82312 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial EVALUACIÓN DE LAS TIERRAS DE EL SALVADOR Número del Informe: 82312-SV Junio 2012 (Revisado) 1 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial RESUMEN ................................................................................................................................ 10 Objeto del estudio...................................................................................................................... 10 Marco y metodología ................................................................................................................ 10 Reforma Agraria ........................................................................................................................ 11 Marco jurídico e institucional ................................................................................................... 12 Tenencia de tierras rurales y reducción de la pobreza .............................................................. 13 Uso de la tierra y productividad agrícola .................................................................................. 14 Operaciones inmobiliarias de las cooperativas de la Reforma Agraria .................................... 15 Expansión urbana: Alcance, ventajas y desventajas y vulnerabilidad ante desastres naturales 15 Ubicación de los nuevos asentamientos y preocupaciones en la esfera de las políticas públicas .................................................................................................................................... 16 Control del desarrollo en el AMSS ........................................................................................... 16 Capacidad de respuesta del marco institucional para el desarrollo de tierras urbanas .............. 17 Expansión urbana e inclusión.................................................................................................... 17 Precios de las tierras urbanas y asequibilidad ........................................................................... 18 Inclusión y marco reglamentario del desarrollo urbanístico ..................................................... 18 Uso de la tierra y deforestación ................................................................................................. 19 Deforestación y políticas públicas en el sector agrario ............................................................. 20 Deforestación y límites de la conservación ............................................................................... 20 Tendencias del mercado de tierras ............................................................................................ 20 Tendencias del mercado de tierras en las ciudades de Santa Ana y Sonsonate y municipios aledaños ...................................................................................................................... 21 Una perspectiva integrada de uso de la tierra y políticas públicas ............................................ 21 ¿En qué aspectos se cumplen los objetivos de las políticas públicas? ...................................... 22 ¿En qué aspectos no se cumplen los objetivos de las políticas públicas? ................................. 22 Instituciones mediadoras en los conflictos relativos a las políticas públicas y promotoras del uso eficaz de la tierra ................................................................................................. 23 Opciones normativas ................................................................................................................. 23 AGRADECIMIENTOS ................................................................................................................ 27 SIGLAS Y ABREVIATURAS ..................................................................................................... 29 2 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 1 Reseña ......................................................................................................................... 30 1.1 La importancia de la tierra en el desarrollo de El Salvador: Contexto histórico ....... 30 1.2 Objetivos, interrogantes clave, metodología y estructura de este informe ................ 31 1.3 Reforma Agraria ........................................................................................................ 34 1.4 Marco jurídico e institucional del problema de las tierras en El Salvador ................ 37 1.5 Derechos de propiedad ............................................................................................... 41 1.6 Desafíos de informalidad en la tenencia de tierras .................................................... 42 1.7 Instituciones y resultados ........................................................................................... 44 Capítulo 2 Tenencia de tierras rurales y reducción de la pobreza ................................................ 46 2.1 Reseña del capítulo .................................................................................................... 46 2.2. Evolución de la estructura de la economía................................................................. 46 2.3 Distribución equitativa de la tenencia de tierras y del acceso a la tierra ................... 48 2.4 Seguridad en la tenencia de la tierra y derechos de propiedad .................................. 52 2.5 Análisis general .......................................................................................................... 56 Capítulo 3 La tierra y las cooperativas de la Reforma Agraria..................................................... 58 3.1 Reseña del capítulo .................................................................................................... 58 3.2 Contexto de las Cooperativas de la Reforma Agraria ................................................ 58 3.3 Análisis del uso de la tierra y la productividad agrícola ............................................ 59 3.4 Operaciones inmobiliarias de las cooperativas de la Reforma Agraria ..................... 65 3.5 Análisis general .......................................................................................................... 69 Capítulo 4 Expansión urbana: ....................................................................................................... 73 4.1 Reseña del capítulo ................................................................................................... 73 4.2 Tendencias de urbanización ....................................................................................... 73 4.3 Alcance de la expansión urbana entre 2001 y 2010 ................................................... 75 4.4 Nuevo asentamiento sobre pendientes pronunciadas: vulnerabilidad ante desastres naturales ..................................................................................................................... 77 4.5 Nuevo asentamiento sobre tierras agrícolas viables .................................................. 79 4.6 Control del desarrollo en el AMSS ............................................................................ 82 4.7 Análisis general: Capacidad de respuesta del marco institucional para el desarrollo de tierras urbanas ............................................................................................................ 85 Capítulo 5 Expansión urbana e inclusión...................................................................................... 90 3 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 5.1 Reseña del capítulo ................................................................................................... 90 5.2 Expansión urbana y mayor vulnerabilidad socioeconómica ...................................... 90 5.3 Precios de las tierras urbanas y asequibilidad ............................................................ 94 5.4 Análisis general: Inclusión y marco reglamentario del desarrollo urbanístico .......... 97 Capítulo 6 Uso de la tierra y deforestación ................................................................................. 103 6.1 Reseña del capítulo .................................................................................................. 103 6.2 Escala, tasa y distribución de la deforestación ......................................................... 103 6.3 Deforestación y políticas públicas en el sector agrario ............................................ 109 6.4 Análisis general ........................................................................................................ 111 Capítulo 7 Tendencias del mercado de tierras ............................................................................ 113 7.1 Reseña del capítulo .................................................................................................. 113 7.2 Tendencias del mercado de tierras en Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001-10) .................................................................................................................................. 113 7.3 Tendencias del mercado de tierras en las ciudades de Santa Ana y Sonsonate y municipios aledaños ................................................................................................. 116 7.4 Análisis general ........................................................................................................ 117 Capítulo 8 Una perspectiva integrada de uso de la tierra y políticas públicas ............................ 119 8.1 Reseña del capítulo .................................................................................................. 119 8.2 ¿En qué aspectos se cumplen los objetivos de las políticas públicas? ..................... 119 8.3 ¿En qué aspectos no se cumplen los objetivos de las políticas públicas? ................ 121 8.4 Instituciones mediadoras en los conflictos relativos a las políticas públicas y promotoras del uso eficaz de la tierra ...................................................................... 125 Capítulo 9 Opciones normativas ................................................................................................. 129 9.1 Conclusiones principales.......................................................................................... 129 9.2 Opciones normativas ................................................................................................ 129 Bibliography ............................................................................................................................... 135 Anexo 1: Discrepancias en la superficie de tierra destinada a la agricultura .......................... 136 Anexo 2: Detalles de los análisis sobre la expansión urbana .................................................. 141 Anexo 3: Detalles metodológicos para el análisis de la deforestación ................................... 149 Anexo 4: Detalles de la detección de los cambios en los ecosistemas en hectáreas para los períodos comprendidos entre 1998 y 2008, y 2008 y 2011. .................................... 154 4 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial CUADROS Cuadro 1.1: Redistribución de la tierra y beneficiarios de la Reforma Agraria de la década de 1980............................................................................................................................................... 36 Cuadro 1.2: Resumen de la legislación relativa al problema de las tierras ................................... 38 Cuadro 1.3: Organismos clave de administración de las tierras ................................................... 41 Cuadro 1.4: Principales clases de informalidad en la tenencia de tierras en áreas rurales ........... 43 Cuadro1.5: Principales clases de informalidad en la tenencia de tierras en áreas urbanas ........... 44 Cuadro 2.1: Comparación de hogares sin tierras en el sector rural en 1971 y 2008 ..................... 48 Cuadro 2.2: Programas de redistribución de la tierra, por departamento ..................................... 49 Cuadro 2.3: Tierra redistribuida, por programa ............................................................................ 50 Cuadro 2.4: Estructura agraria en 1971 y 2008 ............................................................................ 52 Cuadro 2.5: Predios a la espera de títulos de propiedad individuales en el ISTA ........................ 55 Cuadro 3.1: Registro de cooperativas de la Reforma Agraria, por fuente .................................... 60 Cuadro 3.2: Distribución de cooperativas de la Reforma Agraria y grupo de comparación, por departamento ................................................................................................................................. 60 Cuadro 3.3: Resumen de las estadísticas: tierra cultivada ............................................................ 63 Cuadro 3.4: Rendimiento de los cereales básicos y la caña de azúcar ......................................... 63 Cuadro 3.5: Subastas públicas en las cooperativas de la Reforma Agraria .................................. 67 Cuadro 4.1: Porcentaje de crecimiento urbano entre 2000 y 2010, por elevación ....................... 79 Cuadro 4.2: Porcentaje de desarrollo urbano en San Salvador en 2010, por zona de uso de la tierra .............................................................................................................................................. 83 Cuadro 4.3: Distribución espacial de las solicitudes de autorización para el cambio en el uso de la tierra en el AMSS entre 2008 y 2010 ........................................................................................ 84 Cuadro 5.1: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en el AMSS que se produjo en asentamientos precarios ........................................................................................................... 92 Cuadro 5.2: Proporción del crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en los municipios de Colón y San Juan Opico que se produjo en asentamientos precarios ........................................... 92 Cuadro 5.3: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en Santa Ana que se produjo en asentamientos precarios .............................................................................................. 93 Cuadro 5.4: Ingresos mensuales promedio y porcentaje de la población que vive en la pobreza (2005 y 2009) ................................................................................................................................ 96 Cuadro 5.5: Asequibilidad de las tierras en 2009 ......................................................................... 97 Cuadro 5.6: Superficie mínima de las parcelas en San Salvador (AMSS) por tipo de asentamiento ....................................................................................................................................................... 99 Cuadro 6.1: Municipios con tasas de deforestación superiores al 50% entre 1998 y 2008 ........ 107 Cuadro 6.2: Municipios con tasas de deforestación superiores al 25% y 50% entre 1998 y 2008 ..................................................................................................................................................... 108 Cuadro 6.3: Resumen de los resultados del análisis de correlación de deforestación ................ 110 5 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro7.1: Operaciones del mercado de tierras en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) ............................................................................................... 114 Cuadro7.2: Datos del mercado de tierras de los municipios de Santa Ana, San Sebastián Salitrillo, Sonsonate y Sonzacate ................................................................................................ 117 Cuadro 9.1: Matriz de opciones normativas ............................................................................... 131 6 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial GRÁFICOS Gráfico 1.1: Clasificación de los derechos de propiedad en los países de América Latina y el Caribe ............................................................................................................................................ 42 Gráfico 2.1: Valor agregado de la agricultura (% del PIB) .......................................................... 47 Gráfico 2.2: Acceso a las tierras agrícolas de los pobres y las personas que no son pobres ........ 51 Gráfico 2.3: Acceso a la tierra y seguridad en la tenencia de la tierra .......................................... 53 Gráfico 2.4: Seguridad en la tenencia de la tierra, por región ...................................................... 53 Gráfico 3.1: Diagrama de caja del total de tierras ........................................................................ 61 Gráfico 3.2: Distribución promedio de la tierra, por uso .............................................................. 61 Gráfico 3.3: Distribución del área cultivada, por cultivo.............................................................. 62 Gráfico 3.4: Rendimiento de la caña de azúcar, por superficie de la finca................................... 64 Gráfico 3.5: Rendimiento del maíz, por superficie de .................................................................. 64 Gráfico 3.6: Maquinaria, insumos y créditos ................................................................................ 65 Gráfico 3.7: Precios reservados y de venta, por cantidad de licitantes ......................................... 68 Gráfico 3.8: Uso de la tierra de la parcela antes de la subasta pública ......................................... 69 Gráfico 3.9: Precio de venta, por tipo de uso previo de la tierra .................................................. 69 Gráfico 4.1: Tendencias de urbanización en El Salvador y sus países vecinos ............................ 74 Gráfico 4.2: Cambio en el procentaje anual de área contruida por persona en algunas ciudades de América Latina durante los años noventa ..................................................................................... 74 Gráfico 4.3: Crecimiento urbano en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) entre 2001 y 2010............................................................................................................................................... 75 Gráfico 4.4: Ubicación de los municipios satélites de Colón y San Juan Opico .......................... 76 Gráfico 4.5: Expansión urbana de Santa Ana entre 2001 y 2010 ................................................. 76 Gráfico 4.6: Expansión urbana de San Miguel entre 2001 y 2010 ............................................... 77 Gráfico 4.7: Expansión urbana entre 2000 y 2010 en San Salvador y los municipios satélites, por pendiente ....................................................................................................................................... 78 Gráfico 4.8: Expansión urbana entre 2000 y 2010 en Santa Ana y San Miguel, por pendiente ... 78 Gráfico 4.9: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en San Salvador entre 2000 y 2010........... 80 Gráfico 4.10: Superficie, por tipo de suelo, que se urbanizó en los municipios satélites de Colón y San Juan Opico entre 2000 y 2010 ............................................................................................ 80 Gráfico 4.11: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en Santa Ana entre 2001 y 2010 ............. 81 Gráfico 4.12: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en San Miguel entre 2000 y 2010 ........... 81 Gráfico 4.13: Superposición de la expansión urbana en el AMSS entre 2000 y 2010 con zonas de planificación del uso de la tierra ................................................................................................... 83 Gráfico 4.14: Comparación regional (2006) del plazo habitual para la obtención de todos los permisos para cambiar el uso de la tierra de rural a urbano .......................................................... 86 Gráfico 5.1: Ubicación de asentamientos precarios en el AMSS en relación con las pendientes 91 7 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.2: Ubicación de todos los asentamientos precarios en el AMSS en los municipios de Colón y San Juan Opico ................................................................................................................ 92 Gráfico 5.3: Ubicación de asentamientos precarios en Santa Ana en relación con las pendientes ....................................................................................................................................................... 93 Gráfico 5.4: Ubicación de todos los asentamientos precarios en San Miguel en relación con las pendientes ..................................................................................................................................... 93 Gráfico 5.5: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en San Miguel que se produjo en asentamientos precarios .............................................................................................. 94 Gráfico 5.6: Precios al contado de tierras del período 2009-10 .................................................... 95 Gráfico 5.7: Precios de tierras urbanas en el Área Metropolitana de San Salvador (US$ por vara cuadrada) ....................................................................................................................................... 96 Gráfico 5.8: Comparación regional (2006) del ancho mínimo de caminos en una subdivisión legal nueva en la periferia urbana ............................................................................................... 100 Gráfico 6.1: Cubierta vegetal de los ecosistemas naturales de los años 1998, 2008 y 2011 ...... 106 Gráfico 7.1: Diagrama de caja de los precios de ventas de tierras en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) ........................................................ 115 Gráfico 7.2: Diagrama de caja de superficies promedios de terrenos en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) ........................................................ 116 8 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial MAPAS Mapa 6.1: Cambios en la estructura fisonómica de los ecosistemas en El Salvador entre 1998 y 2008............................................................................................................................................. 104 Mapa 6.2: Cambios en la estructura fisonómica de los ecosistemas en El Salvador entre 2008 y 2011............................................................................................................................................. 105 9 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial RESUMEN Objeto del estudio El estudio se centra en evaluar la alineación de los resultados del uso, la tenencia y el mercado de la tierra en El Salvador con políticas públicas que, en las últimas décadas, han tenido como objetivo el desarrollo eficaz, inclusivo y sostenible desde el punto de vista ambiental tanto en las zonas rurales como urbanas. De esta forma, el estudio evalúa indirectamente la eficacia de las instituciones del sector agrario para brindar este tipo de resultados relacionados con el desarrollo para la producción agrícola, la urbanización y la gestión forestal. Algunos de los interrogantes clave para el Gobierno y para los que se intentará proponer soluciones en este estudio son los siguientes: ¿Hasta qué punto las intervenciones de las políticas públicas han sido eficaces para reducir la desigualdad rural? ¿Qué sucedió con los bienes inmuebles otorgados en concesión a las cooperativas de la Reforma Agraria en el marco de las últimas iteraciones de la Reforma Agraria? ¿A qué velocidad crecen las ciudades de El Salvador, y cuál es el grado de eficacia de la oferta de tierras urbanas en relación con la creciente demanda vinculada a la urbanización? ¿Hasta qué punto se han producido cambios en el uso de la tierra relacionados con la urbanización y la expansión agrícola de manera insostenible y de forma tal que aumentan la vulnerabilidad ante los desastres naturales? ¿Cuál fue la envergadura de la deforestación durante la última década? Marco y metodología El estudio se basa en la evaluación empírica del dinamismo reciente del mercado y del uso de la tierra como base para analizar la eficacia de las instituciones del sector agrario y brindar opciones normativas. Entre otras cosas, este tipo de evaluación emplea una serie de análisis temporales sobre los cambios detectados, a través de imágenes espaciales, en el uso de la tierra; comparaciones de datos obtenidos en diferentes censos sobre la producción y la tenencia de la tierra; estudios sobre el mercado de venta de tierras, y referencias cruzadas de datos sobre la pobreza. Debido a limitaciones en la cobertura de datos disponibles y recursos del estudio, los hallazgos no son exhaustivos ni tampoco reflejan necesariamente la totalidad del uso de la tierra, tenencia de la tierra y la dinámica de mercado de la tierra a lo largo de todo el país. Sin embargo, en su mayoría, el estudio maximiza el uso de los datos existentes y la selectividad en el análisis se basa generalmente en su relevancia estratégica. La forma en la que se incluye a la tierra en el proceso de desarrollo brinda el marco de referencia del estudio. Se deberían modificar de forma eficiente los usos de la tierra como recurso productivo en respuesta a las oportunidades de mayor productividad creadas por las 10 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial fuerzas del mercado y los cambios en las estructuras demográficas y económicas. Además, la tierra debería ser un recurso al que pudiera acceder la gran mayoría de la población con fines diversos, y su posesión y uso deberían combinarse con la suficiente seguridad en la tenencia para realizar inversiones que sean productivas y mejoren el bienestar. Por último, como se trata de un recurso limitado, los usos de la tierra también deben ser sostenibles. Reforma Agraria En el capítulo 1 se analizan brevemente algunos de los principales esfuerzos que se llevaron a cabo en El Salvador en relación con la tierra y se presentan las principales características del marco institucional actual para la gestión de la tierra. El Salvador es el segundo país del hemisferio occidental con mayor densidad de población, por lo que la tierra es un recurso escaso. En consecuencia, el acceso a la tierra y los esfuerzos por encontrar usos alternativos para ella han sido los temas centrales de la historia social, económica y política de este país. Hasta hace poco tiempo, la estructura de tenencia de la tierra de El Salvador se ha relacionado con la dinámica de los mercados de exportación para los productos básicos agroindustriales. Tras intentos vanos por reducir las desigualdades respecto de la propiedad de la tierra mediante la Reforma Agraria de las décadas de 1960 y 1970, el fuerte apoyo para realizar otra reforma se materializó cuando la junta cívico-militar tomó el poder, en el año 1979. Sin embargo, para entonces, se había desatado un conflicto civil, por lo que la Reforma Agraria de 1980 se propuso como una estrategia para aplacar la sublevación. Las reformas de la década de 1980 se realizaron en tres etapas distintas, en las que más de 85 000 familias se beneficiaron con la redistribución de más de 300 000 hectáreas de tierra. Los problemas relativos a las tierras ocuparon un lugar destacado en los Acuerdos de Paz de 1992, que incluyeron un Programa de Transferencia de Tierras (PTT) que se basó en un modelo en el que una parte estaba dispuesta a comprar y otra estaba dispuesta a vender en beneficio de aproximadamente 47 500 excombatientes, arrendadores y arrendatarios. Además, hubo organizaciones de campesinos sin tierra que también se beneficiaron como parte del acuerdo de 1991. Luego de siete años, el PTT distribuyó 3305 propiedades a 36 100 beneficiarios, en un área que abarcaba, aproximadamente, 100 000 hectáreas. En términos generales, los beneficiarios de la Reforma Agraria tuvieron dificultades para transformarse en agricultores exitosos. Las parcelas transferidas en el marco del PTT a través del Banco de Tierras eran, en promedio, de un valor agrícola inferior al de las parcelas transferidas a través de los programas de la década de 1980, lo cual socavó el potencial agrícola de esas nuevas fincas. Muchos beneficiarios tuvieron inconvenientes para reembolsar los préstamos y, con el tiempo, las deudas fueron canceladas. El Banco de Tierras se cerró en 1998, y la labor pendiente en materia de propiedades se transfirió al Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA). 11 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Marco jurídico e institucional El marco jurídico relativo al problema de las tierras en El Salvador consta, en gran medida, de 11 instrumentos clave. Dichos instrumentos son los siguientes: i) la Constitución, ii) el Código Civil, iii) la Ley de Urbanismo y Construcción, iv) la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador, v) la Ley de Medio Ambiente, vi) la Ley de Áreas Naturales Protegidas, vii) la Ley de Patrimonio Cultural, viii) la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, ix) la Ley de Catastro, x) la Ley sobre Títulos de Predios Urbanos y xi) la Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria. Además, existen diversos decretos institucionales y regulaciones que tienen un impacto directo en los derechos y usos de tenencia de la tierra. En marzo de 2011 se aprobó la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (decreto 644 de 2011), pero esta ley no entrará en vigor hasta agosto de 2012. Desde principios de la década de 1990, El Salvador comenzó a mostrar un gran avance en la actualización del marco jurídico e institucional para la administración de tierras. Con la creación del Centro Nacional de Registros (CNR) en el año 1994, El Salvador fue pionero en América Latina en fusionar el registro legal con la descripción geográfica de las parcelas de tierra (urbanas y rurales) dentro del marco de una única entidad. Esta metodología de registro, conocida como “folio real”, reemplaza la costumbre muy antigua de registrar los derechos reales de propiedad dentro del marco de un sistema basado en títulos o basado en las personas. En la actualidad, el CNR es uno de los registros más sofisticados de la región, está completamente autofinanciado y cuenta con una gran aprobación por parte del público por la eficiencia y transparencia de sus servicios. Se han medido sistemáticamente más de dos terceras partes de las parcelas del país y, hoy en día, El Salvador se encuentra en el tercio más alto con el puesto 54 entre 183 naciones en la clasificación del año 2012 del indicador Doing Business del Grupo del Banco Mundial para el registro de la propiedad. A pesar de la relativa solidez de algunos aspectos del marco institucional en lo que respecta a la gestión de tierras, existen desafíos significativos en relación con la informalidad en la tenencia de tierras. Al igual que en la mayor parte de América Latina, la informalidad en el acceso a la tierra, en el uso y en las transacciones comerciales es bastante común en El Salvador. Desde el año 2000, el ISTA ha registrado invasiones de tierras en 53 propiedades rurales. Existen varias iniciativas de regularización de las tierras para abordar el problema de la informalidad y de la invasión de tierras en las áreas rurales. De igual modo, a pesar de que la Ley de Urbanismo y Construcción existe desde hace mucho tiempo, se ha llevado cabo una gran cantidad de desarrollo urbanístico, ventas y subdivisiones informales, que provocaron el surgimiento de al menos tres programas de regularización para las tierras urbanas. Durante algún tiempo, hubo discusiones relativas a la sanción de una ley especial para abordar los problemas de alrededor de 300 000 parcelas que se subdividieron de manera informal principalmente sobre tierras urbanas, pero no se ha avanzado mucho al respecto. Los obstáculos más importantes para la 12 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial regularización de las parcelas urbanas incluyen las hipotecas que no se cancelaron en el registro, las subdivisiones o modificaciones no registradas a las parcelas existentes, y los gravámenes inexactos sobre las propiedades. Tenencia de tierras rurales y reducción de la pobreza En el capítulo 2 se cuestiona la eficacia de las intervenciones de las políticas públicas, entre ellas, la Reforma Agraria, en la reducción de la desigualdad rural y la inseguridad en la tenencia de tierras. El Salvador ha logrado revertir, en gran medida, la desigualdad extrema respecto del acceso a la tierra que fue característica durante la mayor parte de la historia del país. La distribución de la tierra se ha vuelto más equitativa en las últimas cuatro décadas, en las que se observa una disminución del coeficiente de Gini de la tierra de 0,81 a 0,75 y del porcentaje de hogares rurales sin tierras, del 41% al 18%. Las mejoras más notables se registraron en los departamentos de La Unión, San Vicente y Ahuachapán. Los programas de redistribución de la tierra en el marco de la Reforma Agraria y el PTT redistribuyeron 482 882 hectáreas de tierra, o alrededor del 31% de la superficie estimada de tierras agrícolas del país. Los departamentos de Usulután, La Libertad y Sonsonate representan el 41% de la tierra redistribuida. Entre 2005 y 2009, la superficie promedio de las fincas pertenecientes a las personas que no son pobres se redujo casi la mitad, mientras que la superficie promedio de las fincas pertenecientes los pobres, aunque fue menor en términos absolutos, se mantuvo igual. De hecho, en la actualidad, la fragmentación y los usos alternativos de la tierra representan los principales desafíos para el país. La fragmentación actual de las tierras agrícolas indica que los hogares rurales ya no dependen de la tierra de la misma manera que antes. Las perspectivas económicas a largo plazo de los hogares rurales dependen de las oportunidades de obtener ingresos a partir de empleos complementarios no agrícolas, la urbanización y la transferencia de remesas1. En este contexto, las políticas del Gobierno no deberían desalentar ninguna de estas actividades, ya que podrían considerarse como opciones racionales para los hogares rurales. Aunque la formalización de los derechos de propiedad de la tierra redistribuida en el marco de la Reforma Agraria sigue siendo un asunto pendiente, en términos generales, la seguridad percibida respecto de la tenencia de la tierra es alta para la población total. El ISTA aún debe legalizar los títulos de propiedad individuales de más de 170 000 predios. Estos títulos del ISTA presentaban muchas irregularidades. Los títulos de propiedad de las cooperativas se retenían hasta que se cumplía un período de 30 años de gestión conjunta o hasta que se reembolsaba la deuda. En lugar de registrar los títulos de propiedad en el protocolo notarial, como corresponde en el caso de las transferencias privadas, se los registró en el libro especial del presidente del ISTA. Cuando se otorgaban los títulos, los beneficiarios generalmente no sabían que debían registrarlos en el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas o no recibían 1 Esto no difiere demasiado de la situación actual de China, donde la superficie promedio de una finca es de 0,6 hectáreas; sin embargo, allí el alquiler de la maquinaria agrícola ayuda a aumentar la productividad y el Gobierno promueve la consolidación de las fincas (esto último sería una opción menos factible en El Salvador). 13 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial asistencia para completar el trámite. La distribución de tierras a grupos de beneficiarios individuales bajo la modalidad de titularidad conjunta (proindiviso) también dificultó la legalización. Una situación similar ocurre con los miembros de las cooperativas que desean obtener el título de propiedad de sus parcelas individuales. La falta de registros de la propiedad confiables y actualizados implica un gran obstáculo para los esfuerzos actuales de regularización. La actualización del inventario de propiedades y de la información catastral del ISTA constituye una importante inversión para mejorar la gestión de las tierras. La sistematización de los registros de la propiedad existentes en un inventario digital le brindaría al ISTA una herramienta para realizar un mejor seguimiento de las operaciones inmobiliarias. Este tipo de inventario también mejoraría la transparencia y reduciría los costos de las transacciones, ya que permitiría que otras instituciones y el público en general accedieran a la información con mayor facilidad. Además, el ISTA podría invertir en un esquema más sistemático para actualizar la información catastral de los registros que no cumplen con las especificaciones técnicas actuales, en lugar de intentar resolver cada caso de forma individual. Estas actividades no solo requieren inversiones sustanciales en tecnología y personal, sino también una coordinación institucional apropiada con el CNR. En particular, el CNR sólo puede registrar documentos que cumplan los requisitos de ley para preservar la seguridad jurídica. Uso de la tierra y productividad agrícola En el capítulo 3 se analiza lo sucedido con las tierras otorgadas en concesión a las cooperativas de la Reforma Agraria en el marco de las últimas iteraciones de dicha reforma . Estas cooperativas tienen acceso a una mayor cantidad de tierras y más probabilidades de ser propietarias que las “otras empresas comerciales” (tal como se definen en el Censo Agrícola); sin embargo, cultivan una menor proporción de las tierras en comparación con este grupo. Según datos disponibles, mientras que la superficie promedio de un predio de las “cooperativas de la Reforma Agraria” es de 328 hectáreas, la de las “otras empresas comerciales” es de 73 hectáreas. Además, las cooperativas de la Reforma Agraria explotan casi exclusivamente las tierras de las cuales son propietarias (98%). En promedio, cultivan un 10% menos en sus predios que el grupo de comparación (si se tiene en cuenta la superficie del terreno). Las cooperativas de la Reforma Agraria producen una mayor cantidad de maíz y caña de azúcar que las otras empresas comerciales. Sin embargo, esta diferencia se vuelve insignificante cuando se considera la superficie del terreno. La caña de azúcar y el café son los dos cultivos más importantes para ambos grupos, aunque una mayor cantidad de productores cultiva café. 14 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Si se tiene en cuenta la superficie de sus predios, las cooperativas de la Reforma Agraria y las otras empresas comerciales tienen un acceso similar a maquinarias, insumos y créditos. La diferencia respecto del acceso a tractores, equipos de cosecha, uso de fertilizantes y utilización de créditos, en particular, resulta estadísticamente significativa. Sin embargo, estas diferencias se vuelven poco significativas cuando se incluye la superficie del terreno, lo que sugiere que probablemente la escala de operaciones sea el factor que guarda correlación con el mayor uso. Además, cuando se tiene en cuenta la superficie del terreno, los resultados demuestran que las cooperativas de la Reforma Agraria usan los equipos de pulverización un 11,9% menos que el grupo de comparación. Operaciones inmobiliarias de las cooperativas de la Reforma Agraria Con el fin de evitar fragmentaciones y mantener economías de escala, se aplicaron restricciones estrictas sobre las tierras pertenecientes a las cooperativas de la Reforma Agraria. Cuando comenzó la primera etapa, las cooperativas no estaban autorizadas a vender, alquilar ni subdividir sus tierras. Estas restricciones fueron eliminándose progresivamente durante la década de 1990, cuando el país adoptó una política orientada a liberalizar y reactivar el sector reformado (Programa de Promoción de la Reactivación Económica y Social). Para vender las tierras pertenecientes a las cooperativas a personas que no sean miembros, se deben realizar subastas públicas no judiciales de las cuales, entre 1997 y 2006, se realizaron 78; sin embargo, a pesar de las reformas legales de los años noventa, las subastas públicas no constituyen un mecanismo efectivo para la participación de las cooperativas en las operaciones del mercado de tierras. La superficie promedio de las parcelas subastadas exitosamente a través del proceso formal fue de 68 hectáreas, y el valor de venta promedio por hectárea fue de US$8459 (en dólares de 2005). Las cooperativas no han informado la utilización de este mecanismo desde 2006. Además, en la mayoría de las subastas hubo un solo licitante. En estos casos, las cooperativas obtuvieron precios no competitivos. En 12 de las 20 subastas de las que se compararon datos sobre los precios de tierras municipales, el precio de venta propuesto en la subasta fue significativamente menor que el precio de venta promedio de una propiedad rural dentro del mismo municipio. Mientras tanto, las cooperativas siguen utilizando mecanismos informales para vender tierras a agentes externos. Expansión urbana: Alcance, ventajas y desventajas y vulnerabilidad ante desastres naturales En el capítulo 4 se cuestiona la forma en que la gestión de tierras en El Salvador enfrentó los desafíos que supone la oferta de tierras urbanas en la última década. Durante la primera década del siglo actual, la expansión urbana se produjo con mayor velocidad fuera de la capital del país. El área urbana del Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), creció alrededor de un 30%, de aproximadamente 115 kilómetros cuadrados a más de 148 kilómetros cuadrados. Este índice de expansión fue comparable a los índices mundiales de la década de 15 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 1990; sin embargo, de manera muy significativa, los dos municipios satélite del AMSS, Colón y San Juan Opico, ambos ubicados en el departamento de La Libertad, pasaron de estar no urbanizados en absoluto a contar con 26 kilómetros cuadrados de desarrollo urbano en este mismo período. El crecimiento fue más acelerado en Santa Ana y San Miguel que son la segunda y tercera ciudades mas importantes en el país respectivamente. En Santa Ana se registró un marcado crecimiento del 120%, de aproximadamente 17 kilómetros cuadrados a más de 37 kilómetros cuadrados. En el caso de San Miguel, el crecimiento registrado fue de alrededor del 60%, de unos 24 kilómetros cuadrados a más de 38 kilómetros cuadrados. Ubicación de los nuevos asentamientos y preocupaciones en la esfera de las políticas públicas A pesar de la elasticidad relativa en la oferta de tierras urbanas, durante las últimas dos décadas, han surgido diferentes cuestiones que suponen desafíos para las políticas públicas debido a la ubicación de los nuevos asentamientos. En estas tres ciudades, se observa un importante crecimiento sobre las áreas más pendientes. Esto ocurre principalmente en San Salvador y Santa Ana. San Miguel, por su parte, se encuentra en un terreno con costas mucho más bajas. Debido al índice de población relativamente alto en relación con la superficie terrestre, se prevé que el costo de oportunidad de la producción agrícola de El Salvador sea bastante alto. En el futuro, se espera que el mercado ejerza una fuerte presión para que se empiecen a usar las tierras agrícolas de una forma más productiva. Gran parte de la expansión urbana de la última década tuvo lugar en tierras con un buen potencial agrícola (suelos de clase I y II). La mayor proporción se registró en Santa Ana (cerca de la mitad), luego en San Miguel (un cuarto) y, por último, en San Salvador (alrededor de una quinta parte). Además, una parte de la expansión urbana en San Salvador y Santa Ana ha desplazado a los bosques. Esta tendencia plantea interrogantes sobre la eficacia de los mecanismos de planificación del uso local de la tierra en todas las ciudades, pero, en particular, en las ciudades secundarias. Control del desarrollo en el AMSS La mayor parte de la expansión urbana que tuvo lugar dentro del AMSS entre los años 2000 y 2010 se produjo de conformidad con el Plan Maestro, a pesar de que la expansión urbana afectó a las áreas expuestas a riesgos que se zonificaron para brindar la máxima protección, especialmente en el sur, y se produjo en tierras zonificadas para el desarrollo agrícola, en el noreste. Para 2010, alrededor del 14% de la superficie edificada de la ciudad se había desarrollado sobre áreas que no estaban zonificadas para uso urbano. Diversos estudios sobre los cambios en el uso o en las aplicaciones de intensificación de las tierras durante los últimos años sugieren que es posible que gran parte de la expansión urbana se haya producido sin previa autorización formal para el desarrollo. 16 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capacidad de respuesta del marco institucional para el desarrollo de tierras urbanas Las conclusiones iniciales sugieren que, en lugar de adoptar políticas que resultaron poco permeables o indiferentes a la urbanización, en las últimas dos o tres décadas, el Gobierno de El Salvador adoptó un enfoque más dinámico, en particular, mediante la creación de un organismo de planificación general: la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) que actua como una agencia sombrilla. Las observaciones de los desarrolladores urbanísticos del sector privado y demás profesionales del sector inmobiliario indican que este mecanismo de coordinación en San Salvador brindó un marco previsible y relativamente eficaz para el desarrollo urbanístico. Además, a partir de una comparación realizada a nivel regional del plazo habitual para la obtención de todos los permisos de construcción necesarios para cambiar el uso de la tierra de rural a urbano, se llegó a la conclusión de que, en San Salvador, este plazo era muy favorable (de 2,5 meses en promedio en 2006). Los plazos más largos para el permiso de planeación generalmente implican una menor elasticidad en la oferta de tierras, lo que origina precios menos accesibles y un desarrollo más informal. Sin embargo, existe el riesgo de que tiempos cortos puedan implicar un escrutinio menos adecuado de la sustentabilidad de los patrones actuales en la conversión del uso de la tierra. Por otro lado, el nivel de control de la planificación urbana y el desarrollo urbanístico fuera de San Salvador es mucho menor y, según se informa, los trámites para la obtención de permisos de construcción pueden llevar hasta dos años. Sin los permisos exigidos, no es posible registrar las parcelas subdivididas en el CNR ni utilizarlas como garantías para préstamos en bancos comerciales. Existen pocos vínculos directos o poca coordinación entre el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y los municipios de San Miguel, Santa Ana y los del valle San Andrés. Expansión urbana e inclusión En el capítulo 5, se analiza en qué medida la expansión espacial urbana en El Salvador se ha llevado a cabo de forma inclusiva. En las ciudades principales, más de un tercera parte, y a veces cerca de la mitad, de todo el crecimiento urbano se produjo, durante la última década, en asentamientos precarios. En Santa Ana y San Miguel, la mayor parte de este crecimiento se produjo en asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta. Casi la mitad (45%) del crecimiento de tierras urbanas nuevas en el AMSS y Santa Ana durante la primera década de este siglo se produjo en asentamientos precarios, que, por lo general, carecen de uno o más servicios públicos urbanos básicos y tienen viviendas construidas con materiales inestables. En el AMSS, alrededor de la mitad de este crecimiento precario (44%) se produjo en asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta, mientras que, en Santa Ana, la proporción equivalente fue de dos terceras partes (66%). En San Miguel, más de una tercera parte del crecimiento de tierras urbanas nuevas se produjo en asentamientos precarios y casi tres cuartas partes (72%) se registraron en zonas de vulnerabilidad alta o extrema. En los dos municipios satélites principales del AMSS, Colón y San Juan Opico, más de una tercera parte (38%) del 17 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial crecimiento urbano tuvo lugar en asentamientos precarios y más de una tercera parte (37%) fueron asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta. Precios de las tierras urbanas y asequibilidad Según los datos disponibles sobre el mercado de tierras y la distribución del ingreso, una parcela pequeña típica en el extremo inferior del mercado es relativamente asequible en el AMSS, moderadamente asequible en Santa Ana y prácticamente inasequible en San Miguel. Estos resultados se basan en una definición de trabajo de “asequibilidad” que implica que el costo de las tierras no supera el triple de los ingresos anuales de los hogares. En el AMSS, una cuarta parte de los hogares del departamento correspondiente consideraría inasequibles los precios de las tierras del extremo inferior del mercado formal. En Santa Ana, esta proporción aumenta al 40%, y en San Miguel es mucho más alta (80%) 2. Estas tendencias pueden reflejar de manera parcial la “deflación” de la década de 2000 que siguió al auge de la década de 1990. Inclusión y marco reglamentario del desarrollo urbanístico Estas tendencias son motivo de preocupación en la esfera de las políticas públicas, puesto que sugieren que una parte considerable de la expansión urbana de El Salvador se está produciendo con una importante vulnerabilidad socioeconómica. Además, también se señaló una aparente correlación entre la ubicación de los asentamientos precarios y las pendientes pronunciadas en algunas partes del AMSS y de Santa Ana, lo que expone a algunas personas a una vulnerabilidad de doble filo. Sin embargo, según al menos una medida, tres cuartas partes de la población del departamento de San Salvador pueden costear una parcela pequeña típica en el extremo final del mercado formal del área metropolitana, lo que sugiere que algunos aspectos del marco reglamentario no son demasiado estrictos. Por ejemplo, una reglamentación clave, la superficie mínima de las parcelas, parte de los 75 metros cuadrados en el AMSS y puede ser menor de 100 metros cuadrados en Santa Ana y San Miguel. Una comparación regional de otra disposición reglamentaria clave, el ancho mínimo de los caminos en las subdivisiones urbanas, también muestra una imagen favorable de San Salvador. Normalmente, los espacios públicos grandes que incluyen requisitos acerca del ancho de los caminos se traducen en menos tierras vendibles en la subdivisión y, por lo tanto, los costos por unidad de tierra son más altos para los consumidores. La informalidad ofrece el ingreso en un sistema a diferentes precios y el argumento ambivalente de este capítulo está en consonancia con la prevalencia de subdivisiones residenciales informales que, según se informa, ascienden a más de 300 a nivel nacional. 2 En particular, el análisis de San Miguel se realizó sobre la base de los pocos precios disponibles para las subdivisiones. Sin embargo, las partes interesadas locales percibieron los precios informados como estimaciones realistas de ese submercado. 18 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Dados los indicadores de asequibilidad observados en este capítulo, es probable que importantes segmentos de la población urbana de El Salvador obtengan acceso a los espacios urbanos al ingresar a precios inferiores a los ofrecidos en el mercado formal, es decir, al comprar parcelas en el sector informal, generalmente en subdivisiones informales. En vista de que El Salvador cuenta con varias medidas reglamentarias clave de desarrollo urbanístico que se ajustan a la realidad, es posible que los bajos ingresos continúen siendo el obstáculo insuperable que sostiene los mercados informales por algún tiempo. Según se informa, las solicitudes de permisos para desarrollo urbanístico posteriores a la transformación de la tierra son muy comunes. La eficacia del proceso de regularización3 si se realiza, será un factor determinante fundamental del tiempo que estos segmentos vulnerables de la población permanecerán en situaciones en las cuales su bienestar se ve comprometido. Uso de la tierra y deforestación En el capítulo 6, se presentan las conclusiones de los análisis originales del uso de la tierra en relación con la deforestación. Durante el período comprendido entre 1998 y 2008, se perdió un total aproximado de 44 000 hectáreas de bosques naturales, a una tasa de deforestación anual promedio del 1,5%. En 2008, la tasa disminuyó considerablemente, y solamente se perdieron 1334 hectáreas de bosques naturales durante el período 2008-11, a una tasa del 0,17% anual. Si bien la tasa en este segundo período es considerablemente menor, el hecho de que hubo solo tres puntos de medición en 13 años no excluye la posibilidad de que la tendencia pueda haber comenzado antes de 2008. Una comparación con las cifras de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura sugiere que la marcada disminución de las tasas de deforestación anuales probablemente haya comenzado después de 2005, pero antes de 2008. Cabe notar que el grado de resolución del análisis espacial no necesariamente permitió la detección de algunos tipos de deforestación como por ejemplo la causada por la perdida de café de sombra. La conversión de los bosques se produjo principalmente en los bosques caducifolios tropicales de hoja ancha de las tierras bajas, en suelos bien drenados, y la mayoría de los bosques perdidos se convirtieron en cultivos anuales y pastizales, en lo que parece ser un paisaje de agricultura de subsistencia. La única forma de realizar con certeza esta evaluación, que incluye la identificación de los cultivos específicos, es mediante la verificación en el terreno durante la temporada de cultivo. Sin embargo, es probable que, en el terreno montañoso relativamente pronunciado, la deforestación se haya realizado para 3 Entre los obstáculos más importantes para la regularización de las parcelas urbanas se incluyen las hipotecas que no se cancelaron en el Registro, las subdivisiones o modificaciones no registradas a las parcelas existentes, y los gravámenes inexactos sobre las propiedades. Vale la pena resaltar que el Sistema Registral Salvadoreño es declarativo, por lo que no existe la obligación de presentar los documentos al registro para su inscripción. 19 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial crear tierras de pastoreo, mientras que, en el terreno más llano, los bosques probablemente se hayan eliminado a fin de preparar campos agrícolas. Durante ambos períodos, se realizó la tala de manglares para la creación de granjas de camarones, pero las pérdidas no fueron tan grandes (91 hectáreas y 32 hectáreas, respectivamente, para cada período). Por último, durante los períodos de las evaluaciones, no hubo cambios tendientes a la recuperación del uso productivo de la tierra para los ecosistemas naturales. Todos los cambios fueron transformaciones de ecosistemas naturales en tierras de cultivo, de pastoreo y otros usos productivos de la tierra. La deforestación fue mayor en las regiones noroeste, central y sudeste del país. En la región sudoeste casi no hubo deforestación, mientras que en el noreste fue mínima. Hubo 8 municipios con tasas de deforestación superiores al 50% y 12 con tasas que oscilaban entre el 25% y el 50%4 . No se conoce el grado de entresaca de los bosques mediante la tala selectiva de árboles maduros y la recolección de madera, el principal combustible para cocinar que se utiliza en las zonas rurales de El Salvador. Deforestación y políticas públicas en el sector agrario Las causas de la deforestación y de la disminución de las tasas de deforestación anuales promedio entre los períodos 1998-2008 y 2008-11 no se pueden definir sin contar con más información sobre los procesos socioeconómicos que se llevan a cabo en la zona rural de El Salvador. Se realizaron análisis de correlación para estudiar el papel potencial de los programas de redistribución de la tierra, la distribución subsidiada de semillas y fertilizantes y la estructura agraria, pero no se determinó que las variables asociadas tuvieran un valor alto o una correlación estadísticamente significativa. Deforestación y límites de la conservación Cabe señalar que una parte importante de la deforestación de los últimos años se produjo dentro de áreas de conservación formalmente deslindadas que se definieron y delimitaron en 2004 como parte del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, pero para las cuales no se ha definido legalmente otra reglamentación. Además, en la práctica, el Gobierno no ha promovido la gestión orientada a laconservación ni prácticas específicas de uso de la tierra fuera de las áreas protegidas adquiridas legalmente. Tendencias del mercado de tierras En el capítulo 7, se analizan los datos disponibles sobre el mercado de tierras en tres 4 Se excluyeron de los análisis los municipios que tenían bosques de referencia de menos de 1000 hectáreas en 1998. 20 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial departamentos (Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate) para identificar las tendencias y el dinamismo en el uso de la tierra durante la primera década de este siglo. Los precios de las ventas de tierras permanecieron relativamente estables entre 2001 y 2010 en los tres departamentos. La superficie promedio de las propiedades que se venden aumentó en los mercados de tierras urbanas y disminuyó en los mercados de tierras rurales entre 2001 y 2010. Esta tendencia de los mercados de tierras rurales confirma la fragmentación de los predios que se observó en la comparación de los datos de los censos del sector agropecuario de 1971 y 2008. En términos generales, los mercados de tierras de los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate experimentaron un mayor dinamismo en el sector rural que en el urbano. La cantidad de operaciones registradas aumentó más en las zonas rurales que en las urbanas. Los precios de las ventas de tierras en las zonas rurales también mostraron una tendencia ascendente, con valores atípicos notables en los lugares aledaños a las zonas urbanas grandes. Tendencias del mercado de tierras en las ciudades de Santa Ana y Sonsonate y municipios aledaños Los precios de las tierras en las zonas rurales aledañas a las ciudades de Santa Ana y Sonsonate se comportaron de modo distinto a los precios de otros municipios. El municipio de Santa Ana tuvo un precio promedio en las zonas urbanas de US$55 por metro cuadrado en 2001. El precio en las zonas urbanas aumentó a US$63 y US$81 por metro cuadrado en 2005 y 2010, respectivamente. El precio promedio en las zonas rurales de este municipio disminuyó en 2005 y 2010 en comparación con la base de 2001. En contraste, el municipio vecino de San Sebastián Salitrillo tuvo un aumento importante en las ventas de tierras de propiedades rurales, de 18 en 2001 a 773 en 2005. Los precios promedio en las zonas rurales también aumentaron notablemente, de US$1,53 por metro cuadrado en 2001 a US$7,5 y US$13,4 por metro cuadrado en 2005 y 2010, respectivamente. El dinamismo en el municipio de San Sebastián Salitrillo confirma el patrón de expansión espacial de la ciudad de Santa Ana, que se introdujo físicamente en este municipio durante el período en el que se observó este dinamismo del mercado de tierras. En el departamento de Sonsonate, el municipio de Sonzacate, aledaño a la ciudad de Sonsonate, tuvo el valor más alto registrado para las propiedades rurales en 2001 y 2005, y el segundo valor más alto en 2010. Estas tendencias indican que existe un gran dinamismo en los mercados de tierras rurales cercanos a las grandes ciudades, y que el nivel de desarrollo urbanístico que tiene lugar en estas tierras se percibe como de alto valor. Normalmente los mercados reflejan la información sobre las políticas públicas, lo que incluye la ampliación prevista de la infraestructura y las inversiones planificadas del sector privado. Una perspectiva integrada de uso de la tierra y políticas públicas En el penúltimo capítulo (capítulo 8), se analizan las conclusiones empíricas del estudio desde una perspectiva más integrada e intersectorial, a fin de comprender mejor sus implicaciones con respecto a la política pública. El capítulo se divide en tres partes. En la primera sección, se identifican y se analizan las áreas en las que parece haber congruencia entre las políticas públicas y los resultados prácticos. A continuación, se centra la atención en las áreas que carecen de esta 21 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial congruencia. Por último, se realiza una breve evaluación de las instituciones existentes que actúan como mediadoras en los conflictos relativos al uso de la tierra para defender el interés nacional. ¿En qué aspectos se cumplen los objetivos de las políticas públicas? En la primera sección, se identifican y se analizan las áreas en las que parece haber congruencia entre las políticas públicas y los resultados prácticos. Estas incluyen las siguientes: i) la elasticidad de la oferta en la transformación de tierras rurales y periurbanas en tierras de uso urbano, según lo demuestran el patrón dominante de infraestructura que precede al asentamiento y las tendencias de precios moderadas, particularmente en San Salvador y Santa Ana; ii) la efectividad de los mecanismos institucionales para mediar en las distintas exigencias de tierras en los espacios periurbanos aledaños al AMSS, con las notables excepciones de crecimiento menos regulado en los municipios satélites de Colón y San Juan Opico, y el hecho de que la zonificación no excluyó adecuadamente de la urbanización a las pendientes pronunciadas cercanas al AMSS; iii) la reducción de la desigualdad relativa a las tierras rurales debida a la combinación de políticas activas y fuerzas del mercado, y iv) la reducción de las tasas de deforestación en años recientes, en los cuales la tasa disminuyó considerablemente, al menos desde 2008, aunque la relación con las políticas públicas no es clara. ¿En qué aspectos no se cumplen los objetivos de las políticas públicas? En la segunda sección, la atención se centra en las áreas que carecen de congruencia con las políticas públicas. Dichas áreas incluyen las siguientes: i) las limitaciones de los mecanismos de zonificación del uso de la tierra y de control del desarrollo tendientes a erradicar los asentamientos urbanos de zonas propensas a agravar daños por desastres naturales, especialmente de las zonas con pendientes pronunciadas; ii) las deficiencias de estos mismos mecanismos y de los procesos participativos para deliberar activamente sobre la posible pérdida de tierras agrícolas importantes debido al desarrollo urbano, especialmente en Santa Ana y San Miguel; iii) la concentración espacial de los pobres de las zonas urbanas, a causa de la cual los asentamientos precarios —muchos de ellos, con una vulnerabilidad alta o extrema— se han convertido en un gran núcleo del nuevo asentamiento urbano, en un contexto donde la delincuencia y la violencia son cada vez mayores; iv) la imposibilidad de la estructura de tenencia de la tierra más equitativa creada por la Reforma Agraria de mejorar la productividad agrícola, a pesar de que las cooperativas de la Reforma Agraria tienen más tierras disponibles y gozan de un acceso a maquinarias, insumos y créditos similar al de otras empresas comerciales; v) la incongruencia entre el alto grado de fragmentación de las parcelas rurales que existe actualmente y las aspiraciones de las políticas públicas de eliminar la pobreza rural principalmente a través de los crecientesingresos agrícolas; vi) la falta de disposiciones eficaces de gestión de la tierra para proteger a los bosques y a los servicios ambientales que estos prestan, al menos entre 1998 y 2005, con el consiguiente aumento del riesgo de exposición a desastres naturales, y vii) la tensión entre la expansión del acceso a la tierra y la seguridad formal de tenencia de la tierra, por la cual los altos costos de transacción percibidos de la transformación y la subdivisión oficiales de las tierras crearon un obstáculo para dar respuestas eficaces, formales y basadas en el mercado a la naturaleza cambiante de la demanda de tierras especialmente durante la guerra civil, lo que generó alrededor de 300 000 parcelas producto de subdivisiones informales y dificultades para la transferencia eficaz de las tierras de la Reforma Agraria. 22 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Instituciones mediadoras en los conflictos relativos a las políticas públicas y promotoras del uso eficaz de la tierra Por último, se presenta una breve evaluación de las instituciones existentes que actúan como mediadoras en los conflictos relativos al uso de la tierra para defender el interés nacional. Estas incluyen las siguientes: i) los instrumentos de zonificación del uso de la tierra y control del desarrollo que podrían conciliar las exigencias de uso de la tierra relacionadas con los diferentes programas sectoriales y de desarrollo, pero que en El Salvador no se ejecutan de forma suficiente, especialmente fuera de la capital, donde la expansión urbana es más rápida; ii) las iniciativas de regularización de la tenencia de la tierra (que constituyen un mecanismo ex post para abordar los conflictos sobre el uso de la tierra en que la ocupación o el uso informales luego se consideran aceptables); no obstante, el avance en El Salvador ha sido lento, lo que ha prolongado una situación en la cual el bienestar de las comunidades vulnerables se ve comprometido; iii) los sistemas de información sobre tierras y la gestión, ámbito donde la confiabilidad, la accesibilidad y la amplitud de la información sobre la tierra han mejorado considerablemente en las dos últimas décadas, aunque el uso sistemático de dicha información en una plataforma integrada para respaldar la toma de decisiones y las consultas públicas continúa siendo limitado; iv) el impuesto inmobiliario, que, si bien puede incentivar el uso de la tierra de forma más eficaz e incrementar los ingresos por servicios municipales, aún no se ha implementado en El Salvador; v) la nueva Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, que ofrece un marco común para el uso de la tierra en todo el territorio nacional, pero cuya aplicación será un gran desafío, no solo desde la perspectiva de los recursos locales necesarios, sino también porque podría provocar cierta resistencia por parte de algunos municipios, puesto que se opondría a las disposiciones generales constitucionales y de las políticas públicas relacionadas con la descentralización y la subsidiariedad. Varios de los resultados de desarrollo adversos observados en este estudio, pueden ser atribuidos en parte a la inadecuada compilación y análisis de las fuentes de datos existentes y a una coordinación débil entre las agencias dentro del gobierno. Por ejemplo, este estudio encontró discrepancias significativas en los estimados de las existencias actuales de las reformas agrarias de la tierra. Adicionalmente, como se noto anteriormente, la debilidad en el desarrollo de mecanismos de control ha contribuido a algunas deficiencias en el fomento del uso sustentable del cambio de la tierra. Opciones normativas En el último capítulo del estudio se presenta una serie de opciones normativas para que el Gobierno de El Salvador y las organizaciones de la sociedad civil del país tomen en consideración a fin de abordar los desafíos clave relacionados con la tenencia, el uso y el ordenamiento de la tierra. La matriz de opciones normativas que se indica a continuación comprende varios instrumentos normativos, entre los que se incluyen cambios legales/reglamentarios a nivel nacional, impuestos, medidas de planificación a nivel municipal y una mayor participación de la sociedad civil y del sector privado. 23 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Preocupación en la Opción normativa Ventajas y Posibles obstáculos esfera de las políticas desventajas para la aplicación públicas Acumulación de tierras Adoptar medidas provisorias Se podría fomentar la . Requiere un análisis de la Reforma Agraria para la regularización aparición de antiguas minucioso sobre opciones sin títulos de propiedad sistemática de las tierras por disputas sobre legales y regulatorias. zona, en lugar de caso por derechos de caso. propiedad. Limitaciones en la Simplificar los procedimientos Es probable que en Para eliminar las transferibilidad de las de regularización de los algunas tierras rurales restricciones quizá se tierras de la Reforma derechos de tenencia de la se abandone la requieran medidas Agraria y las de los tierra. agricultura por legislativas. residentes de subdivisiones completo. urbanas informales Eliminar los obstáculos para las transferencias directas y La tierra podría voluntarias de tierras de las nuevamente estar cooperativas a titulares concentrada en unos individuales y de propietarios pocos productores absentistas a los titulares actuales. Suministro de asistencia técnica a los beneficiarios de la reforma agraria basada en nuevas tecnologías y oportunidades de mercad, para facilitar una mejor toma de decisiones sobre la venta o la retención de tierras agrarias reformadas. Ocupación de tierras Alejar la expansión urbana Costos de Costos de la aplicación. agrícolas de buena futura de las tierras con gran infraestructura calidad debido a la potencial agrícola. posiblemente más Algunas zonas de buena expansión urbana altos. calidad ya están parcialmente urbanizadas. Desarrollo comercial más lento. Mayores tiempos de desplazamiento entre la residencia y el trabajo. Capacidad de Crear un conjunto compartido Pérdida de cierta Competencia entre los planificación del uso de de profesionales técnicos autonomía municipal. municipios por los la tierra y control del calificados y capacidad de recursos y talentos. desarrollo insuficientes en análisis de información sobre las ciudades secundarias la tierra para los municipios No está claro a cuál de los y los municipios satélites aledaños. niveles existentes de instituciones gubernamentales le correspondería este recurso compartido. 24 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial La mayor parte del desarrollo espacial aledaño no es interinstitucional. Fortalecer los sistemas de Si se hace demasiado información sobre la tierra para hincapié en obtener Se deberá fortalecer la la toma de decisiones, incluido datos sumamente capacidad para utilizar el uso de tendencias sobre el precisos, se podrían sistemas modernos. espacio y el mercado de tierras demorar las y de sistemas de mapas de inversiones zonas de riesgo de desastres fundamentales en para orientar la planificación infraestructura y otros urbana y priorizar las bienes públicos. inversiones en infraestructura. Descentralización de Implementar un sistema de Menor control Los impuestos responsabilidades por el impuestos inmobiliarios cuyas financiero por parte inmobiliarios no son desarrollo urbanístico y la recaudaciones se entreguen a del Gobierno central. populares. expansión de servicios en los municipios en su totalidad los municipios más débiles o en gran parte. Los valores de las tierras no se registran sistemáticamente. Los costos administrativos pueden ser injustificadamente altos. Rápida expansión Aumentar la relación permitida Mayor congestión Costos de la mejora de la horizontal de las entre el espacio total urbana y tráfico, a capacidad de ciudades, generalmente construido y la superficie menos que se aborden infraestructura y servicios sobre pendientes terrestre. adecuadamente dichas para la mayor densidad de pronunciadas y en tierra cuestiones. población. apta para la agricultura Aversión cultural a vivir en apartamentos en altura, incluido el temor residual derivado de terremotos anteriores. Aumentar la aplicación de Se restringe el espacio Altos costos de ejecución, medidas para preservar las para el desarrollo, lo en especial para los zonas de protección máxima. que posiblemente pobres, si no se brindan genere un aumento del alternativas accesibles. precio de las tierras. Acelerar la regularización de Se desalienta el Puede haber conflictos los títulos de propiedad de crecimiento vertical. respecto del estado de terrenos baldíos dentro de los propiedad de las tierras. perímetros urbanos. Introducir un impuesto a los Se podría fomentar el Los costos administrativos terrenos baldíos de zonas desarrollo superficial podrían ser elevados. urbanas. para evadir impuestos. Concentración espacial Crear incentivos para promover Se podría desalentar el Se necesita un amplio y de hogares de bajos subdivisiones de ingresos desarrollo comercial. genuino compromiso ingresos mixtos, por ejemplo, político para que la reducciones de impuestos, aplicación sea eficaz. garantías de mercado o contribuciones de tierras públicas. 25 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Fomentar la mayor Se podría distraer la Se necesita la promoción participación de las atención de la mayor sostenida del Gobierno asociaciones civiles para integración de los central y de los Gobiernos promover mejores servicios. barrios. municipales. Numerosos conflictos Emplear la política de Se podrían aumentar Capacidades limitadas de relacionados con el uso “Desarrollo Urbanístico los costos de consulta, aplicación y de la tierra a causa de la Controlado”5 a fin de brindar urbanización e cumplimiento. expansión no controlada un marco para una expansión infraestructura. de las ciudades más sistemática y sostenible. secundarias Utilizar el “reajuste de tierras”6 Los precios de las Es posible que se deba a fin de brindar un marco para tierras dentro de las fortalecer el marco una expansión más sistemática zonas de reajuste legislativo de este y sostenible. podrían aumentar, instrumento. aunque podrían disminuir en la zona general debido a la oferta más elástica. 5 El “Desarrollo Urbanístico Controlado” es una política que incluye la identificación y la reserva de l os derechos de vía en la periferia de las ciudades, a fin de crear una base para una expansión urbana más sistemática. Para obtener más información, véase Memo to the Mayor (Banco Mundial, 2011). 6 El reajuste o la integración de tierras es un instrumento normativo mediante el cual los propietarios pueden dar voluntariamente parte de sus predios para los derechos de vía de sus tierras y, a la vez, generalmente también se crean nuevos terrenos baldíos. Los propietarios reciben una parcela más pequeña pero de mayor valor y con mejores servicios; además, se reducen considerablemente los costos de adquisición de tierras que enfrenta el Gobierno. Para obtener más información, véase Memo to the Mayor (Banco Mundial, 2011). 26 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial AGRADECIMIENTOS Este estudio se realizó con la orientación general de Ethel Sennhauser, gerente sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural del Banco Mundial en la región de América Latina y el Caribe. El jefe de equipo del proyecto fue Robin Rajack. El equipo también estuvo integrado por Fernando Galeana, Jorge Muñoz, Katie McWilliams, Marcial Morataya y Daan Vreugdenhil. También contribuyeron Anna Corsi, Sarah Antos y Monica Salazaar. Los expertos evaluadores del estudio fueron Edward Cook, Klaus Deininger, Edgardo Mosqueira y Alexandra Ortiz. El equipo contó con la colaboración de Rosario Arevalo, Claudia Emilia Echeverría, Jania Ibarra y Ketty Morales. Este equipo desea agradecer la ayuda de Felipe Jaramillo, director a cargo de América Central, Jorge Ijjasz-Vasquez, director del Departamento de Desarrollo Sostenible para la región de América Latina y el Caribe, y Fabrizio Zarcone, representante de El Salvador. También agradece a Gregor Wolf, jefe sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la región de América Central. Además, el equipo agradece la ayuda del Programa de Cooperación de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO/CP), en particular, la de Fabrice Edouard. Gracias a este Programa, el equipo pudo documentar y analizar los aspectos legales e institucionales relacionados con la gestión de las tierras de El Salvador. El equipo también agradece especialmente a Alexander Segovia de la Secretaría Técnica de la Presidencia, principal contraparte del estudio, y a Pablo Alcides Ochoa, presidente del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA); José Enrique Argumedo, director ejecutivo del Centro Nacional de Registros (CNR); José Roberto Góchez, viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano; Guillermo López Suárez, ministro de Agricultura y Ganadería (MAG); Margarita Minero, directora ejecutiva de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS); y a Herman Rosa Chávez, ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Estos organismos aportaron la siguiente información al estudio: El MAG proporcionó datos sobre el Censo Agropecuario 2008, las cooperativas de la Reforma Agraria y las subastas de tierras; el CNR brindó información sobre las operaciones del mercado de tierras y las propiedades de la Reforma Agraria; el MARN facilitó los mapas sobre el uso de la tierra y la cubierta terrestre; el ISTA proporcionó datos sobre las transferencias de tierras de la Reforma Agraria; el OPAMSS brindó información respecto de los permisos sobre las tierras y el uso de la tierra; y la Dirección General de Estadística y Censos aportó datos sobre las Encuestas Anuales de Hogares de los años 2005 y 2009. El equipo se benefició enormemente de los talleres y reuniones de trabajo realizados en San Salvador en junio de 2011, enero de 2012 y junio de 2012, a los cuales asistieron diversos funcionarios de los organismos mencionados anteriormente 27 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial asi como funcionarios de la Subsecretaria de Desarrollo Territorial y Desentralización (SSDT), la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), el Fondo de Inversion Social para el Desarrollo Local (FISDL), el Instituto de Legalización de la Propiedad (ILP) y la oficina de planeación de el Valle de San Andrés. Por último, el equipo desea agradecer a la Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces por haber proporcionado datos sobre los precios de las tierras y al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo por facilitar las referencias geográficas de los asentamientos precarios. Las conclusiones e interpretaciones expresadas en este volumen no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los Gobiernos que estos representan. 28 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SIGLAS Y ABREVIATURAS AMSS Área Metropolitana de San Salvador AOI Áreas de interés AUP Asentamientos urbanos precarios CAPRA Evaluación Probabilista de Riesgo para América Central CNR Centro Nacional de Registros COMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples FINATA Financiera Nacional de Tierras Agrícolas FISDL Fondo de Inversion Social para el Desarrollo Local FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FSV Fondo Social para la Vivienda FUNDASAL Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima GFDDR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación ILP Instituto Libertad y Progreso ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria LIDAR (del inglés Light Detection And Ranging) detección y medición de luz MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OPAMSS Oficina de Planificación del AMSS PDT Planes de Desarrollo Territorial PLAMADUR Plan Maestro de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de San Salvador PNODT Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial PTT Programa de Transferencia de Tierras REDD+ Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal SSDT Subsecretaria de Desarrollo Territorial y Desentralización PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional 29 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 1 Reseña 1.1 La importancia de la tierra en el desarrollo de El Salvador: Contexto histórico La tierra es un recurso escaso en El Salvador. Este país tiene 5,7 millones de habitantes (año 2007) y una superficie terrestre de solo 8124 millas cuadradas (331 habitantes por kilómetro cuadrado). Después de Haití, es el segundo país del hemisferio occidental con mayor densidad de población. La combinación de un sector agrícola estancado, grandes flujos de remesas provenientes del exterior y la rápida expansión urbana ha dado como resultado una gran presión con relación a la transformación del uso de la tierra y un alto costo de oportunidad para la tierra agrícola. En la actualidad, cerca del 61% de la población vive en áreas urbanas, y ese porcentaje aumenta a una tasa anual de 1%. El acceso a la tierra y los esfuerzos por encontrar usos alternativos para la tierra han sido los temas centrales de la historia social, económica y política de este país. La distribución no equitativa de la tierra ha sido una característica de la economía de El Salvador desde el siglo XIX e históricamente ha sido el centro del conflicto y de la guerra civil del país. En las décadas de 1930, 1960 y 1970, se llevaron a cabo algunos intentos moderados de reformar la tenencia de la tierra. Sin embargo, no fue sino hasta la década de 1980 que el Gobierno emprendió un esfuerzo integral por reformar la tenencia de la tierra que continuó durante la década de 1990 como parte de los Acuerdos de Paz. Este proceso de reforma agraria fue uno de los más exhaustivos de América Latina. Entre 1981 y 1999 se distribuyeron más de 400 000 hectáreas de tierra, lo cual equivale aproximadamente a un tercio de la tierra agrícola del país. Hasta hace poco tiempo, la estructura de tenencia de la tierra de El Salvador se ha relacionado con la dinámica de los mercados de exportación para los productos básicos agroindustriales. El aumento del precio del café a nivel internacional fue un factor crucial para la abolición de las tierras comunales y para la concentración de tierras en los grandes estados hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX. La gran depresión de la década de 1930 representó un duro golpe para las familias campesinas de El Salvador, ya que se redujeron los salarios y se produjo un recorte en los niveles de empleo. Los índices de pobreza aumentaron significativamente durante ese período, y creció el descontento popular. En las décadas posteriores, la concentración de tierras tuvo lugar en las tierras bajas costeras, con el aumento de precios de la caña de azúcar y del algodón en las décadas de 1940 y 1950, y del pastoreo de ganado en las décadas de 1960 y 1970. A medida que estos grandes estados se desarrollaron, fue quedando menos tierra disponible para los pequeños agricultores. Los miembros de las familias campesinas diversificaron sus estrategias de sustento mediante el acceso a las tierras, a través de acuerdos de arrendamiento y aparcería, y trabajando como peones en los grandes estados. Otras 30 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial familias emigraron a regiones fronterizas del país en busca de nuevos terrenos libres para cultivar (sin tener ningún derecho legal para hacerlo), o se desplazaron a áreas urbanas. 1.2 Objetivos, interrogantes clave, metodología y estructura de este informe Objetivo El principal objetivo de este estudio es evaluar la alineación de los resultados de uso de la tierra, de la tenencia de tierras y del mercado de tierras en El Salvador con políticas públicas que aspiren al desarrollo eficaz, global y sostenible desde el punto de vista ambiental tanto en las zonas rurales como urbanas. De esta forma, el estudio evalúa indirectamente la eficacia de las instituciones del sector agrario para brindar este tipo de resultados relacionados con el desarrollo para la producción agrícola, la urbanización y la gestión forestal. Interrogantes clave Algunos de los interrogantes clave para el Gobierno y para los que se intentará proponer soluciones en este estudio son los siguientes: ¿Hasta qué punto las intervenciones de las políticas públicas, entre ellas, las modificaciones introducidas en las últimas iteraciones de la Reforma Agraria respecto de la tenencia de tierras, han sido eficaces para reducir la desigualdad rural? ¿Qué sucedió con los bienes inmuebles otorgados en concesión a las cooperativas de la Reforma Agraria en el marco de las últimas iteraciones de la Reforma Agraria? ¿A qué velocidad crecen las ciudades de El Salvador, y cuál es el grado de eficacia de la oferta de tierras urbanas en relación con la creciente demanda vinculada a la urbanización? ¿Hasta qué punto se han producido cambios en el uso de la tierra relacionados con la urbanización y la expansión agrícola de manera insostenible y de forma tal que aumentan la vulnerabilidad ante los desastres naturales? ¿Cuál fue la envergadura de la deforestación durante la última década? Dada la competencia en el uso de las tierras, en el estudio se identifican inevitablemente algunas áreas en las cuales los objetivos de las políticas públicas están en conflicto o son ineficaces para abordar los desafíos en materia de desarrollo. El alcance de este estudio en particular no aborda muchas otras cuestiones políticas relacionadas que, debido a su importancia y complejidad, exigen estudios específicos 31 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial propios. Por ejemplo, aunque se concentra en las tierras del sector rural, el estudio no consiste en una evaluación del sector agrícola para diagnosticar las causas de su declive y propone estrategias para revitalizarlo. Esta iniciativa implicaría el análisis de diversos factores además de las tierras, como las relaciones de intercambio, las estructuras de subsidios, la dinámica del mercado laboral, la tecnología y la innovación, y la evaluación de servicios de extensión, entre otros. El estudio tampoco consiste en un análisis sobre la competitividad en la oferta de tierras urbanas, lo que requeriría la evaluación de conductas y restricciones estrictas, así como también de una diversidad de normas que afectan la eficacia y viabilidad de las actividades comerciales en una zona específica. Por último, cabe destacar que, aunque se evalúen los índices de deforestación, no se investigan específicamente las causas de ella ni los posibles incentivos que podrían revertirla. Metodología y fuentes de datos El estudio se basa en la evaluación empírica del dinamismo reciente del mercado y del uso de la tierra como base para analizar la eficacia de las instituciones del sector agrario y brindar opciones normativas. Este tipo de evaluación emplea una serie de análisis temporales sobre los cambios detectados, a través de imágenes espaciales, en el uso de la tierra, comparaciones de datos obtenidos en diferentes censos sobre la producción y la tenencia de la tierra, estudios sobre el mercado de venta de tierras y referencias cruzadas de datos sobre la pobreza en el país. En el análisis de los resultados sobre el uso de la tierra, la tenencia y el mercado de tierras en relación con las instituciones públicas, existen facetas conceptuales implícitas sobre la forma en que la tierra debe aparecer idealmente en la agenda de desarrollo. Estas incluyen las siguientes: (i) una estructura de tenencia de la tierra que promueva la eficacia y la equidad en el uso de la tierra; (ii) un régimen de derechos de propiedad que estimule las inversiones, reduzca los conflictos y minimice los costos de las transacciones; (iii) un marco institucional (incluidas las disposiciones legales) que permita la transferencia de tierras hacia su uso más productivo; (iv) Un marco normativo que mantenga bajas las barreras de acceso mientras se administran de forma efectiva las ventajas y desventajas. Fuentes de datos En este estudio se crearon y utilizaron las siguientes bases de datos principales:  una base de datos de todas las operaciones de propiedades urbanas y rurales reales registradas (ventas, hipotecas, legados, etc.) en 3 de los 14 departamentos de San Salvador durante los años 2000, 2005 y 2010;  una base de datos de todas las solicitudes de permisos para desarrollo urbanístico para el cambio en el uso de la tierra dentro del área metropolitana de San Salvador, entre los 32 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial años 2008 y 2010;una base de datos de todas las subastas formales de las tierras pertenecientes a las cooperativas de la Reforma Agraria, entre los años 1997 y 2006;  un mapa de referencia con la clasificación de los ecosistemas de todo El Salvador del año 1998. En algunos casos, también se utilizaron diversas bases de datos secundarias como interpretaciones de características relativas a los análisis espaciales informados en el estudio, incluidas las siguientes:  una base de datos de asentamientos preecarios en El Salvador producida por el Gobierno de El Salvador en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLASCO);  un Modelo de Elevación Digital para El Salvador;  la encuesta multipropósito de los hogares para el 2005 y el 2009  encuestas nacionales de hogares pertenecientes a distintos años;  censos del sector agropecuario de los años 1971 y 2008;  los datos de la segunda etapa de la iniciativa de gestión del crecimiento urbano recolectados de una muestra representativa de las ciudades regionales;  el plan de zonificación del uso de la tierra para el Área Metropolitana de San Salvador;  la clasificación de la calidad del suelo para todas las tierras de El Salvador;  un mapa detallado con la clasificación de los ecosistemas de todo El Salvador del año 2010;  datos sobre la productividad del sector del café, gentiliza de la Asociación de Productores Privados;  una compilación de precios del mercado de tierras en aproximadamente 100 ubicaciones, gentileza de la Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces;  los límites administrativos de todos los municipios;  Indicadores del desarrollo del Banco Mundial. En el estudio también se utilizaron entrevistas de informantes clave pertenecientes a los sectores público y privado y a la sociedad civil, incluidos los círculos académicos. En diversos talleres que se realizaron en junio de 2011, enero de 2012 y junio de 2012 en San Salvador, se recibió una notoria respuesta sobre el enfoque y las conclusiones que se incorporaron en este informe. Debido a limitaciones en la cobertura de datos disponibles y recursos del estudio, los hallazgos no son exhaustivos ni tampoco reflejan necesariamente la totalidad del uso de la tierra, tenencia de la tierra y la dinámica de mercado de la tierra a lo largo de todo el país. Sin embargo, en su mayoría, el estudio maximiza el uso de los datos existentes y la selectividad en el análisis se basa generalmente en su relevancia estratégica. 33 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Estructura del informe Además de este capítulo en el que se presenta la reseña, el informe consta de cuatro secciones en las que se describen las variables políticas e institucionales clave relacionadas con las tierras de El Salvador y la seguridad en la tenencia de estas. En la sección I, los capítulos 2 y 3 se concentran en los problemas de la tierra en la economía rural, como la desigualdad y la pobreza rural y el desempeño de las cooperativas de la Reforma Agraria. En la sección II se examinan, en primer lugar, los interrogantes urbanos relativos a la expansión espacial de las ciudades, entre ellos, los aspectos de la sostenibilidad y la vulnerabilidad ante desastres naturales en el capítulo 4, y la inclusión de esta expansión urbana en el capítulo 5. En la sección III, el capítulo 6 aborda la escala y la distribución de las tendencias de deforestación durante la última década. Finalmente, en la sección IV se realiza un análisis multisectorial. En el capítulo 7 se analizan las tendencias recientes en los mercados de tierras urbanas y rurales de 3 departamentos, en los que se encontraban disponibles grandes bases de datos. En el capítulo 8 se analizan las conclusiones empíricas de los capítulos anteriores desde una perspectiva integrada respecto del uso de la tierra y las políticas públicas. Finalmente, en el capítulo 9 se presenta un breve resumen de las conclusiones y las opciones normativas para abordar los desafíos constantes. También incluye una matriz de opciones normativas para que el Gobierno de El Salvador y las organizaciones de la sociedad civil del país tomen en consideración. 1.3 Reforma Agraria Los intentos de la Reforma Agraria durante las décadas de 1960 y 1970 no lograron reducir las desigualdades respecto de la propiedad de la tierra. La población sin tierra aumentó del 12% al 40% en estas dos décadas. Cerca del 50% de la población rural era propietaria de menos de dos hectáreas de tierra, el 8% posee entre 2 y 10 hectáreas, y el 2% restante de la población era propietaria de los grandes estados para la producción de café, caña de azúcar, algodón, pastoreo y otras actividades agroindustriales. Frente a las crecientes privaciones en las áreas rurales, las organizaciones de campesinos aumentaron la presión con el fin de obtener una reforma agraria a mediados de la década de 1970. Recibían el apoyo de los sindicatos, la clase media urbana y la Iglesia Católica. El Gobierno respondió con la creación del ISTA en 1975, en reemplazo del infructuoso Instituto de Colonización Rural. Sin embargo, estos esfuerzos encontraron una fuerte oposición desde las elites terratenientes. Recién en el año 1979, esta reforma recibió un fuerte impulso de la junta cívico-militar que había tomado el poder ese año. Sin embargo, para entonces, se había desatado un conflicto civil en el país, por lo que la Reforma Agraria de 1980 se propuso como una estrategia para aplacar la sublevación. La Reforma Agraria de la década de 1980 atravesó tres etapas distintas. La primera etapa implicó la expropiación de los grandes estados para redistribuir la tierra entre los trabajadores agrícolas en forma de cooperativas. La “Ley Básica de la Reforma Agraria” (Decreto 153) y la 34 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial “Ley para la ejecución de la primera etapa de la reforma” (Decreto 154) or denaron la expropiación de todas las fincas superiores a las 500 hectáreas (se permitía a los propietarios de las tierras conservar de 100 a 150 hectáreas de terreno, según la calidad de la tierra). Se organizaba a los beneficiarios en cooperativas, conforme a la propiedad colectiva de la tierra. Las cooperativas contraían una deuda con el Gobierno a cambio de la tierra y recibían créditos y asistencia técnica para la producción. La mayor parte de las tierras expropiadas en esta primera etapa de la reforma era tierra de pastoreo o tierra que no se había utilizado, lo cual representaba cerca del 15% del total de la tierra de cultivo. La primera etapa se ejecutó rápidamente, se crearon 327 cooperativas que abarcaron aproximadamente 232 674 hectáreas de tierras expropiadas para beneficio de 36 697 familias (véase el cuadro 1.1). La segunda etapa de la Reforma Agraria tuvo como objetivo la expropiación de fincas de entre 100 y 500 hectáreas (lo cual representaba, aproximadamente, el 23% del total de las tierras de cultivo). Este proceso hubiera afectado la redistribución de algunas de las mejores tierras agrícolas del país, que eran adecuadas para los productos básicos de exportación, como el café, la caña de azúcar y el algodón (que representaban cerca del 75% de los cultivos de exportación del país). No obstante, esta etapa de la reforma nunca se implementó debido a la oposición de los propietarios de tierras afectados. En la Constitución de 1983 se estableció un límite de 245 hectáreas para los predios, lo que anuló la segunda etapa de la Reforma Agraria. La tercera etapa fue promulgada por el Decreto 207, y se la conoció como el programa “La Tierra para Quien la Trabaja” y estaba administrada por un organismo especial, la Financiera Nacional de Tierras Agrícolas (FINATA), que actualmente no funciona. Esta tercera etapa permitió a los arrendatarios que cultivaban hasta siete hectáreas reclamar el título legal de propiedad de las tierras arrendadas. Sin embargo, los beneficiarios recibieron parcelas de tierra que, en promedio, eran inferiores a dos hectáreas. En esta etapa se distribuyeron, aproximadamente, 62 942 hectáreas de tierra entre 85 227 familias de arrendatarios y aparceros. El Decreto 839, promulgado en 1987, agregó el componente de las transferencias voluntarias de tierra. Mediante esta modalidad, el ISTA distribuyó 10 152 hectáreas adicionales de tierra entre 6041 familias. 35 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 1.1: Redistribución de la tierra y beneficiarios de la Reforma Agraria de la década de 1980 Beneficiarios y Primera etapa Tercera etapa Transferencias Totales hectáreas voluntarias (Decretos 154 y (Decreto 207) (Decreto 839) 842) Familias benef. 36 697 42 489 6041 85 227 Total de benef. 194 494 259 183 36 850 490 527 Hectáreas 232 674 62 942 10 152 305 768 Hectáreas por familia 5,86 1,63 1,81 3,47 Fuente: Adaptado del cuadro original en Thiesenhusen (1995, pág. 154). La superficie terrestre fue actualizada con información suministrada por el ISTA, en febrero de 2011. Los problemas relativos a las tierras ocuparon un lugar destacado en los Acuerdos de Paz de 1992. Luego de intensas negociaciones, el Gobierno y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (el grupo de rebeldes que se convirtió en un partido político) acordaron implementar un PTT, mediante un modelo en el que una parte está dispuesta a comprar y otra está dispuesta a vender en beneficio de aproximadamente 47 500 excombatientes, arrendadores y arrendatarios. Los beneficiarios recibían un préstamo a 30 años, a una tasa de interés anual del 6% y con un período de gracia de 4 años, y tenían la opción de suscribirse como individuos o como asociaciones. Además, hubo organizaciones de campesinos sin tierra que también se beneficiaron como parte del acuerdo de 1991. Luego de siete años, el PTT distribuyó 3305 propiedades a 36 100 beneficiarios, en un área que abarcaba, aproximadamente, 100 000 hectáreas. El Banco de Tierras estuvo cerrado en 1998 y los atrasos de las propiedades fueron transferido a ISTA. En general, las cooperativas bajo la reforma agraria tuvieron dificultades en ser empresas exitosas. Las cooperativas fueron establecidad para producir los mismos productos agrícolas que antes de la expropiación, los cuales eran en su mayoría café y caña de azúcar. Estas cooperativas, sin embargo, tuvieron que confiar en los subsidios del gobierno para crédito y asistencia técnica. Desde el principio, las cooperativas tuvieron problemas de manejo a pesar de los programas de asistencia técnica. Cuando el gobierno suspendió los subsidios en los 1990, las condiciones de las cooperativas empeoraron. La mayoría de ellas tuvo problemas pagando sus préstamos. En 1996, los beneficiarios de la reforma agraria propiciaron protestas significativas que terminaron en la cancelación del 70 pociento de las deudas. Beneficiarios individuales de la reforma agraria también tuvieron dificultades para incrementar sus ingresos por agricultura y pagar las deudas. . Las parcelas transferidas en el marco del PTT a través del Banco de Tierras eran, en promedio, de un valor agrícola inferior al de las parcelas transferidas a través de los programas de la década de 1980, lo cual socavó el potencial agrícola de esas nuevas fincas. Posteriormente, la Agencia de los Estados Unidos para 36 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial el Desarrollo Internacional (USAID) otorgó fondos adicionales para cancelar el 100% de la deuda de los beneficiarios del PTT. . Género y derechos de propiedad de la tierra La primera y la tercera etapa de la Reforma Agraria hicieron muy poco en lo relativo a la expansión del acceso a la tierra por parte de las mujeres. En el marco de la primera y la tercera etapa, solo el 11,7% y el 10,5% de los beneficiarios eran mujeres, respectivamente. Por el contrario, las mujeres experimentaron una pérdida neta en lo concerniente a la tercera etapa, dado que representaban el 35,9% de los propietarios de tierras afectados por la expropiación. En la mayor parte de la primera etapa no se tuvo en cuenta al género femenino debido a que se redistribuyeron las tierras entre los trabajadores agrícolas permanentes, mientras que las mujeres tendían a participar más en la agricultura por temporada. En el PTT que se realizó luego de los Acuerdos de Paz se priorizó la transferencia de tierra a las mujeres excombatientes. Entre los beneficiarios del FMLN, el porcentaje de mujeres que recibieron tierras (29,1%) era casi igual a su porcentaje en el total de la población (26,2%). En conjunto, todas ellas representaban el 33,4% de los beneficiarios del PTT. Entre 2001 y 2011, recibieron el 24% de los 33 800 títulos legalizados por el ISTA. Actualmente, las mujeres representan alrededor del 19% de la membresía de las cooperativas activas. 1.4 Marco jurídico e institucional del problema de las tierras en El Salvador El marco jurídico relativo al problema de las tierras en El Salvador consta, en gran medida, de 11 instrumentos clave. Dichos instrumentos son los siguientes: i) la Constitución, ii) el Código Civil, iii) la Ley de Urbanismo y Construcción, iv) la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador, v) la Ley de Medio Ambiente, vi) la Ley de Áreas Naturales Protegidas, vii) la Ley de Patrimonio Cultural, viii) la Ley de Reestructuración del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, ix) la Ley de Catastro, x) la Ley sobre Títulos de Predios Urbanos y xi) la Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (véase el cuadro 1.2). Además, existen diversos decretos institucionales y regulaciones que tienen un impacto directo en los derechos y usos de tenencia de la tierra. Una característica del marco institucional de las tierras urbanas es la Ley de Urbanismo y Construcción de 1951, que tiene como finalidad regular los mercados de tierras urbanas y las subdivisiones de parcelas. Mediante esta ley también se estableció el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y las competencias de los municipios en relación con la planificación urbana, los requisitos para obtener autorizaciones para la construcción y los mecanismos de apelación. Además, se establecieron los criterios para delimitar las tierras urbanas, las tierras sujetas a urbanización y las tierras rurales, ante la ausencia de un plan local que atendiera a ese propósito. 37 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial En marzo de 2011 se aprobó una Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (decreto 644 de 2011), pero no entrará en vigor hasta agosto de 2012. La ley tiene como finalidad regular el desarrollo y el ordenamiento territorial mediante la creación de instituciones y principios en el ámbito nacional y local. Mediante esta ley se crea un Consejo Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, integrado por seis funcionarios del Gobierno central y tres alcaldes, se establecen los Consejos a nivel departamental y se exige que, a nivel local, la ley debe ser ejecutada por los consejos municipales. Asimismo, establece los instrumentos para su aplicación. En el ámbito nacional, exige i) un Plan Nacional, ii) planes y estrategias regionales, y iii) planes territoriales especiales. En el ámbito local, exige i) planes municipales o microrregionales, ii) planes de desarrollo urbano y rural, y iii) planes parciales. Cuadro 1.2: Resumen de la legislación relativa al problema de las tierras Instrumento legal Disposiciones clave Constitución (1983)  Reconoce y garantiza los derechos de tenencia de la tierra de propiedad privada con “función social” (Art. 103).  En las áreas rurales, los derechos de propiedad privada están sujetos a un límite de 245 hectáreas, excepto en el caso de las cooperativas o comunidades campesinas (Art. 105).  La propiedad de tierras rurales por parte de ciudadanos extranjeros solo se permite en reciprocidad (es decir, si los salvadoreños tienen permiso de propiedad en el otro país), excepto en el caso de la tierra para uso industrial (Art. 109).  Las tierras rurales con potencial agrícola que no son indispensables para el uso por parte del Estado deben ser transferidas (mediante el pago correspondiente) a los beneficiarios de la Reforma Agraria (Art. 104).  La legislatura debe aprobar todas las demás transferencias de derechos de propiedad o de uso de las tierras del Estado (Art. 233). Código Civil (1859, con  Reconoce derechos de posesión, goce y disposición de la propiedad (Art. 568). las modificaciones  Regula quién puede realizar la compraventa de bienes inmuebles (Art. 1599) y la realizadas manera en que debe realizarse dicha compraventa (Art. 1597, 1605). periódicamente)  Código Civil establece la clase de instrumentos que se se inscriben (Art. 676) y en los Art. 686 y 687 instituyen los títulos que deben de inscribirse en el Registro.  Para que las transacciones sean válidas respecto de terceras partes, deben estar registradas en el CNR (Art. 667), de la misma manera que sucede con las hipotecas (Art. 668). Ley de Urbanismo y  Regula la preparación y la aplicación de los Planes de Desarrollo Urbano y Rural. Construcción (1951,  Designa al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano como responsable de regulada únicamente en la elaboración de políticas nacionales sobre la construcción de viviendas y el 1973, con las desarrollo urbano y de la regulación de las subdivisiones de parcelas. modificaciones realizadas en 1991) Ley de Desarrollo y  Comprende 14 municipios del AMSS, pero puede expandirse (Art. 4). Ordenamiento  Designa a la Oficina de Planificación del AMSS (OPAMSS) como responsable de Territorial del Área la supervisión, el control y la aprobación de la totalidad del desarrollo urbanístico Metropolitana de San y la construcción en la jurisdicción (Art. 45). Salvador (AMSS),  Autoriza la emisión del Plan Maestro de Desarrollo Urbano (PLAMADUR), (1993) aprobado en 1997. Ley de Medio Ambiente  El objetivo fundamental es proteger, conservar y recuperar el medio ambiente; (1998) aboga por el uso sostenible de los recursos naturales; regula los problemas 38 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial ambientales en las tierras públicas y privadas y garantiza el cumplimiento de los acuerdos internacionales (Art. 1).  Define cuáles son los planes, los proyectos o las actividades que requieren una evaluación de impacto ambiental (Art. 21), en particular, en la sección “L” relativa a proyectos urbanos, construcción, subdivisión de parcelas, etc. Ley de Áreas Naturales  Regula la declaración de “área natural protegida” en las tierras. Protegidas (2005)  El Sistema Nacional de Áreas Protegidas está compuesto por tierras públicas (gobiernos nacionales, municipios o entidades autónomas) y privadas (Art. 9).  Las áreas protegidas en tierras privadas deben ser administradas por los propietarios, quienes conservarán sus derechos de propiedad (Art. 11); sin embargo estas áreas son de utilidad pública (Art. 30), en concordancia con la definición constitucional del fin social de las tierras privadas.  Las Áreas Protegidas Declaradas deben estar registradas en el CNR (Art. 12). Ley de Patrimonio  Regula la recuperación, la investigación, la conservación, la protección, la Cultural (1993) promoción, el desarrollo y la valorización de los bienes culturales (Art. 1).  Los bienes culturales pueden ser públicos o privados (Art. 10), con la conservación de los derechos de propiedad.  La transferencia de los derechos de propiedad o de uso debe hacerse conforme a la regulación.  Establece restricciones sobre los derechos privados, tales como la imposibilidad de oponerse al reconocimiento, a la investigación o a la recuperación de bienes culturales (Art. 26).  Los bienes culturales están exentos de impuestos sobre los bienes (Art. 53). Ley de Reestructuración  Exige el registro tanto del aspecto legal (Registro) como del aspecto geográfico del Registro de la (Catastro) de las parcelas de tierra, rurales y urbanas, conforme a un sistema de Propiedad Raíz e folio real, para la inscripción de documentos en el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas (1986, con Hipotecas (Art. 5), relacionado con el Art. 48 del Reglamento de dicha ley. sus modificaciones)  Exige el registro de adjudicaciones, transferencias, cancelaciones o modificaciones de derechos de bienes raíces (Art. 61 del Reglamento), es decir: o títulos de propiedad o uso, herencia, hipotecas y demás cambios o transferencias o contratos (por ejemplo, de alquiler) o gravámenes y embargos  La información contenida en el registro es de carácter público.  El acto de registro es de naturaleza declarativa, no constitutiva, es decir, puede haber un propietario legítimo aun cuando no esté registrado. Ley de Catastro (1984)  Exige la ubicación precisa de parcelas de tierra, sus límites y superficies.  Cuando hubiere diferencia entre los resultados físicos del catastro y los títulos de propiedad que amparan los inmuebles, tanto en lo relativo a su localización, como en cuanto a las medidas de superficies o lineales, se tendrán como ciertos derivados del catastro, salvo resolución juidicial firme en sentido contrario. (Art. 14).  Ley sobre Títulos de  Permite a los solicitantes de tierras sin título (“propietarios”) obtener un título Predios Urbanos (1900, municipal (es decir, urbano) por parte del Gobierno municipal (Art. 9). con las modificaciones realizadas en reiteradas ocasiones) Ley de Creación del  Designa al ISTA como el organismo responsable de implementar la política Instituto Salvadoreño de nacional de transformación agraria dictada por la Comisión Nacional de Transformación Agraria Transformación Agraria (Art. 2). (ISTA), (1975, con sus  Tiene a su cargo la transferencia de tierras y la prestación de algunos servicios modificaciones) 39 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial complementarios para los beneficiarios de la Reforma Agraria. Ley desarrollo y  Establece un marco de referencia para implementar el desarrollo y ordenamiento ordenamiento territorial territorial que incluye instancias a nivel nacional, departamental y municipal. (2011)  Introduce un nuevo set de instrumentos para guiar el desarrollo y ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal. Las municipalidades tienen la opción de formar micro-regiones para propocitos de ordenamiento.  Crea sistemas para compartir información territorial, evaluar el impacto de iniciativas territoriales y promueve la participación ciudadana y las consultas. Ley especial de  Regula las posesiones, comercialización y tranferencia de parcelas de tierra en subdivisión de tierras subdivisiones. (2012)  Establece un régimen transitorio para la regularización de subdivisiones informales. El marco jurídico de El Salvador prevé un reconocimiento y una protección adecuados de las tierras públicas y privadas. En El Salvador, casi todas las tierras se encuentren en manos privadas, y el dominio público se limita a las áreas designadas como protegidas y a aquellas que son utilizadas por las entidades públicas. Debido a que no hay pueblos indígenas legalmente reconocidos en el país, no existe un régimen de tenencia especial. La propiedad colectiva está reconocida por el Código Civil en la forma de cooperativas y otros acuerdos de propiedad conjunta, pero no hay tierras comunales ni de tenencia consuetudinaria. Las tierras rurales de propiedad privada tienen un límite de extensión de 245 hectáreas, a excepción de aquellas que pertenecen a cooperativas. La concesión de títulos de propiedad para las tierras rurales es responsabilidad del ISTA, mientras que los municipios otorgan los títulos para las tierras urbanas. En El Salvador no existe el impuesto territorial ni el impuesto sobre bienes inmuebles. Desde principios de la década de 1990, El Salvador comenzó a mostrar un gran avance en la actualización del marco jurídico e institucional para la administración de tierras. Durante las últimas dos décadas, el país ha modernizado muchos de sus organismos clave encargados de la administración de las tierras (véase el cuadro 1.3). Con la creación del Centro Nacional de Registros (CNR) en el año 1994, El Salvador fue pionero en América Latina en fusionar el registro legal con la descripción geográfica de las parcelas de tierra (urbanas y rurales) dentro del marco de una única entidad, conocida como “folio real.” En la actualidad, el CNR es uno de los registros más sofisticados de la región, está completamente autofinanciado (de hecho, generalmente transfiere superávits al Ministerio de Hacienda) y cuenta con una gran aprobación por parte del público por la eficiencia y transparencia de sus servicios. 40 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 1.3: Organismos clave de administración de las tierras Organismo Funciones centrales Centro Nacional de  Se creó en 1994 como una entidad descentralizada bajo la autoridad del Ministerio Registros (CNR) de Justicia, tiene sus oficinas centrales en San Salvador y otras 10 oficinas regionales. Actualmente su relación con el Organo Ejecutivo es a través del Ministerio de Economía.  En 1995, absorbe las funciones de la Dirección General de Registros y del Instituto Geográfico Nacional y las registra en un sistema de folio real (Art. 5 de la Ley de Registros de 1986).  Municipios  Son la principal unidad político-administrativa del país, con jurisdicción territorial propia y autonomía de gobierno.  Entregan títulos de propiedad urbanos (Art. 9 de la Ley sobre Títulos de Predios Urbanos del año 1900).  Aprueba planes de desarrollo y subdivisiones de parcelas de tierra en el ámbito urbano, conforme a la Ley de Urbanismo y Construcción de 1951. OPAMSS  Se creó en 1993.  Es responsable del desarrollo urbano (e.g., permisos de construcción, subdivisión de parcelas, etc.) de la zona denominada “Gran San Salvador”que incluye varios municipios. Ministerio de Medio  Es responsable de regular las cuestiones ambientales. Ambiente y Recursos  En particular, es responsable de aprobar las evaluaciones de impacto ambiental Naturales (MARN) relativas a las subdivisiones urbanas, de construcción o de parcelas de tierra (Art. 21 de la Ley de Medio Ambiente de 1998). ILP  Se creó en 1991 como una entidad descentralizada perteneciente a la Presidencia, es responsable de brindar asistencia técnica en lo relativo a la prestación efectiva de los servicios públicos y a la participación ciudadana en las decisiones de gobierno.  Promueve, facilita y garantiza los recursos para la entrega de títulos de propiedad y el registro de tierras. ISTA  Se creó en 1975 como entidad autónoma responsable de implementar la política nacional de transformación agraria.  Tiene a su cargo la transferencia de tierras y la prestación de algunos servicios complementarios para los beneficiarios de la Reforma Agraria. Se han medido sistemáticamente más de dos terceras partes de las parcelas del país. Entre 1996 y 2005, el CNR implementó un programa de administración de tierras (con financiamiento del Banco Mundial) que abarcó seis departamentos (Ahuachapan, La Libertad, La Paz, Santa Ana, San Salvador y Sonsonate), los cuales representan el 60% de las parcelas del país. En la actualidad se encuentra en ejecución una segunda etapa de este programa (con financiamiento del Banco Centroamericano de Integración Económica), en los departamentos de Chalatenango, Cuscatlán y San Vicente. 1.5 Derechos de propiedad El Salvador se encuentra en el tercio más alto con el puesto 54 entre 183 naciones en la clasificación del año 2012 del indicador Doing Business del Grupo del Banco Mundial para el Registro de la Propiedad. La cantidad de procedimientos (5), el tiempo requerido (31 días) y 41 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial el costo promedio como porcentaje del valor de la propiedad (3,7%) son iguales o superiores a las normas de la OCDE, y los dos últimos indicadores son prácticamente dos veces mejores que el promedio regional. Un indicador alternativo de la efectividad de las instituciones de derechos de la propiedad en El Salvador es la clasificación internacional de la Heritage Foundation (véase el gráfico 1.1). El desempeño de El Salvador en relación con este indicador ha sido moderado y estable, excepto en el año 2005, cuando se lo clasificó como uno de los mejores países. Gráfico 1.1: Clasificación de los derechos de propiedad en los países de América Latina y el Caribe Fuente: Compilado a partir de los datos obtenidos en el sitio web de la Heritage Foundation. Nota: El componente de los derechos de propiedad conforman la evaluación de la capacidad de las personas para acumular propiedad privada, con la garantía de leyes claras que el Estado hace cumplir en su totalidad. Se mide el grado en que las leyes de un país protegen los derechos de propiedad privada y el grado en que el Gobierno hace cumplir las leyes. Asimismo, evalúa la probabilidad de expropiación de la propiedad privada y analiza la independencia del poder judicial, la existencia de corrupción dentro de este poder y la capacidad de las personas y las empresas para hacer cumplir los contratos. Cuanta más certeza haya respecto de la protección legal de la propiedad, más alto será el puntaje del país. Del mismo modo, cuantas más probabilidades de expropiación por parte del Gobierno haya, más bajo será el puntaje del país. Los países que cuadren entre dos categorías podrán recibir una puntuación intermedia. 1.6 Desafíos de informalidad en la tenencia de tierras A pesar de la relativa solidez de algunos aspectos del marco institucional en lo que respecta a la gestión de tierras, existen desafíos significativos en relación con la informalidad en la tenencia de tierras. Al igual que en la mayor parte de América Latina, la informalidad en el 42 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial acceso a la tierra, en el uso y en las transacciones comerciales es bastante común en El Salvador. Aunque la situación no es tan grave como en la guerra civil de la década de 1980, en las áreas rurales siguen existiendo ciertas formas de inseguridad en la tenencia de tierras. Desde el año 2000, el ISTA ha registrado invasiones de tierras en 53 propiedades rurales. Existen varias iniciativas de regularización de las tierras para abordar el problema de la informalidad y de la invasión de tierras en las áreas rurales. En el cuadro 1.4 se sintetizan los principales problemas de informalidad en la tenencia de tierras en áreas rurales. Cuadro 1.4: Principales clases de informalidad en la tenencia de tierras en áreas rurales Tipo de informalidad Problema Tierras del Estado ocupadas  No hay mecanismos legales claros para abordar las ocupaciones en las áreas y los manglares protegidos. Solicitudes pendientes para la  Los ocupantes no pueden regularizar sus propiedades porque el otorgación de títulos de parcelas beneficiario original ya no las posee, o porque el título aún se redistribuidas como parte de la tercera encuentra registrado a nombre del primer (expropiado) propietario etapa (desde el punto de vista legal, esos lotes están vacantes). No hay mecanismos legales para transferir la propiedad a los inquilinos actuales. Propiedades de titularidad conjunta  El proceso para obtener la titularidad individual de una porción de (proindiviso) que fueron subdivididas tierra en situación de proindiviso es aún complejo y oneroso. en forma irregular Ventas y subdivisiones de hecho de  Las tierras pertenecientes a cooperativas pueden transferirse a tierras pertenecientes a cooperativas o través de subastas públicas con previa autorización del Estado, lo construcciones ilegales que representa un proceso largo y engorroso. Solicitudes pendientes para parcelar  Existen enormes retrasos en las solicitudes para obtener títulos de tierras pertenecientes a cooperativas propiedad individuales (luego de las reformas legales de la década para miembros individuales de 1990) de las tierras que son propiedad de las cooperativas. Los beneficiarios aún carecen de títulos de propiedad de su porción de tierra. Asignación incompleta de parcelas en  Algunos beneficiarios aún no han recibido tierras y la información el Programa de Solidaridad Rural y para finalizar la distribución es incompleta. Campesinos sin Tierra Los beneficiarios no pueden costear  El costo para la emisión de títulos de propiedad y demás los honorarios de los escribanos y, por documentos es de aproximadamente US$80. ello, no completan el proceso de registro A pesar de que la Ley de Urbanismo y Construcción existe desde hace mucho tiempo, se ha llevado cabo una gran cantidad de desarrollo urbanístico, ventas y subdivisiones informales y debido a ello, han surgido al menos tres programas de regularización para las tierras urbanas: los programas implementados por el ILP, los programas relacionados con proyectos de vivienda y aquellos llevados a cabo en forma directa por agentes privados. Recientemente, una ley de lotificaciones fue aprobada en febrero de 2012 con el fin de regular este mercado y establecer un marco de trabajo transitorio para regularizar las aproximadamente 300 000 subdivisiones informales de parcelas de tierra. Sin embargo, a pesar de que en los 43 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial últimos años se ha notado cierto progreso, aún existen algunas prácticas informales que revelan los niveles de informalidad en la tenencia de tierras dentro de áreas urbanas. Los obstáculos más importantes para la regularización de las parcelas urbanas incluyen las hipotecas que no se cancelaron en el Registro, las subdivisiones o modificaciones a las parcelas existentes no registradas, y los gravámenes inexactos sobre las propiedades (véase el cuadro 1.5). Cuadro1.5: Principales clases de informalidad en la tenencia de tierras en áreas urbanas Tipo de informalidad Problema Comunidades marginales  Invasiones de tierras públicas o privadas, algunas de ellas con un (tugurios) importante nivel de hacinamiento en las viviendas. Subdivisiones ilegales de  La tierra habitualmente pertenece a empresas lotificadoras o a ex tierras rurales para uso agricultores miembros de esas empresas. No existen mecanismos urbano (colonias piratas) legales para que los ocupantes regularicen sus lotes y puedan registrarlos. Construcción de edificios  Existen edificios que no poseen permiso de construcción en áreas o anexos sin permiso creadas conforme a lo establecido por las normas urbanísticas. Casas abandonadas  Conforman la mayoría de las casas construidas por el Fondo Social ocupadas ilegalmente para la Vivienda (FSV). Falta de registro de las  Las transferencias no se registraron o implican parcelas en transferencias copropiedad. subsiguientes 1.7 Instituciones y resultados Tras haber analizado principalmente el diseño del marco institucional para la gestión de las tierras y algunos resultados históricos este capítulo introductorio, el resto del informe consiste en brindar distintas percepciones sobre nuevos análisis empíricos con el objetivo de comprender estos y otros resultados en el marco de la economía rural durante las últimas décadas, así como también los resultados derivados de la urbanización y la deforestación en los últimos 10 años. Las conclusiones obtenidas a partir de estos análisis empíricos pueden servir como observaciones útiles para el continuo proceso de mejora del diseño institucional, que incluye las políticas aplicables y los mecanismos de aplicación, de manera tal de enfrentar de forma más adecuada la realidad de la sociedad de El Salvador. 44 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SECCIÓN I: LA TIERRA EN LA ECONOMÍA RURAL 45 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 2 Tenencia de tierras rurales y reducción de la pobreza 2.1 Reseña del capítulo En este capítulo se cuestiona la eficacia de las intervenciones de las políticas públicas, entre ellas, la Reforma Agraria, en la reducción de la desigualdad rural y la inseguridad en la tenencia de tierras. Comienza con una breve exposición de la evolución de la estructura de la economía salvadoreña y continúa con el análisis de los indicadores de equidad, entre los que se incluye el acceso a la tierra por parte de los pobres y las personas que no son pobres. Luego, se examina la seguridad en la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad, incluida la regularización pendiente de las demandas de muchos beneficiarios de la Reforma Agraria. El capítulo concluye con un breve análisis. 2.2. Evolución de la estructura de la economía El proceso de desarrollo económico consiste en una redefinición continua del papel que desempeñan la agricultura, las manufacturas y los servicios. La tendencia mundial refleja que, a medida que los países se desarrollan, disminuye la participación de la agricultura en el producto interno bruto (PIB) y, por ende, también disminuye su contribución al crecimiento económico. En El Salvador, el valor agregado de la agricultura como porcentaje del PIB cayó del 17,4% al 10,5% entre 1990 y 2000, pero luego volvió a subir al 12,6% en 2010 (Indicadores del desarrollo mundial 2012). Esta tendencia muestra que si bien la agricultura disminuyó, la contribución del sector aumentó en la década de 2000. De hecho, en comparación con el promedio de la región de América Latina, la agricultura aún desempeña un papel importante en las economías de América Central (véase el gráfico 2.1). Sin embargo, la agricultura continúa haciendo frente a la competencia en El Salvador. Los sectores de las manufacturas y los servicios han crecido a un ritmo mucho más acelerado, y el país se está urbanizando cada vez más. A comienzos de la década de 1990, la proporción de la población que vivía en zonas urbanas superaba a la proporción de la población que vivía en zonas rurales. En 2010, el 61% de la población residía en zonas urbanas, mientras que el 39% vivía en zonas rurales (Indicadores del desarrollo mundial 2012). Estos cambios crean nuevas demandas sobre la tierra en las zonas rurales. Sin embargo, existen discrepancias significativas en los registros oficiales sobre la superficie de tierra destinada a la agricultura (véase el anexo 1). 46 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 2.1: Valor agregado de la agricultura (% del PIB) Fuente: Indicadores del desarrollo mundial, 2012. En este contexto cambiante, las políticas relativas a las tierras pueden desempeñar un papel importante para garantizar el cumplimiento de los objetivos de reducción de la pobreza y crecimiento económico. Se estima que alrededor del 22% de la población económicamente activa se dedica a la agricultura (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación [FAO] 2012) y que la mayoría de estas personas se encuentran dentro el 39% que todavía vive en zonas rurales, y que, aparentemente, se ven afectadas por altos niveles de pobreza. El índice de pobreza en las zonas rurales es de un 46,5%, en comparación con un 33,3% en las zonas urbanas (Indicadores del desarrollo mundial 2012). Si se tiene en cuenta que a la agricultura se le asigna cada vez menos importancia, no queda claro cuáles son los tipos de inversiones que se necesitan para ayudar a los pobres de las zonas rurales. La tierra es un bien valioso en las zonas rurales y la comprensión de su dinámica es fundamental para informar la elaboración de políticas. En particular, es importante comprender la distribución de la tenencia de la tierra y el nivel de seguridad de los derechos de propiedad. Se considera que dos factores que pueden contribuir a la reducción de la pobreza y al crecimiento económico son la distribución equitativa de la tenencia de tierras y la seguridad en los derechos de propiedad. 47 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 2.3 Distribución equitativa de la tenencia de tierras y del acceso a la tierra Cuadro 2.1: Comparación de hogares sin tierras en el sector rural en 1971 y 2008 1971 2008 Población rural 2 309 037 2 408 944 Hogar promedio 5 5 Cantidad estimada de hogares rurales 461 807 481 789 Fincas según el censo agropecuario 270 869 395 588 Cantidad estimada de 190 938 86 201 hogares sin tierras % de hogares 41,35% 17,89% sin tierras Fuente: Comparación del tercer y cuarto Censo Agropecuario. La distribución de la tierra se ha vuelto más equitativa en las últimas cuatro décadas, en las que se observa una disminución del coeficiente de Gini de la tierra de 0,81 a 0,75 y del porcentaje de hogares rurales sin tierras, del 41% al 18%. Para calcular el coeficiente de Gini de distribución de la tierra7 se utilizó la cantidad de productores, distribuidos por tamaño, del total de predios informados en el censo agropecuario realizado en 1971 y 2008. En términos generales, el coeficiente de Gini de la tierra disminuyó de 0,81 a 0,75 en este período, lo que indica una mejora en la equidad de la distribución de la tierra. En comparación, el coeficiente de Gini de la tierra promedio para la región de América Latina es 0,81 y para el mundo, 0,65 (Deininger y Olinto, 1999). La mayor reducción en el coeficiente de Gini de la tierra se registró en los departamentos de La Unión, San Vicente y Ahuachapán. Por el contrario, el coeficiente de Gini de la tierra del departamento de San Miguel aumentó un 11%, aunque este departamento registró el coeficiente más bajo en 1971 (0,68). Sin embargo, durante estas cuatro décadas, la estructura de la población pasó de ser predominantemente rural a predominantemente urbana. Habida cuenta de que la demanda de tierras agrícolas podría haber disminuido en términos relativos, la cantidad de hogares rurales sin tierras en 1971 y 2008 se calcula por medio de la metodología sugerida en Anriquez y Bonomi (2007). Sobre la base de los supuestos descritos en el cuadro 2.1, el porcentaje de hogares sin tierras en El Salvador disminuyó del 41% al 18% entre 1971 y 2008. 7 El coeficiente de Gini mide la relación del área entre la curva de Lorenz que representa la desigualdad en la distribución de la tierra y la línea de equidistribución hacia el área de máxima concentración. Un valor de 1 representa inequidad perfecta, mientras que un valor de cero representa equidad perfecta. 48 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 2.2: Programas de redistribución de la tierra, por departamento Departamento Tierra redistribuida Distribución de productores y coeficiente de Gini de la tierra Total % del 1971 2008 % en Gini (ha) dpto. Coeficiente Coeficiente de Gini de la de Gini de Productores tierra Productores la tierra Ahuachapán 33 496 25,0% 18 812 0,84 33 663 0,69 -18,0% Cabañas 6913 3,0% 24 438 0,87 34 798 0,76 -12,2% Chalatenango 23 420 6,0% 17 796 0,88 31 957 0,82 -6,8% Cuscatlán 14 472 8,0% 21 322 0,78 20 771 0,74 -4,8% La Libertad 58 895 34,0% 20 202 0,87 39 247 0,79 -9,6% La Paz 33 443 26,0% 13 937 0,82 24 959 0,83 1,1% La Unión 37 623 18,0% 17 950 0,74 19 754 0,58 -21,7% Morazán 7727 3,0% 15 115 0,85 25 636 0,73 -14,2% San Miguel 39 390 14,0% 15 599 0,68 18 051 0,76 11,0% San Salvador 20 886 18,0% 13 081 0,81 20 221 0,74 -8,7% San Vicente 36 404 16,0% 19 269 0,82 35 049 0,66 -19,0% Santa Ana 32 429 15,0% 29 102 0,80 34 572 0,72 -9,6% Sonsonate 49 680 39,0% 19 310 0,72 23 980 0,71 -1,8% Usulután 88 102 32,0% 24 935 0,75 32 930 0,70 -6,9% Nacional 482 882 - 270 868 0,81 395 588 0,75 -8,3% Fuente: 1) Para obtener datos sobre la redistribución de la tierra, véase la fuente en el cuadro 2.3; 2) la cantidad de productores en 1971 y 2008 se obtuvo del tercer y cuarto Censo Agropecuario, respectivamente; 3) los autores realizaron los cálculos del coeficiente de Gini de la tierra. Los programas de redistribución de la tierra en el marco de la Reforma Agraria y el Programa de Transferencia de Tierras (PTT) contribuyeron significativamente a reducir la desigualdad en la tenencia de la tierra. En el cuadro 2.3 se observa la cantidad de hectáreas redistribuidas por los programas más importantes. En términos generales, estos programas redistribuyeron 482 882 hectáreas de tierra o alrededor del 31% de la superficie estimada de tierras agrícolas del país. En términos de tamaño, la primera etapa de la Reforma Agraria fue el programa que redistribuyó la mayor cantidad de tierras. Los departamentos de Usulután, La Libertad y Sonsonate representan el 41% de la tierra redistribuida. En términos relativos, estos tres departamentos también tienen el mayor porcentaje de tierra redistribuida en sus territorios (más del 30%). 49 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial A pesar de los notables esfuerzos en la redistribución Cuadro 2.3: Tierra redistribuida, por de la tierra, los pobres siguen teniendo menos acceso programa a las tierras agrícolas. Los pobres siguen teniendo Superficie menos acceso a las tierras agrícolas. Para comparar la Programa (ha) cantidad de tierra que poseen los pobres y las personas Sector tradicional 58 313 que no son pobres, se utilizan los conjuntos de datos de Primera etapa 232 674 la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) Tercera etapa. de 2005 y 2009. En el gráfico 2.2 se compara el acceso a Decreto 207 62 942 las tierras agrícolas de los pobres y las personas que no PTT 103 289 son pobres en 2005 y 2009. Los conjuntos de datos Decreto 839 10 152 Lotificaciones de la permiten distinguir entre las zonas rurales y las zonas FINATA 134 urbanas. En 2005, los pobres tenían, en promedio, 0,99 Excedentes 13 908 hectáreas de tierra: alrededor de 1,6 hectáreas menos que Acuerdos de 3 de los hogares no pobres promedio. En 2009, la superficie julio 1470 de una finca promedio de los pobres se redujo a 0,84 Total: 482 882 Fuente: 1) Los datos sobre el PTT se obtuvieron de hectáreas, aunque la finca promedio de las personas que la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) no son pobres también se redujo. La proximidad de las (2009); 2) la División de Información del ISTA proporcionó los datos sobre los otros programas en tierras de cultivo a los centros urbanos es otro factor febrero de 2011. distintivo entre los pobres y las personas que no son pobres. Las tierras de cultivo que se ubican cerca de los centros urbanos tienden a ser más valiosas debido a su proximidad a los mercados y su potencial de urbanización. Las diferencias en la superficie de las fincas de los pobres y las personas que no son pobres son más notables en las tierras ubicadas en zonas urbanas que en las que se ubican en zonas rurales. Sin embargo, entre 2005 y 2009, la superficie promedio de las fincas de las personas que no son pobres se redujo de 5,17 a 2,8 hectáreas, mientras que la superficie promedio para los pobres se mantuvo igual. Una posible explicación para esta situación es el hecho de que la urbanización absorbió algunas de las tierras de cultivo de propiedad de hogares no pobres. Es posible que las personas que no son pobres se resistan a desprenderse de algunas tierras de cultivo ubicadas en las proximidades de los centros urbanos por razones especulativas. No obstante, los datos demuestran que en el año 2005 las personas que no son pobres cultivaban el 70% de sus fincas y dejaban menos del 3% en barbecho, lo que da cuenta de una producción activa. 50 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 2.2: Acceso a las tierras agrícolas de los pobres y las personas que no son pobres A. Acceso a la tierra en 2005 B. Acceso a la tierra en 2009 Fuente: Cálculos de los autores a partir de la EHPM 2005 y 2009 (DIGESTYC). La alta fragmentación de las tierras agrícolas representa un desafío para la reducción de la pobreza en el sector rural. En el cuadro 2.4 se muestra la distribución de productores según la superficie de los predios en 1971 y 2008. En 1971, los productores que contaban con menos de 2 hectáreas de tierra conformaban el 71% de la distribución y tenían acceso al 10,4% del total de la tierra. En 2008, la proporción de productores que poseían menos de 2 hectáreas aumentó al 85% y tenían acceso al 23,8% de la tierra. Estos cambios muestran nuevamente que la distribución de la tierra se ha vuelto más equitativa. Sin embargo, estos cambios también han provocado una mayor fragmentación de las tierras agrícolas. En el Censo Agropecuario 2008 se indica que alrededor del 36% de los productores del país desarrollan sus actividades agrícolas en predios de menos de 0,5 hectáreas. Esta fragmentación de los predios plantea varias inquietudes acerca del desarrollo rural. En tamaños tan reducidos, la viabilidad económica de la finca puede estar en riesgo. La relación entre la superficie de la finca y la viabilidad económica depende de la productividad de la tierra, la disponibilidad de bienes públicos, los paquetes tecnológicos y las condiciones agroecológicas, entre otros factores. Esta situación es un motivo de preocupación para los pobres, ya que es mayor la probabilidad de que ellos sean propietarios de parcelas pequeñas. 51 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 2.4: Estructura agraria en 1971 y 2008 Superficie de los 1971 2008 predios (ha) Cantidad Superficie Acumulado Cantidad de Superficie Acumulado de terrestre productores terrestre productore s Hasta 0,49 61 257 18 425 1,3% 143 202 43 798 4,7% 0,50 – 0,99 71 207 51 862 4,8% 126 490 88 414 14,2% 1,00 – 1,99 59 063 81 039 10,4% 67 637 88 641 23,8% 2,00 – 2,99 25 357 61 245 14,6% 20 349 48 210 29,0% 3,00 – 3,99 9905 34 361 17,0% 7124 24 709 31,7% 4,00 – 4,99 8152 36 378 19,5% 5676 25 455 34,4% 5,00 – 9,99 15 598 110 472 27,1% 10 857 76 324 42,6% 10,00 – 19,99 9164 126 975 35,9% 6740 93 650 52,7% 20,00 – 49,99 6986 215 455 50,7% 5261 160 413 70,0% 50,00 – 99,99 2238 154 164 61,3% 1501 100 892 80,9% 100,00 – 199,99 1103 152 056 71,8% 531 70 577 88,5% 200,00 – 499,99 636 190 821 84,9% 166 46 920 93,6% > 500 202 218 641 100,0% 54 59 840 100,0% Total 270 868 1 451 894 395 588 927 843 Fuente: Datos compilados del tercer y cuarto Censo Agropecuario. 2.4 Seguridad en la tenencia de la tierra y derechos de propiedad En términos generales, la seguridad en la tenencia de la tierra es alta para la totalidad de la población. Para comparar los mecanismos de tenencia de tierras agrícolas y las percepciones de seguridad entre los pobres y las personas que no son pobres, se utilizó el conjunto de datos de la EHPM 2009. En el gráfico 2.3 se observa que los pobres tienen menos probabilidades de ser propietarios de las tierras agrícolas en las que cultivan sus productos: Un 23% de los pobres eran propietarios, en comparación con un 37% de las personas que no son pobres. El alquiler de tierras es la modalidad más importante que emplean los pobres para acceder a las tierras agrícolas. Los niveles de registro de títulos de propiedad entre los pobres y las personas que no son pobres son similares. Alrededor del 71% de los pobres aseguran que sus títulos de propiedad de la tierra están registrados en el CNR, en comparación con el 79% de las personas que no son pobres. En términos de la percepción de seguridad en la tenencia de la tierra, tanto los pobres 52 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial como las personas que no son pobres consideran que sus derechos de propiedad son seguros (97% de la población en ambos grupos)8. Gráfico 2.3: Acceso a la tierra y seguridad en la tenencia de la tierra Fuente: Cálculos de los autores a partir de la EHPM 2009 (DIGESTYC). La seguridad en la tenencia de las tierras agrícolas corre más riesgo en las áreas aledañas al Área Metropolitana de San Salvador. En el gráfico 2.4 se observa el porcentaje de parcelas agrícolas que están registradas en el CNR y el porcentaje de la población que siente que sus derechos de propiedad de la tierra son seguros. Del total de la muestra, los pobres del Área Metropolitana de San Salvador tienen el nivel más bajo de registro de la propiedad de tierras agrícolas (57%). La mayor brecha en la percepción de seguridad en la tenencia de la tierra entre los pobres y las personas que no son pobres también se encuentra en el Área Metropolitana de San Salvador. Además, los niveles más bajos de percepción de seguridad en la tenencia de la tierra por parte de los pobres y las personas que no son pobres se registran en la Región Central I, que incluye los departamentos aledaños al Área Metropolitana de San Salvador (La Libertad, San Salvador y La Paz). Estas pruebas indican que las tierras agrícolas aledañas al Área Metropolitana de San Salvador corren el mayor riesgo de que sus derechos de propiedad sean precarios. En esta situación, los pobres se encuentran especialmente en desventaja. Gráfico 2.4: Seguridad en la tenencia de la tierra, por región Fuente: Cálculos de los autores a partir de la EHPM de 2005 y 2000 (DIGESTYC). 8 El conjunto de datos de la EHPM interpreta la seguridad en la tenencia de la tierra desde el punto de vista del grado de riesgo de que otra persona pueda tener derecho a realizar un reclamo sobre la propiedad. En la encuesta de 2005 no se incluyeron preguntas sobre la seguridad en la tenencia de la tierra. 53 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial La formalización de los derechos de propiedad de la tierra redistribuida en el marco de la Reforma Agraria sigue siendo un asunto pendiente. Gracias a los esfuerzos de la Reforma Agraria de la década de 1980 y 1990, fue posible redistribuir grandes cantidades de tierra. Sin embargo, la resolución del proceso de formalización de los derechos de propiedad ha demandado más tiempo. Estos títulos del ISTA presentaban muchas irregularidades. Los títulos de propiedad de las cooperativas se retuvieron hasta que se hubo cumplido el período de 30 años de gestión conjunta o hasta que se reembolsó la deuda (con respecto a muchos otros aspectos de la Reforma Agraria, no se elaboraron normas ni se realizó una aplicación sistemática de normas). En lugar de registrar los títulos de propiedad en el protocolo notarial, como corresponde en el caso de las transferencias privadas, se los registró en el libro especial del presidente del ISTA. Por esta razón, a diferencia de lo que ocurre con los protocolos notariales, la Corte Suprema no inspeccionó estos títulos ni les realizó un control de calidad. Del mismo modo, las cooperativas podían obtener el título de propiedad provisional solamente después del final del período de gestión conjunta, momento en el que comenzaba un período de reembolso de 30 años. Cuando se otorgaban los títulos, los beneficiarios generalmente no sabían que debían registrarlos en el registro catastral o no recibían asistencia para completar el trámite. La distribución de tierras a grupos de beneficiarios individuales bajo la modalidad de titularidad conjunta (proindiviso) dificultó la legalización. Se utilizó esta modalidad para transferir tierras a los beneficiarios en el marco de tercera etapa y el PTT. La transferencia de una sola propiedad a un grupo de beneficiarios mejoró el precio de redistribución de la tierra, pero demoró la formalización de los derechos individuales de propiedad. Una situación similar ocurre con los miembros de las cooperativas que desean obtener el título de propiedad de sus parcelas individuales. El ISTA aun debe legalizar los títulos de propiedad individuales de más de 170 000 predios. En el cuadro 2.5 se muestra la cantidad de predios de beneficiarios individuales cuya legalización se encuentra pendiente9 . El programa Sector Tradicional es el que tiene la mayor cantidad de predios pendientes de legalización. Este programa incluye las propiedades que el ISTA transfirió entre 1975 y 1980, antes de la primera etapa. A partir de los decretos 747 y 719, las cooperativas que habían pagado totalmente su deuda tuvieron la opción de solicitar los títulos de propiedad de sus parcelas individuales. Hay más de 12 000 solicitudes de títulos individuales. A partir de estos decretos, las cooperativas que todavía no habían pagado completamente su deuda tuvieron la opción de cancelar la adjudicación original de tierras que el ITSA realizó a favor de la cooperativa y, en cambio, pudieron transferirla directamente a los miembros individuales. Existen más de 33 000 de estos casos pendientes de legalización. La tercera etapa incluyó la transferencia de tierras en el marco del programa “La Tierra para Quien la Trabaja". 9 La variable de propiedad se refiere a la parcela original que se expropió o adquirió. Los valores por zona del programa Sector Tradicional y de la tercera etapa no están disponibles. 54 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial De los casos transferidos de la FINATA al ISTA, aun existen alrededor de 12 000 casos pendientes de legalización. El programa de Solidaridad Rural y Campesinos sin Tierra comenzó en 2001 con el fin de redistribuir tierras a ex-policías que no fueron incluidos en el PTT original. Existen alrededor de 35 800 casos de este programa pendientes de legalización. El ISTA también tiene 62 propiedades que necesita transferir al Estado, ya que se trata de zonas forestales10 . Una vez que estas propiedades se transfieran al Estado, el MARN debería asumir la responsabilidad de su conservación. El ILP participó de la legalización de 36 272 propiedades en el marco del PTT, y no existen adjudicaciones pendientes en el marco de este programa. Cuadro 2.5: Predios a la espera de títulos de propiedad individuales en el ISTA Superficie Programa Propiedades Predios (ha) Sector tradicional - 80 045 - Primera etapa: Parcelas individuales 87 12 241 21 034 Primera etapa: Parcelas individuales (reprocesadas) 293 33 579 37 232 Tercera etapa 149 12 153 - Solidaridad Rural y Campesinos sin Tierra 154 35 850 9 603 Transferencia pendiente al Estado - 62 12 542 Total 529 173 930 80 411 Fuente: 1) El ISTA proporcionó la información sobre el programa Sector Tradicional y las transferencias pendientes al Estado en marzo de 2011; 2) El ISTA proporcionó la información sobre otros programas en febrero de 2012. Si bien existen esfuerzos en curso para concluir con la legalización de las propiedades, la falta de registros de la propiedad confiables y actualizados implica un gran obstáculo. La administración del presidente Funes (2009-14) se fijó el objetivo de emitir más de 90 000 títulos para los beneficiarios de la Reforma Agraria. Entre junio de 2009 y marzo de 2011, se distribuyeron más de 13 000 títulos (a diferencia de los 21 000 títulos distribuidos entre 2001 y 2008). Se trata de una mejora notable, aunque la falta de registros de la propiedad confiables y actualizados en el ISTA sigue siendo un importante obstáculo. La institución no cuenta con un inventario digital para efectuar el seguimiento de las propiedades transferidas y de aquellas pendientes de legalización. En aquellos casos cuya legalización está pendiente, muchos de los archivos están incompletos o contienen información desactualizada. Cada uno de los programas tiene su propio conjunto de dificultades: Primera etapa: A menudo, la adjudicación de los títulos de propiedad individuales a los miembros de las cooperativas sufre retrasos debido a que la información catastral que posee el ISTA y las cooperativas no coincide con la información registrada en el CNR o con la realidad del campo. La causa principal de estas inconsistencias reside en el hecho 10 El artículo 115 de la ley del ISTA establece que se debería mantener el uso de la tierra de las áreas forestales. 55 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial de que la mayor parte de la información catastral del ISTA se generó con anterioridad a la aprobación de la ley del CNR, que estableció especificaciones técnicas para el reconocimiento topográfico. El ISTA y las cooperativas deben realizar un nuevo reconocimiento topográfico que cumpla con estas especificaciones, y esto incrementa el costo de legalización. Tercera etapa: Un desafío particular para la legalización de estas propiedades consiste en que los ocupantes actuales que solicitan el título de propiedad no son los beneficiarios originales. Muchos de los beneficiarios originales que recibieron tierras abandonaron las propiedades durante el conflicto civil. Estos predios fueron habitados posteriormente por nuevos ocupantes que luego reclamarían la posesión de la tierra. La política del ISTA ha consistido en legalizar los predios a favor de las personas que las poseen actualmente, pero legalmente no está habilitado para hacerlo hasta tanto el beneficiario original no legue formalmente su derecho sobre la propiedad. Solidaridad Rural y Campesinos sin Tierras: El desafío más importante de este programa es terminar de asignar las tierras a los beneficiarios. En el marco de este programa, los beneficiarios recibieron certificados válidos por una parcela de tierra. En muchas ocasiones, estos certificados no especificaban la ubicación exacta de la tierra o asignaban una parcela ubicada en un sitio alejado del lugar de residencia del beneficiario (a veces, en otro departamento). Estos factores no han permitido que los beneficiarios tomen posesión de las tierras, en caso de que estas estén realmente disponibles. La actualización del inventario de propiedades y de la información catastral de los registros de la propiedad del ISTA constituye una importante inversión para mejorar la gestión de las tierras. La sistematización de los registros de la propiedad existentes en un inventario digital le brindaría al ISTA una herramienta para realizar un mejor seguimiento de las operaciones inmobiliarias. Este tipo de inventario también mejoraría la transparencia y reduciría los costos de las transacciones, ya que permitiría que otras instituciones y el público en general accedieran a la información con mayor facilidad. Además, el ISTA podría invertir en un esquema más sistemático para actualizar la información catastral de los registros que no cumplen con las especificaciones técnicas actuales, en lugar de intentar resolver cada caso de forma individual. Estas actividades no solo requieren inversiones sustanciales en tecnología y personal, sino también una coordinación institucional apropiada con el CNR. En particular, el CNR sólo puede registrar documentos que cumplan los requisitos de ley para preservar la seguridad jurídica. 2.5 Análisis general El Salvador realizó grandes avances en la mejora de la equidad de la distribución de la tierra y el fortalecimiento de los derechos de propiedad. Sin embargo, todavía existen algunas dificultades para consolidar estos avances. En la década de 1980 y 1990, el Gobierno 56 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial de El Salvador implementó un amplio programa de Reforma Agraria a fin de corregir la distribución sesgada en la tenencia de la tierra que prevalecía en el país. Desde mediados de la década de 1990, el país invirtió en iniciativas de administración de tierras para mejorar los servicios catastrales y registrales y aumentar la seguridad en la tenencia de la tierra. Estas políticas dieron resultados: la distribución de la tierra del país es más equitativa y la seguridad en la tenencia de la tierra en el país es relativamente alta. Sin embargo, el país ahora enfrenta el desafío de la fragmentación en las tierras agrícolas y existen todavía algunos sectores cuyos derechos de propiedad son precarios, particularmente en las propiedades redistribuidas por la Reforma Agraria. Una distribución más equitativa de la tierra permite que un mayor segmento de la población acceda a los beneficios de la transformación del uso de la tierra. Durante las últimas cuatro décadas, se produjo una mejora considerable que apunta hacia una distribución más equitativa de la tenencia de la tierra. En un contexto dentro del cual el papel que desempeña la agricultura dentro de la economía va evolucionando, existen nuevas demandas de tierras con fines de urbanización, industria, turismo o, simplemente, como oportunidades de inversión. Existen pruebas de que el mayor aumento en los precios de la tierra se produce cuando se deja de utilizar la tierra para la agricultura y se comienza a utilizarla con otros fines. Una distribución más equitativa de las tierras agrícolas permite que un mayor segmento de la población participe de estas ventajas económicas. La fragmentación actual de las tierras agrícolas indica que los hogares rurales ya no dependen de la tierra de la misma manera que antes. Luego de la realización de un estudio del Banco Mundial en 1997, se llegó a la conclusión de que los pobres necesitarían tener fincas de por lo menos 5 hectáreas para ubicarse por encima de la línea de pobreza extrema, y fincas de 12,6 hectáreas para superar definitivamente la pobreza en caso de que dependieran completamente de la agricultura11. La utilización de este parámetro, incluso de manera aproximada, indica que las perspectivas económicas a largo plazo de los hogares rurales dependen de las oportunidades de obtener ingresos a partir de empleos complementarios no agrícolas, la urbanización y la transferencia de remesas12. En este contexto, las políticas del Gobierno no deberían desalentar ninguna de estas actividades, ya que podrían considerarse como opciones racionales para los hogares rurales. 11 Estas estimaciones se calcularon sobre un supuesto de elasticidad del ingreso con respecto a la tierra del 0,4%, una superficie promedio de finca de 2 hectáreas, una línea de pobreza de US$360 por año y una línea de pobreza extrema de US$180 por año. La elasticidad se calculó a través del modelo de mínimos cuadrados generalizados que permite realizar la regresión del ingreso de los hogares en torno a la tierra, el capital físico, el capital humano y la mano de obra. 12 Esto no difiere demasiado de la situación actual de China, en donde el tamaño promedio de una finca es de 0,6 hectáreas, a pesar de que allí, el alquiler de la maquinaria agrícola ayuda a aumentar la productividad y el Gobierno promueve la consolidación de las fincas (esto último sería una opción menos factible en El Salvador). 57 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 3 La tierra y las cooperativas de la Reforma Agraria 3.1 Reseña del capítulo En este capítulo se analiza lo sucedido con los bienes inmuebles otorgados en concesión a las cooperativas de la Reforma Agraria en el marco de las últimas iteraciones de la Reforma Agraria. Se divide en dos partes: la primera analiza la cantidad de recursos de la tierra que controlan y la productividad con la que utilizan estos recursos, mientras que la segunda examina su desempeño en las operaciones del mercado de tierras a través de subastas públicas. La evaluación del desempeño actual de las cooperativas es una cuestión política importante en una evaluación de tierras, considerando la cantidad importante de tierras que estas controlan. En un país como El Salvador en el que la tierra es un recurso escaso, las tierras que pertenecen a este sector constituyen un recurso importante para el desarrollo, ya sea que se las mantenga como tierras agrícolas o que se les de otro uso. Habida cuenta de que las cooperativas surgieron a partir de una intervención política, el análisis de su desempeño también es relevante para entender la mecánica de los experimentos de ingeniería social que involucran a la tierra. 3.2 Contexto de las Cooperativas de la Reforma Agraria Desde su comienzo, las cooperativas de la reforma agraria encontraron muchos retos para hacer sus empresas agrícolas productivas. Las cooperativas de la reforma agraria se conformaron con la intención de crear empresas agrícolas propiedad de los antiguos trabajadores asalariados en los estados expropiados. Politicas de gobierno apoyaron la continuación de la agricultura comercial en estas tierras, particularmente café y caña de azúcar. Los miembros de las cooperativas tenían poca experiencia en el manejo y aun cuando recibieron asistencia técnica en este tema, tuvieron problemas con asuntos de manejo. Durante la década de 1980, el gobierno proporcionó créditos, insumos y asistencia técnica. Miembros de las cooperativas recibieron salarios por su trabajo en las empresas colectivas. La asistencia del gobierno decayó en el comienzo de la década de 1990. Al no tener con que pagar salarios agrícolas, la contribución laboral de los miembros se redujo. Las cooperativas también tuvieron problemas en obtener créditos. Sin capital, muchas de estas cooperativas se quebraron y fueron incapaces de cumplir con sus obligaciones financieras. Una serie de reformas fueron creadas en la década de 1990 para ayudar a las cooperativas a recuperar su solvencia financiera. Estas reformas incluyeron alivio de deudas y eliminación de las restricciones en la venta de la tierra. La tierra bajo las cooperativas tenía varios usos además de la producción colectiva. Desde la creación de las cooperativas, miembros individuales podían usar parte de la tierra para producción agrícola propia. Las cooperativas no asignaban parcelas específicas a miembros individuales si no que estos podían producir en cualquier tierra disponible. Esta situación creó 58 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial una falta de incentivos para hacer inversiones sobre la tierra a mediano y largo plazo. En la década de 1990 el marco legal cambió y las cooperativas pudieron distribuir parcelas individuales. Algunas cooperativas también rentaron tierra a externos. El área bajo las cooperativas se ha reducido en el tiempo. Una porción significante de las empresas cooperativas no esta mas bajo producción o han vendido tierra a agentes externos. Como las cooperativas tuvieron problemas en obtener créditos, asistencia técnica e insumos, muchas cooperativas pararon la producción. Algunas pudieron rentar la tierra a agentes externos. Un patrón significativo ha sido la subdivisión de tierras cooperativas entre parcelas individuales. Un estudio ha sugerido que la venta de la tierra ha sido un resultado de la necesidad de pagar las deudas o adquirir capital para continuar invirtiendo en la tierra compartida que queda (Baumeister, 1999). La demanda por convertir tierra a usos no agrícolas, particularmente urbanización, también ha adicionado presión a la venta de la tierra. 3.3 Análisis del uso de la tierra y la productividad agrícola En esta sección se compara el desempeño de las cooperativas de la Reforma Agraria con otras empresas rurales en un grupo de comparación. En el análisis se emplean datos obtenidos en el Censo Agropecuario 2008, por parcela. Las cooperativas de la Reforma Agraria se identificaron por medio del cotejo del registro de cooperativas activas del MAG con el nombre de las cooperativas según el Censo Agropecuario. Las empresas comerciales, en contraposición con los productores individuales, se seleccionaron como grupo de comparación con las cooperativas de la Reforma Agraria. Este grupo incluye a las cooperativas, las empresas, los organismos públicos y las organizaciones no gubernamentales. Se realizaron pruebas T para comparar las diferencias de medios entre los dos grupos. Dado que las variables de análisis son sensibles a la escala de operaciones, las pruebas T también se realizaron con la superficie total de la parcela como variable de control. Es posible que la muestra de cooperativas de la Reforma Agraria utilizadas en este análisis no sea representativa de la totalidad de cooperativas del sector. En el cuadro 3.1 se muestra la distribución de las cooperativas de la Reforma Agraria según tres fuentes de datos. En la primera columna se detallan las cooperativas que, de acuerdo con los registros del ISTA, recibieron tierras de la Reforma Agraria. En la segunda columna se indican las cooperativas que, según los registros, siguen activas en el MAG desde febrero de 2011. En la tercera columna se enumeran las cooperativas identificadas durante el Censo Agropecuario 2008. El primer dato a destacar es que solo 270 de las 327 cooperativas (83%) que recibieron tierras del ISTA aún conservan una membresía activa. Los departamentos de San Miguel, San Vicente y Usulután perdieron la mayor cantidad de cooperativas. El segundo dato a considerar es que durante el Censo Agropecuario 2008 solo se identificaron 127 de las 270 cooperativas (47%) con membresía activa. 59 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Existen muchas razones posibles por las que Cuadro 3.1: Registro de cooperativas de la no se incluyó al 53% de las cooperativas en el Reforma Agraria, por fuente Departamento Registro Registro Censo Agropecuario: i) las cooperativas Registro del del del ISTA podrían haber estado ubicadas en uno de los MAG censo segmentos urbanos que no se incluyeron en la Ahuachapán 29 27 9 muestra; ii) los encuestados se negaron a Cabañas 2 2 0 responder, no se encontraban presentes al Chalatenango 9 7 1 Cuscatlán 3 2 2 momento de la entrevista o los cuestionarios La Libertad 57 54 40 estaban incompletos; iii) no se identificó a las La Paz 46 42 12 cooperativas en la lista original de productores y; La Unión 17 12 2 iv) las cooperativas estaban abandonadas o sin Morazán 2 2 1 producción. No es posible determinar el peso que San Miguel 26 14 5 tiene cada una de estas explicaciones. Por lo San Salvador 13 11 7 tanto, uno de los factores limitativos de este San Vicente 23 13 0 análisis es el hecho de que la comparación entre Santa Ana 23 19 8 las cooperativas de la Reforma Agraria y otras Sonsonate 34 31 22 empresas comerciales se realiza solo para el Usulután 43 34 18 subconjunto que figura en el censo, que podría Total 327 270 127 no ser representativo de la totalidad de las cooperativas. La muestra utilizada para el análisis incluye 135 predios pertenecientes a las cooperativas de la Reforma Agraria y 1207 predios de otras empresas comerciales. En el cuadro 3.2 se muestra la distribución de productores y predios de estos dos grupos, por departamento. El departamento de La Libertad tiene la mayor cantidad de productores y predios de ambos grupos. En los otros departamentos, aparentemente también existe una tendencia de que a mayor cantidad de empresas comerciales, mayor cantidad de cooperativas de la Reforma Agraria. Cuadro 3.2: Distribución de cooperativas de la Reforma Agraria y grupo de comparación, por departamento Departamento Otras empresas Cooperativas agrícolas comerciales Productores Predios Productores Predios Ahuachapán 9 10 68 72 Cabañas 0 0 5 5 Chalatenango 1 1 142 147 Cuscatlán 2 2 22 22 La Libertad 40 42 176 264 La Paz 12 12 30 32 La Unión 2 2 4 4 Morazán 1 1 6 6 San Miguel 5 5 44 47 San Salvador 7 9 152 229 60 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial San Vicente 0 0 9 15 Santa Ana 8 10 92 105 Sonsonate 22 23 142 191 Usulután 18 18 63 68 Total 127 135 955 1207 Fuente: Datos compilados del cuarto Censo Agropecuario. Las cooperativas de la Reforma Agraria tienen Gráfico 3.1: Diagrama de caja del total de más tierras disponibles y más probabilidades de tierras Total Land (ha) ser propietarias que otras empresas comerciales. 2,000 En el cuadro 3.3 se observa que la superficie promedio del terreno de una parcela de las 1,500 cooperativas de la Reforma Agraria es 328 hectáreas, Land total 1,000 en comparación con 73 hectáreas de las otras empresas comerciales. En el gráfico 3.1 se muestra la 500 distribución de los percentiles 25, 50 y 75 de distribución de la tierra en un diagrama de caja, junto 0 Other Commercial Agrarian Reform con los valores exteriores. En este gráfico también se Fuente: Datos compilados del cuarto Censo Agropecuario. observa que, a pesar de que existen algunas empresas comerciales que cuentan con predios grandes, los predios de la Reforma Agraria tienden a ser más grandes que los del grupo de comparación. Además, las cooperativas de la Reforma Agraria explotan casi exclusivamente las tierras de las cuales son propietarias (98%). Otras empresas comerciales también desarrollan la mayor parte de sus actividades en tierras de su propiedad (83%), pero acceden a la tierra a través de otro tipo de mecanismos de tenencia. Las cooperativas de la Reforma Agraria Gráfico 3.2: Distribución promedio de la tierra, por tienen menos tierras cultivadas que otras uso empresas comerciales. En el gráfico 3.2 se Distribution of Land Use in Holdings Distribution of Land Use in Holdings Other Commercial Agrarian Reform muestra la distribución del uso de la tierra 14% 9% en términos de porcentajes de ambos 2% 3% 12% grupos. Las cooperativas de la Reforma 8% Agraria cultivan en promedio el 63% de la 3% 2% 2% 5% 5% 63% superficie, en comparación con el 68% 68% 2% cultivado entre otras empresas comerciales. Si se controla la superficie del terreno, los Cultivation Permanent Pasture Seasonal Pasture Fallow resultados demuestran que las cooperativas Forest Unsuitable de la Reforma Agraria cultivan, en Other Graphs by AG Cooperatives and Other Commercial Entreprises promedio, un 10% menos en sus predios que Fuente: Datos compilados del cuarto Censo Agropecuario. el grupo de comparación. La diferencia es 61 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial notable en el nivel del 5%. Por otra parte, las cooperativas de la Reforma Agraria tienen más superficie con pasturas temporales que el grupo de comparación: esta diferencia es significativa con controles y sin ellos. En las empresas comerciales, la segunda categoría más importante de uso de la tierra es “otros usos”, que representa el 14% del total de la parcela. Esta categoría incluye superficies que se encuentran bajo masas de agua e instalaciones. Sin embargo, la diferencia no es estadísticamente significativa. Además, no existen diferencias estadísticamente significativas entre los dos grupos respecto de las pasturas permanentes, las tierras sin cultivar, los bosques o las zonas poco propicias para el cultivo. La caña de azúcar y el café son los dos Gráfico 3.3: Distribución del área cultivada, por cultivos más importantes para las cultivo cooperativas de la Reforma Agraria y Distribution of Cultivated Area Distribution of Cultivated Area Other Commercial Agrarian Reform otras empresas comerciales, aunque una 2%3% 4% 3% mayor cantidad de productores cultivan 2% 2% café. En el gráfico 3.3 se observa que el área total de cultivo dedicada a la caña de azúcar 47% 49% es del 49% entre las cooperativas de la 46% 42% Reforma Agraria y del 47% entre otras empresas comerciales. El café se ubica inmediatamente después con el 42% y el Sugarcane Coffee Basic Grains Agro-Industrial 46% de tierras cultivadas, respectivamente. Fruits and Vegetables Graphs by AG Cooperatives and Other Commercial Entreprises Sin embargo, la proporción de predios en Fuente: Datos compilados del cuarto Censo Agropecuario. los que se cultiva café es mayor que la de caña de azúcar. El café se cultiva en el 54% de las cooperativas de la Reforma Agraria y en el 43% de otras empresas comerciales. Por otra parte, la caña de azúcar se cultiva solamente en el 33% y el 18% de los predios, respectivamente. Con respecto a las diferencias entre los dos grupos, en el cuadro 3.3 se muestra que, en promedio, en los predios de las cooperativas de la Reforma Agraria se destina una superficie menor para el cultivo de granos básicos, frutas y verduras, pero una superficie mayor para los cultivos agroindustriales, en comparación con otras empresas comerciales. 62 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 3.3: Resumen de las estadísticas: tierra cultivada % de tierra Cooperativas de la Otras empresas Dif.+ Dif.++ cultivada Reforma Agraria comerciales Observ. Medio Observ. Medio Caña de azúcar 45 0,86 220 0,92 -0,061 -0,031 Café 73 0,87 515 0,94 -0,0625* -0,010 Cereales básicos 119 0,04 968 0,11 -0,0710** -0,028 Agroindustriales 119 0,07 968 0,03 0,0446** 0,0478** Frutas y verduras 119 0,03 968 0,15 -0,127** -0,0607* Fuente: Análisis de los autores sobre los datos obtenidos en el cuarto Censo Agropecuario. Notas: Los valores de superficie corresponden a las áreas de cosecha de cereales y semillas; (+) valor medio de otras empresas comerciales restado del valor medio de las cooperativas de la reforma; (++) diferencia en control (+) del tamaño de la parcela; (*) la diferencia es significativa en el nivel del 5%; (**) la diferencia es significativa en el nivel del 10%. Las cooperativas de la Reforma Agraria producen una mayor cantidad de maíz y caña de azúcar que las otras empresas comerciales. En el cuadro 3.4 se compara el rendimiento promedio de los cereales básicos (maíz, sorgo, frijoles y arroz) y de la caña de azúcar. En lo que respecta a los cereales básicos, al parecer, las cooperativas de la Reforma Agraria producen más maíz y frijoles y menos sorgo y arroz, pero solo la diferencia en el rendimiento del maíz es estadísticamente significativa. Sin embargo, esta diferencia se vuelve insignificante cuando se incluye la superficie del terreno. Con respecto a la caña de azúcar, las cooperativas de la Reforma Agraria tienen un mayor rendimiento (100,4 toneladas por hectárea) que las otras empresas comerciales (94,3 toneladas por hectárea). Esta diferencia es considerable en el nivel del 5%, pero tiene escasa importancia cuando se incluye la superficie del terreno. Estos resultados sugieren que, posiblemente, parte de las ganancias que las cooperativas de la Reforma Agraria perciben del maíz y la caña de azúcar se deban a las economías de escala. Sin embargo, en la información de los gráficos 3.4 y 3.5, no se observa una relación clara entre la superficie del terreno y los rendimientos. Cuadro 3.4: Rendimiento de los cereales básicos y la caña de azúcar % de tierra Cooperativas de la Otras empresas Dif.+ Dif.++ cultivada Reforma Agraria comerciales Obse Obser rv. Medio v. Medio Maíz Superficie (ha) 20 12,5 208 3,0 9,441** 7,461* Producción (quintales) 21 2269,8 208 260,2 2010** 2103** Rendimiento (quintales/hectáreas) 16 81,5 152 54,3 27,27** 16,100 Sorgo Superficie (ha) 21 0,7 208 0,5 0,143 -0,244 Producción 21 22,9 208 24,6 -1,696 -22,850 63 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial (quintales) Rendimiento (quintales/hectáreas) 3 36,2 26 39,6 -3,338 -3,665 Frijoles Superficie (ha) 20 3,0 207 0,5 2,506** 1,907* Producción (quintales) 21 153,3 208 20,2 133,2** 106,6* Rendimiento (quintales/hectáreas) 6 26,8 46 21,2 5,565 5,643 Arroz Superficie (ha) 21 1,1 208 0,6 0,419 0,025 Producción (quintales) 21 128,6 208 108,5 20,070 -64,280 Rendimiento (quintales/hectáreas) 2 115,1 11 124,0 -8,878 -44,840 Caña de azúcar Superficie (ha) 45 249,6 220 119,2 130,3** -84,08** Producción (toneladas) 45 25 044,0 220 11 211,3 13 833** -5607* Rendimiento (toneladas/hectáreas) 45 100,4 219 94,3 6,063* 6,076 Fuente: Análisis de los autores sobre el Censo Agropecuario 2008. Notas: Los valores de superficie corresponden a las áreas de cosecha de cereales y semillas; (+) valor medio de otras empresas comerciales restado del valor medio de las cooperativas de la reforma; (++) diferencia en control (+) del tamaño de la parcela; (*) la diferencia es significativa en el nivel del 5%; (**) la diferencia es significativa en el nivel del 10%. Gráfico 3.4: Rendimiento de la caña de Gráfico 3.5: Rendimiento del maíz, por azúcar, por superficie de la finca superficie de Yields in Sugarcane finca 200 Yields in Maize 150 150 ton/ha 100 qq/ha 100 50 50 0 500 1000 1500 2000 Farm Size (Ha) 0 AR Cooperative Other Commercial 0 500 1000 1500 2000 Farm Size (Ha) AR Cooperative Other Commercial Si se tiene en cuenta la superficie de sus predios, las cooperativas de la Reforma Agraria y las otras empresas comerciales tienen un acceso similar a maquinarias, insumos y créditos. En el cuadro 3.6 se muestran los porcentajes de predios que tienen acceso a distintos tipos de maquinarias, insumos y créditos. Las cooperativas de la Reforma Agraria tienen más acceso a maquinarias, insumos y créditos que otras empresas comerciales. La diferencia respecto del acceso a tractores, equipos de cosecha, uso de fertilizantes y utilización de créditos, en particular, resulta estadísticamente significativa. Sin embargo, estas diferencias se vuelven poco significativas cuando se incluye la superficie del terreno, lo que sugiere que probablemente la 64 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial escala de operaciones sea el factor que guarda correlación con el mayor uso. Además, cuando se tiene en cuenta la superficie del terreno, los resultados demuestran que las cooperativas de la Reforma Agraria usan los equipos de pulverización un 11,9% menos que el grupo de comparación. No obstante, en la comparación general se observa que, si se tiene en cuenta la superficie del terreno, ambos grupos tienen el mismo acceso a los recursos. Gráfico 3.6: Maquinaria, insumos y créditos Cooperativas de la Otras empresas Dif.+ Dif.++ % de predios: Reforma Agraria comerciales Observ. Medio Observ. Medio Maquinaria Tractores 135 0,41 1207 0,26 0,151** 0,007 Riego 135 0,19 1207 0,17 0,016 -0,055 Fumigación 135 0,61 1207 0,59 0,013 -0,119* Cosecha 135 0,21 1207 0,14 0,0715* -0,010 Insumos y prácticas para cultivos agroindustriales Semillas mejoradas 135 0,05 1207 0,03 0,018 0,009 Fertilizantes 135 0,33 1207 0,20 0,134** 0,001 Control integrado de plagas 135 0,10 1207 0,07 0,028 -0,037 Conservación del suelo 135 0,07 1207 0,05 0,019 -0,026 Créditos Créditos solicitados 135 0,50 1207 0,36 0,147** 0,089 Créditos recibidos 68 0,99 430 1,00 -0,010 -0,008 Fuente: Análisis de los autores sobre los datos obtenidos en el cuarto Censo Agropecuario. Notas: (+) valor medio de otras empresas comerciales restado del valor medio de las cooperativas de la reforma; (++) diferencia en control (+) del tamaño de la parcela; (*) la diferencia es significativa en el nivel del 5%; (**) la diferencia es significativa en el nivel del 10%. 3.4 Operaciones inmobiliarias de las cooperativas de la Reforma Agraria Se aplicaron restricciones estrictas sobre la tierra de propiedad de las cooperativas de la Reforma Agraria a fin de evitar la fragmentación y mantener las economías de escala. Cuando comenzó la primera etapa, las cooperativas no estaban autorizadas a vender, alquilar ni subdividir sus tierras. Estas restricciones fueron eliminándose progresivamente durante la década de 1990, cuando el país adoptó una política orientada a liberalizar y reactivar el sector reformado (Programa de Promoción de la Reactivación Económica y Social). Este cambio se produjo a través del reemplazo del esquema de producción de la cooperativa por modelos alternativos de organización, en donde los beneficiarios tenían la oportunidad de elegir la forma de tenencia y el sistema de producción que mejor se adecuaba a sus intereses. El proceso de liberalización incluyó varios pasos. 65 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial El decreto 747 fue el primer paso hacia la liberalización del sector cooperativo ya que ofreció alternativas para su forma de asociación a los miembros de las cooperativas. Los miembros de las cooperativas pudieron decidir si querían mantener el modelo cooperativo o individualizarlo. Esto también permitió que las cooperativas pudieran parcelar predios para sus miembros con fines de vivienda y producción. El decreto también estableció normas sobre los derechos y las obligaciones de los beneficiarios, como el derecho a vender, donar o alquilar las tierras que se les habían otorgado. Sin embargo, este derecho tenía ciertas limitaciones, ya que las tierras de la Reforma Agraria solo se podían vender, alquilar y donar a otros beneficiarios sin tierras por una superficie total de hasta 7 hectáreas por beneficiario. Por último, el decreto seguía imponiendo restricciones a la subdivisión de parcelas. El decreto 719 promovió importantes cambios para la liberalización, además de reafirmar el derecho de los beneficiarios de elegir libremente entre regímenes de tenencia de tierras individuales y colectivos. Específicamente, el decreto 719 permitió que las cooperativas pudieran i) vender parte de la tierra a sus miembros con fines de vivienda, y ii) vender o alquilar parcelas o predios a los participantes que no fueran miembros, luego de la aprobación por parte de una asamblea general extraordinaria. El decreto 719 también permitió a las cooperativas usar los fondos resultantes de la venta para reducir los atrasos en los pagos al sistema financiero y las entidades estatales13. Para vender las tierras pertenecientes a las cooperativas a los no miembros es necesario realizar una subasta pública no judicial. La venta debe estar aprobada por dos tercios de los miembros de las cooperativas a través de una asamblea general extraordinaria, la que exige la participación de representantes de distintos organismos públicos, entre los que se incluye el Procurador General y el Ministro de Agricultura. Existen limitaciones para la fijación del precio de venta, el cual no puede ser más bajo que el precio básico, según la evaluación de un experto financiero. El aviso de la subasta pública debe ser aprobado por varias entidades, entre las que se incluyen los delegados del ISTA, el Ministerio de Agricultura, el Procurador General y todos los miembros de la Junta de Supervisión de la cooperativa. El aviso se debe publicar en dos de los principales periódicos, en diferentes momentos y con un intervalo de al menos 7 días. Con el fin de analizar el desempeño de este mecanismo, se compiló un conjunto de datos de 78 subastas públicas. El Ministerio de Agricultura debe llevar un registro de todas las subastas públicas. Estos registros se digitalizaron para examinar las tendencias de las subastas públicas y observar el grado de éxito de las cooperativas en la venta de las parcelas que ofrecían. Hubo 78 subastas públicas entre 1997 y 2006. Después de este período, hubo solo dos subastas públicas registradas en 2011 y 2012. El departamento de La Paz tuvo la mayor cantidad de subastas públicas, seguido de los departamentos de La Libertad y San Miguel. En total, las cooperativas ofrecieron 6135 hectáreas de tierra, de las que se vendieron 5293. En 53 de los 78 casos, las 13 En 1998, el Gobierno condonó el 85% de la deuda acumulada por los beneficiarios de la Reforma Agraria. 66 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial cooperativas pudieron vender toda la tierra que ofrecían. La superficie promedio de las parcelas subastadas exitosamente fue de 68 hectáreas y el precio de venta promedio por hectárea fue de US$8459 (en dólares de 2005). En algunos casos, el precio de venta en la subasta fue significativamente más bajo que el precio de venta promedio de una propiedad rural en el mismo municipio. Dado que se disponía de los datos obtenidos en el CNR sobre el mercado de las tierras del sector rural de los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate, se compararon los precios promedio de venta de la tierra de 2005 con los precios de venta por subasta, por municipio. Se compararon 20 municipios: 3 en Ahuachapán, 10 en San Ana, y 7 en Sonsonate. En 8 casos, el precio de subasta fue más alto que el precio promedio de venta en el municipio. En este subgrupo, los precios de subasta fueron, en promedio, 62% más altos que los precios de venta. Por otra parte, en 12 casos, el precio de subasta fue más bajo que el precio promedio de venta en el municipio. Existe una gran variación en los diferenciales de precio. Los precios de venta promedio son entre un 45% y un 970% más altos que los precios de subasta14 . Es importante destacar la existencia de estas diferencias extremas entre los precios de subasta y los precios promedio de venta. Sin embargo, es difícil llegar a una conclusión generalizada debido a que los precios de venta son sensibles a una amplia gama de factores, tales como la ubicación y la calidad del suelo, que no se encuentraron disponibles para su análisis. Cuadro 3.5: Subastas públicas en las cooperativas de la Reforma Agraria Total de Total de Cooperativas que Precio Cantidad tierras tierras vendieron todas promedio Departamento de ofrecidas vendidas las tierras por ha subastas (ha) (ha) ofrecidas (US$) Ahuachapán 3 244 242 2 4996 Chalatenango 2 82 82 2 2999 La Libertad 12 927 729 9 13 042 La Paz 14 766 726 6 7421 La Unión 2 114 103 0 2962 San Miguel 12 1081 785 6 7291 San Salvador 4 176 176 4 27 213 San Vicente 1 128 128 1 25 765 Santa Ana 10 816 643 7 5100 Sonsonate 9 759 759 9 6129 Usulután 9 1041 918 7 4915 Total 78 6135 5293 53 8459 Fuente: Análisis de los autores sobre el conjunto de datos creados a partir de los datos obtenidos de la División de Política Agraria del MAG. 14 Los diferenciales más extremos se encuentran en el municipio de El Congo en Santa Ana, donde el precio promedio de la tierra era de US$17 708 por hectárea, en comparación con los precios de subasta de US$1655, US$1659 y US$4351 por hectárea. 67 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Notas: Los precios están estandarizados en dólares de 2005. Las subastas públicas atrajeron poca competencia: hubo solo un licitante en 55 de 78 casos. Las condiciones para las cooperativas fueron más desfavorables en los casos en los que se presentó un solo licitante. En estos casos, el precio promedio por hectárea al momento de la venta era en realidad más bajo que el precio por hectárea en el precio reservado. En cambio, en los casos en los que se presentaron muchos licitantes, el precio por hectárea durante la venta fue un 46% más alto que el precio por hectárea al precio reservado. Al parecer, la mayor competencia en las licitaciones ha originado una mejora en los términos para las cooperativas. Gráfico 3.7: Precios reservados y de venta, por cantidad de licitantes Public Auctions in Cooperatives Reserved and Sale Prices 10,000 9779.42 9,000 Price per Hectare 8,000 7906.91 7178 7,000 6251.11 6,000 One Bidder Multiple Bidders Average Reserved Price Average Sale Price En la mayoría de los casos, las cooperativas subastaron tierras que se utilizaban para el cultivo de caña de azúcar, cereales básicos o café. Las tierras con potencial agrícola se vendieron a precios más altos que las tierras que no se utilizaban para cultivo. En particular, los precios de la tierra utilizada para cultivar árboles frutales y café fueron en promedio más altos que los de las tierras destinadas a cualquier otro uso. Lamentablemente, no es posible determinar a partir de los datos disponibles cuál era el fin pretendido para la tierra al momento de la subasta y lo que sucedió con esta desde entonces. 68 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 3.8: Uso de la tierra de la parcela antes de la subasta pública Gráfico 3.9: Precio de venta, por tipo de uso previo de la tierra Public Auctions in Cooperatives Price by Prior Use no crops 2317.12 other 7157.48 basic grains 7392.42 sugar cane 8447 pasture 8600.11 forest 9877.8 coffee 11887.2 fruit trees 16353.7 0 5,000 10,000 15,000 20,000 Average Sale Price per Hectare 3.5 Análisis general La tierra que se encuentra bajo el control de las cooperativas de la Reforma Agraria constituye un recurso importante para el desarrollo del país. En la primera etapa se redistribuyeron 232 674 hectáreas de tierra a las cooperativas, lo que equivale al 15% de la tierra 69 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial agrícola estimada en El Salvador. Se trata de una cantidad relativamente grande de tierras bajo este tipo de control. El potencial de desarrollo de esta tierra también está intrínsecamente vinculado con los objetivos originales de la Reforma Agraria. Las cooperativas se crearon como un experimento social, con el fin de que las tierras pasaran de estar bajo el control de unos pocos propietarios a manos de los trabajadores agrícolas de las haciendas. La decisión de no subdividir la tierra se basó en los fundamentos económicos de mantener las economías de escala para mejorar la productividad. Sin embargo, desde un primer momento, las cooperativas lucharon por mantener la productividad y muchas incurrieron en incumplimiento de pago de sus préstamos. Las intervenciones políticas en la década de 1990 aliviaron el endeudamiento del sector y levantaron algunas de las restricciones sobre las transacciones inmobiliarias y las formas de asociación. Una de estas reformas permitió que las cooperativas pudieran participar abiertamente en los mercados de tierras, a través de la oferta de tierras en las subastas públicas. Las cooperativas de la Reforma Agraria identificadas en el Censo Agropecuario 2008 tienen un desempeño equivalente al del grupo de comparación, aunque no es posible realizar inferencias sobre el resto de las cooperativas. Ambos grupos se dedican principalmente a la producción de caña de azúcar y café. Tienen los mismos niveles de productividad y acceso a maquinarias, insumos, y créditos. También existen diferencias. Además de contar con predios más grandes, las cooperativas de la Reforma Agraria también tienen más probabilidades de ser sus propietarias. Este grupo muestra un área bajo cultivo levemente más pequeña en términos porcentuales. Dado que ellas son las propietarias, esta situación representa una oportunidad para expandir la producción agrícola. Sin embargo, es posible que la muestra de las cooperativas de la Reforma Agraria no sea representativa de la totalidad de las mismas. Como se explicó, en el Censo Agropecuario 2008 se identificaron solo 127 cooperativas de las 270 que, de acuerdo con los registros del MAG, se encuentran activas. A pesar de las reformas legales de los años noventa, las subastas públicas no constituyen un mecanismo efectivo para la participación de las cooperativas en las operaciones del mercado de tierras. Las cooperativas no han informado la utilización de este mecanismo desde 2006. Además, en la mayoría de las subastas hubo un solo licitante. En estos casos, las cooperativas obtuvieron precios no competitivos. Mientras tanto, las cooperativas siguen utilizando mecanismos informales para vender tierras a agentes externos. Dos de los mecanismos informales consisten en adjudicar una parcela a un miembro individual quien, a su vez, vende la tierra a un agente externo y en asumir una obligación de crédito con garantías ficticia en la que se ejecuta la tierra. Se desconoce la medida en que se aplican estos mecanismos informales, pero debe tratarse de una práctica habitual si se considera la baja frecuencia de subastas públicas de los últimos años. Es posible que este tipo de subdivisión informal sea una de las principales fuentes de nuevas tierras para la urbanización. Sin embargo, estas prácticas informales complican la regularización debido a que estas tierras todavía están clasificadas como rurales. 70 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Pueden existir muchos motivos posibles por los cuales más del 50% de las cooperativas no se identificaron en el censo. Una opinión generalizada es que muchas cooperativas no realizan producción y que no utilizan las tierras. En algunos casos, las cooperativas podrían haber vendido sus tierras productivas a agentes externos. Según se observó anteriormente, aunque se vendieron más de 5000 hectáreas en subastas públicas, es probable que se hayan transferido muchísimas hectáreas más a través de mecanismos informales. Sin embargo, la tendencia quizá más notable en el mercado de tierras haya sido la gran demanda de subdivisiones. A partir de las reformas legales de los años noventa, miles de miembros de cooperativas solicitaron derechos individuales de tenencia de la tierra para sus viviendas y parcelas agrícolas. Es probable que en el Censo Agropecuario 2008 se haya registrado a estos miembros de cooperativas como productores individuales, lo que puede ser una de las razones por las que muchas cooperativas no fueron identificadas como tales. Esto refleja la nueva realidad de las cooperativas de la Reforma Agraria; por lo tanto, los programas destinados a mejorar el desempeño de este sector deberán representar tanto a los grupos de productores como a los productores individuales. En el caso de las producciones comunales, se podrían extraer enseñanzas de las cooperativas que siguieron operando exitosamente para mejorar el desempeño de aquellas que habían dejado de producir. En cambio, en el caso de las parcelas individuales, las cooperativas deberán evolucionar de empresas comunales a proveedores de servicios capaces de ofrecer asistencia a sus miembros a fin de mejorar la producción, la transformación y la comercialización de los productos que estos generan. 71 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SECCIÓN II: TIERRAS PARA LA EXPANSIÓN URBANA 72 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 4 Expansión urbana: Alcance, ventajas y desventajas y vulnerabilidad ante los desastres 4.1 Reseña del capítulo En este capítulo se cuestiona la manera en que la gestión de las tierras de El Salvador enfrentó los desafíos que supone la oferta de tierras urbanas en la última década. Se analiza cómo se desenvolvieron San Salvador y las otras dos áreas urbanas más extensas, Santa Ana y San Miguel, especialmente con respecto a la eficacia y la sostenibilidad de la oferta de tierras urbanas. Entre los indicadores que genera la investigación se encuentran la escala de expansión urbana (cambio en los porcentajes en las áreas edificadas durante un período de diez años) y la medida en que esta expansión afectó a territorios que representan una dificultad desde el punto de vista topográfico (pendientes pronunciadas) y a antiguas tierras agrícolas con suelos de buena calidad. En San Salvador, el área de expansión también se compara con las zonas de planificación del uso de la tierra en los planes maestros, así como también con las zonas críticas en donde se registra una mayor cantidad de solicitudes de autorización de planificación. El capítulo comienza con una breve reseña sobre las tendencias de urbanización en la región y concluye con un análisis general sobre la idoneidad del marco institucional en cuanto a la regulación del desarrollo urbanístico. 4.2 Tendencias de urbanización En 2010, El Salvador tenía un 61% de población urbana, frente a un 38% en 1960. Si bien el país está más urbanizado que muchos otros países vecinos de América Central como Honduras, Nicaragua y Guatemala, todavía está muy lejos del promedio regional cercano al 80% de América Latina y el Caribe (véase el gráfico 4.1). En función de la tendencia de urbanización de El Salvador durante las últimas 5 décadas y la brecha que existe respecto del promedio regional, es posible pensar que la población de El Salvador se seguirá urbanizando en las próximas décadas. Dado que las investigaciones han demostrado que la población y el crecimiento per cápita del PIB son los principales determinantes de la expansión del área de las ciudades15, es posible prever que en las próximas décadas se observará una demanda creciente de las tierras ubicadas alrededor de las ciudades de El Salvador16. Durante los años noventa, el índice anual de aumento de la población en el AMSS, la región de la capital del país, también tuvo un ritmo más acelerado que en muchas otras ciudades de la región, entre las que se incluyen Ciudad de México y Guadalajara en México, San Pablo y Ribeirao Preto en Brasil, y Valledupar en Colombia. Al igual que la mayoría de las ciudades del mundo, la densidad de San Salvador disminuyó durante esta década, ya que su superficie creció más rápidamente que la población. Sin embargo, tal vez debido a la relativa 15 Véase Dynamics of Global Urban Expansion, Banco Mundial, 2005. 16 El PIB per cápita de El Salvador en US$ actuales se incrementó en forma constante entre 1990 y 2010. 73 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial escasez de tierras, el aumento del porcentaje anual de la superficie terrestre por persona de El Salvador fue solo marginal en comparación con muchas otras ciudades de América Latina durante este periodo (véase el gráfico 4.2). Gráfico 4.1: Tendencias de urbanización en El Salvador y sus países vecinos Fuente: Indicadores del desarrollo mundial, 2012. Gráfico 4.2: Cambio en el procentaje anual de área contruida por persona en algunas ciudades de América Latina durante los años noventa Source: Datos tomados del Banco Mundial 2005 74 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 4.3 Alcance de la expansión urbana entre 2001 y 2010 En esta sección se mide el cambio en el uso de la tierra asociado con la urbanización en la primera década de este siglo (2001-10). Se realizaron análisis para la detección de cambios en el uso de la tierra en las tres ciudades o áreas metropolitanas más grandes del país, y alrededor de estas: San Salvador (AMSS), Santa Ana y San Miguel, sobre la base de imágenes satelitales Landsat. También se utilizó una inspección visual de mayor resolución de imágenes de Google Earth para 5 o 6 áreas de interés de cada ciudad en la que el cambio en el uso de la tierra fue más significativo. Para obtener más detalles sobre las imágenes de Google Earth en las áreas de interés de cada ciudad, véase el anexo 2. En la primera década de este siglo, el área urbana del AMSS (incluida la ciudad aledaña de Soyapango) creció aproximadamente 30%, de unos 115 kilómetros cuadrados a más de 148 kilómetros cuadrados. En el gráfico 4.3 se muestra la distribución espacial de este crecimiento. El crecimiento de San Salvador se registró principalmente en los suburbios más alejados de la ciudad. En algunos casos, especialmente en el noreste pero también en algunas áreas del sur, los bosques fueron, aparentemente, absorbidos por el crecimiento. Gran parte del crecimiento parece haber estado precedido por infraestructura, al menos, por caminos. El índice de expansión fue comparable a los índices mundiales de los años noventa. Gráfico 4.3: Crecimiento urbano en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) entre 2001 y 2010 De manera muy significativa, los dos municipios satélites del AMSS, Colón y San Juan Opico, ambos ubicados en el departamento de La Libertad, pasaron de estar no urbanizados en absoluto a contar con 26 kilómetros cuadrados de desarrollo urbano en este mismo período. 75 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4.4: Ubicación de los municipios satélites de Colón y San Juan Opico En la primera década de este siglo, el área urbana de Santa Ana 17 creció muy sustancialmente, aproximadamente 120%, de unos 17 kilómetros cuadrados a más de 37 kilómetros cuadrados. En el gráfico 4.5 se muestra la distribución espacial de este crecimiento. El mayor crecimiento se observó en los sectores periféricos de la ciudad. En una parte del sudoeste, se produjo un gran crecimiento a expensas de los bosques y, a veces, de la agricultura. Parte de la expansión hacia los bosques no es contigua a otras edificaciones que siguen un patrón de avance que resulta menos eficaz. Otras partes de la expansión parecen informales. Gráfico 4.5: Expansión urbana de Santa Ana entre 2001 y 2010 17 Santa Ana es la segunda ciudad más grande de El Salvador, ubicada a 64 kilómetros al oeste de San Salvador, la ciudad capital. Santa Ana funciona como capital del departamento de Santa Ana y como cabecera del municipio vecino que lleva el mismo nombre. 76 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial En la primera década de este siglo, el área urbana de San Miguel18 creció aproximadamente 60%, de unos 24 kilómetros cuadrados a más de 38 kilómetros cuadrados. En el gráfico 4.6 se observa la distribución espacial de este crecimiento. San Miguel experimentó un crecimiento a lo largo de sus límites externos. En general, parece que las casas han sustituido a la agricultura más que a los bosques19. Gráfico 4.6: Expansión urbana de San Miguel entre 2001 y 2010 4.4 Nuevo asentamiento sobre pendientes pronunciadas: vulnerabilidad ante desastres naturales En esta sección se evalúa en qué medida la expansión espacial urbana se produce sobre pendientes pronunciadas y, por lo tanto, en lugares potencialmente vulnerables en relación con los desastres naturales o en zonas con un importante impacto ambiental. Para facilitar el análisis, se superponen las zonas de crecimiento urbano en un Modelo Digital de Elevación. 18 San Miguel está ubicado a 138 kilómetros al este de San Salvador. También es la capital del departamento de San Miguel y un municipio. 19 Un dato para tener en cuenta: la primera imagen en Google Earth de esta área data de marzo de 2004. Dado que entre 2001 y 2010 las técnicas de detección de cambios registraron un importante crecimiento urbano en estas 5 áreas de interés que, en algunos casos, no se pueden observar a través de las imágenes de Google Earth, es posible que gran parte de este crecimiento se haya producido entre 2001 y 2004. 77 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial En las tres ciudades se observa un importante crecimiento sobre las pendientes pronunciadas (pintadas de rojo en los gráficos 4.7 y 4.8)20. Esto ocurre principalmente en San Salvador y sus ciudades satélites Colón y Santa Ana. San Miguel, por su parte, se encuentra en un terreno con costas mucho más bajas. En San Salvador, estas pendientes son, en algunos casos, mayores a 30 grados y en Santa Ana estas llegan a tener 28 grados. En comparación, las pendientes construidas en Colon y en San Juan Opico nunca son mayores a 9 grados. Gráfico 4.7: Expansión urbana entre 2000 y 2010 en San Salvador y los municipios satélites, por pendiente Gráfico 4.8: Expansión urbana entre 2000 y 2010 en Santa Ana y San Miguel, por pendiente En Santa Ana, casi el 90% del crecimiento urbano se produjo en elevaciones de más de 600 metros, mientras que la proporción correspondiente para San Salvador fue de poco más de la mitad. En contraposición, casi el 90% del crecimiento de San Miguel se produjo en elevaciones de menos de 200 metros. (Véase el cuadro 4.1). 20 La metodología no permite calcular un área exacta o el porcentaje de tierra urbanizada que se observa en algunas pendientes. 78 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 4.1: Porcentaje de crecimiento urbano entre 2000 y 2010, por elevación Elevación San Salvador Santa Ana San Miguel 31 m – 99 m 0,0 0,0 42,3 100 m – 199 m 0,0 0,0 47,9 200 m – 299 m 0,0 0,0 6,1 300 m – 399 m 0,2 0,0 3,3 400 m – 499 m 22,1 0,0 0,4 500 m – 599 m 17,0 6,7 0,0 600 m – 699 m 21,6 25,8 0,0 700 m – 799 m 15,6 62,9 0,0 800 m – 899 m 10,5 4,1 0,0 900 m – 999 m 11,2 0,2 0,0 1000 m – 1114 m 1,7 0,4 0,0 4.5 Nuevo asentamiento sobre tierras agrícolas viables En esta sección se evalúa la medida en que la expansión espacial urbana se produce en tierras agrícolas viables y, por lo tanto, en tierras potencialmente importantes para la estrategia de producción de alimentos de la nación. Para llevar a cabo la evaluación, se superpuso el mapa de clasificación del suelo de El Salvador para 2009 con las zonas de crecimiento urbano. En la última década, seis (6) kilómetros cuadrados del crecimiento urbano de El Salvador se produjo en tierras agrícolas relativamente buenas (clase II). Esto representa alrededor de una quinta parte (18%) de la expansión de la ciudad. Casi 3 kilómetros cuadrados (alrededor del 10%) de la expansión que se produjo en los dos municipios satélites del AMSS, Colón y San Juan Opico, se registró en este tipo de tierra. También se reporta que gran parte del crecimiento urbano en estas dos municipalidades desplazaron cultivos de café de sombra 79 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4.9: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en San Salvador entre 2000 y 2010 Gráfico 4.10: Superficie, por tipo de suelo, que se urbanizó en los municipios satélites de Colón y San Juan Opico entre 2000 y 2010 Casi 10 kilómetros cuadrados del crecimiento urbano de Santa Ana se produjo en tierras agrícolas favorables (clases I y II). Esta cifra representa casi la mitad (48%) de toda la expansión urbana de la ciudad en la última década. 80 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4.11: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en Santa Ana entre 2001 y 2010 Aproximadamente 4,5 kilómetros cuadrados del crecimiento urbano de San Miguel se produjo en tierras agrícolas favorables (clases I y II). Esto representa un cuarto de toda la expansión urbana de San Miguel en la última década. Gráfico 4.12: Área, por tipo de suelo que se urbanizó en San Miguel entre 2000 y 2010 Resumen Debido a la relación comparativamente alta de la población respecto de la superficie terrestre, se prevé que el costo de oportunidad de la producción agrícola de El Salvador sea bastante alto. Se prevé que el mercado ejercerá una fuerte presión para que se empiecen a usar las tierras agrícolas de una forma más productiva. El análisis de los patrones crecimiento urbano de las tres ciudades principales del país durante la última década apoya esta hipótesis. Gran parte de la expansión urbana de la última década tuvo lugar en tierras con un buen potencial agrícola (suelos de clase I y II). La mayor proporción se registró en Santa Ana (cerca de la 81 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial mitad), luego en San Miguel (un cuarto) y, por último, en San Salvador (alrededor de una quinta parte). Esta tendencia plantea interrogantes sobre la eficacia de los mecanismos de planificación del uso local de la tierra en todas las ciudades, pero, en particular, en las ciudades secundarias. 4.6 Control del desarrollo en el AMSS En esta sección se examinan dos conjuntos de datos que aportan mayor información sobre la eficacia de los mecanismos y de la aplicación del control del desarrollo urbanístico en el AMSS. El primer conjunto consiste en un análisis espacial del grado en que la expansión urbana que se registró en el AMSS durante la década de 2000-2010 cumplió con la zonificación y planificación del uso de la tierra. El segundo conjunto consiste en la totalidad de solicitudes de cambio de uso de la tierra durante el período de tres años comprendido entre 2008 y 2010. 4.6.1 Compatibilidad del asentamiento con la zonificación del uso de la tierra La mayor parte de la expansión urbana que tuvo lugar dentro del AMSS entre los años 2000 y 2010 se produjo de conformidad con el Plan Maestro, a pesar de que la expansión urbana afectó a las áreas expuestas a riesgos que se zonificaron para brindar la máxima protección, especialmente en el sur, y se produjo en tierras zonificadas para el desarrollo agrícola, en el noreste. Véase el gráfico 4.13. En el cuadro 4.2 se muestran los porcentajes exactos de la superficie total de El Salvador en 2010 que se situaron en las respectivas categorías de zonificación. En este cuadro se observa que en 2010 casi el 14% de la superficie edificada de la ciudad se encontraba en áreas no zonificadas para uso urbano. De este porcentaje, un 4% se encontraba en la zona de protección máxima y otro 4% en la zona de desarrollo agrícola. El 5% se encontraba en áreas periféricas no zonificadas. 82 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4.13: Superposición de la expansión urbana en el AMSS entre 2000 y 2010 con zonas de planificación del uso de la tierra Cuadro 4.2: Porcentaje de desarrollo urbano en San Salvador en 2010, por zona de uso de la tierra Zona Superficie (kilómetros Porcentaje de la cuadrados) superficie total Área potencialmente urbana (AU) 123,8 83,6 Comercio e industria liviana (CIL) 0,9 0,6 Desarrollo agrícola (DA) 5,6 3,8 Desarrollo Restringido 1 (DR1) 0,4 0,3 Desarrollo Restringido 2 (DR2) 2,7 1,8 Equipamiento deportivo (ED) 0,1 0,1 Máxima protección (MP) 6,0 4,0 Planta de transbordo (PT) 0,0 0,0 Zona de amortiguamiento (ZA) 0,6 0,4 Zona de alto riesgo geológico (ZARG) 0,1 0,1 Zona de protección (ZP) 0,6 0,4 Crecimiento fuera de cualquier zona 7,4 5,0 Total 148,0 100,0 83 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 4.6.2. Análisis de las solicitudes de cambio de uso de la tierra En total, los 14 municipios que componen el AMSS recibieron 2615 solicitudes de cambio de uso de la tierra en los tres años comprendidos entre 2008 y 2010. En el cuadro 4.3 se muestra la distribución de esas solicitudes, primero por municipio y luego, por resultado. No se trata necesariamente de cambios en las categorías amplias de uso de la tierra, tales como residenciales, comerciales, industriales y agrícolas. Por el contrario, la mayoría de las veces las solicitudes de cambio tienen que ver con la intensificación del uso de la tierra dentro de una misma categoría, por ejemplo, el cambio de uso residencial unifamiliar a uso residencial de condominio. Sin lugar a dudas, el municipio de San Salvador ha sido el área más dinámica en cuanto a las solicitudes de cambio de uso de la tierra, ya que representa casi dos tercios de todas las solicitudes. Otros municipios de importancia son Santa Tecla, Mejicanos y Soyapango, los que, en conjunto, representan el otro 20% de todas las solicitudes. En promedio, alrededor de un tercio (32%) de las solicitudes obtuvieron una respuesta favorable en lugar de condicional. Esta proporción fue más o menos la misma en el municipio de San Salvador. Es interesante observar que, a pesar de que gran parte del crecimiento del AMSS durante la última década se produjo en las áreas periféricas y, por lo tanto, en otros municipios que no son el municipio de San Salvador, las solicitudes formales de autorización para el cambio en el uso de la tierra son relativamente pocas en las zonas aledañas al área metropolitana, al menos en los últimos tres años. Es posible que gran parte de este crecimiento se haya producido en los primeros años de la década (2001-07), aunque esta no parece ser la única explicación, especialmente en municipios que muestran un gran dinamismo en el uso de la tierra (véase el gráfico 4.1), tales como Apoya en el norte y Soyapango y San Martín en el oeste. En cambio, una explicación más verosímil para esta situación podría ser que quizás gran parte de la expansión urbana de estos municipios aledaños no esté respetando el proceso formal de autorización para la modificación. Cuadro 4.3: Distribución espacial de las solicitudes de autorización para el cambio en el uso de la tierra en el AMSS entre 2008 y 2010 Municipio Cantidad de solicitudes Cantidad de aprobaciones sin condiciones ANTIGUO CUSCATLÁN 117 58 APOPA 61 32 AYUTUXTEPEQUE 11 8 CIUDAD DELGADO 57 18 CUSCATANCINGO 32 19 ILOPANGO 30 10 MEJICANOS 95 33 NEJAPA 18 10 84 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SAN MARCOS 45 16 SAN MARTÍN 29 13 SAN SALVADOR 1663 507 SANTA TECLA 361 78 SOYAPANGO 83 22 TONACATEPEQUE 13 2 TOTAL 2615 826 4.7 Análisis general: Capacidad de respuesta del marco institucional para el desarrollo de tierras urbanas Las conclusiones iniciales sugieren que en lugar de adoptar políticas que resultaron poco permeables o indiferentes a la urbanización, el Gobierno de El Salvador adoptó un enfoque más proactivo para facilitar el cambio demográfico que acompañó las transiciones de la estructura económica, especialmente en San Salvador. Particularmente, la Oficina de Planificación del OPAMSS, que se financia a través de los aranceles de los permisos para la construcción o la subdivisión, coordina políticas y normas y agiliza los procedimientos para la obtención de permisos en el área metropolitana (en todos los municipios que integran el área metropolitana). En la capital del país se realizó una mejor tarea de regulación del desarrollo urbano que en las ciudades secundarias. Las observaciones de los desarrolladores urbanísticos del sector privado y demás profesionales del sector inmobiliario indican que este mecanismo de coordinación en San Salvador brindó un marco previsible y relativamente eficaz para el desarrollo urbanístico. El plazo promedio para la aprobación de los permisos por parte de la OPAMSS oscila entre 8 y 12 meses. Además, el proceso para la aprobación de subdivisiones de hogares de bajos ingresos se rige por una legislación especial, que solo exige mínimos requisitos de planificación urbana (decreto 708 de 1992). A partir de una comparación realizada a nivel regional del plazo habitual para la obtención de todos los permisos de construcción necesarios para cambiar el uso de la tierra de rural a urbano, se llegó a la conclusión de que en San Salvador este plazo era muy favorable, de 2,5 meses en promedio en 2006 (véase el gráfico 4.14). Los plazos más largos generalmente implican una menor elasticidad en la oferta de tierras, lo que origina precios menos accesibles y un desarrollo más informal. Tiempos más cortos en aprobaciones regulatorias pueden ser sin embargo un arma de doble filo. Estos podrían implicar atajos burocráticos o menor escrutinio, lo que terminaría en falta de vigilancia que puede contribuir a una menor conversión sustentable del uso de la tierra. 85 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4.14: Comparación regional (2006) del plazo habitual para la obtención de todos los permisos para cambiar el uso de la tierra de rural a urbano Fuente: Sobre la base de los datos de la segunda etapa de la Iniciativa de Gestión del Crecimiento Urbano de 2006. Si bien El Salvador se ubica en el antepenúltimo lugar sobre un total de 144 países en lo que respecta a los permisos de construcción del informe Doing Business 2012 del Grupo del Banco Mundial, los elementos relacionados con la tierra de este proceso en San Salvador no son la causa de esta posición poco envidiable. En particular, el plazo para recibir la inspección de la OPAMSS es de un día y no supone costo alguno. Además, el plazo para obtener revisiones de zonificación o construcción vial es de 21 días a un costo promedio de US$316, lo que representa apenas el 5% del costo total de la autorización. Aparentemente, este bajo lugar en el ranking se debe, en mayor medida, al costo como porcentaje del ingreso per cápita (168%) frente a un promedio de la OCDE del 45%. El plazo total de 157 días como indicador de la eficacia de los mecanismos de aplicación es muy similar al promedio de la OCDE de 152 días y considerablemente mejor que el promedio regional de 221 días. 86 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Por otro lado, el nivel de control de la planificación urbana y el desarrollo urbanístico fuera de San Salvador es mucho menor y, según se informa, los trámites para la obtención de permisos de construcción pueden llevar hasta dos años. Sin los permisos exigidos, no es posible registrar las parcelas subdivididas en el CNR ni utilizarlas como garantías para préstamos en bancos comerciales. Existen pocos vínculos directos o poca coordinación entre el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y los municipios de San Miguel, Santa Ana y los del valle San Andrés. Estos municipios operan de forma bastante autónoma, a pesar de que ocasionalmente solicitan asistencia técnica al Viceministerio. Los municipios satélites de Colón y San Juan Opico en La Libertad experimentaron un crecimiento urbano muy importante, que está directamente relacionado con sus fuertes vínculos funcionales y económicos con el AMSS. Sin embargo, no se encuentran bajo la jurisdicción de la OPAMSS y el control del desarrollo urbanístico es comparativamente más deficiente en estos municipios y relativamente poco coordinado con las decisiones tomadas en San Salvador. Desde comienzos de la década de 2000, el Gobierno ha creado instrumentos para el desarrollo territorial orientados a promover el uso adecuado y el desarrollo del territorio, aunque con poco impacto. La elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT), bajo la dirección del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano en el Ministerio de Trabajos Públicos y el Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales, comenzó en 2001 a través de un proceso abierto y participativo que se completó en 2004. Al mismo tiempo, el Viceministerio adoptó una política de descentralización en el área de planificación y desarrollo urbano y fomentó la elaboración de planes locales (a nivel municipal, microregional y regional) dentro del marco establecido por los planes nacionales y regionales. Específicamente, los Planes de Desarrollo Territorial se elaboraron para cada uno de los 14 departamentos del país, con la participación de los municipios de cada departamento y otras partes interesadas locales. Sin embargo, la falta de coordinación entre los niveles centrales y locales o municipales dio origen a una proliferación de planes locales que no son compatibles con el PNODT y, por lo tanto, no pueden aplicarse o su aplicación sufre retrasos considerables. Entre los principales obstáculos para iniciar el proceso para la aprobación de los proyectos urbanos y los principales retrasos en la emisión de las autorizaciones se incluyen los siguientes:  la falta de un título de propiedad registrado para el predio o la parcela a desarrollar, lo que constituye un impedimento para iniciar el proceso de aprobación;  la falta de regularización de la subdivisión a la que pertenece el lote a desarrollar, lo que también constituye un impedimento para iniciar el proceso de aprobación;  la proliferación de requisitos y procedimientos y la falta de coordinación o superposición de responsabilidades entre las entidades involucradas en el proceso;  la discrecionalidad en la interpretación de las normas aplicables; 87 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial  los prolongados retrasos para obtener las autorizaciones del sector (por ejemplo, las autorizaciones del MARN, que pueden demorar hasta un año) o la emisión del permiso final (un año adicional, o más). A pesar de la creación de la OPAMSS, el proceso para obtener autorizaciones y permisos sigue siendo complejo también en el Área Metropolitana de San Salvador, donde se originan retrasos principalmente a causa de los siguientes factores:  la exigencia de que tanto la OPAMSS como el municipio correspondiente aprueben la subdivisión;  la duplicación de los requisitos y la discrepancia entre los criterios utilizados por la OPAMSS y los municipios del área metropolitana (la OPAMSS puede aprobar sanciones pero no imponerlas y solo los municipios pueden exigir su cumplimiento);  un porcentaje considerable de las subdivisiones de las áreas metropolitanas se ubican en áreas de riesgo expuestas a desastres naturales, lo que impide la emisión de autorizaciones de desarrollo urbanístico. Los esfuerzos para simplificar el proceso para la aprobación de las subdivisiones y los proyectos urbanos para los hogares de bajos ingresos crearon el Programa de Ventanilla Única, cuyo objetivo era reducir significativamente los trámites, los procedimientos y los costos para obtener un permiso. Sin embargo, siguen existiendo obstáculos institucionales y legales que hacen que el proceso siga siendo oneroso y complejo. Una conclusión importante es que el índice de expansión urbana en las áreas aledañas a San Salvador supera ampliamente al de San Salvador. En el periodo comprendido entre los años 2000 y 2010, los municipios de Colón y San Juan Opico, ubicados al oeste de San Salvador (AMSS), pasaron de casi no tener desarrollo urbano a contar con 26 kilómetros cuadrados de superficie edificada. Santa Ana creció casi el doble y San Miguel creció por encima del 50%. A pesar de que, al parecer, un considerable grado de expansión en estas áreas estuvo precedido por la infraestructura (al menos, por caminos) y el crecimiento hacia adentro muy fuerte (densificación), aparentemente no se prestó suficiente atención a los posibles temas ambientales y de suelos. Por ejemplo, en Santa Ana, la expansión urbana ocupó una considerable cantidad de tierras agrícolas de clase II (9 kilómetros cuadrados). En comparación, la cifra equivalente en San Miguel fue de 4 kilómetros cuadrados y en San Salvador de 6 kilómetros cuadrados. Algunas tierras forestales también dieron lugar claramente a la expansión urbana. Gran parte de la expansión se produjo dentro de unos pocos municipios, por lo que la coordinación entre los municipios fue menos relevante que en San Salvador. La Ley de Urbanismo y Construcción de 1951 está orientada a regular los mercados de tierras urbanas y las subdivisiones de parcelas. Sin embargo, a pesar de su existencia, se han producido desarrollos urbanos, subdivisiones y ventas más informales. Esta situación ha 88 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial ocasionado problemas a los municipios involucrados y al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, el principal organismo responsable de supervisar el cumplimiento de esta ley. La mayoría de estos municipios tiene sus propias ordenanzas para regular los mercados de tierras urbanas, pero estas no están necesariamente en consonancia con los planes nacionales o regionales, conforme a lo exigido por ley. La ley, sus normas (desde 1973, con las modificaciones realizadas en 1991) y la orientación que brinda el Viceministerio ofrecen un marco más adecuado para la regulación de estos mercados, lo que reduce la necesidad de contar con ordenanzas individuales a nivel municipal. 89 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 5 Expansión urbana e inclusión 5.1 Reseña del capítulo En este capítulo, se analiza en qué medida la expansión espacial urbana en El Salvador se ha producido de forma inclusiva. Se pone énfasis en la inclusión socioeconómica, evaluada desde dos perspectivas principales. En la primera parte del capítulo, se analizan la ubicación y la extensión de los asentamientos urbanos precarios en el AMSS y sus dos municipios satélites principales (Colón y San Juan Opico), en Santa Ana y en San Miguel. En la segunda parte, se examinan los precios del mercado de tierras en relación con la distribución del ingreso de las poblaciones de estas mismas ciudades, a fin de medir la asequibilidad. El capítulo concluye con un análisis centrado en torno al marco reglamentario de la adecuación de tierras como contribuyente al costo de prestar servicios en las tierras urbanas. 5.2 Expansión urbana y mayor vulnerabilidad socioeconómica Esta primera sección se basa en un conjunto de datos y un estudio del PNUD de 2010 sobre los asentamientos urbanos precarios en El Salvador. El objetivo de ese estudio fue evaluar la ubicación y el nivel de pobreza y exclusión social en lo que ellos llaman asentamientos urbanos precarios (AUP), que son básicamente zonas marginadas de centros urbanos con escaso acceso a los servicios. La metodología de este estudio tuvo dos partes: 1) la evaluación de las ubicaciones principales de los AUP en las zonas urbanas de El Salvador, y 2) la evaluación del nivel de exclusión social en cada una de estas zonas y de la mayor concentración de pobreza dentro de estas zonas, a fin de que este modelo pueda utilizarse como base para el diseño de programas de alivio de la pobreza en zonas urbanas. La metodología del estudio del PNUD que se utilizó para identificar los principales AUP incluye dos pasos: en primer lugar, ubicar las principales zonas urbanas caracterizadas por las viviendas construidas con materiales inestables y el escaso acceso a los servicios básicos; y, en segundo lugar, caracterizar cada manzana (subdivisión territorial) por un nivel de pobreza. La designación de un AUP no significa necesariamente que los asentamientos son informales desde la perspectiva de la tenencia de la tierra, ya que dicha información no estaba disponible. En el estudio del PNUD, se utilizaron datos del censo de población de 2008 (Dirección General de Estadística y Censos) y del censo de habitación (Ministerio de Economía), además de estudios de 2009 de la Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima y del PNUD, a fin de ubicar los AUP en los 14 departamentos. Este informe se basa en el estudio del PNUD al introducir datos sobre las pendientes (un indicador clave de vulnerabilidad física) y al focalizarse en el subconjunto de asentamientos precarios en las zonas de expansión urbana entre 2001 y 2010. En primer lugar, la ubicación de todos estos asentamientos en las tres ciudades principales se superpone con el Modelo Digital 90 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial de Elevación del país para tener una idea de la medida en que los asentamientos urbanos precarios de estas ciudades se ubican en pendientes pronunciadas. Este procedimiento se repite solamente para las zonas de crecimiento urbano entre 2001 y 2010, identificadas en el capítulo anterior. Este último análisis permitió cuantificar la medida en que el crecimiento urbano que se produjo en la primera década de este siglo se caracterizó por el crecimiento en asentamientos precarios y por los diversos grados de vulnerabilidad en dichos asentamientos. Los resultados se muestran en los gráficos 5.1 a 5.4 y en los cuadros 5.1 a 5.4. En las ciudades principales, más de un tercera parte, y a veces cerca de la mitad, de todo el crecimiento urbano se produjo en asentamientos precarios, con una mayoría de asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta en Santa Ana y San Miguel. Casi la mitad (45%) del crecimiento de tierras urbanas nuevas en el AMSS y Santa Ana durante la primera década de este siglo se produjo en asentamientos precarios. En el AMSS, alrededor de la mitad de este crecimiento precario (44%) se produjo en asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta, mientras que, en Santa Ana, la proporción equivalente fue de dos terceras partes (66%). En San Miguel, más de una tercera parte del crecimiento de tierras urbanas nuevas durante la primera década de este siglo se produjo en asentamientos precarios, de los cuales casi tres cuartas partes (72%) fueron en zonas de vulnerabilidad alta o extrema. En los dos municipios satélites principales del AMSS, Colón y San Juan Opico, más de una tercera parte (38%) del crecimiento urbano de la última década se produjo en asentamientos precarios, de los cuales más de una tercera parte (37%) fueron asentamientos de vulnerabilidad extrema o alta. Gráfico 5.1: Ubicación de asentamientos precarios en el AMSS en relación con las pendientes 91 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 5.1: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en el AMSS que se produjo en asentamientos precarios Categoría de asentamiento Zona de todo el crecimiento Porcentaje de todo el crecimiento precario urbano nuevo (2001-10) en urbano nuevo (2001-10) kilómetros cuadrados Extremo 1,2 4% Alto 5,1 16% Moderado 5,0 15% Bajo 3,5 11% Total 14,8 45% Gráfico 5.2: Ubicación de todos los Cuadro 5.2: Proporción del crecimiento urbano asentamientos precarios en el AMSS en los nuevo de 2001 a 2010 en los municipios de Colón municipios de Colón y San Juan Opico y San Juan Opico que se produjo en asentamientos precarios Categoría de Zona de todo Porcentaje de asentamiento el crecimiento todo el precario urbano nuevo crecimiento (2001-10) en urbano nuevo kilómetros (2001-10) cuadrados Extremo 1,3 5 Alto 2,3 9 Moderado 5,9 23 Bajo 0,2 1 Total 9,7 38 92 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.3: Ubicación de asentamientos precarios en Santa Ana en relación con las pendientes Cuadro 5.3: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en Santa Ana que se produjo en asentamientos precarios Categoría de asentamiento Zona de todo el crecimiento Porcentaje de todo el crecimiento precario urbano nuevo (2001-10) en urbano nuevo (2001-10) kilómetros cuadrados Extremo 1,5 8% Alto 4,5 22% Moderado 2,2 11% Bajo 0,8 4% Total 9,0 45% Gráfico 5.4: Ubicación de todos los asentamientos precarios en San Miguel en relación con las pendientes 93 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.5: Proporción de crecimiento urbano nuevo de 2001 a 2010 en San Miguel que se produjo en asentamientos precarios Categoría de asentamiento Zona de todo el crecimiento Porcentaje de todo el crecimiento precario urbano nuevo (2001-10) en urbano nuevo (2001-10) kilómetros cuadrados Extremo 0,8 5% Alto 2,9 21% Moderado 1,0 7% Bajo 0,4 3% Total 5,0 36% 5.3 Precios de las tierras urbanas y asequibilidad En esta sección, se analiza específicamente la asequibilidad de las tierras urbanas mediante la comparación entre el costo de una parcela urbana pequeña típica de 200 metros cuadrados de las tres ciudades principales y la distribución del ingreso de la población de los departamentos en los que se encuentran esas ciudades. Los precios de las tierras considerados son los precios mínimos de las subdivisiones de tierras del sector privado formal tomados de una lista de precios del período 2009-10 provista por la Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces (véanse el cuadro 5.5 y el gráfico 5.6). Por lo tanto, se consideran que son un buen reflejo de los precios de mercado de ese período. Los datos sobre la distribución del ingreso se tomaron de la Encuesta Anual de Hogares del año correspondiente (2009) y están desglosados por departamento para mejorar la correspondencia con las zonas geográficas en las que se encuentran las subdivisiones. 94 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.6: Precios al contado de tierras del período 2009-10 Fuente: Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces. 95 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.7: Precios de tierras urbanas en el Área Metropolitana de San Salvador (US$ por vara cuadrada)21 Fuente: Compilado por el equipo del estudio con datos sobre el mercado provistos por la Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces. Cuadro 5.4: Ingresos mensuales promedio y porcentaje de la población que vive en la pobreza (2005 y 2009) Santa Santa San San AMSS AMSS Ana Ana Miguel Miguel 2005 2009 2005 2009 2005 2009 Ingreso promedio (US$) 575 773 336 490 Ingreso promedio per cápita (US$) 172 190 101 120 % de pobres 0,24 0,33 0,38 0,48 % de pobres extremos 0,06 0,08 0,14 0,16 Fuente: Compilado por el equipo del estudio a partir de los datos de la Encuesta Anual de Hogares. Según estos datos, una parcela pequeña típica en el extremo inferior del mercado es relativamente asequible en el AMSS, moderadamente asequible en Santa Ana y prácticamente inasequible en San Miguel. Estos resultados se basan en una definición de trabajo de “asequibilidad” que implica que el costo de las tierras no supera el triple de los ingresos anuales de los hogares22. En el cuadro 5.5, se resumen los resultados. Estos resultados 21 Una vara cuadrada equivale a 0,7 metros cuadrados. 22 Esto se basa en parte en el informe 5th Annual Demographia International Housing Affordability Survey Report (Cox W. y Pavletich H.), que considera que una relación entre el precio medio de las viviendas y el ingreso medio de los hogares superior a 4 es sumamente inasequible. En este estudio de El Salvador, se utilizó una relación de 3 porque los precios analizados eran solamente de las tierras, y no precios combinados de tierras y viviendas como los utilizados en la Encuesta Internacional de Demografía. Además, dicha encuesta solo considera datos de mercados metropolitanos de seis países muy desarrollados. 96 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial muestran que en el AMSS una cuarta parte de los hogares del departamento correspondiente consideraría inasequibles los precios de las tierras del extremo inferior del mercado formal. En Santa Ana, esta proporción aumenta al 40%, y en San Miguel es mucho más alta (80%) 23. Si este análisis supone que el costo de la tierra como proporción del total de la tierra y el costo de la vivienda fue de menos de tres cuartas partes (por ejemplo, la mitad), la asequibilidad de las tierras urbanizadas en cada una de estas ciudades sería significativamente menor. Cuadro 5.5: Asequibilidad de las tierras en 2009 San Salvador (AMSS) Santa Ana San Miguel Superficie de una parcela 200 metros cuadrados 200 metros cuadrados 200 metros cuadrados pequeña típica Costo de una parcela $11 400 $8600 $25 700 pequeña típica Proporción de la población 25% 40% 80% del departamento para la que una parcela pequeña típica en el extremo inferior del mercado es inasequible Fuente: Sobre la base de un análisis original de datos de distribución del ingreso tomados de la Encuesta Anual de Hogares de 2009 y datos del mercado de tierras provistos por la Cámara Salvadoreña de Bienes Raíces. 5.4 Análisis general: Inclusión y marco reglamentario del desarrollo urbanístico El grado de accesibilidad socioeconómica de las principales ciudades de El Salvador es mucho menor incluso que el patrón físico relativamente regular de la adecuación de tierras que parece haber caracterizado gran parte de su expansión espacial durante la última década. En este capítulo se detectó una importante vulnerabilidad socioeconómica en los asentamientos nuevos de las principales ciudades, que representan entre la tercera parte y la mitad de todo el crecimiento urbano que se produjo entre 1998 y 2008. Por lo general, estos asentamientos carecen de uno o más servicios públicos urbanos básicos y tienen viviendas construidas con materiales inestables. Estas tendencias son motivo de preocupación en la esfera de las políticas públicas, puesto que sugieren que una parte considerable de la expansión urbana de El Salvador se está produciendo con una importante vulnerabilidad socioeconómica. Las comparaciones de las distribuciones del ingreso y los precios de las tierras urbanas en el extremo inferior de los mercados de las tres ciudades principales también revelaron 23 En particular, el análisis de San Miguel se realizó sobre la base de los pocos precios de subdivisiones disponibles; sin embargo, las partes interesadas locales percibieron los precios informados como estimaciones realistas de ese submercado. 97 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial importantes problemas de asequibilidad para porcentajes de población en ciudades secundarias. Estos segmentos con falta de asequibilidad probablemente sean inferiores a los reales, ya que es probable que la población migrante que se dirige a las ciudades principales del país provenga de diversos departamentos, muchos de ellos con distribuciones del ingreso inferiores a las de los departamentos que albergan las ciudades. El panorama podría verse más complicado por el grado de precisión con el cual se han incluido las remesas en los ingresos. También se señaló una aparente correlación entre la ubicación de los asentamientos precarios y las pendientes pronunciadas en algunas partes del AMSS y de Santa Ana, lo que expone a algunas personas a una vulnerabilidad de doble filo. Esta correlación también es motivo de preocupación en la esfera de las políticas públicas, puesto que implica que la vulnerabilidad de los hogares ubicados en tales asentamientos podría ser más profunda de lo que las variables socioeconómicas indican y llegar a una susceptibilidad a pérdidas humanas o materiales como consecuencia de los desastres naturales repentinos asociados con el hecho de vivir en pendientes pronunciadas en climas tropicales. Sin embargo, según al menos una medida, tres cuartas partes de la población del departamento de San Salvador pueden costear una parcela pequeña típica en el extremo final del área metropolitana, lo que sugiere que algún aspecto del marco reglamentario de la adecuación de tierras podría ser propicio para un suministro relativamente elástico de tierras para los hogares de bajos ingresos. Ser propicio en este sentido significaría no imponer estándares demasiado estrictos que los promotores inmobiliarios deberían cumplir para responder a la demanda efectiva. En este sentido, El Salvador cuenta con una reglamentación clave, la superficie mínima de las parcelas, que se ajusta a la realidad. Las reglamentaciones de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del AMSS permiten tres tipos de subdivisiones residenciales: asentamientos de interés social, asentamientos populares y asentamientos residenciales. En San Salvador, las parcelas formales pueden ser de apenas 75 metros cuadrados en los asentamientos populares o de interés social, y de 250 metros cuadrados en la categoría siguiente de asentamientos residenciales. Las subdivisiones en Santa Ana y San Miguel se rigen según el Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcción, el cual incluye cinco categorías de subdivisiones, que comienzan con la categoría D1 para parcelas de hasta 100 metros cuadrados y la categoría D2 para las parcelas de 100 metros cuadrados a 200 metros cuadrados. Estas categorías son modestas en relación con los estándares internacionales, y el Gobierno demuestra un grado de realismo al no establecer este importante parámetro reglamentario en un nivel muy superior a los medios de la población. 98 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 5.6: Superficie mínima de las parcelas en San Salvador (AMSS) por tipo de asentamiento Asentamiento Terreno (metros cuadrados) Densidad (personas/hectárea) De interés social 75 800 Popular 75 800 Residencial 125 400 Residencial 250 200 Residencial 500 100 Residencial 1000 50 Una comparación regional de otra disposición reglamentaria clave, el ancho mínimo de los caminos en las subdivisiones urbanas, también muestra una imagen favorable de San Salvador. El ancho mínimo de los caminos en las subdivisiones urbanas de la periferia de la ciudad era comparativamente angosto según una encuesta de 2006, con lo cual se redujeron los costos de los promotores inmobiliarios (gráfico 5.8). Normalmente, los espacios públicos grandes que incluyen requisitos acerca del ancho de los caminos se traducen en menos tierras vendibles en la subdivisión y, por lo tanto, los costos por unidad de tierra son más altos para los consumidores. 99 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5.8: Comparación regional (2006) del ancho mínimo de caminos en una subdivisión legal nueva en la periferia urbana Fuente: Sobre la base de los datos de la segunda etapa de la Iniciativa de Gestión del Crecimiento Urbano de 2006. En resumen, si bien en El Salvador no existe una cantidad significativa de barrios marginales, tal como se los conoce en gran parte de América Latina y el resto del mundo en desarrollo, una parte importante del argumento de la reciente urbanización de este país está relacionada con la vulnerabilidad socioeconómica. La apariencia de formalidad conforme a la cual las redes viales racionales parecen preceder a los asentamientos importantes es algo engañosa, puesto que otros datos indican que muchos servicios básicos no están disponibles en estos nuevos asentamientos, que también se caracterizan por las viviendas no duraderas. La informalidad ofrece el ingreso en un sistema a diferentes precios 24 y el argumento ambivalente de este capítulo está en consonancia con la prevalencia de subdivisiones residenciales informales que, según se informa, ascienden a más de 300 a nivel nacional. 24 Esta conceptualización de informalidad se analizó en febrero de 2012 en un seminario sobre “The Political Economy of Green Growth”, en el Banco Mundial, Washington DC. 100 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Dados los indicadores de asequibilidad observados en este capítulo, es probable que importantes segmentos de la población urbana de El Salvador obtengan acceso a los espacios urbanos al ingresar a precios inferiores a los ofrecidos en el mercado formal, es decir, al comprar parcelas en el sector informal, generalmente en subdivisiones informales. En vista de que El Salvador cuenta con varias medidas reglamentarias clave de desarrollo urbanístico que se ajustan a la realidad, es posible que los bajos ingresos continúen siendo el obstáculo insuperable que sostiene los mercados informales por algún tiempo. Según se informa, las solicitudes de permisos para desarrollo urbanístico posteriores a la transformación de la tierra son muy comunes. La eficacia del proceso de regularización25, si se realiza, será un factor determinante fundamental del tiempo que estos segmentos vulnerables de la población permanecerán en situaciones en las cuales su bienestar se ve comprometido. 25 Los obstáculos más importantes para la regularización de las parcelas urbanas incluyen las hipotecas que no se cancelaron en el Registro, las subdivisiones o modificaciones no registradas a las parcelas existentes, y los gravámenes inexactos sobre las propiedades. 101 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SECCIÓN III: CAMBIOS EN EL USO DE LA TIERRA Y DEFORESTACIÓN 102 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 6 Uso de la tierra y deforestación 6.1 Reseña del capítulo En este capítulo, se presentan las conclusiones de los análisis originales del uso de la tierra en relación con la deforestación. En primer lugar, se informa sobre la escala, la tasa y la distribución geográfica de la deforestación. En segundo lugar, se investigan las posibles correlaciones entre la deforestación y los diversos factores que comúnmente se considera que contribuyen a esta. Por último, se incluye un breve análisis sobre la deforestación y las políticas públicas. Desde el punto de vista metodológico, las detecciones de cambios de la cubierta forestal natural a otras formas de uso de la tierra se realizaron mediante la comparación del detallado mapa de ecosistemas del Ministerio de Medio Ambiente basado en imágenes satelitales y verificaciones en el terreno de 1998 con un nuevo mapa de referencia igualmente detallado para 1998 y una actualización para 2011. Véanse más detalles de la metodología en el anexo 3. 6.2 Escala, tasa y distribución de la deforestación Durante el período comprendido entre 1998 y 2008, se perdió un total aproximado de 44 000 hectáreas de bosques naturales, a una tasa de deforestación anual promedio del 1,5%. En los mapas 7.1 y 7.2, se observa la pérdida de la cubierta vegetal natural entre 1998-2008 y 2008 -11, respectivamente. 103 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Mapa 6.1: Cambios en la estructura fisonómica de los ecosistemas en El Salvador entre 1998 y 2008 Verde: ecosistemas naturales, año 2008; rojo: ecosistemas naturales desaparecidos desde 1998; amarillo: otros dentro de las áreas de conservación; gris: otros fuera de las áreas de conservación. Las categorías “otros” se refieren a usos de la tierra que no sean ecosistemas naturales o seminaturales. Durante el período 2008-11, solamente se perdieron 1334 hectáreas de bosques naturales, a una tasa de deforestación anual promedio mucho menor (0,17%). Si bien la tasa en este segundo período es considerablemente menor, el hecho de que hubo solo tres puntos de medición en 13 años no excluye la posibilidad de que la tendencia pueda haber comenzado antes de 2008. 104 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Mapa 6.2: Cambios en la estructura fisonómica de los ecosistemas en El Salvador entre 2008 y 2011 Verde: ecosistemas naturales, año 2011; rojo: ecosistemas naturales desaparecidos desde 2008; amarillo: otros dentro de las áreas de conservación; gris: otros fuera de las áreas de conservación. Estas tasas de deforestación coinciden prácticamente con las estimaciones de la Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales 2010 realizada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), pero hay una diferencia importante. En el informe de la FAO, la tasa de deforestación anual promedio entre 2000 y 2005 fue de 1,43%, y para el período 2005-10 fue de -1,47%26. En conjunto, durante la primera década de este siglo, según el informe de la FAO, la deforestación se produjo a una tasa anual promedio de alrededor de 1,4%, lo que coincide con la tasa de 1,5% observada en este estudio entre 1998 y 2008. Sin embargo, al no existir un punto de muestreo intermedio entre 2005 y 2010 en el estudio de la FAO, se crea la impresión de que la deforestación continuó a una tasa constante en la segunda mitad de la década. Esto es comparación con una conclusión de este estudio que indica que la tasa se redujo considerablemente al menos desde 2008. Como este estudio se basa en una correspondencia 26 En el informe de la FAO, la cubierta forestal estimada en 2000 y 2010 era de 332 000 hectáreas y 287 000 hectáreas respectivamente, en comparación con los cálculos de 311 000 hectáreas y 270 000 hectáreas en 1998 y 2008 de este estudio. Esto se traduce en tasas de deforestación anuales aproximadamente iguales entre los dos estudios. 105 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial mucho más detallada de los bosques locales que la que se realizó para el estudio global de la FAO, la importante reducción de la tasa es una medida confiable. Sin embargo, al comparar los dos estudios se puede deducir que la marcada disminución de las tasas de deforestación anuales probablemente comenzó después de 2005, pero antes de 2008. La transformación de los bosques se produjo principalmente en los bosques caducifolios tropicales de hoja ancha de las tierras bajas, en suelos bien drenados. Los cambios se resumen en el gráfico 7.1. Sin embargo, en el anexo 4 se incluye una lista más detallada de los cambios de la cubierta vegetal natural al uso productivo de la tierra de cada tipo de ecosistema. En dicho anexo, los cambios de los bosques forestales a otros usos de la tierra se separan de los tipos de vegetación natural no forestales. Para otros usuarios de los datos, también se incluyen los cambios de otros tipos de ecosistemas a usos productivos de la tierra. Gráfico 6.1: Cubierta vegetal de los ecosistemas naturales de los años 1998, 2008 y 2011 Para obtener la clave de los códigos de los ecosistemas, véase el anexo 4. La mayoría de los bosques perdidos se convirtieron en cultivos anuales y pastizales, en lo que parece ser un paisaje de agricultura de subsistencia. La única forma de realizar con certeza esta evaluación, que incluye la identificación de los cultivos específicos, es mediante la verificación en el terreno durante la temporada de cultivo. Sin embargo, es probable que, en el terreno montañoso relativamente pronunciado, la deforestación se haya realizado para crear tierras de pastoreo, mientras que, en el terreno más llano, los bosques probablemente se hayan eliminado a fin de preparar campos agrícolas. Durante ambos 106 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial períodos, se realizó la tala de manglares para la creación de granjas de camarones, pero las pérdidas no fueron tan grandes (91 hectáreas y 32 hectáreas, respectivamente, para cada período). También es difícil distinguir una transformación gradual de los bosques naturales a plantaciones de café de sombra en pequeña escala; sin embargo, a pesar de la atención específica a las zonas de cultivo intensivo de café, no se identificó dicha transformación. Es posible que la certificación para el cultivo del café tenga un efecto positivo en la protección de los últimos bosques naturales restantes. Del mismo modo, es importante tener en cuenta que esta falta de identificación puede deberse a la distinción visual deficiente entre los dos tipos de usos de la tierra en las imágenes satelitales. La deforestación fue mayor en las regiones noroeste, central y sudeste del país. En la región sudoeste casi no hubo deforestación, mientras que en el noreste fue mínima. En la región noreste, la deforestación con fines agrícolas ha sido menos intensa, probablemente porque el terreno es empinado y la producción de cultivos, incluido el café, en zonas remotas parece ser menos atractivo. No obstante, en la región noreste existen cafetales, tanto abandonados como recién plantados. En los cuadros 6.1 y 6.2, se muestran los municipios que tienen tasas de deforestación superiores al 50% y entre 25% y 50%, respectivamente. Hay 8 municipios en la primera categoría y 12 en la segunda. Se excluyeron de esta categorización los municipios que tenían bosques de referencia de menos de 1000 hectáreas en 1998. Cuadro 6.1: Municipios con tasas de deforestación superiores al 50% entre 1998 y 2008 Municipio Cambio_hectáreas % de cambio Victoria -3907 -95% Texistepeque -1704 -76% Poloros -1500 -74% Nueva Concepción -1147 -63% San Ildefonso -1063 -55% San Isidro -1250 -54% 107 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial San Antonio Pajonal -1341 -53% Tenancingo -1085 -53% Cuadro 6.2: Municipios con tasas de deforestación superiores al 25% y 50% entre 1998 y 2008 Municipio Cambio_hectáreas % de cambio Dulce Nombre de María -1414 -49% San Esteban Catarina -932 -41% La Unión -1347 -39% Nuevo Edén de San Juan -1680 -38% Santa Ana -588 -32% El Sauce -932 -30% Intipuca -1039 -29% San Dionisio -619 -28% Dolores -568 -25% Sensuntepeque -636 -25% Concepción Batres -1034 -24% Metapán -3231 -22% No se conoce el grado de entresaca de los bosques mediante la tala selectiva de árboles maduros y la recolección de madera, el principal combustible para cocinar que se utiliza en las zonas rurales de El Salvador. Los que se puede ver en las imágenes satelitales son cambios de bosques a cultivos o pastizales. En muchos casos, esta extracción de la madera mantiene a los bosques en una etapa pionera temprana de bosque secundario. Desde el punto de vista ambiental, esto es preocupante, ya que los bosques jóvenes tienen un 108 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial valor relativamente bajo en términos de biodiversidad en comparación con los bosques maduros. 6.3 Deforestación y políticas públicas en el sector agrario Las causas de la deforestación y de la disminución de las tasas de deforestación anuales promedio entre los períodos 1998-2008 y 2008-11 no se pueden definir sin contar con más información sobre los procesos socioeconómicos que se llevan a cabo en la zona rural de El Salvador. Ni este estudio ni el trabajo en el terreno realizado para elaborar el mapa de ecosistemas del Ministerio de Medio Ambiente se centraron en investigar las posibles causas. En consecuencia, los que se presenta en esta sección es un análisis preliminar de dos posibles factores identificados por las partes interesadas locales como esferas de las políticas públicas en el sector agrario que podrían tener alguna relación con la deforestación. Se realizaron análisis de correlación para estudiar el papel potencial de los programas de redistribución de la tierra, la distribución subsidiada de semillas y fertilizantes y la estructura agraria, pero no se determinó que las variables asociadas tuvieran un valor alto o una correlación estadísticamente significativa. En estos análisis, la variable de deforestación es el porcentaje de cambio de la cubierta forestal entre 1998 y 2009 por municipio. Se incluyeron dos variables para medir el efecto de los programas de redistribución de la tierra en la deforestación. Una variable mide la cantidad de tierra redistribuida en el municipio por los diversos programas relacionados con la Reforma Agraria (Etapa I, Etapa III, Decreto 839, Acuerdos del 3 de julio). La tierra distribuida en virtud del PTT por departamento se incluye en una variable separada. Otro de los factores que posiblemente contribuya a la deforestación es la participación en los programas de semillas patrocinados por el Estado, los cuales podrían fomentar la expansión de la agricultura en las zonas forestales. El posible efecto de este tipo de programa se mide según la cantidad de tierra cultivada con semillas mejoradas para la producción de maíz, tanto la superficie total en el municipio como el promedio porcentual de la zona cultivada total. También se incluye en el análisis el rendimiento de la producción de cereales básicos y caña de azúcar, a fin de examinar el efecto de la productividad agrícola. Por último, se incluyen diversas variables para captar los efectos de la estructura agraria; estas variables incluyen la tierra de cultivo y la cantidad de productores, y se distinguen aquellas fincas que tienen menos de 2 hectáreas. En la matriz de correlación del cuadro 7.3, se muestra que ninguna de las variables tiene un valor alto o un coeficiente de correlación estadísticamente significativo. 109 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 6.3: Resumen de los resultados del análisis de correlación de deforestación N Medio Mín. Máx. Corr. Deforestación (% de cambios en los 173 -0,11 -1,00 0,58 - bosques) Reforma Agraria (ha) 173 1867,86 0,00 24 851,00 -0,025 PTT (ha) 173 11 494,75 2455,90 37 982,40 -0,016 Semilla mejorada de maíz (ha) 173 253,41 1,92 1837,69 -0,042 Semilla mejorada de maíz (% de 173 0,74 0,16 1,00 -0,053 tierra cultivada) Caña de azúcar (tonelada/hectárea) 108 92,01 48,65 157,87 0,097 Rendimiento del maíz 173 54,00 26,92 80,10 -0,059 (quintales/hectáreas) Rendimiento del sorgo 166 29,82 16,71 66,77 -0,026 (quintales/hectáreas) Rendimiento del frijol 173 16,88 2,86 25,93 0,064 (quintales/hectáreas) Rendimiento del arroz 80 107,31 14,31 201,89 -0,094 (quintales/hectáreas) Tierras agrícolas en fincas < 2 173 1012,34 26,99 5379,03 -0,009 hectáreas (ha) Tierras agrícolas en fincas < 2 ha (% 173 0,30 0,01 0,80 -0,052 de la superficie total) Total de tierras agrícolas (ha) 173 4523,65 180,76 29 047,86 -0,022 Productores con < 2 ha 173 311,39 18,00 1464,00 0,036 Productores con < 2 ha (% del total 173 0,73 0,14 0,95 -0,038 de fincas) Total de productores 173 432,15 42,00 2218,00 0,023 110 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Es importante destacar que no se realizó un estudio sistemático de las causas de la deforestación como parte de esta evaluación. Sin embargo, actualmente el Gobierno de El Salvador está llevando a cabo una investigación, como parte de las actividades incluidas en el programa de reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal. 6.4 Análisis general En términos generales, todos los ecosistemas de El Salvador han sufrido intervenciones humanas bastante graves. De los 19 ecosistemas terrestres identificados, 12 son bosques, la mayoría de los cuales son bosques secundarios, y las pocas arboledas que muchos biólogos salvadoreños consideran bosques primarios han sido sometidas, al menos, a una tala selectiva considerable. Por lo tanto, todos los ecosistemas forestales se han clasificado con la extensión “secundario o intervenido”. Desde el punto de vista de la biodiversidad, esto significa que todos los bosques están afectados y que son menos ricos en términos de biodiversidad que los bosques originales. Desde el punto de vista de REDD+, todos los bosques tienen potencial para la captación de carbono. Cabe señalar que una parte importante de la deforestación se produjo dentro de áreas de conservación formalmente deslindadas. Esto se muestra en los mapas 7.1 y 7.2, que reproducen las “Áreas de Conservación” que se definieron y delimitaron en 2004 como parte del PNODT. Estas áreas se concibieron como unidades de zonificación, en las que supuestamente una cierta reglamentación favorecería las áreas protegidas y los corredores biológicos. Sin embargo, aunque se la define en la Ley de Áreas Protegidas, no se ha definido legalmente otra reglamentación. Además, en la práctica, el Gobierno de El Salvador no ha promovido prácticas específicas de uso de la tierra ni la gestión orientada a la conservación fuera de las áreas protegidas adquiridas legalmente. Por último, durante los períodos de las evaluaciones, no hubo cambios tendientes a la recuperación del uso productivo de la tierra para los ecosistemas naturales. Todos los cambios fueron transformaciones de ecosistemas naturales en tierras de cultivo, de pastoreo y otros usos productivos de la tierra. Esto es motivo de preocupación en la esfera de las políticas públicas, puesto que se observa la necesidad de restaurar algunos ecosistemas previamente degradados o perdidos a fin de crear un equilibrio más sostenible entre los diferentes usos de la tierra en un país de superficie limitada. 111 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial SECCIÓN IV: LA TIERRA EN EL SALVADOR: PERSPECTIVAS MULTISECTORIALES 112 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 7 Tendencias del mercado de tierras 7.1 Reseña del capítulo En este capítulo, se analizan datos del mercado de tierras para identificar las tendencias y el dinamismo en el uso de la tierra durante la primera década de este siglo. Comienza con un análisis de las tendencias de las operaciones en las zonas urbanas y rurales de los municipios durante el período 2001-10. A continuación, se incluye una comparación más detallada de las tendencias en las ciudades de Santa Ana y Sonsonate y en dos municipios aledaños. El capítulo concluye con un breve análisis general. Se utiliza un conjunto de datos del CNR de todas las operaciones registradas en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate. Se seleccionaron estos lugares porque son los únicos departamentos en los cuales el CNR cuenta con una plataforma informatizada de catastro y registro. El conjunto de datos incluye la cantidad de operaciones asentadas en el registro de diversos tipos de solicitudes (ventas, legados, donaciones, hipotecas, obligaciones de crédito con garantías), como así también la superficie promedio y el precio de las propiedades en los mercados de tierras urbanos y rurales. Antes de comenzar la encuesta catastral sobre el terreno en 2001, el CNR determinó si las propiedades eran urbanas o rurales en función de su superficie y su proximidad al perímetro urbano original. Los datos abarcan 41 municipios en los años 2001, 2005 y 2010. 7.2 Tendencias del mercado de tierras en Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001- 10) Las operaciones inmobiliarias formales se incrementaron considerablemente entre 2001 y 2005, período que coincide con la aplicación del Proyecto de Administración de Tierras. El Proyecto de Administración de Tierras financiado por el Banco (etapa I del programa) brindó financiamiento para estudios catastrales sistemáticos y el registro de títulos de propiedad entre 1997 y 2005. Se prevé que las inversiones realizadas para modernizar los sistemas de derechos de propiedad tendrían un efecto positivo en la estimulación de los mercados formales de tierras al reducir los costos de transacción. En el cuadro 7.1, se muestran la cantidad, la superficie y el precio de cuatro tipos de operaciones registradas en el CNR. El volumen de las operaciones registradas aumentó considerablemente entre 2001 y 2005. Algunos municipios pasaron de tener unas pocas operaciones registradas a tener cientos de ellas. En muy pocos municipios se redujo la cantidad real de operaciones. 113 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Durante este período, las ventas registradas totales aumentaron en un 77%, las hipotecas en un 33%, los legados en un 113% y las donaciones en un 189% 27. Estas tendencias fueron similares para las operaciones urbanas y rurales. La cantidad total de operaciones registradas alcanzó su punto más alto en 2005, y en 2010 había disminuido en el caso de las hipotecas, los legados y las donaciones. La cantidad de ventas continuó aumentando en un 2,2% entre 2005 y 2010. Estos resultados indican que el Proyecto de Administración de Tierras contribuyó al aumento de las operaciones formales, en particular, los legados y las donaciones, que generalmente se realizan entre familiares y no se formalizan. Entre 2001 y 2010, las operaciones inmobiliarias formales aumentaron más en los mercados de tierras rurales que en los urbanos. La cantidad de operaciones relativas a la cantidad total de propiedades de cada municipio se registra como un porcentaje en la tabla 7.1 En 2001, el porcentaje de propiedades vendidas fue del 2,1% en los mercados de tierras urbanos y del 1,7% en los mercados de tierras rurales. En 2005, el porcentaje de propiedades vendidas fue más alto en las zonas rurales (3,6%) que en las zonas urbanas (3,1%). En 2010, los porcentajes de propiedades vendidas disminuyeron en ambas zonas, pero los mercados de tierras rurales mantuvieron el nivel más alto. Las hipotecas, los legados y las donaciones representan un porcentaje reducido de la cantidad total de propiedades, pero estas operaciones también tuvieron un crecimiento más elevado en las zonas rurales que en las urbanas entre 2001 y 2005. Habida cuenta de que este período coincide con el Proyecto de Administración de Tierras, estas tendencias indican una mayor reducción de los costos de transacción en las zonas rurales que en las zonas urbanas en términos relativos. Cuadro7.1: Operaciones del mercado de tierras en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) Tipo de Año Mercados urbanos Mercados rurales operación Cant. Medio Precio % de Cant. Superficie Precio % de total finca medio propiedades total media medio propiedades Venta 2001 2279 1654 21,81 2,12% 8092 26 760 1,31 1,71% 2005 3899 845 22,58 3,07% 14 508 23 768 1,65 3,62% 2010 3587 1969 24,89 2,65% 15 228 16 636 1,26 3,13% Hipoteca 2001 2681 4195 41,73 1,02% 5919 73 029 4,04 0,60% 2005 3597 827 43,42 1,18% 7911 36 286 4,79 0,85% 2010 2804 3986 56,71 0,99% 5871 27 759 4,08 0,61% Legado 2001 234 234 7030 0,24% 570 74 819 0,00 0,14% 2005 510 510 3037 0,38% 1203 38 101 0,03 0,32% 2010 363 363 21 028 0,32% 1184 27 430 0,53 0,29% Donación 2001 134 134 942 0,10% 402 28 432 1,38 0,06% 2005 355 355 508 0,22% 1196 24 468 2,47 0,52% 27 Solo el volumen total de obligaciones de crédito con garantías se redujo en un 46% durante este período (no se muestra en el cuadro). 114 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 2010 368 368 2985 0,25% 807 34 385 1,37 0,19% Fuente: Análisis de los autores sobre los datos obtenidos del CNR. Notas: 1) La cantidad total es la suma de todas las operaciones de ese año; 2) la superficie media es la superficie promedio por municipio en metros cuadrados; 3) el precio medio es el precio promedio por metro cuadrado por municipio en dólares estadounidenses. Los precios de las ventas de tierras permanecieron relativamente estables entre 2001 y 2010. En el gráfico 7.1, se muestra la distribución de los percentiles 25, 50 y 75 de los precios de las ventas de tierras por metro cuadrado en un diagrama de caja, junto con los valores exteriores, para las zonas urbanas y rurales, respectivamente. Los precios se ajustaron según el índice de precios al consumidor, y se tomó como base el año 2005. Tanto en los mercados urbanos como en los rurales, los puntos límites de los percentiles 25, 50 y 75 mostraron pocas variaciones entre 2001 y 2010. Sin embargo, las zonas aledañas a las ciudades Santa Ana y Sonsonate tuvieron tendencias diferentes. Gráfico 7.1: Diagrama de caja de los precios de ventas de tierras en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) Average Price per Sq. Meter in Urban Land Markets Average Price per Sq.Meter in Rural Land Markets Sales Sales 150 30 Average Real Price per Sq.Meter 100 20 50 10 0 0 2001 2005 2010 2001 2005 2010 La superficie promedio de las propiedades que se venden aumentó en los mercados de tierras urbanos y disminuyó en los mercados de tierras rurales entre 2001 y 2010. En el gráfico 7.2, se muestra el diagrama de caja de las superficies promedio de los terrenos en zonas urbanas y rurales. En las zonas urbanas, la superficie promedio de una parcela en una venta disminuyó de 1722 metros cuadrados a 875 metros cuadrados entre 2001 y 2004, pero luego aumentó de nuevo a 2059 metros cuadrados. Un valor atípico es el municipio de Texistepeque, en el departamento de Santa Ana, que tuvo la superficie de una parcela más grande registrada en zonas urbanas en 2010 (36 021 metros cuadrados). Por otra parte, las superficies de las 115 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial propiedades rurales que se venden son cada vez más reducidas. Las superficies promedios han disminuido de 28 047 metros cuadrados a 24 865 metros cuadrados entre 2001 y 2005, y a 17 272 metros cuadrados en 2010. Incluso los valores atípicos muestran una tendencia decreciente en el caso de las propiedades rurales. Esta tendencia de los mercados de tierras rurales confirma la fragmentación de los predios que se observó en la comparación de los datos de los censos del sector agropecuario de 1971 y 2008. Gráfico 7.2: Diagrama de caja de superficies promedios de terrenos en los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate (2001, 2005 y 2010) Average Size in Urban Land Markets Average Size in Rural Land Markets Sales Sales 40,000 200000 30,000 150000 20,000 size size 100000 10,000 50,000 0 0 2001 2005 2010 2001 2005 2010 7.3 Tendencias del mercado de tierras en las ciudades de Santa Ana y Sonsonate y municipios aledaños Los precios de las tierras en las zonas rurales aledañas a las ciudades de Santa Ana y Sonsonate se comportaron de modo distinto a los precios de otros municipios. En el cuadro 7.2, se muestran los datos del mercado de tierras de los municipios de Santa Ana y San Sebastián Salitrillo del departamento de Santa Ana, y de los municipios de Sonsonate y Sonzacate del departamento de Sonsonate. El municipio de Santa Ana tuvo un precio promedio en las zonas urbanas de US$55 por metro cuadrado en 2001. El precio en las zonas urbanas aumentó a US$63 y US$81 por metro cuadrado en 2005 y 2010, respectivamente. El precio promedio en las zonas rurales de este municipio disminuyó en 2005 y 2010 en comparación con la base de 2001. En contraste, el municipio vecino de San Sebastián Salitrillo tuvo un aumento importante en las ventas de tierras de propiedades rurales, de 18 en 2001 a 773 en 2005. Los precios promedio en las zonas rurales también aumentaron notablemente, de US$1,53 por metro cuadrado en 2001 a US$7,5 y US$13,4 por metro cuadrado en 2005 y 2010, respectivamente. En el departamento de Sonsonate, el municipio de Sonzacate, aledaño a la ciudad de Sonsonate, tuvo el valor más alto registrado para las propiedades rurales en 2001 y 2005, y el segundo valor más alto en 2010. Estas tendencias indican que existe un gran dinamismo en los mercados de tierras rurales 116 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial cercanos a las grandes ciudades, y que el nivel de desarrollo urbanístico que tiene lugar en estas tierras se percibe como de alto valor. Cuadro7.2: Datos del mercado de tierras de los municipios de Santa Ana, San Sebastián Salitrillo, Sonsonate y Sonzacate Municipio Año Mercados urbanos Mercados rurales Superfi % de Superfi % de Cant. Precio Cant. Precio cie propied cie propiedade total medio total medio media ades media s Santa Ana 2001 663 342 55,47 1,62% 1625 2790 11,78 2,43% 2005 1324 276 62,93 3,23% 2447 4320 2,70 3,65% 2010 1246 242 81,00 3,04% 1804 7649 1,30 2,69% San Sebastián Salitrillo 2001 0 . . 0,00% 18 3468 1,53 0,23% 2005 92 95 114,03 1,72% 773 2112 7,51 9,69% 2010 77 77 123,00 1,44% 273 747 13,37 3,42% Sonsonate 2001 386 316 44,43 3,36% 392 24 899 1,33 2,12% 2005 392 284 67,37 3,41% 724 10 388 0,82 3,92% 2010 383 209 66,06 3,33% 552 18 168 0,68 2,99% Sonzacate 2001 77 362 46,91 2,24% 92 522 23,07 1,66% 2005 125 228 68,26 3,64% 290 423 31,47 5,23% 2010 101 203 71,19 2,94% 141 757 8,32 2,54% Fuente: Análisis de los autores sobre los datos obtenidos del CNR. 7.4 Análisis general En los mercados relativamente libres, los precios y el volumen de las operaciones son indicadores de dinamismo, ya que normalmente reflejan la información sobre las políticas públicas, lo que incluye la ampliación prevista de la infraestructura y las inversiones planificadas del sector privado. Los aumentos pronunciados de los precios a menudo indican una relativa escasez que generalmente se debe a una oferta inelástica. Si bien en el análisis de los capítulos anteriores, especialmente del capítulo 4, se hizo alguna referencia a los precios del mercado de tierras vigentes en subdivisiones urbanas específicas, este análisis se basa en conjuntos de datos mucho más completos de operaciones del mercado de tierras, aunque la especificidad espacial de esas operaciones se limita a la clasificación de urbanas o rurales a nivel municipal. Los mercados de tierras de los departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate experimentaron más dinamismo en el sector rural que en el urbano. La cantidad de operaciones registradas aumentó más en las zonas rurales que en las urbanas. Los precios de las 117 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial ventas de tierras en las zonas rurales también mostraron una tendencia ascendente, con valores atípicos notables en los lugares aledaños a las zonas urbanas grandes. El dinamismo en el municipio de San Sebastián Salitrillo confirma el patrón de expansión espacial de la ciudad de Santa Ana, que se introdujo físicamente en este municipio durante el período en el que se observó este dinamismo del mercado de tierras (véase el gráfico 4.5). Además, las superficies de las propiedades rurales que se venden continúan disminuyendo, lo que indica una mayor demanda de tierras. En algunos casos, la demanda está impulsada por la urbanización, pero la tendencia es más general. 118 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 8 Una perspectiva integrada de uso de la tierra y políticas públicas 8.1 Reseña del capítulo En este capítulo, se analizan las conclusiones empíricas del estudio desde una perspectiva más integrada e intersectorial, a fin de comprender mejor sus implicaciones con respecto al desarrollo. Al hacerlo, el marco de referencia es la forma en que la tierra debe aparecer idealmente en el proceso de desarrollo. Esto implica que la tierra funcione como un recurso que modifique eficazmente el uso y la forma en respuesta a las oportunidades de mayor productividad creadas por las fuerzas del mercado, lo que incluye cambios en las estructuras demográficas y económicas. También implica ser un recurso que sea accesible para la vasta mayoría de la población y que ofrezca a los titulares de derechos suficiente seguridad de la tenencia para realizar inversiones que sean productivas y aumenten el bienestar. Por último, como se trata de un recurso limitado, los usos de la tierra también deben ser sostenibles. El capítulo se divide en tres partes. En la primera sección, se identifican y se analizan las áreas en las que parece haber congruencia entre las políticas públicas y los resultados prácticos. A continuación, se centra la atención en las áreas que carecen de esta congruencia. Por último, se realiza una breve evaluación de las instituciones existentes que actúan como mediadoras en los conflictos relativos al uso de la tierra y que promueven la eficiencia del uso de la tierra para defender el interés nacional. 8.2 ¿En qué aspectos se cumplen los objetivos de las políticas públicas? 8.2.1 Elasticidad en la transformación de las tierras rurales y periurbanas al uso urbano La tasa de transformación de tierras rurales y periurbanas al uso urbano en El Salvador ha sido relativamente elástica en la última década. La mayor parte de la expansión física urbana de la última década parece haber estado precedida por la infraestructura, especialmente, la infraestructura vial. Las zonas de expansión más intensas se caracterizaron sobre todo por los patrones sistemáticos de derechos de vía, lo que implica un grado de formalidad. San Salvador y las ciudades secundarias no tienen tantos asentamientos de ocupantes ilegales con servicios deficientes ni invasiones de tierras como los que se observan en muchas otras áreas metropolitanas de América Latina y el resto del mundo. Esto indica que la oferta de tierras, al menos en términos cuantitativos, está en general a la altura de la transición demográfica de urbanización, aunque gran parte de dicha oferta probablemente sea a través de subdivisiones informales. La elasticidad de la oferta también se ve reflejada en los precios de las tierras. Según los datos disponibles, los precios reales de las tierras urbanas y rurales se mantuvieron estables o aumentaron moderadamente durante la última década. Esto puede deberse, en parte, a las presiones deflacionarias posteriores a los rápidos aumentos de los precios de las tierras en la década de 1990. En consonancia con esto, otros indicadores muestran una asequibilidad relativa 119 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial de las tierras en relación con los ingresos anuales en San Salvador y Santa Ana, aunque no tanto en San Miguel. Los agentes inmobiliarios del sector privado también reconocen la eficacia relativa de los costos de transacción para permitir el desarrollo urbanístico según lo establecido por la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS). Según estos indicadores, los resultados prácticos y las ambiciones y los mecanismos de urbanización inclusiva de las políticas públicas son, en cierto modo, congruentes. 8.2.2 Eficacia de los mecanismos institucionales para mediar en las distintas exigencias de tierras periurbanas en las áreas aledañas al AMSS En la última década, la zonificación del uso de la tierra y el control del desarrollo urbanístico como mecanismos para mediar en las distintas exigencias de tierras en los espacios periurbanos aledaños al AMSS han sido, en general, eficaces. Con pocas excepciones, en particular, la transformación de algunas tierras zonificadas para agricultura en el noreste y ciertas infracciones en tierras zonificadas para protección máxima en el sur y el noroeste, la mayor parte del crecimiento en el AMSS se ha producido en las “zonas urbanas”. Esto podría ser un indicador de la eficacia del enfoque coordinado de la planificación del uso de la tierra y el control del desarrollo urbanístico a través de la OPAMSS y los 14 municipios que forman el AMSS. Sin embargo, existen dos salvedades importantes. En primer lugar, en los municipios de Colón y San Juan Opico en el departamento vecino de La Libertad, hubo una cantidad casi equivalente de expansión urbana (26 kilómetros cuadrados) durante la última década, al igual que en toda el AMSS, y allí el nivel del control del desarrollo urbanístico ha sido más deficiente. Si bien esta zona efectivamente actúa como satélite del AMSS debido a sus fuertes conexiones económicas y funcionales, la zonificación del uso de la tierra y el control del desarrollo urbanístico no están coordinados a través de la OPAMSS, sino a través de la Oficina de Planificación del Valle de San Andrés. En segundo lugar, al parecer, la zonificación no excluyó adecuadamente de la urbanización a las pendientes pronunciadas cercanas al AMSS. Si bien solo una pequeña proporción de la expansión del AMSS ha ocurrido en zonas donde está prohibido construir, una proporción mucho más grande corresponde a pendientes cercanas a, o de más de 30 grados. 8.2.3 Reducción de la desigualdad relativa a las tierras rurales En la actualidad, existe mucha más igualdad en la distribución de la propiedad de la tierra y el acceso a esta en las zonas rurales de El Salvador. La combinación de políticas activas y fuerzas del mercado ha modificado profundamente el acceso a la tierra. La desigualdad en la propiedad de tierras rurales ha disminuido considerablemente en departamentos clave donde se ejecutó la Reforma Agraria. En las zonas rurales, la proporción de hogares rurales sin tierras disminuyó más de la mitad, de 41% en 1971 a apenas 18% en 2008. Teniendo en cuenta que la Reforma Agraria no creó activamente microparcelas, la rápida fragmentación de las parcelas rurales también fue impulsada por las fuerzas del mercado, en parte como resultado de la disminución de la rentabilidad de la agricultura y la necesidad de fincas rurales estimulada por las grandes afluencias de remesas del exterior. Actualmente, una cuarta parte de las tierras rurales están ocupadas por fincas de menos de 2 hectáreas, en comparación con apenas 10% en 1971. 120 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 8.2.4 Reducción de las tasas de deforestación en años recientes Al menos desde 2008, se ha reducido considerablemente la tasa anual promedio a la que el uso de la tierra para fines agrícolas ha desplazado a los bosques. La tasa anual promedio de deforestación durante el período 2008-11 fue de 0,17%, una novena parte del promedio entre 1998 y 2008, período durante el cual la mayoría de los bosques desmontados parecen haber sido reemplazados por cultivos anuales o pastizales. Si bien este resultado no tiene en cuenta la entresaca de los bosques a través de la tala selectiva, está en consonancia con las políticas públicas expresadas tendientes a procurar una trayectoria de desarrollo que sea más sostenible desde el punto de vista ambiental. Sin embargo, la pronunciada reducción de las tasas de deforestación puede atribuirse a factores ajenos a las políticas públicas relacionadas con la tierra en el terreno, puesto que no ha habido un cambio importante en el marco reglamentario o en la capacidad de aplicación relativos a la gestión ambiental en años recientes. 8.3 ¿En qué aspectos no se cumplen los objetivos de las políticas públicas? 8.3.1 Zonas accesibles para los asentamientos urbanos y vulnerabilidad a los desastres naturales por razones topográficas En la última década, los mecanismos de zonificación del uso de la tierra y control del desarrollo urbanístico tendientes a erradicar los asentamientos urbanos de ciertas zonas vulnerables a sufrir o agravar daños por desastres naturales no han sido eficaces. Una parte importante de la expansión urbana en los alrededores del AMSS y de Santa Ana en particular se ha producido en pendientes cercanas a, o superiores al 30%, que son especialmente susceptibles a los deslizamientos de tierras que se producen después de lluvias copiosas, por ejemplo, durante tormentas tropicales. Incluso los terremotos de 2001 generaron desprendimientos de tierras que causaron muchas víctimas fatales en los asentamientos ubicados en pendientes pronunciadas, o cerca de estas, especialmente en el municipio Santa Tecla del AMSS, donde la deforestación relacionada con el desarrollo urbanístico residencial había sido significante. En particular, en la última década, la expansión urbana en algunas partes de San Salvador y Santa Ana ha desplazado también a los bosques, los cuales posiblemente hayan sido fundamentales para mitigar los riesgos de desastres gracias a sus funciones ecológicas y cuencas hidrográficas. Este patrón de expansión urbana indica que, si bien la tasa de la oferta de tierras urbanas puede estar alcanzando la demanda, aún está en duda la sostenibilidad de las soluciones de vivienda creadas. Esto podría reflejar una incorporación inadecuada de los criterios de vulnerabilidad ante los desastres naturales en los mecanismos de planificación del uso de la tierra y control del desarrollo urbanístico. También indica que las disposiciones reglamentarias y los precios de las tierras no están creando incentivos lo suficientemente fuertes para fomentar un desarrollo vertical y más compacto. 8.3.2 Expansión de los asentamientos urbanos en los escasos suelos con buen potencial agrícola En la última década, los mecanismos de zonificación del uso de la tierra y control del desarrollo urbanístico no impidieron la expansión urbana de los relativamente escasos suelos con buen potencial agrícola. En cambio, una proporción importante de la expansión de las principales ciudades durante la última década se produjo en suelos de clases I y II. Asimismo, esta proporción es mayor fuera de San Salvador y llega a casi el 50% en Santa Ana. Esta 121 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial situación plantea interrogantes sobre la eficacia de estos mecanismos en todas las ciudades, pero, en particular, en las ciudades secundarias. Al mismo tiempo, genera inquietudes similares acerca de los incentivos insuficientemente fuertes para el desarrollo urbanístico vertical. El declive gradual del sector agrícola en El Salvador durante las últimas dos décadas ha aumentado el costo de oportunidad de dejar tierras agrícolas dedicadas al cultivo, en particular, en las zonas cercanas a las principales ciudades del país. La elevada proporción de expansión urbana en tierras agrícolas que tuvo lugar en las tres ciudades principales durante la última década así lo demuestra. El Gobierno debe considerar si el patrón observado de expansión urbana a expensas de las tierras agrícolas es una tendencia aceptable para el crecimiento urbano futuro. Si la alternativa fuera favorecer un patrón rápido y no contiguo de expansión urbana, los mayores costos per cápita de proporcionar servicios de infraestructura a nuevos hogares urbanos probablemente superarían los beneficios de preservar estas tierras para la producción agrícola. Sin embargo, si no es ese el caso, el Gobierno debe encontrar una forma de dirigir la futura expansión de sus ciudades, de modo tal que la inevitable expansión que acompañará la cambiante estructura de la economía afecte en menor medida los suelos de buena calidad. 8.3.3 Asentamientos de grupos de bajos ingresos y concentración de los pobres de las zonas urbanas En la última década, una gran parte de la oferta de alojamiento de costo accesible se ha producido en asentamientos precarios desde el punto de vista socioeconómico, lo que implica otro déficit cualitativo en la relativamente sólida historia de elasticidad de la oferta de tierras urbanas. Casi la mitad del crecimiento de tierras urbanas nuevas en el AMSS y Santa Ana durante la primera década de este siglo se produjo en asentamientos precarios. En San Miguel y en los municipios de Colón y San Juan Opico, satélites del AMSS, fue más de una tercera parte. En todos estos casos, una alta proporción de esta vulnerabilidad se clasificó como alta o extrema. Estas tendencias son motivo de preocupación en la esfera de las políticas públicas, puesto que sugieren que una parte considerable de la expansión urbana de El Salvador se está produciendo con una importante vulnerabilidad socioeconómica, lo que incluye servicios de infraestructura solo parciales y, en muchos casos, irregularidades en la tenencia de la tierra28. Las concentraciones espaciales de los pobres de las zonas urbanas también son conocidas por sus asociaciones con la violencia y los delitos urbanos, lo que constituye otra gran preocupación en la esfera de las políticas públicas en América Central. 8.3.4 Estructura de tenencia de la tierra más equitativa y producción agrícola La estructura de tenencia de la tierra más equitativa que se creó en el marco de la Reforma Agraria no se tradujo en una mejora de la productividad agrícola. A pesar de que las cooperativas de la Reforma Agraria tienen más tierras disponibles, gozan de más probabilidades de ser propietarios y disfrutan de acceso similar a maquinarias, insumos y créditos, cuando se toma en cuenta la superficie de sus predios, estas cooperativas no demuestran un mejor 28 El Instituto de Libertad y Progreso (ILP) estima que una gran mayoría de los asentamientos precarios identificados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tienen irregularidades en la tenencia de la tierra. 122 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial rendimiento que las demás empresas comerciales. El rendimiento de la caña de azúcar, el café, los cereales básicos, las frutas y las verduras no es mejor ni peor en las cooperativas de la Reforma Agraria cuando se igualan las superficies de las fincas. Las cooperativas de la Reforma Agraria utilizan la tierra menos intensamente que las cooperativas que no se crearon mediante la Reforma. Si se controla la superficie de los terrenos, las cooperativas de la Reforma Agraria cultivan, en promedio, un 10% menos en sus predios que otras empresas comerciales. Además, si la totalidad de las cooperativas activas de la Reforma Agraria, en realidad, solo representa la mitad de lo que era originalmente, según lo indica el Censo Agropecuario 2008, el contraste en la intensidad del uso de la tierra entre las cooperativas de la Reforma Agraria y otras empresas comerciales sería mucho más marcado. Esta conclusión reviste especial importancia porque es el resultado de un instrumento explícito de política pública. El hecho de que la política pública también restrinja en gran medida las rutas de salida formales para las transferencias fuera de las cooperativas de la Reforma Agraria (mediante subastas supervisadas y otros medios) inhibe aún más los cambios en el uso de la tierra inducidos por el mercado que harían que el uso de la tierra fuera más eficaz y posiblemente más sostenible. Estas conclusiones indican que, tres décadas después, las ambiciones de las políticas públicas representadas en la Reforma Agraria lograron promover el mayor acceso a la tierra, pero no generaron un aumento apreciable de la producción agrícola. Esto subraya la dificultad de utilizar instrumentos de políticas relativas a las tierras como mecanismos eficaces para revivir el sector agrícola en la actualidad. El estancamiento y la recuperación del sector agrícola deberían ser objeto de otro estudio. 8.3.5 Fragmentación de parcelas agrícolas, producción agrícola y reducción de la pobreza rural El alto grado de fragmentación de las parcelas rurales que existe actualmente no se condice con las aspiraciones de las políticas públicas de eliminar la pobreza rural principalmente a través de los ingresos agrícolas. Si bien la tierra es mucho más accesible hoy que tres décadas atrás, los pobres de El Salvador tienen considerablemente menos tierras agrícolas que las personas que no son pobres. En el sector rural, la superficie promedio de una finca para los pobres es de menos de 1 hectárea. Y, a diferencia de las personas que no son pobres, la superficie promedio de las fincas administradas por los pobres muestra pocas variaciones entre las diferentes regiones en 2005 y 2009. Para sacar a estos agricultores de la pobreza solamente a través de los ingresos agrícolas, sería necesario aumentar varias veces su acceso a la tierra. En las condiciones de alta densidad demográfica y tendencias del mercado de El Salvador, este enfoque no es viable. Por ende, los ingresos no agrícolas deben desempeñar un papel creciente en la reducción de la pobreza en las zonas rurales. Pero, como ya se dijo, este análisis debería ser el objeto de una evaluación del sector agrícola que examine todas las políticas, no solo aquellas relacionadas con el acceso a la tierra y el uso de la tierra, que afecten la rentabilidad de las actividades agrícolas. 123 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 8.3.6 Expansión agrícola y deforestación Cuando los mercados y otras influencias favorecieron la expansión agrícola, las disposiciones de gestión de las tierras no protegieron a los bosques ni a los servicios ambientales que estos proveen. La tasa anual promedio de deforestación de 1,5% entre 1998 y 2008 al parecer se debe principalmente a la expansión agrícola destinada a cultivos anuales y pastizales. Sin embargo, resulta difícil identificar las causas precisas de la deforestación. Una de las principales posturas ha sido que el regreso al campo de ciertas poblaciones después de los Acuerdos de Paz de principios de la década de 1990 generó una expansión agrícola que se tradujo en un aumento de la deforestación. Otra postura sostiene que la promoción activa de la expansión agrícola a lo largo de los años mediante la distribución gratuita o subsidiada de semillas y fertilizante realizada por el Ministerio de Agricultura podría haber fomentado inadvertidamente la deforestación. Sin embargo, ninguna de las dos teorías fue confirmada por un análisis de correlación realizado a nivel municipal. El resultado neto indica que, en un período de 10 años, se perdieron 44 000 hectáreas de bosques en un país en el cual los ecosistemas interdependientes existen en un espacio geográfico muy limitado. La tensión resultante afecta incluso la elección de lugares y cultivos que podrían promoverse a través de impulsores de la expansión agrícola, algunos de los cuales debilitan considerablemente los limitados recursos hídricos. Al mismo tiempo, debido a la deforestación, los asentamientos, los bienes de infraestructura y los cultivos se tornaron más vulnerables a los desprendimientos de tierras, como lo demuestran los graves daños ocasionados por las tormentas tropicales recientes. 8.3.7 Expansión del acceso a la tierra y seguridad formal de tenencia de la tierra Los altos costos de transacción percibidos de la transformación y la subdivisión oficiales de las tierras crearon un obstáculo para dar respuestas eficaces y basadas en el mercado a la naturaleza cambiante de la demanda de tierras durante la guerra civil. El Instituto de Libertad y Progreso (ILP) estima que existen alrededor de 300 000 parcelas resultantes de subdivisiones informales, de las cuales, debido a la falta de registros oficiales, los residentes carecen de documentación reconocida oficialmente de sus derechos de propiedad. En muchos casos, estas transformaciones del uso de la tierra fueron una respuesta a las nuevas circunstancias en las que, durante la guerra civil, se incrementó la migración hacia las zonas urbana y se subdividieron muchas fincas cuando estas dejaron de producir. Esto, a su vez, limita la capacidad de los residentes actuales de transferir estas tierras en el mercado oficial y de utilizar sus bienes inmuebles para generar capital, incluido el financiamiento hipotecario. Por otro lado, en los departamentos del país en los que se implementó una racionalización de los derechos de propiedad y los sistemas de administración de las tierras, se observó un crecimiento en casi todas las clases de operaciones del mercado de tierras, entre las que se incluyen transferencias, hipotecas, legados y donaciones. Debido a las irregularidades en la tenencia y el registro de las tierras, una gran parte de las tierras de la Reforma Agraria tampoco puede transferirse en forma eficiente para usos alternativos. El marco jurídico no permitía registrar los títulos de propiedad a nombre de los beneficiarios hasta que la deuda se reembolsara en su totalidad. Del mismo modo, las 124 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial cooperativas podían obtener el título de propiedad provisional solamente después del final del período de gestión conjunta, momento en el que comenzaba un período de reembolso de 30 años. Además, las decisiones de la Reforma Agraria se mantenían separadas de los procedimientos ordinarios de registro, lo que dio lugar a una serie de irregularidades. Por último, la transferencia de tierras según la modalidad de titularidad conjunta (proindivisos) complicó aún más la situación de los beneficiarios de la tercera etapa, del PTT y de los miembros de las cooperativas que desean obtener el título de propiedad de sus parcelas individuales. 8.4 Instituciones mediadoras en los conflictos relativos a las políticas públicas y promotoras del uso eficaz de la tierra 8.4.1 Planificación del uso local de la tierra y control del desarrollo urbanístico La zonificación del uso de la tierra y el control del desarrollo urbanístico son instrumentos que podrían conciliar las exigencias de uso de la tierra relacionadas con los diferentes programas sectoriales y de desarrollo urbanístico; sin embargo, en El Salvador no se ejecutan de forma suficiente. Por ejemplo, estos instrumentos pueden incluir la necesidad de expansión de los asentamientos urbanos junto con la importancia de preservar las funciones ambientales de las tierras forestales, la conservación de los pocos terrenos con gran potencial para la agricultura y la minimización de los riesgos de desastres naturales. Si bien existen planes maestros y planes locales, hay pocas pruebas en El Salvador de que estos planes sean el resultado de un proceso participativo, amplio y significativo que haya tomado en cuenta las perspectivas de las distintas partes interesadas. Las consecuencias presentan dos aspectos. En primer lugar, no se incluye toda la información pertinente en la designación de espacios particulares para usos específicos de la tierra. En segundo lugar, generalmente no hay suficiente apoyo al plan oficial entre las principales partes interesadas, cuya participación es necesaria para que la aplicación del plan sea exitosa. La reciente iniciativa titulada Evaluación Probabilística de Riesgo para América Central (CAPRA) del Gobierno, en conjunto con el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación, es un paso en la dirección adecuada para la conciliación entre el uso de la tierra y el riesgo de desastres naturales. Otra limitación es que existen pocas pruebas de que la planificación del uso de la tierra y el control del desarrollo urbanístico sean procesos dinámicos y con abundantes recursos fuera del AMSS. La capacidad en materia de recursos humanos para estas actividades a nivel municipal y en las ciudades y los pueblos secundarios, como también la utilización de sistemas de información dinámicos, por ejemplo, tecnologías de teledetección y bases de datos con precios de mercado, son insuficientes. El Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT) es un intento inicial de usar un ordenamiento territorial integrado como instrumento para mediar los conflictos de las políticas públicas, sin embargo, como se mencionó anteriormente, la coordinación entre la planeación gubernamental central y local es insuficiente. 125 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 8.4.2. Iniciativas de regularización de la tenencia de la tierra La informalidad ofrece el ingreso en un sistema a diferentes precios 29 y diversos indicadores de asequibilidad sugieren que importantes segmentos de la población urbana de El Salvador obtienen acceso a espacios urbanos al ingresar a precios inferiores a los ofrecidos en el mercado formal. En vista de que El Salvador cuenta con varias medidas reglamentarias clave de desarrollo urbanístico que se ajustan a la realidad, es posible que los bajos ingresos continúen siendo el obstáculo insuperable que sostiene los mercados informales por algún tiempo. La eficacia del proceso de regularización30, si se realiza, será un factor determinante fundamental del tiempo que estos segmentos vulnerables de la población permanecerán en situaciones en las cuales su bienestar se ve comprometido. La regularización de la tenencia de la tierra es un mecanismo ex post para abordar los conflictos sobre el uso de la tierra en que la ocupación o el uso informales luego se consideran aceptables, pero el avance ha sido lento. El Salvador se enfrenta a un gran desafío de regularización, que una amplia diversidad de mecanismos institucionales abordan solo gradual y parcialmente. Por ejemplo, el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA) todavía debe legalizar los títulos de propiedad individuales de más de 170 000 predios que formaron parte de la Reforma Agraria. Los esfuerzos actuales se ven obstaculizados por la falta de registros confiables y actualizados de las propiedades, como también por la coordinación inadecuada entre el ISTA y el Centro Nacional de Registros (CNR). En particular, el CNR sólo puede registrar documentos que cumplan los requisitos de ley para preservar la seguridad jurídica. El ILP está mediando en la regularización de los asentamientos de subdivisiones informales, en los que existen aproximadamente 300 000 parcelas. Esta acción se realiza en conjunto con la OPAMSS en el AMSS, pero es menos directa y está sujeta a distintos procesos y normas fuera del AMSS. El proyecto de ley propuesto para la regularización de la tenencia de la tierra procura abordar estos desafíos de forma más sistemática. 8.4.3 Sistemas de información sobre tierras y gestión En sociedades democráticas como la de El Salvador, la principal forma de hacer una toma de desicones informada y de equilibrar los intereses en pugna respecto del uso de la tierra es el empoderamiento del gobierno y la ciudadanía a través de información confiable sobre 29 Esta conceptualización de informalidad se analizó en febrero de 2012 en un seminario sobre “The Political Economy of Green Growth”, en el Banco Mundial, Washington DC. 30 Los obstáculos más importantes para la regularización de las parcelas urbanas incluyen las hipotecas que no se cancelaron en el Registro, las subdivisiones o modificaciones no registradas a las parcelas existentes, y los gravámenes inexactos sobre las propiedades. 126 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial el uso, el valor y los derechos relacionados con la tierra. Si los ciudadanos y las instituciones no gubernamentales tienen fácil acceso a dicha información, las autoridades gubernamentales de todos los niveles y las partes interesadas del sector privado que procuran influir en esas autoridades probablemente deban ajustarse a criterios más estrictos de responsabilidad. Los procesos de consultas y debates derivados de este empoderamiento serán la base para diferenciar los distintos planes de desarrollo para zonas específicas, de modo similar a las “audiencias sobre planificación del uso local de la tierra” que se realizan en los Estados Unidos. El Salvador ha iniciado el proceso de mejora de la confiabilidad, la accesibilidad y la amplitud de la información sobre la tierra, pero aún le queda mucho por hacer. En las dos últimas décadas, el país ha modernizado muchos de sus principales organismos de gestión de las tierras; además, el CNR, que fusionó el registro legal con la descripción geográfica de las parcelas (urbanas y rurales), ha obtenido una importante aprobación del público por la eficacia y la transparencia de sus servicios. Se han medido sistemáticamente más de dos terceras partes de las parcelas del país. No obstante, según se observó en este estudio, la accesibilidad de la información sobre la tierra en una plataforma integrada para respaldar la toma de decisiones y las consultas públicas es limitada. Muchos de los resultados de desarrollo adversos observados en este estudio pueden ser atribuidos, en parte, a una inadecuada compilación y análisis de las fuentes de datos existentes y a una coordinación débil de las agencias entre el Gobierno. Una propuesta del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales para crear y mantener una plataforma integrada del uso de la tierra con información obtenida de manera remota asi como datos de campo es una medida tendiente a superar esta deficiencia. No obstante, se necesitan otras medidas para incorporar la información proveniente de decisiones relativas a las políticas públicas (como aprobaciones o rechazos de desarrollos urbanísticos, asignaciones de tierras y exenciones reglamentarias) y los datos sobre el valor de mercado de la tierra obtenidos de inmobiliarias y bancos. 8.4.4 Impuesto inmobiliario Si bien el impuesto inmobiliario es un instrumento que puede incentivar el uso de la tierra de forma más eficaz, aún no se lo ha implementado en El Salvador. Dado que el valor de la tierra es bajo en relación con los ingresos y que no se cobran impuestos sobre el uso de la tierra ni sobre los terrenos no ocupados, existen pocos incentivos para maximizar la rentabilidad de las tierras. Los municipios urbanos que carecen de esta fuente de ingresos no cuentan con recursos suficientes para financiar o cofinanciar la expansión de la infraestructura y los servicios a fin de adaptarlos al crecimiento de la población. 8.4.5 Nueva Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial La nueva Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial ofrece un marco común para el uso de la tierra en todo el territorio nacional, pero su aplicación será un gran desafío. Esta ley se considera un mecanismo para gestionar las distintas exigencias de diversos sectores del terreno nacional. También podría servir para controlar la tendencia actual de los municipios de adoptar una perspectiva de desarrollo urbanístico demasiado limitada y a corto plazo cuando examinan las solicitudes de desarrollo urbanístico en sus jurisdicciones. Esto podría provocar cierta resistencia por parte de algunos municipios, puesto que se opondría a las disposiciones 127 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial generales constitucionales y de las políticas públicas relacionadas con la descentralización y la subsidiariedad. En el nivel más básico, existen varias medidas pendientes que afectan la aplicación de esta ley. El Ministerio de Hacienda aún no ha asignado los recursos necesarios para su aplicación. Aún no se ha establecido un consejo nacional, ni la Presidencia ha designado los representantes para el consejo. Además, no se han elaborado los planes nacionales y departamentales exigidos por la ley. Para lograr la aplicación de la ley, será necesario equilibrar hábilmente las perspectivas de los distintos sectores y departamentos del Gobierno central con la delegación lógica de la aplicación en los municipios locales que no cuentan con recursos suficientes. No es realista suponer que cada uno de los 260 municipios tendrá recursos humanos y sistemas de información adecuados para realizar una aplicación lógica y basada en pruebas. Por lo tanto, será necesario contar con una formulación institucional que permita a los municipios aledaños unir tales recursos, quizás a nivel departamental. Es probable que esta disposición institucional no refleje directamente el modelo del organismo de planificación general de la OPAMSS utilizado en el AMSS, ya que fuera de esta área no existen grandes zonas edificadas aledañas que abarquen varios municipios. Sin embargo, hay algunas zonas protegidas y ecosistemas aledaños que requieren un enfoque coordinado para lograr una gestión sostenible. 128 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Capítulo 9 Opciones normativas 9.1 Conclusiones principales En este estudio, se presentó un análisis de la tierra de El Salvador desde una perspectiva de desarrollo general. Se evaluó la alineación de las tendencias de uso de la tierra y del mercado de tierras con los desafíos en materia de desarrollo que enfrenta el país. Específicamente, el estudio midió la eficacia de las instituciones y las políticas del sector agrario para lograr resultados en materia de desarrollo en las áreas de producción agrícola, urbanización y gestión forestal. En el estudio, se observó que la evolución tanto en el acceso a la tierra, urbana y rural, como en el uso de esta es el resultado de una combinación de los cambios inducidos por las políticas, los cambios demográficos y las fuerzas del mercado. Las conclusiones principales del estudio se refieren a i) el acceso a la tierra tanto urbana como rural y su asequibilidad; ii) la formalización de los derechos de tenencia de la tierra; iii) la transición del uso rural de la tierra al uso urbano y las dinámicas de urbanización relacionadas, y iv) las consecuencias de estos cambios en las tasas de deforestación del país. En las últimas tres décadas, las políticas públicas de El Salvador han sido bastante eficaces para abordar algunos desafíos clave en materia de desarrollo. En particular, en el estudio se comprueba que el acceso a la tierra, rural y urbana, y su asequibilidad han mejorado considerablemente. De modo similar, los mecanismos de zonificación del uso de la tierra y control del desarrollo han funcionado bastante bien para mediar en las distintas exigencias de tierras en las zonas periurbanas del área metropolitana de San Salvador. Por último, el país ha avanzado notablemente en el estudio sistemático (aunque menos en la concesión de títulos de propiedad) de las parcelas, urbanas y rurales, en varias regiones del país, lo que ha dado lugar a una mayor seguridad en la tenencia de la tierra en general. Por otra parte, las políticas y las instituciones del país no han sido tan eficaces para abordar ciertas cuestiones esenciales. En el estudio, se comprueba que continúa existiendo una considerable acumulación de problemas sin resolver con respecto a la titularidad de parcelas afectadas por las distintas etapas de la Reforma Agraria, algunas de las cuales datan de varias décadas atrás, lo que limita el alcance de las transferencias de mercado para usos más eficaces y sostenibles de la tierra. Asimismo, el análisis espacial del estudio demostra que algunos asentamientos urbanos han tenido lugar en zonas vulnerables a sufrir o agravar daños por desastres naturales, o que se han producido a expensas de las escasas tierras agrícolas de buena calidad. Por último, se observa que si bien la tasa de deforestación se ha reducido en los últimos años, a fines de la década de 1990 y principios de la década de 2000, el país ha perdido alrededor de 44 000 hectáreas de bosques a causa de la expansión agrícola. 9.2 Opciones normativas En el estudio, se presentan una serie de opciones normativas para que el Gobierno de El Salvador y las organizaciones nacionales de la sociedad civil del país tomen en 129 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial consideración a fin de abordar los desafíos clave relacionados con la tenencia de la tierra, el uso de la tierra y el ordenamiento territorial. Si bien los análisis sobre el uso de la tierra y la dinámica del mercado de tierras incluidos en este estudio son útiles como referencia para la toma de decisiones, no son suficientes para elaborar recomendaciones específicas. Cada una de las opciones que se presentan en el cuadro 9.1 a continuación debe estar sujeta al debate público y se las debe analizar desde el punto de vista de la viabilidad técnica, la relación costo-beneficio, el factor institucional y la política económica, antes de convertirse efectivamente en recomendaciones específicas. Para cada tema en cuestión, el cuadro presenta distintas opciones normativas con el fin de abordar el problema. También se indican las probables ventajas relativas y los posibles obstáculos para la aplicación. Estas opciones deben considerarse por separado y en conjunto con otras medidas posibles. No deben interpretarse como alternativas, sino como áreas temáticas de políticas públicas sujetas a otros análisis y estudios. La matriz de opciones normativas comprende varios instrumentos normativos, entre los que se incluyen cambios legales o reglamentarios a nivel nacional, impuestos, medidas de planificación a nivel municipal y la mayor participación de la sociedad civil y del sector privado. Para algunas de las opciones normativas quizás se requieran medidas legislativas. Por ejemplo, ya hay deliberaciones en curso sobre la aprobación de leyes para permitir la concesión de títulos de propiedad a los actuales terratenientes sobre las tierras cuyos títulos de propiedad se otorgaron a beneficiarios absentistas de la Reforma Agraria, o para simplificar los procedimientos de regularización de los derechos de tenencia de la tierra de los beneficiarios con titularidad conjunta (proindiviso), o para abordar las cuestiones relativas a las parcelas informales de las zonas urbanas. Todas estas iniciativas deben ser consideradas y analizadas cuidadosamente por las partes interesadas clave. Los impuestos inmobiliarios también deben considerarse atentamente. Si bien en la teoría los impuestos inmobiliarios se encuentran entre los menos distorsionadores, en la práctica es difícil ejecutarlos debido a distintos factores. Para que sean eficaces, las tasas impositivas deben ser los suficientemente altas para modificar los comportamientos (por ejemplo, de terrenos baldíos a usos más intensivos de la tierra, o de actividades menos valiosas a otras más valiosas) y justificar los costos administrativos de recaudar los impuestos. A menos que los beneficios locales de las inversiones financiadas por los impuestos inmobiliarios sean claramente visibles para los contribuyentes y estén vinculadas con el aumento de los valores de la tierra, cabe esperar una fuerte oposición (o evasión). Además, los impuestos inmobiliarios requieren de información precisa y oportuna sobre la propiedad y el uso de la tierra. No obstante, los impuestos inmobiliarios pueden ser un poderoso instrumento normativo que El Salvador ha desaprovechado históricamente, y que ahora deben considerarse cuidadosamente, en especial en el contexto del proceso cada vez mayor de descentralización. Existen varios instrumentos de planificación y desarrollo urbanístico que pueden considerarse para abordar los desafíos relacionados con la rápida urbanización que enfrenta El Salvador. Entre ellos se incluyen el aumento de la relación permitida entre el espacio total construido y la superficie terrestre; el incremento de la vigilancia del control de desarrollo urbanístico de las zonas de “protección máxima” y la introducción de sanciones más fuertes (multas importantes o demolición para nuevas construcciones) en tales zonas; la aceleración de la regularización de los títulos de propiedad de terrenos baldíos dentro de los 130 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial perímetros urbanos existentes; y la introducción de un impuesto inmobiliario “a los terrenos baldíos” para desalentar la retención especulativa de tierras urbanas bien ubicadas del mercado. Las ciudades secundarias de rápido crecimiento deben fortalecer su capacidad de planificación municipal. Esto se puede lograr mediante la capacitación y la distribución de personal técnico, como también a través de inversiones en sistemas de seguimiento del uso de la tierra y del mercado de tierras. Una opción que se puede considerar es el uso de un enfoque de “Desarrollo Urbanístico Controlado” para la expansión de las ciudades secundarias. Esto implicaría un análisis más exhaustivo de las tendencias de uso de la tierra y del mercado de tierras para anticipar el crecimiento futuro de las ciudades y reservar de manera proactiva derechos de vía para la expansión sistemática y más sostenible de dichas ciudades. Una segunda opción es el “reajuste o la integración de tierras” para adquirir “derechos de vía” a los terratenientes privados sin que esto represente una carga financiera para los municipios. El derecho de expropiación sería otra opción normativa para adquirir tales “derechos de vía”, pero este proceso suele ser más costoso para el Gobierno y propenso a litigios. La mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en la planificación y la provisión de servicios debe considerarse como un elemento clave de todo paquete de medidas normativas. Las asociaciones organizadas de comunidades rurales y barrios urbanos pueden ser mecanismos eficaces y de bajo costo para recopilar y actualizar la información sobre la tenencia de la tierra, resolver disputas fronterizas, priorizar las inversiones y controlar el cumplimiento de las reglamentaciones. De modo similar, la participación de los agentes del sector privado en la facilitación de las operaciones del mercado de tierras (rural y urbano) es fundamental. Se deben considerar atentamente los programas de certificación (por ejemplo, agentes inmobiliarios, encuestadores, etc.), los incentivos tributarios diferenciados para el desarrollo urbanístico y las subdivisiones (por ejemplo, para alejarse de las zonas vulnerables o impulsar el desarrollo urbanístico en zonas de ingresos mixtos. Cuadro 9.1: Matriz de opciones normativas Preocupación en la Opción normativa Ventajas y Posibles obstáculos esfera de las políticas desventajas para la aplicación públicas Acumulación de tierras Adoptar medidas provisorias Se podría fomentar la Requiere un análisis de la Reforma Agraria para la regularización aparición de antiguas minucioso sobre opciones sin títulos de propiedad sistemática de las tierras por disputas sobre legales y regulatorias zona, en lugar de caso por derechos de caso. propiedad. Limitaciones en la Simplificar los procedimientos Es probable que en Para eliminar las transferibilidad de las de regularización de los algunas tierras rurales restricciones quizá se tierras de la Reforma derechos de tenencia de la se abandone la requieran medidas Agraria y las de los tierra. agricultura por legislativas. residentes de subdivisiones completo. urbanas informales Eliminar los obstáculos para las transferencias directas y La tierra podría voluntarias de tierras de las nuevamente estar cooperativas a titulares concentrada en unos individuales y de propietarios pocos productores absentistas a los titulares actuales. 131 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Suministro de asistencia técnica a los beneficiarios de la reforma agraria basada en nuevas tecnologías y oportunidades de mercad, para facilitar una mejor toma de decisiones sobre la venta o la retención de tierras agrarias reformadas. Ocupación de tierras Alejar la expansión urbana Costos de Costos de la aplicación. agrícolas de buena futura de las tierras con gran infraestructura calidad debido a la potencial agrícola. posiblemente más Algunas zonas de buena expansión urbana altos. calidad ya están parcialmente urbanizadas. Desarrollo comercial más lento. Mayores tiempos de desplazamiento entre la residencia y el trabajo. Capacidad de Crear un conjunto compartido Pérdida de cierta Competencia entre los planificación del uso de de profesionales técnicos autonomía municipal. municipios por los la tierra y control del calificados y capacidad de recursos y talentos. desarrollo insuficientes en análisis de información sobre las ciudades secundarias la tierra para los municipios No está claro a cuál de los y los municipios satélites aledaños. niveles existentes de instituciones gubernamentales le correspondería este recurso compartido. La mayor parte del desarrollo espacial aledaño no es interinstitucional. Fortalecer los sistemas de Si se hace demasiado información sobre la tierra para hincapié en obtener Se deberá fortalecer la la toma de decisiones, incluido datos sumamente capacidad para utilizar el uso de tendencias sobre el precisos, se podrían sistemas modernos. espacio y el mercado de tierras demorar las y de sistemas de mapas de inversiones zonas de riesgo de desastres fundamentales en para orientar la planificación infraestructura y otros urbana y priorizar las bienes públicos. inversiones en infraestructura. Descentralización de Implementar un sistema de Menor control Los impuestos responsabilidades por el impuestos inmobiliarios cuyas financiero por parte inmobiliarios no son desarrollo urbanístico y la recaudaciones se entreguen a del Gobierno central. populares. expansión de servicios en los municipios en su totalidad los municipios más débiles o en gran parte. Los valores de las tierras no se registran sistemáticamente. 132 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Los costos administrativos pueden ser injustificadamente altos. Rápida expansión Aumentar la relación permitida Mayor congestión Costos de la mejora de la horizontal de las entre el espacio total urbana y tráfico, a capacidad de ciudades, generalmente construido y la superficie menos que se aborden infraestructura y servicios sobre pendientes terrestre. adecuadamente dichas para la mayor densidad de pronunciadas y tierra cuestiones. población. agrícola viable Aversión cultural a vivir en apartamentos en altura, incluido el temor residual derivado de terremotos anteriores. Aumentar la aplicación de Se restringe el espacio Altos costos de ejecución, medidas para preservar las para el desarrollo, lo en especial para los zonas de protección máxima. que posiblemente pobres, si no se brindan genere un aumento del alternativas accesibles. precio de las tierras. Acelerar la regularización de Se desalienta el Puede haber conflictos los títulos de propiedad de crecimiento vertical. respecto del estado de terrenos baldíos dentro de los propiedad de las tierras. perímetros urbanos. Introducir un impuesto a los Se podría fomentar el Los costos administrativos terrenos baldíos de zonas desarrollo superficial podrían ser elevados. urbanas. para evadir impuestos. Concentración espacial Crear incentivos para promover Se podría desalentar el Se necesita un amplio y de hogares de bajos subdivisiones de ingresos desarrollo comercial. genuino compromiso ingresos mixtos, por ejemplo, político para que la reducciones de impuestos, aplicación sea eficaz. garantías de mercado o contribuciones de tierras públicas. Fomentar la mayor Se podría distraer la Se necesita la promoción participación de las atención de la mayor sostenida del Gobierno asociaciones civiles para integración de los central y de los Gobiernos promover mejores servicios. barrios. municipales. Numerosos conflictos Emplear la política de Se podrían aumentar Capacidades limitadas de relacionados con el uso “Desarrollo Urbanístico los costos de consulta, aplicación y de la tierra a causa de la Controlado”31 a fin de brindar urbanización e cumplimiento. expansión no controlada un marco para una expansión infraestructura. de las ciudades más sistemática y sostenible. secundarias Utilizar el “reajuste de Los precios de las Es posible que se deba tierras”32 a fin de brindar un tierras dentro de las fortalecer el marco 31 El “Desarrollo Urbanístico Controlado” es una política que incluye la identificación y la reserva de los derechos de vía en la periferia de las ciudades, a fin de crear una base para una expansión urbana más sistemática. Para obtener más información, véase Memo to the Mayor (Banco Mundial, 2011). 32 El reajuste o la integración de tierras es un instrumento normativo mediante el cual los propietarios pueden dar voluntariamente parte de sus predios para los derechos de vía de sus tierras y, a la vez, generalmente también se crean nuevos terrenos baldíos. Los propietarios reciben una parcela más pequeña pero de mayor valor y con mejores servicios; además, se reducen considerablemente los costos de adquisición de tierras que enfrenta el Gobierno. Para obtener más información, véase Memo to the Mayor (Banco Mundial, 2011). 133 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial marco para una expansión más zonas de reajuste legislativo de este sistemática y sostenible. podrían aumentar, instrumento. aunque podrían disminuir en la zona general debido a la oferta más elástica. 134 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Bibliography Anriquez, Gustavo, and Genny Bonomi. 2007. “Long-Term Farming and Rural Demographic Trends,” documento base para el Reporte de Desarrollo Mundial 2008. Baumeister, Eduardo. 1999. “Las Iniciativas Campesinas y la Sostenibilidad de los Resultados de la Reforma Agraria en El Salvador, Nicaragua y Honduras.” United Nations Research Institute for Social Development Discussion Paper No. 105. Deininger, Klaus and Pedro Olinto. 1999. “Asset Distribution, Inequality, and Growth.” Washington, DC: World Bank Policy Research Working Paper Series 2375. Direccion General de Estadistica y Censos. 1971. Tercer Censo Nacional Agropecuario. San Salvador: Ministerio de Economia. Direccion General de Estadistica y Censos. 2005. Encuesta de Hogares de Propositos Multiples 2005. San Salvador: Ministerio de Economia. Direccion General de Estadistica y Censos. 2008. Cuarto Censo Nacional Agropecuario. San Salvador. San Salvador: Ministerio de Economia. Direccion General de Estadistica y Censos. 2009. Encuesta de Hogares de Propositos Multiples 2009. San Salvador: Ministerio de Economia. Banco Mundial. 1997. “El Salvador Rural Development Study.” Washington, DC: World Bank Report No. 16253-ES. Banco Mundial. 2011. World Development Indicators 2011. Washington, DC: World Bank. Banco Mundial, 2005. The Dynamics of Global Urban Expansion. Washington. D.C: World Bank. 135 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Anexo 1: Discrepancias en la superficie de tierra destinada a la agricultura Una comparación de los datos obtenidos en los censos del sector agropecuario de 1971 y 2008 revela que la cantidad de tierra cultivada aumentó en el período comprendido entre estos dos años. Sin embargo, la cantidad total de tierras que pertenecen a las fincas, en adelante, tierras agrícolas, disminuyó un 36%. ¿Esto significa que estas tierras han dejado de formar parte del sector agrícola? Otras fuentes de datos consultadas para calcular la superficie de las tierras agrícolas sugieren que el sector agrícola es mayor que la cifra que los mismos productores informaron en el Censo Agropecuario 2008. El gráfico 1 muestra la superficie de tierra agrícola según las estimaciones de los Indicadores del desarrollo mundial. En este gráfico, se observa que la superficie de tierra destinada al uso agrícola ha ido en aumento desde los años sesenta. Por otro lado, la superficie estimada para 2008 era de 1 552 000 hectáreas, lo que representa 624 000 hectáreas más que las informadas por los mismos productores en el censo de 2008. Otra fuente de datos útil para calcular la superficie de las tierras agrícolas es el mapa de ecosistemas elaborado en 2008 sobre la base de la clasificación supervisada con imágenes satelitales Landsat. Este mapa muestra que, en 2008, había un total de 1 713 709 hectáreas de tierra destinada al uso agrícola. Gráfico 1: Tierra agrícola Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (2011). Existen grandes discrepancias entre las dimensiones de tierras agrícolas informadas por los mismos productores en el Censo Agropecuario 2008 y las otras fuentes de datos sobre estas tierras. ¿Estas tierras realmente dejaron de formar parte del sector agrícola o aún pueden ser útiles para la expansión de la agricultura? Como consecuencia del conflicto civil que se extendió durante 12 años, gran parte de las tierras agrícolas dejaron de cultivarse. Debido a que la mayoría de los emigrantes no regresaron, es posible que una parte considerable de estas tierras no haya 136 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial sido recuperada para uso agrícola. Sin embargo, si se tiene en cuenta la alta densidad demográfica de El Salvador, es posible que gran parte de estas tierras ya se hayan urbanizado siguiendo un patrón de baja intensidad, el cual resulta difícil de capturar con una clasificación supervisada de las imágenes satelitales. A fin de analizar si estas tierras aún podrían ser aptas para la producción agrícola, se realizó una comparación de las diferencias entre la superficie de tierra agrícola estimada en el mapa de ecosistemas y las dimensiones informadas por los propios productores en el censo, con datos sobre la calidad del suelo. En el cuadro 1 se pueden observar las superficies estimadas de tierra agrícola según las fuentes de datos y la discrepancia. A nivel nacional, existe una diferencia estimada de 50% respecto de las tierras agrícolas que podrían llegar a ser útiles para la expansión de la agricultura. A nivel departamental, las diferencias más notorias se observan en Chalatenango, Cuscatlán, y Morazán (66%, 64% y 61%, respectivamente). En la mayoría de los departamentos, existe una diferencia de entre 40% y 50% respecto de las tierras con potencial agrícola y las que se encuentran en producción. Hay 19 municipios en los que la cantidad de tierras informadas en el Censo Agropecuario 2008 es, en efecto, mayor que la superficie estimada para el uso de la tierra para fines agrícolas en el mapa de ecosistemas. Dichas observaciones no se incluyeron en el cálculo de la diferencia existente con respecto a las tierras agrícolas. Cuadro 1: Estimaciones de la diferencia entre las tierras agrícolas reales y las potenciales Cantidad Mapa de Censo Diferencia % de tierras de ecosistemas Agropecuario respecto agrícolas municipios 2008 (ha) 2008 (ha) de las subutilizadas tierras agrícolas (ha) a) b) c) c) / a) Nacional 252 1 669 491 841 320 828 171 50% Ahuachapán 12 101 710,9 56 996,27 44 715 44% Cabañas 9 98 253,82 50 487,25 47 767 49% Chalatenango 33 157 620,6 54 141,84 103 479 66% Cuscatlán 16 60 025,52 21 514,15 38 511 64% La Libertad 22 135 057,1 70 225,79 64 831 48% 137 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial La Paz 22 104 898,8 53 711,52 51 187 49% La Unión 18 156 218,9 89 903,28 66 316 42% Morazán 26 121 688,8 48 064,15 73 625 61% San Miguel 20 173 433,4 79 050,19 94 383 54% San Salvador 19 52 287,16 29 206,42 23 081 44% San Vicente 13 90 830,25 46 791,01 44 039 48% Santa Ana 13 176 035,2 96 876,67 79 159 45% Sonsonate 16 99 611,93 68 728,96 30 883 31% Usulután 23 141 818,8 75 622,98 66 196 47% La información sobre la calidad del suelo se utiliza para examinar la correlación que existe entre la diferencia en la superficie de tierras agrícolas y las características agrológicas de los municipios. Esta información proviene de un mapa agrológico elaborado en el año 1997 por el MAG. Conforme al sistema de clasificación del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, los suelos se clasifican en distintas clases que van desde la clase I hasta la clase VIII. Los suelos que pertenecen a las clases I y II presentan restricciones leves a moderadas para el cultivo intensivo; los de las clases III y IV presentan limitaciones estrictas a muy estrictas para el cultivo; los de las clases V y VI no son aptos para el cultivo; y los de las clases VII y VIII se limitan a los bosques y a la flora y la fauna o, en algunos casos, se utilizan para el pastoreo. Así mismo, los suelos que pertenecen a las clases I y II se clasifican como suelos apropiados para prácticas agrícolas; los de las clases III a VI, como suelos no apropiados para estas prácticas; y los de las clases VII y VIII, como suelos destinados para uso forestal. En el cuadro 2 se observa la distribución de los suelos según su calidad, por departamento. A nivel país, aproximadamente 6,5% de las tierras se clasifican como suelos apropiados para prácticas agrícolas, 42% como suelos no apropiados para prácticas agrícolas y 50% como suelos destinados para uso forestal. En el caso de los departamentos de Cabañas, Chalatenango, La unión y Morazán, el porcentaje de la superficie de tierras destinadas al uso forestal es superior al 70%. La Paz es el departamento que presenta el mayor porcentaje de tierras con suelos apropiados para prácticas agrícolas, 22%, seguido de Usulután y San Salvador, con 15% y 11%, respectivamente. 138 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 2: Tierras agrícolas subutilizadas y calidad del suelo Tierras Suelos Suelos no Suelos agrícolas apropiados apropiados para uso subutilizadas para para forestal (% de tierras) prácticas prácticas (% de agrícolas agrícolas tierras) (% de (% de tierras) tierras) Nacional 0,44 0,07 0,42 0,50 Ahuachapán 0,44 0,06 0,52 0,42 Cabañas 0,49 0,00 0,21 0,79 Chalatenango 0,66 0,01 0,27 0,71 Cuscatlán 0,64 0,03 0,58 0,38 La Libertad 0,39 0,07 0,47 0,46 La Paz 0,49 0,22 0,55 0,22 La Unión 0,42 0,00 0,28 0,71 Morazán 0,61 0,00 0,13 0,87 San Miguel 0,54 0,04 0,47 0,47 San Salvador -0,11 0,11 0,52 0,29 San Vicente 0,47 0,09 0,48 0,43 Santa Ana 0,45 0,04 0,34 0,61 Sonsonate 0,24 0,09 0,61 0,29 Usulután 0,46 0,15 0,49 0,35 A fin de examinar la relación entre las diferencias estimadas y la calidad del suelo, se llevó a cabo un análisis de correlación en el que las diferencias en la superficie de tierras agrícolas se correlacionan en forma negativa con el porcentaje de tierras con suelos apropiados o con suelos no apropiados, y en forma positiva con el porcentaje de tierras para uso forestal. 139 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 3: Correlación entre las diferencias respecto de las tierras agrícolas y la calidad del suelo Diferencia respecto de las tierras agrícolas Corr. Valor p % con suelos apropiados -0,1997* 0,001 % con suelos no apropiados -0,2135* 0,000 % con suelos para uso forestal 0,3385* 0,000 Las correlaciones sugieren que la mayoría de las tierras que no fueron informadas en el censo agropecuario, probablemente sean tierras no aptas para la producción agrícola intensiva. En 1971, algunas de estas zonas podrían haberse tratado como tierras en barbecho en las grandes fincas. Sin embargo, debido a la mayor densidad de población, pareciera que estas tierras efectivamente dejaron de formar parte del sector agrícola. 140 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Anexo 2: Detalles de los análisis sobre la expansión urbana San Salvador En la primera década de este siglo, el área urbana del AMSS (incluida la ciudad aledaña de Soyapango) creció aproximadamente 30%, de unos 115 kilómetros cuadrados a más de 148 kilómetros cuadrados. Se seleccionaron seis áreas de interés (AOI) en las que se concentró este crecimiento para realizar un estudio más exhaustivo a través de una inspección visual de imágenes de Google Earth de alta resolución sobre el antes y el después. En el gráfico 1 se muestran estas AOI, numeradas del 1 al 5 en sentido contrario a las agujas del reloj, comenzando por la AOI ubicada más al norte. Gráfico 1: Crecimiento urbano en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) entre 2001 y 2010 141 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 1: Resumen del patrón de los cambios observados en el uso de la tierra en San Salvador Ubicación Resumen de los cambios en el uso de la tierra AOI 1 La AOI 1 se encuentra en el extremo norte de la ciudad y al sur de... En el año 2003, casi no existían construcciones/edificios. En 2010, se observa una gran cantidad de edificios en el paisaje. AOI 2 No se percibió ningún cambio radical en esta AOI (que incluye el suburbio de Apopa al norte de la ciudad). En general, la zona urbana se volvió más densa. AOI 3 Resulta difícil detectar diferencias debido a que la primera imagen disponible es de solo cinco años atrás. Es probable que gran cantidad de las subdivisiones o viviendas hayan aparecido a comienzos de 2000, ya que se observa un gran crecimiento en los cambios detectados. AOI 4 Esta AOI se encuentra más a las afueras de San Salvador. Aquí se observa un crecimiento mucho más evidente en los últimos años de la primera década de 2000 (de 2005 en adelante) que en el AOI 3, la cual se ubica más cerca del centro de la ciudad. Gran parte de este desarrollo urbano invadió a los bosques. El crecimiento ha sido claramente formal. AOI 5 La AOI 5 se ubica en el extremo sudoccidental de la ciudad e incluye la localidad de Nuevo Cuscatlán. Aquí el crecimiento ha sido formal y, en su mayoría presenta nuevas subdivisiones de viviendas. En las tomas de primeros planos se observan urbanizaciones bien planificadas y distribuidas, que en su mayoría reemplazan a las superficies forestales. AOI 6 Esta AOI se ubica en el extremo sur de la ciudad. Aquí también se observa un crecimiento formal y bien planificado. En las imágenes de 2002 se observan las primeras etapas del desarrollo urbanístico (en los recuadros rojos), por lo tanto, resulta difícil asegurar sobre qué tipo de superficie se han construido los nuevos edificios; sin embargo, si se toma en cuenta la zona circundante, se podría suponer que han sido superficies forestales. 142 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 2: En las tomas de primeros planos (de la AOI 5 que se encuentra en el extremo sudoccidental de la ciudad e incluye la localidad de Nuevo Cascatlán) se observan urbanizaciones bien planificadas y distribuidas, que en su mayoría reemplazan a las superficies forestales. 143 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Santa Ana Gráfico 3: Expansión urbana de Santa Ana entre 2001 y 2010 En la primera década de este siglo, el área urbana de Santa Ana creció muy sustancialmente, aproximadamente 120%, de unos 17 kilómetros cuadrados a más de 37 kilómetros cuadrados. Se seleccionaron cinco AOI en las que se concentró este crecimiento para realizar un estudio más exhaustivo a través de una inspección visual de imágenes de Google Earth de alta resolución sobre el antes y el después. En el gráfico 3 se muestran las AOI, numeradas del 1 al 5 en sentido contrario a las agujas del reloj, comenzando por la AOI ubicada en el extremo noroeste. 144 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Cuadro 2: Resumen del patrón de los cambios observados en el uso de la tierra en Santa Ana Ubicación Resumen de los cambios en el uso de la tierra AOI 1 Esta AOI está formada por la localidad de Ranchador, suburbio ubicado al noroeste de Santa Ana. Aquí el crecimiento pareciera ser formal. AOI 2 Las imágenes de Google Earth son sombrías, y no existen imágenes previas a diciembre de 2004. Se observa un gran crecimiento en el centro de la AOI. Pareciera haber reemplazado los campos. Algunas áreas en el extremo sudeste han reemplazado a los bosques. Además, están apareciendo viviendas y edificios nuevos. Pareciera haber un reemplazo mayormente de las superficies forestales. Algunas zonas de los bosques también están siendo desmontadas para fines agrícolas. AOI 3 Se observa un gran crecimiento en el extremo noroeste de la AOI. Las viviendas parecieran haberse construido sobre superficies que antes eran bosques. Algunas zonas estaban destinadas a la agricultura. Parte de la expansión hacia los bosques no es contigua a otras edificaciones que siguen un patrón de avance que resulta menos eficaz. Si bien algunos edificios que se construyeron entre 2003 y 2010 siguen rutas ya establecidas, muchos de ellos en algunas partes de la AOI se establecieron de forma irregular y, probablemente, informal. AOI 4 La AOI 4 área se ubica en el extremo sudeste de la ciudad. El crecimiento parece formal a medida que la ciudad se expande hacia afuera. En esta toma de la AOI 4, se observa una mayor densidad de viviendas y edificios. AOI 5 Esta AOI se ubica en el extremo este de Santa Ana. Al igual que en la otra AOI, aquí el crecimiento pareciera haber sido formal y sigue el mismo patrón de expansión. Se observa una mayor densidad de edificaciones. 145 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 4: Santa Ana: AOI 3: Ocupación de bosques y patrón de avance en el desarrollo San Miguel En la primera década de este siglo, el área urbana de San Miguel creció aproximadamente 60%, de unos 24 kilómetros cuadrados a más de 38 kilómetros cuadrados. En el gráfico 5 se observa la distribución espacial de este crecimiento. Se seleccionaron cinco AOI en las que se concentró este crecimiento para realizar un estudio más exhaustivo a través de una inspección visual de imágenes de Google Earth de alta resolución sobre el antes y el después. En el gráfico 5 se muestran estas AOI, numeradas del 1 al 5 en sentido contrario a las agujas del reloj, comenzando por la AOI ubicada más al norte. 146 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Gráfico 5: Expansión urbana de San Miguel entre 2001 y 2010 Cuadro 3: Resumen del patrón de los cambios observados en el uso de la tierra en San Miguel Ubicación Resumen de los cambios en el uso de la tierra AOI 1 Se observa un gran crecimiento planificado (formal) en el lado oeste del AOI. En la imagen tomada en 2004, se observan claramente tierras agrícolas (campos) en esta zona antes de que se produjera el desarrollo. Es evidente que este desarrollo ha sido formal, debido a que antes de su aparición, existía infraestructura en el área. AOI 2 No se observan muchos cambios notorios. La mayor parte de la urbanización se concentra a lo largo de la ruta que atraviesa el centro de la AOI. La mayoría de los cambios consisten en viviendas individuales esparcidas en el paisaje. En general, parecen ubicarse a lo largo de rutas establecidas, por lo que probablemente se trate de un desarrollo formal. 147 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial AOI 3 Aquí también la mayor parte del crecimiento consiste en una mayor cantidad de viviendas (mayor densidad). Las construcciones nuevas siguen rutas ya establecidas; por lo tanto, existía una infraestructura previa. Aparentemente, este desarrollo se realizó sobre superficies que estaban cubiertas de arbustos o matorrales. Las áreas muy boscosas se mantuvieron intactas, quizá porque parecen no ser aptas como tierra de cultivo. AOI 4 Aquí tampoco se observan cambios notorios; simplemente, se trata de zonas que presentan una mayor densidad y nuevos edificios esparcidos en el paisaje. AOI 5 No se observan muchos cambios notorios, a excepción de la presencia de unos pocos edificios adicionales. Gráfico 6: San Miguel: AOI 1 San Miguel experimentó un crecimiento a lo largo de sus límites externos. En general, pareciera que las casas han sustituido las tierras agrícolas. Parece que no se han invadido muchos bosques. Un dato para tener en cuenta: la primera imagen en Google Earth de esta área data de marzo de 2004. Dado que entre 2001 y 2010 las técnicas de detección de cambios registraron un importante crecimiento urbano en estas cinco AOI que, en algunos casos, no se pueden observar a través de las imágenes de Google Earth, es posible que gran parte de este crecimiento se haya producido entre 2001 y 2004. 148 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Anexo 3: Detalles metodológicos para el análisis de la deforestación Desde 1998 hasta 2001, el Banco Mundial financió la elaboración del mapa de ecosistemas de América Central, el cual contó con diferentes equipos de levantamiento cartográfico conformadas por científicos nacionales para cada país. En El Salvador, esto dio como resultado el Mapeo de la vegetación natural de los ecosistemas terrestres y acuáticos de Centroamérica, capítulo sobre El Salvador, junto con el archivo conexo del sistema de información geográfica. El componente del sistema de información geográfica de El Salvador se basó, principalmente, en las imágenes Landsat tomadas en el año 1998. En 2011, el Ministerio de Medio Ambiente contrató al Instituto Mundial para la Conservación y el Medio Ambiente (WICE) para realizar el estudio de racionalización y priorización del sistema de áreas naturales protegidas de la República de El Salvador. Este estudio incluyó la actualización del mapa de ecosistemas realizado en el marco del proyecto de levantamiento cartográfico regional mencionado anteriormente. La actualización del mapa se llevó a cabo sobre la base de imágenes satelitales Aster tomadas en 2008 y de Google Earth. Las imágenes satelitales que se utilizan para los mapas de ecosistemas, por lo general, tienen una resolución de 8 metros cuadrados a 30 metros cuadrados y se toman de manera simultánea en diferentes combinaciones de colores (resolución espectral). Si bien esto permite realizar reconstrucciones bastante avanzadas de lo que representan los colores, en realidad, no permiten visualizar estructuras individuales, como árboles o arbustos. En cambio, Google Earth sí permite visualizar este tipo de estructuras y, gracias a su disponibilidad actual, es posible elaborar un mapa mucho más detallado que el que realizaron los científicos a principios del siglo. Como esta actualización se redactó y se publicó en 2011, la fecha hace referencia al año de su publicación digital; sin embargo, la información utilizada data de 2008. Desde 2011, el Banco Mundial ha trabajado en el estudio de evaluación del sector agrario de El Salvador, con el propósito de evaluar la alineación del estado actual de este sector con los desafíos en materia de desarrollo que enfrenta el país. Esta evaluación incluye una amplia variedad de aspectos que afectan el uso de la tierra y el mercado de tierras, tanto en áreas urbanas como rurales. Como parte de la metodología, se incluye un análisis temporal sobre los cambios detectados, a través de imágenes espaciales, en el uso de la tierra. A fin de realizar este análisis temporal sobre la 149 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial cobertura forestal, el Banco Mundial había planificado utilizar la actualización del mapa de ecosistemas. Sin embargo, el nuevo mapa mostraba una distinción mucho más clara entre las plantaciones de café y los bosques (semi) naturales, y permitía identificar y delimitar polígonos que no se habían detectado previamente. En consecuencia, aunque el “mapa de 2011” se consideró una actualización, en realidad, se trata de un mapa totalmente nuevo que muestra una mayor cantidad y diversidad de clases y muchos polígonos digitalizados con mayor precisión que los que se relevaron en 2001. El mapa de 2000 no se elaboró con el objetivo de detectar cambios y en ese momento, el acceso a imágenes era limitado; además, Google Earth aún no estaba disponible. Debido a que en el año 2011 se incluyó un gran nivel de detalle en comparación con el levantamiento realizado en el año 2000 en el que se utilizó un enfoque diferente menos detallado y con distintas clases de ecosistemas, no fue posible comparar el mapa original (de 2001) con el mapa más reciente. Por ende, el Banco Mundial encargó volver a digitalizar el mapa de ecosistemas para la situación en el año 1998 a partir de diversas imágenes. En un esfuerzo por brindar un uso aun más amplio del trabajo realizado, el WICE también realizó una detección de los cambios que se produjeron entre los años 2008 y 2011, con fines medioambientales, utilizando sus propios recursos financieros. Toda la información se reunió en un único documento en español que incluye un amplio resumen en inglés destinado al Banco Mundial y a otros usuarios de habla inglesa. Cuadro 1: Imágenes Landsat utilizadas para la redigitalización del mapa de 1998 y la actualización del mapa de ecosistemas de 2012 con los años y meses correspondientes a cuando fueron tomadas. Imágenes Landsat utilizadas para la digitalización del mapa de ecosistemas original del año 2001: Columna 18; fila 50: meses: marzo de 1994 y diciembre de 1998. Columna 18; fila 51: mes: diciembre de 1998 Columna 19; fila 50: meses: mayo de 1992 y diciembre de 1998. Columna 19; fila 51: mes: enero de 1998. Imágenes Landsat utilizadas para la redigitalización basada en las imágenes de 1998 Columna 18; fila 50: meses: febrero, marzo, mayo, octubre y diciembre. 150 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Columna 18; fila 51: meses: enero, abril, mayo, julio, agosto y diciembre. Columna 19; fila 50: meses: febrero, abril, mayo, junio, julio y noviembre. Columna 19; fila 51: meses: enero, marzo, abril, mayo, julio y octubre. Imágenes Landsat utilizadas para digitalizar la situación más actual con imágenes tomadas en 201133 Columna 18; fila 50: mes: marzo Columna 18; fila 51: mes: mayo Columna 19; fila 50: mes: abril Columna 19; fila 51: mes: abril Al igual que en el mapa de 2001, la digitalización de las actualizaciones de 2011 y 2012 y la redigitalización de la situación de 1998 se realizaron de manera visual en pantalla, debido a que es el procedimiento más detallado para realizar el levamiento de ecosistemas. Para la actualización de 2011, se utilizaron imágenes satelitales Aster que fueron proporcionadas por CATHALAC. Gráfico 1: Imágenes Aster de 2008 utilizadas para la actualización de 2011, con los meses correspondientes a las fechas en que se tomaron. 33 Consisten en una selección de las imágenes más adecuadas disponibles en diciembre de 2011 durante la elaboración de este estudio por parte del Mecanismo Mundial de Cobertura del Suelo (GLCF) de la Universidad de Maryland, http://glcf.umiacs.umd.edu/data/. 151 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial La detección del cambio de la cubierta forestal natural a otras formas de uso de la tierra se realizó en medio de la situación analizada durante la actualización del mapa de ecosistemas de 2011, el cual se elaboró sobre la base de las imágenes satelitales de las situaciones de 1998 y 2008, respectivamente. También se llevó a cabo una detección de cambios entre la situación de 2008 y la de 2011, en función de las imágenes más recientes disponibles, así como también para el período comprendido entre los años 1998 y 2011. Debido a que ahora se puede contar con la herramienta de Google Earth, esta también se utilizó como referencia para el análisis de la situación de 1998. Para cada área, se eligieron las mejores cinco imágenes disponibles que no eran sombrías, tanto en la estación seca como en la temporada de lluvias. Estas imágenes se utilizaron para digitalizar un mapa de ecosistemas con las mismas clases de ecosistemas y el mismo nivel de detalle que en la actualización de 2011. Para la actualización de 2011, la verificación del terreno se realizó en dos períodos: el primero, durante la estación seca, en febrero de 2010; el segundo, durante la temporada de lluvias, en julio y agosto de 2010. Durante estos dos últimos meses, un grupo de biólogos viajó a distintos lugares para realizar “evaluaciones ecológicas rápidas”, que luego también fueron utilizadas como verificaciones adicionales del terreno. Además, los biólogos que participaron en el estudio de racionalización y priorización del sistema de áreas naturales protegidas de la República de El Salvador están muy familiarizados con los ecosistemas naturales de El Salvador y este es uno de los motivos por los cuales se pudo obtener un nivel de detalle tan alto. En el caso de la redigitalización de la situación de 1998, la comparación entre las imágenes de 2008 y 1998 resultó de gran ayuda para identificar los cambios producidos en los polígonos. Al conocer la situación en 2008, resultó más fácil identificar los ecosistemas de 1998 y adaptar los polígonos de 2008 a la situación de las imágenes tomadas una década antes. Para la situación de 2011, solo se adquirió un grupo de imágenes, ya que Google Earth se pudo utilizar para esta situación más reciente y, en consecuencia, se digitalizó un nuevo mapa. Dado que los tres mapas se digitalizaron del mismo modo y todos contienen la misma clasificación precisa, se pudo comparar los polígonos de cada año y calcular los cambios producidos. 152 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial 153 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Anexo 4: Detalles de la detección de los cambios en los ecosistemas en hectáreas para los períodos comprendidos entre 1998 y 2008, y 2008 y 2011. 154 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Ecosystem Ecosystem Area in hectares Loss in hectares ID 1998 2008 2011 1998 - 2008 - 1998 - 2011 2008 2011 Tropical evergreen seasonal broad-leaved upper- IA2d(1) 2,331 2,331 2,331 0 0 montane forest, secondary or intervened 0 Tropical evergreen seasonal needle-leaved upper- IA2d(2) 3,178 2,984 2,984 -195 0 montane forest, secondary or intervened -195 Tropical evergreen seasonal needle-leaved lowland IA2d(2)(a) 285 285 285 0 0 forest, secondary or intervened 0 Tropical evergreen seasonal broad-leaved forest, IA2e(1) 1,019 1,009 1,009 -10 0 secondary or intervened -10 Tropical evergreen seasonal broad-leaved alluvial IA2f(2)(a) 12,982 10,264 9,562 -2,718 -702 forest, occasionally inundated, secondary or intervened -3,420 Tropical semi-deciduous broad-leaved well-drained IA3a(1)(a) 41,735 37,160 37,160 -4,575 0 lowland forest, secondary or intervened -4,575 Tropical semi-deciduous broad-leaved submontane IA3b(1) 8,962 8,996 8,996 34 0 forest, secondary or intervened 34 Tropical semi-deciduous mixed submontane forest, IA3b(1/2) 31,073 28,113 28,113 -2,960 0 secondary or intervened -2,960 Tropical semi-deciduous broad-leaved lower montane IA3c(1) 1,666 1,882 1,882 216 0 forest, secondary or intervened 216 Tropical semi-deciduous mixed lower montane forest, IA3c(1/2) 14,573 13,443 13,443 -1,130 0 secondary or intervened -1,130 155 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Pacific mangrove forest on clay, secondary or IA5b(1) 38,566 38,475 38,443 -91 -32 intervened -123 Tropical deciduous broad-leaved lowland forest, well- IB1a(1) 154,935 125,501 122,881 -29,434 -2,620 drained, secondary or intervened -32,054 Short grass low land well-drained savannah VA2a(1)(1)( 683 683 683 0 0 with evergreen broad-leaved trees, variety a) Curatella americana, secondary or intervened 0 Short grass low land well-drained savannah VA2b(1) 5,943 3,004 3,004 -2,939 0 with small semi-delicious broad-leaved trees, variaty Crescentia alata, secondary or intervened -2,939 Altimontane grassland or paramo VC2b 256 256 256 0 0 0 Scarcely vegetated lava flow VIAd 6,323 6,323 6,323 0 0 0 Scarcely vegetated tropical dune and beaches, VIB1a(1) 2,282 2,282 2,282 0 0 intervened 0 Tropical coastal vegetation in successional transition on VIB3a 150 150 150 0 0 very recent sediments, moderately drained, secondary or intervened 0 Tropical freshwater reed-swamp formation VIIB1a 5,327 5,518 5,543 191 25 216 River segment of the Pacific littoral SA1a(3)(a) 3,545 3,545 3,545 0 0 0 Predominantly freshwater lake of the Pacific littoral SA1b(4)(a) 17,240 17,301 17,301 61 0 plain 61 Estuary of the Pacific SA3c(1) 18,569 18,569 18,569 0 0 0 156 Evaluación de tierras de El Salvador Banco Mundial Reservoir SA1b(5)(b) 17,517 17,517 17,517 0 0 0 Marine coastal ecosystem with fine sediment SA3(2)(a)(b) 183 183 183 0 0 bottom of the Pacific 0 Marine coastal ecosystem with sandy bottom SA3(2)(b)(b) 4,895 4,895 4,895 0 0 of the Pacific 0 Marine coastal ecosystem with rocky bottom SA3(2)(c)(b) 2,941 2,941 2,941 0 0 of the Pacific 0 Marine coastal ecosystem with rocky bottom SA3(2)(c)(1) 1 1 1 0 0 of the Pacific with coral (b) 0 Totals all ecosystems area in hectares 397,161 353,610 350,283 -43,550 -3,328 -46,878 Totals forested area in hectares 311,305 270,443 267,090 -40,863 -3,353 -44,216 157