44145 Всемирный банк в России № 16 Доклад об экономике России ИЮНЬ 2008 В период 2007 – 2008 гг. рост экономики России, продолжавшийся по- следние девять лет, ускорился, несмотря на ухудшение ситуации в миро- вой экономике. Однако, в условиях перегрева российской экономики ком- плекс мер макроэкономической политики следует скорректировать таким образом, чтобы снизить инфляцию. Новому правительству будет также необходимо активизировать работу над незавершенными структурными реформами с тем, чтобы увеличить производительность в экономике и обеспечить устойчивые высокие темпы экономического роста. 1 Последние тенденции экономического стр. 2 развития ВВП и промышленное производство, инвестиции, платежный баланс, потоки капитала, инфляция и стабилизационная политика, рост цен на продовольственные товары, федеральный бюджет, доходы, занятость, финансовый сектор, структурные реформы. 2 Долгосрочная устойчивость государственных стр. 18 финансов Российской Федерации 3 Реформирование системы здравоохранения стр. 22 WORLD BANK http://www.worldbank.org.ru 2 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 “…Мы должны будем сконцентрироваться в ближайшие четыре года на основных направлениях, на своеобразных четырех “и”: институтах, инфраструктуре, инновациях, инвестициях “. Президент РФ Дмитрий Медведев V Красноярский экономический форум 15 февраля 2008 г. Сегодняшние темпы экономического роста в России превышают долгосрочный тренд, несмотря на ухудшение ситуации в ми- ровой экономике. В 2007 г. темпы экономического роста достигли 8,1 % благодаря высоким ценам на нефть, активному вну- треннему спросу и благоприятным базовым макроэкономическим условиям. В соответствии с предварительными данными, в I квартале этого года реальный рост ВВП даже ускорился до 8,5 %, а промышленное производство продолжало расти такими же темпами, как и в 2007 г. – 6,9 % за первые четыре месяца. Однако совокупность факторов, включающих неослабевающую инфляцию, повышение степени загруженности производственных мощностей и коэффициента использования трудовых ре- сурсов, усугубление инфраструктурных ограничений и опережающий рост реальной заработной платы по сравнению с ростом производительности труда, позволяет сделать вывод о перегреве экономики, то есть о том, что совокупный спрос опережает 1 долгосрочные производственные возможности экономики. Снижение инфляции и активизация работы над незавершенными структурными реформами стоят в числе первоочередных задач нового российского правительства. ных мощностей существенно возросли за последние ПОСЛЕДНИЕ ТЕНДЕЦИИ годы. Это позволяет предположить, что российская эко- номика работает на пределе своих производственных ЭКОНОМИЧЕСКОГО возможностей. Например, коэффициент использова- РАЗВИТИЯ1 ния производственных мощностей в промышленности увеличился с 69% в 2001 г. до 81% в марте 2008 г., при этом у 42% предприятий, участвовавших в опросе, ука- Перегрев экономики на фоне ухудшения ситуа- зали, что уровень использования мощностей составляет ции в мировой экономике 90 %. Кроме того, коэффициент использования рабочей силы возрос с 87 % до 94 %, причем три четверти пред- Сегодняшние темпы экономического роста в Рос- приятий отметили, что этот показатель превышает 90 % сийской Федерации ускорились значительно выше («Российский экономический барометр», ежемесячное тренда в 7 % на фоне признаков перегрева экономики издание ИМЭМО РАН). Уровень безработицы в 2007 г. (врезка 1). Реальный рост ВВП в России в 2006-2007 (6,1 %) был самым низким с 1994 г. гг. достиг 7,4 % и 8,1 % соответственно, значительно превысив долгосрочный тренд на уровне 7 %. Данные После 8 лет снижения темпов инфляции, в кон- на начало 2008 г. свидетельствуют о продолжении роста це 2007 г. произошло повышение потребительских выше 8 % (Таблица 1.1). Такие высокие темпы эконо- цен. Инфляция потребительских цен ускорилась до мического роста происходят на фоне различных оце- 11,9 % к концу 2007 г., значительно превысив изна- нок, прогнозирующих потенциал долгосрочного роста чальный целевой показатель правительства – менее в России на уровне 6 % (например, МВФ, 2006). В то же 8 %. Рост инфляции вызван высоким уровнем ликвидно- время коэффициенты использования производствен- сти, ослаблением бюджетной политики и повышением цен на продовольственные това- ры на фоне перегрева экономики. Сочетание масштабного несте- 8.5* рилизованного притока капита- ла, частично нестерилизованных доходов от экспорта нефти, отри- цательных реальных процентных ставок и жестко управляемого об- менного курса привело к возник- новению таких условий высокой ликвидности, которые породили бум кредитования и внутренне- * Данные за I квартал 2008 года го спроса. Частично инфляция в 2007 г. объясняется повышением 1 Глава подготовлена: Желько Богетич, главный экономист Всемирного банка по России, Сергей Улатов, экономист Всемирного банка в России, Ольга Емельянова, консультант и Карлис Cмитс, экономист Всемирного банка. 3 Врезка 1: Признаки перегрева экономики Экономика перегревается, когда ее производственные мощности больше не способны удовлетворять растущий совокупный спрос. Обычно это происходит, когда в течение длительного периода времени экономика растет темпами, превышающими ее долгосрочный потенциал (тренд), в результате чего возникает так называемый “производственный разрыв” (или «разрыв выпуска») - разрыв меж- ду фактическим и потенциальным выпуском. Однако часто трудно оценить разрыв выпуска для экономики, находящей- ся в переходном периоде, учитывая трудности с получением данных. Тем не менее, имеется ряд признаков, по которым можно определить перегрев экономики: (I) высокая (на уров- не двухзначных цифр) или ускоряющаяся инфляция, вроде бы не реагирующая на вмешательство при помощи инстру- ментов денежно-кредитной политики; (II) высокая степень использования производственных факторов (капитала и тру- да), (III) рост номинальной заработной платы, существенно превышающий темпы роста инфляции, (IV) рост реальной заработной платы, устойчиво превышающий рост произво- дительности, (V) инфраструктурные ограничения, выражаю- щиеся, например, в ухудшении баланса электроэнергии или в дефиците электроэнергии, в транспортных проблемах и в до- полнительных инфраструктурных издержках, которые пред- приятия вынуждены нести, чтобы обеспечить бесперебойное предоставление услуг, (VI) стремительный рост (опережаю- щий общую инфляцию) цен на недвижимость, а также (VII) быстрый рост импорта и ухудшение состояния счета текущих операций. Как показывается в докладе, в настоящее время все эти признаки в той или иной степени присутствуют в россий- ской экономике. Общий профицит счета внешних текущих операций Россия сегодня существует благодаря высоким це- нам на нефть. А за ним на самом деле скрывается быстрый рост импорта и наращивание ненефтяного дефицита счета текущих опера- ций. Все эти признаки: ускорение экономического роста и инфляции, повышение коэффициента использования трудовых ресурсов, высокая степень использования производственных мощностей и стремительный рост номинальной заработной платы, превышающий темпы инфляции и роста производительности, - дают основания ставить вопрос о потенциальном перегреве российской экономики. цен на импортные продовольственные товары, однако краткосрочной и среднесрочной перспективе в резуль- структура инфляции потребительской корзины свиде- тате дополнительного предложения и снижения спроса. тельствует о более важной роли типичных факторов Развитие такого сценария может привести к быстрому инфляции, связанных с высоким уровнем ликвидности, снижению экспортных и бюджетных доходов, что вы- определяемым состоянием денежно-кредитной и бюд- зовет значительные бюджетные проблемы в будущем жетной политики. Более того, факторы, связанные с (рис.1.2). проводимой политикой, по-видимому, способствовали повышению инфляционных ожиданий, которые оста- ВВП и промышленное производство ются и в 2008 г., отражаясь в новых требованиях по по- вышению заработной платы и других номинальных до- Структура реального роста ВВП сместилась в сторону ходов (см. раздел об инфляционном давлении ниже). «неторгуемых» секторов, что частично вызвано укре- плением обменного курса и быстрым ростом внутрен- На этом фоне сложная мировая конъюнктура явля- него спроса. Особенно заметен сдвиг от добычи полез- ется источником как возможностей, так и рисков для ных ископаемых в сторону торговли и строительства. В дальнейшего экономического роста в России. Стреми- то время как в 2003-2004 гг. основными локомотивами тельный рост цен на нефть, с одной стороны, обеспечил экономического роста были производство нефти и не- дополнительные сверхдоходы бюджету, а с другой при- которые обрабатывающие производства, в последую- вел к усугублению зависимости от экспортных посту- щие годы в основе роста лежало развитие секторов плений и налоговых доходов, создаваемых в нефтяной неторгуемых товаров и услуг, ориентированных на отрасли. Однако замедление темпов роста в мировой внутренний рынок, включая продукцию обрабатываю- экономике и возможный спад на российских экспорт- щей промышленности. В 2007 г. почти треть прироста ных рынках (рис. 1.1), снижение глобальных потоков ВВП была обеспечена секторами оптовой и розничной капитала и рост цен на продовольственные товары торговли. Бурно развивающаяся строительная отрасль также создают проблемы для российской экономики и обрабатывающее производство обеспечили еще 30 % в краткосрочном периоде. Пожалуй, самым высоким роста ВВП. Обрабатывающие производства, в основ- риском является возможное снижение цен на нефть в ном ориентированные на внутренний рынок, были 4 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 главным двигателем роста в промышленности. В 2007 г. ственно, при этом темпы роста даже ускорились в те- рост в обрабатывающей промышленности составил 7,4 чение первых четырёх месяцев 2008 года. Более того, в % по сравнению всего лишь с 2,9 % в предыдущем году. последние два года эти два сектора развивались уско- В то же время рост в добывающих отраслях практиче- ренными темпами по сравнению с другими секторами ски остановился, отражая значительные ограничения экономики. Отражая нарастающий дефицит производ- производственных мощностей (таблица 1.2). Поло- ственных мощностей, в настоящее время рост в про- жительным фактором является то, что высокие темпы мышленности гораздо меньше зависит от добывающих экономического роста в последнее время были также отраслей, и практически полностью обеспечивается об- обеспечены за счет роста производительности, что под- рабатывающим сектором. По предварительным данным робно обсуждается в Докладе об экономике России за 2008 г., в первые четыре месяца 2008 г. сохранились №15 (см. также недавно опубликованный доклад ВБ прошлогодние высокие темпы совокупного роста в про- “Unleashing Prosperity”, 2008 г.). мышленности – на уровне 6,9 % (таблица 1.3). Динамика индексов производства по секторам пока- Подробные данные по обрабатывающему сектору зывает похожие тенденции - самый динамичный рост за первые четыре месяца 2008 г. свидетельствуют о зарегистрирован в неторгуемых секторах – особенно сохранении высоких темпов роста в ряде отраслей в строительстве и розничной торговле. В 2003 – 2007 (рис. 1.3-1.6). Самой быстро растущей обрабатываю- гг. строительство и розничная торговля имели очень щей отраслью стало производство резиновых изделий высокие средние темпы роста - 14,5 % и 13 % соответ- и пластмасс, – продукция этой отрасли “питает” вну- тренний строительный бум и быстрый рост производства товаров длительного пользо- ,% вания. Производство резино- вых и пластмассовых изделий в первые четыре месяца 2008 г. росло темпами, превышаю- щими 30 %, по сравнению с 13 % в прошлом году. (рис. 1.4). Производство станков и обо- рудования в январе-апреле 2008 г. продолжало расти ускоренными темпами, превы- шающими 20 %. Однако в ряде других отраслях обрабатываю- 5 щей промышленности в первые четыре месяца 2008 г. высокие темпы роста капиталовложений в течение дли- наблюдались более низкие темпы роста по сравнению с тельного периода времени (1980-2007 гг.). В тоже время аналогичным периодом 2007 г. Тенденция к снижению объем бюджетных инвестиций в РФ оставался относи- темпов роста особенно заметна в производстве электро- тельно небольшим, что обусловило рост потребностей технического оборудования, в пищевой и химической в восстановлении инфраструктуры и соответствующих промышленности (рис. 1.3 – 1.5). Несмотря на то, что вложениях, а инвестиции из внебюджетных источни- агрегированные данные свидетельствует о продолжаю- ков, в том числе из государственных корпораций, уве- щемся динамичном росте в обрабатывающей промыш- личились (таблица 1.4). ленности, повышение удельных издержек на рабочую силу и укрепление рубля могут быть в числе факторов В Российской Федерации инвестиционная деятель- замедления темпов роста некоторых обрабатывающих ность по-прежнему сосредоточена в нескольких от- отраслей (Доклад Всемирного банка об экономике Рос- раслях, что отражает низкую степень диверсифика- сии №15). ции экономики (таблица 1.5). Этот процесс отчасти Инвестиции отражает рост неторгуемых секторов, рассмотренный выше. Основная инвестиционная деятельность по- Бурный рост внутреннего спроса, в особенности ин- прежнему сосредоточена в сырьевых отраслях, а также вестиционного, способствовал ускорению экономи- в секторе услуг транспорта и связи. В результате в 2007 ческого роста, однако объем инвестиций остается на г. доля сырьевых отраслей в общем объеме инвестиций относительно среднем уровне. В первые четыре меся- увеличилась до 17,3 % (с 15,2 % в 2005 г.), а доля обра- ца 2008 г. рост инвестиционного спроса (20,3 %), являл- батывающих отраслей сократилась до 15,7 % (с 17,6 % в ся основным фактором экономического роста. Однако, 2005 г.). Другими словами, это означает, что Россия не уровень инвестиций как доля ВВП (21 %) остается в инвестирует в отрасли, которые в конечном итоге могли России относительно низким по сравнению с другими бы обеспечить более диверсифицированную структу- странами с формирующейся рыночной экономикой, ко- ру экономики. Вопрос - почему? Причины носят ком- торые демонстрируют высокие устойчивые темпы роста плексный характер и отражают целый ряд факторов, в в последние годы. Например, в Корее (38 %), Китае (42 том числе особую трудность диверсификации эконо- %) и в Индии (34 %) наблюдаются значительно более мики, доминируемой нефтегазовым сектором, а также 6 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 нерешенные структурные проблемы, свя- занные с деловым и инвестиционным кли- матом, и инвестиционные риски (например, региональные рейтинги агентства «Эксперт РА»). Благодаря высоким ценам на нефть и газ, обусловившим высокие сырьевые доходы и укреплению рубля, приток прямых ино- странных инвестиций достиг рекордных величин, в основном сконцентрированных в добывающих отраслях. В 2007 г. в Рос- сии были зарегистрированы максимальные объемы прямых иностранных инвестиций (ПИИ) (по определению Росстата, не вклю- чая прибыль) на уровне 27,8 миллиардов долларов США по сравнению с 6,8 милли- ардов в 2003 г. (таблица 1.6). ПИИ на душу населения выросли почти в семь раз по срав- нению с 2003 годом, достигнув 369 долларов США, что гораздо выше, чем в других стра- нах БРИК, а также выше среднего уровня в странах с формирующейся рыночной эконо- микой. Однако этот уровень все еще ниже уровня в развитых рыночных экономиках. Отражая общие тенденции в инвестициях в России, в структуре ПИИ за последние 7 три года произошел сдвиг в сторону добывающих отраслей. Так, напри- мер, в 2007 г. в добывающие отрасли поступило 50 % общего объема ПИИ, в то время как в обрабатывающие, яв- ляющиеся локомотивом сегодняшнего промышленного роста, только 15 % (та- блица 1.7). В соответствии с последни- ми данными Росстата, ПИИ в первом квартале 2008 г. составили всего лишь 5,6 миллиарда долларов США, что более чем на 50 % ниже, чем за соот- ветствующий период прошлого года. В I квартале 2008 г. структура ПИИ так- же претерпела изменения, при этом в сектор производства и распределения электроэнергии, газа и воды, была на- правлена треть от общего объема ино- странных инвестиций (1,9 миллиарда долларов США), что отражает инве- стиции в ТГК (территориальные гене- рирующие компании) и ОГК (оптовые генерирующие компании). Вместе с тем, доля ПИИ в обрабатывающие от- расли продолжала сокращаться, упав до 13,1 % за I квартал 2008 года. Инфляционное давление и цены на продовольственные товары В течение первых четырех месяцев 2008 г. инфляция набирала темп, от- ражая быстрый рост денежной массы и цен на продовольственные товары (таблица 1.8). Хотя рост денежной массы (M2) в последние месяцы ощутимо замедлился, избыточная ликвидность, образовавшаяся в результате притока капитала в предыдущие периоды и увеличение бюджет- ных расходов в конце 2007 г., продолжают ока- зывать давление на цены вне зависимости от повышения цен на продовольственные товары. В результате в апреле годовой показатель ин- фляции достиг 14,3 %, в то время как в апреле прошлого года годовая инфляция составляла 8 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 за последние 12 месяцев достиг 21 % против 4 % за соответствующий пе- риод предыдущего года. (рис. 1.8). Центральный банк Рос- сийской Федерации (ЦБ РФ), обеспоко- енный быстрым укре- плением национальной валюты, поддерживал номинальный обмен- ный курс на стабильном уровне, что привело к существенному уве- личению ликвидности в системе. Однако та- кая валютная политика стимулировала приток капитала, увеличение внешних заимствований 7,4 %. Базовая инфляция (БИПЦ) также быстро рос- и рост инфляции, что в ла, отражая повышенное давление, связанное с ростом свою очередь привело к реальному укреплению рубля ликвидности вне зависимости от роста цен на продо- и инфляционному давлению на неторгуемые товары и вольствие (рис.1.7). Административные меры, направ- услуги. Крупнейшим источником роста денежной мас- ленные на сдерживание роста цен на продукты питания сы остаются изменения в чистых иностранных активах. (введены в действие в октябре 2007 г. и отменены в В совокупности с ослаблением бюджетной политики конце апреля 2008 г.), оказались неэффективными. Бо- (см. ниже), это привело к чрезмерному ослаблению ма- лее того, в начале 2008 г. рост цен на продукты питания кроэкономической политики в условиях перегрева эко- (включая 6 социально значимых продуктов) даже уско- номики. рился. В марте рост цен на продовольственные товары Такая макроэкономическая политика создает риски дальнейшего ускорения инфляции и укрепления рубля, что в ко- нечном итоге отрицательно скажется на темпах экономического роста. В связи с этим, существует необходимость скоррек- тировать макроэкономическую политику таким образом, чтобы начать снижение инфляции при помощи увеличения про- центных ставок и резервных требований, а также проведение более гибкой полити- ки обменного курса и более жесткой бюд- жетной политики. Такая корректировка в денежно-кредитной и бюджетной полити- ке позволит охладить экономику и придать ей больше устойчивости. С февраля 2008 года Центральный банк постепенно начал вводить изменения в денежно-кредитную политику. Однако, в связи с тем, что сейчас баланс рисков сдвинут в сторону инфляции, возможно будет необходимо дальнейшее ужесточе- 9 ние денежно-кредитных условий. ЦБ поднял ставку доовощную продукцию, хлеб и хлебобулочные изделия, рефинансирования с начала года с 10% до 10,5%, а 26 мясо, молоко и молочные продукты (последние вклю- мая были ужесточены резервные требования для ком- чают существенный импортный компонент) внесли мерческих банков (вступят в силу в июле 2008 г.): ре- существенный вклад в увеличение инфляции (таблица зервные требования на обязательства перед банками 1.9). Тем не менее, рост потребительских цен по всем ка- нерезидентами были повышены с 5,5 % до 7%. Резерв- тегориям товаров свидетельствует о наличии более ши- ные требования на обязательства перед вкладчиками в роких факторов монетарного и бюджетно-финансового национальной валюте также были повышены с 4,5 % до характера, выходящих за рамки простого повышения 5,0 %, а на все другие обязательства с 5,0 % до 5,5%. Хотя цен на конкретные продукты питания. данные меры правильны, возможно, потребуется уже- сточить денежно-кредитные условия в целях снижения Доходы и занятость инфляции. В результате может произойти дальнейшее укрепление рубля, однако вероятность этого достаточ- Несмотря на высокие темпы инфляции, быстрый но невелика в свете снижения капитальных потоков в экономический рост сопровождался повышением мире, по сравнению с риском ускорения инфляции. реальных доходов и заработной платы населения на двузначные величины, причем эта тенденция про- Если не брать во внимание инфляционное давление, должается и в 2008 г. По данным Росстата, средняя связанное с высокой ликвидностью, повышение цен реальная заработная плата и реальные располагаемые на продукты питания в первые четыре месяца 2008 доходы населения в течение первых четырех месяцев года в гораздо большей степени повлияло на рост по- 2008 г. выросли на 13,1 % и 11,8 % соответственно (рис. требительских цен, чем в соответствующий период 1.10 и таблица 1.10). При этом рост реальных доходов предыдущего года, что осложнило макроэкономиче- и заработной платы по-прежнему существенно превос- ское управление и борьбу с бедностью. Особенно се- ходит рост ВВП и производительности, что является рьезно инфляция продовольственных цен повлияла на еще одним признаком перегрева экономики. Почти во реальные доходы бедного населения, причем в большей всех секторах экономики отмечался рост реальной зара- степени в бедных регионах (Врезка 2). Сезонное влия- ботной платы, превышающий 10 %, причем заработная ние административно регулируемых цен (на услуги плата в государственном секторе, розничной торговле ЖКХ) в январе-апреле 2008 г. оставалось практиче- и строительстве росла опережающими темпами (на 16- ски неизменным, на уровне около 1,2 процентных 4 мес. 2007 4 мес. 2008 пунктов, по срав- нению с 1,1 про- центных пункта в аналогичный пе- риод 2007 г. (рис 1.9). Вместе с тем, цены на пло- 10 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 Платежный баланс и потоки ка- питала Благодаря рекордно высоким це- нам на нефть и мощному притоку капитала продолжалось укрепление платежного баланса и дальнейшее наращивание валютных резервов в 2007 г. Вопреки ожиданиям, предва- рительные данные за первый квартал 2008 г. свидетельствуют о серьезном увеличении профицита счета теку- щих операций, который оценивается на уровне 37 миллиардов долларов по сравнению с 22,9 миллиардов долларов в соответствующем перио- де прошлого года (таблица 1.11), в основном за счет высоких цен на нефть и экспортных нефтяных до- 17 %). Среднемесячная заработная плата в долларовом ходов. В соответствии с данными ЦБ выражении за первые четыре месяца 2008 г. поднялась РФ, рост импорта в первом квартале 2008 г. составил до 649,4 долларов США, увеличившись почти на 41 % почти 42 % (до 60,7 миллиарда долларов США) по от- по сравнению с соответствующим периодом 2007 г., что ношению к первому кварталу 2006 г. (31 миллиард дол- частично отражает номинальное укрепление рубля по ларов США), в то время как рост экспорта во многом отношению к доллару. за счет высоких цен на нефть составил свыше 50 %, до- стигнув 108,1 миллиарда долларов по сравнению с 71,8 Агрегированные статистические данные по безрабо- миллиардами в первом квартале 2007 г. (рис. 1.11). Вме- тице за I квартал 2008 г. также отражают продолжение сте с тем, если исключить нефть и газ, то окажется, что положительного тренда, начавшегося в предыдущие сальдо счета текущих операций за последние несколько годы, и увеличивающуюся напряженность на рынке лет существенно сократилось. Особенно быстро этот труда. В апреле 2008 г. средний уровень безработицы процесс пошел с начала 2007 г. на фоне укрепления кур- (по определению МОТ) оценивался в пределах 6,6 % са рубля (рис. 1.12) по сравнению с 7 % за соответствующий период 2007 г. (таблица 1.10). Однако уровень безработицы суще- В 2007 г. в Российской Федерации был зарегистри- ственно различается по регионам Российской Феде- рован рекордно высокий приток капитала, как в бан- рации. Например, в 2006 г. самая низкая безработица ковский, так и в небанковский сектор, в результате была зарегистрирована в Центральном федеральном чего значительно повысился уровень ликвидности в округе (4,1 %), а в Южном федеральном округе – самая экономике. Этот процесс отразил хорошее состояние высокая (13,7 %). фундаментальных показателей экономики и финансов, укрепление рубля и низкую уязвимость по отношению к внешним рискам. Приток капитала помог также под- держивать динамичный рост банковского сектора. Не- смотря на продолжение процесса накопления нефтяных доходов в Резервном фонде и в Фонде национального благосостояния, ЦБ РФ в усло- виях жестко контролируемого обменного курса не смог обе- спечить полной стерилизации нефтяных доходов и притока капитала, и нейтрализовать, та- ким образом, их воздействие на состояние внутренних монетар- ных показателей. В результате стремительного роста денежного 11 Врезка 2: Влияние роста мировых цен на продовольствие на состояние бедного населения в Российской Федерации Продовольственный ценовой шок в мире серьезно отразился на России, осложнив усилия по снижению инфляции, при этом бед- ное население (и бедные регионы) пострадали больше, чем богатые. За последние 5 лет цены на продовольствие в Российской Федерации росли гораздо быстрее, чем цены на непродовольственные товары, цены на отечественные продукты питания в особенно- сти быстро росли в последние месяцы, составив львиную долю (82 %) общего роста ИПЦ в период между июлем 2007 и мартом 2008 г., когда цены на продовольственные товары в России выросли почти на 15 % (рис. 1 врезки 2). Вопреки распространенному представле- нию, что инфляция цен на продукты питания затронула в основном процветающие регионы, данные свидетельствуют, что продоволь- ственные цены больше всего выросли в Приволжском федеральном округе, а меньше всего – в Дальневосточном. В целом инфляция про- довольственных цен в западных регионах России была выше, чем в восточных. Однако предварительное моделирование влияния про- довольственного инфляционного шока на бедное население (прини- мая во внимание международное определение черты бедности - 2,15 доллара в день), выполненное специалистами Всемирного банка, позволяет предположить, что, при прочих равных условиях, резкое повышении цен на продовольственные товары могло бы привести к повышению общих коэффициентов национальной бедности и риска бедности в России на 1,2 и 4,3 процентных пункта соответственно, что означает, что потенциально в состоянии бедности могут оказать- ся дополнительно 1,7 миллиона и 6 миллионов могут подвергнуться риску бедности. Разумеется, эти оценки отражают потенциальное воздействие первого порядка и не учитывают промежуточное повы- шение реальных доходов, в особенности для домохозяйств, являю- щихся нетто-производителями продовольствия, что, возможно, смягчило отрицательное воздействие этого ценового шока на бедное население. (Рис. 2 врезки 2). Стремясь смягчить воздействие этого шока, российское правительство отреагировало (как и многие другие страны) комплексом мер. Новые экспортные тарифы, действующие до конца июня 2008 г., первоначально были введены на пшеницу (10 %) и ячмень (30 %), а импортные тарифы совершенно правильно были снижены на молоко и молочные продукты (с 15 до 5 %), а также на некоторые виды растительного масла, капусту, морковь и свеклу. Основные поставщики продовольственных товаров и розничные торговые сети в январе заключили соглашение о замораживании цен на пять основных продуктов питания. Последнее ограничение было снято 1 мая 2008 г.. Кроме того, правитель- ство объявило о своем намерении использо- вать стратегические запасы зерна для смяг- чения резких колеба- ний цен на пшеницу на внутреннем рынке. В то время как многие правительства пробова- ли принимать меры по сдерживанию роста цен на внутреннем рынке путем административ- ного установления цен на зерно, введения экс- портных ограничений, обязательных закупок и других мер прямого вмешательства, такие меры все же, как прави- ло, имеют ограниченное влияние на уровень цен на внутреннем рынке. Международный опыт и передовая практика свидетельствуют о том, что для чистого экспортера продовольствия, каковым явля- ется Россия, в ответ на ценовой шок предпочтительнее было бы использовать комбинацию следующих мер: (i) позволить ценам максимально повыситься (чтобы у местных производителей возникли максимально возможные стимулы к увеличению производства продукции для внутреннего и международного рынков, а также чтобы охладить внутренний спрос) в сочетании с (ii) увеличением адресной социальной помощи действительно нуждающемуся населению и (iii) мерами по повышению производительности в сельском хозяйстве. Источник: Подготовлено Салманом Зайди (старший экономист) и Виктором Сулла (консультант), Всемирный банк. Более подробный анализ бедности в России – см. World Bank’s Poverty Assessment for Russia (2008), готовится к публикации. 12 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 2008 в результате кризиса на ми- ровых финансовых рынках чистый отток капитала из России составил около 23 миллиардов долларов, что было, в основном, связано с плате- жами банковского и корпоративно- го сектора по внешним долгам и ре- финансированием краткосрочных займов. Однако, в соответствии с последними данными министер- ства финансов эта тенденция была преодолена в апреле, когда чистый приток составил 20 миллиардов долларов (таблица 1.12). Бюджетная политика и феде- ральный бюджет На фоне высокого профицита бюд- жета, финансируемого нефтяны- ми сверхдоходами, с конца 2007 г. бюджетная политика в Российской Федерации все больше ослабляет- ся, а бюджет становится все более зависимым от нефтяных доходов. Данные по исполнению консолиди- рованного бюджета РФ (включаю- щие федеральный, региональные, местные бюджеты и внебюджетные фонды) демонстрируют значитель- ное повышение государственных расходов в 2007 г. по сравнению с предыдущими двумя годами (та- блица 1.13). Важно отметить, что это повышение пришлось, главным предложения (на 44 % в 2007 г.), значительно опережа- образом, на последний квартал 2007 ющего увеличение номинальных доходов, стало возрас- г., когда государственные расходы выросли более чем на тать инфляционное давление. Ситуация усугубилась 2 % ВВП в результате финансирования приоритетных наращиванием государственных расходов (см. ниже), а инфраструктурных и социальных программ через соз- также ростом мировых цен на продовольствие на фоне дание государственных корпораций и фондов. Как было быстрого расширения внутреннего спроса. Временные показано выше, в условиях растущей инфляции, такое административные меры по замораживанию цен на 6 дополнительное воздействие бюджетных расходов на социально значимых продуктов питания на период с экономику внесло свой вклад в повышение инфляци- октября по апрель не оказали почти никакого сдержи- онного давления. Профицит консолидированного бюд- вающего влияния на инфляцию. В первом квартале жета с уровня, превышающего 8 % в 2005 – 2006 гг., со- 13 кратился в 2007 г. до 6,1 %. Данные также свидетельствуют о повышении уязвимости бюджета по отношению к нефтяным доходам. Существенный профицит россий- ского бюджета сохраняется и в 2008 г., однако он сокращается быстрее, чем это было бы необходимо для эффективного снижения инфляции. В соответствии с предварительными оценками за первый квартал 2008 г., профицит федеральный бюджет со- ставил 549 миллиардов рублей, или 6,6 % ВВП на кассовой основе, по сравнению с 7,3 % за аналогичный период 2007 г.. С помощью рекордно высоких цен на нефть получено 1 932 миллиарда рублей бюджетных до- ходов (23,4 % ВВП), что существен- но превышает целевой показатель, предусмотренный в Законе о бюд- жете на 2008 год (20,7 %). За первый квартал 2008 г. федеральные расходы составили 1 383 миллиарда рублей или 16,7 % ВВП на кассовой основе по сравнению с 17,7 %, предусмотрен- ными в Законе о бюджете на 2008 год, однако при этом растет политическое давление в сторону расходования до- полнительных сырьевых доходов, без учета инфляционных последствий таких расходов. массы в IV квартале 2007 года, что и в этом году продол- жает оказывать давление на инфляцию. Дополнитель- В соответствии с поправками, внесенными в трехлет- ные сверхдоходы от экспорта нефти, полученные в 2008 ний федеральный бюджет на 2008 – 2010 гг., преду- году, существенно превышающие ожидаемые нефтега- смотрено дальнейшее ослабление бюджета. В февра- зовые доходы, создают стимулы для дальнейшего нара- ле 2008 г. правительством были одобрены поправки в щивания бюджетных расходов в течение года, учитывая Закон о бюджете на 2008 год, предусматривающие рост амбиционные программы правительства по развитию непроцентных расходов на 310 миллиардов рублей, а государственных корпораций и заявленные планы по также дальнейшее снижение профицита бюджета до 3 повышению и индексации пенсий и заработной платы % ВВП в 2008 г. и до 1 % в 2009-2010 гг. (таблица 1.14). в бюджетном секторе. В данных обстоятельствах, такой Ненефтяной дефицит на 2008 – 2009 годы прогнозиру- дополнительный бюджетный стимул, по всей вероятно- ется в размере 6 % ВВП, а на 2010 г. – в размере 5,1 %, сти, будет способствовать увеличению инфляционного причем дефицит будет практически полностью покрыт давления, с которым впоследствии будет трудно спра- за счет нефтегазового трансферта. виться. Ослабляя бюджетную политику в ситуации перегрева Внешний государственный и корпоративный экономики, правительство рискует потерять преиму- долг щества, полученные за последние девять лет в резуль- тате макроэкономической стабилизации. Воздействие В то время как совокупный внешний долг и показатели дополнительного бюджетного стимула в 2007 году, воз- внешней уязвимости находятся в приемлемом диапа- можно уже влияет на ускорение инфляции в начале это- зоне, долг корпоративного и банковского сектора рас- го года. Существенный рост государственных расходов, тет весьма быстрыми темпами (рис. 1.13). В некотором способствовал стремительному расширению денежной смысле потребительский и инвестиционный бум по- 14 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 следнего времени частично финансировался быстрым Активы банковского сектора с 2004 г. росли приблизи- наращиванием долга корпоративного и банковского тельно на 40 % в год, достигнув в 2007 г. почти 17 трил- секторов. На фоне достаточно скромного и постоян- лионов рублей по сравнению с 4 триллионами в 2002 но снижающегося государственного внешнего долга году. Кредитные портфели росли еще быстрее, увели- долг банков и корпораций (как государственных, так чившись с 2,5 триллионов рублей в 2002 г., что состав- и частных) стремительно рос. Именно этот рост прак- ляло 23,1 % ВВП, почти 12 триллионов рублей или 36,5 тически полностью объясняет увеличение внешнего % ВВП в 2007 году. Бурный рост банковского креди- долга (левая сторона, рис. 1.13). С конца 2005 г. сово- тования в свою очередь привел к повышению доходов купный внешний долг частного сектора почти утроился банков. В среднем показатель доходности капитала в со 106 миллиардов долларов США до 275 миллиардов банковском секторе вырос с 18 % в 2002 г. почти до 26,3 на конец 2007 г., отражая заимствования частных кор- % в 2006 г., а средняя доходность активов поднялась с пораций и банков (см. ниже). Внешний долг государ- достаточно высокого уровня в 2,6 % в 2002 г. до 3,2 % ственного сектора, включающий долг сектора государ- в 2006 году. Оба этих значения значительно превыша- ственного управления и государственных финансовых ют соответствующие показатели в большинстве стран с и нефинансовых организаций, также увеличивался формирующейся рыночной экономикой. за счет заимствований со стороны крупных государ- ственных компаний, но не такими быстрыми темпами, Хотя до сих пор российской банковской системе уда- как долг частного сектора. Несмотря на тот факт, что валось противостоять воздействию кризиса на миро- общий уровень долга представляется низким по срав- вых финансовых рынках, она, тем не менее, сталки- нению с размерами российской экономики и ее огром- вается с кредитными, рыночными рисками и риском ными международными резервами, ситуация начинает недостатка ликвидности, требующими постоянного вызвать озабоченность у ЦБ РФ. Если наращивание контроля. Кредитному портфелю финансовой системы долга частного сектора будет продолжаться такими же могут угрожать риски, связанные с быстрым наращи- быстрыми темпами, то при сохранении современных ванием кредитов в последнее десятилетие и приходом условий ужесточения условий кредитования на миро- на рынок новых неопытных заемщиков, а также с воз- вых рынках могут возникнуть проблемы с ликвидно- можной неспособностью банков управлять такими ри- стью у определенных заемщиков и проблемы неплате- сками. Проблемной зоной может стать стремительный жей. Эти проблемы могут перекинуться на отдельные рост ипотечного кредитования. В период 2000 – 2006 элементы банковской системы, которая, в свою очередь, гг. ипотечные кредиты увеличились в пять раз и еще имеет собственные риски и уязвимые места. как минимум на 70 % в 2007 г., хотя доля этой кате- гории кредитов в общем портфеле потребительского Уязвимость финансового сектора кредитования остается низкой – на уровне около 13 %. Возможности финансирования банков в прошлом рас- На фоне динамичного экономического роста, опи- ширились, а в сегодняшней обстановке сокращаются. санного выше, российский банковский сектор также Во-первых, большая часть розничных депозитов насе- переживал стремительный рост и повышение доход- ления приходится на Сбербанк, в результате чего ряд ности, отчасти благодаря масштабному притоку капи- крупных и средних банков вынуждены в большей сте- талу и значительным иностранным заимствованиям. пени обращаться за финансированием на международ- 15 ные рынки. Депозиты населения составляют в среднем ского кредитования) и низких ставок по депозитам воз- 30 % от обязательств банков, однако они сосредоточены никают спрэды, которые можно считать относительно в банках, принадлежащих государству (Сбербанк, ВТБ, широкими по сравнению с другими странами. Кроме Газпромбанк, Банк Москвы и Российский сельскохо- того, развитие конкуренции между кредиторами ведет к зяйственный банк), на долю которых приходится свы- снижению доходности. В будущем проблемы с финан- ше 40 % всех активов банковского сектора. Во-вторых, сированием могут привести к снижению доходов, по- концентрация корпоративных депозитов остается про- скольку банки будут вынуждены ограничивать выдачу блемой для мелких банков, поскольку изъятие средств кредитов, чтобы оставаться ликвидными. И, наконец, несколькими крупными вкладчиками может создать увеличение капитальной базы банков в текущих рыноч- проблемы с ликвидностью. У некоторых более мелких ных условиях также может быть проблематичным. Из- банков двадцать крупнейших вкладчиков могут со- за снижения доходов банкам будет сложно наращивать ставлять свыше половины розничной депозитной базы. капитал за счет собственных средств, а продолжение В-третьих, банки, зависящие от внешнего финансиро- кризиса на мировых рынках, возможно, снизит интерес вания, сталкиваются с серьезным риском, связанным с инвесторов к России, в результате чего российским бан- сокращением кредитов и ужесточением условий креди- кам будет сложнее и дороже привлекать капитал с этих тования на мировых рынках. За последние несколько рынков. Что касается более мелких банков, им для нара- лет банки, работающие в России, имели возможность щивания капитала придется, скорее всего, по-прежнему пользоваться обильной ликвидностью на мировых полагаться на вклады своих основных акционеров. рынках, и в результате их зарубежные заимствования составили существенную сумму. Для некоторых бан- Структурные реформы ков в результате этой зависимости могут возникать риски рефинансирования. И, наконец, рыночные риски Вместе с макроэкономической стабилизацией в по- банков растут по мере углубления рынков капитала и следние годы в Российской Федерации были осу- усложнения деятельности банков. Ценные бумаги со- ществлены важные реформы, в основном в области ставляли около 20 % активов банков в конце 2007 г., бюджетной системы. причем основную роль в этих портфелях играют корпо- ративные облигации (хотя у некоторых банков имеются • Значительная часть нефтяных сверхдоходов не была также существенные доли акций). Эти ценные бумаги в потрачена, а сохранена в Стабилизационном фонде (в портфелях банков создают для них риски потенциаль- настоящее время преобразован в Резервный фонд с раз- ных потерь в случае неблагоприятных колебаний цен мером, установленным на уровне 10 % ВВП, и Фонд на- на акции/облигации. ционального благосостояния, куда будут перечислять- ся все нефтяные доходы сверх этого уровня и которые, Одна из основных проблем, с которой может стол- возможно, будут использоваться для финансирования кнуться банковская система в будущем, связана с приоритетных инвестиционных и социальных про- тем, что действующая модель финансирования бан- грамм); государственный бюджет сводился с большим ковской системы переживает в настоящее время не- профицитом, который использовался на выплату внеш- которые трудности в условиях продолжающегося него долга и снижение внешней уязвимости. мирового кредитного кризиса. У банковской системы • В России были успешно осуществлены бюджетные могут возникнуть трудности с финансированием, если и налоговые реформы, в том числе было введено трех- мировой кредитный кризис будет продолжаться в тече- летнее бюджетное планирование и начато долгосрочное ние длительного периода времени. В ситуации, когда финансовое планирование по примеру Новой Зеландии розничные депозиты сконцентрированы в крупнейшем и Великобритании. Кроме того, было сокращено число государственном банке, а российские рынки капитала налогов и общее налоговое бремя (включая введение слабо развиты, некоторые банки попали в зависимость единой ставки подоходного налога на уровне 13 % и от иностранных источников финансирования. Огра- снижение основной ставки НДС до 18 %). ниченный в течение определенного времени доступ к • Правительству удалось значительно улучшить соби- иностранным заимствованиям может привести к уве- раемость налогов, улучшить таможенное администри- личению стоимости займов, замедлить рост кредито- рование, исключить неденежные расчеты в бюджет- вания, снизить доходность и уровень капитализации и ной системе, усовершенствовать систему бюджетного создать для некоторых банков трудности рефинансиро- управления и контроля, в том числе посредством вне- вания. До сих пор быстрый рост объемов кредитования дрения Единого казначейского счета. обеспечивал высокую доходность, однако в настоящее •В рамках реформирования бюджетной системы была время она может быть под вопросом. В результате со- также проведена реформа межбюджетных отношений, четания высоких ставок в быстрорастущих сегментах в ходе которой была внедрена современная формула кредитования (в особенности в сегменте потребитель- расчета трансфертов на межбюджетное выравнивание, 16 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 была постепенно ликвидирована практика нефинан- Предстоящие задачи экономической политики сируемых мандатов, а также было создано достаточно стабильное разделение доходных и расходных полно- Новое российское правительство унаследовало бы- мочий между различными уровнями бюджета. стро растущую экономику, однако ему предстоит • Финансовая система в начале реформ была слабо раз- решать целый ряд важных задач. Первая задача – вита. Были реализованы важные меры по либерализа- снизить темпы инфляции и укрепить экономическую ции валютной системы, а также осуществлены рефор- стабильность, которая сыграла определяющую роль в мы в области финансового рынка, однако возможности обеспечении экономического роста последних девяти для дальнейшего развития и углубления финансовой лет. Важно признать, что необходимость выбора между системы остаются. высокими темпами роста и макроэкономической ста- • Правительство начало улучшать эффективность и не- бильностью (как этот вопрос часто ставится в ходе зависимость судебной системы посредством повыше- внутренних дебатов) - это неправильная постановка во- ния заработной платы, публикации судебных решений проса. Многочисленные примеры на основе опыта дру- и принятой в апреле 2008 г. инструкцией председателя гих стран свидетельствуют, что невозможно добиться высшего арбитражного суда, которая запрещает судьям динамичного, устойчивого и сбалансированного роста в принимать решение о конфискации частной собствен- условиях высокой инфляции, которая негативно влия- ности при решении налоговых споров. ет как на сбережения, так и на инвестиции. Следова- тельно, снижение инфляции в России является необхо- В начале 2006 г. правительством была утверждена димым условием для достижения устойчивых высоких Программа социально-экономического развития на темпов роста (см., например, только что опубликован- среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.), направ- ный отчет Международной комиссии по вопросам эко- ленная на активизацию структурных реформ. Среди номического роста, возглавляемой нобелевским лауре- прочего Программа была нацелена на преодоление сле- атом Майклом Спенсом: www.growthcommission.org). дующих основных проблем: (1) отсутствие условий и Однако одного снижения инфляции будет недостаточ- стимулов для динамичного развития человеческого но для обеспечения устойчивого и динамичного роста. капитала; (2) низкая эффективность государственного Для этого России необходимо решить вторую задачу, управления; (3) слабая диверсификация экономики, а именно: ускорить осуществление целого ряда важ- низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыноч- ных структурных реформ, в особенности в части ин- ного сектора; (4) инфраструктурные ограничения; (5) ституциональных преобразований и преодоления ин- проблемы с межрегиональным перемещением факто- фраструктурных проблем, с тем чтобы способствовать ров производства. Последнее обстоятельство также рас- росту производительности экономики в долгосрочной сматривается как существенное препятствие для более перспективе. Ускорение осуществления реформ соци- динамичного экономического развития регионов (см. альной сферы (см. раздел III настоящего доклада) и «Экономический меморандум по России 2008», Все- регионального развития будет важным фактором для мирный банк, готовится к публикации). Также были обеспечения равномерного распределения положитель- предприняты меры по реформированию администра- ных эффектов экономического роста среди населения и тивной и судебной систем. огромной территории России. Несмотря на определенный прогресс, остается, тем Для снижения инфляции необходимо внести несколь- не менее, ощущение некого торможения в осущест- ко корректив в макроэкономическую политику. Для влении структурных реформ. Определенный прогресс снижения уровня избыточной ликвидности, охлажде- был достигнут в реализации четырех приоритетных на- ния внутреннего спроса и снижения темпов заимство- циональных проектов в области здравоохранения, об- ваний частным сектором будет необходимо ужесточить разования, жилья и сельского хозяйства, однако все еще бюджетную и денежно-кредитную политику. Этого остаются незавершенными очень важные структурные можно добиться при помощи ужесточения бюджетной реформы. В особенности это касается сферы бизнеса и политики в краткосрочный период и поэтапного плани- инвестиционного климата, мелких и средних предпри- рования бюджетных расходов в долгосрочный период. ятий и институционально-управленческих проблем. Кроме того, будет необходимо дальнейшее ужесто- На инвестиционном климате в России по-прежнему чение кредитно-денежных условий с использованием отрицательно сказываются такие факторы как незащи- постепенного повышения процентных ставок и резерв- щенность прав собственности, недостаточный уровень ных требований в сочетании с более гибким обменным конкуренции, миграционные барьеры и проблемы госу- курсом, как уже было объявлено ЦБ. В качестве допол- дарственного управления и коррупции. нительных мер можно рекомендовать удерживание от дальнейшего использования административных цен и экспортных ограничений, а также определение приори- 17 тетов и поэтапное планирование государственных инве- стиционных расходов в соответствии с возможностями освоения этих капиталовложений, совершенствование процедур отбора и оценки инвестиционных проектов и компенсирующее сокращение неприоритетных госу- дарственных расходов. В области структурных реформ основными задача- ми остаются улучшение деловой среды и инвести- ционного климата, снижение барьеров для мелких и средних предприятий и инноваций, а также решение инфраструктурных проблем. Для осуществления этих реформ, по-видимому, потребуется сократить количе- ство проверок и ослабить регламентирование в отно- шении мелких и средних предприятий, усилить борь- бу с коррупцией, повысить ответственность граждан перед законом, решить инфраструктурные проблемы, в том числе за счет роста эффективности использования инфраструктуры («Исследование энергоэффектив- ности», 2008, Всемирный банк, готовится к публика- ции), увеличить государственные инвестиции и соз- дать частно-государственные партнерства. Улучшение эффективности, независимости и прозрачности судеб- ной системы также будет очень важным фактором для успеха многих структурных реформ. В этом отношении четыре «И», названные президентом Российской Фе- дерации Д. Медведевым, - институты, инфраструктура, инновации и инвестиции, - намечают важные приори- тетные направления работы нового правительства, на основе которых можно было бы активизировать рабо- ту в области структурных реформ, стимулировать рост производительности и заложить основу устойчивого экономического роста в будущем. 2 18 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 ДОЛГОСРОЧНАЯ ление государственными финансами заложило основу УСТОЙЧИВОСТЬ активного экономического роста, наблюдавшегося в по- следние девять лет. Вместе с тем, следует отдавать себе ГОСУДАРСТВЕННЫХ отчет, что такая успешная бюджетная политика не га- ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ рантирована навсегда: в долгосрочном периоде Россия 2 может столкнуться с серьезными бюджетными рисками, ФЕДЕРАЦИИ которые способны свести на нет завоевания бюджетных реформ, полученные с таким трудом. В настоящей запи- У Российской Федерации могут быть серьезные долго- ске (1) подробно рассматривается влияние двух видов срочные фискальные риски, возникающие в связи с нео- рисков – колебаний цен на нефть и давления в пользу пределенностью и волатильностью нефтегазовых до- увеличения государственных расходов на пенсионное ходов бюджета, а также с дополнительными расходами обеспечение, образование и здравоохранение, – кото- в области пенсионного обеспечения, здравоохранения и рые могут подорвать состояние государственного бюд- образования. Если в среднесрочный период не принять жета Российской Федерации; (2) приводятся доводы в необходимых мер, российский бюджет утратит свою пользу того, что новый кабинет должен принять в каче- сильную позицию, что поставит под угрозу дальней- стве основной задачи сохранение консервативной бюд- ший подъем экономики Российской Федерации. Чтобы жетной политики, устойчивости и сбалансированности противостоять этим рискам, новый состав правитель- бюджета; а также (3) предлагается внедрить бюджетное ства РФ должен: (1) в качестве одного из основных при- правило/принцип, которое позволило бы обеспечить оритетов политики принять поддержание бюджетной автоматическое поддержание долгосрочной устойчиво- устойчивости и сбалансированности, (ii) увеличивать сти бюджета. ненефтегазовую налоговую базу, стремясь обеспечить замену нефтяным доходам в бюджет на случай, когда Три проблемы государственных финансов они начнут снижаться, (iii) выявить категории рас- ходов, которые можно было бы сократить, с тем, что- Проблема №1. Нефтяные доходы непредсказуемы: се- бы создать возможности для дополнительных расходов годня они являются источником экономического бума, а по приоритетным направлениям, а также (iv) рассмо- завтра могут превратиться в тормоз развития эконо- треть возможность принятия бюджетного принципа мики «постоянного дохода» (состоящего в поддержании не- нефтяного первичного дефицита бюджета на таком В результате резкого роста мировых цен на нефть уровне, который гарантированно можно было бы фи- приблизительно с 2000 г. усугубилась зависимость нансировать за счет доходов от нефтяных активов), России от нефтегазовых доходов, в результате чего соблюдение которого способствовало бы проведению повысилась ее уязвимость по отношению к возможно- бюджетной политики, автоматически обеспечивающей му падению цен на нефть и газ. Доля нефтяных дохо- устойчивость государственных финансов РФ. дов в общих доходах бюджета существенно выросла – с 10 % приблизительно до 30 % ВВП. Вместо того, чтобы История вопроса. В последние девять лет (1999-2007) диверсифицировать экономику, зависимость бюджета Российская Федерация проводила разумно консер- от нефтяных доходов росла. В настоящее время нефть вативную бюджетную политику, однако в будущем составляет около 60 % общего объема экспорта страны намечаются существенные фискальные риски. Рос- (см. графики 2.1 и 2.2). С одной стороны, более высокие сийским правительством было также принято мудрое нефтяные доходы позволяют осуществлять дополни- решение бороться с волатильностью бюджетных рас- тельные расходы, но они также и осложняют макроэко- ходов путем направления стабильного потока нефтя- номическое управление и ведут к увеличению зависи- ных доходов в бюджет и изъятия остальных нефтяных мости от исключительно ненадежного и нестабильного доходов в стабилизационный фонд. Это решение содей- источника дохода. Во время высоких цен на нефть это ствовало снижению отрицательных эффектов притока не проблема, но если цены начнут стремительно падать, нефтяных доходов. В целом именно правильное управ- это может стать причиной серьезной уязвимости. 2 Подготовлена Желько Богетичем, главным экономистом Всемир- ного банка по России. В настоящей записке используются материа- Проблема №2. В среднесрочной и долгосрочной перспек- лы серии технических записок, составленных Всемирным банком тиве Российской Федерации предстоят существенные для Министерства финансов в феврале 2008 г., а также работа «Oil дополнительные расходы на пенсионное обеспечение, Revenues, Expenditure Pressures, and Fiscal Sustainability in Russia,” подготовленная совместно с S. Van Winjbergen и Н. Будиной и пред- здравоохранение и образование ставленная на ежегодной конференции Высшей школы экономик 1-3 апреля 2008 г.. Все работы были подготовлены в рамках более ши- Известные демографические тенденции в России — рокого проекта, осуществляемого ВБ для Министерства финансов «Россия: исследование долгосрочной бюджетной политики». сокращение и старение населения, рост потребности в 19 услугах пенсионной системы и системы здравоохра- темпов экономического роста в России и цен на нефть, нения, а также изменение структуры спроса на услуги ожидается, что общие доходы бюджета стабилизиру- образования – являются основными факторами, под- ются на уровне 34 % ВВП в долгосрочном периоде в стегивающими основные социальные расходы, такие результате предполагаемого умеренного снижения как расходы на пенсионное обеспечение, здравоохра- нефтяных доходов и цен на нефть по сравнению с бли- нение и образование. Результатом этих тенденций яв- жайшим периодом 2008 – 2010 гг. С другой стороны, на ляется то, что при любом долгосрочном сценарии раз- ближайший период (2008-10 гг.) прогнозируется рост вития экономики государственные расходы на пенсии, общих расходов, отражающий наращивание расходов в медицину и образование будут скорее всего заметно текущем трехлетнем бюджете, которые затем, в период расти. Прогнозируемый рост основных расходов в со- до 2020 г. должны стабилизироваться на определенном циальной сфере составит 3,5 процентных пункта ВВП уровне, выражаемом в процентной доли от ВВП. Этот – с 14,1 % ВВП в 2008–10 гг. до приблизительно 17,3 % уровень предположительно составит 31,3 % ВВП. В рам- ВВП в 2016–20 гг. С учетом закладываемых в прогноз ках такого сценария правительство сможет сохранить допущений о стабильных в долгосрочной перспективе определенный консерватизм финансовой политики и бюджетных доходах и о стабильных бюджетных расхо- определенный уровень профицита, однако значительно дах на уровне 31% ВВП, это означает, что необходимо меньше, чем в предыдущие годы. провести определенные долгосрочные корректировки по другим статьям государственных расходов с тем, что- В результате долгосрочного наращивания социальных бы не допустить наращивания общего уровня расходов расходов и с учетом общей направленности политики (в таблице 1 представлены агрегированные долгосроч- расходов существует заметная тенденция к сокраще- ные прогнозные показатели по бюджетным расходам). нию относительной доли в общей сумме расходов всех В своем недавнем выступлении в Высшей школе эконо- других функциональных категорий государственных мики и на расширенной коллегии Министерства финан- расходов. В частности, в период с 2008 по 2020 гг. со- сов министр фи- нансов А.Кудрин заявил, что до- полнительные расходы на со- циальные нужды находятся при- мерно в таком же диапазоне: 3-4 % ВВП. Учитывая долго- срочный прогноз 20 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 вокупные расходы по всем остальным функциональ- выходя на нулевой чистый долг. Затем Россия снова на- ным категориям должны будут сократиться с 17,2 % до ращивает долг по мере увеличения общей суммы долга 13,5 % ВВП. По-видимому, такая корректировка рас- в ситуации, когда нефтяной фонд начнет сокращаться, ходов по другим категориям расходов возможна. Важно поскольку к тому времени бюджетные трансферты из отметить, что это относительное снижение не означает, него будут превышать нефтяные доходы. что по другим категориям невозможен рост в реальном выражении. Если исходить из предположения, зало- В рамках альтернативного сценария высоких расходов женного в базовом сценарии, что в 2008 – 2020 гг. сред- в результате политического давления в сторону нара- ний рост реального ВВП составит 5,8 %, прочие компо- щивания социальных расходов доля расходов в ВВП ненты расходов будут расти в реальном выражении на оказывается на 4 процентных пункта выше, а также 3,7 % в год. возникает соответствующий ненефтяной первичный дефицит, причем в отсутствие компенсирующих со- Проблема №3. Если правительство не примет особые кращений по другим статьям расходов или увеличения меры для обеспечения устойчивости бюджета, а также доходов. Позиция России как чистого кредитора со- если сохранятся текущие тенденции бюджетной поли- кращается еще быстрее, и после 2018 года Россия вновь тики, то Россия в долгосрочной перспективе вернется к становится чистым должником. К 2040 г. чистый долг состоянию чистого должника. вырастает до 61 %. На примере этого сценария наглядно видны издержки пассивной выжидательной позиции в В соответствии с базовым бюджетным сценарием, ответ на определенное давление в сторону увеличения основанным на текущих макроэкономических параме- социальных расходов, и очевидна необходимость вне- трах и бюджете на 2008 – 2010 гг., Россия одновремен- сения корректив. Еще один альтернативный сценарий, но сберегает и тратит. С одной стороны, средства пере- предполагающий сокращение налогов, демонстрирует, числяются в Резервный фонд, а с другой стороны в то что в результате такого снижения (например, НДС на же время осуществляются трансферты из Фонда наци- 4 процентных пункта) ненефтяной первичный дефицит онального благосостояния, причем недостаточные для бюджета будет больше, чем при базовом сценарии и со- покрытия ненефтяного первичного (за вычетом расхо- ставит как минимум на 1,5 % ВВП. В результате Рос- дов на обслуживание долга) дефицита бюджета, поэто- сия сможет финансировать этот дефицит при помощи му в результате валовой долг растет как доля ВВП. К активов нефтяного фонда только в течение следующих концу горизонта планирования (к 2040 г.) и в отсут- 20 лет, а, начиная с 2025 г., страна опять начнет нака- ствии изменений текущей политики, получается, что пливать чистый долг, который к 2040 г. достигнет 37 % Россия съедает все свои нефтяные средства и другие ВВП. В этих двух сценариях особенно очевидны два валютные активы, имеющиеся у нее в начале периода, долгосрочных риска при проведении бюджетной поли- 21 тики: первый порождается бездействием в сфере госу- 3. Поддержание бюджетной устойчивости должно дарственных расходов, а второй - резким сокращением оставаться приоритетом политики правительства. налогов и, как следствие, сокращением доходов в пери- Правительству следует стремиться к тому, чтобы вер- од роста государственных расходов. нуть ненефтяной первичный дефицит на уровень, обе- спечивающий бюджетную устойчивость (около 4,7% Напротив, в рамках сценария при действии бюджетно- ВВП) и сохранять его на этом уровне в дальнейшем. Та- го правила постоянного дохода (ПД), когда Россия под- кая политика будет в целом соответствовать фискаль- держивает ненефтяной первичный дефицит на уровне, ному правилу, установленному после 2010 г., но которое не превышающем 4,7% ВВП, устойчивость государ- не соблюдается в период 2008-2009 гг. при более высо- ственного бюджета не подвергается угрозе, посколь- ком запланированном ненефтяном дефиците. Одним из ку этот уровень дефицита полностью покрывается за подходов, автоматически обеспечивающем бюджетную счет «постоянного дохода» от российских нефтяных устойчивость, является возможное внедрение бюджет- активов. Чистая величина долга остается практически ного правила «постоянного дохода», в соответствии с неизменной на всем горизонте планирования. Все эти которым устанавливаются ограничения на ненефтяной сценарии основаны на долгосрочном прогнозе цены на первичный дефицит бюджета на уровне, который воз- нефть на уровне 60 долларов за баррель, когда, в соот- можно финансировать из средств «постоянного дохода» ветствии с предположениями правительства, цена на от нефтяных активов. В результате сами нефтяные ак- нефть сначала падает до этого уровня, но затем сохра- тивы (финансовые) остаются нетронутыми, сохраняясь няется на нем в реальном выражении. для будущих поколений. Фактически суть этого бюд- жетного принципа сводится к тому, что Россия должна Возможные меры политики расходовать не больше доходов от нефтяных активов, чем сумма долгосрочного дохода от них. В настоящее 1. Новому составу правительства следует подгото- время ненефтяной первичный дефицит российского виться к возможному падению цен на нефть и газ и сни- бюджета составляет около 5 % ВВП, что ненамного пре- жению соответствующих нефтегазовых бюджетных вышает уровень дефицита в рамках правила «постоян- доходов путем расширения ненефтяной налоговой базы ного дохода». Таким образом потребуются относитель- и увеличения соответствующих ненефтяных доходов. но небольшие корректировки, чтобы вернуть дефицит на постоянно устойчивый уровень. Однако в отсутствие • Для этого потребуется анализ ненефтяной нало- систематического применения этого принципа, а также говой базы, начиная с основных налоговых инстру- в отсутствие корректирующих мер, в какой-то момент ментов, таких как НДС, акцизы и налог на прибыль в будущем следует ожидать увеличения ненефтяного с тем, чтобы выявить те реальные потери, связанные первичного дефицита, в результате чего страна будет с различными налоговыми льготами и спецификой вынуждена начать расходовать свое нефтяное богатство бюджетной системы, которая ведет с сужению нало- на текущее потребление, оставляя все меньше сбереже- говой базы. В результате такого анализа должны быть ний для будущих поколений. выработаны специальные рекомендации по отмене ненефтяных налоговых льгот, при этом должен быть • Россия могла бы обеспечить долгосрочную устойчи- сделан расчет влияния такой меры на объемы бюджет- вость государственных финансов, как и на протяжении ных доходов. Это можно сделать в рамках подготовки последних 9 лет, путем проведения последовательной федерального бюджета на 2010 – 2012 гг. консервативной бюджетной политики, реализуемой в рамках дискреционной бюджетной политики в про- 2. Правительству следует выявить конкретные функ- цессе пересмотра годового и среднесрочного (трех- циональные категории неэффективных расходов, кото- летнего) бюджета. Однако применение предлагаемого рые можно было бы сократить в среднесрочном периоде бюджетного правила способно исключить неопреде- с тем, чтобы создать возможность повышения расходов ленность в рамках бюджетного цикла и сделать бюд- по первоочередным направлениям (социальные расходы жетную политику менее уязвимой к политическому и инфраструктурные инвестиции). давлению на увеличение расходов. Кроме того, можно ожидать и другие положительные эффекты от приме- • Для этого, в идеале, потребуется проведение систе- нения этого правила: (i) снижение стоимости внешних матического ежегодного пересмотра (в рамках еже- заимствований благодаря лучшей предсказуемости со- годного пересмотра бюджета) определенных катего- стояния и будущей направленности бюджетной поли- рий государственных расходов с целью выявления тики, а также (ii) снижение волатильности экономики возможностей снижения их объемов без снижения благодаря укреплению долгосрочной стабильности качества предоставления услуг. бюджета. 22 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 3 РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В недавно опубликованном докладе Всемирного банка Ухудшение состояния здоровья населения По показателям состояния здоровья населения Рос- сийская Федерация значительно отстает от других стран «большой восьмерки» и стран со средним уров- нем доходов, о чем свидетельствует официальная статистика. В России ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет 66 лет, что на 16 лет меньше, чем в Японии и на 14 лет меньше среднего уров- ня в странах Европейского Союза. Основными причи- нами преждевременной смертности, плохого состояния здоровья и инвалидности, особенно среди взрослого населения, являются: (1) неинфекционные заболева- «Реформирование системы здравоохранения Россий- ния (например, инфаркты, инсульты, онкологические ской Федерации в целях улучшения состояния здоровья заболевания); и (2) травмы в результате дорожно- населения: основные задачи на 2008 год и последующий транспортных происшествий (НИЗТ). период»3 рассматриваются проблемы состояния здо- ровья граждан и системы здравоохранения Российской Высокий уровень заболеваемости и смертности рос- Федерации. Основной акцент сделан на результатах сийского населения трудоспособного возраста пред- деятельности системы здравоохранения, вопросах фи- ставляют угрозу для социально-экономического раз- нансирования, а также вариантах реформирования по- вития и национальной безопасности страны. Нехватка литики и институциональных основ в данной сфере. В рабочей силы, по всей видимости, станет более значи- докладе приводятся доводы в пользу того, что причины тельным препятствием для экономического роста, чем кризисного состояния здоровья населения кроются не в странах Западной Европы, поскольку Россия стоит только в состоянии системы здравоохранения страны. перед лицом демографического кризиса более серьез- Высокие уровни заболеваемости и смертности, особенно ного масштаба. С 1992 г. численность российского на- среди работающего мужского населения, являются от- селения сократилась на 6 млн. человек и составляет в ражением многих других факторов, которые лежат за настоящее время 143 миллиона. В большинстве экс- рамками системы здравоохранения, так как они связаны пертных оценок прогнозируется, что к 2050 г. числен- со старением населения, быстрыми темпами урбаниза- ность населения сократится еще примерно на 30 %, хотя ции, образом жизни и рискованным поведением людей. в этих прогнозах не учитывается потенциальное воз- В этой связи в докладе высказывается предположение, действие иммиграции и улучшения условий жизни, что что увеличение объема расходов, хотя и необходимо, но может стать компенсирующим фактором в сценарии будет недостаточным для улучшения состояния здоро- устойчивого долгосрочного роста в стране. По расчетам вья российских граждан на устойчивой основе. Доклад экспертов, для восполнения дефицита трудоспособного обращает внимание на целесообразность разработки населения после 2007 г. потребуется ежегодный приток межотраслевой стратегии, направленной на решение примерно 1 млн. мигрантов трудоспособного возрас- проблем в сфере здоровья населения, наряду с увеличе- та. Неудовлетворительное состояние здоровья трудо- нием объема расходов на систему здравоохранения и способного населения также влечет за собой экономи- проведением структурных реформ в целях повышения ческие издержки в виде низкой производительности эффективности и результативности предоставления труда, преждевременного выхода на пенсию, а также медицинской помощи и предоставления услуг. Вместе с высокого уровня расходов на медицинскую помощь. В тем авторы доклада подчеркивают, что улучшение со- связи с быстрым ростом зависимости от труда мигран- стояния здоровья населения посредством проведения тов, а также плохим состоянием здоровья военнослу- реформ в системе здравоохранения – это сложнейшая жащих возникают вопросы, связанные с национальной задача среднесрочной и долгосрочной перспективы, к ре- безопасностью страны. Кроме того, население России шению которой новое правительство Российской Феде- стареет, что находит отражение в сокращении числен- рации должно приступить как можно скорее, прилагая ности молодежи и увеличении доли населения в возрас- для этого максимум усилий. те 60 лет и старше. 3 См. подробнее в работе Marquez, P. et al. 2008. «Реформирования системы здравоохранения Российской Федерации в целях улучше- ния состояния здоровья населения: основные задачи на 2008 год и по- следующий период» (Better Outcomes through Health Reforms in the Russian Federation: The Challenge in 2008 and Beyond)., аналитическая записка, Всемирный банк, г. Вашингтон. 23 Ухудшение состояния здоровья населения Рос- сийской Федерации про- исходило одновременно с сокращением государ- ственных расходов на здравоохранение в ре- альном выражении. Как видно из рис. 3.1, в 90-х гг. объем государствен- ных расходов на здраво- охранение сократился в реальном выражении на одну треть вследствие значительного снижения в первые годы переходно- го периода. Объем реаль- ных расходов превысил уровень дореформенного периода только в 2006 г. благодаря поступлению дополнительных ресур- сов в рамках приори- тетного национального проекта «Здоровье» в 2006-2007 гг. С 2001 года в России доля государственных расходов Существуют значительные различия в доле регио- на здравоохранение в валовом внутреннем продукте нальных расходов на здравоохранение в валовом ре- (ВВП) колеблется в диапазоне от 2,7 до 3,6 %. Это гиональном продукте (ВРП). Как правило, регионы низкий показатель по сравнению со странами ЕС, ко- тратят на здравоохранение 2-4 % от ВРП, но эта цифра торые в среднем тратят на здравоохранение 6-8 % ВВП. может достигать и 15 %. В целом, субъекты Российской В России общий объем расходов на здравоохранение, Федерации финансируют примерно 85 % расходов на как из государственных, так и частных источников, здравоохранение в России. В исследовании МВФ так- составляет 5,3 % ВВП, что ниже показателей стран с же отмечается значительная дифференциация в эффек- аналогичным уровнем доходов на душу населения. тивности расходования средств по регионам и выска- Значительная доля частных расходов на медицинскую зывается предположение, что нынешних показателей помощь осуществляется в форме неформальных пла- состояния здоровья населения можно было бы достичь, тежей в медицинских учреждениях и расходов на по- истратив две трети от расходуемого сегодня объема купку лекарственных средств, что затрудняет доступ средств, если бы менее эффективно работающие регио- к качественной медицинской помощи, особенно для ны последовали примеру более эффективных. малообеспеченных граждан. Вместе с тем, по данным Национального обследования Несмотря на низкий уровень расходов на здравоох- благосостояния и участия населения в социальных про- ранение, даже выделенные средства распределяются граммах (НОБУС), проведенного Госкомстатом России нерационально и используются неэффективно на ре- в 2003 г. с целью оценки воздействия, оказываемого гиональном уровне. В результате назрела неотложная социальной политикой, и охватившего свыше 45 тыс. необходимость в совершенствовании структуры рас- домохозяйств, у групп населения с более низкими до- ходов системы здравоохранения при одновременном ходами, особенно в сельских районах объемы неофици- повышении их эффективности. В недавно проведен- альных платежей за медицинскую помощь выше, как в ном исследовании МВФ отмечается, что аналогичные абсолютном выражении, так и в процентах от общего российским показатели состояния здоровья населения объема потребления. Это позволяет предположить, что наблюдаются в странах, которые тратят на здравоохра- многие семьи могут оказаться уязвимыми и попасть за нение на 30-40 % меньше, чем Россия. 24 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 черту бедности или стать еще беднее в результате воз- (iv) повышение безопасности дорожного движе- никновения потребности в медицинской помощи и ро- ния за счет обеспечения исполнения законодатель- ста затрат на ее получение. ства, направленного на предотвращение дорожно- транспортных происшествий, вызванных вождением Пути решения ключевых проблем здравоохране- в нетрезвом виде, а также оборудования дорожной ния инфраструктуры низкозатратными средствами обе- спечения безопасности (например, введение раздели- При принятии мер по преодолению кризиса системы тельных полос и отдельных полос для движения пеше- здравоохранения новому российскому правительству ходов и велосипедистов) и систематического ремонта следует рассмотреть три основных направления дей- дорог для устранения очагов опасностей. ствий: Для принятия и масштабной реализации вышеупомя- 1. Мало кто станет оспаривать тезис о том, что кризис нутых мер необходимо политическое руководство и в области состояния здоровья населения Российской соответствующее финансирование на федеральном Федерации обусловлен не только состоянием систе- и региональном уровне. Следует развивать широкие мы здравоохранения страны. Высокие уровни заболе- государственно-частные партнерства, так как плохое ваемости и смертности вследствие неинфекционных состояние здоровья работников оказывает негатив- заболеваний и травм (НИЗТ) являются отражением ное влияние на финансовые показатели каждого пред- многих факторов, которые лежат вне рамок системы приятия в краткосрочной перспективе, а также долго- здравоохранения и связаны со старением населения, временное отрицательное воздействие на перспективы быстрыми темпами урбанизации, изменением образа рентабельного роста. Создание таких партнерств следу- жизни и рискованным поведением. Многочисленные ет стимулировать путем предоставления государством международные данные свидетельствуют, что наиболее налоговых льгот. экономически эффективным подходом к решению не- простых проблем, связанных с НИЗТ, является реали- 2. Одна из главных проблем российской системы здра- зация многосекторной стратегии. В России приоритет- воохранения – это относительная недостаточность го- ными направлениями для вмешательства со стороны сударственного финансирования для покрытия затрат государства должны стать следующие: на предоставление услуг, обещанных правительством в рамках Программы государственных гарантий ока- (i) меры по борьбе со злоупотреблением алкоголя, ори- зания гражданам РФ бесплатной медицинской по- ентированные на предложение (например, регулиро- мощи. Объем этого гарантированного пакета медицин- вание производства, сбыта, цен, доступности и рекла- ских услуг довольно велик для страны, которая тратит мы алкогольной продукции), так и на спрос (например, на здравоохранение относительно небольшую долю проведение информационно-разъяснительных кампа- своего ВВП. В течение последних 15 лет доступность ний); медицинской помощи устойчиво снижалась вследствие недостатка имеющихся ресурсов для финансирования (ii) борьба с потреблением табака (например, раз- гарантированного государством объема медицинской работка политики, предусматривающей запрещение помощи. России нужно увеличить объем расходов на курения на рабочих местах и в общественных поме- здравоохранение по сравнению с сегодняшним уров- щениях, налоговые меры, принятие законов о полном нем. Разумно предположить, что частично это увели- запрещении рекламы и пропаганды табачных изделий чение может и должно быть реализовано в рамках го- и их продажи несовершеннолетним в соответствии с сударственной системы здравоохранения, которая, по Рамочной конвенцией ВОЗ (Всемирная организация всей вероятности, останется важным компонентом об- здравоохранения) по борьбе против табака, которая щей системы, несмотря на ожидаемое повышение роли была недавно ратифицирована Россией); частного сектора в оказании медицинской помощи и ее финансировании. Следовательно, в ближайшие 5-10 (iii) пропаганда здорового питания и физической ак- лет российскому правительству необходимо будет по- тивности (например, включение в государственную степенно повышать совокупный объем государствен- политику в области здравоохранения мер, стимули- ного финансирования здравоохранения с 3,5 % ВВП в рующих пропаганду принципов здорового питания, 2006 г. до 4,5-6 % ВВП – уровня, наблюдаемого в других реализацию школьных программ, направленных на странах со средним уровнем доходов (таблица 1). Эти пропаганду здорового питания и физической актив- прогнозы основаны на преобладающих демографиче- ности); а также 25 ских тенденциях и прочных перспективах экономического роста, которые, как предполага- ется, обеспечат значительный дополнительный спрос на ме- дицинские услуги. Расходы из частных источников, как ожи- дается, также будут увеличиваться в долгосрочной пер- российское здравоохранение сопровождалось струк- спективе – с нынешних 1,8 % до 2,5-3 % от ВВП. турными реформами, направленными на повышение эффективности и результативности организации меди- Увеличение государственных расходов поможет решить цинской помощи и предоставления услуг. В целях по- ряд давно назревших проблем: (1) повысить базовую степенного повышения эффективности распределения зарплату врачам и медицинским сестрам; (2) внедрить и использования ресурсов здравоохранения в регионах стимулы к повышению результативности за счет диф- Российской Федерации необходимо уделить внимание ференциации размера оплаты труда в зависимости от решению следующих четырех задач. объема и качества медицинской помощи; (3) обеспечить бесплатное предоставление лекарственных средств для 3.1. Централизованное объединение финансовых по- стационарного лечения и финансирование программ токов. В настоящее время система финансирования адресной лекарственной помощи детям и престарелым здравоохранения в России сильно фрагментирована гражданам при амбулаторно-поликлиническом лече- и гораздо более децентрализована, чем в большинстве нии; а также (4) провести реконструкцию медицинских стран со средним и высоким уровнем доходов. Кроме учреждений, заменить устаревшее оборудование и обу- того, эта система неэффективна из-за неоправданного чить персонал. дублирования административных функций и высо- ких операционных издержек. Финансовые средства Где взять дополнительные государственные ресурсы? поступают из федерального бюджета, бюджетов субъ- Если отвечать коротко – преимущественно за счет ектов федерации и муниципальных бюджетов, а так- улучшения структуры государственных расходов, т.е. же из созданной в 1993 г. системы ОМС. Бюджетное ее переориентации на удовлетворение долгосрочных финансирование составляет примерно 60 % от общего потребностей таких ключевых социальных секторов, объема государственных расходов на здравоохране- как здравоохранение, образование и пенсионное обе- ние, а остальная часть приходится на систему ОМС. спечение, и отказа от менее эффективных категорий Основная часть государственных средств (свыше государственных расходов (например, нецелевых 85 %) аккумулируется и распределяется на регио- субсидий и трансфертов, общих административных нальном уровне за счет общих бюджетных доходов и расходов, неэффективных государственных инвести- поступлений налога на фонд оплаты труда в размере ций). Поскольку российская система здравоохранения 3,1 %. При этом в федеральных трансфертах на вырав- финансируется преимущественно из общих доходов нивание уровня бюджетной обеспеченности регионов бюджетов, а не из целевых поступлений от налогов на никогда не предусматривались целевые средства на фонд оплаты труда, необходимо проработать механиз- нужды системы здравоохранения. Регионы в боль- мы привлечения дополнительных финансовых средств шинстве своем не стремились ни вносить свой вклад в из региональных бюджетов – в виде взносов в систему страхование неработающего населения, ни объединять обязательного медицинского страхования (ОМС) за бюджетные и страховые средства в территориальных неработающее население. Еще одна сфера, заслужи- фондах обязательного медицинского страхования, как вающая более глубокого анализа, - это привлечение в это предусмотрено законодательством. Постепенная здравоохранение дополнительных частных средств че- интеграция бюджетных средств и средств системы рез систему добровольного медицинского страхования ОМС позволит сформировать единый канал финан- в дополнение к системе ОМС. сирования государственной системы здравоохране- ния. В свою очередь, это позволит разработать более 3. Увеличение финансирования системы здравоохра- обоснованные стратегические планы комплексного нения хотя и необходимо, но не достаточно для обе- развития региональных систем здравоохранения, сти- спечения устойчивого улучшения состояния здоровья мулировать интеграцию и координацию, снизить вну- населения в Российской Федерации. Крайне важно, триотраслевые барьеры, а также обеспечить большую чтобы увеличение капитальных и текущих расходов на степень гибкости в перераспределении средств на ока- зание различных видов услуг. 26 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 видами помощи. Это позволит значительно оптими- 3.2. Пересмотр программы государственных гарантий зировать дорогостоящую больничную инфраструкту- оказания населению бесплатной медицинской помощи. ру, поскольку во многих стационарных учреждениях Несмотря на то, что объем расходов на здравоохране- имеются неиспользуемые мощности. Это позволит ние, как предполагается, продолжит расти, как в абсо- также повысить качество и эффективность использо- лютном выражении, так и в отношении к ВВП, баланс вания существующих основных фондов и создать бла- между принятыми обязательствами и имеющимися гоприятные условия для внедрения новых медицин- ресурсами будет невозможно восстановить только за ских технологий в целях удовлетворения текущих и счет увеличения объема ресурсов. Необходимо пере- новых потребностей в медицинской помощи. Следует смотреть саму программу государственных гарантий также уделить внимание вопросам совершенствова- бесплатной медицинской помощи. Этот процесс ния организации и финансирования долговременной включает в себя не только оценку финансовых воз- медицинской помощи, включая работу домов сестрин- можностей государства, хотя ресурсные ограничения, ского ухода и стационаров на дому, предназначенных безусловно, будут решающим фактором. Программа для лиц, нуждающихся в постоянной помощи и уходе государственных гарантий должна стать прозрачной в связи с престарелым возрастом, хроническими за- и для организаций, предоставляющих услуги, и для болеваниями и ограниченными физическими или ум- населения, а для этого необходимо уточнить виды, ственными возможностями. объемы, порядок и условия предоставления меди- цинской помощи. Кроме того, должны быть преду- 3.4. Внедрение систем оплаты медицинской помощи, смотрены механизмы для обеспечения реализации предусматривающих стимулы для повышения каче- гражданами своих прав в случае невыполнения обя- ства и эффективности ее оказания. Опыт работы по зательств, установленных программой государствен- новым договорам с поставщиками медицинских услуг, ных гарантий. Следует определить набор услуг и ле- внедренным в Воронежской области и Чувашской карственных средств по приоритетным заболеваниям, Республике в рамках финансируемого Всемирным которые должны бесплатно предоставляться в рамках банком проекта «Техническое содействие реформе си- государственных гарантий. Желательно также, чтобы стемы здравоохранения» показывает, что необходимо финансирование программы государственных гаран- создавать стимулы к расширению диапазона и повы- тий осуществлялось на одноканальной основе, что шению качества услуг на уровне первичной медицин- позволит предотвратить появление ложных стимулов ской помощи. Метод подушевой оплаты следует ком- для необоснованного перемещения затрат с одного ис- бинировать с «оплатой по результатам», увязанной с точника финансирования на другой. достижением установленных стандартов качества или предоставлением новых услуг. Например, дополни- 3.3. Решение проблем структурного дисбаланса в си- тельные (премиальные) целевые выплаты могут осу- стеме здравоохранения. Многие российские регионы ществляться при достижении определенных целевых в настоящее время нуждаются в значительных капи- показателей качества и эффективности (расширение таловложениях в реконструкцию, модернизацию и охвата населения такими программами, как иммуниза- надлежащее оснащение инфраструктуры здравоох- ция, скрининг рака шейки матки, ежегодное консуль- ранения. Хотя в России существуют и особые про- тирование мужчин и женщин по вопросам здорового блемы, связанные с географической удаленностью образа жизни, отказа от курения, сокращения потре- и суровыми климатическими условиями, что обу- бления алкоголя, обследование граждан преклонного славливает необходимость создания дополнительной возраста, контроль уровня развития детей раннего воз- инфраструктуры, это не обязательно означает строи- раста). В качестве альтернативы может использоваться тельство новых учреждений, а скорее модернизацию гонорарная система оплаты (за оказанную услугу) для существующей сети медицинских учреждений. При обеспечения дальнейшего повышения качества уже осуществлении разумных инвестиций в больницы, предоставляемых услуг и расширения их диапазона за учреждения первичной медицинской помощи, служ- счет внедрения новых услуг по пропаганде здорового бы скорой медицинской помощи, а также в повыше- образа жизни, специализированных программ ведения ние квалификации работников, совершенствование хронических больных (с сахарным диабетом, ишеми- системы управления, включая внедрение систем ческой болезнью сердца, сердечной недостаточностью, электронной медицинской документации, число го- гипертонией, астмой, хронической обструктивной бо- спитализаций и длительность пребывания больных лезнью легких, эпилепсией, инсультом), а также малой в стационаре можно значительно сократить, одно- хирургии. Систему оплаты за оказание первичной ме- временно увеличив охват населения амбулаторными дицинской помощи следует изменить таким образом, 27 чтобы определенная доля оплаты (20-25%) зависела не от ресурсных показателей, а от непосредственных и конеч- ных результатов. При этом должны быть четко опреде- лены целевые показатели по основным неинфекционным заболеваниям (сердечно-сосудистым и онкологическим заболеваниям, сахарному диабету, хроническим заболе- ваниям легких), на долю которых приходится основное бремя болезней в России. Услуги больниц в России оплачиваются в основном по принципу «за пролеченный случай», но некоторые статьи расходов (преимущественно фиксированные) не вклю- чаются в тарифы ОМС и покрываются непосредственно из бюджетов различных уровней. Такое сочетание неэф- фективно, поскольку при сметном финансировании опла- чиваются затраты, и у поставщиков услуг почти нет сти- мулов к повышению эффективности своей деятельности. Средства, предоставляемые медицинским учреждениям в рамках сметного финансирования, следует включить в существующие тарифы, которые, в свою очередь, долж- ны быть модифицированы таким образом, чтобы они от- ражали стандарты качества и эффективности (например, среднюю продолжительность пребывания в стационаре в соответствии с теми стандартами, которых можно достичь с помощью медицинского вмешательства, более эффек- тивного в экономическом отношении). Далее, поскольку метод оплаты за пролеченный случай провоцирует «разду- вание» объемов услуг (так как стимулирует поставщиков услуг к наращиванию объемов для получения максималь- ных доходов), его следует сочетать с контрактами, опреде- ляющими как затраты, так и объемы услуг, с установлени- ем согласованных объемов работ на определенный год и по определенной специальности. Заключение Для решения большинства проблем, связанных с со- стоянием здоровья населения Российской Федера- ции, необходимы широкомасштабные программные и институциональные преобразования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с участием многих секторов, а не только системы здравоохране- ния. Комплексное реформирование здравоохранения для улучшения показателей здоровья населения и работы системы здравоохранения представляет со- бой сложнейшую задачу на среднесрочную и долго- срочную перспективу, решение которой новое прави- тельство Российской Федерации должно ускорить, прилагая для этого максимум усилий. 28 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 Приложения 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 2008 Показатели производства Май Июнь Июль Авг Сент Окт Нояб Дек Янв Фев Март Апр Май 1/ - 7,7 - - 7,6 - - 8,1 - - 8,5 - - ВВП, %, в годовом выражении 5,1 4,7 7,3 7,2 6,4 7,4 8,1 Промышленное производство, % к соотв. пер. пред. года 4,9 3,1 8,9 8,0 5,1 6,3 5,7 9,6 10,3 3,7 2,9 6,0 5,3 5,7 6,3 4,5 7,5 6,5 9,2 6,7 Обрабатывающ. пр-ва, % к соотв. пер. пред. года - 1,1 10,3 10,5 7,6 8,3 7,6 13,6 15,2 5,0 3,8 9,0 7,4 7,1 9,5 4,0 11,2 10,4 14,5 10,0 Добыча полезных ископаемых, % к соотв. пер. пред. года - 6,8 8,7 6,8 1,4 2,5 1,9 2,0 1,2 1,0 0,2 1,4 0,5 0,6 1,9 0,6 2,3 -0,7 0,4 0,1 Инвестиции в основной капитал, % к соотв. пер. пред. года 10,0 2,8 12,5 13,7 10,9 16,7 23,9 25,9 25,0 17,0 13,7 19,6 15,4 24,5 21,1 19,0 21,2 20,2 20,3 15,3 Бюджетно-финансовые показатели Сальдо федерального бюджета, % ВВП 1/ 3,0 1,4 1,7 4,3 7,5 7,4 6,7 7,7 7,5 7,5 7,1 8,1 6,3 5,5 5,5 10,4 8,2 7,2 9,0 8,2 Сальдо консолидированного бюджета, % ВВП 1/ - - 1,3 4,5 7,7 8,5 - 10,3 - - 9,5 - - 6,1 6,1 - - 12,1 - - Прирост M2, % по сравнению с предыдущим пер 44,6 34,1 44,8 42,5 35,6 43,6 6,9 1,5 0,6 2,2 3,0 -0,6 6,5 9,1 51,3 -2,7 1,3 2,3 -0,3 2,8 Инфляция (ИПЦ), % по сравнению с предыдущим пер 18,6 15,1 12,0 11,7 10,9 9,0 0,6 1,0 0,9 0,1 0,8 1,6 1,2 1,1 11,9 2,3 1,2 1,2 1,4 1,4 Дефлятор ВВП, % 1/ 16,5 15,7 14,0 20,1 19,2 15,7 - 9,9 - - 11,2 - - 13,5 13,5 - - 20,7 - - Индекс цен производителей промышленных товаров, % к предыд. пер. 8,3 17,7 12,5 28,8 13,4 10,4 5,4 2,5 0,7 2,1 -0,6 -0,1 3,1 3,7 25,1 1,6 0,7 0,7 4,5 3,5 Средний номинальный валютный курс, руб за доллар США 29,2 31,4 30,7 28,8 28,3 27,1 25,8 25,9 25,5 25,6 25,3 24,9 24,5 24,6 25,6 24,5 24,5 23,8 23,5 23,7 Реальный эффективный валютный курс, 2000 = 100 (МВФ) 120,3 123,6 127,3 137,3 149,3 163,4 171,6 172,1 173,2 173,2 173,5 175,5 176,0 177,1 172,7 179,8 179,5 181,7 Реальный эффективный валютный курс, % к пред. пер 20,3 2,8 3,0 7,8 8,7 9,5 0,2 0,3 0,7 0,0 0,2 1,2 0,3 0,7 5,7 1,5 -0,2 1,2 Стабилизац. фонд, млрд. долл. США, конец периода - - - 18,7 42,9 89,1 116,9 121,7 127,5 132,9 141,1 147,6 144,4 156,8 156,8 157,4 Резервный фонд, млрд. долл. США, конец периода 127,8 130,5 129,8 129,3 Фонд национального благосостояния, млрд. долл. США, конец период 32,2 32,9 32,7 32,6 Золотовалютные резервы, млрд. долл. США, конец периода 36,6 47,8 76,9 124,5 182,2 303,7 403,2 405,8 416,2 416,0 425,4 447,0 463,5 476,4 476,4 483,2 490,7 507,0 534,4 545,4 Показатели платежного баланса Торговый баланс, млрд. долл. США 48,1 46,3 59,9 86,9 118,3 139,2 12,7 8,6 10,4 11,1 11,2 12,8 13,5 8,1 128,7 19,0 14,6 16,3 15,5 Доля энергоресурсов в экспорте, % 51,2 52,4 54,2 54,7 61,1 63,3 - 60,1 - - 60,9 - - 62,2 61,5 - - 68,8 - - Сальдо счета текущих операций, млрд. долл. США 33,9 29,1 35,4 58,6 84,2 95,6 - 15,9 - - 15,8 - - 22,1 76,6 - - 37,0 - - Объем экспорта, млрд. долл. США 101,9 107,3 135,9 183,2 243,6 303,9 30,3 27,1 29,7 30,9 29,9 34,8 36,0 35,3 354,0 34,6 35,6 39,5 40,6 Объем импорта, млрд. долл. США 53,8 61,0 76,1 96,3 125,3 164,7 17,6 18,5 19,3 19,9 18,7 22,0 22,6 27,2 225,3 15,6 20,9 23,3 25,1 Объем прямых иностранных инвестиций, млн долл. США 1/ 3980 4002 6781 9420 13072 13678 - 15837 - - 19644 - - 27797 27797 - - 5585 - - Средняя экспортная цена российской нефти, долл. США / баррель 20,9 21,0 23,9 34,1 45,2 56,2 59,8 63,0 67,5 68,5 67,3 73,2 79,9 83,7 64,4 84,3 84,7 91,0 Показатели финансового рынка Средневзвешенная ставка по кредитам для предприятий, % 4/ 17,9 15,8 13,1 11,5 10,7 10,5 9,5 9,5 9,2 9,9 10,4 10,6 10,8 10,8 10,8 10,4 11,0 11,3 Ставка рефинансирования ЦБ РФ, конец периода 25,0 21,0 16,0 13,0 12,0 11,0 10,5 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,3 10,3 10,5 10,5 Реальная средняя ставка по рублевым кредитам, (дефлировано по ИЦП) -1,1 3,9 -2,2 -10,1 -8,4 -1,8 -3,8 -5,4 -4,7 -4,0 -1,6 -4,1 -9,1 -11,5 -3,4 -11,6 -11,8 -12,2 Индекс фондового рынка (РТС) 260,1 359,1 567,3 614,1 1126 1922 1780,3 1897,3 1994,0 1919,9 2071,8 2223,1 2220,1 2290,5 2291 1907,0 2063,9 2053,9 2122,5 2459,9 Финансы предприятий 1/ 32,9 30,4 30,4 29,2 26,7 27,6 26,4 23,4 34,3 33,0 Доля убыточных компаний 38,4 43,4 41,3 35,8 33,5 29,7 23,4 Доля кредитов в инвестициях в основной капитал 1/ - 10,8 14,5 15,2 13,8 14,3 - 16,8 - - 16,5 - - 15,5 15,5 - - 17,3 - - Прибыльность (чистая прибыль / объем продаж), % /1 25,6 17,4 20,7 25,5 25,3 25,6 32,1 32,6 35,5 31,6 32,1 33,0 33,0 36,8 36,8 58,0 62,5 Доходы, бедность и рынок труда Реальные располагаемые доходы, 1999 = 100 121,7 135,3 155,5 171,7 190,6 216,0 234,3 245,5 246,8 249,0 251,5 251,5 264,0 361,7 238,4 192,1 238,2 242,5 259,2 249,6 Средняя заработная плата в долл. США 112,4 138,6 179,4 237,2 301,6 395,3 493,7 531,1 529,1 517,3 548,2 565,7 601,9 757,4 529,0 603,4 636,6 687,6 699,3 717,5 1/ Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 27,5 24,6 20,3 17,6 17,7 15,2 - 14,1 - - 13,3 - - 13,4 13,4 - - - - Уровень безработицы (%, по определению МОТ) 9,0 8,0 8,6 8,2 7,6 7,2 6,0 5,8 5,7 5,7 6,0 5,8 5,6 6,1 6,1 6,5 7,0 6,8 6,6 6,4 1/ Нарастающим итогом с начала года 2/ Начиная с 2006 года, с учетом внебюджетных фондов 3/ Годовое изменение рассчитывается по изменению среднегодового показателя M2 4/ По всем срокам до 1 года Источник: Госкомстат, ЦБР, EEG, МВФ, оценки ВБ 29 30 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 31 32 Доклад об экономике России 16 ИЮНЬ 2008 Форма для подписки Доклад об экономике России - ИЮНЬ 2008