89184 Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка №6 Капитальные расходы и управление государственными инвестициями Отчет № 89184-TJ Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка № 6 Управление капитальными расходами и государственными инвестициями Июнь 2014 года Отдел по снижению уровня бедности и управлению экономикой Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного банка РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАН Финансовый год в государстве: январь-декабрь Валютные эквиваленты (обменный курс по состоянию на 2 июня 2014 года) Денежная единица таджикский сомони 1,00 долл. США 4,9104 тадж. сомони 1,00 тадж. сомони 0,2036 долл. США Система мер и весов: метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ BOOST База данных и средство анализа ПИИ Прямые иностранные инвестиции государственных затрат Всемирного банка ПРНА Проект реформы налоговой АБР Азиатский банк развития администрации АУД Анализ устойчивости долга ПРООН Программа развития Организации ВВП Валовый внутренний продукт Объединенных Наций ГБАО Горно-Бадахшанская Автономная Область ЕПС Единый план счетов ГП Государственное предприятие РРП Районы республиканского подчинения ГРБА Главный распорядитель бюджетными СГФ Статистика государственных финансов ассигнованиями СПУЖ Стратегия повышения уровня жизни ДТС Дефицит текущего счета СПГР Среднесрочная программа ЕБРР Европейский банк реконструкции и государственных расходов развития УГИ Управление государственными ЕЦА Европа и Центральная Азия инвестициями МВФ Международный валютный фонд УГФ Управление государственными финансами МФ Министерство финансов ХМК Хочагии манзилию коммунали МЭРТ Министерство экономического развития и (государственное предприятие торговли коммунального хозяйства) ОГР Обзор государственных расходов ЦГПИ Центральная государственная ОГРФП Оценка государственных расходов и инвестиционная программа финансовой подотчетности ЦРТ Цели развития тысячелетия ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ГПИ Программа государственных инвестиций Вице-президент: Лора Так Глава Представительства в стране: Сародж Кумар Джа Страновой менеджер: Марша М. Олив И/о директора сектора: Роумин Ислам Менеджер сектора: Ивайло В. Изворски Руководитель рабочей группы: Марина Баканова 2 Вступление По просьбе Правительства Таджикистана второй этап Обзора государственных расходов (ОГР-2) направлен на дальнейшее содействие Правительству в анализе государственных расходов, финансового управления и фискальных рисков и выработку рекомендаций. ОГР-2 состоит из трех записок в отношении вопросов политики: «Ключевые вопросы управления государственными финансами», «Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями» и «Капитальные расходы и управление государственными инвестициями». ОГР-2 продолжает диалог по вопросам финансовой политики, открытый в 2012/2013 финансовом году. Он опирается на выводы трех записок Обзора государственных расходов, составленных в 2013 году в рамках ОГР-1: «Государственные расходы: размер, состав и тенденции», «Обзор государственных расходов в секторе здравоохранения», и «Обзор государственных расходов в секторе образования». Эта записка подготовлена группой специалистов Всемирного банка в составе Марины Бакановой (руководитель группы, ECSP1), Карен Стефани Коулибалу (консультант, ECSP1), Ирины Щербина (специалист по государственному сектору, ECSP4) и Равшана Собирзода (экономист, ECSP1). Хасана Алиева (специалист по государственному сектору, ECSP4), Дильшод Каримова (специалист по закупкам, ECSO2), Роузелле Лавадо (экономист, ECSH4), Пьер Мантовани (ведущий специалист по водоснабжению, ECSUW), Юрий Мирошниченко (старший специалист по энергетике, ECSEG), Дэвида Намми (старший специалист по государственному сектору, ECSP4), Ярисса Соммер (специалист по городскому хозяйству, ECSUW) и Зухро Курбонова (консультант, ECSP1) внесли ценный вклад в подготовку записки. Насиба Саидова (ECCTJ) и Сара Бабирай (ECSP1) оказали содействие работе группы специалистов. Рецензентами выступили Киара Бронки (ведущий специалист по государственному сектору, AFTP5), Фредерико Джил Сандер (старший экономист, EASPT) и Джон Зохраб (региональный консультант по УГФ, МВФ). Ивайло Изворски (руководитель сектора, ECSP1), Адриан Фоззард (руководитель сектора, ECSP4) и Марша Олив (постоянный представитель Всемирного банка в Таджикистане, ECCTJ) предоставили свои консультации и рекомендации. В настоящей записке также учтены комментарии коллег из Всемирного банка и Международного валютного фонда, сделанные во время внутренних презентаций и неформальных обсуждений. Группа специалистов благодарит власти Таджикистана за сотрудничество и вклад в ходе подготовки ОГР-2. Группа выражает особую благодарность Министерству финансов за содействие в общей координации работы со стороны Правительства. Группа специалистов также выражает признательность за поддержку, предоставленную команде инициативой BOOST по региону ЕЦА, финансируемой трастовым фондом Программы партнёрства ВБ и Голландии и многосторонним трастовым фондом ЕЦА по управлению государственными ресурсами. ii Cодержание Вступление .................................................................................................................................................................. ii 1. Основные тезисы ...............................................................................................................................................5 2. Макрофискальный контекст ............................................................................................................................. 7 A. Результаты экономической деятельности в последнее время и макроэкономические перспективы ...................................................................................................................................................................7 B. Вызовы фискальной политики ............................................................................................................. 10 3. Капитальные расходы в Таджикистане: состав и тенденции ...................................................................... 12 A. Структура и классификация капитальных расходов .......................................................................... 12 B. Источники финансирования ................................................................................................................. 12 C. Выполнение бюджета и результативность .......................................................................................... 13 D. Ассигнования по секторам, тенденции и национальные стратегические приоритеты ................... 14 4. Управление государственными инвестициями: вопросы и вызовы ........................................................... 19 A. Идентификация, подготовка и оценка проектов ................................................................................. 19 B. Разработка и реализация бюджета ....................................................................................................... 22 C. Мониторинг и оценка ............................................................................................................................ 25 5. Заключения и рекомендации .......................................................................................................................... 26 Литература ................................................................................................................................................................. 37 Таблицы Таблица 1: Таджикистан: избранные экономические показатели, 2009 -13 гг. ......................................................8 Таблица 2: Балльная оценка показателей ОГРФП в области соответствия ......................................................... 22 Таблица 3: Сводный анализ эффективности объектов ЦГПИ, 2012-13 гг. .......................................................... 24 Диаграммы Рисунок 1: Экономический рост и денежные переводы .......................................................................................... 7 Рисунок 2: Рост ВВП по секторам (%) ......................................................................................................................7 Рисунок 3: Дефицит текущего счета: источники финансирования .........................................................................9 Рисунок 4: Инвестиции и сбережения .......................................................................................................................9 Рисунок 5: Государственные доходы, расходы и сальдо бюджета .........................................................................9 Рисунок 6: Общий государственный и гарантированный государством долг .......................................................9 Рисунок 7: Структура доходов в Таджикистане ..................................................................................................... 11 Рисунок 8: Структура расходов в Таджикистане .................................................................................................... 11 Рисунок 9: Государственные капитальные затраты по основному источнику, 2008 -13 гг................................. 13 Рисунок 10: Динамика республиканских утвержденных, уточненных и исполненных бюджетов капитальных расходов...................................................................................................................................................................... 14 Рисунок 11: Динамика местных утвержденных, уточненных и исполненных бюджетов капитальных расходов...................................................................................................................................................................... 14 Рисунок 12: Динамика затрат на ГПИ ..................................................................................................................... 15 Рисунок 13: Расходы ЦГПИ на новое строительство, 2010-13 гг. ........................................................................ 15 Рисунок 14: Капитальные затраты местных органов власти, распределение по секторам, 2007 -12 гг. ............ 16 Рисунок 15: Капитальные затраты местных органов власти на жилье и коммунальные услуги, географическое распределение, 2012 г. ................................................................................................................... 16 Рисунок 16: Капитальные затраты местных органов власти, население и бедность ........................................... 18 Рисунок 17: Объекты, заложенные в 2012 и 2013 гг. по размерам ....................................................................... 23 iii Вставки Вставка 1: Стратегия повышения уровня жизни в Таджикистане на 2013 -15 гг. ................................................ 14 Вставка 2: Капитальные вложения в водоснабжение и водоотведение ................................................................ 16 Вставка 3: Капитальные вложения в здравоохранение .......................................................................................... 18 Вставка 4: Требования к предложению по инвестиционному проекту ................................................................ 20 Вставка 5: Приоритеты при выборе объектов ЦГПИ ............................................................................................. 21 Приложения Приложение 1: Экономическая классификация капитальных затрат в Таджикистане ....................................... 30 Приложение 2: Использованные данные, вопросы и методика ............................................................................ 31 Приложение 3: Централизованная государственная инвестиционная программа .............................................. 33 Приложение 4: Программа государственных инвестиций .................................................................................... 35 iv 1. Основные тезисы 1. Таджикистан расходует свыше трети общего бюджета на госинвестиции, однако при выделении и реализации бюджета капитальных расходов существует значительная неэффективность. Капитальные расходы в среднем составляли в 2010-13 годах свыше 10% от ВВП – больше, чем в большинстве стран ЕЦА, и выше уровня расходов во многих странах со сравнимыми доходами на душу населения. Такие значительные государственные ресурсы распылены по небольшим проектам с несовершенным порядком приоритетности, реализация которых занимает длительное время; они не используются достаточно эффективно для обеспечения согласования таких инвестиций с национальными приоритетами, чтобы содействовать экономическому развитию и снижению уровня бедности. 2. Потребности страны в инвестициях значительны, однако с учетом глобальной и региональной неопределенности, а также хрупкости внутренней экономики фискальное пространство продолжит оставаться крайне тесным. Принимая во внимание состояние инфраструктуры и социально-демографические тенденции, давление на общие расходы бюджета, в том числе и на капитальные расходы в сторону повышения, будет усиливаться даже при сужении фискального пространства. Несмотря на некоторые улучшения, налогово-бюджетная позиция и устойчивость государственного долга являются хрупкими, принимая во внимание модель роста Таджикистана, основанную на денежных переводах, узкую экспортную базу, высокую зависимость от льготного внешнего финансирования, значительные потребности в сфере инфраструктуры (включая социальные сектора) и риски, порождаемые государственными предприятиями (ГП). Страна крайне уязвима в отношении внешних шоков, а способность смягчать шоки носит ограниченный характер не только из-за слабости внешних и фискальных амортизаторов, а из-за слабости институтов и управления, что еще важнее. 3. Таджикистану будет очень непросто поддерживать нынешний уровень капитальных расходов; в настоящее время политику необходимо направить на повышение эффективности капитальных расходов при создании привлекательной среды для частных инвестиций. Важно, чтобы правительство обеспечивало эффективность своих расходов, направляло средства на высокоприбыльные инвестиции и чтобы значительные объемы госинвестиций превращались в соответствующие производительные активы. Жизненно важным является также повышение эффективности и прозрачности государственных капитальных затрат, если Таджикистан желает решить проблему очень низкого уровня частных инвестиций в стране и тем самым преодолеть этот сдерживающий фактор роста в будущем. 4. Усовершенствование управления государственными инвестициями (УГИ) имеет высокий приоритет на повестке дня реформы управления государственными финансами (УГФ), направленной на повышение качества государственных услуг для населения. Правительство Таджикистана приступило к реформированию УГИ. В последние годы было внедрено стратегическое планирование и среднесрочная программа государственных расходов (СПГР). Программа государственных инвестиций, грантов и капитального строительства стала основным механизмом среднесрочного стратегического планирования. В то же самое время, среднесрочное бюджетное планирование обеспечивается путем трехгодичных бюджетных запросов, в которых учтены капитальные затраты и потребности в государственных инвестиционных проектах1. Решения по введению порядка государственного инвестирования создали базу для развития системы УГИ2. Однако предстоит сделать еще больше в целях повышения эффективности государственных расходов и повышения отдачи от государственных инвестиций. 1 Министерство финансов. «О подготовке проекта государственного бюджета на 2014 год и бюджетного прогноза на 2015-2016 годы». 2 Постановления Правительства № 385, 11 сентября 2000 г.; № 370, 1 августа 2011 г.; № 483, 4 октября 2011 г. 5 5. В настоящей записке предлагается проведение реформ по укреплению политики в области государственных инвестиций и институтов в целях достижения лучших результатов государственных капитальных затрат в Таджикистане. В соответствии с основными выводами, касающимися слабых сторон действующей в настоящее время системы УГИ, предлагаются следующие основные области проведения реформ3:  Создать условия для проведения законодательно-нормативной и регуляторной реформы в целях обеспечения реалистичности и соответствия бюджету стратегического планирования. В основе реформирования должно лежать четкое определение того, что является государственным инвестиционным проектом; разграничение полномочий и ответственности всех заинтересованных сторон; обозначение основных элементов УГИ, которые должны быть обеспечены правовым фундаментом.  Повысить качество новых проектов путем усовершенствования подготовки и оценки проектов. Необходимо выдвигать более высокие требования к крупным и стратегически важным проектам; можно упростить процедуры в отношении средних и небольших проектов. Необходимо четко дифференцировать определения государственного инвестиционного проекта и строительного объекта. Рекомендуется применять программный подход и по возможности объединять схожие объекты в один инвестиционный проект4. Это снизит количество малых неэффективных проектов и сосредоточит финансовые и людские ресурсы на стратегически обоснованных проектах.  Усовершенствовать выбор новых проектов и обеспечить преемственность финансирования существующих проектов. Будет крайне важно устранить дублирование функций по выбору проектов между Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ) и Министерством финансов (МФ), чтобы повысить объективность выбора и упростить установление порядка приоритетности проектов. Согласование новых проектов с возможностями бюджета, соответствующими фискальному пространству, в целях активного осуществления проектов повысило бы эффективность, сократив задержки из-за перебоев с финансированием.  Осуществлять систематический мониторинг над реализацией проектов и ввести оценку достигнутых результатов (ex post) в целях обеспечения рационального расходования средств, выделяемых на государственные инвестиции. Это даст информацию по финансовым и нефинансовым вопросам в целях проведения анализа, который способствовал бы повышению эффективности будущих государственных инвестиций.  Подвести законодательную базу и создать потенциал для постепенной де-концентрации местных капитальных затрат, чтобы обеспечить повышение ответственности и подотчетности местных органов власти при работе с государственными инвестициями. Это также значительно уменьшит национальные информационные потоки, отменив выбор небольших строительных проектов, и повысит возможности центральных органов власти по сосредоточению финансовых и людских ресурсов на стратегических проектах. 6. Предлагаемые реформы следует проводить в определенной последовательности, принимая во внимание потенциал для реализации и ожидаемые выгоды. Первоначально внимание могло бы быть сосредоточено на укреплении системы оценки и отбора проектов, основываясь на четком разграничении ролей МФ и МЭРТ, и на внедрении системы мониторинга для реализуемых и уже запланированных проектов; это позволит улучшить бюджетный прогноз, распределение и использование ресурсов. Для обеспечения непрерывности и последовательности, возможности для включения в бюджет любого нового проекта должны быть строго ограничены, если реализация определенного объема инвестиционных проектов еще не завершена. Рационализация правил и процедур и четкое руководство для всех участников УГИ могут быть реализованы в среднесрочном периоде. В долгосрочном периоде, 3 Формат настоящей записки не позволяет в полной мере применять специальный диагностический инструмент УГИ (“A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, World Bank Policy Research Working Paper No. 5397, 2010). Однако оценка основана на анализе ключевых элементов жизненного цикла любого инвестиционного проекта, создающих эффективную систему УГИ. 4 Например, строительство школ для одной области или конкретного района. 6 четкое разграничение обязанностей между бюджетами различного уровня и усиления местного потенциала по УГИ позволит провести де-концентрацию местных капитальных расходов. В более долгосрочной перспективе, система оценки достигнутых результатов позволит использовать опыт уже реализованных проектов для идентификации и реализации последующих проектов. 7. Остальная часть записки организована следующим образом. В Главе 2 приведен макроэкономический контекст анализа с особым упором на вызовах, связанных с фискальной политикой. В Главе 3 дан анализ структуры и тенденций капитальных расходов для определения имеющихся в наличии проблем и предложены решения по повышению эффективности капитальных затрат. В Главе 4 приводится обзор процесса управления государственными инвестициями в Таджикистане в целях определения слабых сторон в цикле бюджетирования капиталовложений – планирование, бюджетирование, реализация и аудит, – а также в целях предоставления рекомендаций в отношении мер для преодоления недостатков в этих процессах. В Главе 5 приведены выводы и подробные рекомендации. В Приложениях приведена дополнительная информация по вопросам данных и по структуре государственных инвестиционных программ с внутренним и внешним финансированием. Работа тесно координировалась с оказываемой в настоящее время технической помощью в рамках проекта УГФ. 2. Макро-фискальный контекст A. РЕЗУЛЬТАТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ И МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ 8. В 2010-13 годах экономика Таджикистана росла высокими темпами; экономический рост поднялся с самого низкого уровня в 3,9%, отмеченного в 2009 году, до уровня свыше 7% в среднем за год. Стимулом экономической активности в послекризисный период стал рост притока денежных переводов, который в 2013 году подскочил до рекордной отметки свыше 50% от ВВП (Рисунок 1). Денежные переводы стимулировали частное потребление и в меньшей степени инвестиции. Это в свою очередь стало локомотивом роста в сфере услуг, на долю которых приходится свыше половины роста в 2013 году, а за ними следует сельское хозяйство – одна пятая (Рисунок 2). К концу 2013 года в ответ на падение на мировых рынках цен на продовольствие и топливо и относительно стабильный обменный курс инфляция потребительских цен упала от отметки почти в 10% на конец 2010 года до 3,7% (Таблица 1). Рисунок 1: Экономический рост и денежные Рисунок 2: Рост ВВП по секторам (%) переводы 4500 8 8.0 7.9 7.5 7.4 7.4 4000 7 7.0 6.5 3500 6 6.0 3000 5 5.0 2500 4 4.0 3.4 2000 3 3.0 1500 1000 2 2.0 500 1 1.0 0 0 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Прочее Строительство Приток денежных переводов, млн. долл. США (лч) Промышленность Сельское хозяйство Реальный рост ВВП, % (пч) Услуги Реальный ВВП Источник: Данные Таджстата и НБТ. Источник: Данные Таджстата. 7 Таблица 1: Таджикистан: избранные экономические показатели, 2009-13 гг. (в % от ВВП, если не указано иное) 2009 2010 2011 2012 2013 Национальные счета и цены ВНД на душу населения по методике «Атлас» 750 810 870 880 970 (долл. США) Реальный рост ВВП (процентное изменение) 3,9 6,5 7,4 7,5 7,4 Инфляция по ИПЦ, с дек. по дек. (%) 5,0 9,8 9,3 6,4 3,7 Внешние счета Сальдо по текущему счету -5,9 -1,2 -4,7 -1,3 -2,7 Сальдо по товарам и услугам -39,8 -35,6 -49,0 -47,0 -44,8 Денежные переводы от рабочих, нетто 32,6 37,6 43,6 44,2 46,1 Фискальные счета Общие государственные доходы и гранты 23,4 23,2 24,9 25,2 25,5 Государственные расходы и чистое 28,8 26,9 27,3 25,1 26,8 предоставление займов Общее сальдо бюджета (вкл. ГПИ) -5,4 -3,7 -2,5 0,1 -1,3 Внешний государственный долг 35,8 34,4 32,6 28,6 25,4 Источники: Показатели мирового развития, Таджстат, Национальный Банк Таджикистана, Министерство финансов Таджикистана; оценки Всемирного банка и Международного валютного фонда. 9. Улучшилось внешнее сальдо, однако экономика Таджикистана остается уязвимой, потому что находится в слишком большой зависимости от денежных переводов и экспорта двух товаров – хлопка и алюминия. Дефицит текущего счета (ДТС) снизился с 5,9% от ВВП в 2009 году до менее чем 3% в 2013 году. Высокий торговый дефицит – 47% от ВВП в среднем за 2011-13 годы – финансируется за счет денежных переводов. Высокая концентрация экспорта – совместно на долю алюминия и хлопка приходилось 60% от всей стоимости экспорта в 2009-13 годах, делает страну крайне уязвимой в отношении возможности отрицательного воздействия внешнего спроса и ценовых потрясений на внутреннее и внешнее сальдо. Со стороны импорта большая зависимость от импорта продовольствия и топлива повышает уязвимость в отношении повышения мировых цен на продовольствие и топливо5. В связи с тем, что прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в 2013 году составляли менее 2% от ВВП, денежные переводы остаются основным источником финансирования ДТС (Рисунки 3 и 4). Низкий уровень валютных резервов, высокая зависимость от денежных переводов, высокая концентрация экспорта и импорта, а также высокая стоимость транспортировки и хронические торговые споры делают экономику Таджикистана уязвимой к внешним шокам. 10. Несмотря на улучшение сальдо бюджета, фискальные резервы остаются недостаточными, а источником уязвимости является квази-фискальная деятельность ГП и директивное кредитование. Во времена глобального кризиса в фискальной политике отдавался приоритет социальным секторам и продвижению реформ социальной защиты. Правительство смогло также перейти от дефицита в 5,4% от ВВП в 2009 году к профициту в 0,1% в 2012 году из-за повышения доходов и снижения расходов в отношении к ВВП (Рисунок 5). Однако фискальная консолидация стала результатом внешних факторов (например, сворачивания некоторых проектов, финансируемых извне), а не проводимой внутренней политики, и ситуация изменилась в 2013 году, когда несмотря на хороший приток доходов дефицит вырос до 1,3% от ВВП из-за повышения расходов на Программу государственных инвестиций с внешним финансированием (ГПИ). Основными источниками уязвимости является слабое управление ГП6 и финансового сектора, что создает дополнительные фискальные издержки и истощает и без того недостаточные фискальные резервы (которые ниже докризисного уровня). 5 Импорт продовольствия составляет свыше 80% от потребляемого продовольствия, а продовольствие составляет 58% от корзинки ИПЦ. 6 См. записку ОГР № 5 «Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями» (Всемирный банк, 2014 г.). 8 Рисунок 3: Дефицит текущего счета: источники Рисунок 4: Инвестиции и сбережения финансирования (в % от ВВП) (в % от ВВП) 60 25 40 20 20 15 0 10 2008 2009 2010 2011 2012 2013 оц -20 5 -40 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -60 оц Торговый дефицит по товарам и услугам Государственные инвестиции Текущие переводы-нетто Текущее сальдо счета Частные инвестициии Прямые иностранные инвестиции, нетто Иностранные сбережения Источник: Данные НБТ и Таджстата. Источник: Данные НБТ и Таджстата. 11. В Таджикистане риск устойчивости государственного долга является умеренным, однако устойчивость долга уязвима в отношении шоков. Общий государственный долг снизился с 36,6% от ВВП в 2009 году до 32,3% в 2013 году (Рисунок 6). Анализ устойчивости долга за 2013 год (АУД), в котором были учтены денежные переводы, содержал переоценку риска устойчивости долга в Таджикистане с высокого на умеренный. Однако, как и в предыдущем АУД, стандартный стресс-тест с одноразовым шоком в отношении потоков, не создающих задолженности (большой частью которых являются частные денежные переводы), выявил значительную уязвимость в плане устойчивости долга. Кроме того, фискальную картину, скорее всего, труднее подробно рассмотреть в деталях, чем это предлагается официальной статистикой, из-за мягких бюджетных ограничений для ГП (преимущественно в энергетическом секторе), директивного банковского кредитования и других квази- фискальных рисков. Вероятно, долг государственного сектора является более высоким с учетом значительных обязательств ГП7. Ввиду ограниченности фискальных резервов и высокой внешней уязвимости может понадобиться дальнейшая фискальная консолидация. В АУД за 2013 год по Таджикистану подчеркнута необходимость фискальной осмотрительности. По мере повышения устойчивости экономики к внешним потрясениям выгоду наличия прочных фискальных резервов необходимо будет тщательно сопоставить с потерями от упущенных инвестиционных возможностей. Рисунок 5: Государственные доходы, расходы и Рисунок 6: Общий государственный и сальдо бюджета гарантированный государством долг (в % от ВВП) (в % от ВВП) 30 40 35 30 25 10 20 15 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 п 10 -10 Расходы оц 5 Доходы и гранты 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Фискальное сальдо (вкл. ПГИ) Внутренний долг (ГиГГ) Внешний долг (ГиГГ) Фискальное сальдо (искл. ПГИ) Источник: Данные МФ и Таджстата. Источник: Данные МФ и Таджстата. 7 Там же. 9 12. По прогнозам рост ВВП должен замедлиться в 2014 году до 6,3% и составить в среднем на среднесрочную перспективу 6%, пока проводимая макроэкономическая политика продолжит оставаться осмотрительной и при проведении умеренных структурных реформ. Объяснением такой траектории могут служить 3 фактора: (i) замедление экономического роста на среднесрочную перспективу в Китае и более медленный рост в 2014 году в Казахстане, России и Турции – в 4 странах, на долю которых в 2013 году приходились две трети экспорта Таджикистана; (ii) продолжение периода слабого спроса и низких цен на алюминий; (iii) замедление роста потока денежных переводов. Базовый сценарий предполагает также среднесрочную фискальную консолидацию, соответствующую потребностям удержания приемлемого уровня государственного долга8. По прогнозам дефицит бюджета будет оставаться в пределах 1% от ВВП по мере улучшения УГФ и при частичной компенсации замедления экономического роста сбором доходов. Капитальные расходы в виде доли ВВП будут сокращаться умеренными темпами, так как программа госинвестиций с внешним финансированием остается значительной, а правительство продолжает инвестировать в энергетику и социальные сектора. Такие социальные расходы, как затраты на общенациональную программу борьбы с бедностью, должны больше всего стимулироваться ростом доходов. Эффективность государственных затрат должна повыситься в результате проводимого диалога и оказания финансовой поддержки со стороны Группы Всемирного банка и других партнеров в области развития. 13. Риски в отношении базового варианта являются значительными. Среди них ниже, чем прогнозируемый, рост в России и во всем мире; более резкое сокращение денежных переводов; более медленное восстановление мировых цен на алюминий и хлопок; промедление с проведением структурных реформ. Внешние риски порождаются зависимостью страны от импорта продовольствия и топлива, которые подвержены ценовой волатильности и влиянием все более серьезных региональных препятствий в области торговли и транзита. Риски, связанные с внутренней политикой, вытекают из уязвимости финансового сектора с эффектами перетекания на всю экономику и квази-фискальной деятельности крупных ГП. Существует также значительная неопределенность относительно финансирования и сроков крупных инвестиций в инфраструктуру, например, в предлагаемый Рогунский проект. Положительный момент – это то, что наряду с более быстрыми темпами роста экономик- основных торговых партнеров Таджикистана и улучшением условий торговли более решительные структурные реформы, проводимые новым правительством, включая действия по направлению денежных переводов на производительные частные инвестиции и наличие реальных выгод от членства в ВТО, могут принести дивиденды в виде средне- и долгосрочного роста. B. ВЫЗОВЫ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 14. Поддержание фискальной устойчивости будет непросто с учетом внешней среды и внутренних вопросов с управлением. Несмотря на улучшение в последние 5 лет, бюджет и долг Таджикистана все еще подвержены значительным рискам ввиду модели роста, локомотивом которой являются денежные переводы, узкой экспортной базы, большой зависимости от льготного внешнего финансирования, значительных инфраструктурных потребностей (как в физической, так и в социальной инфраструктуре) и усугубления рисков со стороны ГП. Налицо также всплеск амортизации внешнего долга. Все это делает Таджикистан крайне уязвимым к внешним шокам, а способность сглаживать шоки является ограниченной из-за слабости внешних и фискальных резервов (например, валютных резервов хватит лишь на 1,5 месяца импорта, а вклады правительства в банках ниже докризисного уровня). Однако основными проблемами являются слабость институтов и проблемы управления. 15. Доходы бюджета выросли благодаря высокой экономической активности и улучшению собираемости, однако существует потенциал дальнейшего повышения эффективности сбора доходов. Общие доходы правительства (исключая гранты на ГПИ) выросли с 20 % от ВВП в 2009 году почти до 24% в 2013 году, что является отражением после кризисного экономического роста и улучшения собираемости налогов. Косвенные налоги по-прежнему составляют 60% от налоговых поступлений, преимущественно от налога на добавленную стоимость, который продолжает оставаться 8 Базовый сценарий в отношении Таджикистана использован Банком при составлении последних прогнозов глобального, регионального и национального экономического роста. Использован уточненный базовый сценарий экономического роста в России: 0,5% в 2014 г. и 1,5% в 2015 г. 10 основным фактором роста во всех доходах на волне роста импорта (Рисунок 7). Другие важные налоги – это прямые налоги, особенно подоходный налог и налог на фонд заработной платы, составляющие совместно треть от всех налоговых поступлений. Таджикистан сталкивается с серьезными вызовами при сборе доходов из-за ограниченных возможностей Налогового комитета по обнаружению уклонения от уплаты налогов и небольших возможностей Министерства финансов в области проведения качественного анализа налоговой политики, прогнозирования и разработки политики. Проект реформы налоговой администрации (ПРНА), разработанный Всемирным банком, призван поддержать реформирование налоговой администрации в целях повышения ее эффективности при сборе доходов, повышения уровня добровольного соблюдения и повышения качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам, что облегчило бы для налогоплательщиков бремя соблюдения, тем самым улучшив деловую среду и повысив конкурентоспособность9. Рисунок 7: Структура доходов в Таджикистане Рисунок 8: Структура расходов в Таджикистане (в % от ВВП) (в % от ВВП) 25.0 25.0 20.0 20.0 15.0 15.0 10.0 10.0 5.0 5.0 0.0 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Прочее Сельское хозяйство оц. Вненалоговые поступления Прочие налоги Акцизы Промышленность и транспорт Энергия НДС Налог на недвижимость и налог на землю Государственная администрация Социальные сектора Выплаты с заработной платы Подоходные налоги Источник: Данные МФ и Таджстата. Источник: Данные МФ и Таджстата. a a За исключением ГПИ. За исключением ГПИ. 16. Структура государственных расходов изменилась в пользу социальных затрат, и давление для продолжения такой тенденции остается значительным. Общие расходы правительства (за исключением ГПИ) возросли с 20,5% от ВВП в 2009 году до 23,3% в 2013 году. Наибольшими бенефициарами стали социальные сектора, особенно образование (Рисунок 8). В следующее десятилетие по прогнозам демографические тенденции будут оказывать дополнительное давление на финансирование образования, включая дополнительные капитальные инвестиции10. Продолжение реформ в образовании может повысить эффективность дошкольного и высшего образования. Однако государственные затраты на здравоохранение являются самыми низкими в регионе ЕЦА, но даже такие небольшие ассигнования, менее 2% от ВВП, используются неэффективно11. Как ожидается, самым значительным источником фискального пространства для социальных секторов станет рациональная макроэкономическая политика и ускорение структурных реформ, содействующих экономическому росту, повышению доходов правительства, что в свою очередь даст возможность повышения вложений в социальные сектора в ответ на прогнозируемые демографические тенденции и потребности в повышении качества. 17. Ввиду ограниченности фискального пространства высокой приоритетностью для правительства должно стать повышение эффективности капитальных расходов и усовершенствование УГИ. Как отмечено в ОГР-1, расходы правительства Таджикистана в отношении к ВВП соответствуют большинству стран с похожим уровнем доходов на душу населения, однако имеют слишком большой крен в сторону капитальных затрат. В то же самое время потребности в инвестициях 9 Всемирный банк (2012 г.). «Проект реформы налоговой администрации» (ПРНА - TARP), Документ с оценкой проекта. Отчет № 71924-TJ, 2 октября 2012 г. 10 См. ОГР-1, Записка № 3. Всемирный банк (2013 г.). 11 См. ОГР-1, Записка № 2. Всемирный банк (2013 г.). 11 огромны, а частное участие невелико. Политику следует направлять не только на повышение эффективности государственных расходов, но также на создание благоприятной среды для роста частных инвестиций. Необходимо справиться с вызовами в области деловой среды для внутренних и потенциальных зарубежных инвесторов, как и решить проблемы финансового сектора с учетом малого объема финансового посредничества. С такими вызовами необходимо справиться путем проведения решительных реформ управления. Тогда как проблематику управления необходимо решать в масштабах всей экономики, конкретные реформы можно эффективнее провести в отдельных секторах. 3. Капитальные расходы в Таджикистане: состав и тенденции A. СТРУКТУРА И КЛАССИФИКАЦИЯ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ 18. Таджикистан принял нынешнюю классификацию бюджета в 2008 году, а в силу она вошла в январе 2009 года. Она примерно соответствует стандартам статистики государственных финансов (СГФ) МВФ от 1986 года12. Капитальные затраты классифицируются следующим образом:  Приобретение основных (нефинансовых) фондов, включая крупный капитальный ремонт: строительство газопроводов, дорог, объектов образования и здравоохранения, жилья, производственно-административных зданий, закупка оборудования, техники и инвентаря и т.д.  Закупка стратегических товаров и услуг или товаров и услуг для экстренных ситуаций, земли и нематериальных ценностей.  Движение капиталов: переводы ГП и финансовым учреждениям, внутрибюджетные переводы. 19. Переход к классификации, соответствующей СГФ-2001, начался в 2014 году. При поддержке проекта Всемирного банка по модернизации УГФ (и с принятием массовых подготовительных мер, когда в обучении и последующие реализации приняло участие более 6800 бюджетных организаций) в рамках новой системы УГФ отчетность по экономическим и функциональным сегментам и все возрастающим объемам расходов постепенно представляется в соответствии с новой бюджетной классификацией и новому единому плану счетов (ЕПС) для государственных учреждений. 20. Капитальные расходы правительства – это почти исключительно инвестиции. Менее 1% капитальных затрат направляется на другие позиции, кроме приобретения основных фондов (преимущественно новое строительство, реконструкция и модернизация существующих объектов). Субсидии, например, движение капитала в пользу ГП (исключая переводы в фонд проекта Рогунской ГЭС) представляли собой в 2007-13 годах около 0,4% от всех внутренних капитальных затрат. B. ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ 21. Капитальные расходы финансируются в Таджикистане из внутренних и внешних источников. Самая значительная их часть входит в Централизованную программу государственных инвестиций (ЦГПИ) и Государственную программу инвестиций (ГПИ). ЦГПИ финансируется из бюджета центрального правительства и местных органов власти, а ГПИ – партнерами в области развития; в ней соединены займы и гранты и при необходимости совместное финансирование правительства (см. Приложения 2 и 4). Небольшие капитальные затраты финансируются из обычных бюджетов линейных министерств. Если это позволяет делать фискальное пространство местных органов власти, те также могут предоставлять совместное финансирование под проекты капитального строительства. Капитальные затраты центрального правительства включают в себя также расходы из внебюджетных фондов и Фонда социальной защиты, которые в среднем в 2008-13 годах составляли около 0,5% от ВВП. 12 Более подробную информацию см. в Приложении 1 . 12 22. В 2009-10 годах после глобального кризиса общие капитальные расходы правительства снизились. В 2011 году они восстановились, вновь упали в 2012 году и опять восстановились в 2013 году (Рисунок 9), однако при 9,6% от ВВП в 2013 году им еще далеко до докризисного уровня в 13,2% в 2008 году (за исключением внебюджетных расходов). 23. Капитальные вложения в настоящее время финансируются главным образом из внутренних источников. Внешнее финансирование капвложений сократилось с 7,7% от ВВП в 2008 году до 3,3% в 2013 году. Такое падение сопровождалось повышением внутреннего финансирования с 5,5% от ВВП в 2008 году до 6,6% в 2013 году, причем пик пришелся на 2011 год – 7,1%. В 2008 58,4% капвложений финансировалось из внешних источников; к 2013 году эта доля упала до 33,5%. C. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ Рисунок 9: Государственные капитальные затраты по 24. Исполнение капитального бюджета с основному источнику, 2008-13 гг. 2007 года улучшилось, однако все еще (в % от ВВП) является нормой перевыполнение на центральном и местном уровнях, так как к 14.0 капитальным расходам относятся по остаточному принципу. Дополнительные 12.0 ресурсы выделяются на капитальные затраты во ГПИ время исполнения бюджета, когда налоговые 10.0 поступления выше ожидаемых, из президентского резервного фонда и из Переводы на 8.0 собственных ресурсов организаций. Таким % от ВВП Рогун (из госбюджета) образом, консервативные цифры Министерства 6.0 финансов и первоначальное бюджетирование Местные бюджеты систематически перевыполняются. 4.0 Республиканский и местные бюджеты капитальных затрат были значительно 2.0 Республиканский бюджет перевыполнены в 2007 году (183% и 93%), однако в 2012 году спред между утвержденным 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 и исполненным республиканским и местными бюджетами капитальных затрат снизилась до - 9.3 и 3,9%. Однако перевыполнение местных Источник: Министерство финансов, ПМР. Примечание: За исключением внебюджетных капитальных затрат бюджетов в 2013 году на 50,2% наводит на и капитальных затрат из Фонда социальной защиты. мысль о том, что эффективность исполнения все еще является причиной для беспокойства (Рисунок 10 и 11). 13 Рисунок 10: Динамика республиканских Рисунок 11: Динамика местных утвержденных, утвержденных, уточненных и исполненных уточненных и исполненных бюджетов капитальных бюджетов капитальных расходов расходов (В текущих млн. тадж. сомони) (В текущих млн. тадж. сомони) 2500 900 800 Млн. тадж. сомони/текущ. 2000 700 Млн. тадж. сомони/текущ. 600 1500 500 1000 400 300 500 200 100 0 - 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 утвержденные уточненный исполненный утвержденный уточненный исполненный Источник: Министерство финансов. Источник: Министерство финансов. D. АССИГНОВАНИЯ ПО СЕКТОРАМ, ТЕНДЕНЦИИ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ 25. Цели и задачи правительства, изложенные в документах о национальной стратегии (в частности, в Стратегии повышения уровня жизни в Таджикистане на 2013-15 годы, СПУЖ), направлены на увеличение капитальных расходов в области энергетики, сельского хозяйства, транспорта, жилищно-коммунальных услуг, образования, здравоохранения. Приоритеты состоят в (a) строительстве небольших ГЭС, а также перестройке и развитии новой инфраструктуры энергетики для снижения потерь электричества и компенсации износа оборудования; (b) реконструкции местных дорог и строительстве национальных граничных терминалов на железной дороге Вахдат-Ёвон; (c) строительстве или восстановлении дошкольных зданий и объектов, начальных школ и средних профессионально-технических училищ, а также профилактических медицинских объектов (Вставка 1). Вставка 1: Стратегия повышения уровня жизни в Таджикистане на 2013-15 гг. Стратегия повышения уровня жизни в Таджикистане на 2013-15 годы требует значительных инвестиций. В ней предусмотрен ряд приоритетов по улучшению государственной администрации и делового климата и сделан упор на развитии реального сектора экономики, диверсификации производства, наращивании экспортного потенциала страны и капитализации человеческого потенциала. Стратегией предусмотрены следующие цели и области финансирования:  Развитие сектора энергетики и инфраструктуры, а также промышленности с диверсификацией экономики путем укрепления сотрудничества между государственным и частным секторами.  Укрепление сельскохозяйственного сектора для повышения продовольственной безопасности путем обеспечения подачи воды и землевладения; повышение эффективности производства сельскохозяйственной продукции, включая хлопок; развитие сельскохозяйственной инфраструктуры; совершенствование управления водными ресурсами.  Развитие и укрепление инфраструктуры и оборудования для автомобильного, железнодорожного и авиационного транспорта, открытие международных коридоров, расширение регионального покрытия фиксированной телефонной сетью.  Повышение доступа к питьевой воде с реконструкцией водопроводов, внутренних сетей водоснабжения и систем канализации.  Обеспечение защиты окружающей среды и устойчивого развития; модернизация действующей системы и строительство новых мелиорационных систем (…) для предотвращения повторного засоления почв.  Повышение качества образования и расширение равного доступа к высококачественным услугам здравоохранения. Источник: «Стратегия повышения уровня жизни в Таджикистане на 2013-15 гг.». 14 26. Расходы в рамках ГПИ преимущественно направляются на транспорт и топливно- энергетический сектор. Транспорт является самой большой категорией ГПИ по расходам (53,2% от капитальных затрат с внешним финансированием и 1,7% от ВВП в 2013 году), а за ним следует топливно-энергетическая сфера. Однако в целом налицо явный сдвиг во времени в отраслевом распределении капитальных затрат с внешним финансированием, причем меньшие объемы направляются на топливно-энергетический сектор (20,6% от расходов в рамках ГПИ и 0,7 % от ВВП в 2013 году по сравнению с 40,4 % от расходов и 3,2% от ВВП в 2007 году), а больше средств стало выделяться на жилищно-коммунальные услуги (10% от расходов и 0,3% от ВВП в 2013 году по сравнению с бюджетом в 11,7 % от ГПИ и 0,5% от ВВП на 2014 год). Важную роль продолжает играть сельское хозяйство – 7% от общих расходов в рамках ГПИ в 2013 году, а запланированная на 2014 год доля составляет 9,5% (Рисунок 12). Рисунок 12: Динамика затрат на ГПИ Рисунок 13: Расходы ЦГПИ на новое строительство, (В % от общих затрат) 2010-13 гг. (В % от общих затрат) 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 (оц.) Прочее (план) Прочее Транспорт и связь Государственная администрация Сельское хозяйство Образование Топливо и энергия Культура и спорт Жилищно-коммунальные услуги Транспорт и связь Здравоохранение Топливо и энергия Источник: Министерство финансов. Источник: Министерство финансов. 27. Финансируемый за счет внутренних источников капитальный бюджет расширился в части проектов в области энергетики. На долю энергетики в 2013 году приходилось 65,7% от всех расходов в рамках ЦГПИ на новое строительство (в среднем 2,7% от ВВП в 2010-13 годы). Доля образования в среднем в 2010-13 годы составляла 10% (Рисунок 13), тогда как объединенные затраты на здравоохранение и социальную защиту в среднем в 2010-13 годы составило всего лишь 2% от ЦГПИ. 28. Местные капитальные вложения в рамках ЦГПИ или через обычные бюджетные ассигнования преимущественно направляются на жилищно-коммунальные услуги, образование, культуру и спорт, однако их распределение среди местных единиц неравномерно. Тогда как местные капитальные вложения в жилье и коммунальные услуги в 2007-12 годах составляли 54,4% от местных капитальных затрат, они были сосредоточены в городе Душанбе, на долю которого пришлось 94,4 % от всех местных капитальных вложений (Рисунки 14 и 15). Лишь 3,7% от местных бюджетов капитальных затрат расходовалось в 2007-12 годах на медицинские объекты, хотя по Закону «О местных финансах» строительство и модернизация инфраструктуры здравоохранения и закупка оборудования должны финансироваться исключительно из местных бюджетов. 15 Рисунок 14: Капитальные затраты местных Рисунок 15: Капитальные затраты местных органов органов власти, распределение по секторам, 2007- власти на жилье и коммунальные услуги, 12 гг. географическое распределение, 2012 г. (В % от общих затрат) (В % от общих затрат) 100% ГБАО 90% Прочее Хатлон Согд 80% г.Душанбе 70% Р-н Вахдат Здравоохранение Р-н Рагун 60% Р-н Турсунзаде 50% Р-н Варзоб 40% Образование Р-н Рашт Р-н Гиссар 30% Р-н Джергиталь 20% Р-н Нурабад Транспорт Р-н Рудаки 10% 94.4 Р-н Тавильдара 0% Р-н Таджикабад 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Р-н Файзабад Р-н Шахринав Источник: Данные Министерства финансов. Источник: Данные Министерства финансов. 29. Местные капитальные расходы на культуру и спорт со временем увеличиваются, вероятно, за счет других секторов. Затраты на культуру и спорт, составлявшие в 2007 году 6% от местного бюджета капвложений, к 2012 году подпрыгнули до 29,3%. Например, в 2012 году 81,5% от капитальных затрат Согдийской области и 52,8% Гиссарского района было направлено на культуру и спорт. В то же самое время в 2012 году Согдийская область выдала всего лишь 8,1% от своего бюджета капвложений на образование, 3,5% на здравоохранение и 4,3% на инфраструктуру коммунальных услуг, а Гиссарский район выдал 39% своего бюджета капвложений на образование, 3,1% на здравоохранение и ничего на инфраструктуру коммунальных услуг. 30. В последнем инвестиционном плане ЦГПИ культуре и спорту также уделяется большое внимание. Программой государственных инвестиций, грантов и капитального строительства на 2014-16 годы предусмотрено направление 11,3% от всех затрат на культуру и спорт по сравнению всего лишь с 6% в инвестиционном плане на 2013-15 годы. Вставка 2: Капитальные вложения в водоснабжение и водоотведение В отражение ограничений, имеющихся в данном секторе в плане организации и потенциала, до недавнего времени в целях достижения национальных целей в области услуг отсутствовала всеобъемлющая стратегия систем водоснабжения и водоотведения (ВС и ВО) в городах и в сельской местности. Государственное унитарное предприятие «Хочагии Манзилию Коммунали» (ХМК) к предоставлению услуг ВС и ВО через свои филиалы по всей стране занимает рассредоточенный подход. Инвестиционная программа ХМК делает упор на главных городах кроме Душанбе. Однако стратегия предоставления услуг ВС и ВО в сельской местности, где потребности в них наиболее ярко выражены, отсутствуют. Сектор ВС и ВО вынужден сталкиваться с эндемичными проблемами деградации и недофинансирования распределительных сетей, недофинансирования рабочего бюджета, почти отсутствующих внутренних бюджетов капитального строительства и ограниченного желания (и способности) со стороны клиентов оплачивать тарифы на ВС и ВО. Тем временем способность ХМК предоставлять адекватные услуги по управлению уменьшается, а среди руководства сервисного предприятия широко распространено мнение, что ситуацию в состоянии обратить вспять только широкомасштабная внешняя финансовая и техническая поддержка со стороны международных организаций. Потребности сектора в инвестициях огромны и составляют, по некоторым оценкам, свыше 2 млрд. долл. США на период до 2030 года. Наиболее остро стоит вопрос улучшения доступа к водоснабжению в сельской местности и разрешения проблемы неравных условий (при доставке воды автоцистернами сельские домашние хозяйства могут платить за воду в 100+ раз больше, чем городские). Проблему ВС и ВО в сельской местности пока еще не стала приоритетом для Правительства; почти все инвестиции в секторе сейчас направлены на города . Проблема водоотведения и крайне тяжелые условия, существующие во второстепенных и небольших городах, также 16 игнорируются как в сельской местности, так и в городах. Проблема заключается в том, что потребности в финансировании намного превышают имеющиеся в наличии ресурсы, а правительство отдает приоритет наиболее насущным инвестиционным потребностям на наиболее густонаселенных территориях. Налицо недостаточный потенциал принятия политических решений и планирования и слишком малый доступ к финансированию в секторе, чтобы выйти за рамки краткосрочного инвестиционного реагирования на наиболее вопиющие случаи аварийных ситуаций. Особенно факторам эффективности и устойчивости (снижение потерь, управление спросом, учет, энергоэффективность) и неизбежной реформе тарифов еще предстоит подняться до ранга четких политических приоритетов. Повышение финансирования в секторе ВС и ВО, особенно в сельской местности, содействовало бы значительному снижению неденежного измерения бедности и улучшению благосостояния самых бедных 40% населения Таджикистана. В то же самое время с учетом ресурсных ограничений упор должен быть сделан на более эффективном и устойчивом расходовании средств и на автономии операторов. Всеобъемлющую среднесрочную стратегию и план действий необходимо не только разработать, но в обязательном порядке и провести в жизнь под строгим контролем, чтобы ускорить структурные реформы в области ВС и ВО и реформы в области проводимой политики, а также, чтобы улучшить результативность работы муниципалитетов и провайдеров услуг . Это должно сопровождаться принятием мер, направленных на восстановление институционального потенциала в области разработки и проведения политического курса, планирования и проведения в жизнь оптимальных стратегий в секторе, а также принятия нормативно-правовых актов по усовершенствованию услуг ВС и ВО. Источники: Материалы группы Всемирного банка по ВС и ВО и городскому хозяйству в Таджикистане, промежуточный доклад «Развитие сектора жилищно-коммунальных услуг; стратегия и направления, март 2014 г.», дополнительное финансирование Проекта развития муниципальной инфраструктуры. 31. Программа улучшения доступа населения к чистой питьевой воде в Таджикистане на 2008-2020 годы направлена на значительное повышение эффективности и надежности существующих систем и расширение систем для выполнения цели 7 ЦРТ. Целевые показатели Целей развития тысячелетия в Таджикистане в отношении питьевой воды и канализации предусматривают доступ к 2015 году 97% населения к улучшенным источникам воды (например, подача воды в жилище по водопроводу) и 74% к улучшенным объектам водоотведения (например, смывных систем канализации или систем с ручным смывом). Несмотря на то, что в целом целевые задания будут, скорее всего, выполнены, предметом озабоченности является дисбаланс между городскими и сельскими территориями: доступ на городских территориях станет, вероятно, всеобщим, тогда как большинство сельских жителей все еще будет лишено улучшенных источников воды и объектов водоотведения13. Неудовлетворительный доступ к безопасным услугам водоснабжения и водоотведения имеет огромное отрицательное экономическое воздействие (по оценкам, 3,9% от ВВП), однако нынешние финансово-организационные механизмы полностью недостаточны, чтобы решить такие вызовы в секторе, как значительные инвестиционные потребности (см. подробную информацию во Вставке 2). 32. Географическое распределение местных капитальных затрат не соответствует распределению населения и потребностям перераспределения. В 2007-12 годах 58% от всех местных капитальных затрат на душу населения было вложено в г. Душанбе, в котором проживает всего 10% населения и где уровень бедности самый низкий (Рисунок 16). Для сравнения Горно-Бадахшанская Автономная Область (ГБАО) имеет как самую малую долю местных капитальных затрат на душу населения и самый высокий уровень бедности. На Хатлонскую область, где проживает более трети всего населения и более 40% бедного населения республики, приходилось только 7.3% от совокупных местных капитальных затрат в 2012 году. 13 ПРООН (2010 г.). «Цели развития тысячелетия – отчет о ходе достижения в Таджикистане». 17 Рисунок 16: Капитальные затраты местных органов власти, население и бедность 60 50 40 30 20 10 0 ГБАО Хатлонская Согдийская г. Душанбе РРП область область Капитальные затраты на душу населения (% от капитальных затрат из местных бюджетов) Население (%) Доля бедного населения (%) Источник: Источник: Данные Таджстата и Министерства финансов. 33. Запланировано изменение баланса в отраслевом распределении внутренних инвестиций в в 2014-16 годах: заметно меньшие объемы затрат будут направляться на топливно-энергетический сектор и большие – на здравоохранение и жилищно-коммунальные услуги. Программой государственных инвестиций, грантов и капитальных вложений на 2014-16 годы предусмотрено сокращение доли внутренних капитальных расходов в энергетику с 65,7% от расходов в рамках ЦГПИ в 2013 году до 47,9% и увеличение доли затрат на здравоохранение (до 6% от централизованных вложений) и жилищно-коммунальные услуги (до 14,1%)14. Однако ожидается сокращение внутренних централизованных капитальных затрат на образование до 7,3%. 34. В целях большей мобилизации ресурсов в поддержку национальных приоритетов Таджикистану необходимо решить вопросы справедливости и эффективности отраслевого распределения ресурсов. Как было упомянуто в Главе 2, фискальное пространство, по всей вероятности, будет оставаться крайне тесным с учетом глобальной и региональной неопределенности и масштаба инвестиционных потребностей в Таджикистане. Поэтому крайне важно обеспечить эффективность расходов, направление средств на высокоприбыльные инвестиции, чтобы значительные расходы Правительства Таджикистана на госинвестиции соответствующим образом трансформировались в производительные активы. Вставка 3: Капитальные вложения в здравоохранение Население Таджикистана несет двойное бремя высокой смертности от инфекционных и неинфекционных заболеваний. Уровень младенческой и материнской смертности (младенческая – 34 на 1000 рождений живых детей в 2012 г.; материнская – 65 на 100 000 рождений живых детей в 2010 г.) один из самых высоких в Центральной Азии и на Кавказе. Высоки уровни недоедания и дефицита микроэлементов в пище; в 2012 г. 21% детей в возрасте до 5 лет имели умеренное или серьезное замедление развития, а 16% имели умеренно или серьезно пониженный вес. Система здравоохранения высоко специализирована и централизована. В ней делается упор на лечебно- стационарном уходе; первичная медицинская помощь находится в запущенном состоянии. Существует значительный дисбаланс в распределении медицинских объектов и ассигновании средств между первичной медицинской помощью и стационарным уходом . Большая часть средств выделяется на вторичную медицинскую 14 См. более подробную информацию об основных вопросах и вызовах в области капитальных вложений в здравоохранение во Вставке 3. 18 помощь, услуги которой слишком дороги для бедных. Сеть больниц слишком велика, однако 65% больничных зданий не соответствует элементарным строительным нормам . Дома здоровья предоставляют вакцинацию, элементарную первичную медицинскую помощь, посещение на дому, элементарный дородовый уход и выписывают направления к специалистам . Они работают в сельской местности с населением менее 1500 человек. Их учреждают также в изолированных деревнях с населением менее 300 человек, если деревня расположена на расстоянии более 4 км от других медицинских объектов. Сельские медицинские центры, в которых обычно работают специалисты, обеспечивают следующий уровень первичной медицинской помощи. Такие клиники, находящиеся в подчинении центральных районных больниц, предлагают диагностику, базовое лечение и хирургию. Сельские медицинские объекты (как и большинство объектов) были построены до 1980 г. Существующие там системы отопления, водоснабжения, водоотведения, электроснабжения и связи неудовлетворительны. Однако на модернизацию действующих объектов или на закупку современного оборудования выделяется очень мало средств. При выделении внутренних средств на инвестиции они направляются на излишне громоздкую сеть крупных медицинских объектов национального уровня или сосредоточены в Согдийской и Хатлонской областях и г. Душанбе. Некоторые ассигнования в рамках ГПИ направлены на объекты первичной медицинской помощи (общинные и медицинские проекты, инициированные в 2007 г. и финансируемые Всемирным банком, ЮСАИД, Швейцарским агентством развития и сотрудничества и Шведским агентством развития международного сотрудничества). На июнь 2013 г. построено заново или модернизировано 68 зданий, в том числе 61 центр оказания первичной медицинской помощи в 7 районах. Однако подавляющее большинство объектов находится в неисправном состоянии, а 0,05% от ВВП в год, выделяемых на их капитальный ремонт в год, вряд ли в состоянии адекватно решить вопрос и способствовать модернизации инфраструктуры . Национальной стратегией здравоохранения на 2010-20 гг. и генеральным планом установлены стратегические механизмы развития сектора. Потребности в финансировании огромны: для реализации генерального плана, в соответствии с низкозатратным сценарием, требуется 356 млн. долл. США. Эффективность и справедливость доступа к высококачественной медицине можно было бы улучшить путем рационализации больничной сети. Согласно генеральному плану, количество больниц должно упасть на 72%: из 365 больниц сохранению, укреплению и модернизации подлежат 102, а остальные должны быть объединены, превращены в общие первичные медицинские центры (ПМЦ) или закрыты. Существует потенциал рационализации ПМЦ путем закрытия домов здоровья, расположенных вблизи ПМЦ, что касается по меньшей мере 60% домов здоровья. Источник: Материалы отдела по здравоохранению Всемирного банка по ЕЦА; Всемирный банк (2013 г.), Обзор государственных расходов Таджикистана, Аналитическая записка № 2. 4. Управление государственными инвестициями: вопросы и вызовы A. ИДЕНТИФИКАЦИЯ, ПОДГОТОВКА И ОЦЕНКА ПРОЕКТОВ 35. Стратегические приоритеты государственных инвестиций определены в целом ряде документов, однако их реализм и качество стратегий значительно варьируются. Как отмечалось выше, приоритетные области госинвестиций указаны в СПУЖ. Однако СПУЖ не включает смет и показателей мониторинга по всем 6 приоритетным областям инвестиций. В дополнение к национальной среднесрочной стратегии с помощью ПРООН разработаны стратегии для основных секторов, в процессе разработки находятся также региональные стратегии. Тем не менее, в стратегиях часто дано слишком широкое определение инвестиционных приоритетов, а инвестиционные потребности часто превышают реально доступное финансирование. Стратегии, часто подготовленные в изолированном виде без суммарного анализа ресурсов и при незначительной вовлеченности Министерства финансов, могут быть нереалистичными с финансовой точки зрения. 36. Законодательство Таджикистана не основано на четкой концепции государственного инвестиционного проекта. Проект – это комплекс деятельности с четко определенными задачами, результатами и целевыми бенефициарами, которые необходимо провести по установленному графику проектного цикла. Поэтому в проект должны быть включены все компоненты, необходимые для выполнения задач развития. Объединение всех компонентов создает прочный фундамент в целях проведения анализа, разработки бюджета и процесса принятия решений. В Таджикистане в целях привлечения инвестиций Закон «Об инвестиционном соглашении» рассматривает инвестиционный проект в качестве коммерческого проекта. Понятие распространяется на значительный объем 19 инвестиций, что влечет за собой серьезные финансовые, технические, экологические и прочие риски, однако которые имеют стратегическое значение для развития отдельных отраслей экономики Республики Таджикистан и содействуют повышению жизненного уровня таджикского народа. Определение проекта также приводится в «Правилах по привлечению, использованию, координации и мониторинга внешней помощи в Республике Таджикистан», утвержденных Постановлением Правительства РТ №389 от 2 августа 2010 года. В то же время в Законе «О государственных финансах» проекты упомянуты в качестве одного из элементов базового бюджета, однако без определения того, чем по существу является проект. В результате отсутствует четкая дифференциация между терминологий и правилами разработки бюджета государственного инвестиционного проекта и строительных объектов15, что создает базу для возникновения пробелов и дублирования функций в системе УГИ. 37. Отсутствие четкого понимания того, чем является государственный инвестиционный проект, приводит к искусственному разделению понятий проекта не на базе рационального экономического обоснования, а на основании источника финансирования. В результате этого, а также из-за несовершенной методики проектного цикла в отношении всех источников (внутреннее и внешнее финансирование), в нормативно-правовой базе правительства используется в основном не проектный, а объектный подход. Требования по «идентификации проектов» регулируются двумя основными документами: (i) В целях ГПИ главным документом являются «Правила подготовки инвестиционных проектов и реализации среднесрочных программ государственных инвестиций, грантов и капитального строительства в Республике Таджикистан", утвержденные Постановлением Правительства № 370 от 1 августа 2011 г. (ii) В целях ЦГПИ главным документом являются «Правила подготовки и согласования перечня объектов, строящихся за счет государственного бюджета», утвержденные Постановлением Правительства № 483 от 4 октября 2011 г. Вставка 4: Требования к предложению по инвестиционному проекту Инвестиционный проект должен:  Отражать общую стратегию Правительства Республики Таджикистан в отношении экономического развития и соответствовать целям, задачам и стратегии сектора.  Быть надлежащим образом упорядоченным (качество проекта, обоснование представленных расчетов и т.д.).  Содержать ссылки на технико-экономическое обоснование с подтверждающей документацией.  Разграничивать ответственность Правительства и частного сектора.  Подробно излагать полномочия реализующего органа по осуществлению проекта и необходимость в дополнении и изменении стандартной нормативно -правовой базы.  Учитывать экологические и социальные воздействия и обеспечивать соблюдение законодательства Таджикистана в отношении защиты окружающей среды и экологических норм .  Давать полную информацию о потребности привлечения инвестиций или при необходимости предоставления ресурсов министерствами, департаментами и местными органами государственной власти.  Указывать общую стоимость проекта (когда привлекаемый кредит составляет не менее 5 млн. долл. США). Государственное заимствование ограничено привлечением льготных кредитов с грантовым элементом не менее 35%.  Обеспечить, чтобы общая стоимость проекта с привлечением гранта составляла не менее 100 тыс. долл. США.  Содержать описание воздействия проектной деятельности на развитие региона. Источник: Постановление Правительства РТ № 370 от 1 августа 2011 г. 38. Постановлением № 370 предусмотрены довольно четкие основания для подготовки проектов на базе ряда стратегических документов. В нем указаны стандартные требования к предложению по проекту (Вставка 4). Однако требование того, чтобы проект соответствовал обширному 15 В целях настоящей справки под разработкой бюджета понимаются все этапы финансирования из государственного или местного бюджета, включая планирование и выполнение бюджета. 20 перечню стратегических документов и целевых программ, иерархия которых неясна, можно рассматривать в качестве единственного критерия определения проекта, т.е. определения того, необходим он или нет. Таким образом, проекты преимущественно определяются на основании политических решений. Вставка 5: Приоритеты при выборе объектов ЦГПИ При составлении перечня ЦГПИ необходимо учитывать следующие приоритеты: 1. Незавершенные объекты, запланированные к завершению в следующем году. 2. Объекты, строительство которых инициировано на основании законодательства или постановлений Правительства Республики Таджикистан. 3. Проекты строительства и объекты, на реализацию которых выделены некоторые средства из республиканского и местных бюджетов, однако которые остаются незавершенными из -за недостаточности ассигнованных средств. Источник: Постановление Правительства РТ № 483 от 4 октября 2011 г. 39. В центре внимания планирования ЦГПИ находятся отдельные «объекты», а не проекты. Под объектами понимают здания и сооружения. Как и в случае инвестиционных проектов, в Постановлении № 483 указано, какие объекты должны включаться в перечень ЦГПИ (Вставка 5). Объекты намечаются для включения в перечень ЦГПИ на основании того, соответствуют ли они стратегическим или программным документам страны с вариантом рассмотрения того, насколько близки они к завершению. На практике существует ряд других документов (распоряжений, планов действий и т.д.), требующих строгого соблюдения главами министерств, департаментов и местных органов власти. Следовательно, как и в случае инвестиционных проектов, политические решения – указы президента, постановления и программы правительства и предложения министерств и государственных органов – являются основным фактором определения и подготовки объектов. Использование анализа соблюдения политической воли в качестве основного аргумента определения проекта без предварительной оценки уменьшает вероятность того, что последующие управленческие решения будут эффективными, так как не рассматривается возможность более дешевых или более выгодных в социально-экономическом плане альтернатив. 40. Отсутствие полной оценки и надлежащего выбора проектов и объектов – это самое слабое звено в системе УГИ Таджикистана, что снижает эффективность госинвестиций. Выбор проектов и объектов для Программы16 должен основываться на тщательной предварительной оценке с анализом качества подготовки проекта, финансово-экономическим анализом и анализом выполнения стратегических задач. В первом анализе определяется, насколько выполнены все официальные требования, и дается оценка полноты данных. Проект, получивший на этой стадии отрицательную оценку, отклоняют либо возвращают на доработку. В финансово-экономическом анализе упор делается на стоимости и экономических выгодах, дается оценка возможного фискального воздействия (например, объем затрат, который понадобится для содержания объектов после завершения инвестиционного проекта, и возможные источники финансирования). Можно использовать также анализ «затраты- выгода», однако обычно из-за сложности его применение ограничивают самыми крупными проектами. 41. Распределение полномочий при принятии решений об инвестициях с внешним финансированием и централизованных капитальных затратах не совсем четко определено. Очевидно, подготовка проектов, финансируемых из внешних источников, в Таджикистане ведется более качественно, так как Постановлением № 370 требуется представление запроса на проект с подробным описанием проекта. Однако МЭРТ координирует выбор проектов и для ЦГПИ, а при выборе объектов рассматривается степень завершения и в целом условия соблюдения стратегических и других документов правительства. Не определено четко взаимодействие сторон при подготовке Программы. Например, местные органы власти подают запросы на свои строительные объекты напрямую без согласования с соответствующими министерствами несмотря на то, что эти министерства разрабатывают стратегию 16 «Программа государственных инвестиций, грантов и капитального строительства» является основным стратегическим документом в Таджикистане в отношении УГИ, включая в себя ГПИ и ЦГПИ, а также любого рода среднесрочные финансовые ресурсы. 21 развития своих отраслей. Отсутствует также официально установленный порядок, требующий от Госкомитета по инвестициям и управлению госимуществом (ГКИУГИ) проведения оценки потенциальной привлекательности для инвесторов предлагаемых проектов до составления Программы в МЭРТ. Проводится частичная координация с отраслевыми министерствами и с ГКИУГИ, но это скорее исключение, чем правило и основано не на четко оговоренных правилах, а на переговорах. Ответственность Министерства финансов четко не определена в нормативно-правовой документации, что приводит к несоответствию между Программой и госбюджетом. B. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТА 42. Правительство добилось прогресса при выполнении рекомендаций Обзора государственных расходов 2005 года по улучшению капитального бюджетирования. В Таджикистане исторически сложилось так, что ГПИ являлось плодом специального разового мероприятия, проводившегося вне рамок нормального бюджетного процесса перед запланированными заседаниями Консультативной группы доноров. Как отмечалось в ОГР-2005, в ходе нормального бюджетного процесса не учитывались последствия внешней задолженности ни для ГПИ, ни для совместного финансирования. С момента принятия в 2002 году закона о государственных финансах правительство постепенно принимало СПГР и переходило к встраиванию подготовки ГПИ в нормальный бюджетный процесс. Однако как было отмечено в ОГРФП-2012, несмотря на некоторый прогресс, процессы бюджетирования инвестиций и будущих текущих расходов все еще существуют как бы по- отдельности. Оценка будущих текущих расходов не вошла в процесс планирования и выбора инвестиционных проектов; по-прежнему не связаны инвестиционные планы под внутреннее и внешнее финансирование17. Несмотря на некоторые улучшения в последние 5 лет, бюджетный процесс, как представляется, все еще не руководствуется четкой политической ориентацией (Таблица 2). Таблица 2: Балльная оценка показателей ОГРФП в области соответствия бюджета целям экономической политики в Таджикистане Основанная на политике разработка бюджета 2007 2012 PI-11 Упорядоченность и участие в бюджетном процессе B B+ (i) Наличие четкого бюджетного календаря и его соблюдение B B (ii) ii) Четкость/всеобъемлющий характер руководства подготовкой к представлению бюджета и политическое участие в нем (бюджетный циркуляр или аналог) D D (iii) iii) Своевременное утверждение бюджета законодательным органом или органом со схожими полномочиями (за последние три года) A A PI-12 Многолетняя перспектива бюджетного планирования, политики расходов и разработки бюджета D+ D+ (i) Подготовка многолетних бюджетных прогнозов и функциональных ассигнований C C (ii) (Направление не имеет отношения к обсуждаемой проблеме) C B (iii) Наличие стратегий по секторам с многолетней оценкой объемов периодических расходов и расходов на инвестиции C D (iv) Увязка между инвестиционным бюджетом и перспективными оценками затрат D D Источник: Оценка ОГРФП по Таджикистану за 2012 г. 17 Всемирный банк, 2012a. 22 «Распределение ресурсов, как, например, в рамках бюджета, на государственные инвестиционные Кроме того, воздействие процесса СПГР 43. программы и другие национальные, отраслевые и на бюджетные решения не является полностью региональные программы, а также программы оказания очевидным. Последнее Распоряжение МФ «О помощи стране, все еще остается несогласованным и неформировании проекта государственного консолидировано в единый процесс. Необходимые для бюджета на 2014 год и оценке бюджетных этого процесса структура и механизмы не реализованы на соответствующем уровне и недостаточно показателей на 2015-2016 годы» включает адаптированы к приоритетам развития и ключевым приложения (формы) для централизованных стратегическим направлениям страны». государственных капитальных инвестиций, Источник: Стратегия повышения жизненного уровня в однако ситуация, описание которой содержится в Таджикистане на 2013-2015 гг. СПУЖ на 2013-15 годы, вряд ли изменилась на конец 2013 года. СПГР требует существенного потенциала для разработки долгосрочных планов, определения стоимости таких планов и расстановки порядка приоритетности планов для согласования с ресурсами, поступление которых ожидается на перспективу хотя бы 3 лет. Слабый потенциал вкупе с фрагментацией функциональных обязанностей (что вытекает из излишнего количества главных распорядителей бюджетных ассигнований - ГРБА) затрудняет общеотраслевое планирование затрат и оказывает воздействие на бюджетные решения. Рисунок 17: Объекты, заложенные в 2012 и 2013 гг. 44. Несмотря на некоторый прогресс, по размерам бюджетирование государственных инвестиций (Начальная сметная стоимость в тадж. сомони) все еще не очень хорошо увязано с бюджетным циклом. В результате этого оценки ГПИ от МЭРТ 160 141 и бюджеты ГКИУГИ значительно выше 2012 140 фактических финансовых возможностей, а 2013 120 предлагаемые проекты и строительные объекты 100 часто не включаются в Закон «О годовом бюджете». Кроме того, отсутствие методики отбора 80 71 и оценки проектов, а также жесткая централизация 60 46 государственных капитальных инвестиций18 40 32 привели к возникновению ситуации, при которой 26 16 21 заказчики (государственные органы и организации) 20 6 включают в свои списки по возможности 0 наибольшее количество объектов. В результате в <1,2 млн. 1,2 млн.<=x<4,5 4,5 млн.<=x<12 x>12 млн. МЭРТ поступает огромный объем информации, млн. млн. которая после проведения с заказчиками Источник: Данные МЭРТ. переговоров трансформируется в Программу. При этом стоимость объектов и проектов иногда превышает бюджет и инвестиционный потенциал. Разрастание числа капитальных объектов с малой стоимостью, особенно местных, делает процесс установления порядка приоритетов почти неуправляемым. Количество новых проектов («объектов») со стоимостью менее 1,2 млн. тадж. сомони (около 250 тыс. долл. США) в 2013 году удвоилось по сравнению с 2012 годом, а их доля в общей стоимости новых проектов выросла с 40% до 75% (Рисунок 17Error! Reference source not found.). Однако в связи с тем, что Программа является декларативным документом, ее подготовка не увязана с бюджетным календарем и реальными масштабами госинвестиций. 45. Министерство финансов дублирует функции МЭРТ, также выбирая проекты и объекты. Однако это делается в сроки, установленные для подготовки бюджета. В ходе этого процесса, так же, как 18 Даже небольшие местные объекты, призванные решить проблемы отдельного населенного пункта (например, строительство деревенской школы, многоквартирного дома в городе), финансируются главным образом из централизованных фондов. Финансирование объектов из местных бюджетов также необходимо согласовывать с центральными государственными органами (с МЭРТ для включения в программу и с Министерством финансов для включения в бюджет). 23 и в случае с МЭРТ, МФ учитывает степень готовности существующих проектов и объектов и их соответствие проводимой политике, а не анализирует социально-экономическое воздействие. В целом технические этапы защиты бюджета министерствами, ведомствами и местными органами власти в отношении капитальных инвестиций в Минфине идентичны процедурам, используемым для Программы государственных инвестиций, грантов и капитальных вложений и основаны на переговорах и оценке соответствия политическим решениям, однако, при намного меньшем объеме официально установленных процедур оценки проектов. Следовательно, оба процесса требуют значительных людских и финансовых ресурсов, однако почти не связаны между собой, что значительно снижает эффективность системы УГИ. 46. Несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в отношении СПГР, официальная методика, действующая с 1 января 2014 года, не решает указанных проблем. Методика не содержит правил планирования общего объема государственных капитальных инвестиций и их распределения среди распорядителей бюджетных средств. Не улучшает она и институциональных связей и не предусматривает необходимости проводить оценку бюджетного потенциала не только для финансирования строительства, но еще в большей степени для содержания в будущем. 47. Государственные закупки в Таджикистане не интегрированы должным образом в УГФ. Плохо проводится планирование закупок как при формировании, так и при выполнении бюджета. В связи с тем, что бюджетный цикл не предусматривает многолетних контрактов на закупки, долгосрочные контракты, особенно на строительные работы, подписываются и начинают выполняться в одном финансовом году без уверенности в том, что в последующие финансовые годы будет финансироваться их завершение. Это приводит к нежелательной практике продолжения работ по контракту только при поступлении средств. В целях аттестации выполнения бюджета и сверки с бюджетным программированием не ведется систематической подготовки отчетов о проведенных закупках 19. 48. Основной проблемой при реализации проектов является непоследовательность в финансировании, следствием чего становится большое количество незавершенных объектов, длительный период строительства и перерасход средств. Законодательство не содержит четких положений относительно изменения бюджета на протяжении финансового года и норм, обеспечивающих обязательное ежегодное финансирование возводимого объекта (совместное финансирование проекта) до момента сдачи в эксплуатацию. Каждый год министерства и местные органы власти выполняют процедуру утверждения объектов (проектов) виртуально с нуля, не имея уверенности в том, что уже начатые объекты будут в дальнейшем опять финансироваться, так как на практике новые политические решения могут потребовать новых объектов (проектов), ради которых прекратится финансирование уже заложенных. Строительство проектов ГПИ регулируется более четко с применением процедур доноров и кредиторов, так что финансирование проектов более предсказуемо на всем протяжении. Однако финансирование объектов ЦГПИ может в любое время прекратиться, даже посреди финансового года. Таблица 3: Сводный анализ эффективности объектов ЦГПИ, 2012-13 гг. 2012 2013 Количество активных объектов по программе 575 652 Среднее ассигнование на объект в портфеле (млн. долл. США) 1,9 1,6 Среднее ассигнование на новый объект (млн. долл. США) 1,8 0.97 Доля бюджета, выделенная на объекты со степенью завершенности < 50 % (%) 73 80 В том числе: % бюджета, израсходованный на новые объекты 48,2 33,3 Доля бюджета, выделенная на объекты со степенью завершенности 50-80 % (%) 14 16 Доля бюджета, выделенная на объекты со степенью завершенности > 80 % (%) 13 4 Количество объектов со сроками реализации свыше 7 лет 51 55 Среднее ассигнование на объекты, реализуемые в последние 7 лет (млн. долл. США) 1.9 3,2 19 Более подробную информацию по вопросам закупок в Таджикистане см. ОГРФО-2012 (PI-19 и соответствующие материалы), а также Обзор системы закупок у подрядчиков Всемирного банка (CPSR) (2012b). К сожалению, документ напрямую не затрагивает закупок в целях государственных инвестиций. 24 Количество объектов со сроками реализации свыше 10 лет 36 29 Степень финансового завершения программ 3 2,7 Источник: Данные МЭРТ. 49. Ограниченный объем информации на уровне проекта наводит на мысль, что эффективность госинвестиций можно повысить. До недавнего времени отсутствовала единая централизованная база данных по проектам и объектам с указанием стоимости, сроков, предыдущего финансирования и степени завершения с разбивкой по отраслям и территориально-административным единицам. МЭРТ подготовило такую базу данных лишь в 2012 году. В 2013 году количество объектов увеличилось по сравнению с 2012 годом на 14%, а средний объем упал на 16% по всем объектам и на 46% по новым (Таблица 3). В 2013 году 80% централизованных капинвестиций было направлено на финансирование строительства объектов, завершенных менее чем на половину, а треть бюджета была ассигнована на новые проекты. Несмотря на большое количество проектов и их малые масштабы, темпы завершения ЦГПИ составляют почти 3 года, что много с учетом того, что огромное большинство объектов настолько просты, что обычно их можно было бы завершить максимум за 1-2 года. Базу данных необходимо расширить и лучше поддерживать с возможностью ее анализа и своевременного включения в бюджетный процесс. 50. Другим фактором, значительно снижающим эффективность госинвестиций, является применение устаревших отраслевых норм, а также строительных норм и правил. Так, при подготовке запросов на строительство новых объектов или реконструкцию, основные распорядители средств местного и центрального уровня руководствуются нормативными документами по созданию сети бюджетных учреждений, уходящими еще в советский период20. Нормы и правила строительных и архитектурных работ также устарели в плане современных технологий строительства. Особого внимания требуют нормы защиты окружающей среды. C. МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА 51. Тогда как кредиторы и доноры в большинстве случаев проводят регулярный мониторинг и промежуточную оценку хода реализации финансируемого ими проекта с применением собственных методик, в отношении объектов с собственным бюджетным финансированием такая методика отсутствует. В результате только Министерство финансов и финансовые департаменты министерств и местных органов власти ведут мониторинг выполнения бюджетных планов (сравнивая фактическое финансированием с запланированным) на основании квартальных финансовых отчетов. Другие органы власти, которые занимаются разработкой и реализацией централизованных капитальных инвестиций, не проводят мониторинг и промежуточную оценку; для такой работы отсутствуют критерии и показатели. Очевидно, что такая ситуация усугубляется отсутствием методики для определения и оценки проектов, а проблемы с методикой выбора уже были отмечены. 52. Наличие промежуточной оценки позволило бы своевременно по необходимости вносить изменения в проект или объект для устранения ошибок при планировании или при значительных изменениях в обстоятельствах. Министерства и ведомства фактически не имеют рычагов влияния для управления отраслевой политикой, что приводит к неэффективному расходованию государственных средств. Вместе с тем существует достаточное количество примеров, когда центральные министерства имеют в своей компетенции учреждения, которые непосредственно не связаны с их полномочиями. Например несколько вузов не находятся в подчинении соответствующего министерства21. Несмотря на декларируемую ответственность за развитие сектора, деятельность министерства ограничена разработкой отраслевых стратегий, которые, как и Программа, плохо соотносятся с бюджетом. Государственное казначейство представляет квартальный отчет о финансировании проектов только Министерству 20 В таких правилах изложены мощности бюджетных учреждений на основании вводных данных; например, количество коек в больнице рассчитывается на основании количества местного населения. 21 Таджикский государственный медицинский университет находится в подчинении Министерства здравоохранения и социальной защиты; Сельскохозяйственный университет – Министерства сельского хозяйства; Институт предпринимательства и сервиса, а также Технологический университет Таджикистана подчиняются Министерству промышленности и новых технологий. 25 финансов. Таким образом, министерства и ведомства заинтересованы в том, что происходит с проектами и объектами, которые находятся только в их прямом подчинении. 53. Стоимость проектов может снижаться в ущерб качеству. МЭРТ сообщило об отсутствии перерасхода средств по объектам в 2012 году: оставшийся к освоению объем для завершения каждого активного объекта неизменно регистрируется на положительном уровне. Следует контролировать также нефинансовую сторону хода работ. Это позволило бы сравнивать степени финансового и физического завершения и помогло бы обеспечить то, чтобы стоимость не снижалась в ущерб качеству. 54. Даже в отношении самых крупных проектов не проводится оценка достигнутых результатов (ex post). Как и в других странах пост-советского пространства, в Таджикистане действует хорошо отлаженная система оценки соответствия новых объектов проекту и техническим и эксплуатационным стандартам и требованиям и их принятия в эксплуатацию. В мировой практике обычно принято проводить оценку достигнутых результатов крупных проектов, в том числе, социально- экономического эффекта, через 2-3 года после их завершения. Это дает ценную информацию для усвоения уроков прошлого, которую можно принимать во внимание при выборе новых проектов и которая оказала бы помощь в деле значительного повышения качества принимаемых решений и эффективности УГИ. Первым шагом на пути к полноценной оценке достигнутых результатов в Таджикистане, введение которой в ближайшее время представляется слишком амбициозной задачей, могло бы быть требование предоставления формального отчета о завершенном объекте, в котором наряду с информацией о соответствие/принятии объекта в эксплуатацию была бы представлена дополнительная аналитическая информация о первоначальном и фактическом бюджете, о планируемом и фактическом времени строительства, а также анализ причин расхождений и выводы на будущее. 5. Заключения и рекомендации 55. Основные выводы из настоящей записки таковы:  Высокий экономический рост и значительная внешняя помощь помогли Таджикистану поддерживать капитальные расходы на высоком уровне в отношении ВВП.  Однако повышение неопределенности относительно мирового контекста и перспектив роста в России подвергают высокому риску перспективы роста в Таджикистане.  Кроме того, несмотря на хороший рост, отмечавшийся в последнее время, увеличилась уязвимость экономики и государственных финансов Таджикистана к шокам в результате замедления или задержки важных структурных реформ.  Несмотря на наличие потенциала повышения доходов посредством улучшения собираемости налогов с учетом роста давления в сторону увеличения расходов как текущих, так и капитальных, имеющееся в наличии фискальное пространство все еще является очень тесным.  В совокупности, все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что Таджикистану необходимо незамедлительно двигаться по направлению повышения эффективности в целях улучшения использования ресурсов и улучшения реализации хороших проектов при увеличении объема ресурсов. 56. В целях большей мобилизации ресурсов в поддержку национальных приоритетов Таджикистану необходимо решить вопросы справедливости и эффективности ассигнования секторам. Крайне важно обеспечить эффективность расходов, направление средств на высокоприбыльные инвестиции, чтобы значительные расходы Правительства Таджикистана на госинвестиции соответствующим образом трансформировались в производительные активы. 57. Анализ системы УГИ в Таджикистане позволяет сказать, что отсутствие единого методического механизма, фрагментация и плохие связи между институтами препятствуют эффективному использованию ограниченных внутренних ресурсов и привлечению внешнего 26 финансирования. Эти слабые стороны необходимо преодолеть в рамках общих реформ УГФ и других реформ государственного сектора. Предлагаем правительству рассмотреть следующие рекомендации, вытекающие из приведенного выше анализа:  Принять на законодательном уровне единую методическую основу для работы по УГИ. Это можно сделать, дополнив Закон «О государственных финансах» и введя в него четкую терминологию, принципы и институты эффективного УГИ. В частности: o Следует ввести понятие проекта государственных инвестиций, основанного на экономической обоснованности, который можно было бы финансировать из различных источников (бюджета и внешних средств). o Следует определить взаимосвязанные этапы проектного цикла и распределение полномочий между всеми участниками процесса; следует устранить дублирование функций и процессов. o Следует определить специфику проектного цикла для малых, средних и крупных либо стратегических проектов в соответствии с верхним пределом стоимости.  Укрепить связи между инвестиционным прогнозированием и бюджетным процессом в целях обеспечения предсказуемости, преемственности и очередности финансирования. В частности: o Необходимо четко разграничить на законодательной основе полномочия и ответственность МФ и МЭРТ и ввести правила их взаимодействия. o Процесс подготовки Программы государственных инвестиций, грантов и капитального строительства следует синхронизовать с бюджетным процессом, чтобы обеспечить четкое указание со стороны МФ оценочных объемов ее финансирования. МФ должно определить объем государственных затрат на капитальные инвестиции на планируемый год и представить эти данные в МЭРТ в начале бюджетного процесса (до подготовки бюджетных запросов) или даже до начала самого бюджетного процесса. Такая сумма не может значительно изменяться в законе о годовом бюджете и ее необходимо использовать для формирования Программы. o Для обеспечения стабильности финансирования госинвестиций следует представлять среднесрочный прогноз государственных капитальных затрат на следующие 2-3 года. o Закупки необходимо лучше интегрировать в бюджетный цикл и в СПГР. o Следует пересмотреть сроки подготовки Программы. Необходимо обеспечить своевременность предоставления в Минфин предлагаемого перечня проектов, рекомендуемых для бюджетного финансирования на основании Программы.  Создать стратегически ориентированную систему оценки и отбора проектов. o Под государственное финансирование необходимо рекомендовать лишь прошедшие оценку проекты. o Возможность включения в бюджет проектов вне рамок Программы необходимо ограничить. o Для снижения риска коррупции и повышения объективности процесса выбора проектов МЭРТ может учредить специальный межведомственный совет по госинвестициям, который будет заниматься отбором проектов для Программы.  Обеспечить последовательность и преемственность финансирования госинвестиций. Последовательность поможет снизить количество замороженных или незавершенных проектов. o Необходимо ограничить включение в Программу и в годовой бюджет новых проектов и объектов, стоимость которых превышает разницу между сумой, требуемой для финансирования существующих проектов (объектов), и сметной стоимостью новых. o Следует устранить практику остановки работ (финансирования) в течение финансового года для включения в бюджет новых проектов. 27 o Желательно также установить четкий механизм приостановки или окончания проектов в случае значительных изменений в обстоятельствах или других проблем, вскрытых в ходе проведения мониторинга или промежуточной оценки.  Повысить качество подготовки и оценки проектов. o Система определения и оценки проекта должна начинаться с инициирующей организации и основываться на финансово-экономическом анализе стоимости и экономической выгоды, возможного фискального воздействия (например, суммы, которую необходимо расходовать на содержание объектов после завершения инвестиционного проекта и возможных источников финансирования) и оценке рисков. o Необходимо ввести в действие более совершенный механизм всеобъемлющей оценки крупных и стратегических объектов и упрощенные процедуры в отношении низко- и средне-бюджетных проектов. o Необходимо разработать и разослать всем участникам государственного инвестиционного процесса четкие инструктивные указания и укрепить кадровый потенциал.  Профессионализировать мониторинг и оценку. o Следует систематически контролировать нефинансовые показатели с проведением промежуточной оценки, особенно в отношении крупных и стратегических проектов, чтобы укрепить нынешний квартальный мониторинг финансов, улучшить соотношение цена/качество и ускорить сроки реализации. Этот процесс должно возглавить МЭРТ как государственный орган, отвечающий за инвестиционную политику. o Правительству можно порекомендовать ежегодно рассматривать отчет МЭРТ о мониторинге при подготовке закона о бюджете на следующий год.  Ввести оценку фактически достигнутых результатов проекта. o Следует определить методологические подходы к оценке достигнутых результатов в отношении малых, средних, крупных и стратегических проектов. o Следует вести графики и организационные механизмы для обязательной независимой внешней оценки крупных и стратегических проектов. o Календарь проведения оценок следует включить в бюджетный процесс, чтобы в будущем в процессе принятия решений учитывались усвоенные уроки. o Возможно рекомендовать предоставление полномочий по проведению аудитов завершенных инвестиционных проектов и оценки фактических результатов созданной Счетной палате.  Рассмотреть вопрос о постепенной де-концентрации капитальных затрат на местный уровень. o Средства, предназначенные для капитальных затрат на строительство низкобюджетных социальных и культурных объектов исключительно регионального значения, возможно децентрализовать на региональный уровень. o Тот же подход следует применять в отношении важных районных проектов. o Де-концентрацию финансовых ресурсов можно проводить целым рядом способов, например, путем межбюджетных трансфертов между органами власти или внесения изменений в распределение общегосударственных и местных налоговых поступлений. В настоящее время ввиду отсутствия четкого распределения бюджетных полномочий среди разных уровней госуправления в Таджикистане идентичные объекты могут финансироваться разными уровнями бюджета22. Такая ситуация усложняет введение простого единого подхода к децентрализации финансовых ресурсов. 22 К примеру, строительство новой школы в одном районе может финансироваться из бюджета данного района, тогда как аналогичных школ в этом же районе – из областного и даже республиканского бюджета. 28  Инвестировать в наращивание потенциала эффективного УГИ. Недостаток местного кадрового потенциала в отношении как количества, так и качества является следующим крупным вызовом, который необходимо преодолеть в целях усовершенствования УГИ. 59. Предлагаемые реформы следует проводить в определенной последовательности, принимая во внимание потенциал для реализации и ожидаемые выгоды. Первоначально внимание могло бы быть сосредоточено на укреплении системы оценки и отбора проектов, основываясь на четком разграничении ролей МФ и МЭРТ, и на внедрении системы мониторинга для реализуемых и уже запланированных проектов; это позволит улучшить бюджетный прогноз, распределение и использование ресурсов. Для обеспечения непрерывности и последовательности, возможности для бюджетирования любого нового проекта должны быть строго ограничены, если определенный объем инвестиций еще только реализуется. Рационализация правил и процедур и четкое руководство для всех участников УГИ могут быть реализованы в среднесрочном периоде. В долгосрочном периоде, четкое разграничение обязанностей между бюджетами различного уровня и усиления местного потенциала по УГИ позволит провести де - концентрацию местных капитальных расходов. В более долгосрочной перспективе, система оценки достигнутых результатов (ex post) позволит использовать опыт уже реализованных проектов для идентификации и реализации последующих проектов. 29 Приложение 1: Экономическая классификация капитальных затрат в Таджикистане 5 Приобретение основных фондов 5.1 Централизованные капитальные инвестиции 5.1.1 Новое строительство 5.1.2 Реконструкция и модернизация 5.1.3 Приобретение зданий и помещений 5.2 Приобретение оборудования, техники и инвентаря, считающихся основными фондами 5.2.1 Оборудование, техника и инвентарь 5.2.2 Транспортные средства 5.2.3 Художественные коллекции, музейные экспонаты и т.д. 5.2.4 Компьютерные программы/программное обеспечение 5.2.5 Библиотечные фонды 6 Приобретение товаров, земли и нематериальных активов для создания резервов 6.1 Приобретение товаров для создания резервов 6.1.1 Приобретение товаров для создания резервов 6.2 Приобретение земли и нематериальных активов 6.2.1 Земля и нематериальные активы для создания резервов 7 Переводы капитала 7.1 Внутренние переводы капитала 7.1.1 Переводы капитала другим уровням управления 7.1.2 Переводы капитала нефинансовым государственным предприятиям 7.1.3 Переводы капитала нефинансовым частным предприятиям 7.1.4 Переводы капитала финансовым учреждениям 7.1.5 Внутренние переводы капитала иной классификации 7.2 Переводы капитала за границу 7.2.1 Переводы капитала иностранным правительствам и международным организациям 7.2.2 Наднациональные правительственные органы 7.2.3 От наднациональных правительственных органов их штаб-квартирам 7.2.4 Переводы капитала за границу иной классификации Источник: Распоряжение Министерство финансов Республики Таджикистан № 159 от 12.28.2004 г. 30 Приложение 2: Использованные данные, вопросы и методика На сегодняшний день депозитарии данных о капитальных затратах в Таджикистане являются фрагментированными. Данные хранятся в большом количестве систем, а цифры о расходах на инвестиции либо новое строительство, приобретение основных фондов и земли, крупные ремонты и затраты, финансируемые донорами или с внутренним финансированием из бюджетных и внебюджетных фондов часто вырабатываются отдельно, и их необходимо получать из целого ряда подразделений Министерства финансов (МФ) и Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ). Это приводит к повышению стоимости сбора данных как для коллективов Банка, так и для правительства. Стоимость растет пропорционально количеству требуемых отдельных запросов о предоставлении данных. Система Казначейства, введенная в 2009 году, несколько улучшила качество, подробность и наличие данных по республиканскому бюджету, но предстоит еще многое сделать. Расходы из местных бюджетов и внебюджетных фондов, к примеру, можно дезагрегировать лишь по следующим 17 территориально-административным единицам: ГБАО, Хатлонская область, Сугдская область, г. Душанбе и 13 районов республиканского подчинения (РРП). Расходы в рамках финансируемой донорами Программы государственных инвестиций (ГПИ), доступны по основным функциям (секторам), но их нельзя дезагрегировать по подфункциям; их нельзя также дезагрегировать по административной либо экономической классификации, а большая часть расходов в рамках ГПИ фактически классифицируются как расходы на новое строительство (код 5.1.1.; см. Приложение 1). Нынешние инициативы по усовершенствованию и расширению объемов работы Казначейства, а также по введению стандартной функционально-экономической классификации в отношении отчетности (в соответствии с нормами МВФ ГФС-2001) по всем источникам финансирования со временем помогут решить некоторые из этих недостатков в данных. Анализ капитальных затрат, представленный в настоящей Справке, опирался в качестве основного источника на отчеты МФ о выполнении бюджетов (республиканского, местного и внебюджетных фондов с функционально-экономической разбивкой), при этом был актуализирован BOOST по Таджикистану, инструмент, позволяющий проводить анализ государственных расходов. BOOST – это база данных по дезагрегированным расходам на самом низком уровне, доступном в системе казначейства страны. Она соответствует национальной методике фискальной отчетности и включает информацию по утвержденным, пересмотренным и фактическим бюджетам с разбивкой по уровням управления (центральный, местный, иной), административным единицам, территориально-административным бюджетным единицам, экономической классификации, функциональной классификации и источнику финансирования (бюджетные средства /общие доходы бюджета и внешние средства). Она относится к 2007-12 годам и в значительной степени использовалась для документального подтверждения последних уровней затрат, моделей и комплекса финансирования (с упором на государственных инвестициях и основных капитальных ремонтах), а также ассигнования ресурсов по секторам и сдвигов в экономическом составе расходов. Оценка результативности работы системы УГИ Таджикистана направлена на основные фазы проектного цикла и содержит сравнение правил и процедур, связанных с инвестиционными проектами в Таджикистане при минимальном количестве принятых международных институциональных стандартов, а не надлежащей практике ОЭСР. Данные о выполнении бюджета нового строительства на уровне объектов в отношении Централизованной государственной инвестиционной программы (ЦГПИ) были получены от МФ, а информация о мониторинге на уровне объектов (планируемый срок реализации, сметная стоимость при начале 31 работ, израсходованные суммы с момента начала работ, оставшаяся к освоению сумма, финансовая степень готовности и суммы, запланированные в бюджете на 2012 и 2013 годы) – от МЭРТ в дополнение к диагностике УГИ, в частности, анализу процесса реализации проектов и организационных рамок. Такие данные использовались также для определения основных областей или секторов, на которые оказывает воздействие слабость планирования капитальных вложений, изучения компромиссов при выборе новых проектов/объектов и осуществлении внутренней программы госинвестиций, а также анализа задержек при завершении проектов/объектов и перерасхода средств. 32 Приложение 3: Централизованная государственная инвестиционная программа ЦГПИ является основным инструментом внутренней инвестиционной политики правительства. Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) – это ведущий орган, которые также сотрудничает в этой сфере с отраслевыми министерствами, ведомствами и местными органами власти. Последний инвестиционный план рассчитан на 2014-16 годы и предусматривает выделение львиной доли бюджета ЦГПИ сектору энергетики (47,9% от 8,6 млрд. тадж. сомони, или 1,8 млрд. долл. США, − общих предполагаемых затрат в рамках ЦГПИ). Двумя следующими по значению секторами являются жилищно-коммунальные услуги (15%), а также культура и спорт (11%) (Таблица A3.1). Таблица A3.1. Централизованный бюджет капитальных вложений, 2014-16 гг. 2014 2015 2016 Итого 2014-16 млн. тадж. сомони % Всего1 2.723 2.820 3.030 8.573 100,0 Социальные сектора, включая: 652 625 826 2.104 24,5 Образование 186 197 242 626 7,3 Здравоохранение 97 133 280 510 6,0 Культура и спорт 370 295 303 968 11,3 Экономические вопросы, включая: 2.071 2.195 2.204 6.470 75,5 Энергия 1.353 1.349 1.403 4.105 47,9 Жилищно-коммунальные услуги 384 502 435 1.321 15,4 Транспорт 14 16 12 42 0,5 Прочие сектора 319 328 354 1.001 11,7 Примечание: 1 Не включены расходы на содержание и ремонт, а также расходы из внебюджетных фондов. Источник: Министерство экономического развития и торговли Республики Таджикистан. На долю проекта Рогунской ГЭС приходится почти треть капитальных вложений правительства. Проект призван решить вопрос дефицита энергии в Таджикистане и является одним из стратегических приоритетов правительства, согласно таким стратегическим и политическим документам, как правительственный Меморандум о финансово-экономической политике. С 2007 по 2013 год правительство выдало на цели модернизации ГЭС 4,1 млрд. тадж. сомони (844 млн. долл. США) (Таблица A3.2). Инвестиционным планом на 2013-15 годы предусматривается дополнительный перевод в фонд РГЭС 2,6 млрд. тадж. сомони (506 млн. долл. США), или около 28% от общего бюджета капвложений на 2014-15 годы. Таблица A3.2. Государственные затраты на проект Рогунской ГЭС, 2007-15 гг. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014п 2015п Бюджетные ассигнования (млн. тадж. 6 146 526 641 888 937 947 1,290 1,350 сомони) Бюджетные ассигнования (млн. долл. 2 43 127 146 176 197 195 252 254 США) в % от ВВП 0.0 0,8 2,5 2,6 3,0 2,6 2,3 2,7 2,5 % от капитальных инвестиций 0,6 11,1 30,8 31,5 31,1 31,3 24,4 29,8 26,0 Источники: Данные Министерства финансов Таджикистана. п – прогноз. На настоящий момент правительство финансировало все затраты на РГЭС из бюджета и других внутренних финансовых источников. В 2010 году оно инициировало для привлечения средств на проект кампанию по продаже акций в уставном фонде, однако согласилось 33 приостановить кампанию через несколько месяцев из-за обеспокоенности партнеров в области развития возможными отрицательными социально-макроэкономическими последствиями проекта. Однако тогда уже было привлечено 820 млн., а в 2011 году правительством было получено дополнительно 197 млн. тадж. сомони (Таблица A3.3). Таблица A3.3. Финансовые средства, полученные Рогунским ОАО, 2010-12 гг. 2010 2011 2012 Общий приток денежных средств (млн. тадж. сомони) 1.461 1.085 939 Правительство (госбюджет) 641 888 937 Кампания по сбыту акций в уставном фонде, включая: 820 197 2 Население (акции) 568 0 0 Банки (акции) 41 197 0 Предприятия (акции) 186 0 0 Другие небанковские организации (акции) 0 0 2 Пожертвования 25 0 0 Источник: Министерство финансов Таджикистана. 34 Приложение 4: Программа государственных инвестиций За прошедшие 5 лет расходы в рамках ГПИ преимущественно направлялись на транспорт и энергетику; сравнительно мало средств шло на другие сектора, особенно социальные. Это является отражением как приоритетов правительства, изложенных в Стратегии снижения уровня бедности, так и роста значения некоторых партнеров в области развития в качестве основных источников финансирования ГПИ. На 2012 год ГПИ Таджикистана включала 56 активных проектов с суммарными обязательствами под проекты в размере 2 млрд. долл. США, причем финансирование осуществляется за счет сочетания кредитов (51%), грантов (38%) и вклада правительства (11%). Разбивка по источникам финансирования такова: (i) Кредиты на сумму 1 млрд. долл. США: Китай (56,7% от всех кредитов в рамках ГПИ), АБР (13,5), Исламский БР (10,7), Саудовский фонд (4,0), Всемирный банк (3.2), Кувейтский фонд (3,0), Фонд международного развития ОПЕК (3,0), KfW (германское кредитное учреждение восстановления) (2,7), ЕБРР (1,8), Фонд Абу-Даби (1,5); (ii) Гранты на сумму 764 млн. долл. США: АБР (57,7% от всех грантов в рамках ГПИ), Всемирный банк (26,4), ЕБРР (4,5), Япония (4,5), KfW (3,5), IFAD (Международный фонд развития сельского хозяйства) (1,6), JICA (Японское агентство международного сотрудничества) (1,8); (iii) 211 млн. долл. США: Вклад правительства. Китайские кредиты являются основным источников финансирования капвложений (Таблица A4.1). В 2007-13 годах китайские кредиты на транспорт и энергетику превысили 970 млн. долл. США (Таблица A4.1). Эти кредиты выданы на 20-летний срок с 5-летним льготным периодом под 2% годовых и включают элемент гранта в размере 40%. Таблица A4.1. Китайские кредиты на инвестиционные проекты по секторам, 2007-13 гг. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007-13 Всего (млн. тадж. сомони) 747 953 620 476 630 112 268 3.806 Энергия 359 532 414 192 - 8 18 1.523 Транспорт 388 421 207 285 630 104 250 2.285 Итого (млн. долл. США) 217 279 150 109 137 24 55 971 Итого (в % от ВВП) 5,8 5,4 3,0 1,9 2,1 0,3 0,7 2,7 Источник: Министерство финансов Таджикистана. Среди последних проектов, финансируемых за счет китайских кредитов: Линия электропередач «север-юг»: Один из крупнейших государственных инвестиционных проектов за последние 5 лет, эта линия электропередач помогла соединить северную Согдийскую область с национальной энергосистемой. Согдийская область ранее снабжалась электричеством из центральноазиатской энергосистемы через Узбекистан. Принятое Узбекистаном в 2009 году решение о выходе из центральноазиатской системы поставило завершение этого проекта в ранг национального приоритета для Таджикистана. Начальная сметная стоимость проекта составляла 281,3 млн. долл. США, из чего более 267,2 млн. долл. США было предоставлено Китаем в виде долгосрочных займов. Дополнительные средства поступили во второй половине 2009 года по новому кредитному соглашения на продолжение строительства. Линия электропередач «север-юг» заработала с ноября 2009 года. 35 Линия электропередач 220 кВ Лолазор-Хатлон: Линия передач Лолазор-Хатлон заработала с июня 2008 года. Эта 90-км линия передач помогла соединить южный регион с национальной энергосистемой. Общая начальная стоимость проекта составила 58,1 млн. долл. США, из чего более 55,2 млн. долл. США было предоставлено Китаем. Дополнительные средства поступили во второй половине 2009 года по новому кредитному соглашения на продолжение строительства. Линия электропередач 220 кВ Худжанд-Айни: В проект входит строительство подстанций в Айни и Шахристане и линий электропередач. Линия электропередач Худжанд-Айни соединит Зарафшонскую долину с объединенной энергосистемой через линию 50 кВ «север-юг». Общая стоимость проекта составляет 36,9 млн. долл. США, из чего 36,9 млн. долл. США финансируется за счет китайских займов. Строительство единой энергосистемы для севера Таджикистана: Новая подстанция Сугд-500 будет поставлять электроэнергию на север Таджикистана. Общая стоимость проекта составляет 27,9 млн. долл. США, из чего 1,4 млн. долл. США предоставлено правительством в виде совместного финансирования. Строительство подстанции Сугд-500 является первым этапом Центральноазиатского проекта по торговле и передаче электроэнергии (CASA 1000), направленного на обеспечение необходимых систем передачи и торговой инфраструктуры, чтобы дать возможность Таджикистану и Кыргызстану поставлять избытки электроэнергии в Афганистан и Пакистан. Реконструкция шоссе Душанбе-Худжанд-Чанак: Эта 350-км дорога соединяет столицу Душанбе с Айни, Истарафшаном и Худжандом в северной Согдийской области; она заканчивается на таджикско-узбекской границе в Чанаке. В проект входит также строительство 5-км туннеля под Шахристанским перевалом, мостов, дренажных канав и противолавинных галерей. Реконструкция финансируется за счет кредита, предоставленного китайским Эксимбанком. Общая стоимость проекта составляет 295,9 млн. долл. США. В помощь при выплате займа и покрытии расходов на содержание дороги правительство сделало это шоссе платным в 2010 году и позволило частной компании «Инновейтив Роуд Солюшнз Лтд» собирать плату за проезд. Дорога Душанбе-Дангара: Эта 154-км дорога между Душанбе, Вахдатом и Дангарой является первым этапом проекта 1100-км шоссе Таджикистан-Китай, завершение которого должно, как ожидается, значительно увеличить объемы торговли между этими 2 странами. В первый этап проекта входит также строительство Чормагзакского тоннеля протяженностью в 4,4 км. На апрель 2013 года израсходовано 1,4 млрд. тадж. сомони (296 млн. долл. США). 36 Литература World Bank. 2012. Tajikistan Country Procurement Status Review. World Bank, Washington, DC. ——. 2013. Moldova Public Expenditure Review. Capital expenditures: Making Public Investment Work for Competitiveness and Inclusive Growth in Moldova, Report No.76310-MD, World Bank, Washington, DC. Всемирный банк. 2012. Таджикистан: Оценка управления государственными расходами и финансовой подотчетности. Ноябрь 2012 года. _____ . 2013. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 1. Государственные расходы: размер, состав и тенденции. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2013 Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 2. Обзор государственных расходов на здравоохранение. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2013. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 3. Обзор государственных расходов на образование. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. ——. 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 4. Ключевые вопросы управления государственными финансами, Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. _____ . 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 5. Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями. Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. 37