DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT JUNIO 2017 Ciudades Intermedias en Bolivia: una agenda prioritaria ¿Por qué son importantes las ciudades intermedias El proceso de urbanización en Bolivia en Bolivia? A pesar de que el proceso de urbanización en Bolivia Bolivia enfrenta una oportunidad única de alcanzar empezó relativamente tarde, el país se ha acercado los beneficios de la urbanización y evitar los errores rápidamente a los niveles de urbanización de otros que otros países han cometido en la región. La rápida países latinoamericanos. Entre 1950 y 2012, la población velocidad de la urbanización en Bolivia impone un urbana creció a una tasa anual del 3,7 por ciento, con sentido de urgencia para atender los desafíos asociados dos tercios de los bolivianos viviendo en áreas urbanas1. con esta transformación. El proceso de urbanización De acuerdo con estimaciones de la Organización en Bolivia es uno de los últimos en ocurrir en la región de Naciones Unidas (ONU), casi el 75 por ciento de de América Latina y el Caribe, lo que presenta una la población será urbana en 2025 (ONU, 2012). En el oportunidad única para aprender y evitar cometer los marco de un contexto macroeconómico favorable en errores de otros países en el desarrollo de las ciudades. Bolivia, las ciudades ofrecen una serie de oportunidades Para alcanzar las metas de desarrollo planteadas en para que la población alcance mayores ingresos y una el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2016- mejor calidad de vida, contando con un mejor acceso a 2020 y la nueva visión de desarrollo urbano preparada servicios públicos y oportunidades económicas. para la conferencia global Hábitat III, será necesario Ahora que más de 7 millones de personas viven en las integrar a las ciudades y considerar especialmente áreas urbanas, las ciudades tendrán un papel central a las intermedias . A pesar de que gran parte de la en facilitar la agenda de reducción de la pobreza y población urbana en Bolivia se concentra en las grandes crecimiento sostenido en Bolivia. Debido a la acelerada ciudades, que tradicionalmente han atraído gran parte del debate relacionado con la urbanización, las ciudades intermedias son las que crecen más rápidamente. Por ello, fortalecer su rol y gestión es clave para poder alcanzar los objetivos de desarrollo del PDES tales como disminuir la brecha de servicios básicos o contribuir a generar mejores condiciones de vida. Estas ciudades aún tienen un tamaño manejable y cuentan con una ventana temporal que permite realizar intervenciones estratégicas para actuar ahora de manera preventiva. Esta nota analiza el proceso de urbanización en Bolivia, propone una nueva definición de ciudades intermedias, evalúa los desafíos y oportunidades comunes que enfrentan las ciudades intermedias y provee recomendaciones de política al respecto. Oruro, Bolivia Crédito: sunsinger, Shutterstock Esta nota fue preparada por Zoe Elena Trohanis, Ana I. Aguilera y Roberto Tejada, con valiosos aportes de Melanie Kappes y Sophie Chanson. Es un resumen de un informe más extenso en español que fue preparado por un equipo del Banco Mundial liderado por la Sra. Trohanis. Los autores quisieran expresar su agradecimiento al Ministerio de Planificación del Desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia, Ministerio de Obras Públicas, Viceministerio de Autonomías, el Instituto Nacional de Estadística, el Gobierno Autónomo Departamental del Beni, y el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad. JUNIO 2017 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Tabla 1. Sistema de ciudades en Bolivia con más de 10,000 habitantes Tipología de las ciudades de acuerdo con Población Crecimiento Poblacional Población No. el tamaño de la población 2012 Promedio Anual - 2012 Urbana 2012 Ciudades con más de 500 mil 4 3.671.555 1,6% 99,4% Ciudades entre 100 mil y 500 mil 9 1.582.889 2,7% 91,6% Ciudades entre 50 mil y 100 mil 6 418.230 5,0% 83,9% Ciudades entre 10 mil y 50 mil 41 863.049 3,6% 63,3% Total 60 6.535.723 2,3% 89,7% Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda, Instituto Nacional de Estadística (2012). velocidad del proceso de urbanización en Bolivia, hay El sistema de ciudades una necesidad urgente para implementar acciones de política pública que permitan alcanzar los beneficios En la actualidad, el sistema de ciudades bolivianas que ofrecen las ciudades, evitando simultáneamente comprende aproximadamente 60, principalmente los posibles costos negativos de la urbanización que pequeñas y medianas, con una población que está ocurren por inacción, tales como la contaminación, creciendo rápidamente. Para efectos de este informe el congestionamiento o el rápido crecimiento de se consideran “ciudades” todas aquellas áreas asentamientos informales que ponen en riesgo la vida de urbanas con más de 10 mil habitantes, clasificadas por los ciudadanos. categorías de tamaño tal como se describe en la Tabla El Gobierno Nacional, a través del PDES 2016–2020 1. Conjuntamente, estas 60 ciudades albergan a más y la visión de desarrollo urbano lanzada en Hábitat de tres quintas partes de los aproximadamente diez III, reconoce que el proceso de urbanización está millones de habitantes a nivel nacional. De éstas, las avanzando rápidamente y que se deben tomar acciones ciudades pequeñas y medianas son las que tienen un para asegurar su sostenibilidad. La visión de Hábitat crecimiento más acelerado, principalmente aquellas III consiste en construir “Comunidades Urbanas para ubicadas en el cinturón de áreas metropolitanas y Vivir Bien”; es decir, ofrecer una mejor calidad de vida ciudades fronterizas, que son receptoras de la migración extrapolando la tradición de vida de comunidades que se de otras áreas del país y ofrecen mejores oportunidades tiene en el área rural y aplicándolo al entorno urbano en económicas. la búsqueda de rescatar espacios más solidarios, de vida Las tasas de crecimiento de las ciudades intermedias común y respetando las tradiciones, la interculturalidad y son bastante aceleradas cuando se comparan con la el medio ambiente para todos. experiencia histórica de las grandes ciudades. Para Figura A. Ciudades intermedias en Bolivia de acuerdo a su función primaria Fuente: Elaboración propia 2 JUNIO 2017 ponerlo en perspectiva, cuando en 1976 Cochabamba o 1. Ciudades intermedias estratégicas (administrativas, Santa Cruz tenían una población de entre 200 y 250 mil manufactureras, agrícolas o de desarrollo habitantes (similar a la de algunas ciudades intermedias de recursos) : son ciudades que fungen como hoy en día), sus tasas de crecimiento eran del 1,4 y 2,2 centros de servicios, manufactura o centros de por ciento anual. Es decir, la velocidad a la que están comercialización de productos locales. creciendo algunas de las ciudades como Viacha, o el eje 2. Ciudades intermedias en aglomeraciones Montero-Warnes-La Guardia, es por lo menos dos veces metropolitanas : en Bolivia, como en otros más veloz que la que experimentaron Santa Cruz o países del mundo, la mayor parte de las ciudades Cochabamba durante las décadas de los 80s. intermedias crece alrededor de grandes aglomeraciones metropolitanas. Éstas cumplen un Proponiendo una nueva definición de ciudades papel fundamental para conectar trabajadores y intermedias productores localizados en la periferia urbana con el centro económico de la ciudad. Se propone definir ciudades intermedias en Bolivia 3. Ciudades intermedias fronterizas o en corredor: como aquellas con una población comprendida típicamente especializadas en el sector logístico, que entre 50 mil y 500 mil habitantes2 y con economías por su ubicación geográfica o ventajas competitivas típicamente más especializadas en servicios terciarios o están integradas en las cadenas de comercialización industria. Este informe identifica 15 ciudades intermedias regionales o internacionales. aplicando esta metodología: Oruro, Sucre, Tarija, Potosí, Sacaba, Quillacollo, Montero, Cobija, Trinidad, Warnes, La Guardia, Riberalta, Yacuiba, Viacha y Colcapirhua. Retos y oportunidades de las ciudades interme- Siguiendo la metodología de Roberts B. (2015)3, dias estas 15 ciudades intermedias podrían ser clasificadas en Planificación urbana y gestión de suelo: Las ciudades tres grupos de acuerdo a su función primaria dentro intermedias en Bolivia han expandido su mancha del sistema de ciudades. Estos grupos son: (1) ciudades urbana en el territorio, pero con bajas densidades intermedias estratégicas, (2) ciudades intermedias poblacionales . Según el Banco Mundial (2014) 4 , el en aglomeraciones metropolitanas y (3) ciudades alto crecimiento experimentado especialmente en intermedias en corredor o fronterizas. La Figura las ciudades en cinturones suburbanos y ciudades A muestra el listado de las 15 ciudades intermedias, fronterizas se ha dado de forma desordenada y con un clasificadas en cada uno de estos tres grupos de acuerdo patrón de baja densidad. Un ejemplo es la ciudad de a su rol estratégico. Trinidad, en donde la huella urbana se expandió a un ritmo de 4,9 por ciento anual, más rápidamente que la media nacional urbana (4,4 por ciento) (ver Figura B). Figura B. Evolución de la mancha urbana de Trinidad (2007-2015) Trinidad, Marzo 7, 2007 Trinidad, Junio 15, 2015 Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales. 3 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Provisión de servicios básicos y vivienda: El rápido más recursos por transferencias. En promedio, las crecimiento urbano da lugar a mayores costos asociados ciudades intermedias recibieron en 2015 recursos del a la provisión de infraestructura y servicios básicos. En gobierno central por un monto equivalente a US$348 Bolivia, una de cada tres familias viviendo en ciudades por habitante, mientras que las ciudades grandes intermedias carecen de acceso a saneamiento, mientras recibieron un promedio de US$175 per cápita (ver Figura que las ciudades grandes ofrecen mejores condiciones, C). Por ello, una de las grandes oportunidades para con una tasa de acceso que se ubica en 76 por ciento, equipar a las ciudades intermedias para hacer frente a en promedio. La oferta de vivienda asequible, de calidad los desafíos de provisión de servicios e infraestructura y bien ubicada se suma a los desafíos que enfrentan las es fortalecer los sistemas de recaudación, planificación y ciudades intermedias ante el rápido crecimiento urbano. gestión municipal. La rápida urbanización ha amplificado los desafíos que se concentran en ciudades (Maria, Acero, Aguilera, & Riesgos naturales y el cambio climático: Se estima que Garcia Lozano, 2017). En ciudades intermedias como el 43 por ciento de la población en Bolivia vive en Trinidad, más del 40 por ciento de las familias viven en áreas expuestas a un alto riesgo de inundación. Si la asentamientos consolidados en la periferia urbana, que expansión urbana y la reducción del riesgo de desastres típicamente carecen de acceso a servicios básicos o que no se manejan adecuadamente, podrían resultar en cuentan con viviendas de baja calidad. Las condiciones considerables pérdidas económicas. Adicionalmente, los inadecuadas de vivienda están asociadas a una mayor pronósticos indican que el cambio climático resultará vulnerabilidad a riesgos de desastres naturales. Al en periodos secos más extensos y en el retroceso de mismo tiempo, la oferta de viviendas de bajo costo en glaciares. Esto, en combinación con degradación de zonas remotas resulta en que una familia promedio en cuencas, llevará a una reducción de agua disponible América Latina gaste entre el 26 y el 53 por ciento de su que se requiere considerar en la planificación urbana e presupuesto para cubrir los costos asociados a vivienda y diseño de infraestructura. transporte (World Bank, 2017)5. La ciudad de Trinidad es un buen ejemplo de cómo Gestión municipal: Las ciudades intermedias cuentan estos riesgos afectan a las ciudades intermedias en con pocos recursos financieros para hacer frente a Bolivia. En esta ciudad, la expansión de asentamientos las crecientes presiones para proveer servicios e consolidados ha sido más pronunciada en las zonas infraestructura . La capacidad de un municipio para periféricas, especialmente hacia las zonas bajas recaudar impuestos prediales está vinculada con ubicadas al sur-oeste del centro urbano, que han sido la eficiencia del sistema catastral. Los municipios tradicionalmente vulnerables a riesgos de desastres. En que albergan ciudades grandes tienen catastros más la Figura D puede observarse que desde 2007 hasta 2015, completos y precisos, como por ejemplo La Paz y Santa la construcción de asentamientos (así como algunos Cruz, que permiten recaudar más recursos propios. Pero conjuntos residenciales planificados) ha tenido lugar en aunque la recaudación de ingresos propios es menor zonas susceptibles a inundaciones. en ciudades intermedias que en las grandes ciudades, en términos per cápita las ciudades intermedias reciben Figura C. Ingresos propios de los municipios vs. transferencias intergubernamentales en 2015 para una selección de municipios 800 700 Promedio recursos propios (US$109) Promedio recursos propios (US$ 142 ) Promedio transferencias (US$348) Promedio transferencias (US$175) 600 Recursos propios Total Transferencias US$ por habitante 500 400 300 200 100 - Cobija Trinidad Potosí Tarija Oruro Sucre El Alto Cochabamba La Paz Santa Cruz Ciudades intermedias Ciudades grandes Fuente: Fundación Jubileo sobre la base de datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP). 4 JUNIO 2017 Figura D. Área inundada en 2007 superpuesta con el crecimiento residencial zonas vulnerables en 2015 Fuente: elaboración propia con datos derivados de imágenes satelitales. Recomendaciones económico local aprovechando las potencialidades económicas; y (e) como tema trasversal y fundamento Para maximizar los beneficios de la urbanización, un para el desarrollo sostenible, se proponen integrar tema fundamental que el gobierno podría priorizar a la resiliencia urbana para proteger la población y los largo plazo es la articulación de una política nacional activos frente cambio climático y los desastres (ver de desarrollo urbano o de “ciudades”. Para alcanzar Figura E y la descripción correspondiente abajo). la visión de desarrollo urbano del país y los objetivos a. A pesar de que existe un bagaje de instrumentos trazados en el PDES 2016-2020, será importante para la planificación, en ciudades intermedias las concretizar una política nacional de ciudades. Con la herramientas actuales para la planeación a nivel visión de la estrategia de Construyendo Comunidades local están siendo sub-utilizadas. Si bien las ciudades Urbanas para Vivir Bien en el siglo XXI, el gobierno grandes cuentan con planes de desarrollo territorial nacional tiene una base para empezar el diálogo, actualizados y que actualmente rigen el crecimiento establecer una política de ciudades y revisar los arreglos urbano, otras intermedias como Cobija o Trinidad institucionales para poder apoyar las ciudades dentro del todavía no alcanzan su pleno potencial en el uso país para implementar esta visión. de estas herramientas. Asimismo, será importante La formulación de una estrategia para ciudades asegurar que la gestión de riesgos naturales esté intermedias puede estar enfocada en cinco ejes incluida como un elemento fundamental en la prioritarios: (a) fortalecer el sistema de planificación formulación e implementación de estos planes. integral con una mirada territorial para mejorar la b. Las lecciones aprendidas a través de los estudios gestión urbana; (b) focalizar las inversiones en mejorar de caso de Trinidad, Sucre y Cobija apuntan la cobertura y calidad de los servicios básicos e a la necesidad de focalizar las inversiones en la infraestructura para fortalecer las economías locales y provisión de servicios básicos e infraestructura. mejorar las condiciones de vida; (c) fortalecer la gestión En muchos casos, el crecimiento urbano ha sido municipal y diversificar los mecanismos de financiación desordenado y los desarrollos habitacionales de los gobiernos autónomos municipales, incentivando privados han tenido poca coordinación con las una mayor recaudación de recursos propios y mejoras en autoridades municipales para garantizar el acceso la gestión administrativa y financiera de estos recursos, a redes de agua y eléctricas. Para dar respuesta a (d) diseñar estrategias para fomentar el desarrollo 5 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Figura E. Ejes prioritarios para la formulación de una estrategia para ciudades intermedias estos retos, una estrategia enfocada en ciudades para agrupar estas actividades: (i) desarrollo de intermedias puede priorizar inversiones en tres sistemas de información y datos; (ii) evaluación sectores clave: (i) agua, saneamiento y drenaje; (ii) de herramientas de gestión de riesgos; y (iii) infraestructura urbana, incluyendo movilidad urbana identificación de oportunidades de financiación. y espacios públicos; y (iii) gestión de desechos Este apoyo resultaría en mejoras de capacidad sólidos. de gestión urbana y disponibilidad de datos geoespaciales para una mejor gestión de activos, c. La presión de una creciente demanda de servicios manejo de inundaciones y desastres, sistemas de urbanos requerirá nuevas inversiones en alerta temprana, entre otros. Este análisis podría ciudades intermedias y una mayor capacidad para ser adaptado en base de la situación actual de administrar recursos propios. Hoy en día, la alta cada ciudad intermedia, según su exposición a dependencia municipal de las transferencias fiscales desastres y su vulnerabilidad. limita su capacidad para ejecutar presupuestos propios. En este sentido, se pueden priorizar tres Finalmente, definir una estrategia de ciudades herramientas para fortalecer los mecanismos de intermedias pasa por reconocer las particularidades financiamiento necesarios para hacer frente de cada tipología y ciudad las cuales influyen la al crecimiento de ciudades intermedias: (i) selección de prioridades dentro de los cinco ejes. evaluaciones territoriales del uso de la tierra y el Aunque existen elementos y desafíos comunes, las mercado de vivienda local; (ii) modernización de los realidades y dinámicas urbanas que tienen lugar en catastros municipales; y (iii) fortalecimiento de las las ciudades varía a lo largo y ancho del país. Con capacidades locales para aumentar la recaudación alta variabilidad desde el tamaño poblacional, al de ingresos propios. tamaño de la economía local y el contexto geográfico, cada una de estas ciudades cuenta con realidades d. Una estrategia nacional de ciudades intermedias propias que requieren políticas y gestión de desarrollo debe enfocar recursos en potenciar los sectores particulares que deben ser diseñadas e implementadas emergentes que son fuente generadora de empleo por sus gobiernos locales. Ver Figura F para un y en mejorar la conectividad de estas ciudades a resumen de las categorías de ciudades intermedias y mercados regionales. Por ejemplo, en el caso de sus particularidades que podrían enfocar dentro una Trinidad, la ciudad exhibe ventajas comparativas estrategia particular. para favorecer la industria manufacturera y el sector de servicios. De un ejercicio analítico que consistió La formulación de esta estrategia debe estar en la clasificación de 50 actividades económicas, acompañada de financiamiento, apoyo técnico se encontró que 30 actividades son promotoras y herramientas de política que permitan su de crecimiento y absorben a 65% de la población implementación por parte de los gobiernos ocupada de la ciudad. Los esfuerzos para dinamizar municipales. Éstos deben servir como incentivos que las economías locales tienen repercusiones sobre permitan a las autoridades locales alinearse con los la oferta de empleo y oportunidades, así como la objetivos planteados en la estrategia. Además, es posibilidad de incrementar los recursos propios para importante que esta estrategia considere la visión fortalecer la gestión municipal. de las ciudades durante su proceso de formulación. El informe que acompaña a esta nota profundiza en e. Para fortalecer las ciudades intermedias frente estas recomendaciones y ofrece algunos ejemplos impactos de desastres naturales y cambio climático, internacionales como referencia para el caso boliviano será importante desarrollar un paquete de (Informe de Asistencia Técnica, Estudio de Caso de herramientas de análisis, diagnósticos, y actividades Trinidad). de capacitación. Se podría utilizar tres categorías 6 JUNIO 2017 Figura F. Prioridades para una estrategia de ciudades intermedias en Bolivia Notas de pie de página 1El Instituto Nacional de Estadística (INE) de Bolivia define las áreas urbanas como jurisdicciones con más de 2.000 habitantes. 2 La utilización de estos umbrales de población se basó en la categorización de ciudades por rangos poblaciones publicada en el informe de Asistencia Técnica de Desarrollo Urbano (Banco Mundial, 2016) y en una revisión de la literatura internacional. 3 Roberts, B. (2015). Gestionando Sistemas de Ciudades Secundarias. Bruselas Bélgica. Washington, D.C.: BID, Cities Alliance. 4 Banco Mundial. (2014). Estudio de la Urbanización en Bolivia. Washington, D.C.: Banco Mundial. 5 Se estima que una familia promedio en América Latina gasta entre el 14 y el 27 por ciento de su presupuesto para cubrir costos asociados a la renta o compra de vivienda, y entre el 12 y 24 por ciento para cubrir gastos de transporte (World Bank, 2017). Se puede pedir copias de esta Nota a: Development DIRECTIONS Unidad de Programas Globales; Práctica Global de Desarrollo Social, Urbano, Rural y Resiliente; Banco Mundial Teléfono 202-473-3222, Fax: 202-522-3232 http://www.worldbank.org/urban in Urban gpsurrkl@worldbank.org Si desea presentar un articulo para publicación, por favor contactenos mediante el correo electrónico más arriba. Las opiniones expresadas en las notas de la série Direcciones en Desarrollo Urbano son las de los autores y no refle- jan necesariamente los puntos de vista del Banco Mundial. 7