89508 Rapport Final REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2000-2013) MALAWI 31 décembre 2013 TABLES DES MATIÈRES ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES ......................................................................................................... ii REMERCIEMENTS ............................................................................................................................... v RÉSUMÉ ANALYTIQUE ....................................................................................................................... vi INTRODUCTION .................................................................................................................................. 1 1. CONTEXTE ÉCONOMIQUE, STRATÉGIQUE ET INSTITUTIONNEL ET PERFORMANCES RÉCENTES DE L’AGRICULTURE AU MALAWI ................................................................................................... 3 1.1. Contexte historique, politique, économique et stratégique général ......................................... 3 1.1.1. Contexte historique, politique et économique général ................................................... 3 1.1.2. Stratégies nationales de réduction de la pauvreté et de croissance ............................... 6 1.2. Politique agricole et contexte institutionnel .............................................................................. 8 1.3. Performances récentes de l’agriculture ................................................................................... 14 2. NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE ......................................................... 21 2.1. Problèmes de disponibilité et de fiabilité des données ........................................................... 21 2.2. Dépense agricole totale et objectif de Maputo........................................................................ 24 2.3. Sources de financement ........................................................................................................... 28 3. COMPOSITION DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE (EFFICACITÉ D’ALLOCATION) .................. 30 3.1. Composition économique de la dépense agricole de l’État ..................................................... 30 3.1.1. Parts des dépenses ordinaires et de développement .................................................... 30 3.1.2. Parts des dépenses ordinaires et d’investissement ....................................................... 32 3.1.3. Parts des dépenses salariales et non salariales.............................................................. 33 3.2. Répartition administrative de la dépense agricole publique ................................................... 36 3.3. Composition fonctionnelle des dépenses agricoles globales et alignement avec la stratégie nationale ................................................................................................................................... 39 4. EFFICACITÉ TECHNIQUE DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE .................................................. 45 4.1. Efficacité de la planification et de l’exécution de la dépense publique dans l’agriculture ...... 45 4.2. Liaison entre le cadre des politiques et la budgétisation ......................................................... 47 5. EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE : CAS DU FISP ............................................... 50 5.1. Incidence et impact du FISP...................................................................................................... 50 5.2. Mécanismes à l’œuvre dans l’impact du FISP ........................................................................... 59 6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ..................................................................................... 66 RÉFÉRENCES ..................................................................................................................................... 69 i ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES ADMARC Agricultural Development & Marketing Corporation (Société de développement et de commercialisation agricoles) AEDC Coordinateur du développement de la vulgarisation agricole AEDO Responsable du développement de la vulgarisation agricole AISB Projet d'appui aux infrastructures agricoles (Agriculture Infrastructure Support Project) ARET Agricultural Research and Extension Trust (Fonds pour la vulgarisation et la recherche agricole) ASSMAG Association des groupes d'action pour la multiplication des semences des petits producteurs (Association of Smallholder Seed Multiplication Action Group) ASTI Indicateurs relatifs aux sciences et technologies agricoles (Agricultural Science and Technology Indicators) ASWAp Approche sectorielle pour l'agriculture AT Assistance technique ATO Autre transaction ordinaire BAD Banque africaine de développement CABS Approche commune du concours budgétaire (Common Approach to Budget Support) CDMT Cadre des dépenses à moyen terme CEP Cellule d'exécution du projet CEP Chef de l'équipe de projet CIAT Centre international d'agriculture tropicale CIP Centre international de la pomme de terre CIRAF Centre international pour la recherche en agroforesterie DADO Responsable du développement agricole du district DAES Direction des services de vulgarisation agricole (Directorate of Agricultural Extension Services) DAHLD Département de la santé animale et du développement de l'élevage (Department of Animal Health and Livestock Development) du MoAFS DAPS Département des services de planification agricole (Department of Agricultural Planning Services) du MoAFS DARS Département des services de recherche agricole (Department of Agricultural Research Services) du MoAFS DCAFS Donor Committee on Agriculture and Food Security (Comité des bailleurs de fonds sur l'agriculture et la sécurité alimentaire) DDA Division du développement agricole DfID Département pour le développement international du Royaume-Uni (Department for International Development) DLRC Département de la conservation des terres (Department of Land Conservation) du MoAFS EDP Examen des dépenses publiques EIM Enquête intégrée auprès des ménages ETB Équipe technique de base Ex. Exercice fiscal FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Food and Agriculture Organization) FIDA Fonds international de développement agricole FISP Programme de subvention des intrants agricoles (Farm Input Subsidy Programme) FMI Fonds monétaire international FRIM Institut de recherche forestière du Malawi (Forestry Research Institute of Malawi) ii FRU Service de la recherche halieutique (Fisheries Research Unit) FUM Farmers Union of Malawi (l'union syndicale des agriculteurs du Malawi) GCRAI Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale GdM Gouvernement du Malawi GP Gestionnaire de programme GTT Groupe de travail technique ICRISAT Institut international de recherche sur les cultures des zones tropicales semi-arides (International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics) IFMIS Système intégré d'information de gestion financière (Integrated Financial Management Information System) IFPRI Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (International Food Policy Research Institute) IIAT Institut international d'agriculture tropicale INS Institut national des statistiques JICA Agence japonaise de coopération internationale (Japanese International Cooperation Agency) LUANAR Université agronomique et des ressources naturelles de Lilongwe (Lilongwe University of Agriculture and Natural Resources) MASAF Fonds d'action sociale du Malawi (Malawi Social Action Fund) MASIP Programme d'investissement dans le secteur de l'agriculture au Malawi MCA Millennium Challenge Account MdF Ministère des Finances MEPD Ministry of Economic Planning and Development (ministère de la planification et du développement économiques) MGDS Stratégie de croissance et de développement du Malawi (Malawi Growth and Development Strategy) MoAFS Ministère de l'Agriculture et de la Sécurité alimentaire (Ministry of Agriculture and Food Security) MoLGRD Ministère des Collectivités locales et du Développement rural (Ministry of Local Government and Rural Development) MPRS Stratégie de lutte contre la pauvreté du Malawi (Malawi Poverty Reduction Strategy) MRFC Malawi Rural Finance Company (Société de financement rural du Malawi) NASFAM National Smallholders Farmers'Association of Malawi (association nationale des petits exploitatnts agricoles du Malawi) NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique (New Partnership for Africa's Development) NFRA Agence nationale des réserves alimentaires (National Food Reserve Agency) OMD Objectif du Millénaire pour le développement ONUDI Organisation des Nations Unies pour le développement industriel OPC Bureau du Président et Cabinet (Office of the President and Cabinet) PAN Politique agricole nationale PAS Programme d'ajustement structurel PCB Conseil de contrôle des pesticides (Pesticides Control Board) PD Partenaire au développement PDDAA Programme détaillé de développement de l'agriculture africaine PDR Projet de développement rural PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière (Public Expenditure and Financial Accountability) PGA Plateforme de gestion de l'aide (du ministère des Finances) PNUD Programme des Nations Unies pour le développement PPTE Pays pauvre très endetté PRE Plan de relance économique iii R&D Recherche et développement RDPA Revue des dépenses publiques agricoles ReSAKSS-SA Système régional d'analyse stratégique et de gestion des connaissances (Regional Strategic Analysis and Knowledge Support System) pour l'Afrique australe S&E Suivi et évaluation SACA Smallholder Agricultural Credit Administration (Administration de crédit agricole aux petits exploitants agricoles) SFFRFM Fonds renouvelable pour la fourniture d’engrais aux petits exploitants (Smallholder Farmers Fertilizer Revolving Fund of Malawi) SP Secrétaire principal SPI Initiative Starter Pack SUCOMA Compagnie sucrière du Malawi SWAp Approche sectorielle (Sector-Wide Approch) TAMA Tobacco Association of Malawi (Association des tabacs du Malawi) TIP Programme ciblé d'intrants (Targeted Input Program) TRF Tea Research Foundation (Fondation pour la recherche sur le thé) UA Union africaine UE Union européenne VAIS Agence flamande de coopération internationale (Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking) VPL Variété à pollinisation libre ZPV Zone de planification de la vulgarisation iv REMERCIEMENTS 1. Cette Revue des dépenses publiques agricoles (RDPA) a été réalisée à la demande du ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire (MoAFS). Elle a été financée par le programme « Strengthening National Comprehensive Agricultural Public Expenditure in Sub-Saharan Africa (Renforcement des systèmes nationaux des dépenses agricoles publiques) » de la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds fiduciaire multidonateurs du PDDAA et a été exécutée par la Banque mondiale. 2. La RDPA a été effectuée par une équipe de consultants comprenant M. Joël Hourticq, le Dr Alexander Phiri et M. Horace Phiri, économistes agricoles, travaillant en collaboration avec une équipe technique de base (ETB) composée de deux représentants du MoAFS, M. Hermes Mauwa et M. Thokozani Sentala du Service budget ; deux représentants du ministère des Finances (MoF), M. Arnold Kondowe des Affaires économiques et M. Winston Nyasulu du Budget ; un représentant du ministère de la Planification et du Développement économique (MEPD), M. Nyengo Chola de la Planification budgétaire ; et un représentant du ministère des Collectivités locales et du Développement rural (MoLGRD), M. Walusungu Kayira. 3. Les consultants et l’ETB ont travaillé sous la direction et la supervision du secrétaire principal (SP) du MoAFS, le Dr Geoffrey Luhanga. 4. Les partenaires au développement (PD) et d’autres parties intéressées non étatiques ont également apporté leurs contributions. L’équipe exprime sa gratitude pour l’appui et la coopération offerts par toutes les personnes rencontrées. 5. L’équipe tient également à remercier le personnel résident de la Banque mondiale pour les orientations et le soutien qu’il lui a apporté : Mme Sandra Bloemenkamp (responsable pays), M. Olivier Durand (spécialiste senior chargé de l’agriculture), Mme Appolenia Mbowe (économiste senior), M. Temwa Gondwe (économiste pays) et Mmes Deliwe Ziyendammanja et Zione Kansinde (assistantes de l’équipe), et M. Stephen Mink (économiste senior, siège de la Banque mondiale). Elle remercie également M. Tuan Minh Le (économiste senior, siège de la Banque mondiale), le chef de l’équipe de projet de la Revue Générale des dépenses publiques réalisée en même temps que la présente RDPA. 6. Le travail de base a été réalisé entre septembre 2012 et juillet 2013. v RÉSUMÉ ANALYTIQUE Introduction, méthodologie et problèmes liés aux données i. L’agriculture est l’épine dorsale de l’économie du Malawi, contribuant à environ 30 % au PIB total et représentant près de 85 % de l’emploi et 80 % des recettes en devises (dont 60 % provenant exclusivement du secteur du tabac), mais elle demeure largement une agriculture de subsistance handicapée par sa faible productivité et sa grande vulnérabilité. Le développement de l’agriculture et la sécurité alimentaire figurent parmi les grandes priorités du Gouvernement du Malawi pour assurer une croissance économique durable et la réduction de la pauvreté. L'amélioration de la productivité agricole, la diversification et la commercialisation constituent un domaine clé du cadre général de développement national, la Stratégie de croissance et de développement du Malawi (MGDS – Malawi Growth and Development Strategy) 2006-2011, qui a été suivie par la MGDS II 2011-2016. En 2010, cette priorité a été traduite en une approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp), alignée sur les piliers du PDDAA et sur la MGDS. ii. La présente Revue des dépenses publiques agricoles (RDPA), réalisée à la demande du ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire (MoAFS), vise à renforcer l’efficacité, l’efficience et l’équité des dépenses publiques futures dans le secteur et à contribuer ainsi à la réussite de la mise en œuvre de l’approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp). Elle a été financée par le programme « Strengthening National Comprehensive Agricultural Public Expenditure in Sub- Saharan Africa (Renforcement des systèmes nationaux des dépenses agricoles publiques) » financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds fiduciaire multidonateurs du PDDAA et a été exécutée par la Banque mondiale. iii. Il a été décidé que la période étudiée porterait sur les exercices 2000/2001 à 2012/2013, de manière à inclure d’importants changements dans la stratégie agricole, en particulier en ce qui concerne les subventions des intrants : le Targeted Input Program (TIP – Programme ciblé d’intrants) jusqu’en 2003/2004 et le Farm Input Subsidy Program (FISP – Programme de subvention des intrants agricoles) depuis 2005/2006. Toutefois, étant donné les grandes difficultés rencontrées dans l’obtention de données exactes et les contraintes de temps, l’analyse des dépenses hors budget a dû être limitée à la période 2007/2008 à 2011/2012. iv. Dans cet exercice, conformément aux directives du NEPAD, l’agriculture prise au sens large couvre les cultures, l’élevage, la pêche et la foresterie. Toutefois, malgré de multiples tentatives, les dépenses consacrées à la foresterie n’ont pas pu être obtenues. Un autre problème majeur rencontré dans le suivi des dépenses publiques concerne le sous-secteur de l’irrigation dont le ministère de tutelle a changé à plusieurs reprises au cours de la période étudiée. L’obtention de données sur la dépense publique pour l’irrigation auprès des diverses institutions s’est avérée une tâche laborieuse et n’a pas abouti à des résultats totalement fiables. v. Dans l’ensemble, les rapports sur l’exécution du budget étaient insuffisants et non cohérents pour la période étudiée, en raison de la mise en œuvre incomplète du Système intégré d’information de gestion financière (IFMIS), qui a été déployé dans tous les ministères à partir de 2001. À ce jour, l’IFMIS a été essentiellement utilisé comme un système amélioré de préparation budgétaire et de paiement, mais ne couvre pas plusieurs des grands domaines fonctionnels normalement associés à un IFMIS, notamment le contrôle des engagements, la gestion de la passation des marchés, la comptabilité et la production des rapports. Il en résulte qu’il n’est pas évident de déterminer à quel point les dépenses budgétaires réelles reflètent bien la réalité et, pour les années où les dépenses réelles n’ont pas donné lieu à des rapports, des estimations révisées (au cours du processus d’examen semestriel du budget) ont dû être utilisées comme seules sources disponibles d’estimation. vi vi. Comme on le verra, les dépenses hors budget (essentiellement le financement des projets par les partenaires au développement, qui n’est pas enregistré dans le budget de l’État) représentaient une part très élevée de la dépense publique dans le secteur agricole au cours de la période étudiée. Toutefois, les décaissements des PD au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012 ont pu être obtenus à partir de deux sources : i) les principaux PD ou les cellules d’exécution de projet (CEP) ; et la plateforme de gestion de l’aide (PGA) du ministère des Finances. Globalement, on estime que les dépenses hors budget sont reflétées de manière satisfaisante dans cette étude. vii. Enfin, bien que les organismes parastataux du secteur agricole du Malawi (SFFRFM, ADMARC, NFRA et MRFC) assument clairement des fonctions publiques à dimension sociale, par exemple en desservant les zones isolées et les exploitants agricoles plus pauvres ou en jouant un rôle dans la stabilisation des prix, et bien qu’ils accumulent des passifs potentiellement importants pour accomplir ces missions, leurs dépenses n’ont pas été prises en compte dans cette étude, conformément aux directives du NEPAD qui spécifient que seuls les transferts nets vers les entreprises publiques opérant dans le secteur agricole à titre commercial doivent être pris en compte dans les RDPA. Durant la période 2007/2008 à 2011/2012, la dépense agricole totale a largement dépassé l’objectif de Maputo, mais a de plus en plus été financée par des appuis extérieurs très fragmentés et majoritairement hors budget. viii. Au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, les dépenses exécutées par le MoAFS et le Département de l’irrigation représentaient 68 % de la dépense agricole totale ; les dépenses hors Figure E1 : Évolution de la répartition de la dépense agricole budget 25 % ; les dépenses réelle par statut institutionnel engagées par d’autres ministères 6 % ; et les transferts du ministère 400 des Collectivités locales et du millions de dollars EU courants 350 Hors budget Développement rural (MoLGRD) 300 vers les Conseils de district en vue Transferts vers les de couvrir les coûts opérationnels 250 conseils de district des services agricoles fournis aux 200 Autres ministères districts, 1 %. Pendant cette 150 période, la dépense agricole totale MoAFS + Irrigation 100 oscillait entre 250 millions et 50 365 millions de dollars EU en valeur nominale 1 . Les dépenses hors 0 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 budget ont plus que doublé en 2009/2010 pour se stabiliser ensuite à environ 100 millions de dollars EU par an, accroissant ainsi leur part dans la dépense agricole totale, pour atteindre 35 % en 2011/2012 (Figure E1). ix. Bien qu’il n’ait pas été possible d’obtenir les dépenses dans la foresterie et a fortiori de les inclure dans les calculs comme il aurait fallu, on peut dire que la dépense agricole s’est située entre 17 % et 21 % de la dépense nationale totale au cours de la période (19 % en moyenne). Le Malawi a donc largement dépassé l’objectif de 10 % consacrés à l’agriculture, fixé à Maputo. 1 La conversion de la dépense agricole en valeur constante n’a pas été tentée, car idéalement, pour refléter correctement le pouvoir d’achat des ressources disponibles pour le secteur, il faudrait distinguer trois composantes auxquelles des déflateurs différents doivent être appliqués : un déflateur du prix international des engrais pour la composante FISP (le programme de subvention des intrants agricoles) qui a représenté environ 70 % des dépenses du MoAFS depuis 2005/2006 ; l’inflation internationale pour les autres biens et services importés ; et l’indice local des prix à la consommation pour les dépenses locales. L’application d’un seul de ces déflateurs à la dépense totale fausserait les résultats. vii x. Les dépenses réelles et approuvées exécutées par le MoAFS et le Département de l’irrigation se sont maintenues dans une fourchette d’environ 20 à 30 millions de dollars EU jusqu’en 2005/2006, où elles ont grimpé en flèche pour Figure E2 : Évolution des dépenses approuvées et réelles du MoAFS et atteindre 175 millions de dollars EU du Département de l’irrigation 350 avec le lancement du FISP (Figure E2). EU courants 300 Pour cet exercice et les trois suivants, EU les dépenses réelles ont excédé les 250 de dollars budgets approuvés, pour atteindre 36 % 200 de dollars Approuvé de dépassement en 2008/2009 en 150 Réel millions raison de la flambée des prix des 100 millions engrais et du carburant, et les 50 dépenses réelles du MoAFS ont atteint 0 315 millions de dollars EU. Pendant les trois exercices suivants, 2009/2010 à 2011/2012, les dépenses réelles sont revenues dans les limites des budgets approuvés. xi. Au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, 55 % des dépenses agricoles ont été, en moyenne, financés par les ressources intérieures et 45 % par des ressources extérieures. On observe toutefois une évolution à partir de Figure E3 : Répartition de la dépense agricole réelle par source de financement 2009/2010, où la part des ressources 300 extérieures a commencé à augmenter 250 pour devenir légèrement plus importante que celle des ressources millions de dollars EU courants 200 intérieures en 2010/2011 et atteindre 150 Ressources intérieures un peu plus de 60 % de la dépense Ressources extérieures totale en 2011/2012 (Figure E3). En 100 valeur absolue, l’appui des bailleurs de 50 fonds à l’agriculture a continué à - augmenter tout au long de la période, tandis que le financement intérieur diminuait de plus de 35 % en 2011/2012. On peut donc constater que si le secteur agricole a souffert du gel de l’appui des bailleurs de fonds au Malawi en 2010 et 2011 en raison de la réduction de l’appui budgétaire général, le phénomène a paradoxalement été plus que largement compensé par le financement direct des bailleurs de fonds qui a commencé à augmenter en 2009/2010, surtout hors budget. xii. En moyenne, plus de 50 % du financement des bailleurs de fonds ont été dépensés pour les projets et programmes hors budget, tandis Figure E4 : Évolution de la répartition du financement des bailleurs de que la part enregistrée dans les comptes fonds par statut institutionnel du MoAFS était répartie de manière à peu 100% près égale entre la contribution au FISP 90% Recherche du GCRAI hors budget (15 %) et la Partie I du compte de 80% 70% Projets des bailleurs de développement (17 %, Figure E4). La part fonds hors budget 60% de la contribution au FISP des bailleurs de 50% Autres ministères fonds a augmenté jusqu’à 28 % en 40% 2011/2012, lorsque les bailleurs de fonds 30% Partie I du traditionnellement impliqués dans l’appui 20% développement MoAFS 10% au programme ont plus que doublé leur 0% Contribution au FISP contribution pour aider l’État du Malawi à viii surmonter la crise du marché des changes. xiii. Le financement des bailleurs de fonds dans le secteur agricole du Malawi est extrêmement fragmenté (Figure E5), ce qui pose un grave problème au niveau du lien entre le cadre des politiques et les dépenses (voir plus loin). Le budget du MoAFS a été dominé par les dépenses ordinaires et, depuis 2005/2006, est consacré au FISP à hauteur de 69 %. xiv. La mise en place du FISP en 2005/2006 ne s’est pas faite au détriment des autres composantes du budget du MoAFS, qui a lui-même connu un accroissement spectaculaire de 160 % au cours la Figure E6 : Parts du FISP et des autres dépenses ordinaires et de même année (Figure E6). Même en développement dans les dépenses réelles du MoAFS 2008/2009, où il a fallu augmenter le 350 budget du FISP en raison de la flambée des prix des engrais et du millions de dollars EU courants 300 250 transport, les autres composantes du FISP 200 budget du MoAFS n’ont pas été Autres dépenses affectées et ont même enregistré une 150 ordinaires Dépense de augmentation de leurs dépenses 100 développement réelles par rapport aux années 50 précédentes. Depuis sa mise en place 0 en 2005/2006, le FISP a mobilisé en moyenne 69 % du budget du MoAFS, le reste étant réparti équitablement entre d’autres dépenses ordinaires et de développement. Les dépenses ordinaires ont été entièrement financées par des ressources intérieures, tandis que les bailleurs de fonds contribuaient au FISP (13 % en moyenne au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, avec un pic de 41 % en 2011/2012) et aux dépenses de développement (79 % en moyenne au cours de la période 2000/2001 à 2011/2012). xv. Comme dans beaucoup d’autres pays d’Afrique subsaharienne, les dépenses de développement du Malawi Figure E7 : Parts du FISP et des autres dépenses ordinaires et de développement dans les dépenses réelles du MoAFS « cachent » des salaires et autres 100% coûts ordinaires substantiels. Le 90% problème est important, car il réduit 80% 70% la transparence du budget et 60% FISP empêche les ministères de planifier 50% 40% Autres dépenses ordinaires et suivre de manière adéquate les 30% Dépenses d'investissement dépenses tant ordinaires que 20% d’investissement et, en particulier, 10% 0% de prévoir des moyens suffisants pour l’exploitation et la maintenance des activités au-delà de la phase ix d’investissement. Au cours de la période 2000/2001 à 2011/2012, la part des dépenses réelles de développement non consacrée à l’investissement a été estimée à 63 % (dont 4 % pour les salaires et 59 % pour les autres dépenses ordinaires), ne laissant ainsi que 37 % pour les dépenses d’investissement réelles. Ces dernières ont donc été très faibles au cours de la période et ont rarement dépassé 5 % de la dépense réelle du MoAFS (Figure E7). xvi. La masse salariale de l’administration du secteur agricole a été multipliée par plus de onze en monnaie courante et plus de trois en monnaie constante entre 2000/2001 et 2011/2012, en cohérence avec l’évolution observée dans l’ensemble de la fonction publique suite à l’effort déployé par l’État pour améliorer les salaires et la motivation des fonctionnaires. Une autre constatation cohérente avec les observations réalisées sur l’ensemble de la fonction publique est le coût très élevé des déplacements à l’intérieur du pays. Au sein du MoAFS, les frais de déplacement intérieur ont considérablement augmenté depuis 2005/2006 et représentaient 60 % des dépenses salariales au cours de la période 2000/2001-2011/2012. Le contrôle budgétaire et la prise de décision restent très centralisés. xvii. Bien qu’ils ne représentent que 7 % des postes pourvus, les services centraux contrôlent la totalité des dépenses d’investissement et du FISP, et 84 % des dépenses ordinaires non salariales hors FISP (Figures E8 et E9). À l’autre extrémité, les PDR représentent 62 % des postes pourvus, alors que dans les budgets, leur allocation n’est que de 4 % des provisions pour les dépenses ordinaires non salariales hors FISP du secteur agricole, et elle prend exclusivement la forme de transferts du MoLGRD vers les Conseils de district. Les PDR reçoivent toutefois un appui financier des projets financés par les bailleurs de fonds, mais, bien qu’il soit de loin supérieur au financement octroyé par le MoLGRD, ni son niveau ni sa continuité ne sont totalement prévisibles. Les moyens opérationnels insuffisants, combiné aux postes vacants, à l’importante rotation des effectifs et à la lourde charge de travail imposée au personnel de terrain par le FISP, comptent probablement pour beaucoup dans la faible portée des services de vulgarisation mise en évidence par diverses études. xviii. Tout comme l’allocation budgétaire, la prise de décision semble fortement centralisée, avec jusqu’ici, peu de place laissée, du moins dans les interventions publiques, aux initiatives axées sur la demande. Celles-ci devraient être encouragées par des programmes de subvention de contrepartie, où les services agricoles déconcentrés fourniraient l’appui technique aux collectivités locales et aux promoteurs privés. De tels programmes se sont avérés de puissants outils pour soutenir la décentralisation dans d’autres pays. x Dans l’ensemble, les dépenses agricoles n’étaient pas totalement alignées sur la stratégie nationale. xix. La comparaison entre la classification fonctionnelle des dépenses agricoles réelles totales, dépenses hors budget et dépenses agricoles d’autres ministères comprises, pour la période 2007/2008 à 2011/2012 (Figure E10) et les intentions de l’ASWAp pour la période 2011/2012 à 2014/2015 (Figure E11) révèle des écarts substantiels entre ce qui est réalisé effectivement et ce qui est recherché. La prédominance actuelle du FISP (73 % du budget du MoAFS sur la période 2007/2008 à 2011/2012) ne laisse pas de place pour les composantes de gestion durable de l’eau et des terres et de développement de l’agriculture commerciale et des marchés aux niveaux prévus dans l’ASWAp. À moins que des ressources supplémentaires ne soient mobilisées ou transférées à partir du FISP, il est clair que certaines des composantes essentielles de l’ASWAp ne recevront pas un appui suffisant et risquent fort de ne pas atteindre leurs objectifs. Figure E10 : Parts respectives des domaines d’intervention dans le budget de l’ASWAp, 2011/2012-2014/2015 Figure E11 : Classification fonctionnelle des dépenses réelles totales, 2007/2008 – 2011/2012 Autre Cultures Appui 14% végétales institutionnel non-FISP 8% 11% Génération et diffusion des technologies 7% Irrigation 6% Cultures végétales Élevage FISP 2% 52% xi xx. Par ailleurs, on peut se demander si les ressources prévues dans l’ASWAp pour la génération et la diffusion des technologies (5 %) et pour le développement de l’élevage (2 %) seront suffisantes pour que ces sous-secteurs puissent exprimer leur potentiel de stimulation de la croissance, en particulier si on tient compte du fait que les ressources annuelles actuellement disponibles pour l’appui à l’agriculture n’atteignent environ que la moitié de celles qui étaient attendues lorsque l’ASWAp a été lancée (250 à 300 millions de dollars EU au lieu de 500 à 600 millions de dollars EU dans le budget initial de l’ASWAp). En outre, il a été montré que la recherche et la vulgarisation dans le domaine des cultures non commerciales sont principalement et de plus en plus financées par les bailleurs de fonds, ce qui risque d’être un problème pour leur coordination, leur continuité et la définition de leurs priorités. L’efficacité de la planification et de l’exécution de la dépense publique agricole est faible avec, en particulier, des mécanismes de passation des marchés inefficients et un lien très lâche entre le cadre des politiques et la budgétisation. xxi. Les taux d’exécution des dépenses sur budget financées par les bailleurs de fonds étaient très bas durant la période étudiée, nettement inférieurs à ceux des dépenses financées par les ressources nationales (Figure E12), ce qui Figure E12 : Taux d'exécution des dépenses du MoAFS par type, plaide en faveur du fait de 2009/2010-2011/2012 laisser plus de ressources être 100% dépensées par l’État à l’aide des 90% procédures nationales. Ce 80% problème, souvent rencontré 70% dans les pays d’Afrique 60% subsaharienne, est largement 50% imputable à des carences dans la communication entre les 40% bailleurs de fonds et 30% l’administration nationale et à 20% la difficulté de cette dernière à 10% maîtriser la multitude des 0% Salaires Salaries Autres dépenses DevDév. Other recurrent Part Partie I I (donors) Dev Partie Dév. Part IIII Total Total procédures des partenaires au ordinaires (bailleurs de fonds) (national (ressources développement. Dans certains nationales) resources) cas, le faible taux d’exécution peut simplement provenir du fait que les dépenses programmées n’avaient pas été correctement saisies et/ou que les dépenses réelles n’avaient pas été entièrement enregistrées. Les mécanismes nationaux de passation des marchés sont médiocres et devraient être simplifiés. On peut également s’interroger sur la pertinence d’un exercice financier allant de juillet à juin dans un pays dont l’économie repose en très grande partie sur l’agriculture, avec une saison des pluies allant de novembre à mars. xxii. Des progrès substantiels restent à faire dans d’intégration des politiques et de la planification budgétaire dans le secteur de l’agriculture, en dépit de l’adoption, jusqu’ici plus théorique que pratique, d’une approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp) en 2010. Trois facteurs interdépendants expliquent la lenteur des progrès réalisés à ce jour : a. Des capacités insuffisantes pour organiser une phase de réflexion stratégique avant la planification budgétaire : les capacités du Département des services de planification agricole (DAPS – Department of Agricultural Planning Services) du MoAFS sont insuffisantes et encore affaiblies par l’importante rotation des effectifs. Une phase de réflexion stratégique en amont de la planification budgétaire permettrait au MoAFS, en collaboration avec toutes les xii parties prenantes, de réfléchir aux progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’ASWAp, de mettre à jour les stratégies et de rétablir les priorités, et d’affecter les ressources budgétaires en conséquence. Les capacités de planification et de S&E doivent être renforcées à tous les niveaux. b. Des dispositions organisationnelles inappropriées, entraînant de faibles niveaux d’appropriation et de redevabilité : elles constituent une faiblesse fréquente des tentatives de réforme des politiques dans les pays d’Afrique subsaharienne. De nouvelles politiques sont définies, mais les aspects organisationnels de leur mise en œuvre sont négligés. La nécessité de repenser les procédures et les dispositions organisationnelles existantes n’est pas considérée, suscitant très souvent un comportement de maintien du statu quo chez les différents acteurs, pour lesquels la nouvelle politique a presque toutes les chances de rester rhétorique. Dans le cas de l’ASWAp, à ce jour, seules les entités faîtières appelées à superviser l’approche programmatique ont été mises en place, sous la forme de groupes de travail techniques (GTT) pour chacun des domaines clés. Toutefois, en l’absence de coordonnateurs de programme clairement désignés, ayant autorité sur toutes les activités mises en œuvre dans leur sous-secteur, y compris les projets et autres initiatives (par exemple, les initiatives présidentielles), il est fort probable que les niveaux d’appropriation et de redevabilité restent faibles au sein de l’administration, que les discussions au sein des GTT ne soient pas assez concrètes, et que les intervenants autres que les services publics et les PD rechignent à participer. Les représentants du secteur privé et de la société civile, qu’il est essentiel d’associer afin de garantir la pertinence, la durabilité et la réplication rapide des interventions publiques ne participeront d’une manière active et durable que s’ils ont le sentiment que les GTT sont des forums où des décisions concrètes et importantes pour leur avenir sont adoptées, ce qui nécessite qu’ils puissent interagir avec des fonctionnaires ayant une réelle autorité et qui soient redevables. Des adaptations sont sans doute également nécessaires dans le budget et l’organigramme du MoAFS pour une plus grande cohérence avec l’architecture de l’ASWAp. Une approche programmatique est, en effet, nettement plus facile à gérer lorsque les périmètres du programme (les domaines clés de l’ASWAp), les domaines de responsabilité des gestionnaires et la classification budgétaire coïncident, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. c. Le manque de marge de manœuvre budgétaire : avec, d’une part, le FISP hautement politisé, qui se taille la part du lion dans le budget du MoAFS et, d’autre part, les projets financés par les PD, très fragmentés et Figure E13 : Niveau de contrôle du MoAFS sur la dépense souvent hors budget, il est publique dans l'agriculture clair que la marge de manœuvre budgétaire dont 400 dispose le MoAFS pour mieux 350 millions de dollars EU courants aligner le cadre des politiques 300 Non-MoAFS et la budgétisation est 250 MoAFS autres actuellement assez limitée. Elle a été estimée à seulement 200 MoAFS FISP 18 % de la dépense agricole 150 totale pour la 100 période 2007/2008 à 50 2011/2012 (« MoAFS autres » - dans la Figure E 13). En dehors 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 des économies éventuelles sur le FISP, les fonds discrétionnaires du MoAFS pourraient néanmoins augmenter grâce à l’intégration dans le budget de toutes les activités financées par les PD, qui permettrait également d’améliorer le lien entre la planification stratégique et la mise en œuvre du xiii budget, et à une plus grande utilisation par les PD à la fois des systèmes de l’État et des mécanismes communs de financement (financements conjoints, appui budgétaire sectoriel, etc.), qui contribuerait également à réduire les coûts de transaction de l’aide actuellement exorbitants. À cet égard, le nouveau fonds fiduciaire que les principaux PD constituent actuellement pour financer l’ASWAp-SP est une initiative bienvenue, à condition qu’elle devienne une réserve de ressources, disponible pour stimuler un processus de planification budgétaire et stratégique intégré et non un projet supplémentaire comprenant des activités prédéfinies et difficilement modifiables. Enfin, une marge de manœuvre budgétaire substantielle pourrait également être dégagée grâce à un changement de mentalité : le processus de budgétisation appliqué actuellement se concentre de manière excessive sur de nouvelles initiatives de dépense et n’envisage pas la possibilité de faire un meilleur usage des ressources existantes en réorientant les dépenses ne produisant pas des résultats intéressants (ce qui renvoie à la question des capacités de S&E). xxiii. Même si les PD affirment que leurs interventions sont alignées sur l’ASWAp, cet alignement demeure très théorique. Le seul critère qui semble étayer cette déclaration d’alignement est le fait que le champ d’intervention de leurs projets appartient ou non à l’un des domaines clés de l’ASWAp. Toutefois, étant donné que l’ASWAp couvre largement l’ensemble du secteur de l’agriculture, il serait difficile à un projet de ne pas être considéré comme aligné. Le premier pas vers un alignement efficace serait de vérifier au niveau des GTT que les propositions de projet s’accordent avec les priorités mal desservies de l’ASWAp et de définir des orientations pour la conceptualisation des projets, mais ce type de mécanisme n’existe pas encore. Le FISP a eu un impact remarquable sur la production nationale de maïs, mais ne s’est pas avéré un instrument efficace en faveur des pauvres et a, en outre, engendré des fraudes, de la corruption et des distorsions et lourdement surchargé les ressources humaines du MoAFS. xxiv. Le coût du FISP a oscillé entre 30 à 40 millions de dollars EU et 283 millions de dollars EU2 depuis son lancement en 2005/2006 (153 millions de dollars EU en 2012/2013), soit 4 % à 15 % de la dépense de l’État (10 % en 2012/2013), 1 % à 6 % du PIB (4 % en 2012/2013) et 4 % à 18 % du PIB agricole (14 % en 2012/2013). xxv. L’impact du FISP sur la productivité agricole et l’autosuffisance alimentaire nationale a été spectaculaire. Son lancement a entraîné une série de récoltes de maïs exceptionnelles induites dans une faible mesure (5 %) par un léger accroissement de la superficie cultivée et, dans une nettement plus large mesure (95 %) par une augmentation des rendements, qui sont passés de 1,2 t/ha à plus de 2,0 t/ha. Au cours de la période 2005/2006 à 2010/2011, la récolte moyenne a officiellement atteint 3,2 millions de tonnes, soit une augmentation d’environ 80 % par rapport à celle des six années précédentes (1,8 million de tonnes). Les prix élevés persistants et les importations continues de maïs au cours des dernières années font néanmoins douter de l’exactitude des statistiques agricoles du pays relatives aux superficies cultivées, à la production et aux excédents. xxvi. Les effets directs du FISP sur les bénéficiaires des coupons ont clairement été de deux types : i) des revenus monétaires immédiats pour les petits exploitants les plus vulnérables qui revendent leur allocation d’engrais et ii) un coût moyen plus bas et, donc, une meilleure rentabilité des engrais pour les agriculteurs plus productifs qui utilisent effectivement leur propre allocation et/ou achètent celles de leurs voisins. D’autres avantages indirects importants pour les plus pauvres proviennent des impacts macroéconomiques forts dus à l’échelle du programme, tels que la baisse du prix de l’alimentation induite par les récoltes plus abondantes et l’augmentation des salaires non agricoles (ganyu). Diverses études ont mis en évidence que, bien que le FISP ait probablement induit un 2 Ce pic a été atteint en 2008/2009 lorsque les coûts des engrais et du transport ont enregistré une hausse considérable. xiv certain déplacement des ventes d’engrais commercial, l’utilisation totale des engrais a augmenté et les achats d’engrais commercial sont en hausse parmi les participants au FISP. xxvii. Il existe toutefois un consensus croissant sur le fait qu’en raison de la redistribution des coupons et de la revente des engrais, la répartition de la subvention au sein de la population rurale est très probablement biaisée de façon significative en faveur des groupes de revenus plus aisés. En outre, en dépit de son ampleur et de sa part dans les dépenses publiques, le FISP n’a pas eu un impact significatif sur la pauvreté rurale et n’est pas parvenu à susciter une transformation structurelle du secteur agricole. En particulier, contrairement à ce que l’on aurait pu espérer d’un vaste programme d’intensification agricole et à ce que préconise le Plan de relance économique (PRE), la diversification aurait diminué pendant la période de mise en œuvre du FISP. Il y a également de plus en plus preuves que le FISP a un impact négatif sur le tissu social en milieu rural, du fait de la concurrence entre les communautés pour l’accès aux coupons. La fraude, la corruption et les distorsions, ainsi que le fait que la plupart des ressources humaines du MoAFS sont monopolisées par la préparation et la mise en œuvre du FISP pendant trois à quatre mois par an, ont tous été des sources importantes d’inefficacité. En outre, les signaux très forts actuellement lancés par le FISP en faveur d’une forte intervention de l’État dans le secteur ne contribuent pas à créer un environnement propice à l’expansion du secteur privé dans l’agriculture et l’agro-industrie, souhaitée par l’ASWAp et le PRE. xxviii. Enfin, des études ont montré que, comparée aux cultures d’exportation, la production de maïs est un faible moteur de croissance en raison de ses faibles effets multiplicateurs. La réaction très positive et largement méconnue d’autres cultures, telles que les racines et tubercules et les légumes à gousse, à un appui public même limité accordé à la recherche et à la diffusion appelle également à un rééquilibrage des ressources publiques au profit d’un plus large éventail de cultures. xxix. Par conséquent, la réforme du FISP devrait s’appuyer sur l’expérience acquise et viser à : a. rationaliser et améliorer les deux éléments clés qui sous-tendent la réussite du FISP à ce jour : i) des revenus monétaires directs pour les plus pauvres (actuellement obtenus grâce à la revente des engrais) ; et ii) un prix moyen inférieur et donc une meilleure rentabilité des engrais pour les exploitants agricoles plus productifs. La première étape devrait être de revoir l’objectif du FISP et la population ciblée qui se sont révélés ambigus : l’objectif du FISP d’améliorer l’autosuffisance alimentaire exige la conception d’un programme ciblant clairement les agriculteurs plus productifs capables d’utiliser effectivement et efficacement des intrants améliorés, alors que le groupe cible du FISP (les plus vulnérables, souvent limités en terre et main-d’œuvre) serait mieux servi par d’autres types d’appuis tels que les filets de sécurité sociale ; b. réduire/éliminer les failles susmentionnées du système actuel. En particulier, d’importants effets multiplicateurs devraient être générés par une plus grande participation du secteur privé et la libération d’une partie des substantielles ressources humaines du MoAFS travaillant actuellement pour le programme, qui pourraient être réaffectées à la fourniture de biens publics en appui à l’agriculture ; c. libérer des ressources publiques pour financer les sous-secteurs actuellement mal desservis ainsi que des filets de sécurité sociale pour les groupes les plus vulnérables. Conclusions et recommandations xxx. Les orientations de la politique agricole du Malawi ont eu des résultats mitigés au cours de la dernière décennie. D’une part, la dépense publique dans l’agriculture a considérablement augmenté pour atteindre près de 20 % du total de la dépense nationale, et le lancement du FISP en 2005/2006 xv a induit une transformation spectaculaire dans la productivité et la production du maïs, permettant au pays de retrouver l’autosuffisance alimentaire à l’échelle nationale. xxxi. D’autre part, le pays se trouve maintenant quelque peu coincé dans une situation où son ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire dispose d’une très faible marge de manœuvre pour permettre à l’agriculture de contribuer davantage à la croissance et à la réduction de la pauvreté. Il y deux raisons à cela. La première est que le principal programme du MoAFS, le FISP, se taille la part du lion dans ses ressources financières et humaines (69 % des ressources financières du MoAFS depuis la création du FISP en 2005/2006, 51 % de la dépense publique totale dans le secteur agricole au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012) et n’est pas susceptible, dans sa forme actuelle, de contribuer davantage à la croissance et à la réduction de la pauvreté. La seconde raison est qu’une fraction importante de la dépense agricole ne relève pas de la supervision directe du MoAFS (les dépenses hors budget et les dépenses agricoles supervisées par d’autres ministères représentaient 31 % de la dépense agricole totale de la période 2007/2008 à 2011/2012). Le MoAFS ne dispose donc que d’une part très limitée des ressources consacrées à l’agriculture (18 % de la dépense agricole totale de la période 2007/2008 à 2011/2012) pour, à la fois, maintenir un niveau minimal d’activités dans ses missions traditionnelles et éventuellement promouvoir les nouvelles grandes orientations de croissance préconisées par l’ASWAp et le PRE (développement de l’irrigation, diversification et commercialisation de l’agriculture). xxxii. La présente étude a également montré que la dépense agricole au Malawi est pénalisée par de nombreuses inefficacités qui réduisent considérablement son impact. Elles comprennent notamment : a. Une planification et une mise en œuvre peu efficaces du budget, pénalisées par la lourdeur des procédures, le bas niveau de contrôle des dépenses, le médiocre suivi et évaluation et la faible motivation du personnel due à l’érosion des salaires ; b. La faiblesse du lien entre le cadre des politiques et la planification budgétaire, aggravée par la forte fragmentation de l’aide et la proportion élevée des dépenses hors budget (25 % pour la période 2007/2008 à 2011/2012) et accompagnée d’une faible supervision et appropriation du Gouvernement et de coûts de transaction élevés ; c. Les inefficacités du FISP, avec en première place, le pesant processus de ciblage qui impose une lourde charge de travail aux ressources humaines du MoAFS pour s’avérer en fin de compte inefficace, atteint par une fraude, une corruption et des distorsions importantes, et à l’origine de signaux erronés envoyés aux opérateurs de l’économie rurale ; d. La forte centralisation de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques agricoles, avec une participation insuffisante des administrations déconcentrées et des acteurs non étatiques. xxxiii. Pour remédier à ces déséquilibres et inefficacités et revitaliser les capacités du secteur à générer et soutenir une croissance robuste, six domaines de réforme sont proposés ci-dessous (Tableau E1). xvi Tableau E1 : Actions proposées pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la dépense publique agricole Responsabi Soutien requis Domaine Actions lités Faible Modéré Fort Nature Déploiement complet de l’IFMIS pour générer des données complètes MoF/ Assistance technique (AT), X et en temps réel sur l’exécution budgétaire ; MoAFS formation Utiliser plus systématiquement les procédures nationales pour PTFs /MoF/ Assistance technique (AT), l’exécution et l’enregistrement des dépenses sur ressources externes X MoAFS formation inscrites au budget; Améliorer la comptabilité analytique pour rendre les budgets et les comptes plus transparents (distinction ATO/investissement, niveau MoF/ X AT, formation des dépenses d’investissement au niveau du bénéficiaire ou du service MoAFS public, etc.) 1. MoF/ Amélioration de Rationaliser les procédures de passation des marchés ; X AT, formation MoAFS l’efficience technique AT, formation, soutien spécial pour améliorer la Renforcer le S&E à tous les niveaux ; MoAFS X fiabilité des statistiques agricoles Correction de l’érosion des salaires des fonctionnaires associée à un renforcement des mécanismes d’évaluation des performances et MoF/ AT, formation, soutien X l’arrêt de l’utilisation des indemnités de déplacement comme MoAFS budgétaire sectoriel complément de salaire ; Utiliser l’année civile comme exercice financier ? MoF X Tableau E1 : Actions proposées pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la dépense publique agricole (suite) Responsabi Soutien requis Domaine Actions lités Faible Modéré Fort Nature Réexaminer les domaines d’action prioritaires de l’ASWAp pour MoAFS/ Une AT pourrait être s’assurer qu’ils sont réalisables par un seul GTT et, si nécessaire, créer X PD nécessaire. des sous-domaines d’action ; Ajuster l’organigramme et le budget du MoAFS pour les rendre MoF/ X AT, formation cohérents avec l’architecture de l’ASWAp ; MoAFS Mettre en place des coordonnateurs de programmes pour l’ASWAp avec pleine autorité sur l’ensemble des activités de leurs sous-secteurs MoAFS X s.o. respectifs, y compris les projets, et l’obligation de rendre compte aux GTT des progrès réalisés dans leurs sous-secteurs ; 2. Utiliser efficacement les GTT en tant qu’espace où établir le lien entre Mise en application le cadre des politiques et la planification des projets/du budget, grâce de l’ASWAp pour MoAFS/ à l’introduction d’une phase de réflexion stratégique dans la X AT, formation accroître PD planification budgétaire annuelle, l’examen des projets et activités, l’appropriation et la etc. ; redevabilité et Utiliser l’ASWAp-SP comme une réserve de ressources, disponible établir un lien plus pour stimuler un processus de planification budgétaire et stratégique MoAFS/ étroit entre le cadre X AT, formation intégré et non comme un projet supplémentaire composé d’activités PD des politiques et la prédéfinies ; planification Réaffecter constamment les ressources financières des initiatives Investissement dans le budgétaire. infructueuses à des activités plus prometteuses dans le but de MoAFS X S&E comme mentionné ci- dépenser mieux au lieu que de dépenser plus ; dessus Ramener toutes les activités financées par les PD dans le budget du MoAFS/ MoAFS afin de faciliter la planification stratégique et d’accroître la X AT, formation PD marge de manœuvre budgétaire du MoAFS ; Amener les PD à utiliser davantage les systèmes de l’État et les mécanismes communs de financement (fonds communs, appui PD X Formation budgétaire sectoriel, etc.) afin d’accroître la marge de manœuvre budgétaire et de réduire les coûts de transactions de l’aide ; Tableau E1 : Actions proposées pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la dépense publique agricole (suite) Responsabil Soutien requis Domaine Actions ités Faible Modéré Fort Nature Repenser l’objectif, la population ciblée ainsi que la conception du FISP afin de desservir les agriculteurs plus productifs capables d’utiliser efficacement et effectivement les intrants améliorés, et ce, d’une manière plus intelligente par rapport au marché, tout en 3. réduisant/éliminant les nombreuses failles du système actuel (fraude, MoAFS X AT Réforme du FISP corruption et distorsions ; lourde charge de travail imposée aux ressources humaines du MoAFS ; exclusion du secteur privé de la distribution des engrais), et en libérant des ressources publiques pour financer les sous-secteurs actuellement mal desservis ainsi que des filets de sécurité sociale Rééquilibrer les dépenses dans les sous-secteurs actuellement sous- 4. financés (recherche et vulgarisation, irrigation, élevage, MoAFS/ Rééquilibrage des X AT commercialisation de l’agriculture) et l’investissement en capital au PD dépenses niveau du bénéficiaire (infrastructures rurales) ; Consacrer plus de ressources budgétaires aux services de base MoAFS/ X AT, formation (services agricoles de district) ; MLGRD 5. Impliquer davantage les intervenants locaux (administration de Encouragement du district, communautés locales, organisations d’agriculteurs, ONG et processus de opérateurs privés) dans la prise de décisions, à travers des MoAFS/ AT, formation, ressources X décentralisation programmes de subvention de contrepartie pour financer les initiatives PD financières axées sur la demande des collectivités locales ou des promoteurs locaux avec l’appui technique de l’administration déconcentrée ; Veiller à ce que les recommandations validées des documents de 6. politiques, y compris celui-ci, soient mises en œuvre et, en particulier, MoAFS/ X s.o. Mise en œuvre traduites en changements dans les processus et les dispositifs PD efficace des organisationnels ainsi que l’alignement des PD ; recommandations et Incorporer les recommandations validées de cette RDPA dans la stratégies validées feuille de route de l’ASWAp avec des responsabilités de mise en MoAFS X s.o. œuvre, un calendrier et des indicateurs clairement définis. INTRODUCTION 1. L’agriculture est l’épine dorsale de l’économie du Malawi, contribuant à environ 30 % au PIB 3 total et représentant près de 85 % de l’emploi et 80 % des recettes en devises (dont 60 % provenant exclusivement du secteur du tabac), mais elle demeure largement une agriculture de subsistance handicapée par sa faible productivité et sa grande vulnérabilité. Les petits exploitants sont responsables de plus de 80 % de la production agricole du Malawi, sur la base principalement d’une agriculture de subsistance caractérisée par une forte dépendance aux précipitations et un investissement très limité dans l’amélioration de la productivité. La pauvreté et l’insécurité alimentaire demeurent par conséquent omniprésentes, même si depuis les famines de 2002 et 2005 causées par la sécheresse et les inondations, des conditions climatiques plus favorables et le lancement d’un vaste programme de subvention des engrais et des semences en 2005/2006 ont permis au Malawi de retrouver son statut d’autosuffisance alimentaire au niveau national. 2. Le développement de l’agriculture et la sécurité alimentaire figurent parmi les grandes priorités du Gouvernement du Malawi pour assurer une croissance économique durable et la réduction de la pauvreté. L’amélioration de la productivité agricole, la diversification et la commercialisation constituent un domaine clé du cadre général de développement national, la Stratégie de croissance et de développement du Malawi (MGDS – Malawi Growth and Development Strategy) 2006-20114, qui a été suivi par la MGDS II 2011-20165. Cette priorité a été récemment traduite en une série de documents de stratégie sectorielle : un Pacte a été signé en 2010 pour le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA), une Politique agricole nationale (PAN) a été élaborée pour la période 2010-2016 et une Approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp), alignée sur les piliers du PDDAA et la MGDS, a été finalisée en 2010 et mise à jour en 20116. AVANT-PR OJET 3. La présente Revue des dépenses publiques agricoles (RDPA), réalisée à la demande du ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire (MoAFS) et couvrant les années budgétaires allant de 2000/2001 à 2012/2013, vise à renforcer l’efficience, l’efficacité et l’équité des dépenses publiques futures dans le secteur, et à contribuer ainsi à la réussite de la mise en œuvre de l’ASWAp. Elle a été financée par le programme « Strengthening National Comprehensive Agricultural Public Expenditure in Sub-Saharan Africa (Renforcement des systèmes nationaux des dépenses agricoles publiques) » financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds fiduciaire multidonateurs du PDDAA et a été exécutée par la Banque mondiale. Ce programme est mis en œuvre dans le cadre du PDDAA et encourage les États et les partenaires au développement (PD) à améliorer la dépense publique dans l’agriculture pour stimuler la croissance dans le secteur et améliorer le bien-être des populations pauvres essentiellement rurales. Le programme est destiné à fournir des recommandations basées sur des faits démontrés concernant, entre autres : le niveau de la dépense dans l’agriculture (par rapport à l’objectif d’allouer 10 % des budgets nationaux au secteur, fixé par les chefs d’État africains dans la Déclaration de Maputo) ; la composition et les priorités de dépense par rapport aux stratégies nationales déclarées ; la planification et l’exécution du budget de manière à renforcer la gestion financière publique dans le secteur, y compris les mécanismes de soutien tels que la passation des marchés et le suivi et évaluation (S&E) ; la production de données fiables sur les dépenses ; la coordination intra et intersectorielle ; l’appropriation et la redevabilité ; et la démonstration de l’impact et de la durabilité. Il vise également à encourager une meilleure allocation des ressources des bailleurs de fonds, et à renforcer l’harmonisation et l’alignement des ressources sur les stratégies nationales. Enfin, la 3 Indicateurs du développement dans le monde (WDI), 2011, http://data.worldbank.org/. 4 État du Malawi, 2006. 5 MEPD, 2011. 6 MoAFS, 2010 et MoAFS, 2011a. 1 préparation de la RDPA vise aussi à mettre en place une méthodologie et une base de données à utiliser pour des RDPA ultérieures régulières, éventuellement allégées. 4. Le rapport de la présente RDPA est structuré comme suit : i. Le Chapitre 1 examine brièvement le contexte historique, politique, économique, stratégique et institutionnel et les performances de l’agriculture au cours de la période étudiée ; ii. Le Chapitre 2 étudie le niveau des dépenses publiques dans l’agriculture, passant par le budget national ou hors budget, par rapport à l’objectif de Maputo ; iii. Le Chapitre 3 évalue l’efficacité d’allocation de la dépense publique dans l’agriculture : a. Composition économique de la dépense publique dans l’agriculture (personnel, autres coûts ordinaires, investissements) : la composition est-elle équilibrée, permet-elle une exploitation et un entretien adéquats des investissements ? b. Répartition administrative de la dépense publique dans l’agriculture à travers les différents niveaux de l’administration déconcentrée : cette répartition est-elle alignée sur le processus de décentralisation et le soutient-elle ? c. Composition intrasectorielle et fonctionnelle de la dépense publique dans l’agriculture (appui reçu par les différents sous-secteurs et fonctions par rapport à leur importance relative actuelle et potentielle dans l’économie rurale du Malawi) : cette composition intrasectorielle et fonctionnelle est-elle en accord avec les stratégies nationales ? iv. Le Chapitre 4 évalue l’efficacité technique de la dépense publique dans l’agriculture : AVANT-PR OJET fournit-elle les produits en temps opportun (taux d’exécution) et de façon rentable ? Y a-t-il un S&E adéquat ? Quel est le niveau d’appropriation et de redevabilité parmi les différents acteurs le long de la chaîne de la dépense publique dans l’agriculture ? Quel est le niveau d’alignement sur les procédures nationales ? En particulier, le point est fait sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre d’une approche efficace axée sur les résultats7 ; v. Le Chapitre 5 cherche à évaluer l’efficacité de la dépense publique dans l’agriculture, en ce qui concerne l’incidence, l’impact et la soutenabilité ; l’évolution de la production agricole, la productivité et la pauvreté rurale sont analysées, ainsi que l’impact de certaines des principales interventions publiques dans le secteur (subventions des intrants et vulgarisation) ; vi. Enfin, le Chapitre 6 énonce les conclusions découlant de l’analyse et propose des recommandations pour améliorer l’efficience, l’efficacité et l’équité de la dépense publique dans l’agriculture, ainsi que les résultats de l’ASWAp. 7 Dans sa forme la plus sophistiquée, une approche programmatique est caractérisée par des stratégies robustes et évolutives axées sur l’impact, des budgets axés sur les résultats et des indicateurs de réalisation alignés sur ces stratégies, un environnement institutionnel aligné, un soutien des donateurs aligné, de solides systèmes de suivi et évaluation (S&E), une redevabilité élevée et une forte appropriation à tous les niveaux. À l’autre extrémité du spectre de l’exécution de la dépense publique, une approche classique basée sur les moyens est souvent caractérisée par la faiblesse des stratégies, des budgets axés sur les moyens, des activités dirigées par les donateurs, une forte proportion de financements hors budget, des redondances et des lacunes dans le financement, un S&E médiocre, une appropriation et redevabilité médiocres, un impact et une soutenabilité faibles, etc. 2 5. Dans cet exercice, conformément aux directives du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) (UA/NEPAD 2005), l’agriculture au sens large englobe les cultures, l’élevage, la pêche et la foresterie. 6. Il a été décidé que la période étudiée porterait sur les exercices 2000/2001 à 2012/2013, de manière à inclure d’importants changements dans la stratégie agricole, en particulier en ce qui concerne les subventions des intrants : le Targeted Input Program (TIP – Programme ciblé d’intrants) jusqu’en 2003/2004 et le Farm Input Subsidy Program (FISP – Programme de subvention des intrants agricoles) depuis 2005/2006. Toutefois, étant donné les grandes difficultés rencontrées dans l’obtention de données exactes et les contraintes de temps, l’analyse des dépenses hors budget a dû être limitée à la période 2007/2008 à 2011/2012. 7. Enfin, cette RDPA s’appuie sur un certain nombre d’études connexes conduites ces dernières années : i. Un projet de rapport RDPA produit en 2006 (Mauwa et coll., 2006) ; ii. les travaux du Système régional d’analyse stratégique et de gestion des connaissances pour l’Afrique australe (ReSAKSS-SA, 2008) ; iii. Un Examen des dépenses publiques effectué dans le sous-secteur de la gestion durable des terres en 2009 (FAO-TerrAfrica, 2009) ; iv. La dernière Évaluation de la gestion des finances publiques pour le Malawi basée sur le Cadre des dépenses publiques et de responsabilité financière (PEFA) (UE, 2011) ; v. Un Examen des dépenses publiques plus large effectué par la Banque mondiale en même temps que la présente RDPA (Banque mondiale, 2013). AVANT-PR OJET 1. CONTEXTE ÉCONOMIQUE, STRATÉGIQUE ET INSTITUTIONNEL ET PERFORMANCES RÉCENTES DE L’AGRICULTURE AU MALAWI 1.1. Contexte historique, politique, économique et stratégique général 1.1.1. Contexte historique, politique et économique général8 8. Le Malawi est un pays enclavé et mal intégré au niveau régional en Afrique australe avec une base de ressources très étroite. Contrairement à bon nombre de ses voisins où la récente envolée des cours des produits de base a redonné de l’importance à l’exploitation minière en tant que secteur stratégique pour l’ensemble de l’économie, le Malawi ne semble pas doté d’importantes richesses minières. L’exploitation de l’uranium a commencé en 2009 et l’intérêt pour le potentiel minéral du Malawi s’est depuis intensifié, mais il est encore très incertain de déterminer quand et dans quelle proportion le secteur minier contribuera à l’économie. Le secteur manufacturier est également peu développé et sa contribution au PIB n’était que de 12 % en 20119. L’économie du pays est donc concentrée sur un petit nombre de produits agricoles, ce qui la rend très vulnérable aux chocs climatiques et aux bouleversements des termes de l’échange. En outre, le Malawi souffre d’une faible intégration régionale au niveau tant du commerce que des infrastructures physiques. Bien que la guerre civile au Mozambique voisin ait pris fin en 1992, les corridors d’exportation vers les ports de ce pays n’ont pas encore été entièrement réparés. Les lenteurs au niveau des ports et les 8 Cette section s’appuie largement sur Banque mondiale/BAD/DfID/MCC, 2010 et Banque mondiale, 2012. 9 La contribution de l’industrie dans son ensemble était de 19 %, celle des services de 51 % et celle de l’agriculture de 30 % (WDI 2011, http://data.worldbank.org/). 3 procédures de transit complexes augmentent encore le coût d’importation des matières premières et des intrants ainsi que l’accès aux marchés d’exportation. 9. Le Malawi compte aussi l’une des plus fortes densités de population et, par conséquent, l’un des plus bas revenus par habitant de l’Afrique. Avec une population de 15,4 millions en 2011, la densité de population a dépassé 163 habitants au kilomètre carré10, et 210 dans la région plus peuplée du Sud. Bien que le Malawi ait été durement touché par la pandémie du VIH/SIDA (sa prévalence a été estimée à 10,0 % en 2011 chez les 15 à 49 ans, la neuvième du monde), la croissance de la population continue à être élevée avec 2,9 % par an. Le revenu national brut par habitant était de 320 dollars EU en 201211, l’un des plus bas du monde. Étant donné que l’agriculture représente environ 85 % de l’emploi, mais seulement 30 % du PIB, la répartition des revenus au Malawi est très inégale (et l’est de plus en plus, voir le Chapitre 5), avec un coefficient de Gini estimé à 0,45 en 2010/2011 (INS, 2011). 10. L’histoire de la croissance au Malawi a été instable et peut être subdivisée en cinq grandes phases (Figure 1) : i. Indépendance (1964) à 1979 : La forte croissance était fondée sur l’agriculture d’exportation pratiquée dans des domaines, les petits exploitants produisant l’alimentation et fournissant la main-d’œuvre. Pendant cette période, l’État soutenait l’agriculture à grande échelle à l’aide d’un accès préférentiel à la terre, à l’investissement et au crédit. Les domaines croissaient à un taux annuel moyen de 17 %, et la production des petits exploitants de 3 %. Les revenus des petits exploitants étaient complétés par les envois de fonds des travailleurs émigrés. La croissance menée par les domaines était rendue possible par les prix relativement élevés des produits, l’efficacité des filières de commercialisation des domaines, au bon état des infrastructures de transport menant aux ports mozambicains de Nacala et Beira, au crédit bon marché grâce aux taux d’intérêt AVANT-PR OJET maintenus à de faibles niveaux. ii. 1979 à 1989 : Les revenus ont fortement diminué à la suite du choc pétrolier accompagné d’une grave détérioration des termes de l’échange. Les termes de l’échange du Malawi se sont effondrés de 25 % à la fin des années 1970, entamant une longue tendance à la baisse. La détérioration des prix à l’exportation a réduit la demande de travailleurs migrants en Afrique du Sud, réduisant ainsi les revenus des ménages provenant des envois de fonds vers le Malawi. En outre, la guerre civile qu’a connue le Mozambique entre 1985 et 1992 a entraîné l’arrivée massive de réfugiés et endommagé les infrastructures de transport, ce qui a encore augmenté les coûts de transport. iii. 1989 à 2003 : Les petits exploitants sont devenus les moteurs de l’agriculture, alors que la macro-instabilité et les chocs extérieurs entraînaient une stagnation économique. L’introduction, au début des années 1990, d’une législation12 autorisant les petits exploitants à cultiver les produits d’exportation, a transféré de façon spectaculaire le modèle de production agricole des domaines vers les petites exploitations. À partir de presque rien en 1990, les petits exploitants sont parvenus à produire environ 70 % des récoltes de tabac. Des déficits budgétaires élevés associés à la libéralisation du taux de change ont toutefois transmis rapidement l’instabilité des prix au reste de l’économie, et l’inflation a atteint le sommet de 83 % en 1995. En outre, l’emprunt local élevé a fait augmenter les taux d’intérêt réels qui ont dépassé 20 % en 2000-2004, réduisant ainsi fortement l’investissement privé. 10 WDI, 2011 sur http://data.worldbank.org/. 11 Banque mondiale, Méthode Atlas (WDI, 2012 sur http://data.worldbank.org/). 12 Abrogation de la Loi sur les cultures spéciales en 1994. 4 Cette volatilité a été encore exacerbée par divers chocs extérieurs, notamment les sécheresses de 1992 et 1994. iv. 2004 à 2009 : La stabilisation a permis de renouer avec la croissance. En 2004, le changement de gouvernement a entraîné un redressement rapide des finances publiques. Dans des circonstances budgétaires extrêmement difficiles et, pour la première fois depuis 1994, l’État a respecté le budget prévu et la situation budgétaire s’est considérablement améliorée. Cette embellie a entraîné une augmentation des apports des donateurs, qui, à leur tour, a permis à l’État de réduire encore son besoin d’emprunter localement, laissant ainsi davantage de ressources pour les investissements du secteur privé. De 2006 à 2010, le Malawi a enregistré chaque année une solide croissance moyenne de 7 % de son PIB et en 2008, après 29 ans, le revenu par habitant a retrouvé son niveau de 1979. Cette croissance était toutefois largement tirée par les exportations (principalement de tabac), les investissements directs étrangers relativement substantiels dans le projet d’exploitation minière de l’uranium, et l’expansion budgétaire (favorisée par l’allégement de la dette dont le pays a bénéficié en 2006 dans le cadre de l’Initiative pour les pays pauvres très endettés [PPTE]), et elle ne s’est pas traduite par une amélioration du niveau de vie de la plupart des Malawites. v. 2010 à 2012 : Les déséquilibres macroéconomiques et la baisse des apports des donateurs ont menacé de déclencher un retournement de conjoncture. Les déséquilibres macroéconomiques ont commencé à s’accumuler après la crise mondiale de 2008 et les élections présidentielles de 2009. En outre, en 2010, les résultats du Malawi en matière de gouvernance ont commencé à se détériorer de manière significative, entraînant des conflits sociaux et amenant les PD à mettre en attente leur appui budgétaire et certains grands investissements à long terme. En 2011, les termes de l’échange défavorables et la réduction significative des produits du tabac se sont ajoutés à la baisse des apports des donateurs pour AVANT-PR OJET créer un grave déficit de devises qui a entraîné des pénuries croissantes de produits essentiels tels que le carburant et a commencé à étouffer l’économie. 11. Depuis avril 2012, des réformes économiques et stratégiques majeures ont été lancées, mais les plus pauvres ont été durement touchés par la dépréciation du kwacha du Malawi, et la reprise économique demeure fragile en raison du risque de troubles sociaux et de retournement politique, de la réaction limitée de l’économie du côté de l’offre, et des menaces exogènes. Après le décès du président Mutharika Binguwa en avril 2012, la vice-présidente de l’époque, Joyce Banda, a pris le pouvoir et a rapidement agi pour stopper la crise économique et restaurer la confiance de toutes les parties prenantes, y compris les PD. Alors que les réformes macroéconomiques et structurelles adoptées par le nouveau gouvernement avaient amélioré les perspectives économiques à moyen terme (en particulier l’offre de biens essentiels), la dévaluation de 49 % et l’introduction d’un taux de change flottant en mai 2012 ont amené depuis lors une dépréciation de plus de 100 % du kwacha et une montée des pressions inflationnistes, qui frappent durement les groupes les plus pauvres de la population, créant un risque élevé de troubles sociaux susceptibles de ralentir la reprise économique. Les élections présidentielles, législatives et locales simultanées prévues pour 2014 viennent encore compliquer les efforts de réforme actuels de l’État. De plus, pour tirer pleinement parti de la plus grande compétitivité induite par les récentes réformes et devenir une économie tirée par les exportations, le Malawi a encore des défis très importants à relever au niveau de l’offre, notamment la diversification de son économie, l’amélioration de l’environnement des affaires, la réduction du déficit d’infrastructures, l’amélioration de son intégration régionale, l’augmentation de la disponibilité et de l’accessibilité du crédit, la réduction du déficit de compétences, ainsi que l’amélioration de la gouvernance et de la redevabilité des services publics. Les chocs climatiques et les bouleversements des termes de l’échange restent des menaces importantes pour la reprise économique dans un contexte de faible diversification. 5 Figure 1 : Phases du PIB par habitant au Malawi, 1964-2011, en dollars US constants de 2000 Source : WDI sur http://data.worldbank.org/. 1.1.2. Stratégies nationales de réduction de la pauvreté et de croissance 12. Les différentes périodes de croissance décrites dans la section précédente correspondaient globalement aux périodes de mise en œuvre plus ou moins réussie de stratégies nationales visant à stimuler l’économie et à réduire la pauvreté. 13. Dans les années 1980 et 1990, la mise en œuvre incohérente de plusieurs programmes AVANT-PR OJET d’ajustement structurel (PAS), combinée à l’instabilité macroéconomique, aux sécheresses et à d’autres chocs extérieurs, n’a conduit qu’à une reprise économique de courte durée et a échoué à générer une croissance économique durable à large assise. Les PAS ont amené une modernisation bienvenue de l’économie. Dans le secteur agricole en particulier, l’impact initial des réformes a conduit à un accroissement substantiel de la production de tabac des petits exploitants, ainsi qu’à la participation du secteur privé à la distribution des intrants et à la commercialisation des produits agricoles. Toutefois, au fil du temps, le fait de ne pas encourager la concurrence sur les marchés tant des intrants que des produits pour répondre à la levée des contrôles des prix et à la suppression des subventions aux engrais, et de ne pas améliorer de manière significative la productivité agricole a compromis l’aptitude du secteur à consolider et pérenniser les avantages allant aux pauvres. En outre, comme déjà indiqué dans la section précédente, l’instabilité macroéconomique, les sécheresses et autres chocs extérieurs tels que la guerre au Mozambique ont aggravé la situation de pauvreté. 14. La Stratégie de lutte contre la pauvreté du Malawi (MPRS – Malawi Poverty Reduction Strategy) 2002-2005 a identifié les priorités encore valables aujourd’hui, mais n’a pas atteint ses objectifs en raison d’une mise en application insuffisante. La MPRS13 était la première tentative pour traduire la Vision 2020, la stratégie à long terme du Malawi publiée en 1998, en plans d’action ciblés à moyen terme. L’objectif général de la MPRS était de parvenir à « une réduction durable de la pauvreté par l’autonomisation des pauvres ». La MPRS a été élaborée autour de quatre piliers stratégiques : une croissance durable favorable aux pauvres ; le développement du capital humain ; l’amélioration de la qualité de vie des personnes les plus vulnérables ; et la gouvernance. Elle comportait également quatre thèmes transversaux clés : le VIH/SIDA, le genre, l’environnement, et la science et la technologie. La MPRS identifiait des priorités qui sont encore aujourd’hui des défis 13 État du Malawi, 2002. 6 d’une importance majeure, tels que la nécessité de développer un environnement favorable à la prise en mains de la génération de croissance et la diversification de la structure de l’économie par les intervenants non étatiques (groupes d’agriculteurs, communautés locales et opérateurs privés). Cet environnement favorable au sens de la MPRS comprenait la stabilité macroéconomique, la bonne gouvernance et la redevabilité, une décentralisation accrue, le développement des infrastructures rurales, la disponibilité du crédit, et le renforcement de la recherche et de l’éducation. La MPRS visait une réduction de 6 points de pourcentage de l’incidence de la pauvreté et de 9 points de pourcentage de l’extrême pauvreté, ainsi que le maintien d’une croissance annuelle moyenne de 5,3 % en valeur réelle au cours la période. L’évaluation de la MPRS en 2005 a toutefois montré qu’elle n’a pas réussi à produire les résultats escomptés en raison de failles dans sa mise en œuvre, notamment la non-prise en compte des activités de la MPRS dans les budgets et les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT) des ministères et départements, les financements non fondés sur les priorités définies par la MPRS, et la lenteur de la mise en œuvre du processus de décentralisation. 15. La première Stratégie de croissance et de développement du Malawi (MGDS – Malawi Growth and Development Strategy) 2006-2011 s’est avérée efficace dans la réalisation de plusieurs des objectifs de développement du pays, en particulier l’autosuffisance alimentaire, mais n’a pas réussi à assurer une répartition équitable de la croissance. Le cadre thématique de la MGDS14 représentait un pas stratégique vers la croissance économique et le développement des infrastructures. Six grands thèmes étaient identifiés : la croissance économique durable ; la protection sociale ; le développement social ; la prévention et la gestion des troubles de la nutrition et le VIH/SIDA ; le développement des infrastructures ; et l’amélioration de la gouvernance. En plus, six domaines d’action prioritaires étaient désignés comme particulièrement critique pour l’accélération de la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) : l’agriculture et la sécurité alimentaire ; le développement des infrastructures ; l’irrigation et la mise en valeur de l’eau ; la production et la fourniture d’énergie ; le développement rural intégré ; et la prévention et la prise en charge du VIH/SIDA. La MGDS visait à soutenir une croissance annuelle AVANT-PR OJET réelle moyenne de 6 % et à réduire la pauvreté de 8 points de pourcentage. Comme déjà mentionné, l’économie s’est remarquablement bien comportée au cours de la période, avec un taux de croissance moyen du PIB réel de 7 % entre 2006 et 2010, des taux d’inflation réduits à moins de 10%, et la baisse des taux des prêts bancaires. Combinée à des conditions climatiques favorables, l’introduction du Programme de subvention des intrants agricoles (FISP) en 2005/2006 a conduit à une série de récoltes exceptionnelles (par exemple, 3,4 millions de tonnes de maïs en 2010 contre 1,2 million de tonnes en 2005), qui ont permis au pays de retrouver son autosuffisance alimentaire. Simultanément, le pays a fait des progrès notables dans le secteur de la santé (l’espérance de vie a grimpé de 38 ans en 2005 à 53 ans en 2012) et les performances du pays dans la réalisation des OMD sont considérées comme meilleures que celles de nombreux autres pays d’Afrique subsaharienne. Le Malawi est, en particulier, jugé sur la bonne voie pour atteindre quatre des huit OMD (réduction de la mortalité infantile, lutte contre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies, un environnement durable et développement d’un partenariat mondial pour le développement). Cependant, alors que le pays était également considéré comme sur la bonne voie pour atteindre l’OMD relatif à l’éradication de la pauvreté sur la base de l’Enquête de suivi du bien-être 2009 (INS, 2010), les résultats récemment publiés de l’Enquête intégrée auprès des ménages (EIM3, basée sur des données de 2010 à 2011, INS, 2012) présentent une image beaucoup moins optimiste. Alors que l’Enquête 2009 de suivi du bien-être indiquait que le nombre des pauvres avait diminué dans les zones rurales de 50 % à 39 % et à l’échelle nationale de 53 % à 43 % sur la période 2005-2009, l’EIM3 a produit des chiffres très différents : le nombre des pauvres stagnait autour de 50 % à 52 % dans les zones rurales et à 56 % à l’échelle nationale, tandis que le coefficient de Gini au niveau national avait diminué de 0,39 à 0,45 depuis l’EIM2 (sur la base des données de 2004 à 2005). 14 État du Malawi, 2006. 7 16. La manière dont la mise en œuvre de la MGDS II 2011-2016 tiendra compte des principaux enseignements tirés de la MPRS (mise en application insuffisante des politiques) et de la MGDS I (non-réalisation d’une croissance équitable) déterminera l’aptitude de l’État à stimuler efficacement la croissance et à réduire la pauvreté. Comme celle qui l’a précédée, la MGDS II15 prévoit de réduire la pauvreté grâce à une croissance économique durable (objectif : 6,9 % par an en moyenne en valeur réelle) et le développement des infrastructures. Elle accorde également la priorité à six domaines thématiques très similaires : la croissance économique durable ; le développement social ; l’appui social et la gestion des risques de catastrophe ; le développement des infrastructures ; l’amélioration de la gouvernance ; ainsi que le genre et le renforcement des capacités. Pour accélérer la croissance économique, elle délimite neuf domaines prioritaires : l’agriculture et la sécurité alimentaire ; les infrastructures de transport et le port intérieur international de Nsanje ; l’énergie, le développement industriel, l’exploitation minière et le tourisme ; l’éducation, la science et la technologie ; la santé publique, l’assainissement, la gestion du paludisme et du VIH/SIDA ; le développement rural intégré ; l’irrigation et la mise en valeur de l’eau dans la Green Belt ; le développement de l’enfant, le développement et l’autonomisation de la jeunesse ; et le changement climatique, les ressources naturelles et la gestion de l’environnement. La MGDS II s’engage à renforcer l’efficience, la redevabilité, l’efficacité et la transparence dans le secteur public et reconnaît l’importance d’une réforme de la gestion des finances publiques et de l’administration publique. Comme l’illustrent les insuffisances de la mise en œuvre des stratégies nationales précédentes, l’alignement des interventions publiques, des budgets et de l’appui des bailleurs de fonds sur les priorités nationales et sectorielles, la stimulation de la décentralisation et la promotion d’interventions publiques favorables aux pauvres efficaces seront essentiels l’aptitude de l’État à stimuler la croissance et réduire la pauvreté avec efficacité. 17. En mai 2012, afin d’encourager un rebond économique, le nouveau Gouvernement a publié un Plan de relance économique (PRE)16 mettant en évidence une stratégie de croissance tirée par les exportations et, parmi les priorités de la MGDS II, mettant l’accent sur la production et la AVANT-PR OJET fourniture d’énergie, les infrastructures de transport et la diversification des exportations. Les secteurs suivants sont donc devenus les priorités des priorités : l’énergie, le tourisme, l’exploitation minière, l’agriculture et l’agro-industrie (intensification, diversification et commercialisation), les infrastructures de transport, et les technologies de l’information et de la communication. 1.2. Politique agricole et contexte institutionnel 18. Dans le secteur agricole, le ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire (MoAFS), en collaboration avec ses partenaires au développement (PD) et d’autres parties prenantes, a formulé en 2010 l’Approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp) en tant que moyen pour réaliser la croissance agricole et atteindre les OMD de réduction de la pauvreté. L’ASWAp17 est une stratégie menée par le Gouvernement, qui donne la priorité à des activités du secteur visant à accroître la productivité agricole, à permettre à la population d’accéder à des aliments nourrissants, et à accroître la contribution de l’agro-industrie à la croissance économique. L’ASWAp est un programme global unique et un cadre budgétaire offrant un processus formalisé pour une amélioration de la coordination et de l’harmonisation de l’investissement des bailleurs de fonds et l’alignement des accords de financement entre l’État et les bailleurs de fonds dans le secteur agricole. Il encourage l’utilisation accrue des procédures locales pour la conception, la mise en œuvre, la gestion financière, la planification et le S&E des programmes. L’ASWAp, mis en œuvre de 2010 à 2015, fixe un objectif de croissance de 6 % par an pour le secteur agricole, conformément à la Déclaration de Maputo et du PDDAA. 15 MEPD 2012. 16 État du Malawi 2012. 17 MoAFS, 2010 et MoAFS, 2011a. 8 19. Le paysage actuel du secteur agricole découle d’une politique et d’un historique institutionnel riches. La transformation institutionnelle et structurelle observée dans le pays au cours des trente dernières années est un élément clé, qui définit en grande partie la politique actuelle de l’État, le processus d’attribution des priorités et la fourniture de services d’appui au secteur agricole. Intrants agricoles et commercialisation de la production au Malawi 20. Le secteur agricole des petits exploitants du Malawi a été pendant longtemps l’un des plus fortement contrôlés et réglementés du pays. Le dualisme du secteur agricole du Malawi, à savoir sa division entre le sous-secteur des domaines et celui des petits exploitants, a été historiquement défini par le régime foncier, le type de cultures pratiquées et les accords de commercialisation entre les deux sous-secteurs. L’Agricultural Development & Marketing Corporation (ADMARC – la société de développement et de commercialisation agricoles) a été créée en 1971 avec pour mission, entre autres, d’acheter contre des espèces tous les produits agricoles offerts par le sous-secteur des petits exploitants. Il était aussi l’unique vendeur ou point de vente à des prix subventionnés des principaux intrants destinés aux petits exploitants. La Smallholder Agricultural Credit Administration (SACA – l’administration de crédit agricole aux petits exploitants agricoles) et le Smallholder Farmers Fertilizer Revolving Fund of Malawi (SFFRFM – le fonds renouvelable pour la fourniture d’engrais aux petits exploitants) sont d’autres organismes parapublics impliqués dans la subvention des intrants et du crédit et les systèmes de contrôle des prix dans le secteur des petites exploitations agricoles. De leur côté, les agriculteurs du sous-secteur des domaines étaient censés acheter leurs intrants au prix normal auprès de fournisseurs privés et avaient le privilège d’écouler directement leurs produits agricoles sur les marchés d’exportation ou à travers les chambres de criée en ce qui concerne le tabac. 21. Entre 1981 et 1994, le Malawi a mis en œuvre plusieurs Programmes d’ajustement structurel AVANT-PR OJET (PAS) soutenus par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, avec de nombreuses réformes centrées sur le secteur agricole. La principale réforme a été la libéralisation des prix, qui visait à permettre aux forces du marché de mener l’allocation des ressources dans la production. Les marchés des intrants et des produits ont été libéralisés et les subventions aux intrants agricoles ont été totalement éliminées lors de la saison agricole 1994/1995. Dans ce processus, l’ADMARC a été restructuré à plusieurs reprises et le degré de dépendance des petits exploitants vis-à-vis de cette entité parapublique pour l’achat des intrants et la commercialisation des récoltes a diminué de façon régulière avec l’accroissement de la participation du secteur privé au fil des ans. Malgré le fait que l’ADMARC n’avait plus le monopole de l’achat et de la vente de produits agricoles, y compris le maïs, l’État a néanmoins continué à jouer son rôle social en utilisant cette institution parapublique pour assurer la fourniture d’intrants et un débouché pour les cultures dans des zones non rentables, ainsi que le contrôle de la fluctuation des prix des produits, en particulier du maïs, à travers des achats aux agriculteurs au moment de la récolte et des ventes aux masses quand leurs stocks étaient épuisés. Entre le début des années 1990 et décembre 2000, l’État a poursuivi une politique de fourchette de prix pour le maïs permettant aux prix d’osciller uniquement dans une fourchette préétablie dans le but de protéger les producteurs (grâce au prix plancher) et les consommateurs (grâce au prix plafond). Bien que la fourchette de prix ait ensuite été supprimée, la participation continue de l’ADMARC sur le marché implique que les prix du marché tournent autour des prix directeurs de l’ADMARC. Depuis 1999, le rôle de stabilisation du prix du maïs de l’ADMARC a été complété par la création de la National Food Reserve Agency (NFRA – l’agence nationale des réserves alimentaires). Ses objectifs sont de : i) maintenir la réserve stratégique de céréales ; ii) stabiliser les prix des céréales sur le marché, et iii) d’effectuer des importations et exportations de céréales pour le compte de l’État. Les modalités de commercialisation dans le système des domaines ou des exploitations agricoles n’ont pas changé de manière significative en raison de la mise en œuvre des PAS. 9 22. Pour inverser la rupture dans l’utilisation des intrants améliorés provoquée par la suppression totale de la subvention des intrants agricoles au milieu des années 1990, l’État a lancé l’Initiative Starter Pack (SPI) en 1998/1999 et le Targeted Input Programme (TIP – le programme ciblé d’intrants) en 2000/2001, mais avec un succès limité. L’élimination totale de la subvention des intrants agricoles au milieu des années 1990, qui a coïncidé avec l’effondrement de la SACA, a créé des défis majeurs pour les petits agriculteurs en ce qui concerne l’accès aux technologies d’amélioration de la productivité, en particulier les variétés améliorées et les engrais non organiques. À la fin des années 1990, cela a abouti à d’importants problèmes de sécurité alimentaire au niveau tant national que des ménages. C’est pourquoi, en collaboration avec ses partenaires au développement, l’État a lancé l’Initiative Starter Pack (SPI) au cours de la campagne agricole 1998- 1999. Mise en œuvre comme un programme d’appui général aux intrants visant tous les petits exploitants agricoles du pays, la SPI avait pour objectif de faire faire un bond à la productivité agricole des petits exploitants grâce à une offre comprenant des engrais et des semences hybrides permettant de couvrir 0,1 ha. En 2000/2001, elle a été transformée en un programme ciblé d’intrants (TIP), visant les plus pauvres, qui a duré jusqu’à la saison agricole 2003/2004. Entaché par différents niveaux d’inefficacité allant d’un mauvais processus de sélection des bénéficiaires à des défis logistiques qui ont généralement conduit à la distribution tardive des intrants, l’impact global de ces deux programmes sur les gains de productivité des cultures a toutefois été très limité (Douillet, 2011). La situation a été aggravée par de relativement faibles précipitations au cours de la période de mise en œuvre, avec la plus grave sécheresse enregistrée en 2001/2002 où un grand nombre de personnes ont eu besoin d’une aide alimentaire. Paradoxalement, il faut souligner qu’un grand nombre de personnes souffraient toujours de la faim malgré les dépenses publiques massives dans la production agricole du pays. Ces programmes d’appui aux intrants ont donc été suspendus. 23. Après une nouvelle récolte désastreuse en 2004/2005, le Malawi a réintroduit une subvention des intrants destinée aux petits exploitants pendant la saison agricole 2005/2006 avec le Farm Input Subsidy Programme (FISP – Programme de subvention des intrants agricoles) encore AVANT-PR OJET en place aujourd’hui. Le but du programme est d’accroître l’accès aux intrants agricoles améliorés des petits agriculteurs pauvres en ressources afin de leur permettre d’atteindre l’autosuffisance alimentaire et d’augmenter leurs revenus (MoAFS, 2011b). Les modalités de mise en œuvre, le coût, l’incidence et l’impact du FISP sont discutés plus en détail dans la Section 5.1. La recherche et la vulgarisation agricoles (voir le résumé des acteurs clés et de leurs relations dans la Figure 3) 24. L’essentiel de la recherche agricole au Malawi est effectué et coordonné par le Département des services de recherche agricole (DARS – Department of Agricultural Research Services) du MoAFS. Le DARS est responsable de la recherche et du développement technologique et de fournir des services de réglementation et de spécialistes pour toutes les cultures et l’élevage, à l’exception du tabac, du thé, de la canne à sucre, de la pêche et de la foresterie. Il opère à travers un réseau de seize centres de recherche situés dans toutes les zones agroécologiques du pays. La recherche et le développement sont effectués par sept groupes techniques : 10 i) Le groupe des céréales (maïs, riz et petits grains [sorgho, mil, blé et orge]) ; ii) Le groupe de l’horticulture (fruits, noix, fleurs et café, légumes et épices, racines et tubercules) ; iii) Le groupe de l’élevage et pâturage ; iv) Le groupe des légumineuses, oléagineux et fibres (arachides, légumineuses, fibres et graines oléagineuses) ; v) Le groupe des sols et de l’ingénierie agricole (fertilité des sols et agroforesterie, mécanisation agricole et transformation des aliments, irrigation et drainage) ; vi) Le groupe des services techniques (certification des semences et contrôle de qualité, ressources phytogénétiques et biotechnologie, bibliothèque et services d’information, statistiques agricoles et services d’analyse de l’économie) ; vii) Le groupe de la protection des plantes (lutte intégrée contre les insectes nuisibles sur le terrain, lutte intégrée contre les maladies sur le terrain, lutte contre les ravageurs du stockage). 25. Le Service de la recherche halieutique (FRU – Fisheries Research Unit) dépend également du MoAFS tandis que l’Institut de recherche forestière du Malawi (FRIM – Forestry Research Institute of Malawi) relève du Département des Forêts du ministère des Ressources naturelles, de l’Énergie et de l’Environnement, pour lesquels les données n’étaient pas disponibles. 26. Le Malawi héberge six centres du GCRAI. Il s’agit de l’Institut international de recherche sur les cultures des zones tropicales semi-arides (ICRISAT – International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics), Institut international d’agriculture tropicale (IIAT), du Centre international pour la recherche en agroforesterie (CIRAF), du Centre international d’agriculture tropicale (CIAT), du Centre international de la pomme de terre (CIP), et du World Fish Centre. Pour faciliter la coordination de AVANT-PR OJET toutes les activités de recherche et assurer une meilleure collaboration avec le système national de recherche, tous les centres du GCRAI, à l’exception du World Fish Centre, ont leurs bureaux principaux à la station de recherche Chitedze à Lilongwe, qui est également le siège du DARS. Leurs activités sont néanmoins exécutées dans toutes les régions du pays en fonction des cultures de leur mandat. Les budgets de l’ICRISAT, de l’IIAT, du CIAT et du CIP ont été pris en compte dans la présente étude. 27. En plus des centres du GCRAI, les institutions académiques d’enseignement supérieur complètent également la recherche menée par le DARS, mais leur budget n’était pas disponible. Les principales sont l’Université de l’agriculture et des ressources naturelles de Lilongwe (LUANAR – Bunda), le Natural Resources College (Lilongwe), le Chancellor College (Zomba) et l’Université de Mzuzu (Mzuzu). 28. Le tabac, le thé et la canne à sucre disposent de leurs propres centres de recherche non étatiques qui ne sont pas couverts par la présente étude. Sous l’égide de l’Association des tabacs du Malawi (TAMA – Tobacco Association of Malawi), l’Agricultural Research and Extension Trust (ARET – Fonds pour la vulgarisation et la recherche agricoles) est chargé de la recherche et de la vulgarisation pour le secteur du tabac et est financé par un prélèvement de 1 % sur les ventes (aux enchères) de tabac. La Tea Research Foundation (TRF – Fondation pour la recherche sur le thé) d’Afrique centrale est basée au Malawi, mais effectue des recherches sur le thé pour le Malawi, le Zimbabwe, l’Afrique du Sud et la Zambie, et reçoit l’essentiel de son financement des associations de thé du Malawi et du Zimbabwe, ainsi que de bailleurs de fonds. Illovo, anciennement Sugar Company of Malawi (SUCOMA – la compagnie sucrière du Malawi), possède sa propre petite unité de R&D. 29. La vulgarisation agricole publique au Malawi est fournie par la Direction des services de vulgarisation agricole (DAES – Directorate of Agricultural Extension Services) du MoAFS. La Direction des services de vulgarisation agricole (DAES), anciennement Département de l’Agriculture a 11 été mise en place en 1907. Son mandat est de fournir des services de vulgarisation agricole de qualité en vue de favoriser l’adoption de technologies améliorées par les agriculteurs de tous genres et les groupes vulnérables. Les stratégies de fourniture de la vulgarisation agricole ont évolué au cours du temps. La politique actuelle du département plaide pour un service de vulgarisation agricole pluraliste, décentralisé et axé sur la demande au Malawi. Cette politique a été formulée en 2000 et mise en application en 2001 dans le but de répondre à la demande croissante des agriculteurs, basée sur la spécialisation des produits. Cette politique constitue également une base pour la coordination de tous les acteurs fournissant des services de vulgarisation dans le secteur agricole. La vulgarisation agricole est assurée par une structure bien organisée comprenant quatre niveaux décentralisés (Figure 2). La vulgarisation est délivrée par la DAES en collaboration, à des degrés divers, avec un certain nombre de partenaires, notamment : des organisations non gouvernementales (ONG), Bunda et le Natural Resource College à travers leurs activités de sensibilisation, les organisations paysannes (FUM, NASFAM, ASSMAG, etc.), les agrocommerçants à travers des démonstrations à proximité de leurs boutiques. AVANT-PR OJET 12 Figure 2 : Structure de la prestation des services publics de vulgarisation agricole au Malawi MoAFS – DAES 8 Divisions du développement agricole (DDA) Démarcation basée sur l'agroécologie Chaque DDA est dirigée par un gestionnaire de programme (GP). 28 Districts Ce niveau était précédemment appelé Projet de développement rural (PDR). Après la mise en œuvre de la politique de décentralisation adoptée en 1998, les PDR ont été alignés sur les limites des districts. Chaque PDR est dirigé par un responsable du développement agricole du district (DADO). Plus de 200 zones de planification de la vulgarisation (ZPV) subdivisant les districts. Chaque ZPV est dirigé par un coordinateur du développement de la vulgarisation agricole (AEDC). Plus de 2 880 sections subdivisant la ZPV. La section est la plus petite unité pour la fourniture de la vulgarisation agricole dans le pays. Certaines sont encore divisées pour créer des unités opérationnelles plus petites. AVANT-PR OJET Chaque section est dirigée par un responsable du développement de la vulgarisation agricole (AEDO), qui est l'agent de vulgarisation de première ligne qui travaille en contact direct au quotidien avec les agriculteurs. Figure 3 : Résumé des acteurs et liaisons clés dans le système de recherche et de services de vulgarisation agricole au Malawi Source : Phiri et coll., 2012 13 1.3. Performances récentes de l’agriculture 30. La combinaison de l’introduction du FISP en 2005/2006 et de précipitations favorable dans les années qui ont suivi a entraîné une série de récoltes de maïs exceptionnelles, officiellement supérieures aux besoins de la population ; mais les prix élevés persistants et les importations continues de maïs en provenance des pays voisins font planer des doutes croissants sur la fiabilité des estimations officielles de la superficie cultivée et des cultures. Le maïs étant le principal aliment de base du Malawi, la production de maïs est souvent, mais pas nécessairement de manière appropriée comme on le verra plus loin, utilisée comme principale référence pour les performances de l’agriculture. Comme expliqué plus amplement dans la Section 5.1 sur l’impact du FISP, deux phases doivent être distinguées au cours de la période couverte par cette étude (Figure 4) : vi. De 2000/2001 à 2004/2005, le Malawi a connu de mauvaises récoltes, inférieures aux exigences de la population pour chaque année, et a en particulier été frappé par de graves sécheresses en 2001/2002 et 2004/2005, qui ont conduit à des situations de graves pénuries alimentaires ; vii. À partir de 2005/2006, combinée avec des précipitations suffisantes, l’introduction du FISP a permis d’améliorer considérablement les rendements du maïs et d’assurer une autosuffisance alimentaire nationale18 ; selon les statistiques officielles, la production de maïs a doublé pendant la première année du FISP et triplé au cours des quatre années suivant son lancement. La récolte moyenne au cours de la période 2005/2006 à 2010/2011 a atteint 3,2 millions de tonnes, soit une augmentation d’environ 80 % par rapport à celle des six années précédentes (1,8 million de tonnes). Quelque 95 % de cette augmentation sont liés à une augmentation des rendements (de 1,2 t/ha à plus de 2,0 t/ha), les 5 % restants étant imputables à un léger accroissement de la superficie emblavée en maïs (6 %). Les prix élevés persistants et les importations continues de maïs au cours des dernières années font AVANT-PR OJET néanmoins douter de l’exactitude des statistiques agricoles du pays relatives aux superficies cultivées, à la production et aux excédents (Jayne et coll., 2008 ; Douillet et coll., 201219). Tel est encore le cas en 2013, étant donné que le pays a besoin d’importer du maïs alors que la récolte 2012/2013 a été annoncée comme excédentaire d’environ 700 000 t (Dorward et coll., 2013). 18 Sur la base d’une population d’environ 16 millions et d’une consommation annuelle de maïs par habitant d’environ 193 kg, les besoins annuels en maïs du pays sont estimés à environ 3,1 millions de tonnes (Dorward et coll., 2013). 19 En particulier, Jayne et coll., 2008 ont estimé que la récolte de maïs de 2007 a peut-être été surestimée de 25 % à 35 %. 14 Figure 4 : Évolution du rendement du maïs, de la superficie cultivée et de la production, 1990-2011 4,0 3,5 3,0 Production (million 2,5 tonnes) Rendement (t/ha) 2,0 Superficie cultivée 1,5 (millions d'hectares) 1,0 0,5 0,0 Source : FAOSTAT sur http://faostat3.fao.org 31. L’augmentation de la production de maïs a contribué à nettement améliorer la croissance économique, bien qu’il ait été démontré que la récolte de maïs favorise la volatilité, mais est moins essentielle pour la croissance que les exportations agricoles. Le PIB national a grimpé de plus de 7 % par an en valeur réelle au cours de la période 2006-2010 alors qu’il n’avait augmenté en moyenne que d’un peu plus de 2 % par an sur les cinq années précédentes (Figure 5). Toutefois, malgré la position centrale généralement attribuée au maïs dans l’économie, avec environ un quart du PIB agricole (Douillet et coll., 2012), l’analyse de la Banque mondiale, 2010 a montré que les exportations AVANT-PR OJET de tabac ont peut-être eu un impact plus grand sur la croissance du PIB national que la production de maïs. Il est clair que de très mauvaises récoltes de maïs sont associées à des contractions du PIB, mais la corrélation est plus faible pendant les années de bonne récolte. Une explication est le fait que le maïs a un effet multiplicateur limité sur le reste de l’économie en raison de la faible proportion de la production, 10 à 15 %, qui est vendue. En outre, l’exportation du maïs est interdite pour garantir que la demande totale reste non élastique – si bien que, même si les ventes en espèces étaient plus répandues, le plafond de la demande intérieure limiterait son potentiel en tant que moteur de croissance. Une autre explication du faible lien entre le maïs et la croissance est la faible rentabilité de l’utilisation des engrais qui, même si elle augmente les rendements, a peu d’effet sur la valeur ajoutée de la production en raison du coût accru des intrants. Par ailleurs, les exportations agricoles peuvent affecter de manière significative la croissance grâce à un effet multiplicateur domestique plus fort : i) parce qu’elles contribuent directement au PIB ; ii) en raison de l’effet de stimulation de la dépense des revenus des exportateurs dans le reste de l’économie ; et iii) à cause de la nécessité de services auxiliaires tels que les transports et la finance. De plus, la structure de la production de cultures d’exportation au Malawi offre certaines garanties en matière de répartition de la croissance, étant donné que les exportations mobilisent beaucoup de main-d’œuvre et que la production est dispersée sur une grande surface. Cela est particulièrement vrai pour le tabac qui représente environ 60 % des recettes d’exportation, mais s’applique également aux cultures des grands domaines, telles que la canne à sucre et le thé, qui procurent des revenus en espèce à une main-d’œuvre importante (Banque mondiale, 2010). 15 Figure 5 : croissance annuelle du PIB et du PIB agricole et production du maïs et du tabac 15% 4,0 3,5 10% Croissance annuelle 3,0 du PIB (%) 5% 2,5 Croissance annuelle du PIB agricole (%) 2,0 0% Production de maïs 1,5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (millions de tonnes) 1,0 -5% Production de tabac 0,5 (centaines de milliers de tonnes) -10% 0,0 Source : FMI/Banque mondiale pour les taux de croissance, FAOSTAT pour la production de maïs et de tabac. 32. Il est important de noter qu’au cours de la dernière décennie, pendant que le maïs était le principal centre d’attention en raison de sa place traditionnellement centrale dans l’alimentation des Malawites et à cause de toutes les discussions tournant autour du FISP, les racines et tubercules ont connu une croissance robuste et « silencieuse », mais n’ont bénéficié d’aucun programme d’encouragement et n’ont obtenu qu’un faible soutien de l’État, essentiellement limité à la recherche et à la diffusion de variétés résistantes aux nuisibles et plus productives (principalement par le CIP et l’IIAT). Bien que la chose soit largement méconnue, au Malawi, le manioc est en fait la première culture en volume et en valeur à la ferme (représentant 25 % de la valeur totale à la ferme de la production agricole, exprimée en prix de 2005), devant le maïs qui se AVANT-PR OJET situe à 18 % (Figures 6, 7 et 8). La superficie consacrée au manioc est maintenant revenue à son niveau du début des années 2000 et le rendement moyen a augmenté de 39 % entre 2000 et 2011 (Figure 9). Bien qu’à plus haute intensité de main-d’œuvre, le manioc est moins sensible à la sécheresse et moins exigeant en intrants que le maïs. Son faible coût de production a récemment commencé à attirer une demande industrielle en rapide expansion en tant que substitut à la farine de blé et comme source d’amidon pour l’industrie du papier (Douillet, 2011). Les patates douces et pommes de terre ont également bénéficié d’efforts de recherche et se classent troisièmes en volume de production et en valeur à la ferme (14 %). Leur superficie cultivée est restée à peu près constante au cours de la période étudiée, mais leur rendement moyen a augmenté de 49 %. 16 Figure 6 : Part des différents produits agricoles dans la valeur à la ferme de la production agricole exprimée en prix de 2005, 2011, % 25% 20% 15% 10% 5% 0% Source : FAOSTAT sur http://faostat3.fao.org 33. Les légumineuses et les arachides (respectivement 8 % et 4 % de la production agricole en valeur totale à la ferme, en 2011) ont également connu une augmentation remarquable de la production entre 2000 et 2011, favorisée par un accroissement des superficies et des rendements. AVANT-PR OJET La superficie emblavée en haricots a doublé tandis que le rendement moyen augmentait de 50 %. Pour les pois cajan, les mêmes taux de croissance étaient respectivement de 43 % et 57 %, et pour l’arachide, de 73 % et 43 %. 34. La production animale (7 % de la valeur totale à la ferme de la production agricole en 2011) est en croissance, mais reste encore modeste. La production de viande de porc a plus que doublé en volume au cours de la période étudiée et est maintenant la première viande produite au Malawi, avant le bœuf, dont la production vient de doubler. La production de viande de chèvre a plus que triplé pour devenir le troisième type de viande produite au Malawi en volume, après le porc et les bovins et avant le poulet. La production de poulet a de toute évidence bénéficié de l’accroissement de la production de maïs depuis la création du FISP – elle s’est améliorée de 46 % entre 2006 et 2011 après une période de stagnation –, mais elle reste encore limitée. Enfin, la production de lait a augmenté de 43 % sur la période, tandis que la production d’œufs a stagné. 35. Bien que moins impressionnante, la croissance de la production de tabac (5 % de la production agricole en valeur totale à la ferme) a été assez constante, à la fois en superficie (37 %) et en rendement (+38 %). 36. De leur côté, la production de fruits et légumes (2 % de la production agricole en valeur totale à la ferme en 2011) n’a pas beaucoup progressé, de même que la production de sucre (4 %) et de thé (2 %). 37. Les progrès ont également été limités pour la production de riz (2 % de la production agricole en valeur totale à la ferme), et le coton (0,1 %) n’avait pas encore vraiment décollé en 2011. La superficie emblavée en riz a augmenté de 50 % entre 2000 et 2011, mais elle est restée modeste, à seulement 62 000 ha, tandis que les rendements se sont améliorés de moins de 20 %, avec juste en 17 dessous de 2 t/ha. La production de coton a augmenté régulièrement pour atteindre un pic de 48 000 t en 2008 et 2009, mais a chuté à 19 000 t en 2010. Figure 7 : Évolution de la valeur à la ferme des différents produits agricoles de base, 2000-2011, en millions de dollars EU constants de 2005 1.000 Manioc 900 Maïs Patates millions de dollars EU constants de 2005 800 Légumineuses 700 Produits animaux 600 Tabac Sucre 500 Arachides 400 Fruits et légumes 300 Paddy Sorgho et mil 200 Thé 100 Soja 0 Coton 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 AVANT-PR OJET Source : FAOSTAT sur http://faostat3.fao.org Figure 8 : Évolution de la valeur à la ferme des différents produits agricoles de base, 2000-2011, en millions de dollars EU constants de 2005 – Détail des produits de moins de 300 millions de dollars EU 300 Légumineuses millions de dollars EU constants de 2005 250 Produits animaux Tabac 200 Sucre Arachides 150 Fruits et légumes Paddy 100 Sorgho et mil Thé 50 Soja Coton 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Source : FAOSTAT sur http://faostat3.fao.org 18 Figure 9 : Variations de la superficie cultivée, du rendement et de la production des principaux produits agricoles autres que le maïs, 2000-2011 Manioc Patates douces et pommes de terre 450 25 400 18 Superficie Superficie 400 cultivée 350 16 cultivée 350 20 (milliers (milliers 300 14 300 d'hectares) 12 d'hectares) 15 250 Production 250 Production 10 (dizaines de 200 (dizaines de t/ha 200 t/ha 10 8 milliers de 150 milliers de 150 tonnes) 6 tonnes) 100 5 100 4 Rendement Rendement 50 (t/ha) 50 2 (t/ha) 0 0 0 0 Haricots Pois cajans 350 0.7 250 1.2 Superficie Superficie cultivée 300 0.6 1.0 cultivée 200 (milliers 250 0.5 (milliers d'hectares) d'hectares) 0.8 200 0.4 150 Production Production (dizaines de t/ha 0.6 t/ha 150 0.3 (dizaines de milliers de milliers de 100 tonnes) 0.4 100 0.2 tonnes) Rendement Rendement AVANT-PR OJET 50 0.2 (t/ha) 50 0.1 (t/ha) 0 0.0 0 0.0 Arachides Paddy 350 1.2 160 2.5 Superficie Superficie 300 140 1.0 cultivée cultivée 2.0 (milliers 120 (milliers 250 0.8 d'hectares) d'hectares) 100 1.5 200 Production Production 0.6 80 t/ha (dizaines de (dizaines de t/ha 150 1.0 milliers de 60 milliers de 0.4 tonnes) 100 tonnes) 40 0.5 Rendement 50 0.2 Rendement 20 (t/ha) (t/ha) 0 0.0 0 0.0 19 Fruits Légumes 250 6 250 7 Superficie 6 Superficie 200 5 cultivée 200 cultivée (milliers 5 (milliers 4 d'hectares) 150 d'hectares) 150 4 3 Production Production (dizaines de (dizaines de t/ha t/ha 100 100 3 2 milliers de milliers de tonnes) 2 tonnes) 50 Rendement 50 Rendement 1 1 (t/ha) (t/ha) 0 0 0 0 Tabac Canne à sucre 250 1.2 Superficie 30 110 Superficie cultivée cultivée 200 1.0 (milliers 25 108 (milliers d'hectares) d'hectares) 0.8 Rendement 20 106 150 t/ha (t/ha) Production 0.6 15 104 t/ha (dizaines de 100 milliers de 0.4 10 102 Production tonnes) 50 (dizaines de 5 100 Rendement 0.2 milliers de (t/ha) 0 0.0 tonnes) 0 98 AVANT-PR OJET Graines de coton Thé 60 60 3.0 Superficie 50 50 2.5 cultivée (milliers t/ha 40 40 2.0 d'hectares) 30 Production 30 1.5 Production (dizaines de (dizaines de 20 milliers de 20 1.0 milliers de tonnes) tonnes) 10 10 0.5 Rendement 0 0 0.0 (t/ha) Viande (milliers de tonnes) Œufs et lait (milliers de tonnes) 50 60 40 Poulet 50 40 30 Bovins 30 Œufs 20 Moutons 20 Lait 10 10 Chèvres 0 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Porcs 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Source : FAOSTAT sur http://faostat3.fao.org 20 2. NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS L’AGRICULTURE 2.1. Problèmes de disponibilité et de fiabilité des données 38. Les rapports sur l’exécution du budget étaient insuffisants et non cohérents pour la période étudiée. Les dernières évaluations de la dépense publique et de la redevabilité financière (PEFA – Public Expenditure and Financial Accountability) (EU, 2011) indiquent que les performances du Malawi ont été relativement faibles au cours des dix dernières années en ce qui concerne l’exécution et le contrôle du budget, la redevabilité et la production des rapports, ainsi que les examens et audits externes. La raison en est, en grande partie, la mise en œuvre incomplète à ce jour du Système intégré d’information de gestion financière (IFMIS), qui a été déployé dans tous les ministères à partir de 2001 et est en cours de mise en place dans les collectivités locales. Un examen de l’IFMIS demandé par le ministère des Finances et réalisé en 2012 a mis en évidence qu’il était essentiellement utilisé comme un système amélioré de préparation budgétaire et de paiement, mais ne couvrait pas plusieurs des grands domaines fonctionnels normalement associés à un IFMIS, notamment le contrôle des engagements, la gestion de la passation des marchés, la comptabilité et la production des rapports (Banque mondiale, 2013). Il en résulte qu’il n’est pas évident de déterminer à quel point les dépenses budgétaires réelles, lorsqu’elles sont disponibles, reflètent bien la réalité. Pour les années où les dépenses réelles n’ont pas donné lieu à des rapports, des évaluations révisées (ajustées au cours du processus d’examen semestriel du budget) ont dû être utilisées en tant que seule source disponible d’estimation des dépenses réelles. Recommandation : Développer et mettre complètement en œuvre l’IFMIS dans toutes les institutions publiques afin d’obtenir des données exhaustives et en temps réel sur l’exécution du budget, permettant une planification et une gestion efficace de la dépense publique. Pendant la mise à niveau de l’IFMIS, AVANT-PR OJET une attention particulière doit être accordée aux mesures qui attireront le financement des bailleurs de fonds vers le budget. 39. Le ministère de tutelle du sous-secteur de l’irrigation a changé à plusieurs reprises au cours de la période étudiée, et peu d’information a été conservée sur les accords institutionnels et les budgets, ce qui entrave sérieusement l’analyse précise de la dépense publique dans ce sous- secteur. La responsabilité de la supervision de l’irrigation et de la mise en valeur des ressources en eau a été successivement confiée au ministère chargé de l’agriculture et à un ministère spécialement responsable de ces questions, qui ont changé plusieurs fois au cours de la période étudiée. L'obtention de données sur la dépense publique dans l'irrigation auprès des diverses institutions s'est avérée une tâche laborieuse et n'a pas abouti à des résultats totalement fiables. Il en a été de même, bien que dans une moindre mesure, pour la pêche et l’aquaculture, qui sont passées en 2007 du ministère responsable des ressources naturelles et de l’environnement au ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire (MoAFS). 40. Des tentatives répétées n’ont pas permis d’obtenir les dépenses dans la foresterie. 41. Comme indiqué dans la Section 2.3, les dépenses hors budget représentent une part très élevée de la dépense publique dans le secteur agricole. L’essentiel des dépenses hors budget considérées dans la présente étude est constitué par le financement des projets par les partenaires au développement, qui n’est pas enregistré dans le budget de l’État. Bien que nettement moins importantes en valeur, les recettes hors budget du Département des services de recherche agricole (DARS – Department of Agricultural Research Services) du MoAFS utilisées pour financer la recherche 21 agricole publique et les dépenses dans les centres du GCRAI (Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale) présents au Malawi ont également été estimées. 42. Le financement hors budget des projets par les partenaires au développement a récemment augmenté grâce aux stricts critères d’inclusion au budget imposés par le ministère des Finances, qui facilitent la production des rapports sur l’exécution du budget, mais réduisent l’exhaustivité et la transparence du budget. Comme indiqué dans l’EDP (Examen des dépenses publiques) plus large mené en même temps que cette étude (Banque mondiale, 2013), une des raisons du niveau élevé des dépenses hors budget est que le ministère des Finances a récemment resserré les critères d’inclusion dans le budget des projets financés par les partenaires au développement. Seuls les projets dont les pouvoirs publics gèrent directement l’ensemble des activités et du financement peuvent désormais être inclus dans le Budget. Auparavant, de nombreux projets mis en place en dehors des systèmes financiers publics, mais gérés par les pouvoirs publics étaient inclus dans le budget. Les problèmes rencontrés dans l’obtention en temps opportun des données détaillées sur les dépenses et dans leur saisie dans le système comptable de l’État ont toutefois entraîné l’adoption d’une définition plus étroite. En pratique, même les projets dont le financement ne passe pas par la Banque centrale, mais par des comptes bancaires spéciaux ouverts par l’État auprès de banques commerciales ne sont souvent pas inclus dans le budget ; et il en va de même pour certains projets financés par des prêts. En résolvant un problème, les dispositions actuelles ont amené une part importante de la dépense publique dans le développement à être traitée hors budget, réduisant ainsi la transparence et l’exhaustivité du budget. 43. Dans l’ensemble, on estime que les dépenses hors budget ont été prises en compte de façon satisfaisante dans cette étude. Pour estimer l’importante composante hors budget de la dépense publique agricole, les décaissements des partenaires au développement en faveur du secteur ont été comparés aux ressources extérieures enregistrées dans le budget de l’État. Les décaissements des partenaires au développement durant la période 2007/2008 à 2011/2012 ont été obtenu à partir de AVANT-PR OJET deux sources : i) les principaux PD ou les cellules d’exécution de projet (CEP) ; et ii) la plateforme de gestion de l’aide (PGA) du ministère des Finances. Dans l’ensemble, les deux sources ont été jugées relativement cohérentes (Tableau 1). Une partie des écarts entre les données des PD et de la PGA s’explique par la différence de portée des travaux de la RDPA et de la PGA (par exemple, les chiffres de la PGA peuvent inclure des dépenses dans le secteur de l’environnement qui ne sont pas prises en compte dans cette étude). Des écarts majeurs ont toutefois été observés pour un petit nombre de PD (FIDA, Inde). Des recherches devraient être entreprises pour déterminer les causes de ces différences et éventuellement renforcer la surveillance de la PGA en ce qui concerne les contributions des PD au secteur agricole. Tableau 1 : Décaissement des bailleurs de fonds dans le secteur agricole, chiffres de la PGA et des bailleurs de fonds, 2007/2008-2011/2012, millions de dollars EU Variation Chiffres PGA PD/CEP (PD/CEP par utilisés dans rapport à la PGA) la RDPA BAD 84,7 67,0 -21 % 67,0 Banque arabe pour le développement 10,2 – – 10,2 économique en Afrique 1 DfID 66,6 70,4 6% 70,4 EU 140,9 137,6 -2 % 137,6 FAO1 16,0 – – 6,82 VAIS 14,2 17,0 20 % 17,0 Agence islandaise pour le 1,1 – – 1,1 développement international1 22 FIDA 25,2 14,6 -42 % 14,6 Inde 30,0 50,0 67 % 50,0 Irlande 31,1 31,1 0% 31,1 Japon1 0,1 – – – JICA 60,6 52,7 -13 % 52,7 KFW1 0,5 – – – Norvège 82,3 76,9 -7 % 76,9 Programme des Nations unies pour le 0,0 – – – VIH/sida1 PNUD1 11,9 – – 1,23 ONUDI1 2,9 – – 2,9 USAID 41,6 42,9 3% 42,9 BM 93,5 95,0 2% 95,0 TOTAL 713,4 655,2 677,4 Notes : 1 Il n’a pas été possible d’obtenir les décaissements réels pour ces PD. 2 Pour la FAO, le chiffre initial de la PGA (16 millions de dollars EU) est descendu à 6,8 millions de dollars EU après exclusion des interventions financées par d’autres PD et déjà comptabilisées ailleurs dans ce tableau (par exemple, les projets financés par la Norvège et la FICA et mis en œuvre par la FAO) et des projets régionaux (pour lesquels seule la part du Malawi a été prise en compte). 3 Pour le PNUD, seuls 10 % des chiffres de la PGA ont été pris en compte, le reste étant considéré comme lié aux interventions en dehors du secteur agricole. Source : Calculs des auteurs basés sur les données fournies par la PGA (ministère des Finances) et les PD. 44. Bien que les organismes parastataux du secteur agricole du Malawi (SFFRFM, ADMARC, NFRA et MRFC) assument clairement des fonctions sociales publiques, par exemple en desservant AVANT-PR OJET les zones isolées et les exploitants agricoles plus pauvres ou en jouant un rôle dans la stabilisation des prix, leurs dépenses n’ont pas été prises en compte dans cette étude, conformément aux directives du NEPAD. Les directives du NEPAD (UA/NEPAD, 2005) précisent que seuls les transferts nets vers les entreprises publiques opérant dans le secteur agricole à titre commercial doivent être pris en compte dans les RDPA. Tel est, par exemple, le cas des transferts vers ces sociétés pour compenser leurs pertes d’exploitation ou pour le service de leur dette garantie. Il faut toutefois noter que comme l’a signalé l’EDP plus large mené en même temps que cette étude (Banque mondiale, 2013), le passif éventuel généré par les organismes parastataux n’est pas repris dans le budget et les comptes de l’État. Les arriérés de l’État du Malawi ont été estimés à 88,8 milliards de kwachas en décembre 2012, dont environ 28 % correspondaient au passif cumulé des organismes parastataux opérant dans le secteur agricole (Tableau 2). Bien que ces passifs risquent de créer des problèmes importants à l’avenir et d’être assimilés à des dépenses publiques dans le secteur agricole, ils n’ont pas été pris en compte dans la RDPA. Tableau 2 : Structure des arriérés de l’État du Malawi, décembre 2012, milliards de kwachas Arriérés Pourcentage Milliards de du total kwachas SFFRFM 16,2 18 % ADMARC 4,9 6% NFRA 2,2 2% MRFC 1,9 2% Total organismes parastataux du secteur agricole 25,2 28 % Autres organismes parastataux 26,3 30 % Total organismes parastataux 51,5 58 % 23 1 Passation des marchés de biens et services par les ministères 30,4 34 % Pensions et salaires 5,2 6% Indemnités pour frais de justice 1,7 2% Total 88,8 100 % Note : 1 Pas d’arriérés cumulés par le MoAFS et le MoIWD. Source : Banque mondiale, 2013. 2.2. Dépense agricole totale et objectif de Maputo 45. En raison des difficultés rencontrées dans la collecte des données, l’analyse de la dépense agricole totale a été limitée à la période 2007/2008 à 2011/2012. 46. Au cours de cette période, en plus des dépenses exécutées par le MoAFS et le Département de l’irrigation, les autres dépenses publiques dans le secteur de l’agriculture comprenaient : i. Des projets et programmes agricoles réalisés par d’autres ministères ou organismes publics : la présente étude a recensé un certain nombre de programmes agricoles qui avaient été ou étaient mis en œuvre sous la responsabilité de ministères autres que le MoAFS, avec un degré variable d’implication du MoAFS dans la conception et la mise en œuvre des programmes. a. Des programmes à caractère agricole mis en œuvre par le ministère des Collectivités locales et du Développement rural (MoLGRD), notamment le Rural Livelihood Support Programme (RLSP – le programme d’appui aux moyens de subsistance des populations rurales lancé en 2004 et s’achevant cette année) et le Rural Livelihoods and Economic Enhancement Programme (RLEEP – le programme d’amélioration des moyens de subsistance des populations rurales et de l’économie, lancé en 2009) financés par le FIDA, AVANT-PR OJET et le Rural Infrastructure Development Programme (RIDP – le programme de développement des infrastructures rurales financé par l’UE) ; b. Des programmes agricoles menés sous la supervision directe du Bureau du Président et Cabinet (BPC) : au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, ils ne concernaient que l’initiative Green Belt (GBI – l’initiative Ceinture verte) appuyée par un prêt de 50 millions de dollars EU de la République de l’Inde en 2010/2011 pour l’achat de tracteurs et accessoires, d’autres outils agricoles (pulvérisateurs, décortiqueuses de maïs) et de l’équipement destiné à trois usines d’égrenage du coton ; c. Le projet communautaire d’aménagement des terres rurales financé par la Banque mondiale et mis en œuvre jusqu’en 2011/2012 par le ministère des Ressources foncières, du Logement et du Développement urbain ; d. Les interventions agricoles relevant de la Banque mondiale, financées par le Fonds d’action sociale du Malawi (MASAF III) et mises en œuvre sous le contrôle du ministère des Finances : les dépenses liées à l’agriculture ont été estimées à 10 % du coût total du programme. ii. Les transferts vers les Conseils de district : dans le processus de décentralisation, les Conseils de district apparaissent dans le budget national depuis 2005/2006, avec sept secteurs dévolus à leurs compétences depuis 2006/2007 (santé, agriculture, éducation, eau, logement rural, commerce et genre et services communautaires) ; la pêche a commencé à recevoir une allocation individuelle en 2009/2010 et l’irrigation en 2010/2011. Les montants transférés vers l’agriculture, la pêche et l’irrigation restent très modestes (un total d’environ 600 millions de kwachas par an, soit 3 à 4 millions de dollars EU, pour l’ensemble des 24 28 districts) et sont exclusivement réservés au financement des coûts de fonctionnement des services agricoles au niveau des districts. iii. Les dépenses hors budget, comprenant : a. Les projets principalement financés par des bailleurs de fonds : ils représentaient 92 % du total des dépenses agricoles hors budget pendant la période étudiée ; b. Dans une moindre mesure, les programmes de recherche mis en œuvre par les centres GCRAI présents au Malawi (8 %) ; c. Les dépenses presque négligeables à ce jour financées par le DARS sur ses recettes hors budget (accords avec les centres GCRAI, des fondations et des bailleurs de fonds non présents dans le pays, contrats avec des entreprises semencières pour leur certification, etc.) : ces recettes sont en augmentation constante (passant de moins de 0,1 million de dollars EU en 2007/2008 à 0,6 million de dollars EU en 2011/2012), mais restent très modestes. 47. Au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, les dépenses exécutées par le MoAFS et le Département de l’irrigation représentaient 68 % de la dépense agricole totale ; les dépenses hors budget 25 % ; les dépenses engagées par d’autres ministères 6 % ; et les transferts vers les Conseils de district 1 % (Tableau 3). La dépense agricole totale oscillait entre 250 millions et 365 millions de dollars EU pendant cette période. Les dépenses hors budget ont plus que doublé en 2009/2010 pour se stabiliser ensuite à environ 100 millions de dollars EU par an, accroissant ainsi leur part dans la dépense agricole totale (Figure 10), pour atteindre 35 % en 2011/2012. 48. Le Malawi est l’un des rares pays africains à se conformer à l’engagement pris à Maputo de consacrer au moins 10 % de la dépense publique nationale à l’agriculture. Bien qu’il n’ait pas été AVANT-PR OJET possible d’obtenir les dépenses dans la foresterie et de les inclure dans les calculs comme il aurait fallu, on peut dire que la dépense agricole s’est située entre 17 % et 21 % de la dépense nationale totale au cours de la période (19 % en moyenne). Le Malawi a donc largement dépassé l’objectif de 10 % consacrés à l’agriculture, fixé à Maputo. Figure 10 : Évolution de la répartition de la dépense agricole réelle par statut institutionnel, 2007/2008-2011/2012, millions de dollars EU courants 400 350 300 Hors budget 250 Transferts vers les conseils 200 de district Autres ministères 150 100 MoAFS + Irrigation 50 0 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 Source : Calculs des auteurs. 25 AVANT-PR OJET 26 Tableau 3 : Répartition de la dépense agricole réelle par statut institutionnel et part dans la dépense nationale totale, 2007/2008-2011/2012, millions de dollars EU courants20 et % 2007/08 % 2008/09 % 2009/10 % 2010/11 % 2011/12 % Total % MoAFS + irrigation 186 74 % 315 86 % 167 58 % 206 56 % 180 62 % 1 057 68 % Autres ministères 13 5% 6 2% 5 2% 59 16 % 5 2% 88 6% Dépense Transferts vers les Conseils 4 1% 4 1% 4 1% 4 1% 4 1% 20 1% agricole de district Hors budget 50 20 % 40 11 % 112 39 % 96 26 % 100 35 % 397 25 % Dépense agricole totale 252 100 % 364 100 % 289 100 % 365 100 % 288 100 % 1 562 100 % Dépense totale de l’État du Malawi 1,285 1 901 1 813 1 957 1 459 8 415 – Part de l’agriculture dans le total 20 % 19 % 16 % 19 % 20 % 19 % – Sources : Calculs des auteurs pour la dépense agricole, FMI/Banque mondiale pour les dépenses totales de l’État du Malawi. AVANT-PR OJET 20 La conversion de la dépense agricole en valeur constante n’a pas été tentée, car idéalement, pour refléter correctement le pouvoir d’achat des ressources disponibles pour le secteur, il faudrait distinguer trois composantes auxquelles des déflateurs différents doivent être appliqués : un déflateur du prix international des engrais pour la composante FISP (le programme de subvention des intrants agricoles) qui a représenté environ 70 % des dépenses du MoAFS depuis 2005/2006 ; l’inflation internationale pour les autres biens et services importés ; et l’indice local des prix à la consommation pour les dépenses locales. L’application d’un seul de ces déflateurs à la dépense totale fausserait les résultats. 27 49. Les dépenses réelles et approuvées exécutées par le MoAFS et le Département de l’irrigation ont pratiquement décuplé au cours de la période, passant d’environ 20 millions de dollars EU en 2000/2001 à environ 200 millions de dollars EU en 2011/2012, avec un sommet de 315 millions de dollars EU en 2008/2009 (Figure 11). Elles se sont maintenues dans une fourchette d’environ 20 à 30 millions de dollars EU jusqu’en 2005/2006, où ont grimpé en flèche pour atteindre 175 millions de dollars EU avec le lancement du Programme de subvention des intrants agricoles. Au cours de cet exercice et des trois suivants, les dépenses réelles ont excédé les budgets approuvés, pour atteindre 36 % de dépassement en 2008/2009 en raison de la flambée des prix des engrais et du carburant. Pendant les trois exercices suivants, 2009/2010 à 2011/2012, les dépenses réelles sont revenues dans les limites des budgets approuvés. Figure 11 : Évolution des dépenses approuvées et réelles du MoAFS et du Département de l’irrigation, 2000/2001-2012/2013, millions de dollars EU courants 350 300 millions de dollars EU 250 200 150 Approuvé Réel 100 50 0 Source : Calculs des auteurs basés sur les données du MoAFS et du ministère des Finances. 2.3. Sources de financement 50. Les dépenses agricoles sont de plus en plus financées par les bailleurs de fonds. Au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, 55 % des dépenses agricoles ont été en moyenne financés par les ressources locales et 45 % par des ressources extérieures. On observe toutefois une évolution à partir de 2009/2010, où la part des ressources extérieures a commencé à augmenter pour devenir légèrement plus importante que celle des ressources intérieures en 2010/2011 et atteindre un peu plus de 60 % de la dépense totale en 2011/2012 (Tableau 12). En valeur absolue, l’appui des bailleurs de fonds à l’agriculture a continué à augmenter tout au long de la période, tandis que le financement intérieur diminuait de plus de 35 % en 2011/2012. On peut donc constater que si le secteur agricole a souffert du gel de l’appui des bailleurs de fonds au Malawi en 2010 et 2011 en raison de la réduction de l’appui budgétaire général, le phénomène a paradoxalement été plus que largement compensé par le financement direct des bailleurs de fonds qui a commencé à augmenter en 2009/2010, surtout hors budget. 28 Figure 12 : Répartition de la dépense agricole réelle par source de financement, 2007/2008- 2011/2012, millions de dollars EU courants 300 250 millions de dollars EU 200 150 Ressources intérieures 100 Ressources extérieures 50 - Source : Calculs des auteurs. 51. En moyenne, plus de 50 % du financement des bailleurs de fonds ont été dépensés pour les projets et programmes hors budget, tandis que la part enregistrée dans les comptes du MoAFS était répartie de manière à peu près égale entre la contribution au FISP (15 %) et la Partie I du compte de développement (17 %, Figure 13). Comme dit précédemment, la part du financement hors budget dans la contribution totale des bailleurs de fonds est en hausse depuis 2009/2010. On observe également une augmentation à 28 % de la part de la contribution au FISP en 2011/2012, lorsque les bailleurs de fonds traditionnellement impliqués dans l’appui au programme ont plus que doublé leur contribution pour aider l’État du Malawi à surmonter la crise du marché des changes. Figure 13 : Évolution de la répartition du financement des bailleurs de fonds par statut institutionnel, 2007/2008-2011/2012, pourcentage 100% 90% 80% Recherche du GCRAI hors 70% budget 60% Projets des bailleurs de fonds 50% hors budget 40% Autres ministères 30% 20% Partie I du développement 10% MoAFS 0% Contribution au FISP Source : Calculs des auteurs. 52. Le financement des bailleurs de fonds dans le secteur agricole du Malawi est extrêmement fragmenté (Figure 14 et Encadré 1), ce qui pose un grave problème au niveau du lien entre le cadre des politiques et les dépenses (voir Section 4.2). 29 Figure 14 : Répartition du financement extérieur par source, 2007/2008-2011/2012, pourcentage Source : Calculs des auteurs basés sur les données des PD. 3. COMPOSITION DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE (EFFICACITÉ D’ALLOCATION) 3.1. Composition économique de la dépense agricole de l’État 3.1.1. Parts des dépenses ordinaires et de développement 53. Tout d’abord, il faut souligner que la mise en place du FISP en 2005/2006 ne s’est pas faite au détriment des autres composantes du budget du MoAFS, qui a lui-même connu un accroissement spectaculaire de 160 % au cours la même année (Figure 15). Même en 2008/2009, où il a fallu augmenter le budget du FISP en raison de la flambée des prix des engrais et du transport, les autres composantes du budget du MoAFS n’ont pas été affectées et ont même enregistré une augmentation de leurs dépenses réelles par rapport aux années précédentes. Figure 15 : Parts du FISP et des autres dépenses ordinaires et de développement dans les dépenses réelles du MoAFS et du Département de l’irrigation, 2000/2001-2011/2012, millions de dollars EU courants 350 300 millions de dollars EU 250 FISP 200 150 Autres dépenses ordinaires 100 Dépense de 50 développement 0 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 Source : Calculs des auteurs basés sur les données du ministère des Finances et du MoAFS. 30 Encadré 1 : Fragmentation de l’aide et des projets en 2012 Actuellement, 84 projets représentant près de 1 milliard 50 % des projets représentant moins de 10 % du portefeuille total ; de dollars EU d’investissements en cours ; moins de 10 % des projets représentant 50 % du portefeuille. en moyenne, 12 millions de dollars EU par projet. Source : DCAFS. 31 54. Depuis sa mise en place en 2005/2006, le FISP a mobilisé en moyenne 69 % du budget du MoAFS, le reste étant réparti équitablement entre d’autres dépenses ordinaires et de développement (Figure 16). Les dépenses ordinaires ont été entièrement financées par des ressources intérieures, tandis que les bailleurs de fonds contribuaient au FISP (13 % en moyenne au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012, avec un pic de 41 % en 2011/2012) et aux dépenses de développement (79 % en moyenne au cours de la période 2000/2001 à 2011/2012). Figure 16 : Parts du FISP et des autres dépenses ordinaires et de développement dans les dépenses réelles du MoAFS et du Département de l’irrigation, 2000/2001-2011/2012, pourcentage 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% FISP 30% Autres dépenses ordinaires 20% 10% Dépense de développement 0% Source : Calculs des auteurs basés sur les données du ministère des Finances et du MoAFS. 3.1.2. Parts des dépenses ordinaires et d’investissement 55. Les dépenses d’investissement 21 ont été très faibles pendant la période. Comme dans beaucoup d’autres pays d’Afrique subsaharienne, les dépenses de développement du Malawi « cachent » des salaires et autres coûts ordinaires substantiels. Le problème est important, car il réduit la transparence du budget et empêche les ministères de planifier et suivre de manière adéquate les dépenses tant ordinaires que d’investissement et, en particulier, de prévoir des moyens suffisants pour l’exploitation et la maintenance des activités au-delà de la phase d’investissement. Au cours de la période 2000/2001 à 2011/2012, la part des dépenses réelles de développement non consacrée à l’investissement a été estimée à 63 % (dont 4 % pour les salaires et 59 % pour les autres dépenses ordinaires), ne laissant ainsi que 37 % pour les dépenses d’investissement réelles. Ces dernières ont donc été très faibles au cours de la période et ont rarement dépassé 5 % de la dépense réelle du MoAFS (Figure 17). 21 Les investissements ponctuels appelés à porter leurs fruits et à être amortis sur une période donnée (par exemple, l’infrastructure physique, l’équipement, la formation, mais aussi les salaires et les consommables nécessaires à la mise en place de ces investissements), par opposition aux dépenses liées aux activités quotidiennes normales d’administration, d’exploitation et de maintenance. 32 Figure 17 : Parts du FISP et d’autres dépenses ordinaires et d’investissement dans les dépenses réelles du MoAFS et du Département de l’irrigation, 2000/2001-2011/2012, pourcentage 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% FISP 30% Autres dépenses ordinaires 20% 10% Dépenses d'investissement 0% Source : Calculs des auteurs basés sur les données du ministère des Finances et du MoAFS. Recommandations : Les dépenses d’investissement doivent augmenter, et le niveau auquel elles sont engagées (infrastructure publique, infrastructure remise aux bénéficiaires, services d’appui publics ou non) doit être enregistré à l’aide d’une codification budgétaire adéquate. Une nouvelle présentation budgétaire doit être adoptée pour permettre une meilleure comptabilisation et donc une planification et un suivi améliorés des dépenses tant ordinaires que d’investissement, ainsi que des provisions adéquates pour les coûts d’exploitation et de maintenance. 3.1.3. Parts des dépenses salariales et non salariales 56. La masse salariale de l’administration du secteur agricole a été multipliée par plus de onze en monnaie courante et plus de trois en monnaie constante (Figure 18) entre 2000/2001 et 2011/2012, en accord avec l’évolution observée dans l’ensemble de la fonction publique suite à l’effort déployé par l’État pour améliorer les salaires et la motivation des fonctionnaires. L’EDP plus large mené en même temps que cette RDPA (Banque mondiale, 2013) indique que la forte augmentation de la masse salariale de l’État observée au cours des cinq dernières années (28,5 % par an entre décembre 2007 et novembre 2012) résulte plus de la forte croissance des salaires des fonctionnaires (23,0 % par an en valeur nominale, ou 11,5 % par an en valeur réelle) que de l’augmentation du nombre des fonctionnaires (4,5 % par an, légèrement plus que la croissance démographique au cours de la période). Plus récemment, en février 2013, pour tenter de désamorcer les tensions sociales découlant des réformes en cours, l’État a de nouveau accordé aux fonctionnaires en grève une hausse des salaires allant de 60 % pour les salaires les plus bas à 5 % pour les plus élevés, soit une augmentation de 19 % du salaire moyen des fonctionnaires en valeur nominale. Il reste toutefois à déterminer si cette opération a permis de compenser la récente hausse de l’inflation qui a suivi la dévaluation et le taux de change flottant du kwacha. 33 Figure 18 : Évolution de la masse salariale du MoAFS, 2000/2001-2011/2012, milliards de kwachas 4,0 3,5 milliards de kwachas du Mali 3,0 2,5 Salaires en prix courants 2,0 1,5 Salaires en prix constants de 1,0 2007 0,5 0,0 Source : Calculs des auteurs basés sur les données du ministère des Finances et du MoAFS. 57. Une autre constatation cohérente avec les observations réalisées sur l’ensemble de la fonction publique est le coût très élevé des déplacements à l’intérieur du pays. Une étude commandée en 2010 par l’État avec l’assistance du groupe de bailleurs de fonds Approche commune du concours budgétaire (CABS – Common Approach to Budget Support)22 a constaté que sur la période 2006/2007 à 2009/2010, les frais de déplacement ont représenté 12 % à 14 % de la dépense totale de l’État et 4 % à 5 % du PIB (alors qu’en Ouganda et en Tanzanie, ils représentent moins de 2 % du PIB), et que plus de 70 % de ces coûts correspondaient à des déplacements intérieurs (les voyages à l’étranger et la maintenance des véhicules représentant les 30 % restants). La même étude a montré que les indemnités de subsistance constituaient 31 % des frais de déplacement intérieur totaux et 22 % des salaires. Au sein du MoAFS, les frais de déplacement intérieur ont considérablement augmenté depuis 2005/2006 (Figure 19). Ils représentaient 60 % des dépenses salariales au cours de la période 2000/2001 à 2011/2012. Figure 19 : Évolution des frais de déplacement intérieur du MoAFS, 2000/2001-2011/2012, milliards de kwachas 2,5 milliards de kwachas du Mali 2,0 1,5 Déplacements intérieurs en prix 1,0 courants Déplacements 0,5 intérieurs en prix constants de 2007 0,0 Source : Calculs des auteurs basés sur les données du ministère des Finances et du MoAFS. 22 Voir Banque mondiale, 2013. 34 58. Comme déjà signalé, il y a plus de dix ans, dans la Stratégie de lutte contre la pauvreté du Malawi (MPRS – Malawi Poverty Reduction Strategy) (voir Encadré 2), l’habitude de considérer les indemnités de déplacement comme un complément de salaire engendre des abus et des inefficacités et doit être modifiée. Cette habitude ne touche pas que le Malawi, mais également d’autres pays africains (généralement dans une moindre mesure). Elle est favorisée par le manque de contrôle des dépenses (mise en œuvre limitée de l’IFMIS comme indiqué dans la Section 2.1), la concurrence entre les PD pour les ressources en personnel limitées de l’État, et l’érosion des salaires des hauts fonctionnaires par rapport à ceux de leurs homologues du secteur privé. Elle entraîne une généralisation des abus (perception d’indemnités pour des déplacements non effectués, d’indemnités journalières multiples pour une seule journée, etc.) et des inefficacités (déplacements inutiles, délégations nombreuses, ateliers inutilement longs, choix des personnes assistant aux réunions basé sur le « chacun son tour » plutôt que sur l’expertise, etc.) aggravées par le fait que les déplacements inutiles augmentent la consommation de carburant (estimée à 23 % des frais de déplacement intérieurs) et, par conséquent, la pression sur les faibles réserves en devises du pays. Pour tenter de réduire les abus, un plafond de cinq jours de déplacement par mois et par personne a été fixé. Cette mesure aveugle ne constituait pas nécessairement une solution optimale du point de vue de l’efficacité et elle a été levée en février 2013 dans le cadre d’un train de mesures visant à répondre aux préoccupations des fonctionnaires quant à l’érosion de leur pouvoir d’achat, confirmant ainsi une nouvelle fois que les indemnités de déplacement sont d’abord et avant tout considérées comme un complément de salaire. 59. L’érosion des salaires des hauts fonctionnaires par rapport à ceux de leurs homologues du secteur privé doit être corrigée afin d’accroître leur motivation et leur redevabilité, d’améliorer la rétention du personnel, en particulier aux postes de niveau intermédiaire, et de commencer à résoudre efficacement la question des frais de déplacement abusivement élevés. Alors que pour le personnel peu qualifié et la fonction publique en général, les salaires moyens des fonctionnaires sont plus élevés que ceux de leurs homologues du secteur privé (de 60 % pour le personnel non titulaire d’un Certificat de l’enseignement secondaire du Malawi [MSCE – Malawi Secondary Certificate of Education] et de 17 % pour l’ensemble du personnel), les hauts fonctionnaires gagnent environ 58 % de moins que leurs homologues du secteur privé (Tableau 4). Tableau 4 : Salaires moyens (milliers de kwachas) et emploi (pourcentage) dans le secteur privé et la fonction publique Employés d’entreprises Différences de Fonctionnaires privées salaires % du nombre % du fonctionnaires/ Salaires Salaires total nombre total employés du moyens moyens Niveau d’instruction obtenu d’employés d’employés secteur privé MSCE ou moins 11,0 90 17,6 77 +60 % Diplôme non universitaire et plus 125,8 10 52,9 23 -58 % Tous les niveaux 22,1 100 25,8 100 +17 % Note : MSCE : Certificat de l’enseignement secondaire du Malawi (Malawi Secondary Certificate of Education) Source : Banque mondiale, 2013 (basé sur les données de l’EIM 3 de 2010-2011). 35 Encadré 2 : Le problème « des mauvaises habitudes de la fonction publique » pointé par la Stratégie de lutte contre la pauvreté La question de l’usage exagéré des indemnités de déplacement était déjà soulignée, il y a plus de dix ans, dans la MPRS : « La structure d’incitation actuelle de la fonction publique est caractérisée par de bas salaires de base, une absence de suivi des performances, un manque de sanctions pour les mauvaises performances et de récompenses pour les bonnes, et des systèmes de promotion basés sur le régionalisme, le tribalisme, l’ancienneté et l’affiliation politique plutôt que sur le mérite. Dans ce contexte, une structure élaborée d’indemnités est apparue comme un appui efficace aux salaires, qui ouvre la porte aux abus et fausse les priorités de gestion. […] L’État doit mettre en place des mécanismes de redevabilité plus solides et augmenter les salaires, tout en éliminant toutes les indemnités qui ne sont pas essentielles ». Source : État du Malawi, 2002. Recommandation : Corriger l’érosion des salaires des hauts fonctionnaires par rapport à ceux de leurs homologues du secteur privé, renforcer les mécanismes d’évaluation des performances et mettre fin à l’idée généralisée que les indemnités de déplacement sont simplement un complément de salaire. 3.2. Répartition administrative de la dépense agricole publique 60. Les postes sont pourvus assez équitablement entre les diverses composantes de l’administration agricole (Figure 20). Au milieu de l’année 2013, le taux de vacance allait de 31 % à 36 % dans toutes les composantes, à l’exception des Divisions du développement agricole (DDA) où 43 % des postes étaient à pourvoir à cette date. Le taux global de vacance du ministère était de 34 % (8 426 postes pourvus sur 12 824). Une analyse plus approfondie des taux de vacance à travers les grades hiérarchiques (MoAFS, 2012) suggère que les grades intermédiaires (J à F, soit de superviseur en chef à chef adjoint de département) sont les plus durement touchés par les pénuries de personnel, avec des taux de vacance de 42 % à 74 %. 36 Figure 20 : Parts des postes pourvus et des postes vacants dans les diverses composantes de l’administration agricole, mai 2013, pourcentage Note : Les services centraux comprennent le Conseil de contrôle des pesticides (PCB – Pesticides Control Board), le Département des services de la recherche agricole (DARS – Department of Agricultural Research Services), le Département de la santé animale et du développement de l’élevage (DAHLD – Department of Animal Health and Livestock Development) et le Département de la conservation des terres (DLRC – Department of Land Conservation) ; les stations de recherche comprennent les fermes d’élevage et les exploitations agricoles ; les services de la pêche comprennent les sièges, les bureaux régionaux, le centre de recherche et l’établissement d’enseignement de la pêche ; les Projets de développement rural (PDR) figurent toujours en tant que tels dans les budgets et les listes du personnel du MoAFS, mais sont désormais devenus les Services agricoles de district. Source : MoAFS 61. Le contrôle budgétaire reste hautement centralisé, ce qui pénalise le travail sur le terrain. Bien qu’ils ne représentent que 7 % des postes pourvus, les services centraux contrôlent la totalité des dépenses d’investissement et du FISP, et 84 % des dépenses ordinaires non salariales hors FISP (Figure 21). À l’autre extrémité, les Services agricoles de district (anciennement PDR) représentent 62 % des postes pourvus, alors que dans les budgets, leur allocation n’est que de 4 % des provisions pour les dépenses ordinaires non salariales hors FISP du secteur agricole, et elle prend exclusivement la forme de transferts du MoLGRD vers les Conseils de district. Les DDA, les centres de recherche et les services de la pêche bénéficient d’une ATO ainsi que d’une allocation « d’investissement »23 dans les budgets du MoAFS, la seconde provenant essentiellement de l’ASWAp-SP financée par la Banque mondiale et du Projet d’appui à l’infrastructure agricole (AISP – Agriculture Infrastructure Support Project) financé par la BAD. Aucune ATO ni allocation d’investissement ne figure dans les budgets du MoAFS pour les Services agricoles de district qui, conformément au budget national, sont censés dépendre entièrement des composantes agriculture/pêche/irrigation des transferts du MoLGRD vers les Conseils de district pour leurs dépenses ordinaires non salariales. Les Services agricoles de district reçoivent toutefois un appui financier des projets financés par les bailleurs de fonds, mais, bien qu’il soit de loin supérieur au financement octroyé par le MoLGRD, ni son niveau ni sa continuité ne sont totalement prévisibles. Les moyens opérationnels insuffisants, combiné aux postes vacants24, à 23 Comme indiqué dans la Section 3.1, cette allocation « d’investissement » couvre principalement les dépenses ordinaires. 24 D’après une récente enquête sur les ressources humaines menée par le MoAFS, les taux de vacance des postes de responsable du développement de la vulgarisation agricole (AEDO) varient énormément suivant les DDA, le taux le plus élevé étant observé dans la DDA de Shire Valley (58 %) et le plus bas dans celle de Mzuzu (8 %), avec pour conséquence l’emploi d’un personnel n’ayant pas les qualifications pour les postes existants 37 l’importante rotation des effectifs et à la lourde charge de travail imposée au personnel de terrain par le FISP, comptent probablement pour beaucoup dans la faible portée des services de vulgarisation mise en évidence par diverses études (Encadré 3). Figure 21 : Répartition du personnel (postes pourvus) et du budget ordinaire non salarial hors FISP alloué (budget 2012/2013 approuvé) aux diverses composantes de l’administration agricole, pourcentage Note : – Les services centraux comprennent le Conseil de contrôle des pesticides (PCB – Pesticides Control Board), le Département des services de la recherche agricole (DARS – Department of Agricultural Research Services), le Département de la santé animale et du développement de l’élevage (DAHLD – Department of Animal Health and Livestock Development) et le Département de la conservation des terres (DLRC – Department of Land Conservation) ; les stations de recherche comprennent les fermes d’élevage et les exploitations agricoles ; les services de la pêche comprennent les sièges, les bureaux régionaux, le centre de recherche et l’établissement d’enseignement de la pêche ; les projets de développement rural (PDR) figurent toujours en tant que tels dans les budgets et les listes du personnel du MoAFS, mais sont désormais devenus les Services agricoles de district. – Le budget ordinaire non salarial hors FISP alloué comprend l’ATO et les budgets d’investissement (hors acquisition d’actifs immobilisés) et, pour les PDR, les transferts du MoLGRD vers les Conseils de district Source : MoAFS 62. Tout comme l’allocation budgétaire, la prise de décision semble fortement centralisée, avec jusqu’ici, peu de place laissée, du moins dans les interventions publiques, aux initiatives basées sur la demande. Celles-ci devraient être encouragées par des programmes de subvention de contrepartie, où les services agricoles déconcentrés fourniraient l’appui technique aux collectivités locales et aux promoteurs privés. Le fait que les exploitants agricoles ne soient pas représentés au Comité de vulgarisation agricole de district (DAEC – District Agricultural Extension Committee) et au Comité directeur de district (DEC – District Executive Committee) et que leurs points de vue soient censés être communiqués à ces comités par les agents de vulgarisation semble suggérer une approche passablement descendante du développement, actuellement menée par les grandes stratégies nationales de développement et les projets verticaux financés par les bailleurs de fonds (Chinsinga, 2008). Une plus grande implication des collectivités locales est nécessaire pour réaliser plus rapidement des progrès durables et reproductibles. Dans d’autres pays, tels que le Burkina Faso, (par exemple, des énumérateurs travaillant en tant qu’agents de vulgarisation) et, dans certains cas, des AEDO chargés de plus d’une section, avec par conséquent une charge de travail plus lourde (MoAFS, 2012). 38 les programmes basés sur des subventions de contrepartie visant à permettre aux collectivités locales ou aux promoteurs locaux de financer les initiatives axées sur la demande avec l’appui technique de l’administration déconcentrée se sont avérés de puissants outils pour soutenir la décentralisation. Recommandations : Encourager le processus de décentralisation qui sera relancé en 2014 avec l’élection des conseils de district, grâce à une plus grande participation des parties prenantes locales (administration de district, collectivités locales, associations d’exploitants agricoles, ONG et opérateurs privés) dans la prise de décision. Augmenter les allocations sur le budget aux dépenses ordinaires des Services agricoles de district pour leur permettre d’élargir leur portée. Recourir davantage aux subventions de contrepartie pour permettre aux collectivités locales ou aux promoteurs locaux de financer les initiatives axées sur la demande avec l’appui technique de l’administration déconcentrée. 3.3. Composition fonctionnelle des dépenses agricoles globales et alignement avec la stratégie nationale 63. La comparaison entre la classification fonctionnelle des dépenses agricoles réelles totales, dépenses hors budget et dépenses agricoles d’autres ministères comprises, pour la période 2007/2008 à 2011/2012 (Figure 23) et les intentions de l’ASWAp pour la période 2011/2012 à 2014/2015 (Figure 22) révèle des écarts importants entre la réalité et les objectifs fixés. La prédominance actuelle du FISP (73 % du budget du MoAFS pour la période 2007/2008 à 2011/2012, Figure 24) ne laisse pas de place pour les composantes de gestion durable de l’eau et des terres et de développement de l’agriculture commerciale et du marché aux niveaux prévus dans l’ASWAp. À moins que des ressources supplémentaires ne soient mobilisées ou transférées à partir du FISP, il est clair que certaines des composantes essentielles de l’ASWAp ne recevront pas un appui suffisant et risquent fort de ne pas atteindre leurs objectifs. 64. Par ailleurs, on peut se demander si les ressources prévues dans l’ASWAp pour la génération et la diffusion des technologies (5 %) et pour le développement de l’élevage (2 %) seront suffisantes pour que ces sous-secteurs puissent exprimer leur potentiel de stimulation de la croissance. Les ressources prévues dans l’ASWAp pour la génération et la diffusion des technologies (voir Encadré 3) et pour le développement de l’élevage pourraient s’avérer insuffisantes, en particulier si on tient compte du fait que les ressources annuelles actuellement disponibles pour l’appui à l’agriculture atteignent environ seulement la moitié de celles qui étaient attendues lorsque l’ASWAp a été lancée (250 à 300 millions de dollars EU au lieu de 500 à 600 millions de dollars EU dans le budget initial de l’ASWAp). Recommandation : Les déséquilibres actuels dans la dépense publique agricole doivent être corrigés en faveur de la gestion durable de l’eau et des terres ; de la commercialisation de l’agriculture et du développement des marchés (y compris la finance rurale) ; de la génération et de la diffusion de la technologie ; et du développement de l’élevage. 39 Figure 22 : Parts respectives des domaines d’intervention dans le budget ASWAp, 2011/2012-2014/2015, % Renforcement institutionnel et des capacités Gestion de la 6% sécurité et des Génération et risques diffusion des alimentaires technologies 36% 5% Gestion durable Élevage de l'eau et des 2% terres Développement 44% de l'agriculture commerciale et du marché 7% Source : MoAFS, 2011a. Figure 23 : Classification fonctionnelle des dépenses agricoles réelles totales, 2007/2008-2011/2012, % Autre Production de 14% cultures non- Appui FISP institutionnel 11% 8% Génération et diffusion des technologies 7% Irrigation 6% Production de Élevage culturesFISP 2% 52% Source : calculs des auteurs à partir des données des PD et de l’État du Malawi Figure 24 : Classification fonctionnelle des dépenses réelles du MoAFS et du département de l’irrigation, 2007/2008-2011/2012, % Appui Autre Production de institutionnel 6% cultures non- 9% FISP 3% Génération et diffusion des technologies 5% Irrigation 2% Élevage 2% Production de culturesFISP 73% Source : calculs des auteurs à partir des données et du MoAFS du MdF. 40 Encadré 3 : Dépense publique dans la recherche et la vulgarisation agricoles relatives aux cultures non commerciales Recherche agricole sur les cultures non commerciales (y compris l’élevage et la pêche) Seules les dépenses dans la recherche sur les cultures vivrières, l’élevage et la pêche sont examinées ici. Comme déjà mentionné plus haut (Section 1.2), les principales cultures commerciales du pays, telles que le tabac, le thé et la canne à sucre, disposent de leurs propres centres de recherche non étatiques, qui ne sont pas couverts par la présente étude. Les ressources nationales publiques représentent moins de 40 % du financement de la recherche sur les cultures non commerciales. Une étude de Phiri et coll., 2012 a constaté que les activités de recherche du DARS dépendaient encore largement des projets financés par les bailleurs de fonds. Ce constat est confirmé par la présente RDPA (Figure 25). En moyenne au cours des cinq dernières années, les fonds publics passant par le DARS ont représenté 38 % du financement total de la recherche sur les cultures non commerciales et même moins de 20 % en 2010/2011 et 2011/2012. L’appui extérieur à la recherche sur les cultures non commerciales se divise en trois catégories : i) Les budgets des centres du CGIAR présents au Malawi, qui représentaient en moyenne 49 % des ressources de la recherche sur les cultures non commerciales sur la période ; ii) Les contributions des projets financés les bailleurs de fonds mis en œuvre au Malawi qui comportaient une composante de recherche agricole et représentaient en moyenne 11 % des ressources de la recherche sur les cultures non commerciales sur la période ; et iii) Dans une moindre mesure, les recettes hors budget générées par le DARS grâce à des accords avec des centres de recherche, des fondations et des bailleurs de fonds non présents dans le pays, des contrats avec les entreprises semencières pour leur certification, etc. ; ces recettes sont en augmentation constante, mais restent très modestes (0,6 million de dollars EU en 2011/2012, soit en moyenne 2 % du financement de la recherche sur les cultures vivrières) ; Figure 25 : Sources de financement de la recherche sur les cultures vivrières, 2007/2008-2011/2012, en millions de dollars EU courants 25 20 Bailleurs de fonds (hors millions de dollars EU budget) 15 Centres du GCIAR au Malawi (hors budget) 10 Autres ressources du DARS (hors budget) MoAFS/DARS 5 0 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par le MoF, le MoAFS/DARS, l’ICRISAT, le CIAT, l’IITA, le CIP et les bailleurs de fonds. 41 Encadré 3 : Dépense publique dans la recherche et la vulgarisation agricoles (suite) Les ressources limitées consacrées à la recherche sur les cultures non commerciales dans le budget du MoAFS (moins de 2,5 % sur une grande partie de la période) ont été en grande partie dépensées en salaires avec une faible allocation au financement d’autres coûts de recherche. L’analyse révèle que la recherche sur les cultures non commerciales a systématiquement obtenu moins de 2,5 % du budget total du MoAFS pendant la majeure partie de la période, à l’exception des exercices 2004/2005 et 2009/2010, où la recherche a dépassé respectivement 4 % et 5 % des dépenses réelles du MoAFS (Figure 27). Il faut toutefois noter que le montant du financement de la recherche a régulièrement augmenté en valeur nominale depuis le début de la période étudiée pour atteindre un sommet en 2008/2009, avant décliner (26). Comme le laisse prévoir une dépense principalement consacrée aux salaires programmés, pendant la majeure partie de la période étudiée, les dépenses réelles ont été soit presque égales soit légèrement inférieures au budget approuvé pour le sous-secteur. Figure 26 : Évolution de l’allocation du budget du MoAFS à la recherche, 2000/2001-2011/2012, en millions de dollars EU courants 12,0 10,0 8,0 millions de dollars EU courants 6,0 Approved 4,0 Réel 2,0 - Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par le MoF et le MoAFS. Figure 27 : Pourcentage de la recherche dans le budget du MoAFS, 2000/2001-2011/2012, en % 6% 5% 4% 3% Approuvé 2% Réel 1% 0% Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par le MoF et le MoAFS. 42 Encadré 3 : Dépense publique dans la recherche et la vulgarisation agricoles (suite) Vulgarisation agricole Comme pour la recherche sur les cultures non commerciales, les dépenses dans les activités de vulgarisation hors budget financées par l’extérieur sont supérieures à celles consacrées aux activités financées par le DAES et le degré de coordination entre les différentes initiatives mérite une enquête plus approfondie. Il est intéressant de noter que les projets hors budget financés par les bailleurs de fonds font état de dépenses de vulgarisation croissant rapidement, qui dépassent de loin les dépenses du MoAFS dans ce sous- secteur (Figure 28). Il serait intéressant d’analyser plus à fond à quel point ces efforts sont coordonnés entre eux et avec le système de vulgarisation du MoAFS, afin d’éviter les contradictions et les redondances et de réaliser des économies d’échelle. Figure 28 : Activités de vulgarisation, par source de financement, 2007/2008-2011/2012, en millions de dollars EU courants 25 millionions de dollars EU courants 20 15 Bailleurs de fonds (hors budget) 10 MoAFS/DAES 5 0 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par le MdF et le MoAFS et les bailleurs de fonds. Le financement du MoAFS consacré à la vulgarisation agricole a augmenté en termes absolus, mais a considérablement diminué en pourcentage du budget total du MoAFS. Les résultats de la RDPA montrent que la répartition du budget du MoAFS consacré à la vulgarisation agricole a connu une tendance à la hausse au cours de la période de l’étude, même si les dépenses réelles ont tendance à être inférieures aux montants approuvés au cours de ces dernières années (voir Figure 29). Toutefois, en raison du fait que le FISP s’adjuge une part de plus en plus importante dans le budget du MoAFS à partir de 2005/2006, les dépenses en matière de vulgarisation exprimées en pourcentage des dépenses réelles du MoAFS ont diminué d’un pic à près de 15 % à moins de 5 % en 2011/2012 (voir Figure 30). Figure 29 : Évolution de l’allocation du budget du MoAFS à la vulgarisation, 2000/2001-2011/2012, en millions de dollars EU courants 12 millionions de dollars Eu courants 10 8 6 Approuvé 4 Réel 2 0 Source : calculs de l’auteur à partir des données fournies par le MdF et le MoAFS. 43 Encadré 3 : Dépense publique dans la recherche et la vulgarisation agricoles (suite) Le fait que la majeure partie du financement de la recherche agricole sur les cultures non commerciales provienne de sources extérieures hors budget risque d’être un problème pour la coordination, la continuité et la définition des priorités de la recherche. Il s’agit d’une préoccupation majeure, car cela signifie que sans le concours du CGIAR et des bailleurs de fonds, aucune activité de recherche ne serait en cours dans les institutions publiques de recherche. Une telle discontinuité s’est déjà produite au début des années 2000 lorsque deux importants projets appuyés par la Banque mondiale sont arrivés à échéance : le Projet national de recherche agricole (NARP – National Agricultural Research Project), mis en œuvre de 1986 à 1993 pour un montant total d’environ 60 millions de dollars EU, suivi par le Projet de services agricoles (ASP – Agricultural Services Project) mis en œuvre de 1994 à 1999 avec environ 6,5 millions de dollars EU pour sa composante de recherche. La plupart des réalisations de ces deux projets ont rapidement été perdues en raison du manque de financement pour l’exploitation et la maintenance des investissements réalisés et faute d’avoir pu retenir les chercheurs qui avaient été formés (ASTI, 2004). Selon Phiri et coll., tant que l’État n’augmentera pas sa contribution financière à la R&D et que des mécanismes de coordination efficaces ne seront pas mis en place, l’agenda de la recherche agricole au Malawi restera largement mené par les bailleurs de fonds. Bien qu’insuffisant, le niveau des dépenses dans la recherche sur les cultures non commerciales au Malawi semble néanmoins relativement élevé selon les normes d’Afrique subsaharienne. En supposant que les cultures non commerciales représentent 50 % du PIB agricole au Malawi, la dépense totale dans la recherche sur les cultures non commerciales, en pourcentage du PIB agricole, est estimée à 1,6 % pour la période 2007/2008 à 2011/2012, soit nettement plus que les ratios observés pour la recherche agricole dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne (Tableau 5). Tableau 5 : Dépense publique dans la recherche agricole en pourcentage du PIB agricole Pays IFPRI 2008 ou 2009, % du PIB agricole Botswana 4,32 Afrique du Sud 2,02 Namibie 1,96 Kenya 1,35 Ouganda 1,21 Burundi 1,06 Sénégal 0,87 République du Congo 0,85 Malawi, ensemble de la recherche agricole 0,71 Afrique subsaharienne 0,60 Ghana 0,60 Tanzanie 0,58 Mali 0,57 Rwanda 0,57 Côte d’Ivoire 0,54 Nigéria 0,43 Mozambique 0,37 Burkina Faso 0,36 Zambie 0,29 Éthiopie 0,26 Niger 0,17 RDPA 2007/2008-2011/2012 Malawi, hors cultures commerciales 1,64 Source : IFPRI 2013, calculs des auteurs pour la recherche sur les cultures non commerciales au Malawi. 44 Encadré 3 : Dépense publique dans la recherche et la vulgarisation agricoles (suite) Figure 30 : Part de la vulgarisation dans le budget du MoAFS, 2000/2001-2011/2012, en % 25% 20% 15% Approuvé 10% Réel 5% 0% Source : calculs des auteurs à partir des données fournies par le MoF et le MoAFS. L’impact de l’accroissement des ressources consacrées à la vulgarisation à la fois par le MoAFS et les bailleurs de fonds n’est pas clairement avéré, et dans tous les cas, l’incidence de la vulgarisation demeure faible. Sur la base des résultats de l’EIM3, Benfica (2013) a mis en évidence une augmentation de la participation aux activités de vulgarisation de 13 % en 2005 à 23 % en 2011, avec une hausse de l’incidence signalée dans tous les groupes de revenus de la population rurale. Dans leur évaluation du FISP 2012/2013 récemment publiée, Dorward et coll., 2013 indiquent toutefois une tendance complètement opposée, le pourcentage des participants à l’enquête auprès des ménages déclarant avoir bénéficié de conseils techniques au cours de la saison 2012/2013 (11 %) étant réduit de moitié par rapport à celui de la saison 2006/2007 (22 %). Dans tous les cas, l’incidence de la vulgarisation demeure faible. Recommandations : Augmenter les ressources locales consacrées à la recherche sur les cultures non commerciales afin de renforcer et d’assurer la continuité des programmes de recherche. Renforcer les mécanismes de coordination/définition des priorités au sein du financement intérieur et extérieur des activités de recherche. Continuer à augmenter les ressources allouées à la vulgarisation et leur efficacité pour obtenir un plus grand impact, en impliquant éventuellement d’autres fournisseurs de services (associations paysannes, ONG) lorsque cela est jugé pertinent, comme le préconise la stratégie nationale de vulgarisation élaborée en 2000 (des services de vulgarisation agricole pluralistes, décentralisés et axés sur la demande au Malawi). Renforcer les mécanismes de coordination en matière de financement interne et externe des 4. EFFICACITÉ TECHNIQUE DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE 4.1. Efficacité de la planification et de l’exécution de la dépense publique dans l’agriculture 65. Les taux d’exécution des dépenses sur budget financées par les bailleurs de fonds sont très bas, nettement inférieurs à ceux des dépenses financées sur les ressources nationales, ce qui plaide en faveur du fait de laisser plus de ressources être dépensées par l’État à l’aide des procédures nationales. Les taux d’exécution ont été très variables pour toutes les catégories de dépense au cours 45 de la période 2000/2001-2011/2012, et aucune tendance ne se dégage clairement, si ce n’est que les taux d’exécution pour les activités de développement financées par les bailleurs de fonds semblent systématiquement inférieurs à ceux des autres catégories de dépenses, toutes financées sur les ressources locales (Figure 31). Ce problème, souvent rencontré dans les pays d’Afrique subsaharienne, est largement imputable à des carences dans la communication entre les bailleurs de fonds et l’administration nationale et à la difficulté de cette dernière à maîtriser la multitude des procédures des partenaires au développement. Dans certains cas, le faible taux d’exécution peut simplement provenir du fait que les dépenses programmées n’ont pas été correctement saisies et/ou que les dépenses réelles n’ont pas été entièrement enregistrées. Figure 31 : Taux d’exécution des dépenses du MoAFS par type, 2009/2010-2011/2012, en % 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Salaires Autres Dév, Partie I Dév. Partie II Total transactions (donateurs) (ressources ordinaires nationales) Source : calculs des auteurs à partir des données et du MoAFS du MdF. 66. Bien que les difficultés de collecte de données n’aient pas permis une analyse approfondie du cycle des dépenses, des preuves anecdotiques ont mis en évidence la faiblesse des mécanismes nationaux de passation des marchés, qui gagneraient à être simplifiés. 67. On peut également s’interroger sur la pertinence d’un exercice financier allant de juillet à juin dans un pays dont l’économie repose en très grande partie sur l’agriculture, avec une saison des pluies allant de novembre à mars. Un exercice financier correspondant à l’année civile accorderait un délai d’environ trois mois après l’adoption du budget pour préparer toutes les activités et profiter de la saison sèche pour mettre en œuvre les travaux d’infrastructures, etc., alors que dans la situation actuelle, les activités de l’exercice précédent sont à peine préparées et en cours d’exécution qu’elles sont perturbées par l’arrivée des pluies. Dans le cas du FISP, un exercice commençant en janvier laisserait neuf mois pour se procurer des engrais aux meilleurs prix sur les marchés internationaux, au lieu d’avoir à se précipiter pour les acquérir localement au cours des trois mois précédant le début de la saison agricole, avec le risque, souvent vérifié, de payer plus cher pour obtenir des engrais déjà disponibles au niveau régional, avec des livraisons très tardives pour le reste de l’offre. Recommandations : Rationaliser le cycle des dépenses et, en particulier, les mécanismes de passation des marchés. À mesure que les capacités fiduciaires du MoAFS augmentent, les bailleurs de fonds devraient envisager de fournir de plus en plus de ressources à intégrer au budget pour être mises en œuvre à l’aide des procédures nationales. Envisager l’alignement de l’exercice financier sur l’année civile. 46 4.2. Liaison entre le cadre des politiques et la budgétisation 68. Des progrès importants restent à faire pour renforcer la liaison entre le cadre des politiques et la budgétisation dans le secteur de l’agriculture, en dépit de l’adoption, jusqu’ici plus théorique que pratique, d’une Approche sectorielle pour l’agriculture (ASWAp) en 2010. Bien que le Malawi ait été l’un des premiers pays d’Afrique subsaharienne à se doter d’un cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) à la fin des années 1990 et qu’il ait adopté une présentation budgétaire fondée sur les résultats ainsi qu’une nouvelle classification budgétaire des programmes en 2010/2011, le processus de budgétisation reste essentiellement basé sur les moyens, procédant pas à pas de manière peu stratégique, malgré l’adoption d’une SWAp (Banque mondiale, 2013). En plus de questions transversales de gestion des finances publiques – telles que la mise en œuvre limitée de l’IFMIS qui ne permet pas aux décideurs d’obtenir des données en temps réel sur l’exécution du budget et le toujours double processus de budgétisation (mécanismes séparés pour l’élaboration des budgets ordinaires et de développement) –, trois facteurs liés entre eux expliquent la lenteur des progrès réalisés dans l’intégration de la planification des politiques et du budget dans le secteur de l’agriculture : i) Des capacités insuffisantes pour organiser une phase de réflexion stratégique avant la planification budgétaire : les capacités du Département des services de planification agricole (DAPS – Department of Agricultural Planning Services) du MoAFS sont insuffisantes dans tous les services (analyse des politiques, développement des programmes, S&E) et encore affaiblies par l’importante rotation des effectifs – le fait que, jusqu’à récemment, le Ministère soit resté plusieurs années sans pourvoir son poste de directeur est symptomatique de la négligence dont souffre la planification stratégique. Une phase de réflexion stratégique en amont de la planification budgétaire permettrait au MoAFS, en collaboration avec toutes les parties prenantes, de réfléchir aux progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’ASWAp, de mettre à jour les stratégies et de rétablir les priorités, et d’affecter les ressources budgétaires en conséquence. Les capacités de planification et de S&E doivent être renforcées à tous les niveaux. ii) Des dispositions organisationnelles inappropriées, entraînant de faibles niveaux d’appropriation et de redevabilité : elles constituent une faiblesse fréquente des tentatives de réforme des politiques dans les pays d’Afrique subsaharienne. De nouvelles politiques sont définies, mais les aspects organisationnels de leur mise en œuvre sont négligés. La nécessité de repenser les procédures et les dispositions organisationnelles existantes n’est pas prise en compte, suscitant très souvent un comportement de maintien du statu quo chez les différents acteurs, pour lesquels la nouvelle politique a presque toutes les chances de rester rhétorique. Dans le cas de l’ASWAp, à ce jour, seules les entités faîtières appelées à superviser l’approche programmatique ont été mises en place, sous la forme de groupes de travail techniques (GTT) pour chacun des domaines clés. Toutefois, en l’absence de coordonnateurs de programme clairement désignés, ayant autorité sur toutes les activités mises en œuvre dans leur sous-secteur, y compris les projets et autres initiatives (par exemple, les initiatives présidentielles), il est fort probable que les niveaux d’appropriation et de redevabilité restent faibles au sein de l’administration, que les discussions au sein des GTT ne soient pas assez concrètes, et que les intervenants autres que les services publics et les PD rechignent à participer. Les représentants du secteur privé et de la société civile, qu’il est essentiel s’associer afin de garantir la pertinence, la durabilité et la réplication rapide des interventions publiques ne participeront d’une manière active et durable que s’ils ont le sentiment que les GTT sont des forums où des décisions concrètes et importantes pour l’avenir de leur circonscription sont adoptées, ce qui nécessite qu’ils puissent interagir avec des fonctionnaires ayant une réelle autorité et redevables. Des adaptations sont sans doute également nécessaires dans le budget et l’organigramme du MoAFS pour une plus grande 47 cohérence avec l’architecture de l’ASWAp. Une approche programmatique est, en effet, nettement plus facile à gérer lorsque les périmètres du programme (les domaines clés de l’ASWAp), les domaines de responsabilité des gestionnaires et la classification budgétaire coïncident, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. iii) Absence de marge de manœuvre budgétaire : Avec, d’une part, le FISP hautement politisé, qui se taille la part du lion dans le budget du MoAFS et, d’autre part, les projets financés par les PD, très fragmentés et souvent hors budget (Encadré 1), il est clair que la marge de manœuvre budgétaire dont dispose le MoAFS pour mieux aligner le cadre des politiques et la budgétisation est actuellement assez limitée (« MoAFS autres » dans la Figure 32). En dehors des économies éventuelles sur le FISP, les fonds discrétionnaires du MoAFS pourraient néanmoins augmenter grâce à l’intégration dans le budget de toutes les activités financées par les PD, qui permettrait également d’améliorer le lien entre la planification stratégique et la mise en œuvre du budget, et à une plus grande utilisation par les PD à la fois des systèmes nationaux et des mécanismes communs de financement (fonds communs, appui budgétaire sectoriel, etc.), qui contribuerait également à réduire les coûts de transaction de l’aide actuellement exorbitants. À cet égard, le nouveau fonds fiduciaire que les principaux PD25 constituent actuellement pour financer l’ASWAp-SP est une initiative bienvenue, à condition qu’elle devienne une réserve de ressources, disponible pour stimuler un processus de planification budgétaire et stratégique intégré et non un projet supplémentaire comprenant des activités prédéfinies et difficilement modifiables26. Enfin, une marge de manœuvre budgétaire substantielle pourrait également être dégagée grâce à un changement de mentalité : le processus de budgétisation appliqué actuellement se concentre de manière excessive sur de nouvelles initiatives de dépense et n’envisage pas la possibilité de faire un meilleur usage des ressources existantes en réorientant les dépenses ne produisant pas des résultats intéressants (ce qui renvoie à la question des capacités de S&E). Figure 32 : Niveau de contrôle du MoAFS sur la dépense publique agricole, 2007/2008-2011/2012, en millions de dollars EU coutants Notes : Les transferts vers les conseils de district ont été inclus dans les ressources du MoAFS. Les ressources non MoAFS comprennent les dépenses hors budget et les dépenses agricoles sous la supervision d’autres ministères. Source : Calculs des auteurs. 25 Norvège, UE, DfID, USAID, Irish Aid et FICA, pour un montant total de 125 millions de dollars EU. 26 Lors des discussions avec divers fonctionnaires du MoAFS, il a été observé que la SWAp-SP est actuellement perçue comme une initiative de type projet, mise en œuvre par les services du MoAFS plutôt que par une CEP, mais avec la même rigidité en matière d’activités préétablies. La perception assez répandue qui en résulte est qu’il existe des « chanceux » qui tirent avantage du « projet » et des « malchanceux » laissés sur le bord de la route, alors que l’ensemble du ministère, et même l’ensemble du secteur, devrait se sentir concerné par l’ASWAp en tant que cadre des politiques et donc potentiellement soutenu par l’ASWAp-SP. 48 69. Même si les PD affirment que leurs interventions sont alignées sur l’ASWAp, cet alignement demeure très théorique. Le seul critère qui semble étayer cette déclaration d’alignement est le fait que le champ d’intervention de leurs projets appartient ou non à l’un des domaines clés de l’ASWAp. Toutefois, étant donné que l’ASWAp couvre largement l’ensemble du secteur de l’agriculture, il serait difficile à un projet de ne pas être considéré comme aligné. Le premier pas vers un alignement efficace serait de vérifier au niveau des GTT que les propositions de projet s’accordent avec les priorités mal desservies de l’ASWAp et de définir des orientations pour la conceptualisation des projets, mais ce type de mécanisme n’existe pas encore. 70. Les questions abordées ci-dessus concernant l’attention insuffisante accordée à la planification stratégique, les dispositions organisationnelles inadéquates, le mauvais alignement et le manque d’harmonisation des activités financées par les bailleurs de fonds, etc., qui ont été soulignées de manière récurrente dans les documents de politiques au cours de la dernière décennie (Encadré 4), ce qui appelle également à un meilleur suivi des recommandations validées émises dans les documents de politiques. Recommandations : Mettre complètement l’ASWAp en application, en : Renforçant les capacités de planification et de suivi et évaluation à tous les niveaux ; Introduisant une phase de réflexion stratégique dans la planification du budget annuel pour chaque programme de l’ASWAp et pour l’ASWAp dans son ensemble ; Désignant des coordonnateurs de programmes pour l’ASWAp avec pleine autorité sur l’ensemble des activités de leurs secteurs respectifs, y compris les projets, et l’obligation de rendre compte aux GTT des progrès réalisés dans leurs sous-secteurs ; Ajustant l’organigramme et le budget du MoAFS pour les rendre cohérents avec l’architecture de l’ASWAp et faciliter ainsi la gestion de celle-ci ; Ramenant toutes les activités financées par les PD dans le budget du MoAFS afin de faciliter la planification stratégique et d’accroître la marge de manœuvre budgétaire ; Amenant le PD à utiliser davantage les systèmes de l’État et les mécanismes communs de financement (fonds communs, appui budgétaire sectoriel, etc.) à mesure que les capacités fiduciaires du MoAFS s’amélioreront, afin d’accroître la marge de manœuvre budgétaire et de réduire les coûts de transactions de l’aide ; Vérifiant au niveau des GTT que les propositions de projet s’accordent avec les priorités mal desservies de l’ASWAp et en définissant des orientations pour la conceptualisation des projets ; Utilisant l’ASWAp-SP comme une réserve de ressources, disponible pour stimuler un processus de planification budgétaire et stratégique intégré et non comme un projet supplémentaire composé d’activités prédéfinies ; Réaffectant constamment les ressources financières des initiatives infructueuses à des activités plus prometteuses dans le but de dépenser mieux au lieu de dépenser plus. Veillant à ce que les recommandations validées des documents de politiques et études, y compris celui-ci, et les risques qui y sont identifiés soient mieux suivis et contrôlés à travers des feuilles de route précises, des fiches d’évaluation, etc., afin que ces documents deviennent des facteurs efficaces de changement et de progrès. Encadré 4 : Exemples de textes de politiques passés qui ont déjà attiré l’attention de l’État et des partenaires au développement sur la nécessité d’encourager la planification stratégique, l’efficacité de la mise en œuvre et l’alignement du financement des bailleurs de fonds Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP, État du Malawi, 2002) : « Il y a apparemment eu de tous les côtés un manque de volonté politique pour prendre et mettre en œuvre 49 les difficiles arbitrages de priorité nécessaires pour améliorer l’efficacité des activités de l’État. […] Plusieurs raisons expliquent ce comportement. Pour commencer, la prédominance du clientélisme est un héritage du passé et du manque d’éducation et de vision à court terme des pauvres. [...] Les dirigeants politiques sont souvent mal informés des conséquences négatives de leurs actions et des avantages d’actions alternatives, étant donné que leurs conseillers dépendent d’eux pour leurs carrières. […] À court et moyen terme, les dirigeants et techniciens doivent veiller à ce que la conception des programmes de réforme comprenne des avantages à court terme, afin que les réformes bénéficient d’un large soutien. En outre, le calendrier des réformes doit être lié au cycle électoral, afin que les inévitables coûts à court terme des réformes n’aient pas un impact politique disproportionné. Les réformes doivent également faire preuve de souplesse et disposer d’une appropriation par le pays pour générer un large engagement en faveur de leur pleine mise en œuvre. […] Enfin, des efforts doivent être faits pour restaurer la neutralité et le professionnalisme de la fonction publique. […] À long terme, la stratégie consiste à renforcer le parlement et la société civile afin qu’ils soient en mesure de jouer leur rôle de freins et contrepoids vis-à-vis de l’exécutif. En outre, il est important que la population participe aux processus de prise de décision grâce à la décentralisation. […] Les partenaires au développement ont souvent tendance à partir de l’hypothèse que, parce qu’ils font œuvre de bienfaisance, tout ce qu’ils font est dans l’intérêt supérieur des Malawites. […] Les efforts pour renforcer l’appropriation des programmes par les Malawiens, employer plus de personnel local, passer des prêts à des dons et faire évoluer le financement des projets vers des programmes ont commencé à améliorer la situation. Ces changements sont toutefois dans une grande mesure, purement rhétoriques : en fin de compte, les bailleurs de fonds continuent à prendre les décisions cruciales sur le financement et à mettre la pression sur l’État pour s’y conformer. La MPRS offre une occasion d’aller au-delà de la rhétorique : les bailleurs de fonds doivent adhérer à la MPRS et ne financer véritablement que les programmes et projets qui s’y trouvent. » Approche sectorielle pour l’agriculture du Malawi (ASWAp, MoAFS, 2010) : « Les principaux enseignements tirés des pays voisins (par exemple, la Tanzanie et le Mozambique) qui ont adopté des programmes similaires et des approches sectorielles au cours de la dernière décennie sont : i) l’appropriation est un élément clé du processus ; ii) la lenteur du processus de réforme institutionnelle et le manque de leadership ont tendance à entraver l’adoption ; iii) des tensions entre le programme sectoriel vertical et la décentralisation, en particulier en ce qui concerne la planification et la gestion financière, compliquent la mise en œuvre ; iv) une faible participation du secteur privé et de la société civile constitue un défi pour un programme du secteur public dans un contexte où l’agriculture est essentiellement une activité du type « entreprise » privée ; v) la nécessité d’un accent initial sur la gestion financière, les aspects fiduciaires, la mise en place de systèmes, processus, logiciels, procédures et directives, au détriment de la mise en œuvre du programme sur le terrain ; vi) les changements nécessaires au sein du ministère menant un programme sectoriel nécessitent une forte implication dans des activités intersectorielles, telles que la réforme de la fonction publique, la décentralisation, la planification économique et la gestion des finances publiques ; et vii) les coûts de transaction ne baissent pas à court terme. » 5. EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE DANS L’AGRICULTURE : CAS DU FISP 5.1. Incidence et impact du FISP 71. Même si l’éventail des cultures couvert par le FISP a évolué depuis le lancement du programme en 2005/2006, celui-ci a essentiellement été axé sur la subvention des engrais et des semences pour la production de maïs et, dans une moindre mesure, la production de légumineuses. Le FISP a commencé avec un kit d’engrais et de semences destiné aux producteurs de maïs et un kit d’engrais destiné aux producteurs de tabac. En 2007/2008, des semences de légumineuses et des pesticides pour le coton y ont été ajoutés, puis des pesticides pour le stockage du maïs et des 50 engrais pour le thé en 2008/2009. À partir de 2009/2010, les producteurs de cultures de rente ont été éliminés du programme. En 2012/2013, pour la huitième année consécutive de mise en œuvre du programme, chaque agriculteur sélectionné devait recevoir deux bons pour des engrais, l’un pour un sac de 50 kg de NPK (engrais de base) et l’autre pour un sac de 50 kg d’urée (épandage en surface) ; un bon pour des semences de maïs, à échanger contre 5 kg de variété hybride ou 8 kg de variété à pollinisation libre (OPV) ; et un bon pour des semences de légumineuses à échanger contre soit 2 kg de haricots, de niébé, de pois cajan ou d’arachides soit 3 kg de semences certifiées de soja. La contribution des agriculteurs a été maintenue à 500 kwachas par sac de 50 kg d’engrais, soit moins de 5 % du prix des engrais sur le marché national27. Pour obtenir les semences de maïs de leur choix, les agriculteurs devaient donner leur bon en payant éventuellement au détaillant un supplément discrétionnaire n’excédant pas 150 kwachas (soit 5 % à 6 % de la valeur du kit de semences de maïs). En pratique, ces suppléments potentiels ont rarement été appliqués par les distributeurs et, lorsqu’ils l’étaient, ils étaient limités à 20 à 75 kwachas par paquet (Dorward et coll., 2013). 72. La quantité d’engrais mise à disposition dans le cadre du FISP a diminué au fil du temps, passant de plus de 200 000 t en 2007/2008 et 2008/2009 à un peu plus de 150 000 t en 2012/2013, étant donné que le coût du programme, presque entièrement financé par l’État du Malawi, augmentait en raison de la hausse des prix des engrais et des transports (Tableau 1). Le coût global du programme est passé de moins de 40 millions de dollars EU en 2005/2006 à environ 150 millions de dollars EU récemment, avec un pic d’environ 280 millions de dollars EU en 2008/2009 occasionné par l’augmentation des prix internationaux des engrais, exacerbée par un mauvais contrôle de la distribution des bons. L’acquisition des engrais représentait régulièrement 80 % à 90 % de ce coût. Le financement des bailleurs de fonds a rarement dépassé 10 % du coût total du programme et a surtout concerné l’appui à la composante des semences. L’appui des bailleurs de fonds n’a été plus important qu’en 2011/2012 (37 % du coût total) et presque équitablement partagé entre les composantes des engrais et des semences, étant donné que les bailleurs de fonds traditionnellement impliqués dans le FISP (DfID, Norvège et Aide irlandaise) ont accepté d’apporter plus du double de leur contribution et de l’étendre aux engrais afin d’aider l’État du Malawi à surmonter la forte pénurie de devises à laquelle il était confronté. 73. Bien qu’officiellement fixé aux alentours de 1,5 million par an, le nombre réel des ménages bénéficiaires du FISP n’est pas connu avec précision en raison des processus de redistribution des bons et de revente des engrais non entièrement quantifiés, mais jugés importants. La population admissible au FISP (Encadré 5) a varié de 1,4 à 1,8 million de ménages (Tableau 6) et a été fixé à 1,5 million pour la saison agricole 2012/2013, soit plus de la moitié des ménages ruraux enregistrés par l’INS, mais seulement 35 % des familles agricoles enregistrées par le MoAFS28. Diverses études 27 Mapila (2013) donne un prix du marché de 13 000 kwachas pour un sac de 50 kg d’engrais en janvier 2013 ; Dorward et coll. (2013) citent des prix moyens du marché légèrement supérieurs pour la campagne 2012/13, de 14 241 kwachas pour la fumure de base 23:21:00+4S et de 13 850 kwachas pour l’urée à épandre en surface. 28 Il y a une controverse au Malawi à propos du nombre des ménages ruraux. Des augmentations très rapides ont été observées dans les familles agricoles enregistrées au niveau du MoAFS entre 2005/06 et 2009/10, en particulier dans la région du Centre avec une croissance annuelle moyenne de 9,1 % par rapport à 2,2 % dans la région du Sud, ces deux chiffres étant supérieurs à celle estimée à 1 % par l’INS (Dorward et coll., 2012). Le nombre des familles agricoles estimé au niveau national par le MoAFS (4,4 millions en 2012) est donc supérieur de 66 % à l’estimation de l’INS (2,7 millions). Cette différence est moindre dans les régions du Nord et du Sud (64 % et 60 % respectivement) et plus élevée dans la région du Centre (73 %) : les chiffres du MoAFS montrent des nombres de familles rurales presque égaux dans le Centre et le Sud, alors que, selon l’INS, la zone rurale du Sud est plus peuplée, avec une plus petite taille moyenne des ménages (4,3 personnes contre 4,8 et 4,7 dans les zones rurales du Centre et du Nord, respectivement). Ces écarts sont probablement dus au fait que les ménager sont fortement incités à s’éclater sur les listes du MoAFS afin d’accroître leur admissibilité aux bons, d’où l’urgence, soulignée par Dorward et coll. (2013,) de résoudre ce problème non seulement à des fins de 51 récentes (Chirwa et coll., 2011 ; Dorward et coll., 2012 ; Benfica, 2013 ; Dorward et coll., 2013) ont mis en évidence que les mécanismes de redistribution des bons en place au niveau des villages, avec des chefs de village désireux d’étendre autant que possible les avantages du programme, ont abouti à une distribution de la subvention à une population beaucoup plus vaste qu’initialement prévu : la dernière évaluation du FISP (Dorward et coll., 2013) estimait les coupons reçus par les bénéficiaires à 1,82, 1,08 et 1,21 en moyenne, dans les régions du Nord, du Centre et du Sud, respectivement en 2012/2013 (alors que chaque bénéficiaire enregistré était censé recevoir deux bons d’engrais) et que ces moyennes avaient diminué dans les trois régions depuis le démarrage du programme, apportant ainsi la preuve d’une généralisation de la redistribution des bons probablement corrélée aux effets combinés de la baisse de la quantité totale d’engrais distribuée au titre du programme et à l’augmentation de la population. Enfin, même si la chose n’est pas suffisamment documentée, on peut penser que des quantités importantes d’engrais sont échangées contre leurs bons par les petits exploitants pauvres, pour être ensuite revendues à des agriculteurs plus aisés afin de générer des revenus en espèces immédiats, particulièrement nécessaires à un moment correspondant aussi à la période de soudure. Encadré 5 : Objectif et bénéficiaires ciblés du FISP Selon ses principes fondateurs, l’objectif du FISP est « d’accroître l’accès des petits agriculteurs pauvres en ressources à des intrants agricoles améliorés » afin « d’atteindre l’autosuffisance alimentaire et d’augmenter leurs revenus », et le programme cible « tous les petits agriculteurs à plein temps du Malawi (tous genres confondus) qui sont pauvres en ressources », avec un accent particulier sur les « groupes vulnérables : personnes âgées, séropositifs, femmes, enfants, orphelins et chefs de ménages physiquement handicapés » (MoAFS, 2011b). suivi du FISP, mais aussi pour répondre au besoin plus large d’améliorer la précision des informations agricoles et nationales. 52 Tableau 6 : Indicateurs de mise en œuvre du FISP, 2005/2006 à 2012/2013 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 Ménages ciblés (millions) 1,4 1,8 1,5 1,8 1,6 1,6 1,4 1,5 Ménages en % du total enregistré par le MoAFS (%) ND ND ND ND 38 % 37 % 34 % 35 % Ménages en % du total enregistré par l’INS (%) ND ND 60 % 70 % ND ND ND 56 % Bon pour les engrais distribués (millions) ND 4,0 3,4 3,9 3,2 3,2 2,8 3,1 1 2 3 Quantité d’engrais fournie (t) 145 000 188 000 189 000 186 000 77 000 160 000 140 000 154 000 Stocks de report d’engrais (t) S.O. 2 000 32 000 33 000 84 000 0 0 0 Quantité totale d’engrais disponible (t) 145 000 190 000 221 000 218 000 161 000 160 000 140 000 154 000 Ventes d’engrais subventionnés (t) 131 000 175 000 217 000 202 000 161 000 160 000 140 000 154 000 Part des ventes d’engrais traitées par l’ADMARC et le SFFRFM (%) 100 % 72 % 76 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % Part des ventes d’engrais traitées par les détaillants privés (%) 0% 28 % 24 % 0% 0% 0% 0% 0% Prix payé par les exploitants agricoles pour les engrais (kwachas/sac de 50 kg) ND 950 900 800 500 500 500 500 % de subventions des engrais (approximatif) 65 % 75 % 80 % 90 % 90 % 90 % >95% >95% Bons pour des semences de maïs distribués (en millions) ND 2,0 1,9 1,5 1,6 1,6 1,4 1,5 Quantité de semences de maïs distribuée (t) ND 4 524 5 541 5 365 8 652 10 650 8 244 8 645 – variété hybride (t) ND 2 767 2 944 4 532 7 619 8 521 5 643 5 978 – variété OPV (t) ND 1 757 2 597 833 1 033 2 129 2 601 2 667 Quantité de semences de légumineuses distribuée (t) ND S.O. neglig. neglig. 1 551 2 727 2 562 2 973 Part de ventes de semences traitées par l’ADMARC et le SFFRFM (%) ND ND ND ND ND ND 6% ND Part de ventes de semences traitées par les détaillants privés (%) ND ND ND ND ND ND 94 % ND Coût total du programme (millions de dollars EU) 30-40 89 116 283 117 155 132 153 Financement des bailleurs de fonds (millions de dollars EU) 0 0 10 14 12 21 48 17 Financement des bailleurs de fonds en % du coût total du programme (%) 0% 0% 9% 5% 10 % 13 % 37 % 11 % Coût brut des engrais fournis (en millions de dollars EU) 52 79 102 234 55 116 104 129 Coût des engrais en % du coût total du programme (%) S.O. 89 % 88 % 83 % 47 % 75 % 79 % 85 % Dépense publique totale (en millions de dollars EU) 973 1 160 1 285 1 901 1 813 1 957 1 459 1 459 Part du FISP dans la dépense publique totale (%) 4% 8% 9% 15 % 6% 8% 9% 10 % Recettes publiques hors dons et prêts (en millions de dollars EU) 394 595 901 1 031 1 260 1 377 924 912 53 Part du financement national du FISP dans les recettes publiques totales hors dons et prêts (%) 9% 15 % 12 % 26 % 8% 10 % 9% 15 % PIB (millions de dollars EU courants) 3 117 3 647 4 277 5 034 5 397 5 614 4 174 3 683 Part du FISP dans le PIB (%) 1% 2% 3% 6% 2% 3% 3% 4% Part du PIB agricole dans le PIB (%) 32 % 32 % 31 % 32 % 30 % 30 % 30 % 30 % Part du FISP dans le PIB agricole (%) 4% 8% 9% 18 % 7% 9% 11 % 14 % 1 En 2006/2007, 139 000 t ont été commandées par l’État et 49 000 t ont été vendues par des opérateurs privés dans le cadre du FISP. 2 En 2007/2008, 138 000 t ont été commandées par l’État et 51 000 t ont été vendues par des opérateurs privés dans le cadre du FISP. 3 En 2008/2009, l’État a également commandé 24 500 t d’engrais pour les victimes des inondations à un coût d’environ 30 millions de dollars EU (ne figurant pas dans ce tableau). Sources : Calculs des auteurs basés sur les rapports de mise en œuvre du programme du Service logistique du MoAFS ; BAD, 2011 ; Dorward et coll., 2013 ; les données du FMI/Banque mondiale, de l’INS et du ministère des Finances. 54 74. Comme déjà décrit dans la Section 1.3, l’impact du FISP sur la productivité agricole et l’autosuffisance alimentaire nationale a été spectaculaire. Son lancement au cours de la saison agricole 2005/2006 a en effet entraîné une série de récoltes de maïs exceptionnelles induites dans une faible mesure (5 %) par un léger accroissement de la superficie cultivée et, dans une nettement plus large mesure (95 %) par une augmentation des rendements (Figure 4, Section 1.3). La récolte moyenne au cours de la période 2005/2006 à 2010/2011 a atteint 3,2 millions de tonnes, soit une augmentation d’environ 80 % par rapport à celle des six années précédentes (1,8 million de tonnes). Quelque 95 % de cette augmentation sont liés à une augmentation des rendements (de 1,2 t/ha à plus de 2,0 t/ha), les 5 % restants étant imputables à un léger accroissement de la superficie emblavée en maïs (6 %). En conséquence, le pays qui était chroniquement affecté par des pénuries alimentaires dans la décennie précédant le lancement du FISP, avec des épisodes particulièrement dramatiques en 2002 et 2005, est devenu autosuffisant29 et même capable d’exporter du maïs en 2007 et 2008. Les prix élevés persistants et les importations continues de maïs au cours des dernières années font néanmoins douter de l’exactitude des statistiques agricoles du pays relatives aux superficies cultivées, à la production et aux excédents (Jayne et coll., 2008 ; Douillet et coll., 201230). Tel est encore le cas en 2013, étant donné que le pays a besoin d’importer du maïs alors que la récolte 2012/2013 a été annoncée comme excédentaire d’environ 700 000 t (Dorward et coll., 2013). 75. Même si le FISP a indubitablement eu un effet positif par rapport à une plus grande autosuffisance en maïs, il n’a pas réussi à susciter une transformation structurelle du secteur agricole ; la diversification, notamment, aurait diminué pendant la période de mise en œuvre du FISP. On aurait pu attendre du FISP qu’il permette une redistribution des ressources agricoles à un plus large éventail de cultures grâce à l’intensification de la production de maïs. En comparant les données des EIM2 et 3, Benfica (2013) a mis en évidence une réduction significative de la diversification des cultures chez les ménages agricoles, avec moins de ménages produisant d’autres cultures que le maïs (Figure 33). La même étude indique qu’en dépit d’une diversification agricole moindre entre 2005 et 2011 à tous les niveaux de richesse, les ménages plus aisés diversifient davantage leur production que les plus pauvres. Selon Kankwamba et coll., 2012, même si la diversification agricole s’est détériorée à l’échelle nationale, les bénéficiaires du programme de subventions se sont, en fait, plus diversifiés. Ils pensent que cela pourrait traduire le fait que les ménages non bénéficiaires ont augmenté leurs cultures de maïs afin de pouvoir prétendre à la subvention. Dans tous les cas, la plus grande diversification nécessaire pour lutter contre la malnutrition et promouvoir la transition structurelle vers des produits agricoles de plus grande valeur, et la commercialisation souhaitée par le PRE n’a pas encore eu lieu. 29 Sur la base d’une population d’environ 16 millions d’habitants et d’une consommation annuelle de maïs par habitant d’environ 193 kg, les besoins annuels du pays en maïs sont estimés à environ 3,1 millions de tonnes (Dorward et coll., 2013). 30 En particulier, Jayne et coll., 2008 ont estimé que la récolte de maïs de 2007 a peut-être été surestimée de 25 % à 35 %. 55 Figure 33 : Proportion des ménages agricoles produisant des cultures, EIM 2 et EIM 3 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 2005 10% 0% 2011 Source : Benfica, 2013. 76. Par ailleurs, même si le FISP continue d’être une question politiquement très sensible, dans la mesure où il est actuellement le plus grand programme de l’État du Malawi visant les pauvres des milieux ruraux, il existe un consensus croissant sur le fait qu’il n’est pas un instrument efficace en direction des pauvres. Parmi les différents instruments classés dans la catégorie des filets de sécurité sociale actuellement en place au profit des pauvres et des plus vulnérables, le FISP mobilise plus de 80 % des ressources financières disponibles31. Benfica (2013) a prouvé que les mécanismes de redistribution des coupons, décrits plus haut, permettent en fin de compte, une répartition assez équitable au sein de la population rurale (Figures 34 et 35). Il a également été prouvé que, même si l’accès aux coupons du FISP est relativement élevé au sein de tous les groupes de revenu, les ménages ayant de plus grandes exploitations ont une plus grande probabilité de recevoir des coupons – une différence de 25 points de pourcentage entre les agriculteurs pauvres en terre et les riches en terre (Figure 36). Ceci confirme les résultats d’études antérieures (Holden et coll., 2010). De plus, il n’existe aucune preuve évidente que les changements introduits dans les processus de ciblage pour améliorer la transparence dans l’attribution des coupons (réunions ouvertes, etc.) aient augmenté la probabilité de cibler les pauvres (Dorward et coll., 2012). 77. En ajoutant les effets de la redistribution des coupons et de la revente non documentées des engrais, on peut raisonnablement supposer que la répartition de la subvention au sein de la population rurale est très probablement biaisée de façon significative en faveur des groupes de revenus plus aisés. À ce jour, les marchés secondaires pour les engrais subventionnés ont été largement ignorés par les études d’évaluation du FISP (Holden et coll., 2010). Qu’ils soient le fait des bénéficiaires de coupons à la recherche de liquidités pendant la période de soudure ou qu’ils proviennent de fuites à de plus hauts niveaux du système, ils contribuent à un déplacement de la subvention vers les groupes de revenus plus aisés. 31 Le PRE élargi effectué par la Banque mondiale en même temps que la présente RDPA a estimé qu’en 2012/13, les autres instruments de filets de sécurité visant les personnes pauvres et vulnérables (transferts monétaires, programmes de travaux publics, etc.) pouvaient mobiliser 12,8 milliards de kwachas tandis que 54,9 milliards de kwachas étaient affectés au FISP (Banque mondiale, 2013). 56 Figure 34 : Bénéficiaires des coupons du FISP par situation de richesse et de pauvreté, 2011 (%) Source : Benfica, 2013. Figure 35 : Part de subvention nette du FISP (basée sur la réception des coupons) par groupe de revenu de la population rurale, 2011 (%) Source : Benfica, 2013. Figure 36 : Ménages agricoles bénéficiaires du FISP par décile de superficie totale de terre, 2011 (%) Source : Benfica, 2013. 57 78. De plus, malgré son envergure et sa large part dans la dépense publique, le FISP n’a pas eu d’impact significatif sur la pauvreté rurale et certains groupes de revenus et régions sont encore touchés par une insécurité alimentaire chronique. Selon la dernière enquête intégrée auprès des ménages (EIM3, basée sur les données de 2010 à 2011), la pauvreté rurale32 a stagné à environ 56 % depuis l’EIM2 (2004-2005) tandis que la pauvreté urbaine a diminué, de 25,4 à 17,3 % (Figure 37). Au niveau national, le taux de pauvreté n’a pas considérablement changé, passant de 52,4 % à 50,7 % (Ecker et coll., 2012, Benfica, 2013). L’extrême pauvreté a augmenté tant au niveau national qu’en milieu rural. En conséquence, l’inégalité a augmenté à la fois dans les zones rurales, notamment dans les régions du Centre et du Sud, et à l’échelle nationale, alors qu’elle est restée élevée, mais stagnante en milieu urbain (Tableau 7). L’EIM3 a également établi que seuls 58 % de la population bénéficiait d’un niveau élevé de sécurité alimentaire contre 33 % en situation de très faible sécurité alimentaire33. Ces observations tirées de l’EIM3 confirment les conclusions de plusieurs études (notamment Chirwa et coll., 2011) qui ont révélé que l’impact du FISP sur ses bénéficiaires directs en ce qui concerne la sécurité alimentaire, la consommation alimentaire, la pauvreté autoévaluée et le bien-être global était faible et qu’il n’y avait que quelques impacts positifs démontrés sur le taux de scolarisation primaire, les maladies des enfants de moins de 5 ans et l’exposition aux chocs. Il est également prouvé que le FISP a favorisé une hausse des salaires non agricoles (ganyu) dans le passé, au profit des pauvres étant donné que le ganyu est une composante importante des stratégies d’adaptation des ménages en situation de déficit alimentaire. Les taux de salaire réel ont néanmoins baissé en 2012/2013 en raison de la hausse des prix du maïs. Il est impossible d’estimer à quel point le FISP a contribué à cette baisse des salaires (Dorward et coll., 2013). Figure 37 : Taux de pauvreté et d’extrême pauvreté, EIM 2 et EIM 3 Source : Benfica, 2013. 32 Le seuil de pauvreté, composé d’un élément alimentaire (62 %) et non alimentaire (38 %), a été fixé à 37 002 kwachas par personne et par an en 2011. La population dont la consommation totale était inférieure à ce seuil a été considérée comme pauvre et celle dont la consommation totale était inférieure à la composante alimentaire a été jugée extrêmement pauvre. Source : INS, 2012. 33 Les ménages ayant un niveau élevé de sécurité alimentaire ne font état d’aucune préoccupation concernant l’accès à une alimentation suffisante ; par contre, les ménages à très faible sécurité alimentaire connaissent de multiples épisodes de rupture dans le comportement alimentaire et de réduction de l’apport alimentaire au cours de l’année ; entre les deux, les ménages à sécurité alimentaire marginale et à faible sont préoccupés par l’adéquation de l’approvisionnement alimentaire et peuvent occasionnellement réduire la qualité et la variété des aliments consommés, mais pas la quantité. Source : INS, 2012. 58 Tableau 7 : Inégalité croissante Coefficients de Gini EIM 3 EIM2 (2005) (2011) Malawi 0,39 0,45 Milieu urbain 0,48 0,49 Milieu rural 0,34 0,38 Milieu rural – Nord 0,34 0,34 Milieu rural – Centre 0,32 0,37 Milieu rural – Sud 0,35 0,38 Source : Benfica, 2013. 79. Il y a également de plus en plus preuves que le FISP a un impact négatif sur le tissu social rural. Comme révélé par Dorward et coll., 2013 et des données empiriques, il devient de plus en plus préoccupant de constater que la concurrence pour l’accès aux coupons et intrants (notamment les incitations poussant les communautés à se diviser pour former des villages séparés afin d’augmenter éventuellement leurs allocations de coupons) ainsi que les conflits relatifs au programme ont créé des tensions au sein des communautés et dégradé les relations de différentes manières. 5.2. Mécanismes à l’œuvre dans l’impact du FISP 80. Les effets directs du FISP sur les bénéficiaires des coupons ont clairement été de deux types : i) des revenus monétaires immédiats pour les petits exploitants les plus vulnérables qui revendent leur allocation d’engrais et ii) un coût moyen plus bas et, donc, une meilleure rentabilité des engrais pour les agriculteurs plus productifs qui utilisent effectivement leur propre allocation et/ou achètent celles de leurs voisins (Figure 38). Comme mentionné dans la section précédente, d’autres avantages indirects importants pour les plus pauvres proviennent des impacts macroéconomiques forts dus à l’échelle du programme, tels que la baisse du prix des aliments induite par les récoltes plus abondantes et l’augmentation des salaires non agricoles (ganyu) (Chirwa et coll., 2011). 59 Figure 38 : Impact du FISP sur les ménages et l’économie locale MÉNAGES RURAUX Investissements agricoles/non agricoles Ménages plus pauvres A1 Augmentation A2 Augmentation des revenus réels des revenus réels Revente Subvention Utilisation marginale des intrants A1 Augmentation A1 Augmentation Utilisation de de la production de la production déplacement Ménages moins pauvres ÉCONOMIE RURALE A1 A2 A2 Augmentation des Réduction des Augmentation salaires prix du maïs des salaires Demande et investissements Demande et investissement dans les services d’intrants agricole/non agricole Note : Les lignes en pointillé représentent les effets négatifs pour les ménages moins pauvres produisant des excédents de maïs. Source : École des études orientales et africaines et coll., 2008. 81. Bien que le FISP ait probablement induit un certain déplacement des ventes d’engrais commercial, l’utilisation totale des engrais a augmenté et les achats d’engrais commercial sont en hausse parmi les participants au FISP. Selon les calculs de Ricker-Gilbert, 2011, chaque kilogramme supplémentaire d’engrais subventionné remplace en moyenne 0,22 kg d’engrais commercial, cette éviction allant de 0,18 kg chez les exploitants agricoles les plus pauvres à 0,30 kg chez ceux qui le sont relativement moins. Chirwa et coll., 2011 ont comparé les quantités d’engrais subventionné et commercial achetées par un échantillon d’agriculteurs pauvres et non pauvres pendant les saisons agricoles 2009/2010 et 2010/2011 à celles qu’ils avaient l’habitude d’acheter avant l’introduction du FISP (Tableau 8). Ils ont constaté que dans les deux groupes, bien qu’à des niveaux inférieurs à ceux d’avant le FISP, les achats d’engrais commercial ont augmenté au cours de la participation au FISP, induisant probablement une plus grande utilisation des engrais qu’avant le FISP (d’environ 40 % parmi les pauvres et 20 % chez les non-pauvres). Cela semble suggérer qu’une partie des ventes d’engrais commercial évincées ont été ultérieurement compensées par une demande supplémentaire stimulée par l’amélioration de la productivité et de la rentabilité des activités agricoles. L’analyse de l’ensemble des importations et utilisations d’engrais au Malawi au cours de la période confirme que, bien qu’inférieures aux niveaux d’avant la subvention, les ventes d’engrais commercial sont en hausse, suggérant ainsi que le programme a, à moyen terme, stimulé la demande d’engrais au Malawi (Chirwa et coll., 2012, Figure 39). Le déplacement des ventes d’engrais commercial est cependant difficile à déterminer avec précision, car les prix des engrais commerciaux ont sensiblement augmenté au cours de la période étudiée (de 37 kwachas/kg en 2004/2005 à 97 kwachas/kg en 2010/2011, soit une hausse de 162 %), ce qui, indépendamment du FISP, aurait très probablement freiné la demande d’engrais commercial comme en témoigne la forte baisse de l’utilisation d’engrais parmi les non-participants au FISP de l’échantillon (Tableau 8). 60 Figure 39 : Importations et utilisation d’engrais, 2004/2005 à 2011/2012 400 350 300 250 Tonnes ('000) 200 150 100 50 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Subvention Commercial disponible Imports Actual Subsidy réelle Available Commercial Note : Les données officielles sur les importations utilisées dans cette figure comprennent les engrais pour les grandes et petites exploitations agricoles et pour toutes les cultures, y compris le tabac. Les ventes commerciales ont été extrapolées en tant que différence entre les totaux des importations et des ventes du FISP. Une analyse plus approfondie serait nécessaire pour obtenir une image plus précise des importations d’engrais et leur utilisation par type d’exploitation et par produit. Source : Chirwa et coll., 2012. Tableau 8 : Évolution de la quantité d’engrais commercial et subventionné utilisée, par niveau de pauvreté, kilogrammes Durée d’accès à la Nombre Commercial Subventionné Consommation totale % subvention d’exploitants 2004 2009 2010 2009 2010 2004 2009 2010 subventionné Ménages pauvres dans l’EIM2 0 4 82 58 55 0 0 82 58 55 0% 1 17 37 61 79 3 12 37 64 91 13 % 2 15 176 126 92 44 20 176 170 112 18 % 3 18 68 29 80 52 36 68 81 116 31 % 4 22 130 54 70 59 50 130 113 120 42 % 5 37 52 31 51 51 38 52 82 89 43 % 6 114 72 40 51 70 66 72 110 117 56 % Tous les participants pauvres 223 78 46 60 57 50 78 104 110 45 % Tous les pauvres 227 78 48 61 54 47 78 102 108 44 % Ménages non pauvres dans l’EIM2 0 11 691 132 128 0 0 691 132 128 0% 1 18 123 246 250 10 17 123 256 267 6% 2 13 221 157 181 32 17 221 189 198 9% 3 23 174 98 99 35 44 174 133 143 31 % 4 22 79 141 151 49 39 79 190 190 21 % 5 37 162 72 102 54 40 162 126 142 28 % 6 112 116 61 63 75 74 116 136 137 54 % 61 Tous les participants non pauvres 225 133 95 103 57 54 133 152 158 34 % Tous les non-pauvres 236 165 100 109 53 49 165 153 158 31 % Tous Tous les participants 448 106 71 82 57 52 106 128 134 39 % Tous 463 122 75 85 53 48 122 128 133 36 % Source : Les auteurs, à partir de Chirwa et coll., 2011. 82. Dans l’ensemble, le programme a été entâché par des inefficacités, la fraude, la corruption et les distorsions. Bien qu’impossible à quantifier, une proportion importante du montant consacré annuellement au FISP ne parvient clairement pas aux bénéficiaires visés par le FISP (Figure 40). Parmi les inefficacités, il faut citer : i) les prix trop élevés payés lors de la passation des marchés (Encadré 6) ; ii) la mobilisation de la plupart des ressources humaines du MoAFS pendant plusieurs mois pour le suivi d’un processus de ciblage qui s’avère en fin de compte inefficace ; iii) la livraison tardive des engrais en raison de la signature tardive des contrats d’approvisionnement, etc. ; et iv) l’exclusion, depuis la saison agricole 2008/2009, des opérateurs privés de la vente au détail des engrais subventionnés, qui a fortement découragé l’investissement privé dans le marché des intrants et rend vain le coûteux système de bons mis en place34. La corruption comprend le « pourboire » parfois réclamé lors du rachat des coupons au niveau des dépôts de l’ADMARC et du SFFRFM35. La fraude comprend notamment le vol ou détournement de coupons ou d’engrais à des fins d’utilisation par des non-agriculteurs ou de revente dans le pays ou à l’étranger36. Enfin, étant donné l’échelle du programme et ses impacts sur l’ensemble de l’économie, des distorsions importantes sont générées aux dépens des agriculteurs qui n’ont pas accès aux engrais subventionnés, mais sont confrontés aux niveaux élevés des salaires ganyu et à une baisse des prix des produits. 34 Le principal avantage de l’utilisation des bons dans un système de subvention des intrants est de permettre la participation du secteur privé à la distribution des intrants subventionnés (Minot et coll., 2009). Au Malawi, les détaillants privés ont été exclus à partir de 2008/09 sur la base de plaintes anecdotiques parues dans les médias que certains agriculteurs échangeaient leurs coupons d’engrais contre des plaques de tôle dans certains points de vente privés (Chirwa et coll., 2012). On peut donc s’interroger sur l’opportunité de continuer à dépenser des ressources pour l’impression, la distribution et la gestion des bons alors que les agents de vulgarisation chargés de la distribution des coupons et les dépôts de l’ADMARC et du SFFRFM responsables de la récupération des coupons disposent tous de la même liste de bénéficiaires. 35 Selon Dorward et coll., 2013, au cours de la campagne agricole 2012/2013, 9 % des coupons ont été affectés par ce problème, avec des pourboires allant de 30 à 4500 kwachas par coupon, la moyenne obtenue à partir de leurs enquêtes auprès des ménages étant de 1 050 kwachas et de 1 500 kwachas à partir de leurs enquêtes communautaires. Ces dernières enquêtes révèlent une plus grande fréquence de la nécessité de payer des pourboires dans le Centre (problème signalé dans près de 50 % des communautés) que dans le Nord (30 %) et le Sud (10 %). Source : Dorward et coll., 2013. 36 En multipliant le nombre moyen de coupons que les ménages ont déclaré avoir reçu par le nombre total de ménages ruraux, Dorward et coll., 2013 constatent que 37 % des coupons d’engrais, 32 % des coupons de semences de maïs et 48 % des coupons de semences de légumineuses distribués ne sont pas comptabilisés, suggérant qu’un nombre important de coupons ne parvient pas aux ménages ruraux. Ces estimations sont similaires à celles des enquêtes précédentes. Source : Dorward et coll., 2013. 62 Figure 40 : Bénéficiaires finaux réels de la subvention des engrais Source : Les auteurs. 63 Encadré 6 : Simplification des procédures de passation des marchés du FISP Une analyse interne du FISP réalisée par la Banque mondiale pour 2012/13 a estimé que les économies sur la passation de marchés d’engrais (150 000 tonnes) auraient pu excéder 9 millions de dollars EU cette année, soit 6 % du coût total du programme. Les recommandations suivantes ont été formulées : i. La planification et l’anticipation doivent être améliorées : le démarrage du processus de passation de marchés en mars en vue de le finaliser en juillet, où le budget est approuvé, éviterait d’avoir à se presser pour acheter des engrais coûteux en septembre ; ii. L’ADMARC et le SFFRFM doivent déposer des offres au même titre que les fournisseurs privés : rien ne justifie économiquement le fait que l’ADMARC et le SFFRFM continuent de recevoir des allocations séparées étant donné que ces deux organismes parapublics ne sont pas les plus performants du point de vue ni financier ni logistique ; iii. Les critères de préqualification des fournisseurs et transporteurs d’engrais doivent être resserrés : sans fermer le FISP aux nouveaux arrivants ou aux entreprises locales, le processus d’appel d’offres doit sélectionner les opérateurs les plus compétitifs tant sur les prix que l’efficacité, et contribuer à accroître le professionnalisme de l’ensemble de l’industrie. Resserrer les critères de préqualification aiderait à éliminer les entreprises qui n’ont pas de véritable expertise dans le commerce ou le transport des engrais. La gestion de nombreux contrats avec beaucoup de fournisseurs pour de petites quantités coûte également de l’argent et du temps au MoAFS ; iv. Une fiche d’évaluation des offres doit être introduite pour diminuer la perception actuelle de la subjectivité dans l’attribution des contrats et des tonnages. Une telle fiche accroîtrait le professionnalisme de l’évaluation et éviterait d’autres critiques et plaintes. Plus important encore, elle favoriserait une allocation plus efficace des tonnages d’engrais aux fournisseurs. Les critères d’évaluation et leurs pondérations respectives dans la fiche d’évaluation doivent être clairement précisés dans les dossiers d’appel d’offres. v. Les pénalités pour les retards de livraison doivent être renforcées et réellement appliquées. vi. Les modalités de paiement doivent être clarifiées : depuis la libéralisation du taux de change en mai 2012, les importateurs ont été confrontés à une évolution rapide de ceux- ci. L’attribution des contrats et le paiement des engrais en dollars réduiraient les risques élevés supportés par les fournisseurs, avec probablement pour résultat, l’offre de meilleurs prix par les soumissionnaires. De plus, pour le point i) ci-dessus, le Service logistique du MoAFS a souligné à de nombreuses reprises les dépassements de coûts et les retards causés par les fréquents changements dans la conception du programme au cours de la phase de préparation (annulation et rediffusion des appels d’offres, changements dans les quantités à acquérir, modification du nombre de bénéficiaires, etc.) Sources : Banque mondiale, 2013a et rapports de mise en œuvre du Service logistique du MoAFS. 64 Recommandations : À court terme, la mise en œuvre du FISP doit être simplifiée afin d’éviter les retards et les dépassements de coûts dus à une mauvaise planification et au peu de professionnalisme de certains opérateurs. Cela ne permettra toutefois que des gains marginaux d’efficacité dans la mesure où les principales défaillances du système actuel persisteront probablement : un ciblage inefficace avec une redistribution généralisée des coupons et la revente d’engrais ; la fraude, la corruption et des distorsions ; le fardeau pour les ressources humaines débordées du MoAFS ; un coût d’opportunité important en matière de sous-financement d’activités de fourniture de biens publics (vulgarisation, recherche, etc.). À moyen terme, le système de subventions doit être repensé en mettant à profit l’expérience acquise depuis 2005/06 en matière d’incidence, d’impact et de mécanismes. En particulier, la réforme du FISP, pour laquelle une analyse plus poussée allant au-delà du champ de la présente RDPA est nécessaire, doit viser à : i. rationaliser et améliorer les deux éléments clés qui sous-tendent la réussite du FISP à ce jour : i) des revenus monétaires directs pour les plus pauvres (actuellement obtenus grâce à la revente des engrais) ; et ii) un prix moyen inférieur et donc une meilleure rentabilité des engrais pour les exploitants agricoles plus productifs. La première étape devrait être de revoir l’objectif du FISP et la population ciblée qui se sont révélés ambigus : l’objectif du FISP d’améliorer l’autosuffisance alimentaire exige la conception d’un programme ciblant clairement les agriculteurs plus productifs capables d’utiliser effectivement et efficacement des intrants améliorés, alors que le groupe cible du FISP (les plus vulnérables, souvent limités en terre et main-d’œuvre) serait mieux servi par d’autres types d’appuis tels que les filets de sécurité sociale (Ellis et coll., 2013 ; Douillet et coll., 2012) ; ii. réduire/éliminer les failles susmentionnées du système actuel. En particulier, d’importants effets multiplicateurs devraient être générés par une plus grande participation du secteur privé et la libération d’une partie des substantielles ressources humaines du MoAFS travaillant actuellement pour le programme, qui pourraient être réaffectées à la fourniture de biens publics en appui à l’agriculture ; iii. libérer des ressources publiques pour financer les sous-secteurs actuellement mal desservis ainsi que des filets de sécurité sociale pour les groupes les plus vulnérables. 65 6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 83. Les orientations de la politique agricole du Malawi ont eu des résultats mitigés au cours de la dernière décennie. D’une part, la dépense publique dans l’agriculture a considérablement augmenté pour atteindre près de 20 % du total de la dépense nationale, et le lancement du FISP en 2005/2006 a induit une transformation spectaculaire dans la productivité et la production du maïs, permettant au pays de retrouver l’autosuffisance alimentaire à l’échelle nationale. 84. D’autre part, le pays se trouve maintenant quelque peu coincé dans une situation où son ministère de l’Agriculture et de la Sécurité alimentaire dispose d’une très faible marge de manœuvre pour permettre à l’agriculture de contribuer davantage à la croissance et à la réduction de la pauvreté. Il y a cela deux raisons. La première est que le principal programme du MoAFS, le FISP, se taille la part du lion dans ses ressources financières et humaines (69 % des ressources financières du MoAFS depuis la création du FISP en 2005/2006, 51 % de la dépense publique totale dans le secteur agricole au cours de la période 2007/2008 à 2011/2012) et n’est pas susceptible, dans sa forme actuelle, de contribuer davantage à la croissance et à la réduction de la pauvreté dans la mesure où la production de maïs a peu de chances d’encore augmenter, et que ses effets multiplicateurs limités en font un faible facteur de croissance. La seconde raison est qu’une fraction importante de la dépense agricole ne relève pas de la supervision directe du MoAFS (les dépenses hors budget et les dépenses agricoles supervisées par d’autres ministères représentaient 31 % de la dépense agricole totale de la période 2007/2008 à 2011/2012). Le MoAFS ne dispose donc que d’une part très limitée des ressources consacrées à l’agriculture (18 % de la dépense agricole totale de la période 2007/2008 à 2011/2012) pour, à la fois, maintenir un niveau minimal d’activités dans ses missions traditionnelles et éventuellement promouvoir les nouvelles grandes orientations de croissance préconisées par l’ASWAp et le Plan de relance économique (développement de l’irrigation, diversification et commercialisation de l’agriculture). Pourtant, la réaction très positive et largement méconnue d’autres cultures, telles que les racines et tubercules et les légumes à gousse, à l’appui public limité accordé à la recherche et à la diffusion montre bien la pertinence et le potentiel de croissance du rééquilibrage des ressources publiques au profit d’un plus large éventail de cultures. 85. La présente étude a également montré que la dépense agricole au Malawi est pénalisée par de nombreuses inefficacités qui réduisent considérablement son impact. Elles comprennent notamment : i. Les inefficacités du FISP, avec en première place, le pesant processus de ciblage qui impose une lourde charge de travail aux ressources humaines du MoAFS pour s’avérer en fin de compte inefficace et atteint par une fraude, une corruption et des distorsions importantes. Il faut également souligner le fait que les signaux très forts actuellement lancés par le FISP en faveur d’une forte intervention de l’État dans le secteur ne contribuent pas à créer un environnement propice à l’expansion du secteur privé dans l’agriculture et l’agro-industrie, souhaitée par l’ASWAp et le PRE ; ii. La faiblesse du lien entre le cadre des politiques et la planification budgétaire, aggravée par la forte fragmentation de l’aide et la proportion élevée des dépenses hors budget (25 % pour la période 2007/2008 à 2011/2012) et accompagnée d’une faible supervision et appropriation du Gouvernement et de coûts de transaction élevés ; iii. Une planification et une mise en œuvre peu efficaces du budget, pénalisées par la lourdeur des procédures, le bas niveau de contrôle des dépenses, le médiocre suivi et évaluation et la faible motivation du personnel due à l’érosion des salaires ; 66 iv. La forte centralisation de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques agricoles, avec une participation insuffisante des administrations déconcentrées et des acteurs non étatiques. 86. Pour remédier à ces déséquilibres et inefficacités et revitaliser les capacités du secteur à générer et soutenir une croissance robuste, les réformes suivantes sont proposées : i. Améliorer l’efficacité technique, par un déploiement complet de l’IFMIS pour générer des données complètes et en temps réel sur l’exécution du budget ; une utilisation plus systématique des procédures nationales pour l’exécution et l’enregistrement des dépenses sur ressources externes inscrites au budget ; la mise en place d’une comptabilité analytique plus précise (meilleure distinction ATO/capital, niveau auquel les dépenses en capital sont effectuées – bénéficiaires ou service public –, etc.) ; la simplification des procédures de passation des marchés ; le renforcement du S&E à tous les niveaux ; et la correction de l’érosion des salaires des fonctionnaires combinée à des mécanismes renforcés d’évaluation des performances et à l’arrêt de l’utilisation des indemnités de déplacement en tant que supplément de salaire. Il peut également être intéressant d’envisager d’utiliser l’année civile comme exercice financier ; ii. Mettre en application le cadre d’investissement de l’ASWAp dont seules les entités faîtières de surveillance (GTT) sont actuellement en place, afin de renforcer l’appropriation et la redevabilité et d’établir un lien plus étroit entre le cadre des politiques et la planification budgétaire. En particulier, l’organigramme et le budget du MoAFS doivent être mis en conformité avec l’architecture de l’ASWAp ; les coordonnateurs de programme doivent être mis en place pour l’ASWAp avec pleine autorité sur l’ensemble des activités de leurs sous-secteurs respectifs, y compris les projets, et l’obligation de rendre compte aux GTT des progrès réalisés dans leur sous-secteur ; les GTT doivent être efficacement utilisés en tant qu’espace où établir le lien entre le cadre des politiques et la planification des projets/du budget grâce à l’introduction d’une phase de réflexion stratégique dans la planification budgétaire annuelle, l’examen des projets et activités, etc. ; toutes les activités financées par les PD doivent être ramenées dans le budget du MoAFS afin de faciliter la planification stratégique et d’accroître la marge de manœuvre budgétaire du MoAFS ; à mesure que les capacités fiduciaires du MoAFS augmentent, les PD doivent utiliser davantage les systèmes nationaux et les mécanismes communs de financement (fonds communs, appui budgétaire sectoriel, etc.) afin d’accroître la marge de manœuvre budgétaire et de réduire les coûts de transaction de l’aide ; l’ASWAp-SP doit être considérée comme une réserve de ressources, disponible pour stimuler un processus de planification budgétaire et stratégique intégré et non comme un projet supplémentaire comprenant des activités prédéfinies ; enfin, les ressources financières des initiatives infructueuses doivent être constamment réaffectées à des activités plus prometteuses dans le but de dépenser mieux au lieu de dépenser plus. La vision est que l’agriculture ne jouera son rôle dans la réalisation des objectifs de la MGDS II et du PRE (agriculture commerciale) que si l’ensemble du secteur, le MoAFS, les bailleurs de fonds, les agriculteurs et le secteur privé modifient leur approche du développement agricole et abandonnent un système caractérisé par le manque de redevabilité et d’appropriation, au profit d’une ASWAp réelle grâce à laquelle le MoAFS, avec l’appui des bailleurs de fonds et la pleine participation des acteurs non étatiques, pourrait retrouver son rôle central dans l’élaboration des politiques, la règlementation, le S&E et la fourniture de biens publics. iii. Repenser l’objectif, la population ciblée ainsi que la conception du FISP afin de desservir les agriculteurs plus productifs capables d’utiliser efficacement et effectivement les intrants améliorés, et ce, d’une manière plus intelligente par rapport au marché, tout en réduisant/éliminant les nombreuses failles du système actuel (fraude, corruption et distorsions ; lourde charge de travail imposée aux ressources humaines du MoAFS ; exclusion 67 du secteur privé de la distribution des engrais), et en libérant des ressources publiques pour financer les sous-secteurs actuellement mal desservis ainsi que des filets de sécurité sociale pour les plus vulnérables ; iv. Rééquilibrer les dépenses dans les sous-secteurs actuellement sous-financés (recherche et vulgarisation, irrigation, élevage, commercialisation de l’agriculture) et l’investissement en capital au niveau des bénéficiaires (infrastructures rurales) ; v. Encourager le processus de décentralisation qui sera relancé en 2014 avec l’élection des conseils de district, en consacrant plus de ressources budgétaires aux services de terrain (services agricoles de district) et en impliquant davantage les intervenants locaux (administration de district, communautés locales, organisations paysannes, ONG et opérateurs privés) dans la prise de décision. Les subventions de contrepartie pour financer les initiatives axées sur la demande des collectivités locales ou des promoteurs locaux, avec l’appui technique de l’administration déconcentrée se sont révélées de puissants outils d’appui à la décentralisation dans d’autres pays (comme le Burkina Faso) ; vi. Veiller à ce que les recommandations validées des documents de politiques, y compris celui-ci, soient mises en œuvre et, en particulier, traduites en changements dans les processus et les dispositifs organisationnels ainsi que l’alignement des PD. L’histoire récente du Malawi montre qu’un certain nombre de stratégies importantes, parmi lesquelles le MPRS et le MGDS I, avaient des objectifs très pertinents (et qui le restent) basés sur une solide analyse, mais qu’elles n’ont pas réussi à induire une transformation et réaliser des progrès à cause du manque de mise en application et de l’absence d’adhésion des bailleurs de fonds. Dans le cas de la présente RDPA notamment, il est proposé que les recommandations validées soient intégrées à la feuille de route de l’ASWAp avec des responsabilités de mise en œuvre, un calendrier et des indicateurs clairement définis. 68 RÉFÉRENCES Aberman N.-L., M. Johnson, K. Droppelmann, E. Schiffer, R. Birner et P. Gaff, 2012. Mapping the Contemporary Fertilizer Policy Landscape in Malawi, A Guide for Policy Researchers, document de synthèse 01204 de l’IFRI, août 2012. ASTI, 2004. Malawi, ASTI Country Brief No 22, IFPRI, novembre 2004. BAD, 2011. 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