du prestataire vis a vis du malade. Deuxikmement, la suppression des frais compromettrait la pCrennitC du systkme lorsque l'aide internationale prendrait fin ; un souci raisonnable compte tenu de l'imprkvisibilitk du financement international. Dans tous les cas, les ressources disponibles ktant limitCes, ce dCbat est quelque peu superflu ; actuellement, il n'est pas possible de fournir gratuitement le paquet essentiel de services a l'ensemble de la population. La reduction des barrikres financikres 21 I'utilisation et du fardeau qui pkse sur les mCnages passera nkcessairement par un dosage entre des mesures d'exonkration et la fourniture gratuite ou fortement subventionnke de quelques services ?i , telles stratCgies sont dCji en place en RDC et elles haut impact. D'une certaine f a ~ o nde demandent 21 etre renforckes en association avec les subventions extCrieures nkcessaires. 5.8. Conclusions et recommandations 5.70 Nous sommes a un stade important du dCveloppement du secteur de la santC en RDC. La phase immCdiate de sortie du conflit est achevCe, bien que des dkfis Cnormes subsistent pour ce qui est de I'amklioration des services de santC et des risultats du point de vue de la santC de la population. Les capacitis du gouvernement et les niveaux de financement se sont sensiblement amCliorCs et il existe un engagement politique pour d'autres augmentations spectaculaires. Les financements des bailleurs de fonds internationaux en faveur des services de santC se sont kgalement dkveloppCs et une deuxikme gCnCration de programmes est en en cours de lancement pendant que I'assistance humanitaire se rCduit progressivement. Le gouvernement a accompli des progrks considCrables en matikre d'klaboration de politiques en mettant en place le cadre strategique et le contenu technique du dkveloppement des services de santk. Cependant, des difficult& persistent depuis longtemps en ce qui concerne les capacitCs administratives et le risque de corruption, alors que de nouvelles questions majeures sur la de'centralisation imminente des compdtences relatives aux services sanitaires de base en faveur des provinces doivent etre re'solues. 5.71 La strate'gie sectorielle actuelle table sur le r61e direct du gouvernement comme fournisseur de services de santC (souvent en partenariat avec les organisations confessionnelles). Tout en ddcrivant les conditions dans lesquelles le gouvernement s'dtait retird du secteur pendant les anndes 90, entrainant ainsi la privatisation de facto des services publics de santC ddpendant exclusivement des recettes perques auprks des malades, la Revue de ddpenses publiques de 2002 a recommandd qu'une nouvelle rdflexion soit engagde sur le r61e de 1 ' ~ t a dans t la fourniture des services de sante'. Depuis lors, 1 ' ~ t a a t rkaffirmd sa place par une amdlioration sensible des ddpenses publiques de santd, a telle enseigne que les salaires et les primes sont dCsormais rkgulittrement versCs aux agents de santd. Les programmes de ddveloppement financds par les bailleurs de fonds ont aussi accru fortement la pre'sence de 1 ' ~ t a tdans le secteur. En outre, la direction stratdgique et technique est 21 prCsent assurCe par le gouvernement au travers des plans et normes sectoriels qui sont appuye's par les programmes financCs grsce aux ressources nationales et internationales. La vision qui apparait de plus en plus dvidente, en particulier dans la strate'gie du secteur de la santd de 2006, consiste essentiellement en une relance du programme de ddveloppement des annCes 80, qui comprend les e1Cments suivants : i) fourniture des services 21 travers le systttme intdgrd des zones de santd qui fait intervenir un re'seau de services de soins de santd primaires appuyd par un h6pital de rdfdrence ; ii) financements publics importants avec contributions des malades; iii) fourniture des services assurCe principalement par 1 ' ~ t a ta travers la gestion des dtablissements et du personnel ; et iv) partenariat avec les prestataires non gouvernementaux confessionnels, qui gkent habituellement les hhpitaux, B travers des accords et parfois avec des financements publics. 5.72 La relance de ce programme se justifie en ce sens qu'il a dte' bien conqu au de'part et, adapt6 au contexte de la RDC, il est effectivement axe' sur la fourniture des services de soins de santd de base ayant le plus d'impact sur la situation sanitaire dans le pays. I1 s'appuie par ailleurs sur une structure administrative et de prestation des services qui a ddmontrd dans certains cas une remarquable capacitd d'adaptation. La logique inhCrente au systkme de zones de santC peut Etre opposde aux divisions de compCtences et aux cadres administratifs fragmentaires et parfois dysfonctionnels que l'on peut observer dans d'autres pays d'Afrique subsaharienne. Ndanmoins, le contexte a considCrablement change' depuis les anne'es 80. Premittrement, comme cela est soulignd B diffdrents endroits de ce chapitre, parallttlement a un secteur privd i?~ but lucratif dont les contours sont ma1 de'finis, mais qui est rdpute' important dans les grandes villes, des pans considdrables du systttme de santd public sont privatisds de facto, ddpendant ainsi de la vente des services a la population. Deuxikmement, on a notamment insist6 a I'e'mergence d'un groupe important d'agents de santd non re'gularisCs fournissant des services dans des Ctablissements publics, ce qui a crCe' des effectifs plCthoriques dans les rCgions ou la population a un pouvoir d'achat, et un manque de personnel dans les zones rurales les plus pauvres. Troisikmement, les financements apporte's par le secteur public international sont ge'nkralement administrks au moyen d'une variCtC de m6canismes qui accordent une place importante aux organisations non gouvernementales. Quatrikmement, la crCation prochaine de nouvelles provinces et la d616gation 2 1 celles-ci de la responsabilitC concernant les services sanitaires de base ouvre, entre autres, des possibilitCs extremement variables d'une province B I'autre en matikre de capacitCs, de niveaux de financement et, en fin de compte, en matikre de stratCgies, de normes et de pratiques relatives 2 la fourniture des services. 5.73 Ces facteurs soulkvent la question de savoir si, dans une situation oh ses capacitCs sont encore limitkes, le gouvernement doit rCpartir ses efforts et ses financements propres entre les trois fonctions majeures du systkme de santk : i) la direction et la supervision ; ii) le financement ; et iii) la prestation des services (OMS 2000). Tout en rkpondant aux contraintes de capacitk et aux risques lies 2 la gouvernance, nombre des principaux programmes financCs par les bailleurs de fonds sont en train d'expkrimenter des mCcanismes de mise en ceuvre qui se prgteraient davantage 2 une plus grande sCparation entre les fonctions de direction et de financement, d'une part, et la fonction de prestation des services d'autre part. Les stratCgies basCes sur la contractualisation (Banque mondiale) et le paiement par service (UE) en sont les principaux exemples. Toutefois, comme le financement et une part considkrable des volets des programmes financks par les bailleurs de fonds liCs B la fourniture des services ne sont pas directement contr6lks on a le sentiment que la fonction de direction et supervision de 1 ' ~ t a t par l ' ~ t a t , est kgalement IimitCe. I1 est certes Cvident que, compte tenu de la situation sanitaire de la population, la prioritk devrait etre accordke l'amklioration des services de base, mais le renforcement des capacitCs de 1 ' ~ t a t(au niveau central, et maintenant a I'Cchelon provincial) pour lui permettre de remplir ses fonctions en matikre de supervision et de financement pourrait lui rendre plus acceptable la fourniture privke des services a but lucratif et non lucratif, de sorte que les capacitCs IimitCes du secteur public soient concentrks sur les questions likes a la planification, la rkglementation et la supervision, ainsi que sur les problkmes de financement. 5.74 La stratCgie sectorielle de 2006 et les dCbats qui ont suivi indiquent que la vision pour le dCveloppement du secteur privilkgie gknkralement les services fournis dans les formations sanitaires. En particulier, on a le sentiment dans certains milieux que les stratkgies basCes sur le recours aux agents de santk communautaires ne sont pas efficaces et ne permettent pas de fournir des prestations de qualit6 suffisante. D'autres sugg2rent que la limitation de la fourniture des services de base (tels que la planification familiale, de mtme que le traitement du paludisme, de la pneumonie et de la diarrhke, ainsi que diffkrents services de prkvention) aux formations sanitaires ne garantira pas un bon rapport coQt-efficacitCet privera des proportions importantes de la population d'accks pendant encore quelque temps. Peut-Etre cette problCmatique est au fond celle de I'opposition entre les programmes axCs sur une maladie spkcifique et la prestation de services plus intCgrCs, car la plupart des stratCgies baskes sur les communautks et les mknages sont actuellement mis en place par de tels programmes verticaux. En mEme temps. il existe au niveau international suffisamment de donnkes attestant que les strategies basCes sur les communautCs et les mCnages sont efficaces lorsqu'elles bCnCficient d'un soutien adCquat et durable de la part du systkme de santC. I1 est Cvident que les analyses futures sur cette question devraient porter essentiellement sur la fourniture d'un paquet intCgrC de services au niveau des communautCs et des mCnages de mEme que sur le renforcement des << stratkgies avancCes B du rCseau de structures sanitaires (Economist 2007). 5.75 Des travaux supplCmentaires sur ces questions de stratdgie globale doivent etre accompagnds par des rdformes plus pointues rdalisables a court et moyen terme. A court terme, il est recommandd de mettre en oeuvre les prioritds suivantes au cours des 18 prochains mois. Processus budaktaire. Compte tenu des projections d'augmentation des ddpenses publiques affecte'es la santd et en s'appuyant sur les progrks enregistrds dans le processus budgdtaire au cours des dernikres annCes, d'autres initiatives s'avkrent ndcessaires dans le secteur de la santd, dans le but d'amkliorer la crddibilitk et l'utilitd du budget. Parmi ces initiatives, on peut citer notamment : i) l'instauration d'un processus transparent de ddfinition des prioritds dans le cadre d'une enveloppe totale rdaliste ; et ii) l'intervention des provinces dans le processus budgCtaire en encourageant le recours aux plans annuels des zones de santC comme points de ddpart. Processus de dkcaissement. Une rCforme particulikrement urgente consiste trouver un moyen permettant aux zones de santC (a travers les provinces) d'accCder a leurs crCdits budgdtaires non salariaux. En outre, il faut mettre fin a l'utilisation des procCdures exceptionnelles de paiement pour les dCpenses du Ministkre de la santC afin de limiter les risques de corruption. Ressources humaines du secteur de la santC. Les ressources humaines de la santd constituent un volet crucial d'un grand nombre de questions stratdgiques importantes auxquelles le secteur est confrontd, y compris le r61e de l ' ~ t a t le, financement, la ddcentralisation, l'dquitd, et la qualitd des services. A court terme, il est recommandd que le gouvernement Ctablisse, province par province, une comptabilitd exacte du nombre de fonctionnaires et d'agents de santC non rdgularisds Investissements sectoriels ndrCs par 1 ' ~ t a t .Approuvd re'cemment, le projet de renforcement du systkme de santd financC par GAVI, qui sera gCrd en grande , partie par l ' ~ t a t offre une occasion de dCmontrer aux partenaires internationaux dans quelle mesure la fonction de financement du systkme de santd peut etre ; conskquent, les aspects fiduciaires de ce projet assurde directement par 1 ' ~ t a tpar doivent etre suivis de prks. DCcentralisation. Les principales questions relatives au financement, aux capacitds, a la division des responsabilitds et au risque d'aggravation des indgalitds, mCritent d'etre aborde'es. Le Ministkre de la santC devrait piloter un processus de concertation afin d'dlaborer une stratdgie sectorielle de dkcentralisation. Un dCfi majeur consiste a de'terminer comment assurer 1'CquitC dans le financement et l'offre de services de santC de santC a travers le pays. 5.76 I1 est recommand6 qu'une enquete de suivi des dCpenses publiques dans le secteur de la sante' soit menCe le plus rapidement possible pour documenter ces rCformes (il s'agit Cgalement d'un repkre du point d'achkvement de l'initiative PPTE). 5.77 Les rCformes suivantes sont recommandCes a moyen terme. Les prCparatifs y affkrents devraient commencer immediatement afin d'obtenir des rksultats escomptks au cours des prochaines annkes: Suivi du budget et des decaissements et information. Le Minist2re de la santk doit rigulierement rendre compte de l'utilisation des ressources publiques (salariales et non salariales). Pour ce faire, il est nkcessaire de mettre en place un systkme de suivi efficace, adapt6 B la dkcentralisation imminente. Estimation des coQts et Cadre de dCpenses B moyen terme (CDMT). Des Ctudes additionnelles sont nkcessaires sur les projections B moyen terme, en particulier sur l'affectation des ressources et les micanismes d'exkcution probables. Le CDMT devrait se baser sur des estimations de coQt du paquet de services B appuyer (B partir d'une meilleure comprChension de 1'expCrience effective en RDC) ainsi que des projections rialistes pour l'expansion de la couverture des services, en tenant compte de l'enveloppe probablement disponible provenant de sources nationales et internationales. Ressources humaines du secteur de la santC. Pour effectuer des amCliorations durables dans la prestation des services, il est nCcessaire de concevoir et d'exCcuter une stratCgie de rationalisation de la main-d'ceuvre sanitaire, en reduisant notamment les effectifs excCdentaires dans certaines rCgions et en les rkaffectant dans des rCgions ma1 desservies. En particulier, il convient de noter que la rCsolution du problkme des travailleurs non rkgularisCs n'implique pas nkcessairement une expansion spectaculaire des effectifs de fonctionnaires de la santC, surtout dans le contexte du transfert des responsabilitCs aux provinces en matikre de paiement des salaires. I1 faudrait adopter des mCcanismes plus novateurs comme par exemple les contrats de partenariat avec les Cglises et les ONG. DCcentralisation. Le transfert des responsabilitCs aux provinces en ce qui concerne les services de santC de base posera des dCfis Cnormes pendant de nombreuses annCes encore, et il sera nCcessaire en particulier de consacrer des efforts substantiels au renforcement des capacitCs des administrations provinciales. Gestion et coordination des bailleurs de fonds. Pour ce qui est des bailleurs de fonds, il est Cvident que les rCcents progrks enregistrCs au niveau de la coordination devraient Etre Clargis, dans le souci de rCduire la pression qui pkse sur les capacitks limitCes de 1 ' ~ t a t .En admettant que l'harmonisation des procCdures fiduciaires est difficile B rCaliser et prendra du temps (si elle est jamais rCalisee). les autoritCs devraient encourager les bailleurs de fonds 2 s'harmoniser sur des questions plus techniques, surtout en ce qui concerne le suivi et I'Cvaluation et les modalitks d'execution technique (non fiduciaire) comme, par exemple, les normes de performance pour determiner les niveaux des primes B accorder aux ONG et aux agents de santk et les modalitks y affkrentes. En outre, le gouvernement doit s'efforcer de compiler des donnCes sur les budgets et les dkpenses effectives des projets soutenus par les bailleurs de fonds afin de mieux informer ses decisions en matikre de planification et d'affectation des ressources. Des ressources plus importantes devraient etre affectkes au renforcement des capacitds du Ministkre de la santk afin d'amdliorer la coordination des bailleurs de fonds dans ces domaines. En meme temps, les bailleurs de fonds doivent s'employer skrieusement i amkliorer la prdvisibilitd de leur concours financiers au secteur. CHAPITRE 6. PARITE HOMMES-FENINIES Recorninandations prioritaires Coordination Preciser le r6le du ministkre de la condition Pour le cycle institutionnelle fkminine : coordination. suivi et defense des droits. budgetaire de 2009 Accroitre le montant total des fonds alloues h la promotion de I'egalite entre homrnes et femmes et A l'amklioration de la collecte de donnkes ventilkes par sexe. Violence contre les Affecter des ressources aux efforts d'klimination de la Commencer femmes violence contre les femmes, en cornmenqant par immkdiatement l'amklioration des connaissances ( B travers la sensibilisation, la defense des droits et la formation) et par un meilleur suivi officiel de la situation, notamment par la collecte de donnCes. Une lneilleure comprChension et information devrait lnener B des actions concrktes visant B proteger les personnes vulnkrables. Promouvoir Examiner I'impact des frais de scolaritt sur la Commencer 1'CgalitC au moyen scolarisation et la rktention des filles et prendre des immkdiatement de poli tiques mesures approprikes. sectorielles Amkliorer I'accks B la planification familiale et aux L - soins de santk reproductive. 1 2 6.1. Introduction 6.1 I1 existe de graves inkgalites entre hommes et femmes en RDC ; la plupart des femmes ont un statut tr?s bas dans la socie'tk et connaissent souvent la marginalisation, la discrimination et les abus. La RDC se classe parmi les 6% inferieurs (1 67' sur 177 pays environ) selon une combinaison d'indicateurs sociaux mesurks par I'Indice de dkveloppement humain (IDH) des Nations unies. En 2006, le Rapport de I'ONU sur le de'veloppement humain classait Cgalement la RDC parmi les 4% inferieurs (130' sur 136 pays) d'aprtts leur Indice du de'veloppement lie aux distinctions entre les sexes. Cet indice associe diffkrents critkres d'kvaluation : esperance de vie a la naissance, taux d'alphabetisation des adultes. taux de scolarisation brut combink et niveau estimatif du revenu gagne. Chez les filles, le taux de scolarisation et d7ach?vement au niveau primaire est plus faible, non seulement a l'interieur du pays, mais aussi par rapport h d'autres pays d'Afrique subsaharienne (voir le tableau 6.1) ; le taux de mortalit6 maternelle et le taux de feconditt! sont parmi les plus eleve's au monde ; les femmes sont plus susceptibles que les holnmes de contracter le VIHISIDA et constituent 60% de la population - - infectke en RDC : I'incidence de la violence contre les femmes et de la violence sexuelle est sur le sexe, et 2 remkdier B toutes les consCquences nCgatives subies par les femmes, surtout 2 cause des conflits armis. 6.4 Cependant, ces lois et rkglements ne sont pas suffisants et il existe un dCcalage entre I'esprit des lois formelles et leur application concrkte. D'aprks diffkrents indicateurs sociaux, la situation politique et socioCconomique des femmes ne semble gukre avoir connu d7amClioration significative au cours des vingt dernikres ann6es. Selon les estimations, le taux de mortalit6 maternelle a augment6 de 870 en 1990 a 990 en 2000 et le taux de fCconditC est rest6 constant, se situant autour de 7 depuis 1980. Bien que les taux de scolarisation aux niveaux primaire et secondaire pour les deux sexes se soient amCliorCs au cours des dernihes annkes, I'Ccart s'est en fait creuse' entre les hommes et les femmes, avec une baisse de l'indice de parite' entre les sexes en ce qui concerne les taux bruts de scolarisation (enseignements primaire et secondaire combinis). qui est pass6 de 0,80 en 1999 2 0,73 en 2002. S'agissant des violences sexuelles, des problkmes existent a plusieurs niveaux : les fonctionnaires tels que les agents de police et les militaires en sont souvent les auteurs et les tribunaux n'ont pas la capacitk de traiter ces affaires de manikre convenable. 6.5 11 est essentiel d'amkliorer 17ex6cutionet I'efficacit6 des programmes et initiatives destinCs a traiter les inCgalitCs entre hommes et femmes afin de rkaliser les objectifs CnoncCs dans le DSRP et progresser vers I'atteinte des objectifs du MillCnaire pour le d6veloppement (OMD). Bon nombre de ces OMD comportent des indicateurs directement liCs B l'CgalitC entre les sexes, et tous ont une dimension relative 2 la paritC hommes femmes qui devrait etre prise en compte. Par conskquent, I'analyse des politiques et des dipenses actuelles sous l'angle de la parit6 et le renforcement des capacitks de suivi des dkpenses selon les sexes est particulikrement importante pour atteindre les OMD. En particulier cela permet de mieux comprendre les proportions des hommes et de femmes qui bknkficient actuellement des politiques et des dCpenses a fin d'ame'liorer la situation actuelle pour atteindre les groupes qui en ont le plus besoin. 6.2. Cadre institutionnel 6.6 Le gouvernement comprend actuellement un ministkre de la Condition fkminine dont la mission est de veiller a ce que les besoins des femmes et des filles (et des enfants) soient suffisamment pris en compte en RDC. Le r61e principal du ministkre est d'identifier les principaux problkmes auxquels sont confrontCes les femmes dans tous les secteurs et, partant de la, les mCcanismes 2 mettre en euvre au niveau sectoriel pour rksoudre ces problkmes. Par conskquent, le Ministkre de la Condition fkminine doit coopCrer Ctroitelnent avec les ministkres ope'rationnels compCtents en vue de coordonner les mesures i appliquer pour apporter une rCponse aux questions de genre qui sont identifikes. A I'heure actuelle, le Ministkre de la Condition fiminine collabore avec le ministkre de I'Enseignement primaire, secondaire et de la formation professionnelle (MinEPSP) dans le cadre d'un programme qui comporte un volet visant a accroftre le taux de scolarisation des filles et avec les ministkres de la SantC et de la Justice dans le cadre d'initiatives destinies B kliminer la violence sexuelle et B amkliorer la situation en matikre de santC de la reproduction. 6.7 Outre le ministkre de la Condition fe'minine, le rninistkre des Affaires sociales entreprend des initiatives particulikrement ciblCes sur les femmes. Au nombre de ces initiatives et programmes, figure la crkation de centres de documentation pour les femmes et un programme visant spkcifiquement a apporter des rkponses aux besoins particuliers des femmes handicapkes. 6.8 Le Ministere de la Condition fkminine a crCC un plan visant a rCgler les problkmes que rencontrent les femmes dans diffkrents domaines tels que l'kducation, la santC, le dCveloppement Cconomique, l'agriculture, la justice et la sCcuritC, en rapport avec les objectifs CnoncCs dans les OMD. Le plan propose des activitCs et des initiatives dans chaque domaine en vue d'atteindre les re'sultats visCs, identifie la population cible et, a chaque niveau, les parties responsables (ministkres, bailleurs de fonds), le coiit et le de'lai de rkalisation, Ctant entendu que la plupart des objectifs-cibles Ctant fix& pour 2015. Ce plan s'angle trop ambitieux compte tenu de la capacitC actuelle du Ministkre de la Condition fkminine. I1 faudrait procCder a des modifications importantes dans le fonctionnement du ministkre pour Citre en mesure de coordonner et de suivre la mise en oeuvre de telles activitds. 6.9 L'absence de coordination entre les ministkres, le manque de ressources humaines et financikres, et le manque de donne'es poseront des difficultCs pour la rkalisation de nombre des objectifs CnoncCs dans le plan proposC. Pour que nombre de ces prograrnmes/initiatives puissent Citre menis a bien, il faudra mettre l'accent sur 1'amClioration de la collecte de donnCes et la recherche, en particulier concernant la question de la pant6 hommes-femmes. En particulier, il est nCcessaire d'amkliorer la fiabiliti des donnCes et la frkquence de leur collecte, surtout en ce qui concerne les statistiques relatives aux secteurs sociaux. Par exemple, le dernier annuaire statistique national sur l'e'ducation a CtC rCalisC en 200112002. Ceci permettra de mieux orienter les actions vers les populations idoines au niveau de chaque secteur et de valider les nombreux problkmes auxquels les femmes font face en RDC. 6.3. Cadre budgetaire 6.10 Dans I'ensemble, le Ministere de la Condition feminine resoit une part tres minime des ressources budgetaires. En 2006, le Ministkre de la Condition fCminine disposait d'une enveloppe budgktaire d'EU$ 1 million, dont 67% a CtC utilisC, ce qui correspond a 0,05% seulement du budget total utilisk. Le pourcentage par rapport a l'enveloppe financikre totale et au montant utilisC en 2006 Ctait semblable a celui de 2005, mCime si cela constitue une ame'lioration par rapport a 2003 et 2004 (voir le tableau 6.2). En comparaison, les fonds allouCs au ministkre du Tourisme et au ministkre des Sports et Loisirs en 2006 ktaient respectivement 3,8 et 1 1 , l fois supkrieurs B ceux alloue's au ministkre de la Condition fLminine. A l'instar des autres ministkres, le budget du Ministkre de la Condition fkminine prCvoit un ensemble ambitieux de programmes visant B rCsoudre les problkmes auxquels les femmes sont confrontkes dans differents domaines. Le coiit total dlexCcution du plan du minist6re est d'EU$ 219 millions (15% du budget total), ce qui repre'sente 325 fois l'enveloppe budgCtaire allouCe au Ministkre de la Condition fkminine en 2006 ou un peu plus que celle du Ministkre de la DCfense. Les objectifs du plan sont axCs sur les questions essentielles. Toutefois, le plan ne semble pas rCaliste car il ne tient compte tenu de la capacitC de mise en aeuvre du ministkre, ni de la disponibilitC de ressources budgCtaires d'une telle ampleur. Tableau 6.2: DCpenses budgCtaires effectives pour 2003-2006 Ministkre 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 % extcution % total Sant6 56% 33% 55% 54% 49,7% 46,l% 25.7% 21,2% Enseignement primaire, secondaire et 63% 21% 87% 89% 35,3% 25,0% 49,2% 61,0% professionnel Enseignement tertiaire et universitaire 40% 25% 88% 82% 10.1% 11,9% 17.3% 14,8% Droits humains 73% 102% 80% 73% 1,17% 1,02% 0,22% 0.11% Affaires sociales 32% 34% 28% 51% 2.74% 8.92% 5,00% 1,73% Source: Ministkre des Finances. 6.1 1 I1 faudrait amCliorer la rkpartition des financements au sein du Ministkre de la Condition fkminine pour lui permettre de planifier et d'exCcuter efficacement ses programmes et initiatives et pour coordonner avec d'autres organismes la mise en aeuvre de programmes visant 2I amkliorer la situation des femmes en RDC. Les fonds utilisCs par le Ministkre de la Condition fCminine en 2006 ont CtC affect& en premier lieu au personnel (34%) et aux travaux de construction (45%), un peu plus de la moitiC de ces fonds (53%) ayant CtC affectes au fonctionnement du Cabinet et du SecrCtariat gCnCral. En dehors du SecrCtariat gCnCral, l'enveloppe la plus importante consacree 2I un seul programme a CtC allouCe aux travaux de construction entrant dans le cadre de l'initiative sur la femme et le ddveloppement (38%). Les autres initiatives et centres ayant r e p des fonds de ce ministkre en 2006 Ctaient le Centre pour la mkre et l'enfant 2I Kinshasa- Ngaba, le Programme national pour la promotion de la femme congolaise et le Programme de promotion Cconomique, qui ont obtenu respectivement 7,1, 1,1 et 0,02% du budget total du ministkre. Les autres programmes, dkpartements et initiatives qui Ctient inscrits au budget de 2006, mais dont les fonds n'ont pas CtC utilisks sont, entre autres, les Ctudes et la planification, la coordination et le suivi, ainsi que les services gCnCraux. Ces unitCs du ministkre sont essentielles pour mener 2I bien llCvaluation de la faisabilitk et pour classer les programmes proposts par ordre de prioritk. Par conskquent, 2I l'avenir, l'affectation et llexCcution des dCpenses devraient refldter l'importance de ces unitks afin de contribuer 2I amkliorer l'efficacitt et le fonctionnement du ministkre. Toutefois, celui-ci doit se concentrer sur la coordination des activitCs visant B amCliorer la situation des femmes mises en aeuvre par d'autres organismes au lieu de chercher i i exkcuter lui-m2me une sCrie complkte de programmes. En outre, il importera que le Ministkre de la Condition feminine mobilise des ressources nationales et internationales accrues auprks des ONG et des organisations internationales au lieu de miser uniquement sur le budget de 1 ' ~ t a t . 6.12 Les postes inscrits au budget, directement et indirectement liCs aux questions de paritd entre les sexes au sein dss autres ministkres, btndficient dgalement d'une trks infime partie des financements. Le montant total des fonds allouds B l'ensemble des programmes ayant trait 2I la parit6 hommes-femmes est infdrieur 21 0,1%. Seuls deux des cinq programmes inscrits au budget du ministkre des Affaires sociales, 2I savoir le Centre pour la promotion des femmes handicapCes et la Fondation de Marie Antoinette, ont requ des fonds en 2006 (respectivement 1,2% et 0,l 1%) du ministkre du Budget. Le seul autre ministkre ayant inscrit a son budget des programmes destinCs a traiter spe'cifiquement des questions de paritC entre hommes et femmes Ctait le ministkre de la Sante'. Ces programmes representaient au total 0,34% du budget exdcutC du ministkre. 6.4. Questions sectorielles : Cducation, santC et s6curitC Enjeux 6.13 Des disparitCs entre hommes et femmes existent a tous les niveaux dans I'accks a I'kducation, les filles Ctant a la traine, notamment dans l'enseignement secondaire et au-dela. Les plus ricentes estimations nationales du taux de scolarisation brut ( T S B ) ~ ~ l'enseignement primaire sont de 56% pour les filles et 72% pour les dans garqons. Selon le dernier annuaire statistique national pour 200112002, la disparitd entre les sexes dans l'enseignement primaire se traduisait par un Ccart de 12 points de pourcentage en faveur des garqons (56% contre 44% du total). Le plus faible dcart a dtC constat6 a Kinshasa, allant jusqu'a la parit6 en matikre de scolarisation, et l'Ccart le plus Clevd a Cte' enregistrC dans le Maniema et le Sud Kivu, ou les filles reprksentaient 4 1 % de I'effectif total. S'agissant de la scolarisation et de la parite' entre les sexes, la difficult6 majeure rCside dans les taux d'achkvement dans l'enseignement primaire et le passage vers le cycle secondaire. Le taux brut de scolarisation est de 29% pour les garqons et de 17% pour les filles. En 200112002, les filles reprksentaient seulement 37% de l'effectif total des Ctudiants inscrits dans l'enseignement secondaire contre 63% pour les garqons. L'indice de paritd entre les sexes concernant le taux brut de scolarisation dans l'enseignement primaire et l'enseignement secondaire rdunis est de 0'73, un chiffre qui est en baisse par rapport au chiffre de 0'80 enregistre en 1999. Une enquete plus rkcente effectude $ I Kinshasa partir de 2005 dCmontre I'augmentation du taux d'abandon scolaire chez les filles en s'appuyant sur les taux de rktention dans l'enseignement primaire (de la lire a la 6e). Le taux de rdtention enregistrd pour les garqons Ctait de 82% tandis que les filles se situaient B 68% seulement, avec un taux pour les deux sexes combines de 75%. Incidence du budget et analyse budge'taire 6.14 Les Ccarts entre les sexes en matikre de scolarisation et, partant, de ddpenses d'dducation, sont ddfavorables aux filles en RDC. Les dCpenses d'education ventilCes selon le sexe en 2002 traduisent un taux de scolarisation plus Cleve pour les gaqons pour ce qui est de la scolarisation au cycle primaire et au cycle secondaire, avec une diffkrence plus marque'e pour ce dernier cycle. Les pouvoirs publics ont dCpensC environ 42% de plus pour les garqons que pour les filles dans l'enseignement primaire et secondaire (23 % et 66 % de plus pour les garqons au primaire et au secondaire, respectivement). " Annuaires statistiques; Division de la population, DCpartement des affaires Cconomiques et sociales, Secrgtariat de l'ONU, Perspectives de In population mondiale :la relvision 2002 et Perspectives de l'urbnnisation rnondiale :la re'vision 2001. D'aprks les tendances observCes en matikre de scolarisation et de dipenses, la prise en compte de l'enseignement supCrieur rkvklerait un Ccart encore plus prononcC en faveur des garGons. 6.15 Le budget du NlEPSP ne comportait aucun programme directement ciblC sur I'enseignement des filles en 2006. Un programme Ctait inscrit au budget (la Direction de 1'~ducation pour tous) qui aurait pu avoir un effet indirect, mais les fonds n'ont pas CtC utilisks. Aucun programme spkcifique nlCtait inclus dans le budget du ministkre de 1'Enseignement supCrieur et de la Formation universitaire pour des actions ciblCes en faveur des filles. La majorit6 des financements allouCs au MEPSP et au ministkre de I'Enseignement supCrieur et de la Formation universitaire a CtC consacrke au personnel, qui reprCsente respectivement 89% et 94% de leur budget total en 2006. 6.16 Le nombre limit6 de programmes nationaux destinCs a promouvoir 1'Cducation des filles tient au fait que les campagnes financCes par 1'extCrieur sont surtout axCes sur l'enseignement primaire. Un programme, mend de concert avec le MEPSP et le ministhe de la Condition fkminine, est en cours pour amCliorer la qualit6 de I'enseignement primaire. 1 1 comporte un volet visant spkcifiquement la scolarisation des filles (Toutes les filles i 1'Ccole). Ce programme est entikrement financC par I'UNICEF. En 2006, le programme a r e p EU$ 7 millions et la projection pour 2007 est d'EU$ 14 millions, ce qui correspond h environ sept fois le montant allouC par 1'UNICEF en 2003. La campagne en faveur de la participation des filles vise 2 200 Ctablissements scolaires sClectionnCs dans neuf provinces. Elle comporte deux volets : (i) un volet de plaidoyer finanqant l'achat d'affiches d'information et des campagnes d'annonces tClCvisCes, (ii) la fourniture aux Ctablissements scolaires de ressources telles que la distribution d'un paquet de fournitures 5 tous afin d'encourager l'inscription de tous les enfants 5 1'Ccole. A I'heure actuelle, le programme se concentre uniquement sur l'enseignement primaire, mais il sera ilargi a l'enseignement secondaire et soutiendra aussi les centres d'apprentissage oh les filles qui n'ont pu bCnCficier de l'enseignement primaire a leur jeune 2ge peuvent effectuer leur cycle d'Ctudes primaires en 3 ans au lieu de 6 ans. Bien qu'aucun rCsultat spicifique ne soit disponible sur 1'Ctat d'exkcution de la campagne en faveur de l'e'ducation des filles, l'on note des tendances prometteuses, a en juger par les donne'es statistiques rassemblCes par 1'UNICEF dans prks de 26 000 classes au niveau de 1 1 provinces. Dans cet Cchantillon, le taux moyen de scolarisation des filles dans l'enseignement primaire a augment6 de 13,1% et la moyenne pour les garqons a augment6 de 7,3%. 6.17 Les initiatives de financement engagCes dans le but de cerner et corriger la disparite' entre les sexes en ce qui concerne les taux de scolarisation et de rCtention dans I'enseignement secondaire occupent une place essentielle, tandis que les programmes visant i accroitre la paritC entre les sexes et le taux de scolarisation au niveau primaire se poursuivent. Aucune Ctude ou enquEte complkte n'a CtC effectuke I'Cchelle nationale pour traiter cette question. Cependant, I'UNICEF a procCdC a des enquctes prkliminaires A travers des discussions informelles dans les Ccoles. Ces enquttes ont rCvClC les principales raisons suivantes comme pouvant expliquer le fait que les filles abandonnent 1'Ccole : (i) les frais d'icolage, (ii) la pubertk des filles au cycle prirnaire, et les abandons de scolaritC dues aux mariages prCcoces, (iii) le fait qu'il y ait peu de femmes enseignantes, ce qui peut influencer la dCcision d'envoyer les filles B 1'Ccole compte tenu des risques de harcklement sexuel ou de malaise au sein des Ctablissements. En outre, I'UNICEF entreprend actuellement une enquete nationale dans 8 provinces afin de collecter des informations sur les taux d'achkvement. Cette enquete se penchera sur les disparitks entre les sexes et fournira peut-etre de plus amples renseignements sur le sujet. 6.18 Une enquete pilote effectuke par la Banque mondiale a confirm6 I'impact n6gatif des frais d'6colage sur la frkquentation scolaire chez les deux sexes. En outre, l'enquete a constate un parti pris des enseignants en faveur des Clkves de sexe inasculin quant B leur capacitC B effectuer les travaux, et un nombre plus important d'6lkves d6scolarisCs pendant l'annke scolaire 2005-2006 Ctaient des filles (voir l'encadrk 6.1). Encadre 6.1: EnquCte sur la parite garcons-filles dans les ecoles primaires Une enqutte pilote sur la paritt garsons-filles a Cte' effectuke dans la province de Bandundu, dans le but de l'appliquer h terme a l'ensemble du pays. L'extension de l'enqutte pourrait intervenir dans le cadre d'une ESDP (enquste de suivi des de'penses publiques) dans le secteur de I'iducation programmke pour 2007-2008. Vingt-sept enseignants, directeurs d'ktablissements et parents d'Clkves ont CtC interroges sur des sujets variCs afin de comprendre les raisons pour lesquelles les filles ne sont pas assidues h 1'Ccole ou abandonnent leurs Ctudes. Cette enquCte a confirmi I'importance des frais d'icolage comme facteur determinant de l'assiduiti a 1'Ccole pour les deux sexes. C'est la premikre raison citee par les parents et les enseignants pour expliquer pourquoi les enfants Ctaient absents ou n'assistaient plus au cours. Les autres rksultats dignes d'intCr2t sont, entre autres, l'opinion exprimee par une majorit6 des enseignants sClectionnCs dans les classes mixtes, comprenant la fois des garqons et des filles, selon laquelle les garsons sont plus capables que les filles de faire leurs travaux scolaires. Les raisons cities Ctaient que les garqons sont plus intelligents, plus disciplines et plus attentifs tandis que les filles sont plus timides et ont besoin de participer aux travaux mtnagers. Lorsqu'on leur a demand6 s'il est important que les filles apprennent les mathkmatiques, tous les enseignants, sauf un, ont rCpondu par l'affirmative. L'on a demand6 aux parents s'ils pousseraient leur fille a abandonner les Ctudes si celle-ci tombait enceinte et la majorit6 d'entre eux ont rkpondu par l'affirmative. Les principales raisons citCes Ctaient que cela serait scandaleux, que cela etait immoral, mauvais pour leur avenir et que 1'Ccole ne le permettait pas. Une majorit6 des parents et des enseignants a dCclarC que les thkmes relatifs la planification farniliale et B la sexualite doivent ttre introduits en 5' et 6" annCes du cycle primaire. S'agissant des indices montrant que les filles abandonnaient 1'Ccole aprks la 6' anne'e du primaire, I'on a rencontrk plus de cas oh plus de la moiti6 des filles participant au TENAFEP (l'examen exig6 pour franchir le cap de la 6' annee du cycle primaire). En outre, en ce qui concerne les abandons de scolarit6. i l y avait plus de cas ou le nombre de filles qui avaient abandonne' l'ecole pendant l'anne'e scolaire 2005-2006 etait plus elev6 que celui des garsons. Comme la taille de I'echantillon Ctait r6duite. ces resultats ne peuvent nous fournir un indice assez solide quant au nombre de filles qui abandonnent 1'Ccole et aux raisons sous- jacentes. Toutefois, ils peuvent nous fournir un debut d'explication, et en particulier, ils peuvent par ailleurs confirmer la necessite' d'ivaluer la structure des frais d'ecolage dans le secteur de 1'6ducation. Au vu des statistiques 2 1'Cchelle nationale et des diverses enquttes et discussions, les taux de frequentation pour les filles semblent particulikrement sensibles a l'existence de frais d'e'colage. 6.19 L'autre problkme majeur ayant trait l'iducation e n RDC est l'analphabitisme, surtout celui des femmes, qui les empeche d e participer pleinement la vie d e la sociitk. E n outre, des donnees probantes attestent q u e le niveau d'instruction d'une femme a igalement un effet significatif sur bien des aspects d e la sante des femmes et d e leurs enfants. L'enquete d e 2001 sur la femme et la famille a conclu qu'en ce qui concerne les indicateurs relatifs a la malnutrition, les infections respiratoires, la prevention du paludisme et les vaccinations, les enfants dont la mkre avait au moins a c h e v i le cycle primaire, et, dans une plus grande mesure, le cycle secondaire, obtenaient d e meilleurs rCsultats e n matikre d e sante dans ces differents domaines. D'aprks la meme enquete, le pourcentage d e femmes lettries est d e 63%. L'on note des ecarts importants liCs au revenu, a I'sge e t au sexe. A ce niveau, l'on a enregistre un ecart d e 32 points d e pourcentage entre les hommes et les femmes, seulement 52% des femmes et 80% des hommes etant lettris. L'icart entre les hommes et les femmes diminue avec I'iige, tandis que celui entre les hommes et les femmes d e 6 5 ans et plus reprisentait 5 2 points, compare' a l'e'cart les 15 2 4 ans, qui est d e 15 points. Toutefois, 17analphabCtismedes femmes est un problkme qu'il faudrait dkjh rksoudre au niveau de la population adulte actuelle. A titre d'exemple, 1'enquEte a rkvklk qu'entre 8 et 50% seulement des femmes de 35 ans et plus sont lettrkes. En 2006, il n'y avait qu'un seul programme inscrit au budget du ministkre des Affaires sociales pour combattre spkcifiquement l'analphabktisme, mais les fonds n'ont pas kt6 utilisks. Enjeux 6.20 Dans l'ensemble, les indicateurs relatifs a la santC des femmes sont trks mCdiocres en RDC. Les taux de mortalit6 maternelle et de fkconditk ktant parmi les plus klevks au monde, la situation de la santk maternelle est dksastreuse et nkcessite une attention urgente. En raison du piktre ktat de la santk maternelle et de la santk de la reproduction, le nombre de citoyens productifs et en bonne santk dans l'kconomie est reduit, une situation prkjudiciable 21 l'ensemble de la socikte. Le taux de mortalitk maternelle ajustkg3est de 990 pour 100 000 naissances vivantes par an. Pour mettre ce chiffre en perspective, il faut signaler que la cible fixe'e par les OMD B l'horizon 2015 est de 320 pour 100 000. Les femmes meurent pendant l'accouchement 21 cause du manque de soins obstktriques adkquats, des retards dans la fourniture des soins et de la mauvaise qualitk des soins, quand ils sont disponibles. Seulement 46% des femmes enceintes bknkficient des prestations de soins prknataux et 24% des femmes enceintes bknkficient de l'assistance d'un personnel me'dical pendant l'accouchement. Un sixikme des mkres sont malnutries, ce qui pourrait expliquer en partie le taux klevk de mortalitk infantile (128 pour 1 000 naissances vivantes par rapport B la moyenne de 1'Afrique subsaharienne, qui est de 100 pour 1 000). 6.21 En RDC, l'usage de la contraception et la connaissance des mesures de prkvention du VIWSIDA laissent B dksirer. Selon l'enquete de 2001 sur la femme et la famille, le pourcentage total de re'pondantes iigkes de 15 B 49 ans qui connaissent toutes les trois principales mkthodesg4 de prevention de la transmission du VIH ktait de 40% seulement, et la proportion de rkpondantes iigkes de 15 2 49 ans, marikes ou en union libre, qui utilisent (ou dont le partenaire utilise) une mkthode contraceptive ktait de 31% seulement. L'utilisation de contraceptifs modernes est trks faible (4%), le taux de fkconditk total est klevk (7,1), et le taux de fkconditk parmi les adolescents est particulikrement klevk (20% des filles iigkes de 15 B 19 ans accouchent). Le VIHISIDA touche actuellement davantage les femmes que les hommes en RDC : elles reprksentent 60% des personnes atteintes par la maladie, avec un taux de prevalence de 4 21 8% parmi les femmes enceintes. 6.22 L'utilisation des services de soins maternels et de santC reproductive en RDC est trks sensible a la fois au revenu et au niveau d'instruction. Comme l'indiquent les conclusions de l'enquete de 200112002 sur les femmes et les enfants, ces services '3Estimation tir6e du modble. q4Les trois mCthodes de prCvention du VIWSIDA presentees dans llenquCte sur les suivantes : (i) avoir un seul partenaire fidkle et non infect6 ; (ii) utiliser systkmatiquement un condom ; (iii) utiliser uniquement des seringues stkriles pour les injections mkdicales. semblent 2tre trks sensibles au revenu et au niveau d'instruction de la femme. Pour les mkres protCgCes contre le titanos nConatal, l'Ccart entre celles qui sont protCgCes dans le quintile le plus pauvre et celles appartenant au quintile le plus riche est de 51 points de pourcentage (31 contre 82%) et le nombre de mkres ayant accks B l'enseignement secondaire est environ deux fois plus ClevC que le nombre de celles n'ayant aucune instruction (69 contre 37%). De meme, pour celles qui ont r e p des soins prknataux de la part d'un personnel qualifiC, il existait un Ccart d'environ 30 points de pourcentage entre les plus pauvres et les plus riches (58 contre 88%) et entre celles ayant atteint le niveau d'Ctudes secondaires et celles n'ayant aucune instruction (83% contre 55%). 6.23 I1 a CtC dCmontrC9' qu'il existe un lien entre le niveau d'instruction d'une mkre et la probabilitC pour qu'elle bCnCficie d'une assistance pendant l'accouchement et fasse vacciner ses enfants, mais un tel lien ne semble pas exister en ce qui concerne les soins curatifs. ce qui autorise B conclure que les services ne sont pas disponibles dans le pays. I1 est aussi probable que la guerre civile prolongCe ait annihilC les effets de I'Cducation et aggravC la situation dCjB dCfavorisCe des femmes, quel que soit leur niveau d'instruction. L'accessibilitC giographique et financikre et la qualit6 sont considCrCes comme des prCoccupations majeures pour ce qui est des soins mCdicaux en RDC. La structure des frais dans le systkme de santC constitue actuellement un obstacle B I'accks aux soins de santk. Cette situation pourrait avoir un effet considirable sur les femmes en particulier. Analyse budgetaire 6.24 L'enveloppe budgCtaire de la santC reproductive et de la santC maternelle est faible, et son taux d'exCcution est encore plus faible. La ripartition des ressources au sein du secteur de la santC est Cgalement dCsiquilibrCe au profit des salaires : le Secretariat gCnCral a r e p 54% de l'enveloppe, dont 82% a C tC consacre au personnel. L'allocation globale aux initiatives comportant un volet liC B la paritC hommes-femmes reprksentait 0,34% seulement en 2006. 6.25 En outre, les ressources budgCtaires affectCes a des programmes de parit6 hommes-femmes au sein du ministGre de la SantC manquaient de cohCrence. L'un des principaux programmes, le Programme national de santi reproductive, a CtC crCC en 1998. I1 visait B assurer un meilleur accks B des soins mCdicaux de qualit6 et B amCliorer la situation des femmes, en donnant la priorit6 B la prCvention de la mortalit6 maternelle. 11 a manque au programme des financements et des ressources matirielles appropriCs. Sur la periode de 2003 B 2006, ce programme a bCneficiC d'une allocation correspondant respectivement B 0, B 0,34, B 0,85 et B 0% du budget total execute du ministkre de la SantC. 6.26 11 est probable que la part minuscule et peu consistante du budget de 1 ' ~ t aallouCe t au secteur de la santC soit liCe B l'importance des financements exterieurs dans le secteur (voir le chapitre sur la sant6). Depuis 2004, la majorit6 des fonds destinCs au Programme national de santC reproductive ont CtC finances par le FNUAP. De 2004 B 2007, le programme a r e p respectivement EU$ 1,7 million, 1,3 million, 0,9 million et 0,9 million. 45 Voir Health, Nutrition and Population Country Status Report,for DRC (Banque mondiale, 2005). 159 F'rks de la moitiC des fonds au titre de l'annCe 2007 ont CtC affect& a l'achat de matCriel. Ce programme ne semble pas avoir eu un impact considkrable sur les taux de mortalit6 maternelle et de fCconditC. D'aprks les estimations, le taux de mortalit6 maternelle est monte' de 870 en 1990 2 990 en 2000 et le taux de fCconditC est rest6 constant 2 environ 7 depuis 1980. Selon les projections, le programme devrait recevoir EU$ 3 millions en 2008, soit un accroissement de 244% par rapport a 2007. Une campagne d'kducation sur la sante' reproductive dans les universitks est actuellement financCe par le FNUAP et mise en aeuvre conjointement par les ministkres de la SantC, de la Jeunesse et des Affaires sociales. Elle vise a informer les Ctudiants sur les mCthodes de sexualit6 sans risque et sur la planification familiale en formant les enseignants afin qu'ils puissent inttgrer ces sujets dans le programme d'enseignement et cibler les hommes en particulier. 6.27 La violence domestique et sexuelle est une prkoccupation majeure en RDC, surtout dans 1'Est du pays, rCgion la plus affectCe par le conflit. Selon un rapport publiC en 2005 par Human Rights des dizaines de milliers de femmes et de filles ont CtC victimes de violences sexuelles pendant les cinq annCes de conflit. Une Ctude de ~ ~ qu'environ quarante mille personnes avaient CtC violCes dans les 1 ' 0 ~ as conclu provinces du Sud Kivu et de Maniema et dans les deux villes de Goma et de KalCmiC. Malheureusement, la violence persiste encore dans 1'Est du Congo malgrd la fin du conflit, principalement commise par des groupes arm& non gouvernementaux opCrant dans la zone. Plus rkcemment, 1'ONU et la sociCtC civile ont enregistrk 4500 cas de violence sexuelle au premier semestre de 2007, le chiffre exact Ctant probablement beaucoup plus ClevC en raison des cas non signal& ou survenus dans des zones in accessible^.^^ En outre, la violence sexuelle est de plus en plus commise par des civils, dont certains sont d'anciens miliciens, et pourrait donc entrainer une hausse de la demande de soins psychosociaux dans le pays. 6.28 La violence contre les femmes est Cgalement courante dans les mCnages et semble etre p e r p comme normale dans bien des secteurs de la sociCtC. Toutefois, a l'instar d'autres pays, la culture sociale et politique de la RDC complique Cnormkment la rksolution du problkme. Les femmes vivent dans un systkme tres patriarcal ; dans de nombreuses re'gions rurales, les femmes sont achetCes par le biais de la dot et ont un statut tr6s bas dans la sociCtC. 6.29 MalgrC les articles de la Constitution du pays qui dCnoncent la violence basCe sur le sexe et la consid6rent comme un crime, il est trks difficile de faire signaler les actes de violence sexuelle et de traduire leurs auteurs devant les- instances compCtentes pour diverses raisons : (i) la stigmatisation culturelle liCe 2 la ddnonciation des cas de viol, (ii) 96 Human Rights Watch, 2005. En qucte de justice: Poursuivre les autelcrs de violences sexuelles cornrnises pendant la glrerre au Congo, HRW, volume 17, no 1 (A), mars. 97 Nations Unies, Bureau de la coordination des affaires humanitaires - Reseau regional integre' d'inforrnation (IRTN), DRC: Focus on Rampant Rape, Despite End of War, March 2004. 98 Rapport de la Mission d'observation de I'ONU en RDC (MONUC), 27 juillet 2007. les autorites militaires et autres sont peu disposees A traiter la violence sexuelle comme une infraction grave, (iii) bien des auteurs de tels actes sont eux-memes des militaires ou des policiers,yy (iv) les victimes ne benkficient d'aucune protection, et (v) le systitme judiciaire est inefficace. Les ministitres de la Condition fkminine et de la Justice travaillent ensemble 2 la revision de la loi existante sur la violence sexuelle. 6.30 Bien que de nombreuses organisations internationales contribuent 5 l'klimination de la violence contre les femmes, il existe peu de programmes pilotks et mis en euvre par les pouvoirs publics. La Mission de I'Organisation des Nations Unies pour le Congo (MONUC) a mis en place des programmes de formation pour sensibiliser ses propres troupes ainsi que la police et l'armee ?i la dynamique hommes-femmes. Cette formation vise ii mieux inculquer ii la police et ?i l'armke les modalites de traitement des cas de violence sexuelle ainsi que la mkthode ?i suivre si l'auteur de cette violence est issu de leurs rangs. Le skrieux problitme de la violence contre les femmes et les moyens d'y remkdier seront examines plus en dktail dans la revue des dkpenses publiques dans le secteur de la securitk en RDC (2 paraitre). 6.31 Par consequent, il est impkratif pour le gouvernement de consolider son engagement a mettre fin ii la violence contre les femmes, non seulement sur papier, mais dans la pratique. Cela peut etre fait par la mise en place de diverses commissions pour suivre et kvaluer les mesures prkvues dans la constitution, ainsi que par le renforcement des prockdures pknales et I'klimination de I'impunite dont bkneficient actuellement les auteurs de cette violence. Analyse budge'taire 6.32 A I'heure actuelle, aucun programme inscrit au budget ne vise B rksoudre directement la question de la violence contre les femmes. Le Ministitre de la Condition feminine offre certes quelques programmes de soutien aux victimes. Mais ces programmes representent environ 0,02% du budget total, un montant encore plus rkduit &ant affecte, le cas echeant, h cet aspect particulier. Aucun des autres ministeres sectoriels concernes, tels que la Defense, la Justice ou la Police nationale, ne dispose de cridits budgktaires pour des programmes permettant de rkduire la violence contre les femmes. Les dkpenses de personnel representent un tiers du budget de la Defense et de la Justice et 85% de celui de la Police nationale. 6.5 Recommandations 6.33 Dans l'ensemble, le montant des ressources budgktaires consacrees ?i la paritk entre hommes et femmes ne correspond pas 5 la gravitk des problkmes, aux professions de foi des autoritks ou la necessite d'atteindre divers repitres en matikre de developpement humain, tels que les OMD. L'action du ministitre de la condition fkminine doit Ctre axie sur la coordination, le suivi et le plaidoyer. Au lieu de s'employer tout seul B mettre en ceuvre des programmes multisectoriels, ce ministkre doit se concentrer sur la coordination des programmes entrepris par d'autres minist6res et organismes, les ONG 9y ks ~ ' a ~ r le rapport du 27 juin 2007, MONUC estime que au Sud-Kivu et B Ituri, presque 20% des cas de violence sexuelle ont CtC commis par la forces armCes (FARDC) et par la police nationale congolaise. nationales et internationales et d'autres organisations internationales. Afin d'amdliorer les conditions abjectes d'une forte proportion de femmes, il faudrait accroitre sensiblement le montant total des fonds alloue's aux programmes de promotion de l'dgalite entre les sexes et d'amdlioration de la collecte de donndes ventilees par sexe, non seulement au ministkre de la Condition feminine, mais Cgalement dans les ministkres sectoriels (surtout en ce qui concerne la sante, l'dducation et la prevention de la violence contre les femmes). 6.34 La RDC a besoin d'institutions mieux coordonnCes pour risoudre les problemes de parite entre hommes et femmes. Pour ce faire, il faudrait preciser la rdpartition des responsabilites entre le ministkre de la Condition fe'minine et le ministere des Affaires sociales. Actuellement, il existe au ministkre des Affaires sociales plusieurs centres et initiatives pour la femme qui sont trks similaires h ceux que l'on retrouve au ministkre de la Condition feminine. 1 1 faudrait assurer une meilleure coordination entre les ministkres et fusionner si possible certains services. I1 est Cgalement necessaire de clarifier les modes de collaboration, de coordination et les niveaux de responsabilite avec les ministkres ope'rationnels. Les ministeres operationnels devraient continuer a assumer la responsabilitd de la mise en ceuvre de programmes axds sur la parite hommes-femmes. Entre-temps, le ministkre responsable de la condition feminine doit ameliorer ses capacitds de collecte des donnees afin de mieux cibler les besoins des personnes les plus vulnCrables et de cerner les problkmes les plus pressants. Cette combinaison de mesures permettra d'ameliorer le partenariat entre les ministeres concernis et de renforcer les capacites du ministkre de la condition feminine en vue d'inflkchir les dCcisions des ministkres sectoriels sur l'affectation des ressources a des programmes pertinents ainsi que le suivi et l'evaluation de ces programmes. 6.35 Les priorites Cnoncdes dans la Constitution, le DSRP et d'autres ddclarations de principe doivent mieux se traduire dans le programme du gouvemement, et donc dans le . Ministkre de la Condition feminine doit avoir son mot a dire dans le budget de 1 ' ~ t a tLe processus d'dlaboration et d'exdcution du budget. Pour ce faire, il faudrait instaurer une vdritable conference budgetaire (voir le chapitre 3) et ddployer de sdrieux efforts pour ameliorer la collecte de donnees ventilees par sexe. 6.36 Le financement des ministkres opirationnels concemes doit traduire fidklement I'engagement des autoritds a Climiner la violence contre les femmes, amkliorer la parite hommes-femmes dans 1'Cducation et a accroitre l'accks aux soins de sante. I1 importe Cgalement que les financements exterieurs soient intCgrds dans la programmation du gouvernement (et donc dans le budget de 1 ' ~ t a t ) de sorte que les diffdrents programmes soient bien coordonnks et ciblent les objectifs gdndraux. Les prioritds du gouvemement sont les suivantes : Compte tenu de la gravitk de la situation des femmes, surtout dans 1'Est du pays, des ressources budgktaires doivent &re consacrees aux efforts dlClimination de la violence contre les femmes. Ces efforts ne devraient 2tre axds d'abord sur une meilleure comprehension de la situation (2 travers un plaidoyer et une formation de sensibilisation) et sur l'amelioration du suivi par les pouvoirs publics, notamment 21 travers la collecte de donndes, afin de renforcer les capacitis de definition des caracteristiques des victimes et des auteurs. Une meilleure comprkhension du problkme devrait se traduire par des actions concrktes visant h protkger les personnes vulnkrables. Le gouvernement devrait tenir compte de l'impact des frais d'kcolage sur la scolarisation et la rktention des filles en particulier, impact qui pourrait en dkfinitive militer en faveur de l'dlimination de ces frais. D'autres ktudes sont nkcessaires pour cerner les raisons qui poussent les filles A abandonner leurs ktudes 2 la fin du primaire et au dkbut du secondaire, et des mesures judicieuses doivent etre prises, y compris l'klimination ou la rkduction des frais de scolaritk s'il y a lieu. Les soins de santk maternelle et reproductive doivent etre amkliorks pour rkpondre aux besoins des plus vulnkrables, surtout parmi les femmes pauvres et des zones rurales. Des efforts supplkmentaires doivent etre consentis pour offrir A ces femmes en particulier un accks accru A la planification familiale et aux soins de santk reproductive. Annexe 1: Gestion de la DCpense Publique 1. Cadre institutionnel des finances publiques A l . L'existence des deux ministkres (Budget et Finances) s'appuie sur une rkpartition des attributions comme suit : (i) le Ministkre du budget klabore le budget, exkcute la phase administrative du budget (engagement et liquidation), et produit un rapport d'exicution budgktaire ; (ii) le Ministere des finances execute l'ordonnancement et le paiement et produit des ktats comptables. La dualitk ministkrielle Ministkre des finances-Ministkre du budget n'est pas accompagnke d'une circulation efficace de l'information. La base de donnkes budgktaire devrait servir 2 enregistrer les opkrations budgktaires dans la comptabilitk gknkrale. Mais ces dernikes annkes, ce principe n'a pas kt6 respectd dans la saisie des donnkes. Positionnement du Ministkre du budget auprks des ministkres sectoriels depuis 2004 : les sous-gestionnaires A2. Le Ministkre du budget est reprksentk au sein des ministkres sectoriels par le ContrGleur budgktaire affect6 et par le Sous-gestiotzrlaire. L'objectif initial ktait de permettre au Ministkre du budget de faciliter l'intigration du Ministkre sectoriel dans la conception et l'exkcution budgktaire. L'apport de ce personnel dkconcentrk ktait supposk (i) compenser les faiblesses de connaissance dans la gestion des finances publiques de la part du personnel du Ministkre sectoriel et (ii) faciliter le circuit des dipenses des ministkres concernes. A3. L'objectif n'est pas encore atteint. 1 1 convient de renforcer la collaboration entre les sous-gestionnaires et le Ministkre du budget. Quand certains Sous-gestionnaires sont associks a la preparation budgktaire, ils ne sont pas en mesure de prksenter des propositions rkalistes ; I1 est parfois en dehors des circuits et ne se sent pas ni aid6 par le Ministkre du budget ni respect6 par le Ministkre sectoriel. L'kquipe chargke des aspects financiers (kquipe N finances >>)au sein d'un Ministkre sectoriel ne sait pas comment preparer le budget, sauf par projections de l'anne'e en cours (sur la base des connaissances partielles qu'elle peut avoir), et habituellement il n'y a pas de collaboration avec la Direction des ktudes et de la planification du Ministkre sectoriel pour les projections des financements extkrieurs (en gknkral, elle est aussi e'loignke du suivi de l'ex6cution des financements extkrieurs). Les Sous-gestionnaires n'ont pas r e p de formation depuis 2004 (sauf pour la mise 2 niveau de la nomenclature budgktaire) et leur formation semble aussi insuffisante dans le domaine des marchks publics et des questions sectorielles ; ils ne suivent pas de formations sectorielles pour faciliter la comprkhension technique du ministkre dans lequel ils sont affect&. S'ils sont deux Sous-gestionnaires dans un Ministkre sectoriel, ( 1 au cabinet du Ministre et 1 3 I'Administration), les deux ne sont pas systkmatiquement impliquks dans la gestion financikre du ministkre. 11s se sentent ecartks, et sont plut6t utilisks pour dkfendre les ktats de besoin, ou dkbloquer un dossier au Ministere du budget mais pas pour le suivi des executions/livraisons ... Le rG1e des Sous-gestionnaires doit Ztre considkrablement renforcC tant au niveau du Minist2re du budget qu'a celui des ministkres sectoriels. A4. L'un des objectifs de la Direction de la pre'paration et du suivi du budget au Ministkre du budget doit Etre de mieux appuyer le r6le des Sous-gestionnaires, non seulement au stade de l'elaboration du budget, mais au stade de son exe'cution et en particulier dans le suivi du Plan d'engagement budge'taire. Le Plan d'engagement budge'taire est e'labore' en retard et arrive aux Ministkres sectoriels en cours de pe'riode. De plus, les priorite's sont e'tablies par le Ministkre du budget et ne reflktent pas celles du Ministkre sectoriel. Malheureusement, les cabinets sectoriels prockdent aussi h des engagements des de'penses et des marche's publics, sans passer par le Sous-gestionnaire, et souvent avec I'appui du cabinet du Budget. L'exe'cution de la de'pense est ainsi cornpartimentalisee. Le positionnement de la Cellule informatique interministerielle entre les minist2res du Budget et des Finances A5. L'outil institutionnel informatique est la Cellule informatique interministCrielle (CII). La CII doit Etre considere'e comme le prestataire de services du Ministkre du budget et du Ministkre des finances pour l'e'laboration budgetaire, mais aussi pour (i) I'exCcution budgetaire et (ii) I'exe'cution comptable. Cependant, le risque de morcellement de la responsabilite' de gestion informatique pourrait apparaitre, si les autorite's venaient ii considerer que (i) la chaine de la de'pense, (ii) la chaine de la recette et (iii) la comptabilite' repre'sentaient trois systktnes differentes. I1 s'agit be1 et bien d'une seule chaine d'execution budge'taire et comptable, qui doit be'ne'ficier du mEme outil inforrnatique, et des memes gestionnaires de cet outil. Les cabinets Budget et Finances semblent manquer de << leadership h l'egard de la CII. A ce stade de la reforme, il est )) ne'cessaire de recadrer les tsches de la CII, mais aussi. en contrepartie, d'utiliser tout le benefice de simplification des procedures que peut apporter la CII, a condition d'accompagner et de guider sa gestion. Depuis sa creation, la CII a connu une augmentation de ses activites. Dans une conception de dkveloppement, il faudra peut-Etre prevoir quelques informaticiens de plus (elle est aujourd'hui compose'e de 9 informaticiens polyvalents). Le positionnement institutionnel de la CII reste encore en question. notamment parce que le cabinet du Ministkre des finances ne s'implique pas autant dans la gestion de I'informatique. La CII doit former les membres des cabinets du Budget et des Finances. 2. PrCsentation et exhaustiviti du budget de 1 ' ~ t a t A6. Le budget de ta tat se presente sous la forme de documents papier incorporant les recettes et les de'penses de fonctionnement et d'investissements de 1 ' ~ t a t I1 . est compose' de deux volumes comprenant (i) I'expose' des motifs, (ii) la loi de finances, (iii) les tableaux synthkse des recettes et des de'penses, (iv) le canevas des recettes, (v) les investissements sur ressources propres et sur ressources exte'rieures, (vi) les de'penses exceptionnelles sur ressources propres et sur ressources exte'rieures, (vii) les de'penses PPTE, (viii) les de'penses de fonctionnement des institutions et des ministkres ainsi que (ix) les depenses ventilees par nature (remunerations, dette publique, frais financiers, etc.), administrations, fonction et provinces. La forme volumineuse du budget de 1 ' ~ t a t ne facilite pas son accessibilite', rend sa lecture difficile et ne met pas clairement en evidence les objectifs gouvernementaux dans les domaines prioritaires. I1 couvre le budget de l'administration centrale : institutions, cabinets ministdriels, services administratifs et entite's du pouvoir central. 3. Les procCdures d'execution des depenses A7. L'exCcution des depenses peut suivre une procedure standard ou une procedure d'exception (DPE). La procidure standard est un processus de quatre Ctapes comprenant l'engagement, la liquidation (verification du service fait), l'ordonnancement et le paiement. La procedure standard est utilisee pour la plupart des dCpenses. La procedure de depenses par exception (DPE) consiste surtout en I'exCcution des dCpenses de nature particulikre, ou de financement particulier, ou celle qu'entraine une action simultane'e des &apes d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement (urgence, paie, charges communes, dette publique, << regularisation P, mise B disposition de fonds - MAD). La procedure standard A8. La procedure standard comporte quatre Ctapes: l'engagement, la liquidation (verification du service fait), l'ordonnancement et le paiement. Depuis fin 2005, la phase de la liquidation est sous la responsabilite de la Direction du contr6le budgktaire (DCB) du Ministkre du budget. La DCB saisit le dossier et le liquide, mais la Direction du Tresor et de l'ordonnancement (DTO) verifie de nouveaux les 6lCments. Dans la rCalite, la DTO continue B contr6ler la liquidation en particulier B contr6ler les acomptes. L'Ctape de l'engagement consiste 2 1 Ctablir le Bon d'engagement (BDE) le document unique d'engagement qui est Ctabli manuellement par le Sous-gestionnaire du Ministkre sectoriel et trait6 manuellement jusqu'i son arrivee au pool de saisi de la Direction du contr6le budgetaire (DCB) du Ministkre du budget. La liquidation (vkrification du service fait) consiste en la certification du service fait par le gestionnaire de crCdit. L'ordonnancement, est l'acte administratif donnant, conformement au rCsultat de la liquidation, l'ordre de payer. I1 s'agit donc de la signature du titre de paiement. Le paiement effectif des titres de paiement et des dCbits d'office est fait par la Banque centrale. (voir le tableau ci-dessous). La procbdure de dbpenses par exception (DPE) A9. Elle consiste principalement en l'execution des depenses de nature particulikre, ou de financement particulier, ou celle qu'entraine une action simultanee des etapes de l'engagement, de liquidation et d'ordonnancement. A10. Dkpenses en urgence. I1 s'agit d'une roce'dure de depenses effectuCes directement par le Cabinet du Ministkre du budget.'' En 2005 et 2006 le recours a cette prockdure pour les dkpenses non urgentes, genkralement par lettre aux cabinets des ministres, 21 perdurd. Souvent parce que plus rapide que la procedure standard ou parce qu'il s'agissait du << for~age >> d'une depense dont la disponibilitk budgCtaire aurait dQ entrainer le rejet. Cette pratique ne garanti pas suffisamment de tragabilite sur la nature de la dCpense et affaibli le contr6le budgktaire. Depuis 2007, le gouvernement a annoncC son intention de re'tablir l'orthodoxie de l'exkcution budgktaire, notamment par le refus 'K! Voir Chapitre 3 du manuel de proce'dure du circuit de la de'pense, 166 d'engagement d'une depense par l'envoi d'une lettre au cabinet Budget. L'avantage de cette decision pourra se mesurer dks lors que le budget annuel sera vote et rendu disponible pour les ministkres sectoriels et leurs administrations et dkpartements. A1 1. Charges communes. Les depenses centralisees (ou i i charges communes >>) regroupent un ensemble de 10 rubriques de d ~ ~ e n s e s " dont ' les procedures d'execution sont particuliitres. Le traitement des dossiers est centralise B la Direction l'intendance generale et des credits centralises du Ministitre du budget qui est responsable de la preparation des Ctats de liquidation des depenses. Les etats de liquidation sont ClaborCs soit sur base d'un tableau de consommation mensuelle (carburants par exemple) soit sur base des factures presentees par les crkanciers et certifiees par la Direction de l'intendance gCnQale et des crkdits centralisis. '" Les charges communes comprennent : carburants & lubrifiants, alimentation, communications & tklecommunications, eau, ClectricitC, impression, location immobilikre, entretien d'kquipements. frais mkdicaux et pharmaceutiques et frais funCraires. Annexe 1.Tableau 1: ktapes du circuit standard de la dCpense Rtception de dossier composC de: o BDE VignetC 1Direction contrdle o Lettre de commande budgktaire 1 o Facture dtfinitive MinBud o P.V. de rtception Vtrification du service fait et du montant all ministre Transmisfinn de la liste de lionidatinn nrnvi~nire n Ministre du Budget Examen des listes de liquidation (accords et rejets) Annotations et signature des listes - = Impression des vignettes de liquidation ou des lettres de rejet Transmission du dossier A I'unitt de contr6le de I'nrrlnnnnnr~m~nt VCrification de la rkgularitt et liquidation effective avec le ContrBle de personnel l'ordonnancement Validation du dossier et des lettres de rejet Transmission du dossier 3. l'ordonnateur dClCguC (OD) VCrification du dossier et des lettres de rejet = Production des fichiers sur les ordres de paiement accept& et Budget Control rejetCs Directorate (DCB)1 Transmission des fichiers B la Division ~Csorerie * RCception des fichiers Transmission des fichiers - ordres de paiement et rejets - et Ctat r l nrinricntinn ~ r l ~ finnnres 1 1 1 Minictr~ c Examen des fichiers d'ordonnancement (accords et rejets) finances Annotations et signature = Codification des ordres de paiement accept& = Etablissement des Ordres de paiement informatisCs (OPI) Directeur du Tdsor Transmission des OPI a la BCC pour paiement MinFin RCception de la copie du BDE vignett ~tablissement du bon de commande Transmission du bon de commande au foumisseur pour exkcution Banque centrale du RCception des articles avec facture dtfinitive Congo = Etablissement du P.V. de rkception par la commission ad-hoc de I'administration Accuse de rkception du dossier - Paiement Emission des avis de dCbit et transmission h la DTO I DTO 1 MinFin 1 Q Reception des avis de dtbit Mise a jour du fichier des paiements et du fichier des cc restes 2 payer >> comptables A12. La rigularisation. I1 s'agit des de'penses qui ont e'te' exkcute'es hors chdne de la de'pense, sans faire l'objet d'un protocole (dkpenses sur ressources extkrieures et service de la dette exte'rieure), ou 2tre des de'bits d'offices re'glementaires. Ce sont en ge'ne'ral des de'penses dont la sensibilite' autorise une proce'dure de'rogatoire (souvent initie'es en urgence) et / ou qui sont pre'sente'es comme des de'penses B exe'cuter en urgence. La pratique peut amener le Ministere des finances B Ctablir un ordonnancement manuel, et un transfert de l'ordre de paiement B la Banque centrale. C'est au Trksor de proce'der B leur re'inte'gration dans la base de donne'es ; le Tre'sor, par le biais d'un masque de re'gularisation, doit saisir l'ordonnancement de la de'pense concerne'e, puis saisir B nouveau le paiement effectif de cette de'pense lorsque I'avis de de'bit revient de la Banque centrale. A13. La Paie. Les << Instructions d'exe'cution du budget 2006 D indiquent que toutes les de'penses du personnel sont effectue'es via la echaine de la de'pense,,. La Direction de la Paie prepare l'e'tat de liquidation et le soumet B la signature du Ministre du Budget. I1 est transmis au Ministere des finances via la chaine de la de'pense. Le contr6le de l'ordonnancement est effectue' sur les titres informatise's avant leur presentation au Ministkre des finances. Aprks validation, le Tre'sor transmet le titre i la Banque centrale lo2. A14. Une Procidure transitoire simplifiie (PTS) pour le paiement des salaires, qui est en cours de mise en ceuvre avec l'appui de la Coope'ration francaise, permettra l'encadrement des effectifs et des de'penses de personnel. Elle vise B mettre en place rapidement des proce'dures pour la maitrise des effectifs budge'taires et le contr6le de la masse salariale en rationalisant et se'curisant le circuit actuel de la chaine des de'penses du personnel. La PTS va centraliser, automatiser et mieux contr6ler la paie par (i) la creation d'un fichier de paie unique, te'nu et ge're' par la Direction de la Paie du Ministkre du budget et (ii) la liquidation de la paie de manikre automatique et informatise'e B partir de ce fichier. Entre autres, les principes sur lesquels la PTS repose sont (i) la re'habilitation du r61e de chaque intervenant, (ii) l'utilisation de la liste de paie comme document de base unique, (iii) la liquidation automatique de la paie chaque trimestre, (iv) l'envoi des listes de paie accompagnant les paiements jusqu'aux be'ne'ficiaires (salaire paye' mensuellement), recueillant leur signature pour acquis (double signature), (v) le retour obligatoire des listes de paie signe'es au Tre'sor afin de permettre la mise jour de la comptabilite'. L'interface entre la chaine de la de'pense et la PTS est donc assure'e. La PTS a e'te' lance'e en juillet 2007 ; elle est ope'rationnelle pour quelque 50000 agents de 1 ' ~ t aB t Kinshasa (les enseignants et les chercheurs ne sont pas encore inte'gre's au nouveau sy stkme. 102 La Direction de la paie (DirPaie) prdpare I'dtat de liquidation de paie (centre et services provinciaux), sur base des donnkes fournis par la Fonction publique (pour Kinshasa c'est le rksultat du recensement), EPSP, ESU, SantC, et Magistrats et le valide provisoirement. L'Ctat de liquidation est transmis au Ministre du Budget pour signature ; il est aprss revalidd informatiquement par la Direction de la Paie et envoy6 B la CII pour intkgration dans la cc chaine de la dkpense D. La DirPaie produit un Ctat de paie et le remet au comptable public. L'Ctat de paie donne au comptable public le droit d'obtenir une attestation aupr2s du Tresor pour retirer les fonds i la banque centrale. A15. Mise a disposition de fonds (MAD). Les fonds sont dCbloquCs sur base soit d7un Ctat de besoin soit d'une quotit6 reprksentant un pourcentage des crCdits inscrits au . Bon d'engagement initial correspondant a la MAD doit &treventilk budget de 1 ' ~ t a tLe par les catCgories correspondantes a 17Ctatde besoin. Apres utilisation des fonds, un Bon d'engagement de << rCgularisation >> est Ctabli. Apres sa ~Crificationpar la DCB/visa du Ministere du budget il est intCgrC dans la chaine de la dCpense pour regulariser 170pCrationinitiale de la MAD. Huit catkgories de d ~ ~ e n s esont ~ s ' ~concernCes par les MAD. 4. L'execution budgetaire A16. L7exCcutionbudgCtaire a souffert des dCrapages dans les procCdures pourtant bien connues de la chaine de la dCpense, pour favoriser des dCpenses hors prockdure standard. Les contr8les administratifs n'ont fait que confirmer ces deviations de procCdures, voire rCduire sensiblement la fluiditC. Notamment, outre de nouveaux << signataires >>, la chaine de la dCpense est alourdie par deux Ctapes supplCmentaires, qui ne sont que des doublons manuels d'opkrations pourtant traitCes par le circuit automatis6 de la dkpense : (i) l'itat de liquidation de la DCpense publique au Ministere du budget et (ii) 1'Ctat des sommes a ordonnancer au Ministere des finances. Dans les deux cas, ce sont les cabinets qui ont instituC ces doublons manuels. A17. Par ailleurs, on peut noter une absence de rationalisation du circuit de la dCpense, comme en tkmoignent : (i) l'utilisation excessive de la procCdure des dipenses passant directement par le Cabinet Ministere du budget et non par la chaine de la dCpense ; (ii) la possibilitC de rCintigrer des dCpenses rejetis provisoirement par la Direction du Contrale BudgCtaire (DCB) a cause de la non confirmation des ces rejets par le Cabinet Budget; (iii) la rCintCgration des dossiers rejetis provisoirement dans le circuit, donc le non respect de la dkcision du control administratif; la << rCintCgration >> provoque des dCpassements de crCdit ; (iv) les difficultCs de tenir a jour les soldes des engagements comme rCsultat de la non confirmation du cabinet Budget dans les dossier accept& par la DCB puisque le credit budgCtaire reste rCservC (<< bloquC D); (v) manque de fluidit6 de l'exicution des dCpenses au Ministere des finances car le cabinet Finances refait par courrier au TrCsor le traitement des dossiers dCpenses ordonnanckes provisoirement mais en attente de dCcision. De plus, a cause de la lenteur dans le circuit d'exicution de la dCpense et de la fluctuation du taux de change, des dossiers de dCpenses Ctablis en monnaie locale sont << transformCs >> en devises a mi parcours du circuit. Ce dernier est un probleme a rCgler a moyen terme avec la stabilisation du taux de change et 1'amClioration de la fluiditi du circuit d'exCcution de la dCpense. '03 L'Ctat des besoins est etabli par le Sous-gestionnaire (ventile par nature de dipenses) et envoy6 au Cabinet MinBud avec une lettre du Ministkre sectoriel. Le Cabinet MinBud vCrifie l'existence des credits budgktaires et etabli un Ctat de liquidation de dCpenses publique (ELDP) et 6met un Bon d'engagement qui est envoy6 a la DCB. La DCB intkgre le dossier dans la i< chaine de dCpenses r. Aprhs I'utilisation des fonds. le Sous gestionnaire Ctabli un BDE de regularisation avec les pikces justificatives. Le BDE de rtgularisation est envoye h la DCB pour traitement. La DTO emet le << mandat de regularisation >> et le remet au comptable du gestionnaire (decharge). 5. L'exCcution comptable A18. Des progrks ont eu lieu dans la mise en euvre d7unplan comptable sur les annkes 2004 a 2007. L7informatisation du TrCsor va permettre de capter les flux en recettes et dCpenses pour les verser dans la comptabilitC et gCnCrer des kcritures comptables. Ceci permettra le suivi exhaustif et automatis6 des opkrations de 1 ' ~ t a t .Dks rkception de l'information de la Banque centrale, une Ccriture provisoire est gknCrke dans la comptabilitk publique. Les comptables du Trksor valident 1'Ccriture provisoire a la rCception des pieces justificatives. Toutes les opkrations de recettes sont traitCes au niveau du TrCsor, mais le besoin est de relier les rCgies de recettes au serveur de la base. La liaison entre le TrCsor et les Rkgies financikres accuse du retard. La mise en place d'une cha?ne des recettes revet la plus grande importance. Annexe 1, EncadrC 1 :Anomalies constatkes lors de la saisie de validation des Ccritures comptables (18 mai 2007) Les agents de saisie re~oiventsur leurs Ccrans de nombreuses Ccritures de l'exercice prCcCdent. Ces Ccritures sont pourtant dCji intCgrCes dans une balance antCrieure avec le volet << saisie a main levte : risque trks ClevC de doublons comptables en recettes comme en dCpenses. )) L'agent saisit inutilement le libel16 de I'opCration en rCpCtant inutilement le libel16 dC-ia existant. Les libelle's ne sont pas standardids et sont choisis au gre'de I'agent. L'agent ne consulte pas le manuel des comptes au moment de choisir les sous-comptes proposCs. Le choix est fait << machinalement par l'agent. )> L'Ccran mentionne l'existence d'une pikce justificative numCrotCe : I'agent valide sans consulter cette pikce justificative et ne sait pas vraiment ou elle est. L'agent de saisie n'est visiblement pas forme et applique machinalement ses choix ; par exemple, il valide toutes les Ccritures de recettes de DGI comme de la << TVA et imp8ts gCnCraux D. I1 a peu de chances de reconnaitre qu'une Ccriture prCpositionnCe est erronCe. A I'Ccran apparaissaient deux dates et deux heures diffkrentes. Aucune de ces date et heures n'Ctait correcte. Les ordinateurs de la Direction du TrCsor et de I'ordonnancement sont gravement infect& par des virus, mais la CII ne semble pas offrir de protection antivirus. A moins de remCdier aces problkmes. il est techniquement impossible d'obtenir une balance juste et exacte, c'est-a-dire une balance qui rende exactement compte des recettes et dCpenses, transaction par transaction. A19. Le logiciel de la comptabilitC publique a kt6 conqu sur celui de la cha?ne de la dCpense, mais il faut maintenant annuler et corriger les nombreuses anomalies du logiciel et des pratiques de saisie : un nombre considkrable d'informations d'opkrations (en recette et en dkpenses) de 1 ' ~ t atransfirkes t par la liaison Banque centrale - Trksor ont pu faire l'objet d'une intkgration dans le systkme de la comptabilitk publique de faqon manuelle (<> c'est-a-dire, pour recopier manuellement le solde de fin d'exercice sur l'exercice suivant. Or il faut que les utilisateurs puissent produire eux-m2mes la balance du Trksor sans autre intervention. Quand la balance automatisee sera operationnelle, le Trksor souhaite (i) une phase de vulgarisation de la balance du Tresor : et (ii) une phase dkdike a la realisation d'un TOFE totalement automatisk. A21. Parmi les difficultes rencontrees dans la mise en ceuvre de la comptabilite, on peut citer : le nombre insuffisant d'effectifs formks, des anomalies dans la validation (( d'ecritures comptables n, la faiblesse des capacites techniques et le problenie de fiabilitk des donnkes fournies par la Banque centrale. Une formation initiale en coniptabilit6 publique a 6tk dispensee aux agents de saisies comptables de la Direction du Trksor et de I'ordonnancenient. mais elle doit 2tre complktke par des forniations a l'analyse coniptable. La question de I'envoi du dossier physique de la dkpense du Trksor au Cabinet du Ministere des finances et inversement a crk6 aussi un problenie skrieux de manipulation et de dksaffectation des pikces des dossiers en instance. Annexe 1. E n c a d r e 2 : Les finances d e I'administration centrale et d e la banque centrale : point d e vue d e la BCC Depuis 2004, les relations avec le TrCsor se sont beaucoup arneliorCes en ce qui concerne : (i) la reception et le traitement des OPI. mais aussi pour (ii) la retransmission des avis de debit et de credit, et jiii) le traitement des re-jets. notamment des codes et libelles dus a la Direction du TrCsor et de l'ordonnancement. La Banque centrale estime que certains Ordres de paiement informatises ne cornportent pas toutes les references bancaires et demande une attestalion d'identite' du beneficiaire (document papier en plus du traitement informatique). Depuis 2005, le guichet de reception unifie' est opkrationnel, incluant la mise en place d'une messagerie a la Direction du coinpte courant B la Banque centrale. Malgre I'amelioration informatique, les seances de conciliation entre la Banque centrale et le TrCsor derneurent pour les rapprochements des recettes et des depenses, rnais aussi des intCrEts. La Banque centrale aura trks bientBt un mouvement immediat (credits et debits) des comptes du TrCsor (comptabilisation en ligne). On espere des seances de conciliation plus b r h e s , mais la Banque centrale met encore en cause la qualite du personnel de saisie au TrCsor. qu'elle estime Etre la cause d'un bon nombre d'erreurs. 6. La communication de l'information A22. Pour le suivi budgetaire. la production des tat de suivi budgetaire (ESB) a fait l'objet d'amkliorations en termes de transparence depuis 2004. I1 y a encore des problkmes de dklais de production. qui dkpendent du Trksor, de la Banque centrale, des agences d'execution et de la Commission informatique interministerielle (CII). Les ESB sont crstandardiskes>>, mais il y a des problkmes d'exhaustivitk. En particulier, pour ce qui est de l'ex6cution. le captage des ressources extkrieures reste i amkliorer consid6rablement de la part des agences d'executions, BCECO, UCOP, BCMI, PNMLS, etc.) et des partenaires au dkveloppenient. Le problkme est moindre en matikre d'klaboration. A23. La CII a install6 I'application d'exkcution budgktaire a la Direction de la preparation et du suivi du budget (DPSB) pour lui permettre de produire ses propres requgtes. La DPSB estinie urgente une mise en reseau avec les agences d'exkcution des financements exterieurs. De plus, les ministkres sectoriels devraient envoyer un rapport mensuel d'exkcution, mais la DPSB ne saura pas utiliser l'information r e p e et la croiser avec les donnkes centrales. La DPSB n'es pas en mesure d'aider les secteurs a produire ces rapports. Les Sous-gestionnaires ne sont participent pas pleinement a 1'exCcution et n'ont donc pas une vue d'ensemble du secteur ; en consCquence, ils ne sont pas prCparCs pour Ctablir ce type de rapport. La compartimentalisation de I'exCcution au niveau des ministkres sectoriels pkse CnormCment sur la qualit6 et l'exhaustivitk de l'information. A24. D'une manikre gCnCrale, le contr8le interne s'est amCliorC par rapport aux procCdures en vigueur en 2001. Les contr6les internes ii l'administration sont exercCs avant le paiement de la dCpense par la Direction du contr8le budgCtaire du Ministkre du budget (contr8le de l'engagement comptable et verification de la liquidation) et le Tresor (contr8le de l'ordonnancement), ainsi que par le cabinet du Ministkre du budget (accord global des engagements) et celui du Ministkre des finances (accord global des ordonnancements et paiements).Le contr6le interne est aussi exercC par 171nspection gCnCrale des finances aprks le paiement de la dCpense. L'Inspection gCnCrale des finances semble exCcuter plut8t des missions ponctuelles suite 5 des demandes exprimCes par le Ministkre des finances ou autres: entre 2003 et 2006, 1'Inspection gCnCrale des finances h effectuC quasiment aucune inspection ni auprks des administrations financikres ni des administrations bCnCficiaires. L'Inspection gCnerale des finances a inform6 qu'il n'y a pas eu de mesures correctives sur les constats de leurs rapports ; au niveau de l'exploitation des rksultats et constats des audits et contr6les' rien n'est fait par le Ministkre des finances ou le Ministkre de la justice. A25. Le contr6le externe est exercC par la Cour des comptes et le Parlement. La Cour des comptes prockde principalement ii l'audit des comptes clos afin d'aider le Parlement dans son r81e de contr8le h posteriori des opCrations budgCtaires d'un exercice clos. Elle ~ ~ Cmettre un dispose d'un delai de deux mois dks rCception des comptes de g e ~ t i o n 'pour avis qui accompagnera le compte de gestion dans sa prCsentation au Parlement pour le gknkrale, les informations et les comptes de gestion vote de la loi de rkglement. De f a ~ o n arrivent la Cour des comptes avec beaucoup de retard ; ceci influe nkgativement sur son travail. Le programme de travail de la Cour est Ctabli de f a ~ o ninde'pendante et le statut des magistrats de la Cour Ctablit leur indkpendance et inamovibilitC. A26. Le Parlement a pour mission de contr8ler les finances publiques au moyen du vote de la loi de finances annuelle et des lois de rkglement. Les dCputCs disposent d'un dClai de quatre vingt dix jours pour I'examen du projet de loi de finances de l'exercice suivant (2007 par exemple), qui doit Etre pr6cCdC par le vote de la loi de rkglement de l'exercice prCcCdent (2005). En vertu des textes, le Parlement devrait recevoir le projet de loi de finances en octobre. Mais ces dernikres annCes, le Parlement l'a r e p ultkrieurement. 104 ' ElaborC par la Direction de la comptabilitk du Ministkre des finances. 173 Annexe 2: Etat des Lieux des Recommandations de la Revue des DCpenses Publiques 2002 (fin juin 2007) n c Chapitre 1 i p I a l e s recommandations de In RDP 2002 (pour In pkriode 2002-2005) I Situation a In fin juin 2007 (RDP 2007) 1 Restaurer la loi de finances (le budget de e'tat) comme document central de la politique Budget vote' annuellement apr2s discussions sectorielles puis jiscale parlementaires. Mettre en place un cadre budgktaire et comptable dkcrivant l'ensemble des operations Un cadre d'exkcution budgitaire a kt&mis en place. Le Bon I 1 budgktaires ( d'Engagement est restaure. Le suivi budg~tairi est opkrationnel et I I Salaires ( I Concentrer les augmentations sur les employCs situCs aux plus bas niveaux de 1'Cchelle I des salaires la finalisation d'un cadre comptable de 1 ' ~ t aest t en cours. Un audit du systkme de gestion des dCpenses de personnel I systitme de remuneration a etC rCalisC et la mise en place d'une procedure transitoire simplifiee (PTS) est en cours. Une Ctude analytique de la BM sur la reforme du systerne des salaires dans la fonction publique est en cours. Services ( i ) comptabiliser les transferts budgitaires aux services provinciaux (SP) et aux entitCs On note une amelioration de la comptabilisation des transferts aux provinciaux administratives decentralisCs (EAD) ; (ii) respecter l'execution des deux tranches SP et EAD (dans le PT & ESB). Depuis debut 2007 un forfait et EAD rCtrocessions aux services provinciaux ; (iii) executer les credits votes pour le dkpenses mensuel est transfer6 aux EAD. Le renforcement de la capacitC de de fonctionnement des SP ; (iii) developper la capacitt de gestion des finances publiques gestion des finances publiques reste faire. Une etude analytique dans les provinces. de la BM sur la dkcentralisation est en cours. DCpenses (i) valider l'estimation des consommations annuelles; (ii) Cvaluer le montant des arriCrCs; Un Plan d'action a CtC prCparC et applique mais accuse un retard. I1 ( communes I (iii) imposer le contrdle de la consommation l'avenir; (iv) elaborer un plan d'action ( existe des mesures concrktes sur certaiis postes de dCpenses I court terme pour le contrdle des consommations et a moyen terme pour l'apurement des communes (tC1Cphone et carburants). Le Cadre re'glementaire et arriCr6s (prenant en compte les contributions dues par les fournisseurs a tat). normatif est rkvisC. Un inventaire des ayants droits a C C 6laborC. t Les flux financiers des projets financCs sur ressources extirieures devraient Etre suivis au Le suivi s'est amCliorC mais le flux d'informations sur les projets capital niveau du budget et de la comptabilitk publique n'est ni exhaustif, ni rkgulier. Le circuit d'information reste a renforcer. Initiative (i) definirlidentifier les dCpenses "de lutte contre la pauvretk" (DLCP) dans le budget Les DLCP sont dCfinies et clairement identifies dans le budget de PPTE annuel; (ii) identifier et tracer jusqu'a destination les DLCP a travers la mise en place l'itat. Un marquage particulier des DLCP & PPTE permet leur d'une classification budgetaire particuliitre h I'intCrieur de la classification fonctionnelle; identification a travers la chaine de dCpenses, jusqu'i sa (iii) Cvaluer les DLCP et leur impact; (iv) dCmontrer que les dCpenses financkes par 1'1- destination. Les ressources PPTE sont logies dans un sous-compte PPTE (PPTE) sont des dCpenses additionnelles plutdt que des substitutions ; (v) du Tresor 5 la BCC. Les ressources PPTE ne doivent financer que conserver 1'Cpargne budgetaire resultant de I-PPTE dans un compte special de la BCC des DLCP. jusqu'au moment de I'utilisation effective des ressources; et (vi) reserver une partie de ces ressources supplementaires a des organismes locaux gouvernementaux ou non gouvernementaux 1ocalisCs dans les provinces. Cha itre 5 -7 Implication des diffkrents niveaux de l'administrat (2002) 1. DCfinir une strategic pour l'utilisation des fonds de I'Initiative PPTE, en precisant la leur repartition entre les diffkrents secteurs et niveaux de l'administration ; 2. Mener une enquEte aupres des services provinciaux (SP) et entitCs administratives decentralisees (EAD) afin d'ivaluer leurs capacitks de gestion et de suivi des finances publiques et d'identifier la structure de leurs dCpenses et financements. (2003) Developper et mettre en oeuvre un programme de renforcement de la gestion I. RCalise. La ripartition est concentrke dans l'administration centrale. Les ressources PPTE ne doivent financer que des DLCP Pas realis6 - pas d'enquEtes, pas de programme de renforcement des capacites; les ressources alloukes aux SP et aux EAD n'ont pas augment6 C financiere des EAD, et du suivi de leurs activites de finances publiques (200412005) 174 Principales recommandations de la RDP 2002 (pour la pkriode 2002-2005) Situation a la fin juin 2007 (RDP 2007) Augmenter de falon graduelle la proportion des ressources allouCes aux SP et aux EAD Preparation (2002) 1. PrCparer le budget 2004 selon la nouvelle nomenclature budgktaire et sur base Les BE sont prCparCs selon la nouvelle nomenclature budgetaire. du Budget des consommations reelles 200 112002 ; 2. lntegrer les previsions de recettes et depenses I1 y a eu une amklioration dans I'intkgration des aides exterieurs de 1 ' ~ t a t "extra - comptables"; 3. Consolider les estimations des aides extkrieures attendues et les dans les BE, mais I'exhaustivitC n'est pas encore assuree. Un plan (BE) decrire clai~.enientdans Ic budget ; 4. ~ t a b l i un r budget realiste pour la consommation d'action pour la maitrise des dCpenses communes B kt6 elabore, annuelle des charges communes; 5. Rationaliser les budgets annexes (BA) ; preciser leur mais sa mise en euvre est en retard. I1 y a des mesures concretes statut et les conditions d'CligibilitC; 6. Mettre en ceuvre un etat descriptif des depenses sur certaines postes de dCpenses communes (tC1Cphone et aux differentes phases de I'exCcution ; 7. Harmoniser les outils de prCvision et carburants). Efforts de rationalisation des BA, mais cet aspect de d'execution budgktaires. la rCforme reste inacheve. Des rapports d'execution budgCtaire sont produits et montrent les 4 phases du circuit. Respect du (2003) 1. PrCparer le budget 2004 selon un calendrier precis ; 2. laborer les prCvisions a calendrier de prCparation en 2004 et 2005, mais des problkmes moyen terme des agrCgats macroeconomiques, sur un modkle tres simple (appui du depuis lors. La capacitC des ministkres sectoriels B Claborer des PNUD) ; 3. Renforcer la capacitC des ministkres sectoriels B preparer leur programme prCvisions budgktaires reste 2 renforcer. La nouvelle nomenclature d'action dont risulteront leurs previsions budgktaires ; 4. PrCparer un tableau de passage budgetaire prCsente les grandes fonctions. Tableau de passage pour chaque rubrique budgetaire permettant de dkcrire chaque grande fonction de ClaborC. Le Recensement des effectifs de 1 ' ~ t aa t dCbutC en 2005 l'administration centrale ; 5. RCaliser un recensement complet de I'effectif total rCmun6rC mais il n'est pas encore a c h e d . Les previsions sont rigides. par l ' ~ t a congolais. t L'Claboration des CDMT dans certains secteurs n'est prCvue qu'8 partir de 200712008. (200412005) 1. PrCparer les budgets annuels selon un calendrier prCcis et sans retard dans le processus ; 2. Vers 200512006, entamer I'Claboration des CDMT pour les secteurs sociaux, afin d'accompagner la mise en ceuvre du DSRP complet. ExCcution (2002) 1 Rationaliser et automatiser la chaine des dCpenses avant 2003, y compris en La chaine de la dCpense est rationaliske et automatisee. Un plan budgCtaire minimisant la proportion des dkpenses qui Cchappe a la procedure complkte d'execution d'action pour les charges communes a etk ClaborC en 2004, mais sa et de contrble du budget ; 2. dCfinir une politique pour contrbler et maitriser la mise en euvre est en retard. Les arriCrCs de salaires ont CtC rkduits. consommation courante de charges communes ; 3. Cviter I'accumulation d'arriCrCs sur mais pas encore les arriCrCs relatifs aux autres dCpenses communes les salaires et autres paiements (non comprises les charges communes) ; 4. ameliorer la (Programme FMI). LMharmonisationdes donnCes est en cours : la methodologie de reconciliation des comptes entre la BCC et le TrCsor ; harmoniser la base de donnCes budgktaires et comptables est unique. Les efforts presentation des donnCes du Budget par la BCC et le Tresor. d'harmonisation de la nomenclature TOFE et ESB sont notes. Un appui budgetaire de la BM a permis de rksorber les arriCrCs envers (2003) 1. Envisager la rationalisation et I'automatisation de la chaine des depenses (et de les sociCte's d'eau et ClectricitC. I1 y a encore des dCpenses la gestion des recettes) ; 2. adopter une stratCgie de rCsolution des arriCrCs dus (sur les exCcutees en dehors des procedures normales. Les contrbles a charges communes) aux sociCtCs << fournisseuses > , : 3. Climiner les dCpenses qui posteriori existent. Le contrble s'est amClior6 depuis 2002, mais kchappent au circuit regulier d'execution et de contrble de la depense ; 4. identifier les des progrb sensibles sont encore nkcessaires. diffkrents types de << contrble a posteriori >> en place et definir leurs responsabilitCs ; proposer un volume de verifications et d'audits a realiser. (200412005) 1. Commencer a examiner I'impact des dCpenses exCcutCes (lancer une Pas rCalisC. sCrie d'enquetes de suivi des depenses) ; 2. rkaliser une enquete de suivi des dCpenses sectorielles par annCe Rapports (2002) 1. Lancer le systeme de rapports .- rCguliers sur I'exCcution des credits budgktaires, Les ESB sont produits selon la nouvelle nomenclature budgetaire, d'execution avec pCriodicitC mensuelle : 2. publier et diffuser B I'extCrieur du MinFin, au m i n s B une permettant le suivi de l'exicution dCpenses y compris les DLCP, budgktaire frCquence trimestrielle, la version officielle des ESB ; 3. prCsenter les donnCes qui permettent de suivre les dipenses anti-pauvrete. La production ~ c i p a l erecommondofionsde s lo RDP 2002 (pour lo pkriode 2002-2005) I Situation a lofin juin 2007 (RDP 2007) conformkment B la nomenclature budgktaire. n'est pas encore regulikre et la qualit6 doit Ctre encore amkliorCe. Les efforts consentis pour publier une information des donnCes (2003) 1. Effectuer une rCconciliation des donnCes des aides extkrieures et les intCgrer budgktaires sur les sites web du Budget et des Finances sont dans les rapports sur I'exCcution du budget ; 2. prCsenter au Parlement 1'Ctat d'execution ralentis depuis 2006. I1 y a des retards dans 19intCgrationrCgulikre du budget 2002 ; 3. rkaliser un audit de I'exCcution du budget 2002 par la Cour des de l9exCcutiondes depenses sur ressources exte'ieures. ~ n c a d r e comptes ; 4. publier I'exCcution budgetaire auditee et voter la loi de rkglement du budget comptable est en cours de mise en ceuvre, mais des problkrnes 2002 avant la fin 2003 ; 5. prCparer un cadre comptable de ta tat pour une mise en place techniques retardent la production d'une balance sinckre et fiable au l er janvier 2004. du TrCsor. (2004/2005) I. Publier I'interieur du MinFin les ESB mensuels, et a I'extCrieur, les ESB trimestriels ; 2. publier chaque annee, avant la fin de I'exercice, les comptes audit& de l'exercice prCcCdent, et en rnCrne pkriode, passer au niveau du Parlement une Loi de rkglement. SpCcifique (2002) 1. Lancer discussions sur 1'1-PPTE : proposer les principes d'identification, Les fonds PPTE sont identifikes et leur utilisation ou rkpartition pour d'utilisation et de rkpartition avec une politique commune et transparente ; 2. mettre en : les PPTE dCfinies sur la base des grandes fonctions de l ' ~ t a t ['Initiative place un rne'canisme de suivi participatif de I'exCcution des DLCP ; 3. mettre 2 la financent des DLCP. Elles ont un marquage particulier qui perrnet PPTE disposition de ce comitC les premiers ESB. leur suivi dans le circuit de la dCpense. Les fonds PPTE font partie intCgrante du budget de tat. Un ComitC de suivi des (2003) I . Adapter les ESB afin d'identifier les dCpenses PPTE ; 2. formaliser le r81e du DLCP a CtC Ctabli, mais n'a jarnais CtC opCrationnel de facto. Des comitC de suivi et son droit de revoir les ESBJDLCP 15 jours aprks la fin de chaque rapports dqexCcutionbudgCtaire spCcifiques aux dCpenses sur trimestre ; 3. dCvelopper un systkme de classification des dCpenses PPTE a travers la financernent PPTE sont produits. chaine des de'penses (marquage particulier, par exernple un chiffre special dans la nomenclature, des bons d'engagement colorCs, etc.) ; 4. prkparer pour N le comitC de suivi des rapports trimestriels d'activitks pour au rnoins les trois secteurs clCs (santk. )) Cducation, transport). (200412005) I. Mettre en ceuvre la classification plus dCtaillCe des dCpenses sous financernent PPTE, sans sCparer la gestion et le suivi de ces fonds de la gestion et du suivi du budget global : 2. RCaliser avant le point d'achkvement une intkgration complkte de la gestion et du suivi des dCpenses PPTE dans les systkmes budgCtaire de base. Chapitre sur 'Cducation R61e du Le gouvernement devrait dCfinir clairement son r61e par rapport aux autres parties - En 2004, les ministkres ont cornrnencC la gouverneme prenantes du secteur. redditionlrkforrne de la loi-cadre du secteur de I'Cducation nt - Nomination d'une commission indkpendante pour mener Recommandations de cette RDP des consultations a I'Cchelle nationale sur la rCforme de la - RCvision du cadre institutionnel et contractuel de I'Cducation afin de dCfinir les loi-cadre et Claborer la nouvelle stratCgie sectorielle rbles et les obligations de l ' ~ t aenvers t les autres parties prenantes du secteur - L'analyse de I'irnpact de la dCcentralisation sur le secteur - S'assurer que ce cadre tient compte des dispositions constitutionnelles en de I'Cducation est en cours avec la collaboration de la -- - matikre de dkcentralisation Banque mondiale StratCgie Formuler une stratCgie sectorielle indiquant comment: En plus de ce qui prCc6de : sectorielle - amCliorer la prestation de services - L'Cducation est I'un des cinq piliers des prioritCs du - fixer des prioritCs gouvernement - recueillir des donnCes et Cvaluer la performance - Les programmes d'action prioritaire (PAP) convenus par 176 - mobiliser des financements exterieurs Recommandations de cette RDP - Une strategie sectorielle viable dirige les ressources vers les objectifs vises : par consequent. (i) l'e'laboration du budget doit s'appuyer sur la politique sectorielle - 1 le gouvernement et ses partenaires comprennent 1'Cducation et, en particulier. la rCduction des frais de scolarite dans l'enseignement primaire. En plus des analyses approfondies du CSR sur la situation des enseignants. le PETS a CtC centrC sur la et sur un plan d'action detaille indiquant les priorites assorties de chiffres ; (ii) le chaine salariale des enseignants. la pratique et la politique departement technique doit participer l'elaboration du budget et du plan des frais de scolariti, les obstacles B la scularisation et B d'engagement. la retention, ainsi que les recherches de terrain visant B - Rationalisation de I'execution des depenses relatives a la remuneration des amCliorer la base statistique et a recueillir des enseignants (pour reduire les risques fiduciaires et les retards) et, 21 cet egard, ( i ) informations pour une prestation de services plus efficace renforcer la gestion technique et institutionnelle de la paie (SECOPE). ; (ii) (partenariat conjoint des donateurs avec le SECOPE) officialiser et mettre en oeuvre la decision mettant fin a la participation des - Les donateurs et I'EPSP (Ministkre de I'education) ont commissions provinciales de la paie a la gestion de la paie : (iii) officialiser et Ctabli un partenariat sur un plan de travail prioritaire et, ii appliquer I'interdiction des deductions sur salaires. une plus grande echelle, etudient les modalitCs de la mise - Suivi systematique de l'utilisation des fonds publics. en place d'un SWAP. - Promotion de la transparence et de la responsabilisation en faisant intervenir la - Les donateurs et I'EPSP procCderont a un recensement sociCtC civile (surtout les parents et les syndicats). gCneral des enseignants et Claboreront la carte scolaire - Recensement des enseignants et Ctablissement de la carte scolaire. - Les nouveaux projets PURUS et PARSE (financis par I'IDA) fourniront un cadre pour amiliorer la transparence dans l'utilisation des dons de capitation allouCs aux Ccoles (il s'agit notamment dlamCliorer la responsabilisation et la diffusion de l'information, d'elaborer un code de conduite SECOPE, etc.) - Le Conseil d'administration de la Banque mondiale a approuve des projets d'EU$ 45 millions et 150 millions (volet Cducation du projet PURUS et projet PARSE), auxquels les donateurs sont contraints de fournir des fonds supplCmentaires Enveloppe - Accroitre la part de I'Cducation dans les depenses courantes du budget national, - La part de 1'Cducation dans les dCpenses courantes du budgCtaire de 4-592 a 8- 10% (2005). budget national a CtC portCe a 7.5% (2007) (et devrait de - reconnaitre qu'une grande partie des salaires des enseignants est payee par les passer 10% in 2008) l'education menages et que ta tat doit en assumer une plus grande partie - Hausse sensible des salaires des enseignants (2007) et - reconnaitre que ta tat doit couvrir les cofits de fonctionnement des entites signature d'un nouvel accord sur I'Climination des zones dCcentralisees actuellement financCes avec les frais de scolaritC, et s'assurer que salariales (uniformisation des Cchelles salariales au ces ressources parviennent aux beneficiaires ultimes niveau national) - crCer d'autres possibilitCs de transferer directement des fonds aux Ccoles pour - Travail conjoint du gouvernement et des donateurs pour combler I'tcart par rapport aux financements publics determiner (i) les principaux coQts de fonctionnement des administrations dCcentralisCes, y compris les frais de Recommandations de cette RDP transport pour la distribution des salaires des enseignants En plus de la forte augmentation des credits budgetaires consacres a I'education, prendre et les dons de capitation; (ii) la capacitC des provinces a les mesures suivantes : fournir des services de base apr6s la dicentralisation. - definir une politique de reduction graduelle des frais de scolarite - A partir de 2005, les fonds PPTE ont subventionni une - accroitre les salaires des enseignants pour remplacer le cofinancement des partie des coilts d'exploitation des Ccoles salaires par les mCnages au moyen de frais d'utilisation - Signature d'un dCcret interministkriel interdisant toute - verser les coQtsde fonctionnement aux ecoles et aux administrations scolaires forme de deduction sur les salaires des enseignants et - produire une revue de reference des services decentralises et une analyse supprimant explicitement la participation de la complkte de leurs besoins Commission de la paie a la gestion des salaires des enseignants. Frais de I reduire les frais de scolarite pour accroitre les taux de scolarisation et de retention : 1 Diverses mesures prises par le gouvernement et le ministkre de scolarite' - suppression temporaire des uniformes scolaires 1'Cducation pour riduire progressivement les frais de scolarite : - abolition du minerval et des autres frais (d'examen notamment) - engagement constitutionnel garantissant l'enseignement - appliquer la politique de frais de scolarite' aux autorites provinciales et renforcer primaire gratuit et obligatoire (2005) les mecanismes de responsabilisation - signature d'un dCcret interministiriel sur les frais de - transfirer directement les fonds aux Ccoles scolarite au primaire (fixant clairement des montants rkduits et des plafonds) Recommandations de cette RDP - signature d'un decret ministe'riel sur le r6le et la (voir les recommandations sur les credits budgetaires l'tducation) composition des comitks provinciaux de 1'Cducation (charge's de fixer les frais de scolarite) permettant une plus grande participation est en contr8le de la sociCtC civile et des ONGI a la prise de decision - continuit6 aprks le financement PPTE ; en 2008, le projet PURUS transferera chaque trimestre EU$ 8 millions plus de 26 000 Ccoles primaires et secondaires ; par la suite, PARSE subventionnera les coots de fonctionnement des ecoles primaires. - Toutefois, les uniformes scolaires sont encore obligatoires et finances par les menages Qualit6 Mettre en place des mesures pour amkliorer la qualite: - La Cooperation belge a fourni des ouvrages scolaires - mobiliser des ressources pour financer la formation, les fournitures scolaires (y pour les 5" et 6e anne'es et en fera de m&mepour les 3' et compris les livres) et la rehabilitation des Ccoles ; ' anne'es en 2008. Le projet PARSE de la Banque 4 - actualiser les programmes scolaires et les normes de rendement au niveau mondiale compte fournir des livres pour les l e et 2e national anne'es. - Plusieurs projets de donateurs visent a ameliorer la Recommandations de cette RDP qualite de l'education. Mais ces efforts doivent &tre - Les recommandations de la RDP visent essentiellement a renforcer et intensifies. rationaliser le systkme d'execution budgetaire (salaires des enseignants, coQts de fonctionnement) de sorte qu'il y ait une base solide pour une utilisation efficace des ressources allouees aux secteurs et que la qualite' soit amelioree. Secteur de la santC RCformes a rationaliser les structures administratives et, partant, Re'organiser le ministkre de f a ~ o n La rationalisation institutionnelle du Ministkre de la sante fait inctitutionne les depenses, tout en Cvitant de creer de nouvelles structures bureaucratiques encore I'objet de pourparlers avec les partenaires internationaux. lles En outre, des difis entikrement nouveaux emergent en raison de la decentralisation envisagee. Budget Preparer un budget detail16 qui soit mieux reparti, rigoureux et comprehensible. Au Le budget a ete considerablement clarifie, avec la participation des niveau central, l'objectif devrait Etre d'assurer un financement minimum aux divers dkpartements du Ministkre. Toutefois, les requetes des departements ~ 1 6Au ~ .niveau intermediaire il est urgent de retablir les credits de departements retlittent davantage des aspirations que l'enveloppe fonctionnement des bureaux provinciaux et de s'assurer que cette mesure est globale qui sera probablement disponible. Les salaires du accompagnee par la reduction des transferts en arnont dans les services de santC. personnel des services centraux sont payes et les ressources destinees aux coQtsde fonctionnement sont dCcaissCes pour certains departements, meme s'il y a encore beaucoup de 178 dependance B l'egard des financements spkcifiques des donateurs. Les provinces continuent d'avoir peu de voix au chapitre dans la formulation du budget. Les transferts aux provinces pour les depenses de fonctionnement sont minimes, de sorte que la (( taxation , ,des services de sante se poursuit malgre une instruction ministe'rielle mettant fin B la pratique. Rkrganiser la ventilation des credits et tester le transfert des ressources propres de 1'Etat La ventilation du budget s'est considerablement amklioree ; en sur la base du modele existant d'appui integral aux mnes sanitaires. particulier, elle precise les allocations non salariales aux diffkrentes zones sanitaires. Toutefois, les salaireslprimes et les allocations non salariales ne sont pas intkgrees par zone sanitaire. et il n'existe pas encore de mecanisme permettant aux zones sanitaires de demander leur budget allouC. Utiliser les ressources de l'initiative PPTE dans un systkme de N fonds virtuel anti- Les fonds PPTE sont affect& a des postes budgktaires spkcifiques pauvretk , ,qui permet de suivre I'allocation de ces fonds additionnel. Une partie des et leur dkcaissement est suivi par le Ministkre du budget. Des fonds doit &tretransferee aux Ctablissements de santC moyennant la signature de contrats montants considCrables de fonds PPTE ont CtC dCcaissCs en faveur de performance. des zones sanitaires, principalement sous la forme de primes aux travailleurs de la sand et de transferts en nature de fournitures et de materiel, m&mesi leur utilisation ne fait pas l'objet d'un suivi effectif. Les fonds ne sont pas allouCs comme un appui int6gr6 aux zones sanitaires au titre de contrats de performance, mais sont utilisCs pour des dCpenses spicifiques. Ressources Continuer a payer sa contribution aux salaires, qui peut &treconsidCrCe comme une Les salaires sont dCsormais payes de f a ~ o n rkguliere, mCme s'il humaines de subvention partielle, mais quasi universelle aux services de santt. existe dans les formations sanitaires publiques un grand nombre de la santC travailleurs non rCgularisCs qui tirent presque entikrement leur revenu des paiements des patients. L'augmentation de la remuneration des fonctionnaires de la santC a surtout pris la forme de primes spkciales, dont la perennit6 pourrait bient6t faire problkme. En outre, compte tenu de leurs ressources budgktaires probables, la plupart des provinces seront incapables d'assumer la masse salariale dans le cadre de la dkcentralisation prCvue. laborer une strategie de developpement et de gestion des ressources humaines pour Les disparitks gkographiques persistent dans I'affectation des beaucoup plus Cgale assurer la disponibilite de travailleurs qualifies re'partis de f a ~ o n travailleurs de la santC. Bien qu'il n'existe pas de strategie de qu'actuellement dans les diffkrentes regions du pays. ressources humaines en matikre de santt, il s'agit d'une composante majeure du projet GAVI de developpement des systkmes de santC que le gouvernement doit mettre en ceuvre. Annexe 3:RCpublique dkmocratique du Congo: tat d'avancement des repkes du point d'achkvement flottant de 1'Initiative PPTE ActualisC a fin novembre 2007 Repkres tat d'avancement 1. DSRP (Document de stratCgie En cours. Le DSRP complet a C C finalis6 B travers un t pour la reduction de la pauvretC) processus participatif et adopt6 par le gouvernement en juillet 2006. Le DSRP et la note d7Cvaluationconjointe ont C C t Achkvement d'un DSRP complet prCsentCs au Conseil des administrateurs de la Banque en mai B travers un processus participatif 2007 et au Conseil d'administration du FMI en septembre 2007. et sa mise en euvre pendant un La dissemination du document est en cours : un dCpliant du an. En outre, il doit 2tre dQment document6 dans les rapports DSRP en quatre langues locales est en preparation ; des ateliers d'avancement annuels et jug6 de vulgarisation ont eu lieu. Le plan d'action pour la stratCgie a satisfaisant par une note CC approuvC par les ministkres sectoriels, les ONG et la sociCtC t dlCvaluation conjointe des civile. Un Programme d'Actions Prioritaires (PAP) 2007-2008 services de I'IDA et du FMI aC C Clabork, en collaboration avec les partenaires au t dCveloppement et les ministkres sectoriels, pour dCmarrer la mise en euvre du DSRP. 2. StabilitC macroCconomique AmClioration. La stabilitC macroCconomique s'est dCtCriorCe Maintien d'une performance avant et aprks les Clections. Dks que le nouveau macroCconomique jugCe gouvernement Clu a pris ses fonctions dCbut 2007, les satisfaisante aprks I'atteinte du point de dCcision dans le cadre indicateurs macroCconomiques se sont amCliorCs, les du programme appuyC par la nouvelles autoritks ayant resserrC la discipline budgktaire. FacilitC pour la rdduction de la Toutefois, les autoritCs on fond6 la loi de finances 2007 pauvretC et pour la croissance (promulguke a la mi-2007) sur des projections de recettes (FRPC) du FMI anormalement ClevCes pour justifier la hausse des dCpenses visant notamment a accroitre les salaires des parlementaires. Bien que le gouvernement ait annoncC son intention d'elaborer un budget plus rCaliste comme convenu avec le FMI, la discipline budgCtaire a commencC a se reliicher au second semestre de 2007 avec la montCe des pressions sociales. Le gouvernement s'efforce d'amCliorer la situation et examine la loi de finances de 2008 avec 1'Cquipe du FMI ; il est possible que les nkgociations sur un nouvel accord FRPC commencent dks decembre 2007. 3. Utilisation de I'kpargne Satisfaisante. L'utilisation de 1'Cpargne budgCtaire dCgagCe par budgktaire dCgagCe par la la reduction du service de la dette au titre de l'initiative PPTE reduction du service de la dette renforcee correspond aux prioritis exprimCes dans le DSRP-I et au titre de l'initiative PPTE le DSRP. Le gouvernement continue B utiliser les fonds PPTE renforcCe pendant la pCriode pour financer les dCpenses de santC et d1Cducation.Ces secteurs intCrimaire pour financer les sociaux bCnCficient depuis 2003 d'une grande partie des dtpenses de lutte contre la tat d'avancement pauvrete, conformCment au depenses de lutte contre la pauvretk : les ressources budge'taires DSRP-I, avec des pieces consacrees a ces secteurs ont augment6 de 0,7% du PIB en 2003 justificatives jugees satisfaisantes B 2.6% en 2006. Un audit externe du compte PPTE a CtC acheve par les services de I'IDA et du ricemment FMI. 4. Gestion des depenses En cours. (a) Le systeme d'execution budge'taire s'ameliore. publiques Un systeme budgetaire moderne, capable de fournir des (a) Mise en place d'un systeme informations depuis I'engagement jusqu'au paiement. est en budgetaire moderne, fournissant place. Le suivi des arrierCs sera possible une fois que le systeme des informations depuis comptable sera entierement fonctionnel ; les comptes du Tresor l'engagement jusqu'au paiement et perinettant le suivi des arriCrCs decrivant les flux financiers et les soldes sont produits automatiquement et en temps riel. Actuellement. ces comptes sont produits tous les mois, mais encore manuellement, et ils ne sont ni exhaustifs, ni fiables. Le Ministere des finances doit redoubler d'efforts pour remplir cette condition. (b) adoption et mise en euvre (b) La comptabilite publiqire en partie double est en voie de d'une conlptabilitC publique en mise en place. Le personnel a e'te forme. les Cquipements ont partie double et d'un nouveau Ctk achetds et le logiciel a Cte' developpe'. Le Ministitre des plan comptable ; et finances, la banque centrale et les regies financieres doivent redoubler d'efforts pour rendre le systitme pleinement opkrationnel. (c) production de rapports trimestriels d'exicution (c) Les nouvelles classifications intertiationales ont Cte adopties. budgetaire selon les Les Ctats de suivi budgitaire trimestriels sont prepares selon ces classifications e'conomique. classifications Cconomiques: administratives et fonctionnelles. administrative et fonctionnelle. Toutefois, les ministeres sectoriels ne prkparent pas systematiquement des rapports srctorirls sur l'execution du budget. Le Ministere du budget prepare automatiquement les etats de suivi budgktaire (ESB) en utilisant la base de donne'es unique BudgetlTrCsor. Pour cette raison: et parce que le systitme comptable n'est pas encore pleinement opkrationnel, la production des ESB reste irregulihe et de qualit6 inkgale. 5. Gouvernance et offre de RealisC en partie, des problemes possibles. (a) Les groupes services dans les secteurs d'usagers ont procede 2 une evaluation de la qualit6 des services prioritaires publics en santt et en Cducation et constate que les problemes ( a ) Achevement d'un exercice majeurs sont : (i) les frais d'utilisation : (ii) la mauvaise qualitk spkcifique de suivi budgktaire du service ; (iii) I'inaccessibilitC due au manque de routes et la pour les de'penses dans les distance par rapport aux Ctablissements les plus proches. En secteurs de la sante', de particulier, ils ont observC que les frais d'utilisation couvrent les I'Cducation, du ddveloppement fournisseurs de services (Ccoles et cliniques par exemple), mais rural, et des infrastructures, subventionnent aussi les re'mundrations (extremement faibles) et caractCrisC par (i) un suivi des les coClts de fonctionnement des administrations locales. On dkpenses en faveur des pauvres ; Repkres tat d'avancement (ii) une Cvaluation par les prCvoit qu'un exercice de suivi du budget de ces deux secteurs bCnCficiaires de la qualit6 des se terminera en 2008. Mais ni les enquetes auprks des services publics rendus ; (iii) une utilisateurs, ni l'exercice de suivi du budget n'ont CtC rCalisCs ou Cvaluation par les prestataires des meme planifiCs en matihre de dCveloppement rural et contraintes B la provision d'infrastructures ; d'oh la nCcessitC de determiner exactement ce efficacel effective des services ; qui serait utile est faisable dans ces secteurs. et (b) Adoption et mise en vigueur (b) Le projet de loi portant sur le code des march& publics a CtC d'un nouveau code des adopt6 en avril 2006. Ses textes d'application ont CtC valides en marchCs publics et des arretCs octobre 2006. Les versions finales du code et des lois doivent principaux d'application ; &re adopt& par le Conseil des ministres et le Parlement. Ensuite, la dernikre Ctape est la mise en place des institutions issues du nouveau code et leur mise en marche. 6. Secteurs social et rural Presque rCalisC. Les stratkgies sectorielles de diveloppement et Adoption des stratCgies les textes d'application pour la santC et 1'Cducation sont adoptes. sectorielles et des plans de mise Une revue du secteur de l'agriculture a CtC finalisCe en mars en aeuvre connexes pour la santC, 2006. La stratCgie de dkveloppement rural est en cours de 1'Cducation et le dCveloppement preparation. rural, qui soient satisfaisants pour 1'IDA; 7. Gestion de la dette RCalisC en partie. Un systkme automatisd Installation et activation d'enregistrement de la dette couvrant la dette publique et la complkte d'un systkme dette garantie par 1 ' ~ t a t(DMFAS) a Cte' installd, et le informatique d'enregistrement personnel idoine a Ctd formd. La base de donndes sur la de la dette, gestion, couvrant dette publique constituie B l'aide du systkme contient toute la dette publique et la encore des erreurs (en septembre 2007) et ne couvre pas la dette garantie par l ' ~ t a t , . dette garantie par 1 ' ~ t a tL'OGEDEP ne publie pas encore capable de : (a) produire des de projections du service d e la dette et ne joue pas non plus projections mensuelles du le r6le de centre unique d'informations sur la dette. Le service de la dette et d'intdgrer Ministkre des finances doit redoubler d'efforts pour les donndes sur les sensibiliser toutes les parties concerndes sur toute question ddcaissements effectifs et sur relative B la dette publique et garantie par 1 ' ~ t apour t traiter l'exe'cution du service de la I'OGEDEP comme un centre unique d'information (ou dette ; (b) produire des designer une autre entitd pour accomplir cette tgche). projections mensuelles avanckes du service de la dette. qui seront publikes chaque trimestre ; et (c) appuyer la centralisation des informations sur la dette dans un centre unique. Annexe 4: Questionnaire de I'enqutte pas-a-pas sur I'Cducation re A: La Banque Centrale du Congo (BCC) ou la Banque Commerciale Mandataire (BIC, STANBIC, etc.) Ordre de virement r Question Rdponse Commentaire enqueteur Par quel moyen I'OV arrive-t-il a la BCC ? Quelle est la date de rkception de I'OV 2 la BCC en mars '? Quelle est la date de reception de I'OV a la BCC en avril ? La date de rkception par la BCC coincide-t-elle avec la date rkelle de I'arrivCe ? Si non, pour quelle raison ? Cette ventilation - La ventilation de I'OD est-elle arithmetiquement correcte ? (oudnon) Quand l'agence a-t-elle requ I'avis de credit de la BCC provincial ? Par quel nioyen ? Commentaire salaires ? - La BCC a-t-elle sollicit6 un envoi de fonds rCcemment? Si oui, B quelle(s) date(s) et pour quel montant ? Quel est le dClai normal pour un envoi de fonds (entre la demande et l'arrivte)? Comment les fonds sont-ils expCdie's de Kinshasa ? Comment les fonds sont-ils transportis de l'airoport local B la BCC ? Quel est le dClai entre la rCception des fonds et le dCbut d'un paiement ? Cwnmentaire enq&9eur A quelle(s) date(s) le CPPD a-t-il Cmis le ou les BEF ? A quelle(s) date(s) la BCC a-t-elle pay6 le(s) comptable(s) de I'EPSP ? A quelle heure les fonds ont-ils CtC libCrCs par le Caissier de 1'EtaVBCC ? Si dans l'aprks-midi, indiquer pourquoi. En rkgle gCnCrale, quels salaires sont libCrts en premier ? Existe-t-il un calendrier prCCtabli ? Si non, qui dCcide sur les priorit&? La BCC re~oit-elle des plaintes concernant des liasses incomplktes ? (ouitnon), Si oui, quelles mesures la BCC a-t-elle prises pour Cviter des liasses incomplktes ? (notes au verso si nkcessaire) En cas de billets manquants qui en porte la responsabilitC ? q u e l l e s mesures la BCC a-t-elle prises pour retirer les vieux billets de la circulation ? A quand date la dernihe incintration des BIC ? Quel Ctait le montant ? La BCC ou son mandataire accepte-t-elle le retour des vieux billets rapportCs par des particuliers ? Attributions Questionnaire C : @ocament P cebcter Bonfweau d'envoi des fonds-BEF - mm et 8- 07) Comptable public (CPPD) liC a la CaisCongo Bordereau d'envoi des fonds - BEF - Question Rbponse Commentaire enqugteur Quand avez-vous reGu I'OEF ? Que se passe-t-il si vous &tesabsent de la ville ? Est-il arrivC qu'un paiement de salaires ait etC retard6 a cause de votre absence ? A quelle(s) date(s) avez-vous Cmis le(s) BEF en mars, en fkvrier? Avant d'kmettre un BEF vCrifiez-vous si la BCC dispose de liquidites? - Retrait Paiement Question R6ponse Commentaire enquCteur Vous concertez-vous avec SECOPEP avant de commencer la paie ? Si oui, a quel sujet? Pouvez-vous commencer la paie sans la presence du SECOPEP ? Pourquoi (pas) ? Comment les gestionnaires sont-ils informes du moment de la paie ? A quelle heure avez-vous commence la paie ? A quelle heure I'avez-vous cl6turCe ? En rkgle gCnCrale, en combien de temps la paie est-elle effectuee? Comment assurez-vous le stockage et la securitC des fonds ? Les gestionnaires signcnt-ils une dkcharge au moment du retrait ? La paie est-elle conditionnee par des formalitks prkalables? Si oui, lesquelles? Que se passe-t-il quand les conditions prkalables -- ne - s o w a s rkunies . ? .-.-. - -- -. . . -- . .. -- -....-- 4ttributions Question R4ponse Commentaire enquQteur De qui dkpendez-vous administrativement ? I rendre Avez-vous des comptes ? - B I'C)n? - au Chef de Division du Budget ? - au Chef de Division des Finances ? - au Gouvemeur ? - Questionnaire D :(document B cdlmter Ventilation SECQPEP, Listfogs des h i e s B vl'sfter mars et a d 07) SECOPEP (cellule) ov Question RCponse Commentaire enqusteur A quelle date avez-vous receptionne les listings de mars et avril ? Cette date co'incide-t-elle avec I'arrivee de I'OV ? Si possible, preciser. Combien d'exemplaires de listings recevez-vous ? A qui sont destinees les copies ? Qui garde I'original ? Qui fait des photocopies, en cas de besoin ? Qui les paie ? La ventilation Question RCponse Commentaire enqu6teur La ventilation est-elle une condition prkalable a la paie? Comment prockdez-vous pour Ctablir la ventilation ? A quelle date I'avez-vous Ctablie en mars et en avril ? = Qui en est le destinataire 'I Quand I'a-t-il reque'? Attributions Commentaire en u6teur ; an3a.11!-1-12,1pum"b ; aJ!vleu!lsap a1 lsa ua ! n o ;,[!JAc la s ~ c w v ua a!lqvl? snoA-zaAe'l alvp a l ~ a n b L uo!)el!~ua~ cl~r1qel?nod sno~-zap930.1d luawuro3 ;a!~d el a[qvle?~duo!l!puon aun alla-lsa uo!lvl!luaA e q aqquaurmon ~na~anbu a asuoda~ uo!ysanh i, a!ad sa1 !no i, u!osaq ap SB3 u3 'sa!do3010qd sap ~ I F J!no !no , sa1do3 sal saaurlsap luos rnb v i, 1au!31.10,1 a p ~ e 3 ; i, saalauo3 luos sa[o3? so^ nod saanolle sawwos sal anb snob-zay~r?~ 1uawwo3 i, ~uvluowlanb mod la neaA!u lanb '!no IS - i a3UaJ?JJIp aun [l-lIeAV I( [!JAG la sJcw uq - [oY1103sy?> a;rln%&n x ed ~ua~ltafr?dnO.4am& 5&d s a ~ w sap nay* q Jns IR- ';~~dur@xa ~ di ] sYlr!l\!l sal Jn\ ]ur?luorn ne 5vd luapuod\auo3 au neas?J ~ e la sal anb I!-]-aAlnv d leqol8 s l u ~ l u o u i ?nb!unururo:, v'l snoA !nb '!no !S - ;neas?J led la leqo~a' w anuvss!vuuo3 a ~ p u a ~ ~ u e ~ u onp nddS ~ O A - ~ J A V i ?UIJ~JU! c ua snoA !no i LO,[ ap a?A!ue'[ ap ?LUK)JU! 5no~-sal? pucno al!quaurruo3 ~nasanbua asuod?~ uogsano ,al!ns el lad ua sno~-sal!qanb '!no !S ; , s?~~!nbscs8u!1s!l sap a!do3 aun sno~-za3!xg ~nassnbua aqquaunuo3 asuod?~ uogsano saa!yexgysnf samd (-~pwm y $ p w ) i I!JAE ua la m r n ua slnor ap ua!qu03 ap 'rno IS ;a!vd el (!-l-apJvlaJ a!ad v1 ap uo!\s!wwo3 v1 red azessed a 3 s u m '[no rc ; lna ~ a n b Attributions t Question Rdponse Commentaire enquCteur Quel est le r61e du SECOPEP dans le systkme de paie actuel? Le SECOPEP est-il prCsent lors - du retrait des salaires par le CPPD ? - de la paie effective ? La Commission de la Paie demande-t-elle une copie des listings ? Si oui, dans quel but ? Ce passage par la Commission de la Paie retarde-t-il la paie ? Si oui, de combien de jours ? - Pikces justificatives Question Rdponse Commentaire enqusteur Exigez-vous une copie des listings acquittes ? Si oui. que faites-vous en par la suite? et sous quelle forme ? Transmettez-vous les changements constates ? si oui a q u ~ - Questionnaire E : &stmas, m e a s de et son coat, Gestionnaires Listings Question Recevez-vous une copie des listings ? Si oui, qui vous la donne ? En mars et avril B quelle date avez-vous r e p une copie ? ~ Est-ce suffisant ? Si non, en donner la raison. Remettez-vous les listings a la Commission de la Paie avant la paie ? Si oui, que se passe-t-il ensuite ? Ce passage B la Commission de la Paie retarde-t-il la paie ? Si oui, de combien de jours ? Retrait Le CPPD etablit-il une decharge (bon provisoire, acte d'engagement, autre nom) ? En recevez-vous une copie ? Comment acquittez-vous la somme r e p e de maniere definitive ? Amve-t-il que le CPPD refuse de liberer les salaires ? Si oui, pour quel motif ? Le CPPD deduit-il des frais de l'enveloppe salariale ? Si oui, quels montants sont soustraits et pour quels postes de depense ? Cette deduction est-elle le resultat d'une concertation ? Recevez-vous une decharge ? Ou et comment transporter-vous les salaires ensuite ? Quel est le coDt de ce transport et qui le paie ? Paiement Question Rkponse Commentaire enqucteur -- Detailler \i possible : ( ~ ~ g g & ~ d P - Axes principaux et distances - Montant et nombre d'Ccoles1enseignant.s (par axe) - Mode de transport (par axe) utilise' par l'agent payeur - - Calcul dktaillk du coOt du transport (par axe) et impact par enseignant Identifier les centres de paie sur les axes Estimer le temps nkcessaire pour l'acheminement Disposez-vous de vos propres moyens logistiques pour le transport des salaires ? Les deductions pour le transport sont-elles le rksultat d'une concertation ? Etablissez-vous des decharges pour ces rkductions ? Vous arrive-t-il de faire des retenues A la source ? Si oui, pour quel motif ? Ces retenues sont-elles le rksultat d'une concertation ? Au cas contraire, quelle disposition vous autorise a le faire ? PPces justificatives Question Rdponse Commentaire enquCteur Combien de copies des listings (et annexes) faites-vous ? Qui demandelgarde une copie ? Quel ert le coDt mensuel des photocopies ? Qui le paie ? Comment organisel-vous le retour des listings acquittes ? (allne un z d ! m d lueu$!!asua un,p iuaura3e1dma.1) s a q e s ap siuaurasaldura~ sap ? sno~-zap?3o~d i a?S!UOUUL?yalsg e[ s ~ o A - z ~ J € ? ~ ? J ~ L sauInoIa1 uou s8uyjsyl ap asne3 mod ?Led ?la sed zaAe,u snoA anb ~ ! - l - a ~ ~ u \ l ' j uos!e~ , '!no I S , el isa ua al~anb i sed za!urnoial sal au snoA anb [ I - 1 - a ~ y v i s?ll!nb3e (apd ap slep) sSups!] sap 1nola.1a[ sno~-zas!w810 luauuos inq$nbua aipqnammo3 asaod38 nogsano samd sa~!yea~s~sn!' lnod '!no !S i a3mos el e sanualal sap i, JFOUI ~ a n b ap I!-l-aA!Ue snoA i slueuK!asua sa1 ?Led s n o ~ - z a ~ e a11anb v alep , ; asun3as -. . . s n o ~ - z a ~~eu .. ,~auu -o , ~ 1 lsa rani) 1 I I i, a~odsuellzaAe snoil anb iueluou a no uo!ldasy el u snob-zalelsuon a 7 i, a!ed a1 ap S J O ~ i ~uenbueu lueluour a1 a.1jgq3as ua!quo3 e '!no !S ~ a~uasa~d 3 1 ap el - : sal?[duro3u!sassel1 sap - (alqcleald uo!leva3uo3 !s la suosIe1 sal ~anb!pu!) al!euuo!lsaK a[ led a3mos e [ u sanualal sap - i smenbueu sap lai~lsuo3 ap I!-l-aA!msnoA i uo3ej a[[anb ap '!no juo!lda3?1 e1 y iua;c~a~[ ?1dmo3s n o ~ - z a ~ v '!no i, a!do:, aun n3a.1S ~ O A - z a ~ e i a9letpap aun ?u8!s s n o ~ - z a ~ v i,(s)alep(s)allanbv i(~!lilEla s n u ua) n3a.1snob-za~e lueluou lano i[UAe la s n u ap sal!e[essa1 s ~ u e ~ !no a snob mq9nbua aJ!quaururoD asuod?~ uo!jsanT) (LO p a P - -imw;f~ y M p W = l 0;, w p b = m o m mm w=lP v a v . ,.. ) :.!I 3!eJ$aX .- ~J!Buuo!JS~"O Questionnaire H : (Craqnis sch4matiqw de la &quenee des visafautorisationsavant Commission de la h i e / au sein Commission de la Commission de la paie (Chef de Division du Budget, OD, Chef de Division des Finances, Chef de Division de la Fonction Publique) Fonctionnement Question I ~ b ~ o ~ ~ o r n r n e n t a i r e Quelle est la composition de la Co~nmission de la Paie '? D'aprks vous. quel est \on r81e essentiel? Quelles sont ses attributions ? (m&sd&) Existe-t-il deq (Sous-) Commissions de la Paie au niveau Jes districts ? D'aprks vous, quel est son r61e essentiel? Quelles sont ses attributions ? (mgfscb) Comment la Commicsion de la Paie fonctionne-t-elle : - que fait-elle concrktement ? (mo&e1&mvWmrjon,via ~tc.) - r combien de fois $e reunit-elle ( ~ a mois) ? - a quel moment dans la chaine des depenses intervient-elle ? Le travail de la Commission de la Paie retarde-t-il la paie ? Si oui, de combien de jours ? RCfkrence date OV Au niveau de la Commission de la Paie, qui a le dernier mot ? (@M&en2*:Z&-$i@n& fixmftWitkfe39&%3) La Comrnission de la Paie est-elle independante ? du Gouvernorat ? Selon vous, ou se trouve dans la chaine des dCci5ions : - le Gouverneur ? - la Commission de la Paie '? - I'OD ' , - le CPPD ? Pouvez-vous dCfinir exactement le r81e de chacun '? Questions a poser a tous les intervenants Etes-vous content du systeme de paie actuel ? (oui / non) Si tel n'est pas ie cas, quelles en sont les raisons '? (explications) Pouvez-vous alors formuler des recolnmandations ? Annexe 5: Sant6 A27. La prksente annexe complkte le texte principal de la Revue de dipenses publiques (RDP) et analyse de faqon plus dktaillie la situation sanitaire, l'organisation du systkme, la stratdgie du secteur, les dipenses privkes effectives sur les services de santk. Pour en savoir plus sur ces questions. on pourrait consulter le Rapport 2005 de la Banque mondiale sur l'ktat de la santk, de la nutrition et de la population en RDC (Banque mondiale, 2005). Les conclusions priliminaires de I'EnquSte dkmographique et de santk (EDS) menke en 2007 sont prisenties et comparks aux estimations de l'enquste Multiple Indicator Cluster Survey (MICS2) rkaliske en 2001. Annexe 5. Tableau 1. Indicateurs des OMD lies a la santk et a la nutrition, RDC, estimations les plus recentes Zones Zones Afrique urbaines rurales RDC sub- RDC RDC saharienne OMD 1. Pauvrete et faim Malnutrition (insuffisance pondCrale) ( % des moins de 5 ans) 19 29 25 30 malnutrition chronique (arret de la croissance) (% des moins de 5 36 52 46 41 ans) Malnutrition aigue (dCpCrissement) (% des moins de 5 ans) 10 10 10 10 OMD 4. Mortalit6 infantile Taux de mortalit6 des moins de 5 ans (pour 1 000 naissances 148 174 vivantes) Taux de mortalit6 infantile (pour 1 000 naissances vivantes) 92 86 Vaccination contre la rougeole (% d'enfants de 12 ii 23 mois) 73 56 63 58 OMD 5. MortalitC maternelle Taux de mortalit6 maternelle (pour I00 000 naissances vivantes 1 289 917 Accouchements avec I'aide d'un agent de santC qualifiC (%) 91 63 74 39 OMD 6. VIHISIDA, paludisme et autres maladies Prkvalence du VIH (% des adultes de 15 B 24 ans) 32 6.1 PrCvalence des contraceptifs (5% femmes de 1 5j .49 ans) 27 16 21 23 Nombre d'enfants orphelins B cause du VlHISlDA 0,7M 10,2M Enfants de moins de 5 ans dormant sous des moustiquaires impr6gnCes d'insecticide (%) 8 4 6 Enfants de moins de 5 ans souffrant de fikvre et traitis aux antipaludkens (5%) 38 25 30 42 Incidence de la tuberculose (pour 100 000 par an) 356 343 Taux de dktection des cas de tuberculose (tous les nouveaux cas) 46 45 (70) OMD 7. Environnement Accks i une source d'eau amClior6e de la population) (%3 84 29 46 58 Acchs 2 des Cquipements d'assainissement ameliores (5% de la 61 39 46 54 population) Indicateurs g6neraux Population 61M 772M Taux de fCconditC total (naissances par femme de 15 a 49 ans) 5,4 7,0 63 52 EspCrance de vie 5 la naissance (annCes) 51.8 49,6 Sources : EDS de 2007; MICS2 de 2001, ministere de la Sante de la RDC (2007), ONUSIDA (2006), Bureau du recensement des is ~ t a t s - ~ n(2007). Banque mondiale (2007), OMS (2007). La situation sanitaire et les OMD A28. Les resultats en matiere de sante, de nutrition et de population en RDC sont mediocres, notamment pour ce qui est des principaux indicateurs des objectifs du Millenaire pour le developpement (OMD) dans le secteur de la sante, bien que des ameliorations aient ete constatees depuis la fin du conflit majeur. D'aprks les enquetes retrospectives sur la mortalite, I'on estime que la surmortalite de 3 millions ou plus peut stre attribue'e aux conflits civils qu'a connus la RDC entre 1996 et 2004 (IRC, 2004). Le tableau 1 presente des estimations relatives aux indicateurs des OMD, qui montrent de faqon g6nerale que la RDC obtient de moins bons resultats que la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne (avec quelques exceptions notables comme la prestation des soins et la prevalence du VIH). La stabilite accrue des dernikres annees a contribue a une le'gkre amelioration des indicateurs de la sante'. D'aprks 1'Enquste dkmographique et de sante (EDS) de 2007, la mortalit6 chez les moins de 5 ans est estimee B 148 pour 1000 pour la pkriode 2002-06. Les donne'es de I'EDS font &at d'une certaine amelioration par rapport aux dernikres annkes, les estimations Ctant de 165 pour la pkriode 1998-2001 et 172 pour la p6riode 1993-97. Toutefois. I7amClioration est pour l'essentiel concentre'e chez les 1-4 ans, ce qui reflkte probablement l'embellie des facteurs socio- economiques depuis la fin de la guerre civile, tandis que la mortalit6 infantile, jug6 plus sensible aux services de soins de srrnte, n'a gukre Cvolue'. Annexe 5. Graphique 1: Malnutrition chez les moins de 5 ans, par niveau d'education de la mPre, RDC 2007 . .. . .. ... .. . .... - . : 50 e Malnutrition aigue L - - -_ -. - 0' 40 'O 30 1 20 - 10 - I - ;0 Aucune Prirnaire Secondaire Superieure ducat ion de la mere Source : EDS de 2007. A29. En m2me temps, la malnutrition chronique (arr2t de la croissance) chez les enfants de moins de 5 ans s'est peut-2tre accrue : elle est estimee B 3 1% en 2007, mais a 45% en 2007. Cela tient probablement h la situation kconomique et sociale trks pre'caire dans la pe'riode post-conflit immediate il y a quatre ans, la malnutrition chronique ktant concentree chez les enfants plus Age's. La malnutrition aigue (de'pkrissement) s'amkliore, car elle est passee de 16% en 2001 B 10% en 2007 selon des estimations, ce qui traduit probablement une diminution ge'nerale de l'impact imme'diat du conflit sur les me'nages. Confirmant ce mauvais Ctat nutritionnel, 48% des enfants Ages de 6 B 59 mois souffraient d'une ankmie grave en 2007, tandis que la pre'valence ktait de 18% chez les femmes de 15 B 49 ans. A30. En ce qui concerne la mortalitk maternelle, l'estimation disponible est parmi les plus Le klevkes au monde : 1 289 pour 100 000 naissances ( M I C S ~ ) . ' ~ ' taux de fkconditk total reste klevk i 6,3 en 2007, ce qui est mieux que l'estimation de 7,l pour 2001 lo6. Cela s'explique largement par amklioration survenue dans les zones urbaines, oh les chiffres sont de 7,4 en 2001 et 5,4 en 2007. L'inse'curitk continue d'affecter gravement la situation sanitaire dans certaines zones de 1'Est de la RDC, y compris des niveaux klevks de violence contre les femmes. A31. Le paludisme est trks endkmique et reprksenterait plus de la moitik des consultations externes, un tiers des hospitalisations et 25-30% de la mortalitk infantile (OMS et UNICEF. 2005). De meme, les rksultats des enquetes dkmographiques ont rkvklk que la fikvre est associke B 40% des dkch d'enfants (IRC, 2004). Le taux de prkvalence du VIH est estimk a 3.2% dans la population gknkrale (ONUSIDA, 2006), mais cette estimation sera rkviske dks que les rksultats de l'enquete sur la prkvalence dans le cadre de 1'EDS 2007 seront disponibles. La pre'valence chez les femmes enceintes frkquentant les cliniques prknatales varie de 2 B 8% (ONUSIDA, 2007). L'incidence de la tuberculose est klevke selon les estimations, ce qui est conforme 2 la situation gknkrale qui prkvaut en Afrique subsaharienne, soit 356 cas pour 100 000 par an (OMS, 2007). -- ' 0 5 I1 convient de signaler que la pCriode de rkfkrence pour cette estimation est de 13 ans avant la date de I'enquCte, c'est-i-dire 1988. Une estimation de I'EDS 2007 (la pkriode de refkrence se situant autour de 1994) n'est pas encore disponible. '06 Le taux de fkconditk total est le nornbre d'enfants qu'une femme pourrait avoir si les taux de fkconditk actuels selon 1'2ge devaient se rnaintenir pendant la durCe de sa vie. Annexe 5. Graphique 2: Malnutrition chez les enfants de moins de 5 ans par province, RDC 2007 I El child chronic malnutrition ( 1 c h i l d acute malnutrition 1 Source : EDS 2007. A32. En raison de sa population et de la gravit6 de sa situation sanitaire, la RDC reprCsente une forte concentration de morbidit6 et de mortalit6 au centre de 1'Afrique. Selon les estimations. la RDC, avec ses 61 millions d'habitants en 2007, est le troisikme pays le plus peuple dlAfrique subsaharienne (aprks le NigCria et lf~thiopie). Compte tenu des taux de mortalite et de malnutrition constates par I'EDS 2007, on peut estimer que chaque annCe, plus de 5 millions d'enfants de moins de cinq ans sont ma1 nourris, 250 000 noumssons meurent avant leur premier anniversaire et plus d'un demi million d'enfants de moins de cinq ans meurent. Les estimations disponibles sur la mortalit6 maternelle suggkrent que jusqu'i 30 000 mkres deckdent chaque annee durant l'accouchement. En outre, prks de 150 000 enfants de moins de cinq ans meurent du paludisme, tandis que plus de 800 000 autres sont infect& par le VIH. A33. Les populations pauvres ont un Ctat de sante de santC moins reluisant, et il existe de fortes disparites entre les zones urbaines et rurales et entre les rCgions. En utilisant I'education comme variable de substitution pour le statut socio-economique, le graphique 1 montre que la prevalence de la malnutrition chronique chez les enfants chute de faqon spectaculaire B mesure que le niveau d'kducation de leurs mkres augmente. Parmi les enfants nCs de mkres non Cduqukes, 5 1 % souffrent d'une malnutrition chronique, contre 35% chez les enfants dont la mkre a fait des etudes secondaires. Cet effet n'est pas tres evident dans les cas de malnutrition aigue (deperissement), ce qui indique que les crises B court terme qui sont likes B la nutrition et B la maladie et qui entrainent une malnutrition aigue peuvent avoir tendance B toucher tous les groupes socio-kconomiques. Par ailleurs, il existe des diffkrences notables d'etat de sante entre zones urbaines et rurales. Tandis que 52% des enfants de moins de cinq ans souffraient d'une malnutrition chronique (arrzt de la croissance) dans les zones rurales en 2007, la prevalence ktait de 36% dans les zones urbaines. Reflet de la situation nutritionnelle trks precaire. 50% des enfants 2gks de 6 B 59 mois en milieu rural souffraient d'une anemie grave en 2007, contre 45% des enfants en milieu urbain. De meme, le taux de fCconditC total Ctait de 7,O dans les campagnes contre 5,4 dans les villes en 2007. A34. Le graphique 2 illustre les differences entre les provinces quant h la prevalence de la malnutrition chez les enfants. Ainsi, Kinshasa affiche clairement des taux de malnutrition chronique moins ClevCs (23%) que dans le reste du pays (44-56%). Les plus fortes incidences de malnutrition aigue sont observCes dans les provinces orientales affectkes par le conflit. En revanche, les taux d'anCmie chez les enfants et les femmes ne sont pas meilleurs h Kinshasa que dans le reste du pays (le graphique 3). Les plus forts taux d'anCmie semblent se retrouver dans les provinces pauvres ( ~ ~ u a t e uOrientale, r, Kasai') et les plus faibles dans les provinces orientales (Nord et Sud Kivu, Katanga). Annexe 5. Graphique 3 :AnCmie modCree ou grave chez les enfants de moins de 5 ans et les femmes (15-49 ans) par province, RDC 2007 Source: EDS 2007. 2. Utilisation des services de santC A35. La couverture des services de santC de base s'est amCliorCe ces dernikres annCes, mais reste trks faible, tandis que la ICgkre amClioration de la mortalit6 infantile laisse entrevoir des probKmes dlefficacitC et de qualitC. En 2007, 31% seulement des enfants d'un an avaient regu toutes les vaccinations recommandees, encore qu'il s'agit d'une amClioration par rapport h la couverture de 23% observCe en 2001. Parmi eux, 63% seulement ont CtC vaccines contre la rougeole en 2007 ; mais, une fois de plus, ce rCsultat est meilleur que les 46% enregistrds en 2001. Alors qu'en 2001, moins de 20% des enfants de moins de cinq ans dormaient sous une moustiquaire imprCgnCe d'insecticide, la couverture s'est lkgkrement amCliorCe pour atteindre 6% en 2007. De meme, l'utilisation des services curatifs est faible, mCme si elle s'est amCliorCe depuis 2001. Les infections respiratoires aigues (IRA) sont une cause majeure de mortalit6 chez les enfants : en 2007, 42% des enfants de moins de cinq ans presentant des sympt8mes d'IRA ont CtC soignCs par un agent qualifie, contre 35% en 2001. En mZme temps, la modeste amklioration susmentionne'e de la mortalit6 infantile, surtout chez les noumssons, donne ii penser que les ressources sont encore insuffisantes pour mener des interventions peu coQteuses B impact ClevC (telles que la vaccination et les moustiquaires imprkgndes d'insecticide) et qu'il existe sans doute des problitmes au niveau de la qualit6 des services curatifs. Annexe 5. Graphique 4: Utilisation des services de sant6 de base pour les enfants, par niveau d'6ducation des meres, RDC 2007 100 1 measles vaccination diarrhea treated ARI treated all vaccinations fever treated 0 4 I none primary secondary mother's education Source : EDS 2007. A36. L'utilisation des services de santC maternelle semble connaitre une amklioration substantielle ces derniitres annCes, mais la qualit6 et llaccessibilitC des soins obstdtriques d'urgence sont sujettes B caution. En 2007, 85% des femmes enceintes ont requ des soins prdnataux, contre 68% en 2001. De meme, en 2007, 74% des accouchements ont CtC supervisCs par un agent de santC qualifid, contre 61% en 2001. Cependant, 39% seulement des femmes enceintes ont requ une immunisation adCquate contre le tCtanos en 2007 ; en plus du fait de la mortalit6 prknatale n'a gukre CvoluC ces dernikres annCes, cela donne B penser qu'il existe de sCrieux problkmes en ce qui concerne la qualit6 des services. De plus, les soins obstktriques d'urgence sont peu accessibles dans les zones rurales en particulier. Par exemple, une Ctude de deux h6pitaux ruraux dans le Nord-Kivu en 1995-96 a conclu que 3% seulement des naissances potentiellement compliqudes ont eu lieu dans des Ctablissements de rCfCrence (Mugisho et a1, 2003). Les donnCes administratives de 2005 indiquent que 2,3% des accouchements assist& se sont faits par cCsarienne (ce qui correspond B 1% environ du total des naissances escomptdes). A37. La couverture de la planification familiale reste faible ; par conskquent, le taux de fCconditC tres Clevd du pays reste problCmatique. En 2007, 21% des femmes (mariCes ou dans une union stable) ont signal6 qu'elles utilisaient une quelconque forme de contraception, contre 3 1 % en 2001. La prkvalence de contraceptifs modernes a CtC de 6% en 2007, contre 4% en 2001. En milieu urbain, la proportion a CtC de 10% en 2007, soit un changement nkgligeable par rapport aux 9% de 2001. Cela semble contraire B la baisse du taux de fCconditC observCe dans les zones urbaines, ce qui indique que des facteurs socio-Cconomiques sont peut-Ztre importants (notamment 1'Cducation et les possibilite's e'conomiques dont disposent les femmes). En milieu rural, la prCvalence de contraceptifs modernes a CtC de 3,3% en 2007, une 1Cgkre variation par rapport aux 2,5% estimCs en 2001. La persistance de taux de fCcondit6 e'leves contribue B la mortalite' maternelle, ce qui signifie que, de manikre gCnCrale, la couverture des services de base ainsi que la croissance Cconomique globale doivent d'abord ripondre aux besoins d'une population en croissance rapide avant que des progres importants ne puissent Etre re'alises. Annexe 5. Graphique 5 : Utilisation des services de santC de base par les femmes par niveau d'kducation, RDC 2007 antenatal care delivery care knowledge condoms prevent HIV modern contraception none primary secondary superior education Source : EDS 2007. A38. Les connaissances relatives au VIHISIDA se sont arnCliorCes lkgkrement au cours des dernikres annCes. En 2007, 92% des femmes 2gCes de 15 B 49 ans avaient entendu parler du VIWSIDA, niveau inchange' par rapport B celui de 2001. Toutefois, 54% d'entre elles savaient que l'utilisation d'un condom est l'un des principaux moyens de pre'venir la transmission de la maladie, ce qui reprksente une amelioration par rapport aux 40% obtenus en 2001. En 2007, 76% d'entre elles savaient que le fait d'avoir un partenaire non infect6 et fidkle constitue une autre mesure importante de prkvention, soit une 1Cgkre augmentation par rapport aux 70% obtenus en 200 1. A39. I1 existe de vastes disparitCs socioCconomiques dans 1'accGs aux soins de santC. En utilisant 1'Cducation comme indicateur du statut socio-Cconomique, les graphiques 3 et 4 montrent comment l'utilisation des services de sante de base augmente avec le niveau d'e'ducation. En 2007, alors que 76% des enfants de mkres ayant fait des Ctudes secondaires Ctaient vaccines contre la rougeole, la proportion Ctait de 50% chez les enfants de mkres n'ayant pas d'e'ducation formelle. De meme, 38% des enfants souffrant de f i b r e et dont les mkres avaient un niveau d'kducation secondaire ont C C soumis B un traitement, contre 25% des enfants dont les t mkres n'avaient pas dlCducation. Toutes les femmes ayant fait des Ctudes secondaires ont eu un accouchement supervise par un agent qualifie, contre 59% des mkres n'ayant pas d'education. Chez les femmes ayant fait des Ctudes secondaires, 14% utilisaient une mkthode de contraception moderne, contre 3% des femmes n'ayant aucune Cducation. A40. 1 existe Cgalement des diffkrences majeures entre les zones urbaines et rurales et I entre les provinces en ce qui concerne I'utilisation des services de sante. Par exemple, dans les zones urbaines, 38% des enfants ayant la fikvre ont r e p des mCdicaments contre le paludisme, contre 25% seulement dans les zones rurales. Le graphique 6 illustre les differences entre les provinces pour la vaccination et le traitement de la fikvre chez les enfants. Elle indique que l'accks ii ces services de base est le plus 6levC ii Kinshasa ainsi que dans le Bas-Congo et le Nord- le Kivu et il est le plus faible dans l l ~ ~ u a t e u r ,Katanga et le Kasai' Oriental. Annexe 5. Graphique 6: Enfants (12-23 mois) ayant toutes les vaccinations recommandkes et enfants de moins de 5 ans qui ont eu la fihvre et ont requ un traitement, par province, RDC 2007 I I all vacclnatlons 1 I f e v- Lp e-r-treatment 80 1 Source: EDS 2007. A41. En gCnCral, bien des gens n'ont pas du tout acchs a des services mCdicaux formels, les coQtsreprksentant un obstacle majeur. En 2007,58% des enfants ayant des sympt8mes d'IRA et 55% des enfants ayant la fikvre n'ont pas consult6 un service de santC. Dans de nombreux cas, le coQt des services emp6che les menages de rechercher des soins. Par exemple, dans un Cchantillon de population vivant ii proximitC de structures de santC dans neuf provinces en 2004, 19% des mCnages ont indique que les femmes enceintes n'avaient nullement accks aux soins prenataux en raison de leur coQt (BERCI, 2004). Les donnCes sur les tendances fournies par des zones de sante specifiques revklent que l'utilisation varie avec les frais de consultation et les prix des medicaments. Les rapports des organisations non gouvernementales (ONG) indiquent que les tarifs des consultations curatives par habitant augmentent en m6me temps que les programmes soutenus par les bailleurs de fonds offrent des subventions pour rCduire la participation des usagers aux frais et les prix des mkdicaments. Une Ctude effectuCe en 2005 comparant les donnkes recueillies auprhs de 26 zones de santk bknkficiant du soutien des ONG a dkmontrk la relation entre le coOt des soins et le taux d'utilisation des services. 11 semblerait que le coQtd'une consultation doive baisser en dessous d'EU$ 1 pour obtenir des taux d'utilisation des services depassant 0,5 consultation par habitant par an (le graphique 7). L'amelioration de la qualit6 des services due 2 une intervention exterieure dans ces zones doit, bien entendu, etre Cgalement prise en compte comme un facteur expliquant l'augmentation de l'utilisation. A42. Le comportement des rnalades dans la recherche de soins retlkte leur perception par rapport au coQt et i la qualit6 des services, rnenant plusieurs d'entre eux B consulter d'abord un guerisseur traditionnel et un vendeur de ine'dicarnents. Les malades consultent souvent les services de sante publics seulernent aprks avoir requ et paye des soins inappropries et inefficaces requs a partir de sources informelles. Annexe 5. Graphique 7 : Taux d'utilisation annuel par habitant des services curatifs par rapport aux frais moyens payks par kpisode, RDC, 2005 (n = 26) 0 0 0.2 0.4 .I.0.6 0.8 9 1 consultat~onsper year per person Source : Kkvillion (2005) 3. Systitme de santC Organisation A43. Le systitme de santC publique est organis6 en 515 zones de sante, dont chacune intitgre des services de santC primaire et des services de premiitre rCf6rence dans une structure de gestion unique responsable d'une population moyenne de 110 000 personnes. En 2001, le nombre de zones a e'tC port6 de 306 a 515, ce qui a des cons6quences en particulier sur les besoins en infrastructures, car chaque zone de sante devrait comprendre un h6pital de reference dont depend le rkseau de services de soins de sante primaire. Sur le papier, il existe actuellement un deficit estirne a 60 h6pitaux de reference, bien qu'il y ait des doutes quant a la nCcessit6 rCelle de disposer de ces structures supplkmentaires et sur la viabilitk de nombre de ces nouvelles zones de sante. Les centres de sante constituent la principale structure de soins de sante primaire et sont responsables des zones sanitaires, couvrant en rnoyenne 10 000 personnes. A44. Les administrations provinciales de la sante supervisent les zones de sante dans chacune des provinces. Elles jouent un r61e important. en particulier dans la gestion du personnel. Les administrations provinciales de la sante ont kgalement en charge les h6pitaux provinciaux, bien que ceux-ci fonctionnent de faqon autonome et ne remplissent pas les criteres de qualitk pour pouvoir assurer rkellement le r81e d'un h6pital de rkfkrence pour la province. Les administrations sanitaires des districts servent d'intermkdiaires entre les provinces et les zones, couvrant chacune 10 zones en moyenne. Avec l'augmentation imminente du nombre de provinces B 26 selon les termes de la nouvelle Constitution, il est prkvu que beaucoup d'administrations sanitaires de district deviennent les directions de la santk des nouvelles provinces, tandis que l'kchelon du district sera progressivement supprimk. Les administrations provinciales de la santC (et par leur intermkdiaire, les districts et les zones) dkpendent au plan administratif du ministere central de la Santk B Kinshasa, qui s'occupe en particulier des questions relatives au personnel et a la paie du personnel de santk. Cependant, cette organisation sera a court terme tres probablement refondue avec une autonomie croissante des provinces dans le cadre de la dkcentralisation, y compris en ce qui concerne la gestion et la paie du personnel. Bien que le ministere central de la SantC exerce en principe un r61e de tutelle sur les h8pitaux tertiaires, encore une fois ces structures fonctionnent de faqon quasi autonome dans la pratique. A45. Le dkveloppement du systkme de prestation de services base sur les zones de sante est l'axe central du dkveloppement du secteur. Dans les anne'es 80, le pays ktait B I'avant- garde des rkformes de soins de santk primaires, qui consistaient entre autres a intkgrer les services de santk primaire et de premiere rCfkrence sur le modele des zones de sante'. Le dkveloppement du systeme depuis cette pCriode est surtout ax6 sur le dkveloppement des zones de santk. Les crises et les conflits qui ont dkchirk le pays pendant les annkes 90 ont se'rieusement entamk la qualitk des services, mais dans bien des cas, les structures des zones de santk ont fait preuve d'une remarquable capacitk d'adaptation. A titre d'exemple, Porignon et al. (1998) documentent la maniere dont la zone de Rutshuru dans la province du Nord-Kivu a maintenu les services dans les annkes 90 face a la diminution drastique des financements publics nationaux et internationaux. L'appui aux services des zones de santt! a kt6 I'un des axes majeurs des projets sectoriels financks par les bailleurs de fonds (y compris les projets humanitaires). Annexe 5. Tableau 2: Zones de sante et centres de santC par province, RDC 2005 Nombre de centres Nombre de zones Population par Population estimie de santC sanitaires centre de sante fonctionnels Kinshasa Bas Congo Bandundu ~~uateur Province Orientale Sud-Kivu Maniema Nord-Kivu Katanga Kasai' Occidental Kasai' Oriental Total 60,7 5 15 6 323 9 594 Source : Estimations des services a partir des donne'es communique'es par le ministkre de la Sante' de la RDC (2007) A46. Malgre l'integration incarnee par le systeme de zones, la fragmentation de la fourniture des services en interventions axees sur des maladies ou des programmes specifiques est considerable et tient en grande partie aux incitations creees par les financements internationaux. Dans le meme temps, la majorit6 des programmes financCs par des donateurs internationaux, qui visent surtout des interventions de base, ne soutiennent pas I'hBpital de refkrence de la zone qui est un maillon essentiel dans I'intCgration des services offerts par 1'hBpital associC a son rCseau de soins de santC primaires. L'Cmiettement apparait aussi de faqon manifeste au niveau du ministke central de la SantC, qui comprend actuellement 13 directions et 52 programmes. Le ministbe poursuit depuis des anne'es I'objectif de rationalisation institutionnelle, sans succes. A47. Le pays a une longue experience des partenariats public-prive, en particulier avec les prestataires confessionnels et les ONG. Les services de santC gCrCs par les groupes religieux, en particulier les hBpitaux situCs en milieu rural, sont majoritairement intCgrCs dans le systkme des zones de santC. Les h6pitaux confessionnels font souvent office d'h6pital de rCfCrence pour la zone et dans bien des cas, comptent en leur sein des agents inscrits sur les listes de paie de la fonction publique. Cette longue expCrience a favoris6 les partenariats plus rCcents nouCs avec les ONG, habituellement dans le cadre de projets financCs par les bailleurs de fonds. En outre, de nombreuses zones de santC incluent e'galement des services de sante privCs a but lucratif dans le cadre de leur rCseau. ce qui les oblige par exemple h communiquer des donnCes destinCes a alimenter le qystkme d'informations sanitaires et de s'acquitter de redevances administratives, mais I'intCgration entre secteurs public et privC en matihre de planification et de gestion est, dans la pratique, IimitCe. De meme, par le passe', les entreprises privCes et parapubliques gCraient d'importants services de santC, mais dans la plupart des cas, ces systemes ont quasiment disparu. Au Katanga. les services crCCs par la sociCtC GCcamines existent encore et sont considCrCs comme faisant partie du systkme des zones de santC, bien qu'ils fonctionnent de faqon autonome et gCnCralement dans un but lucratif. Infrastructures et ressources humaines A48. L'offre de services de sante est insuffisante dans nombre de zones rurales. Parmi les obstacles possibles a l'utilisation des services, le manque d'accks physique aux services est u n r , exemple, facteur important dans de nombreuses zones rurales reculCes. Dans l ' ~ ~ u a t e upar l'accessibilite physique des services varie considCrablement; des enquetes rCcentes ont conclu qu'h Basankusu, 42,795 des mCnages devaient marcher pendant plus de huit heures pour se rendre dans une formation sanitaire, tandis qu'i Befale et Bolomba, les proportions sont respectivement de 21,295 et 3,695. A49. I1 existe de fortes disparitks entre les provinces en ce qui concerne la disponibilitk des infrastructures des services sanitaires de base. L,es informations disponibles indiquent qu'il existe environ un h6pital de rCfCrence pour 300 000 personnes dans les zones urbaines et pour 160 000 personnes dans les zones rurales. Ces chiffres sont a comparer aux normes officielles de 150 000 et 100 000 respectivement dans les zones urbaines et les zones rurales, meme si ces normes ne sont peut-etre pas re'alis~es2 moyen terme. S'agissant des infrastructures de soins de santC primaires, le Tableau 2 presente les informations communiquCes par le ministere de la SantC sur le nombre de centres de santC fonctionnels par province. Selon la norme officielle, chaque centre de santC doit couvrir 10 000 personnes. En moyenne, ce critkre est actuellement respect6 au plan national, mais trois provinces enregistrent un nombre largement infkrieur de structures par rapport ?I la population. S'agissant de Kinshasa, cela s'explique par la densit6 de la population ainsi que par l'offre importante de services fournis par les h6pitaux et les r , donnkes rkvklent une vCritable prestataires privCs, tandis que dans le Sud-Kivu et l ' ~ ~ u a t e ules carence en structures sanitaires. Bien sQr, il faut noter que ces chiffres ne font que traduire la disponibilitk d'infrastructures de sante et fournissent peu d'informations sur leur fonctionnalitk rkelle. Par exemple, il est prCfkrable d'avoir une structure sanitaire fonctionnelle couvrant 20 000 personnes que d'avoir deux structures sanitaires insuffisamment fonctionnelles et couvrant chacune 10 000 personnes, meme si cette dernihe situation est conforme ?I la norme officielle. A50. La densit6 d'agents de santC qualifiCs fonctionnaires est tr&sfaible, meme si un grand nombre d'agents non rCgularisCs fournissent des services dans des structures publiques. 1 1 est possible d'obtenir davantage d'informations sur l'offre de services ?I partir de la rkpartition des effectifs dCclarCs des agents de santC fonctionnaires. Le Tableau 3 prksente les effectifs dCclar6s des agents de santC publique en 2006. I1 convient de souligner qu'un nombre important d'agents de santC supplkmentaires fournissent des prestations dans des structures publiques, mais ne figurent pas sur les fichiers de la Fonction publique, et ne sont donc pas inclus dans le tableau. Dans tous les cas, le tableau fournit des informations sur la disponibilitk de services financCs par 1 ' ~ t a tcar la rCmunCration des agents de 1 ' ~ t a treprksente un volet important des dCpenses publiques nationales sur la santk. Dans l'ensemble, on dknombre environ 3 200 mCdecins et 43 000 infirmiers pour des ratios de population respectifs de 0,5 et 7,l pour 10 000 habitants. Ces ratios sont parmi les plus bas au monde, meme si, encore une fois, ils ne prennent pas en compte les nombreux agents de santC qui travaillent dans des structures publiques, mais ne figurent pas sur les fichiers de paie de la Fonction publique. Annexe 5. Tableau 3: Personnel de sant6 de la fonction publique par province, RDC 2006 Autres agents Personnel MCdecins Infirmiers Effectif total d e sante' administratif Kinshasa Bas Congo Bandundu ~~uateur Province Orientale Sud-Kivu Maniema Nord-Kivu Katanga Kasai' Occidental Kasai' Oriental Total Pour I 0 000 personnes Source : Ministkre de la SantC de la RDC. A51. La production d'agents de santC qualifiCs est importante, mais l'on ne saurait affirmer qu'elle est excessive. I1 y a eu une prolifkration d'instituts de formation. En effet, on compte actuellement 60 faculte's et programmes universitaires formant des me'decins, infirmiers et autres professionnels de la sante', ainsi que 362 instituts techniques de sante' qui foment des infirmiers et des techniciens. Aucune donnCe n'est disponible sur le nombre de nouveaux mCdecins dipl6mCs chaque annCe. Cependant. en 2006. les rapports indiquent que 3 609 infirmiers au total sont sortis des diffkrents programmes existant B travers le pays, ce qui reprksente une augmentation substantielle par rapport aux 2 743 sortis en 2004. Bien que ]'on considke gCne'ralement que la production d'agents de santC est sans doute excessive, ces chiffres sont en cohCrence avec la taille de main-d'oeuvre (environ 8% de l'effectif total de 42 000 infirmiers). L'on estime que les mCtiers de la santC font partie du petit nombre de metiers susceptibles de gCne'rer un revenu sOr, surtout pendant la crise socioCconomique des dernikes annCes. Dans le meme temps, bon nombre de ces professionnels cherchent un emploi i~ l'e'tranger, bien que les rapports indiquent que ces de'bouche's sont en nette diminution, en particulier au regard du fait que la qualite' de la formation reque par ces dipl6mCs suscite des interrogations. A52. I1 existe d'importants Ccarts entre les provinces en ce qui concerne la disponibilitC d'agents de santC publique, Kinshasa et le Bas-Congo Ctant beaucoup mieux lotis que le reste du pays. Le premier graphique B le graphique 8 montre les ratios de me'decins et infirmiers fonctionnaires par rapport B la population dans chacune des provinces. I1 indique que la disponibilite de mCdecins fonctionnaires au Bas-Congo et B Kinshasa est beaucoup plus importante que dans les autres provinces. En ce qui concerne les infirmiers, B c6tC du Bas-Congo et de Kinshasa, on enregistre Cgalement un nombre comparativement 6levC au Nord-Kivu, dans la Province-Orientale et le Maniema, compensant en quelque sorte l'absence de mddecins. Les autres provinces - KasaY-Occidental, Kasal-Oriental, Sud-Kivu, ~ ~ u a t e u Bandundu r, et Katanga - sont caractCrisCes par des densitCs comparativement moins Cleve'es de mCdecins et d'infirmiers. Annexe 5. Graphique 8 :Nombre de mCdecins et d'infirmiers fonctionnaires pour 10 000 habitants, par centre de santC public fonctionnel et par province, RDC 2006 30 j 12 0 60 - 250 Source : Estimations des services a partir des donnees communiquees par le ministkre de la SantC de la RDC. A53. L'effectif global d'agents de sante fonctionnaires par rapport aux infrastructures de soins de sante primaires donne a penser que les effectifs disponibles sont insuffisants, mais ne tient pas compte du nombre souvent important d'agents non regularises. Le second graphique a la Graphique 8 illustre les effectifs de midecins et infirmiers fonctionnaires par centre de sante au niveau de chaque province, sur la base des informations fournies aux tableaux 1 et 2. Cela peut donner une idie de I'adequation entre les niveaux d'effectifs et les infrastructures des soins de sante primaires, meme si l'on pourrait envisager qu'une proportion importante de ce personnel travaille dans les h8pitaux et non dans des centres de santC. C'est certainement le cas a Kinshasa, qui enregistre les ratios les plus eleves de mkdecins et d'infirmiers par rapport aux infrastructures de soins de sante primaires. Dans les autres provinces, il y a moins d'un mCdecin et 1 a 2 infirmiers (a I'exception de ~ ' ~ ~ u a t eoh , y en a u ril 3) par centre de santi. Si tant est qu'une proportion de ce personnel travaille probablement dans des h8pitaux. ceci pourrait indiquer un sous-effectif dans les structures de soins de sant6 primaires. Cependant, comme on I'a observe ci-dessus, les chiffres relatifs aux dotations en personnel ne prennent pas en compte les autres personnels de sant6 non regularisds qui travaillent dans ces $tructures, de sorte que la situation rkelle des effectifs demeure inconnue. On peut toutefois conclure que, hormis peut-etre la ville de Kinshasa, les effectifs de personnel qualifie figurant actuellement sur les fichiers de paie de la fonction publique ne sont pas globalement excessifs. C'est d'autant plus le cas qu'une proportion importante de ces agents a atteint l'iige de depart a la retraite. Dans ce cas, la resolution des problemes de sureffectif, qui sont evidents dans certaines regions selon des rapports anecdotiques, donnera probablement lieu B une reaffectation des agents fonctionnaires, au rkglement de la situation des agents non rCgularisCs (en Cvitant de les re'gulariser) et B la mise ?I la retraite du personnel admissible. A54.. Le nombre de m6decins et infirmiers inscrits sur les listes de paie de 1'~tata augment6 consid6rablement par rapport a 1998, meme si I'effectif des m6decins a progress6 au rythme de la croissance demographique. Le nombre dCclarC de mCdecins fonctionnaires a enregistrd une nette augmentation, passant de 2 058 en 1998 ?I 3 052 en 2004 et ?I 3 187 en 2005. En revanche, du fait de la croissance de'mographique, le ratio de mCdecins pour 10 000 habitants n'a pas beaucoup variC, se situant 21 0,4 en 1998 et B 0,5 en 200412005. L'augmentation du nombre d'infirmiers fonctionnaires a dCpasse' le taux de croissance de la population. En 1998, le nombre dCclar6 d'infirmiers fonctionnaires Ctait de 27 162. Ce chiffre a augmentC, passant 21 20 298 en 2004 et B 42 906 en 2005. En consCquence, les ratios pour 10 000 habitants e'taient de 5,6 en 1998, de 6,6 en 2004 et de 7,l en 2005. A55. Bien que le nombre de m6decins fonctionnaires ait augment6 dans la plupart des provinces depuis 1998, les disparit6s entre KinshasaBas-Congo et le reste du pays ont peu variC La Graphique 5 illustre 1'Cvolution des effectifs dCclarCs par province. A Kinshasa, la densit6 de mddecins fonctionnaires a 1Cgkrement reculC entre 1998 et 2004, mais enregistre un accroissement en 2005. Au Bas-Congo, par contre, l'on a observe' un accroissement spectaculaire du nombre de mddecins entre 1998 et 2004, avec une baisse 1Cgkre en 200412005 (toujours par rapport ?I la population). Les autres provinces ont connu une augmentation de la densite de mCdecins entre 1998 et 2004, B l'exception du Katanga, oh l'on a observC une diminution. Annexe 5. Graphique 9 : Tendances des effectifs de mkdecins et infirmiers fonctionnaires pour 10 000 habitants et par province, RDC 1998-2006 Physicians per 10,000 population Nurses per 10,000 population 3'0 1 12.0 - Bandundu Kasai Occidental Kinshasa 10.0 - Bas Congo 2.0 - Province Orientale Maniema Kasai Oriental Equateur Sud Kivu Katanga Katanga 2.0 Equateur Source : Estimations des services i partir des donnCes cornrnuniquCes par le rninistkre de la SantC de la RDC. A56. En ce qui concerne les infirmiers, le tableau est mitig6, avec des diminutions de la densite entre 1998 et 2004 Kinshasa, au Bas-Congo, et au Katanga en particulier (suivies par des remontCes au Bas-Congo et au Katanga entre 2004 et 2005), et des hausses en particulier au Bandundu, au Kasai-Occidental et au Nord-Kivu entre 1998 et 2004. A57. Alors que la plupart des services de santC privCs a but non lucratif sont liCs au systeme public, l'on a peu d'informations sur les services a but lucratif, m2me si l'on sait qu'ils occupent une place importante, surtout dans les villes. La plupart des services priv6s 2 but non lucratif, qui sont gerks par des groupes religieux et des ONG, apparaissent dans les informations officielles communiqukes sur les infrastructures de santk (tableau 2) et viennent habituellement en appui aux structures des zones de sante ou sont intkgrks dans celles-ci. Cependant, l'on a peu d'informations sur l'offre de services privks a but lucratif. On sait, d'aprks les donnees sur l'utilisation par les mknages. que les prestataires informels jouent un r81e important. Par exemple, comme on l'a d6ja signale, la MICS 2001 a constatk que 25% des enfants souffrant de fikvre ont r e p des soins auprks de vendeurs de mkdicaments. Des donnkes anecdotiques indiquent que les prestataires prives a but lucratif sont trks prksents dans les grandes villes, particulikrement a Kinshasa. 4. StratCgie sectorielle A58. Le DSRP 2006 met I'accent sur le dCveloppement des services de santC de base a travers le systkme des zones de santC et sur la prCvention du VIHISIDA au sein des groupes les plus vulnbrables. Le Document de stratkgie pour la reduction de la pauvrete (DSRP) 2006 du pays s'articule autour de cinq axes, dont deux sont directement liks au secteur de la santk : l'amklioration de l'accks aux services sociaux de base et la lutte contre le VIWSIDA. L'orientation majeure de la strategie, qui est d'amkliorer I'acces aux services de santk, consiste 5 divelopper les zones de santk, notamment a travers : a) le developpement des capacitks de gestion b) la mise en valeur des ressources humaines du secteur de la santC : c) la rationalisation et l'extension de la couverture des structures sanitaires ; d) I'am6lioration de la qualit6 des services ; e) l'amklioration du financement afin de rkduire les barrikres financikres 5 l'utilisation : f) la creation de partenariats avec les collectivit6s, les organismes religieux et les ONG. A59. La stratkgie souligne kgalement le dkveloppement des kchelons administratifs intermkdiaires (districts et provinces) et la reforme du ministkre central. A60. Le volet du DSRP relatif a la lutte contre le VIHISIDA place la prevention au centre de la stratkgie et privilegie I'action en faveur des groupes a risque vulnerables. L'amklioration de l'accks au traitement, l'attenuation de l'impact socio6conomique de I'epidemie et l'amklioration de la coordination, du suivi et de l'evaluation constituent les autres elements de la stratkgie (RDC, 2006). A61. La StratCgie de renforcement du systeme de santC (SRSS) de 2006 met surtout l'accent sur le dCveloppement du systkme des zones de santC. Cette strategie suit l'exemple du programme de developpement des annkes 80. qui est inspirk du moditle 6tabli par plusieurs zones de ddmonstration qui ont bien fonctionne pendant cette pkriode gr2ce B un appui et une assistance technique extkrieurs. Le document est trks critique vis-a-vis des programmes et des mkcanismes de financement axes sur une maladie et souligne que les interventions pertinentes (vaccination, programmes de lutte contre le VIHISIDA. planification familiale) doivent etre intigris dans le paquet minimum de services fournis par le systkme de santi. Les investissements en faveur des zones sanitaires doivent etre rialisis de manikre progressive, en commenGant par ceux qui offrent le meilleur potentiel. Conformiment au DSRP. le dCveloppement du systkme des zones de santi devrait porter essentiellement sur 1'amClioration des capacitis des iquipes de gestion de zone, la rationalisation du fonctionnement des services sanitaires, I'amilioration de la qualitC, et la promotion de la participation des communautis. La stratigie aborde aussi les questions systCmiques qui ont une incidence sur la mise en place et le fonctionnement des zones de santC : i) la rationalisation des Cchelons central et intermkdiaire de l'administration de la santC ; ii) la re'forme des mCcanismes de financement de la santi, en privilkgiant surtout la mise en commun des concours des bailleurs de fonds au niveau des provinces ; iii) l'amilioration du partenariat avec le secteur privC et de la coordination intersectorielle ; iv) la valorisation des ressources humaines dans le secteur de la santC ; et v) la promotion de la recherche opCrationnelle. A62. La stratigie fournit un cadre pour une intervention plus ditaillCe des pouvoirs publics dans diffkrents domaines techniques (ministkre de la SantC de la RDC, 2006b). En particulier, les normes d'organisation des zones et les paquets de services devant &tre fournis B I'ichelon primaire et au niveau des h6pitaux ont CtC ClaborCs et affinCs (ministkre de la Sante' de la RDC, 2006a). Une dernikre prioriti dont les pouvoirs publics doivent s'occuper est le domaine des ressources humaines du secteur de la santC, encore que la politique d'approvisionnement en produits pharmaceutiques nCcessite Cgalement beaucoup d'attention. A63. La stratigie nationale de lutte contre le VIWSIDA de 1999 difinit une approche multisectorielle : privention, attinuation de I'impact, sensibilisation et renforcement des capacitbs. Elle couvre la piriode de 1999 A 2008 et devra faire bient6t l'objet d'une rCvision, vraisemblablement en tenant compte de la prioriti accordie dans le DSRP B la prevention parmi les groupes vulnkrables. Le plan operationnel 2002 du programme national de lutte contre le VIHISIDA dCfinit six domaines d'action prioritaires : i) la communication pour le changement de comportement, en particulier A l'intention des jeunes et des groupes 2 risque, et notamment la promotion des priservatifs; ii) la sicuritC des transfusions sanguines ; iii) le traitement des infections sexuellement transmissibles ; iv) la prise en charge des personnes vivant avec le VIHISIDA : v) la prCvention de la transmission de la mkre 2 l'enfant ; vi) la surveillance e'pidCmiologique et la recherche opCrationnelle (ministkre de la SantC de la RDC, 2002). En 2005, le gouvernement a ilaborC une stratigie pour la fourniture du traitement antiritroviral, et I'ilargissement de la couverture bCnCficie actuellement d'une attention accrue. Cette stratkgie devrait binificier d'une rationalisation du cadre institutionnel qui concerne 2 la fois le programme national de lutte contre le SIDA du ministkre de la Santi et le programme national multisectoriel rattachi 2 la PrCsidence de la Ripublique. I1 convient d'analyser les rapports entre ces acteurs, en particulier la Coordination du Projet multisectoriel de lutte contre le VIHISIDA qui assure igalement la mise en ceuvre des activitks financCes par la Banque mondiale dans le cadre du MAP, et les autres intervenants, tels que le Mecanisme national de coordination (Country Coordinating Mechanism-CCM), et enfin d'encourager une plus large rephentation de la sociCtC civile, et notamment des personnes vivant avec le VIH. A64. I,a nouvelle Constitution prescrit le transfert aux provinces des responsabilitks relatives a la fourniture des services de santC de base. La Constitution de 2006 cre6e 26 provinces auxquelles elle confkre d'importantes responsabilitks et precise que 40% des recettes publiques collectees dans chaque province doivent 2tre rktrocedkes B la province concernke. S'agissant du secteur de la santk, la Constitution precise que I'elaboration de la legislation et des normes en matikre de santk relkve de la compktence du pouvoir central (Article 202), tandis que le fonctionnement des structures de soins de santk primaire en particulier est du ressort exclusif des provinces (Article 204). Cette repartition des responsabilitks semble refleter la comprehension gknkrale de la Constitution. Toutefois, la Constitution est quelque peu ambigue lorsqu'elle affirme kgalement que les compktences partagkes comprennent aussi celles exerckes sur les institutions medicales, sur le recrutement du personnel mkdical de haut niveau et la prkvention des kpidkmies (Article 203). A65. La ddcentralisation suscite de grandes interrogations et pose des dkfis majeurs pour le secteur de la santd. Le gouvernement s'emploie actuellement B klaborer des lois en vue d'appliquer les dispositions de la Constitution relatives ii la dkcentralisation. Plusieurs questions sont cruciales pour le secteur de la santk : a ) En matiPre de f'inancement, la principale question qui se pose est celle de savoir si les provinces nouvellement cr66es disposeront des ressources nkcessaires pour assurer le financement des services de santk de base. Pour l'heure. la responsabilite' principale dont heriteront les provinces sera d'assurer le paiement des salaires, mais il est envisagk i i moyen terme un accroissement significatif des niveaux de financements publics en faveur du systkme de sante et I'on ne sait pas avec certitude si les provinces (et encore moins l'administration centrale) sont en mesure de renlplir ces exigences. b) Quelques rares provinces parmi les mieux nanties seront capables de supporter les coQts et augmenteront probablement le niveau actuel de leurs depenses. Par exemple, I'administration provinciale du Katanga a indique son intention d'augmenter la rkmunkration des agents de santd une fois qu'elle en assumera la responsabilite. Cependant. la plupart des autres provinces, notamment les provinces nouvellement cr66es. auront du ma1 B faire face au paiement des salaires et aux autres cofits, aggravant ainsi les inkgalites dans I'ensemble du pays. Manifestement, un mkcanisme de pkrkquation s'avPre nkcessaire. C) Dan\ la perspective d'un accroissement de I'investissement dans le secteur, une question connexe concerne les r6les respectifs dec autorites centrales et provinciales dans les programmes de developpement du secteur de la santk (actuellement financks en grande partie par les bailleurs de fonds). d ) Une autre incertitude majeure tient aux capacitks des administrations sanitaires dans les provinces nouvellement cre'6es. I1 est prkvu que beaucoup des districts sanitaires actuels deviennent des administrations provinciales de la sante. mais leurs capacites sont ge'neralement faibles actuellement. e) Ceci soulkve la question du r61e, dans les provinces, du ministkre central de la Santk. A l'heure actuelle, I'inspection provinciale de la santk dCpend hikrarchiquement du ministkre de la SantC A Kinshasa. Reste i savoir si cette structure sera maintenue parallklement aux nouveaux ministkres provinciaux de la santk. f j Enfin, une autre incertitude majeure concerne le r61e des autoritks administratives infra- provinciales. Ces dernikres sont CvoquCes dans la Constitution et pourraient se voir confier d'importantes responsabilitks indkpendamment des provinces. Leur r6le dans la fourniture des services de santk et leurs rapports avec les zones de santC n'ont pas CtC dkterminks. GCnCralement, il existe un consensus entre les responsables de la santk aussi bien A Kinshasa q u ' i 1'Cchelon des provinces sur le fait que les zones de santC doivent dkpendre des administrations provinciales. A66. Dans I'ensemble, le risque principal de la dkcentralisation pour le secteur de la santk, observC dans d'autres pays comme le Soudan et le Nigeria, est que les responsabilitks dklkgukes en ce qui concerne la foumiture des services ne sont pas accompagnks par des transferts consequents de ressources et de capacitks, d'ou une dktkrioration de la qualitk des prestations et une aggravation de I'inCgalitC entre les regions. 5. DCpenses privCes consacrCes a la santC au niveau national A67. Le recouvrement partiel des coGts a travers la participation des usagers aux frais fait depuis longtemps partie du systitme et, dans les annCes 90, les mCnages sont pratiquement devenus la seule source de financement des services de santC. Dans les annkes 80, en parallkle avec la rkforme des zones de santC, des systkmes de recouvrement de coots et de vente de medicaments, suivant l'lnitiative de Bamako, ont kt6 mis en place en RDC. (Haddad et Fournier, 1995). La stratkgie i I'kpoque consistait i favoriser une augmentation des frais de consultation pour aider A amkliorer la qualite, tout en de'veloppant dans le meme temps les programmes d'exemption pour eviter que les plus dkmunis soient privCs d'accks aux prestations. En Afrique subsaharienne, malgrC quelques expCriences documentkes dans lesquelles I'augmentation des frais de consultation, compensCe par I'amClioration de la qualitk, a permis une utilisation accrue des services, I'expCrience du recouvrement des cocts a habituellement abouti au recouvrement d'une infime proportion des cocts, A des systkmes d'exemption dysfonctionnels et 2 une faible utilisation des services (Arhin-Tenkorang, 2000). Dans les annees 90 en RDC, du fait de I'effondrement des financements publics nationaux et internationaux, les mCnages sont devenus la principale source de financement des services de santC. L'utilisation des services a chutC i cause de la dktkrioration des services et de l'obstacle financier que reprksentait la participation des usagers aux frais. Nkanmoins, on peut noter que le financement des services par les malades a permis de maintenir un niveau minimum de soins mCdicaux pendant de nombreuses annkes. A68. Le coGt des soins est un sCrieux obstacle a l'utilisation des services de santC. Diffkrentes ktudes ont demontrk que la proportion de personnes malades qui ne sollicitent pas ou ne re~oivent pas de soins peut Ctre klevk. La MICS2 de 2001 a constat6 que 40% des enfants presentant des sympt6mes d'infection respiratoire aigue n'ont pas kt&consultks par un prestataire de soins. Dans toutes les etudes ob cet indicateur a kt6 mesurd. 1'insolvabilitC etait la principale raison fournie, le pourcentage de cas exclus par des obstacles financiers allant de 7 a 30% (Tableau 8). En outre, une forte proportion des malades a recours a I'automCdication. Par exemple, la MICS2 a constat6 qu'environ 14% des enfants prCsentant des sympt8mes d'infection respiratoire aigue avaient r e p des mCdicaments d'une pharmacie privCe ou d'un vendeur de mkdicaments, tandis que 10% d'enfants supplkmentaires ont kt6 traites seulement par des parents ou des amis. Annexe 5. Table 4 : Proportion totale de cas ne recevant pas de soins pour des raisons financieres, RDC (C/o of cases) N'ont pas r e p des N'ont pas soins pour des raisons Source sollicitClre~udes soins financikres Basankusu ( ~ q u a t e u r ) 29 MSF (200 1 ) Lisala ( ~ q u a t e u r ) 19 Kilwa (Katanga) 23 Kimpangu (Bas-Congo) 10 Inongo (Bandundu) 18 Nord-Kivu 15 Soeters (2003) KasaY-Oriental 7 PSF (2003) 9 provinces 23 19 BERCl(2004)* * Concerne les consultations prknatales ; I'echantillon a kt6 tirk des populations cibles des structures sanitaires. Source : Banque mondiale (2005). A69. Le paiement des soins par les menages entraine leur appauvrissement qui peut se manifester par la reduction du capital, l'accumulation de dettes et le detournement des ressources des activitCs de production. Par exemple, une Ctude menCe en 2003 au Nord-Kivu a abouti a la conclusion que 24% des malades avaient CtC contraints de vendre certains de leurs biens pour payer leurs factures mCdicales, tandis que 12% s'Ctaient endette's et 6% avaient empruntC de l'argent auprks de leur famille (Soeters, 2003). Une enquete menCe en 2004 sur les populations vivant a proximitC des formations sanitaires a constat6 que 35% des malades qui avaient r e p des soins n'avaient pas CtC capables de payer intkgralement leur facture (BERCI, 2004). L'encadrk 1 illustre l'impact du coQt des soins mCdicaux sur un mCnage interrogC pendant les enquetes de terrain effectuCes pour la prkparation de ce document. A70. I1 existe plusieurs systhmes de recouvrement des coiits. Les deux principales options se re'sument comme suit : i) une redevance par Cpisode de maladie, qui couvre toutes les interventions et les mkdicaments prescrits au titre de la meme consultation ; et ii) un systkme de ticket modkrateur, selon lequel toutes les interventions et prescriptions sont facturCes ~Cparkment. Une redevance unique par Cpisode est souvent adoptCe lorsqu'on dispose d'un appui extCrieur permettant de subventionner les midicaments et payer les primes des agents de santk. Cette mCthode a l'avantage de simplifier la facturation et de faciliter la subvention des prestations et des me'dicaments. Le principal inconvknient est qu'il faut un suivi rigoureux de la consommation des mkdicaments. La mkthode du ticket modCrateur peut, d'une part, rCduire la surconsommation de mCdicaments par les malades ii cause de l'effet dCmotivant du ticket moderateur, mais peut d'autre part encourager les prescriptions abusives dans les cas ou les agents de santC tirent profit des ventes de mkdicaments. Cette dernibe situation est souvent observee en RDC dans-les cas o" les agents de sante dependent surtout des frais d'utilisation et des profits realists sur la vente des m~dicaments pour leur rCmunCration. Enfin, la prescription de medicaments qu'on ne trouve que dans une pharmacie privee, sous pretexte qu'ils sont plus efficaces que les gCnCriques disponibles dans la pharmacie publique, est souvent le rksultat d'une collusion entre le prescripteur et le pharmacien. Annexe 5. Encadrb 1: Le coat des soins mkdicaux pour une famille du Katanga Kalala Ilunga, 5 ans, a CtC dCclarC atteint d'une pneumonie au centre de sante' de Kipushi, dans la province du Katanga. Avec le paludisme, la pneumonie est I'une des maladies les plus courantes traitCes dans ce centre. La mitre et le pitre de Kalala I'y ont amen6 lorsqu'il est devenu ICthargique et fikvreux aprits avoir tousse pendant quelques jours. 11s ne l'ont pas amen6 plus tat B cause du co0t. L'infirmier du centre a prescrit des injections de trois antibiotiques diffkrents et recommand6 que I'enfant soit gardC en observation au centre pendant plusieurs jours. La consultation de I'infirmier a coQtC 200 FC, et chaque journke de soins coQte 150 FC. Cependant, la totalit6 du traitement aux antibiotiques prescrit pour sept jours coQte a la famille entre 6 000 et 7 000 FC (EU$ 13 B 15). Le centre de santC vend les mCdicaments en y ajoutant une marge qui, avec les frais de consultation, constitue I'essentiel de la rCmun6ration des agents de santC, dont la plupart ne sont pas des fonctionnaires rCgularisCs. Comrne il s'agit d'une zone relativement prospitre, le centre de santC fonctionne de f a ~ o n convenable grgce aux recettes collecttes auprits des malades. Cependant, les mMicaments prescrits - Cvidemment en nombre excessif - n'e'tant pas disponibles dans le centre de santC, on a envoy6 le pitre les acheter dans une pharmacie privee (possibilitC de collusion entre l'infirmier et la pharmacie). Celui-ci est d'abord all6 emprunter 2 100 FC B sa s e u r et a achetC deux jours de traitement. Selon le mCdecin du centre de santC, cette dose devait permettre le rktablissement de I'enfant pour que la famille puisse le ramener B la maison. Une partie du stock de graines de haricots de la famille a dQ&trevendue pour rembourser la dette contractee auprits de la s e u r du phe. Celui-ci est un instituteur et son revenu dCpend des frais pay& par les familles des Clkes. Son revenu mensuel est de 15 000 FC (EU$ 32), complCt6 par la rCcolte provenant d'une partie d'un hectare de terrain situC B 10 krn de leur maison, qu'il a achetC 25 000 FC il y a deux ans. La mitre d'Ilunga cultive la terre, mais ne peut en cultiver qu'une partie, et la famille ne dispose pas du capital nCcessaire pour exploiter le reste de l'hectare. La mitre d'Ilunga, Bge'e de 25 ans, a quatre enfants et dit que c'est Dieu qui dCcidera si elle doit avoir d'autres enfants. Elle ne consulte pas les services de planification familiale offerts par la maternit6 situCe proximitC du centre de santC Kalala est bien nourri et s'est re'tabli ; il a plus de chance que beaucoup de ses congknitres. Mais il est Cvident que sa famille est prise au << piitge de la pauvretC D. MalgrC le capital que possitde la famille sous la forme d'un hectare de terre et le fait que la formation du pitre lui permette de travailler comme enseignant, une simple maladie a suffi B entamer conside'rablement I'Cpargne de la famille et B compromettre ses chances de s'en sortir. A71. Les mesures d'exemption sont gkneralement ma1 appliqukes, a moins que la formation sanitaire n'obtienne le remboursement des prestations fournies aux bknkficiaires. Seule une proportion rCduite de la population bCnCficie d'exemptions en Ctant dCsignt comme indigent par l'administration locale. Une enquete menee en 2004 sur les populations de la zone de couverture des formations sanitaires dans neuf provinces a conclu que seulement 1,4% des malades posskdaient une carte les identifiant comme des indigents (BERCI, 2004). L'administration locale est censCe rembourser aux zones de santt les soins fournis aux indigents, mais c'est rarement le cas. En rCalitt, le fait que l'administration soit incapable de rembourser aux formations sanitaires le coOt des soins fournis aux fonctionnaires et aux soldats qui sont exemptCs represente un lourd fardeau, qui est finalement support6 en augmentant les frais payes par les autres malades (Maltheser, 2004). Dans certaines situations, les ONG ont rembourse aux formations sanitaires les soins fournis gratuitement aux pauvres, augmentant considtrablement le taux d'utilisation (Dijkzeul et Lynch, 2006). A72. La pratique qui consiste a obliger les malades qui ont bCnCficiC des soins a rester dans 1'Ctablissement jusqu'a ce que leur famille ait pay6 les factures a C C largement t dCnoncCe. Cette pratique semble &re particulikrement courante dans les cas de cesariennes, qui sont facturees entre EU$ 100 et 150, un coQt inabordable pour de nombreux menages. L'Ctude effectute en 2004 dans neuf provinces a conclu que 28% des personnes interrogCes ont dCclark que les formations sanitaires obligeaient les malades B rester dans 1'Ctablissement jusqu'au reglement de leur facture par la famille (BERCI, 2004). Annexe 5. Graphique 10 : DCpenses prides de santC par habitant ($EU) par rapport au PIB par habitant ($EU), pays dont les PIB par habitant est infkrieur 1 200 dollars RDC ipm~lame, -..: :, ..re* . . ?"0---* 1 .oo -I I 0 200 400 600 800 1000 1200 PIB par habitant (dollars) Source Estimations de I'OMS pour 2004. L'estimation du PIB de la RDC en 2006 provient du FMI A73. Bien que l'abolition du recouvrement des coQtsfasse actuellement l'objet de dCbats en RDC, les ressources disponibles requikrent une stratCgie prCvoyant des exemptions et la fourniture gratuite ou fortement subventionnke d'un nombre dCterminC de prestations a haut impact. Le constat de l'impact considkrable sur l'utilisation des services de santC par les populations pauvres en RDC durant le conflit a suscitC un plaidoyer en faveur de la suppression du ticket moddrateur (MSF, 2001) et la remise en question de la pratique consistant h inclure le recouvrement des coQts dans les programmes humanitaires comme stratdgie de perennisation exigCe par les bailleurs de fonds (Poletti, 2003 et Dijkzeul et Lynch, 2006). Ce debat dans le contexte humanitaire faisait echo B ceux qui avaient cours dans les annCes 90 sur le recouvrement des coQts dans le secteur de la santC en gCnCral. A prCsent, le problkme a refait surface en RDC dans le contexte des programmes de developpement. En particulier, un projet de santd financk par le Royaume Uni vise h expkrimenter et mesurer l'effet de la suppression des frais pour les services de base. Gknkralement, les autorites sanitaires et les autres parties prenantes congolaises reconnaissent l'impact du niveau 6levC du ticket modCrateur sur l'utilisation des services et la pauvrete, mais plaident en faveur du maintien d'un certain niveau de tarification. Une des raisons fournies pour justifier cette position est que le paiement des frais favorise la responsabilisation du prestataire vis ? i du malade. I1 serait intkressant qu'une ktude vis empirique soit effectuke afin d'Ctablir dans quelles mesure cela est vrai (bien qu'Ctant sans doute difficile B concevoir). La deuxieme raison importante qui est donnCe est que la suppression des frais cornpromettrait la pCrennitC du systkme lorsque l'aide internationale prendrait fin. ~ t a n t donne le manque de prCvisibilitC des financements internationaux analyst5 ci-dessus, cette prCoccupation semble justifiCe. S'il est vrai que les formations sanitaires pourraient, Cvidemment, rCtablir le recouvrement des coOts lorsque I'appui extCrieur prendra fin, la baisse du taux d'utilisation sera peut-etre plus importante qu'elle le serait autrement, meme si encore une fois, il n'existe aucune donnCe empirique sur cette question. A74. En tout cas, compte tenu des ressources nationales et internationales disponibles, ce dtbat est quelque peu superflu en ce sens qu'il n'y a pas suffisamment de fonds disponibles pour financer gratuitement le paquet essentiel de services pour l'ensemble de la population. I1 est Cvident que la rCduction des barrikres financikres a I'utilisation et du fardeau qui pkse sur les mCnages passera necessairement par un dosage entre des mesures d'exemption et la fourniture gratuite ou fortement subventionnke de quelques services B haut impact. D'une certaine faqon, de telles stratCgies sont deji en place en RDC et elles demandent a Ctre renforckes de concert avec les subventions extCrieures nkcessaires. A75. De nombreuses experiences ont 6th menees avec des rCgimes d'assurance maladie communautaires, mais il est difficile de les porter a une grande Cchelle dans une population aussi pauvre. L'expCrience la plus etendue et la plus skrieusement CtudiCe est celle de la mutuelle de Bwamanda ( ~ ~ u a t e u r ) , assure ses 114 000 adhCrents pour les soins hospitaliers. qui 11 existe de nombreux autres micanismes qui protkgent les adhCrents contre le risque de faire face B des frais catastrophique, mais ceux-ci ne touchent qu'un petit nombre de personnes. L'Ctude de 2004 effectuCe sur neuf provinces a conclu que 2,4% des frais mtdicaux des mCnages Ctaient couverts par une mutuelle (BERCI, 2004). I1 convient de noter que de tels programmes ne sont pas faciles B reproduire et ne profitent pas nkcessairement aux plus dtmunis. A Bwamanda, par exemple, bien que le taux d'hospitalisation soit plus ClevC parmi les personnes assurtes que dans le reste de la population, les plus dCmunis demeurent les moins susceptibles d'etre assurCs (Criel et al., 1999). L'Cchec d'au moins un rCgime pilote d'assurance communautaire, soutenu par l'aide exterieure, a CtC CtudiC B Masisi au Nord-Kivu. Parmi les raisons de cet Cchec, figuraient les dkfaillances likes B la conception (qui ont occasionnk une surconsommation des services), et l'absence d'un sentiment d'appropriation de la part de personnes qui Ctaient assurtes (Noterman et al. 1995). A76. Malheureusement, il n'existe aucune donnee d'enqutte dbmographique pour estimer l'ampleur du financement privC des services de santC. En 1980, la Banque mondiale a estimC que le montant total annuel des dCpenses privCes de santt par habitant en RDC s'Clevait it environ EU$ 5,60. Une enquete menCe en 2003 au Nord-Kivu a estimk les dCpenses privCes consacrCes B la santt par habitant B EU$ 6,50 (Soeters, 2003). A partir des modkles de donnCes provenant d'autres pays, l'estimation Cmanant de 1'OMS est que 70% du montant total des dtpenses de santC en RDC en 2004 provenait de sources privCes, presque entikrement composCes de paiements en argent. Les estimations faites ici pour les dtpenses publiques nationales et internationales en 2004 (hormis les programmes humanitaires et les programmes de lutte contre le VIHISIDA) se chiffrent B environ EU$ 2,00 par habitant. En supposant que ceci correspond B 30% du montant total des dCpenses de sante (de sorte que le montant total des dCpenses de santC tourne autour d'EU$ 9,00), cela dtbouche sur une estimation (trks) approximative des paiements en espkces des personnes privCes d'environ EU$ 7,00 par habitant. Ce chiffre correspond B ceux de l'ktude sur le Nord-Kivu et au PIB du pays (le graphique 10). Annexe 5. Tableau 5 : Estimation et projection des concours des bailleurs de fonds internationaux aux programmes de sant6 et de lutte contre le VIWSIDA en RDC. par bailleur de fonds, 2003-10 Programmes de sante (en millions d'EU$ ) Programme 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Appu~ au rn~nistere central de Belgique la Sante 3.4 6.2 8,0 8,4 9,4 33,2 33,2 33.2 Appu~ aux provinces 3,3 3,3 3,3 3,3 2,5 0,O 0,o 0.0 Appui aux districts 0, I 0,1 0,1 0,1 0,o 0,o 0,o 0.0 Appui aux zones 7,4 8,7 8,7 9,1 10,O 0,o 0,o 0,o Hurnanitaire 03 23 4,9 5,4 0,o 0,o 0,o 0.0 Canada Developpernent 02 09 1,1 1.2 1,1 08 0,o 0.0 Hurnanitaire 33 0,o 0.0 1,4 0.0 0,o 08 0,o Allernagne Developpernent 09 0,7 0.3 0,3 0,4 0,o 08 0,o Hurnanitaire 0,o 0,5 0,7 1.2 0,7 08 0,o 0,o ~tats-~nis Grippe aviaire 0,0 08 0,o 1,2 02 02 02 02 Paludisrne 0,1 08 0,1 0,o 67 2,5 2,s 0,o Survie de I'enfant 1O,2 8,1 8,5 8,6 8,7 8,7 8,7 8,7 Maladies infectieuses 3,l 5,1 5,1 3,7 8,.5 8,5 8,5 8,5 Sante reproductive 1,3 4,9 43 53 4,9 4.9 4-9 4,9 Vaccination 0,o 0,O 3,7 0,o 3,7 0.0 0,o 0,o Hurnanitaire 18,5 12,5 10,3 13,6 2,1 08 0,o 0,o Royaurne Uni Developpernent 0,o 0,o 0,o 0,o 14,O 14.0 14,O 14,O Paludisrne 0.0 60 98 08 0.0 0.0 0,o 0,0 Hurnanitaire 3,9 3.0 10,6 86 08 0.0 0,o 0,o Banque africaine de developpernent Developpernent 0,o 0,o 0,o 08 7,6 7.6 7,6 7,6 Union europ5enne Developpernent 0.0 0,o 3,4 48,4 393 33 173 0,o Hurnanitaire 13,9 30,3 3 1,2 24,8 6,4 0,o 0,0 0,0 Alliance GAVl Vaccination 92 9,2 92 92 92 72 6,4 0,o Developpernent 0,o 08 08 0,o 0,o 18,9 18,9 18,9 Fonds rnondial Paludisrne 0.0 1,4 18,6 6,5 5,4 08 0,o 0.0 TB 1,6 42 1,l 5,4 3,9 53 53 23 FNUAP Sante reproductive 0,o 0,o 0.0 0,o 2,7 0,o 0,o 0,o UN CERF Hurnanitaire 0,o 08 0,o 14,O 7.8 0,o 08 0,o UNICEF Divers 16,8 24,3 26,8 353 26,4 26,4 26,4 26,4 OMS Vaccination 0,o 0,o 15,3 6.2 8,7 08 0,o 0,o Banque mondiale PMURR 6,O 13,3 13,3 13,3 68 6,O 0,o 08 PARSS 0,o 0,o 08 8,4 35,4 35,4 35,4 35,4 Projet Kinshasa 08 0,o 0,o 0,o 0,o 13,O 08 0,o Autres bailleurs de fonds Humanitaire 48 3,9 8,o 29,O 1.3 0,o 0,o 0,o Total Sante 109,6 148,9 206,2 272,7 233,2 196,l 190,O 160,6 Programmes de lutte contre le VlWSlDA (en millions d'EU$) Programme 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Allemagne VIHISIDA 1,9 1 3 1,.5 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 ~tats-U~IS VIHISIDA 53 53 78 7.2 10,9 10,9 10,9 10,9 Fonds mondial VIHISIDA 0,o 3,2 18,l 13,l 92 23,4 23,4 23,4 UNICEF PMTCTIpediatrique 0,5 0,5 0,7 I,] 1,7 1,7 1,7 1,7 Banque mondiale MAP 08 08 13.6 66 14,O 18,O 22,O 27,8 Total VIHISIDA 8,2 11,4 41,O 29,3 37,l 55,3 59,3 65,l Total general Sante et VlHlSlDA 117,7 160,4 247,2 302,l 270,3 251,4 249,4 225,s Estimations basCes sur les informations communiquCes par le ministhe de la SantC de la RDC et par les diffkrents bailleurs de fonds et organismes des Nations Unies. Source: Ministkre de la Sante de la RDC et Projet Axxes de I'USAID Annexe 6: Decentralisation A77. Au cours des dix derniers mois, le processus de dicentralisation est devenu la question essentielle du programme de gouvernance en Rkpublique dkmocratique du Congo. A un moment oh ce pays est confront6 des dkfis majeurs dans le processus de mise en place d'un systkme de gouvernance dkmocratique et efficace, peu de questions ont suscitk autant de dkbats politiques que le processus de dkcentralisation, qui a longuement mobilisk les grands responsables politiques, jusqu'au Prksident de la Rkpublique. Le dCbat sur la dkcentralisation est kgalement devenu un microcosme de toutes les autres questions touchant a la rkforme du systkme de gouvernance, ktant donnk qu'elle suppose une rkforme de la fonction publique, et touche notamment le systkme rkmunkration des agents publics, le systkme de gestion des finances publiques, la fourniture des services publics essentiels, la transparence et la lutte contre la corruption, qui constituent les principales questions transversales du programme de gouvernance. Ce processus a kgalement des implications sur d'autres aspects du programme de gouvernance, et singulikrement le processus de rkforme du secteur des industries extractives et les questions connexes touchant a la collecte des recettes. Cette dernikre question est analysCe en profondeur dans une ktude de la Banque mondiale sur la rkforme du secteur minier (Banque mondiale, 2 paraitre). A78. La dkcentralisation en RDC est un processus essentiellement politique qui fait partie du processus global de paix et de rkconciliation mis en aeuvre au cours des cinq dernikres annkes. Dans ce contexte, la dkcentralisation s'inscrit dans la recherche d'un nouvel Cquilibre et d'un consensus national qui prkvoit un partage plus consensuel des ressources tout en prCservant l'intkgritk du pays. Ce qui le distingue des autres processus de dkcentralisation souvent inspirCs par les bailleurs de fonds dans d'autres pays africains et impose que la communautC internationale adopte une approche diffkrente, moins technique et plus politiquement consciente. A79. La Constitution de la troisikme Rkpublique reflkte le consensus politique trouvC en 2005- 06. I1 tnonce les paramktres globaux du processus de dkcentralisation, mais laisse en suspens plusieurs questions liees aux dCtails des dispositions de mise en aeuvre. Par exemple, meme si l'adoption de la Loi organique sur la dkcentralisation Ctait prkvue avant les Clections de 2006, le parlement n'a pas pu trouver un consensus. De meme, d'autres textes comme la Loi de programmation du processus de dkcentralisation et la 1Cgislation sur les aspects clCs de la gestion des finances publiques et du service public, n'ont pas CtC adopt&. Cependant, la Constitution est trks prCcise sur d'autres questions, surtout le partage des responsabilitks et le niveau des transferts budgktaires (40% des recettes intkrieures). A80. Dans le meme temps, des progres ont CtC enregistrks sur le plan politique avec l'tlection des assembldes provinciales et des gouverneurs des provinces a la fin de 2006 et au dCbut de 2007, respectivement, induisant la nCcessitC de la mise en ceuvre immediate de la Constitution, surtout en ce qui concerne les dispositions budgCtaires entre les niveaux de gouvernement. Cela a exacerbk les problkmes d'un cadre juridique inachevk. a savoir. la definition des compCtences et des niveaux de transfert, couplCe B un manque de clartk sur les modalitks transitoires et les aspects liks B la supervision et B la coordination entre les niveaux de gouvernement. Par ailleurs, l'administration centrale a effectivement rCduit les transferts au premier semestre de 2007 en accordant i toutes les provinces un forfait de 6 i 7% des recettes inthieures. au lieu des 20% gCnCralement pratiquCs avant les Clections. L'effet combin6 de l'absence de clartC juridique et des actions unilatirales de la part du gouvernement a entrain6 une crise de confiance entre les autoritis centrales et les autoritCs provinciales, suscitant un dCbat trks vif et politis6 sur le processus de dicentralisation au premier semestre de I'annCe. Toutefois, a la suite d'une intervention directe du PrCsident Kabila et du Forum national sur la dicentralisation au dCbut d'octobre 2007, un consensus a CtC trouvC sur certains principes clCs qui sous-tendent le processus de dkcentralisation et le dCbat est devenu plus constructif, avec une meilleure attention accordke aux futurs dCfis techniques et opCrationnels. A81. La prCsente note, qui est le rCsultat d'une collaboration entre des experts de la Banque mondiale et de la Commission europkenne, examine les diffkrents aspects techniques du dCbat sur la dkcentralisation. I1 rCsume et rassemble les conclusions d'une sCrie de notes techniques qui ont CtC produites entre avril et dCcembre 2007, notamment la Note sur les dispositions transitoires du processus de dkcentralisation (juin 2007), la Note sur les aspects budgCtaires de la dkcentralisation et des transferts de compCtences, la Note sur les problkmes de ressources humaines de la dicentralisation (janvier 2008), ainsi que des ExposCs sur les aspects du systeme de tutelle (octobre 2007) et la creation d'un Fonds national de pCrCquation (octobre 2007) et une evaluation de l'impact du processus de dkcentralisation sur la rCforme du secteur de llCducation (janvier, 2008). Toutes ces notes ont CtC ClaborCes en Ctroite collaboration avec les autoritCs et la communautC des bailleurs de fonds. 2. LESTRANSFERTS DES COMPETENCES ET LES RELATIONS BUDGETAIRES ENTRE LES NIVEAUX DE GOUVERNEMENT A82. Cornme nous l'avons relevk dans l'introduction, l'accent principal du dkbat sur la dkcentralisation a CtC mis sur la question de savoir quand et comment accroitre le niveau des transferts a 40% des recettes intkrieures. Meme si cette question en elle-meme pose quelques skrieux problkmes techniques, le tableau devient encore plus complexe si l'on tient compte du transfert des compktences en matikre de dkpenses prkvu par la Constitution. D'aprks la Constitution de 2006, les compCtences rkgionales en matikre de dkpenses incluent la majoritk des postes de dkpense de l'kducation prkscolaire, de l'enseignement primaire et secondaire, de la fonction publique rkgionale, des aspects clks de la gestion de la fourniture des services de santk, ainsi que bon nombre d'autres obligations de 1 ' ~ t a t . A83. Le fait de dissocier le dCbat sur les transferts de celui sur les compktences en matikre de dkpenses prCsente un danger Cvident : la question des cc 40% >> donne l'illusion que les provinces disposeront de ressources importantes, alors qu'en rkalitC il n'est pas sOr que les 40% des recettes suffirent mCme pour assurer le respect effectif des obligations transfkrkes. En outre, les questions likes la rkpartition des ressources entre les provinces et les entitks dkcentraliskes restent B rksoudre dans le cadre de la dkfinition des compCtences de ce dernier groupe d'entitks, ajoutant ainsi au caractkre incertain de la question. De plus, le dkbat sur les compktences est dissocik de celui sur les dkpenses d'investissement public, qui est visk par un mkcanisme B part, la Caisse nationale de pkrkquation (CNP), qui est conque comme un fonds national d'investissement dans les provinces et auquel seront consacrks 10% des recettes intkrieures conformkment B la Constitution. A84. La Note sur la Dkcentralisation Fiscale (2008) aborde les aspects du transfert des recettes et des compdtences en matikre de dkpenses de manikre intkgrke tandis que la Note sur l'kducation prksente une kvaluation de l'impact du coOt potentiel des dkpenses d'kducation par province. De plus, la Note sur la pkrkquation prksente diverses options pour le dkbat actuel sur la crdation de la CNP. L'analyse ci-aprks des ces options est une synthkse de l'analyse dktaillke prksentde dans ces notes. TRANSFERT i BIG BANG >>? DE COMPETENCES: UN PROCESSUS GRADUEL OU UN i A85. La pratique internationale en matikre de transfert de compktences distingue fondamentalement deux modkles, le modkle cc big bang >> concernant des transferts immkdiats des compktences et une approche graduelle par ktapes. A86. Les modkles cc big bang >> comme ceux appliquks en Indonksie et aux Philippines, sont fondks soit sur des impe'ratifs politiques comme la ne'cessite' de prCvenir les tendances centrifuges dans certains pays, ou sur le principe d'une G rupture nette u avec l'ancien systkme. Par exemple, le cas indonksien comprenait un transfert immkdiat des responsabilitks pour prkvenir l'e'clatement du pays. De mCme, la fkdkralisation rapide de la Russie rkpondait aux tendances skparatistes de certaines rkpubliques constituantes. Le cas philippin, bien qu'il soit un autre exemple de transfert rapide des compCtences, rksultait d'une plus longue phase de preparation d'environ cinq ans, tout comme en Pologne, qui est un autre cas de dkcentralisation de type cc big bang >>. A87. Les approches par dtapes du transfert de compCtences sont fondCes sur une logique differente, a savoir le transfert des responsabilitCs en fonction des capacitks d'absorption, notamment les capacitks de gestion budgetaire. Les cas de 1'Espagne et de la Slovaquie sont de bons exemples de ce type d'approche, tandis qu'en Afrique, la Tanzanie serait le meilleur exemple. A88. Le choix du modele a d'knormes implications sur le dCbat sur les aspects budgetaires de la decentralisation, tandis que le modele prCcCdent nkcessite une accClCration des transferts (et/ou de la rCpartition des compCtences en matikre de collecte des recettes), ce dernier modkle va gCnQalement de pair avec une hausse progressive, mais dCterminCe des transferts (et/ou de la rCpartition des compCtences en matikre de collecte des recettes). A89. Bien que les deux approches puissent paraitre, a priori, mutuellement contradictoires, il existe quelques Clements d'un mClange (pragmatique) entre les deux. Par exemple, en IndonCsie, bien qu'un modele << big bang >> ait Ctd appliquC, l'administration centrale, en vertu d'un accord, a gardC les compCtences pour certains aspects clCs de la fourniture des services, en prenant la responsabilitC de la gestion de la solde des agents publics au niveau regional. Les ressources ndcessaires au paiement des salaires ont C C par conse'quent dCduites des transferts effectuer. t Ainsi, il est important d'insister sur le fait que la vitesse de la mise en ceuvre n'est qu'une dimension du probleme; la programmation et le maintien de 1'Cquilibre sont Cgalement importants. A90. Le cas de la RDC, d'une part, comporte quelques caractdristiques des cas de i> relevds ci-dessus, notamment le cas indonCsien avec ses impCratifs politiques en faveur de la dkcentralisation. Par ailleurs, le passage imminent de 11 provinces a 26 semblerait plaider davantage pour un partage rapide des compCtences, conformCment aux principes CnoncCs par la Constitution. A91. Toutefois, les calculs initiaux de l'impact des transferts de salaire du personnel de 1'Cducation ont confirm6 les risques inherents a la dissociation de ces deux aspects du dCbat. Les premiers calculs des coOts du transfert des compCtences en matikre d'e'ducation, rCalisCes la suite de I'accord sur la rdforme de la solde du secteur de I'Cducation entre tat et les syndicats en aoOt 2007, ont rCvClC clairement les risques liCs au dCcouplage du de'bat sur les transferts budgCtaires de celui sur le transfert des compCtences. Un examen initial des scCnarios dventuels de partage des ressources a montrd que presque toutes les provinces seraient incapables de financer les dCpenses du secteur de 1'Cducation. Annexe 6. Tableau 1: DCpenses provinciales d'kducation et scknarios de transfert budgktaire Projecred Provincial Transfers as Percentage of Education Wages 2008 Budget Wages Education Sector Note Projections CON CP SO SO-Progr Budget I CON CP SO SO-Progr Budget Randundu )& & 121.2% 143.8% 102.870 122.0% Rar-Congo 160.46 153.9% 196.3% 127.6% 276.2% 127.7% 122.5% 156.3% 101.6% 219.9% Equalcur - ji- ;l(il 275.08 140.0% 252.8%> 216.8% 110.34 199.36 Krrai-Occndenral 107.14 116.6% 279.4% 149.2% 299.6% 225.06 12O.l% 241.3% iir.iai-(h~en~al 255.7% l33.?% 350.1% 202.6% 105.5Ch 277.44 Kotanga 299.6% 308.3% 544.SCir 3589% 481.5% 225.6% 232.1% 410.1'70 270.3% 362.6% Kinshasa 1180.6% 1 116.56 329.6% 284.9% 227.4% 667.6% 631.4'10 186.4% 161.1% 128.6% Manlemv U2!i - d & . E . 439.2% 222.6% 243.8% 361.2% 183.1% 200.5% Nord-K~YU 100.7% 331.74 184.5% 313.2% 261.04 145.2% 246.5% Onenvale 388.1% 200.7% 326.6% 310.6% 160.7% 261.46 Sud-K~vu 104.3%. 306.6% 167.7% 282.5% 251.3% 137.4% 231.6% Sources : Les estimations relatives aux salaires dans le secteur de 1'Cducation sont tirtes du projet de loi de finances de 2008. Celles concernant la Constitution (CON), la Commission paritaire (CP), la Solidanti (SO) et la Solidaritk progressive sont fondtes sur les projections de recettes pour 2008, allouCes selon des critkres diffkrents (voir la Note budgttaire, section suivante). Pour les scCnarios concernant la CON, la CP et la SO, les estimations ne dCduisent pas la commission de recouvrement de 5% perque par I'OFIDA, la DGI, la DGE et la DGRAD. A92. Le tableau 1 souligne les dCfis de financement pour certaines provinces dans divers scknarios de transfert qui ont, a ce jour, font partie du dCbat national. Les diverses options prCsentCes au tableau 2 sont analysCes ci-aprks de faqon plus dCtaillCe. Si on considitre seulement les dCpenses dlCducation,qui sont principalement constituCes des salaires, il est Cvident que dans les scCnarios initiaux de la Constitution et de la Commission paritaire, la plupart des provinces seraient incapables de financer meme les salaires du secteur de 1'Cducation. Par exemple, d'aprits une interprCtation littCrale de la Constitution, la province du Bandundu ne pourrait financer que 6,6% des salaires des enseignants. Les divers scCnarios possibles, avec un accent particulier sur les principes dlCquitC et la capacitC de confier la collecte de certaines recettes telles que les recettes douanikres a une province, permettent aux provinces de couvrir les dCpenses courantes, malgrC des variations significatives. La nature actuelle du dCbat a apparemment confort6 les revendications des provinces qui souhaitent recevoir 4070 de I'ensemble des recettes intCrieures en 2008. Toutefois, les simulations revdent que divers transferts par Ctapes de ces deux responsabilitCs et des recettes correspondantes sont Cgalement des options rkalisables sur 2 a 3 ans (comme ceux qui sont prCsentCs dans le ScCnario de solidaritk progressive). Annexe 6. Tableau 2: Scenarios d'allocation des transferts budgbtaires au benbfice des provinces Literal Constitutional (CON) 40 5% of all non-petroleum revenues where collected (including customs & large tax payers) Comrnision Paritaire (CP) 40% of all non-pertroleum revenues where collected, except Ofida, where partially allocated on basis on population (20%) Solidarity Scenario (SO) Revenue classified as type A (easily linked to final location of collection) and type B (customs and large tax payers). Oil producer revenues (type C) excluded. 40 O/o of A based on location of collection, 40% of B revenues based on population (50%), area (30%). and equal lump sum for each provinced (20%). Type C d Progressive Solidarity Scenario Same as solidarity scenario, but only 20% of B revenues (sop) distributed in 2008 (pending full transfer of functions). 30% in 2009, and 40% in 2010. 2008 Budget Scenario Proposed for 2008 budget assigns DGI and DGRAD revenues on collection basis, and all other non-oil on lpopulation basis A93. Compte tenu de ce qui prkcede. des conclusions de la Note sur les capacitks de ressources humaines et d'autres kvaluations (FMI. 2005). on peut soutenir qu'il serait imprudent pour la RDC d'adopter une approche strictement cc big bang n. Les arguments supplkmentaires contre l'approche << big bang >> sont: a) le travail prkparatoire de mise en place des structures et des capacitks au niveau provincial n'a pas encore dti fait et b) les analyses profondes de la viabilite budgdtaire de chaque province selon diverses modalitks de transferts de ressources et de compktences restent a faire. A94. Dans le mEme temps, toutefois, la definition cIaire et stricte des responsabilites, conformiment a la Constitution, la reorganisation administrative envisagke (subdivision des provinces) et les impkatifs politiques pourraient rendre inevitable une dCcentraIisation rapide des responsabilitks. Compte tenu de ces deux arguments contradictoires et de la pratique internationale, les options suivantes ont it6 examinkes lors des discussions entre le gouvernement et ses partenaires au dkveloppement: a. un transfert de competences par etapes. d'apres un chronogramme acc616r6 qui verrait l'achevement du transfert au moment de la creation de nouvelles unites administratives. Un projet de chronogramme de ce transfert accklkrk est prCsentC dans la Note sur le budget et les ~ o m ~ k t e n c e s ; ' ~ ~ b. une solution ou un transfert formel de responsabilite's aurait lieu, mais accompagni d'un accord entre le gouvernement central et les provinces afin que le gouvernement central continue, A titre temporaire, a prendre en charge certains aspects de ces compktences (en particulier le paiement des salaires), dont le coOt serait dkduit des transferts. 107 Le postulat de base des propositions contenues dans cette note est de commencer par les responsabilitCs systCmiques, qui sont des prCalables essentiels pour le transfert efficace des autres compCtences. I1 s'agirait notamment de la gertion du service public et de la gestion des finances publiques. Elles pourraient Ctre suivies des responsabilites essentiellement locales (telles que la planification urbaine et de I'espace, le logement etc.) et, en deuxikme et troisieme lieux. des services sociaux. notamment, 1'Cducation comme ultime Ctape. A95. A la suite des dkbats lors du Forum national sur la dkcentralisation en octobre 2007, il a kt6 convenu qu'une variante de la deuxikme option serait la solution la plus raisonnable pour la RDC en ce moment; les fonctions et les ressources seraient transfkrkes conformkment aux dispositions de la Constitution; mais le paiement des salaires sera un chapitre protkgk des budgets provinciaux, et sera bask sur des listes de dotation en personnel Ctablis par le gouvernement central B la fin de 2007. Ainsi, en dCpit du respect de la logique constitutionnelle, d'importantes mesures pour prkvenir I'effondrement des services publics ont Cgalement CtC prises. ASPECTS BUDGETAIRES: EQUILIBRAGE DES PRESTATIONS, DE L'EQUITE ET DE LA VIABILITE A96. Le dkbat politique en RDC jusqu'ici s'est focalisk principalement sur la question des transferts de ressources, et des modalitks (et la vitesse) de la mise en ceuvre des dispositions de la Constitution. L'analyse faite B la section prkckdente a prouvk que progresser sur les aspects budgktaires de la dkcentralisation en les dissociant du dkbat sur les transferts de responsabilitCs entrainerait une nCgligence de questions clCs telles que le co6t reel de rkalisation de missions rkgaliennes. NCanmoins. s'il n'y a pas d'entente sur les principes qui sous-tendent la mise en euvre des dispositions constitutionnelles en matikre d'affectation des ressources, il sera difficile d'envisager un dkbat plus ralionnel sur les transferts de compktences et d'autres questions clks du processus de dkcentralisation. A97. Quelle proportiorz des recettes recevrait chaque province selon des critires d'allocation dqfkrents? La grande partie des recettes intkrieures en RDC est collectke par le gouvernement central, a travers des institutions de collecte. I1 s'agit notamment des recettes douanikres (OFIDA), des frais et commissions (DGRAD), des imp6ts directs (DGE), des gros contribuables (DGE), et des recettes pktrolikres (collectkes B la fois par la DGI et la DGRAD). Les diffkrents scenarios d'allocation supposent que diverses recettes peuvent Etre directement attribukes B une province, ou que d'autres critkres d'allocation plus adaptks peuvent Ctre utilisks (ex: la population serait plus indiquke). En fonction des prkvisions de croissance de chaque catkgorie de recettes, ceci aura non seulement un impact sur I'enveloppe globale des recettes budgktaires alloue'es aux provinces (ex: un partage vertical de 40% des recettes non pktrolikres intkrieures), et si certaines categories de recettes prksentent de meilleures perspectives (ex: les recettes perques auprks des gros contribuables par rapport aux imp6ts). Le graphique 1 met I'accent sur les principales sources de recettes par type et sur les prkvisions dans le temps.Io8Sur les 969 milliards de francs congolais de recettes intkrieures prkvues en 2008, les principales sources de recettes sont les douanes et les droits perqus par I'OFIDA (40.796), les imp6ts des gros contribuables perqus par la DGE (26,696), les recettes pCtrolikres (16,5%), les frais et commissions perqus par la DGRAD (8,2%), et les imp6ts directs gkrCs par la DGI (7,696). 'OX D'aprks les estimations du FMI et du gouvernement. Annexe 6. Craphique 1: PrCvisions de recettes intkrieures, par type (2006-2011) National Revenues (Actual/Projected)CFC Billions L.SCX) 1 1. PETROL PROD .Dm. DWDGE DGI OFTDA Interpretations constitutionnelles, equite' et viabilite' A98. I1 existe diverses manikres d'interpre'ter les dispositions de la Constitution qui privoient le transfert de 40% des recettes intirieures aux provinces et la retenue de ces recettes i la source. La logique constitutionnelle est fondie sur deux postulats: a. que chaque province sera une entiti viable dans ce scinario b. que toutes les recettes peuvent Ztre attribuies automatiquement i une province. A99. Le travail analytique prisenti dans la Note sur la Dicentralisation Fiscale, a souligni qu'aucun de ces postulats n'est valable. Premikrement, une interpritation littirale de la Constitution en utilisant la contribution de chaque province aux recettes intirieures comme base de re'trocession crierait des disparitis inacceptables dans l'allocation des revenus par habitant et par province. Deuxikmement, cela placerait plus de 75% des provinces dans une situation financikre insoutenable (voir le tableau 3). Troisikmement, plusieurs types de recettes importantes (les recettes pitrolikres off shore, la majoriti des recettes douanikres et les recettes fiscales collecties par la Division des grands contribuables au niveau central, toutes payies Zi Kinshasa) ne peuvent pas Ztre attribuies Zi des provinces pre'cises, ce qui aggrave les disparitis de revenus, principalement entre Kinshasa et les autres provinces qui disposent d'importants postes douaniers d'une part, et le reste du pays, d'autre part. A100. L'approche purement constitutionnelle des transferts ne tient pas compte de ces questions d'inigaliti. Le tableau 3 met en ividence les grosses inigalitis de revenus entre les provinces qu'entrainerait une interpritation littirale de la Constitution. Comme premikre modification, il est gkniralement admis que les recettes pktrolikres, ou tout au moins celles gknkrkes B travers les opkrations off-shore,lW soient tenues B l'kcart des allocations de ressources entre les diffkrents niveaux de gouvernement, et ce, en raison de leur caractkre kphkmkre et du niveau e'levk d'instabilite' desdites recettes. Cette mesure est par conskquent appliquke h tous les sce'narios prksentks ci-aprks. I1 faudrait kgalement relever que ces scknarios ne traitent que des recettes provinciales en raison du partage des recettes (rktrocession). 11s ne prennent pas en compte toutes les ressources propres gknkrkes par les provinces. L'accroissement de ces ressources propres devra jouer un plus grand r61e, dans le but de crker une assiette fiscale stable pour les provinces. Annexe 6. Tableau 3: Transferts par province et par habitant : interprktation stricte de la Constitution 2008 2009 2010 201 1 Bandundu 215 246 285 338 Bas-Congo 4,153 4,822 5.642 6,669 Equateur 263 304 354 419 Kasai' Occidental 1,566 1,784 2,050 2,439 Kasai' Oriental 954 1.089 1.252 1,487 Katanga 3,450 4.1 59 4,905 5,700 Kinshasa 34,896 41.286 50,207 59,163 Maniema 165 198 234 273 Nord Kivu 810 964 1,138 1,332 Province Orientale 33 1 396 465 542 Sud Kivu 1.030 1.199 1.397 1.648 Average 5,349 6,322 7,624 8,976 Scenario de la (( Commission paritaire u :solidarite insuffisante A101. Les dkcideurs congolais ont pris conscience des deux problkmes relevks ci-dessus qui ont ktk dkbattus dans le cadre de la Commission paritaire (CP). Cette commission est composke de reprksentants du gouvernement central, des gouverneurs de province et des assemblkes provinciales. Elle a kt6 crkke en juin 2007. Les conclusions du travail technique effectuk par la CP soulignent ii la fois les questions d'ine'galite' et les problkmes d'attribution de certaines catkgories de recettes aux provinces. Dans ses conclusions, la CP a par conskquent suggkrk de supprimer les recettes douanikres comme paramktre de l'kquation d'allocation directe (environ 26% de l'ensemble intkrieures) et de les diviser en partie selon le lieu de collecte de ces recettes (80%) et en partie selon une formule (20%) baske sur la taille de la population. Le scknario de la CP a un certain effet de pkrkquation. Toutefois, dans les propositions de la CP, les disparitks entre les niveaux de recettes par habitant demeurent inacceptables, et mettent davantage en doute la viabilitk d'un grand nombre de provinces, surtout compte tenu des catkgories de dkpenses qui seraient transfkrkes, a l'instar de celles de l'enseignement primaire et secondaire. Le tableau ci- aprks prksente les scknarios de rktrocession selon la CP, et souligne que ce scknario entraine encore d'knormes disparitks. '09 Les reprksentants du Bas Congo ont propose que 40% des recettes petrolikres on shore soient transferees a cette province puisqu'elles y sont gCne'rCes. Annexe 6. Tableau 4: Scenario de la CP sur le niveau de transfert 2008-2011 2008 2009 2010 201 I Bandundu 610 694 797 949 Bas-Congo 3,984 4,630 5,423 6,407 Equateur 654 748 862 1,024 Kasai' Occidental 1,703 1,940 2,229 2.652 Kasai' Oriental 1,208 I .378 1,582 1,881 Katanga 3,550 4,272 5,035 5,854 Kinshasa 33,002 39,139 47,75 1 56,236 Maniema 582 670 775 918 Nord Kivu 1,156 1,355 1,586 1,865 Province Orientale 727 845 978 1,154 Sud Kivu 1.310 1.516 1.760 2.08 1 Average 5,349 6,322 7,624 8,976 Source: Calculs des services. Scenario de solidarite: amelioration de l'equite, mais des questions subsistent A102. Par conskquent, ni le scenario constitutionnel pur, ni la solution proposCe par la CP n'apporte de solutions satisfaisantes aux exigences essentielles de viabilitC, d'CquitC et de faisabilite pour identifier la vCritable origine des recettes), un troisikme scCnario de rechange a CtC dCveloppC dans le cadre de llClaboration de la note d'information sur les aspects de la dkcentralisation liCs aux transferts des compCtences. A103. Ce scCnario se fonde sur certains des memes ClCments Clabore's pour la CP, particulikrement la faisabiliti de l'attribution des recettes h des provinces spkcifiques. La principale difference entre le scknario de solidaritC et celui de la CP tient au fait que dans le scCnario de solidarite, les recettes douanikres et celles de la Division des grands contribuables sont supprimCes de llCquation d'allocation directello. I1 est proposC que ces deux sources de recettes soient allouCes selon une formule d'accroissement des allocations b a d e sur les principes d'CquitC. La faisabilitC technique de l'identification de l'origine des biens importes et export& est limitCe (comme en attestent les problkmes qui ont vu le jour sur la meme question en RCpublique du Congo). I1 y a un risque accru qu'un tel processus crCe dtCnormes possibilitCs de fraude et de corruption. Par consCquent dans le sce'nario de solidaritk, un mode diffkrent d'allocation des recettes douanihes entre les provinces est utile. De meme, plusieurs types de recettes gCnCrCes par la Division des grands contribuables de l'adrninistration des imp& 2 i Kinshasa reprksentent en rCalitC des recettes gCnCrCes par des sources CparpillCes sur plusieurs provinces, notamment au Katanga, mais Cgalement dans beaucoup d'autres provinces. Ainsi, l'allocation de ces deux types de recettes ? travers i une formule amkliorerait 1'CquitC et la viabilitC d'un plus grand nombre de provinces. ce qui serait plus Cquitable au regard de la faisabilitk limitCe de l'attribution des recettes h une province pre'cise. l lo En plus des recettes du secteur petrolier off-shore Annexe 6. Graphique 2: Allocations des recettes selon le modele de solidarite C:Recettes nationales (13.5%, 126 milliards FC) B: Formule (46.3% 2 18,9 milliards) I < Province (0-->40°h) < A: Derivation Nationale (60%) Automatique (40.3%, FC . . 196.6 milliards drovince (40%) Recettes BudgCtaires 2006 C. HydrocarburesIDroits Administratifs . .C. HydrocarburesIPe'trol~ersProducteurs B. Revenus des socie'te's (Produits pe'troliers) B. Revenus des socie'te's B. Droits et taxes h l'exportation . B. Droits et taxes h l'importation .A. Autres A. Recettes domaniales (autres) A. Recettes des participations A. Recettes domaniales (mines) A. Recettes judiciaires A. Recettes administratives A. Imp8ts sur les revenus (non-pCtrolierslsociCtCs) .A. Imp8ts directs .A. Droits de consommation A104. Le mCcanisme proposC d'allocation des recettes douanikres et de la Division des grands contribuables devrait etre une formule simple et transparente basCe sur des crititres tels que la population (50%), la superficie (30%) et un forfait (20%). Les deux premiers crititres reflittent des aspects spCcifiques du coDt des services publics (surtout dans les secteurs de 1'Cducation et de la santC), tandis que le troisikme vise a garantir un niveau minimal de revenu a toutes les provinces. Les rCsultats des simulations de cette approche sont prCsentCs aux tableaux 6 et 7 ci- aprks. I1 faudrait relever que cette approche proposait Cgalement une mise en oeuvre graduelle des transferts (en commen~ant par 28% en 2008 pour passer a 36% en 2010, ce qui constitue le mEme niveau de transfert que dans les deux autres scCnarios), ce qui entralne des niveaux de transfert infkrieurs ceux des deux autres scCnarios pour 2008 et 2009). Cela dCpendra Cvidemment de la ddcision concernant les modalitCs et la vitesse des transferts de responsabilitds conformCment a l'analyse faite ci-dessus. Les tableaux 5 et 6 soulignent 1'Cvolution escomptCe des transferts en direction de chacune des provinces dans ce scenario, y compris une rkpartition (A par rapport a B) des recettes allouCes selon lieu de collecte par rapport a une base fondCe sur la formule. Annexe 6. Tableau 5: Niveaux de transfert par habitant, scCnario de solidaritC, par composante 2008 2009 2010 2011 Bandundu 3,972 4,65 1 5,593 6,611 Bas-Congo 5,082 6,008 7,243 8,526 Equateur 4,704 5,511 6,627 7,832 Kasai' Occidental 4,083 4,780 5,738 6,782 Kasai' Oriental 4,246 4,973 5,974 7,060 Katanga 6,270 7,516 9,039 10,567 Kinshasa 9;743 11,622 14,155 16,621 Maniema 7,104 8,325 10,012 11,831 Nord Kivu 3,807 4,486 5,400 6,364 Province Orientale 4,956 5,8 17 6,995 8,259 Sud Kivu 3,851 4,527 5,444 6,423 Average 5,349 6,322 7,624 8,976 Annexe 6. Tableau 6: Niveaux de transfert par habitant, scCnario de solidaritC, par composante 2008 2009 2010 201 1 A B A B A B A B Bandundu 52 3,920 61 4,590 74 4,590 87 5,519 Bas-Congo 1,525 3,557 1,843 4,165 2,234 4,165 Equateur 84 4,620 102 5.409 123 5,409 Kasai' Occidental 277 3,806 324 4,456 379 4,456 Kasai' Oriental 177 4,070 209 4,765 244 4,765 Katrnpa 1,996 4,275 2.51 1 5.005 3,020 5,005 Kinshasa 7,096 2,647 8,523 3,099 10,429 3,099 Manierna 97 7,007 121 8,204 147 8,204 Nord Kivu 429 3,378 531 3,955 644 3,955 Province Orientale 171 4,785 215 5,603 258 5,603 Sud Kivu 362 3.490 442 4,086 531 4,086 615 4,913 Average 1,360 3,989 1,652 4,670 2,009 4,670 2,338 5,616 A105. Les rksultats des calculs effectuks sous ce scknario sont globalement plus proches des crititres knoncks ci-dessus (kquitk, viabilitC, respect des principes constitutionnels) que les rksultats produits par les deux autres options. I1 rapproche le systitme de la rkalisation d'un niveau de recettes de base acceptable pour toutes les provinces, sans nuire i la capacitk des provinces plus riches de remplir leurs obligations de-dCpenses par habitant, tout i n restant conforme i l'esprit de la Constitution. Ainsi, d'un point de vue budgetaire, - Cconomique et du dkveloppement, cette option serait clairement la plus souhaitable. L'option adopte'e :solidaritk avec orientation du gouvernement central A106. Les dkbats du Forum national sur la dkcentralisation et le travail technique subsequent fait par une Commission mixte d'experts ont permis d'arriver 2 une position consensuelle sur les aspects budgitaires de la dkcentralisation, l'un des prkalables clCs du progrits dans ce processus. Les caractCristiques principales de la position consensuelle Claborte i la suite du Forum sont: a. Elle suit la logique de catkgorisation des recettes CnoncCe dans le cadre du scknario de << solidaritk >> (recettes attribuables, recettes non attribuables et recettes off-shore, ainsi que le principe d'application de principes diffkrents de distribution selon cette catdgorisation) b. Une formule plus simple (basCe uniquement sur un coefficient de population) a CtC ClaborCe pour les recettes non attribuables c. En dCpit de l'introduction d'une rCallocation des ressources entre Kinshasa et le Bas Congo (sur une base ponctuelle) au cours des dCbats du Forum, cette mesure n'a pas CtC encore rCpercutCe dans le projet de budget 2008'" A107. En plus des aspects liCs aux recettes, des mesures d'attknuation des risques ont C C t proposCes en matikre de dCpenses. En se basant sur les calculs des dCpenses salariales rCelles dans le cadre des responsabilitCs transfCrCes, les dkpenses salariales seront des lignes protCgCes et les provinces seront obligkes de baser le paiement des salaires, ne serait-ce que pour l'annCe 2008, sur les listes des dotations en personnel fournies par le gouvernement central, remettant ainsi de fait i plus tard certains problkmes dClicats de transfert des ressources humaines. A108. Les estimations initiales de l'impact du scCnario ci-dessus montrent qu'une grande majorit6 de provinces seraient viables sur le plan budgktaire, en dCpit d'une marge de manoeuvre rCduite en ce qui concerne les dCpenses, au moins pour l'annCe budgCtaire 2008. Le tableau 7 prCsente les pre'visions transferts budgktaires i differentes provinces telles que prCvu dans le budget 2008. Les recettes de la DGI et de la DGRAD sont allouCes en fonction de la collecte. Le gros des autres recettes non pCtrolikres (OFIDA, DGE) sont allouCes en fonction de la population. Sur la base des d6penses salariales, toutes les provinces seraient en mesure de couvrir les dCpenses dlCducation, de santC, du secteur agricole, des autoritCs traditionnelles, toutes des qui obligations d 7 ~ t a t ont kt6 transfirkes aux provinces. Toutefois, certaines provinces telles que le Bandundu et Kinshasa auraient une marge de maneuvre limitCe au-deli de ces de'penses en raison des montants klevCs des dCpenses salariales. Compte tenu des mesures rCcentes de hausse des salaires dans les secteurs de l'Cducation, le rCalisme de ces projections qui couvrent toute llannCe 2008 devrait 2tre CvaluCe. Annexe 6. Tableau 7: Transferts provinciaux et dCpenses salariales, Budget de I'exercice 2008 Population Ratio to PC by PC by Education Provincial (2008 Alternative PC Total Collection Population Wagesflotal Wagesfrota1 Budget) Pop Figures Bandundu 4,373 22 4.351 69.5% 86.9% 7,637,700 108% Bas-Congo 8.254 2.903 4,35 1 36.2% 48.5% 3,387,437 87% Equateur 4,396 45 4.35 1 39.6% 57.3% 6,364,842 98% Kasa'i Occidental 4.415 64 4.35 1 33.4% 46.5% 5,326,850 99% Kasa'i Oriental 4,409 58 4.35 1 28.68 41.4% 5,874,994 132% Katanga 7,775 3,424 43.5 1 20.8% 31.5% 6,230,738 71% Kinshasa 6,800 2,449 4,35 1 44.0% 80.0% 7,184,001 99% Manierna 4,426 75 4.35 1 41.1% 60.9% 1,515,381 8976 Nord Kivu 4.802 45 1 4,35 1 3 1.9% 46.8% 3,398,078 75% Province Orientale 4.46 1 110 4.35 1 30.6% 44.3% 6,732,660 93% Sud Kivu 4.66l 310 4,35 1 35.4% 49.2% 3.291.783 76% 5,347 995 4,351 37.4% 54.9% 56,944,464 93% Ill Fond6 Fur le principe dit (( d'osmose )).qui considkre les interrelations entre les Cconomies de Kinshasa et du Bas Congo. A109. MalgrC les nombreux points positifs de la solution de compromis, plusieurs questions importantes restent en suspens : Les prCvisions budgetaires se fondent principalement sur les previsions des ressources propres des provinces. Ces prCvisions prCsentent de fortes variations et posent le risque de voir se mettre en place un systkme de sables mouvants, surtout lorsque le caractkre protegC des dCpenses salariales sera s ~ ~ ~ r i lr2 n e ; ~ Dans plusieurs cas, les provinces ne semblent pas avoir prevu des ressources suffisantes pour les frais de fonctionnement non salariaux, un problkme qui doit Stre bien etudie pour eviter que le problkme de la viabilitC budgetaire ne revienne subrepticement surface. Le cadre juridique du systkme ci-dessus est loin d'2tre achevk. Bien qu'il soit possible de fonctionner avec des rkgles provisoires au cours du premier semestre de 2008, l'adoption rapide d'une loi de finances organique modifiee, fondCe sur une gestion dkcentralisee des depenses publiques, demeure une priorite urgente. Bien que les chiffres de la population soient un critkre simple et transparent d'allocation de la majorite des transferts en direction des provinces, le manque de donnees de base en RDC implique que des clarifications seraient nkcessaires quant au choix des chiffres utilisCs pour les enveloppes temporaires en attendant un recensement ginera1 de la population. Par exemple, le tableau 9 souligne que les chiffres de la population utilises pour le budget 2008 diffkrent sensiblement des chiffres de reference utilisCs dans les projections de 2002. En dCpit d'un large consensus apparent sur les solutions provisoires de gestion de la masse salariale, quelques problkmes (Ctablissement des chiffres reels du personnel, la formation des capacites de gestion de la masse salariale dans les provinces et au niveau local) demeurent plus que jamais urgents, avec le risque qu'une solution i ces problkmes fondamentaux soit indkfiniment remise i plus tard, laissant ainsi le projet en transition. l 3 A110. En consCquence, Ctant donnC que la politique de la corde raide et une recherche (hesitante) du compromis ont tree ce qui pour l'instant semble 2tre une solution viable aux dilemmes posCs par le transfert budgetaire et des compCtences en RDC, des questions cruciales devront 2tre rksolues au cours des mois i venir (pour les trois premiers problkmes posCs ci- dessus) ou au cours de I'annCe 2008 (le dernier problkme posC ci-dessus). Ce n'est qu'aprks la resolution de ces problkmes que le processus sera bien l a n d . Les capacitis de gestion financiire: Comment girer efficacement les ressources transfirkes A1 11. En dehors des questions politiques et techniques qui entourent l'elaboration et la mise en ceuvre des me'canismes de transfert, un vaste programme de renforcement des capacitCs subsiste, particulikrement au niveau provincial, et plus tard au niveau des ETD. Les discussions avec les 112 Les dCpenses salariales constitueront des chapitres obligatoires pour les provinces, au moins au titre de I'annCe 2008. Les provinces seront tenues de payer les salaires conformCment aux listes Ctablies par le gouvernernent central. Ili The case of Indonesia shows the real nature of this type of risk autoritks provinciales ont permis d'klaborer un important programme de mise en place de systkmes locaux renforcCs pour la gestion des finances publiques. Surtout, lfClaboration de nouvelles regles et procedures de gestion de la chaine de dCpense constitue un problkme urgent, Ctant donnk que les cadres rkglementaire et 1Cgislatif existants ne prCvoient pas de gouvernement provincial ou de ministres provinciaux. A1 12. Le type de lien qui doit exister entre les prockdures d'adoption des budgets provinciaux et du budget national doit etre rapidement clarifiC (voir ci-dessus le point sur la crCdibilitC des prkvisions). Par ailleurs, des conflits sont nCs dans quelques provinces en raison du non respect du r61e des assemblkes dans I'adoption du budget. De meme, le lien entre le gouvernement provincial et les institutions de collecte des imphts, des droits de douane, des frais administratifs doit etre clarifik. Bien qu'il soit entendu que ces institutions resteront sous la tutelle du gouvernement central, il faudrait dkfinir et opkrationnaliser a travers des systkmes informatiques adaptks un lien entre la gestion des recettes, la prkparation du budget et la gestion des systkmes de dkpense. De plus, un effort particulier de renforcement des capacitks des membres des gouvernements provinciaux (ministres et leurs cabinets) nouvellement nommks est nkcessaire, ktant donnk qu'ils ne sont pas pour la plupart habituks aux prockdures de gestion des affaires publiques. Conclusions A1 13. Enfin, il est important de souligner une fois de plus qu'il est essentiel, a moyen terme, que les aspects budgktaires de la dkcentralisation bknkficient de fondations solides et stables. Le caractkre incertain des recettes provinciales persistera en raison de la nature instable des accords politiques qui sous tendent les mkcanismes de partage des recettes. A terme, il faudra une rkallocation des imp& et des autres catkgories de recettes entre les diffkrents niveaux de gouvernement, l'amklioration des recettes propres gknkrCes par les provinces et une rkforme fondamentale de l'administration fiscale en vue de renforcer sa transparence et l'arrimer aux nouvelles rkalitks du systkme de 1 ' ~ t adkcentralisk. t La premikre ktape du processus de rkforme concerne la revision de la nomenclature des imp6ts. A1 14. Enfin, un exercice similaire de transferts budgktaires doit etre men6 au niveau de chaque province sur le partage des compktences et des ressources entre les provinces et les entitks territoriales dkcentraliskes (ETD). A115. La Constitution de la RDC prCvoit la cre'ation de fonctions publiques provinciales et locales, un des ClCments du processus de dkcentralisation. Bien qu'il s'agisse d'un prkalable clC pour la re'ussite des autres ClCments du processus de rtforme, peu dlintCrEt a CtC accord6 A cette question, notamment au niveau du gouvernement central. Les gouverneurs des provinces ont souvent relevC le dCcalage entre le principe de gouvernance dCcentralisCe et une fonction publique gCrCe par le gouvernement central. De mEme, ils ont mis en Cvidence les risques que le manque de clartC sur les questions de subordination entraine pour la stabilitk institutionnelle au niveau provincial. Ces risques sont notamment : un dCcalage et un chevauchement entre les deux fonctions publiques parallkles, qui seraient A la fois coQteux sur le plan budgCtaire et inutiles, ainsi que la baisse de la qualitk des services existants au niveau provincial qui, jusqu'ici, n'ont pas CtC affect& par le malaise du service public au niveau central. De plus, vu I'expCrience internationale, les processus de dicentralisation posent de sCrieux problkmes d'organisation et de gestion, en particulier celui du bien-fond6 et des modalitks de la gestion de l'affectation du personnel actuellement en service dans les services publics dCconcentrCs vers les services provinciaux qui seront crCCs. A1 16. Plusieurs questions fondamentales doivent Etre riglies si l'on veut mettre sur pied un service public efficace. Certaines de ces questions font partie de rkformes globales attendues depuis longtemps, telles que la rCforme du systkme de rCmunCration de la fonction publique ainsi que la gestion et le redkploiement du personnel entre les unitCs dkconcentrees et les unitCs dCcentralisCes. D'autres questions sont plus spkcifiques aux provinces, telles que la mise en place au niveau provincial de systkmes de gestion des ressources humaines capables de prendre en charge les questions de recrutement et de gestion des carrikres, ainsi que les questions soulevees plus haut, h savoir, les dCcisions concernant la f a ~ o nde gCrer l'affectation du personnel qui devront trks probablement accompagner le transfert de compCtences, et la gestion des cas de fonctionnaires dont le profil pourrait ne pas Etre adapt6 aux nouvelles responsabilitCs confiees aux provinces. A1 17. Les rkcentes ttudes sur le systkme de la fonction publique en RDC (Banque mondiale, 2008) soulignent plusieurs dtfis systCmiques clCs: Moderniser le systkme des services publics et en modifier le cadre juridique afin d'en amCliorer les normes dlefficacitC dans I'offre des services et la gestion des ressources humaines au moyen d'une promotion de valeurs telles que le mCrite, les risultats, la performance et la professionnalisation; Combler le vide normatif en fixant des rkgles et prockdures de gestion de la nouvelle fonction publique dCcentralisCe; Garantir la cohe'rence entre le cadre juridique et I'organisation des fonctions publiques nationales et locales d'une part, et le nouvel ordre constitutionnel, d'autre part; et Faire de la fonction publique un employeur plus attrayant pour des jeunes professionnels qualifiks en rkformant et en amkliorant le systkme de rCmunCration du secteur public A travers des mesures de rkforme systkmatiques et saines. A1 18. Bien qu'il donne I'illusion d'un systkme integre, le systeme actuel de service public est en realit6 un systeme fragment6 en fonction des secteurs. fond6 sur plus de 27 statuts juridiques qui donnent lieu 2 des conditions de travail trks varikes pour les diffkrents corps de la fonction publique. L'harmonisation de ce systkme et la dkfinition d'un nombre reduit de statuts types (4 ou 5) pour des corps spkcifiques (function publiclue gknerale. kducation, sante et services sociaux, securite civile) est un prealable pour la mise sur pied d'une fonction publique provinciale gerable, Ctant donne que les statuts provinciaux seront invariablement inspires du modkle central. Dans cette logique, un chaos au niveau central entrainerait un chaos dans les provinces. La modernisation du cadre juridique de la fonction publique doit donc bien tenir compte de la creation d'une fonction publique provinciale. A1 19. Parallelement 2 I'klaboration d'un (ensemble) moderne de statuts pour la fonction publique, il faudrait egalement Claborer en prioritk des textes d'application, ainsi que des regles et procedures capables d'accroitre lec chances de mettre en place une fonction publique professionnelle et basee sur le mkrite, ktant donnk que la legislation provinciale va probablement etre copike sur celle du gouvernement central. A120. Un deuxieme probleme systemique ticnt ail systeme de remuneration de la fonction publique. Bien qu'il existe environ 27 statuts diffkrents, ils donnent tous lieu, sans exception, a des systemes de remuneration opaques et inadaptks, fondks sur une plethore de primes et d'indemnites, ainsi que des salaires de base trks bas. Bien que la mise sur pied d'un systeme plus transparent soit devenue recemment un su-jet de debat. notamment lors des recentes discussions sur les salaires du secteur de I'education, les principes de transparence et de previsibilite sont loin d'etre respect~s.l"En outre, il existe d16normesdiffkrences entre les niveaux de rkmuneration de Kinshasa et ceux des provinces, induites principalement par des ecarts entre les primes, qui ne sont pas justifies par les differences de niveau de responsabilitk ou de difficult6 du travail. Une autre etude de la Banque mondiale examine specifiquement la reforme du systeme de remuneration de la fonction publique. et propose une strategie a moyen terme de resolution de ces problemes. I1 est tres importanl de prendre I-apidement des decisions concernant la strategie de reforme de la solde afin de lcs prendre en co~nptedans la conception de systemes de remuneration au niveau provincial. Pluc exactement, les systemes salariaux provinciaux doivent respecter les memes principes que ceux appliquks 21 travers le monde (a travail Cgal salaire egal. le merite, la transparence. et la previsibilit@).De plus, bien qu'on puisse permettre aux regions de fixer leurs propres niveaux de r61nilnt:ration. i l est important que les variations soient maintenues dans un intervalle dkfinie (ex: -20>X<+20). Pour que ces mesures soient efficaces, les problkmes du systk~ne de remunkration du gouvernement central doivent &re resolus ne serait ce qu'au niveau strategique et politique. A121. Enfin, les regles appliqukes par le gouvernernent central en matiere d'affectation et de deploiement des fonctionnaires devront &re arretkes, ainsi que des procedures d'attestation, qui garantiraient l'affectation harmonieuse, le cas kcheant, du personnel entre les actuelles unites deconcentrkes et la nouvelle fonction publique provinciale. dnns la fonction p~lhlique 'I4 C'est un problkme que l'on retrouve surto~~t generale, oh le salaire de base reprksente entre 5 et 10% du salaire reel. A122. Une autre catCgorie de questions systCmiques tourne autour des aspects liCs B l'organisation de la dkcentralisation. Ces questions tiennent en partie au manque de clartC dans les relations entre le gouvernement central et les provinces et B l'inachevement du transfert de compdtences entre les diffkrents niveaux de gouvernement. Par conskquent, certaines difficult& d'organisation ont vu le jour. Les structures dCconcentrCes existantes (les divisions et les rCgies financikres) ne sont pas fixdes sur leurs missions et responsabilitks et le lien hikrarchique entre le gouvernement central et les provinces. Dans la plupart des provinces, on suppose que ces entites prendront en charge les autorite's provinciales, mais le niveau de leurs responsabilitCs et de leur implication dans les obligations de la province n'est pas clair. D'autre part, les nouveaux gouvernements provinciaux, qui manquent de personnel compCtent, s'attendent ?i un soutien total et ii lfallCgeance de ces structures dCconcentrCes. Parfois, cette situation a donnd lieu A des conflits et crCC la confusion, et, souvent, un personnel dCmotivd et insoumis. I1 existe des cas oti le personnel sert les autoritCs provinciales avec enthousiasme, motivC par la possibilitC qu'ils ont de contribuer au developpement de leur province d'origine, mais il s'agit de situations rares, surtout dans les rCgies financikres qui sont des structures centraliskes dotCes d'un programme national de rotation du personnel. A123. Dans le meme temps, de nouvelles structures organisationnelles ont CtC mises sur pied au niveau provincial. Elles seront soutenues par les ministkres, mais actuellement, elles ne sont pas encore suffisamment ancrCes ou dotCes en personnel. NCanmoins, la structure organisationnelle des gouvernements provinciaux devient claire, fondCe qu'elle est sur les dCnominations des ministkres provinciaux. IdCalement, ces ddnominations doivent reflCter les compCtences que la constitution transfert aux provinces pour garantir que toutes les missions et responsabilitCs sont bien prises en compte. Un examen des dknominations de ces ministkres dans les 11 provinces montre que ces ddnominations et l'organisation du travail sont trks variCes au niveau des gouvernements provinciaux. Toutes 1es provinces, except6 une (le Bas Congo), se sont limitCes 2 un maximum de 10 dkpartements ministkriels prescrit par la ~onstitution."~ Le Ministkre de l1intCrieur a tent6 de rkgulariser les pouvoirs et les responsabilitCs de ces ministres, mais cette dCcision n'a dtd prise qu'aprks leur nomination et cette directive a CtC largement ignorCe par les provinces. I1 s'ensuit cette variCtC qui reflkte les particularites des provinces, mais Cgalement la nCcessite' que les ministres prennent en charge un certain nombre d'obligations clCs de tat Par exemple, toutes les provinces ont un ministre charg6 des finances (souvent combink A llCconomie), la planification et le budget (gCnCralement combines ou sCparCs des finances), et l'administration territoriale (notamment la dCcentralisation et les relations avec les ETD). L'administration publique est la fonction qui n'est pas clairement attribuCe 2 un ministkre prCcis. Au-delh de ces missions clCs de l ' ~ t a t ,les ministkres provinciaux prCsentent une grande variCtd de cumuls des responsabilitds. Dans la plupart des cas, ces cumuls sont raisonnables Ctant donne' qu'ils limitent la taille et les c o b de l'administration provinciale. La seule inquiCtude serait like au fait que dans cinq provinces, la santC et 1'Cducation sont regroupkes au sein d'un seul ministere. Ce qui peut crCer quelques difficultCs Ctant donne qu'il s'agit de vastes secteurs dont les problkmes sont complexes et compte tenu du nombre ClevC de leur personnel qui, a partir de l'anne'e budgCtaire 2008, sera place' sous la tutelle des gouvernements provinciaux. A1 24. L'un des principaux risques inhe'rents i?i cet Clement prCcis du processus de reforme, c'est le dkphasage entre le dCbat sur la dCcentralisation budgdtaire qui avance vite (et porte de plus en 115 Le Bas Congo y a ajoute un Commissaire ge'nkral des mines avec rang de rninistre provincial. 239 plus sur les transferts de compktences) et la grande lenteur des progres sur la reforme de la fonction publique. Bien qu'il soit idkal de traiter les trois questions susmentionnkes - a savoir les bases normatives. le systkme de rkmunkration et les principes de transfert - au niveau de chaque province en se fondant sur la stratkgie du gouvernement central, cela pourrait devenir illusoire si la vitesse et l'orientation de la rkforme du service public ne sont pas sensiblement accklkrkes. Cela pose une fois de plus le risque de vide juridique, susceptible de donner lieu a un processus cahoteux de mise en place des services publics provinciaux. Par conskquent, si le processus de rkforme au niveau du gouvernement central ne progresse pas, on peut prkvoir que les provinces elles-memes prendront des mesures dans le sens de la dkfinition de rkgles et prockdures provisoires de gestion du service public. A cet kgard, il est crucial de respecter les principes de bonnes pratiques, dans le recrutement, la gestion des carrikres et la politique salariale. LESQUESTIONS RELEVANT DES PROVINCES A125. Compte tenu du fait que les rkformes au niveau central touchant au statut juridique et aux systitmes de rkmunkration et de gestion du service public pourraient ne pas avancer suffisamment vite pour satisfaire les besoins immkdiats des provinces pour la mise en place des systkmes de fonction publique, il est important que les questions de capacitks au niveau provincial soient rksolues sans dklai. Le tableau 8 ci-aprks prksente les klkments essentiels de la stratkgie de satisfaction de ces besoins pressants. Les ktapes soulignent la complexitk de la question qui a des rkpercussions sur trois niveaux de gouvernement ; Le gouvernement central, qui fera face 21 la nkcessitk de rkduire sensiblement le r81e, les fonctions et les niveaux de dotation en personnel des structures dkconcentrkes ; La province, ou les cadres organisationnel et juridique et les capacite's de gestion devront Ctre mis en place, et les processus de dkcision sur I'opportunitk et la faqon d'absorber le personnel actuellement affect6 dans les structures dkconcentrCes devront Ctre arretks et mis en euvre. Au niveau local (ETD), qui devront finir par se doter de leurs propres capacitks de rksolution des problkmes de gestion du service public. A cet Cgard, les ETD font face 2 1 des dkfis spkcifiques, en raison de l'kloignement et de la petite taille des unitks, ce qui va nkcessiter la mise en commun des ressources et des capacitks pour rksoudre les problkmes de gestion des ressources humaines. Annexe 6. Tableau 8: ~ t a ~ cles e s de construction des systemes de fonction publique provinciale 1 tapes de la mise en place des capacitPs en I Corlditions de,facilitation gestion des ressources humaines Creation des capacites provinciales DCfinition des autoritCs provinciales -- Ressources pour doter les ministeres en personnel I (ministeres) chargCes de la gestion du I -- Prockdures de recrutement compCtitif bask sur des principes service public juridiques gCnCraux et I'existence d'un micanisme de contrale labor at ion des regles et procCdures -- labor at ion d'outils de planification pour l'e'valuation des provinciales provisoires de gestion du besoins en personnel service public -- CrCer une interface avec le Ministere des finances pour la I o n capacitCs de gestion de la ~ r ~ a t i des I gestion du systeme de la paie 1 masse salariale et de la base de donnCes du I 1 personnel labora at ion des processus et crCation des capacitks de gestion du recrutement du 1 provincial aupres des structures 1 1 dCconcentrCes ou sur le march6 du travail local. Doter les nouveaux systemes provinciaux de service public en personnel valuation des structures deconcentrees valuation des mCcanismes de compCtences -- Relations claires et transparentes entre les provinces et les et de coordination entre les provinces et les structures dCconcentrkes. prevention des chevauchements de structures dCconcentrCes compCtences et de fonctions I Adoption des instruments juridiques pour un I nouvel ensemble de mecanismes de --ProcCdures et mkcanismes clairs de gestion du personnel compCtences et de coordination superflu Adaptation des organigrammes des structures dCconcentrCes 1 Creation de processus et formation du I I personnel de gestion et affectation dans les 1 structures dCconcentrCes Harmonisation du nombre de postes, notamment I'2ge de retraite du personnel 2gC 1 de plus de 56 ans dans routes 1 ; s structures 1 dCconcentrCes. Gestion de I'affectation (partielle) du personnel des structures dCconcentrCes, en 1 collaboration avec les ministeres provinciaux. Gestion des capacites au niveau local (ETD) CrCation des capacites de gestion des -- Transfert formel des compCtences de gestion du personnel aux coinpCtences exclusives transferkes aux ETD. ETD. -- labor at ion de regles claires d'affectation du personnel des Transfert des compCtences de gestion du structures dCconcentrCes service public 2 des organes dCcentralisCs. -- CrCation de pools de personnel capables de soutenir chaque Mise sur pied de services inter- municipaux ETD sur une base rotative d'appui a la gestion des RH aupres des -- Fonds suffisants pour couvrir les coQts opkrationnels des institutions locales fonctions d'appui aux ETD. A126. Les Ctapes essentielles prCsentCes ci-dessus sont complexes, et leur mise en place necessitera beaucoup d e temps. Actuellement. on note une cohabitation prCcaire entre les fonctionnaires et agents publics (qui sont toujours sous la tutelle du gouvernement central) et les ministres provinciaux. Ces ministres sont nommCs par les gouverneurs Clus et d'un point de vue formel, ils n'ont pas dlautoritC sur les structures dCcentralisCes qui opkrent au niveau provincial. En consCquence, la prkparation du budget dans les provinces a C C gCrCe par de petits groupes de t responsables nommCs pour des raisons politiques (personnel du cabinet), sans pouvoir de recourir (suffisamment) au personnel expCrimentC affect6 auprks des structures dCconcentrCes. Ceci indique clairement la nCcessitC de trouver une solution a cette anomalie qui dkcoule de la coexistence entre des statuts juridiques obsolktes et de nouvelles rCalitCs politiques. A127. Une fois que les problkmes juridiques et de competences seront rdsolus, un vaste programme de renforcement des capacitCs devra Ztre ClaborC. Les gouvernements provinciaux ne disposent h prCsent ni des capacitCs, ni de la main-d'aeuvre, ni des systkmes nCcessaires pour gCrer les carrikres et la masse salariale, et leurs capacitks de gestion des processus de recrutement et de limogeage sont insuffisantes, quand ils en ont. Par ailleurs, pour prendre en charge la responsabilitC de la gestion d'un service public provincial, il faudra nCgocier les conditions de travail et les salaires avec les syndicats. Cette tiiche est actuellement gCrCe exclusivement par le gouvernement central. A128. Comme beaucoup d'aspects du processus de dicentralisation, les questions de gestion des ressources humaines prCsentent la fois des possibilitCs et des risques. La crCation de systkmes provinciaux de service public peut contribuer 2 la sortie de l'impasse sur des questions essentielles telles que la rCforme des statuts et des salaires, Ctant donnC que les provinces peuvent se doter de leurs propres rCgimes juridiques en l'absence d'une ligislation centrale, dans le respect des principes constitutionnels (qui Cnoncent en detail les principes devant rCgir l'organisation et la gestion du service public), notamment des systkmes de rCmunCration plus rationnels et plus viables. Toutefois, cela pose en mCme temps le risque de fragmentation et d'inCgalit6 des conditions de travail dans la fonction publique, situation qui est loin d'Ctre souhaitable dans un tat unitaire dCcentralisC. Cela pose Cgalement des risques d'insuffisance des capacitCs de gestion des problkmes de la fonction publique provinciale, a la fois pour ce qui est du systkme de gestion de la paie et des carrikres et des capacitCs de ndgociation avec les syndicats. A129. Par consequent, il est essentiel que des initiatives soient rapidement prises pour aider les provinces a se doter de capacitCs de gestion du service public provincial. En outre, en l'absence de progrks sur la rCforme des systkmes de recrutement au niveau du gouvernement central, les provinces pourraient avoir besoin d'aide dans llClaborationde lois et rkglements provisoires pour le service public provincial, en attendant que les questions clCs soient dCbloquCes au niveau central. 4. L'ORIENTATION ET LE CONTROLE E X E K < : ~ PAR 1,E GOIJVERNEMENT CENTRAL A130. La Constitution prCvoit. de manikre gCnerale, une orientation de la gestion des relations entre le gouvernement central et les provinces, et de t'aqon plus limit&, entre les provinces et les ETD. La Constitution fait une distinction claire entre les competences exclusives (du gouvernement central et des provinces) et les competence\ sitnultanees. A1 31. La Constitution met I'accent sur les aspects juridiques de ces relations, a savoir, les competences des assembl6es nationales et provinciales i adopter des lois qui touchent des niveaux inferieurs de gouvernement. La Note d'information sus les questions de contr6le et de supervision prisente quelques options de mise en teuvre de ces dispositions juridiques, surtout en ce qui concerne la gestion de la dCpense publique et des budgets. Cette note prevoit des exemples de diverses options pour les contr6les ex-ante et ex-post. A1 32. I1 faudrait relever que la Constitution n'apporte pas d'6claircissements sur la question des structures dont les competences seront partagkes cntre les autorites nationales et les autorites provinciales, et i l faudrait se limiter 21 r6al-'fismer que la hiirarchie juridique Ctablie selon laquelle une loi nationale a presCance sur une loi provinciale. L e psincipe de subsidiaritk doit permettre de , combler le vide, a condition qu'une action soit entrepriw en principe au niveau le plus proche du citoyen, dans la mesure ou il semble que ce niveau soit celui ou l'action peut Etre entreprise avec le plus d'efficacitk. A133. Une tsche primordiale et cruciale consiste B donner une orientation claire aux autorites provinciales et centrales sur la nature et les implications de 1'~volutiondes fonctions d'orientation et de contr6le du gouvernement central. Cela necessite I'adoption d'une legislation appropriee, une tiche particulierement urgente 6tant donni qu'au cours des derniers mois, on a not6 une cohabitation de plus en plus difficile entre les n~inistres provinciaux et leur personnel, qui rend compte aux gouverneurs, et les structures dkconcentrecs. qui sont sous la tutelle des ministeres centraux. I I h A134. Le retard enregistre dans la mise sur pied de la Cour constitutionnelle prevue par la Constitution complique skrieusement la prise de decisions sur ce genre de questions, un r6le provisoirement assum6 par la Cour supreme. A135. En ce qui concerne le contr6le budgetaire et financier. les principes enoncks par la Constitution (qui prkvoient un tat unitaire decentralise') ouvrent quatre options en ce qui concerne l'ilaboration de systemes de contr6lc dam ce domaine : a. Le contr6le ex-ante des budgets par le gouvernement central, fond6 sur une evaluation des budgets adopte's par les assemblees provinciales. Dans ce cas, les autorites centrales prksenteraient leurs observations aux autoritks provinciales et I I6 Traditionnellement. ces unites rendairnt egalement compte aux Directeurx de ]'administration au niveau provincial. Toutefois, Ctant donne qu'il s'agit d'un personnel noinme par le gouvernement central, cela ne contribue pas au dkblocage de la situation actuelle pour ce qili est de la hierarchic des administrations. demanderaient a llexCcutif provincial et aux assemblCes provinciales de les rCpercuter dans la version modifiie. Dans ce modele, en cas de dksaccord, le point de vue des autoritCs centrales prkvaudrait et prendrait la forme d'un veto, mais uniquement dans les trois cas suivants : a) un manque dlCquilibreentre les recettes et les de'penses; b) le manque d'engagements sur les postes de dCpense obligatoires, et; c) le non-respect des dClais d'adoption des budgets; b. Un droit de regard, griice auquel le gouvernement central contrblerait les budgets provinciaux apres leur adoption par les assemblies provinciales et transmettrait ses observations aux autoritCs provinciales, sans toutefois jouir d'un droit de veto. Le contr6le serait limit6 aux postes de de'pense obligatoires; c. Troisiemement, et [a notre avis] selon l'interpre'tation la plus littCrale de l'article 171 de la Constitution, les provinces enverraient simplement leurs budgets au gouvernement central pour notification et consolidation avec le budget du gouvernement central; d. Un contrble comptable men6 par les institutions rCgionales de contrble pourrait s'ajouter a la troisieme option prCsentCe ci-dessus, en vue d'appre'cier la viabilitC Cconomique des budgets provinciaux, notamment pour ce qui est de llCquilibre entre les recettes et les dCpenses. A cet Cgard, la mise sur pied d'institutions rCgionales d'audit est un prCalable. A136. A notre avis. une combinaison des troisikme et quatrieme systemes de contrale serait la solution la plus proche de l'esprit de la Constitution, bien que, vu le sCrieux manque de capacitCs qui subsiste au niveau provincial, la deuxikme option puisse Cgalement passer le test. I1 est important toutefois de relever que, quelle que soit l'option retenue, les budgets continueront a Etre soumis ?I un contrble ex post de 1CgalitC. Enfin, le contrble ex post par les institutions suprEmes d'audit s'appliquerait Cgalement aux budgets provinciaux. A137. Pour ce qui du contr6le de la ICgalitC des actes des administrations provinciales et locales, il existe Cgalement deux options possibles dans le contexte de la Constitution de la RDC: a. Un simple contrble ex post qui serait appliquC dans tous les cas; b. Un contrble ex post combink avec le contrb1C ex ante. Ce dernier contrble serait applicable uniquement aux actes pris par les ETD, et non par les autoritCs provinciales, et serait limit6 a certaines catdgories d'actes, comme par exemple: a) les actes budgktaires; b) les structures organisationnelles et; c) les dCcisions relatives au statut du personnel. A138. Pour ce qui est des options prdsentkes ci-dessus, les fonctions de contrble de la 1CgalitC des actes des ETD peuvent etre jouCes par les provinces ou le gouvernement central. Dans le cas de la RDC, vu la taille du pays et le coot potentiel de la mise sur pied d'un systeme de contrble gCrC par le gouvernement central, il serait prCfCrable de passer a un systkme dans lequel les provinces assumeraient ce rale. Toutefois, vu la faiblesse des capacitCs ?I ce niveau, il serait prCfCrable de remettre ?I plus tard le transfert de ces responsabilitks pour prCvenir la surcharge des institutions provinciales. A139. La portee et la profondeur des systkmes de contr8le et d'orientation, pour ce qui est des questions budgktaires et juridiques, sont limitees par la definition dans la Constitution de la RDC comme un tat unitaire dCcentralis6. Vu la pratique et les normes internationales, les options a explorer a cet egard sont IimitCes. ~ t a n t donnk que les autoritks provinciales dues n'ont CtC installCes que receniment. I'introduction de mecanisme!, de contr8le legers est une option a explorer. selon les principes retenus dans les troisieme et quatrikme options dans la section sur le contr6lc financier, moyennant la decision de passer par une periode de transition durant laquelle le droit de regard continuerait 2 s'appliquer. 5. LA GESTION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS :LE FONDS 1)E PEREQUATION A140. La Constitution prescrit la creation d'un Fonds de pkrequation (FP) qui absorberait 10% du revenu national. Ce fonds consacrerait ses ressources uniquement aux investissements dans les provinces. D'apres la dkfinition de la Constitution. il existt une varietk d'options pour ce qui est du r61e du Fonds de perequation et pour son modele institutionnel. A 14 1. Le FP sert de base a un element de solidaritk plus fort dans les relations financieres entre les provinces et le gouvernement central. 1 1 faudrait relever qu'elle pourrait partiellement compenser le manque de solidarite qui a jusqu'a present a caract6risC les propositions sur les rCtrocessions. Dans le m2me temps, toutefois, il est difficile d'iniaginer que les investissements finances par le FP soient gCres efficacement si les provinces manquent de nioyens 61Cmentaires pour renforcer leurs capacitCs internes de gestion de ces investissenients. A142. I I existe plusieurs options de modele institutionnel pour le FP. Toutefois, la Note plaide pour un modele institutionnel gCrC par les representants du gouvernement central et des provinces. ce qui en ferait une institution de financement fiable pour la construction d'infrastructures de dkveloppement utiles et sur laquelle les provinces et ltBtat central pourraient s'accorder. A143. Divers modeles permettent de determiner les criteres d'admissibilite des provinces a I'accks aux fonds de perkquation. 11 est essentiel que ces criteres soient transparents, a jour, ouverts a la critique et fond& sur des donnees facilement accessibles, compte tenu de la raretC de donnkes quantitatives en RDC. La Note releve que pour que le FP fonctionne efficacement, il faut elaborer une planification dCtaillCe et un mecanisme d'kvaluation qui permettra aux provinces de priparer des programmes et des propositions d'investissement qui produisent les initiatives d'investissement les plus viables et permettent au FP de selectionner les propositions les plus appropriees. De plus, la Note propose plusieurs principes sklectifs pour les investissements dans les provinces tels que; le respect du cadre juridique de la decentralisation des cotnpktences. le cofinancement, la programmation, la compatibilitk avec le programme national d'investissement et I'audit. A144. En tant qu'agence de financement, le FP aura des besoins specifiques en capacitks, qui devront Etre satisfaits par une organisation relativement Iegkre qui minimise ses frais de fonctionnement. Le FP sera rkgulikrement audit6 et place sous un contrdle dkmocratique pour garantir sa responsabilite. Cette institution devra elaborer des critkres de selection juridiques et financiers. A145. Le FP imposera kgalement ses besoins en capacitks sur les provinces. La preparation des propositions d'investissement public ?i presenter au FP devra respecter ces critkres d'accks. Ces propositions devront, ?i tout le moins, demontrer la viabilite economique et financikre des projets. Par ailleurs, les propositions devront presenter l'impact du projet, par exemple, sur les niveaux de revenus des populations ou les recettes genkrees pour la province. La prkparation de ces propositions necessitera que les provinces se dotent d'un personnel qui n'existe pas pour l'instant. A146. Le FP est un element cle du systkme de solidarite financikre entre 1 ' ~ t aett les provinces et entre les provinces. Par consequent, il est important que cette institution soit ktablie au cours de la premikre phase du processus de decentralisation. A cet Cgard, l1expCriencede 1'UE dans la gestion des fonds de developpement regional pourrait etre particulikrement instructive. 6. LE SECTEUR DE L'EDUCATION A147. Une note d'information finale accorde une attention particulikre au secteur de l'kducation. Le secteur de l'kducation absorbe l'essentiel de la masse salariale du secteur public (environ 45%), et represente presque 50% de ses effectifs. Au niveau provincial, ces pourcentages sont encore plus eleves; la proportion des salaires du secteur se situe probablement entre 57 et 85% (voir tableau 9 ci-aprks). Dans le mZme temps, la Constitution prevoit une decentralisation significative dans ce secteur, avec le transfert de la majorit6 des responsabilites de I'kducation prescolaire, de l'enseignement primaire et secondaire (sauf I'Claboration des normes et programmes et l'inspection) aux provinces et aux ETD. Annexe 6. Tableau 9: Estimations de la masse salariale par province (millions de FC, 2008, total dducation) EPSP, proportion du Province Masse salariale totale Masse salariale EPSP total ~~- Bandundu 27.368 23.224 85 Bas Congo 12.708 10.119 80 ~~uateur 14.048 1 1.072 79 Kasai-Occidental 9.75 1 7.852 81 Kasai-Oriental 9.343 7.402 79 Katanga 13.352 10.055 75 Kinshasa 37.985 2 1.479 57 Maniema 3.355 2.759 82 Nord-Kivu 6.622 5.212 79 Orientale 1 1.498 9.203 80 Sud-Kivu Total RDC 2007 Source: Ministkre de Budget et MEPSP, Noven~bre A148. Cela pose trois questions majeures : premikrement, la viabilite de la decentralisation des responsabilitCs compte tenu de l'inachkvement du vaste programme de reforme de l'dducation au niveau central ; deuxikmement, la capacite' des provinces et des ETD, du double point de vue budgktaire et des ressources humaines, B assumer court terme, les responsabilitCs i elles dCvolues par la Constitution ; et troisikmement, la nCcessitC d'adapter l'organisation du secteur de 1'Cducation B un mode dCcentralisC de fourniture de services. DESREFORMES INACHEVEES AU NIVEAU CENTRAL A149. Plusieurs initiatives de correction des irrCgularitCs du secteur de l'education sont en cours. Elles concernent notamment et surtout la question du nombre ClevC d'enseignants non agrCCs travaillant dans le systkme, rksultat de deux Cvolutions distinctes. D'abord, 1'incapacitC (financikre et organisationnelle) du gouvernement central a traiter les processus dtagrCment et d'affectation, ce qui a entrain6 environ 50.000 dossiers en souffrance. Actuellement, ces enseignants sont directement pay& par les parents dfClkvesa travers un systkme de primes que le gouvernement essaie de supprimer. Ensuite, un grand nombre d'enseignants dans les provinces qui sortent de la guerre sont de << nouvelles unites >>, crest-&direqu'ils ne sont pas encore agrCCs et leurs postes ne sont pas reconnus par le gouvernement central (bien qu'ils aient CtC recrutCs par les autoritCs provinciales pendant la guerre). I1 est important que le nombre exact et les proce'dures d'agrkment et d'intkgration soient clairement dCfinis avant le transfert des compCtences dans le domaine de l'Cducation, ou tout au moins avant le transfert des responsabilitCs en matikre de dCpense. Sinon, les provinces seront confrontCes a des niveaux de dCpense qu'elles ne peuvent assumer. Bien que ce problkme soit vkritablement sCrieux, pour l'instant, uniquement au niveau du gouvernement central. il serait exacerb6 s'il est repercut6 sur 11 provinces. A150. Une deuxikme question clC tient a la gestion de la paie qui a CtC identifiCe comme un problkme majeur dans 1'~valuation de la dCpense publique (Banque mondiale, i paraitre). La complexitC du systkme de la paie entraine dlCnormes << dkperditions >> de fonds et le non paiement de l'ensemble du personnel de llCducation. Bien que le transfert des responsabilitCs aux provinces et aux ETD puisse raccourcir les procCdures de paiement des salaires, il faudrait noter qu'une partie des problkmes du systkme sont liCs aux faiblesses des structures de contr6le au niveau provincial, et il faudrait y remCdier avant le transfert des responsabilitCs en matiere de paiement des salaires. A15 1 . Troisikmement, le systkme de la paie lui-mEme pose des problkmes. Certains aspects de cette question on CtC examines la section 3 ci-dessus. Les salaires ne sont pas harmonisCs a travers le pays (le systkme actuel comprend 3 zones de rCmunCration, a savoir, Kinshasa, Lubumbashi et le reste du pays, mais les Ccarts entre ces zones sont fondis sur le paiement ou non de primes et pas sur les differences entre les salaires de base), et sont constituCs d'une forte proportion de a) allocations et indemnitCs et b) paiements directs par les parents. Des discussions (aoOt 2007) entre le gouvernement et les syndicats visaient 2 risoudre certains de ces problkmes (intkgration d'une partie des indemnitCs et allocations dans le salaire de base, et passage B deux zones r6munCration au lieu de trois, suppression officielle des contributions des parents). A152. Enfin, les re'formes dans ce secteur viennent a peine de commencer a avoir un impact significatif sur la transparence et les resultats du systkme Cducatif. Des systkmes repandus de paiements additionnels par les parents restent en vigueur sans aucune transparence. L'inspection des Ccoles et du rendement des enseignants reste insuffisante en l'absence de l'implication des parents. I1 s'agit de questions qui devront Ctre rksolues au moment opportun dans le cadre de la decentralisation, surtout au regard des r6les des ETD dans le secteur de llCducation. A153. Bien qu'il soit probablement impossible de rCsoudre tous les problkmes abordCs ci-dessus avant le transfert des competences, un effort doit Ctre au moins fait pour Cvaluer I'impact de la rCforme du systkme de la paie et llintCgrationet l'affectation des enseignants. Cela implique que meme si les compCtences sont partiellement transfCrCes, le gouvernement devra garantir le paiement des salaires pendant un certain temps encore B travers un mCcanisme temporaire. A154. La capacitC organisationnelle et budgitaire des provinces B assumer les responsabilitCs qui leur sont dCvolues par la Constitution n'est pas encore en place. Pour ce qui est des capacitCs organisationnelles, les problkmes du secteur de 1'Cducation sont un microcosme de ceux examinks dans la section consacrCe aux ressources humaines. Le processus de partage des fonctions et des ressources entre les ddpartements de 1'Cducation relevant du gouvernement central dans les provinces et les structures Cmergentes de gestion de ce secteur au niveau provincial manque encore de clartk. Bien que la situation soit claire pour certains aspects du systkme ( B savoir, les inspections qui demeureront sous la tutelle du centre), il n'en est pas de m2me pour les autres aspects. Cela fait que les gouvernements provinciaux sont ma1 outillCs, en ce moment, pour assumer d'Cnormes responsabilitCs dans ce secteur. I1 est peu probable que ce problkme soit rCsolu rapidement en l'absence de la ICgislation ndcessaire. Par consequent, si des mesures intinmaires satisfaisantes ne sont pas prises, cette situation peut entrainer de graves problkmes d'organisation et de gestion dans le secteur de llCducation. HARMONISER LES MODELES ORGANISATIONNELS A155. Le modkle organisationnel du secteur de 1'Cducation va nCcessiter un grand effort d'adaptation afin qu'il soit conforme aux nouvelles rCalitCs de la dCcentralisation telle qulenvisagCe par la Constitution. A cet Cgard, l'un des aspects essentiels tient au fait que l'gtat n'est pas le seul, ni meme le principal pourvoyeur des services dlCducation en RDC. Le secteur de I'dducation non publique (constituC principalement dlCtablissements confessionnels) est le principal acteur dans ce domaine. I1 apportera sa propre dynamique B la dkcentralisation du secteur de 1'Cducation. A156. La dimension giographique, qui ne correspond forcement pas au dCcoupage administratif, constitue un autre aspect du systkme Cducatif B prendre en compte. I1 devra Ctre adapt6 pour permettre aux ETD de jouer un r61e majeur dans un modkle dCcentralisC du systkme kducatif. A157. La structure organisationnelle du secteur de l'kducation est trks complexe. Elle nCcessite des changements majeurs pour Ctre adaptCe aux nouvelles rCalitks de la dkcentralisation. Les directions les plus concernCes sont celles de la supervision et de l'inspection des Ctablissements au niveau infkrieur. Le r61e et la nature de la supervision administrative devront subir des modifications profondes B l'avenir. A1.58. Un bref examen des questions cles a resoudre pour assurer une dkcentralisation reussie dans le secteur de I'Cducation relkve les defis auxquels les autorites de la RDC sont confrontees. Cela confirme encore la necessiti d'une Claboration appropriee du processus, d'un point de vue technique, pour prCvenir des perturbations institutionnelles et politiques susceptibles de menacer la stabilitC sociale et la viabilite de l'ensemble du processus. L'Ctude de cas montre Cgalement les interrelations (et l'impact mutuel) entre ce qui reste un programme central de reforme largement inachevC et les ddfis qui se posent au niveau provincial. Bien que le processus de dkcentralisation puisse permettre dans certains cas de dkbloquer des questions de rdforme qui ont it6 gelees au niveau central, il y a un risque evident h transfdrer d'autres problkmes non rCsolus au niveau central aux provinces et a mettre indQment sous pression leurs capacitks budgdtaires et administratives actuellement IimitCes. C'est u n aspect important qu'il faut prendre en compte dans la prise des ddcisions finales sur les &apes et le calendrier du processus de dkcentralisation. A1.59. Les sections precedentes prksentent une brkve ivaluation des questions elks presentCes dans u n ensemble de cinq Notes et ExposCs de politique ClaborCs conjointement par la Banque mondiale, I'UE et les experts du gouvernement. Les questions clCs et les recommandations qui ressortent de I'analyse sont les suivantes: I. La solidarite budgCtaire doit demeurer un ClCment important du debat sur les transferts budgetaires, meme si des solutions susceptibles d'assurer la viabilitC budgdtaire de la plupart des provinces ont Ctd identifiees, des questions subsistent sur ce modkle et doivent &re resolues urgemment. .. 11. I1 faudrait urgemment proceder 2 une Cvaluation detaillee des coQts du transfert de compCtences; dtant donne qu'une evaluation rudimentaire du secteur de 1'Cducation a dCj5 permis de relever d'importantes questions h rCsoudre avant le transfert des compdtences dans ce domaine. ... 111. L'infrastructure politique et administrative des provinces commence se mettre en place, avec des structures politiques des gouvernements provinciaux qui sont deja en place et fonctionnelles dans toutes les provinces. Cela doit etre ;i present accompagnk par des solutions rapides aux questions liCes la dCfinition de la tutelle des autorites provinciales sur les fonctionnaires et agents publics affect& dans les provinces. I1 existe des modalites pouvant servir a la sdparation du reste des fonctionnaires du gouvernement central de ceux des provinces, en se fondant sur la pratique internationale, en particulier dans les domaines oc les provinces jouissent de compCtences exclusives. La difinition d'un processus ordonne d'affectation du personnel, notamment les processus de recrutement et d'attestation, est un problkme urgent, ainsi que, tout le moins, la prise de mesures intkrimaires au niveau provincial pour dCfinir le mode de coopCration entre les ministres provinciaux et les fonctionnaires sous la tutelle du gouvernement central. iv. I1 est urgent d'Claborer des mecanismes permanents de concertation entre les gouvernements central et provinciaux. Cela devrait aider a prCvenir des situations comme celle relevde dans le systkme educatif, ou des nkgociations entre les syndicats et le gouvernement conduites par les autorites centrales ont permis de conclure des accords qui pourraient faire peser d'knormes charges sur les autoritks provinciales (et nuire effectivement A leur viabilitk), au cas ou les compktences sont transfkrkes en m2me temps que les responsabilitks en mati&rede dkpenses en 2008. Ces mkcanismes devraient servir i trouver des positions communes entre les autoritks provinciales et centrales avant le dkbut de telles nkgociations ; v. I1 est important que soit clarifik au niveau central le calendrier de mise en oeuvre de certaines mesures de rkforme cruciales pour u n travail efficace des autoritks provinciales, notamment la rkforme du service public (juridique, systkme de rkmunkration, etc.), les aspects cruciaux des rkformes sectorielles (surtout dans le secteur de I'e'ducation) ainsi que l'introduction de lois-cadres essentielles en matikre de gestion des finances publiques. A160. Si les questions et lnesures ci-dessus sont examinkes attentivement et si des solutions pragmatiques et pratiques y sont apportkes, la dkcentralisation peut encore procurer d'knormes bknkfices i la RDC. L'environnement dynamique au niveau provincial et la mise en place rapide des structures provinciales tkmoignent de Itintkr2t et de ['engagement des instances infranationales B rksoudre les problkmes cruciaux auxquels la population est confrontke. I1 est important de mettre i profit cette dynamique pour mener i bien la dkcentralisation pour les citoyens de la RDC et de considkrer la dkcentralisation comme u n processus bknkfique pour toutes les parties prenantes, au lieu de rkflkchir en termes d'objectifs politiques A court terme. Annexe 7: Bibliography African Union (2006). "A Strategic Framework for Reaching the Millennium Development Goals on Child Survival in Africa Through Health System Strengthening and Implementation at Scale of Integrated Packages of High-Impact and Low-Cost Health and Nutrition Interventions," September. Arhin-Tenkorang, D. (2000). "Mobilizing Resources for Health: The Case for User Fees Revisited," Commission on Macroeconomics and Health Working Paper 6. Bureau d'Etudes, de Recherche et de Consulting International (2004). tat des lieux des mkcanismes de gestion et de I'efficacitk de la fourniture des services de base au niveau local en RDC," Kinshasa. CAUDITEC s.c.r.1. (2007). 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