88865 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Agradecimientos © 2013 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial Este libro ha sido producido por un equipo liderado por P. Facundo Cuevas y Leonardo 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Lucchetti, Economistas del Banco Mundial (BM) en la unidad de Pobreza, Género y Equi- Teléfono: 202-473-1000 dad para América Latina y el Caribe. El estudio forma parte del programa de coopera- Sitio web: www.worldbank.com. ción técnica sobre equidad y pobreza con el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social Reservados algunos derechos. (MCDS) del Ecuador. El trabajo ha sido realizado en conjunto con los economistas Sebas- tián Burgos, Andrea Toledo y Ramiro Villarruel. Asimismo Mateo Salazar (BM), Santiago Garriga (BM) y Alejandro Hoyos (BM) proveyeron excelente apoyo. Este libro ha sido ase- Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Téngase presente que el Banco Mundial no necesariamente es el propietario de todos los componentes del contenido de la obra, por lo que no sorado y guiado por Loli Arribas Baños (ex Representante Residente del BM en Ecuador), garantiza que su uso no viole los derechos de terceros. El riesgo de reclamación derivado de dicha violación correrá por Carlos Silva-Jauregui (ex Economista Líder de Reducción de Pobreza, América Latina y el exclusiva cuenta del usuario. Caribe, BM), Susan Goldmark (ex Directora de Países Andinos, BM), Louise Cord (Gerente Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de Pobreza, Género y Equidad, América Latina y el Caribe, BM), Cecilia Vaca (Ministra, de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen MCDS), y Mauricio León (ex-Vice-Ministro, MCDS). Se agradece especialmente también en los mapas de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. las excelentes sugerencias y comentarios recibidos en diversas etapas del trabajo en con- sultas y presentaciones en la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, Instituto Nada de lo establecido en el presente documento constituirá o se considerará una limitación o renuncia a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, los cuales se reservan específicamente en su totalidad. Nacional de Estadística y Censos, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio Derechos y autorizaciones Coordinador de la Política Económica, y Equipo del BM de Ecuador; así como de parte El material de esta obra está sujeto a derechos de autor. Debido a que El Banco Mundial alienta la difusión de su de colegas del BM como Omar Arias, Carolina Diaz Bonilla, Gabriel Facchini, Ambar Na- conocimiento, este trabajo puede ser reproducido, en su totalidad o en parte, para fines no comerciales, siempre y rayan, Nelson Gutiérrez, Ana María Oviedo, Carolina Sánchez Paramo, Ken Simler, Joao cuando se cite esta obra. Pedro Acevedo, Samuel Freije y José Molinas Vega. Cualquier consulta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, deberá dirigirse a Publicaciones del Banco Mundial, el Grupo del Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE.UU.; fax: 202-522-2625, e-mail: pubrights @ worldbank.org. ISBN: 978-9942-8504-1-6 Diseño y diagramación: MANTHRA Comunicación Integral • www.manthra.net Edición del texto: Nadesha Montalvo Banco Mundial, Quito, Ecuador, 2014. Índice de contenidos Resumen Ejecutivo..................................................................................................................8 5.2. IOH en Educación...........................................................................................................48 1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................12 5.3. IOH en Vivienda..............................................................................................................54 2. UNA BREVE REVISIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN EL ECUADOR....................16 5.4. IOH en Conectividad (TIC)...............................................................................................63 3. EL ÍNDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS (IOH).............................................................21 6. EQUIDAD Y UNA MIRADA MÁS DETALLADA........................................................................66 3.1. Metodología de Cálculo del Índice de Oportunidades Humanas..........................................21 6.1. Descomponiendo los Cambios del IOH en el Tiempo..........................................................66 3.2. Interpretación Gráfica del IOH.........................................................................................24 6.2. Analizando la Importancia de las Circunstancias................................................................68 3.3. Propiedades del IOH.......................................................................................................26 7. ROL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS E IMPLICANCIAS PARA LA ACCIÓN...............................71 3.4. Descomposición del IOH.................................................................................................27 7.1 Evolución del Gasto Social en el Ecuador..........................................................................72 3.5. Utilidad como Herramienta de Política y Limitaciones del IOH............................................28 7.2 El Bono de Desarrollo Humano y la Igualdad de Oportunidades..........................................76 4. OPORTUNIDADES Y CIRCUNSTANCIAS RELEVANTES EN ECUADOR.....................................30 7.3 Camino hacia un acceso universal de bienes y servicios básicos para el desarrollo...............83 4.1. Oportunidades en Ecuador y su Vínculo al Plan del Buen Vivir 2009-2013..........................34 8. CONCLUSIONES: UNA HERRAMIENTA PARA LA EQUIDAD...................................................85 4.2. Circunstancias Consideradas en Ecuador..........................................................................39 Referencias...........................................................................................................................88 4.3. Encuestas Utilizadas.......................................................................................................40 ANEXOS METODOLÓGICOS..................................................................................................90 5. NIVEL Y EVOLUCIÓN DE LAS OPORTUNIDADES EN ECUADOR............................................42 Anexo 1: Pasos a Seguir para Calcular el IOH .........................................................................90 5.1. IOH en Salud.................................................................................................................42 Anexo 2: Descomposición del IOH en Efecto Composición, Escala, e Igualación..........................91 Índice de tablas Índice de figuras Tabla 2.1: Evolución del Coeficiente de Gini............................................................................17 Figura 2.1: Tasa de crecimiento del PIB...................................................................................16 Tabla 2.2: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos...................................................18 Figura 3.1: Asignación Igualitaria de Oportunidades................................................................24 Tabla 2.3: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos por región...................................19 Figura 3.2: Asignación desigualitaria de oportunidades............................................................25 Tabla 2.4: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos por etnia y género.......................20 Figura 5.1: Índice de Oportunidades Humanas en Salud por Regiones (2006)...........................45 Tabla 4.1: Oportunidades seleccionadas y fuente de información..............................................31 Figura 5.2: Índice de Oportunidades Humanas en educación por regiones (2007 y 2011)..........51 Tabla 5.1: Índice de Oportunidades Humanas en Salud, Niños 0-4 Años de Edad (2006)...........42 Figura 5.3: Índice de Oportunidades Humanas en Educación Asistencia escolar (5-14 años).......52 Tabla R5.1: Índice de Oportunidades Humanas en educación en 2010 Figura 5.4: Índice de Oportunidades Humanas en Educación....................................................53 (Comparación con el resto de América Latina y el Caribe)........................................................49 Figura 5.5: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda por regiones (2007 y 2011).............56 Tabla 5.2: Índice de Oportunidades Humanas en educación 2003, 2007 y 2011.......................50 Figura 5.6: Índice de Oportunidades Humana en Vivienda • Agua.............................................58 Tabla 5.3: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda, Figura 5.7: Índice de Oportunidades Humanas en Vivienda • Red Alcantarillado........................59 niños 0-14 años de edad (2003, 2007 y 2011)......................................................................54 Figura 5.8: Índice de Oportunidades Humana en vivienda • eliminación de excretas..................60 Tabla R5.2: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda y saneamiento en 2010 (Comparación con el Resto de América Latina y el Caribe)....................55 Figura 5.9: Índice de Oportunidades Humana en vivienda• electricidad....................................61 Tabla 5.4: IOH en conectividad (2003-2011)..........................................................................58 Figura 5.10: Índice de Oportunidades Humana en vivienda• hogares no hacinados...................62 Tabla 6.1: Descomposición del cambio del IOH entre 2007 y 2011...........................................67 Figura 5.11: Índice de Oportunidades Humana en TIC • Teléfono Celular..................................65 Tabla 6.2: Perfil de la Desigualdad D en Salud, 2006 (%)........................................................68 Figura 7.1: Gasto social por sector, 2006-2011.......................................................................72 Tabla 6.3: Perfil de la Desigualdad D en Educación, 2011 (%).................................................69 Figura 7.2: Naturaleza del Gasto por Sector–Educación...........................................................73 Tabla 6.4: Perfil de la Desigualdad D en Vivienda y TIC, 2011 (%)............................................70 Figura 7.3: Naturaleza del gasto por sector-salud....................................................................74 Tabla 7.1: Ordenamiento de oportunidades basado en el nivel inicial Figura 7.4: Naturaleza del Gasto por Sector – Vivienda............................................................75 y en la tasa de crecimiento de los IOH entre 2007 y 2011.......................................................83 Figura 7.5: Beneficiarios del BDH por tipo..............................................................................78 Figura 7.6: Cambio en la proporción de beneficiarios del BDH, en el IOH, y en el índice D entre 2001 y 2010-asistencia escolar.............................................................81 Figura 7.7: Cambio en la proporción de beneficiarios del BDH, en el IOH, y en el Índice D entre 2001 y 2010-10mo grado a tiempo.......................................................82 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Resumen ejecutivo Tomando en cuenta las prioridades definidas por la Constitución Política del Ecuador y el Plan Nacional del Buen Vivir, hacemos uso de las ventajas del IOH para producir un informe sobre la situación, la evolución temporal, y la distribución espacial-territorial de las oportu- “Qué bueno sería saber qué tan lejos nidades que el Ecuador ha priorizado para el desarrollo de su población. (y qué tan cerca) estamos de una sociedad donde prevalece la igualdad de oportunidades” Se analizan en total 20 oportunidades contempladas en los objetivos básicos del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 y agrupadas en cuatro Esta frase se escucha decir asiduamente a lugar de nacimiento específico. Es decir, si sectores también contemplados en la Constitución: (i) salud y nutrición, (ii) funcionarios, empresarios, sociedad civil, la desigualdad de acceso a educación de- educación, (iii) vivienda y (iv) tecnologías de la información y la comunicación como también a la población en general. pende de circunstancias que están fuera del (TIC). Pocos objetivos generan más consenso que control de la persona. Nos deja en definitiva el logro de una sociedad donde el acce- con muchas preguntas sobre la mesa, cuyas so a oportunidades que importan para el respuestas son insumo importante para la La igualdad de acceso a esas oportunidades clave se considera a la luz de las siguien- desarrollo de una persona no dependa de acción. tes circunstancias: características de nacimiento (género, etnia), composición demográfica su etnia, género o lugar de nacimiento. El y características del hogar (género del jefe del hogar, educación de los padres, número de El IOH corrige esa limitación de una manera Índice de Oportunidades Humanas (IOH), niños, presencia de ambos padres en el hogar), y variables de localización geográfica (Sierra, tan simple como efectiva, porque incorpora una herramienta de reciente aparición, de Costa, Amazonía y áreas urbanas y rurales). El análisis se aplica en general al grupo de edad al análisis un indicador de disimilitud o des- hecho se apresta a llenar esa necesidad de de 0-14 años, ya que esto permite tomar en cuenta consideraciones de transmisión inter- igualdad que mide en qué grado el acceso información. generacional de la pobreza y la desigualdad. A su vez éste constituye un grupo para el cual (o la falta de) está dado por características Por lo común se suele monitorear el acceso tales como género, etnia, lugar de residen- las circunstancias mencionadas no son resultado de esfuerzos o elecciones, y son de modo a oportunidades con tasas de cobertura, es cia, educación de los padres, y entorno del más directo características que están fuera de su control, y que la sociedad, como un todo, no decir, el porcentaje de la población que tie- hogar. En resumen, toma la clásica tasa de desea que determinen falta de acceso a oportunidades de desarrollo. ne acceso a un bien o servicio determinado. cobertura (a la que nos referimos con la letra Contemplando asimismo la disponibilidad de información, el presente estudio también tiene Por ejemplo, el porcentaje de niños en edad C) y la ajusta por el índice de desigualdad entre sus objetivos el hacer justicia a los numerosos esfuerzos de levantamiento de informa- escolar que asiste a la escuela. Pero lamen- (al que llamamos D). De tal forma, el IOH ción del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), y como tal usa datos provenientes tablemente ese indicador no nos informa si para medir la igualdad de oportunidades es de los Censos Nacionales 2001 y 2010, de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2005- los que no tienen acceso son de una etnia o simplemente: 2006 y de las Encuestas de Empleo, Desempleo, y Subempleo (ENEMDU) 2003-2011. IOH = C (1—D) 10 11 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Los resultados del presente estudio muestran que Ecuador ha logrado un marcado avance • Utilizando el IOH, hemos generado mapas de igualdad de oportunidades a nivel can- en lo referido a la igualdad de oportunidades en servicios de salud, educación, vivienda y tonal, con alto potencial para asistir en el proceso de planificación y focalización de la TIC; oportunidades que son altamente prioritarias para desarrollo de los niños y jóvenes acción pública (se invita al lector a explorar los resultados de los mapas en el capítulo 5 adolescentes del país. Sin embargo, todavía existe cierto camino por recorrer puesto que aun del libro). persisten brechas por cubrir en el acceso a agua y saneamiento adecuado, a educación de • Descomponiendo los resultados del IOH, generamos información sobre cuáles son las calidad y a nutrición infantil. Más específicamente, si ordenamos las oportunidades en cuanto circunstancias donde la acción pública debería orientar esfuerzos para reducir más efec- a su nivel allá por 2007, y su tasa de evolución hasta 2011 encontramos que: tivamente la desigualdad de oportunidades. Encontramos que lugar de residencia, edu- • hay oportunidades que partieron de un piso alto y hoy ya están cerca de lograr el obje- cación del padre, y número de hermanos son las circunstancias que explican en mayor tivo de acceso universal (tal el caso de acceso a electricidad en la vivienda y a asistencia medida la desigualdad en el acceso a oportunidades. Por ejemplo, en el caso de ade- escolar), cuada talla por edad (o desnutrición crónica), el lugar de residencia explica el 36% del índice de desigualdad D, mientras que la educación del jefe del hogar explica el 21%. • hay otras oportunidades que partiendo de un piso bajo han avanzado a buen ritmo (lograr graduación de 10mo grado a tiempo y hogares con acceso a alcantarillado y a A modo de cierre, destacamos que mediante el apoyo a la planificación en asignación de re- eliminación de excretas), cursos, al diseño de programas y planes sociales y al monitoreo de resultados, el IOH tiene el alto potencial como herramienta de monitoreo y focalización para contribuir sustancialmente • hay un tercer grupo de oportunidades que partiendo de niveles relativamente bajos (IOH a la agenda futura del país en pos del logro de la igualdad de oportunidades. De manera más menor a 70%) han ido avanzando a ritmo pausado. Preocupa en particular el caso del global, con este estudio se busca dar apoyo en la medición, análisis y monitoreo de indicado- acceso a agua potable (con IOH al 56% en 2011 y tasa de crecimiento de 0.7%). Si no res multidimensionales de inequidad e inclusión social, intentando comprender la efectividad se toman medidas inmediatas que aceleren la tasa de crecimiento observada entre 2007 de las acciones de políticas tendientes a reducir la pobreza y a combatir la desigualdad. y 2011, Ecuador va a tardar mucho tiempo en garantizar un acceso universal. Los resultados del índice Los esfuerzos en cuanto a política social, donde El IOH tiene el alto potencial como herramienta de de oportunidades humanas el país ha duplicado la inversión en educación, monitoreo y focalización para contribuir sustancialmente a muestran que, aun cuando salud y vivienda, se han visto reflejados en los re- sultados. Se han redoblado esfuerzos a través de la agenda futura del país en pos del logro de la igualdad existen desafíos pendientes, se han logrado importantes intervenciones, programas sectoriales e iniciati- de oportunidades. avances en la generación de vas multi-sectoriales focalizadas en la población equidad en el país. de menores recursos. En particular, analizando el Bono de Desarrollo Humano (BDH), el principal programa social del Ecuador, encontramos que el programa ha contribuido significativamente a mejorar la igualdad en acceso a oportunidades de asistencia escolar durante la última década. Finalmente, destacamos dos últimas consideraciones en cuanto a igualdad de oportunidades y el vínculo con la política pública: 12 13 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 1. Introducción La tasa de cobertura es la medida tradicio- nal que se ha utilizado para evaluar el pro- Para desarrollarse y llevar adelante la vida que uno desea es necesario tener acceso a greso hacia la universalidad en el acceso a ciertos bienes y servicios básicos, por ejem- Uno de los argumentos a favor de la igualdad de oportunidades bienes y servicios básicos. Sin embargo, esta plo, una adecuada nutrición y educación. en la primera etapa de la vida se basa en el hecho de que medida tiene la gran limitación de no consi- Siguiendo a Paes de Barros, Ferreira, Moli- aquellas oportunidades perdidas a temprana edad son muy derar la forma en la cual las oportunidades na, y Saavedra (2009), nos referimos a bie- difíciles de ser compensadas en la adultez. están distribuidas entre los individuos. Los nes y servicios como básicos cada vez que recursos normalmente se presentan de ma- exista un consenso en la sociedad de que el El objetivo de lograr el acceso universal a de oportunidades en la primera etapa de la nera limitada, con lo cual el acceso por par- acceso a ellos debe ser universal y que las ciertos bienes y servicios básicos para el vida se basa en el hecho de que aquellas te de los niños a bienes y servicios básicos circunstancias2 personales que vienen de- desarrollo de las personas se plantea como oportunidades perdidas a temprana edad para el desarrollo escasas veces se produce terminadas y no pueden ser modificadas por fundamental en muchas sociedades e in- son muy difíciles de ser compensadas en de manera igualitaria. Normalmente la co- las personas (como por ejemplo la etnia o cluso se lo considera en convenios interna- la adultez. Por ejemplo, existe vasta evi- bertura en el acceso a estos bienes y servi- el género) no deben sistemáticamente con- cionales, leyes, y normas constitucionales. dencia que demuestra que las condiciones cios básicos depende en gran medida de las dicionar el acceso a dichas oportunidades. Ecuador no es la excepción; el Plan Nacio- experimentadas en la primera etapa de la distintas circunstancias específicas sobre las El IOH es una simple, pero al mismo tiem- nal del Buen Vivir 2009-2013 desarrollado vida tienen efectos persistentes a lo largo cuales los niños no tienen control. po potente herramienta de planificación. El por la Secretaría de Nacional de Planifica- de la vida en términos de salud, educación El Índice de Oportunidades Humanas (IOH), índice es simple de computar, ya que sólo ción y Desarrollo (SENPLADES) presenta y condiciones socioeconómicas (Stein et al. inicialmente presentado en Paes de Barros se necesitan dos elementos para su cálculo: 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vi- 1975, Maccini y Yang 2009, Maluccio et al. et al. (2009), cubre esta falencia y propor- (i) la tasa de cobertura y (ii) el índice de vir. De acuerdo al Gobierno de Ecuador, el 2009). A su vez, el acceso que los niños ciona una herramienta para medir y moni- disimilitud. La tasa de cobertura es el por- Buen Vivir presupone entre otras cosas que tienen a la gran mayoría de los bienes y torear el progreso hacia el desarrollo equi- centaje de niños que tienen acceso a una las oportunidades, capacidades y poten- servicios básicos para su desarrollo escapa tativo de los niños ecuatorianos. determinada oportunidad, mientras que cialidades de los individuos se amplíen de a su control; son sus padres y la sociedad el índice de disimilitud representa qué tan manera equitativa (SENPLADES, 2009). en general los responsables de garantizar- desigual es dicho acceso, es decir, qué tanto Este Plan es sumamente relevante para el les el acceso a los mismos. Es así que las el acceso a ciertos bienes y servicios bási- país; la Constitución del Ecuador de 2008 diferencias existentes en el acceso a ciertos Tener oportunidades cos depende de ciertas circunstancias de los en su artículo 280 posiciona a las políticas servicios para este grupo de la población implica que la gente tenga niños, como por ejemplo el género, el área públicas como instrumento para la conse- se pueden atribuir casi exclusivamente a la posibilidad de elegir y de residencia, el grupo étnico y los antece- cución de los Objetivos del Buen Vivir. circunstancias individuales y no a sus es- acceder a la vida que desea dentes familiares. El IOH es justamente una fuerzos personales. Consecuentemente, el tasa de cobertura ajustada o penalizada por Existe en general un claro consenso en fa- Molinas y Paes de Barros 2011 presente estudio se basa principalmente la desigualdad en el acceso. De esta forma, vor de la igualdad de oportunidades, prin- en aquellos niños ecuatorianos que tienen el IOH es una medida que descuenta de la cipalmente en la niñez y adolescencia. Uno entre cero y 14 años de edad.1 de los argumentos a favor de la igualdad 2. A lo largo del presente documento se denomina “circunstancias” a todas aquellas características personales, de familia, o de 1. La edad de los niños analizados varía a lo largo del estudio dependiendo de la disponibilidad de datos y de las la comunidad que la sociedad cree que no deberían determinar el acceso a oportunidades básicas (Molinas et al. 2010), por oportunidades analizadas. ejemplo el género del jefe del hogar, el nivel educativo de los padres, etc. 14 15 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial tasa global de cobertura una penalidad asociada con la desigualdad en la provisión de las todavía existe cierto camino por recorrer puesto que aun persisten brechas por cubrir en el oportunidades consideradas. acceso a agua y saneamiento adecuado, a educación de calidad y a nutrición infantil. Estas brechas se presentan en lugares y grupos demográficos específicos a lo largo y ancho del Una herramienta como el IOH agrega valor al proceso de planificación de políticas y a los sis- país. Mediante el apoyo a la planificación en asignación de recursos, al diseño de programas temas de evaluación y monitoreo. Al proporcionar información referida al acceso igualitario y planes sociales y al monitoreo de resultados, el IOH tiene el alto potencial como herramien- de bienes y servicios básicos para el desarrollo de los niños, el IOH se convierte en una herra- ta de monitoreo y focalización para contribuir sustancialmente a la agenda futura del país en mienta poderosa que permite: (i) orientar las decisiones de asignación de recursos entre las pos del logro de la igualdad de oportunidades. regiones y grupos demográficos e (ii) informar sobre la tracción que las acciones de política están teniendo en términos del cierre de las brechas en el acceso equitativo a oportunidades El libro está estructurado de la siguiente forma. El siguiente capítulo describe la evolución de de los niños. En general, el IOH contribuye al conjunto de herramientas que sustentan la la pobreza y la desigualdad de ingresos en el país durante la última década con el objetivo formulación de políticas sociales de una manera costo-efectiva, pues no es costoso calcular de contextuar los resultados obtenidos con el IOH, el cual es un indicador de bienestar que el índice y éste brinda información valiosa para los tomadores de decisiones. contempla otras dimensiones aparte del bienestar monetario. El capítulo 3 presenta la me- todología de cálculo del IOH, mientras que el capítulo 4 introduce las oportunidades, circuns- El presente estudio presenta una aplicación del IOH al caso ecuatoriano. Su objetivo principal tancias y bases de datos utilizadas para medir la equidad en el acceso a oportunidades bási- es analizar el acceso y la distribución de oportunidades básicas para el desarrollo de los niños cas en Ecuador. Los niveles y la evolución del IOH referido a una serie de oportunidades son del Ecuador. Se analizan en total 20 oportunidades contempladas en los objetivos básicos del presentados en el capítulo 5, mientras que el capítulo 6 desarrolla dos ejercicios adicionales: Plan del Buen Vivir 2009-2013 y agrupadas en cuatro sectores también contemplados en la la descomposición del índice por diferentes efectos que contribuyen a cambios observados Constitución Nacional: (i) salud, (ii) educación, (iii) vivienda y (iv) tecnologías de la informa- a lo largo del tiempo y el análisis de las circunstancias que más influyen en la desigualdad ción y la comunicación (TIC). Con este estudio se busca dar apoyo en la medición, análisis al acceso a bienes y servicios básicos. El capítulo 7 presenta el rol del gasto social y de las y monitoreo de indicadores multidimensionales de inequidad e inclusión social, intentando políticas públicas en la promoción de la igualdad de oportunidades. Por último se presentan comprender la efectividad de las acciones de políticas tendientes a reducir la pobreza y a las conclusiones y una síntesis sobre los usos del IOH para la promoción de equidad. combatir la desigualdad. Los resultados del presente estudio muestran que Ecuador ha logrado un marcado avance en lo referido a la igualdad de oportunidades en servicios de salud, educación, vivienda y TIC; oportunidades que son altamente prioritarias para desarrollo de los niños. Sin embargo, Los resultados del presente estudio muestran que Ecuador ha logrado un marcado avance en lo referido a la igualdad de oportunidades en servicios de salud, educación, vivienda y TIC; oportunidades que son altamente prioritarias para el desarrollo de los niños. 16 17 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial La política de protección social se ha diseñado para proteger los ingresos y el consumo de la 2. Una breve revisión de la pobreza población más vulnerable y promover el desarrollo de la capacidad humana. En general, se y la desigualdad en el Ecuador aprecia un importante progreso en términos de la reducción de la desigualdad de ingresos a partir del año 2003, particularmente en los periodos 2007-2008 y 2010-2011 (Tabla 2.1). En la última década, Ecuador ha sido testigo tasa de crecimiento promedio del Producto Esta tendencia favorable encuentra en parte explicación en el desarrollo de ciertas políticas de importantes avances; el país registró al- Bruto Interno (PIB) ha sido del 4.8% y ha públicas, como por ejemplo la ampliación de la cobertura de programas de protección social tas tasas de crecimiento económico durante oscilado entre el 8.8% en 2004 y el 0.4% y la mejora en los niveles de empleo, en especial el aumento de la población que se encuen- la década de 2000 y una marcada reduc- en 2009 (Figura 2.1). A raíz de la crisis fi- tra en plena ocupación.3 El marcado progreso se observa tanto en áreas urbanas como así ción de la desigualdad en la distribución nanciera mundial, la economía experimen- también en áreas rurales. de ingresos. El crecimiento económico ha tó una desaceleración del crecimiento en presentado una evolución favorable (alta- 2009. Esta se debió principalmente a las Tabla 2.1: Evolución del Coeficiente de Gini mente relacionada al sector del petróleo), menores exportaciones, menor crecimiento aun cuando el contexto ha estado altamen- del consumo privado y menores flujos de 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 te marcado por crisis y ha exhibido cierta remesas internacionales. Nacional 0.555 0.564 0.548 0.540 0.553 0.515 0.504 0.505 0.473 volatilidad en el período 2003-2011. La Urbano 0.537 0.542 0.525 0.511 0.525 0.483 0.482 0.487 0.441 En 2010, el crecimiento se recuperó e, impulsado por la Rural 0.488 0.489 0.494 0.505 0.501 0.479 0.455 0.441 0.456 fuerte inversión pública, alcanzó el 8% en 2011, lo cual Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) Encuesta de Empleo, Desempleo, y Subempleo posiciona a Ecuador como la tercera economía de más (ENEMDU) 2003-2011. rápido crecimiento en la región. Dado el alto crecimiento económico y la marcada reducción Figura 2.1: Tasa de crecimiento del PIB de la desigualdad del ingreso, Ecuador ha experimentado un 10 importante avance en los últimos años en la reducción 9 de la pobreza. 8 7 6 La incidencia de la pobreza moderada, medida oficialmente por Instituto Nacional de Esta- 5 dística y Censos (INEC) en base al ingreso per cápita de los hogares, ha bajado considera- 4 3 blemente a lo largo de la última década. La proporción de pobres por ingresos alcanza hoy 2 a menos del 30% de la población, mientras que el 50% de la población en 2003 era pobre 1 (Tabla 2.2). 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3. La población con ocupación plena está constituida por personas ocupadas de 15 años y más en relación de depen- Fuente: Banco Central del Ecuador (BCE)-Información Estadística Mensual (IEM), Mayo de 2012. dencia, con trabajo estable y con aportes al seguro social, que trabajan como mínimo la jornada legal, tienen ingresos Nota: La línea horizontal punteada se refiere al crecimiento promedio del PIB entre 2003 y 2011. superiores al salario unificado legal y no desean trabajar más (no realizan gestiones); o bien que trabajan menos de 40 horas, sus ingresos son superiores al salario unificado legal y no desean trabajar más horas. 18 19 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Si bien la pobreza en Ecuador continúa siendo principalmente rural, el avance en la reduc- Desde el punto de vista regional, la Amazonía registra la mayor incidencia de pobreza por ción de la pobreza se ha manifestado tanto en las zonas urbanas como así también en las ingresos (47.8% de la población es pobre en 2011). La incidencia de pobreza es aproxi- zonas rurales. Tomando 2003 como año base, la pobreza se ha reducido más de 20 puntos madamente la mitad en la Sierra y en la Costa (28.9% y 26.6% de la población en 2011, porcentuales en áreas rurales y urbanas. Este cambio representa un ritmo de reducción respectivamente). Esta diferencia regional no se presenta únicamente en niveles. promedio de 2.5 puntos porcentuales por año, un excelente resultado en la lucha contra la pobreza. Si bien en el año 2009 la pobreza aumentó en áreas urbanas como consecuencia de la crisis mundial, la reducción de la pobreza continuó en 2010 hasta alcanzar un nivel de Tomando como referencia el año 2003, la Costa registra la mayor 17.4%. Por otro lado, las zonas rurales se vieron de alguna forma protegidas contra la crisis; caída de la incidencia de pobreza (28.6 puntos porcentuales), la pobreza se redujo de manera continua del 60% al 51% entre 2008 y 2011. seguida por la Sierra (14.2 puntos porcentuales) y último lugar Así mismo, la pobreza extrema también ha manifestado una reducción considerable en el por la Amazonía (11.6 puntos porcentuales) (Tabla 2.3). mismo período de tiempo. En términos relativos, la reducción de la pobreza extrema es aún más significativa que la reducción de la pobreza moderada; el porcentaje de pobres extremos se ha reducido en más de la mitad (de 27 a 12%) entre 2003 y 2011, respectivamente. La Tabla 2.3: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos por región situación difiere entre zonas urbanas y zonas rurales del país. En áreas urbanas, la pobreza extrema es cinco%, un tercio de la pobreza correspondiente a 2003, mientras que en áreas Región 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 rurales, si bien se ha logrado una reducción de 20 puntos porcentuales, uno de cada cuatro Amazonía 59.5 60.0 53.0 45.7 54.6 49.3 59.0 48.6 47.8 habitantes rurales es pobre extremo. Costa 55.2 47.8 45.3 41.8 38.4 36.1 35.9 33.2 26.6 Tabla 2.2: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos Sierra 43.1 39.3 37.5 32.1 32.9 32.4 33.5 30.5 28.8 Fuente: INEC-ENEMDU 2003-2011. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Panel A: Pobreza Moderada Nacional 49.9 44.6 42.2 37.6 36.7 35.1 36.0 32.8 28.6 La Tabla 2.4 presenta la evolución de la pobreza moderada por género y grupos étnicos. La re- Urbano 38.8 32.5 31.0 25.9 24.3 22.6 25.0 22.4 17.4 ducción de la pobreza de los últimos nueve años ha sido compartida en mayor o menor medida Rural 71.3 68.8 64.3 60.6 61.3 59.7 57.5 53.0 50.9 para todas las etnias. Los mestizos, afro-americanos y blancos presentan la mayor reducción Panel B: Pobreza Extrema de la pobreza moderada (aproximadamente 24, 20, y 19 puntos porcentuales, respectivamen- Nacional 26.6 22.7 21.6 16.9 16.4 15.7 15.4 13.1 11.6 te), mientras que los indígenas presentan una menor reducción (aproximadamente 10 puntos Urbano 17.6 13.3 12.6 8.8 7.9 7.6 8.2 7.0 5.0 porcentuales). A su vez, la incidencia de la pobreza es levemente menor para los hombres que para las mujeres, con la particularidad que a partir del año 2007 se observa una lenta diver- Rural 44.1 41.7 39.5 32.8 33.3 31.7 29.2 25.1 24.6 gencia en dicha incidencia llegando a una brecha de género de poco menos de cinco puntos Fuente: INEC-ENEMDU 2003-2011. porcentuales en 2011. 20 21 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 3. El índice de oportunidades humanas (IOH) Ecuador ha registrado importantes avances en relación a la superación de pobreza y la reducción de la desigualdad de Esta sección sigue a Molinas et al. (2012) y presenta en primer lugar la definición y meto- dología del cálculo del Índice de Oportunidades Humanas, mostrando también su interpre- ingresos. Sin embargo, marcadas diferencias todavía existen tación gráfica lo cual permite entender el índice de manera más intuitiva. A continuación entre áreas geográficas, regiones y grupos étnicos. se describen brevemente las características y propiedades del IOH. Luego, se presenta la posibilidad de descomponer los cambios en el índice a través del tiempo en dos efectos: com- posición y cobertura. Por último se discute la utilidad del índice como instrumento de política. Tabla 2.4: Evolución de la incidencia de pobreza por ingresos por etnia y género 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3.1. Metodología de cálculo del Índice Panel A: Etnia de Oportunidades Humanas Indígena 70.7 74.2 66.8 65.6 63.4 66.7 68.3 65.8 60.9 Tradicionalmente se ha utilizado la tasa de cobertura –proporción de gente con acceso a Afroecuatoriano 57.2 56.9 53.9 52.8 51.5 44.7 43.9 38.5 36.5 un cierto bien y servicio– como herramienta de medición del progreso hacia un acceso Mestizo 48.1 42.0 40.0 35.0 34.0 32.4 33.5 28.8 24.1 universal de bienes y servicios básicos. Sin embargo, la tasa de cobertura tiene la limitación Blanco 41.3 36.9 36.1 29.3 32.1 26.8 27.3 21.5 21.5 de no considerar la forma en la cual las oportunidades están distribuidas entre los indivi- duos. Puesto que los recursos son normalmente limitados, las oportunidades generalmente Montubio 49.4 50.5 no son distribuidas de manera igualitaria y la cobertura de bienes y servicios básicos varía Panel B: Género sistemáticamente dependiendo de las distintas circunstancias de las personas. Por lo tanto, Hombre 49.3 49.2 49.4 49.1 48.7 48.7 48.5 48.6 47.7 es deseable contar con una medida que considere tanto la cobertura de las oportunidades, como así también la distribución de las mismas hacia miembros del conjunto social con Mujer 50.7 50.7 50.6 50.9 51.2 51.3 51.5 51.3 52.2 circunstancias diversas. Fuente: INEC-ENEMDU 2003-2011. En esta sección se introduce el Índice de Oportunidades Humanas (IOH), inicialmente pre- sentado por Paes de Barros et al. (2009).4 En resumen, Ecuador ha registrado importantes avances en relación a la superación de pobreza y la reducción de la desigualdad de ingresos. Sin embargo, marcadas diferencias todavía exis- ten entre áreas geográficas, regiones y grupos étnicos. El presente estudio busca entender si El IOH es un índice que se basa en el principio de estas diferencias efectivamente se producen desde muy temprana edad, si las oportunidades igualdad de oportunidades y que empíricamente que los niños ecuatorianos tienen de llevar una vida plena también varían sistemáticamente contempla dos conceptos: (i) la cobertura promedio entre grupos étnicos, regiones, áreas geográficas y cualquier otro grupo de circunstancias que de un bien o servicio básico y (ii) la desigualdad en la no deberían incidir en su desarrollo adecuado, y finalmente, si esas brechas sistemáticas se distribución de dichos bienes y servicios. están cerrando en el tiempo (o no). 4. El Anexo 1 presenta resumidamente los pasos necesarios que hay que llevar adelante para poder estimar el IOH. 22 23 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial De esta forma, el IOH es una medida que descuenta de la tasa global de cobertura (C) una donde k denota un grupo particular de circunstancias, v denota el número total de grupos penalidad (P) asociada con la desigualdad en el acceso a las oportunidades consideradas, vulnerables, es la participación relativa del grupo de circunstancia k en la muestra, y Ck es la cobertura correspondiente al grupo de circunstancias k. Por lo tanto, la penalidad P in- dica cuanto de la cobertura total debería ser reasignada a miembros de grupos con bajas ta- sas de cobertura para que todos tengan la misma probabilidad de acceso y, por tanto, exista una distribución basada en igualdad de oportunidades. Es esta penalidad la que justamente se substrae de la tasa global de cobertura C para obtener el IOH. La penalidad y el IOH pueden ambos ser expresados en función del índice de disimilitud (D). IOH = C - P Así, el índice de penalidad puede ser expresado como P= C*D, con lo cual el IOH puede ser expresado de la siguiente forma, La cobertura C representa la proporción de miembros que tienen acceso al bien o servicio bajo análisis, mientras que la penalidad P representa la desigualdad en el acceso a la oportunidad que existe entre diferentes grupos de individuos con circunstancias diversas. P) IOH = C * (1 - D) = C * (1 - — Por lo tanto, el IOH mide la proporción de miembros que cuentan con ciertos bienes y ser- C vicios básicos y penaliza dicha medida por el grado de desigualdad en el acceso a dichas oportunidades. La penalidad se elige de forma tal que es cero si las tasas de cobertura de todos los grupos de Por lo tanto, es fácil demostrar que D está dado por la siguiente expresión circunstancias son iguales, mientras que es positiva y mayor a mayor desigualdad entre los diferentes grupos de circunstancias. El cálculo de la penalización por desigualdad de opor- tunidades requiere identificar las tasas de cobertura de aquellos grupos que denominaremos “vulnerables” por tener un acceso promedio a la oportunidad bajo, inferior con relación al m promedio de la población total. La penalidad se calcula como el promedio de las brechas de 1 oportunidades de todos los grupos vulnerables, es decir D = — k IC - CkI 2C k=1 v P= k    lC - Ckl donde m es el número total de grupos de circunstancias. Intuitivamente, D representa la k=1 fracción de oportunidades que no se asigna de acuerdo con un principio de igualdad de oportunidades (o también puede interpretarse como la fracción de las oportunidades exis- tentes que tendrían que reasignarse para alcanzar una completa igualdad en la provisión de un cierto bien o servicio básico). 24 25 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial En un extremo, el IOH toma el valor cero cuando nadie tiene acceso al bien o servicio bajo La Figura 3.2 muestra otro caso hipotético donde el acceso global a una cierta oportunidad análisis y consecuentemente la cobertura es cero (C=0). En el otro extremo, el IOH toma específica también es 59%. Sin embargo, la distribución de la oportunidad en este caso valor 100 cuando la cobertura es completa (C=100 y D=0). Empíricamente el IOH toma en particular depende de las circunstancias específicas de los niños y por lo tanto no existe valores entre cero y 100 y mejora cuando la desigualdad entre grupos de circunstancias se igualdad en el acceso a esta oportunidad específica. Percentiles bajos del grupo de circuns- reduce para un nivel dado de cobertura o cuando la cobertura global se incrementa para un tancias tienen bajo nivel de cobertura y el acceso a esta oportunidad en particular es mayor nivel dado de desigualdad. cuanto mayor es el percentil de circunstancias. Para calcular el IOH en este segundo gráfico es necesario considerar una penalización por 3.2. Interpretación gráfica del IOH desigualdad en el acceso a la oportunidad, con lo cual el índice ya deja de ser igual a 59%. Esta sección presenta una explicación gráfica que permite interpretar el IOH de manera Aquellas asignaciones de oportunidades por encima de la cobertura agregada son pena- más intuitiva. La Figura 3.1 muestra el acceso hipotético a un cierto tipo de oportunidad lizadas por ser consideradas una violación al principio de igualdad de oportunidades. En (eje vertical), suponiendo que existen 100 grupos de circunstancias ordenadas de acuerdo este caso en particular, 10% del acceso a la oportunidad no fue asignada equitativamente; a la tasa de cobertura de cada grupo (eje horizontal). En este caso no existe diferencia en el oportunidad que debería ser redistribuida para que exista igualdad en el acceso a la misma. acceso a la oportunidad; todos los niños tienen igual acceso. La tasa promedio de cobertura Este 10% corresponde justamente a la penalización P, la cual una vez sustraída a la tasa de global y de cada grupo de circunstancia es 59%. Puesto que la distribución de la oportuni- cobertura C determina un IOH igual a 49%. 5 dad es la misma para todos los grupos de circunstancias, no existe penalización alguna y el IOH también es 59%. Cabe resaltar que, aun cuando existe igualdad en el acceso, no existe universalidad puesto que el 41% de los niños está privado de dicha oportunidad. Figura 3.2: Asignación desigualitaria de oportunidades Figura 3.1: Asignación Igualitaria de Oportunidades 100 90 Grupo Vulnerable 80 10% 100 70 Tasa de Cobertura Penalidad 90 Cobertura Promedio 60 80 Tasa de Cobertura 50 70 40 60 Cobertura promedio Indice de Oportunidades Humanas 30 50 40 20 59 % 49% 30 10 20 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 10 Percentil del Grupo de Circustancias 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Percentil del Grupo de Circunstancias 5. En este caso en particular, . Esto significa que el 17% de las oportunidades debería ser reasignado para alcanzar una completa igualdad en la provisión de un cierto bien o servicio básico. 26 27 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 3.3. Propiedades del IOH6 3.4. Descomposición del IOH Esta sección presenta brevemente una serie de propiedades relevantes del IOH. En primer lugar, el rango del IOH está entre cero y 100. El índice nunca puede ser superior a la cober- El IOH está determinado por dos elementos: las tasas tura C puesto que está penalizado por el índice D. En el caso extremo en que D es cero, el de cobertura específicas de cada grupo de circunstancias IOH será igual a C. En el otro extremo, se puede demostrar que el IOH es como mínimo igual y la participación de cada uno de estos grupos en la al cuadrado de C cuando D toma el valor máximo. Es decir, C2≤ IOH ≤ C. población total. En segundo lugar, es fácil demostrar que el IOH es sensible a la escala. Si la cobertura para todos los grupos cambia ya sea aditiva o multiplicativamente por un factor x, el IOH cambia Como consecuencia, variaciones temporales modificar la composición de grupos mani- aditiva o multiplicativamente por el mismo factor x. Dicho de otra manera, cuando todas del IOH pueden ser atribuidas a dos tipos fiestan sus frutos en el largo plazo, como por las tasas de cobertura grupales se incrementan en x puntos porcentuales, el IOH también de efectos, a saber: el Efecto Composición y ejemplo aquellas políticas que buscan incre- aumenta en x puntos porcentuales, mientras que si todas las tasas de cobertura grupales el Efecto Cobertura. A su vez, el Efecto Co- mentar el nivel educativo de los padres. aumentan en un x%, el IOH también aumenta en un x%. bertura puede dividirse en dos efectos adi- Generalmente las mejoras del IOH se dan En tercer lugar, el IOH se incrementa con cualquier mejora de Pareto. Se dice que existe cionales: el Efecto Escala y el Efecto Iguala- por incrementos en las tasas de cobertu- una mejora de Pareto cuando ninguna cobertura grupal decrece y la cobertura aumenta al ción (Molinas et al. 2012). A continuación se ra, lo cual se manifiesta a través del Efec- menos para un grupo específico de circunstancias. Se puede demostrar que el IOH aumenta describen cada uno de estos efectos, mientras to Escala y el Efecto Igualador. El primero cada vez que ocurre una mejora de Pareto, incluso cuando el grupo de circunstancias que se que el Anexo 2 presenta brevemente un aná- de ellos se presenta frente a un incremento beneficia de la mejora se encuentra entre aquellos grupos con alta cobertura. lisis algebraico de dichas descomposiciones. proporcional de la cobertura específica de El Efecto Composición se presenta frente a cada grupo de circunstancias, sin cambios variaciones en la distribución de las circuns- en el grado de desigualdad al acceso de di- Finalmente, el IOH es sensitivo a redistribuciones pro-vulnerables. tancias y refleja principalmente cambios cha oportunidad. El segundo efecto refleja Por lo tanto, cualquier reasignación de recursos que incremente la demográficos estructurales, aumento en la cambios en la cobertura de grupos vulne- cobertura de aquellos grupos vulnerables (grupos con una tasa de inversión en educación, y desarrollo econó- rables que se compensa con cambios en el cobertura grupal Ck inferior a la cobertura global C) sin cambiar la mico general (dentro de este tipo de efecto sentido opuesto de las tasas de cobertura tasa de cobertura promedio incrementa el IOH. se puede incluir por ejemplo la migración de los grupos no vulnerables, sin cambios de familias de zonas rurales a zonas urba- en la tasa de cobertura global. Estos dos nas). La reducción de la población en ciertos efectos muestran principalmente el impacto grupos vulnerables puede considerarse un que políticas públicas tienen en el IOH, con instrumento efectivo de política que permi- lo cual es crítico identificarlos pues permiten te progresar hacia una mayor cobertura de entender si la ruta hacia la universalización una determinada oportunidad. Sin embar- se obtiene o no por medio de una atención 6. Esta sección se basa principalmente en Paes de Barros et al. (2009). go, la mayor parte de políticas tendientes a prioritaria de grupos vulnerables. 28 29 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 3.5. Utilidad como herramienta de política nidades desde grupos vulnerables (aquellos de circunstancias. Esto responde principal- y limitaciones del IOH con una cobertura inferior a la global) hacia mente al hecho de que el índice D para una grupos no vulnerables (aquellos con una oportunidad en particular no será menor si El IOH ofrece al menos tres elementos que sección 3.4), es posible entender si el índice cobertura superior a la global) y viceversa; circunstancias adicionales se añadieran a un son de gran ayuda para los hacedores de se ha modificado simplemente porque cam- el índice D no es sensible a cambios en la conjunto dado de circunstancias. Esta últi- política (Molinas y Paes de Barros 2011). bió la composición de los diferentes grupos distribución de oportunidades al interior de ma propiedad es particularmente relevante En primer lugar, el índice sirve como una de circunstancia (por ejemplo, porque la los grupos vulnerables o no vulnerables. puesto que la selección de las circunstancias ficha de puntuación que puede ser utilizada gente se trasladó desde las zonas rurales a En segundo lugar, el índice D es una fun- es generalmente arbitraria y responde en para monitorear la cobertura y la distribu- las ciudades) o posiblemente como conse- ción del conjunto de circunstancias y puede gran medida a la disponibilidad de datos. ción equitativa de los servicios básicos. Esta cuencia de las políticas sectoriales llevadas cambiar si se utiliza un conjunto distinto herramienta permite conocer la situación a cabo (por ejemplo en educación, salud, actual de un país en términos del acceso a o vivienda). Esta descomposición también las oportunidades básicas que la población puede mostrar si el posible efecto de estas El IOH permite cuantificar el grado de desigualdad de tiene y cómo estas oportunidades se dis- políticas sectoriales ayudó a incrementar la cada servicio básico y generar un perfil de aquellos tribuyen de manera equitativa a través de cobertura de todos los grupos, sin producir diferentes grupos de circunstancias. cambios en la igualdad en el acceso, o si grupos sociales más excluidos. la expansión del servicio benefició relativa- Además, mediante el análisis de las opor- mente más a aquellos grupos sociales más tunidades humanas entre dos puntos en el desfavorecidos. tiempo, el IOH permite saber la rapidez con que un país ha progresado y cuando puede Por último, el IOH permite cuantificar el lograrse la cobertura universal. Esto per- grado de desigualdad de cada servicio bá- mite a los hacedores de política tener una sico y generar un perfil de aquellos grupos idea clara de las oportunidades básicas que sociales más excluidos, lo cual permite a su requieren mayor atención, permitiendo de vez guiar la política para favorecer más efi- esta forma una mejor asignación de los re- cazmente a aquellos que tienen una menor cursos públicos escasos. posibilidad de acceder a un servicio básico. De esta forma, las autoridades están en me- En segundo lugar, el IOH permite entender jores condiciones de diseñar intervenciones estos cambios en oportunidades básicas específicas y concretas que permiten tener humanas entre dos puntos en el tiempo y el mayor impacto en la mejora del IOH. determinar qué tan efectivas son las polí- ticas sociales tendientes a incrementar la A su vez, el índice tiene al menos dos limi- cobertura y mejorar la equidad en el ac- taciones importantes (Escobal et al. 2012). ceso a aquellas oportunidades básicas. De Por un lado, el índice D es únicamente sen- acuerdo a la descomposición del IOH (ver sible a cambios en la distribución de oportu- 30 31 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial pacidades y potencialidades de los individuos se amplíen de manera equitativa. Este plan es 4. Oportunidades y circunstancias relevantes sumamente relevante, puesto que la Constitución de Ecuador de 2008 posiciona a las políti- cas públicas como instrumento para la consecución de los Objetivos del Buen Vivir. Según la en Ecuador disposición constitucional contenida en el artículo 280: El presente estudio se centra en el acceso a oportunidades priorizadas por la Constitución Nacional y el Plan Nacional Art. 280: del Buen Vivir. EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las Como se manifestó anteriormente, existen determinadas exclusivamente para el pre- políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución dos elementos cruciales al momento de me- sente estudio. del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos dir el acceso equitativo a las oportunidades públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y Para el caso particular de Ecuador, el criterio de un país: (i) los indicadores referidos a las los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter de selección de dichos indicadores responde oportunidades y (ii) las circunstancias. La obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores. principalmente a la disponibilidad de datos selección de indicadores y de circunstancias comparables en el tiempo; al deseo de uni- depende en gran medida de la disponibili- versalidad en el acceso a dichas oportunida- dad de datos. Por ejemplo, en los estudios Tabla 4.1: Oportunidades seleccionadas y fuente de información des, siempre y cuando dicha universalidad regionales realizados por el Banco Mundial sea factible económica y tecnológicamente; Fuente de (Paes de Barros et al. 2009 y Molinas et al. Sector Grupo Indicador Edad y a la utilización de indicadores similares información 2012) se le dio particular importancia a la en estudios previos. Más allá de estos tres Nutrición adecuada por Peso-Talla 0a5 ECV comparación entre países, con lo cual se motivos, el principal criterio de selección de analizaron únicamente cinco oportunida- Nutrición adecuada por Peso-Edad 0a5 ECV dichas oportunidades responde a la posibi- des: dos referidas al acceso a la educación Nutrición adecuada por Talla-Edad 0a5 ECV lidad de considerar una medición multidi- Salud Nutrición y tres referidas al acceso a una vivienda mensional que se sustente en las oportuni- Vacunación (BCG, Polio, 0a5 ECV digna. El presente estudio se centra en un Pentavalente, y Sarampión) dades que estén contempladas en el Plan número mayor de oportunidades (20 en Lactancia oportuna Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 de 0a5 ECV total) agrupadas en cuatro áreas principa- (amamantados 6+) Ecuador, elaborado a través de la orienta- les: (i) educación, (ii) salud, (iii) vivienda Asistencia ción técnica y metodológica de la Secretaría Asistencia escolar 5 a 14 ENEMDU y Censo digna, y (iv) tecnologías de la información escolar de Nacional de Planificación y Desarrollo Educación y la comunicación (TIC). Algunas de estas Progresión 10mo año en tiempo 15 ENEMDU y Censo (SENPLADES), en coordinación con los escolar oportunidades han sido analizadas en va- equipos técnicos de los distintos ministerios Porcentaje de viviendas con acceso rios estudios específicos a ciertos países que Agua a agua entubada por red pública 0 a 14 ENEMDU y Censo y secretarías de Estado. han sido realizados por el Banco Mundial en Electricidad Acceso a electricidad 0 a 14 ENEMDU y Censo conjunto con otras instituciones (Escobal et El Plan presenta 12 Objetivos Nacionales Acceso a red de alcantarillado 0 a 14 ENEMDU y Censo al. 2012; Molinas y Paes de Barros 2011; para el Buen Vivir donde, de acuerdo al go- Vivienda Saneamiento Acceso a un sistema de Banco Mundial 2010; Vélez et al. 2010), bierno de Ecuador, el Buen Vivir presupone 0 a 14 ENEMDU y Censo eliminación de excretas mientras que otras oportunidades han sido entre otras cosas que las oportunidades, ca- No Niños en hogares no hacinados 0 a 14 ENEMDU y Censo hacinamiento 32 33 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Fuente de Junto con los 12 Objetivos Nacionales se definieron lineamientos de políticas y metas que Sector Grupo Indicador Edad información permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno. La gran mayoría Niños en hogares con acceso a de los objetivos propuestos por el Plan de Gobierno buscan incrementar el acceso igualitario Internet 0 a 14 ENEMDU y Censo internet a oportunidades básicas independientemente de las circunstancias específicas sobre las cua- Niños en hogares con acceso a les las personas no tienen control. Por ejemplo, el primer objetivo del Plan busca “auspiciar 0 a 14 ENEMDU y Censo teléfono fijo Teléfono la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad”, mientras que el TIC Niños en hogares con acceso a 0 a 14 ENEMDU y Censo segundo objetivo busca “mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía”. Por lo teléfono celular Computadora Niños en hogares con acceso a PC 0 a 14 ENEMDU y Censo tanto, los indicadores seleccionados en este estudio se basan en los 12 objetivos propuestos Niños en hogares con acceso a por el Plan y dan seguimiento a las metas que permiten conocer los logros relacionados con 0 a 14 ENEMDU y Censo laptop el acceso equitativo a ciertos bienes y servicios básicos. La tabla 4.1 presenta las definiciones de los 20 indicadores agrupados por sectores. Nota: ECV se refiere a la Encuesta de Condiciones de Vida de 2006. ENEMDU a la Encuesta de Empleo, Desempleo, y Subempleo (2003, 2007, y 2011). Censo hace referencias a los censos de 2001 y 2010. Finalmente, puesto que el acceso que los niños tienen a la gran mayoría de los bienes y ser- vicios básicos para su desarrollo escapa a su control; las diferencias existentes en el acceso Adicionalmente el título segundo de la Constitución, secciones quinta, sexta y séptima, se- se pueden atribuir casi exclusivamente a circunstancias individuales y no a sus esfuerzos ñala el acceso a servicios de educación, salud y vivienda como un derecho de todos los personales. Consecuentemente, el presente estudio analiza el acceso a las oportunidades de ciudadanos ecuatorianos: los niños ecuatorianos detalladas en la tabla 4.1. El artículo 46 de la Constitución Política establece que el Estado es responsable de asegurar la atención de menores de seis años que garantice su nutrición y salud. Por lo tanto, se restringe el análisis de las oportunidades re- feridas a salud a niños entre 0 y 5 años de edad. El mismo artículo establece que se prohíbe Art. 26: La educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y el trabajo de menores de quince años. Puesto que el trabajo infantil puede atentar contra la un deber ineludible e inexcusable del Estado. Constituye un área prioritaria asistencia escolar y el rendimiento educativo, se restringe el análisis de la asistencia escolar de política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e a aquellos niños entre 5 y 14 años de edad. Esta edad máxima también se aplica al resto de inclusión social y condición indispensable para el buen vivir. Las personas, las las oportunidades de los sectores vivienda y TIC. familias y la sociedad tienen el derecho y la responsabilidad de participar en el proceso educativo. Art. 30: Las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a La gran mayoría de los objetivos propuestos por una vivienda adecuada y digna, con independencia de su situación social y el Plan de Gobierno buscan incrementar el acceso económica. igualitario a oportunidades básicas Art. 32 La salud es un derecho que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua, la alimentación, la educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos y otros que sustentan el buen vivir. 34 35 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 4.1. Oportunidades en Ecuador y su vínculo primeros años de vida independientemente Los indicadores referidos a la salud infantil al Plan del Buen Vivir 2009-2013 de sus circunstancias personales. Los prime- guardan una estrecha relación con dos ob- ros tres indicadores están relacionados con jetivos básicos del Plan Nacional del Buen la oportunidad de que los niños estén bien Vivir 2009-2013: (i) “Auspiciar la igualdad, En esta sección se presentan las 20 oportunidades nutridos; básicamente se utilizan medidas cohesión, e integración social, y territorial en analizadas en el presente estudio divididas en cuatro estándar de adecuada nutrición en términos la diversidad” y (ii) “Mejorar las capacida- sectores: salud, educación, vivienda, y TIC. de: (i) peso-talla; (ii) peso-edad, y (iii) talla- des y potencialidades de la ciudadanía”. En edad. Para convertir estos indicadores en particular, al menos cuatro de los siete indi- oportunidades se utilizaron los métodos de cadores son similares a varias de las metas Salud estandarización recomendados por la Orga- que permiten dar seguimiento al logro de nización Mundial de la Salud (OMS) (2006). dichos objetivos. Las metas establecidas por Existe una creciente evidencia que demuestra que la falta de alimentación durante el emba- Básicamente se utiliza el método de z-sco- el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 razo y en los dos primeros años de vida tiene efectos negativos (e irreversibles) de largo plazo re7 y se define tres tipos de desnutrición: (i) se refieren a la lactancia oportuna de los en términos de salud y educación (World Bank 2007). Una mala trayectoria de crecimiento leve (z-score ≤ -1), (ii) moderada (z-score niños menores de cinco años que han sido puede conducir a una menor capacidad cognitiva, a una menor educación, y a una menor ≤ -2), y (iii) severa (z-score ≤ -3). Para amamantados 6 meses o más y a la desnu- productividad y salarios en la adultez (Strauss y Thomas 2008). Ante esta evidencia, ningún nuestro ejercicio, definimos la oportunidad trición crónica, global, y aguda. país puede descuidar el acceso a una buena alimentación y un adecuado estado nutricional de nutrición como aquellos niños libres de de sus niños. desnutrición moderada (aquellos niños con Educación En Ecuador existen problemas graves de desnutrición principalmente en la Sierra, en las zo- z-scores > -2). La educación normalmente es considerada nas urbanas y entre los indígenas. La desnutrición crónica ha disminuido considerablemente La leche materna tiene propiedades nutri- una condición indispensable para la con- en los últimos años, sin embargo la población entre cero y cinco años de edad continúa con cionales y contiene anticuerpos que pro- secución del “Buen Vivir” y es contemplada severas dificultades. La probabilidad de ser desnutrido en Ecuador se relaciona principal- tegen al niño contra enfermedades. Para por la Constitución de 2008. La tasa neta mente con mayor pobreza, un mayor número de personas dependientes en el hogar y una capturar la posibilidad de acceder a una de matrícula básica ha aumentado conside- baja educación de la madre (SENPLADES, 2009). lactancia oportuna, este documento mide el rablemente en los últimos años en Ecuador Resultados similares son presentados en un estudio del Banco Mundial (2007). En 2004, el acceso a leche materna durante 6 meses o y se ha reducido la brecha de género y las 23% de los niños menores a 5 años eran crónicamente malnutridos. Estos niños se encon- más por parte de aquellos niños menores a diferencias existentes entre zonas urbanas y traban principalmente en zonas rurales, en la zona montañosa del país (Sierra), eran en gran 5 años de edad. Por último, para capturar rurales. Sin embargo, el país tiene actual- medida indígenas y habitaban en hogares pobres. El estudio establece que es necesario un las oportunidades de permanecer saludable, mente un bajo nivel de acceso a la educa- acceso garantizado a un paquete de servicios de salud para madres embarazadas y niños se analiza el acceso a las siguientes vacu- ción media, con serios problemas en térmi- menores a dos años de edad (incluyendo vacunación), promover hábitos alimenticios en nas: (i) BCG, (ii) Polio, (iii) Pentavalente, y nos de deserción, repetición de años y con zonas de alto riesgo (incluyendo lactancia exclusiva), y un monitoreo frecuente del peso al (iv) Sarampión. marcadas diferencias entre clases sociales. nacer y del crecimiento, entre otras recomendaciones de política. El presente estudio presenta ocho indicadores básicos que permiten identificar la medi- 7. Un “z-score” es una medida de crecimiento relativa y normalizada por edad y género, expresada en términos del da en que los niños del Ecuador ejercen su derecho a acceder a una buena salud en los número de desviaciones estándar respecto de la cual cada niño se desvía de la media de una población de referencia internacional. 36 37 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial El presente estudio presenta dos indicadores básicos Servicios Básicos de la Vivienda que permiten identificar la medida en que los Para medir el acceso igualitario a la prestación de oportunidades en infraestructura con- niños del Ecuador ejercen su derecho a acceder a sideramos los siguientes indicadores: (i) agua entubada por red pública; (ii) alumbrado a educación. través de una empresa eléctrica pública; (iii) servicio higiénico por excusado y alcantarillado A pesar de los avances, existen marcadas cia escolar es una condición necesaria pero (red de alcantarillado); (iv) servicio higiénico por excusado y alcantarillado o por excusado y diferencias regionales y de etnia. En las pro- no suficiente para garantizar el adecuado pozo séptico (sistema de eliminación de excretas);y (v) vivienda no hacinada (tres o menos vincias amazónicas, donde existe una alta aprendizaje. Por lo tanto se incorpora un cuartos exclusivos para dormir por persona en el hogar). proporción de niños indígenas, la deserción indicador adicional que permite en parte La electricidad eleva la calidad de vida de los niños de muchas formas: mejora las condicio- escolar duplica a la deserción nacional. En medir la calidad o redimiendo de la educa- nes de estudio, promueve un estilo de vida más saludable (al remplazar por ejemplo lámpa- Esmeraldas, la escolaridad promedio es ción recibida. Este indicador de rendimiento ras a kerosene), aumenta el tiempo disponible de los padres y permite el acceso a medios de prácticamente la mitad que a nivel nacional. se refiere a la finalización del 10mo año de comunicación como la televisión e internet (Molinas et al. 2012; Escobal 2012). También se observan rezagos importantes estudio a tiempo, es decir a los 15 años de en términos de desempeño de aprendizaje, edad. Niños que terminan 10mo grado a Un estudio del Banco Mundial (2007) encuentra correlación entre las condiciones sanitarias siendo preocupante la situación de decimo tiempo probablemente han accedido a una de la comunidad y la nutrición infantil en Ecuador. Los niños viviendo en hogares hacinados de básica puesto que presenta calificaciones educación de mejor calidad que le permite sufren una mayor competencia por los recursos del hogar, limitando esto sus posibilidades decrecientes a lo largo de la última déca- un mínimo nivel de aprendizaje y menor re- de desarrollo futuro. También se encuentra una alta correlación en el Ecuador entre estado da en lenguaje y matemáticas. Por último, petición de años. nutricional de los niños en el hogar y el tamaño del hogar (o el número de niños en el hogar). existen marcadas diferencias entre escuelas En el país, el 18% de los hogares tenían más Los indicadores referidos a educación tam- de tres personas por dormitorio en 2008. Si públicas y privadas en lo referido al ratio bién guardan una estrecha relación con dos bien este indicador ha mejorado en el tiem- alumno-profesores y entre zonas rurales y El acceso a agua potable y objetivos básicos del Plan Nacional del Buen po, todavía existen marcadas inequidades, por urbanas en lo referido al número de alum- a un saneamiento adecuado Vivir 2009-2013: (i) “Auspiciar la igualdad, están ambos relacionados con ejemplo entre zonas rurales y zonas urbanas nos por aulas (SENPLADES, 2009). cohesión, e integración social, y territorial en una mejor salud y una menor (SENPLADES, 2009). El presente estudio presenta dos indica- la diversidad” y (ii) “Mejorar las capacidades mortalidad infantil. Los indicadores referidos a vivienda y sanea- dores básicos que permiten identificar la y potencialidades de la ciudadanía”. En par- miento están contemplados en tres de los 12 medida en que los niños del Ecuador ejer- ticular, estos dos indicadores son similares a objetivos básicos del Plan Nacional del Buen cen su derecho a acceder a educación in- varias metas que permiten dar seguimiento Vivir 2009-2013: (i) “Mejorar la calidad de vida de la población”; (ii) “Garantizar los dere- dependientemente de sus circunstancias al logro de dichos objetivos. Las metas esta- chos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”; y (iii) “Construir un Es- personales. El primer indicador se centra en blecidas por el Plan Nacional del Buen Vivir tado Democrático para el Buen Vivir”. A su vez, los cuatro indicadores contemplados en esta la asistencia escolar de los niños entre 5 y 2009-2013 se refieren al incremento de la sección se manifiestan en cuatro metas que permiten dar seguimiento al logro de estos tres 14 años de edad. La oportunidad de asis- tasa neta de matriculación en educación objetivos. Las metas establecidas se refieren a un menor porcentaje de hogares que viven en tencia requiere básicamente que exista una básica y en bachillerato y a la mejora de la hacinamiento; y a un mayor porcentaje de viviendas con acceso a servicios de saneamiento, escuela y que se den las condiciones para calificación en ciencias sociales, matemáti- a agua entubada a red pública y a servicio eléctrico. que el niño pueda asistir a dicho estableci- cas, lenguaje, y ciencias naturales por parte miento educativo. Sin embargo, la asisten- de alumnos de 10mo en educación básica. 38 39 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) 4.2. Circunstancias consideradas en Ecuador Con el objetivo de medir el acceso igualitario a la prestación de oportunidades en informa- 2012). Este enfoque de inequidad del IOH también está estrechamente relacionado con los ción y comunicación analizamos los siguientes indicadores que reflejan el acceso a: (i) inter- objetivos generales del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2003 de Ecuador, el cual busca net, (ii) telefonía fija, (iii) telefonía celular, (iv) computadora, y (v) laptop. La información y entre otras cosas promover la igualdad, la integración y la cohesión social y garantizar progre- la comunicación juegan un rol preponderante para el desarrollo de las sociedades modernas. sivamente los derechos universales y la potenciación de las capacidades humanas. Sin embargo, Ecuador muestra un marcado rezago en este sentido. Los indicadores referidos a TIC, al igual que todos los indicadores de otros sectores, también están contemplados en El vector de circunstancias utilizado en el presente estudio esta principalmente determinado uno de los objetivos básicos del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013: “Mejorar las ca- por la disponibilidad de datos de oportunidades en Ecuador (ver sección 4.3). Este vector de pacidades y potencialidades de la ciudadanía”. A su vez, algunos de estos cinco indicadores circunstancias presenta características de los niños, de la composición demográfica y capital están plasmados en tres metas que permiten dar seguimiento al logro de estos dos objetivos. humano del hogar, y variables de localización. Las siete circunstancias consideradas en este Las metas establecidas se refieren al incremento de hogares con acceso a internet, teléfono estudio son las siguientes: fijo, y teléfono celular. Uno de los elementos cruciales al momento de medir las oportunidades de un país corres- ponde a la inequidad en el acceso a estas oportunidades; inequidad que se refleja a través Género del jefe del hogar, variable que captura cualquier forma de del acceso dependiente de las circunstancias específicas de cada persona. Por circunstancias discriminación indirecta. se entiende aquellas características personales, de familia, o de la comunidad que la so- Educación de los padres, lo cual marca relación con el estatus ciedad cree que no deberían determinar el acceso a oportunidades básicas (Molinas et al. socioeconómico del hogar. Número de niños menores a 14 años, lo que permite capturar el ratio de dependencia. Presencia de ambos padres; variable relacionada a la estructura familiar. Género del niño; variable que permite capturar también una forma de discriminación. Área geográfica de Ecuador: Sierra, Costa o Amazonía. Estas tres regiones del Ecuador se dividen a su vez en áreas urbanas y rurales. 8 Etnia a la cual el individuo considera que pertenece de acuerdo a su cultura y costumbres. 9 8. Estas regiones están contempladas en las dos encuestas de hogares utilizadas en este estudio: la ECV y la ENEMDU. El censo nacional encuesta adicionalmente una cuarta región, Galápagos. 9. Para guardar consistencia a lo largo de los años bajo análisis, se definieron dos variables dicotómicas que se refieren al grupo étnico del niño: (i) indígena y (ii) afro-ecuatoriano, negro, o mulato. 40 41 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 4.3. Encuestas utilizadas Por último, este estudio analiza el acceso a oportunidades básica a un Este estudio hace uso de tres fuentes de datos nivel sub-nacional. En primer lugar se estudia el IOH a un nivel regio- producidas por el Instituto Nacional de Estadísticas nal, dividido en zonas urbanas y rurales. Para ello se utilizan las dos y Censos (INEC): (i) la Encuesta de Empleo, encuestas de hogares antes mencionadas: ENEMDU y ECV. En segundo lugar se lleva adelante un estudio del IOH a un nivel cantonal.10 Dado Desempleo, y Subempleo (ENEMDU), (ii) la Encuesta que las encuestas de hogares son representativas únicamente a nivel de Condiciones de Vida (ECV) y (iii) el Censo regional, los Censos de 2001 y de 2010 son utilizados para llevar a Nacional. cabo el análisis cantonal. La fuente principal de información para el análisis de las oportunidades básicas son las encuestas ENEMDU 2003, 2007, y 2011. Estas bases de datos tienen cobertura nacional, se realizan en el área urbana y en el área rural (sólo en diciembre) de las provincias de la 10. La República del Ecuador está dividida en 24 provincias, las cuales a su vez están divididas en cantones. En total existen 226 cantones en el país, subdivididos en parroquias. Sierra, Costa, y Amazonía (la región insular está excluida de la encuesta) y su propósito es proporcionar información sobre el mercado laboral ecuatoriano. El tamaño de la muestra de estas encuestas abarca entre 70,000 y 83,000 individuos, de los cuales entre 18,000 y 27,000 tienen menos de 14 años. La ENEMDU permite la estimación de la gran mayoría de las oportunidades analizadas. En particular permite el cómputo de todas las oportunidades referidas a educación, vivienda y sanidad y las TIC. La información relacionada a salud se obtiene de la ECV 2006. Al igual que la ENEMDU, esta encuesta de datos tiene cobertura nacional, se realiza en el área urbana y en el área rural de las provincias de la Sierra, Costa, y Amazonía (la región insular está excluida de la encuesta). El tamaño de la muestra de la ECV 2006 es de 55,666 individuos, de los cuales 6,244 tienen menos de cinco años de edad. La ECV es una encuesta de multipropósito, puesto que incluye varias dimensiones del bienestar de los hogares, incluidos los ingresos y gastos de las unidades familiares, la producción propia, la salud, el acceso a bienes y servi- cios públicos y a los recursos de propiedad común, y otras variables que permiten el análisis de los factores que explican los diferentes niveles de vida existentes en la sociedad. La ECV tiene un diseño de muestra pequeño puesto que se focaliza en la calidad de los datos más que en la cantidad de entrevistas. Esta encuesta permite la estimación de todas las oportu- nidades referidas a salud de niños menores a cinco años de edad. 42 43 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 5. Nivel y evolución de las oportunidades En lo referido a salud, nutrición, y desarrollo en Ecuador integral de la primera infancia de los niños, existe un importante contraste y una marcada heterogeneidad en Ecuador. En este capítulo presentamos una mirada comprensiva de la igualdad de oportunidades de los niños y adolescentes del Ecuador, resultado de la aplicación del Índice de Oportunidades Humanas (IOH) al contexto específico del país. Cuando los datos lo permiten, presentamos El primer grupo de indicadores hace refe- global (92.0) y por el indicador de ausencia el nivel de la igualdad de oportunidades en un año dado, la evolución a través del tiempo rencia a tres oportunidades relacionadas al de desnutrición crónica (69.0). Los elevados y un mapeo de la situación para todos los cantones del país (el cual resulta muy relevante estado nutricional de los niños en el Ecua- niveles de IOH de las primeras dos oportu- para la planificación pública). dor: (i) adecuado peso-altura (o ausencia de nidades son el resultado de altas tasas de desnutrición aguda), (ii) adecuada altura- cobertura y bajos niveles de desigualdad en 5.1. IOH en salud edad (o ausencia de desnutrición crónica) el acceso. En la tabla se observa que tan- y (iii) adecuado peso-edad (o ausencia de to el indicador de ausencia de desnutrición En lo referido a salud, nutrición, y desarrollo integral de la primera infancia de los niños, desnutrición global). La primera de estas aguda como el de ausencia de desnutrición existe un importante contraste y una marcada heterogeneidad en Ecuador. La Tabla 5.1 pre- oportunidades se basa en el peso-altura, el global presentan altos niveles de cobertura: senta la cobertura, el índice D, y el IOH de aquellas oportunidades nutricionales y de salud en cual es un indicador de privación nutricional 97.9% y 93.3%, respectivamente. En otras temprana edad (0 a 4 años de edad). La tabla se centra en tres diferentes grupos de indica- transitoria y hace referencia a la deficiencia palabras, el 2.1% y el 6.7% de los niños dores: (i) el estado nutricional, (ii) el acceso a vacunas y (iii) el acceso a lactancia oportuna. de peso resultante de enfermedades recien- menores a cinco años de edad presentaron tes (particularmente diarrea) o de déficit de cuadros de desnutrición aguda y desnutri- Tabla 5.1: Índice de Oportunidades Humanas en Salud, Niños 0-4 Años de Edad (2006) energía. La segunda oportunidad se basa ción global en 2006, respectivamente. Así en la altura-edad, el cual es un indicador de mismo, el índice de disimilitud D de ausen- Cobertura Índice D IOH privación nutricional crónico que se presenta cia de desnutrición crónica es 0.3%, mientras [1] [2] [3] frente a situaciones estructurales que ponen que el índice D de ausencia de desnutrición I. Nutrición en peligro el adecuado crecimiento del niño. global es 1.3%. En otras palabras, el 0.3% y Adecuado Peso – Talla 97.9 0.3 97.6 Por último, la tercera oportunidad se basa en 1.3% de las oportunidades deberían ser co- Adecuado Talla – Edad 74.2 7.0 69.0 el peso-edad, el cual es un índice compuesto rrectamente reasignadas para poder alcanzar Adecuado Peso – Edad 93.3 1.3 92.0 por los dos anteriores y es normalmente usa- una completa igualdad en el estado nutricio- II. Inmunizaciones do para monitorear la evolución nutricional nal agudo y global de los niños, respectiva- Polio 91.0 2.8 88.5 de los menores a través del tiempo. mente. Pentavalente 56.8 7.9 52.3 BCG 99.1 0.2 98.9 En la tabla se observa que el indicador a A su vez, el bajo nivel del IOH del indica- SRP 76.8 5.2 72.9 corto plazo (la ausencia de desnutrición dor de largo plazo (ausencia de desnutrición III. Lactancia Oportuna 87.2 3.2 84.4 aguda) presenta un IOH más elevado que crónica) es el producto de una baja cobertu- el resto de indicadores (97.6), seguido por ra relativa y de un alto nivel de desigualdad Fuente: ECV 2006. Nota: D hace referencia al índice de disimilitud, mientras que IOH hace referencia al Índice de el indicador de ausencia de desnutrición en el acceso. La cobertura de esta oportuni- Oportunidades Humanas. Todos los indicadores se refieren a niños de 0-4 años de edad. 44 45 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial dad es del 74.2%, lo cual indica que el 25.8% de los niños en el país eran crónicamente La Figura 5.1 presenta la distribución del IOH a través de las diferentes regiones del Ecuador: desnutridos en 2006. Dado que esta medida refleja la desnutrición crónica y los déficits Costa urbana, Costa rural, Sierra urbana, Sierra rural, Amazonía urbana, y Amazonía rural. de los primeros años de vida son difíciles, si no imposibles de revertir, esta es un área de En la figura se aprecia un cierto grado de uniformidad en el IOH de las diferentes regiones, prioridad en el ámbito de las oportunidades. En particular, los déficits nutricionales no están principalmente en aquellas oportunidades que presentan un menor índice D de desigualdad. distribuidos igualitariamente a través de las circunstancias, como se evidencia por el índice de disimilitud de alta. El del índice de disimilitud D de la no desnutrición crónica es 7%, lo Uno de los mayores desafíos pendientes se refiere a la clara dispersión regional que existe en cual indica que el 7% de las oportunidades deberían ser correctamente reasignadas para la desnutrición crónica (panel b). En términos de IOH, aproximadamente la mitad de los niños poder alcanzar una perfecta igualdad en el estado nutricional crónico de los niños menores que residen en la Sierra rural y poco más de la mitad de los niños que residen en áreas rurales a cinco años de edad en Ecuador. de la Amazonía no tienen acceso a una nutrición adecuada. Vale la pena señalar que las zonas urbanas se encuentran lejos de asegurar una nutrición adecuada para todos los niños. El segundo grupo de indicadores en la Tabla 5.1 hace referencia a cuatro oportunidades relacionadas al acceso a una vacunación adecuada. El acceso a una vacunación adecuada La desnutrición crónica es definitivamente uno también presenta un alto contraste y una marcada heterogeneidad. Las vacunas Polio y de los principales retos en todo el país. El IOH de la talla BCG presentan los mayores IOH (88.5 y 98.9, respectivamente).11 Estos altos niveles se deben en gran medida a que estas vacunas son exigidas por el Registro Civil en Ecuador para la edad oscila entre 80.84 en la Costa urbana y 50.2 para poder tramitar la inscripción de los nacimientos y por lo tanto son el resultado de una en la Sierra rural. elevada cobertura y de un bajo nivel de desigualdad en el acceso de dichas oportunidades: la cobertura de las vacunas de Polio y BCG es 91% y 99.1%, mientras que el índice D es La lactancia oportuna (panel h) también presenta alta variación regional del IOH. Sin em- 2.8% y 0.2% respectivamente. bargo, son niños que habitan en zonas rurales quienes se encuentran en mejores condiciones relativas en este caso en particular. El subgrupo restante presenta niveles inferiores de IOH y presentan los principales desafíos, tanto en términos de cobertura y la desigualdad de acceso. El IOH de la vacuna mixta contra la difteria, pertusis (tosferina) y tétanos, DPT o Pentavalente, es 52.3, mientras que el IOH de Figura 5.1: Índice de Oportunidades Humanas en Salud por Regiones (2006) vacuna SRP12 es 72.9. Estos bajos niveles de IOH de la Pentavalente y de la SRP son el resul- tado de una baja cobertura (56.8% y 76.8%, respectivamente) y de una alta desigualdad en el acceso a dichas vacunas (7.9% y 5.2%, respectivamente). Por último, la tabla presenta un Adecuado peso-talla elevado IOH de la lactancia oportuna: 84.4% en 2006. Este elevado IOH de lactancia opor- tuna es el producto de una también elevada cobertura (87.2%) y de un índice de inequidad 120 relativamente bajo (3.2%). 100 80 60 11. La vacuna contra la poliomielitis (Polio) se administra en tres dosis (una cada dos meses) a partir del segundo mes de vida del recién nacido, mientras, que la BCG debe ser administrada a los niños recién nacidos durante su 40 primer mes de vida. 20 12. Desde el año 1999, el MSP del Ecuador además de la vacuna anti-sarampión, incorporó simultáneamente en el esquema de inmunización nacional la vacuna contra rubeola y paperas. El grupo objetivo se estableció en menores 0 de un año de edad. Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 46 47 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Adecuada talla-edad Inmunizaciones-pentavalente 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Adecuado peso-edad Inmunizaciones-BCG Inmunizaciones-SRP 120 120 120 100 100 100 80 80 80 60 60 60 40 40 40 20 20 20 0 0 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Inmunizaciones-polio Lactancia oportuna 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 48 Nota: U - Urbana y R - Rural Fuente: ECV 2006. Nota: el gráfico hace referencia a niños de 0-4 años de edad. 49 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 5.2. IOH en educación Comparación entre el IOH de educación El nivel educativo de la población es sin lugar a dudas un factor fundamental del desarrollo de Latinoamérica, los países social y económico de un país. Durante la última década, el Ecuador ha logrado un progreso Recuadro 5.1 andinos y Ecuador constante y sólido en la mejora de las oportunidades de educación de los niños. La Tabla 5.2 ¿Cómo se compara el IOH de educación de Ecuador con el mismo índice de la sub-región presenta la cobertura, el índice D, y el IOH de la asistencia escolar y graduación de décimo andina y de toda América Latina? Para responder esta pregunta es necesario estimar el IOH grado a tiempo. El IOH de la asistencia escolar es relativamente elevado (95.9 en 2011), de la sub-región andina y de toda América Latina, lo cual escapa al objetivo del presente considerablemente superior a la graduación de décimo grado a tiempo (46.9 en 2011). El documento. Sin embargo, el estudio regional “A Human Opportunity Report for Latin America and the Caribbean” realizado por Molinas et al. (2012) presenta la estimación del elevado nivel de IOH de asistencia escolar es el resultado de una elevada tasa de cobertura IOH de todos los países de América Latina y puede servir de referencia para responder a la y de un bajo nivel desigualdad en el acceso medido a través del índice de disimilitud. Este pregunta postulada al principio de este recuadro. elevado nivel de asistencia escolar en 2011 es el fruto de un marcado crecimiento del indi- cador en los últimos años, principalmente entre 2007 y 2011, el cual ha acercado a Ecuador La Tabla R.5.1 presenta una adaptación de los resultados obtenidos en el estudio regional; al cumplimiento del objetivo constitucional de asegurar el acceso a la educación de todos el IOH de Ecuador es comparado con el IOH de los países andinos y de toda América Latina. Es importante resaltar que, debido a que el estudio regional busca maximizar la compara- sus niños. ción entre países, las oportunidades y circunstancias utilizadas son las mismas para todos Puesto que la asistencia escolar es una condición necesaria pero no suficiente para garantizar los países incluidos en el estudio y difieren sustancialmente a las utilizadas en el presente documento para el caso ecuatoriano. Por lo tanto, el IOH de Ecuador obtenido en el estu- el adecuado aprendizaje de los niños ecuatorianos, la tabla también presenta el IOH referido dio regional no es comparable con el IOH obtenido en la Tabla 5.2. a la finalización del 10mo año de estudio a tiempo; indicador que permite en parte medir la calidad o rendimiento educativo. Es de esperar que niños que finalizan 10mo grado a En Ecuador existe cierto rezago en términos de asistencia escolar; el IOH referido a la tiempo hayan accedido a una educación de mejor calidad que les permite un mínimo nivel asistencia escolar de los niños ecuatorianos es inferior en cinco y seis puntos porcentuales de aprendizaje y menos repetición de años. Si bien el IOH de la finalización de 10mo grado al IOH de los países andinos y de toda la región, respectivamente. Sin embargo, y a pesar de existir cierto rezago en términos de asistencia escolar, es llamativo observar que el IOH a tiempo es relativamente bajo (en comparación a la asistencia escolar), el país ha realizado referido a la finalización de sexto grado a tiempo en Ecuador (séptimo de educación bá- un importante avance en los últimos años, principalmente entre 2007 y 2011. Las oportuni- sica) es superior en seis y 17 puntos porcentuales al observado en los países andinos y en dades en este sentido han mejorado considerablemente gracias a un aumento de 20 puntos América Latina. en la cobertura y una marcada reducción de la desigualdad a la mitad. Tabla R5.1: Índice de Oportunidades Humanas en educación en 2010 (Comparación con el resto de América Latina y el Caribe) El IOH de la asistencia escolar es relativamente elevado (95.9 en 2011), considerablemente superior a la Ecuador Países andinos América Latina (1) (2) (3) graduación de décimo grado a tiempo (46.9 en 2011). Asistencia (10-14 años) 88 93 94 Graduación 6to a tiempo 85 79 68 Fuente: Molinas et al. (2012). Nota: La definición de las variables utilizadas en Molinas (2012) difiere ligeramente de aquellas en este estudio debido a la necesidad de homogenizar las definiciones para comparar países de América Latina. La tabla muestra la proyección lineal de números cercanos a 2010. 50 51 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial (a) Asistencia 100 Los resultados de la tabla 5.2 muestran que si bien la asistencia escolar ha presenciado Figura 5.2: Índice de Oportunidades Humanas en educación por regiones (2007 y 2011) 80 un importante avance en los últimos años, todavía queda un largo camino por recorrer en términos de la graduación de 10mo grado a tiempo. Esto se puede apreciar aun mejor en la Asistencia 60 figura 5.2 en donde se presenta el IOH en educación por regiones naturales y áreas de resi- (a) Asistencia 40 (b) Cumplimiento de 10mo grado a dencia. Se observa una marcada homogeneidad en términos del IOH de asistencia escolar; 20 100 homogeneidad que no está presente en términos del IOH de cumplimiento de 10mo grado a 100 tiempo. Sin embargo, se puede apreciar una marcada mejoría en términos de acercamiento 80 0 80 Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Costa U Costa R entre zonas urbanas y rurales en el acceso a oportunidades educativas; las zonas rurales 60 60 de Sierra, Amazonía y Costa se han acercado a los niveles más altos de las zonas urbanas, (a) Asistencia 40 2007 2011 40 (b) Cumplimiento de 10mo grado a tiempo particularmente en lo referido a la graduación de 10mo grado a tiempo. 20 20 100 100 0 0 Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Cos Tabla 5.2: Índice de Oportunidades Humanas en educación 2003, 2007 y 2011 Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Costa U 80 Costa R 80 2007 2011 2007 2011 60 60 (a) Asistencia (b) Cumplimiento de 10mo grado a tiempo Cobertura Índice D IOH Cumplimiento de 10mo grado a tiempo 40 40 100 2003 2007 2011 2003 2007 2011 2003 100 2011 2007 20 20 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8]80 [9] 80 0 0 Asistencia (5-14 años) 89.8 93.0 96.9 3.0 2.2 1.0 87.1 90.9 60 95.9 Sierra U Sierra R AmazoniaU 60 Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Costa U Costa R Graduación 10mo a 40 40 34.7 42.2 54.4 26.5 19.9 13.7 25.5 33.8 46.9 2007 2011 2007 2011 Tiempo 20 20 0 0 Fuente: ENEMDU 2003, 2007, y 2011. Nota: D hace referencia al índice de disimilitud, mientras que IOH hace refe- Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R AmazoniaU Amazonia R Costa U Costa R rencia al Índice de Oportunidades Humanas. La asistencia escolar contempla niños entre 6 y 14 años, mientras que la finalización de 10mo grado a tiempo se refiere a niños de 15 años de edad. 2007 2011 2007 2011 Nota: U - Urbana y R - Rural Fuente: ENEMDU 2007 y 2011. Nota: la asistencia escolar contempla niños entre 6 y 14 años, mientras que la fina- lización de 10mo grado a tiempo se refiere a niños de 15 años de edad. Un análisis geográfico más detallado es introducido en las figuras 5.3 y 5.4, las cuales pre- sentan mapas descriptivos de la distribución geográfica del IOH educativo a nivel cantonal. El mapa correspondiente a asistencia escolar evidencia una distribución geográfica homogé- nea, el IOH más bajo es 77.5 (Figura 5.3). Sin embargo, la mejora de la calidad educativa es uno de los mayores retos que el Ecuador tiene como sociedad. A diferencia del IOH de asistencia escolar, una mayor diferencia regional se observa en lo referido a la graduación de 10mo grado a tiempo. Más allá de las áreas metropolitanas cercanas a Quito y Guayaquil, el territorio ecuatoriano es sumamente irregular; la mayoría de los cantones presentan niveles relativamente muy bajos en el IOH de finalización de educación media (Figura 5.4). 52 53 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Figura 5.3: Índice de Oportunidades Humanas en Educación Figura 5.4: Índice de Oportunidades Humanas en Educación Asistencia escolar (5-14 años) Graduación de 10mo grado a tiempo Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. Fuente: Censo 2010 54 55 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 5.3. IOH en vivienda Comparación entre el IOH de vivienda Las condiciones de vivienda y de saneamiento influyen en gran medida en la salud, segu- y saneamiento en Latinoamérica, los ridad alimentaria, desarrollo infantil y educación de cada uno de los niños ecuatorianos. El Recuadro 5.2 Países Andinos y Ecuador esfuerzo realizado por el Ecuador para brindar acceso a electricidad a todos los hogares del país ha dado sus frutos; prácticamente todos los niños en el territorio nacional viven en un ¿Cómo se compara el IOH de vivienda de Ecuador con el mismo índice de la sub-región hogar con acceso a electricidad. Un excelente progreso se ha dado también en lo relativo a andina y de toda América Latina? La Tabla R.5.2 presenta una adaptación de los resultados la reducción de niños que se encuentran viviendo en hogares en condición de hacinamiento. obtenidos en el estudio regional “A Human Opportunity Report for Latin America and the La proporción de niños que viven en mejores viviendas (no hacinadas) aumentó en casi un Caribbean” realizado por Molinas et al. (2012). Se observa un claro contraste de la situa- 20%, acompañado por una marcada reducción a la mitad en la inequidad a dicho acceso ción de Ecuador en lo referido a vivienda y saneamiento: mientras que el acceso a agua y a electricidad es superior que al de los países vecinos y al promedio global de la región, el (Tabla 5.3). Sin embargo, a pesar de que el país está avanzando en la dirección adecuada, país tiene un gran desafío en cuanto a asegurar oportunidades de acceso a saneamiento todavía queda un largo camino por recorrer (el IOH es de 64%). adecuado. Mayores desafíos surgen en relación al acceso a agua potable y saneamiento de la vivienda. Tabla R5.2: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda y saneamiento en 2010 El acceso al agua potable tiene un marcado vínculo a muchos objetivos de desarrollo en (Comparación con el Resto de América Latina y el Caribe) el ámbito de la salud y presenta también importantes implicancias en otras oportunidades humanas, como por ejemplo la pérdida de días de escuela producto de enfermedades como Ecuador Países andinos América Latina la diarrea. Ecuador ha logrado avances moderados en relación al incremento de las opor- (1) (2) (3) tunidades de los niños en este sentido, sin embargo no se ha avanzado en absoluto en la Agua 84 67 66 reducción de la inequidad en el acceso puesto que dicho acceso sigue dependiendo en gran Electricidad 94 90 89 medida de circunstancias que se encuentran fuera del control de los niños. Saneamiento 55 70 61 Tabla 5.3: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda, niños 0-14 años Fuente: Molinas et al. (2012). de edad (2003, 2007 y 2011) Nota: La definición de las variables utilizadas en Molinas (2012) difiere ligeramente de las de este estudio debido a la necesidad de homogenizar las definiciones para comparar países de América Latina. La tabla muestra la proyección lineal de números cercanos al 2010. Cobertura Índice D IOH 2003 2007 2011 2003 2007 2011 2003 2007 2011 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] Agua potable 61.2 67.2 69.8 21.2 20.9 20.1 48.3 53.1 55.8 Electricidad 91.5 94.7 95.1 4.0 2.6 2.2 87.8 92.2 93.0 El esfuerzo realizado por el Ecuador para brindar acceso a Red alcantarillado 39.6 46.3 58.0 36.2 32.0 27.5 25.3 31.5 42.0 electricidad a todos los hogares del país ha dado sus frutos; Eliminación de excretas 77.8 83.6 90.2 11.6 9.8 6.2 68.8 75.4 84. 7 prácticamente todos los niños en el territorio nacional viven en Hogares no hacinados 53.2 59.6 72.2 20.3 16.9 12 42.4 49.5 63.6 un hogar con acceso a electricidad. Fuente: ENEMDU 2003, 2007 y 2011. D hace referencia al índice de disimilitud, mientras que IOH hace referencia al Índice de Oportunidades Humanas. Todos los indicadores se refieren a niños de 0-14 años de edad. Hacinamiento se refiere a hogares con más de tres personas por cuarto. 56 57 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 40 100 2007 2011 80 80 20 80 20 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 60 60 60 100 0 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa 40 U 100 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 40 40 80 2007 2011 La figura 5.3 presenta el IOH en vivienda y saneamiento por regiones naturales y áreas de Red alcantarillado 20 80 2007 2011 100 20 100 residencia. Se observa una marcada homogeneidad 100 en términos del IOH de electricidad; a 20 0 60 60 Sierra U excepción de Amazonía rural el resto de las regiones presenta un IOH superior al 80%. Esta 80 0 80 80 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R homogeneidad está ausente en términos del IOH de cumplimiento de agua y saneamiento. 60 400 40 60 2007 2011 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U C Peor aun, no se observa una mejoría en términos60 de cierre de brechas entre áreas urbanas 100 20 y rurales; las zonas rurales de Sierra, Amazonía y Costa presentan una brecha significativa 40 40 20 2007 2011 40 respecto a sus pares urbanos y esa brecha ha permanecido a lo largo del tiempo. 100 0 20 100 20 80 100 Sierra U 20 100 0 00 80 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U C 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R 60 Costa U Costa R 80 80 100 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 80 Figura 5.5: Índice de Oportunidades Humanas en vivienda Sierra U por regiones (2007 y 2011) Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 2007 2011 2007 2011 60 2007 2011 60 2007 2011 60 80 40 60 40 40 60 Eliminación excretas 40 Agua 20 40 100 20 40 100 20 100 20 0 0 80 20 2080 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Sierra U C Costa U 80 100 0 100 0 60 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 060 60 Sierra 0 2007 2011 80 U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia 40 R Costa U Costa R 80 2007 2011 100 40 2007 2011 40 60 2007 2011 2007 2011 20 2080 60 100 20 100 40 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R 060 Costa U Costa R 0 40 80 R Sierra U Sierra R Amazonia U 80 Amazonia R 20 Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia Costa U Costa R 2007 2011 40 2007 2011 100 0 2007 2011 20 60 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 60 20 2007 2011 80 No-hacinamiento 0 40100 Electricidad 0 40 Sierra U Sierra R Amazonia U AmazoniaSierra R U U Costa Sierra CostaRR Amazonia U Amazonia R Costa U 100 100 60 2007 202011 2007 2011 100 20 80 80 80 100 40 80 0 60 100 60 60 0 80 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U 60 20 Costa R 40 40 40 2007 60 80 2007 2011 2011 40 20 20 0 40 20 20 100 60 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 0 0 20 80 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U U Costa Sierra R R Sierra Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 0 0 2007 2011 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U 40 R Costa 2007 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R 2011 0 2007 2011 60 Sierra U Sierra R 2007 U 2011 Amazonia Amazonia R Costa U Costa R 100 Fuente: ENEMDU 2007 y 2011. Todos los indicadores se refieren a niños de 0-14 años de edad. Hacinamiento se Nota: U - Urbana y R - Rural 20 2007 2011 2007 2011 40 refiere a hogares con más de tres personas por cuarto. 58 59 80 20 0 Sierra U Sierra R Amazonia U Amazonia R Costa U Costa R Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Figura 5.6: Índice de Oportunidades Humana en Vivienda • Agua Figura 5.7: Índice de Oportunidades Humanas en Vivienda • Red Alcantarillado Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. 60 61 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Figura 5.8: Índice de Oportunidades Humana en vivienda • Eliminación de excretas Figura 5.9: Índice de Oportunidades Humana en vivienda• Electricidad Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. 62 63 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Figura 5.10: Índice de Oportunidades Humana en vivienda• Hogares no hacinados Existe una marcada heterogeneidad también a nivel cantonal en el acceso a agua potable y red de alcantarillado, puesto que las oportunidades se encuentran de manera espacialmente desagregada. Los cantones ubicados a lo largo de la Costa y en la Amazonía presentan los mayores desa- fíos con niveles de IOH inferiores al 20% (Figura 5.6 y 5.7). Por otro lado, los centros urba- nos ubicados en la Sierra (principalmente en la cercanía a Quito) se encuentran próximos a la universalidad deseada, con niveles de IOH superiores al 80% en ambos indicadores. Mayor homogeneidad geográfica y cercanía a la universalidad se observa en el IOH de acceso a electricidad y eliminación de excretas (Figuras 5.8 y 5.9 respectivamente). Mayor homoge- neidad geográfica, aunque a un nivel inferior de IOH, se observa en el acceso a un hogar no hacinado (Figura 5.10). 5.4. IOH en conectividad (TIC) En términos de conectividad, tomada como un indicador de la igualdad en el acceso a la información y las comunicaciones, ahora los niños viven en hogares al borde de lograr el acceso universal a esta oportunidad con la llegada de los teléfonos celulares (Tabla 5.4). Por el contrario, el acceso a líneas fijas sigue estancado; prácticamente no ha existido avance tanto en cobertura así como tampoco en equidad en el acceso. Tabla 5.4: IOH en conectividad (2003-2011) Cobertura Índice D IOH Fuente: Censo 2010. Nota: El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. 2003 2007 2011 2003 2007 2011 2003 2007 2011 [1] [3] [4] [5] [7] [8] [9] [11] 12] Teléfono fijo 29.5 26.4 32.2 34.2 34.0 30.7 19.4 17.4 22.3 Teléfono celular . . 85.6 . . 4.9 . . 81.4 Internet . . 5.9 . . 39.8 . . 3.6 Computadora . 15.8 23.1 . 47.1 37.0 . 8.3 14.6 Laptop . . 8.3 . . 43.6 . . 4.7 Fuente: ENEMDU 2003, 2007 y 2011. D hace referencia al índice de disimilitud, mientras que IOH hace referencia al Índice de Oportunidades Humanas. Todos los indicadores se refieren a niños de 0-14 años de edad. 64 65 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Internet, la forma más reciente de comunicación, todavía se encuentra en proceso de desa- Figura 5.11: Índice de Oportunidades Humana en TIC • Teléfono Celular rrollo en Ecuador. La cobertura es inferior al 10% y su acceso es por supuesto sumamente desigual. Curiosamente, el bajo nivel de cobertura de internet no encuentra su origen en la falta de acceso a una computadora, ya que prácticamente una tercera parte de los niños tienen acceso a una computadora o laptop en casa. 13 Una observación más detallada de la información espacialmente desagregada permite iden- tificar con un nivel mayor de detalle dónde hay necesidad de orientar las inversiones para reducir la brecha de acceso a las oportunidades y lograr la universalidad de las comunica- ciones. Tomando la historia de éxito del teléfono móvil, por ejemplo, podemos observar que existe mucho por recorrer todavía puesto que se requiere una alta atención a los cantones concentrados en la Amazonía (Figura 5.11). 13. Acceso a internet hace referencia a tener internet en casa y excluye el acceso a internet en escuelas o negocios, como por ejemplo cyber bars. Fuente: Censo 2010. El mapa contempla a niños de 0-14 años de edad. 66 67 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 6. Equidad y una mirada más detallada Tabla 6.1: Descomposición del cambio del IOH entre 2007 y 2011 Cambio total Composición Escala Igualador Los resultados sugieren que ha existido cierta progresividad; las [1] [2] [3] [4] mejoras en el IOH de educación responden también a una mejor Educación focalización en aquellos grupos más vulnerables. Asistencia escolar 4.9 0.7 3.3 1.0 10mo grado a tiempo 13.1 1.4 9.2 2.6 Vivienda 6.1. Descomponiendo los Cambios del IOH en el Tiempo Agua potable 2.7 1.8 0.9 0.0 Electricidad 0.8 0.1 0.3 0.4 ¿Qué explica los cambios en el IOH obser- a tiempo, como así también en la asisten- Red de Alcantarillado 10.6 2.4 6.4 1.8 vados en las Tablas 5.2 y 5.4? Como fue cia escolar. Estos cambios observados en Eliminación de excretas 9.2 1.3 5.1 2.9 mencionado anteriormente, la variación los últimos cuatro años se explican en gran # adecuado temporal del IOH puede descomponerse medida por un incremento en la cobertura 14.1 4.9 7.2 1.9 de habitaciones principalmente en tres efectos diferentes: general de ambos indicadores; el efecto es- Conectividad el Efecto Composición (cambios en la dis- cala domina ampliamente en ambos casos Teléfono fijo 4.9 1.6 2.7 0.6 tribución de las circunstancias), el Efecto (Tabla 6.1). Computadora 6.2 1.1 3.5 1.7 Escala (cambio proporcional en la cobertura Sin embargo, los resultados sugieren que ha específica de cada grupo de circunstancias), Fuente: ENEMDU 2007 y 2011. existido cierta progresividad; las mejoras en y Efecto Igualador (mayor cobertura relativa el IOH de educación responden también a de aquellos grupos más vulnerables). Re- sulta crítico identificar estos tres efectos; en una mejor focalización en aquellos grupos El acceso a agua potable es un desafío: sigue siendo más vulnerables. Finalmente el efecto com- particular es crucial identificar el efecto es- bajo e inequitativo. posición, el cual se refiere al cambio en la cala y el efecto igualador puesto que ambos distribución de las circunstancias considera- reflejan el impacto que las políticas públicas das, presenta la menor influencia en el cam- En lo referido a vivienda y comunicaciones, y con excepción de agua y electricidad, se tienen en el IOH. bio total del IOH de asistencia y finalización aprecia que el efecto escala contribuyó ampliamente al incremento del IOH. Sin embargo, el En Ecuador se destaca un importante avan- de 10mo grado a tiempo. papel de las otras dos dimensiones también es relevante. Por ejemplo, el efecto composición ce tanto en la finalización de 10mo grado explica el 67% del cambio observado en el IOH de agua, mientras que el efecto igualador explica el 32% del cambio observado en el IOH de eliminación de excretas. En Ecuador se destaca un importante avance tanto en la Las descomposiciones presentadas en esta sección sugieren al menos cuatro resultados im- finalización de 10mo grado a tiempo, como así también portantes desde el punto de vista de las políticas sociales implementadas en los últimos años en Ecuador. En primer lugar, el país ha gozado de un considerable avance en materia de en la asistencia escolar: hay un mayor número de oportunidades escolares y de vivienda entre 2007 y 2011. En segundo lugar, los cambios oportunidades y están distribuidas más equitativamente. en estas oportunidades han sido aprovechados por todos los grupos – i.e., el efecto escala 68 69 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial ha sido el dominante. Tercero, las ganancias en términos de mayores oportunidades podría El lugar de residencia, la educación del jefe de hogar haber sido aún mayor si se hubiese mejorado la focalización de la provisión de servicios y el número de hermanos son las circunstancias que en los grupos más rezagados - i.e., salvo contados casos, el efecto ecualizador ha sido el explican en mayor medida la desigualdad en el acceso a que menos ha contribuido al avance en las oportunidades entre 2007 y 2011. Por último, oportunidades en educación y en salud. difícilmente el pequeño aumento en el IOH de agua puede ser atribuido a políticas públicas tendientes a generar un mayor acceso igualitario puesto que el incremento en el indicador es La Tabla 6.2 muestra el perfil de desigualdad de oportunidades en el sector de la salud en mayoritariamente el producto de cambios en la composición de las circunstancias. 2006. El lugar de residencia, la educación del jefe de hogar15, y el número de hermanos son las circunstancias que explican en mayor medida la desigualdad en el acceso a oportunida- 6.2. Analizando la Importancia de las Circunstancias des en este sector. Por ejemplo, el caso de adecuada talla por edad (o desnutrición crónica), La presente sección analiza cuáles son las principales circunstancias que afectan en mayor el lugar de residencia explica el 36% del índice D, mientras que la educación del jefe del medida la igualdad en el acceso a diferentes oportunidades. Para ello seguimos la metodo- hogar explica el 21%. logía sugerida por Hoyos y Narayan (2012); la cual se basa en la descomposición propuesta A continuación se identifican las circunstancias que tienen mayor impacto en la desigualdad por Shorrocks (1999). La metodología identifica cuánto aporta cada circunstancia a la des- de las oportunidades educativas. La Tabla 6.3 muestra el perfil de desigualdad de oportu- igualdad de acceso (índice D) de una oportunidad en particular.14 nidades en el sector de la educación en 2011. El perfil es similar al observado en el sector salud; la educación del jefe de hogar, el lugar de residencia, y el número de hermanos son las Tabla 6.2: Perfil de la Desigualdad D en Salud, 2006 (%) circunstancias que explican en mayor medida la desigualdad en el acceso a oportunidades en educación. Adicionalmente, es importante destacar que la auto-identificación étnica no es Nutrición Inmunizaciones un factor condicionante de la distribución equitativa de las oportunidades educativas en los Lactancia Adecuado Adecuada Adecuada oportuna niños, lo cual posiblemente refleja los avances realizados en materia educativa en Ecuador Polio Pentavalente BCG SRP peso-talla talla-edad peso-edad [8] en los últimos años. [4] [5] [6] [7] [1] [2] [3] Género 10.28 4.20 3.05 3.37 1.09 1.47 0.43 0.41 Tabla 6.3: Perfil de la Desigualdad D en Educación, 2011 (%) Educación del jefe 28.31 21.05 27.19 24.87 18.88 8.81 20.74 13.23 Género del jefe 1.56 1.72 2.94 1.46 1.24 1.64 0.33 2.61 Asistencia (5-14 años) Graduación 10mo a Tiempo (1) (2) Número de hermanos 27.17 19.87 26.66 22.53 30.44 17.03 12.76 4.53 Género 1.52 7.31 Presencia de ambos padres 2.26 1.18 2.08 1.72 2.01 4.06 1.39 7.80 Educación del Jefe 38.42 40.95 Etnia 7.06 16.07 11.93 19.72 1.94 15.36 5.76 9.82 Género del Jefe 2.40 1.31 Regiones 23.36 35.91 26.15 26.33 44.42 51.63 58.58 61.59 Número de Hermanos 18.81 20.70 Presencia de Ambos Padres 2.95 1.49 Fuente: ECV 2006. Etnia 2.68 3.49 Regiones 33.21 24.96 14. La metodología básicamente consiste en calcular el aumento en la desigualdad de acceso a una oportunidad dada Fuente: ENEMDU 2011. cuando se adiciona una circunstancia a un set predeterminado de circunstancias. El cambio en el índice D que se obtiene de adicionar una circunstancia depende del conjunto inicial de las circunstancias consideradas. Por lo tanto es importante tener en cuenta todos los posibles cambios que se producen cuando la circunstancia de interés se añade a todos los posi- 15. Molinas et al. (2012) también encuentran que la educación del jefe de hogar es la circunstancia que explica en bles subconjuntos de las circunstancias pre-existentes, y tomar el promedio de todos estos posibles cambios. mayor medida la desigualdad en el acceso a las oportunidades en el sector educativo. 70 71 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Por último, se identifican aquellas circunstancias que inciden en mayor medida en la des- igualdad de las oportunidades en el sector vivienda y TIC. La Tabla 6.4 muestra el perfil de 7. Rol de las políticas públicas e implicancias desigualdad de oportunidades en ambos sectores en 2011. Una vez más se identifica el para la acción lugar de residencia,16 la educación del jefe de hogar, y el número de hermanos como las circunstancias que explican en mayor medida la desigualdad en el acceso a oportunidades La política pública cumple un importante rol en la en vivienda y TIC. promoción de igualdad de oportunidades dentro de una sociedad. Tabla 6.4: Perfil de la Desigualdad D en Vivienda y TIC, 2011 (%) A través de programas específicos, transfe- educación, salud y vivienda. En este capítu- Servicios Básicos en Vivienda TIC rencias focalizadas, subsidios, inversiones en lo presentamos una mirada al gasto social, Agua Electricidad Red Eliminación Hogares no Teléfono Teléfono Compu- Laptop Internet infraestructura, entre otras herramientas, el su evolución y distribución durante los últi- [1] [2] alcantarillado excretas hacinados fijo celular tadora [9] [10] Estado persigue promover la inclusión social mos años, con el objetivo principal de con- [3] [4] [5] [6] [7] [8] y acercar el acceso a bienes y servicios cla- textualizar los resultados, avances y desafíos ves para el desarrollo a toda la población. en términos de igualdad de oportunidades Género 0.14 0.95 0.23 0.28 0.24 0.07 0.01 0.62 0.42 1.19 En otras palabras, ya sea mediante la gene- que capítulos anteriores han puesto sobre Educación del ración de incentivos, la provisión directa o la la mesa. 18.68 16.12 21.65 14.90 19.27 35.37 26.06 43.50 52.33 45.77 jefe subcontratación de servicios, en la política Género del Presentamos también una última aplicación jefe 1.96 4.18 2.23 1.94 2.87 0.81 1.80 1.69 3.36 1.42 pública se encuentra un nodo crítico para del uso del IOH, en este caso como herra- Número de acercar a la sociedad a una situación en la 8.35 12.55 9.36 12.13 46.14 12.94 7.34 14.31 10.67 8.67 mienta de evaluación, haciendo un análisis hermanos cual las oportunidades no dependan de cir- econométrico que apunta a entender el Presencia de cunstancias de nacimiento o que están fuera ambos padres 1.47 3.46 1.44 1.79 4.15 1.48 1.84 1.63 1.15 1.12 impacto del Bono de Desarrollo Humano, del control de las personas. principal programa social del Ecuador, sobre Etnia 5.68 8.61 6.21 15.52 8.48 8.38 18.77 7.01 6.82 6.80 Una medida central de los esfuerzos del la promoción de igualdad de oportunidades. sector público en pos de inclusión social y Finalmente, y a modo de cierre, incluimos Regiones 63.72 54.12 58.90 53.46 18.85 40.96 44.19 31.23 25.25 35.03 equidad está dada por el gasto social, com- una discusión sobre las implicancias para la prendiendo aquellas erogaciones corrientes acción pública que se permiten derivar de la Fuente: ENEMDU 2011. e inversiones de capital en los sectores de información generada por el IOH. 16. Molinas et al. (2012) también encuentran que el lugar de residencia es la circunstancia que incide mayormente en la desigualdad en el acceso a las oportunidades en el sector vivienda. 72 73 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 7.1 Evolución del gasto social en Ecuador Una mirada a la composición del gasto al interior de cada área social ayuda a generar un mejor entendimiento acerca de su rol en la promoción de igualdad de oportunidades. En En el último lustro, el presupuesto institucional del gasto social en el Ecuador se ha duplica- el caso de educación, si bien es un sector donde típicamente la mayor porción del gasto se do.17, 18 El aumento está relacionado a la consolidación y creación de programas y proyectos concentra en personal y salarios, se ha dado un gran salto en términos de inversión. El gasto a través de todos los sectores sociales, por oposición a un sector particular o un programa en inversión, entendiéndose por tal la construcción de nueva infraestructura y la mejora de específico. Si bien educación absorbe más del 70% del presupuesto social, mientras que la infraestructura existente, pasó de un seis a un 20% del gasto total en educación entre salud recibe un 24 y vivienda el cuatro por ciento, todos los sectores sin excepción han expe- 2006 y 2011. Es decir que el incremento de gasto en esta área social encontró como un rimentado un fuerte aumento de recursos en el período 2006-2011 (Figura 7.1). De hecho, destinatario principal la expansión de infraestructura para mejorar el acceso de la población el gasto por sector se ha duplicado (o más) en cada sector social. al sistema escolar, principalmente educación básica y educación de bachillerato, donde se Gasto social por sector 2006-2011 encontraban las carencias más urgentes (Figura 7.2). Figura 7.1: Gasto social por sector, 2006-2011 Figura 7.2: Naturaleza del Gasto por Sector–Educación 6000 2006 2011 5000 5.68% 1.80% 2.31% 2.31% 0.32% Monto US$ millones 4000 19.80% 2006 3000 2011 2000 1000 92.20% 77.19% 0 Educación Salud Vivienda Total Fuente: E-SIGEF. Elaboración: MCDS-SIISE. 1 a Corriente Capital c 2 Inversión Otros 17. El gasto social aumentó de US$3.018 millones en 2006 a US$6.367 millones en 2011. Los montos presentados Fuente: E-SIGEF. se encuentran en base devengada. Elaboración: MCDS–Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). La aplicación del financiamiento 18. Los datos de gasto social presentados en este documento se calcularon bajo la nueva metodología de medición del corresponde al grupo de gasto que se utiliza para cubrir obligaciones en el siguiente ejercicio fiscal, por ejemplo au- gasto social, propuesta por Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y adaptada al Ecuador por mento de sueldo para el próximo período. El ejemplo presentado es el más práctico ya que el rubro de gasto en salarios el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. tiene incidencia en todos los grupos de gasto, sean estos corrientes, inversión o de capital. 74 75 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial En el área de salud encontramos por un lado una composición relativamente similar a edu- Por último en el sector de vivienda el perfil presupuestario es casi la imagen inversa de los cación, pero con una evolución de esa composición un tanto diferente. Durante el período otros sectores. Dada la naturaleza del sector, la gran mayoría del gasto se destina al rubro 2006-2011, mientras el gasto de capital e infraestructura se mantuvo en niveles, el aumento de inversión que supone la construcción de soluciones habitacionales. El pico de la inversión de gasto se asignó principalmente a gasto corriente en personal, en parte fruto de la política se observa en el año 2008, lo cual se traduce en la construcción de alrededor de 150.000 de aumento de las horas de servicio del personal, incluyendo médicos, especialistas y enfer- viviendas. En este aspecto la política pública se encuentra orientada al esquema de no solo meras de cuatro a ocho horas diarias, destinada a reforzar la atención del sistema público de dar soluciones habitacionales sino la creación de barrios enteros en los que se incluyen una salud las 24 horas del día en centros de atención de tercero y segundo nivel y al menos ocho serie de servicios como agua potable y saneamiento, escuelas, centros de salud, parques, horas de atención en establecimientos de primer nivel de atención. entre otros. Figura 7.3: Naturaleza del gasto por sector-salud Figura 7.4: Naturaleza del Gasto por Sector – Vivienda 2006 2011 2006 2011 20.84% 13.58% 4.66% 0.79% 11.96% 0.51% 6.61% 0.55% 0.06% 5.50% 1.44% 72.23% 81.21% 87.25% 92.81% Corriente Capital Corriente Capital Inversión Otros Inversión Otros Fuente: E-SIGEF Fuente: E-SIGEF Elaboración: MCDS - SIISE Elaboración: MCDS - SIISE 76 77 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial 7.2 El Bono de Desarrollo Humano y la igualdad Programas sociales con relevancia de oportunidades para la igualdad de oportunidades Recuadro 7.1 en la niñez Los crecientes esfuerzos de la acción pública en el sector social se han materializado a través de diversos programas, ejemplos de los cuales se describen brevemente en el Recuadro7.1. Más allá del programa de transferencias monetarias Bono de Desarrollo Humano (BDH) la Entre todas las acciones tendientes a incrementar la igualdad de oportunidades para los oferta de programas públicos con fines de igualdad de oportunidades para los niños del país incluye los siguientes esfuerzos: niños de Ecuador se destaca, sin lugar a dudas, el Bono de Desarrollo Humano (BDH). • Acción Nutrición: es una respuesta articulada desde los Ministerios de Salud, Inclu- El BDH es un programa de transferencias monetarias que tiene como fines el de promover sión Económica y Social, Educación, Agricultura y Vivienda con el objetivo de mejorar el capital humano de los niños, proteger el consumo de los hogares en situaciones de vulne- la situación de salud y nutrición de la población con énfasis en niños y niñas menores rabilidad y evitar la transmisión intergeneracional de la pobreza a largo plazo. El programa de cinco años. La estrategia interviene en los cantones con la más alta tasa de desnu- se implementa de manera focalizada a los hogares ubicados bajo la línea de pobreza, de trición crónica infantil, con servicios de atención infantil, provisión de suplementos acuerdo a un puntaje establecido por el Registro Social,19 y es administrado por el Programa de micronutrientes, mejoramiento de agua y saneamiento del hogar, talleres de capa- de Protección Social (PPS) parte del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). citación, y proyectos productivos y fomento a la agricultura familiar. • Uniformes escolares: el proyecto Uniformes Escolares del Ministerio de Educación entrega gratuitamente uniformes escolares que son confeccionados por el sector pro- ductivo artesanal y por pequeños empresarios. El beneficio se encuentra dividido en 19. El Registro Social arroja un índice de condiciones de vida que surge de la puntuación de distintas variables deter- dos modalidades, niños y niñas de educación inicial (pre-escolares) y niños y niñas de minantes de la situación socioeconómica de los hogares. educación general básica. • Textos escolares: como estrategia social de eliminación de barreras de acceso a la edu- cación, todos los años el Ministerio de Educación entrega de manera gratuita libros de texto y cuadernos de trabajo a los estudiantes de escuelas públicas que asisten a la educación general básica. A los niños y adolescentes beneficiarios del programa se les entrega libros para las asignaturas de matemáticas, lenguaje, ciencias naturales y estudios sociales desde tercero a décimo año, matemáticas y lenguaje para los alumnos de segundo año y libros de temáticas de desarrollo cognitivos para los niños de primer año. • Programa de Alimentación Escolar: el Ministerio de Educación, a través del programa de alimentación escolar, otorga desayuno o refrigerio a niños y niñas de zonas urbano marginales que presentan alta incidencia de pobreza. El desayuno escolar consiste en la combinación de una colada fortificada con dos de los siguientes alimentos: granola de hojuelas, barra de cereal, galleta tradicional o galleta rellena. • Bonos de la Vivienda: el objetivo del programa es atender a la población de sectores urbanos, rurales y urbanos marginales en condiciones de pobreza, con proyectos in- tegrales de infraestructura de vivienda. Está dirigido a las personas que no posean vivienda o cuya vivienda esté en condiciones precarias. El monto de bono varía según el nivel de ingreso, aporte del beneficiario y valor total de la vivienda. 78 79 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Al igual que otros programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) en la re- El impacto del BDH ha sido evaluado por numerosos autores. Schady y Araujo (2006) pre- gión, el BDH transfiere a hogares con hijos de entre 1 y 18 años20 un monto sujeto al sentan evidencia de que el BDH incrementa la asistencia escolar y reduce el trabajo infantil cumplimiento de condicionalidades de educación (matrícula escolar y asistencia periódica) y de los chicos entre seis y 17 años en 10 y 17 puntos porcentuales, respectivamente. Estos salud (vacunación completa y controles preventivos de salud). La transferencia se realiza a resultados se obtienen a pesar de que las condicionalidades impuestas por el programa en la madre de los niños y asciende a US$50 por mes. Adicionalmente, el programa cubre las ese entonces no eran explícitamente monitoreadas21. Los autores explican que la magnitud pensiones para adultos mayores y personas con discapacidad cuyas transferencias moneta- de los efectos se debe a que, si bien no hubo verificación del cumplimiento de las condicio- rias mensuales no son condicionadas. nalidades, muchos beneficiarios en realidad creyeron que existía efectivamente un requisito de matriculación en la escuela. Oosterbeek, Ponce, y Schady (2008) encuentran que el pro- Actualmente el BDH es el principal programa de protección social vigente en el Ecuador; grama tiene efectos heterogéneos; la asistencia escolar se incrementa únicamente entre los cubriendo aproximadamente el 40% más pobre de la población del país. La cobertura del beneficiarios más pobres. programa ha ido aumentando significativamente en el tiempo; tanto entre las beneficiarias madres como entre los adultos mayores y las personas con discapacidad. Para el año 2011 De acuerdo a Ponce y Bedi (2010), no es del todo claro el efecto que los programas TMC en y tras 10 años de historia, la cantidad de beneficiarios se aproximaba a los dos millones de general y el BDH en particular puede tener en las capacidades cognitivas de los niños. Por hogares (Figura 7.5). un lado, pueden tener un efecto positivo porque estos programas incrementan la asistencia, beneficiarios del BDH por tipo aumentan el consumo en alimentos, mejoran la nutrición y reducen el trabajo infantil, lo cual Figura 7.5: Beneficiarios del BDH por tipo del BDH por tipo beneficiarios puede traducirse en mejores resultados en los exámenes escolares y en una mayor capacidad cognitiva. Por otro lado, mayor congestión en las aulas debido a la mayor asistencia escolar 2,000,000 y el fomento que el programa tiene en la asistencia escolar de los alumnos menos capaces 2,000,000 1,800,000 1,800,000 1,600,000 pueden traducirse en una reducción promedio de los resultados de exámenes escolares. Los 1,400,000 1,600,000 autores encuentran que el BDH no tiene efecto alguno en los resultados de exámenes esco- 1,200,000 1,400,000 lares; intervenciones adicionales son necesarias. 1,000,000 1,200,000 800,000 1,000,000 600,000 800,000 400,000 600,000 El marco conceptual del IOH permite dar una mirada 200,000 400,000 al rol del BDH en la promoción de aumentos en 200,000 0 cobertura educativa como en la creación de igualdad de 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 oportunidades. 2000 2001 2002 2003 BDH 2004 - Madres 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Pensión BDH Asistencial para adultos - Madres Pensión Pensión Asistencial Asistencial para para personas con discapacidad adultos Total de Pensión Beneficiarios Asistencial para personas con discapacidad Total de Beneficiarios Fuente: PPS 2011. 21. De acuerdo a Oosterbeek, Ponce, y Schady (2008) el gobierno ecuatoriano no realizó explícitamente el monitoreo de las condicionalidades porque esto imponía una carga administrativa muy alta y porque existían incentivos por parte 20. En los inicios del programa estas condicionalidades no eran explícitamente monitoreadas en la práctica (Schady y de los profesores de reportar la asistencia de alumnos que en realidad no asistían al sistema educativo para evitar que Araujo 2006). A partir de 2007 se implementaron mecanismos de control de cumplimiento de co-responsabilidades. estos niños sean excluidos del programa. 80 81 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Además permite ver estas dos dimensiones conjuntamente con indicadores de asistencia Figura 7.6: Cambio en la proporción de beneficiarios del BDH, en el IOH, y en el índice D escolar y de aprendizaje en la escuela; este último aproximado a través de la graduación de entre 2001 y 2010-asistencia escolar 10mo grado a tiempo. La contribución del programa BDH a la igualdad de oportunidades no ha sido evaluada hasta la fecha y es sumamente relevante en el presente contexto. Es de Índice de Oportunidades Humanas esperar que la desigualdad en la asistencia escolar se reduzca si el programa tiene un efecto positivo en el primer quintil únicamente y es difícil de saber a priori cuál puede ser el impacto 30.00 en la desigualdad de la finalización de 10mo grado a tiempo. Producir evidencia que informe sobre el efecto del BDH sobre la igualdad de oportunida- Cambio IOH- Asiste (%) des no es trivial. De hecho, si uno comparara desigualdad en cantones con alto número de 20.00 beneficiarios contra cantones con bajo números de receptores de BDH llegaría a resultados que confunden la focalización del BDH con el verdadero impacto del programa. Para superar esta limitación del uso de datos de corte transversal para estudiar impacto de un programa, 10.00 hacemos uso de datos de panel. Tratamos de identificar el efecto del BDH sobre la igualdad de oportunidades comparando cambios en el porcentaje de la población beneficiaria de cada cantón con cambios en el IOH y en el componente de desigualdad (medida por el índice D). 22 0.00 Los gráficos 7.6a y 7.6b muestran el impacto que tiene el incremento en la proporción de -20.00 -10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 beneficiarios del BDH en el IOH y en el índice D de asistencia educativa a nivel cantonal, Cambio Beneficiarios BDH (%) respectivamente. Como es de esperar, el incremento en la proporción de beneficiarios incre- menta significativamente el IOH. Este impacto puede ser el reflejo de un incremento en la cobertura como así también una reducción en la desigualdad en la asistencia educativa. Esto Índice D de Inequidad es confirmado en el gráfico 7.6b, el incremento en la proporción de beneficiarios reduce el índice D de asistencia educativa.23 0.00 Por otro lado, el BDH no tiene efecto tanto en el IOH como así también en el índice D de Cambio Indice D- Asiste(%) cumplimiento de 10mo grado a tiempo (Figuras 7.7a y 7.7b). Este resultado es consistente -2.00 con Ponce y Bedi (2010); el BDH incrementa la asistencia escolar pero no necesariamente garantiza un adecuado aprendizaje. -4.00 22. Para hacer el análisis construimos un panel de cantones usando los Censos 2001 y 2010. El análisis de cambios en el tiempo permite controlar por características cantonales fijas no observadas que, si están correlacionadas con la penetración del BDH en el cantón, hacen que los resultados de análisis de corte transversal estén completamente -6.00 sesgados. -20.00 -10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 23. Cabe aclarar que estos resultados son indicativos del impacto del BDH sobre igualdad de oportunidades. Permiten Cambio Beneficiarios BDH (%) mejorar y corregir en buena medida los problemas de análisis de corte transversal, pero no limpian todas las posibles fuentes de sesgos. Por ejemplo, si hubieran características de los cantones que fluctúan en el tiempo y se correlacionan con cambios en porcentajes de recepción del BDH, los resultados estarían sesgados. Fuente: INEC-Censo de Población y Vivienda (CPV) 2001 y 2010 y PPS 2001 y 2010. 82 83 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Figura 7.7: Cambio en la proporción de beneficiarios del BDH, en el IOH, y en el Índice D 7.3 Camino hacia un acceso universal de bienes y servicios entre 2001 y 2010-10mo grado a tiempo básicos para el desarrollo Los resultados sobre el estado y la evolución de Índice de Oportunidades Humanas igualdad de oportunidades del Capítulo 5 nos 30.00 Acceso a electricidad, enseñan que existe una marcada heterogenei- dad entre sectores, e inclusive dentro de cada Cambio IOH- 10mo Grado a Tiempo (%) asistencia escolar y eliminación de excretas sector, tanto en niveles iniciales, como así tam- 20.00 se encuentran entre las bién en la evolución a través del tiempo. Acceso oportunidades más cercanas a electricidad, asistencia escolar y eliminación 10.00 a lograr la universalidad. de excretas se encuentran entre las oportuni- dades más cercanas a lograr la universalidad con un IOH superior al 70%, mientras que 0.00 número adecuado de cuartos, graduación de 10mo grado a tiempo y hogares con acceso a alcantarillado y a eliminación de excretas son -10.00 las oportunidades que más velozmente se acercan a dicho objetivo con cambios porcentuales -20.00 -10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 superiores al dos por ciento entre 2007 y 2011. La tabla 7.1 resume el mensaje principal en Cambio Beneficiarios BDH (%) relación al grado de avance hacia la universalidad de estas oportunidades. Índice D de Inequidad Tabla 7.1: Ordenamiento de oportunidades basado en el nivel inicial y en la tasa de crecimiento de los IOH entre 2007 y 2011 Cambio Indice D- 10mo Grado a Tiempo (%) 10.00 Tasa de cambio anual entre 2007 y 2011 5.00 Elevado [2+] Bajo [<2] Asistencia escolar 0.00 Elevado [70+] Eliminación de excretas Electricidad Hogares no hacinados Computadora -5.00 Nivel inicial en 2007 Bajo [<70] Graduación 10mo a tiempo Teléfono fijo -10.00 Red de Alcantarillado Agua potable -15.00 Nota: El ordenamiento de esta tabla se basa en los resultados de las tablas del Capítulo 5. -20.00 -10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 Cambio Beneficiarios BDH (%) Fuente: INEC – CPV 2001 y 2010 y PPS 2001 y 2010. 84 85 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Particularmente alarmante es el caso del acceso a agua potable; si no se toman medidas inmediatas que aceleren la tasa de crecimiento observada entre 2007 y 2011, Ecuador va 8. Conclusiones: una herramienta para la equidad a tardar mucho tiempo en garantizar un acceso universal. En la tabla 7.1 se aprecia una combinación de niveles relativamente bajos de acceso a agua potable (el IOH es 55.8% en A continuación se presenta un análisis sobre el nivel y la evolución de la igualdad 2011) y de un limitado avance entre 2007 y 2011 (la tasa de crecimiento es 0.7%). Adicio- de oportunidades en el Ecuador durante la última década, empleando para ello nalmente, cabe destacar que los cambios observados entre ambos años son principalmente una innovadora metodología que permite generar conocimiento sobre en qué el resultado de variaciones en la composición del grupo de circunstancias y no tanto de una medida el acceso a oportunidades claves para desarrollo de los niños depende de mayor y más igualitaria cobertura (Tabla 6.1). Esto sugiere que hay amplio margen para la circunstancias de nacimiento y factores que están fuera de su control. acción pública en pos de mejoras en un futuro cercano. Más allá del valor analítico e informativo de este volumen, el objetivo del presente Sería ciertamente importante acelerar el ritmo de cobertura no sólo por el tiempo que le esfuerzo es poner a disposición de los hacedores de políticas una poderosa va a tomar a Ecuador lograr la universalidad en el acceso a agua potable, sino porque esta herramienta de doble utilidad para la política pública: oportunidad es una de las más desigualmente distribuidas a nivel nacional de acuerdo al índice D (Tabla 5.3) como así también a nivel cantonal (Figura 5.6). 1. Como herramienta de planificación. al planificación de la política pública, pero tener conocimiento del estado de la igual- también permite darle seguimiento a los re- Un mayor y más igualitario acceso a agua potable es un objetivo dad de acceso a oportunidades se hace sultados de la implementación de la política sumamente relevante en sí mismo, pero además va a ayudar a po- posible identificar de manera más efectiva pública y la capacidad de la misma en la tencializar el avance hacia la universalidad en el resto de las oportu- los desafíos pendientes y la magnitud de los generación de más equidad. Tal enfoque en nidades debido a que, como se mencionó con anterioridad, el acceso mismos, facilitando así la planificación en la resultados refuerza la visión que el MCDS al agua potable tiene un fuerte vínculo con muchos objetivos de de- asignación de recursos fundamentada con le ha dado a la política social en los últimos sarrollo en el ámbito de la salud y la educación. evidencia rigurosa y transparente, y permi- años. Más generalmente, el IOH sería un ex- tiendo la priorización de sectores, regiones, celente complemento de otros indicadores grupos demográficos según el nivel de ca- que monitorean la evolución del bienestar rencia. Mejorar la focalización del gasto pú- de la población como la pobreza por ingre- blico es clave para incrementar la eficiencia sos y necesidades básicas insatisfechas. El del mismo y hace posible liberar recursos INEC, responsable del cálculo de pobreza y que a su vez podrían reinvertirse en seguir necesidades básicas en el país, podría fácil- trabajando en pos de una sociedad más mente agregar el IOH al conjunto de indi- cadores que reporta periódicamente, permi- equitativa. El Plan Nacional de Igualdad es tiendo no sólo a los responsables de política una inmejorable oportunidad para poner en pública sino a la sociedad como un todo práctica esta herramienta. conocer qué tan cerca estamos de alcanzar 2. Como herramienta de monitoreo. El IOH ese mundo ideal de una sociedad equitati- no sólo ofrece la posibilidad de mejorar la va, en la cual todos los niños tienen acceso 86 87 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial a oportunidades claves para el desarrollo sin ningún otro período de la historia del país. importar el género, el grupo étnico, la región Pero la tarea aun no está completa, que- y otras características que están fuera de la esfera de control de los niños. dan brechas por cubrir en acceso a agua y saneamiento adecuado, a educación de ca- Hemos documentado en este volumen los lidad, a nutrición, que afectan a lugares y importantes progresos logrados por Ecuador grupos demográficos específicos a lo largo y en incrementar acceso a servicios de salud, a lo ancho del país. Este estudio, al generar educación, vivienda y TIC, aquellos que son información sistemática y desagregada a ni- considerados de alta prioridad para desa- vel cantonal, y mediante el apoyo a la plani- rrollo de los niños en su plena capacidad, y que el país considera en su Carta Mag- ficación en asignación de recursos, al diseño na y en el Plan Nacional del Buen Vivir que de programas y planes sociales y al moni- deberían ser de acceso universal. Los niños toreo de resultados, tiene el potencial para del Ecuador tienen hoy mejor y más acceso contribuir a la agenda futura del país en pos a educación, a salud y a vivienda que en del logro de la igualdad de oportunidades. 88 89 Equidad y Acceso a Oportunidades para los Niños y Adolescentes del Ecuador Banco Mundial Referencias Azevedo, Joao Pedro; Samuel Franco, Eliana Rubiano, y A. Hoyos. 2010. 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Finalmente se calcula el IOH, (A.1.4) Anexo 1: Pasos a seguir para calcular el IOH24 Los pasos a seguir para estimar el IOH son los siguientes: Anexo 2: Descomposición del IOH en efecto composición, escala a. Se estima primero un modelo logístico de la probabilidad de acceder a la oportunidad e igualación bajo análisis en función de las circunstancias personales y se obtienen las estimaciones de los coeficientes. Considere dos poblaciones A y B. La diferencia en el IOH entre ambas poblaciones viene determinada por la siguiente expresión b. Se obtiene en segundo lugar la estimación de la probabilidad que cada niño tiene de acceder a la oportunidad bajo estudio, la cual viene dada por la siguiente expresión. (A.2.1) (A.1.1) Esta diferencia en el IOH entre ambas poblaciones puede descomponerse en tres efectos (A.2.2) donde es la probabilidad estimada que el niño i tiene de acceder a la oportunidad bajo análisis, es un vector de circunstancias del individuo i, y es la estimación del pará- Cada uno de los efectos que participan de la diferencia entre el IOH de ambas poblaciones metro correspondiente a la circunstancia k. vienen dados por las siguientes expresiones c. En tercer lugar se obtiene una estimación de la cobertura C, (A.2.3) (A.1.2) donde es un peso muestral y n es la cantidad de observaciones. donde es la estimación de la tasa de cobertura que se obtiene usando la muestra A d. Posteriormente se estima el índice de desigualdad D, pero los coeficientes estimados con la muestra B, mientras que es la estimación del (A.1.3) índice de disimililaridad que se obtiene también usando la muestra A pero los coeficientes estimados con la muestra B. 24. Los cálculos del IOH realizados en el presente estudio fueron llevados a cabo en STATA y su rutina se encuentra disponible en el STATA ADO-file “HOI”. Para más información ver Azevedo et al. (2010). 92 93 Este libro se terminó de imprimir en Quito en junio de 2014 Banco LAC Mundial oportunidades para todos