HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Prioridades para un crecimiento sostenible y prosperidad compartida © 2018 Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.bancomundial.org.ar El presente trabajo es un producto del equipo del Banco Mundial. Los hallazgos, las interpretaciones y conclusiones que se expresan en este material no reflejan necesariamente la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los gobiernos que representan. Los límites, colores, denominaciones y demás informaciones que aparezcan en cualquier mapa no implican ningún juicio de parte del Banco Mundial en lo concerniente al estado legal de ningún territorio, el aval ni la aceptación de dichos límites. Derechos y permisos El material del presente trabajo está sujeto a derechos de autor. 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HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA: Prioridades para un crecimiento sostenible y prosperidad compartida 4 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ALC Región de América Latina y el Caribe AMBA Área Metropolitana de Buenos Aires ANSES Administración Nacional de Seguridad Social APP Alianzas público-privadas AUH Asignación Universal por Hijo BCRA Banco Central de la República Argentina BID Banco Interamericano de Desarrollo CABA Ciudad Autónoma de Buenos Aires CEDLAS Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales CTI Ciencia, Tecnología e Innovación CUCI Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional CGV Cadenas globales de valor DPI Desarrollo en la primera infancia DSP Diagnóstico sistemático del país EE. UU. Estados Unidos de América EFP Estadísticas de Finanzas Públicas EPH Encuesta Permanente de Hogares EPHC Encuesta Permanente de Hogares Continua FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FMI Fondo Monetario Internacional GBM Grupo Banco Mundial GSURR Prácticas Mundiales de Desarrollo Urbano, Rural y Social, y Resiliencia ICG Índice de Competitividad Global IDM Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial IFC Corporación Financiera Internacional IG Impuesto a las ganancias INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos IyD Investigación y Desarrollo MERCOSUR Mercado Común del Sur MNA Medidas no arancelarias NREL Laboratorio Nacional de Energía Renovable Nuevos PIA Nuevos países de ingreso alto O*Net Base de datos de la Red de Información Ocupacional OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OGM Organismo genéticamente modificado HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 5 OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organización no gubernamental PAML Políticas activas dirigidas al mercado laboral PI Pueblos indígenas PIB Producto interno bruto PIM atrapados Países de ingreso mediano atrapados PISA Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, OCDE PM Prácticas Mundiales, Banco Mundial PPA Paridad del poder adquisitivo PTF Productividad total de factores PUAM Pensión Universal para el Adulto Mayor RAP Red de Acción Política SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y El Caribe TCR Tipo de cambio real TLC Tratado de libre comercio TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UE Unión Europea WDR Informe sobre el desarrollo mundial WEF Foro Económico Mundial WWF Fondo Mundial para la Naturaleza 6 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA AGRADECIMIENTOS “Hacia el fin de las crisis en Argentina”, diagnóstico sistemático del país (DSP), es fruto del trabajo conjunto de los miembros del equipo a cargo de Argentina del Grupo Banco Mundial. Miembros de todas las Prácticas Globales y la Corporación Financiera Internacional (IFC) contribuyeron en la elaboración del documento a través de un proceso colaborativo, proporcionando insumos cruciales, asesoramiento, comentarios y participando de reuniones de consultas. Asimismo, durante la elaboración del documento, el equipo se benefició en gran medida de las charlas mantenidas con autoridades, investigadores, miembros de la sociedad civil y partes interesadas. El informe se finalizó a principios del mes de agosto de 2018, semanas después del comienzo de la inestabilidad económica que atraviesa Argentina. El informe se centra en los desafíos a mediano y largo plazo que enfrenta Argentina en términos de desarrollo, más que en los acontecimientos macroeconómicos. Este informe ha sido elaborado por un equipo liderado conjuntamente por María Ana Lugo (economista senior), Giovanni Ruta (economista senior especializado en asuntos ambientales) y Emily Sinnott (economista líder y jefe de programa), con la orientación de Jesko Hentschel (director de país). El equipo central estuvo conformado por Ignacio Apella (economista especializado en protección social), Agustín Arakaki (consultor), Laura Calderón (consultora), Julián Folgar (analista de investigación), Fernando Giuliano (economista) y Marco Larizza (especialista senior en el sector público). Los miembros del equipo de IFC que intervinieron son los siguientes: Luciana Harrington (oficial de estrategia), Zeinab Partow (economista principal a cargo del país) y Valeria di Fiori (oficial de operaciones. El equipo se basó en los aportes y el apoyo brindados por muchos colegas, funcionarios y consultores de la oficina en el país, entre los que se incluyen los que figuran en la lista de la pagina siguiente. El equipo agradece profundamente las orientaciones generales proporcionadas por Óscar Calvo-González (gerente de la práctica), Valerie Hickey (gerente de la práctica), Pablo Saavedra (director de país), Carole Megevand y Rafael Rofman (jefes de programas) y Carlos Vegh (economista jefe para América Latina y el Caribe). El equipo también se benefició de las sugerencias y los valiosos comentarios aportados por los colegas que revisaron este documento: Marianne Fay (economista jefe), Luis-Felipe López-Calva (gerente de la práctica), David Rosenblatt (gerente). HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 7 EQUIPO DEL INFORME “HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA” Prácticas Mundiales Miembros de las PM que realizaron aportes Agricultura Tomás Ricardo Rosada Villamar, Michael Morris Educación Francisco Haimovich, Helena Rovner Energía e Industrias Extractivas Lucía Spinelli, Francisco Sucre Medio Ambiente y Recursos Naturales Giovanni Ruta (cogerente de proyecto), Laura Calderón, Pablo Herrera Finanzas, Competitividad e Innovación John Pollner, Steen Byskov, Daniel Gómez Gaviria Gobernanza Marco Larizza, Silvana Kostenbaum Salud, Nutrición y Población María Eugenia Bonilla, Daniela Romero, Vanina Camporeale Macroeconomía, Comercio e Inversión Emily Sinnott (cogerente de proyecto), Fernando Giuliano, Stefano (Macrofiscal) Curto, Julián Folgar, Mariano Villafañe, Daniela Dborkin Macroeconomía, Comercio e Inversión (Co- Tanja Goodwin, Martha Licetti, Mariana Iootty De Paiva Dias mercio, Competencia e Inversión) Pobreza y Equidad Maria Ana Lugo (cogerente de proyecto), Agustín Arakaki, Lourdes Rodríguez Chamussy, Jonna Lundvall Protección Social, Empleo y Trabajo Ignacio Apella, Marcela Salvador, Juan Martín Moreno Transporte y Tecnología de la Información Santiago Arias, Camila Rodríguez, Verónica Raffo y las Comunicaciones Desarrollo Social Germán Freire, Santiago Sciaballa Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) en Nancy Lozano, Beatriz Eraso, Cathy Lynch las Ciudades Agua Gustavo Saltiel, María Catalina Ramírez, Víctor Vázquez, Javier Zuleta Clima Ana Bucher Género Jonna Lundvall, María Emilia Sparks IFC Luciana Harrington, Zeinab Partow, Valeria Di Fiori Asistencia general al equipo Geraldine García, María Emilia Sparks Comunicaciones Kelly Alderson, Carolina Crerar, Yanina Budkin 8 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 9 RESUMEN EJECUTIVO prestar atención a las políticas macroeconómicas que permitirán sentar las bases para el crecimiento sostenido a mediano plazo y la prosperidad compartida mediante el impulso del empleo y la productividad1. El logro de estabilizar la macroeconomía es una condición previa necesaria para generar una economía sana y pujante. Sin embargo, se necesitarán reformas profundas en diversas áreas, como por ejemplo, mejorar la competencia en el “Hacia el fin de las crisis en Argentina” es un análisis mercado interno, desarrollar un mercado de capitales y sobre la agenda de mediano plazo para un crecimiento mejorar significativamente la calidad educativa, a fin de con prosperidad en Argentina, y se realiza en un garantizar que la población se beneficie del resurgimiento momento en que el país se encuentra profundizando del sector privado y de la renovada conexión con la reformas estructurales y, al mismo tiempo, lidiando economía mundial. Según la experiencia de otros países, con repentinas presiones de los mercados financieros la implementación de reformas estructurales y la apertura que surgieron a partir de abril de 2018. El gobierno gradual de la economía, como los casos de Australia a asumió sus funciones a fines de 2015 y debió afrontar principios de la década de 1980 y Suiza en la década un difícil legado de desequilibrios macroeconómicos y de 1990, implican un plan a largo plazo para el que se estructurales. Desde entonces, se han realizado avances debería generar un sólido consenso social, que respalde significativos mediante la implementación de importantes los cambios y logre que las reformas sean duraderas.No reformas. Sin embargo, los constantes desequilibrios se debe subestimar la importancia de garantizar una red macroeconómicos –con un déficit primario del 4,2% del de protección sólida que permita respaldar a quienes producto interno bruto (PIB) en 2017 y una inflación del puedan verse afectados por los cambios estructurales en 24,8% a fines de abril de 2017– combinados con grandes la economía. necesidades de financiamiento externo, hicieron que Argentina se volviese vulnerable a las turbulencias en Argentina posee abundantes activos de capital los mercados emergentes que se registraron a fines de natural y una clase media históricamente grande. En abril, lo que llevó a una fuerte depreciación del peso y un su territorio de 2,8 millones de kilómetros cuadrados, la aumento del riesgo país. Como respuesta a esta situación, extraordinaria fertilidad de sus tierras hace de Argentina el gobierno solicitó una línea de crédito de emergencia uno de los productores agrícolas más importantes del ante el Fondo Monetario Internacional (FMI) a principios mundo. Los sectores de la carne vacuna y la soja utilizan de mayo y aceleró la implementación de algunas reformas algunas de las prácticas más modernas del mundo y son clave. Este informe se finalizó a principios del mes de líderes en genética, maquinaria agrícola e innovación. agosto de 2018, en medio de una continua inestabilidad Argentina posee abundantes recursos naturales en económica que atravesaba Argentina. El informe se términos de energía y un potencial de nivel mundial centra en los desafíos a mediano y largo plazo que de energía solar y eólica. Sus reservas de shale gas enfrenta el país en términos de desarrollo, más que en ocupan el segundo lugar en orden de importancia a nivel los acontecimientos macroeconómicos contemporáneos mundial mientras que las de shale oil ocupan el cuarto y analiza las políticas necesarias para que Argentina lugar. Asimismo, Argentina tiene grandes oportunidades ponga fin al círculo vicioso iniciado en 1950, desde en algunos subsectores de manufacturas y en el sector cuando atravesó 14 crisis económicas. Esto incluye 1  La prosperidad compartida requiere que el crecimiento económico genere un incremento sostenible en el nivel de vida de los menos pudientes. El Grupo Banco Mundial supervisa el progreso en términos de prosperidad compartida usando el crecimiento de los ingresos de la población que se encuentra en el 40% inferior de la distribución de ingresos familiares per cápita. 10 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA de servicios innovadores de alta tecnología. Los Como resultado, el país retrocedió sistemáticamente en notables éxitos en materia de investigación e innovación relación con las economías ricas. A principios del siglo (cuatro de las seis empresas unicornio de tecnología XX, su PIB per cápita era similar al promedio del grupo más exitosas de América Latina, con un valor de más de economías de altos ingresos, pero en la actualidad de USD1.000  millones, son argentinas)2 hacen que solo representa el 38% de la producción económica el país sea un posible destino para industrias de alto por persona de estos países (véase el gráfico E1). Dada valor agregado. Por otra parte, Argentina tiene una su disminución desde un nivel de ingresos per cápita clase media históricamente amplia y consolidada. Los relativamente altos, Argentina puede considerarse como indicadores sociales son relativamente buenos y la un caso único dentro del conjunto de países de ingreso sociedad asigna gran importancia a la educación y a los medio en tanto no ha entrado a esta categoría a partir del conocimientos como medio para mejorar la movilidad crecimiento sino que, por el contrario, ha caído en ella y social y económica. no ha logrado salir. Los importantes avances en materia de pobreza y prosperidad compartida logrados en la Sin embargo, en comparación con otros países de la primera década del nuevo milenio fueron restringidos región, el desempeño económico de Argentina en en dos sentidos. Por un lado, la falta de creación de el largo plazo ha sido desalentador, lo que impactó empleo en Argentina en los últimos años —en particular en la reducción de la pobreza y en la mejora de las el estancamiento observado desde 2012— impidió que condiciones de vida de los sectores de ingresos bajos. dicho proceso continuara. En consecuencia, el 40% de la El crecimiento económico promedio de largo plazo de población sigue siendo vulnerable a caer en la pobreza. Argentina ha sido de tan solo 2,7%, lo cual representa Por otro lado, el proceso de crecimiento de principios de alrededor de la mitad del observado en países de alto los 2000 ha afectado la sostenibilidad ambiental (con un desempeño de la región y menos de una tercera parte 12% de pérdidas de bosque entre 2001 y 2014, el doble del experimentado por los países emergentes de Asia. del promedio mundial). Gráfico E1. Pronunciado descenso de Argentina desde los niveles más altos PIB per cápita de Argentina como porcentaje del promedio de las economías ricas, 1950-2016 120 100 80 60 40 20 0 1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 Fuente: Datos obtenidos de la base de datos del Proyecto Maddison, versión 2018. Bolt, Jutta, Robert Inklaar, Herman de Jong y Jan Luiten van Zanden (2018). Nota: Las economías ricas son el Reino Unido, los EE. UU., Noruega, Suiza, Australia, Dinamarca, Suecia, Alemania, Canadá y Países Bajos. 2  Véase Mander, 2016. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 11 El principal motivo de este desempeño deficiente es y sociales. El funcionamiento de las instituciones el entorno macroeconómico inusualmente inestable de en Argentina históricamente ha menoscabado los Argentina, que se ve reflejado en grandes oscilaciones incentivos para establecer, aplicar y sostener acuerdos en la actividad económica. Durante el período intertemporales respecto al contenido y la dirección comprendido entre 1950 y 2016, Argentina atravesó de las políticas económicas. Más específicamente, las catorce recesiones (definidas como episodios de uno instituciones políticas más importantes –entre las que o más años consecutivos de crecimiento negativo), con se incluyen el poder ejecutivo, el poder legislativo, el una duración promedio de 1,6 años. Como resultado, poder judicial y la burocracia estatal– no han tenido el país pasó aproximadamente una tercera parte del éxito para exigir el cumplimiento de compromisos tiempo transcurrido desde 1950 en recesión. Esta creíbles y fomentar comportamientos cooperativos cantidad de años con crecimiento negativo es superior a entre los actores, lo cual da como resultado políticas la de cualquier otro país del mundo excepto la República excesivamente volátiles (que reflejan el oportunismo Democrática del Congo (gráfico E2) y es incluso mayor a político y las determinaciones a corto plazo entre los la de estados frágiles como Iraq y Siria y a la de países actores, o cortoplacismo) o excesivamente rígidas altamente dependientes de los hidrocarburos. En Uruguay, (que reflejan el comportamiento no cooperativo y un país vecino afectado por los ciclos de Argentina y que la falta de confianza entre los actores, y los obliga a podría decirse que está sujeto a crisis externas similares, optar por soluciones rígidas ex-ante para mitigar los la cantidad de años en recesión desde 1950 es menos comportamientos oportunistas). Estas características de una quinta parte. Las recesiones en Argentina no de las instituciones, que pueden atribuirse tanto sólo se producen con frecuencia, sino que también son a las normas constitucionales y electorales como profundas. En un ciclo de recesión, el PIB de Argentina a los antecedentes de inestabilidad política, han se contrae, en promedio, 3,5% por año. Esto da como limitado el horizonte temporal de los encargados de resultado un desempeño relativamente débil en términos formular políticas, lo cual dificulta la introducción y el de crecimiento. El crecimiento económico promedio de sostenimiento de programas de reformas estructurales largo plazo de Argentina ha sido de tan solo 2,7% y se de largo plazo. Durante los últimos años se han puesto sitúa por debajo de los niveles que presentan los países en marcha importantes reformas institucionales y de la región (3,7%), los nuevos países de ingreso alto se está generando un diálogo abierto acerca de la (PIA) (3,9%, véase el Recuadro 1 en el informe principal necesidad de fomentar y fortalecer las instituciones para una definición de este grupo), y los países miembros básicas. La urgencia de reformar las instituciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo básicas, fomentar pesos y contrapesos eficaces entre los Económicos (OCDE) (3,2%). poderes legislativo, ejecutivo y judicial, y garantizar la rendición de cuentas de quienes ocupan cargos públicos Las instituciones han sido fundamentales en ha quedado recientemente expuesta por el creciente la configuración del proceso de formulación de escándalo de los cuadernos, que involucra acusaciones políticas en Argentina y –como consecuencia– en la de fraude y corrupción contra funcionarios públicos y un inestabilidad que ha surgido en la formulación de gran número de empresarios. políticas económicas. En este informe se sostiene que las políticas económicas solo constituyen una de las causas Los conflictos distributivos entre el gobierno federal de la disminución del ingreso per cápita de Argentina en y los gobiernos provinciales han sido un factor relación con las economías más avanzadas. Las políticas fundamental en la historia política de Argentina y económicas se ven influenciadas por la calidad de las subyacen a los desafíos estructurales del país. Las instituciones, en tanto establecen las “reglas del juego” marcadas desigualdades económicas entre las provincias en virtud de las cuales interactúan los actores políticos y las características estructurales del sistema federal 12 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Gráfico E2. A partir de 1950, Argentina pasó una tercera parte del tiempo en recesión R. D. del Congo, Argentina Iraq Siria Zambia Zimbabwe Bulgaria Venezuela Níger Sudán Côte d’Ivoire Nigeria Rumania Jamaica Trinidad y Tobago Kuwait Angola Madagascar Uruguay Irán Federación de Rusia Argelia Malí Senegal Hungría Islandia Ghana Polonia Barbados Bolivia Qatar Nueva Zelandia Chipre Grecia Burkina Faso Mozambique Túnez Uganda Camboya República Checa Chile Perú Arabia Saudita Irlanda Portugal Suecia Reino Unido Camerún Etiopía Sudáfrica Bangladesh Brasil Santa Lucía Emiratos Árabes Unidos Bélgica Finlandia Suiza Malawi Marruecos Myanmar Turquía Estados Unidos Países Bajos España Kenya China (Alternativa) Indonesia Malasia Singapur República Dominicana México Jordania Dinamarca Alemania Italia Luxemburgo Tanzania China (Oficial) Sri Lanka Viet Nam Omán Yemen Malta India Japón Filipinas Tailandia Costa Rica Ecuador Canadá Austria Hong Kong Corea del Sur Albania Guatemala Bahrein Francia Taiwán Israel Australia Noruega Egipto Pakistán Colombia 0 5 10 15 20 25 30 35 Porcentaje Fuente: Cálculo realizado a partir de datos de la Total Economy Database de la Conference Board. Nota: El gráfico muestra la cantidad de años en recesión como porcentaje del total de años del período 1950-2016. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 13 de Argentina implican que la mayoría de las provincias sean fértiles para la producción de cultivos de secano dependen en gran parte del gobierno federal para el y la ganadería. Argentina tiene una de las plataformas financiamiento de sus gastos. A su vez, el poder ejecutivo continentales más importantes y posee abundantes nacional debe asegurarse votos en el congreso para poder recursos marinos y costeros. También posee abundantes implementar políticas económicas. Como resultado, el recursos energéticos renovables, entre los que se proceso de formulación de políticas puede caracterizarse incluyen la energía hidroeléctrica, eólica y solar, y los como un “intercambio de favores” entre el ejecutivo biocombustibles. Los recursos minerales y renovables nacional y las provincias, mediante el cual las provincias pueden desempeñar un papel creciente importante en otorgan apoyo político a cambio de transferencias fiscales. el futuro económico del país. Por último, la diversidad Históricamente, esta dinámica de la economía política se natural y los paisajes atraen visitantes internacionales, ha traducido en un sistema de transferencias fiscales que lo cual permite desarrollar un sólido sector del turismo, tiende a favorecer a las regiones con escasos recursos que contribuye al crecimiento del PIB y a la creación de pero con abundantes votos como mecanismo para empleo. fortalecer las coaliciones gobernantes a nivel nacional, en detrimento de una eficiencia en la asignación de Una clase media históricamente extensa con recursos. Esta dinámica también ha debilitado el rol del aspiraciones de un país de ingreso alto insatisfechas. Congreso como ámbito institucionalizado para el análisis Entre 1880 y 1915, el país se benefició de la y la definición de políticas públicas, al tiempo que generó abundancia de tierras fértiles y de la expansión del incentivos para políticas de corto plazo que suelen ser comercio mundial. Los propietarios de las tierras insostenibles en términos fiscales y están asociadas a se enriquecieron, al beneficiarse de políticas que costos económicos en el largo plazo. Últimamente hay favorecían la concentración de la tierra. La llegada datos alentadores con respecto al surgimiento de una masiva de inmigrantes, especialmente de Europa, dinámica más fructífera. El Pacto Fiscal acordado entre el modificó profundamente la estructura social del país. gobierno federal y 23 de las 24 provincias en noviembre Para 1914, un tercio de los argentinos eran inmigrantes, de 2017 es un paso importante en pos de la coordinación de los cuales una gran parte realizaba trabajos no de la política fiscal tanto a nivel nacional como provincial. manuales. Las favorables condiciones del comercio De manera adicional, la promesa de contener el aumento internacional luego de la Segunda Guerra Mundial, de los gastos corrientes y del empleo público provincial es combinadas con la industrialización y las políticas de fundamental para evitar el deterioro de los desequilibrios redistribución, dieron como resultado un incremento del fiscales de las provincias en un momento de grandes ingreso real y una rápida disminución de la desigualdad presiones por la consolidación fiscal. (medida a partir de la participación en el ingreso del 1% superior). A mediados del siglo XX, Argentina tenía una ¿Qué diferencia a la Argentina? clase media sólida y educada, en un momento en el que la economía se encontraba en una situación de pleno Abundancia de recursos naturales. Argentina posee un empleo y muchos podían disfrutar de un nivel de vida sin abundante capital natural, pero la falta de inversiones precedentes en el país. Estas condiciones económicas le impide desarrollar su potencial. Con 6,24 hectáreas favorables para los trabajadores y el establecimiento de por persona, el país tiene una de las dotaciones de un estado de bienestar, permitieron garantizar atención tierras per cápita más importantes del mundo. El agua médica y generosas pensiones para una proporción cada también es abundante a nivel nacional, a pesar de que vez mayor de la población. Producto de esta mejora en existen grandes diferencias entre las distintas regiones. sus condiciones de vida, la clase trabajadora incorporó El clima templado favorece que las tierras de Argentina aspiraciones propias de la clase media. 14 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Gráfico E3. Las regiones de Argentina tienen niveles de ingresos muy heterogéneos Desviación estándar del PIB per cápita regional (log), en porcentaje. 70 Datos de los países Promedio 64 60 Desviación estándar (%) 49,0 50 40 35,3 30 27,3 20 10 0 Argentina Venezuela Brasil Chile México Perú Colombia Uruguay República Eslovaca República Eslovaca México Uruguay Canadá Letonia Estonia Noruega Australia Chile Malasia Turquía República Checa Polonia Corea Chile Dinamarca Turquía Hungría Irlanda República Checa Italia Polonia Portugal Alemania Corea Eslovenia Austria Finlandia Grecia España Reino Unido Francia Estados Unidos Japón Suecia Suiza Países Bajos Bélgica Países regionales Nuevos PIA Países de la OCDE Fuente: Datos de Gennaioli y otros (2014). Caracterizado por importantes desequilibrios fiscales ejecutivo nacional. Si bien es inevitable que exista cierto verticales, la Argentina es un país federal muy nivel de desfasaje entre las responsabilidades en materia desigual. Argentina es un país federal conformado de gastos y recaudación para garantizar la prestación de por 23  provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos servicios relativamente homogéneos, en Argentina este Aires (CABA). La heterogeneidad entre las provincias desfasaje es muy importante y posee un componente en términos de ingresos es muy grande3. Mientras que discrecional considerable. La necesidad de brindar hay áreas que poseen el mismo nivel de riqueza que servicios homogéneos entre provincias heterogéneas las naciones desarrolladas, algunas provincias tienen genera incentivos perversos en materia de gastos y el mismo nivel de pobreza que los países de ingreso recaudación de ingresos, lo cual redunda en desafíos bajo y medio. En el gráfico E3 se compara la desviación fiscales sustanciales. estándar del PIB per cápita (log) entre los gobiernos provinciales. Argentina es una clara excepción entre Una historia de volatilidad económica y países comparables. Las provincias asumen muchas de las políticas públicas responsabilidades importantes en materia de gastos, como la educación y la atención médica básica, mientras En conjunto, estas tres características de Argentina se que los ingresos son mayormente recaudados a nivel han combinado de manera nociva, lo cual genera un nacional. Para poder financiar esos gastos, una parte desempeño económico desalentador en el largo plazo. de los ingresos se vuelve a redistribuir a las provincias Las crecientes aspiraciones por parte de la clase media mediante un plan de coparticipación automática y y el cortoplacismo del sistema político se combinan transferencias discrecionales por parte del Poder para generar presiones enormes sobre el gasto público 3  CABA, el distrito más rico del país, tiene un PIB per cápita de USD28 358, mientras que Formosa, la provincia más pobre, tiene un PIB per cápita de USD3704. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 15 durante los períodos de auge. A menudo, el sector los ingresos. En el sector externo, esto se refleja en un agrícola en crecimiento proporciona niveles elevados de aumento de las importaciones a través de dos canales. renta al Estado para impulsar estas expansiones fiscales. En primer lugar, aumentan debido al incremento de la Los grandes desequilibrios verticales del sistema federal demanda de bienes importados tanto para el consumo y la tendencia de los actores políticos y económicos como para la producción. En segundo lugar, la creciente de alcanzar acuerdos de corto plazo han socavado la demanda agregada ejerce presiones sobre el mercado de capacidad de las instituciones públicas de implementar bienes no transables, incrementando su precio relativo, compromisos de largo plazo en materia de reformas y lo que conduce a una apreciación real que incrementa políticas sostenibles para usar los abundantes activos aún más las importaciones. Como las exportaciones – naturales del país a fin de sostener el crecimiento. Con que se basan principalmente en recursos naturales y se frecuencia, esto ha generado políticas económicas ven obstaculizadas por un régimen fiscal extractivo– por altamente procíclicas que amplifican las expansiones lo general no pueden mantenerse a la par del rápido y las recesiones. Esta dinámica ha sido exacerbada aumento de las importaciones, la cuenta corriente por sucesivas crisis: el empobrecimiento en tiempos sufre un deterioro. Este proceso generalmente llega de contracción económica genera altas presiones para a su fin cuando el resto del mundo se niega a seguir gastar cuando las condiciones económicas mejoran y, financiado el déficit en cuenta corriente de Argentina. con el tiempo, los actores han perdido la confianza en la En consecuencia, se produce una marcada depreciación capacidad de la economía de fomentar un crecimiento del tipo de cambio, un aumento drástico de la inflación, estable a largo plazo, reduciendo el incentivo de mirar una gran caída de los salarios reales y una recesión más allá de los beneficios a corto plazo. Como resultado, profunda que revierte la cuenta corriente y arrasa con Argentina experimenta un entorno macroeconómico una gran parte de los beneficios en materia de bienestar inusualmente inestable, lo cual se ve reflejado en en el período de expansión. A su vez, estos episodios grandes oscilaciones en la actividad económica, que le de expansiones y recesiones generan una desinversión ha impedido mantenerse a la par de las economías más en la gestión del capital natural (cuyos retornos suelen ricas. observarse en el mediano o largo plazo), como políticas para generar liquidez a corto plazo (lo cual da lugar a Una de las principales explicaciones del magro la liquidación de los activos e incluso a la extracción desempeño macroeconómico de Argentina es su ilegal). Estos ciclos, a menudo denominados “stop and tendencia a “llevar un nivel de vida fuera de su go”, se ilustran en el gráfico  E4, en el que se muestra alcance”, lo cual impulsa endógenamente sus la correlación entre el saldo de la cuenta corriente y el ciclos de auges y crisis. Las demandas sociales y las crecimiento del PIB4. A medida que la economía crece y presiones políticas del país arrojan un equilibrio que la cuenta corriente se deteriora, la restricción externa se caracteriza por un gasto agregado (o un desahorro comienza a operar y suele ocasionar una marcada agregado) excesivo. El desahorro del país en su conjunto depreciación del tipo de cambio real (TCR). Luego es financiado con los ahorros del resto del mundo, lo de un período de apreciación, el TCR suele sufrir una que se refleja en déficit de la cuenta corriente. Esta depreciación marcada, como muestran los picos del tendencia a gastar por encima de las posibilidades es aún Gráfico  E5. Estos episodios de depreciación causaron mayor durante las expansiones, con políticas procíclicas grandes contracciones en la actividad económica. que llevan a que el consumo y las inversiones (tanto Teniendo en cuenta que las grandes devaluaciones se públicas como privadas) crezcan a un ritmo mayor que definen como aquellos en los que la depreciación del 4  Respecto a los ciclos de auge y estancamiento históricos, véase, por ejemplo, Díaz Alejandro (1970), o los trabajos más recientes de Gerchunoff y Llach (2007), Heymann (2007), Albrieu y Fanelli (2008), Gerchunoff y Rapetti (2016). 16 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Gráfico E4. Correlación entre la cuenta corriente Gráfico E5. Índice del tipo de cambio real como porcentaje del PIB y el crecimiento del PIB 7 4 Variación media de las cuentas corrientes por ciclo 3 6 2 5 1 4 0 -10 -5 0 5 10 15 3 -1 2 -2 1 -3 0 -4 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 Tasa de crecimiento anual promedio del PIB por ciclo Fuentes: Datos de Ferreres, 2005, Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), Banco Fuente: Ferreres, 2005. Central de la República Argentina (BCRA). Notas: Una depreciación real del peso es un incremento del índice. Notas: Cada punto representa un período de crecimiento consecutivo o contracción de la actividad económica, en porcentaje (eje X), y el cambio correspondiente en el saldo de la cuenta corriente, en puntos porcentuales del PIB (eje y), todo expresado en promedios anuales. tipo de cambio en un año es superior a una desviación una gran cantidad de bienes. Las privatizaciones de las estándar, a partir de 1950 se produjeron cinco episodios empresas de servicios públicos en la década de 1990 se de este tipo, que generaron contracciones económicas convirtieron en nacionalizaciones a partir de mediados importantes, con una disminución promedio del 5% en de la década de 2000 y actualmente es reemplazada cada episodio5. por un enfoque en las alianzas público-privadas (APP). Argentina pasó de una economía “mayormente libre” en Institucionalmente, estos ciclos se reflejan en grandes 1995 a una “mayormente controlada” en 2017 (Índice de oscilaciones de la política económica a lo largo de la libertad económica6), una situación que desde 2016 se historia del país. A continuación se indican algunas está intentando rectificar reduciendo las restricciones a de las fluctuaciones más importantes en los últimos 25 la actividad económica. La legislación tributaria ha sido años. Argentina pasó de un régimen de tipo de cambio promulgada o modificada más de 80 veces desde 1988. muy rígido (sistema de convertibilidad establecido Las normas fiscales federales se han modificado 14 veces en 1991) a un tipo de cambio controlado, luego a un durante el mismo período, y las normas presupuestarias régimen de tipo de cambio doble y, actualmente, tiene se modificaron 16  veces entre 1992 y 2008.7 La un tipo de cambio flexible. El comercio debería haberse volatilidad de las políticas de Argentina no se limita al abierto gradualmente con la creación del Mercado último cuarto de siglo, sino que ha caracterizado al país Común del Sur (Mercosur) en 1991, pero la estrategia se desde mucho antes. Si medimos la estabilidad de las dejó de lado y se revirtió mediante la implementación de políticas a partir de los discursos presidenciales durante un sistema de control de importaciones creciente en el el período 1940-2016, Argentina y Venezuela son los tiempo, que durante la década de 2000 llegó a abarcar países que lograron el menor nivel de estabilidad.8 A 5  Esto no incluye el último episodio de depreciación del tipo de cambio en 2018. 6  Este índice comprende 12 libertades, que incluyen desde derechos de propiedad hasta libertad financiera, en 186 países. De acuerdo con el Índice de libertad económica (2017), Argentina ocupa el puesto 156. 7  Bonvecchi, 2010. 8  Calvo-González, Eizmendi y Reyes, 2017. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 17 Gráfico E6. Las crisis recurrentes agravaron las condiciones de bienestar desde la década de 1970 Pobreza y desigualdad en el Gran Buenos Aires, 1974-2016 40 0,70 35 0,65 30 0,60 Índice de pobreza (%) Coeficiente de Gini 25 0,55 20 0,50 15 0,45 10 0,40 5 0,35 0 0,30 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Gini (IPCF) Pobres ($5,5 al día) Fuente: Datos obtenidos de la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y El Caribe (SEDLAC). (Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales [CEDLAS] y Banco Mundial), basados en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). su vez, son los países con el mayor nivel de divergencia de la informalidad laboral10, lo cual agudizó los niveles de en materia de producto económico con respecto a los pobreza. Si bien la economía creció y la inflación estaba EE.UU. durante el período comprendido entre 1940 bajo control, la repentina liberalización del comercio y y 2010. Dados estos antecedentes, algunos analistas la apreciación del TCR ocasionaron un aumento de los consideran como altamente posible que el rumbo actual niveles de desempleo e informalidad, especialmente de la política económica se modifique en caso de que entre trabajadores no calificados, lo cual, ante la falta cambie la administración a cargo del ejecutivo. de programas de protección social compensatorios y la existencia de débiles instituciones laborales, provocó un Las crisis recurrentes y las oscilaciones en las políticas deterioro en la distribución del ingreso11 y una creciente redundaron en el empeoramiento de los servicios segmentación de la sociedad entre los que tienen y los prestados por el estado de bienestar desde mediados que no. Esta situación se agravó al final del decenio, de la década de 1970 hasta principios de la década cuando una recesión finalmente puso fin al régimen de 2000. Un crecimiento lento e inestable, un profundo de convertibilidad en 2001-02, aceleró la inflación y conflicto político, la radical liberalización del comercio la pobreza alcanzó su máximo nivel en la historia de y la represión laboral que tuvieron lugar de mediados a Argentina. Luego de esta crisis profunda, las condiciones fines de la década de los 70 estuvieron asociados con el laborales mejoraron, especialmente para los trabajadores incremento de la pobreza y la desigualdad (gráfico E6)9. menos calificados. No obstante, debido a la acumulación La hiperinflación, la depreciación real y la contracción de desequilibrios macroeconómicos, las mejoras del económica de la década de los 80 generaron una mercado laboral se desaceleraron y la reducción de la reducción más fuerte de los salarios reales y un aumento pobreza se estancó. 9  Altimir, 2001; Gasparini y Cruces, 2009. 10  Beccaria, 2007. 11  Cicowicz, 2002; Galiani y Sanguinetti, 2003; Gasparini y Lustig, 2011. 18 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA La sucesión de crisis económicas también impactó en En 2011, la estrategia de crecimiento basado en la aspectos no económicos de la vida de los argentinos. demanda mostró signos de agotamiento, y se pusieron Las mejoras en materia de expectativa de vida se de manifiesto los desequilibrios macroeconómicos. El desaceleraron, apartándose de las tendencias existentes gasto público del gobierno general se había incrementado en los nuevos países de ingreso alto y los países miembros a un ritmo sin precedentes —más de 11  puntos de la OCDE y, luego de 30 años, el desempeño se acercó porcentuales del PIB entre 2004 y 2011—, impulsado más al de los países de la región. La calidad del sistema principalmente por los gastos corrientes en materia de educativo de Argentina, que supo ser uno de los mejores subsidios, pensiones y salarios. El aumento de la presión de América Latina, se deterioró y se acercó a la mediana impositiva no pudo mantenerse a la par de los gastos, lo de la región. Por ejemplo, Argentina ocupó el segundo cual redundó en un rápido deterioro de la posición fiscal, puesto en lectura de los alumnos de tercer grado de que transformó un superávit de 3,3% en 2004 en un déficit América Latina y el Caribe (ALC) a fines de la década de de 7,8% en 2016. Los crecientes desequilibrios fiscales 1990 (de acuerdo con la primera medición de UNESCO ejercieron presión sobre el TCR y la cuenta corriente, que que puede compararse a nivel regional), pero bajó al pasó a ser deficitaria por primera vez en casi una década. promedio de ALC en la última ronda12. Para abordar los desequilibrios externos, especialmente a partir de 2011, el gobierno recurrió cada vez más a Tendencias recientes en materia de políticas proteccionistas, tales como restricciones sobre el crecimiento y prosperidad compartida comercio exterior y los mercados de divisas, lo cual afectó negativamente a la productividad. La crisis de 2001-2002 proveyó la oportunidad de abordar los desequilibrios macroeconómicos Los desequilibrios macroeconómicos aumentaron recurrentes del país y de sentar las bases para el luego de 2011, tras la profundización de las políticas crecimiento a largo plazo. El colapso del régimen de que los generaron en primer lugar. El gasto público convertibilidad y el incumplimiento de las obligaciones siguió aumentando y superó ampliamente los registros en el exterior redundaron en la depreciación real del históricos, la productividad colapsó y el déficit en cuenta peso, una capacidad productiva ociosa, salarios bajos corriente se amplió. La falta de acceso a los mercados y un gran superávit fiscal. En un contexto de expansión de crédito internacional se tradujo en un aumento de la de la demanda mundial y aumento de los precios de los monetización de los déficits fiscales, lo cual exacerbó más productos básicos, la economía de Argentina se recuperó la inflación. Por lo tanto, la economía inició un ciclo anual vigorosamente y creció 5,9%, en promedio, entre de recesiones y expansiones, y el PIB real fue apenas 2003 y 201113. Pero este crecimiento estuvo explicado, 2,5% mayor en 2017 que en 2011, lo cual representa una principalmente, por lo ocurrido con el consumo privado, disminución si se mide en términos per cápita. Producto el cual fue impulsado mediante la aplicación de políticas de esta desempeño económico, la creación de empleo en el fiscales y monetarias expansivas (gráfico E7). La constante sector privado prácticamente se estancó entre 2011 y 2015. expansión de la demanda agregada se compensó con la mayor intensidad en el uso de mano de obra y capital y Debido a las políticas cada vez más proteccionistas y a la con algunos aumentos de productividad, lo que puede constante apreciación real del peso, la participación de explicarse principalmente como una recuperación los sectores productores de bienes transables en el PIB luego de la recesión que se produjo entre 1998 y 2002 se redujo. A pesar de la situación favorable de los precios (gráfico E8). de los productos básicos y de las condiciones externas, 12  Cassasus y otros, 1998, 2014. 13  Promedio geométrico que incluye la recesión de 2009 causada por la crisis financiera internacional. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 19 Gráfico E7. Desglose del crecimiento por Gráfico E8. Aportes al crecimiento por factor componente de la demanda, promedios por de producción, promedios por períodos, períodos, en porcentaje en porcentaje 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 -2 -2 -4 -4 -6 -6 -8 -8 1998-2002 2003-2011 2012-2017 1998-2002 2003-2011 2012-2017 Importaciones Exportaciones Público Inversión Consumo privado Capital Empleo PTF Crecimiento del PIB (interanual) Fuentes: Datos obtenidos del Ministerio de Hacienda y de los Indicadores de Desarrollo Fuentes: Datos de The Conference Board. Mundial (IDM) del Banco Mundial. los impuestos a las exportaciones, los altos aranceles administración pública— no solo estuvo explicado por de las importaciones, el bajo nivel de competencia, las los factores identificados previamente, sino también por licencias discrecionales de importación y las cuotas de las políticas deliberadas para proteger algunos sectores los mercados de divisas afectaron el desempeño de los que se perciben como importantes contribuyentes a la sectores productores de bienes transables. Entre 2004 creación de empleo, especialmente para los trabajadores y 2016, estos sectores, que incluyen a la agricultura y poco especializados. Estos sectores de alto crecimiento las manufacturas, crecieron menos de la mitad que los también han experimentado un bajo crecimiento de sectores de servicios (25% frente a 57%). Como resultado, la productividad. Dado que estos sectores tampoco el peso de los sectores de producción de bienes transables presentaban una productividad relativamente alta al en el PIB (a precios del productor) se redujo 12  puntos comienzo del período15, existe una creación de empleo porcentuales, de 44% a 32%. En contraposición, la sesgada hacia actividades de baja productividad, lo participación de los sectores de servicios aumentó de cual es causa y consecuencia de los bajos niveles de 56% a 68% en el mismo período14. crecimiento agregado. Los bajos niveles de crecimiento traen aparejados una baja creación de empleo, lo La expansión de los sectores productores de bienes cual obliga a algunos sectores (generalmente, la no transables implicó un cambio en el perfil del administración pública o la educación pública) a empleo hacia actividades de baja productividad. A absorber esta fuerza laboral en aumento (producto del partir de 2004, el elevado crecimiento experimentado bono demográfico). De esta forma, se generó un círculo por los sectores productores de bienes no transables vicioso de baja productividad, baja creación de empleo y —como la construcción, los servicios de salud o la mayor asignación inadecuada del empleo. 14  Proporciones indicadas en precios actuales. En precios constantes de 2004, la proporción correspondiente al sector de servicios aumentó 5 puntos porcentuales. 15  En 2004, los sectores con mayor valor agregado por trabajador fueron la minería y el petróleo, la pesca y la intermediación financiera, en ese orden. 20 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA El proceso de prosperidad compartida en 2004-11 el marco de un esquema macroeconómico que favoreció a estuvo principalmente impulsado por la recuperación las empresas nacionales17. Las transferencias del gobierno de los ingresos laborales (gráfico  E9). Los ingresos fueron especialmente importantes para las familias familiares aumentaron, especialmente entre los pertenecientes a los deciles más bajos y contribuyeron hogares más pobres, en gran parte debido al aumento a la reducción de la pobreza extrema18. Las pensiones de los ingresos laborales tras recuperarse de la crisis fueron una importante fuente de ingresos familiares y a la creación de empleo después de 2007. Durante adicionales, especialmente entre los más vulnerables, este período, el empleo creció a una tasa del 2,2% por debido a la moratoria jubilatoria que duplicó la tasa de año, impulsado por los asalariados pertenecientes cobertura entre las personas mayores del quintil más principalmente a empresas grandes, pero también pobre del 40% al 80%19. Asimismo, el programa Jefas y pequeñas. El incremento en los niveles de empleo y Jefes de Hogar (lanzado para hacer frente a la crisis de la reducción de la brecha de las remuneraciones por 2001-02) se reemplazó con la creación del programa nivel de calificación están asociados con el auge de los Asignación Universal por Hijo (AUH) en 2010, que alcanzó commodities que incrementó la demanda de trabajadores al 15% de los hogares en 2016. con bajo nivel de calificación16, con la recuperación de la capacidad ociosa inmediatamente después de la crisis y En el período comprendido entre 2011 y 2016, los con un modelo apoyado en el crecimiento del consumo en ingresos permanecieron invariables a lo largo de Gráfico E9. La prosperidad compartida en Gráfico E10. En el período comprendido entre 2004-11 estuvo principalmente impulsada 2011 y 2016, los ingresos familiares se por la recuperación de los ingresos laborales estancaron, debido a una contracción en los ingresos laborales compensada solo parcialmente con pensiones y transferencias públicas Descomposición del crecimiento del ingreso familiar per cápita Descomposición del crecimiento del ingreso familiar per cápita por decil, por fuente de ingreso 2004-11 por decil, por fuente de ingreso 2011-16 18 18 16 16 14 14 Puntos porcentuales Puntos porcentuales 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 -2 -2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ingresos laborales (hombres) Transferencias públicas Otros ingresos Ingresos laborales (hombres) Transferencias públicas Otros ingresos Ingresos laborales (mujeres) Renta de capital Alquiler implícito Ingresos laborales (mujeres) Renta de capital Alquiler implícito Transferencia privada Pensiones Total de ingresos Transferencia privada Pensiones Total de ingresos Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial), correspondientes a la Encuesta Permanente de Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial), correspondientes a la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC). Hogares Continua (EPHC). 16  Fernández y Messina, 2017; Messina y da Silva, 2017. 17  Beccaria y otros, 2005. 18  Bustos y Villafañe, 2011; Salvia y otros, 2015. 19  Rofman y Olivieri, 2012; Rofman y otros, 2015. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 21 toda la distribución, debido principalmente a que la el acceso a los servicios básicos como la educación, la contracción de los ingresos laborales fue compensada salud, agua de red o alcantarillado varía enormemente por lo ocurrido con las pensiones y transferencias entre las distintas provincias y las diferentes situaciones públicas (gráfico E10). El magro aumento anual económicas. En la actualidad, 2  millones de personas del número de ocupados (del 1,1%) fue impulsado viven en asentamientos informales y carecen de derechos principalmente por los trabajadores del sector público de propiedad y servicios básicos, lo cual contrasta con el y los trabajadores por cuenta propia, mientras que los surgimiento de barrios cerrados en los que residen la clase asalariados en las grandes empresas se mantuvieron casi media alta y los ricos. Habida cuenta de que una tercera en el mismo nivel. Esta desaceleración de la creación parte de los empleos son informales, las oportunidades de empleo refleja las limitaciones de una estrategia de económicas son limitadas para los jóvenes, especialmente desarrollo basada en la demanda, en un contexto con para las mujeres jóvenes con bajos niveles de educación. términos de intercambio menos favorables que en los años anteriores, lo cual redundó en la disminución de la productividad laboral. Entre 2011 y 2016 se produjo una contracción del 6% en la industria y el aumento El camino hacia la prosperidad del empleo se explica por la expansión de los servicios compartida (incluido el sector público) y del comercio. El aumento de la inflación también redujo el valor real de los salarios El modelo de desarrollo que debería adoptar Argentina (8,7% en el período de 5 años comprendido entre 2011 se centra en sostener el crecimiento mediante la y 2016), y las pérdidas más importantes se registraron apertura de la economía y el establecimiento de las entre los trabajadores por cuenta propia y los asalariados condiciones para un crecimiento impulsado por el de empresas pequeñas. sector privado. Es por esto que la transición a nuevas fuentes de crecimiento para el desarrollo en Argentina Pese a las mejoras de los últimos 15 años, Argentina implica un amplio y diverso conjunto de reformas enfrenta importantes desafíos en términos de pobreza (para obtener un ejemplo de la transición necesaria, y prosperidad compartida. Según estimaciones véase el gráfico E11), algunas de las cuales están en oficiales, el 30,3% de los argentinos que viven en zonas camino de implementación desde 2016. Avanzar por urbanas son pobres y el 6,1% no posee ingresos que le este camino ayudará a evitar los ciclos económicos de permitan adquirir la canasta básica alimentaria (2016, expansión y recesión que predominaron desde 1950. segundo semestre). Medida en USD5,5 per cápita por Estas reformas pueden agruparse en cuatro ejes en día a la paridad del poder adquisitivo (PPA) de 2011 (la los que es crucial avanzar para lograr un crecimiento línea de pobreza de los países de ingreso mediano alto), sostenible y la expansión de la prosperidad compartida. la tasa de pobreza en Argentina es aproximadamente Sin una sólida gestión macroeconómica que permita un tercio del nivel promedio en América Latina. No lograr estabilidad de los precios y un camino sostenible obstante, sigue siendo más elevada que en los nuevos en términos fiscales, la transición a un nuevo modelo de países de ingresos altos y los países miembros de la desarrollo fracasará: el primer eje implica implementar OCDE (un 50% mayor y prácticamente 2,5 veces más, estos aspectos fundamentales para el crecimiento. El respectivamente). Por otro lado, el país ha alcanzado crecimiento económico en Argentina ha dependido de niveles elevados en lo que respecta al acceso a fuentes la demanda interna y en gran medida de la expansión mejoradas de abastecimiento de agua y logro educativo, del gasto público. El país ha comenzado a adoptar un pero aún está lejos de alcanzar los estándares de la OCDE modelo de desarrollo más abierto y orientado al exterior. en términos de mortalidad infantil, tasa de mortalidad de El segundo eje incluye entonces las políticas de apoyo niños menores de 5 años y expectativa de vida. Asimismo, necesarias: se deberían abordar los bajos niveles de 22 Gráfico E11. Transición económica de Argentina MODELO DE DESARROLLO ANTERIOR TRANSICIÓN NUEVO MODELO DE DESARROLLO Aumento de los desequilibrios Marco macroeconómico y fiscal sólido macroeconómicos y fiscales Economía abierta Economía cerrada Profundización de los mercados Capital financiero y físico limitado de capital y la logística Bajos niveles de competencia, Factores facilitadores Altos niveles de competencia, innovación y productividad innovación y productividad El sector público como impulsor Bases Modelo Inclusión El sector privado como impulsor de puestos de trabajo Sostenibilidad de puestos de trabajo para el de social y ambiental crecimiento desarrollo productiva Servicios de baja calidad abierto Servicios de alta calidad y calidad y gasto social ineficaz similar y gasto social eficaz Ampliación de la red de seguridad social Fortalecimiento del gasto en política social Uso extractivo y no sostenible Crecimiento inclusivo del capital natural y resiliente al cambio climatico Fuente: Equipo del DSP. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 23 inversión, los mercados de capitales insuficientemente hincapié en el fortalecimiento del marco legal para desarrollados y las necesidades de grandes inversiones combatir la corrupción e incrementar la transparencia del físicas. La reducción de las barreras al comercio es solo sector público, algo que ahora deberá abordarse con mayor una parte de la historia: la economía debería abrirse a urgencia, en el marco del escándalo de los cuadernos y la competencia nacional e internacional, y se debería las revelaciones de episodios generalizados de fraude y reducir el poder en mercados altamente concentrado corrupción en la adjudicación de programas de obras que poseen algunas empresas. Para lograr resultados públicas (véase el recuadro E1 para conocer más detalles satisfactorios, un mayor número de empresas deberá de las reformas implementadas entre 2016 y 2018). mejorar su capacidad para exportar y participar en un mercado interno más competitivo. En el capítulo 2 del Para que el cambio a un nuevo modelo económico sea informe se describen los ejes 1 y 2. duradero, el crecimiento deberá reflejarse en empleos de mejor calidad, y los avances logrados en reducir Argentina ha comenzado a implementar este programa la pobreza deberán continuar. En el tercer eje (que se de reformas para transformar su economía y, al mismo presenta en el capítulo 3) se describen los obstáculos que tiempo, revertir los desequilibrios macroeconómicos se deberán vencer para asegurar que un gran número de y prevenir un aumento de la pobreza durante la argentinos participe de los beneficios del nuevo modelo transición. En diciembre de 2015, el gobierno entrante se económico. Para lograr resultados satisfactorios, se encontró con grandes desequilibrios macroeconómicos, deberá incorporar más personas al mercado laboral y distorsiones sustanciales en la actividad económica y el aumentar su productividad. En este sentido, constituye debilitamiento del marco institucional, representados por un motivo central de preocupación que los resultados un gran déficit fiscal, la monetización del déficit fiscal y educativos estén rezagados en relación a otros países los altos niveles de inflación junto a controles de precios, —lo cual no es una buena señal para un país que debe gran cantidad de subsidios regresivos, restricciones revertir su desempeño económico rezagado y expandir comerciales y el racionamiento en el mercado de su clase media—. Además, el crecimiento sostenido e divisas. Los mercados de crédito y de capitales eran inclusivo requerirá que todos, independientemente del casi inexistentes y había bajos niveles de inversión. Se sector socioeconómico al que pertenezcan o el lugar implementaron reformas para eliminar los controles de residencia, tengan acceso a servicios de calidad de las divisas y adoptar un régimen de tipo de cambio necesarios para acumular activos. A corto plazo, también flexible, establecer un marco de metas de inflación para será importante mejorar la capacidad de las redes de la política monetaria, reducir gradualmente los subsidios protección social y las políticas activas dirigidas al a la energía y el transporte, regularizar las relaciones mercado laboral para mitigar los impactos sociales con los acreedores y mejorar las estadísticas oficiales. negativos inherentes a la reducción de las distorsiones También se implementaron reformas estructurales para y la apertura a la competencia nacional e internacional fortalecer la productividad y la competitividad mediante en el período de transición. Asimismo, será importante la eliminación de distorsiones que impiden el crecimiento integrar todo el país (no solo las áreas más ricas) a la impulsado por el sector privado, entre las que se incluyen economía mundial a fin de expandir los beneficios que reducir los impuestos a las exportaciones y disminuir los traería consigo la apertura y el logro de una economía controles de importaciones, mejorar el marco institucional más productiva. Por último, en el cuarto eje (capítulo 4) para la competencia y los mercados de capitales, lanzar se indica que será esencial proteger el medio ambiente y un programa de inversión en infraestructura que sería aprovechar el valor de la naturaleza en pos del desarrollo financiado por APP, y reducir los costos inherentes al a fin de garantizar la sostenibilidad del crecimiento desarrollo de las empresas. Al mismo tiempo, se hizo económico. 24 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Recuadro E1. Resumen de los principales cambios en las políticas y reformas estructurales entre 2016 y 2018 Normalización de las relaciones internacionales • En noviembre de 2016, el FMI llevó a cabo su primera consulta del artículo IV en una década. Argentina fue sede de la Conferencia Ministerial de la OMC en 2017 y asumió la presidencia del G20 en 2018. • Luego de 15 años, Argentina regresó a los mercados de capitales internacionales con la emisión de bo- nos más grande de la historia para un país emergente (abril de 2016). Reformas principales • Política monetaria: el Banco Central adoptó formalmente un régimen de metas de inflación con un tipo de cambio flotante. Además, se comprometió a reducir gradualmente la asistencia financiera al gobierno central. • Estadísticas: a partir de enero de 2016, se restableció la credibilidad del sistema nacional de estadísti- cas; como resultado, el FMI levantó la Declaración de Censura que había impuesto sobre las estadísticas oficiales de Argentina (noviembre de 2016). • Exportaciones e importaciones: se eliminaron los impuestos a las exportaciones, con la excepción de la soja, que se redujeron y para los cuales el gobierno anunció un esquema de retiro gradual. Un sistema de administración de las importaciones reemplazó al régimen de licencias mayormente discrecionales que hubo hasta 2015. Se eliminaron los controles sobre divisas luego de 4 años de vigencia. • Subsidios: se redujeron los subsidios a la energía, el agua y el transporte, se mantuvo una tarifa social para los usuarios de ingresos bajos para el agua y el transporte y se creó una tarifa social para los con- sumidores residenciales de electricidad y gas natural. Los subsidios a la energía seguirán reduciéndose gradualmente hasta su eliminación final en 2021, con excepción de las tarifas sociales. • Impuestos: el piso del Impuesto a las Ganancias (IG) se incrementó y se aumentó el número de asig- naciones familiares, que beneficiaban a 2,9 millones de niños, para alcanzar a 4,1 millones de niños. Se implementó un exitoso programa de amnistía fiscal con el propósito de alentar la repatriación de fondos no declarados mantenidos en el extranjero, lo que redundó en ingresos adicionales que ascendieron al 1,6% del PIB. Recientemente, se implementó por primera vez un impuesto a las ganancias de capital. • Sistema de pensiones: el sistema de pensiones de Argentina representa el 40% del presupuesto na- cional. En diciembre de 2017, el Congreso aprobó un cambio en la fórmula de indexación de pensiones formula en consonancia con la práctica internacional, e implementó la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). • Competencia: el 9 de mayo de 2018, el Congreso aprobó una nueva ley de competencia, que permi- te modernizar el marco reglamentario para las políticas antimonopólicas mediante el establecimiento de una nueva autoridad con mayor independencia, la introducción de un programa de clemencia para acuerdos de carteles (como la fijación de precios), la mejora de las normas relativas a sanciones aplica- bles para las prácticas anticompetitivas y un sistema de control de fusiones más eficiente. • Mercados de capitales: el 9 de mayo de 2018, el Congreso aprobó una nueva ley de mercados de capita- les, que permite modernizar el marco reglamentario para los mercados de capitales mediante la mejora del gobierno corporativo, la expansión del suministro de activos financieros y la ampliación de la cartera de inversionistas nacionales. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 25 • Marco de APP: el Congreso aprobó un nuevo marco de APP a fin de dar respuesta al actual déficit del país en materia de infraestructura y de estimular la inversión privada en los sectores claves de la eco- nomía, tales como infraestructura, vivienda, servicios, producción, investigación aplicada e innovación tecnológica (noviembre de 2016). • Transparencia: el presidente Macri manifestó su intención de posicionar a Argentina entre los primeros países del mundo en términos de transparencia. Estas iniciativas incluyen la ley de acceso a la infor- mación, que entró en vigencia en septiembre de 2017, la aprobación de la ley de responsabilidad penal corporativa para combatir la corrupción en noviembre de 2017, reformas continuas en los procesos de adquisiciones para infraestructura y compras públicas, y un renovado compromiso de apertura del gobierno con el portal de datos públicos y la implementación del segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto. • Pacto fiscal: el Pacto Fiscal acordado en noviembre de 2017 puso fin a conflictos de larga data sobre las transferencias entre el gobierno nacional y las provincias. Las provincias acordaron congelar los gastos públicos actuales en términos reales y reducir la carga de los impuestos a los ingresos brutos provincia- les altamente distorsivos. • Empleo público: el gobierno aprobó un plan de retiro voluntario a nivel federal para racionalizar el gasto salarial en el sector público (abril de 2018). El programa está destinado a los empleados de más edad de la administración nacional y los organismos gubernamentales. Reformas en discusión respecto del programa estructural • Reforma del mercado laboral: el mercado laboral informal representa una tercera parte de los trabaja- dores en relación de dependencia. El gobierno está analizando una reforma del mercado laboral con el propósito de brindar incentivos para la formalización. • Comercio: Argentina es una de las economías más cerradas del mundo. La apertura comercial se debe diseñar cuidadosamente dado que una gran parte de la mano de obra trabaja como empleados en sec- tores protegidos. Se reanudaron las discusiones sobre el comercio entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). La Alianza del Pacífico aceptó a Argentina en calidad de miembro observador. • Educación: Argentina tiene altas tasas de deserción escolar, especialmente en el nivel secundario, y ba- jos resultados de aprendizaje. El gobierno ha dado pasos importantes para llevar la evaluación al centro del debate, pero se necesitan nuevas reformas. De la larga lista de desafíos identificados en este la medida en la cual una oportunidad identificada estudio, fue necesario distinguir los más importantes en un área puede tener impactos positivos en otras para el logro de un crecimiento sostenible e inclusivo áreas prioritarias debido a la existencia de estrechas (capítulo 5). A fin de establecer un orden de prioridades vinculaciones entre varios de los desafíos y la forma en la entre estos desafíos, en el informe se utilizan los que el abordaje de un grupo de obstáculos también podría siguientes criterios: i) Impacto en el objetivo: este filtro generar avances o ser una condición para ellos en otras se utiliza para analizar el posible impacto de eliminar un áreas, y iii) Requisitos previos: este filtro se utiliza para obstáculo sobre la reducción de la pobreza y el aumento identificar aquellos desafíos que deben abordarse como del bienestar del 40% más pobre de la población; ii) requisito previo para lograr un crecimiento sostenible e Complementariedades: este filtro se utiliza para evaluar inclusivo. 26 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Las prioridades están organizadas en dos categorías, de manera uniforme, y las élites poderosas y el sistema que son los factores institucionales transversales político aceptan los límites de la ley20. Para que esta necesarios para propiciar el crecimiento y las transición tenga lugar en Argentina, se requieren otras prioridades temáticas. Los factores transversales iniciativas tendientes a garantizar un mayor cumplimiento facilitadores son los impulsores del éxito para las de los contratos, la independencia del poder judicial y prioridades temáticas más tradicionales. Los factores una mayor solidez de las instituciones responsables de influyentes pueden multiplicar los efectos de otras la rendición de cuentas en todos los niveles de gobierno reformas y sus impactos sobre el crecimiento, la que permitan juzgar y sancionar el accionar corrupto. En inclusión y la sostenibilidad a largo plazo. Suelen ser los últimos años, Argentina ha dado pasos importantes en institucionales por naturaleza. La arquitectura de las pos del fortalecimiento de las iniciativas de rendición de instituciones políticas y económicas de Argentina cuentas y lucha contra la corrupción: se han sancionado, desempeña un papel fundamental como el determinante revisado o sometido a discusión leyes nuevas o vigentes en de los resultados en materia de políticas. Por lo tanto, áreas como responsabilidad penal corporativa, acceso a la sería difícil adoptar un modelo de desarrollo sostenible información, ética e integridad, admisión de culpabilidad e inclusivo si no se abordan algunos de los desafíos con acuerdo de reducción de penas y recuperación de institucionales y limitaciones de la gestión de gobierno activos; y los mecanismos de rendición de cuentas se más apremiantes. El diseño y la ejecución exitosa de han fortalecido considerablemente, como en el caso de la las políticas –en cualquier sector o nivel del gobierno– Oficina Anticorrupción. En parte, las revelaciones en torno dependen mayormente de la fortaleza de las instituciones al escándalo de los cuadernos –que suceden mientras se y de la coordinación entre los distintos niveles. En esta redacta este informe– son fruto de estas instituciones sección se presenta el conjunto de factores institucionales fortalecidas. Este puede ser el inicio de los profundos transversales orientados a propiciar el crecimiento que cambios necesarios. han surgido del análisis y del proceso de consulta entre las distintas áreas a analizar y la lista de prioridades Apoyar la toma de decisiones basadas en evidencia específicas que se identificaron para cada sector.  por medio de sistemas de datos e información de alta calidad podría contribuir al logro de consensos Factores institucionales transversales y favorecer la implementación de reformas. Para el orientados a propiciar el crecimiento diagnóstico, el diseño, la ejecución, seguimiento y la evaluación de las esferas normativas clave se necesitan El fortalecimiento de la independencia y de la eficiencia sistemas de datos e información integrales y de buena de las instituciones responsables de la rendición de calidad. Sin embargo, existen desafíos importantes en cuentas es necesario para garantizar la aplicación de las todos los sectores y las prácticas actuales de intercambio leyes y reducir la corrupción. La transición a un modelo de información pueden socavar la formulación de políticas. de desarrollo sostenible e inclusivo resultará difícil si Pero, además, las reformas en materia de transparencia y no se abordan algunos de los desafíos institucionales y las iniciativas de datos abiertos también pueden fomentar limitaciones de la gestión de gobierno más apremiantes, la toma de decisiones razonables basadas en las mejores incluida la necesidad de garantizar una aplicación evidencias disponibles. Se requieren nuevas iniciativas impersonal de las normas (de un “estado con derecho” al para fomentar la reutilización de estos datos y la difusión “estado de derecho”). La experiencia de muchos países de información para incrementar el escrutinio público. demuestra que las limitaciones constitucionales se En un contexto de debates frecuentemente politizados autorrefuerzan cuando el poder en el sistema se distribuye respecto al destino y la forma de asignación de los escasos 20  Fukuyama, 2010, 2014; North, Wallis y Weingast, 2009. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 27 recursos públicos, la formulación de políticas basadas en coordinación de las políticas también puede mejorarse evidencia puede ayudar a reducir las brechas ideológicas y mediante la promoción de reformas (como las que fomentar un debate racional acerca de los objetivos de las se necesitan en materia de educación) que permitan políticas y las prioridades estratégicas. Al centrarse en los generar incentivos para que los gobiernos subnacionales resultados previstos y la evaluación rigurosa del impacto mejoren la eficiencia del gasto público y cumplan con las de las políticas públicas, un enfoque basado en evidencias directrices y la reglamentación en materia de políticas a puede ayudar al gobierno a enfocar la formulación de nivel nacional, tal como sucede con las que se emplean en políticas en la eficacia de las intervenciones sociales y la el sector de la salud (Plan Sumar). eficiencia en el uso de los recursos. Este enfoque puede ayudar a mitigar la polarización entre los actores políticos Prioridades temáticas y económicos e incrementar las posibilidades de lograr un acuerdo bipartidista. Para lograr el crecimiento inclusivo y sostenible es necesario mejorar en términos de equidad y Propiciar la eficacia del federalismo mediante la productividad, garantizar la estabilidad macro- promoción de un accionar cooperativo en los diferentes económica y mejorar la sostenibilidad ambiental. niveles del gobierno será esencial para garantizar En el análisis realizado como parte del proceso de la implementación exitosa de las políticas. Como se este informe se identificaron una gran cantidad de indicó anteriormente, la necesidad de brindar servicios prioridades económicas, doce de las cuales se consideran homogéneos entre provincias heterogéneas genera claves. Estas prioridades también se evaluaron en incentivos perversos en materia de gastos y recaudación términos de su impacto en el doble objetivo de reducir de ingresos, lo cual redunda en desafíos fiscales la probreza y aumentar la prosperidad compartida, su sustanciales. Históricamente, los instrumentos y procesos complementariedad con el resto de las prioridades y en normativos utilizados para resolver estas tensiones relación a su función como requisitos previos esenciales distributivas entre el gobierno nacional y las provincias para la concreción de las prioridades restantes. En (dentro de los que se incluyen la coparticipación federal, gran parte, también se confirmaron mediante consultas las transferencias públicas, las pensiones, los subsidios sistemáticas con expertos nacionales e internacionales. y los impuestos) han demostrado atentar contra el potencial de desarrollo de Argentina. Es más, en muchos A partir de establecer prioridades se identificaron casos, la toma y la implementación de decisiones están dos niveles de importancia. Las reformas incluidas en descentralizadas a diversos organismos reguladores que el primer nivel son sumamente importantes y relevantes no poseen mecanismos de coordinación apropiados y, por de acuerdo con los tres criterios aplicados. Entre ende, se genera un incremento de la fragmentación y se ellas se incluye una sólida gestión macroeconómica, menoscaba la capacidad del gobierno nacional de guiar la mejor infraestructura, mejor calidad y relevancia de la implementación. Existe, por ende, una necesidad urgente educación, y mayor eficiencia del gasto. Mejores políticas de propiciar la eficacia del federalismo en Argentina fiscales orientadas al crecimiento y la igualdad se pueden mediante la promoción de un accionar más cooperativo en incluir en el grupo del primer nivel, a pesar de que poseen el cual el gobierno nacional y los gobiernos provinciales un impacto ligeramente menor con respecto a los objetivos y municipales interactúen cooperativa y colectivamente de reducción de pobreza y prosperidad compartida. para solucionar sus problemas comunes. A tal efecto, El cierre de la brecha en la prestación de servicios de una coordinación central más sólida podría permitir que infraestructura básica, un aspecto importante para las las acciones del gobierno sean más coherentes y estén tres dimensiones, encabeza el segundo nivel. Las demás alineadas con las prioridades estratégicas generales prioridades tienen diferentes grados de importancia y la orientación de la agenda de desarrollo del país. La respecto de los tres filtros. 28 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA Reformas correspondientes al primer privado. A su vez, es poco probable que aumente nivel de prioridad mucho debido al margen fiscal limitado. Además, los indicadores de desempeño relativos a la logística Estas reformas son lideradas por una sólida gestión suelen estar muy rezagados. Una buena infraestructura macroeconómica, que también es clave a corto plazo y bajos costos de logística son fundamentales para las debido a las dificultades financieras actuales. Esta ambiciones de Argentina en términos de crecimiento. reforma surge a partir del diagnóstico que establece que Si bien el financiamiento constituye uno de los la mala gestión macroeconómica y los frecuentes cambios principales obstáculos, una mayor focalización de las de rumbo de las políticas han sido causa y consecuencia metas nacionales y territoriales y estrategias eficientes de la sucesión de ciclos de expansión y contracción y pueden reducir significativamente las necesidades de de las oscilaciones en las condiciones de bienestar. Esto financiamiento. Además, las reformas en las etapas está estrechamente ligado a mejores políticas fiscales iniciales permitirán que Argentina mejore la eficiencia orientadas al crecimiento y la igualdad: una sólida en materia de gastos y atraiga financiamiento privado gestión macroeconómica también implica reformular en condiciones más favorables, ya sea a través de las las políticas fiscales a fin de reducir las distorsiones APP o de préstamos comerciales de empresas públicas. económicas y contar con políticas de ingresos y de Las iniciativas tendientes a mejorar las instituciones gastos que respalden mejor el crecimiento y la igualdad. y los marcos de inversión pública —particularmente El gasto público debería pasar a un nivel más sostenible los sistemas de presupuestación y adquisiciones—, en relación con la producción económica. Habida cuenta deberían permitir que el país amplíe significativamente de la magnitud de los desequilibrios fiscales actuales, los recursos que ya destina a la infraestructura. La la consolidación fiscal es sumamente importante para mejora del marco para la planificación, el financiamiento estabilizar la deuda pública. Se debería continuar con y la inversión en infraestructura será un factor impulsor la reducción de los subsidios, mientras que la meta a clave de la competitividad. largo plazo debería ser incrementar el peso que tienen las políticas que impulsan el crecimiento —tales como La mejora de la calidad de la educación está proyectos prioritarios de inversión pública— en el gasto identificada como una reforma correspondiente público. El sistema tributario debería ser rediseñado al primer nivel en relación con el fomento de una para reducir el peso de los impuestos distorsivos y economía inclusiva. Los niveles de preparación para ampliar la base tributaria. Esto debería incluir una clara la escuela y alfabetización temprana son bajos, a definición de las responsabilidades en materia de gastos pesar de tener una cobertura relativamente alta. La entre los diferentes niveles del gobierno y un sólido importancia atribuida a la calidad también requerirá el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales fortalecimiento de la carrera docente, tanto en relación que garantice la provisión eficaz y equitativa de con el programa curricular como con la consolidación de servicios públicos, así como mejores incentivos para la una red de institutos de capacitación docente, así como recaudación de ingresos subnacionales. también en la creación de las condiciones para atraer docentes y motivarlos a tener un buen desempeño. La mejora de la infraestructura también se considera Las reformas recientes que establecen evaluaciones un objetivo importante. La calidad de la infraestructura estandarizadas anuales de los resultados de aprendizaje de Argentina se está deteriorando y esto plantea un de los estudiantes y exigen la comunicación de los desafío para la competitividad. El nivel de inversiones resultados a las escuelas, así como las evaluaciones en infraestructura es históricamente bajo, con una de docentes en formación, deberían contribuir a que el participación muy baja de financiamiento del sector sistema mejore en calidad, aunque las evaluaciones de HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 29 los docentes continúan estando pendientes. De hecho, Reformas correspondientes al segundo los sindicatos de docentes generalmente se oponen a nivel de prioridad los cambios vinculados con su desarrollo profesional. Asimismo, será esencial reorganizar la educación El cierre de la brecha en la prestación de servicios de secundaria centrándose en el desarrollo de aptitudes infraestructura básica encabeza este grupo de reformas cognitivas básicas e interpersonales (siglo XXI) en muy relevantes con un nivel de prioridad ligeramente consonancia con Secundaria 2030. menor. Existen grandes disparidades en lo que respecta a los servicios básicos, los asentamientos informales y la El aumento de la eficiencia en la provisión de infraestructura de conexión entre las distintas regiones y servicios de educación y salud al mismo tiempo que dentro de los grandes conglomerados. El acceso a servicios se garantiza la misma calidad para todos también de abastecimiento de agua y saneamiento gestionados de contribuirá a una economía inclusiva. En educación, manera segura varía significativamente entre las distintas las tasas de finalización son bajas y los resultados de regiones y entre el centro y las periferias de las ciudades aprendizaje son insatisfactorios, mientras que si bien grandes. Hay 4000 asentamientos informales en el país. Argentina ha progresado en sus resultados en salud, aún El cierre de la brecha en la prestación de servicios de persisten inequidades entre las provincias. El acceso infraestructura básica, la inversión en infraestructura de desigual a servicios de calidad y las ineficiencias reflejan conexión y el fortalecimiento de la capacidad local será la sistemas sumamente fragmentados que carecen de clave para la convergencia de los niveles de vida y para mecanismos de coordinación entre ellos y las entidades que las poblaciones puedan acceder a oportunidades subnacionales. Para aumentar la eficiencia se deberán económicas. Para esto se deberá mejorar la planificación elaborar políticas basadas en evidencia que permitan integrada entre los diferentes sectores, ampliar las identificar ahorros de costos y se deberá contar con opciones financieras y desarrollar mecanismos claros un sistema sólido de seguimiento y evaluación. En lo para establecer sistemas transparentes de transferencias que respecta a la salud, la eficiencia podría mejorarse fiscales entre los diferentes niveles de gobierno. mediante el establecimiento de un modelo de atención apropiado, en el que: a) varios prestadores, incluido Estrechamente relacionada con el punto anterior se un prestador principal de atención primaria, trabajen encuentra la prioridad de desarrollar y fortalecer los juntos y de manera integrada y coordinada para mercados financieros y de capitales y el acceso de los atender a las personas (con sistemas de información hogares al crédito, lo cual podría considerarse como integrados), y en el que: b) se haga hincapié en la acceso a servicios financieros básicos. Los mercados expansión activa de la cobertura efectiva en el nivel de financieros poco desarrollados de Argentina reflejan una atención primaria. Como resultado de estas iniciativas, ausencia de mecanismos que podrían respaldar mejor el sistema de salud estará mejor preparado para el crecimiento, la infraestructura, las viviendas y el fortalecer la prevención y el control de las enfermedades desarrollo empresarial para el sector privado. Los hogares, no transmisibles, especialmente en el contexto de una especialmente los más vulnerables, tienen acceso limitado población envejecida. Para esto, también se deberían al crédito para inversiones productivas y la acumulación reducir los factores de riesgo comunes asociados con de activos. Las personas con menos recursos utilizan estas enfermedades, como la alimentación no saludable préstamos personales o tarjetas de crédito, con altas (especialmente entre los niños, que presentan altos tasas de interés. Será fundamental expandir los mercados niveles de obesidad), la falta de actividad física, y el hipotecarios y de crédito. Los nuevos marcos jurídicos consumo de tabaco y alcohol. son alentadores, pero se necesitan importantes medidas normativas e institucionales para implementarlos a fin de 30 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA garantizar que los productos de los mercados financieros Se destacan dos prioridades relacionadas a la y de capital puedan operar en un entorno propicio. sostenibilidad ambiental y al aprovechamiento También resulta crucial que el gobierno trabaje con el del capital natural. Por un lado, la promoción del sector privado para desarrollar instrumentos nuevos e crecimiento climáticamente inteligente a corto y innovadores, a fin de promover el financiamiento a largo largo plazo para mitigar impactos climáticos que plazo para fines productivos y para generar nuevas clases rápidamente ocuparán un primer plano en la vida de instrumentos financieros que puedan cotizarse y y las actividades económicas de los argentinos. Si comercializarse de manera más transparente. bien las políticas de adaptación al cambio climático en sectores claves como la agricultura, el agua, la energía Dos reformas directamente relacionadas con la y la salud pueden ayudar a disminuir su impacto, es estrategia de desarrollo de una economía abierta se necesario adoptar un enfoque sistémico para lograr destacan por su impacto en el doble objetivo de pobreza resultados más sólidos. Para fines de este siglo, en un y prosperidad compartida y las complementariedades: escenario de emisiones de gases de efecto invernadero un mayor nivel de integración en la economía mundial, extremas, la temperatura podría aumentar, en promedio, y la reducción de los obstáculos a la competencia y de aproximadamente 3,5°C en el norte del país, en relación los costos de logística. Entre las principales medidas a hoy. Esto producirá impactos sociales, económicos relacionadas con las políticas comerciales se incluyen: y ambientales importantes que requerirán cambios reducir los aranceles y las medidas no arancelarias contundentes en las políticas. Las acciones prioritarias (MNA) en sectores prioritarios, reducir unilateralmente para adaptarse al cambio climático incluyen la estimación las MNA en insumos, eliminar licencias no automáticas adecuada de los costos de las inversiones para hacer para aumentar la previsibilidad e impulsar los acuerdos frente al cambio climático; la planificación para el manejo regionales de integración para aumentar el acceso a de situaciones de emergencia; y una integración más los mercados. Se podría mejorar la coordinación de las estrecha entre las agendas de mitigación y adaptación. autoridades comerciales y de defensa a la competencia para armonizar normas técnicas con socios comerciales. Por otro lado, las políticas e inversiones para fomentar Para mejorar la política de inversión, Argentina podría el crecimiento económico a través del aprovechamiento revisar el marco de incentivos, introducir políticas del capital natural deberían estar orientadas a utilizar efectivas para promover vínculos con empresas los recursos naturales de manera sostenible. El capital locales y establecer mecanismos integrales de mejora natural en Argentina incluye suelos agrícolas y pasturas; regulatoria y simplificación. El gobierno podría abrir agua; bosques; recursos pesqueros; potencial de energía sectores claves para las inversiones, en conjunto con solar y eólica; y activos del subsuelo (petróleo, gas, carbón las autoridades de competencia y promoción de la y minerales). Algunos de estos activos, especialmente los inversión. Con respecto a la competencia y la logística, bosques y los recursos pesqueros, están sujetos a una Argentina podría seguir fortaleciendo la aplicación de considerable presión. Por ejemplo, Argentina perdió el la ley anticarteles, implementar el marco de control de 21% de su cobertura forestal en menos de 25 años y los fusiones recientemente revisado, fortalecer la regulación recursos pesqueros han sufrido una sobreexplotación sectorial favorable a la competencia en sectores claves debido a la falta de un plan de gestión nacional de pesca como las telecomunicaciones y el transporte, y aplicar los sostenible y responsable con una visión de largo plazo. principios de neutralidad competitiva para garantizar que No obstante, estos recursos, junto con el potencial de los operadores públicos y privados compitan en igualdad energías renovables podrían ser importantes fuentes de de condiciones. La autoridad de defensa a la competencia rentas económicas, empleo y medios de subsistencia debería contar con recursos suficientes, priorizar sus sostenibles. Para aprovechar el potencial del capital compromisos y medidas y lograr independencia técnica. natural es necesario remplazar las políticas extractivas HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 31 del pasado y consolidar un marco normativo que permita agenda para revisar todos los parámetros y componentes atraer inversiones del sector privado. Adicionalmente, del sistema, tanto contributivos como no contributivos. se requieren políticas, incentivos y cumplimiento de las normas para garantizar que el libre acceso que No será fácil transitar el camino de reformas. Las caracteriza a muchos de los activos naturales, como los fuerzas que causaron inestabilidad política y económica bosques, la tierra y los recursos pesqueros, no generen en el pasado todavía existen y es probable que influyan ilegalidad y degradación. Por último, para aprovechar a futuro. Cuando se estaba por completar este informe, el surgimiento de una demanda más sofisticada por fuertes presiones relativas a la devaluación obligaron al productos con estándares de sostenibilidad ambiental gobierno de Argentina a concentrarse en las prioridades en las cadenas de valor globales, Argentina necesita de estabilidad macroeconómica de corto plazo. Si no desarrollar mecanismos de información que permitan existe un amplio apoyo ni salvaguardas adecuadas para respaldar etiquetas y buenas prácticas que fomenten el los vulnerables, es probable que el proceso de reforma se desarrollo de negocios verdes pujantes en todo el país. paralice. No obstante, el éxito de las reformas propuestas puede ser diferente al de los esfuerzos anteriores dado Finalmente, la necesidad de un consenso social que se pretende implementar un paquete integral para garantizar la sostenibilidad de las pensiones de políticas para abordar los siguientes aspectos de es un punto que cobrará cada vez más importancia manera simultánea: desafíos inherentes al crecimiento, a medida que la población envejece. Las pensiones preocupaciones relativas a la inclusión y el margen son fundamentales para proteger los ingresos de la potencialmente importante para lograr mejoras de la población de adultos mayores, habida cuenta de que las productividad y un crecimiento basado en el capital tasas de pobreza serían considerablemente más altas natural. si no se hubieran implementado las reformas recientes que ampliaron la cobertura. Dos terceras partes de la La secuencia de las acciones del gobierno constituye moratoria se destinan a los tres deciles más pobres. un elemento clave. Si bien se considera que todas Pero debido a que las pensiones ya representan el 11% las prioridades son fundamentales para lograr un del PIB, la sostenibilidad a mediano plazo actualmente crecimiento sostenible e inclusivo, la secuencia de no está garantizada debido a la transición demográfica las reformas es clave para el éxito. Es indudable que y a las normas que existen en la actualidad. Es necesario la estabilidad macroeconómica, por ejemplo, no solo analizar opciones que permitan equilibrar los altos niveles constituye un requisito previo para otras prioridades, de beneficios (que aumentaron recientemente con la pero su fracaso puede ir en detrimento de la mayoría de Reparación Histórica en función de la cual los beneficios los avances logrados en otras dimensiones. Mejorar la se recalcularon y ajustaron retroactivamente y a futuro) calidad del gasto social e invertir en capital humano son con la amplia cobertura y, al mismo tiempo, garantizar la prioridades cuyos frutos podrán verse en el mediano y sostenibilidad futura. Esto es particularmente importante largo plazo, pero la falta de acción inmediata resultará ya que el gobierno está comenzando a analizar la muy costosa. Como parte de algunas de las prioridades, reforma del sistema de pensiones. En este sentido, la también es fundamental secuenciar medidas específicas, reforma paramétrica que comenzó en diciembre de tal como sucede con la priorización del fortalecimiento 2017 ayudará a lograr que el sistema sea más sostenible de la competencia interna antes de poder integrar el país mediante el reemplazo del mecanismo de indexación de a la economía mundial de manera exitosa. La experiencia pensiones por uno que vincula de manera más precisa internacional en lo que respecta a la implementación las modificaciones en las prestaciones a los cambios de grandes reformas estructurales pone de manifiesto en los precios (y en menor medida a los cambios en los posibles beneficios sustanciales; sin embargo, también salarios). No obstante, también se recomienda ampliar la ha mostrado que la secuencia y el monitoreo adecuado 32 HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA son esenciales para el éxito. La implementación claves cuyos resultados pueden percibirse a largo de programas integrales de reforma tendientes a plazo. Es sumamente importante continuar con el profundizar la competencia y abrir las economías al proceso de reforma antes de que las desigualdades comercio y la inversión en Suecia, México y Australia y vulnerabilidades se incrementen a causa de los demoró una década o más. Asimismo, para obtener desafíos fiscales apremiantes, y antes de dejar pasar la logros iniciales y consolidar el proceso de reforma se oportunidad de disfrutar los resultados de una década requiere una coordinación interinstitucional adecuada a de crecimiento satisfactorio. Mantener un compromiso a nivel federal y entre el gobierno nacional y los gobiernos largo plazo con las reformas en las políticas por parte de subnacionales, así como un diálogo entre los sectores los políticos, el sector privado y la población en general público y privado. Por último, además de considerarse un plantea un desafío, dada la complejidad y la magnitud requisito previo, la mejora del gasto en infraestructura del programa de reformas. La comunicación clara de las también tiene fuertes complementariedades con otras ventajas y del impacto a largo plazo puede ayudar, junto políticas identificadas. con el diálogo político en torno a las intervenciones, a minimizar el conflicto social y generar el capital social Algunas de estas reformas ya están en curso, pero necesario. Con el transcurso del tiempo, los resultados existe el riesgo de que el contexto actual impida ver logrados en estas áreas pueden ayudar a fortalecer el la urgencia que revisten las reformas estructurales apoyo político y modificar los incentivos. HACIA EL FIN DE LAS CRISIS EN ARGENTINA 33 REFERENCIAS Albrieu, R., y J. M. Fanelli. 2008. “Stop-and-Go or Go- ———. 2014. First International Comparative Study of Lan- and-ail? Sobre aceleraciones, crisis e instituciones guage, Mathematics, and Associated Factors in Third en la Argentina.” Desarrollo Económico 48 (190/191): and Fourth Grade. Santiago, Chile: Latin American 235–68. 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