Report No: ACS6811 Dominican Republic JIT Policy Notes 2013 Notas de política del Banco Mundial th October 26 , 2013 LCSPS LATIN AMERICA AND CARIBBEAN Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Standard Disclaimer: This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Copyright Statement: The material in this publication is copyrighted. 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Las aportaciones más sustantivas se deben a los autores y puntos focales del Banco Mundial para las diferentes notas: Javier Báez, Luis Felipe López-Calva, Mary Alexander Sharman y Raúl Andrés Castañeda (LCSPP); Carolina Rendón y Davide Zucchini (LCSPS); Andrea Gallina (LCSSO); Sarah Keener (LCSSO); Doyle Gallegos, Arturo Muente-Kunigami, Junko Narimatsu, Pau PuigGabarro y Eva Clemente Miranda (TWICT); Juan Buchenau, Liliana Pozzo y Karina Baba (LCSPF); Jane Hwang (LCSPF); Diego Arias y Pablo Valdivia (LCSAR); Michel Matera, Rolando Durán, Marjaana Hypponen y Luis Avilés (LCSDU). En un volumen aparte se presentan las Notas pareparadas por Cristian Quijada Torres, Martha Martínez Licetti, Vanessa Uchiyama, Cesar Chaparro Yedro (LCSPF); Aline Codouel y Lucía Solbes (LCSHS); Peter A. Holland y Juan Barón (LCSHE); Christine Lao Peña y Carmen Carpio (LCSHH). El equipo expresa su mayor gratitud a Christine Richaud (Líder de Sector), McDonald Benjamin (Representante del Banco Mundial en República Dominicana), Arturo Herrera (Gerente del grupo de Sector Público), Sona Varma (Líder de Sector Interino) y Auguste Tano Kouame (Gerente del grupo de Política Económica) por su valioso asesoramiento y liderazgo en el diálogo. Un agradecimiento especial a Roby Senderowitsch y Andrés Falconer por diseñar y poner en marcha la idea original de estas policy notes. También a Maritza Rodríguez, y Caterine Abreu, así como a todos los colegas de la oficina de Santo Domingo que han contribuido en las diferentes etapas del proceso. Por último, y no menos importante, nuestro más sincero agradecimiento a los actores del Gobierno de la República Dominicana que participaron en el diálogo. Estos incluyen, entre muchos otros, a los excelentísimos Ministros/as Gustavo Montalvo, Simón Lizardo, Temístocles Montás, Josefina Pimentel, Maritza Hernández y José del Castillo, y a otros miembros del gabinete como Juan Monegro, Magdalena Lizardo, Pedro Castellanos y Chanel Rosa. Finalmente, nuestra gratitud para con Gina Montiel, Osmel Manzano y Rudy Loo-Kung Agüero, así como a todos los colegas del Banco Interamericano de Desarrollo con los que se participó en la elaboración de un set conjunto de Notas de Política. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son responsabilidad de los autores y no deben atribuirse al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan. 2 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo CONTENIDO I. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LOGRAR LA PROSPERIDAD COMPARTIDA .......................................................................................................................................... 7 1. CUANDO LA PROSPERIDAD NO ES COMPARTIDA: LA DÉBIL RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y EQUIDAD EN LA REPÚBLICA DOMINICANA ................................................................................................................................. 8 INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................................8 DIAGNÓSTICO ............................................................................................................................................................9 OPCIONES DE POL�TICA ...........................................................................................................................................16 2. FORTALECER LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS ............................................................................................................................................................ 24 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................24 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................25 OPCIONES DE POL�TICA ...........................................................................................................................................30 3. OPORTUNIDADES Y DESAF�OS DE LA GESTIÓN DE GOBIERNO: MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA .................................................................................. 35 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................35 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................36 OPCIONES DE POL�TICA ...........................................................................................................................................42 4. LA SOCIEDAD CIVIL Y LA DEMANDA DE UNA BUENA GESTIÓN DE GOBIERNO .................................................. 50 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................50 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................52 OPCIONES DE POL�TICA ...........................................................................................................................................59 II. DESARROLLO ECONÓMICO Y COMPETITIVIDAD .......................................................... 65 1. LAS TECNOLOG�AS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN COMO CATALIZADOR DE LA INCLUSIÓN, LA TRANSPARENCIA Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO .............................................................................................. 66 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................66 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................67 OPCIONES DE POLITICA ...........................................................................................................................................78 2. ACCESO A SERVICIOS FINANCIEROS Y FINANCIAMIENTO A LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA .... 82 INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................82 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................83 OPCIONES DE POL�TICA ...........................................................................................................................................94 3. REPÚBLICA DOMINICANA: REMESAS ........................................................................................................ 98 3 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................................98 DIAGNÓSTICO ..........................................................................................................................................................98 OPCIONES DE POL�TICA .........................................................................................................................................100 III. GESTIÓN DE RIESGOS .......................................................................................................... 111 1. SEGUROS AGROPECUARIOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA ............................................................... 112 INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................................................112 DIAGNÓSTICO ........................................................................................................................................................113 OPCIONES DE POL�TICA .........................................................................................................................................118 2. GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA ............................................................ 126 INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................................................126 DIAGNÓSTICO ........................................................................................................................................................128 OPCIONES DE POL�TICA .........................................................................................................................................131 4 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo �NDICE DE GR�FICAS, TABLAS Y FIGURAS Gráficas GRAFICA 1 �ndice de pobreza moderada: República Dominicana frente a América Latina y el Caribe..... 10 GRAFICA 2 Coeficiente de Gini (2000–11) .................................................................................................. 11 GRAFICA 3 La movilidad económica en los distintos grupos y tamaño de la clase media (2000-11) ........ 13 GRAFICA 4 Matriz de la pobreza multidimensional y en función de los ingresos, 2000-11 (años seleccionados)............................................................................................................................................. 15 GRAFICA 5 Indicadores de buen gobierno en la República Dominicana .................................................... 38 GRAFICA 6 Frecuencia de los diferentes tipos de soborno y fugas presupuestarias .................................. 39 GRAFICA 7 Los factores más problemáticos para hacer negocios .............................................................. 40 GRAFICA 8 Satisfacción con los servicios municipales ................................................................................ 41 GRAFICA 9 Encuesta sobre presupuesto abierto 2012 (de un máximo de 100)......................................... 54 GRAFICA 10 Obstáculos para acceder a información pública ..................................................................... 55 GRAFICA 11 Cobertura de la red de telefonía móvil, % de población ........................................................ 69 GRAFICA 12 Servidores de Internet seguros/millón ................................................................................... 70 GRAFICA 13 Tasa de penetración de telefonía móvil-celular ..................................................................... 71 GRAFICA 14 Sub-cestas de telefonía móvil-celular como % del ingreso nacional bruto per cápita ........... 71 GRAFICA 15 Participación de Mercado de la telefonía móvil ..................................................................... 71 GRAFICA 16 Usuarios del servicio fijo de banda ancha e internet cada 100 hab., 2011 ............................ 72 GRAFICA 17 Participación de Mercado del servicio de internet fijo de banda ancha, 2011 ...................... 73 GRAFICA 18 Asequibilidad de banda ancha ................................................................................................ 73 GRAFICA 19 Ranking de Acceso a Crédito en América Latina .................................................................... 84 GRAFICA 20 Crecimiento de la intermediación financiera ......................................................................... 85 GRAFICA 21 Crédito al sector privado sobre el PIB..................................................................................... 85 GRAFICA 22 Crecimiento de crédito para las MiPyMES.............................................................................. 89 GRAFICA 23 Cantidad estimada de préstamos para las MiPyMES ............................................................. 89 GRAFICA 24 Distribución de la cartera de MiPyMES .................................................................................. 90 GRAFICA 25 Distribución de los préstamos de MiPyMES ........................................................................... 90 GRAFICA 26 Tasas de interés (promedio en moneda nacional) ................................................................. 93 GRAFICA 27 �ndice de Déficit por Desastres en 50 años (2008) ............................................................... 128 Tablas TABLA 1 IOH para educación, agua potable y saneamiento, viviendas y propiedad de bienes ................. 16 TABLA 2 Matriz de opciones de política a corto y mediano plazo .............................................................. 33 TABLA 3 República Dominicana: Puntaje del índice de presupuesto abierto (sobre 100) ......................... 54 TABLA 4 Doing Business República Dominicana 2012 y 2013 .................................................................... 86 TABLA 5 Tamaño promedio de los préstamos (RD$ '000) .......................................................................... 90 5 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo TABLA 6 Volumen total de remesas enviadas a la República Dominicana ................................................. 99 TABLA 7. Costo promedio de remesar US$200 desde los Estados Unidos (mayo de 2012)....................... 99 TABLA 8 Superficie (tareas) beneficiada con préstamos agrícolas por parte del Banco Agrícola, período 2006-2010. ................................................................................................................................................ 116 TABLA 9 Préstamos agropecuarios desembolsados (RD$) por el Banco Agrícola por producto, período 2006-2010. ................................................................................................................................................ 117 TABLA 10 Diferencias entre asistencias por desastre y seguro para agricultores .................................... 119 TABLA 11 �ndice de Riesgo Climático (CRI) Largo plazo: Resultados (promedios anuales) en indicadores específicos en los 10 países más afectados entre 1992 y 2011. ............................................................... 129 Figuras FIGURA 1 Círculo virtuoso de la Prosperidad Compartida .......................................................................... 17 FIGURA 2 Comparación de la estructura organizacional para un seguro agrícola Micro, Meso/Macro .. 121 Mapa MAPA 1 Cables submarinos ........................................................................................................................ 68 6 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo I. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LOGRAR LA PROSPERIDAD COMPARTIDA 7 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 1. CUANDO LA PROSPERIDAD NO ES COMPARTIDA: LA DÉBIL RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y EQUIDAD EN LA REPÚBLICA DOMINICANA1 INTRODUCCIÓN En esta nota de política se emplea una definición integral de “equidad�, que implica que los ciudadanos deben tener un acceso igualitario a las oportunidades, poder vivir dignamente y tener autonomía y la posibilidad de participar plenamente en sus comunidades y decidir sobre los planes de vida que valoran. El marco conceptual se basa en una definición tripartita de “equidad� (triángulo de la equidad). El primer aspecto de la equidad, la imparcialidad, o independencia respecto de las circunstancias originales, se basa en la noción de que las características del entorno inicial de las personas que éstas no pueden controlar —como el género y la zona de residencia— no deben limitar las oportunidades que tengan a su disposición ni determinar sus logros. El segundo aspecto, la eliminación de la pobreza absoluta, implica que todos los miembros de una sociedad tengan garantizado un estándar mínimo bien definido para vivir dignamente. Todos los individuos deben tener un acceso adecuado a bienes y servicios, de tal manera que puedan lograr resultados bien definidos. Finalmente, la equidad también está relacionada con la libertad en los procesos, que implica el fortalecimiento de la capacidad de los individuos para tomar decisiones y transformar esas decisiones en acciones y resultados deseados (que se manifiesta mediante la noción de capacidad de acción y decisión). 1 Esta nota fue preparada por Javier Báez, Luis Felipe López-Calva, Mary Alexander Sharman y Raúl Andrés Castañeda, del Grupo de Pobreza del Banco Mundial, bajo la dirección de Louise Cord. Miguel E. Sánchez también realizó aportes importantes. 8 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo En esta nota se sostiene que si en la República Dominicana se diseñan opciones de políticas que aborden la equidad y el crecimiento como resultados interconectados, se maximizará el progreso económico y se mejorará la inclusión social y económica. DIAGNÓSTICO Vínculos débiles entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en la República Dominicana Recientemente, la República Dominicana ha experimentado un crecimiento muy dinámico en comparación con el resto de América Latina y el Caribe, que le permitió cerrar la brecha con la región. Sin embargo, los niveles de pobreza siguen siendo superiores a los que se observaban antes de la crisis de 2003. El PIB per cápita de la República Dominicana aumentó casi un 50% del año 2000 al año 2011. En comparación, en la región de América Latina y el Caribe en su totalidad, el PIB per cápita aumentó un 26% en el mismo período. El sólido crecimiento de la República Dominicana en relación con la región constituye un patrón recurrente en las últimas décadas, que ha dado lugar a una convergencia fuerte y sostenida entre el país y América Latina y el Caribe. En 1990, el ingreso promedio en la región era un 90% más alto que en la República Dominicana; para 2011, la brecha entre ambos se había reducido al 24%. Si bien en 2003 y 2004 el país se vio afectado por una grave crisis económica que redujo su PIB, la economía pudo resistir notablemente a las recientes crisis económicas mundiales. A pesar de este crecimiento, la pobreza en la República Dominicana ha aumentado: mientras que a principios de la década los niveles de pobreza eran inferiores a los de la región, al final del período los superaban. En 2012, el 40% de los dominicanos era pobre, en comparación con el 32% en 2002. La pobreza aumentó marcadamente en la República Dominicana después de la crisis económica de 2003 y alcanzó un pico del 50% en 2004. La pobreza extrema siguió una tendencia similar a la de la moderada. Por el contrario, en América Latina y el Caribe la pobreza disminuyó considerablemente durante la década de 2000: cerca de 70 millones de personas salieron de esa situación. 9 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Una característica particular de la pobreza en la República Dominicana es su respuesta asimétrica a los ciclos económicos. En comparación con otros países de la región, el índice de pobreza en la República Dominicana es particularmente sensible a las crisis económicas. Por ejemplo, una disminución del PIB de solo el 0,3% durante la crisis de 2003 ocasionó que la pobreza aumentara un 56%. Las disminuciones comparativamente más grandes en el PIB registradas en México y Argentina en 1995 y 2001, respectivamente, ocasionaron aumentos similares en la pobreza. Por el contrario, el índice de pobreza disminuyó lentamente en la República Dominicana durante los períodos de fuerte crecimiento económico que siguieron a la crisis (por ejemplo, cercano o superior al 10% en 2005 y 2006). La reacción inicial ante las crisis y la lenta recuperación posterior impidieron reducir la pobreza en general entre el año 2000 y el 2011. GRAFICA 1 �ndice de pobreza moderada: República Dominicana frente a América Latina y el Caribe 50 40 30 (%) 20 Pobreza - RD Pobreza - ALC 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nota: La línea de pobreza utilizada para el cálculo es de US$4 PPA per cápita por día. Fuente: Estimaciones propias con datos de la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC). Al desglosar las tendencias por ubicación geográfica, se observa que en la República Dominicana la pobreza es cada vez más urbana. Si bien la pobreza sigue siendo más elevada en las zonas rurales que en las urbanas, la brecha entre ambas zonas ha disminuido en el transcurso de la década. No obstante, esto se debió principalmente a un aumento en la cantidad de pobres de las zonas urbanas (el recuento de la pobreza fue un 54% más alto en 10 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 2011 que en 2000) y no a la reducción de la pobreza rural, que en 2011 se encontraba en el mismo nivel que en 2000. La desigualdad de ingresos disminuyó moderadamente durante la década de 2000, principalmente como consecuencia de una mejora en la distribución del ingreso en las zonas rurales. El coeficiente de Gini, una medida estándar de la desigualdad de ingresos, cayó de 0,51 a 0,48 entre 2000 y 2011. El desglose por zonas indica que la mayor parte de la reducción tuvo lugar en las áreas rurales del país. Mientras que la desigualdad de ingresos en las zonas urbanas fluctuó entre 0,49 y 0,52 durante el período del análisis, y en 2011 solo tuvo un punto menos que en 2000, la desigualdad rural cayó cuatro puntos (casi el 9%) en el transcurso del período, de 0,45 a 0,41. La mayor reducción en la desigualdad de los ingresos rurales contribuyó a la disminución relativamente mayor de la pobreza en las zonas rurales. GRAFICA 2 Coeficiente de Gini (2000–11) a. República Dominicana frente a b. República Dominicana: América Latina y el Caribe Zonas urbanas frente a zonas rurales 0.55 0.60 Rural Urbano Gini - ALC Gini - RD 0.50 0.58 0.50 0.49 Coheficiente de Gini Coheficiente de Gini 0.48 0.55 0.45 0.45 0.52 0.53 0.51 0.50 0.41 0.40 0.48 0.45 Nota: Coeficiente de Gini para la República Dominicana y la región de América Latina y el Caribe en función 0.35 2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2005 2000 2001 2002 2003 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 de los ingresos per cápita. Fuente: Estimaciones propias basadas en la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) 2000-11 y SEDLAC. Además de la limitada reducción de la pobreza, durante la última década la República Dominicana ha fomentado muy poco la movilidad económica ascendente, lo que dio como resultado el estancamiento de la clase media. Si bien la crisis de 2003-04 produjo un aumento 11 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo en la movilidad económica descendente, el notable crecimiento económico registrado durante los períodos previos y posteriores no aumentó de manera significativa la movilidad ascendente, y fueron pocas las personas que ingresaron a la clase media, ninguna de las cuales había sido pobre originariamente. Desde 2000 hasta 2011, cerca del 2% de la población de la República Dominicana experimentó una movilidad ascendente (por ejemplo, salió de la pobreza para pasar al grupo vulnerable, o pasó del grupo vulnerable a la clase media), el 19% vio empeorar su situación económica y la gran mayoría, el 79%, no experimentó cambio alguno. Un minúsculo 3,2% de los dominicanos que eran pobres en 2000 pudieron salir de la pobreza para 2011, pero todos ellos siguieron siendo vulnerables a una posible recaída en la pobreza. Como resultado de estas tendencias, la proporción de personas de la clase media permaneció invariable en el largo plazo. En cambio, en la región de América Latina y el Caribe, entre 1995 y 2010, mejoró el nivel económico del 41% de los habitantes, y de aquellas personas que inicialmente vivían en la pobreza, casi la mitad había salido de esta situación para 2010. Además, en la última década, la clase media de la región creció casi un 50%, del 21% al 30%. 12 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 3 La movilidad económica en los distintos grupos y tamaño de la clase media (2000-11) a. Personas que descendieron, personas b. Personas de clase media que ascendieron y personas que permanecieron en la misma situación 90% 78.9% 50 80% Clase media - RD Clase media - ALC Porcentaje del total de la ónlación 70% 40 57.1% % de población 60% 50% 30 41.4% 40% 20 30% 19.3% 20% 10 10% 1.8% 1.5% 0% 0 2001 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 RD ALC descendieron ascendieron permanecieron Nota: Los números del panel A corresponden al período comprendido entre 2000 y 2011 para la República Dominicana y entre 1995 y 2010, aproximadamente, para América Latina y el Caribe. Indicadores de la movilidad económica (“personas que descendieron�, “personas que ascendieron� y “personas que permanecieron en la misma situación�) medidos en porcentajes en el eje Y izquierdo. “Clase media� = individuos con un ingreso per cápita por día superior a US$10 en América Latina y el Caribe y a US$9 y US$7,35 en los hogares urbanos y rurales de la República Dominicana, respectivamente. Ambos valores están expresados en la paridad del poder adquisitivo (PPA) en US$ de 2005. Fuente: Estimaciones propias basadas en la ENFT 2000-11, Banco Mundial (2013) con datos de la SEDLAC y los Indicadores del Desarrollo Mundial. A pesar del progreso logrado por la República Dominicana en la ampliación del acceso a diversos servicios, durante la última década el país ha afrontado un problema persistente de pobreza “crónica�. Si bien en el país la incidencia de la pobreza multidimensional se relaciona estrechamente con la de la pobreza monetaria, la diferencia en el acceso a los servicios entre los pobres en el aspecto monetario y los que no lo son, se ha reducido como resultado de una disminución constante de la pobreza multidimensional. Esta disminución fue consecuencia de las mejoras registradas a lo largo de la década en la República Dominicana en el acceso a 13 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo diversos servicios, particularmente el nivel educativo y el saneamiento, además de mejoras en la calidad de las viviendas y la reducción del hacinamiento. De hecho, la proporción de dominicanos clasificados como pobres, tanto en sentido monetario como multidimensional (los crónicamente pobres), se redujo del 17,6% al 13,2% entre 2000 y 2011. Sin embargo, la proporción de personas en situación de pobreza grave solo disminuyó un punto porcentual (del 6% al 5%), una disminución muy modesta en comparación con los avances de otros países en la región, como Brasil, que logró reducir la pobreza multidimensional extrema un 79% (del 7,1% al 1,5%) entre 1999 y 2011. Al parecer, las personas en situación de pobreza grave en función de sus ingresos no se están beneficiando en igual medida con los avances en los aspectos no monetarios, y sin acceso a los servicios, no pueden salir de la pobreza. Además de la persistencia de la pobreza multidimensional entre los extremadamente pobres, el aumento del porcentaje de personas temporalmente pobres representa otro desafío importante para el país. Si bien la proporción de pobres moderados (pobres crónicos por encima de la línea de pobreza extrema) y de la población vulnerable por privación disminuyó de manera considerable, la proporción de personas clasificadas como temporalmente pobres en la República Dominicana casi se duplicó durante la última década, pues pasó del 15% al 29%. El país ha dotado a las personas temporalmente pobres de capital físico y humano, ya que no son pobres multidimensionales. Sin embargo, la presencia de ciertas condiciones, en particular en los mercados laborales y en el desarrollo empresarial, les impide convertir estos activos humanos y físicos en mayores ingresos y una mejor calidad de vida. Además de la posibilidad de verse afectados por una crisis grave, también es posible que algunos de los activos productivos de los temporalmente pobres, por ejemplo sus aptitudes laborales, pierdan valor con el transcurso del tiempo, lo que aumenta el riesgo de que se conviertan en pobres crónicos. 14 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 4 Matriz de la pobreza multidimensional y en función de los ingresos, 2000-11 (años seleccionados) 2000 2011 6476 6476 No pobres, pero con No pobres, pero con privaciones No pobres privaciones No pobres 11.9% 55.5% 6.6% 51.2% 3,238 3,238 3238 3238 Ingreso Ingreso Temporalment Temporalment Pobres crónicos Pobres crónicos 1,458 e pobres 1,458 e pobres 17.6% 15.0% 13.2% 29.0% 0 0 8 7 6 5 4 3 2 1 0 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Pobreza multidimensional Pobreza multidimensional Nota: La línea de puntos muestra la línea de pobreza monetaria extrema. Personas en situación de pobreza grave (es decir, personas por debajo de la línea de pobreza extrema) y pobres según el índice de pobreza multidimensional en 2000 = 5,9 puntos porcentuales y en 2011 = 4,9 puntos porcentuales. El eje X mide la cantidad de privaciones en los hogares; el eje Y representa el ingreso per cápita de los hogares ($RD). Fuente: Estimaciones propias basadas en la ENFT 2000 y 2011. Finalmente, es conveniente destacar que en la última década se ha ampliado el acceso a los servicios, lo que apunta a una mayor igualdad de oportunidades. Sin embargo, el lento avance de las mejoras implica que se necesitaría más de una generación para lograr igualdad de condiciones para los niños en la República Dominicana. El índice de oportunidades humanas (IOH), una medida del grado de cobertura de las oportunidades que se ajusta en función de qué tan equitativamente se distribuyen estas entre los diferentes subgrupos según las circunstancias, muestra que el acceso de los niños a los bienes y servicios básicos clave ha aumentado con el transcurso del tiempo, y algunos, como la matriculación escolar, están muy cerca de ser universales. Las mejoras dirigidas específicamente a los grupos desfavorecidos según las circunstancias (con tasas de cobertura por debajo del promedio), y que por lo tanto fomentan una distribución equitativa de las oportunidades, han contribuido a mejorar el IOH. El programa de transferencias monetarias condicionadas y las iniciativas conexas dirigidas a eliminar las brechas en la prestación de los servicios básicos de salud y educación han contribuido a este logro. El índice aumentó en promedio aproximadamente un 1% por año entre 2000 y 2011. Sin embargo, a este ritmo la República Dominicana tardaría casi 30 años en universalizar las oportunidades reflejadas en el IOH. Este plazo es similar al tiempo que tardaría 15 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo América Central (36 años), mientras que se prevé que la región de América Latina y el Caribe logre este objetivo antes, en aproximadamente 24 años. TABLA 1 Evolución del �ndice de Oportunidades Humanas en República Dominicana Año Educación Agua potable y saneamiento Viviendas Bienes Matriculación Sexto grado Agua Saneamiento Viviendas Propiedad de a tiempo con piso de bienes material duro 2000 97 43 61 37 87 62 2004 98 56 64 44 92 59 2011 96 68 61 55 95 62 Nota: Los valores se expresan en porcentajes e indican las tasas de cobertura ajustadas en función de qué tan equitativamente se distribuyen. Fuente: Estimaciones propias basadas en la ENFT 2000, 2002, 2004 y 2011. OPCIONES DE POL�TICA Para fortalecer los vínculos e ntre el crecimiento económico y la equidad Para poder determinar un programa de políticas dirigido a garantizar que los beneficios del crecimiento económico se distribuyan de manera más equitativa, es necesario comprender los vínculos entre crecimiento y equidad. La equidad y el crecimiento —como ciclo que se refuerza a sí mismo— constituyen la prosperidad compartida (véase el diagrama más abajo). En este proceso, el círculo virtuoso que mejora el bienestar social, existen cuatro canales principales a través de los cuales el crecimiento y la equidad se refuerzan mutuamente: 1) una política fiscal equitativa, eficiente y sostenible, 2) instituciones transparentes e imparciales y la provisión efectiva de bienes públicos, 3) mercados accesibles y en buen funcionamiento y 4) gestión de riesgos integral y eficiente. Se pueden utilizar diversos instrumentos de política para fortalecer estos canales. 16 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo FIGURA 1 Círculo virtuoso de la Prosperidad Compartida Fuente: Elaborado por los autores. Este marco es útil para comprender los desafíos que enfrenta la República Dominicana, además de los puntos propicios para las intervenciones eficaces en materia de políticas. La dinámica de la pobreza y la movilidad de los ingresos que se manifestó en la República Dominicana en la última década refleja el hecho de que el crecimiento de los ingresos, si bien ha sido alto y sostenido, no es de naturaleza inclusiva. Por otro lado, la equidad, según se define en el triángulo de equidad mencionado anteriormente, es débil en lo que respecta a la movilidad intergeneracional e intra-generacional, las oportunidades económicas y la capacidad de acción y decisión. Si observamos los vínculos entre estos dos objetivos principales, se puede ver que las deficiencias en los canales a través de los cuales se refuerzan mutuamente crecimiento y equidad están obstruyendo la generación del ciclo positivo. Las esferas de políticas que se analizan a continuación abarcan los problemas que se consideran clave para fortalecer estos canales a fin de que la República Dominicana pueda, con el tiempo, transformar un círculo vicioso en un círculo virtuoso de prosperidad compartida. Opciones de política 1: Fomento de una política fiscal equitativa, eficiente y sostenible. 17 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo La estructura actual de la política fiscal, tanto en lo que respecta a los ingresos como a los gastos, limita la capacidad de la República Dominicana de brindar bienes y servicios públicos suficientes y de calidad, e impone una carga excesiva sobre los pobres. En primer lugar, el sistema fiscal se caracteriza por una recaudación de ingresos baja, que alcanzó un promedio del 13,7% del PIB durante la última década, en comparación con casi el 20% en el resto de la región de América Latina y el Caribe. En segundo lugar, el sistema tributario se basa en gran medida en impuestos indirectos, lo que limita la progresividad, y alrededor del 50% del volumen de las exenciones impositivas beneficia a los que se encuentran en mejor situación económica. En tercer lugar, las rigideces del presupuesto, como el déficit en el sector de electricidad, limitan la capacidad de aumentar las partidas presupuestarias y reasignarlas a los sectores sociales clave. En cuarto lugar, aun cuando el gasto público destinado a educación, salud o protección social ha aumentado en 2012 y 2013, es posible que las limitaciones en la capacidad menoscaben la calidad y eficiencia de la ejecución de los gastos en dichos sectores. Una serie de alternativas de políticas orientadas a intensificar la eficiencia del gasto público puede contribuir a mejorar las perspectivas para la prosperidad compartida. En lo que respecta a los ingresos, sería aconsejable reducir la dependencia de la tributación indirecta, revisar las exenciones de impuestos existentes y fortalecer los mecanismos orientados a limitar la evasión. En lo que respecta a los gastos, se podría invertir más recursos en agua y saneamiento, educación de calidad y salud, para que los pobres adquieran las aptitudes y los bienes necesarios para aprovechar al máximo su capacidad productiva y mejorar su nivel de vida. También sería necesario fortalecer los programas de asistencia social actuales y los sistemas de gestión de riesgos de desastres, incluidas las redes de protección social para resguardar el bienestar de los pobres y vulnerables de los efectos de las principales crisis negativas. En tercer lugar, la República Dominicana podría establecer nuevos nexos entre el gasto público en la esfera social y los mecanismos actuales de identificación de beneficiarios, como el registro del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), que se utiliza como base para el programa Progresando con Solidaridad, los seguros de salud no contributivos y los subsidios a la electricidad y el gas. Por último, en cuarto lugar, se debería mejorar la identificación de 18 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo beneficiarios de las políticas combinando las privaciones monetarias y no monetarias para distinguir con mayor precisión los pobres crónicos de los temporales. Opciones de política 2: Fomento de instituciones imparciales, transparentes, eficientes y de calidad, y provisión de bienes y servicios públicos. Los factores institucionales afectan la ejecución de las reformas y la calidad de la prestación de servicios públicos. Los problemas vinculados con la gestión de gobierno —como la poca transparencia en ciertos sectores, las coaliciones en contra de las reformas o la falta de confianza en las instituciones públicas— en algunos casos dan como resultado bienes públicos de calidad mediocre (Sánchez y Senderowitsch, 2012; Banco Mundial, 2013). Por ejemplo, en el caso de la educación, más del 41% de los alumnos de tercer grado no muestra las habilidades básicas para las matemáticas, mientras que más del 31% no alcanza el nivel más bajo definido en las pruebas de lectura del Segundo Estudio Regional, Comparativo y Explicativo (SERCE). Si bien la cobertura de salud en el régimen completamente subsidiado se ha ampliado con rapidez, las tasas de mortalidad materna siguen en torno a las 150 muertes por cada 100 000 nacidos vivos, más de un tercio más altas que el promedio regional, y la mortalidad infantil —de 22,3 por cada 1000 nacidos vivos— también es más alta que el promedio de la región.2. El Foro Económico Mundial (2010) ubicó a la República Dominicana en el puesto 107 de 139 países según la calidad de su educación y sus servicios de salud. Para mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos a fin de garantizar que los fondos se utilicen correctamente y maximizar su valor para la sociedad, sería necesario desarrollar mecanismos innovadores de seguimiento, rendición de cuentas e incentivos, y fortalecer los ya existentes. Por ejemplo, se podrían incorporar tarjetas de calificación comunitarias (como las que se utilizan de modo experimental en el programa Progresando con Solidaridad) para mejorar los vínculos entre proveedores de servicios, clientes y encargados de la formulación de políticas. En segundo lugar, sería necesario profundizar las mejoras en la transparencia presupuestaria, fortaleciendo las iniciativas para lograr una mayor conexión entre la 2 Indicadores del Desarrollo Mundial. 19 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo planificación y la elaboración del presupuesto y adoptar de manera más generalizada instrumentos de gestión y de elaboración de presupuestos basados en el rendimiento (por ejemplo, vinculando los puntajes de los alumnos en las pruebas con las evaluaciones de los docentes). En tercer lugar, también sería recomendable lograr que los análisis de eficiencia (como los de costo-beneficio, eficacia en función de los costos y tasa de rentabilidad económica) y los sistemas de seguimiento y evaluación fueran mucho más comunes, para determinar qué funciona y qué no. Opciones de política 3: Fortalecimiento del acceso de los pobres y otros grupos desfavorecidos a los mercados laborales y aumento de la demanda de su trabajo. En la República Dominicana, se ha observado una baja participación en la fuerza laboral y escasa creación de empleos formales bien remunerados, especialmente entre los pobres y vulnerables, los jóvenes y las mujeres. En particular, los sectores en los que ha aumentado la productividad laboral, como las manufacturas, el comercio mayorista y minorista, las comunicaciones y los servicios financieros, no han contribuido mucho a la creación de empleos. En cambio, la mayor proporción de los empleos creados ha correspondido a los sectores de baja productividad y calificación, lo que indica que muchos de los nuevos puestos de trabajo son de baja calidad (Aedo y Walker, 2012). Los ingresos reales han caído de manera uniforme en toda la distribución de ingresos, y los trabajadores especializados se ven empujados continuamente hacia empleos poco calificados. También es conveniente mencionar que, en la República Dominicana, la participación en la fuerza laboral es 10 puntos porcentuales más baja que el promedio regional y, según el Global Competitiveness Report (Informe sobre competitividad mundial) (2011-12), uno de los factores más problemáticos para realizar negocios en la República Dominicana es el bajo nivel de educación de la fuerza laboral. Este desajuste en los conocimientos especializados se origina por la baja calidad de la educación y la limitada pertinencia de la capacitación, que no se corresponde con los conocimientos requeridos por el sector productivo. Para ampliar el acceso de los pobres y otros grupos desfavorecidos a los mercados laborales y aumentar la demanda de su trabajo, la República Dominicana podría tomar medidas en tres 20 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo puntos principales. En primer lugar, debería aumentar la inversión en educación secundaria y terciaria, modificar el contenido de la educación y la capacitación y crear una estructura de incentivos adecuada dentro de las instituciones clave del sector, para garantizar que todos los dominicanos tengan las aptitudes necesarias para trabajar en empleos de alta productividad. En segundo lugar, debería elaborar programas focalizados de mercados laborales activos (PMLA) diseñados de manera tal que aumenten las oportunidades para la creación de empleos de alta productividad y la formalización, se incrementen las posibilidades de inserción en la fuerza laboral y se facilite la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo, sin generar distorsiones importantes en el mercado. Sería necesario consolidar los PMLA existentes fortaleciendo las estructuras a través de las cuales se brindan servicios de capacitación o intermediación en la República Dominicana (por ejemplo, el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional [INFOTEP], los servicios de intermediación del Servicio Nacional de Empleo [SENAE], el Observatorio del Mercado Laboral Dominicano [OMLAD] y el programa de capacitación para jóvenes denominado Programa Juventud y Empleo [PJE]). Además, sería recomendable continuar proporcionando capacitación empresarial y donaciones a fin de dotar a los individuos —incluidos los pobres y grupos vulnerables— de las aptitudes y el capital para iniciar y sostener un negocio. Finalmente, podrían encararse otras iniciativas dirigidas a mejorar el entorno para los negocios con el objeto de impulsar un mayor nivel de competencia y un mejor clima para la inversión, intensificar el espíritu emprendedor y la creación de empleos. CONCLUSIONES En resumen, diversos factores, como las deficiencias en la estructura tributaria, la provisión de bienes públicos y el mercado laboral, podrían explicar la pobreza persistente y las desigualdades en un contexto de crecimiento económico sólido. Es necesario analizar la naturaleza de los cambios en la pobreza. El estudio presenta algunas hipótesis que podrían brindar explicaciones intuitivas sobre por qué los vínculos entre el crecimiento económico y la equidad son “débiles� en la República Dominicana. En síntesis, en la República Dominicana se observan las siguientes situaciones: 1) tiene escasa capacidad fiscal, ya que recauda pocos 21 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo ingresos y la manera en que lo hace afecta la progresividad; 2) el margen fiscal estrecho, a su vez, restringe la magnitud de los gastos sociales, lo que no sólo da como resultado bienes y servicios públicos esenciales de calidad deficiente, sino que también limita el acceso a ellos; 3) resulta preocupante que, aunque se les proporcionen los medios para progresar en la vida, muchos individuos trabajen en empleos mal remunerados, y 4) el crecimiento, especialmente en la última década, se concentra cada vez más en sectores que presentan niveles bajos de creación de empleo o empleos mal remunerados. En esta nota se ha propuesto opciones que podrían utilizarse para implementar un programa a corto y mediano plazo orientado a mejorar los vínculos entre el crecimiento económico y la equidad. Estas acciones requieren: 1) ajustar la estructura de la política fiscal, tanto en la esfera de los gastos como en la de los ingresos, para hacerla más equitativa, eficiente y sostenible; 2) desarrollar mecanismos innovadores de seguimiento, rendición de cuentas ante la sociedad e incentivos y fortalecer los ya existentes para aumentar la calidad y la provisión de bienes y servicios públicos a fin de garantizar el uso correcto de los fondos y maximizar su valor para la sociedad, y 3) ampliar el acceso de los pobres y otros grupos desfavorecidos a los mercados laborales y aumentar la demanda de su trabajo. Si bien esta nota se ha enfocado en las opciones de política de corto y mediano plazo, la estructura actual del crecimiento, con escasa creación de empleos de alta calidad, también presenta un problema particular que los encargados de la formulación de políticas deben combatir. Esto requerirá una política multisectorial de largo plazo para lograr un crecimiento más “equitativo�. 22 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A Aedo, Cristian e I. Walker. 2012. “Skills for the 21st Century in Latin America and the Caribbean�. Banco Mundial, Directions in Development – Human Development. Washington DC. Sánchez, Miguel Eduardo y Senderowitsch, Roby. 2012. “The political economy of the middle class in the Dominican Republic: individualization of public goods, lack of institutional trust and weak collective action�. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo, serie 6049, Banco Mundial. Banco Mundial. 2013. “Patronage or Reform? Political Economy of Policy Performance in the Dominican Republic�. Examen institucional y de la gestión pública del Banco Mundial (de próxima aparición). 23 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 2. FORTALECER LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS3 INTRODUCCIÓN Desde 2006, la República Dominicana viene realizando reformas importantes con el fin de redefinir las estructuras de planificación, inversión y elaboración de presupuestos. Estas reformas pretenden mejorar la calidad del gasto público al vincular estrechamente las políticas con los presupuestos asignados para lograr los resultados deseados. El énfasis en la mejora de la administración pública, impulsada por resultados concretos para los ciudadanos, constituye un hito importante en la reforma de la gestión financiera y la administración pública que comenzó tras la crisis bancaria de 2003. Dicha reforma llevó a la creación del Sistema Nacional de Planificación en 2006, que incluía la mayor parte de las buenas prácticas en la reforma de la gestión de las finanzas públicas (planificación con miras a obtener resultados, sistema de gestión de la deuda, Cuenta Única del Tesoro, sistema sólido de adquisiciones, etc.). En 2012, la República Dominicana aprobó la Estrategia Nacional de Desarrollo (END). La END constituye una guía para los siguientes 20 años elaborada con la participación de diversos interesados, incluidos el sector privado y la sociedad civil, cuyo objetivo es establecer políticas y medidas prioritarias para enfrentar los desafíos en materia de desarrollo del país. Además de esta estrategia, se elaboró un plan de desarrollo de mediano plazo que establece las bases para una mejor gestión del gasto a través de la identificación de programas prioritarios y la creación de sistemas más sólidos de seguimiento y evaluación. Uno de los objetivos de la estrategia es 3 Esta nota fue escrita por Carolina Rendón y Davide Zucchini, del grupo de Sector Público del Banco Mundial. 24 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo procurar una administración pública que resulte eficiente, transparente y orientada al logro de resultados. De aquí en adelante, el desafío sigue siendo implementar las reformas de la gestión de las finanzas públicas descritas y fortalecer el sistema tributario y la capacidad del sector público. Para reducir los altos niveles de pobreza y de desigualdad de ingresos, la administración actual podría establecer un sistema de ingresos más equitativo, garantizar una asignación de gastos más efectiva y eficiente, y mejorar la prestación de servicios públicos. En esta nota de política se intenta evaluar la situación actual de la gestión de las finanzas públicas y de las reformas relativas a la rendición de cuentas, y sugerir opciones de política que podrían ser útiles como base para el diálogo nacional. DIAGNÓSTICO En los últimos diez años, los esfuerzos del país tendientes a reformar los sistemas de planificación y gestión de las finanzas públicas arrojaron resultados dispares. Con respecto al marco normativo, la reforma alcanzó un éxito notable con la sanción de legislación y normas que vinculaban la planificación y las finanzas públicas. Con la creación y la implementación progresiva del Sistema Nacional de Planificación en 2006, se fijaron determinadas pautas para establecer un sistema único de identificación para las inversiones de capital. Este sistema se automatizó e integró parcialmente (solo para los ministerios sectoriales) con el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), a fin de permitir las operaciones en línea. La integración del proceso de planificación con las operaciones de gestión financiera se ha intensificado como consecuencia de la ejecución de la reforma nacional de planificación, así como de la convergencia progresiva del presupuesto anual con el plan (en este caso, la Estrategia Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual), según se señala en el informe más reciente del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA, 2012). La formulación del presupuesto nacional también evidenció ciertas novedades (PEFA, 2012, ID-11). El país ha dejado atrás los métodos arbitrarios y poco transparentes para elaborar el 25 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo presupuesto, en los que la discrecionalidad del Poder Ejecutivo era la norma. Entre otras cosas, se emprendieron iniciativas para consolidar la formulación del presupuesto y la gestión de la Tesorería en el Ministerio de Hacienda. La creación del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo tuvo como objetivo aclarar aún más las funciones y responsabilidades relativas a la gestión de las finanzas públicas y, específicamente, mejorar la elaboración de presupuestos de capital. Asimismo, la creación del Ministerio de Administración Pública procuró fortalecer las entidades públicas a través de una mejor gestión de los recursos humanos en lo relativo a los servicios públicos. No obstante, se han logrado ciertos avances en las estimaciones macro y los límites anuales, donde las variaciones aumentan la desviación entre el presupuesto original y el modificado. Aun así, según el PEFA 2012, la credibilidad del presupuesto es escasa, ya que la desviación total del gasto primario alcanzó 17,2% en 2011, cuando en 2010 fue de 7,5%4. Sin embargo, la mejora del proceso de formulación del presupuesto es aún una reforma pendiente. A pesar de los esfuerzos por dejar de lado los mecanismos de presupuestación anual, a la fecha, el presupuesto se formula de manera incremental, lo que deja poco margen para los programas nuevos y poca o ninguna información sobre los resultados previstos de los programas y proyectos. En este contexto, la Estrategia Nacional de Desarrollo establece una serie de hitos y objetivos orientados hacia la creación de un sistema de presupuestación basado en el desempeño. La cobertura de la plataforma del sistema de gestión financiera es aún limitada. El SIGEF fue implementado únicamente en los ministerios sectoriales y no abarca todas las operaciones. Aún carece de un módulo de formulación en línea y todavía no se pueden vincular los procesos de adquisiciones con el sistema de gestión financiera, por lo que gran parte de las adquisiciones nacionales quedan excluidas o sujetas a registros posteriores. A pesar de los progresos en la facilidad de uso, la capacidad de respuesta y la seguridad del SIGEF, su cobertura se limita a los ministerios sectoriales y a las ciudades principales, como Santo Domingo. Ninguna de las instituciones descentralizadas y autónomas implementó aún el SIGEF. Alrededor del 30% de los municipios aplicaron el Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN), específico para 4 Ver Comisión Europea, 2012. “Elaboración de un informe de gasto público y de rendición de cuentas en medición desempeño PEFA¨. Informe final. 26 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo los Gobiernos locales, pero este sistema carece de una interfaz que se conectara con el SIGEF, lo que forzó a la Tesorería Nacional, la Dirección General de Presupuesto y la Cámara de Cuentas a solicitar o desarrollar directamente herramientas de captación para luego cargar manualmente los datos agregados en sus sistemas. La aplicación plena de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (que se encuentran actualmente en proceso de aplicación) también permitirá estandarizar operaciones e informes y publicar estados financieros consolidados. Es necesario fortalecer el registro y la gestión de los saldos en caja. Es de suma importancia que la Tesorería Nacional cuente diariamente con información oportuna, precisa y completa sobre las cuentas que mantienen todas las agencias gubernamentales. Con esta información, el Gobierno central, a través de una Cuenta Única del Tesoro, podrá determinar mejor las necesidades de endeudamiento a corto plazo, maximizar la rentabilidad financiera de sus tenencias de dinero en efectivo, minimizar los arreglos comerciales preferenciales poco transparentes o desfavorables que realizan las agencias, y realizar un seguimiento de las operaciones de las unidades sectoriales comparándolas con sus respectivos presupuestos aprobados, entre otras cosas. A su vez, esto permitirá que las autoridades asignen el presupuesto de una manera más eficiente. También es necesario mejorar la eficiencia, la optimización de los recursos, la transparencia y la competencia en el área de las adquisiciones del sector público. En 2012, la Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas realizó una evaluación del sistema de adquisiciones de la República Dominicana según la metodología desarrollada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en la cual el país obtuvo una puntuación de 1,63 de un total de 3. El informe de 2012 del PEFA (ID-19) otorgó a la “transparencia, la competencia y los mecanismos de reclamación en las adquisiciones� la calificación D+ pues, a pesar de contar con un buen marco jurídico, una gran cantidad de los procesos estaban justificados como “urgentes�, por lo que se pasaron por alto y se redujeron los requisitos y controles de dichos procesos. 27 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Hay margen para lograr avances rápidos en el corto plazo en el área de las adquisiciones públicas. El portal de adquisiciones del país, Compras Dominicanas, no permite realizar operaciones en línea y sólo una pequeña parte de los contratos se publica en dicho portal. De acuerdo con algunas estimaciones, en 2011 únicamente 1.910 contratos de los 42.215 informados en el SIGEF (4,5% del total) se habían incluido en el portal Compras Dominicanas. Si bien tal vez no sea posible implementar en el corto plazo un portal de adquisiciones que permita realizar operaciones, se pueden aplicar otras medidas, tales como establecer un sistema de código único vinculado al SIGEF y, en consecuencia, a la Tesorería Nacional, responsable de los pagos. Otro de los modos en que las reformas pueden mejorar las adquisiciones del sector público es a través del fortalecimiento de la capacidad de la Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas (DGCP) y la creación de un sistema de acreditaciones o de centros de servicio que ofrezcan asesoramiento y orientación sólidos a las instituciones públicas. Por último, es necesario fortalecer el marco normativo de las adquisiciones para introducir acuerdos marco y ayudar a la DGCP a actualizar la plataforma de adquisiciones electrónicas. Otras medidas tendientes a mejorar la calidad del gasto público incluyen garantizar la correcta aplicación de los mecanismos de control internos y externos. La función de la Contraloría General de la República, la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y la participación activa de la sociedad civil son esenciales para garantizar el control, la transparencia y la rendición de cuentas. La adopción del marco para el control interno del Comité de Organizaciones Patrocinadoras (COSO) de la Comisión Treadway5 constituye un paso importante y ofrece un marco integral para fortalecer las prácticas de auditoría interna. El desafío en la implementación del sistema reside en que la Contraloría General de la República pueda capacitar a los especialistas 5 El Comité de Organizaciones Patrocinadoras (COSO) de la Comisión Treadway es una iniciativa conjunta de cinco organizaciones del sector privado, que se estableció en los Estados Unidos y se dedica a ofrecer liderazgo de opinión a las administraciones ejecutivas y las entidades dedicadas al buen gobierno respecto de los aspectos cruciales del buen gobierno de la organización, la ética empresarial, el control interno, la gestión del riesgo empresarial, el fraude y los informes financieros. El COSO estableció un modelo común de control interno a partir del cual las empresas y organizaciones pueden evaluar sus sistemas de control. 28 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo financieros de las entidades en el marco del COSO. La combinación del marco del COSO, la aplicación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público y la operación de una Cuenta Única del Tesoro, permitirá realizar operaciones en tiempo real y crear inmediatamente informes contables en tiempo real. El control externo aumentó con el tiempo, específicamente a través de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. En 2011, la Cámara de Cuentas llevó a cabo auditorías externas sobre el 80% de los gastos del Gobierno Central y determinados controles a nivel descentralizado y municipal. La mayor parte de las auditorías abarca las cuestiones financieras, el cumplimiento de las disposiciones legales, de auditoría y presupuestarias, pero no se realiza una auditoría sistemática de la gestión financiera (PEFA, 2012, ID-26). Esto se debe principalmente a la falta de recursos de la Cámara de Cuentas, que en realidad no tiene suficientes especialistas para cubrir todas las operaciones del Gobierno Central, así como a la falta de integración del sistema SIGEF con los municipios y las instituciones descentralizadas y autónomas. La participación social es clave para garantizar el escrutinio público y responsabilizar al Gobierno. En los últimos años, se han logrado importantes avances, como la aplicación del �ndice de Presupuesto Abierto Municipal para la República Dominicana, elaborado por el Banco Mundial en colaboración con la Asociación Internacional de Presupuestos con el fin de generar conciencia sobre la importancia de la transparencia presupuestaria y fomentar a la vez la creación de fuertes incentivos para aumentar la transparencia y rendición de cuentas a nivel municipal. Los cambios tal vez fueron más lentos en el área del sistema de seguimiento y evaluación. Según mencionamos en la primera parte de esta nota de política, la Estrategia Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual establecieron las bases para un sólido sistema de seguimiento y evaluación al definir hitos e indicadores clave. No obstante, en la formulación del presupuesto anual no se contemplan medidas para realizar un seguimiento de los resultados. En algunos ámbitos del Gobierno, como la administración pública, la aplicación del Marco Común de Evaluación (una herramienta de autoevaluación) arrojó resultados positivos. En el marco de 29 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo otros programas, como “Solidaridad� o “Juventud y Empleo�, se diseñaron evaluaciones de impacto experimentales que, si se aplican, posiblemente permitan extraer información y enseñanzas y conduzcan a la instauración de estándares sólidos de evaluación en el país. OPCIONES DE POL�TICA Es necesario mantener el impulso y reforzar las iniciativas de reforma que la República Dominicana ya puso en marcha. Entre ellas se incluye la implementación de una Cuenta Única del Tesoro, el fortalecimiento del Sistema Integrado de Gestión Financiera en todos los organismos gubernamentales, la armonización contable y el fortalecimiento del sistema nacional de adquisiciones. Es necesario completar estas reformas para lograr controles más adecuados (incluso automáticos) y decisiones mejor fundadas respecto de la asignación de recursos públicos. Incrementar la transparencia del gasto público y fortalecer la función de las instituciones de control es clave para generar confianza entre los ciudadanos. Se puede lograr gradualmente un vínculo más estrecho entre el proceso de planificación y el presupuesto si los nuevos programas públicos se alinean con la Estrategia Nacional de Desarrollo y se evalúan progresivamente los programas existentes. El país debería redactar reglas y pautas (manuales) para la formulación de políticas con un fuerte componente de seguimiento y evaluación y, a la vez, elaborar un inventario de los programas públicos. Esto permitirá detectar las duplicaciones, los programas desestimados que aún están activos o las iniciativas que todavía son relevantes para la Estrategia Nacional de Desarrollo y que deberían promoverse en mayor medida. Asimismo, con un sistema de seguimiento y evaluación más sólido, se podrán supervisar los indicadores establecidos en la Estrategia Nacional de Desarrollo, determinar la calidad de los programas y evaluar los proyectos, lo que progresivamente permitirá diseñar políticas públicas más efectivas. Se recomiendan dos conjuntos de medidas para el seguimiento y la evaluación de programas: establecer una metodología común para formular y evaluar programas y políticas, y crear programas de fortalecimiento de la capacidad con el fin de preparar a los encargados de la formulación de políticas y los evaluadores. 30 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Se debe lograr mayor institucionalización de las mejoras en la planificación y el presupuesto. La aprobación del primer Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-13, que incluía pautas para el mediano plazo —como las disposiciones sobre políticas de protección social con proyecciones en cuanto a la cobertura y el presupuesto y la asignación de fondos a programas destinados a corregir las deficiencias en la prestación de servicios sociales— representa un avance importante para aumentar la previsibilidad del presupuesto y es un primer paso para elaborar un marco de gastos de mediano plazo. Es necesario seguir fortaleciendo las funciones de gestión del presupuesto del sector público, con especial hincapié en la confección de manuales para la formulación de presupuestos (que incluyan el seguimiento y la evaluación), los códigos de clasificación y los estándares para la presentación de informes, dado que esto también ayudará a elaborar un presupuesto plurianual dentro de un marco de gastos de mediano plazo. Asimismo, se debe seguir consolidando el sistema SIGEF y ampliarlo a las instituciones descentralizadas y autónomas. El SIGEF debería abarcar la totalidad del ciclo presupuestario (incluso las funciones de seguimiento y evaluación y adquisiciones). Cabe destacar que los municipios pequeños que quizás no necesiten un sistema complejo como el SIGEF pueden utilizar otras soluciones disponibles en el mercado, o bien diseñar una plataforma en línea interconectada con el SIGEF. También sería recomendable introducir reformas que aumenten la transparencia y eficiencia en el uso de los ingresos y la prestación de servicios públicos; dichas reformas son fundamentales para cambiar la ética tributaria del país. Asimismo, pueden crear una base adecuada para un diálogo más integral sobre políticas y reformas tributarias., La implementación de la Cuenta Única del Tesoro mejorará la asignación, eficacia y eficiencia del presupuesto y podrá contribuir más adelante a centralizar un abanico diferente de operaciones. Junto con la aplicación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, debería fortalecer el sistema nacional de contabilidad. No obstante, vale la pena estudiar cuál será la secuencia adecuada de estas medidas, dado que requieren la coordinación de diversos actores. 31 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo En relación con las adquisiciones, el uso de documentación estándar y acuerdos marco podría generar avances rápidos y conducir a reformas más importantes, tales como la implementación de una plataforma de adquisiciones electrónicas. Las reformas futuras de corto y mediano plazo deberían centrarse en lograr mayor eficiencia y resultados que reflejen una optimización de los recursos, y en aumentar la competencia y la transparencia mediante el desarrollo de una plataforma de adquisiciones electrónicas con módulos que permitan realizar operaciones6 para licitaciones y compras e incluyan la documentación estándar. Será necesario exigir el uso de esta plataforma, que se deberá vincular con el sistema de gestión financiera a fin de garantizar que la publicación sea requisito obligatorio para el pago; usar acuerdos marco para los bienes y servicios comunes y desarrollar una base de datos estadísticos para el seguimiento y la evaluación del desempeño del sistema de adquisiciones7. Se debe fomentar la participación de la sociedad civil con el fin de generar más exigencias de transparencia y rendición de cuentas. A fin de mejorar el control social, las herramientas como el Portal del Ciudadano podrían incluir información de uso fácil sobre los gastos del Gobierno, junto con otras herramientas como las tarjetas de calificación comunitaria. Estos instrumentos pueden resultar útiles para evaluar la calidad de los servicios públicos, pero también para fomentar la transparencia y rendición de cuentas del proveedor. A mediano plazo, se puede establecer un conjunto de estándares de calidad y métodos de medición para permitir la convergencia en la calidad del servicio en todo el país. Por último, con un sistema robusto de gestión de las finanzas públicas, los responsables de tomar decisiones podrían utilizar el presupuesto como un documento estratégico para determinar la asignación de los recursos nacionales en un marco plurianual. La creación de una unidad de prestación de servicios también podría mejorar la coordinación entre los ministerios y los distintos niveles de la administración, lo que permitiría trabajar en pos de prioridades y objetivos de alto nivel centrados en los resultados. 6 Un sistema de adquisiciones electrónicas permite a las pequeñas y medianas empresas ofrecer sus productos y servicios a una mayor cantidad de instituciones gubernamentales, lo que aumenta la competitividad. Para el mediano plazo, los acuerdos marco han resultado herramientas eficaces para aumentar el ahorro. Por ejemplo, Panamá pudo ahorrar alrededor del 50% del presupuesto para combustibles. 7 Banco Mundial (2012), Mejoramiento de la calidad del gasto público en la República Dominicana , pág. 33 32 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo TABLA 2 Matriz de opciones de política a corto y mediano plazo Opciones a mediano plazo (2 a 3 Esfera de políticas Opciones a corto plazo (1 año) años) Mejorar la calidad del Manuales para la formulación de Plan presupuestario plurianual gasto público: gestión presupuestos Convergencia con las Normas de las finanzas Códigos de clasificación de presupuestos y Internacionales de Información Financiera públicas, armonización estándares para la presentación de para los municipios y las instituciones contable y elaboración informes descentralizadas de presupuestos Cuenta Única del Tesoro totalmente Aplicación de las Normas Internacionales de basada en el implementada Contabilidad para el Sector Público desempeño Sistema de seguimiento y evaluación Normas Internacionales de Información Financiera para instituciones gubernamentales autónomas Mejorar la calidad del Plataforma en línea Acuerdos marco gasto público: Asistencia técnica: marco normativo Adquisiciones Mejorar los sistemas Tarjetas de calificación de los ciudadanos o Estándares de calidad, métodos de de prestación de tarjetas de calificación de las comunidades medición, acuerdos de servicio servicios Evaluación de los sistemas de prestación Unidad de prestación de servicios de servicios 33 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A Banco Mundial, 2012. Mejoramiento de la Calidad del Gasto Público en República Dominicana. Notas de Política. Washington DC. Accesible en: http://imagebank.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&theSitePK=501889&menu PK=64154159&searchMenuPK=64154240&siteName=IMAGEBANK&eid=000386194_20120801034028 Banco Mundial, 2013. Public Expenditure Management and Financial Accountability Review. De próxima aparición. 34 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 3. OPORTUNIDADES Y DESAF�OS DE LA GESTIÓN DE GOBIERNO: MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA8 A pesar del notable crecimiento económico logrado durante las últimas cuatro décadas, la República Dominicana tiene pendiente resolver desafíos importantes para el desarrollo, como la mejora de la calidad de sus servicios públicos, el aumento de la redistribución o el logro de una gestión de gobierno más inclusiva. En cierta medida, estos desafíos son el reflejo de una gestión de gobierno deficiente y de la debilidad de las instituciones, sumadas a prácticas clientelares relativamente extendidas que no permiten alcanzar niveles más altos de transparencia y rendición de cuentas. Esta nota de política discute el entorno actual de gestión de gobierno en el país, con especial hincapié en las cuestiones relativas a la transparencia y la rendición de cuentas, y propone áreas en las que pueden introducirse mejoras en el contexto de la economía política actual. INTRODUCCIÓN Son varias las fuentes que destacan la relación entre una gestión de gobierno inclusiva y transparente y el proceso de desarrollo. En las notas sobre política que elaboró el Banco Mundial en 2010 para la República Dominicana, se puso de relieve que se necesita mejorar 8 Esta nota ha sido elaborada por Andrea Gallina, del grupo de Desarrollo Social del Banco Mundial. 35 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo significativamente el entorno de la gestión de gobierno para lograr un patrón de crecimiento más equitativo9. Se encuentran conclusiones similares en el Informe sobre desarrollo humano de la República Dominicana (PNUD, 2008), que resaltó que las deficiencias en el estado de derecho y los bajos niveles de transparencia y acceso a la información pública representan los principales obstáculos para el desarrollo humano en el país10; asimismo, la última evaluación de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional sobre democracia y gestión de gobierno en la República Dominicana (USAID, 2008) concluyó que el país afronta un problema de gestión de gobierno, y una de sus principales causas es un Poder Ejecutivo demasiado poderoso confrontado por un débil sistema de frenos y contrapesos. El uso generalizado de la discrecionalidad en la función pública debilita la burocracia del país y la vuelve sumamente dependiente de estructuras paralelas e instituciones informales11. Las facultades de gasto discrecional del Poder Ejecutivo debilitan el papel de los organismos de fiscalización y establecen las condiciones institucionales y los incentivos para que el clientelismo sea el principal canal de interacción entre los ciudadanos y los gobernantes12. El equilibrio resultante genera altos niveles de continuismo y estabilidad política en un contexto de gobernabilidad débil y prestación de servicios de baja calidad. DIAGNÓSTICO Durante casi un siglo, la República Dominicana ha afrontado considerables desafíos en materia de gestión de gobierno y corrupción13. Los niveles de corrupción son altos desde hace mucho tiempo y aún hoy prevalecen, si bien sus características y manifestaciones han cambiado 14. El estado de derecho ha sido históricamente débil, y la eficacia del Gobierno en general ha sido baja. Por ejemplo, la calidad general de la gestión de gobierno, según los indicadores mundiales de buen gobierno, es baja en las cinco dimensiones analizadas. Si bien estos datos no son lo 9 Tsikata y Senderowitsch, 2010. 10 PNUD, 2008. 11 Cardoso y Young, 2002; Artana y otros, 2006; Marsteintredet, 2010. 12 Keefer, 2002. 13 Kaufmann y otros, 2012, Kitschelt, 2011. 14 Keefer, Philip & Vlaicu, Razvan, 2005. "Democracy, credibility and clientelism," Policy Research Working Paper Series 3472, The World Bank. 36 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo suficientemente precisos como para sacar conclusiones acerca de los cambios en el tiempo, señalan que, en el mejor de los casos, no hay indicios de mejoras significativas en ninguna de las cinco dimensiones y que, en el peor de los casos, es posible que algunas dimensiones (por ejemplo, eficacia del Gobierno) se hayan deteriorado durante la última década. De las cinco dimensiones, las que muestran niveles particularmente bajos en comparación con el resto de la región de América Latina y el Caribe son: el control de la corrupción y el estado de derecho. Mientras que el cambio observado entre 2006 y 2011 en el control de la corrupción está dentro del margen de error, la caída en el estado de derecho durante el mismo período es estadísticamente significativa. Por el contrario, calidad normativa, estabilidad política y representación y rendición de cuentas permanecen en niveles similares a los de hace una década, si bien son comparativamente menores que los de la región (Gráfica 5). La representación y rendición de cuentas están relativamente cerca del promedio regional, lo que sugiere que la libertad de expresión, de asociación y de prensa no serían los principales obstáculos institucionales que impiden una mejor gestión de gobierno en el país. A pesar de haber logrado una cierta capacidad de recuperación, en relación con el pasado, las instituciones democráticas de la República Dominicana aún afrontan considerables desafíos en materia de buen gobierno y corrupción. Con respecto a la corrupción, diversas fuentes, como los resultados de las mediciones de países proporcionados por el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (TI- CPI), representan una imagen que invita a la reflexión debido a la prevalencia de niveles de corrupción relativamente altos en el país. En 2012, la República Dominicana ocupaba el puesto 118 de 174 países en la clasificación del TI-CPI, a la par de Indonesia, Madagascar, Egipto y Ecuador y por debajo de Guatemala, Etiopía, Níger, Albania y Timor Leste. Las encuestas del Proyecto de Opinión Pública de América Latina 201215 confirman que la percepción de la corrupción entre la población se encuentra entre las más altas de América Latina y que no ha cambiado en los últimos seis años. Alrededor del 22% de los encuestados informó haber sido víctima de la corrupción, y la victimización es especialmente alta entre los hombres más 15 Rosario Espinal y otros, 2012. 37 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo adinerados y de buena educación, probablemente debido al hecho de que este grupo interactúa con mayor frecuencia con las instituciones públicas. 16 GRAFICA 5 Indicadores de buen gobierno en la República Dominicana Control de la corrupción En orden 2011 América Latina Estado de derecho 2011 República Dominicana Calidad normativa 2006 América Latina 2006 República Eficacia del Gobierno Dominicana 2002 América Latina Estabilidad política / Ausencia de violencia 2002 República Dominicana Representación y rendición de cuentas 0 10 20 30 40 50 60 70 Fuente: Indicadores Mundiales de Buen Gobierno (WGI), Banco Mundial De modo similar, los datos del Foro Económico Mundial, representados en la gráfica 6, señalan ciertos problemas clave respecto de la gestión de gobierno en varias dimensiones, como fugas 16 Los indicadores mundiales de buen gobierno son un conjunto de datos de investigación que resumen las opiniones sobre la calidad de la gestión de gobierno proporcionadas por un grupo de encuestados conformado por empresas, ciudadanos y expertos de países industriales y en desarrollo. Estos datos se obtienen de instituciones dedicadas a la realización de encuestas, centros de estudio, organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales y empresas privadas. Los indicadores mundiales de buen gobierno no reflejan las opiniones oficiales del Banco Mundial, sus directores ejecutivos ni los países que representan. El Grupo del Banco Mundial no utiliza los indicadores mundiales de buen gobierno para asignar recursos. Los seis indicadores mundiales de buen gobierno son los siguientes: 1) Representación y rendición de cuentas, que abarca las percepciones relativas a la medida en que los ciudadanos de un país pueden participar en la selección de su Gobierno, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad de prensa. 2) Estabilidad política y ausencia de violencia , que mide las percepciones relativas a la probabilidad de que el Gobierno sea desestabilizado o derrocado a través de medios inconstitucionales o violentos, incluidos el terrorismo y la violencia de origen político. 3) Eficacia del Gobierno, que abarca las percepciones relativas a la calidad de los servicios públicos, la calidad de la administración pública y su grado de independencia respecto de las presiones políticas, la calidad de la elaboración y ejecución de políticas y la credibilidad del compromiso del Gobierno con tales políticas. 4) Calidad normativa, que abarca las percepciones relativas a la capacidad del Gobierno de elaborar y ejecutar políticas y reglamentaciones racionales que permitan y fomenten el desarrollo del sector privado. 5) Estado de derecho, que capta percepciones relativas al grado de confianza de los agentes en las reglas de la sociedad y su nivel de acatamiento, incluidos la calidad del cumplimiento de los contratos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que se cometan delitos y actos de violencia. 6) Control de la corrupción, que abarca las percepciones relativas a la medida en que se ejerce el poder público para el beneficio privado, incluidas las formas de corrupción en pequeña y gran escala, y el control del Estado por minorías selectas e intereses privados. 38 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo presupuestarias y sobornos en las adquisiciones, mientras que otras dimensiones relativas al soborno también representan un desafío, aunque no sean tan graves. Los datos incluidos en la gráfica 6 también sugieren que la frecuencia de los actos de corrupción en la República Dominicana es alta en comparación con el promedio (que ya es alto) de América Latina y de países seleccionados en la región. GRAFICA 6 Frecuencia de los diferentes tipos de soborno y fugas presupuestarias Recaudación impositiva Servicios públicos Licencias comerciales 100% Judicial Adquisiciones Fugas presupuestarias 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% República Jamaica El Salvador Chile América Latina Dominicana Fuente: Foro Económico Mundial, Global Competitivness Report (Informe sobre competitividad mundial), Encuesta de Opinión Ejecutiva, 2011. Puede haber márgenes de error, entre otras cosas, debido a que la muestra, tomada de Kaufmann y otros, 2012, es relativamente pequeña. Según el informe Doing Business 2013, los factores más problemáticos para hacer negocios en la República Dominicana en los últimos cinco años son la corrupción, junto con la “burocracia gubernamental ineficiente�, “la delincuencia y el robo� y “el bajo nivel de educació n de la fuerza laboral� (gráfica 7). 39 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 7 Los factores más problemáticos para hacer negocios 0 5 10 15 20 25 Corrupción Tasas impositivas Bajo nivel de educación de la fuerza laboral Reglamentaciones tributarias Burocracia gubernamental ineficiente Inestabilidad normativa Poca ética de trabajo de la fuerza laboral del país Acceso a financiamiento 2012-2013 Infraestructura insuficiente 2010-2011 Inflación Salud pública deficiente 2008-2009 Delincuencia y robo Normas laborales restrictivas Regulaciones relativas a la moneda extranjera Inestabilidad del Gobierno/golpes de Estado Capacidad de innovación insuficiente Nota:de la lista de los factores anteriores, se les pidió a los encuestados que seleccionaran los cinco factores más problemáticos para la actividad empresarial en su país y que los clasificaran del 1 (más problemático) al 5. Las barras en el gráfico muestran las respuestas ponderadas de acuerdo con sus clasificaciones. Fuente: Doing Business 2013. http://www.doingbusiness.org/. Otras encuestas confirman el considerable impacto que la corrupción tiene sobre la relación entre la sociedad y el Estado. La Encuesta de Empresas (2010) también indica que la “corrupción� es el tercer obstáculo más importante para el clima de inversión de l país, luego de “electricidad� y “tasas impositivas�. El pilar institucional del Global Competitiveness Report 2012-2013 (Informe sobre competitividad mundial 2012-2013) — conformado por dos variables, a saber, instituciones públicas y privadas, con una ponderación en el índice del 75% y del 25% respectivamente— es notablemente bajo (puesto 126 de 144)17. 40 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo La gestión de gobierno deficiente no sólo repercute sobre la competitividad, sino también sobre la prestación de servicios en el país. Durante el período comprendido entre 2006 y 2012, se ha deteriorado el grado de satisfacción de los usuarios de servicios municipales (gráfica 8), como resultado de la poca transparencia en la ejecución del presupuesto en el ámbito municipal, la escasa capacidad de la sociedad civil para exigir que el Gobierno local rinda cuentas de sus acciones, y el clientelismo generalizado. GRAFICA 8 Satisfacción con los servicios municipales 57.7 56.9 48.8 47.5 2006 2008 2010 2012 Fuente: Espinal Rosario, Jana Morgan, Mitchell A. Seligson (2012). En los últimos años se han hecho algunos intentos para cerrar la brecha de confianza entre gobernantes y ciudadanos y para mejorar los niveles de rendición de cuentas, en particular con la aprobación de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública (2004) y la creación de mecanismos para recibir comentarios de los ciudadanos mediante líneas telefónicas específicas, a través de la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (OPTIC). Tal vez las mejoras más tangibles se encuentren en el área de la transparencia presupuestaria, en la cual la República Dominicana ha logrado avances considerables. El puntaje del �ndice de 17 En el índice, las instituciones públicas hacen referencia a los derechos de propiedad, la ética y la corrupción, la influencia indebida, la ineficiencia gubernamental y la seguridad. 41 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Presupuesto Abierto (IPA), desarrollado por la Asociación Internacional de Presupuestos, subió de 14 a 29 puntos en el período comprendido entre 2008 y 2012. Esto también ha sido posible gracias a un diálogo constructivo entre el Ministerio de Hacienda y las organizaciones de la sociedad civil, que permitió la publicación del presupuesto en Internet en un formato muy accesible y fácil de usar. Claramente, el Poder Ejecutivo puede hacer muchas cosas para mejorar la situación actual, aprovechando también los altos niveles de estabilidad política que caracterizan al país y el reciente surgimiento de la demanda de transparencia y rendición de cuentas y el apoyo popular a estas cuestiones. Las señales positivas provenientes de los diálogos entre el sector público y privado en la Iniciativa Dominicana para una Educación de Calidad (IDEC), la creación de un Capítulo de la República Dominicana del Foro para el Crecimiento del Caribe, el Protocolo de Transparencia, la Alianza para el Gobierno Abierto, la intención de unirse a la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas y la participación en la Alianza Global para la Auditoría Social18 muestran una fuerte voluntad política para lograr diálogos más inclusivos y responsables acerca de reformas concretas y una mayor transparencia. OPCIONES DE POL�TICA La sección anterior ha resaltado la compleja situación en las áreas de transparencia y rendición de cuentas que podría mejorar si se le destinara mayor apoyo, así como las oportunidades que presenta el contexto actual para dedicarse a la mejora de la gestión de gobierno. Las experiencias internacionales y las opciones de política disponibles son muchas y podrían beneficiarse del compromiso asumido por el actual Gobierno de llevar adelante un programa decisivo de gestión de gobierno, tal como lo demuestra la firma del “Protocolo de Transparencia� del Presidente electo Danilo Medina. Un ejemplo notable de la mejora en las prácticas de adquisiciones es el caso del sistema de adquisiciones en Panamá. Panamá Compra le permitió al Gobierno ahorrar US$20 millones en combustible solo en 2009, aproximadamente la mitad del presupuesto para combustible de los 18 Global Partnership for Social Accountability 42 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo vehículos gubernamentales. Esto ocasionó una ampliación del programa, que pasó de incluir 70 organismos a 280, y una disminución total del 10% en el consumo. Se emitieron “tarjetas de flota� para comprar gasolina, lo que permitió a la oficina de adquisiciones implementar un sistema para imputar los gastos de combustible de los vehículos oficiales a tarjetas específicas, que registran el consumo, el kilometraje y la distancia de cada vehículo. Los individuos a quienes se les asignaron los automóviles recibieron la tarjeta, lo que aumentó considerablemente la rendición de cuentas (Banco Mundial, 2011). De modo similar, en México, el presupuesto abierto, sumado a las mejoras al sistema de la Auditoría Superior, ha permitido lograr importantes mejoras normativas y ahorros para el Gobierno. Por ejemplo, a partir de la publicación de datos sobre un programa público que apoyaba a los agricultores mexicanos pobres (Procampo), una coalición de agricultores, organizaciones de la sociedad civil, círculos académicos y periodistas, pudo exigir que se aplicara una metodología mejor y más transparente para la elección de sus beneficiarios. Esto llevó a que se excluyera del programa a los individuos que no reunían los requisitos para participar en él19. La apertura hacia una formulación de políticas más transparente y responsable a través de la ampliación del espacio para la supervisión cívica también tiene repercusiones importantes y tangibles. Una evaluación realizada por el Banco Mundial de 130 proyectos viales en 28 países indica que en los que presentan niveles más altos de representación y rendición de cuentas, rehabilitar un metro cuadrado de una carretera de dos carriles cuesta US$7 menos que en los países con niveles bajos de representación y rendición de cuentas. Los datos de 130 proyectos viales financiados por el Banco Mundial en 24 países indican que en los que tienen puntuaciones por debajo del promedio mundial en representación y rendición de cuentas, los costos son un 46% superiores a los previstos, mientras que en los países con representación y 19 La función del Auditor General (AG) fue crucial para recuperar los fondos: el AG descubrió que más de 550 funcionarios del Ministerio estaban en la lista de receptores y les pidió que devolvieran alrededor de US$400 000 que habían recibido en 2009, y también que 18 023 productores estaban en la lista de receptores con más de un número de identificación, y que 323 026 19 beneficiarios eran mayores de 75 años, que es una cifra muy dudosa para ese rango de edad en las zonas rurales . Lamentablemente, si bien el Gobierno ha iniciado algunos cambios en el diseño de las políticas luego de la demanda popular de mayor transparencia y rendición de cuentas, no ha completado la reforma del programa; por ejemplo, aún no se han divulgado los nombres de los receptores individuales, lo cual limita la supervisión cívica efectiva; y ha tenido una menor eficacia en la resolución de los problemas estructurales en el funcionamiento de las instituciones de rendición de cuentas en México. 43 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo rendición de cuentas por encima del promedio, son un 18% superiores a los previstos (Kenny, 2011). Dentro del contexto actual, se propone para su posterior análisis un programa de cinco recomendaciones para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación en el país: Mejorar la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública. Esta Ley contiene defectos importantes relativos a las prácticas legislativas internacionales en el área.20 En particular, la experiencia demuestra que las iniciativas para crear un organismo independiente y con autoridad —con la función y la capacidad de hacer cumplir el derecho de acceder a la información— están completamente justificadas, dada la falta comprobada de facultad legal e incentivos políticos para la aplicación total de este derecho. Si bien es un logro de la década anterior digno de reconocimiento, la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública de la República Dominicana requiere reformas significativas para facilitar y por consiguiente garantizar que los dominicanos accedan plenamente a este derecho. Seguir fortaleciendo los mecanismos de control. Según los informes de 2010 y 2012 del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA), la función de auditoría (tanto interna como externa) sigue siendo un eslabón relativamente débil dentro del ciclo presupuestario. A pesar de que la Cámara de Cuentas (organismo superior de auditoría) ha realizado enormes esfuerzos para incrementar la cantidad de informes de auditoría y mejorar la calidad de estos, aún no tiene la capacidad operacional suficiente para cumplir su función 20 Según la opinión de expertos internacionales, la aplicación de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública podría mejorarse para alcanzar los estándares internacionales (Guerrero y Sepúlveda, 2012). En particular, la actual Ley General de Libre Acceso a la Información Pública requiere que los solicitantes definan su condición y justifiquen por qué solicitan la información (Artículo 7). Aunque la reglamentación de la Ley procure atenuar esto aclarando que la justificación simplemente puede indicar que “el solicitante tiene interés en la información solicitada" ( artículo 15), en realidad, la autoridad tiene la facultad para denegar las solicitudes de acceso sobre la base de que la condición y justificación del solicitante son insuficientes. Finalmente, si bien la Ley establece que la información es gratuita, también reconoce que se aplican costos para su recuperación y para la gestión de la solicitud cuando se indican motivos relacionados con los fines de lucro (un concepto sumamente subjetivo). Para evitar que los costos sean excesivos, la Ley prevé apelaciones y considera “grave� la falta de respuesta de forma oportuna. Sin embargo, no establece un procedimiento efectivo para el seguimiento o las sanciones ni tampoco establece un garante u organismo gubernamental para garantizar el derecho del acceso a la información. La Ley estipula que si se rechaza una solicitud, se puede realizar una apelación a la máxima autoridad de cada institución, que tomará una decisión acerca de la información. Luego de esto, se puede apelar ante la Cámara Contencioso Administrativa. 44 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo auditora de manera oportuna. El papel de la Contraloría General tal vez podría limitarse a la función de auditoría, dejando de lado la de evaluación previa que desempeña actualmente. Introducir la plena transparencia presupuestaria a nivel nacional y municipal, lo que incluye la implementación de la Cuenta Única del Tesoro. Los avances hacia la apertura del presupuesto han sido notables, aunque todavía hay áreas que deben mejorarse. El portal de Internet del presupuesto (Portal del Ciudadano) debe continuar publicando información sobre las instituciones descentralizadas, las entidades semipúblicas, las empresas estatales y los municipios, lo que significa que es necesario expandir el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) a todos los sectores de la administración pública. Siempre que fuera posible, también debería permitir realizar comparaciones entre distintos años y mejorar los detalles y la presentación de los ingresos. En la nota de política referida a la gestión de las finanzas públicas también se incluye un análisis al respecto. En los niveles descentralizados, podría buscarse mayor transparencia en el proceso de elaboración participativa del presupuesto municipal, fortaleciendo la transparencia en la participación de la sociedad civil y mejorando la capacidad técnica del personal municipal en la promoción de mayor transparencia. El Banco Mundial elaboró en la República Dominicana una metodología para evaluar la calidad de la elaboración participativa del presupuesto y una metodología para crear un �ndice de Presupuesto Municipal Abierto, que tanto las autoridades locales como la sociedad civil pueden utilizar como herramientas para mejorar los sistemas locales de rendición de cuentas. Mejorar los sistemas de comunicación con los ciudadanos y los datos gubernamentales abiertos. Las líneas telefónicas específicas (311 y *462) instaladas en la OPTIC para resolver las reclamaciones constituyen mecanismos muy importantes. Para mejorar la rendición de cuentas de las instituciones estatales, se podría publicar esta enorme cantidad de información. Esto permitiría diseñar políticas mejor fundamentadas y mejorar la prestación del servicio, ya que se fortalecería la relación entre el sector público y la sociedad. En la nota de política referida a la demanda de una buena gestión de gobierno, se incluyen más indicaciones sobre cómo proceder con este programa de mecanismos para resolver las reclamaciones. Cabe destacar que los beneficios de un Gobierno y datos abiertos serán mayores si existe una sociedad civil 45 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo con una sólida capacidad de supervisión. Fomentar la creación de comisiones de veeduría ciudadana y organismos de consulta para que verifiquen el desempeño del Gobierno es un paso importante, que debe respaldarse desde el punto de vista técnico. Preparar la candidatura para incorporarse a la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI). A través de la EITI se publicarán los pagos que las empresas realicen a los Gobiernos y los pagos que las empresas reciban de los Gobiernos. En vista del papel cada vez más importante del sector minero en el país y de su contribución a los recursos financieros estatales, el Gobierno ha firmado una carta de intención para unirse a la EITI en junio de 2012. Esta intención debería concretarse ahora en la ejecución de los pasos del plan de acción, que comienza con la designación de un coordinador del Gobierno —posiblemente un funcionario del Ministerio de Hacienda—, lo que a su vez llevaría a la preparación del expediente de la candidatura para unirse a la iniciativa. CONCLUSIONES En resumen, las reformas normativas requieren una combinación de recursos técnicos, recursos financieros y voluntad política. Sin embargo, la parte práctica de las reformas relativas a la gestión de gobierno con frecuencia presenta desafíos adicionales: cuando los reformistas afrontan fuertes intereses creados, es necesario ir más allá de esta combinación tradicional e involucrar a la sociedad para promover una coalición social sólida en favor del cambio. Las experiencias dominicanas previas y en curso, como la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC), la Iniciativa Dominicana para una Educación de Calidad (IDEC) y el Capítulo de la República Dominicana del Foro para el Crecimiento del Caribe (CGF), han demostrado que puede resultar útil para las reformas la conformación de una coalición sólida y de base amplia de actores que unen sus intereses, generan confianza mutua, mejoran su capital social y logran consenso en torno al proceso de la reforma. Lograr que la rendición de cuentas en la República Dominicana sea un proceso habitual puede ser difícil pero no imposible, siempre que los diferentes sectores de la sociedad tengan la 46 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo oportunidad de participar de un diálogo constructivo y orientado a las acciones concretas, en el que se puedan afrontar las problemáticas de la gestión de gobierno desde una perspectiva holística, abriendo la mayor cantidad posible de canales de comunicación entre el Gobierno, la sociedad civil y el sector privado. La República Dominicana ya ha firmado una carta de intención para unirse a la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas, es miembro de la Alianza Global para la Auditoría Social del Banco Mundial y forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto. Este es un marco muy propicio para la conformación de un programa de gestión de gobierno más amplio y profundo que ofrezca oportunidades para generar cambios grandes y pequeños, en el contexto de una estabilidad política sólida y un compromiso claro de impulsar el avance de este programa. 47 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAFIA Ardanaz, Martin, Carlos Scartascini and Mariano Tommasi, 2010. “Political Institutions, Policymaking, and Economic Policy in Latin America�. IDB Working Paper Series, No. 158, IDB: Washington DC. Artana Daniel, Auguste Sebastian, Bour Juan Luis, Navajas Fernando, Panadeiros Monica, Rolando M. Guzman, 2006. “El gasto público en la Republica Dominicana�. RE2-06-011, Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, IDB: Washington DC. Brea Ramonina, Isisi Duarte, Mitchell Seligson, 2005. “Resultados de la IV Encuesta Nacional de Cultura Politica y Democracia (Demos 2004)�. 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LA SOCIEDAD CIVIL Y LA DEMANDA DE UNA BUENA GESTIÓN DE 21 GOBIERNO En esta nota, se presenta un informe de situación sobre la posición actual de la República Dominicana con respecto a los aspectos de la gestión de gobierno relacionados con la demanda (ciudadanos - usuarios), se establecen opciones basadas en la experiencia internacional en cuanto al fortalecimiento de la participación ciudadana y se revelan los beneficios que se derivarán a partir de la inversión en nuevos avances en este ámbito. Se puede leer junto con la nota relacionada, “Oportunidades y desafíos de la gestión de gobierno: mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en la RD� (nota inmediata anterior), que cubre otros factores que inciden en la gestión de gobierno. INTRODUCCIÓN En la República Dominicana, el crecimiento económico del pasado no se tradujo en una mejora de la prestación de servicios públicos, o en una reducción sustancial de la desigualdad. Un estudiante promedio de la República Dominicana tiene un menor desempeño en exámenes escolares en comparación con estudiantes de otros países con niveles similares de educación. El sector de la electricidad ha experimentado mejoras en los últimos años (en cuanto a la reducción de pérdidas no contabilizadas, por ejemplo), pero el progreso es frágil y se encuentra en riesgo de retroceso, con déficits continuos y desafíos en materia de reglamentaciones y adquisiciones transparentes. Dado que los servicios públicos de mala calidad afectan de manera 21 Esta nota fue elaborada por Sarah Keener, del grupo de Desarrollo Social del Banco Mundial. 50 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo más que proporcional a los pobres, esto representa un obstáculo clave para lograr la prosperidad compartida. Si bien las razones de este fenómeno son complejas, y se abordan en un contexto más amplio en la nota complementaria sobre la gestión de gobierno22, la presente nota sobre políticas se centra en la función que la participación ciudadana puede ejercer y ha ejercido para hacer converger los incentivos a fin de que los funcionarios públicos sean, una vez más, responsables de su desempeño ante los ciudadanos de la República Dominicana. El éxito de la rendición de cuentas, la calidad de servicio y la prosperidad compartida : los beneficios de mejorar la participación ciudadana con respecto al seguimiento de los servicios públicos y la supervisión del presupuesto son tangibles. Los ingresos per cápita y la buena gestión de gobierno tienen una sólida correlación positiva, y las pruebas empíricas indican que los mecanismos de participación y control social pueden desempeñar una función fundamental para mejorar la calidad de la gestión de gobierno (Kaufmann y Kraay, 2002). En Uganda, las tarjetas de calificación de los ciudadanos crearon incentivos para un mejor desempeño a nivel de establecimientos sanitarios y originaron una reducción del 33% de la mortalidad infantil en un año y un aumento del 68% en las consultas de planificación familiar, en gran medida porque existía una mayor probabilidad de que los ciudadanos asistan al centro de salud ya que el personal se encontraba presente para escuchar sus necesidades (Bjorkman, Reinikka y Svensson, 2006). En Brasil, la participación de los ciudadanos en el proceso de presupuesto participativo municipal originó mayores avances en cuanto a la reducción de la pobreza de los más pobres (un aumento de 73% en los municipios que aplican el presupuesto participativo) y el avance de 33% en el acceso universal al agua provista por el municipio en las ciudades donde se aplica el presupuesto participativo23. Esto indica la relación que existe entre la participación de los ciudadanos como socios activos y la prosperidad compartida. 22 “Desafíos y oportunidades para la mejora en la transparencia y rendición de cuentas del Estado �. 23 .Datos sobre 5507 municipios brasileños en los que se establece una comparación entre los municipios que adoptaron la presupuestación participativa y los que no lo hicieron, además de un control de las condiciones, el sesgo de selección y la heterogeneidad (Aslop y otros, 2002). 51 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo DIAGNÓSTICO Algunos de los síntomas a largo plazo de las fallas en la rendición de cuentas en la República Dominicana (y otros países similares) afectan a la calidad en la prestación de servicios en general. Incluyen altos niveles de ausentismo de los docentes (ya que estos o los directores de escuela se sienten más responsables ante los políticos que los nombraron que ante los alumnos o padres); baja calidad de los servicios municipales, debido a que los residentes locales no ejercen presión para lograr una prestación eficiente de los servicios o de la inversión, y pagan pocos impuestos; y en general la mala calidad de los servicios públicos, como el agua y la electricidad, junto con bajos niveles de pago y una creciente dependencia de fuentes privadas alternativas. En este contexto, por lo general, los ciudadanos tienen bajas expectativas sobre el Gobierno. Las organizaciones de la sociedad civil se ven en la tesitura de elegir entre promocionar los bienes públicos o mantener buenas relaciones con los ministerios, que, muchas veces, son sus contrapartes y que proporcionan el financiamiento y su marco de operaciones. Con el tiempo, estas fallas en la rendición de cuentas pueden perjudicar la competitividad de un país y contribuir a los altos niveles de corrupción. En el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-16 de la República Dominicana se reconocen algunos desafíos en relación con la prestación de los servicios públicos y se adoptan técnicas de gestión pública que acercan al Gobierno y los ciudadanos, entre otras, la presupuestación basada en los resultados, la rendición de cuentas conforme a parámetros de prestación de servicios, el sistema de gobierno electrónico para brindar transparencia, y la interacción más estrecha con los ciudadanos. Además, durante los últimos años, el Gobierno dominicano ha tomado medidas para aumentar su compromiso con la sociedad civil, que incluyen la incorporación de tarjetas de calificación comunitarias para transferencias monetarias condicionadas y, en particular, la introducción de la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC). Esta iniciativa reunió al Gobierno, el sector privado y la sociedad civil para elaborar un conjunto de medidas específicas a fin de mejorar la gestión de gobierno y reducir la corrupción. Se reconoció a nivel internacional como un buen ejemplo, en parte, porque condujo al establecimiento de un sistema de auditoría social para 52 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo controlar la aplicación de 30 recomendaciones, que incluyó una evaluación independiente y pública de los avances en implementación gubernamental de las mismas. Se tomaron medidas para difundir ampliamente la información sobre la IPAC entre los jóvenes y para aumentar la capacidad de estos de utilizar las redes sociales y la tecnología de la información para promover una mejor gestión de gobierno. El diagnóstico que sigue a continuación indica la posición actual de la República Dominicana con respecto a tres elementos fundamentales para convertir los fracasos de la rendición de cuentas en éxitos: a) la facilitación del acceso a la información por parte del Gobierno, por ejemplo, con respecto a la calidad de los servicios públicos y los presupuestos locales y nacionales; b) una sociedad civil comprometida y capaz,24 facultada para actuar en nombre de los intereses colectivos y con intereses que se encuentran en consonancia con la mejora de los servicios públicos; y c) la acción del Gobierno para sancionar la impunidad frente a la corrupción y su liderazgo para cambiar la cultura y la orientación hacia cliente entre los trabajadores gubernamentales y los proveedores de servicios que trabajan en contacto directo con los usuarios. 1. Acceso a la información sobre presupuestos y servicios En los últimos seis años, la República Dominicana ha avanzado en cuanto a la apertura de su proceso presupuestario nacional mediante la implementación de un portal web sobre presupuestos, una recomendación específica de la IPAC, y el aumento de los debates sobre presupuestos. El índice de 2012 elaborado por la Asociación Internacional de Presupuestos indica que el país se ubica por encima de la categoría más baja de países que proporcionan información escasa o ningún tipo de información, hacia el segundo grupo más bajo de países que proporcionan información mínima. 24 Además de las organizaciones no gubernamentales, la sociedad civil incluye las organizaciones religiosas, los grupos comunitarios, los sindicatos, las universidades, los centros de investigación y las organizaciones representativas del sector privado, entre otros. 53 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo TABLA 3 República Dominicana: Puntaje del índice de presupuesto abierto (sobre 100) Año Puntaje 2008 12 2010 14 2012 29 Fuente: Encuesta sobre presupuesto abierto de la Asociación Internacional de Presupuestos, 2012. A pesar de este avance, existe un margen considerable para mejorar la participación ciudadana en el proceso presupuestario y la integralidad de la divulgación pública de información, ya que el país sigue rezagado respecto de otros en la región (gráfica 9). GRAFICA 9 Encuesta sobre presupuesto abierto 2012 (de un máximo de 100) Trinidad and Tobago Nicaragua Mexico Honduras Guatemala El Salvador Dominican Republic Costa Rica 0 10 20 30 40 50 60 70 Fuente: Encuesta sobre presupuesto abierto de la Asociación Internacional de Presupuestos, 2012. La sociedad civil también tiene el derecho de solicitar información en caso de que no se haya proporcionado en forma automática, conforme a la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública de 2004. Sin embargo, dicha ley requiere que los solicitantes definan su situación y justifiquen su solicitud de información (artículo 7) y, en la práctica, la autoridad tiene la facultad de rechazar las solicitudes sobre la base de que la situación y la justificación del solicitante sean insuficientes. Por lo tanto, sigue existiendo una brecha en la aplicación de la 54 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo ley, en particular entre los funcionarios que trabajan en contacto directo con los clientes, por ejemplo en las oficinas de acceso a la información pública locales (gráfica 10). Esto señala la importancia de otorgar el respaldo adecuado al nuevo órgano de ejecución, la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental, creada por el decreto 486/12, el 21 de agosto de 2012, en virtud de la Ley de acceso a la información, así como también la necesidad de liderazgo e indicaciones correctas de los funcionarios superiores en relación a sus equipos de trabajo, nacionales y locales. GRAFICA 10 Obstáculos para acceder a información pública Costo elevado Falta de 4% mecanismos Miedo a legales proporcionar 7% información por temor al mal uso Falta de 18% mecanismos de diseminación/ socialización 6% Imposibilidad de obligar a los funcionarios 14% Falta de motivación de los Falta de funcionarios conocimiento de públicos los funcionarios 29% públicos 22% Fuente Encuestas a OSC, 2012, Programa Alianza estratégica para la transparencia, rendición de cuentas y gobernabilidad World Bank-USAID 2. La función de la sociedad civil Los ciudadanos y las organizaciones que los representan pueden desempeñar una función activa en la promoción de los servicios públicos, o participar directamente con los proveedores de servicios para controlar la calidad de estos o los presupuestos, con el fin de “acortar�, así, el 55 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo camino de la rendición de cuentas y, finalmente, contribuir a la mejora de los servicios y la eficacia presupuestaria. La República Dominicana cuenta con un marco legal propicio para la auditoría social (Ley No 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana), que incluye la auditoría social entre los cuatro elementos del Sistema Nacional de Control y Auditoría, junto con los mecanismos externos, internos y legislativos de auditoría y control25. A pesar de dicho marco, no existe una tradición arraigada de auditoría social y, en la práctica, esta supervisión ciudadana resulta relativamente poco común. Esto señala la paradoja de la vida civil en la República Dominicana, que se caracteriza por un alto nivel de activismo político vinculado con el sistema de partidos políticos, pero bajos niveles de participación en la promoción de los bienes públicos. Según el Barómetro de las Américas más reciente (2012), el 32% de la población encuestada confirmó haber tratado de convencer a otra persona para votar por un candidato en particular, lo que posiciona al país como el segundo más alto de América después de los Estados Unidos. Las prácticas clientelistas continúan; tanto en 2010 como en 2012 un 14% de la población que informó que, con frecuencia, les ofrecían favores o servicios a cambio de brindar su apoyo a un candidato en particular. Tanto en 2012 como en 2010, un alto porcentaje (alrededor del 24%) de los ciudadanos declaró que les habían ofrecido favores al menos una vez, y se observa un mayor porcentaje entre varones de extracto socioeconómico alto26. A nivel comunitario y local, es bastante común que exista una superposición entre las asociaciones cívicas, los partidos o lealtades políticas, y las redes clientelistas (por ejemplo, entre algunas juntas de vecinos). Por ende, algunas formas de participación ciudadana representativa pueden traducirse como la promoción de beneficios para grupos políticos específicos en lugar de la promoción de bienes públicos en general. Además, a nivel comunitario, existe un vacío de información para los ciudadanos comunes, que tienen poco conocimiento sobre los procesos públicos o sobre su posible función y derechos. 25 La ley requiere que la Cámara de Cuentas ponga a disposición del público toda la información solicitada para garantizar el conocimiento público de las acciones del Gobierno. 26 Barómetro de la Américas, 2012. 56 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Con el tiempo, las organizaciones de la sociedad civil de la República Dominicana se han convertido en agentes importantes para cubrir las brechas existentes en la prestación de los servicios básicos, particularmente en las redes de protección social, la salud y la educación; el 38% de las organizaciones de la sociedad civil mencionó a la Presidencia como ministerio contraparte (donde se anclan las redes de protección social), seguido por 23% en educación y 12% en salud27. Esta función en la prestación de servicios a menudo prevalece y conlleva una menor percepción de riesgos que la participación en el control de los servicios del Gobierno o la realización de auditorías sociales. Sin embargo, la sociedad civil dominicana no es homogénea ni estática. Mientras que el nivel de confianza de los ciudadanos en las organizaciones de la sociedad civil generalmente es bajo, el nivel de confianza en la Iglesia para representar sus intereses es alto, con un 36% de la población que elige a esta institución para luchar contra la corrupción, frente a solo el 5% que elige a las organizaciones de la sociedad civil. Además, según la encuesta del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) más reciente, existen mayores probabilidades de que los dominicanos hayan participado en protestas en 2012 (8%) que en 2010, lo que denota un leve aumento en el activismo cívico, que posiblemente derive del movimiento por la educación conocido como “Coalición por el 4%�. Otros progresos aislados incluyen la creación del Observatorio de Políticas Sociales, de la sociedad civil, por parte del centro Juan Montalvo. El observatorio ha participado en el análisis y debate público del presupuesto, así como también en la elaboración de materiales sencillos de capacitación presupuestaria para las comunidades de base. Las comisiones de auditoría social se crearon en las zonas donde la sociedad civil estaba capacitada para el acceso a la información, y la organización Participación Ciudadana, el capítulo local de Transparencia Internacional, ha controlado la aplicación de la ley de acceso a la información en forma anual. Han surgido otras organizaciones de la sociedad civil con importancia en lo relativo a la responsabilidad social a nivel nacional, pero aún existe un largo camino por recorrer antes de que estas prácticas se amplíen o se conviertan en algo común. 27 Tejada, Milton. 2011. Impacto socioeconómico de las asociaciones sin fines de lucro en la República Dominicana. Alianza ONG. 57 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Sociedad civil y auditoría social a nivel comunitario. Según una encuesta reciente hecha por las organizaciones de la sociedad civil, a nivel municipal la mayoría de los encuestados describió los desafíos para brindar su opinión como ciudadanos. Como resulta muy difícil tener acceso a los funcionarios, los ciudadanos buscan a alguien que ya haya establecido una relación con el funcionario en cuestión, para lograr tener acceso y ser escuchados. Sin ese tipo de conexión, es muy difícil establecer una relación. Estas condiciones dan preferencia a las inclinaciones políticas de los gobernantes a expensas de los intereses de la comunidad y, según los entrevistados, “debilitan la posibilidad de que haya personas que se ocupen de la comunidad antes de ocuparse de sus padrinos políticos�. 3. Acción del Gobierno: Sanciones, incentivos y liderazgo De 2010 a 2012, el liderazgo del Gobierno dominicano en la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC) brindó una importante oportunidad de participación de la sociedad civil en relación con las reformas políticas fundamentales. La aceptación del control independiente de los avances por parte del Observatorio Ciudadano de la IPAC, causó un efecto positivo con el que se evidenció que este proceso de coalición era diferente de los del pasado, y que era fundamental para obtener la participación de la sociedad civil. Se realizaron avances con respecto a la publicación del presupuesto en línea y acuerdos para lograr la Cuenta Única del Tesoro (CUT). A nivel sectorial, también hubo signos de avance. Se implementaron tarjetas de calificación comunitaria para las redes de protección social a fin de integrar mejor las opiniones de los clientes. Además, la empresa de distribución de electricidad redujo las pérdidas en las zonas en rehabilitación, relacionó la evaluación de desempeño con las encuestas de satisfacción de los consumidores, firmó pactos sociales con los consumidores y, en una de las empresas de distribución, se introdujo un nuevo e innovador sistema de control de la calidad del servicio y la reducción de la corrupción a través de devoluciones de llamadas a los consumidores de manera independiente. Los desafíos en términos de consolidación y mantenimiento del ritmo de la reforma continúan. En particular, la capacidad del sistema judicial para exigir sanciones contra quienes incurren en prácticas de corrupción, resultará fundamental para mantener la credibilidad del compromiso 58 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo con el proceso de reforma. También será necesario el respaldo continuo y pertinente a las entidades fiscalizadoras superiores y los sistemas de prevención, además de un mayor enfoque en las evaluaciones del servicio público basadas en los resultados. OPCIONES DE POL�TICA De cara al futuro: opciones hacia una mayor rendición de cuentas en sentido descendente Si el Gobierno dominicano opta por continuar con el rumbo actual de creciente participación de la sociedad civil y apertura de los presupuestos y los servicios del Gobierno a una mayor supervisión, probablemente siga disfrutando de las mejoras en las clasificaciones internacionales que se han visto en los últimos años. A continuación, se describen algunas de las opciones y posibles áreas prioritarias para consolidar y profundizar estas reformas. Mejoras continuas de la participación pública en los presupuestos y en el debate posterior a la IPAC y la política nacional sectorial. El Gobierno puede y ha establecido un compromiso importante para mantener el impulso generado por el proceso de la IPAC, seguir con las reformas iniciadas en virtud de dicha iniciativa, y continuar comprometiendo a los ciudadanos como socios en el control de algunas de las reformas fundamentales de la IPAC relacionadas con un gobierno abierto. Los próximos pasos en la profundización de las reformas relativas a los presupuestos podrían incluir: la mejora de la integralidad de la información presupuestaria en las distintas etapas (ejecución, auditoría); la publicación de las transferencias intergubernamentales y los datos sobre las deudas; la publicación y prueba de una versión del presupuesto ciudadano de más fácil acceso, así como también un informe de mitad de período sobre el presupuesto; la garantía de que el Portal Ciudadano se actualice de manera regular y brinde más oportunidades para el debate y el análisis público de los presupuestos sectoriales específicos, en especial, en sectores como la educación y la electricidad (a través de consultas formales con y en la Legislatura, por ejemplo). En cuanto a las reformas de la política sectorial, los procesos de coalición sectorial, como la Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad y posiblemente otros procesos de coalición 59 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo en sectores con desafíos importantes (como la electricidad), podrán contribuir a las deliberaciones participativas sobre políticas y a una mayor rendición de cuentas en sentido descendente. Ampliación de las vías para el control de terceros generado por los ciudadanos en distintos sectores. Un segundo elemento clave para mejorar los aspectos de la gestión de gobierno relacionados con la demanda en la República Dominicana será la ampliación de las oportunidades para el control directo y la recepción de opiniones de los usuarios sobre la prestación de los servicios a nivel sectorial, utilizando las opciones ofrecidas a través de teléfonos móviles y las tecnologías de información y comunicación, mediante los cuales se puede tener un mejor contacto con los ciudadanos con respecto a temas de calidad de servicios, y también respaldando las medidas para mejorar el acceso a la información de los funcionarios públicos en la práctica. Por ejemplo, mediante el control de las charlas en Twitter, la empresa distribuidora de electricidad Ede Este pudo reducir en forma sustancial el tiempo de respuesta a las quejas de los clientes, y la atención de los proveedores de servicios tiende a reorientarse hacia los usuarios/clientes cuando la opinión de estos es pública. Asimismo, la República Dominicana, a través de la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (OPTIC), ha establecido mecanismos para recopilar la opinión de los ciudadanos (con líneas telefónicas *311 que actualmente reciben millones de llamadas telefónicas cada año y centros de atención telefónica ya establecidos). Una oportunidad clave será lograr la apertura de este proceso, mediante la categorización de los datos por tipo de queja, la clasificación de estos según la instalación y la publicación. Esto promoverá la rendición de cuentas y, a su vez, fomentará la confianza en la capacidad del Gobierno para reflejar los puntos de vista de todos los ciudadanos, lo cual resultará coherente con las tendencias regionales en ciudades como Bogotá, donde se acaban de lanzar plataformas públicas al estilo *311 en ese sentido. En relación con el proceso de la Iniciativa Dominicana por una Educación de Calidad, los alumnos podrían estar involucrados en el control y la generación electrónica de informes sobre aspectos de la educación, como las horas de clase o la entrega de textos 60 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo escolares. Si bien la sociedad civil puede lanzar muchas de estas iniciativas, también será importante para el Gobierno facilitar el acceso y señalar que las opiniones obtenidas a partir de dichas iniciativas serán consideradas por los funcionarios gubernamentales de mayor rango al momento de evaluar el desempeño de los proveedores de servicios que trabajan en contacto directo con los clientes. Mejora de la comunicación para los funcionarios que trabajan en contacto directo con los clientes y los ciudadanos sobre las normas de servicio por sector, y la ley de acceso a la información. El hecho de solicitar más opiniones de los usuarios tiene que ir de la mano con la articulación de las normas de servicio para cada sector, a fin de garantizar que la expectativa pública esté en consonancia con los recursos. En ese mismo sentido, los proveedores gubernamentales que trabajan en contacto directo con los clientes se beneficiarán de la capacitación sobre la ley de acceso a la información, y los ministerios sectoriales desempeñarán una función clave al señalar a su personal la importancia de responder a las solicitudes de los ciudadanos en virtud de dicha ley. Mejora de la rendición de cuentas en sentido descendente y la transparencia a nivel municipal. Dado que los Gobiernos municipales son los más cercanos a la comunidad, el Gobierno Nacional puede considerar el respaldo a las medidas destinadas a mejorar la inclusión y la transparencia del presupuesto y los procesos de planificación municipales, y a incorporar la Cámara de Cuentas y otros organismos de supervisión política, ya que está claramente previsto por la ley y el marco legal resulta favorable. Esto incluirá información más transparente, no sólo con respecto a la ejecución del presupuesto municipal, sino también en cuanto a las transferencias presupuestarias y la aplicación de sanciones según corresponda. Durante el año 2012, en virtud de un programa piloto, se capacitó a la sociedad civil en diversas áreas sobre la evaluación de la calidad del proceso de presupuesto participativo municipal (PPM) en materia de transparencia y participación, y el Observatorio de Políticas Sociales publicó una evaluación de la transparencia presupuestaria de diferentes municipios. Sigue en curso un programa piloto 61 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo en Jarabacoa sobre el uso de mensajes de texto para ampliar la cantidad de ciudadanos notificados acerca de las reuniones sobre PPM, para solicitar votos para diferentes obras públicas, y para actualizar a los ciudadanos sobre los hitos en la ejecución de obras públicas. Dicho programa piloto debe evaluarse según su potencial para mejorar la inclusión y la transparencia del proceso de PPM. Un mecanismo mediante el cual se puedan recopilar y publicar las opiniones de grandes grupos de clientes/beneficiarios finales (por ejemplo, mediante las tecnologías de información y comunicación) puede facilitar la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para representar los intereses cívicos y minimizar el hecho de que grupos específicos capten los procesos de participación a nivel local. Por último, existe el riesgo de que las organizaciones de la sociedad civil tomen distancia con respecto a la colaboración con el Gobierno si perciben una falta de compromiso para llevar adelante las sanciones para quienes incurran en prácticas corruptas. Para asegurarse que esto no ocurra, se requieren fondos adecuados para las entidades fiscalizadoras superiores y mejoras en el funcionamiento del sistema judicial que permitan la imposición de sanciones eficaces contra dicha impunidad. CONCLUSIONES La República Dominicana ha adoptado medidas importantes para hacer participar a los ciudadanos y crear incentivos con el fin de desplazar la rendición de cuentas en un sentido descendente, que incluyen el proceso de la IPAC y las reformas sectoriales. Puede continuar en este camino mediante una mayor apertura de los procesos presupuestarios, la ampliación de los canales de control ciudadano, la creación de incentivos de desempeño y el fomento de la capacidad de apoyo de los funcionarios que atienden al público para que sean más accesibles y se orienten al ciudadano, y el fortalecimiento de las sanciones. Mientras que las opciones mencionadas anteriormente se centran en las intervenciones del Estado dominicano, la sociedad civil también tendrá que mejorar su propia capacidad para controlar y analizar los presupuestos y servicios, para participar de manera productiva y contribuir a encontrar 62 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo soluciones a los desafíos relacionados con la prestación de servicios, y para recopilar opiniones transparentes de los clientes/beneficiarios finales. No se puede subestimar el liderazgo del Gobierno en la creación del espacio para dicho control y en el hecho de señalar a los funcionarios que trabajan en contacto directo con la población, la importancia de rendir cuentas a los ciudadanos-clientes. 63 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A Aslop y otros. 2002. Empowerment in Practice. Banco Mundial. Bjorkman, Reinikka y Svensson. 2006. Documento de seminario n º 749. Instituto de Economía Internacional, Universidad de Estocolmo. Devarajan, Shantayanan, Khemani, Stuti y Walton, Michael, 2011. "Civil society, public action and accountability in Africa," Policy Research Working Paper Series 5733, The World Bank. Espinal Rosario, Jana Morgan, Mitchell A. Seligson. 2012. Cultura política de la democracia en República Dominicana y en las Américas, 2012: Hacia la igualdad de oportunidades . Universidad de Vanderbilt, Proyecto de Opinión Pública de América Latina, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional: Santo Domingo. Guerrero, Juan Pablo, Mayli Sepulveda. 2012. “A Study of Civil Society’s Capacity in Social Accountability in the Dominican Republic� (Estudio sobre la capacidad de la sociedad civil en la responsabilidad social en la República Dominicana). Informe final. Febrero de 2012.Asociación Estratégica para la Transparencia, la Responsabilidad Social y la Reforma de la Gestión de Gobierno entre la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y el Banco Mundial. Documento inédito. Kaufmann y A. Kraay. Otoño de 2002. “Growth Without Governance�, en Economia, volumen 3, número 1. Morgan, Espinal, y Seligson. 2010. Véase también Guerzovich (2011). PE, p3. Tejada, Milton. 2011. Impacto socioeconómico de las asociaciones sin fines de lucro en la República Dominicana. Alianza ONG. 64 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo II. DESARROLLO ECONÓMICO Y COMPETITIVIDAD 65 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 1. LAS TECNOLOG�AS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN COMO CATALIZADOR DE LA INCLUSIÓN, LA TRANSPARENCIA Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO28 INTRODUCCIÓN La República Dominicana ha reconocido el papel fundamental de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) como factor determinante para la creación de una sociedad de la información inclusiva y equitativa. Una temprana competencia y liberalización del sector dieron sus frutos durante la última década y, en la actualidad, el país tiene una penetración de servicios de telefonía móvil e Internet relativamente alta. Sin embargo, nuevos retos en materia de regulación emergen con la consolidación del mercado de telefonía móvil y las barreras que éste puede presentar para un mayor crecimiento. El país aún no brinda una cobertura de telefonía móvil al 100% de la población, y dado que la banda ancha se ha convertido en un servicio esencial para el desarrollo económico, la falta de acceso a los principales servicios de telecomunicaciones puede aumentar la brecha económica entre las regiones del país. El Gobierno de la República Dominicana reconoce la importancia de las TIC como motor de crecimiento económico y social. La estrategia nacional de TIC, denominada “e-Dominicana�, enfatiza la función de las TIC como factor decisivo para una sociedad de la información inclusiva y equitativa. En 2011, la República Dominicana se unió a la alianza para el Gobierno abierto y 28 Esta nota ha sido elaborada por Doyle Gallegos, Arturo Muente-Kunigami, Junko Narimatsu, Pau PuigGabarro y Eva Clemente Miranda, del grupo de Tecnologías de la Información del Banco Mundial. 66 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo puso en marcha un plan de acción que incluye 25 acciones específicas destinadas a una gestión de gobierno más transparente y responsable a través de las TIC. Sin embargo, aún queda trabajo por hacer para aprovechar plenamente el potencial de las TIC. Se necesita un mercado de telecomunicaciones más abierto y competitivo para mejorar el acceso a una banda ancha asequible. El país requiere un entorno propicio para que se establezcan industrias del sector de las TIC, y se necesita coordinación entre las diferentes entidades gubernamentales para mejorar la ejecución y la prestación de los servicios de Gobierno electrónico. Por último, el país necesita mejorar los conocimientos sobre informática en general y la disponibilidad de aptitudes de alto valor en materia de TIC que demanda el sector. En la presente nota se analiza brevemente el sector de las TIC en el país y se proponen recomendaciones normativas dirigidas a aumentar la cobertura nacional y aprovechar las tecnologías en pos de la innovación y el espíritu empresarial, para convertir los servicios de telefonía móvil y de banda ancha en una plataforma para el crecimiento económico inclusivo. DIAGNÓSTICO El sector de las TIC en la República Dominicana La liberalización del mercado de las telecomunicaciones ha permitido que el sector de las TIC de la República Dominicana experimente una gran expansión en la última década. Tras la introducción de la Ley General de Telecomunicaciones en mayo de 1998, el sector de las TIC ha crecido hasta convertirse en uno de los principales pilares de la economía de la República Dominicana. En 2011, el sector de las TIC representó el 15% del producto interno bruto del país. Este sector ha desempeñado una función importante en la diversificación de la economía, de industrias primarias (por ejemplo, la agricultura y la minería) a actividades manufactureras y de servicios. Además, en los últimos años hubo una importante participación del sector privado en las telecomunicaciones. La inversión en las telecomunicaciones con participación privada aumentó de US$74 millones a US$116,5 millones desde 1998 hasta 2001. A pesar de que hubo una caída 67 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo de casi un 90% en 2003 debido a la crisis bancaria nacional, se logró una fuerte recuperación en los años siguientes. De hecho, a pesar de la desaceleración económica mundial, la inversión en telecomunicaciones creció notablemente en 2009, con un aumento mayor al 200% respecto de 2008. OFERTA –Conectividad MAPA 1 Cables submarinos La conectividad internacional en la República Dominicana es abundante y redundante. El principal acceso internacional de tráfico ofrecido por los proveedores de servicios de telecomunicaciones en la República Dominicana se obtiene a través de cuatro cables submarinos que desembocan en cuatro puntos diferentes de la isla. AméricaMóvil planea sumar un quinto cable Fuente: Submarine Cable Map. submarino internacional, que estará instalado a fines de 2013. Cuatro sistemas de cables submarinos (East-West, ARCOS-1, Antillas�1 y FibraLink) proporcionan a la República Dominicana una excelente conectividad internacional, con una capacidad iluminada total de 1130 gigabits por segundo (Gbps), como mínimo, y una capacidad máxima total de 12 920 Gbps (véase el mapa 1). A pesar de que la liberalización y expansión de la telefonía móvil aumentó la cobertura, aproximadamente dos tercios de la población rural carece de acceso a los servicios de telefonía móvil. En la gráfica 11 se muestra que más del 80% de la población tiene acceso a las redes de telefonía móvil, un porcentaje comparativamente bajo en la región. Como la instalación de las redes de telefonía móvil, por lo general, comienza en las zonas densamente pobladas para maximizar la eficacia de la inversión, es muy probable que el 20% restante de la población sin acceso a las redes de telefonía móvil viva en zonas rurales. Aproximadamente el 70% de la población vive en zonas urbanas. 68 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 11 Cobertura de la red de telefonía móvil, % de población Trinidad &… 100 Barbados 99.9 Guyana 95 Jamaica 95 Panama 90.7 Rep. Dominicana 81.2 Fuente:Telegeography. Para acortar estas brechas, el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) diseñó un plan para fortalecer la red troncal nacional. En octubre de 2008, INDOTEL, el organismo que regula las telecomunicaciones, anunció un plan para instalar una red troncal de fibra óptica a nivel nacional con el fin de interconectar las redes existentes instaladas por las empresas de cable, y permitir el acceso a los servicios de banda ancha al menos a un 90% del territorio. Además, INDOTEL ha elaborado planes bienales de desarrollo de banda ancha para los períodos 2009-11 y 2012-13, con una inversión de US$31,8 millones y US$21,7 en 21 proyectos29, respectivamente. El país cuenta con pocos servidores de Internet seguros, a pesar de tener un punto de intercambio de Internet (IXP por sus siglas en inglés). En la gráfica 12 se observa que, en 2011, solo había 15,2 servidores de Internet seguros por millón de habitantes, uno de los indicadores más bajos de la región. Por lo general, pocos servidores puede implicar que las empresas coloquen sus servidores en otro país con un punto de intercambio de Internet (muchas empresas en países latinoamericanos los ubican en Miami). Sin embargo, la República Dominicana cuenta con un IXP: el punto de acceso a la red de las Américas. La disponibilidad de servidores seguros es un elemento habilitador básico de los servicios y las transacciones 29 El Plan Bienal de Proyectos de Desarrollo para el período 2012-13 incluye las actividades y los fondos que no se ejecutaron en su totalidad durante el período 2009-11. 69 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo electrónicas. Por lo tanto, la falta de infraestructura de seguridad de Internet puede obstaculizar el desarrollo de las aplicaciones en línea del país. GRAFICA 12 Servidores de Internet seguros/millón 329.3 126.8 72.3 39.2 21 15.2 6.6 Fuente: Telegeography ACCESO Y SERVICIOS MINORISTAS Telefonía móvil La penetración del servicio en el país sigue siendo relativamente baja. Como se observa en la gráfica 13, la tasa de penetración (cantidad de abonados por cada 100 habitantes) registrada el 31 de diciembre de 2011 fue de 87,2, por debajo del promedio de la región (106,7) y de los países de ingreso mediano alto (92,3). En noviembre de 2012, se registró una tasa de penetración de 87,430. 30 Fuente: INDOTEL y base de datos Indicadores del desarrollo mundial. 70 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 13 Tasa de penetración de telefonía móvil-celular Pequeños estados del Caribe 114.4 America Latina y Caribe (sólo… 106.8 America Latina y Caribe… 106.7 Ingreso medio alto 92.3 República Dominicana 87.2 Fuente: Plataforma de datos abierta del Banco Mundial. A pesar de tener cuatro operadores diferentes, el mercado de telefonía móvil sigue estando concentrado y los precios son relativamente altos (véase la gráfica 14). Dicha concentración no ha cambiado mucho en los últimos años; los dos operadores principales tienen una participación de mercado del 80% y el 86% de los sub-segmentos prepago y contrato, respectivamente. Los precios, por su parte, experimentaron una bajada leve en los últimos años, aunque siguen ubicándose entre los más altos de la región (gráfica 15). GRAFICA 15 Participación de Mercado de GRAFICA 14 Sub-cestas de telefonía móvil- la telefonía móvil celular como % del ingreso nacional bruto per cápita Claro, Orange, 47.84% 33.59% Viva, Tricom, 8.51% 10.06% Fuente: Telegeography. Fuente: Medición de la sociedad de la información de 2012, Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). 71 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Servicio de Internet fijo de banda ancha La penetración del servicio de Internet fijo de banda ancha sigue siendo baja, en especial en zonas rurales. Como se muestra en la gráfica 16, la penetración del servicio de Internet fijo aún sigue en un 4% (diciembre de 2011), inferior a los promedios de América Latina, los países de ingreso mediano alto y los pequeños estados del Caribe. Asimismo, hay 35,5 usuarios de Internet cada 100 personas, una cifra relativamente baja en comparación con otros agregados regionales. GRAFICA 16 Usuarios del servicio fijo de banda ancha e internet cada 100 hab., 2011 9.9 Ingreso medio alto 7.5 Caribe (todos los niveles de ingresos) 7.4 Caribe (sólo en desarrollo) 6.4 Pequeños estados del Caribe 4 República Dominicana 0 2 4 6 8 10 Fuente: Plataforma de datos abierta del Banco Mundial. El mercado correspondiente al servicio de Internet fijo de banda ancha está concentrado, y los precios siguen siendo relativamente elevados. El mayor operador posee más de la mitad del mercado y no existe un tercer actor fuerte. Como se indica en la gráfica 17, el mercado correspondiente al servicio de Internet fijo de banda está liderado por el mayor operador, Codetel/Claro Dominicana (con una cuota de mercado del 56,2% en marzo de 2011), y le siguen Orange Dominicana (32,1%), Tricom (6,6%) y Trilogy Dominicana (5,2%). A pesar de una disminución en los precios de suscripción, estos siguen siendo altos. En la gráfica 18 se observa que, a pesar de que la cuota mensual del servicio de Internet fijo de banda ancha es de alrededor del 4% del ingreso promedio per cápita, aproximadamente el 55% de la población 72 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo requeriría destinar más del 5% de sus ingresos para hacer frente a los costos de acceso al servicio31. GRAFICA 17 Participación de Mercado GRAFICA 18 Asequibilidad de banda ancha del servicio de internet fijo de banda ancha, 2011 Orange Codetel Dominic /Claro ana Dominic 32% ana 56% Trilogy Dominic Tricom ana 7% 5% Fuente: Indicadores del desarrollo mundial, plataforma de datos abierta del Banco Mundial y UIT, 2010. Servicio de Internet móvil de banda ancha El crecimiento del servicio de Internet móvil de banda ancha es cada vez menor. Tras una tasa de crecimiento anual de 172% en 2010, la cantidad total de suscripciones de 3G creció solo un 44% en 2011 y un 15% hasta septiembre de 2012, con 567 000 abonados 3G registrados (una penetración del 5,6%). Dado que los operadores comienzan a incorporar la tecnología de evolución a largo plazo (conocida como LTE), en los próximos meses es probable que se observe un nuevo aumento en la base de abonados. Al igual que el servicio de Internet fijo de banda ancha, el servicio de Internet móvil de banda ancha aún requiere una red de retorno sólida para transportar datos a lo largo del país y aumentar el acceso en áreas actualmente desatendidas. Acceso universal 31 Si bien depende de cada país, se propone el 5% del ingreso per cápita como un monto promedio asequible para el servicio de Internet fijo de banda ancha. 73 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo El país aún presenta una desigualdad de acceso a los servicios de TIC. En 2010, solo el 7,6% de los hogares dominicanos tenía acceso a Internet (el país ocupa el puesto 98 de 142 países), mientras que el 16,4% tenía computadoras personales (puesto 93 de 142)32. La Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR), realizada por la Oficina Nacional de Estadísticas en 2011, reveló que las personas en zonas urbanas tienen un mayor acceso a las TIC que aquellas en zonas rurales. Por ejemplo, en zonas urbanas, el 30,4% de los hogares tiene un teléfono residencial y el 16,3% tiene acceso a banda ancha, en comparación con solo el 4,6% y 2,9%, respectivamente, en zonas rurales. Las condiciones económicas de los hogares inciden en el acceso a las TIC: solo el 0,4% de los hogares más pobres del país tiene un teléfono residencial, en comparación con el 70,2% de los hogares con mayores ingresos. El fondo de acceso y servicio universal administrado por INDOTEL sirve como instrumento para mejorar el acceso en las áreas aisladas desatendidas. El fondo ha resultado eficaz para movilizar la inversión en telecomunicaciones del sector privado. Funciona con recursos reservados para proyectos en zonas rurales y urbanas de ingresos bajos o proyectos de interés social (por la necesidad de inclusión de las TIC) que tienen como finalidad, entre otras cosas, fortalecer las aptitudes informáticas, aumentar la cantidad de puntos de acceso comunitario, e incorporar infraestructura en las áreas desatendidas. Los recursos provienen de las contribuciones al desarrollo de las telecomunicaciones, que desvían el 2% de los ingresos netos de los servicios de telecomunicaciones (por ejemplo, de las empresas de cable y telefonía). DEMANDA Conocimientos en materia de TIC Las tasas de conocimientos sobre informática de la República Dominicana son inferiores en comparación con las de la región. Como se evidencia en el componente del índice de desarrollo de TIC sobre aptitudes elaborado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la República Dominicana se encuentra en el puesto 92 de 155 países, por debajo de países vecinos como Trinidad y Tobago, Jamaica o Panamá. Del mismo modo, las Naciones Unidas, como parte 32 Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2010. 74 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo de su índice de desarrollo de gobierno electrónico, incluye un puntaje para el capital humano que ubica a la República Dominicana en el puesto 119 de 192 países, y sumerge al país en los índices más bajos registrados en América Latina y el Caribe, solo por encima de su vecino más cercano, Haití. El Gobierno ha reconocido la importancia de las TIC para la educación. En el Plan Decenal de Educación 2008-18 se examina la situación actual en torno a la utilización de las TIC en el país, y se señala que los últimos 10 años han estado marcados por grandes esfuerzos por integrar las TIC en el sistema general de educación: laboratorios en las escuelas, programas especiales para docentes destinados a la compra de computadoras, y programas de capacitación para que los docentes aprendan a incluir a las TIC en la formulación de planes de estudio. Utilización de los servicios de TIC La demanda de servicios de TIC está estrechamente relacionada con la pertinencia y la utilización de los contenidos y las aplicaciones disponibles a través de la conectividad de banda ancha. La facilitación o estimulación de la demanda se refiere a las medidas destinadas a impulsar el atractivo (y por tanto, la utilización) de la banda ancha. Existen tres agentes principales que se pueden analizar por separado: el Gobierno, la sociedad civil y las empresas del sector privado. El Gobierno Existe una brecha considerable de acceso entre los Gobiernos locales de las zonas urbanas y rurales. Según INDOTEL, en julio de 2007 solo 62 de 383 Gobiernos locales (16%), mayormente en zonas urbanas, tenían líneas fijas y acceso a Internet de banda ancha. El Gobierno ha impulsado activamente la modalidad digital, pero aún existen desafíos por afrontar. La Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (OPTIC) es el organismo central de TIC en la República Dominicana, responsable de la ejecución del programa de gobierno electrónico y de la actualización de la estrategia del país para implementar un sistema de gobierno electrónico en forma anual. Teniendo en cuenta los últimos resultados en 75 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo las clasificaciones internacionales33, la OPTIC ha vuelto a evaluar su estrategia y se ha centrado en la participación ciudadana, los servicios electrónicos y el sistema de gobierno electrónico para mejorar la eficacia, la eficiencia y la transparencia. La estrategia nacional de TIC “e-Dominicana� enfatiza la función de las TIC como factor decisivo para una sociedad de la información omnicomprensiva y equitativa. La estrategia “e- Dominicana�, elaborada por la Comisión Nacional para la Sociedad de la Información y el Conocimiento en 2005, tiene como objetivo promover el uso y apropiación de las TIC a través de iniciativas que generen sinergias entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Se ajusta plenamente a los objetivos de la estrategia de desarrollo nacional del país, así como también al Plan Nacional de Competitividad Sistémica. Además, en septiembre de 2011, la República Dominicana se unió a la Alianza para el Gobierno Abierto. Esta coalición de múltiples partes interesadas fundada por ocho países (Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonesia, México, Noruega, Reino Unido y Sudáfrica) procura promover la transparencia y la rendición de cuentas delos Gobiernos. La alianza reconoce que las TIC son un elemento habilitador clave para concretar este objetivo. Posteriormente, la República Dominicana presentó su plan de acción y se convirtió en uno de los 15 países de América Latina (de 58, a finales de 2012) que se unió a esta iniciativa de alcance mundial. La sociedad civil El uso de Internet entre los usuarios individuales en el país es relativamente bajo. Según la encuesta ENHOGAR de 2011, solo el 38,5% de la población dominicana mayor de 12 años había utilizado Internet en los 12 meses anteriores a la encuesta, lo que muestra un escaso aumento respecto del 35,1% registrado en 2007. En cuanto a las zonas urbanas y rurales, el uso de computadoras varía de 21,8% en la zona rural a 47,5% en zonas urbanas. 33 El Foro Económico Mundial, en su informe mundial sobre tecnología de la información de 2012, ubica a la República Dominicana en el puesto 74 y 73 de 142 países en cuanto al "carácter prioritario que para el Gobierno tienen las TIC" y la "importancia de las TIC en la visión del Gobierno", respectivamente. Con respecto al índice de desarrollo del sistema de gobierno electrónico de las Naciones Unidas, el país cayó del puesto 64 en 2008 al puesto 89 en 2010, lo que posiciona a la República Dominicana por debajo de otros países del Foro del Caribe, como Barbados (40), Antigua y Barbuda (55) y Trinidad y Tabago (67). 76 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo El uso de Internet en la sociedad civil dominicana sigue las tendencias mundiales. Según la encuesta mencionada anteriormente, el 67,8% de los usuarios de Internet se conecta a las redes sociales, mientras que el 63,8% se conecta para utilizar los servicios de chat. Facebook se presenta como el sitio de Internet más visitado y cuenta con casi 2,8 millones de suscriptores en el país, lo cual representa una tasa de penetración del 27,4%, más baja que la de otros países del Caribe (36% en Trinidad y Tobago, 43,7% en Barbados). Según el informe mundial sobre tecnología de la información de 2012, mediante el cual se mide el uso de las redes sociales (por ejemplo, Facebook, Twitter y LinkedIn) para comunicación profesional y personal, la República Dominicana tiene un puntaje de 5,3 en una escala de 7, lo que indica un amplio uso. Más allá de las redes sociales, se está empezando a utilizar Internet como una fuente de información y de transacciones. Según la ENHOGAR de 2011 el 66,4% de los usuarios de Internet señaló que se conecta a Internet para buscar información educativa o temas relacionados con el aprendizaje. En cuanto al comercio electrónico, el 11% de los usuarios de Internet declaró que, en 2011, utilizó Internet para hacer compras, lo que evidencia un crecimiento mínimo en comparación con el 9,2% registrado en 2007. Las empresas del sector privado La adopción de las TIC es buena con respecto al uso, pero presenta una limitada capacidad de innovación en el sector privado. En el informe mundial sobre tecnología de la información de 2012 del Foro Económico Mundial se ubica a la República Dominicana en el puesto 57 de 142 con respecto a la adopción de tecnología, y en el puesto 84 en cuanto al uso comercial de Internet por parte de las empresas locales. Sin embargo, en cuanto a la capacidad de innovación, el país ocupa el puesto 126. El país ha creado un pequeño pero activo grupo de empresas de software y de atención telefónica. La industria local de tecnología de la información y los servicios asociados a esta siguen siendo incipientes y relativamente pequeños. En la última década, el Gobierno ha promovido a la República Dominicana como un destino atractivo para la descentralización de servicios basados en la tecnología de la información y ha establecido el primer parque 77 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo tecnológico de zona franca, el Parque Cibernético de Santo Domingo, y el Instituto Tecnológico de las Américas, para la construcción de una base de competencias en el país. El clima poco propicio para los negocios y la inversión se ha mantenido como una grave limitación para el crecimiento de la industria de la tecnología de la información local. En el informe Doing Business 2013 del IFC (International Finance Corporation) se ubicó al país en el puesto 116 de 185, por debajo del puesto 113 registrado en 2012 y el 91 en 2010. Como promoción de un entorno comercial propicio, en 2010 se creó la Cámara Dominicana de las Tecnologías de la Información y la Comunicación para fomentar la competencia y estimular el crecimiento sostenido de la industria de la tecnología de la información del país. OPCIONES DE POLITICA Se ha identificado un conjunto de oportunidades a partir del análisis de diagnóstico de la situación actual. Al abordarlo, se espera que el mercado de las TIC en la República Dominicana contribuya a un crecimiento económico más inclusivo y transparente. La siguiente sección contiene recomendaciones destinadas a aprovechar dichas oportunidades. Regulación, políticas y marco institucional Fortalecer el marco regulatorio para promover la calidad de los servicios El fortalecimiento de los controles de supervisión del sector, especialmente para fomentar el acceso libre y la infraestructura compartida, resulta necesario, sobre todo para controlar la calidad del servicio y garantizar costos razonables de acceso a Internet. Resulta fundamental que exista un equilibrio entre la regulación del sector y el estímulo al desarrollo de la banda ancha. Introducir políticas que promuevan la innovación en el sector Se requieren políticas en materia de innovación intersectorial para facilitar una mayor demanda de servicios nuevos y avanzados; estas podrían incluir el apoyo a los sectores que dependen de 78 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo la banda ancha, tales como las empresas de software como servicio, así como también la promoción del espíritu empresarial y la adopción de las TIC por parte de las empresas para aumentar la productividad y fomentar la innovación local. Fortalecer las asociaciones público- privadas mediante la incorporación de las instituciones de educación superior o educación terciaria puede fomentar una mayor cantidad de actividades de investigación y desarrollo. Aumentar la coordinación institucional La República Dominicana se ha beneficiado de los enormes esfuerzos gubernamentales por reformar el sector de las telecomunicaciones con una coordinación definida entre las principales entidades. En el futuro, mediante una mayor coordinación entre los organismos, como la OPTIC, junto con otras partes interesadas del sector privado y la sociedad civil en general, se podría mejorar la eficacia e implementar programas intersectoriales integrales. Fortalecimiento de la infraestructura de las TIC Promover la creación de una red troncal nacional Dado que los servicios de banda ancha se convierten en un factor decisivo para el crecimiento económico, se necesitan redes troncales nacionales de mejor calidad y más resistentes. Una red troncal nacional, junto con un marco regulatorio que permita el acceso libre a dicha red, permitirá que los operadores (especialmente los que ingresan) ofrezcan sus servicios en todo el país. En la actualidad, algunos sectores del país aún carecen del acceso a banda ancha e incluso a los servicios básicos de telefonía móvil. Una red de dichas características tendría un impacto directo en todo el país sobre los precios y la competencia. Se han propuesto muchos modelos a nivel internacional, desde mayoristas gubernamentales o privados hasta asociaciones público- privadas. Utilizar el fondo de acceso y servicio universal para brindar acceso a los servicios de banda ancha, incluida la infraestructura de red troncal El fondo de acceso y servicio universal puede complementar al sector privado en la prestación de servicios de banda ancha asequibles en todo el país. Aún se debe determinar si es necesario 79 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo introducir más ajustes legales y regulatorios. Sin embargo, muchos países están priorizando la distribución de las redes nacionales de transmisión que permitirán servicios más competitivos y una cobertura más amplia. Desarrollo de conocimientos en materia de TIC Fomentar el desarrollo de conocimientos específicos y programas de certificación A pesar de las medidas tomadas respecto de los conocimientos básicos sobre informática, la industria de la tecnología de la información y de los servicios asociados a esta, y el sector privado en general, también requieren recursos humanos con un alto nivel de aptitudes en materia de tecnología de la información que les permita aprovechar las TIC para aumentar la competitividad y la productividad. Los programas de certificación podrán complementar los programas de conocimientos sobre informática e incluir el respaldo a la colaboración entre universidad e industria en la investigación y el desarrollo, así como también establecer vínculos con la industria mundial. Existen varios programas exitosos de desarrollo de aptitudes en materia de TIC respaldados por el Banco Mundial en distintas regiones y la República Dominicana podría aplicar las prácticas óptimas. Algunos ejemplos incluyen los programas de certificación en tecnología de la información de México (MexicoFIRST), la evaluación de aptitudes en materia de la mencionada tecnología y los programas de fortalecimiento de la capacidad de la industria de la tecnología de la información en Nigeria, y los programas de subcontratación de procesos comerciales y de certificación de desarrolladores de software en Kenya. TIC para la transformación del Gobierno Diseñar e implementar soluciones de TIC eficaces para mejorar la prestación de los servicios electrónicos Estos programas deberán incluir aplicaciones de gobierno electrónico, comercio electrónico y sociedad electrónica para que los ciudadanos y las empresas puedan interactuar con el Gobierno a través de las TIC. Se puede lograr un ahorro de costos sustancial, centrándose en la infraestructura de carácter multidimensional, en particular a través del establecimiento de los 80 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo estándares y plataformas compartidas para la interoperabilidad de servicios de gobierno electrónico, lo que facilita la incorporación de infraestructura de comunicaciones compartida y la digitalización de los registros públicos. Las TIC pueden ayudar a mejorar la prestación de los servicios públicos y a proporcionar mecanismos de participación para que los ciudadanos se comuniquen mejor con las autoridades locales y el Gobierno central. Dichas iniciativas fomentan el aprovechamiento de las TIC para mejorar la relación entre los Gobiernos, el sector privado y los ciudadanos. Al mismo tiempo, la industria local de tecnología de la información podrá beneficiarse de esta transformación si el Gobierno se convierte en un motor para el desarrollo de la industria a través de la ejecución de dichos proyectos. Por ejemplo, el Banco Mundial ha respaldado proyectos que abordan la transformación electrónica en regiones que incluyen la Organización de Estados del Caribe Oriental, �frica y la República de Moldova. Respaldo a la iniciativa de gobierno abierto Teniendo en cuenta los beneficios que pueden aportar iniciativas de datos abiertos y gobierno abierto en cuanto a la mejora de la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, la República Dominicana podría beneficiarse de la implementación de iniciativas de datos abiertos como parte de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership). Actualmente, la apertura de datos se promociona en muchos países desarrollados y en desarrollo como motor a la innovación relativamente asequible que aumenta la transparencia y eficacia de los servicios públicos. El Banco Mundial ha publicado recientemente un instrumento de evaluación para gobiernos destinado a medir el grado de preparación frente a una estrategia de datos abiertos, que a su vez permite la elaboración una hoja de ruta para la ejecución de dicha estrategia34. 34 El instrumento de evaluación se encuentra disponible en http://personal.crocodoc.com/7yQvCzX 81 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 2. ACCESO A SERVICIOS FINANCIEROS Y FINANCIAMIENTO A LA MICRO, 35 PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA INTRODUCCIÓN El sector de las Micro, Pequeña y Mediana Empresas (MiPyMEs) es un motor para el desarrollo económico. Contribuye a mejorar la calidad de vida de las familias, así como a protegerlas contra posibles crisis, a través de la creación de empleo sostenible e inclusivo. De hecho, la Estrategia Nacional de Desarrollo que en su Tercer Eje procura una economía sostenible, integradora y competitiva, plantea como objetivo especifico (número 14) elevar los niveles de productividad de las empresas locales con énfasis en las MiPyMEs, entendiendo que en la medida en que estas empresas se fortalezcan, se generarán empleos de calidad. Diversos estudios36 indican que las MiPyMEs formales generan aproximadamente el 45% del empleo formal y pueden contribuir hasta con el 33 % al PIB en los países en desarrollo. En mercados emergentes, las empresas con hasta 500 empleados contribuyen un 67% de empleos y un 85% de la creación de nuevos empleos. Las MiPyMEs, a las cuales se les atribuye un 86% del empleo en países en desarrollo, son clave para el crecimiento económico37. En la República Dominicana, el número de MiPyMEs se ha incrementado en un 71% en los últimos cinco años. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial38, este sector aporta aproximadamente el 23% del PIB y emplea al 36.2% de la población económicamente activa. Sin embargo, el sector 35 Nota sobre política elaborada por Juan Buchenau, Liliana Pozzo y Karina Baba, del Grupo de Acceso a Financiamiento del Banco Mundial. 36 “Scaling-Up SME Access to Financial Services in the Developing World� (IFC, 2010). 37 “SMEFinanceForum.org: Overview presentation� (IFC and Global Partnership for Financial Inclusion, 2013). 38 “República Dominicana: de la Crisis Financiera Internacional al Crecimiento para Todos� (World Bank, 2010). 82 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo enfrenta niveles bajos de productividad, que resultan de la falta de inversiones a largo plazo, por ejemplo, en nuevas tecnologías. Según una encuesta39 realizada por la Corporación Financiera Internacional (IFC) y el Banco Mundial en 2010, los principales retos enfrentados por las MiPyMEs en la República Dominicana son: (i) los altos costos de electricidad y la alta frecuencia de apagones en el país; (ii) la pesada carga tributaria; (iii) los niveles de corrupción; (iv) el alto grado de informalidad del sector; y (v) el acceso limitado a finanzas. A pesar que el número de MiPyMEs con acceso a financiamiento formal se ha duplicado del 5.4% en el año 2000 al 10.3 % en 2005, el acceso a financiamientos sigue siendo uno de los principales obstáculos para su desarrollo. Las MiPyMEs tienen dificultades de acceso al financiamiento formal por la baja oferta de financiamiento en el mercado financiero así como por el alto nivel de informalidad de las empresas. Entre los obstáculos que las MiPyMEs enfrentan, destacan las altas tasas de interés, exigencias de colateral demasiadas rigurosas y la falta de alternativas de financiamiento a mediano y largo plazo, tales como por ejemplo, el mercado de valores. En un mundo ideal, las instituciones financieras son eficientes, rentables y compiten por los clientes MiPyMEs. Además, tienen la capacidad de ofrecer una gama de soluciones financieras diseñadas tomando en cuenta la realidad del mercado, a bajos costos financieros y transaccionales. Consecuentemente, las MiPyMEs acceden a una variedad de productos en condiciones adecuadas y pueden hacer uso productivo de los mismos. En esta Nota de política se evalúa el progreso logrado por la República Dominicana en desarrollar su sistema financiero adecuado y se proponen algunas sugerencias de reformas en las que el país podría avanzar para reducir las restricciones a la oferta de crédito a las MiPyMEs. DIAGNÓSTICO De acuerdo con el ranking de Doing Business 2012 y 201340, y otros estudios relevantes del grupo Banco Mundial, se distinguen elementos del mercado dominicano que ameritan la atención y acción colaborativa del gobierno. En esta nota sobre política se analizan las 39 “Enterprise Surveys: Dominican Republic Country Profile 2010� (World Bank Group, 2010). 40 “Doing Business 2012: Doing Business in a More Transparent World� (World Bank Group, 2011). 83 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo restricciones por el lado de la oferta de crédito, centrándose en la Infraestructura Financiera, el Desarrollo del Mercado de Capitales, las Instituciones Financieras Privadas, el Rol del Estado Dominicano, y los Productos Financieros en el mercado dominicano. La economía dominicana, según el reporte Doing Business del Banco Mundial se encuentra en la 78ª posición de 183 países participantes, en términos de acceso a crédito, superior al promedio regional (84ª), pero debajo de la posición alcanzada en 2011 (Gráfica 19). A pesar de que bajó en el ranking en 2012, no hubo variaciones en los indicadores específicos. La participación del sector financiero en la economía dominicana sigue siendo una de las más bajas de la región. En 2011, el nivel de intermediación financiera, medido por el ratio de crédito sobre PIB (Gráfica 20), se mantuvo estable alrededor de 24%. Aunque el uso de crédito no es alto, las carteras han mantenido una tasa de crecimiento solida, aun en épocas de crisis. Sin embargo, este crecimiento ha sido concentrado en préstamos hipotecarios para vivienda y préstamos al consumo. La cartera a las MiPyMEs representa cerca de 1.5 %del PIB dominicano. GRAFICA 19 Ranking de Acceso a Crédito en América Latina Fuente: World Bank Doing Business 2012. En comparación con América Latina, el sector financiero de la República Dominicana tiene una penetración baja en la economía (Gráfica 21), a la vez que no aprovecha íntegramente los depósitos con que cuenta. Las obligaciones con el público representan cerca de 22% de la 84 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo economía. Así como en otros países de la región, el fondeo de las instituciones financieras está compuesto por depósitos a la vista y de ahorros a corto plazo, mismos que dificultan la financiación a largo plazo, de tal manera que el sistema cuenta solamente con una pequeña porción de préstamos de largo plazo para las MiPyMEs. Una mayor sofisticación y tamaño del mercado capital promoverá la oferta de soluciones eficientes para el financiamiento a largo plazo, beneficiando al mercado hipotecario y todo tipo de empresas locales, especialmente a las MiPYMEs. GRAFICA 20 Crecimiento de la intermediación GRAFICA 21 Crédito al sector privado sobre financiera el PIB 600 50% 120 LAC Promedio = 45.8 45% Países de Renta Media Baja = 41.5 Cartera de Credito (mil millones) 500 100 Cartera de Credito / PIB (%) 40% 35% 80 400 30% 22% 24% 24% 24% 24% 60 300 22% 25% 20% 20% 200 40 15% 10% 20 100 5% - 0% 0 BHS HTI CRI PER JAM ECU BOL COL VCT CHL LCA HND NIC DOM DMA SLV BLZ BRA ATG GTM MEX PRY ARG GRD PAN KNA 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Jun 2012 Fuente: SB, Banco Central. Fuente: World Bank. Infraestructura Financiera Para evaluar el factor de acceso a crédito, el ranking Doing Business toma en cuenta reformas fundamentales para aumentar el acceso a crédito, como las relacionadas a los sistemas de informaciones de crédito y los derechos legales de los prestatarios y prestamistas. En 2012, la República Dominicana alcanzó la puntuación de 6 en la profundidad del índice de información de crédito (0-6) y una puntuación de 3 (0-10) en el índice de fortaleza de los derechos legales (Tabla 4). Según el BID, las empresas dominicanas expresan que requieren 2.3 veces el valor de crédito como colateral para garantizar un crédito, por encima del promedio de la región. Por otro lado, en la República Dominicana, los reglamentos de insolvencia en los derechos de los acreedores 85 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo dificultan la constitución y ejecución de garantías. Además del número limitado de activos muebles que pueden ser usados como colateral y altos costos para registrarlos, es muy difícil y costoso ejecutar una garantía en caso necesario. Las deficiencias en la infraestructura financiera, en particular en la efectividad del uso de colateral, imponen retos para el financiamiento de las empresas, como un todo. En el corto plazo, diferentes esquemas de garantías de créditos deben ser estudiadas para acelerar el crecimiento del crédito para las MiPyMEs. TABLA 4 Doing Business República Dominicana 2012 y 2013 Puerto Best Dominican Dominican Colombia Haiti Jamaica Mexico Panama Rico performer Indicator Republic Republic DB2013 DB2013 DB2013 DB2013 DB2013 (U.S.) globally DB2013 DB2012 DB2013 DB2013 United Getting Credit (rank) 83 80 70 159 104 40 53 12 Kingdom (1) Strength of legal rights 3 3 5 3 8 6 5 9 Malaysia (10) index (0-10) Depth of credit information United 6 6 5 2 0 6 6 5 index (0-6) Kingdom (6) Public registry coverage (% Portugal 44.1 35.9 0 0.7 0 0 0 0 of adults) (90.7) United Private bureau coverage (% 60 54.3 72.5 0 0 99.2 57.9 81.5 Kingdom of adults) (100) Fuente: Doing Business 2013: Dominican Republic. Los buros de crédito tienen un alcance progresivo y esquemas de operación adecuados. La República Dominicana dispone del servicio de dos buros de crédito – uno internacional TransUnion y el otro local -Data Crédito-. Los dos utilizan información tanto negativa como positiva e incorporan información de fuentes no tradicionales como líneas telefónicas e historial de pago de los servicios públicos como la electricidad. En un entorno donde hay una alta profundidad de información crediticia, misma que cubre un 60% de la población adulta, hay que enfocar los esfuerzos a mejorar la constitución y ejecución de garantías tanto muebles como inmuebles por medio de adecuaciones al marco normativo, establecimiento de registros, mejoras a los procesos para su ejecución y, en general fortalecimiento de los derechos de los acreedores. 86 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo En términos de costos de transacción, la modernización y ampliación del sistema de pagos que ha sido recientemente concluida traerá beneficios importantes para todos los usuarios del sistema financiero: (i) ayudando a superar las limitaciones que resultan de la actual concentración de agencias y sucursales en las principales ciudades y (ii) aportando a reducir los costos de transacción de los clientes. Adicionalmente existe un potencial en la profundización de los esquemas de banca móvil, mismos que actualmente están orientados al sector económico alto y medio alto, dada su potencialidad para facilitar el acceso a servicios financieros por parte de la población de escasos recursos. Además, es pertinente considerar políticas para la promoción de la competencia y una mayor transparencia en la información sobre tasas de interés. Desarrollo del Mercado de Capital Dada la estructura de financiamiento para las instituciones financieras - a base de depósitos - el sistema cuenta solamente con una pequeña porción de préstamos de largo plazo para las MiPyMEs. Una mayor sofisticación y tamaño del mercado capital promoverá la oferta de soluciones eficientes para el financiamiento a largo plazo, beneficiando al mercado hipotecario y todo tipo de compañía local, especialmente a las MiPYMEs. Si bien el crecimiento del mercado de capitales en la República Dominicana en los últimos diez años es alentador, el mercado de bonos corporativos aún no ha logrado convertirse en una fuente de financiamiento importante para el sector privado. Uno de los mayores desafíos es la falta de inversores institucionales que podrían proporcionar financiación a largo plazo para el mercado de bonos corporativos. Un mercado de bonos contribuye a la oferta de financiamiento y crea un espacio para que las instituciones financieras comerciales desarrollen una mayor competitividad en cuanto a los servicios financieros ofrecidos a los MiPyMEs. Un mercado de capitales desarrollado contribuye a la estabilidad de los mercados, particularmente en periodos de estrés financiero donde el crédito financiero típicamente se congela. El desarrollo de mercados de bonos corporativos líquidos reduce la dependencia del financiamiento bancario y diversifican las fuentes de financiamiento para una variedad de tipos de activos. Un mercado de bonos corporativos 87 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo también reduce el riesgo cambiario y descalces de fondeo, particularmente para proyectos a largo plazo. Dada la importancia del ambiente macroeconómico en el desarrollo del mercado de bonos corporativos, sería deseable que el gobierno priorice su avance en la agenda nacional. En este contexto, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) pueden representar una fuerza dinámica que ayuda a desarrollar las diferentes partes del mercado de capitales, así como en otros países. Sin embargo, los fondos de pensiones y la gestión de sus inversiones están actualmente limitadas por el marco regulatorio del sector, que incluye restricciones muy conservadoras a la lista de activos invertibles. Aproximadamente el 60% de las inversiones de las AFPs están relacionadas con títulos públicos del BCRD y del Ministro de Finanzas) y otro 25% se destinan a depósitos bancarios a corto plazo. Instituciones Financieras Privadas Es importante revisar el marco regulatorio de las entidades financieras, con atención especial en las asociaciones, para facilitar la consolidación en curso del sistema financiero y mejorar la competitividad y así poder proveer una mejor oferta de productos y servicios financieros a las MiPYMES. El sistema formal financiero dominicano es altamente concentrado y dominado por el sector bancario comercial, lo cual representa cerca de 83 %del total de activos de las entidades de intermediación financiera reguladas por la Ley Monetaria y Financiera (LMF). Por otro lado, los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) especializadas en microfinanzas y las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) son los principales proveedores de financiamiento a las MiPyMEs, lo cual está creciendo rápidamente (Gráfica 22 y 23). A marzo de 2012, la cartera regulada de préstamos para MiPyMEs alcanzó RD$92.2 mil millones (US$2.4 billones), ascendiendo a 18% de la cartera total, subiendo de un 14% en 2006. 88 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 22 Crecimiento de crédito para las GRAFICA 23 Cantidad estimada de MiPyMES préstamos para las MiPyMES 2006-2008 2009-Jun 2012 AAP 60% 1% CC Fondesa* Otras 6% 0% 40% BNV ONGs* 0% 7% 20% BAC 0% CAC* 38% Bancos AAP BAC BNV CC Total -20% 13% -40% -60% Fuente: SB. Bancos 35% Fuente: SB, AIRAC, Fondesa y MixMarket. * Sin datos disponibles, se consideró el número de clientes activos. Se asume que no hay cliente con más de un préstamo. Otras ONGs incluyen: ASPIRE, CDD, ECLOF, FIME y Fundación Esperanza. Aunque la cartera de MiPyMEs de los bancos comerciales (p. ej. Banreservas, Banco Popular, y Scotiabank, entre otros) representa 80% del saldo total, los BAC originaron cerca de 50% del número de préstamos para el segmento (Gráfica 24 y 25). Los bancos comerciales atienden al segmento superior de las MiPyMEs en términos de activos y ventas. A marzo de 2012, el tamaño promedio de los préstamos de los bancos a las MiPyMEs era siete veces superior a aquel de los BAC (Tabla 5). 89 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo GRAFICA 24 Distribución de la cartera de GRAFICA 25 Distribución de los préstamos de MiPyMES MiPyMES Bancos BAC AAP CC BNV Bancos BAC AAP CC BNV 100% 100% 80% 80% 60% 60% 40% 40% 20% 20% 0% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Mar-2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Mar-2012 Fuente: SB. Fuente: SB. TABLA 5 Tamaño promedio de los préstamos (RD$ '000) BAC 36 36 47 48 47 47 47 CC 68 108 224 269 186 206 205 Bancos 187 259 271 307 334 335 327 AAP 711 731 835 1,081 1,005 854 813 BNV 229 215 210 3,010 3,651 3,758 3,821 MiPyMES 131 173 186 197 198 195 193 Fuente: SB, World Bank. La cartera de crédito de las asociaciones de ahorro y préstamos (AAP) creció 9% en 2011. Si bien es cierto que estas instituciones están actualmente centradas en préstamos hipotecarios, la cartera de MiPyMEs se está convirtiendo en un segmento importante para ellas. La importancia de las AAP en el mercado hipotecario se debe a que desde 1962 hasta diciembre del 2002 existió una exención tributaria para el deudor, del impuesto de transferencia si financiaba la compra de su vivienda con una AAP, lo que se constituyó como una ventaja competitiva sobre las demás entidades de intermediación financiera. Solo a partir de esa fecha, y con la aprobación de la Ley Monetaria y Financiera (LMF), se elimina el incentivo tributario a favor de las AAP. Los bancos recién están incursionando en el origen de préstamos 90 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo hipotecarios. Es de esperar que las AAP van a incursionar fuertemente en el segmento de las MiPyMEs, con el fin de compensar la pérdida de su ventaja fiscal en el segmento hipotecario.La revisión del marco regulatorio para el sistema financiero ampliara las oportunidades para que las diferentes instituciones financieras ofrezcan un gama más amplia de productos financieros a sus clientes. Fuera del marco de la Ley Monetaria y Financiera, las cooperativas proveen servicios financieros a las MiPyMEs en las zonas rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. Hay 15 cooperativas – todas participantes de la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito, AIRAC – operando en las zonas rurales. En 2011, estas cooperativas tenían 102 oficinas sirviendo más de 420,000 miembros (9% de la PEA). Aunque las cooperativas no representan (aun) un riesgo sistémico, su cartera está creciendo con rapidez, por lo que es importante su seguimiento cercano: en 2008, habían 81 oficinas y más de 290,000 miembros. Aunque el entorno regulatorio es en general apropiado, la falta de regulación para las cooperativas cerradas y la incipiente regulación de las cooperativas que operan con el publico implica un riesgo potencial para sus socios depositantes y un obstáculo para su crecimiento. Las ONGs otorgan créditos, en particular a las micro y pequeñas empresas. En 2011, su cartera de préstamos alcanzó RD$53.1 mil millones (aproximadamente US$1.3 mil millones) distribuidos en más de 80,000 clientes activos. Las ONGs obtienen sus fondos a través de préstamos de bancos comerciales, el Banco Nacional de la Vivienda (BNV), el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a La Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME) - programa gubernamental de financiamiento tanto de primer como de segundo piso dirigido al segmento MiPyMEs, FONDOMICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al segmento), e instituciones de financiamiento internacionales. Rol del Estado Dominicano Existe un problema de arbitraje regulatorio que limita la oferta de financiamiento a las empresas pequeñas y medianas. En 2011 estaban en proceso de regulación tres importantes aspectos: (i) las operaciones de arrendamiento financiero y descuento de facturas, (ii) seguros hipotecarios y (iii) microcréditos. Adicionalmente, existían diferencias en la regulación de las 91 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Instituciones financieras no bancarias (Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Asociaciones de Ahorro y Préstamo (AAP) y Corporaciones de Crédito (CC)). Si bien estas entidades estaban sujetas a las mismas regulaciones prudenciales que los Bancos Múltiples, su capacidad para atender a las MiPyMEs de mayor tamaño era limitada por una regulación diferenciada, según la cual, un deudor comercial menor es definido como aquel cuyas obligaciones consolidadas son menores o iguales a RD$10 millones, mientras el techo para las instituciones bancarias llega a RD$15 millones. Si bien la modificación de la reglamentación de evaluación de activos a comienzos del 2008 fue un paso importante para expandir la cartera de crédito para las MiPyMEs, queda pendiente homogeneizar dicho límite para evitar distorsiones de mercado. Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de financiamiento dirigido a las MiPyMEs. El Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV), en menor medida, otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector MiPyMEs, principalmente para las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) y ONGs especializadas en micro finanzas. Por otro lado el 50% de la cartera del Banco Agrícola es dirigida a pequeños productores. Se ha hecho un esfuerzo importante para coordinar las acciones de fomento a las MiPyMEs por medio del programa gubernamental PROMIPYME, el cual otorga financiamiento directo y de segundo piso dirigido al sector y provee servicios de asistencia técnica. Este fondo es administrado por el Banco de Reservas y se compone de recursos estatales y donaciones internacionales. En 2011, el fondo prestó 500 millones de pesos a once mil pequeños comerciantes de la industria y el servicio. Casi 90% del fondeo son concedidos directamente a las empresas a tasas subsidiadas. Este programa ha sido un importante paso para mejorar la ejecución de políticas y lograr coherencia entre los diferentes actores, cubriendo áreas importantes de apoyo al desarrollo empresarial. El hecho, empero, de que su oferta se dé a tasas subsidiadas distorsiona mercado e impide una mayor competencia. De ahí que, en el medio plazo, el financiamiento debería ser orientado únicamente a operaciones de segundo piso. Además, el diseño de un esquema de garantías parciales de crédito creado por la Ley MiPyMEs sigue pendiente. 92 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Productos Financieros (y Costo) GRAFICA 26 Tasas de interés (promedio en moneda El financiamiento a las MiPyMEs nacional) en la República Dominicana es Bancos AAP BAC CC BNV 40 comparativamente caro, aunque 35 con una clara tendencia a la 30 reducción de costos (Gráfica 26). 25 Al mercado dominicano también 20 se caracteriza por un bajo nivel de 15 diversificación en los productos 10 Mar-2007 Mar-2008 Mar-2009 Mar-2010 Mar-2011 Mar-2012 para el financiamiento de las Fuente: SB. PyMEs. Leasing y factoring por ejemplo, son dos productos de utilidad para el brindar a las empresas liquidez y para facilitar la adquisición de activos fijos, que aún no ha sido implementado. Por el otro lado, la introducción de esquemas de pago móvil tiene el potencial para reducir los costos relacionados con el pago de los créditos y con ello de mejorar el costo de los financiamientos. En Junio del 2011, el Gobierno propuso un borrador de reglamentación de las operaciones de leasing y factoring financiero que realizan las entidades de intermediación financiera. Sin embargo, la aprobación de dicha regulación está todavía en progreso. 93 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo OPCIONES DE POL�TICA Infraestructura Financiera Garantías. Las regulaciones relacionadas al uso de garantías crediticias pueden ser actualizadas y es recomendable considerar la implementación de un esquema de garantías muebles41. Además, se sugiere también que otros programas de garantías sean estudiados. Desarrollo del Mercado de Capital La definición de una estrategia para la implementación, manejo y crecimiento del mercado de bonos corporativos es un elemento central para garantizar el desarrollo sostenido y ordenado de los mercados. Se debe estudiar la flexibilización del entorno regulatorio de los fondos de pensiones, especialmente en relación con la política de inversión de activos de las AFPs. Rol del Estado Dominicano como regulador de Instituciones Financieras Privadas Arbitraje Regulatorio. Es recomendable que La Superintendencia de Bancos considere la implementación de una reglamentación homogénea a través de las entidades de crédito, revisando aspectos regulatorios puntuales que pueden incidir en menor oferta de crédito a las MiPyMEs. Asociaciones de Ahorro y Préstamos. Se sugiere revisar el marco regulatorio de las asociaciones para facilitar su conversión en bancos múltiples que les permita tener acceso a otras fuentes de recursos para su crecimiento y ofrecer una variedad más amplia de productos y servicios al mercado. Estos cambios permitirán ofrecerle a los clientes MiPyMEs todos los productos y servicios necesarios para el mejor desarrollo y redundará en una mayor competencia que beneficiará, entre otros, a las MiPyMEs y al mercado e hipotecario de medio y bajo ingreso. Cooperativas. Lograr definir un modelo efectivo de regulación y supervisión que facilite la consolidación y el fortalecimiento de este sector, que brinda servicios financieros a importantes grupos de MiPyMEs. 41 Referencia: China. 94 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Rol del Estado Dominicano en financiamiento. PROMIPYME. Reorientar las operaciones de financiamiento de PROMIPYME hacia operaciones de segundo piso para evitar distorsiones en el mercado. Además, aprovechar experiencias internacionales al diseñar el esquema de programa de garantías parciales de crédito de PROMIPYME.42 Programas Gubernamentales. Las entidades reguladoras deben evaluar opciones adicionales para lograr una mayor efectividad y coherencia de los programas e instituciones estatales que pueden incidir en la oferta de servicios financieros a las MiPyMEs y a los segmentos de menores ingresos de cara a la evolución del mercado. Aprovechar posible sinergias entre programas estatales como, por ejemplo, de potenciar los programas de transferencias sociales para mejorar el acceso a servicios financieros. La política pública de apoyo a las MiPyMEs debería desarrollar un soporte de apoyo integral, más allá del ámbito financiero. El soporte integral debe incluir programas de desarrollo empresarial, asistencia técnica y financiera, programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayudes a las MiPyMEs a acceder a nuevos mercados que brinden informaciones estratégicas, y generan asociatividad empresarial. Por último, destacar la necesidad de que las instituciones financieras públicas respondan al mismo nivel de publicidad, y a los mismos estándares contables (incluyendo clasificación de activos, declaración de ingresos, provisiones por pérdidas en préstamos, liquidez y adecuación del capital), y de auditoría a los que se enfrentan instituciones financieras privadas que trabajan en el primer nivel. Productos Financieros (y Costo) Productos adicionales: es necesaria, por parte de Los reguladores, la aprobación de la reglamentación de las operaciones de leasing y factoring. En este contexto, es importante 42 Referencia: Chile. 95 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo considerar sesiones de formación para las entidades financieras y la realización de campañas de difusión. Costo de crédito. Se debe evaluar opciones para reducir el costo de los créditos, por medio de una mayor transparencia y competencia entre los oferentes. En este contexto, puede ser de utilidad la realización de campanas de orientación al consumidor, así como de educación financiera. Sistema de Pagos. Los reguladores tendrían que continuar integración de sistema de pagos y dar seguimiento al establecimiento de corresponsales no bancarios como elementos de una política para ampliar la cobertura del sistema financiero43. 43 Ejemplos: Brasil, Perú 96 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A Banco Mundial, 2010a. Dominican Republic Country Profile 2010. World Bank-IFC Enterprise Surveys. Accesible en: http://microdata.worldbank.org/index.php/catalog/866 Banco Mundial, 2010b. República Dominicana: de la Crisis Financiera Internacional al Crecimiento para Todos. Notas de Política. Santo Domingo, Junio de 2010. Banco Mundial, 2012. Doing Business in a More Transparent World. Washington DC, October 2011. Banco Mundial, 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington DC, October 2012. IFC, 2010. Scaling-Up SME Access to Financial Services in the Developing World. International Financial Corporation. Washington DC, Octubre de 2010. Superintendencia de Pensiones, 2006. Los Fondos de Pensiones: Fuente de Financiamiento para la Vivienda. Santo Domingo, Agosto de 2006. 97 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 3. REPÚBLICA DOMINICANA: REMESAS44 INTRODUCCIÓN En la economía de la República Dominicana, las remesas son la segunda fuente principal de divisas; representan el 6% del producto interno bruto. El ingreso de remesas es una fuente importante para el bienestar económico de las familias dominicanas. En 2011, se estimó que el ingreso de remesas a la República Dominicana fue de US$3200 millones. Dada la importancia de las remesas tanto para la economía como para los ciudadanos, resulta fundamental garantizar que sean eficaces y seguras. Para que ello sea posible, el mercado de remesas debe estar abierto a la libre competencia y ser transparente, accesible y seguro. En este contexto, las autoridades de la República Dominicana podrían respaldar la mejora de los servicios de remesas internacionales a través de cinco áreas principales: la transparencia y la protección del consumidor, la infraestructura del sistema de pago, el marco legal y normativo, la estructura y la competencia del mercado, y la gestión de gobierno y los riesgos. Tanto los proveedores de servicios de envío de remesas (PSER) como las autoridades públicas tienen importantes funciones que desempeñar en dichas áreas. DIAGNÓSTICO Una gran cantidad de dominicanos viven en el extranjero. Según el censo que se llevó a cabo en el año 2010, en los Estados Unidos 1,4 millones de dominicanos residen en ese país, lo cual representa el 3% de la población hispana en los Estados Unidos. En cuanto a los países de origen de los inmigrantes que residen en los Estados Unidos, la República Dominicana se ubica en el noveno puesto. Además de a los Estados Unidos, los dominicanos también emigran a España, Italia, Suiza, Panamá, Venezuela y Argentina. Dado el alto nivel de emigración entre los dominicanos, el volumen total de remesas sigue creciendo y representa una contribución clave 44 Esta nota sobre políticas se basa en los principios generales de la misión de evaluación de los servicios de remesas de abril de 2012. El equipo de la misión estuvo formado por: Isaku Endo, Jane Hwang (ambos del Banco Mundial), Natasha Bajuk (Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo) y Paloma Monroy (Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos). 98 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo a la economía. En 2012, los flujos de remesas constituyeron la segunda fuente principal de divisas en la República Dominicana, equivaliendo al 6% del producto interno bruto. TABLA 6 Volumen total de remesas enviadas a la República Dominicana 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ingreso de remesas (millones de US$) 2738 3046 3222 3042 2998 3200 Tasa de crecimiento anual 13% 11% 6% -6% -1% 7% Fuente: Banco Central de la República Dominicana. El monto promedio de transferencias realizadas en concepto de remesas y enviadas por los migrantes dominicanos en el extranjero es de US$210 para las que se originan en los Estados Unidos, y de US$450 para las que provienen de España. El costo de envío de remesas desde los Estados Unidos a la República Dominicana, a razón de 6,8%, es un poco más alto que el promedio de la región de América Central, a razón de 5,0%. Esto implica que es posible introducir mejoras en el mecanismo de pago de remesas en la República Dominicana. TABLA 7. Costo promedio de remesar US$200 desde los Estados Unidos (mayo de 2012) Costa Rica 6,9% República Dominicana 6,8% Panamá 5,1% Guatemala 4,8% Nicaragua 4,5% El Salvador 4,4% Honduras 4,2% Promedio de América Central 5,0% Fuente: www.enviacentroamerica.org, mayo de 2012. 99 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Las vías principales que utilizan los dominicanos en el extranjero para enviar remesas a sus familias son las empresas de transferencia de dinero. Según el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), el 84% del total de las transferencias efectuadas en 2010 se llevaron a cabo por medio de empresas de transferencia de dinero, el 10% se realizaron a través de transferencias postales y el 5% de las remesas se enviaron a través de instituciones financieras (bancos y uniones de crédito). En cuanto al pago, existe una prevalencia de los PSER que ofrecen servicios de entrega a domicilio, con desembolso de remesas en efectivo. El servicio de entrega ofrece la opción de pagos en dólares estadounidenses o en moneda local. Cabe señalar que, además del ingreso de remesas, la República Dominicana envía una cantidad importante de remesas a Haití. Según el informe Migration and Remittance Factbook (Datos sobre migración y remesas) del Banco Mundial, en 2010 279. 000 haitianos residían en la República Dominicana. Los datos empíricos basados en misiones indican que los migrantes haitianos que residen en la República Dominicana envían flujos importantes de remesas a Haití, lo que confirma las conclusiones obtenidas en otros estudios45 realizados sobre los flujos de remesas al mencionado país, que sugieren la existencia de un corredor de remesas entre estos dos países desde hace mucho tiempo. Sin embargo, no existen datos oficiales sobre la magnitud de dichos flujos de salida u otras características y elementos de este mercado específico. OPCIONES DE POL�TICA La República Dominicana ha llevado a cabo una serie de reformas notables en la última década. Sin embargo, existe la posibilidad de que el mercado de remesas mejore aún más. Por ejemplo, las reformas al sistema de pagos y las modificaciones a las regulaciones bancarias que se han efectuado recientemente son un paso importante para la creación de un mercado de remesas más eficaz y sólido. Sin embargo, se pueden tomar otras medidas para aprovechar al máximo la nueva infraestructura, con el fin de fomentar los desembolsos electrónicos de remesas en lugar del pago en efectivo que, además de aumentar la eficacia y reducir potencialmente los costos 45 Bendixen y asociados, “Encuesta sobre remesas en Haití�, encomendada por el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo, marzo de 2007. 100 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo para los usuarios de los servicios de remesas, también respaldarán las políticas de inclusión financiera de las autoridades de la República Dominicana. Para respaldar dicho objetivo, se han identificado desafíos importantes en cinco áreas principales: 1) la transparencia y la protección del consumidor, 2) la infraestructura del sistema de pago, 3) el marco legal y normativo, 4) la estructura y la competencia del mercado y 5) la gestión de gobierno y los riesgos. A continuación, se describen las cuestiones fundamentales relacionadas con cada una de estas áreas, junto con las recomendaciones de política correspondientes. La transparencia y la protección del consumidor Existen diversos grados de transparencia en el mercado de remesas de la República Dominicana. Por ejemplo, las remesas provenientes de los Estados Unidos cuentan con el beneficio de la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor, promulgada en 2010, que obliga a todos los PSER a proporcionar por escrito o notificar a los remitentes la totalidad de las comisiones, los tipos de cambio, la velocidad de transferencia, los mecanismos de resolución de errores y la información de contacto en relación con las quejas de los consumidores. Sin embargo, los receptores de remesas en la República Dominicana no se benefician del mismo nivel de transparencia. Algunos PSER brindan información parcial sobre el tipo de cambio o no dan a conocer todas las comisiones pertinentes. Tanto las autoridades gubernamentales, la Superintendencia de Bancos y Pro Consumidor desempeñan la función de protección financiera del consumidor. La Superintendencia de Bancos de la República Dominicana cuenta con una unidad dedicada a los usuarios del sistema financiero denominada Oficina de Protección al Usuario de los Servicios Financieros o “ProUsuario�. El mandato de ProUsuario es ayudar a educar, orientar y brindar asistencia con respecto a los servicios financieros y las quejas, reclamaciones y preguntas relacionadas. También ayudan a los usuarios del sistema financiero en relación con sus derechos contractuales frente a las entidades financieras. Opciones de política 101 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo En la actualidad, no existe un marco de transparencia que garantice la coherencia y las normas mínimas en el sector de las remesas. El resultado es que las políticas relativas a la difusión de información sobre las opciones de envío de remesas y sus precios quedan sometidas a la discrecionalidad arbitraria de los PSER individuales. Se debe informar a los receptores de remesas sobre los distintos componentes y opciones de recepción. Además de las comisiones tradicionales que se cobran a los remitentes por el servicio, muchas veces no se dan a conocer otros componentes, como la comisión por cambio de divisas y los diferentes métodos de entrega disponibles, y los consumidores de remesas no llegan a saber el costo total del servicio. Además, las remesas se clasifican como un servicio financiero en la República Dominicana. Por lo tanto, los consumidores deben conocer sus derechos como consumidores designados, así como también las medidas y los procedimientos correctivos a los que pueden acceder en caso de que necesiten tales servicios. Esto se puede lograr mediante información dirigida tanto a los remitentes como a los receptores de remesas en el punto de prestación de servicios. Se debe promover una mejor coordinación entre las autoridades gubernamentales, como la Superintendencia de Bancos y Pro Consumidor, en las campañas de concienciación pública destinadas a la capacitación y educación financiera. Ambas autoridades gubernamentales desempeñan la función de guardianes públicos del sector financiero. La Superintendencia de Bancos señaló que, además de la responsabilidad de supervisión de las entidades financieras, uno de sus mandatos importantes incluye las campañas de capacitación y educación financiera. Las autoridades señalaron que cuentan con programas de educación financiera que se emiten en los canales de televisión públicos. Del mismo modo, Pro Consumidor también ha destinado recursos a esta área. Es recomendable que ambos organismos gubernamentales consideren este tema como un asunto importante. Según las investigaciones,46 las campañas de educación y capacitación financiera, destinadas tanto al receptor de remesas o familiar como al migrante, tienen el efecto de aumentar la noción de conceptos financieros. Esto incluye cambios de comportamientos en cuanto a la 46 http://econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTRESEARCH/EXTPROGRAMS/EXTFINRES/0,,contentMDK:23285048 ~pagePK:64168182~piPK:64168060~theSitePK:478060,00.html 102 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo presupuestación financiera, las tasas de ahorro y la posibilidad de financiamiento. Por lo tanto, el hecho de educar tanto al migrante como al receptor de remesas tuvo un mayor impacto que simplemente educar solo a los receptores de remesas o solo a los migrantes. Asimismo, actividades como las medidas destinadas a promover el sitio web www.enviacentroamerica.org fomentan la transparencia del mercado en cuanto a los precios de las remesas en la comunidad en un sentido más amplio, debido a que se incluye a los migrantes, los receptores de remesas, así como también a los agentes del sector privado.47 La infraestructura del sistema de pago El sistema nacional de pagos de la República Dominicana ha atravesado grandes reformas en los últimos años, que incluyeron la introducción del sistema bruto de liquidación en tiempo real; las mejoras pertinentes del sistema, como el truncamiento de cheques; y las últimas modificaciones a la reglamentación de los corresponsales no bancarios para permitir que las entidades autorizadas del sector real actúen como agentes de los intermediarios financieros reglamentados para ofrecer servicios y transacciones financieras básicas. Opciones de política Aunque dichas reformas respaldan el objetivo general de fomentar las transferencias de pago en forma rápida y electrónica, las remesas tienden a seguir pagándose en efectivo. En el mercado de remesas se debe aprovechar al máximo la mejora en el sistema de pago de la República Dominicana. La creación y el funcionamiento del sistema bruto de liquidación en tiempo real como el componente principal del sistema, junto con la cámara de compensación automatizada y la mayor disponibilidad de cajeros automáticos y puntos de venta constituyen las bases que sustentan el entorno de pagos electrónicos. La adopción de nuevas tecnologías, como las operaciones bancarias por Internet y los pagos por teléfono móvil, pueden considerarse como acciones de “segunda generación� que deben fomentarse aún más en el mercado de remesas dominicano, ya que dichos canales pueden ser un recurso fundamental para desalentar el cobro y el pago de remesas en efectivo. 47 www.enviacentroamerica.org es un sitio web público que respalda la transparencia del mercado al proporcionar información sobre los precios de las remesas enviadas desde los Estados Unidos a los países centroamericanos y la República Dominicana. 103 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Las autoridades podrían concentrar sus esfuerzos en investigar la posibilidad de conectar la infraestructura de la cámara de compensación automatizada entre la República Dominicana y los corredores de remesas relevantes, como los Estados Unidos y España. Las autoridades pertinentes de los Estados Unidos permitieron la vinculación del servicio estadounidense FedACH con varios países. Los servicios se limitan a las transacciones de salida desde los Estados Unidos. Dada la gran presencia de migrantes dominicanos en los Estados Unidos, aprovechar esta oportunidad podría facilitar remesas de menor costo. Actualmente, la red del sistema de liquidación bruta en tiempo real y la cámara de compensación automatizada opera solo con moneda local. Sin embargo, para atender a la demanda y la circulación de dólares estadounidenses en la República Dominicana, el operador de la cámara de compensación automatizada indicó la existencia de planes preliminares del proyecto destinado a implementar una cámara que reciba y compense transacciones en dólares estadounidenses. Esta implementación, siempre y cuando se ponga en práctica, finalmente podrá facilitar menores costos de procesamiento de remesas que, a su vez, podrían verse reflejados en menores costos para los usuarios de remesas. En lo posible, se deben analizar medidas similares entre la República Dominicana y Haití. El marco legal y normativo No existe una legislación específica para los servicios de remesas internacionales, por lo cual dichos servicios están regulados indirectamente como operaciones cambiarias. La Ley Monetaria y Financiera y la reglamentación cambiaria contienen disposiciones que regulan el sistema monetario solo para mantener la estabilidad de los precios, y otras disposiciones que regulan el sistema financiero para lograr estabilidad financiera. Además, no existe coherencia ni claridad en el marco legal y su aplicación, especialmente en lo que se refiere a los requisitos de registro y otorgamiento de licencias de los PSER, los agentes y los subagentes. Opciones de política Se sugiere que las autoridades dominicanas adopten un marco legal integral y coherente que se ajuste a la provisión de servicios de remesas. Se debe reconocer que los servicios de remesas 104 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo internacionales involucran distintos aspectos de las transacciones, más allá de la conversión de divisas, que actualmente define las remesas en virtud de la legislación y la reglamentación vigentes. Este marco debe incluir requisitos básicos claros para los PSER, como la suficiencia financiera, la solidez operativa, el cumplimiento de los requisitos en virtud de las reglas contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, la protección del consumidor, la supervisión, la generación de informes y los exámenes. El marco debe diseñarse conforme a políticas proporcionales a los riesgos, en el cual las políticas de remesas deben estar alineadas con aquellas instauradas contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, pero establecer un equilibrio con la necesidad de la comunidad de remesas de evitar los requisitos onerosos. Debe abordarse la ausencia de coherencia y claridad que se observa en el marco legal y su aplicación, especialmente en lo que se refiere a los requisitos de registro y otorgamiento de licencias de los PSER, los agentes y los subagentes. Por ejemplo, algunos agentes creen que el servicio postal Inposdom presta servicios de remesas sin licencia. Sin embargo, Inposdom considera que provee servicios de remesas en forma legal. El marco legal y normativo debe adaptarse al sector de las remesas y abordar los aspectos específicos del servicio, y no de los proveedores que ofrecen el servicio. Por ejemplo, esto incluiría contar con un marco normativo uniforme que todos los PSER deberían cumplir, sin importar el tipo de organismo que preste el servicio de remesas. Asimismo, las autoridades podrían acelerar la aplicación de los artículos de la Ley Monetaria y Financiera en lo que respecta a la conversión de las asociaciones de ahorro y préstamo a bancos. Estas demoras parecen haber afectado la posible participación de dichas instituciones financieras en el mercado de remesas. La estructura y la competencia del mercado En la década de 1990, el mercado de remesas se caracterizó por tener más de 100 PSER. En la actualidad, el mercado se concentra mayoritariamente en menos de cinco PSER. Por otra parte, se estima que los tres mayores operadores tienen más de la mitad de la participación de 105 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo mercado correspondiente a los ingresos de remesas. Existen distintas interpretaciones sobre los requisitos necesarios para participar en el mercado, sobre todo en cuanto a si los agentes que desembolsan las remesas pero no realizan ninguna actividad cambiaria requieren autorización o no. La competencia en el mercado se contempla en la Ley General de Defensa de la Competencia (nº 42-08); sin embargo, la Comisión Nacional de la Competencia, organismo a cargo de hacer cumplir dicha ley, aún no ha recibido los recursos humanos y financieros suficientes para posibilitar la ejecución de actividades de investigación y posibles sanciones conforme a lo dispuesto por la ley. Opciones de política La constitución efectiva de la Comisión Nacional de la Competencia ayudará a abordar algunas de las inquietudes sobre el funcionamiento del mercado de remesas. El BCRD aclarando y simplificando los requisitos del otorgamiento de licencias, tanto para los PSER como para sus agentes, garantizará la igualdad de condiciones para todos los proveedores de servicios del mercado. También pueden proporcionar incentivos para que los PSER inviertan en canales de distribución alternativos al costoso y habitual mecanismo de entrega a domicilio. En su función de supervisión del sistema de pago general, el BCRD debe ejercer un deber de vigilancia sobre los mecanismos contractuales entre los PSER y sus agentes en caso de que los acuerdos de exclusividad vulneren los principios de competencia y, a través de este medio, puedan llegar a influir los precios en detrimento del consumidor. Se recomienda que las autoridades verifiquen si los convenios de exclusividad del mercado de remesas contravienen la Ley de la Competencia mencionada anteriormente, en especial los capítulos dos y tres, y si deben adoptarse medidas pertinentes para eliminar o prohibir tales acuerdos. La gestión de gobierno y los riesgos Existe una aplicación desigual del marco legal y normativo. No existen mecanismos de realimentación adecuados con respecto a la aplicación del marco de reglas contra el lavado de 106 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo dinero y el financiamiento del terrorismo por parte del sector. Además de la ineficacia generalizada, el uso extensivo del dinero en efectivo como parte del servicio de entrega a domicilio de remesas se considera riesgoso debido a la prevalencia de robos y asaltos en el país. Opciones de política Las autoridades competentes, el BCRD y la Superintendencia de Bancos podrían garantizar que el servicio postal, Inposdom, opere conforme a un marco legal y normativo claro, y establezca un mecanismo adecuado de supervisión y control de riesgos. Por otra parte, Inposdom tiene como objetivo ampliar los servicios de remesas por medio de convenios con la Unión Postal Universal para manejar las remesas con 10 países. Inposdom probablemente enfrente graves riesgos financieros si su capacidad operativa continúa siendo la actual. Si las autoridades competentes, a saber, el BCRD, la Superintendencia de Bancos y la Unidad de Inteligencia Financiera, proporcionan la realimentación oportuna y pertinente sobre los informes presentados por los PSER. Dicha realimentación resulta de extrema utilidad para mejorar la capacidad de cumplimiento. A los efectos de implementar medidas de prevención eficaces contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, las autoridades competentes deben considerar el establecimiento de mecanismos de realimentación y diálogo bilaterales y multilaterales. Un mecanismo bilateral permitiría que las autoridades competentes proporcionen informes específicos de realimentación, en especial, informes de transacciones sospechosas. Un mecanismo multilateral se puede establecer en forma de diálogo y talleres sobre políticas con los PSER. Las autoridades deben considerar una estrategia a largo plazo para reducir las entregas en efectivo como parte de los servicios de remesas internacionales, especialmente en dólares estadounidenses, dado el grave riesgo de pérdida de fondos y vidas implícito. El BCRD tiene una iniciativa sobre pagos innovadores para particulares, como los pagos por teléfono móvil. Esta iniciativa podría ayudar a alcanzar el objetivo de reducir la entrega de moneda local, pero no necesariamente el de abordar la cuestión de la entrega a domicilio de dólares estadounidenses. 107 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Además de las cinco áreas descritas anteriormente, existen otras actividades que los PSER y las autoridades públicas pueden llevar a cabo para cumplir con los objetivos de las políticas públicas en las áreas ya mencionadas. Función de los PSER: Los PSER deben elaborar y ratificar un código de conducta y prácticas para el sector. Además de cumplir con sus obligaciones legales, los PSER deben fomentar la adopción de reglas y normas internas que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas pueden incluir: i) información sobre las diferencias en el tiempo de entrega de los servicios menos costosos, ii) información detallada que debe incluirse en los recibos de las transacciones, iii) una explicación sobre los tipos de cambio y las comisiones que se cobrarán y iv) medidas de seguridad, que incluyan la separación de los fondos del cliente de los del proveedor de servicios. La base de datos de precios www.enviacentroamerica.org, respaldada por el organismo nacional de protección del consumidor y el Consejo Centroamericano de Protección al Consumidor, puede constituir un punto de partida hacia esa dirección. Los PSER pueden desempeñar una función activa en la inclusión financiera. Las instituciones financieras que desempeñan una función en el mercado de remesas deben reconocer la importancia de los remitentes y receptores de remesas como potenciales clientes de otros productos y servicios financieros. La experiencia y la investigación internacional indican que, a través de una estrategia pertinente y un diseño de productos adecuado, junto con medidas destinadas a la educación financiera, los remitentes y receptores de remesas pueden y desean ahorrar e invertir una parte de sus ingresos, y pueden convertirse en un segmento de clientes valioso para la institución financiera. Las prácticas óptimas de la región y de todo el mundo pueden difundirse en áreas como los sistemas de gestión de relación con el cliente o los programas de capacitación para el personal a cargo del pago de remesas sobre la oferta de productos y servicios financieros a los clientes de remesas. Además, los PSER también podrían promover campañas de educación financiera, que incluyan la promoción del uso y los beneficios de los instrumentos modernos de pago y otros servicios financieros. 108 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Existe la posibilidad de establecer nuevos lazos con los PSER y otras instituciones financieras a los efectos de desarrollar aún más la red de pagos y las opciones financieras disponibles para los clientes de remesas en la República Dominicana. Dichos lazos deben incluir alianzas con cooperativas, asociaciones de ahorro y préstamo, instituciones micro-financieras y otras entidades similares que tengan una comunicación más amplia con la comunidad. Función de las autoridades públicas: En la República Dominicana, como en muchos otros países, los diferentes aspectos del sector de remesas se someten a la jurisdicción de distintas autoridades públicas. Por lo tanto, las autoridades deben cooperar a nivel de política y aplicación para garantizar que sus políticas sean coherentes y coordinadas. El BCRD debe extender los principios de su autoridad de supervisión del sistema de pago a los sistemas de pago para particulares, incluidas las remesas. Cabe señalar que, en muchos países, se menciona con frecuencia la falta de confianza en el sector bancario formal y en los instrumentos electrónicos como un obstáculo para lograr una mayor democratización bancaria. Puede ser necesario un mayor fortalecimiento de la capacidad de la Superintendencia de Bancos para fiscalizar y supervisar adecuadamente a los PSER. Por lo tanto, es recomendable proporcionar los recursos adecuados para implementar programas de capacitación y desarrollo continuos con el fin de llevar a cabo las funciones correspondientes. Las autoridades pertinentes, entre las que se incluyen, en particular, el BCRD, Pro Consumidor y la Superintendencia de Bancos, deben movilizar las campañas educativas y garantizar que se difunda suficiente información al mayor porcentaje posible de la población que recibe remesas. El objetivo de dichas campañas debe ser mejorar la protección del consumidor y el conocimiento sobre el valor y la utilidad de los nuevos productos de remesas e instrumentos de pago. Las estadísticas oficiales relacionadas con las remesas de salida, en particular, en el corredor entre la República Dominicana y Haití, no son precisas. La cooperación intragubernamental debe incluir medidas para establecer el volumen real de los flujos de salida, formales e 109 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo informales, entre los dos países. Dichas medidas resultan fundamentales para el diseño de políticas públicas pertinentes, así como también para facilitar una planificación comercial exitosa del sector privado en cuanto a los productos y servicios para esta población. Muchos de los migrantes haitianos en la República Dominicana están indocumentados. Los migrantes indocumentados no tienen acceso a los PSER regulados para enviar dinero a sus hogares en Haití, y no tienen más remedio que enviarlo a través de canales informales, lo cual constituye un importante volumen de flujos que se envía sin controlar, en forma no declarada, con un riesgo mucho mayor para el remitente, y quizás a un costo mucho más alto. Dada la mayor probabilidad de que exista un importante volumen de remesas de salida a Haití, las autoridades de la República Dominicana deben intentar ponerse de acuerdo con sus contrapartes de Haití para proporcionar un documento de identificación pertinente para los migrantes haitianos indocumentados con el fin de facilitar la formalización de los servicios de remesas desde la República Dominicana a Haití. CONCLUSIONES En síntesis, el BCRD y la Superintendencia de Bancos ya han llevado a cabo una serie de reformas importantes para mejorar el mercado de remesas. Si bien dichas reformas se reconocen, aún existe una serie de objetivos sobre políticas mediante los que se puede continuar con la mejora del mercado de remesas para los ciudadanos dominicanos y su economía. Los primeros pasos se pueden dar para aclarar y elaborar un marco legal y normativo centrado en la prestación de los servicios de remesas. Esto incluiría la base jurídica y la aplicación de la normativa entre los PSER y sus subagentes, así como también la promoción de la política de competencia en el sector para lograr un mercado de remesas ordenado, sólido y competitivo. Por otra parte, podría aprovecharse mejor la infraestructura del sistema de pago para fomentar una mayor inclusión financiera de los servicios de remesas a través de la promoción de canales bancarios no corresponsales. Tal medida podría facilitar la transferencia eficaz y segura de los pagos de remesas en el mercado de la República Dominicana. En general, se recomienda encarecidamente que las autoridades elaboren un plan estratégico a largo plazo para mejorar el mercado de remesas. 110 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo III. GESTIÓN DE RIESGOS 111 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 1. SEGUROS AGROPECUARIOS EN LA 48 REPÚBLICA DOMINICANA INTRODUCCIÓN En la República Dominicana, el sector agrícola representa alrededor del 6.5% del Producto Interno Bruto (PIB), genera el 21% del total de las exportaciones, e involucra la participación directa o indirecta del 31% de la población . La importancia del sector ha quedado plasmada en el Tercer Eje de la Estrategia Nacional de Desarrollo y más específicamente bajo el objetivo específico “3.5.3: Agropecuaria Competitiva y Sostenible�. Sin embargo, la alta frecuencia de riesgos naturales, tales como sequías recurrentes, tormentas de viento y precipitaciones extremas han causado pérdidas severas al sector en el pasado y solamente un pequeño porcentaje de estas pérdidas han sido transferidas al mercado internacional a través de la comercialización del seguro agrícola. En el país, el marco institucional para el seguro agrícola y el manejo de desastres ha sido desarrollado por el Gobierno de diversas formas. Por un lado, el Ministerio de Agricultura está a cargo de la implementación de políticas públicas de gestión de riesgos agropecuarios. Por otro lado, la Superintendencia de Seguros rige los aspectos de regulación y normativa de la actividad aseguradora en el país. En cuanto a la operación de los seguros agropecuarios, esta actividad se concentra únicamente en la Aseguradora Agropecuaria Dominicana S.A. (AGRODOSA). El portafolio de seguros de esta empresa está conformado principalmente por los siguientes rubros: arroz, habichuela, banano, plátano, yuca, cebolla, pimienta, aguacate y pollo (Hatch et al, 2012). El marco normativo de los seguros agropecuarios se regula en la Ley No. 157-09 sobre el Seguro Agropecuario. Dicha Ley, aprobada en Abril de 2009, integra los conceptos definidos en 48 Esta nota ha sido elaborada por Diego Arias y Pablo Valdivia del grupo de Desarrollo Agrícola del Banco Mundial. 112 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo ésta con los planes y programas estatales a fin de apoyar el desarrollo del sector agrario del país. Por otro lado, la Ley 147-02 sobre Gestión del Riesgo, cuyo reglamento fuera aprobado por el Congreso de la República en el año 2003, establece el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres. Asimismo, se crea el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, el Plan Nacional de Emergencia, el Sistema Integrado Nacional de Información y el Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres. La operación de los seguros agropecuarios recibe un apoyo financiero importante por parte del Gobierno. Los productos ofertados por AGRODOSA son subsidiados entre un 25% a un 50% del costo de la prima comercial. En el año 2009, cerca de US$1.25 millones de dólares fueron destinados por el Estado como apoyo directo al pago de las primas de seguros “multirriesgos�. Si bien el monto del subsidio a la prima es considerable, la cobertura de seguros agropecuarios protege a no más del 2% del área cultivada que es compuesta, en su mayoría, por medianos a grandes productores. En respuesta a las dificultades en el acceso fácil al seguro agrícola o al crédito, esta Nota sobre política presenta temas de importancia para poner en práctica instrumentos que ayuden a brindar protección financiera en particular a los pequeños agricultores contra los riesgos climatológicos que causan severas pérdidas en el sector agrícola del país. DIAGNÓSTICO EL SECTOR AGROPECUARIO & LIMITACIONES PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL RIESGO. Factores que impiden una mayor penetración de los seguros. Hoy en día, no existe información actualizada sobre la caracterización del sector agropecuario que permita a las autoridades tomar como referencia para definición de planes de intervención. El último esfuerzo para conocer la composición de conjunto de productores que conforman el sector productivo se realizó en 1998 con el Registro Nacional de Agricultores. Dicha información indica que el área dedicada a la producción agrícola era de 13 millones de tareas (867,000 Ha), las que se concentraban principalmente en las regiones Centro (18.77%), Noreste (16.69%) y el Suroeste (14.58%), respectivamente. El número de productores 113 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo registrados en ese entonces era de 219,000; en donde un 72% del total (cerca de 159,800 agricultores) correspondía a pequeños productores con áreas de terreno menores de 60 tareas (3.13 Ha). A pesar que los pequeños agricultores constituyen un gran porcentaje de la población total, la superficie sembrada por este segmento era de solamente un 27.68% del total (cerca de 2 millones de tareas). Debido a la falta de información precisa y actualizada en relación a la tipología de los productores y la ubicación de éstos, el análisis del sector se realiza a través de estimaciones o a través de la información recolectada por proyectos de desarrollo tecnológico. Por este motivo, resulta complejo definir con precisión dónde y quiénes serían potenciales beneficiarios de programas de asistencia técnica, de recursos de financiamiento productivo, entre otros. El número de cultivos sembrados dentro de las explotaciones agrícolas pertenecientes a pequeños productores es variado. De acuerdo con el Ministerio de Agricultura, en el ciclo productivo de 2010 había más de 32 diferentes tipos de cultivos plantados en un poco más de 11.4 millones de tareas. Los pequeños productores tienden a sembrar diferentes clases de cultivos en la misma área como una estrategia de manejo de riesgo. Sin embargo, la aplicación de esta estrategia puede proveer beneficios limitados a los agricultores cuando los cultivos son susceptibles al mismo evento climático adverso. El hecho de que la agricultura esté expuesta constantemente a riesgos catastróficos naturales representa muchos desafíos para los principales actores del sector. Entre el período 1900- 2012, siete de diez de los acontecimientos más devastadores en términos del impacto en la economía nacional han sido registrados durante los pasados 32 años; de éstos, cinco corresponden a tormentas y dos a inundaciones. Se estima que los daños económicos causados por estos riesgos naturales fueron de US$2.5 mil millones. A nivel individual, el Huracán George (1998) registra las pérdidas económicas más elevadas, alcanzando los US$1.9 mil millones49. En términos de población afectada, la sequía de 1968 impactó a más de 240,000 personas en el país. 49 OFDA/CRED Base de Datos Internacional de Desastres. 114 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Actualmente, una limitada porción de los créditos otorgados por el Banco Agrícola son asegurados. El Banco Agrícola es la institución que más otorga financiamiento al sector agropecuario del país. Entre el período de 2006 a 2010, el cultivo de arroz acaparó más 50% de la cartera crediticia (ver Tablas 8 y 9). Durante este período, la superficie total financiada por esta entidad fue de 6.38 millones de tareas; siendo el 2008 el año con mayor superficie financiada (24% de la superficie total histórica). Si bien existe una política interna para el aseguramiento de todos los créditos otorgados a productores a través de AGRODOSA, no siempre se logra el cumplimiento de la misma debido a la incompatibilidad de intereses de las partes. Por un lado, se desea suscribir pólizas de seguro en zonas de bajo riesgo; mientras que a la compañía aseguradora solo se le otorga un portafolio en zonas donde no existe la posibilidad de dispersión del riesgo. 115 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo TABLA 8 Superficie (tareas) beneficiada con préstamos agrícolas por parte del Banco Agrícola, período 2006-2010. Sub-Sector 2006 2007 2008 2009 2010 Arroz 633,778 661,065 803,878 725,808 635,636 Café 76,519 169,283 107,122 125,539 76,912 Plátano 57,209 64,647 79,844 57,972 47,653 Habichuelas 65,720 89,560 66,637 45,247 20,545 Cacao 49,898 69,997 71,902 66,838 61,624 Maíz 9,532 6,032 8,863 2,103 3,339 Yuca 22,835 17,991 33,870 22,632 14,430 Yautía 7,679 7,745 7,695 7,345 8,898 Guandul 10,570 7,869 5,528 3,644 3,163 Tabaco 3,012 2,594 7,814 1,590 1,590 Sorgo 140 274 - - - Coco 9,013 11,737 9,896 6,482 6,458 Cebolla 13,414 21,747 16,629 12,995 12,750 Papa 15,586 22,374 26,652 28,082 15,876 Tomate Industrial 217 381 142 197 45 Ajo - - - - 8,702 Ñame 7,341 8,169 5,285 6,145 5,402 Batata 6,298 7,311 9,523 8,092 9,249 Guineo 3,839 3,283 6,390 2,025 3,246 Aguacate 44,260 42,422 120,399 11,294 12,814 Aí 153,748 119,604 - - 34,644 Piña - - - - 14,332 Otros - - - - 7,716 Plan de Simientes - - 128,896 138,115 61,500 Total Agrícola 1190,608 1334,085 1516,965 1272,145 1066,524 Variación respecto 2006 112% 127% 107% 90% Fuente: Ministerio de Agricultura. 116 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo TABLA 9 Préstamos agropecuarios desembolsados (RD$) por el Banco Agrícola por producto, período 2006-2010. Sub-Sector 2006 2007 2008 2009 2010 Arroz 1841144,033 2261015,686 2759120,842 2924828,837 2609882,453 Café 169844,905 183337,026 172013,985 230019,262 191618,697 Plátano 91192,631 122390,363 200161,823 144828,293 118835,520 Habichuelas 136016,840 140782,447 176176,285 84289,857 68997,788 Cacao 32496,547 58571,534 74503,990 71378,875 80263,565 Maíz 8921,220 5463,908 8838,422 4740,229 8998,926 Yuca 26007,932 23955,732 49548,265 39718,650 26406,846 Yautía 11730,616 12524,501 15986,900 19258,019 15131,492 Guandul 8588,519 8735,465 7643,788 4611,273 4491,521 Tabaco 7375,930 6556,365 12553,990 6263,860 8580,145 Sorgo 138,500 348,800 - - - Coco 6660,978 11407,000 12223,000 7972,500 10157,991 Cebolla 83629,272 147042,359 152401,618 145676,084 146051,585 Papa 111532,030 171141,726 233580,040 336410,937 214038,359 Tomate Industrial 2001,000 5273,556 1560,800 1756,000 135,398 Ajo - - - - 96141,567 Ñame 167499,323 161441,256 175324,190 206913,802 207700,215 Batata 17937,411 26610,796 32498,540 31090,779 30481,390 Guineo 5213,299 3869,790 9589,618 3938,250 5832,409 Aguacate 38343,562 63904,488 460812,657 69229,307 75847,187 Aí 805803,648 858640,116 - - 106683,499 Piña - - - - 98300,131 Otros - - - - 58850,744 Plan de Simientes - - 1311990,359 762584,445 492285,794 Total Agrícola 3572078,196 4273012,914 5866529,112 5095509,259 4675713,222 Variación respecto 2006 120% 164% 143% 131% Fuente: Ministerio de Agricultura. El acceso a productos financieros es limitado para los pequeños productores. El tamaño de las explotaciones agropecuarias (3.13 Ha en promedio) pertenecientes a este segmento hace que los costos administrativos y operativos para la gestión de créditos y de seguros 50 sean excesivos, y por consiguiente inaccesibles. Debido a la falta de acceso a estos tipos de instrumentos por parte de pequeños productores, el Gobierno brinda apoyo a los productores luego de la ocurrencia de desastres a través de la entrega de insumos productivos, en la 50 AGRODOSA ofrece pólizas multi-riesgos las cuales se basan en la medición en campo de las pérdidas en el rendimiento de los cultivos asegurados. 117 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo rehabilitación de la infraestructura agrícola, y en la reestructuración o condonación de deudas de aquellos créditos otorgados por la banca estatal a grupos asociativos. Desde el punto de vista técnico y organizativo, el seguro agrícola es un instrumento complicado de implementar, principalmente en países en desarrollo. Lo anterior se debe al pobre desarrollo del mercado de seguros, a una base de clientela compuesta en su mayoría por pequeños agricultores, a la falta de conocimiento de los seguros, y a la exposición compleja y de alto riesgo de la agricultura. Por este motivo, las autoridades gubernamentales suelen asistir a los agricultores como resultado de la ocurrencia de eventos localizados y de amplia afectación. Algunas de estas asistencias, aunque bien intencionadas, han causado un desincentivo por parte de los agricultores en la compra de seguros debido a que la asistencia otorgada por las instituciones públicas es generalmente gratuita. OPCIONES DE POL�TICA ¿Cuáles son las estrategias de gestión de riesgo agropecuario más comunes en cuanto a su aplicación? Las estrategias para el manejo de riesgo agrícola que existen en muchos países incluyen mecanismos formales e informales, y pueden incluir intervenciones de mercado o gubernamentales de manera individual o comunitaria. La gestión de riesgo está asociado muy de cerca con los esfuerzos de mejorar e incrementar la productividad agrícola a través de facilitar el acceso al crédito y al seguro. Asimismo, fortalece las redes de seguridad, las cadenas de mercado y distribución para los agricultores vulnerables. Normalmente las medidas para la Gestión de Riesgo son suministradas por el gobierno aún en donde existe el seguro agrícola. En general, la intervención del gobierno es necesaria para brindar alivio (ayuda inmediata humanitaria) y rehabilitación (para ayudar en la recuperación y reconstrucción) a los más afectados y más vulnerables. En el contexto agrícola la rehabilitación puede incluir actividades tales como la reparación de bienes públicos como caminos rurales o 118 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo sistemas de irrigación, pero también el suministro en especies como materiales para re- siembra, e intervenciones financieras para promover el crédito, habitualmente dirigido a los que no tienen acceso al crédito financiero o a los seguros agrícolas. Algunas comparaciones entre seguro y manejo de desastres por riesgos agrícolas pueden verse en la Tabla 10. TABLA 10 Diferencias entre asistencias por desastre y seguro para agricultores Item Asistencia por Desastres Seguros Existe contrato legal entre la En base contractual No-contractual aseguradora y el asegurado Varía, pero los agricultores deberían Los agricultores siempre están Registro estar registrados por adelantado para registrados por adelantado permitir una efectiva operación. Principios generales deben ser Compensación o reglas de pago estipulados, pero generalmente no Estipulados en la póliza de seguro existen procedimientos específicos Típicamente Ministerio de Agricultura Compañía de seguros (y agentes Agencia que implementa o la Oficina de Desastres del Gobierno designados o ajustadores) Nacional /Local Ejemplos: fondo nacional para desastres, fondos de emergencia, Asegurador/reasegurador a través del Financiamiento del riesgo donación de fondos. La contribución pago de primas (algunas veces incluye de los agricultores es muy poco subsidio de primas) frecuente que se dé. Ayuda humanitaria (en especie) Compensación por pérdida o daño de Rehabilitación de bienes públicos la cosecha; pérdida de ganado, etc, (en seguros tradicionales) Ayuda a los agricultores (en especie o Formas de uso de la asistencia. en efectivo/bonos) Pagos pre-acordados de acuerdo con la medición de un índice (seguro por Otros (alimentos por trabajo, pagos de índice) contingencia en efectivo) Fuente: los autores 119 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo ¿Por qué los seguros indexados son considerados una opción atractiva? A nivel internacional, existe un mayor interés en utilizar los seguros de índices por su potencial como una herramienta de transferencia de riesgos , tanto para el gobierno (nivel macro), para los agricultores (nivel micro) y para grupos de agricultores, bancos y distribuidores de insumos (nivel meso). El seguro a nivel macro puede beneficiar al gobierno a través del financiamiento de las medidas de apoyo a los agricultores; o a través del pago ágil y directo de compensaciones a los agricultores. Dichos pagos se activarían por la medición del evento y no por la evaluación del daño en el campo. La implementación de un esquema de seguro agropecuario a nivel macro contra vientos catastróficos es factible en la República Dominicana; no obstante, aun existen desafíos y limitaciones que superar para su efectiva operación. Los seguros de índice podrían diseñarse para asegurar en tres niveles distintos, (ver Figura 2): Nivel Micro (Asegurado: productor individual). Se define como seguro a nivel micro cuando existe una relación contractual entre el asegurador y el agricultor, con varias opciones de distribución e intermediación para permitir la venta, distribución, y el pago indemnizatorio al agricultor. Nivel Meso (Asegurado: microfinancieras, bancos agrícolas, otros). Bajo este tipo de esquema de aseguramiento, el asegurado y tomador de la póliza es una institución que concentra o “agrega� el riesgo. El interés asegurable consiste en proteger la falta de pago, por ejemplo, de los préstamos otorgados a productores debido a pérdidas de la cosecha. En este tipo de esquema, el Asegurado establece las reglas de distribución de pagos compensatorios a los productores cuando ocurre un evento asegurado. Nivel Macro (Asegurado: Gobierno). En este esquema, el Gobierno utiliza la póliza para proteger el riesgo financiero asociado con eventos catastróficos. 120 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo FIGURA 2 Comparación de la estructura organizacional para un seguro agrícola Micro, Meso/Macro Programa de seguros a nivel Micro Programa de seguros a nivel Meso/Macro Asegurador Asegurador Pólizas, primas, Pólizas, primas, reclamos reclamos Asegurado: Distribuidor Procesador, o Banco, etc Pólizas, primas, El “acumulador� del riesgo reclamos establece las reglas de pago Asegurado: el Productor productor Fuente: Autores Hoy en día, muy pocos gobiernos vinculan la administración financiera de los desastres agrícolas a través de esquemas de seguro macro. Un ejemplo exitoso es el caso del gobierno mexicano, el que a través del Programa de Contingencias de Desastres Naturales en el Sector Agropecuario (CADENA) apoya y promueve el mercado de seguro agrícola para proteger a los pequeños productores contra catástrofes. Este programa otorga apoyo económico a los productores luego de un desastre con la finalidad que éstos puedan resarcir sus pérdidas y aceleren el proceso de reactivación productiva. Asimismo, CADENA permite que las autoridades cuenten con un canal de distribución y transferencia del riesgo ex –ante y así reducir los costos de capital requeridos para enfrentar desastres y complementar los instrumentos de apoyo ex - post con que cuenta para estos efectos. La ampliación en los niveles actuales de cobertura de aseguramiento de los pequeños productores podría lograrse a través de los seguros de índice. Debido a que la operación de este tipo de seguros se basa en la definición de índices, que están correlacionados con las pérdidas de cultivos, las inspecciones de pérdidas en campo se hacen innecesarias. Esta característica permite obtener grandes beneficios en comparación a esquemas tradicionales, por ejemplo: 121 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Costos de administración menores: esto es particularmente más notorio cuando se trata de proteger a pequeños productores. Estructura de contrato transparente y estandarizado: En general, los asegurados participan en colaboración con los especialistas de las compañías (re)aseguradoras en el diseño de los parámetros contractuales. En este sentido, tanto las características del contrato como la base de información requerida para la definición de pagos indemnizatorios son conocidos por las partes interesadas. Ausencia de selección adversa: La selección adversa ocurre cuando los potenciales asegurados, quienes cuentan con un mejor conocimiento de las condiciones de riesgo en sus explotaciones productivas que las compañías aseguradoras, deciden asegurar áreas con mayor probabilidad a ser indemnizadas. Menor riesgo moral: El riesgo moral se presenta cuando una de las partes, de manera deliberada, manipula la normal operación de un esquema de seguro de tal forma que altera tanto la magnitud como la frecuencia de los pagos indemnizatorios. La implementación sostenible de instrumentos de transferencia de riesgos requerirá fortalecer la colaboración y compromiso tanto de instituciones públicas como privadas a fin de promover el diseño y operación de instrumentos financieros orientados a brindar cobertura a sectores sociales y comerciales. En términos generales, el sector asegurador realizará importantes esfuerzos en el diseño de productos siempre y cuando consideren que hay oportunidades de negocio rentables. Si bien existen oportunidades con los sectores sociales, la industria aseguradora requerirá del apoyo de las instituciones gubernamentales para la ejecución de estudios que determinen la factibilidad financiera de los productos. Dentro de los diferentes tipos de apoyo que las instituciones gubernamentales podrían brindar a la industria aseguradora se pueden mencionar: Acceso a información: el sector asegurador precisa acceder a información en cantidad y calidad para la conducción de análisis de riesgo. Por consiguiente, el acceso a ésta es crítica para la definición de las estrategias a seguir tanto en la gestión de riesgos agropecuarios como en la 122 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo definición de las estrategias de financiamiento del riesgo. Del mismo modo, el fácil acceso a información y a costos razonables podría reducir los problemas relacionados con la asimetría de la información en la operación de contratos de seguros. Por otro lado, la determinación de las frecuencias e intensidades de daños de los riesgos a cubrir para cada una de las actividades agropecuarias parte, en algunos casos, de la conducción de estudios especializados que no podrían ser financiados por la industria aseguradora. Ejemplo de estos estudios son el mapeo de zonas inundables y el análisis de probabilidad de ocurrencia de inundaciones en determinados puntos de una cuenca hidrográfica. Absorción de Pérdidas Catastróficas: La alta exposición del país a eventos sistémicos puede comprometer la capacidad financiera de las compañías aseguradoras51. En este sentido, el Estado podría absorber aquel tipo de pérdidas de alto impacto y concentración. La definición de los objetivos de un programa de aseguramiento debe estar coordinada con los programas nacionales de prevención y mitigación de desastres. La inadecuada intervención gubernamental posterior a la ocurrencia de eventos extremos puede ser un desincentivo para los productores en lo relacionado con la compra de pólizas de seguro. Por tal motivo, es recomendable que se definan claramente los objetivos y alcances de cada uno de los programas a fin de evitar duplicidades (ej. Enfoque a un mismo tipo y magnitud de riesgo, doble compensación o indemnización de un mismo segmento de destinatarios o beneficiarios, otros). La implementación de seguros agropecuarios no solo se limita a la colocación de pólizas individuales. La venta de pólizas de seguro a nivel de productores individuales es un proceso costoso y demandante, que en la mayoría de los casos no alcanza niveles deseables de penetración o bien estos tienden a estar concentrados en términos de exposición al riesgo. Como alternativa, los seguros indexados pueden traducir los beneficios de aseguramiento a los productores a través de la cobertura de agregadores de riesgo. Por ejemplo, la activación de pagos indemnizatorios a una institución financiera como el Banco Agrícola, cuyo portafolio está expuesto a riesgos sistémicos, podrían ser utilizados para (i) no afectar la disponibilidad de 51 Mahul, O. y Stutley, C. (2010).Apoyo del Gobierno para el seguro agrícola: desafíos y opciones para países en vías de desarrollo (Traducción propia del Inglés), Washington, DC. 123 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo recursos para otorgar futuros préstamos; (ii) no afectar las tasas de interés debido al no pago de los créditos otorgados; (iii) re-estructurar más fácilmente las deudas contraídas por los prestatarios ante la ocurrencia de un evento extremo52, entre otras. Del mismo modo, el Gobierno de República Dominicana podría contratar un esquema de seguro indexado a nivel Macro a fin de cubrir el costo fiscal que potencialmente tendría que incurrir al asistir a los productores agropecuarios en el caso de ocurrir una catástrofe. El desarrollo de los mecanismos de gestión de riesgo debería implementarse de manera integral. Aun cuando la industria del seguro en la República Dominicana pueda jugar un papel activo en el desarrollo de seguros agropecuarios, los productos de transferencia de riesgo agropecuario no deben ser considerados como la única posible solución. Previo a la consideración de adquisición de este tipo de productos se recomienda analizar la adecuación de los sistemas productivos, la adecuación de las zonas y condiciones climáticas para la producción agropecuaria. Invertir en la construcción y mantenimiento de la infraestructura nacional, así como en actividades de prevención de riesgos, puede ser en algunos casos más costo-efectivo para el Gobierno de la República Dominicana para afrontar los eventos más frecuentes (ejemplo, tormentas tropicales) que la compra de pólizas de seguro. Finalmente, la complejidad técnica de los seguros agropecuarios limita el rápido desarrollo de este tipo de productos. Por esta razón es recomendable implementar programas de transferencia de capacidades. A través de estos programas, por ejemplo, los productores podrán conocer mejor sobre las características de los diferentes esquemas de aseguramiento (sus ventajas y desventajas); las compañías aseguradoras estarán interesadas en adquirir conocimientos especializados sobre el diseño y tarificación de productos. Por último, la Superintendencia le interesará conocer experiencias de en otras regiones en donde se han introducido productos agropecuarios (tradicionales como indexados) y la forma en que éstos han sido normados. 52 En el 2006, se llevó a cabo un estudio de factibilidad en donde se vincula un seguro de índice ENSO con el riesgo del portafolio financiero de microfinancieras en el Norte de Perú. El impacto económico de El Niño ha sido uno de los factores que ha limitado el acceso al crédito agropecuario; en este sentido, el estudio apuntaba a desarrollar un seguro que permitiera reducir la exposición al riesgo por parte de las entidades microfinancieras con la finalidad que éstas pudieran mantener o aumentar los créditos agropecuarios (Skees, Hartell, y Murphy, 2007). 124 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A GlobalAgRisk.Inc, 2010. State of Knowledge Report-Data Requirements for the Design of Weather Index Insurance.[pdf]. Bill & Melinda Gates Foundation. [En línea] Accesible: http://globalagrisk.com/Pubs/2010_GlobalAgRisk_State_of_Knowledge_Data_sept.pdf Gonzáles, P. et al, 2010. Diagnóstico sobre la situación de la República Dominicana en cuanto a la reducción de riesgos a desastres. Programa de Prevención y Preparación ante Desastres. [En línea] Accesible: http://www.undp.org.cu/crmi/docs/eird-diagrdd-td-2010-es.pdf. Hatch, D. et al, 2012. �Los seguros agropecuarios en las Américas: un instrumento para la gestión de riesgo�, IICA [En línea] Accesible: http://infoagro.net/archivos_Infoagro/Infotec/biblioteca/SegurosAgropecuarios.pdf Skees, J., Hartel, and Murphy, 2007. �Using Index-Based Risk Transfer Products to Facilitate Micro Lending in Peru and Vietnam�, American Journal of Agricultural Economics, Vol. 89 (5), pp. 1255-1261. Mahul, O. y Stutley, C, 2010. Apoyo del Gobierno para el seguro agrícola: desafíos y opciones para países en vías de desarrollo (Traducción propia del Inglés), Washington, DC, OFDA/CRED, 2012. Dominican Republic. Country Profile – Natural Disasters. Accesible: http://www.emdat.be/result-country-profile República Dominicana, 2009. Ley 157-09 sobre el Seguro Agropecuario en la República Dominicana, No. 10517, 7 de Abril de 2009, pp. 12. 125 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 2. GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA53 INTRODUCCIÓN En América Latina y el Caribe, la existencia de múltiples amenazas y el impacto recurrente de los desastres han hecho que de una u otra forma, estos temas sean de alta visibilidad pública y sujetos de demanda de acciones políticas y de gestión pública. La República Dominicana es uno de los países de la región que se enfrenta continuamente a este tipo de situaciones, causadas por su elevado nivel de riesgo generado por la combinación de múltiples amenazas y la alta vulnerabilidad de su sociedad. Recientemente, la publicación “�ndice de exposición económica relativa 2012� del grupo Maplecroft, ubica al país en la tercera posición en el mundo entre los países con mayor concentración de valores económicos expuestos al riesgo de desastres. Germanwatch ubica al país como el décimo en su Global Climate Risk Index de 2013 por sus altos niveles de vulnerabilidad. En la década de los noventa, una combinación de factores concluyó en la adopción de un nuevo enfoque para enfrentar las situaciones de desastre, normalmente abordado a partir de mecanismos institucionales para la respuesta. La nueva corriente se orientó a la reducción del riesgo y al reforzamiento de las capacidades institucionales y sociales. Este enfoque hoy es conocido como “Gestión Integral del Riesgo de Desastres� y es promovido mundialmente por la comunidad internacional, la sociedad civil y los actores especializados en el tema. La República Dominicana fue uno de los primeros países que cambió su enfoque reactivo por el de gestión del riesgo, en consonancia con estas tendencias internacionales y regionales, al punto de ser considerado, en alguna medida, uno de los países pioneros en el abordaje. Sin embargo, diez años después, el marco institucional y funcional desarrollado requiere ser 53 Esta nota ha sido elaborado por Michel Matera y Rolando Duran, con el apoyo de Marjaana Hypponen y Luis Aviles, del grupo de Gestión de Riesgo de Desastres del Banco Mundial. 126 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo sensiblemente actualizado y extendido a todo el territorio nacional, creando capacidades sostenibles en los municipios, aportando conocimientos y promoviendo actitudes en los procesos educativos y generando participación de actores de la sociedad civil, de forma que se sintonice una vez más con los avances internacionales y que asegure una llegada efectiva a todas las escalas del territorio nacional. Esta necesidad de actualización, puesta al día e innovación, es congruente con el proceso de mejora de las condiciones de desarrollo y de competitividad que el país se encuentra desarrollando intensamente y queda plasmada en la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030, más específicamente en su Eje 4 y su Objetivo General 4.2 que procura una “ Eficaz gestión de riesgos para minimizar pérdidas humanas, económicas y ambientales�. Más recientemente, en el año 2011 el país adoptó un nuevo Plan Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres, así como un Plan Nacional para la Reducción del Riesgo Sísmico. Por otra parte, se han observado avances simultáneos en la institucionalidad y políticas para atención a los efectos negativos del cambio climático. La existencia de políticas de gestión integrada de recursos hídricos y adaptación al cambio climático, que tienen una estrecha relación con la gestión del riesgo, presenta importantes oportunidades para avanzar hacia políticas integrales, basadas en los objetivos, metodologías e instrumentos que se comparten. No obstante, pese a los importantes avances, los niveles de vulnerabilidad se mantienen altos, con lo cual, el impacto potencial en vidas humanas, en medios de subsistencia, en la calidad de vida de las personas y en la estructura social del país sigue siendo elevado. Esta nota presenta los principales retos y opciones de política para avanzar hacia una Gestión Integral de Riesgo de Desastre. El Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) 2014, que se lanzará en el otoño de 2013, examinará cómo una efectiva gestión de riesgo puede conducir a mayores ganancias en el desarrollo y reducir la pobreza. Se argumentará que la mejora de la gestión, es fundamental no solo para reducir los impactos negativos de las crisis y riesgos, sino también para que las personas puedan buscar nuevas oportunidades de crecimiento y prosperidad. La gestión de 127 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo riesgo es también una responsabilidad compartida que requiere la participación activa de los diferentes sistemas económicos y sociales, así como del Estado. DIAGNÓSTICO La alta exposición de las actividades económicas y de las infraestructuras frente a tormentas tropicales, deslizamientos, sismos y efectos adversos del cambio climático sitúa al país en una posición de extrema vulnerabilidad. Según el BID (2008), la República Dominicana tiene una capacidad limitada para enfrentar económicamente los eventos extremos que se pudiesen dar, aun aumentando al máximo su deuda54. De 17 países en la región solo 5 se encuentran en esta posición.En el mismo estudio, el índice de vulnerabilidad de los municipios del país continúa siendo alto, sin variaciones importantes desde 1995. La gráfica 27 muestra el �ndice de Déficit por Desastres (IDD), comparando República Dominicana con otros 16 países en la región. GRAFICA 27 �ndice de Déficit por Desastres en 50 años (2008) 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 HON 4.27 1.52 BAR 1.49 1.26 DOM 1.02 0.83 PER 0.77 0.69 CRI 0.33 0.33 JAM 0.28 0.17 COL 0.12 0.06 TYT 0.04 0.03 ARG 0.01 “Un IDD mayor que 1.0 significa incapacidad económica del país para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al Máximo su deuda. A mayor IDD mayor es el déficit� 54 El �ndice de Déficit por Desastres (IDD), muestra la capacidad económica del país frente a desastres extremos. 128 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo De igual forma, si se miran las tendencias históricas y las pérdidas humanas y económicas producidas por desastres naturales entre 1992 y 2011, la República Dominicana sigue siendo uno de los países más vulnerables del mundo (véase la siguiente tabla). TABLA 11 �ndice de Riesgo Climático (CRI) Largo plazo: Resultados (promedios anuales) en indicadores específicos en los 10 países más afectados entre 1992 y 2011. Pérdidas Muertes por totales en Pérdidas por Número de CRI País Muertes 100,000 millones unidad PIB eventos (Total CRI 1992-2011 puntaje habitantes en % 1992-2011) (1991-2010) US$ PPP 1 (3) Honduras 10.83 329.25 4.96 679 2.84 60 2 (2) Myanmar 11.00 7,137.25 13.79 640 1.41 37 3 (4) Nicaragua 18.5 160.0 2.82 223 1.89 44 4 (1) Bangladesh 20.83 824.4 0.58 1,721 1.18 247 5 (5) Haití 21.17 301.1 3.43 148 1.08 54 6 (6) Vietnam 23.67 433.15 0.55 1,741 1.06 214 7 (9) Corea, DPR 26.00 76.65 0.33 3,188 7.64 37 8 (8) Pakistán 30.50 545.9 0.38 2,183 0.73 141 9 (55) Tailandia 31.17 160.4 0.26 5,413 1.38 182 República 10 (7) Dominicana 31.33 211.6 2.47 185 0.35 49 Fuente: Germanwatch, Global Climate Risk Index 2012 (traducción de los autores) Este contexto fragiliza los avances en el desarrollo nacional y la competitividad. Tomar decisiones para blindar las inversiones frente al riesgo de desastres y para mejorar las condiciones de vulnerabilidad de las comunidades locales, es indispensable para evitar o 129 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo reducir el aumento en el impacto de los desastres, que podría obstaculizar y hasta hacer retroceder, los logros de desarrollo alcanzados y los objetivos de desarrollo futuro. Como ejemplo, el sector agrícola es una actividad muy importante que representa alrededor del 6.5% del Producto Interno Bruto (PIB), genera el 21% del total de las exportaciones, e involucra la participación directa o indirecta del 31% de la población. La alta frecuencia de desastres ha causado pérdidas severas al sector en el pasado, y solamente un pequeño porcentaje de estas pérdidas han sido transferidas al mercado internacional a través de la comercialización del seguro agrícola. Se estima que los daños económicos causados por desastres entre 1990 – 2012 fueron de US$2.5 mil millones. Avances en la GIRD La Gestión Integral del Riesgo de Desastres ha mejorado y se refleja en el �ndice de Gestión de Riesgo publicado por el BID en 2010. Este se ha incrementado de manera consistente en las últimas 2 décadas, debido principalmente a mejoras en los procesos de identificación del riesgo y de manejo de los desastres. Esta situación se explica por el desarrollo en la normativa y el abordaje institucional que el país ha experimentado, avanzando desde la constitución de la Oficina Nacional de Defensa Civil en 1966 al establecimiento de una moderna política nacional de gestión integral del riesgo de desastres, mediante la Ley 147-02 que creó el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y el desarrollo de las capacidades de coordinación para la respuesta, con la constitución y funcionamiento permanente del Centro de Operaciones de Emergencia. Asimismo, la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGODT) dispone hoy de un Plan Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres que, según las autoridades, requiere para su implementación (i) una estrategia de diseminación, involucramiento y fortalecimiento de los actores sectoriales y municipales y (ii) una estrategia de financiamiento. Sin embargo y a pesar de los importantes avances a lo largo de la última década, entidades nacionales e internacionales han identificado una serie de aspectos que requieren consolidación, sobre la base de lo establecido o bien constituyen vacíos prioritarios para ser abordados y mejorar la Gestión del Riesgo a Desastres. 130 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo OPCIONES DE POL�TICA Si la preparación y la respuesta ante desastres, así como el estudio de los factores de amenaza han mostrando importantes avances, el aumento de la vulnerabilidad y la exposición ante las amenazas indica que otros aspectos de la gestión no han avanzado al mismo paso. Más específicamente, es fundamental para el país fortalecer la gestión prospectiva, orientada a evitar la creación del riesgo futuro a partir del fortalecimiento de los procesos de planificación e inversión, y la gestión correctiva, orientada a actuar sobre el riesgo ya construido. Para eso, se podrían priorizar las siguientes medidas: La incorporación de la prevención en políticas e instrumentos sectoriales y territoriales. La prevención y la reducción del riesgo son más eficientes si son integrados desde el inicio en los procesos institucionales y la inversión pública, tanto en los sectores del desarrollo nacional, como en los territorios. Será fundamental consolidar el desarrollo de normativa con obligatoriedad de incluir la gestión de riesgo en los procesos de inversión pública (formulación, seguimiento y auditoría) y el desarrollo de los instrumentos técnicos y los mecanismos que faciliten su adopción en los sectores y en el territorio. Existen ejemplos exitosos de cómo este proceso se puede desarrollar en países como Perú, el cual tiene ya una experiencia de casi una década en el desarrollo de normas de planificación y las guías metodológicas para su implementación. La experiencia peruana es ampliamente conocida en América Latina y representa un ejemplo de la viabilidad de desarrollar este proceso. En Centroamérica también se han desarrollado experiencias exitosas con proyectos de escala regional y también nacional. Existe ya un intercambio establecido entre República Dominicana y Costa Rica mediante el cual se han logrado importantes avances. Sugerencia de política: Consolidar los instrumentos y procesos para que el Sistema Nacional de Inversión Pública asegure que todos los proyectos de inversión identifican el riesgo potencial y actúan sobre él de forma prospectiva. Esto incluye la formación extendida a las personas responsables de la planificación y la inversión en todos los sectores y en el territorio. 131 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Asegurar que los sectores evalúan la exposición de sus actividades e infraestructuras y establecen los mecanismos presupuestarios y técnicos que permitan reducirla de forma prospectiva y correctiva. El desarrollo integrado de temas ligados a la gestión del territorio dentro de un instrumento jurídico articulado. La gestión del riesgo, la adaptación al cambio climático, la gestión integral del agua y la planificación y ordenamiento territorial son procesos e instrumentos que tienen como escenario común de implementación el territorio. La adopción aislada de estos instrumentos generalmente lleva a la duplicación de esfuerzos y a la falta de cobertura de vacíos prioritarios. Si bien el documento de Política Nacional de Cambio Climático adoptado por el Gobierno en enero 2013 plantea una mejor integración entre esas áreas, sigue siendo transcendental el fortalecimiento de la agenda de coordinación entre los procesos de Adaptación al Cambio Climático y la Gestión Integral del Riesgo, de manera que se eviten duplicaciones y vacíos y se generen sinergias. Por ejemplo, Centroamérica avanzó en la constitución de una estrategia riesgo-agua-ambiente que permitió articular estas políticas que tienen como eje común la gestión del territorio. De igual forma, la ley peruana sobre gestión integral del riesgo de desastres, aprobada en el año 2010, incluye mandatos y decisiones políticas para la integración de las diferentes modalidades de gestión ambiental y territorial. Sugerencia de política: Establecer un mecanismo normativo que permita la articulación sistémica de todos los instrumentos de gestión ligados con el territorio, en particular la Gestión Integral del Recurso Hídrico, la Adaptación al Cambio Climático y la Gestión del Riesgo de Desastres. El desarrollo de estrategias de gestión financiera del riesgo Esta es una nueva tendencia, que requiere ser consolidada en el país. Existe una importante experiencia a nivel regional en el tema y el país ha dado los primeros pasos con el apoyo de 132 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo entidades financieras multilaterales. A petición del Gobierno Dominicano se realizó en 2010 un diagnóstico que describe los instrumentos y montos a dedicar para una estrategia financiera del riesgo de desastres naturales (Collich et al., 2010). Adicionalmente, existe una asignación de un 1% de los ingresos corrientes del Gobierno para “imprevistos�, que en la práctica queda a discreción del Presidente. Sin embargo, será fundamental que los diferentes instrumentos de incentivos y protección financiera, retención y transferencia del riesgo sean articulados en un mismo marco estratégico. Sugerencia de política: establecer una estrategia de gestión financiera del riesgo que permita cubrir de forma articulada todas las necesidades en este materia, en particular: la retención y transferencia del riesgo, los incentivos fiscales, los fondos para la prevención y la respuesta y los mecanismos de reconstrucción. La experiencia desarrollada por la Banca Multilateral y Regional, en términos de seguros, préstamos contingentes entre otros, puede ser de gran ayuda en este propósito. La actualización del marco normativo de la Gestión Integral del Riesgo El análisis de la situación que ha sido presentado al inicio de este documento lleva a una reflexión necesaria: la legislación actual, creada según las tendencias de los años 1990, requiere ser actualizada de forma que refleje los avances en la temática y que habilite nuevos procesos que no fueron contemplados originalmente. Una gran cantidad de actores nacionales e internacionales coinciden en este planteamiento y será fundamental abordar el tema en un plazo perentorio. Sugerencia de política: establecer un equipo de trabajo de alto nivel que conduzca el proceso de diagnóstico, consulta y elaboración de un marco normativo moderno, que no se quede únicamente en la formulación de una nueva ley o actualización de la ley actual, sino que desarrolle todos los instrumentos de la política, de forma que esta sea viable. 133 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo Cuestiones de fondo Aún con los elementos antes señalados, es fundamental que el país ponga atención a algunos temas fundamentales que requieren respuesta: Sobre el marco institucional: ¿Mediante qué mecanismo se garantizará los recursos financieros necesarios para la gestión integral del riesgo? En la Estrategia de Gobierno: ¿Existe el compromiso político necesario para integrar acciones de reducción de riesgo en los procesos de inversión y desarrollo estratégico, superando la sola mención de la gestión del riesgo como un objetivo? En el marco de las estrategias empresariales: ¿De qué manera se puede incentivar la adopción de medidas de gestión del riesgo y de continuidad de los negocios por parte del sector privado? CONCLUSIONES La sostenibilidad del proceso de desarrollo y el incremento de la competitividad requieren que el país dedique atención y recursos a la consolidación de un enfoque integral de la gestión de riesgo de desastres y su adopción en todos los ámbitos de la sociedad. El país ha logrado grandes avances en el marco normativo e institucional para la gestión del riesgo de desastres, pero es necesario que este marco se aplique consistentemente en los procesos de toma de decisiones públicas y privadas a todo nivel. Por esta razón es necesario dedicar atención prioritaria a la mejora de los mecanismos de comunicación, coordinación interinstitucional y coordinación de la cooperación internacional, al desarrollo de instrumentos para introducir la GRD en la planificación del accionar y las inversiones públicas y privadas; asegurar el financiamiento de la GRD en ambos sectores y fortalecer el enfoque de GIRD en los planes para la adaptación al Cambio Climático. Estos temas no agotan la agenda, pero sientan las bases para un trabajo permanente de identificación y gestión adecuada de los riesgos que contribuirá al mejoramiento sostenido de la calidad de vida de la sociedad dominicana. 134 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo 135 Notas de Política para República Dominicana 2013 Documento de trabajo BIBLIOGRAF�A Banco Interamericano de Desarrollo, 2008. Indicadores de riesgo de desastres y de gestión de riesgos. Programa para América Latina y el Caribe. 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