Izveštaj broj 87944-YF Svetska banka Republika Srbija Pregled finansija lokalnih samouprava Mogućnosti za poboljšanje efikasnosti 5. jun 2014. godine Sadržaj REZIME 1 1. UVOD 1 2. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI OD OPTIMIZACIJE TROŠKOVA LSU ZA ZARADE 4 2.1. Uvod 4 2.2. Regulatorni okvir za zaposlene na lokalnom nivou 7 2.3. Da li lokalne uprave imaju višak zaposlenih i previsoke zarade? 10 3. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI U SEKTORU KOMUNALNIH USLUGA 22 3.1. Uvod 22 3.2. Učinak JKP 24 3.3. Uticaj na lokalne budžete 27 3.4. Razlozi za neefikasnost JKP 28 3.5. Zaključci i preporuke 36 4. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI KROZ POBOLJŠANO UPRAVLJANJE FINANSIJAMA 38 4.1. Uvod 38 4.2. Planiranje budžeta i upravljanje prihodima 39 4.3. Izvršenje i kontrola budžeta 42 4.4. Eksterni nadzor i kontrola 48 4.5. Zaključci i preporuke 49 5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE 51 Spisak tabela Spisak slika Akronimi EUR Evro FAD Odeljenje za fiskalna pitanja MMF-a FMIS Informacioni sistem za upravljanje finansijama MMF Međunarodni monetarni fond IPSAS Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor ZKD Zakon o komunalnim delatnostima LSU Lokalne samouprave ARS Anketa o radnoj snazi ZLSU Zakon o lokalnoj samoupravi ZJP Zakon o javnim preduzećima ZJS Zakon o javnoj svojini MF Ministarstvo finansija PIFC Javna interna finansijska kontrola UJN Uprava za javne nabavke JPP Javno-privatno partnerstvo JKP Javna komunalna preduzeća DRI Državna revizorska institucija VK Vodovod i kanalizacija Devizni kurs 83.9 RSD = 1 US$ Jedinice mere Metrički sistem je korišćen u celom izveštaju. Fiskalna godina Od 1. januara do 31. decembra. Potpredsednik: Laura Tuck Regionalni direktor: Ellen Goldstein Direktor sektora: Roumeen Islam Menadžer sektora: Satu Kahkonen Vođa tima: Lazar Šestović ZAHVALNOST Ovaj izveštaj je pripremio tim stručnjaka i saradnika Svetske banke koji je vodio Lazar Šestović, glavni ekonomista za Srbiju (ECSP2) uz podršku od strane Abebe Adunje, vodeći ekonomista (ECSP2). Tim čine (po abecednom redu): Boris Begović, konsultant; Aleksandar Crnomarković, viši ekspert za upravljanje finansijama (ECSO3); Vilijam Dilindžer, konsultant; Onur Erdem (LCSPS); Luis Houk, vodeći ekspert za javni sektor (ECSP4), i Branko Radulović, konsultant. Tim je zahvalan kolegama Majkl Stivensu i Min Žao, koji su imali formalnu ulogu komentatora na naš rad, kao i Sergeju Šatalovu (savetnik u kabinetu glavnog ekonomiste), Jonasu Franku (višem ekspertu za javni sektor), Plamenu Kalojančevu (ekonomisti iz Evropske komisije DG ECFIN) i Dejvidu Mišodu (višem ekspertu za vodoprivredu). Takođe, tim autora ove studije bi želeo da se zahvali Švajcarskoj Federaciji i njenoj razvojnoj agenciji – Swiss Development Cooperation (SDC), za njihovu finansijsku podršku, komentare i sugestije. Naročito bi želeli da se zahvalimo Gabrieli Šafrot (zameniku direktora kancelarije SDC-a u Beogradu). Na kraju, zahvaljujemo se Satu Kahkonen, Elen Goldstin i Toniju Verhejenu za podršku i vođstvo u ovom radu. Takođe bitno je reći da ovaj izveštaj ne bi bilo moguće završiti bez podrške Hermine Vuković-Tasić, koja je obradila tekst i organizovala naše posete opštinama u Srbiji; Ane Grant koja je lektorisala tekst, i Đorđa Lašića koji je dizajnirao korice. Rezime Javne finansije Srbije suočavaju se sa velikim izazovima. Od 2008. godine prihodi su smanjili svoje učešće u BDP-u za dva procentna poena dok su rashodi porasli za jedan procentni poen. U prethodnih pet godina deficit opšte države bio je u proseku 5,8 procenata BDP-a. Posledično javni dug se više nego udvostručio; i do kraja 2013. godine dostigao je 64 procenta BDP-a. Fiskalna politika bila je relaksirana iz više razloga, naročito zbog uticaja svetske ekonomske krize, slabljenja upravljanja javnim finansijama (PFM) i nedostatka kontrole nad nekim kategorijama potrošnje, uključujući fond zarada. Tome su doprinele lokalne samouprave (LSU) oponašanjem stava centralne vlade. Priznajući da je sadašnja putanja javnog duga neodrživa, republička vlada kreće u značajno srednjoročno fiskalno prilagođavanje. Prema Fiskalnoj strategiji za 2014-2016. godinu, cilj vlade je da do 2016. godine stabilizuje javni dug na oko 70 procenata BDP-a i da posle toga snižava odnos duga prema BDP-u. Da bi se do toga došlo, fiskalni deficit sektora opšte države će se smanjiti sa 6 procenata BDP-a u 2013. godini na 3,2 procenta do 2016. godine. Međutim, uspeh te strategije iziskuje koordinirane napore svih nivoa države, uključujući i LSU. Sistem fiskalnih odnosa različitih nivoa vlasti je urušavan nekoliko puta tokom prethodnih nekoliko godina. Sa jedne strane prihodi koji pripadaju lokalnim samoupravama su znatno izmenjeni, i to najčešće u toku budžetske godine (na primer smanjivan je transfer u toku fiskalne godine; menjana je formula za raspodelu određenih zajedničkih prihoda; neke naknade su ukinute itd). Sa druge strane, i nadležnosti lokalnih samouprava su menjane, ponovo bez prethodnih konsultacija I najave od strane republičke vlade. LSU će morati da prilagode i svoje prihode i svoje rashode dok Srbija prolazi kroz fiskalno prilagođavanje. Moraće da pronađu načine da rade efikasnije nego do sada jer će morati da se smanji kako lokalna tako i ukupna javna potrošnja. Pored toga, efikasnija potrošnja LSU je važna jer će projektovani spori oporavak srpske privrede verovatno smanjiti javne prihode. Zbog toga bi mogli da opadnu prihodi koji se dele sa centralnom vladom, kao što su porez na dohodak građana, ali i transferi od republičke vlade. Nedostatak korektivnih mera može ugroziti održivost lokalnih finansija. Svetska banka je još u svom izveštaju iz 2013. godine 1 ukazala da LSU mogu postati deo problema rastućeg deficita i javnog duga ukoliko se nešto ne promeni sa njihovim budžetima. LSU su upravo imale deficite između 2009. i 2012. godine, dok je istovremena struktura njihove potrošnje pogoršana – potrošnja na zarade je rasla dok je ulaganje u infrastrukturu opadalo. Cilj ovog izveštaja je da pomogne kako LSU tako i Vladi Srbije da ciljeve u pogledu prilagođavanja ostvare što je moguće brže. U njemu se identifikuju određene oblasti poslova LSU koje su najmanje efikasne i preporučuju koraci da se te neefikasnosti reše. Od pažljivog osmišljavanja reformskih politika i aktivnosti zavisiće fiskalne uštede i dodatni prihodi. Sprovođenje ovih mera pomoći će otklanjanju nekih od problema koji su dugo nagomilavani. Zato republička vlada treba što je više moguće da podrži lokalne samouprave u ovim naporima. 1 Svetska banka (2013), Serbia Municipal Finance and Expenditure Review, Faza 1. LSU imaju ozbiljne probleme vezane za učinak i budžete. Najuočljivije je da je potrošnja za zarade porasla toliko da je postala najveća pojedinačna stavka rashoda, sve više javnih komunalnih preduzeća (JKP) su postala gubitaši i zavisna od finansijske pomoći LSU, a povećane su i nepravilnosti u upravljanju javnim finansijama. Ovo nisu problemi koji se odnose samo na LSU u Srbiji, zapravo slični problemi karakterišu čitav njen javni sektor. Ta tri problema su međusobno povezana. Potrošnja LSU na zarade porasla je u velikoj meri zbog neefikasnih sistema upravljanja javnim finansijama i slabog upravljanja i nadzora JKP. Sa svoje strane, neefikasnost JKP su pogoršali nedostatak kontrole nad politikama zapošljavanja i zarada i loše upravljanje finansijama. I na kraju, nasumična primena zakona, ograničeno ulaganje u izgradnju kapaciteta i nedostatak pažnje centralne vlade pogoršali su probleme u upravljanju javnim finansijama LSU. Rešavanje ovih problema moglo bi da donese znatno poboljšanje efikasnosti. To bi uključivalo ne samo uravnotežene budžete, već i bolju uslugu građanima, pouzdanije budžetiranje, manje potrebe za zaduživanjem, nenagomilavanje neizmirenih obaveza i motivisanije osoblje. U ovom izveštaju, koji se oslanja na prethodni rad obavljen u 2013. godini, sugeriše se da se srpske LSU fokusiraju na troškove za zarade, JKP i upravljanje javnim finansijama kao najperspektivnije oblasti za postizanje poboljšanja efikasnosti. Poboljšanje efikasnosti od optimizacije troškova LSU za zarade LSU su veliki poslodavci. Njihove uprave zapošljavaju oko 44.000 ljudi. Još 42.000 radi u institucijama koje se finansiranju iz budžeta LSU, ali su organizovane kao zasebne institucije (indirektni budžetski korisnici), a preduzeća u vlasništvu LSU zapošljavaju još 77.000 ljudi. Kao rezultat toga, gotovo 10 procenata svih lica zvanično zaposlenih u Srbiji otpada na zaposlene u lokalnim subjektima. Potrošnja za zarade najveća je pojedinačna stavka rashoda za LSU. U 2013. godini je dostigla 1,6 procenata BDP-a i na nju je otpalo preko četvrtine ukupnih lokalnih budžeta. To je najveći udeo zarada od 2005. godine, kada je započeto konsolidovano izveštavanje o lokalnim budžetima. Kada se dodaju troškovi radne snage u lokalnim preduzećima, ukupna potrošnja za zarade zaposlenih dostiže 2,5 procenata BDP-a. Do sada je centralna vlada bila zainteresovanija od LSU za ograničavanje lokalnih troškova za zarade putem limita za njihova povećanja i za broj zaposlenih i putem kontrola zarada pojedinačnih kategorija zaposlenih. Te propise su podržali mehanizmi za njihovo sprovođenje, od kojih je najvažnije smanjenje transfera. Pored toga, Ministarstvo finansija (MF) uticalo je na troškove LSU za zarade preko procesa planiranja budžeta. Zakon o budžetskom sistemu traži od MF da dâ LSU uputstva za izradu budžeta koja uključuju i limite za pojedinačna povećanja zarada i za povećanja ukupnih troškova za zarade. Da bi držale svoje budžete pod kontrolom, LSU treba da odgovornije primenjuju svoje politike zapošljavanja i zarada i da izbegavaju brojne rupe u propisima. Jedna od najvažnijih rupa jeste zapošljavanje u indirektnim budžetskim korisnicima, koje trenutno nije ograničeno pravilom o maksimalnom broju zaposlenih u LSU. Pored toga, Državna revizorska institucija (DRI) 2 izveštava da LSU ne poštuju striktno uredbu o koeficijentima. One uvode nove dodatke i zapošljavaju radnike na određeno vreme čak i u situacijama kada je to propisima zabranjeno. Ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnim upravama samo je neznatno iznad numeričkog limita koji je odredila centralna vlada. Ipak, trećina LSU krši taj limit, što sugeriše da ima znatnog prostora za unapređenje. Većina jurisdikcija prekoračuje i limit za zaposlene na određeno vreme i rad po ugovoru o delu. U stvari, zapošljavanje radnika na određeno vreme i rad na ugovor postali su glavni metod zaobliaženja zvaničnog limita na broj zaposlenih na neodređeno vreme. Na tu grupu sada otpada trećina ukupnog broja zaposlenih u LSU. Dakle, napravljena je paralelna struktura zapošljavanja gde su pravila za zapošljavanje i zarade, kao i platne razrede, odvojena od ostatka uprave. U javnom sektoru su zarade neznatno iznad proseka u privredi. Druge studije koje su uzele u obzir kvalifikacije i školsku spremu utvrdile su natprosečne zarade u javnom sektoru samo u slučaju niskokvalifikovanih radnika. U stvari, zarade su ispod proseka u slučaju visokokvalifikovanih radnika. Međutim, postoje regionalne razlike: u Beogradu su zarade iznad proseka, u Vojvodini ispod proseka, a u zapadnoj i južnoj Srbiji, siromašnijim regionima zemlje, zarade su znatno iznad proseka u privredi. Dokazi o višku zaposlenih u JKP su ubedljivi. Po standardima drugih evropskih zemalja, višak zaposlenih imaju kako preduzeća za vodosnabdevanje tako i preduzeća za daljinsko grejanje. Nema jasnog indikatora viška zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, mada je broj zaposlenih u njima porastao za 3 procenta tokom svetske ekonomske krize (2008-2012. godine). Čini se da su zaposleni u JKP u sva tri sektora koje obuhvata ovaj izveštaj (vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje) previše plaćeni. To je najočiglednije u preduzećima za daljinsko grejanje, a manje u druga dva sektora. U proseku, zarade u lokalnim JKP su svake godine u proteklih 12 godina bile iznad republičkog proseka za privredu i više nego u privatnom sektoru. Poboljšanje efikasnosti u sektoru komunalnih usluga Od brojnih preduzeća u vlasništvu LSU, najvažnija u smislu finansijskih resursa, broja zaposlenih i uticaja na budžete jesu komunalna preduzeća. Srpske LSU su vlasnici preko 720 preduzeća, od kojih su oko 350 preduzeća JKP. JKP zapošljavaju 56.200 ljudi – više od 3 procenta svih radnika zvanično zaposlenih u Srbiji. Druga lokalna preduzeća zapošljavaju još 20.000 ljudi, ali imaju mnogo manji fiskalni uticaj. Privatni sektor sme da pruža komunalne usluge, ali ogromnu većinu njih još uvek pružaju JKP, čija se bruto dodata vrednost procenjuje na 2,4 procenta BDP-a Srbije. JKP su neefikasna, a broj JKP koja prave gubitke raste. Udeo gubitaša povećan je sa 28 na 48 procenata između 2007. i 2012. godine. Konsolidovani gubici su 2012. godine bili 46 miliona EUR (0,15 procenata BDP-a Srbije) ali u stvarnosti taj podatak znatno potcenjuje problem jer se gubici obračunavaju pošto se uzmu u obzir subvencije. Gubici su koncentrisani u velikim i 2 Svi izveštaji revizije dostupni su na internet sajtu DRI: www.dri.rs srednjim JKP. Na ta preduzeća je otpao 81 procenat ukupnih gubitaka u 2012. godini. Pored toga, JKP generalno pate i od hroničnih problema sa likvidnošću, pri čemu većina njih ima poteškoće u ispunjavanju tekućih obaveza. JKP dobijaju obilnu finansijsku pomoć iz lokalnih budžeta koja dolazi ili eksplicitno kao tekuća ili kapitalna subvencija ili implicitno kroz naduvane fakture i investicije za račun JKP. U tri najveća grada pomoć JKP odnosi najmanje četvrtinu ukupnog budžeta, a u Beogradu dostiže trećinu. U 2012. godini oko četvrtine JKP je prijavilo da prima operativne subvencije, a trećina njih je dobila kapitalne subvencije. JKP dobijaju i indirektne subvencije kroz naduvane fakture za usluge koje vrše LSU. I na kraju, LSU pružaju pomoć JKP za likvidnost tokom cele fiskalne godine mada se ona obično vrati pre kraja godine pa stoga nije deo godišnjeg izveštaja o izvršenju budžeta. Razlozi za neefikasnost JKP su brojni i često isprepleteni. Ključni razlozi su nedostatak jasnog vlasništva nad imovinom, loše korporativno upravljanje, tarife preniske da pokriju troškove i nejasna podela odgovornosti za investicije u komunalnu infrastrukturu. Vlasništvo nad imovinom je odavno problem. JKP širom Srbije ne poseduju svu imovinu koju koriste i ne odgovaraju za nju iz više razloga: (1) JKP imaju imovinske probleme sa lokalnim vlastima 3 jer LSU retko prenose vlasništvo nad novoizgrađenom imovinom na JKP. (2) JKP imaju probleme sa centralnom vladom jer je do 2011. godine sva imovina pripadala državi, a JKP su bila samo korisnici te imovine. Proces prenosa vlasništva se odvija veoma sporo. (3) JKP imaju probleme sa vlasnicima objekata koji su izgrađeni nelegalno. Oni koji su finansirali te objekte izgradili su i potrebnu komunalnu infrastrukturu koju JKP sada koriste, ali ko je njen vlasnik nije uvek jasno. Upravljanje JKP je često veoma ispolitizovano. Mada postoje zakoni koji nalažu imenovanje direktora JKP putem transparentnih postupaka javnih konkursa, oni se često zaobilaze tako da su imenovanja pod uticajem političkih faktora. Takođe, LSU ne prate adekvatno njihov učinak. JKP rade bez utvrđenih kriterijuma i smernica za praćenje kvaliteta poslovanja, unapređivanja kvaliteta usluga i finansijskog učinka. Tarife komunalnih usluga obično ne pokrivaju troškove ulaganja u infrastrukturu i njenog održavanja. Kao rezultat toga, LSU često vrše investicije u ime JKP. Investicijama se obično bave Direkcije za izgradnju, posebna preduzeća osnovana za upravljanje kapitalnim projektima. Ta praksa stvara brojne komplikacije, kao npr. to da direkcije grade infrastrukturu koja nije prioritet za JKP i dugotrajan proces prenosa vlasničkih prava na JKP. Veće privatno učešće u pružanju komunalnih usluga moglo bi pomoći da se reši problem nedovoljnih sredstava za investicije. Neke privrede u tranziciji odlučile su se za javno-privatna partnerstva (JPP). Pošto je iskustvo do sada bilo i dobro i loše, treba pažljivo osmisliti svaki aranžman za JPP. Postoje znatni rizici po LSU od potencijalnih obaveza koje nastaju usled neefikasnosti u opštinskim preduzećima i treba ih uzeti u obzir i upravljati njima. Njihova JKP nagomilavaju ogromne gubitke, a LSU ipak nemaju efektivnu nadležnost nadzora nad njima. Zbog toga se finansijski rizik po LSU ne procenjuje adekvatno i ne uzima u obzir u planiranju budžeta. 3 Uključujući i direkcije za izgradnju. Poboljšanje efikasnosti kroz poboljšano upravljanje javnim finansijama Posle zastoja u periodu 2008-2012. godine, povećali su se napori za jačanje sistema upravljanja javnim finansijama. Na primer, smanjen je broj namenskih prihoda, zatvoreni su brojni vanbudžetski fondovi, uvedene su delotvornije kontrole preuzetih obaveza, sada postoji centralni registar zaposlenih u javnom sektoru i usvojen je novi zakon o javnim nabavkama. Mada se sa problemima u upravljanju javnim finansijama suočavaju svi nivoi vlasti, ti problemi su najizraženiji među LSU, gde su najograničeniji kapaciteti, gde nedostaju interna pravila i procedure, a informacioni (IT) sistemi su neefikasni i nisu standardizovani. Stoga je program reformi vezanih za upravljanje javnim finansijama dugotrajan, počinje sa planiranjem budžeta i upravljanjem prihodima, a obuhvata kako izvršenje budžeta tako i eksterne kontrole i nadzor. Sadašnji sistem planiranja budžeta i upravljanja prihodima LSU pati od brojnih problema. Najvažniji su loše upravljanje prihodima, česte izmene zakona i neusklađivanje zakona i propisa, preterano mešanje centralne vlade u lokalno planiranje budžeta, kašnjenja u davanju budžetskih instrukcija od strane centralne vlade i praksa menjanja iznosa transfera i ustupljenih prihoda tokom fiskalne godine. Bolje upravljanje prihodima moglo bi pomoći da se uravnoteže budžeti. LSU treba da poboljšaju naplatu lokalnih poreza i taksi. Nažalost, nisu uvedeni svi lokalni porezi i takse koji su dozvoljeni zakonom, visoka su nenaplaćena potraživanja, a neki prihodi se ne evidentiraju. Izvršenje budžeta je problematično. Izvršenje budžeta LSU ometaju mnogi nerešeni problemi: nejasnoća oko zakonskih zahteva a posebno računovodstvenih standarda, nedostatak jedinstvenog sistema za upravljanje finansijama i izveštavanje, nedovoljan kapacitet za funkciju interne revizije ili njeno potpuno odsustvo, neadekvatno upravljanje finansijama i kontrole finansija, nepravilnosti oko toga kako se utvrđuju zarade i naknade za zaposlene u LSU, nepravilnosti kod javnih nabavki i teškoće u upravljanju javnom imovinom. LSU nemaju jedinstven sistem za finansijsko upravljanje i izveštavanje. Lokalne uprave same biraju softvere za računovodstvo i izveštavanje, a većina njih ne samo da je zastarela već ni ne odgovara potrebama upravljanja javnim finansijama. Većina LSU nema ni funkciju interne revizije, koja bi mogla da poboljša izveštavanje. LSU nedosledno primenjuju procedure za javne nabavke. Mnogo ugovora se dodeljuje bez javnog konkursa, ugovori se potpisuju iako nije pregovarano o vrednosti ugovora niti je ona dogovorena, a neka roba i usluge se pribavljaju bez ikakvog potpisanog ugovora. Imovina u vlasništvu LSU sistematski se potcenjuje i ne evidentira u potpunosti u njihovim knjigama. Izveštaji o reviziji takođe ukazuju na to da se ulaganja kapitala LSU u lokalna preduzeća konstantno prijavljuju u manjim iznosima, što znači da se netačno izveštava o proceni i finansijskoj vrednosti tih preduzeća. Najpozitivnije kretanje je poboljšan eksterni nadzor poslednjih godina preko aktivnosti DRI, privatnih eksternih revizora i Skupštine. Dodatan nivo eksternog nadzora nad LSU dolazi iz nevladinih organizacija koje postepeno pojačavaju praćenje javnih finansija. Preporuke Nesumnjivo postoji znatan prostor za unapređenje finansija LSU koncentrisanjem na troškove za zarade, JKP i upravljanje javnim finansijama. U donjoj tabeli se rezimiraju kratkoročne i srednjoročne preporuke za rešavanje neefikasnosti u tim oblastima kako bi se LSU omogućilo da doprinesu jačanju javnih finansija Srbije. Rezime preporuka Reformske mere Kratkoročne Srednjoročne do dugoročne Troškovi za Republička vlada Republička vlada zarade - Redovno objavljuje podatke o - Održava sistem objavljivanja zapošljavanju i zaradama koje godišnjih budžetskih instrukcija za isplaćuju LSU. LSU kojim se utvrđuju limiti za rast - Striktno sprovodi pravilo o troškova za zarade, obezbeđuju ih maksimalnom broju zaposlenih i rano u ciklusu planiranja budžeta i ne zaposlenih na određeno vreme, kao i menjaju ih tokom godine. o koeficijentima koji se koriste za - Uključuje zaposlene u LSU u nove obračun pojedinačnih zarada. propise o koeficijentima, - Revidira pravilo za obračun osnovicama, dodacima i bonusima. otpremnina tako da se uzima u obzir samo staž kod poslednjeg poslodavca. Lokalne samouprave Lokalne samouprave - Olakšavaju mobilnost zaposlenih u - Obezbeđuju poštovanje limita za okviru LSU tako što im se nudi da troškove za zarade tokom izvršenja pređu sa suvišnih na upražnjena budžeta. radna mesta. - Sprovode sistematske funkcionalne analize radi utvrđivanja funkcija i pozicija koje bi mogle da se ukinu ili privatizuju. Reformske mere Kratkoročne Srednjoročne do dugoročne Javna Lokalne samouprave Lokalne samouprave komunalna - Zajedno sa JKP obavljaju popis - Restrukturiraju JKP; gde je to preduzeća imovine i poboljšavaju tačnost moguće, prodati njihove sporedne bilansa stanja. poslovne delatnosti. - Zajedno sa JKP se pripremaju za - Promovišu regionalno objedinjavanje korporatizaciju JKP. komunalnih usluga gde je to - Poboljšavaju praćenje finansijskog isplativo. učinka JKP. - Kada ulažu u JKP, to vrše direktno - Potpisuju zvanične ugovore o kroz JKP, a ne kroz druga tela i pružanju usluga sa upravom JKP. institucije u njihovo ime. - Zajedno sa JKP redovno objavljuju - Omogućiti povećanje blok-tarife radi planove poslovanja i godišnje obezbeđivanja pristupa komunalnim finansijske izveštaje. uslugama i građanima sa nižim životnim standardom. Upravljanje Republička vlada Republička vlada javnim - Pravi nacrt novih propisa kojima se - Analizira sisteme za finansijsko finansijama definišu pravila budžetskog upravljanje i izveštavanje koje LSU računovodstva. trenutno koriste i istražuje - MF i LSU zajedno revidiraju kontni mogućnosti za pomaganje LSU da plan kako bi u potpunosti odrazio uklone nedostatke. specifičnosti poslovanja LSU. - Razmatra uvođenje sertifikacije - Striktno se pridržava budžetskog budžetskih računovođa. kalendara. - Sprovodi obuku i program - Objavljuje posebne izveštaje o sertifikacije za javne nabavke za vršenju javnih nabavki na lokalnom zaposlene u LSU. nivou. Lokalne samouprave Lokalne samouprave - Uz podršku MF izgrađuju kapacitet - Maksimalno koriste postojeći funkcije interne revizije. potencijal za ostvarivanje prihoda, - Zajedno sa JKP unapređuju kontrolu smanjuju iznos nenaplaćenih preuzetih obaveza. potraživanja i pravilno evidentiraju i - Zajedno sa JKP se striktno prikazuju sve prihode u finansijskim pridržavaju Zakona o javnim izveštajima. nabavkama. - Postaviti krajnji rok za završetak popisa javne svojine i rade na poboljšanju upravljanja svojinom. 1. Uvod 1. Od svetske finansijske krize javni dug Srbije se više nego udvostručio, sa 30 procenata BDP-a u 2008. godini na skoro 64 procenta do 2014. godine. Javni prihodi su se smanjili za dva procentna poena dok su rashodi porasli za jedan procentni poen od 2008. Tokom istog perioda konsolidovani fiskalni deficit bio je u proseku 5,8 procenata BDP-a, što je situacija koja je očigledno neodrživa. 2. Vlada priznaje da Srbija mora da izvrši znatna fiskalna prilagođavanja, naročito na strani potrošnje – da smanji dug i da javne finansije preusmeri na održivu putanju na srednji rok. Pošto su u različitom stepenu doprinele problemu, LSU će, kao i centralna vlada, morati da podele teret fiskalnog prilagođavanja. 3. Centralna vlada predviđa program fiskalnog prilagođavanja u narednih nekoliko godina. Prema nedavno usvojenoj Fiskalnoj strategiji za 2014-2016. godinu, vlada ima za cilj stabilizaciju javnog duga na oko 70 procenata BDP-a do 2016. godine, posle čega se očekuje da će odnos duga prema BDP-u opadati. Cilj je da se fiskalni deficit sektora opšte države smanji na 3,2 procenta BDP-a do 2016. godine. 4. Od LSU se očekuje da daju doprinos ovim naporima ka fiskalnoj konsolidaciji. Na LSU otpada oko 15 procenata ukupne potrošnje sektora opšte države i oko 20 procenata ukupnog zapošljavanja u javnom sektoru (slike 1 i 2). U periodu 2009-2013. godine LSU su u proseku zabeležile prihode od 6,3 procenta BDP-a i rashode od 6,6 procenata BDP-a. Zato se može očekivati da LSU doprinesu fiskalnoj konsolidaciji smanjenjem potrošnje i striktnim poštovanjem fiskalnih pravila koja je odredila centralna vlada. 5. Glavno pitanje je kako i gde treba prilagoditi potrošnju. Jasno je da LSU treba da pronađu načine da rade efikasnije ne samo da bi doprinele nacionalnim naporima ka fiskalnoj konsolidaciji već i zato što će u budućnosti možda imati manje raspoloživih resursa. To je delom zato što se očekuje da privredni oporavak i dalje bude spor na srednji rok, a delom zato što će njihov udeo u nekim prihodima, posebno u porezu na dohodak građana i transferima od centralne vlade, verovatno biti manji. Slika 1: Udeo LSU u ukupnim rashodima sektora Slika 2: Udeo LSU u ukupnom broju zaposlenih opšte države u 2013. godini u javnom sektoru u 2013. godini Republicka vlada republicka vlada Obrazovanje Penzioni fond Zdravstvo RZZO Penzioni fond NSZ NSZ Putevi Srbije Sudstvo lokalne vlasti Agencije Vojvodina Javna preduzeca Lokalni nivo Izvor: MF Izvor: MF 1 6. Za LSU će možda biti teško da postanu efikasnije zato što dva glavna problema prvenstveno zavise od centralne vlade: (1) sistem fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti je nestabilan i (2) pravni okvir kojim se uređuje rad LSU je nepotpun. 7. Sistem za fiskalne odnose između različitih nivoa vlasti je više puta menjan. Posle kratkotrajnog perioda stabilnosti transfera i ustupljenih prihoda u periodu 2007-2008. godine došlo je do velikog broja znatnih izmena sistema fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti, od kojih je većina uvedena bez najave i usred fiskalne godine. Među tim izmenama bile su odluka centralne vlade iz 2009. godine da LSU prenese manje iznose nego što je prethodno bilo predviđeno godišnjim zakonom o budžetu, izmena formule za raspodelu prihoda od poreza na dohodak građana u korist LSU u 2011. godini, praćena njihovim smanjenjem u 2013. godini i ukidanje jednog broja lokalnih taksi i naknada u 2013. i 2014. godini. 8. Zbog toga mnoge LSU moraju da se nose sa nepredvidljivim i nestabilnim pravilima za fiskalne odnose između različitih nivoa vlasti koja su ih dovela do toga ili da povećavaju zaduživanje ili da nagomilavaju neizmirene obaveze ili da neadekvatno pružaju dodeljene javne usluge. Najviše zabrinjava činjenica da je u međuvremenu Zakon o javnom dugu izmenjen tako da dozvoljava praktično neograničeno zaduživanje LSU uključujući i izdavanje municipalnih obveznica. 9. Što se tiče pravnog okvira kojim se definiše rad LSU, zbog toga što je zanemarivan preko jedne decenije još uvek nedostaju mnogi važni segmenti. Na primer, još nema zakona kojim se uređuju pitanja zaposlenih u LSU, mada je bilo više pokušaja da se takav zakon usvoji. Isti problem se javio, između ostalog, i sa zakonima o lokalnim komunalnim uslugama i o budžetskom računovodstvu. 10. Nadalje, zbog toga što se LSU značajno međusobno razlikuju u pogledu dužnosti koje obavljaju, verovatno se razlikuje i njihov prostor za poboljšanje efikasnosti. Postoji 145 LSU od kojih su 24 gradovi. Neki gradovi, kao što su Beograd i Niš, sastoje se od više opština. LSU vrše svoje dužnosti i nadležnosti preko direktne uprave, institucija koje se finansiraju iz budžeta, ali su organizovane kao zasebne institucije (indirektni budžetski korisnici) i lokalnih preduzeća. Broj, veličina i organizacija indirektnih budžetskih korisnika i javnih preduzeća značajno se razlikuju od opštine do opštine, kao što se razlikuje i prostor za poboljšanje efikasnosti. 11. Ipak, postoji znatan prostor za poboljšanje efikasnosti LSU bar u tri oblasti: (1) Najveća kategorija potrošnje su troškovi za zarade na koje otpada oko 25 procenata ukupne lokalne potrošnje, (2) Lokalna preduzeća nameću znatno fiskalno opterećenje LSU: ona troše još 25 procenata lokalnih budžeta, i (3) Upravljanje resursima koji su na raspolaganju lokalnim vlastima (lokalni budžeti i imovina) često nije u skladu sa dobrim praksama i pravilima koja su prethodno definisana zakonom, pa se čak i postojeći resursi mogu bolje iskoristiti. 12. Cilj ovog izveštaja je da se istraže mogućnosti za poboljšanje efikasnosti u tri široke oblasti: troškovi za zarade, subvencije lokalnim javnim preduzećima i njihov učinak, i upravljanje javnim finansijama. Ne samo da prve dve kategorije čine oko polovine ukupne potrošnje LSU već su i njihovi problemi međusobno povezani. Mogućnosti za reformisanje 2 politika zarada i platnih razreda imaju znatan uticaj na poboljšanje efikasnosti lokalnih preduzeća zato što su troškovi radne snage često njihova najveća kategorija rashoda. Međutim, lokalna preduzeća svoje gubitke i neefikasnosti prebacuju na svoje vlasnike – LSU. I u LSU i u njihovim preduzećima primetan je nedostatak adekvatnog upravljanja javnim finansijama. Maksimalno poboljšanje efikasnosti može se postići samo ukoliko se sva takva pitanja rešavaju objedinjeno. 13. Ovaj izveštaj predstavlja nastavak napora Svetske banke da se ispitaju finansije LSU. Prva faza ovog izveštaja objavljena je u proleće 2013. godine, a fokusirala se na mogućnosti za povećanje lokalnih prihoda, uticaj dalje decentralizacije, mogućnosti za smanjenje subvencija u odabranim sektorima i kako kontrolisati javni dug. Ovaj izveštaj je tesno povezan sa prvom fazom i pruža bližu procenu nekih od najvažnijih problema utvrđenih u prvoj fazi ovog rada. 14. Preostali deo izveštaja organizovan je na sledeći način: • U Poglavlju 2 se ispituju politike zapošljavanja i zarada LSU, a naročito se postavlja pitanje da li LSU imaju višak zaposlenih odnosno da li su njihovi zaposleni previše plaćeni. Pored pružanja preporuka kako ostvariti efikasnost i uštede, u njemu se baca svetlo na politike zapošljavanja i zarada u preduzećima LSU koja od LSU primaju znatna finansijska sredstva bilo kao tekuće bilo kao kapitalne subvencije. • U Poglavlju 3 se produbljuje analiza lokalnih javnih komunalnih preduzeća (JKP) koja ne samo da imaju znatne odgovornosti za pružanje lokalnih usluga već često predstavljaju znatan pritisak na budžete LSU. U proseku na finansijsku pomoć JKP otpada četvrtina lokalnih budžeta. Ukoliko LSU nameravaju da naprave uštede, treba da štede na subvencijama JKP. U ovom poglavlju se analiziraju glavni problemi vezani za JKP i daju preporuke za poboljšanje efikasnosti. • U Poglavlju 4 se razmatraju najvažniji problemi u upravljanju javnim finansijama za LSU i postavlja pitanje gde bi bolje upravljanje i odgovornost mogli da povećaju isplativost i pomognu da se izvuku dodatne koristi od tekućih i kapitalnih rashoda. U ovom poglavlju se proučavaju pitanja pripreme i izvršenja budžeta, kao i budžetskog izveštavanja kao osnova za preporučivanje politika za povećanje transparentnosti i odgovornosti, kao i za efikasniju upotrebu resursa. • U Poglavlju 5 se rezimiraju glavni zaključci i preporuke izveštaja u pogledu politika. 3 2. Poboljšanje efikasnosti od optimizacije troškova LSU za zarade Pošto su troškovi za zarade njihova najveća pojedinačna kategorija rashoda, na koju otpada oko četvrtine ukupne potrošnje, LSU treba da istraže mogućnosti za uštede vezane za njih. U ovom poglavlju se ispituje da li LSU imaju višak zaposlenih, da li su njihovi zaposleni previše plaćeni ili je prisutno i jedno i drugo. Takođe se razmatraju politike zapošljavanja i zarada u preduzećima u vlasništvu LSU koja primaju znatna sredstva LSU kao tekuće ili kapitalne subvencije, pa stoga predstavljaju znatno opterećenje za lokalne budžete. 2.1. Uvod 15. Sa regulatornog stanovišta, lokalni zaposleni spadaju u tri široke grupe: zaposleni u direktnoj upravi, zaposleni indirektnih budžetskih korisnika i zaposleni lokalnih preduzeća. Zarade prve dve kategorije čine troškove LSU za zarade. Mada su zarade zaposlenih u preduzećima izvan budžeta, politike zapošljavanja i zarada lokalnih preduzeća su važne jer ih budžeti LSU potpomažu i kroz tekuće i kroz kapitalne subvencije. Budući da gotovo četvrtina budžeta LSU odlazi na pomoć tim preduzećima (videti Poglavlje 3), uštede na troškovima preduzeća za zarade mogle bi da se direktno pretvore u uštede za LSU. 16. U prvoj grupi su zaposleni i imenovana lica u odeljenjima koja čine deo osnovne uprave LSU. U toj grupi ima 43.800 ljudi (Tabela 1) i ona je regulisana Zakonom o radnim odnosima u državnim organima i Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, a njihove zarade su bliže utvrđene Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama. Postoji limit za njihov broj koji je utvrđen na 4 stalno zaposlena na 1.000 stanovnika. 17. Druga grupa se sastoji od osoblja zaposlenog u institucijama koje se finansiranju iz budžeta, ali su organizovane kao indirektni budžetski korisnici. U ovu grupu spada 42.000 ljudi (Tabela 1). Najvažnije od njih u smislu broja zaposlenih jesu predškolske ustanove, koje zapošljavaju skoro 26.000 ljudi. Status zaposlenih u ovoj grupi regulisan je istim Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, a njihove konkretne zarade su utvrđene Uredbom o koeficijentima, ali nema limita za njihov broj po opštini. 18. Treća grupa se sastoji od osoblja zaposlenog u opštinskim preduzećima. Ta preduzeća uključuju uglavnom preduzeća koja pružaju komunalne usluge kao što je vodosnabdevanje, daljinsko grejanje i upravljanje čvrstim otpadom, mada druga pružaju, na primer, parking usluge, medijske usluge i upravljanje kongresnim i sportskim objektima. To je najveća grupa zaposlenih na lokalnom nivou u koju spada 77.000 ljudi 4. Iako ta preduzeća pripadaju LSU, status njihovih zaposlenih je regulisan opštim Zakonom o radu koji se primenjuje na privatna preduzeća. 4 Oko 33 procenta je zaposleno u vodovodnim preduzećima, oko 20 procenata u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, 17 procenata u preduzećima za javni prevoz a oko 10 procenata u preduzećima za daljinsko grejanje. Ostalih 20 procenata je zaposleno u raznim sektorima, kao što su preduzeća za radio i televiziju, uređenje zelenih površina i održavanje objekata. 4 19. Na te tri grupe zaposlenih zajedno otpada 21 procenat ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru Srbije. LSU zapošljavaju skoro 163.000 ljudi – 23 zaposlena na 1.000 stanovnika (Tabela 1). To čini skoro 10 procenata svih zvanično zaposlenih lica u Srbiji. Polovina broja zaposlenih na lokalnom nivou nalazi se u lokalnim preduzećima. Tabela 1: Zaposleni u LSU, 4. kvartal 2013. Zaposleni Broj Zaposleni na na zaposlenih neodređeno određeno Privreme na 1000 vreme vreme ni radnici Ukupno stanovnika Uprava lokalne samouprave 30.477 5.275 8.058 43.810 6 Indirektni budžetski korisnici 33.498 3.616 4.937 42.051 6 od čega obdaništa /1 21.626 3.616 468 25.710 4 Lokalna preduzeća /2 66.438 2.833 7.828 77.099 11 Ukupno 130.413 11.724 20.823 162.960 23 Napomene: 1. LSU u Srbiji osnovale su 173 obdaništa od kojih 166 podnosi redovne izveštaje MF. 2. LSU su osnovale 722 preduzeća od kojih su oko 650 komunalna preduzeća. MF prikuplja izveštaje o broju zaposlenih od 690 od njih. 20. Veliki broj zaposlenih ima svoju cenu – troškovi za zarade su najveća pojedinačna kategorija potrošnje u lokalnim budžetima. U 2013. godini, lokalna potrošnja za zarade u direktnim i indirektnim budžetskim korisnicima iznosila je ukupno 56,8 milijardi RSD (Tabela 2) – oko 25 procenata ukupne potrošnje LSU 5 i 1,6 procenata BDP-a Srbije. Kada se dodaju troškovi za radnike u lokalnim preduzećima ukupna potrošnja za lokalne zaposlene dostiže 2,5 procenata BDP-a. Tabela 2: Troškovi za zarade zaposlenih na lokalnom nivou uprave u 2013. godini Ukupno, milijardi RSD Kao % BDP Uprava lokalne samouprave 33,4 0,9 Indirektni budžetski korisnici 23,4 0,6 od čega obdaništa 16,1 0,4 Lokalna preduzeća 33,5 0,9 Ukupno 90,3 2,5 Napomena: Obračuni osoblja na osnovu podataka za 4. kvartal. 21. Lokalni troškovi za zarade su poslednjih godina znatno oscilirali. U dve godine neposredno pre svetske finansijske krize zabeležili su brz rast: 9 procenata (realno) u 2007. i 8 procenata u 2008. godini. U 2009. godini, kao posledica svetske ekonomske krize, lokalni troškovi za zarade su realno opali za skoro 6 procenata, a u 2010. godini za još 4,4 procenta. To je u velikoj meri bilo posledica zamrzavanja zarada u javnom sektoru koje je nametnula vlada, a koje je stupilo na snagu početkom 2009. godine i zadržalo se tokom cele 2010. godini. Od 2010. godine potrošnja po osnovu troškova za zarade uglavnom je realno nepromenjena. Kao što je prikazano na Slici 3, ti trendovi se veoma podudaraju sa trendovima na centralnom nivou. 5 Ona iznosi 14 procenata ukupne potrošnje za zaposlene u sektoru opšte države Srbije. 5 Slika 3: Godišnje realne stope rasta troškova za zarade u Tabela 3: procentima Troškovi za zarade zaposlenih kao procenat ukupnih lokalnih rashoda 20 2005. 22% Republicki nivo 15 2006. 20% Lokal 2007. 19% 10 2008. 21% 5 2009. 24% 2010. 22% 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2011. 21% -5 2012. 24% -10 2013. 25% Izvor: MF 22. Kao procenat ukupne potrošnje LSU, troškovi za zarade su takođe oscilirali tokom poslednjih nekoliko godina. Kao što je prikazano na Tabeli 3, troškovi za zarade su dostigli najviši nivo od 24 procenata ukupne lokalne potrošnje u 2009. godini, opali tokom perioda zamrzavanja zarada, pa zatim dostigli maksimum od 25 procenata u 2013. godini. To potrošnju za zarade čini najvećom pojedinačnom stavkom potrošnje LSU. Ukoliko ne reše problem visokih i sve većih troškova za zarade LSU ne mogu da očuvaju održivost svojih budžeta. Okvir 1: Međunarodna poređenja Fond zarada lokalnih samouprava u Srbiji je iznosio oko 1,6 procenata BDP-a u 2012, godini. Kao što donji grafikon pokazuje, to je znatno niže nego u drugim evropskim zemljama. Ali veličina fonda zarada se razlikuje od zemlje do zemlje usled razlika u funkcijama koje su delegirane lokalnim samoupravama. Tako na primer u zemljama gde lokalne samouprave plaćaju zarade u obrazovanju ili zdravstvu fondovi zarada su veći nego u zemljama gde te troškove pokriva republička vlada )kao što je slučaj sa Srbijom). Pregled potrošnje na zarade kao što je dato na grafikonu 4 omogućava preciznije poređenje. Pojedinačni delovi stubića uz svaku zemlju se odnose na fond zarada u zdravstvu, obrazovanju i na ostale funkcije. Ako se izuzmu fondovi zarada u obrazovanju i zdravstvu, troškovi zarada u Srbiji su u rangu sa drugim evropskim zemljama. Fond zarada lokalnih samouprava u Srbiji je upravo jedna srednjoj vrednosti u Evropi. Očigledno da je to održivo i moguće za neke zemlje u Evropi, ali Srpske lokalne samouprave pritisnite potrebom da naprave uštede u budžetu moraju da nađu opcije da smanje i fond zarada. Grafikon 4: Fond zarada lokalnih samouprava po funkcijama, procenata BDP, 2012 15.0% 10.0% zdravstvo 5.0% obrazovanje 0.0% ostale funckije 6 2.2. Regulatorni okvir za zaposlene na lokalnom nivou Pravni okvir za zaposlene u direktnim i indirektnim budžetskim korisnicima 23. Prema postojećem zakonodavnom okviru, visinu lokalnih troškova za zarade u velikoj meri treba da kontroliše centralna vlada (Tabela 4) koja određuje procedure za utvrđivanje broja zaposlenih i pojedinačnih zarada i utvrđuje limite za broj zaposlenih na lokalnom nivou i potrošnju po osnovu troškova za zarade u celini. Osnovni zakonodavni okvir za zaposlene u upravi i indirektnim budžetskim korisnicima jeste Zakon o radnim odnosima u državnim organima. Taj zakon određuje procedure po kojima LSU moraju da postupaju da bi utvrdile broj i platni razred radnih mesta u svakoj administrativnoj jedinici i opšta pravila kojima se uređuje zapošljavanje, nagrađivanje i otpuštanje. Tabela 4: Ključni propisi koji utiču na zarade u LSU Naziv Uticaj na troškove LSU za zarade Zakon o radnim odnosima u državnim Određuje okvir za klasifikaciju, unapređenje i nagrađivanje organima zaposlenih u direktnoj upravi LSU Zakon o platama u državnim organima i Određuje okvir za obračun zarada zaposlenih u direktnoj i javnim službama indirektnoj upravi LSU Uredba o koeficijentima za obračun i Određuje koeficijente za imenovana lica i zaposlene u isplatu plata imenovanih i postavljenih direktnoj upravi lica i zaposlenih u državnim organima Uredba o koeficijentima za obračun i Određuje koeficijente za zaposlene u sektoru javnih usluga isplatu plata zaposlenih u javnim službama Zakon o određivanju maksimalnog broja Utvrđuje maksimalan broj zaposlenih na neodređeno i zaposlenih određeno vreme i radnika po ugovoru Zakon o radu (opšti) Određuje prava i obaveze zaposlenih u preduzećima LSU Zakon o budžetskom sistemu Određuje kontrole centralne vlade nad ukupnim troškovima LSU za zarade prilikom pripreme i izvršenja budžeta 24. Pored opštih pravila kojima se određuju procedure za zapošljavanje i otpuštanje osoblja, centralna vlada pokušava i da direktno kontroliše broj lokalnih zaposlenih. U 2009. godini Narodna skupština je usvojila propis kojim je određen limit od 4 zaposlena na neodređeno vreme na 1.000 stanovnika, što je cilj za sve LSU. Međutim, zakon ima više rupa: (1) eksplicitno izuzima osoblje zaposleno u predškolskim ustanovama i preduzećima LSU, koji su dva najveća poslodavca u LSU, i (2) zahteva manje drastična smanjenja broja zaposlenih u (a) jedinicama sa manje od 15.000 stanovnika, (b) jedinicama koje manje od 20 procenata prihoda ostvaruju od transfera, i (c) jedinicama gde bi taj cilj iziskivao smanjenje broja zaposlenih na neodređeno vreme za preko 20 procenata. U sva tri slučaja broj radnih mesta koja se ukidaju smanjen je za 50 (pedeset) procenata. 6 6 Pored toga, jedinice koje moraju da obučavaju komunalnu policiju mogu da povećaju broj zaposlenih za 2 čoveka na 1.000 stanovnika. Jedinice s više od jednog službenog jezika mogu da povećaju koeficijent za 1 čoveka na 1.000 stanovnika. Jedinice u kojima više od 2 procenta stanovništva čine izbeglice smeju da uključe izbeglice u obračun 7 25. Zakon je predvideo mehanizme za sprovođenje zakona koji su imali direktne finansijske implikacije. LSU je trebalo da ciljeve u pogledu maksimalnog broja zaposlenih ostvare do kraja 2009. godine. Jedinicama koje to nisu uradile trebalo je smanjiti transfere iz centralne vlade za iznos srazmeran razlici između stvarnog koeficijenta broja zaposlenih u jedinici i ciljnog koeficijenta. Na primer, jedinici sa koeficijentom od 8 zaposlenih na neodređeno vreme na 1.000 stanovnika (dvostruko više od ciljnog nivoa) mesečni transferi bi bili smanjeni za 4 procenta. U slučaju zaposlenih na određeno vreme, za privremene i povremene poslove kazna je znatno manja: smanjenje transfera od 1 procenta za svaki procenat za koji se prekorači cilj. 7 26. I republički propisi u velikoj meri određuju zarade zaposlenih na lokalnom nivou. Zakon o platama u državnim organima i javnim službama određuje proceduru za određivanje zarada za lokalne izabrane funkcionere, imenovana lica i zaposlene kako u direktnoj tako i u indirektnoj upravi. Zarade treba da se zasnivaju na periodično usklađivanoj osnovnoj plati pomnoženoj koeficijentom za svako radno mesto. Osnovna plata koju određuje centralna vlada redovno se prilagođava, obično u aprilu i oktobru. Koeficijenti se određuju uredbama koje se obično ne menjaju od godine do godine. 27. Izmene osnovne plate utvrđuju se ad hoc, uglavnom na osnovu makroekonomskih faktora. Bilo je velikih povećanja osnovne plate tokom relativno prosperitetnog perioda koji je prethodio ekonomskoj krizi koja je počela 2009. godine, u kom trenutku je vlada zamrznula osnovnu platu. Zamrzavanje zarada se zadržalo u celoj 2010. godini, dok je inflacija za taj dvogodišnji period bila ukupno 17,7 procenata. U januaru 2011. godine vlada je podigla osnovnu platu za 2 procenta, mada je ona realno ipak opala. U oktobru 2012. godine osnovna plata je povećana za 5,5 procenata, ali je u prethodnih šest meseci inflacija skočila na 7,2 procenta. Povećanje u aprilu 2013. godine bilo je 2 procenta, a oktobarsko povećanje još 0,5 procenata. Mada prilagođavanja iz 2013. godine predstavljaju realno povećanje, kumulativni efekat između oktobra 2008. i oktobra 2013. godine bio je realan pad osnovne plate od oko 18 procenata. 28. Sistem korišćenja koeficijenata za pretvaranje osnovne plate u nivoe zarada za pojedinačna radna mesta složen je i u praksi se razlikuje (mada to ne bi trebalo da bude slučaj) od LSU do LSU. Koeficijenti za lokalne funkcionere vezani su za odgovarajuće pozicije na centralnom nivou i koriguju se za razlike u troškovima života. Uredba o koeficijentima propisuje posebne koeficijente za svaki od devet platnih razreda, od nekvalifikovanog radnika do samostalnog stručnog saradnika (Tabela 5). Uredba određuje koeficijente za zaposlene u javnoj službi za ceo javni sektor uključujući i LSU. Aktuelna verzija određuje koeficijente za oko 350 različitih radnih mesta, sa dodacima za razna rukovodeća mesta 8. broja stanovnika. I na kraju, sve jedinice mogu da prekorače limit ukoliko taj višak radnih mesta finansiraju iz sopstvenih sredstava. Zakon određuje i limit za broj zaposlenih na određeno vreme, radnika po ugovoru o delu i drugih privremenih zaposlenih na 10 procenata od limita za broj zaposlenih na neodređeno vreme. 7 Od ove odredbe je izuzeto osoblje zaposleno u ustanovama kulture. 8 Na direktore predškolskih ustanova, na primer, primenjuje se dodatni koeficijent od 20 procenata, a na pomoćnike direktora 10 procenata. 8 Tabela 5: Koeficijenti za zaposlene u direktnoj upravi Osnovni Dodatni koeficijent koeficijent Beograd Drugi gradovi Opštine Samostalni stručni saradnik 12,05 16,8 12,6 8,4 Viši stručni saradnik 9,91 16,4 12,3 8,2 Stručni saradnik 8,95 11,5 8,63 5,75 Viši saradnik 8,85 7,19 5,1 3,6 Saradnik 8,85 5,33 4,7 2,3 Viši referent 8,85 3,03 2,0 1,2 Referent, daktilograf 8,74 1,85 1,8 0,93 Kvalifikovani radnik 8,00 1,05 1,0 0,53 Nekvalifikovani radnik 6,40 1,05 1,0 0,93 Izvor: Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima 29. Pored regulisanja procedura zapošljavanja i nivoa zarada u LSU centralna vlada kontroliše i lokalne troškove za zarade kroz godišnji budžetski proces. Zakon o budžetskom sistemu nalaže MF da dâ LSU uputstva za izradu budžeta na početku budžetskog ciklusa. Poslednjih godina ta uputstva uključuju i limite za pojedinačna povećanja na osnovnu zaradu i limite na ukupna povećanja troškova LSU za zarade. 30. Za jedinice koje krše budžetske instrukcije predviđene su kazne. Ukoliko se odlukom o budžetu lokalnog organa krše propisana uputstva za troškove za zarade, ministar finansija može da privremeno obustavi transfer sredstava iz republičkog budžeta toj jedinici dok se budžetski plan ne uskladi sa uputstvima. 31. Radi obezbeđivanja poštovanja propisa, svaka LSU mora da podnese MF mesečni izveštaj o izvršenju budžeta kojim dokazuje da je njena potrošnja za zarade u skladu s limitom određenim u njenom budžetu. Nepoštovanje propisa može da dovede do obustavljanja transfera između nivoa vlasti. Pravni okvir za zaposlene u preduzećima LSU 32. Za osoblje zaposleno u preduzećima LSU regulatorni okvir je mnogo manje restriktivan. Centralna vlada ne određuje numeričke limite za broj zaposlenih niti propisuje pravila za utvrđivanje njihovih zarada. LSU imaju sopstvene sisteme kontrole sistematizacije radnih mesta. Stoga lokalno preduzeće može da odlučuje o povećanjima ili smanjenjima broja zaposlenih. Status, prava i obaveze zaposlenih određeni su opštim Zakonom o radu (videti i Poglavlje 3). 33. Prema važećem zakonu treba da postoji više nivoa praćenja politike zarada u okviru lokalnih preduzeća. Zakon o javnim preduzećima (ZJP) navodi da svako preduzeće mora da pripremi godišnji plan poslovanja koji uključuje projekcije rasta zarada i podnosi se LSU na usvajanje. U toku izvršenja budžeta svako preduzeće mora da podnosi kvartalne izveštaje o realizaciji svog plana poslovanja MF, Ministarstvu rada i nadležnom resornom 9 ministarstvu. Ukoliko se plan poslovanja ne realizuje u skladu sa vladinim politikama zarada i zapošljavanja za javni sektor, MF može da privremeno obustavi transfere LSU koja je osnivač tog preduzeća. 34. U celini bi se činilo da je sistem kontrola nad raznim elementima lokalnih troškova za zarade prilično impresivan, ali je u praksi pun rupa i njegova primena je neujednačena. U daljem tekstu se razmatraju ti nedostaci. 2.3. Da li lokalne uprave imaju višak zaposlenih i previsoke zarade? 35. Iako centralna vlada pokušava da kontroliše broj zaposlenih i visinu naknada za rad, udeo potrošnje za zarade u lokalnim budžetima je porastao i dostigao rekordnih 25 procenata u 2013. godini. Ukoliko LSU žele da naprave uštede treba da mnogo striktnije primenjuju svoje politike zapošljavanja i zarada. U praksi politike LSU nisu uvek bile u skladu sa pravilima centralne vlade. 36. Prilikom nedavnih revizija DRI je utvrdila brojna kršenja zakona koji se odnosi na troškove za zarade. Najdrastičnije je to što lokalne vlasti povećavaju koeficijente preko onoga što dozvoljavaju pravila određena uredbom. Ponekad povećavaju i osnovnu platu i uvode druge naknade za rad (bonuse i dodatke) kojima se krši zakon o zaradama za zaposlene u javnom sektoru. I na kraju, često se zaključuju ugovori o delu za poslove koji traju duže od 120 dana i za poslove koji bi trebalo da budu redovna aktivnost LSU (videti i Poglavlje 4). 37. Analiza koja sledi prvo obuhvata osoblje u direktnoj i indirektnoj upravi, najvažniju grupu sa stanovišta lokalnih budžeta zato što direktno određuje visinu troškova za zarade. To je takođe i oblast gde se primenjuju direktni limiti za ukupan broj zaposlenih i gde centralna vlada određuje maksimalna povećanja zarada. I dok će se višak zaposlenih proveravati na osnovu zakonskog limita za broj zaposlenih na 1.000 stanovnika, nivoi zarada su teže pitanje zbog metodoloških problema i problema sa podacima. Broj zaposlenih 38. Standardan pristup je da se broj zaposlenih u jednoj zemlji uporedi sa brojevima zaposlenih drugih zemalja ali je to teško uraditi za Srbiju. Upoređivanja između zemalja su teška zato što LSU vrše različite funkcije u različitim zemljama. U Poljskoj, na primer, one zapošljavaju nastavnike u osnovnim školama, dok u Srbiji to ne rade. Funkcije LSU nisu striktno uporedive čak ni u okviru Srbije. Neke jedinice imaju veoma obimne predškolske programe, a druge nemaju. Iako je broj zaposlenih u prvima verovatno veći nego u drugima, ne može se nužno smatrati da prve imaju višak zaposlenih – bar ne po tom osnovu. 39. Registar zaposlenih koji podležu numeričkim limitima, a koji vodi MF, pruža osnovu za upoređivanje broja zaposlenih u direktnoj upravi u pojedinačnim jedinicama u Srbiji. Pošto limit eksplicitno izuzima osoblje zaposleno u predškolskim ustanovama, drugim obrazovnim ili zdravstvenim delatnostima i opštinskim preduzećima, time se uklanja osnovni izvor prividnih razlika. 10 40. Ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnim upravama samo je neznatno iznad limita koji je odredila centralna vlada, ali to pravilo još uvek ne poštuje znatan broj opština. Prema Zakonu o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji sve opštine treba da imaju najviše po 4 zaposlena na neodređeno vreme u upravi na 1.000 stanovnika. Trenutno je prosek 4,6. 41. Ne samo da trećina LSU ne poštuje pravilo o koeficijentu zaposlenih, već su i razlike između opština velike. Slika 4 prikazuje koeficijent broja zaposlenih na neodređeno vreme prema broju stanovnika u svakoj od 145 jedinica koje podnose izveštaje. U dve trećine njih (87 od 145) koeficijent je iznad 4. Koeficijenti broja zaposlenih u LSU kreću se od 2,6 u Varvarinu do 13,8 u Crnoj Travi. 9 Slika 4: Koeficijent broja zaposlenih na neodređeno vreme na 1000 stanovnika, 4. kvartal 2013. 16 14 12 koeficijent zakonski limit 10 8 6 4 2 0 Smederevska… VARVARIN TEMERIN LJIG Bela Crkva Svilajnac Malo Crniće BEOČIN KURŠUMLIJA VLADIMIRCI VRNJAČKA VLASOTINCE ĆUPRIJA ARANĐELOVAC POŽAREVAC KRUPANJ Ada Subotica GADŽIN PROKUPLJE IVANJICA PEĆINCI INĐIJA ŽITORAĐA Kosjeric PANČEVO Topola LJUBOVIJA Senta 42. Sve osim 22 jedinice imaju prekomeran broj radnika po ugovoru o delu ako bi se limit (10 procenata od ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme) striktno primenjivao. 10 U proseku ima četiri puta više radnika po ugovoru o delu no što bi trebalo da ih bude, a 18 LSU ima više radnika po ugovoru o delu od limita za zaposlene na neodređeno vreme po glavi stanovnika. 43. Zapošljavanje privremenih radnika izgleda da je glavni način da LSU izbegnu zakonski limit za broj zaposlenih. Ne samo da se limit za broj radnika po ugovoru o delu često ignoriše, već se i uslovi pod kojima se oni zapošljavaju, uključujući i visinu naknade za rad, prepuštaju slobodnoj volji rukovodioca koji ih zapošljava i regulisani su samo opštim Zakonom 9 Podaci o broju zaposlenih uključuju zaposlene i na neodređeno i na određeno vreme i radnike po ugovoru o delu. Podaci su proseci za oktobar i novembar 2013. godine. 10 Ovaj obračun pretpostavlja limit od 0,4 zaposlena na određeno vreme i radnika po ugovoru o delu na 1.000 stanovnika – 10 procenata limita za zaposlene na neodređeno vreme kao što je određeno u zakonu. 11 o radu. 11 Generalno, prava i obaveze radnika po ugovoru o delu regulisani su opštim Zakonom o radu i na njih ne utiču zakoni koji regulišu zapošljavanje u javnom sektoru. 44. Veliki broj radnika po ugovoru o delu stvara deformacije u sistemu zarada i platnih razreda. Pošto na radnike po ugovoru o delu otpada 20 procenata ukupnog broja zaposlenih na lokalnom nivou, a regulisani su opštim Zakonom o radu, stvorena je paralelna struktura gde su pravila za zapošljavanje i zarade, kao i platne razrede odvojena od ostatka uprave. Nivoi zarada 45. Najuverljiviji pristup za utvrđivanje da li LSU previše plaćaju svoje osoblje jeste da se zarade u LSU uporede sa zaradama kod alternativnih poslodavaca. U idealnom slučaju bilo bi poželjno da se za bilo koje dato radno mesto zarade koje nudi LSU uporede sa zaradama koje za to radno mesto nude privatne firme u istoj jedinici. Time bi se pokazalo da li su zarade u LSU dovoljne, ali samo tek dovoljne, da privuku i zadrže osoblje potrebnog kvaliteta. 46. Međutim, postoji više ograničenja za to upoređivanje. Prvo, radna mesta u direktnoj upravi često zahtevaju relativno visok nivo obrazovanja. S druge strane, u privatnom sektoru preovlađuju zanimanja sa nižim kvalifikacijama. Najveći privatni poslodavci koje je navela Anketa o radnoj snazi (ARS), na primer, bili su poljoprivreda, prerađivačka industrija i prodaja na veliko i malo. Drugi problem proističe iz heterogenosti radnih mesta u javnom sektoru. Neka radna mesta u javnom sektoru mogu biti previše, a druga nedovoljno plaćena u poređenju sa njihovim ekvivalentima u privatnom sektoru. Treći problem proističe iz regionalnih razlika u zaradama. Zarade u privatnom sektoru znatno se razlikuju u različitim krajevima Srbije. Kao rezultat toga, zarada u LSU koja bi mogla da bude ispod proseka privrede u Beogradu mogla bi biti iznad proseka privrede u udaljenijim, siromašnijim jedinicama. 47. U izvesnoj meri, sektorski podaci koje daje ARS pomažu u radu sa tim problemima i otkrivaju da su zarade u javnom sektoru neznatno više od proseka privrede. ARS daje podatke o zaradama za neke sektore i delatnosti koji su sličniji onima koji se proučavaju. Takođe daje i podatke po širokim geografskim regionima. Ukoliko se prosečna zarada za radna mesta u privatnom sektoru za koja su potrebne više kvalifikacije obračuna kao prosek za dve kategorije – „stručne, naučne i tehničke delatnosti“ i „administrativne i pomoćne delatnosti“ – izgleda da su zarade u javnom sektoru neznatno više od proseka privrede. Prosečna zarada za te dve kategorije ARS je 62.943 RSD za razliku od 63.248 RSD za lokalni javni sektor (Tabela 6). 48. I druge studije pokazuju da su zarade u javnom sektoru više od proseka privrede, ali samo za određene vrste radnika. Jedna studija iz 2011. godine (Ognjenović, 2011) utvrdila je da je zarada u javnom sektoru viša, ali samo za nisko-kvalifikovane radnike. Takođe je utvrdila da je zarada u javnom sektoru znatno niža od proseka privrede za kvalifikovanije (obrazovanije) osoblje. Studija se zasnivala na podacima iz ARS za 2007. godinu. Slično tome, Laušev (2012) utvrdio je, koristeći podatke iz ARS za 2008. godinu, da je zarada u javnom 11 Po sistemu budžetske klasifikacije u Srbiji rashodi za plate privremeno zaposlenih klasifikuju se kao zarade. Međutim, rashodi za usluge po ugovoru klasifikuju se kao „roba i usluge“ i ne podležu limitima za troškove za zarade. 12 sektoru bila viša od proseka privrede za nisko-kvalifikovane i srednje-kvalifikovane zaposlene, ali ne i za visokokvalifikovano osoblje. Tabela 6: Prosečne bruto zarade zaposlenih lica po sektoru i regionu (RSD mesečno) Zapadna Južna UKUPNO Beograd Vojvodina Srbija Srbija Prosek za stručne i administrativne 62.943 64.742 73.136 43.977 40.951 poslove Prosečna zarada u LSU 63.248 78.909 62.830 56.222 60.168 Pozitivna razlika zarada u javnom sektoru 0,5% 22% -14% 28% 47% Dodatne stavke: Stručni i tehnički poslovi 82.169 90.261 104.165 43.415 40.529 Administrativni i pomoćni uslužni 43.716 39.223 42.106 44.538 41.372 poslovi Izvor: Anketa o radnoj snazi, oktobar 2013. godine, registar zaposlenih u javnom sektoru MF za oktobar 2013. godine 49. Pozitivna razlika zarada u javnom sektoru razlikuje se po regionima. Ukoliko se pozitivna ili negativna razlika izračunava deljenjem prosečne zarade koju isplaćuju LSU u svakom regionu prosečnom zaradom stručnog i pomoćnog osoblja u svakom regionu, dolazi se do zaključka da su u Beogradu zarade iznad proseka, u Vojvodini ispod proseka, a na zapadu i jugu (manje razvijenim regionima Srbije) znatno iznad proseka u privredi. 50. Značajne su razlike u prosečnim zaradama u lokalnim upravama među pojedinačnim jedinicama. Kao što je prikazano na Slici 5, prosečne bruto zarade 12 se kreću od 14.304 RSD u Crnoj Travi do 119.330 RSD u Inđiji. Slika 5: Prosečna bruto zarada po zaposlenom u LSU, oktobar-novembar 2013. godine 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 KOCELJEVA S. KARLOVCI ZRENJANIN NOVI BEČEJ KIKINDA BELA CRKVA IVANJICA UB VLADIMIRCI BAČ ŽABARI RAŠKA Aleksandrovac VRBAS ŽITORAĐA BEČEJ REKOVAC Stara Pazova ŽAGUBICA ČAJETINA KOSJERIC Velika plana PARAĆIN MEROŠINA Pirot NOVI KNEŽEVAC ŠID BOR SEČANJ RAČA Dimitrovgrad Novi Pazar DOLJEVAC Nis MAJDANPEK Crna trava BLACE 12 Ova definicija bruto zarade odnosi se na Bruto 2 zaradu po lokalnim propisima. 13 51. Kao i u slučaju broja zaposlenih, nivoi zarada u LSU možda nisu striktno u skladu sa propisima centralne vlade. Propisi pokušavaju da diktiraju osnovne plate i koeficijente osoblja u direktnoj i indirektnoj upravi, ali se ne poštuju uvek. DRI je nedavno utvrdila brojna kršenja, uključujući i slučajeve gde su lokalne vlasti povećale osnovne plate ili koeficijente iznad nivoa određenih uredbama i uvele druge elemente naknade za rad (bonuse i dodatke) u suprotnosti sa zakonom. Naknada za rad pojedinog osoblja zaposlenog na određeno vreme i radnika po ugovoru o delu je, naravno, potpuno izvan kontrole centralne vlade. U tom pogledu, LSU ostvaruju veću autonomiju no što bi to sugerisali propisi. 3.4 Da li JKP imaju višak zaposlenih i previsoke zarade? 52. LSU su osnovale veliki broj preduzeća koja su i sama veliki poslodavci. Ta preduzeća zapošljavaju oko polovine ukupnog broja zaposlenih na lokalnom nivou (77.000), a potrošnja vezana za zarade dostiže oko 0,9 procenata BDP-a godišnje. Preduzeća LSU uglavnom obavljaju komunalne usluge, ali i veliki niz drugih aktivnosti. Kao što je pokazano u Poglavlju 3, od 722 preduzeća koja su osnovale LSU oko 650 su komunalna preduzeća. 53. U većini slučajeva ta preduzeća traže znatnu finansijsku pomoć od LSU. Ukoliko LSU nameravaju da ostvare uštede, moraće da smanje tu pomoć. Da bi se opravdao zahtev za uštede troškova u okviru preduzeća, posebno troškova radne snage, mogla bi da se upotrebi politika nižih subvencija lokalnim preduzećima. 54. Zarade u lokalnim preduzećima lakše je proceniti od zarada u upravama jer je vrsta kvalifikacija koje se traže od njihovih zaposlenih relativno slična proseku koji se traži u ostatku privrede. Za razliku od uprava, koje u principu traže visoko obrazovanje i specifične kvalifikacije, može se pretpostaviti da preduzeća LSU traže otprilike istu vrstu kvalifikacija kao i druga preduzeća tako da upoređivanje njihovih prosečnih zarada sa prosečnim zaradama za ostatak privrede daje solidnu indikaciju međusobnih odnosa zarada. Da bi se procenio višak zaposlenih najbolje je, gde god je to moguće, koristiti međunarodne komparatore i indikatore produktivnosti. 55. U proseku, zarade u lokalnim preduzećima su bar 12 godina iznad republičkog proseka i više su od zarada u privatnom sektoru (Slika 6). Razlika je postala najočiglednija u 2009. godini, kada je zemlju pogodila svetska ekonomska kriza: zarade u privatnom sektoru su se naglo korigovale, ali su zarade u lokalnim komunalnim preduzećima nastavile da rastu. Podaci iz završnih računa preduzeća omogućavaju detaljniju analizu problema viška zaposlenih i naknada za rad. Za potrebe ovog izveštaja analizirana su tri najveća sektora: vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje. Na ta tri sektora zajedno otpada dve trećine ukupnog broja zaposlenih u lokalnim javnim preduzećima. 14 Slika 6: Prosečne neto zarade po vrsti poslodavca u 2002-2013. godini u RSD 70,000 60,000 50,000 Republicka javna 40,000 preduzeca Lokalna JKP 30,000 Privatni sektor 20,000 10,000 0 200220032004200520062007200820092010201120122013 Izvor: MF Vodosnabdevanje 56. Srbija ima 151 vodovodno preduzeće organizovano kao opštinsko preduzeće, koje upošljava ukupno 18.649 ljudi. Uporedni podaci o broju zaposlenih i nivou zarada i o produktivnosti tih preduzeća dostupni su u Međunarodnoj mreži za upoređivanje indikatora učinka vodovodnih i kanalizacionih preduzeća (IBNET). 13 IBNET koristi niz indikatora – broj zaposlenih na 1.000 opsluženih stanovnika, broj zaposlenih na 1.000 priključaka, troškovi radne snage kao procenat ukupnih operativnih troškova – za merenje učinka preduzeća. Nažalost, IBNET ima ograničen obuhvat u Srbiji – samo 15 opština je bilo voljno da izveštava IBNET (Tabela 7). One uključuju Novi Sad i niz malih i srednjih jedinica, ali ne i velike gradove kao što su Beograd ili Niš. 14 13 http://www.ib-net.org/en/ 14 Podaci IBNET obuhvataju i Suboticu, ali je ona izuzeta iz analize jer su joj podaci ne deluju verodostojni. 15 Tabela 7: Indikatori produktivnosti radne snage, vodovodna preduzeća uključena u IBNET Troškovi Broj Broj radne snage zaposlenih Zemlje koje se zaposlenih kao % na hiljadu porede na hiljadu operativnih stanovnika korisnika troškova Novi Bečej 0,3 39 Slovačka 0,5 Horgoš 0,4 46 Poljska 0,6 Bač 0,5 21 Češka Republika 0,6 Bečej 0,9 56 Mađarska 0,9 Novi Sad 1,0 41 Srbija 1,4 Negotin 1,2 58 Rumunija 2,0 Svilajnac 1,2 51 Vrbas 1,3 54 Novi Pazar 1,3 59 Sjenica 1,5 60 Sremska Mitrovica 1,5 39 Kladovo 2,0 61 Rača 2,7 72 Leskovac 3,9 68 Prosek 1,4 52 Izvor: IBNET. Podaci za srpska preduzeća odnose se na 2011. godinu. Podaci za Češku Republiku, Poljsku i Rumuniju odnose se na 2010. godinu. Podaci za Mađarsku i Slovačku odnose se na 2007. godinu. 57. Izgleda da većina srpskih preduzeća koje je ispitao IBNET u Srbiji ima višak zaposlenih, mada ima znatnih razlika, od 0,3 zaposlena na 1.000 stanovnika u Novom Bečeju do 3,9 u Leskovcu (Tabela 7). 15 Prosek za preduzeća uključena u IBNET u Srbiji jeste 1,4 zaposlena na 1.000 korisnika. dok je prosek za Slovačku samo 0,5, za Poljsku i Češku Republiku 0,6, a za Mađarsku 0,9. Jedina zemlja sa više zaposlenih na 1.000 korisnika jeste Rumunija. 58. Ovaj zaključak zavisi od više uslova. Na primer, postoje problemi oko uporedivosti preduzeća. Neka preduzeća u Srbiji pružaju usluge kanalizacije pored vodosnabdevanje, pa im je stoga potrebno više zaposlenih po korisniku. Neka se više od drugih oslanjaju na izvođače. (Na primer, Beograd ima zasebno preduzeće koje izdaje račune za sva gradska komunalna preduzeća.) I pored toga, velike razlike u indikatorima produktivnosti zaposlenih među preduzećima u Srbiji, kao i veći broj zaposlenih nego u susednim zemljama, sugerišu da neka preduzeća imaju više zaposlenih no što je potrebno. 59. Postoje ogromne razlike u zaradama i politika stalnog povećanja zarada. Podaci iz završnih računa pokazuju znatnu razliku u prosečnim zaradama merenu kao rashodi za osoblje po zaposlenom. Na primer, prosečna zarada koju isplaćuje vodovodno preduzeće koje opslužuje Vlasotince oko tri puta je veća nego u Dimitrovgradu. U proseku, u 2012. godini su zarade u 15 Koeficijent broja zaposlenih prema broju korisnika za Beograd može se približno proceniti na 1,8, na osnovu broja stanovnika u užem području grada od 1,344 miliona i broja zaposlenih od 2.396 (iz plana poslovanja preduzeća za 2013. godinu). 16 vodovodnim preduzećima u Srbiji porasle za 8,9 procenata. Zarade su opale samo u Nišu (-4 procenta) i Beogradu (-1 procenat). 60. Radnici u većini vodovodnih preduzeća verovatno su previše plaćeni. U 51 od 77 vodovodnih preduzeća zarade su bile više od proseka za privredu opštine u kojoj posluju (Slika 7). U proseku, zarade u vodovodnim preduzećima bile su 27 procenata više od proseka za opštinu (podaci za 2012. godinu). U 28 od tih 77 preduzeća prosečna zarada je bila iznad republičkog proseka. Slika 7: Koeficijent prosečne zarade u vodovodnom preduzeću prema prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Topola Bujanovac Majdanpek Smederevo Svilajnac Knjaževac Pančevo Valjevo Dimitrovgrad Velika Plana Leskovac Petrovac Sremska Mitrovica Niš Novi Sad Bor Surdulica Novi Pazar Aranđelovac Obrenovac Bač Aleksinac Kraljevo Inđija Brus Gornji Milanovac Ub Apatin Ivanjica Sombor Raška Požarevac Srbobran Kikinda Negotin Vrbas Jagodina Ada Bačka Topola Izvor: MF Upravljanje čvrstim otpadom 61. Nije uočljiv višak zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, mada je broj zaposlenih u upravljanju čvrstim otpadom tokom krize porastao za 3 procenta. Podaci o broju zaposlenih, dostupni za samo 23 preduzeća za upravljanje čvrstim otpadom, pokazuju da je broj zaposlenih u periodu 2011-2012. godine bio 3 procenta veći od proseka pre krize u periodu 2005-2008. godine, iako je 8 od njih 23 smanjilo broj zaposlenih. Slika 8 pokazuje promenu broja zaposlenih poslednjih godina u poređenju sa periodom pre krize. 17 Slika 8: Procentualna promena broja zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, prosek za 2011-2012. godinu u poređenju sa prosekom za 2005-2008. godinu 40 30 20 10 0 Beograd Zaječar Sombor Novi Sad Čačak Užice Kruševac Ruma Obrenovac Požarevac Šabac Vranje Sremska Mitrovica Novi Pazar Loznica Subotica Pančevo Zrenjanin Kragujevac Valjevo Stara Pazova Kraljevo Inđija -10 -20 62. Zaposleni u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom verovatno su previše plaćeni. U 17 od 25 preduzeća prosečna zarada je veća od proseka za opštinu u kojoj posluju. Zarade u tim preduzećima u proseku su bile 10 procenata veće od proseka opštine u 2012. godini (Slika 9). Pored toga, sva preduzeća za upravljanje čvrstim otpadom su u 2012. godini povećala zarade u rasponu od 1 do 16 procenata. Slika 9: Koeficijent prosečne zarade u preduzeću za upravljanje čvrstim otpadom prema prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 18 Daljinsko grejanje 63. Najuočljivije je da su previše plaćeni zaposleni u preduzećima za daljinsko grejanje. U svim preduzećima za koja su dostupni finansijski izveštaji za 2012. godinu prosečna zarada je bila veća od proseka za privredu u opštini u kojoj posluju 16 (Slika 10). Slika 10: Koeficijent zarade u preduzećima za daljinsko grejanje prema ukupnoj prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Slika 11: Preduzeća za daljinsko grejanje PRODUKTIVNOST ZAPOSLENIH (MWh po zaposlenom) 64. Podaci sugerišu i da preduzeća za daljinsko grejanje imaju višak 3000 zaposlenih. Jedan od indikatora 2000 prekomernog broja zaposlenih jeste količina 1000 proizvedene toplotne energije po 0 zaposlenom: niski koeficijenti ukazuju na Novi… Cacak Uzice Jagodina Leskovac Subotica Sbac Valjevo Belgrade Pancevo Ruma Novi Sad Bor Krucevac prekomeran broj zaposlenih. Slika 11 prikazuje koeficijent proizvedene toplotne energije po zaposlenom za 14 preduzeća. Preduzeće iz Novog Sada ima daleko najefikasniji broj zaposlenih u uzorku, sa proizvodnjom od 3.334 MWh po zaposlenom, preko tri puta više od proseka za uzorak u celini. Za razliku od njega, beogradsko preduzeće proizvodi samo 1.433 MWh po zaposlenom, a valjevsko tek 619 MWh. Međutim, čak i novosadsko preduzeće je daleko ispod proizvodnih mogućnosti – savremena preduzeća za daljinsko grejanje u državama EU15 obično proizvode oko 10.000 MWh po zaposlenom.17 16 Usluge daljinskog grejanja u velikoj meri su ograničene na individualne i komercijalne potrošače u velikim gradovima Srbije. Postoji oko 60 preduzeća za daljinsko grejanje. 17 Razlike između preduzeća u Srbiji, naročito u produktivnosti zaposlenih, delom se objašnjavaju tehnologijom: savremene toplane imaju manje učešće rada od starijih. Takođe se objašnjavaju i razmerom. Novi Sad, na primer, ima mnogo veće pogone nego manje jedinice. Faktori su i gustina naseljenosti i izbor goriva. Mreže za opsluživanje ređe naseljenih mesta iziskuju više zaposlenih na održavanju od mreža koje opslužuju gušće naseljena područja. Ložišta na ugalj (kao u Boru) iziskuju više zaposlenih od ložišta koja koriste prirodni gas ili mazut. Međutim, 19 3.5 Zaključci i preporuke u pogledu politika 65. Zarade su najveća pojedinačna rashodna stavka za LSU. U 2013. godini, na potrošnju direktnih i indirektnih budžetskih korisnika za zarade otpala je četvrtina ukupnih lokalnih budžeta (1,6 procenata BDP-a). Do sada je centralna vlada bila zainteresovanija od LSU za ograničavanje lokalnih troškova za zarade. Centralna vlada je uvela više instrumenata za ograničavanje povećanja lokalnih troškova za zarade. 66. Međutim, propisi su puni rupa. Ono što je najvažnije jeste da MF nije nikada sankcionisalo LSU koja je prekršila zakon tako što bi joj smanjilo transfere, iako je DRI u svojim izveštajima utvrdila brojna kršenja zakona o troškovima za zarade. 67. Ukupni broj administrativnog osoblja LSU zaposlenog na neodređeno vreme samo je neznatno iznad limita koji je odredila centralna vlada, ali taj limit još uvek ne poštuje oko trećine opština. Većina jedinica prekoračuje i limite vlade za radnike po ugovoru o delu. Zapošljavanje privremenih radnika je glavni način na koji LSU izbegavaju zakonski limit za broj zaposlenih. 68. Lokalno administrativno osoblje je verovatno neznatno preplaćeno. U principu postoji mala pozitivna razlika u zaradama u korist zaposlenih u LSU, a uočljivija u korist niskokvalifikovanih radnika. I ovde opet postoje regionalne razlike: najveće pozitivne razlike u zaradama u javnom sektoru su u zapadnoj i južnoj Srbiji, siromašnijim regionima zemlje. 69. Dokazi o višku zaposlenih i prekomernim zaradama u opštinskim preduzećima su ubedljiviji. Čini se da su zaposleni u JKP u sva tri sektora koje je obuhvatio ovaj izveštaj (vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje) previše plaćeni, a najuočljivije oni u preduzećima za daljinsko grejanje. Isto tako, prema standardima drugih evropskih zemalja, čini se da višak zaposlenih imaju i vodovodna preduzeća i preduzeća za daljinsko grejanje. 70. Čak i kada u srpskim LSU ne bi bilo sistematskog prekomernog zapošljavanja ili prekomernog nagrađivanja, sadašnji ekonomski uslovi sugerišu potrebu da se iskoristi svaka mogućnost za smanjenje viška zaposlenih i snižavanje zarada. U preostalom delu ovog poglavlja daju se preporuke o merama i reformama čiju bi realizaciju tokom kratkog i srednjeg roka mogle da razmotre LSU i vlada Srbije. Kratkoročne mere 71. Na kratak rok vlada bi trebalo da radi na pojačavanju kontrole nad zapošljavanjem novih radnika. Treba da zapuši rupe u propisima vezanim za zapošljavanje i, kao što je predviđeno zakonom, da kazni povrede zakona, naročito one vezane za rad po ugovoru o delu. razlike u produktivnosti zaposlenih među preduzećima sa sličnim proizvodnim karakteristikama sugerišu da neka od njih imaju višak zaposlenih. 20 72. Vlada bi trebalo da nastavi da utvrđuje osnovne plate i koeficijente i da koristi svoj autoritet da ograniči povećanja lokalnih zarada. Treba pojačati napore u pravcu obezbeđenja poštovanja propisa prema smernicama koje su naznačene u izveštajima DRI. 73. Centralna vlada treba da sistematski sprovodi pravila o troškovima za zarade koja utvrdi. MF ne sankcioniše kršenja pravila od strane LSU. Iako ima snažan instrument da spreči povrede propisa, očigledno ga nije nikada upotrebilo. Moglo bi biti uputno da MF da najavu kada bude spremno za smanjivanje transfera kao korektivnu meru. I na kraju, centralna vlada može da poveća kazne za prekoračenje limita za broj zaposlenih, naročito za rad po ugovoru o delu. Srednjoročne politike 74. Na srednji do dugi rok bolji pristup bi bio manje oslanjanje na mikrokontrole, a veće na makro-kontrole. To bi značilo nametanje striktnog ograničenja budžeta svakoj LSU, pa zatim dopuštanje svakoj LSU da odluči kako da najbolje utroši svoja sredstva. Da bi se to dogodilo, Vlada i Skupština Srbije treba da poštuju sistem odnosa između različitih nivoa vlasti koji je utvrđen zakonom. Vlada i Skupština se više puta nisu pridržavali sistema koji su ustanovile 2007. godine. Ukoliko LSU Srbije treba da se suoče sa striktnim ograničenjem budžeta, fiskalna pravila će morati da budu stabilnija. 75. Vlada bi mogla i da pomogne LSU da smanje broj zaposlenih. Napori u pravcu smanjenja broja zaposlenih treba da se zasnivaju na sistematskoj analizi potreba za zaposlenima. Na makro-nivou bi analiza mogla da ispita funkcije koje LSU obavlja kako bi utvrdila one koje bi mogle da se napuste ili privatizuju. 76. Mada zakonske smetnje smanjenju broja zaposlenih nisu previše velike, smanjenje može biti teško i skupo za realizaciju. Poslodavci moraju da isplate otpremninu koja bi mogla biti visoka jer se njen iznos sada zasniva na broju godina koje su pojedinci proveli u radnom odnosu tokom celog života. Vlada bi stoga mogla da razmotri izmenu pravila o otpremninama. Mogla bi i da finansira tehničku pomoć i olakša razmenu iskustva između opština. 77. Alternative za LSU su da se oslanjaju na dobrovoljni raskid radnog odnosa ili prirodni odliv zaposlenih – davanje finansijskih podsticaja da zaposleni svojevoljno odu ili čekanje da se penzionišu pa da se onda ne zamene. Svaki pristup ima prednosti i mane. Dobrovoljni raskid radnog odnosa je skup i naročito podložan negativnoj selekciji – riziku da će najbolji radnici odlučiti da odu. Prirodni odliv zaposlenih, mada jeftiniji, ide sporo. 78. Na dugi rok, vlada može preći i na olakšavanje racionalnijih politika zapošljavanja i zarada na lokalnom nivou. To bi mogao biti deo širokih napora vlade da se realizuje reforma zarada i platnih razreda u celom javnom sektoru. 21 3. Poboljšanje efikasnosti u sektoru komunalnih usluga Većinu svojih usluga LSU pružaju preko posebno osnovanih lokalnih preduzeća. Polovina tih preduzeća pruža komunalne usluge („javna komunalna preduzeća“ – JKP). Lokalna preduzeća, a naročito JKP, često vrše znatan pritisak na lokalne budžete. LSU im daju direktnu i indirektnu finansijsku pomoć preko instrumenata kao što su subvencije, investicije za njihov račun, kratkoročni krediti i ugovori o posebnim uslugama. U proseku na finansijsku pomoć JKP svih vrsta otpada četvrtina lokalnih budžeta, a ipak su u 2012. godini neto gubici svih JKP u Srbiji zbirno dostigli 46 miliona EUR. Činjenica da skoro polovina svih JKP beleži gubitke ukazuje na njihovu izuzetnu neefikasnost. Finansijska pomoć JKP mogla bi da bude oblast u kojoj bi LSU mogle da uštede. Međutim, da bi se to desilo, JKP treba da postanu efikasnija. Smanjenje finansijske pomoći moglo bi im biti koristan podsticaj da ubrzaju restrukturiranje. U ovom poglavlju se analiziraju glavni problemi JKP i daju preporuke za poboljšanje efikasnosti. 3.1. Uvod 80. LSU poseduju brojna preduzeća, a u pogledu finansijskih resursa, broja zaposlenih i uticaja na budžet LSU, najvažnija od njih su komunalna preduzeća. LSU u Srbiji poseduju preko 720 preduzeća, od kojih oko 650 ima pravni oblik javnih preduzeća. Oko 350 njih zvanično pružaju komunalne usluge. 18 Među preduzećima koja nisu komunalna najvažnije je oko 140 direkcija za izgradnju i urbanističkih preduzeća. 19 81. Oblast javnih komunalnih usluga uređena je mnoštvom zakona i propisa. Po Zakonu o komunalnim delatnostima (ZKD) i Zakonu o lokalnoj samoupravi (ZLSU), lokalne vlasti su nadležne za regulisanje i određivanje uslova za trajno obavljanje i razvoj javnih komunalnih usluga. Poslovanje komunalnih preduzeća mora da se pridržava i zakona kojima se uređuju javna preduzeća, javna svojina, javno-privatna partnerstva (JPP) i koncesije, i javne nabavke, kao i niza zakona specifičnih za određeni sektor 20. 82. ZKD navodi 14 komunalnih usluga (Tabela 8). Međutim, ta lista nije iscrpna. ZKD dopušta lokalnim vlastima da mogu „odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja“. Stoga je moguće da komunalna preduzeća obuhvate ne samo usluge kao što su javna kupališta, sportski centri i održavanje javnih bunara i fontana, već i bilo koju drugu delatnost koja se proglasi da je od lokalnog interesa. 21 Od 353 JKP, 151 ima kao osnovnu delatnost vodovod i kanalizaciju, 62 upravljanje otpadom, a 41 daljinsko grejanje. 22 18 Na primer, grad Beograd ima 12 JKP i 9 drugih javnih preduzeća, a grad Kragujevac ima 7 JKP i 8 drugih javnih preduzeća. 19 Mada su bar neki delovi finansijskih izveštaja svih JKP javno dostupni, izveštaji direkcija i urbanističkih preduzeća nisu jer oni ne podnose izveštaje Agenciji za privredne registre. 20 Uključujući i Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza. 21 Distribucija prirodnog gasa nije eksplicitno nabrojana kao komunalna usluga, a ipak više JKP posluje kao distributeri prirodnog gasa. 22 Prema Klasifikaciji delatnosti Evropske unije (NACE). 22 Tabela 8: Usluge koje je ZKD naveo kao komunalne usluge Komunalne usluge od opšteg Ograničeno učešće Komunalne usluge ekonomskog privatnog sektora (član 23 5 ZKD) interesa 1. Snabdevanje vodom za piće   2. Prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih  voda 3. Proizvodnja i distribucija toplotne energije  4. Upravljanje komunalnim otpadom  5. Gradski i prigradski prevoz putnika () 6. Upravljanje grobljima () 7. Upravljanje javnim parkiralištima 8. Obezbeđivanje javnog osvetljenja 9. Upravljanje pijacama 10. Održavanje ulica i puteva 11. Održavanje čistoće na površinama javne namene 12. Održavanje javnih zelenih površina 13. Dimničarske usluge 14. Delatnost zoo-higijene 83. Privatnom sektoru je dozvoljeno da pruža komunalne usluge, ali je njegov tržišni udeo zanemarljiv. 24 ZKD navodi da „komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt“ i time zvanično eliminiše preferencijalni tretman za lokalna JKP. Zakonske prepreke za ulazak privatnog sektora postoje samo kod vodosnabdevanja i u izvesnoj meri kod mreža za javni prevoz, zato što ZKD (član 5) dozvoljava da te usluge mogu obavljati samo JKP ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik Republika Srbija. 84. Pružanje komunalnih usluga 25 formalno se zasniva na ugovoru o poveravanju obavljanja delatnosti, vremenski ograničenom ugovoru između lokalne vlasti i JKP koje ih obavlja. Poveravanje obavljanja delatnosti se zasniva na odluci LSU i potpisanom ugovoru o poveravanju obavljanja delatnosti. Postupak se razlikuje zavisno od toga da li vršilac delatnosti ima pravo da naplaćuje naknade, u kom slučaju je taj postupak regulisan Zakonom o koncesijama i JPP, ili se te usluge finansiraju iz lokalnog budžeta, u kom slučaju je merodavan Zakon o javnim nabavkama. Međutim, često uopšte nema nikakvih pismenih ugovora. 23 Većina delatnosti vezanih za lokalnu infrastrukturu (prirodni monopoli sa znatnim nepovratnim troškovima) tretira se kao delatnosti od opšteg ekonomskog interesa. Zakonom o zaštiti potrošača definisano je da delatnosti od opšteg ekonomskog interesa ne mogu da koriste nikakav oblik cenovne diskriminacije, a cene moraju da se zasnivaju na troškovima. Nadalje, tim zakonom su određeni limiti za prestanak pružanja komunalnih usluga. 24 U pogledu učešća privatnog sektora, glavni izuzeci se odnose na održavanje ulica i puteva, javni prevoz, upravljanje javnim parkiralištima i distribuciju prirodnog gasa. Jedan broj preduzeća koja održavaju puteve je u privatnom vlasništvu jer su prethodno bila u „društvenom vlasništvu“, pa su od početka 90-ih godina prošlog veka privatizovana. Nekoliko gradova, kao što je Beograd, dodelilo je ugovore za usluge javnog prevoza kvalifikovanim privatnim preduzećima koja su podnela najbolje ponude. Što se tiče parkirališta, nekoliko manjih gradova (npr. Svilajnac i Jagodina) osnovalo je zajednička preduzeća sa preduzećima iz privatnog sektora. Nekoliko takvih JPP distribuira i prirodni gas. 25 Izuzev vodosnabdevanja i javnog prevoza. 23 85. JKP su organizovana na razne načine. Dok jedan broj JKP ima prilično jednostavnu organizacionu strukturu i obuhvata samo jednu vrstu delatnosti, neka su i tehnološki i organizaciono složena i objedinjuju više komunalnih usluga (JKP za kombinovane usluge). JKP za kombinovane usluge obično se nalaze u malim gradovima i opštinama gde pružaju usluge u često nepovezanim sektorima (npr. uklanjanje čvrstog otpada i pijace), uglavnom zbog ekonomije opsega. 86. Lokalnim komunalnim preduzećima u Srbiji gotovo isključivo upravlja pojedinačna opština. Još uvek je retka međuopštinska saradnja u pružanju komunalnih usluga. Tek odnedavno se pojavilo nekoliko regionalnih JKP, posebno za deponije, vodosnabdevanje i javni prevoz. 87. JKP zapošljavaju oko 56.200 radnika, od kojih skoro trećina radi za 12 beogradskih JKP. JKP zapošljavaju više od 3 procenta svih zvanično zaposlenih radnika u Srbiji. Nekomunalna lokalna preduzeća zapošljavaju još 21.000 ljudi. Sve skupa, lokalna preduzeća zapošljavaju oko polovine svih radnika u LSU. 88. Na kraju 2012. godine ukupna imovina JKP bila je oko 3,1 milijarde EUR – oko 10 procenata BDP-a. Međutim, kvalitet bilansa JKP je pod znakom pitanja. Oni pate kako od nepravilnog vrednovanja imovine tako i od nepotpunih popisa. U nekim slučajevima se glavna imovina – komunalne mreže ili njihove komponente – prikazuju u bilansu same LSU a u drugima u bilansima drugih javnih preduzeća, kao što su direkcije za izgradnju. 89. Doprinos JKP privredi Srbije u celini je značajan. Bruto dodata vrednost svih JKP procenjuje se na 707 miliona EUR ili 2,4 procenta BDP-a. Za JKP je prosečna bruto dodata vrednost po radniku kod velikih i srednjih JKP u 2012. godini procenjena na oko 10.600 EUR, nešto ispod proseka za ceo privredni sektor (oko 13.000 EUR). 3.2. Učinak JKP 90. JKP generalno posluju neefikasno. Neto gubici svih JKP zajedno u 2012. godini dostigli su oko 46 miliona EUR. Ukupni operativni prihodi JKP u 2012. godini bili su 1,3 milijarde EUR (oko 4,3 procenta BDP-a), od kojih je skoro polovina otišla beogradskim JKP. Mada je u 2012. godini 195 JKP zabeležilo neto dobit (oko 15 miliona EUR), 158 je prikazalo neto gubitke (od 60 miliona EUR), dovodeći time do konsolidovanog neto gubitka od 45,6 miliona EUR za ceo sektor. To su neto gubici posle uračunavanja subvencija iz LSU. 91. Broj JKP koja prave gubitke se povećao za 70 procenata od 2007. godine. Mada su između 2007. i 2012. godine prijavljeni zbirni neto gubici opali (sa 72,2 miliona EUR u 2007. godini), znatno je porastao broj JKP koja prave gubitke (Tabela 9) – sa 28 na 48 procenata. Do pada u zbirnim gubicima uglavnom je došlo usled poboljšanih rezultata JKP za vodosnabdevanje i daljinsko grejanje, iako je više JKP za kombinovane usluge počelo da beleži gubitke. Zbirni gubici su verovatno opali zato što su porasle cene koje ta preduzeća naplaćuju (videti odeljak 3.3). 24 Tabela 9: Ključni indikatori javnih komunalnih preduzeća, 2007-2012. godine (u 000 EUR) Broj JKP koja Ukupna Ukupan Operativni Neto Neto Zbirna neto Broj Broj Godina imovina kapital prihodi dobit gubitak dobit/gubitak JKP posluju sa neto zaposlenih dobiti/gubitkom 2007. 3.402.014 2.660.105 1.188.301 26.658 98.836 (72.178) 324 232 / 092 nedost. 2009. 3.091.323 2.182.491 1.138.768 30.114 63.364 (33.250) 339 195 / 144 55.896 2010. 2.985.298 1.911.595 1.151.267 14.303 61.631 (47.328) 346 209 / 137 55.798 2011. 3.242.695 1.978.640 1.300.780 18.103 72.083 (53.980) 351 212 / 139 55.389 2012. 3.110.390 1.825.712 1.274.172 14.172 59.761 (45.589) 353 195 / 158 56.184 Izvor: Obračun autora na osnovu finansijskih izveštaja 92. Gubici su koncentrisani u velikim i srednjim JKP, na koja je otpao 81 procenat ukupnih gubitaka u 2012. godini (Tabela 10). Ta JKP su gubitaši u svim sektorima izuzev daljinskog grejanja. Preduzeća za javni prevoz imala su gubitke od 18,5 miliona EUR, dok su preduzeća za daljinsko grejanje i distribuciju gasa imala zbirnu dobit od 3,1 miliona EUR. Tabela 10: Karakteristike velikih i srednjih JKP po sektoru, 2012. godina Dodata Ukupna Neto Broj Broj vrednost Sektor aktiva dobit/gubici JKP zaposlenih po radniku (EUR) u 000 EUR (EUR) Daljinsko grejanje i prirodni gas 29 228.112 1.682 3.122 17.339 Javni prevoz 6 210.258 8.497 -18.548 8.451 Vodovod i kanalizacija (VK) 38 1.376.495 10.411 -3.859 10.779 Upravljanje čvrstim otpadom 6 73.811 3.463 -604 9.110 Kombinovane usluge – VK plus druge 40 179.943 6.579 -8.031 7.924 komunalne usluge Kombinovane usluge – upravljanje čvrstim 21 62.040 5.590 -674 8.341 otpadom plus druge komunalne usluge Drugo 35 366.305 9.925 -8.470 10.124 Ukupno velika i srednja JKP 175 2.496.964 46.147 -37.067 10.634 Udeo velikih i srednjih JKP u ukupnom 50% 82% 82% 81% - rezultatu za sva JKP Ukupno JKP 353 3.041.021 56.370 -45.589 - Izvor: Obračuni autora na osnovu podataka iz Zavoda za statistiku i Agencije za privredne registre. 93. Gubici su koncentrisani u nekoliko velikih JKP. Deset najvećih gubitaša je zbirno imalo 35 miliona evra gubitaka (Tabela 11), od kojih je 18 miliona EUR moglo da se pripiše GSP Beograd. Gubici koji su prijavljeni u završnim računima zapravo su potcenjeni jer se obračunavaju posle uračunavanja subvencija. Mada je tehnički nesolventno oko 20 JKP, do sada je samo mali broj njih pod stečajem. 25 Tabela 11: Deset najvećih gubitaša (2012. godina) (miliona PREDUZEĆE Sektor Grad/Opština EUR) JKP Gradsko saobraćajno Javni prevoz Beograd 18,2 JKP Beograd-put Javni putevi Beograd 6,7 Vodosnabdevanje, kanalizacija i druge JKP Standard Jagodina 3,2 komunalne usluge Vodosnabdevanje, kanalizacija i druge JKP Lazarevac Lazarevac 2,3 komunalne usluge JKP Put Javni putevi Novi Sad 2,3 JKP Gradska toplana Daljinsko grejanje Kruševac 1,3 JKP Energetika Daljinsko grejanje Trstenik 0,9 JKP Toplana Daljinsko grejanje Kikinda 0,8 JKP Čistoća Otpad Novi Sad 0,8 JKP Vodovod Otpad S. Palanka 0,8 Napomena: Posle uračunavanja subvencija. Izvor: Obračun autora. 94. Likvidnost je hroničan problem. Veoma nizak koeficijent tekuće likvidnosti (tekuća sredstva/tekuće obaveze) ukazuje da većina JKP možda ima teškoće u ispunjavanju tekućih obaveza (Tabela 12). Još su gori koeficijenti likvidnosti za JKP koja se uglavnom oslanjaju na naknade od korisnika. S jedne strane, JKP moraju da plate dobavljačima u roku od 45 dana kako bi izbegla kršenje Zakona o rokovima izmirenja novčanih obaveza. 26 S druge strane, ona imaju veoma niske stope naplate. Novi mehanizam izvršenja za neplatiše, barem po rečima JKP, još nije ekonomičan i oko naplate postoji veoma velika neizvesnost. 27 U velikim gradovima (Beogradu, Novom Sadu, Nišu i Kragujevcu) komunalna preduzeća poveravaju naplatu posebnom JKP formiranom samo za izdavanje računa i naplatu, ali je blagovremena naplata opet teška. 28 Tendenciju da budu najneurednije u plaćanju komunalnih usluga imaju javne institucije i velika neprivatizovana preduzeća. Tabela 12: Odabrani finansijski indikatori za velika i srednja JKP (2009-2012. godina) Godina (broj JKP) 2009 (168) 2010 (168) 2011 (176) 2012 (176) Tekuća sredstva (000 EUR) 475.144 487.850 532.258 551.283 Tekuće obaveze (000 EUR) 704.691 781.533 939.986 974.424 Koeficijent tekuće likvidnosti 67,4% 62,4% 56,6% 56,6% Kratkoročne finansijske obaveze (000 EUR) 51.932 61.720 98.538 88.429 Poslovne obaveze – dobavljači (000 EUR) 238.932 266.396 353.072 375.784 Dugoročni krediti (000 EUR) 32.471 41.317 35.881 44.618 Koeficijent duga (Ukupan dug/ukupna sredstva) 65,5% 68,4% Koeficijent duga (Ukupan dug/ukupna sredstva) 144,2% 148,3% 153,4% 157,9% Koeficijent duga prema kapitalu Izvor: Obračun autora na osnovu dostupnih finansijskih izveštaja. 26 Taj zakon je stupio na snagu marta 2013. godine. 27 Zakon o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik“ br. 31/2011 i 99/2011) propisuje posebne izvršne postupke za komunalne usluge. Zakon je preneo izvršenje vezano za JKP isključivo na profesionalne privatne izvršitelje. 28 Po Zakonu o zaštiti potrošača JKP može da uskrati usluge od opšteg ekonomskog interesa ukoliko potrošač ne plati usluge u roku od dva meseca od njihovog dospeća na naplatu. 26 3.3. Uticaj na lokalne budžete 95. Opštinska JKP primaju znatnu finansijsku pomoć iz budžeta LSU. Ona primaju ne samo direktne tekuće i kapitalne subvencije već i dodatne iznose za pružanje posebnih ugovorenih usluga. LSU pokrivaju i tekuće i kapitalno održavanje, a u nekim slučajevima kupuju određenu robu za račun JKP. U stvari, zbog toga što većina JKP ne prima tekuće subvencije direktno iz lokalnih budžeta, posmatranje podataka o prijavljenim subvencijama iz budžeta može lako da dovede u zabludu. 96. LSU obezbeđuju i pomoć JKP za likvidnost. U nekim slučajevima LSU obezbeđuju i kratkoročno finansiranje JKP pod subvencioniranim uslovima kada imaju probleme sa likvidnošću (npr. da bi izbegla sankcije za zadocnela plaćanja koje su propisane Zakonom o rokovima izmirenja novčanih obaveza u komercijalnim transakcijama). Takva pomoć je često prosto finansiranje za premošćavanje problema koje se otplaćuje tokom budžetske godine. 97. LSU ponekad odlučuju i da prenesu likvidnost iz jednog JKP u drugo. LSU ponekad traže da uspešnije JKP privremeno prenese nešto sredstava preduzećima u problemima. To je nedavno bio slučaj u Beogradu kada je nekoliko JKP moralo da privremeno podrži Gradsko saobraćajno preduzeće „Beograd“. 98. U 2012. godini 80 velikih i srednjih JKP prijavilo je operativne subvencije od blizu 10,4 milijarde dinara (92 miliona EUR). 29 Skoro 81,4 procenta ukupnih prijavljenih subvencija (8,5 milijardi dinara) otišlo je velikim JKP iz Beograda i Novog Sada. Najveći primaoci su preduzeća za prevoz: Beograd (58 miliona EUR), Pančevo (2,7 miliona EUR), Novi Sad (2,6 miliona EUR) i Subotica (0,95 miliona EUR), i preduzeća za daljinsko grejanje: Beograd (11 miliona EUR), Bor (1,7 miliona EUR) i Novi Sad (0,97 miliona EUR). Svi drugi primaoci su prijavili znatno manje tekuće subvencije. 99. JKP primaju i kapitalne subvencije za finansiranje nabavke novih sredstava. One imaju neutralan efekat na bilans uspeha ukoliko se novo sredstvo prenese JKP. Kada se sredstvo koje se finansira iz lokalnog budžeta prenese JKP, to preduzeće ga tretira kao godišnju kapitalnu subvenciju u iznosu jednakom njegovoj amortizaciji za tu godinu. Više od trećine velikih i srednjih JKP prikazuje kapitalne subvencije u svojim završnim računima, u ukupnom iznosu od 3,6 milijardi RSD (32 miliona EUR). Novi Sad je odgovoran za više od 33 procenta kapitalnih subvencija koje LSU obezbeđuju JKP, a na drugom mestu je Beograd sa 11 procenata. Finansiranje se zasniva na programu održavanja koji su usvojile lokalne vlasti (Okvir 1). 100. Sledeća vrsta pomoći je preko ugovora o pružanju usluga. Na primer, usluge za koje je ugovoreno da ih pružaju JKP odnose 4-5,5 procenata budžeta Beograda (2009-2012. godine) i 2,5-4 procenta budžeta Novog Sada. 101. Na finansijsku pomoć za JKP otpada oko četvrtine ukupnih budžeta u tri najveća grada (Tabela 13). To je najveće opterećenje za budžet Beograda, na koje otpada skoro trećina 29 Da bi približno odredila operativne subvencije za određena preduzeća studija je koristila stavke prikazane u statističkim aneksima finansijskih izveštaja: prihode od premija, subvencija, donacija i drugih izvora. Na primer, u 2011. godini Gradsko saobraćajno preduzeće „Beograd“ prijavilo je 4,93 milijarde dinara tih prihoda, a budžet Grada Beograda je prikazao tekuću subvenciju od 4,8 milijardi dinara. 27 ukupnog budžeta za prethodne četiri godine. Niš troši neznatno manje na svoja JKP (27 procenata svog godišnjeg budžeta,) a najmanje troši Novi Sad (17 procenata). Tabela 13: Subvencije i drugi izdaci za JKP kao procenat lokalnog budžeta TEKUĆE KAPITALNO SUBVENCIJE UKUPNI IZDATAK GODINA ODRŽAVANJE ODRŽAVANJE UGOVORENE USLUGE (451) IZ BUDŽETA ZA JKP (425) (511) BEOGRAD 2009. 0,43% 7,01% 19,44% 4,81% 31,69% 2010. 0,29% 7,94% 17,56% 4,00% 29,79% 2011. 0,44% 7,51% 23,73% 4,84% 36,52% 2012. 0,28% 8,58% 10,67% 5,44% 24,97% NOVI SAD 2009. 0,06% 17,68% 2,03% 4,01% 23,78% 2010. 0,10% 9,68% 0,96% 4,20% 14,94% 2011. 0,08% 8,53% 2,32% 2,69% 13,62% 2012. 0,08% 10,69% 2,90% 2,52% 16,18% NIŠ 2009. 0,00% 6,81% 23,57% 0,00% 30,38% 2010. 0,00% 4,53% 13,55% 6,14% 24,22% 2011. 0,00% 3,36% 19,99% 6,13% 29,47% 2012. 0,00% 0,08% 17,07% 6,71% 23,86% Izvor: Obračun autora na osnovu izveštaja o izvršenju budžeta za Beograd, Novi Sad i Niš, različite godine 3.4. Razlozi za neefikasnost JKP 102. Ogromnu neefikasnost u sektoru javnih preduzeća LSU izazivaju brojni faktori koji su često međusobno povezani. Prva grupa problema vezana je za činjenicu da nije jasno ko je vlasnik osnovnih sredstava koja koriste JKP. S tim je tesno povezano korporativno upravljanje koje je utvrđeno u Zakonu o JKP. Pored toga, tarife su često neadekvatne da pokriju operativne troškove, a pošto su operativni troškovi visoki (između ostalih razloga i zbog viška zaposlenih i visokih zarada, što je razmatrano u prethodnom poglavlju) za investicije ostaje malo ako ne i ništa. I na kraju, postoji ograničeno učešće privatnog sektora u pružanju komunalnih usluga. U ovom poglavlju se stoga razmatraju ta četiri glavna razloga za učinak JKP niži od optimalnog: nejasnoće oko svojine, pitanja korporativnog upravljanja, pitanja tarifa i investicija i uloga privatnog sektora. Svojinska i imovinska pitanja 103. Glavne smetnje za reformu JKP jesu nerešena svojinska i imovinska pitanja vezana za osnovna sredstva JKP. JKP u celoj Srbiji imaju imovinske sporove sa lokalnim vlastima,30 centralnom vladom i nelegalno priključenim korisnicima. Ti problemi vezani za svojinu imaju korene u komunističkoj eri kada je preovlađivala društvena svojina, a pogoršani su izmenama zakona od 90-ih godina prošlog veka. 30 Uključujući i direkcije za izgradnju. 28 104. Do 2006. godine, iako su LSU bile osnivači i upravljači JKP, nisu ih zvanično posedovale. U suštini, do tada je sva javna imovina bila de jure u vlasništvu države. Stoga je imovina JKP pripadala državi. LSU i JKP su samo imale pravo da je koriste i da njom upravljaju kao javnom imovinom.31 U 2006. godini, novi Ustav Republike Srbije dozvolio je da se imovinska prava prenesu na LSU. Međutim, te odredbe nisu stupile na snagu do 2011. godine, kada je usvojen Zakon o javnoj svojini (ZJS). 105. Uređenje svojine je slabilo podsticaje za zainteresovane strane: (1) LSU nisu imale podsticaj da ulažu u infrastrukturu i da unapređuju komunalne usluge, (2) nerešena imovinska pitanja odbijala su potencijalne privatne investitore i (3) nije mogla da se održava preciznost nekih presudnih aspekata svakodnevnog upravljanja JKP, npr. vođenja evidencije i obračuna amortizacije sredstava. 106. ZJS je omogućio prenos svojine nad imovinom sa države na LSU. Za JKP je najvažnije da novi zakon omogućava prenos na JKP celokupne ili dela imovine koja se koristi za pružanje javnih usluga. 107. Međutim, time se rešava samo deo problema JKP zato što nisu obuhvaćeni objekti mreže. ZJS omogućava prenos svojine samo za pokretnu i nepokretnu imovinu, ali ne i za objekte mreže i određene državne i opštinske nepokretnosti koje može da poseduje javni subjekat. Pošto ta sredstva ne mogu da se uključe u njihove bilanse stanja, neka JKP ne mogu da budu kreditno sposobna, ne mogu da imaju pristup tržištima kapitala ili da prave adekvatnu amortizacionu rezervu. Ona i dalje neće imati nikakav podsticaj da adekvatno održavaju ta sredstva. 108. Čini se da JKP nisu aktivno radile na tome da sredstva koja koriste unesu u svoje poslovne knjige. Nedavno su produženi rokovi koje je odredio ZJS za podnošenje zahteva za prenos svojine, pa nije moguće proceniti u kom stepenu i kada će ovaj proces da se okonča. Međutim, samo to produženje ukazuje da JKP nisu odmah iskoristile mogućnost da brzo reše svojinska pitanja. 109. Problem svojine pogoršala je uloga direkcija za izgradnju. To su lokalna javna preduzeća koja upravljaju infrastrukturnim projektima u ime LSU. Stoga mogu imati odlučujuću ulogu u procesu donošenja odluka o investicijama u komunalnu infrastrukturu (Okvir 1). Direkcije često dugo drže u svojim knjigama znatna osnovna sredstva koja koriste i kojima upravljaju JKP i ne prenose svojinu na njih. 31 Po starom Zakonu o sredstvima u svojini Republike Srbije („Službeni glasnik Republike Srbije“ br. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97 i 101/05 – drugi zakon) javna preduzeća su imala pravo samo da upravljaju sredstvima koja koriste a koja su u svojini Republike Srbije (član 7). Konkretnije, državni kapital u javnim preduzećima sastoji se od sredstava koja je uložila država, prava korišćenja tih sredstava i prava u svojini države. Sredstva JKP čine pokretna i nepokretna imovina, hartije od vrednosti i druga imovinska prava, uključujući i pravo korišćenja sredstava od opšteg interesa. 29 OKVIR 2: Direkcije za izgradnju i komunalna infrastruktura U Srbiji je proces donošenja odluka o održavanju komunalne infrastrukture i ulaganju u nju jako težak. On otkriva ogromnu inertnost institucija – sadašnji postupak je ostao u velikoj meri neizmenjen bar nekoliko decenija. Posebnu ulogu igraju direkcije za izgradnju. One su u većini slučajeva osnovane kao javna preduzeća za projektovanje i izgradnju komunalne infrastrukture, investicije i urbanizam. Kada lokalne skupštine usvoje programe za održavanje komunalne infrastrukture (bilo kao samostalan dokument ili kao deo generalnog urbanističkog plana) njihovo izvršenje se poverava direkcijama. Program obuhvata održavanje i kapitalne investicije u komunalne oblasti kao što su kanalizacioni sistemi i putevi koji se finansiraju iz budžeta LSU. U nekim slučajevima, kada LSU finansiraju investiciju u infrastrukturu preko direkcija, ona se pojavljuje na bilansima i JKP i direkcije ili lokalne vlasti. Stoga je moguće da 60 procenata nekog infrastrukturnog projekta bude u knjigama nekog JKP, a ostalih 40 procenata u knjigama neke direkcije ili lokalnih vlasti. To znači da podaci vezani za projekat koji se prikazuju u bilansima JKP često nisu pouzdani. Mada to ima više praktičnih implikacija, npr. na to kako JKP obračunava amortizaciju, najgori uticaj je sukob i rasipanje nadležnosti u sprezi sa aljkavošću i znatnim rasipanjem resursa. Osim toga, kada više nosilaca odlučivanja ima neku nadležnost za komunalnu infrastrukturu, otežana je koordinacija. U opštinama često nije jasno ko određuje prioritete za investicije u komunalnu infrastrukturu (npr. proširenje putne mreže), i JKP i direkcije obično imaju sopstvene prioritete. Mnogi problemi su direktan rezultat nedostatka odgovornosti ili se javljaju zato što su ciljevi nejasni, a odlučivanje sporo. 110. Druge probleme sa pravima svojine izaziva ogroman broj nelegalnih objekata u Srbiji. U Srbiji ima oko 800.000 nelegalno izgrađenih objekata 32 – stambenih ili poslovnih objekata koji su izgrađeni bez građevinske dozvole. Oni su često građeni u područjima gde nikada nije predviđen urbanistički razvoj. Pošto LSU nisu izgradile mreže za vodovod, kanalizaciju i daljinsko grejanje, investitori koji su nelegalno izgradili objekte dograđuju infrastrukturu koja im je potrebna da bi se priključili na te mreže. Investitori se zvanično priključuju na mreže JKP davanjem saglasnosti da će (nelegalnu) mrežu koju su izgradili predati JKP. Time se automatski proširuju mreže infrastrukture JKP. Mada JKP naplaćuju usluge koje pružaju korisnicima koji su priključeni bez odgovarajućih dozvola i odobrenja, ti aranžmani znatno otežavaju planiranje održavanja i kapitalnih investicija. Nelegalno izgrađene mreže često nisu potpuno kompatibilne sa mrežama JKP i mnogo su nižeg kvaliteta. Korporativno upravljanje i organizacija JKP 111. Uprkos nedavnim izmenama propisa, upravljanje JKP je i dalje veoma ispolitizovano. Po ZLSU i ZJP skupština opštine imenuje nadzorne odbore JKP, a direktor JKP se zapošljava putem konkursa. Iako su kriterijumi za izbor koje propisuje ZJP relativno visoki, lako se zaobilaze, pa je imenovanje direktora JKP i članova odbora često politička nagrada. To, u kombinaciji sa drugim načinima primene političkog uticaja, znači da je upravljanje JKP daleko od nezavisnog. 112. Lokalnim vlastima nedostaje kapacitet da prate i analiziraju učinak JKP. Rukovodioci JKP retko vrše evaluaciju i izveštavaju o ekonomičnosti poslovanja ili procenjuju učinak prema određenim indikatorima. Pored toga, visoki i srednji rukovodioci pretežno se bave 32 Više pojedinosti videti u Ekonomskom memorandumu Svetske banke za Srbiju za 2011. godinu. 30 tehničkim aspektima poslovanja JKP. Aktom kojim se regulišu prava i obaveze JKP, a koji treba da usvoje LSU za sva JKP mogao bi da se uvede zahtev za poboljšano praćenje finansija JKP. 113. JKP za kombinovane usluge obično ne evidentiraju pravilno troškove i prihode za pojedinačne usluge. Komunalna preduzeća često pružaju više komunalnih usluga, posebno u manjim opštinama. Pružanje heterogenih usluga svakako izaziva metodološke probleme (npr. koliko zaposlenih je opredeljeno za svaku delatnost, koji troškovi su vezani za svaku delatnost, kako utvrditi cenu komunalnih usluga u preduzeću za kombinovane usluge, itd). 114. Odnos između opštine i JKP nije uređen ugovorima o pružanju usluga. Mada lokalne vlasti moraju da usvoje dva pravna akta vezana za JKP (odluka o komunalnim delatnostima i „Odluka o osnivanju JKP“), JKP inače posluju bez dogovorenih kriterijuma i smernica za praćenje kvaliteta poslovanja, napredovanja ka kvalitetnijim uslugama ili finansijskog učinka. 115. Upravljanje JKP bi moglo da se unapredi ugovorima s upravom kojima se određuju ciljevi za upravu, nagrada za ostvarivanje ciljeva i kazne za neostvarivanje. I nagrada i kazna treba da budu prvenstveno novčane. 116. Efikasnost bi moglo da poboljša restrukturiranje JKP kroz npr. izdvajanje (prodaju) sporednih delatnosti. JKP treba da razmisle o oslobađanju od dve vrste sporednih delatnosti: (1) delatnosti koje ne podržavaju osnovnu delatnost JKP (npr. turizam, ugostiteljstvo, obezbeđenje, održavanje vozila, itd); (2) delatnosti koje podržavaju osnovnu delatnost (npr. očitavanje i održavanje merača, tehničke pripreme i projekti, neki poslovi održavanja mreže) a koje mogu da se povere ugovorom najboljem ponuđaču. 117. Treba pažljivo osmisliti odnose JKP sa izdvojenim delatnostima. Za početak bi mogao da se napravi ugovor bez javnog konkursa sa izdvojenom firmom. Period važenja ugovora zavisio bi od te konkretne delatnosti. Ako je za tu delatnost potrebno više sredstava, taj period bi trebalo da bude duži kako bi se produžili aranžmani otplate. U početku će JKP biti vlasnik tih izdvojenih firmi, ali bi po određenom planu trebalo da ih privatizuje prodajom najboljem ponuđaču. Taj koncept treba pažljivo primeniti u slučaju manjih subjekata. Konkurencija za pružanje sporednih usluga bi u malim zajednicama mogla biti minimalna, a u nekim poslovima bi mogla postojati izvesna ekonomija obima. U nekim zemljama centralne i istočne Evrope kao što je Poljska, republička vlada je odredila rok za JKP da operacionalizuju strategiju izdvajanja delatnosti. 118. JKP su često fragmentirana, što ponekad povećava operativne troškove. Uštede troškova bi moglo doneti integrisanje postojećih JKP ili stvaranje regionalnih JKP. Prvi kandidat za takvu vrstu JKP bile bi regionalne deponije sa kapacitetima za recikliranje čvrstog otpada. Na srednji rok bi najbolji način da se to uradi bio da se uključi privatni sektor. 119. Postoje dobri primeri regionalnih JKP iz drugih privreda u tranziciji. Jedan od skorašnjih modela koji bi mogao da se kopira u Srbiji jesu šest regionalnih centara za čvrsti otpad, uključujući i pogone za reciklažu i peći za spaljivanje, u Poljskoj, Rumuniji, Slovačkoj i Češkoj Republici. Oni imaju značajne stope recikliranja. Recikliranje čvrstog otpada može da ostvari znatan priliv novca za JKP. Drugi kandidat za regionalno JKP jesu vodovodni sistemi koji bi mogli da snabdevaju više gradova. I to se može uraditi uključivanjem privatnog sektora 31 zato što distribuciju vode mogu tačno da izmere i da izdaju račun potrošačima ogranci u svakom gradu. Tarife i ekonomska regulativa 120. Tarife u sektorima koji se za pokrivanje operativnih troškova oslanjaju na naknade od korisnika često nisu dovoljno visoke da pokriju održavanje komunalne infrastrukture i ulaganje u nju. Neadekvatan nivo tarifa u mnogim slučajevima ne dopušta JKP da usluge pružaju na željenom nivou, dok u isto vreme korisnicima daju pogrešne podsticaje koji dovode do neefikasnog korišćenja resursa. 121. Od 2013. godine tarife JKP mogu da određuju samo lokalne vlasti. 33 JKP koja predlažu promenu cene moraju da obrazlože zahtev lokalnoj skupštini kako bi obezbedila njegovo usvajanje. Centralna vlada nema ni direktnu ni indirektnu kontrolu nad cenama. Ona samo nadzire da li JKP poštuju propise o zapošljavanju i zaradama u javnom sektoru. 34 Isto tako ni drugi regulatorni organi nisu uključeni izuzev ograničene uloge Agencije za energetiku koja reguliše cene prirodnog gasa. 122. Privrede u tranziciji imaju razna iskustva sa kontrolom nad tarifama. Na primer, 2004. godine Vlada Slovenije je uvela pravila kako lokalna javna komunalna preduzeća treba da određuju cene. Ideja je bila da se uvede uporedni regulatorni model koji liči na britanski režim za cene u sektoru vodovoda i kanalizacije. Međutim, ubrzo pošto su ta pravila uvedena postalo je jasno da je cilj bio previše ambiciozan. Nije osnovana republička regulatorna agencija 35 i pravila nikada nisu potpuno stupila na snagu 36. 123. ZKD je uveo formulu za određivanje cena po metodu „troškovi plus“. Cena komunalnih usluga obuhvata operativne troškove, investicione troškove (na osnovu plana poslovanja JKP) i zaradu. Nažalost, jedna od glavnih slabosti je ta da aktuelna formula „troškovi plus“ ne rešava ključne probleme podsticaja i neefikasnosti proizvodnje. 37 Druga je da kapitalne investicije nisu izjednačene sa godišnjim troškom amortizacije. Umesto toga, zakon koristi investicione troškove na osnovu plana poslovanja JKP, što je relativno nepouzdan parametar. Svojinski problem o kojem je već bilo reči dodatno komplikuje korišćenje ove formule. 38 33 To važi za vodosnabdevanje, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, daljinsko grejanje, upravljanje čvrstim otpadom, javni prevoz, upravljanje javnim parkiralištima i javno osvetljenje. 34 Radi sprečavanja scenarija u kojem bi za povećanje bilo zarada bilo broja zaposlenih u JKP mogle da se koriste više tarife, vlada je 2006. godine uvela drugi nivo kontrole cena tako što je usvojila mere za ograničenje tarifa na nivo inflacije pod pretnjom privremenog odlaganja prenosa sredstava iz budžeta. Međutim, 2012. godine ZJP je ukinuo ovu regulativu kako bi dozvolio promenu tarifa usled povećanih troškova osim troškova radne snage. 35 Srbija već ima neke nezavisne regulatorne agencije kao što je Agencija za energetiku. 36 Filippini, M., N. Hrovatin, J. Zorić: „Rast produktivnosti i regulacija cena slovenačkih vodovodnih komunalnih preduzeća“, Zbornik radova Ekonomskog fakulteta u Rijeci, 2010, Vol. 28 (1) : 89-112 37 S druge strane, jedan broj zemalja je usvojio regulatorne planove na bazi stimulacija za vodovodna i druga komunalna preduzeća, npr. model na bazi ograničenja cene (RPI-X model – indeks maloprodajnih cena umanjen za dobitke na efikasnosti), ograničenje prihoda ili model regulacije na bazi poređenja. Oni se zasnivaju na upoređivanju – merenju efikasnosti proizvodnje preduzeća prema referentnom učinku. 38 Pored obuhvatanja operativnih troškova ZKD određuje još četiri načela kojima se treba rukovoditi prilikom formiranja cena komunalnih usluga: „potrošač plaća“, „zagađivač plaća“, pristupačnost i nepostojanje razlike (sem 32 124. Prirodni monopoli imaju mogućnost korišćenja nelinearnih tarifa kako bi se rešio problem neefikasnog linearnog određivanja cena po prosečnim troškovima. S obzirom na znatna ograničenja kapaciteta, kao što je slučaj za većinu JKP u Srbiji, povećanje blok-tarife trebalo bi da bude i izvodljivo i jednostavno za realizaciju. Blok-tarifa sa velikim prvim blokom mogla bi da zameni subvencionisanu tarifu i subvencije za siromašna domaćinstva. 125. I pored više nivoa kontrola cena i početnog ustezanja lokalnih vlasti da povećaju cene, cene većine javnih komunalnih usluga su znatno porasle u proteklih sedam godina (Slika 13). Najveća povećanja su bila za daljinsko grejanje i prečišćavanje otpadnih voda – preko jedan i po put više od stope inflacije. Međutim, povećanja cena za sakupljanje čvrstog otpada zaostajala su za Indeksom potrošačkih cena. Te cene su realno oko 10 procenata niže nego 2007. godine. Slika 13: Cene za javne komunalne usluge i indeks potrošačkih cena (decembar 2006. = 100) 300 CPI 272 Water 250 Waste collection 227 Wastewater treatment 200 Natural gas 188 174 District heating 150 158 100 50 Dec-06 Dec-07 Dec-08 Dec-09 Dec-10 Dec-11 Dec-12 Dec-13 Izvor: MF 126. Mada su povećanja cena omogućila JKP da smanje ukupne gubitke bez rešavanja neefikasnosti proizvodnje, svako dalje povećanje će imati ograničen pozitivan efekat na dugi rok ako ga uopšte i bude imalo. U sadašnjem regulatornom i institucionalnom okviru povećanja tarifa se mogu koristiti za pokrivanje rastućih troškova usled neefikasnosti proizvodnje, lošeg upravljanja ili neadekvatnog ili nepostojećeg planiranja. Pošto većina JKP već pati od značajnih problema oko fakturisanja i naplate, još povećanja cena moglo bi da pogorša taj problem. kada se različite tarife određuju zato što su različiti troškovi). U principu, odeljak ZKD o regulaciji tarifa je nejasan. Nije jasno kako će se ta načela primeniti u praksi. 33 127. Rasprostranjene su razlike u cenama između različitih kategorija korisnika. Mada bi načelo nepostojanja razlike trebalo da eliminiše razlike u cenama između domaćinstava i preduzeća, nije jasno koliko će trajati to prilagođavanje ili kako će se ostvariti. Zbog toga što se cene za domaćinstva veštački drže na niskom nivou, lokalne vlasti se veoma oslanjaju na prebacivanje tereta na poslovne korisnike međusobnim subvencionisanjem između različitih grupa korisnika. 128. Po pravilu, tarife za poslovne korisnike su znatno, ponekad i do pet puta, više od tarifa za domaćinstva (Slika 14). Međutim, izvesno postojanje razlike bi trebalo i dalje da bude opravdano razlikama u kvalitetu ili kvantitetu pruženih usluga (npr. primena blok-tarife sa jednom cenom za minimalan iznos potrošnje i drugom za potrošnju iznad tog praga). Slika 14: Cene vode, kanalizacije i prečišćavanja otpadnih voda u 2014. godini (leva skala) i odnos cena za poslovne korisnike prema cenama za domaćinstva (desna skala) Water per m3 households Sewage per m3 households Wastewater treatment m3 households Price ratio (commercial vs households) 140 6 120 5 100 4 80 3 60 2 40 20 1 0 0 Izvor: MF Pristup finansiranju i učešće privatnog sektora 129. Veliki problem s kojim se suočavaju JKP jeste nedostatak finansijskih sredstava kako za nove investicije tako i za održavanje postojeće infrastrukture. Opštinskim budžetima 39 se u principu za te namene opredeljuje premalo novca da bi se pokrile sve potrebe JKP. 130. Pošto sve više lokalnih vlasti dostiže zakonsku granicu za zaduživanje, kapitalne investicije sve više moraju da finansiraju sama JKP. Ukoliko se investicije finansiraju samo 39 Pored opštinskih budžeta, kapitalne investicije prvenstveno finansiraju republička vlada, međunarodne finansijske institucije i programi razvojne pomoći. 34 iz prihoda po osnovu tarifa, tarifa mora da se odredi dovoljno visoko da pokrije i operativne i investicione troškove. Cene se onda moraju zasnivati na prosečnim dugoročnim inkrementalnim troškovima. Posledica toga je da novi kapacitet za JKP mogu finansirati samo svi postojeći korisnici. Uvođenje takse za komunalno opremanje koje treba da plate novi korisnici omogućava JKP da pokriju troškove dodavanja kapaciteta lokalnim javnim komunalnim uslugama umesto da ih zaračunaju postojećim korisnicima. 131. Neka rešenja mogu da ponude javno-privatna partnerstva (JPP). JPP bi mogla biti privlačna naročito LSU koje su došle do granice za zaduživanje, ali su im potrebne znatne kapitalne investicije 40. Međutim, institucionalna i regulatorna ograničenja, nedostatak iskustva u poslovanju u okviru JPP i nedovoljan kvalitet predloženih projekata odbijaju investitore. U svakom slučaju, LSU treba da procene eventualne potencijalne obaveze koje proističu iz aranžmana o JPP i sve potencijalne dužnosti i obaveze LSU treba jasno navesti. Pošto je Zakon o JPP i koncesijama stupio na snagu 2011. godine, Komisija za JPP je dala pozitivno mišljenje za samo osam projekata JPP. Polovina njih su bili ugovori o uslugama gradskog prevoza. 132. Mada Srbija ima mnogo da nauči iz različitih iskustava drugih privreda u tranziciji, učešće privatnog sektora u pružanju komunalnih usluga moglo bi da donese koristi. Oblast koja najviše obećava za učešće privatnog sektora jeste upravljanje čvrstim otpadom sa znatnim delatnostima recikliranja radi ostvarivanja održivog toka gotovine. Velika vodovodna preduzeća (kao što je to bio slučaj u gradovima kao što su Bukurešt, Sofija i Budimpešta) mogu se lako privatizovati uključivanjem strateškog partnera, ali takvo uključivanje privatnog sektora može biti kontroverzno ukoliko se pažljivo ne reguliše. Investitorima obično nisu atraktivna mala vodovodna preduzeća 41. 133. Privatni sektor bi mogao da se uvede uvođenjem konkurencije na tržište. Neka lokalna javna komunalna preduzeća su prirodni monopoli zbog ekonomije gustine a ne obima i njihovi nepovratni troškovi su prilično zanemarljivi (sakupljanje smeća, javna higijena, održavanje javnih površina, itd). U tim slučajevima konkurencija bi mogla da se uvede na to tržište poveravanjem tih usluga ugovorom. 134. Poveravanje tih usluga ugovorom moglo bi da se izvrši preko javnog nadmetanja. Glavni kriterijum za nadmetanje trebalo bi da bude iznos naknade iz lokalnog budžeta koji je potreban za pružanje komunalne usluge. Sve druge odredbe u vezi sa samom delatnošću trebalo bi da utvrde lokalne vlasti pre početka procesa nadmetanja. 42 135. Ugovori s JKP treba da zadrže obavezu pružanja javne usluge i da obavežu izvršioce da pružaju uslugu svim korisnicima u okviru određenog područja. Pošto se troškovi pružanja usluge različitim korisnicima u okviru jednog područja razlikuju, može se očekivati međusobno subvencionisanje. Lokalne vlasti treba to da uzmu u obzir prilikom donošenja odluka o području koje treba da se opslužuje. 40 Nenezić, D, B. Radulović: „Analiza mogućnosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrške javno- privatnog partnerstva u Srbiji“, Kvartalni monitor FREN br. 30 (jul-septembar 2012), 62-72. 41 Studije slučajeva privatizacije velikih vodovodnih preduzeća i izveštaji sa nacionalnim kontekstom dostupni su na http://www.watertime.net/ (istraživački projekat finansiran od strane Evropske komisije). 42 Na koji period treba da bude ugovor zavisi od delatnosti. Period može da varira od jedne do pet godina. Kraći period treba predvideti kada se sa poveravanjem počinje tako da vlasti mogu da steknu operativno iskustvo. 35 3.5. Zaključci i preporuke 136. LSU poseduju brojna preduzeća, a u pogledu finansijskih resursa, zapošljavanja i uticaja na budžete najvažnija među njima su komunalna preduzeća. U Srbiji JKP u principu posluju neefikasno, sa zbirnim godišnjim neto gubicima od oko 46 miliona EUR u 2012. godini. Zbog toga je JP potrebna znatna finansijska pomoć koja u proseku iznosi oko četvrtinu lokalnih budžeta. 137. Neefikasnosti izazivaju brojni faktori koji su često međusobno povezani. Prva grupa problema vezana je za činjenicu da nije jasno vlasništvo nad osnovnim sredstvima koja koriste JKP. S tim je tesno povezano korporativno upravljanje koje je utvrđeno Zakonom o JKP. I neadekvatnost nivoa tarifa često ostavlja samo ograničena sredstva za investicije. Sledeće preporuke za rešavanje neefikasnosti grupisane su prema vremenu koje je potrebno za njihovo sprovođenje. 138. Radi postizanja efikasnijeg pružanja opštinskih infrastrukturnih usluga i smanjenja pritiska na lokalne budžete potrebno je više važnih reformi. One se bave problemima vezanim za svojinu, upravljanje, operativno restrukturiranje, tarife i regulaciju. Kratkoročne do srednjoročne mere 139. JKP treba da završe popis imovine i da naprave tačnije bilanse. Svu imovinu koju JKP koriste za pružanje usluga treba preneti JKP. ZJS treba izmeniti kako bi se JKP omogućilo da postanu vlasnici mreža sa kojima posluju, tj. sredstava koja su presudna za njihovo poslovanje i kako bi se omogućilo rešavanje problema nelegalnih mreža koje su izgradili investitori bez građevinske dozvole. 140. Potrebno je unapređenje praćenja kako učinka tako i finansijskog izveštavanja JKP. JKP posluju bez određenih kriterijuma i smernica za praćenje kvaliteta bilo kojeg od njihovih poslova. Rukovodioci JKP retko evaluiraju ekonomičnost aktivnosti i retko o njoj izveštavaju i ne prate konkretne indikatore učinka. Fokus uprave JKP treba da se premesti sa tehničkih na finansijske aspekte njihovog poslovanja. 141. LSU mogu da koriste zvanične ugovore o pružanju usluga kako bi profesionalizovale upravljanje JKP. Rukovodioci treba da se fokusiraju na podizanje efikasnosti proizvodnje i smanjenje pritisaka na lokalne budžete. Upravljanje JKP treba da se profesionalizuje putem zvaničnih ugovora o upravljanju koji daju rukovodiocima solidne i jasne standarde i podsticaje. 142. Još jedna mogućnost da se JKP učine efikasnijima jeste korporatizacija. LSU bi mogle da razmisle o organizovanju svojih komunalnih preduzeća po principima sličnim onima za preduzeća koja su uređena zakonom o privrednim društvima. Pretvaranje JKP u prava privredna društva moglo bi da ih transformiše ili u društva sa ograničenom odgovornošću ili u akcionarska društva, sa lokalnim vlastima kao inicijalnim vlasnikom svih akcija. Ovo treba da se posmatra kao prvi korak, tj. neophodni preduslov da se poveća efikasnost, koje mogu da prate i druge mere uključujući i ulazak privatnog sektora. 36 143. Investicije u komunalna preduzeća treba da budu transparentne. Investicije u fizičke mreže treba da vrše sama JKP, a ne direkcije za izgradnju u njihovo ime, kao što je to sada slučaj. LSU bi mogle da razmisle o korišćenju JPP za nove investicije, naročito za regionalne projekte, mada takve aranžmane treba pažljivo razmotriti. Takođe, uvođenje dodatnih prihoda kao što je jednokratna naplata priključka ili naknada za životnu sredinu mogu da se razmotre kao opcija za finansiranje investicija. Srednjoročne do dugoročne reforme 144. JKP bi mogla da postanu efikasnija putem restrukturiranja, uključujući i izdvajanja sporednih delatnosti u smislu kako sredstava tako i radne snage. Treba pažljivo osmisliti odnose sa izdvojenim delatnostima. Ugovorni aranžman sa izdvojenom firmom bi za početak mogao da bude bez javnog nadmetanja. Taj pristup bi mogao da pruži i mogućnost za ubiranje prihoda od privatizacije kroz prodaju sporednih poslovanja. 145. Regionalno organizovanje JKP može biti ekonomski opravdano. Prvi kandidat za takvu vrstu JKP jesu regionalne deponije sa kapacitetima za recikliranje čvrstog otpada. Na srednji rok bi najbolji način da se to uradi bio da se uključi privatni sektor. 146. Učešće privatnog sektora u pružanju komunalnih usluga bi moglo bi da se dodatno promoviše. Na tržište bi mogla da se uvede konkurencija poveravanjem usluga koje pružaju JKP koja su prirodni monopoli zbog ekonomije gustine a ne obima i koja imaju zanemarljive nepovratne troškove (sakupljanje smeća, održavanje javnih površina, uređenje zelenih površina, itd). 147. Tarife treba da ograniči i nadzire nezavisan regulatorni organ od sektora do sektora. Ograničenje cena omogućiće smanjenje troškova jer se smanjenja troškova usmeravaju u dobit JKP. Ugovorno regulisane cene mogu da predstavljaju alternativu za regulisanje cene od strane regulatornog tela u oblastima gde ne postoje takva tela. Prirodnim monopolima bi moglo da se dozvoli da koriste blok-tarife kako bi se rešio problem neefikasnog linearnog određivanja cena po prosečnim troškovima. 37 4. Poboljšanje efikasnosti kroz poboljšano upravljanje finansijama Srbija je između 2001. i 2008. godine ostvarila znatan napredak u poboljšanju upravljanja javnim finansijama, ali su u međuvremenu reforme usporile. Problemi vezani za upravljanje javnim finansijama postali su najuočljiviji na nižim nivoima uprave gde su kapaciteti najslabiji. Ti problemi počinju od planiranja budžeta i idu sve do eksternog nadzora i kontrole. Pravni okvir koji uređuje upravljanje javnim finansijama je nepotpun, a u nekim segmentima i potpuno nedostaje. Informacioni sistemi za upravljanje finansijama (FMIS) su fragmentirani, nepotpuni i često neusklađeni sa sistemima centralne vlade. Te sistemske slabosti su rezultat kako nedovoljne podrške sa republičkog nivoa tako i nedostatka marljivosti lokalnih uprava. Stoga je program reformi vezanih za upravljanje javnim finansijama sveobuhvatan. Ukoliko se sprovedu reforme bili bi daleko transparentniji lokalni budžeti, postojala bi jasna odgovornost i mogle bi da se ostvare znatne uštede. Poboljšanje efikasnosti moglo bi da se očekuje od nižih troškova za robu i usluge, bolje kontrole nad troškovima za zarade i transparentnijeg poslovanja JKP. 4.1. Uvod 148. Srbija je između 2001. i 2008. godine ostvarila velika poboljšanja u oblasti upravljanja javnim finansijama. Prva generacija reformi je u velikoj meri završena uvođenjem Konsolidovanog računa trezora, unapređenjem internog i eksternog nadzora i revizije kroz okvir Javne interne finansijske kontrole (PIFC) i kroz rad DRI, reformom poreske uprave i osnivanjem Uprave za javne nabavke i Uprave za javni dug. 149. Između 2008. i 2012. godine napredak u reformama je usporio, a došlo je čak i do nekih pomaka unazad. Budžetski kalendar nije uvek poštovan, pogoršao se eksterni nadzor, nagomilale su se neizmirene obaveze, pojavile su se deformacije u sistemu zarada i platnih razreda i stvoreni su brojni vanbudžetski fondovi. 150. U protekle dve godine obnovljeni su napori za jačanje sistema upravljanja javnim finansijama. Smanjen je broj namenskih prihoda, zatvoreni su mnogi vanbudžetski fondovi, sada su delotvornije kontrole preuzetih obaveza, uveden je centralni registar zaposlenih u javnom sektoru i unapređen je centralni sistem za obračun plata. Zakon o javnim nabavkama usvojen u decembru 2012. godine imao je za cilj veću usklađenost sa pravnim tekovinama EU, a Zakon o javnoj svojini iz 2011. godine pozabavio se pitanjem javne svojine. 43 151. Unapređen je i sistem za makroprudencijalni nadzor nad javnim finansijama. Prvo je izgrađen okvir za makro-fiskalnu odgovornost uvođenjem kvantitativnih fiskalnih pravila za deficit, zarade i indeksiranje penzija i za upravljanje ukupnim dugom. S tim povezana mera je bila formiranje nezavisnog Fiskalnog saveta i usvajanje godišnje Fiskalne strategije koja pomaže da se poboljša odgovornost i transparentnost države uopšte. 152. Međutim, sprovođenje zaostaje za donošenjem zakona. Na svim nivoima državne uprave postoje veliki problemi i kašnjenja oko operacionalizacije novog sistema upravljanja 43 Uticaj ovog zakona se detaljno razmatra u Poglavlju 3. 38 javnim finansijama. To je najizraženije na lokalnom nivou.44 Zato su se nedavni izveštaji DRI o reviziji za 24 LSU uzdržali od davanja bilo kakvog mišljenja o kvalitetu budžetskog računovodstva i upravljanja imovinom za 20 LSU, a za ostale četiri je dato mišljenje „s rezervom“ zbog neadekvatnih sistema upravljanja javnim finansijama. 45 153. Nažalost, i neke zakonodavne izmene, kao što su izmene Zakona o javnom dugu, imale su ogromne negativne efekte. Zakon o dugu sada dopušta de facto neograničeno dugoročno zaduživanje LSU. Takođe dopušta LSU da emituju municipalne obveznice, što može znatno da poveća njihov dug bez jasne veze sa poboljšanom infrastrukturom ili bilo kakvim drugim prioritetom u potrošnji. 46 154. Tri glavna razloga za slab učinak LSU u oblasti upravljanja javnim finansijama jesu nedovoljan kapacitet, nedostatak pravilnika o internim procedurama i nestandardni informacioni sistemi. Manjak kapaciteta je glavni razlog za loše rezultate upravljanja javnim finansijama, a postoji samo ograničeno ulaganje u izgradnju sposobnosti osoblja (u većini slučajeva to vrše institucije sa državnog nivoa – Trezor ili DRI 47). Većini LSU nedostaju interna pravila i procedure 48 za operacionalizaciju novih zakona i imaju neodgovarajuće IT sisteme koji često nisu usklađeni sa sistemima centralne vlade. 155. Da bi ostvarile svoje ciljeve u pogledu fiskalnih ušteda LSU treba da poboljšaju upravljanje javnim finansijama. U preostalom delu ovog poglavlja razmatraju se zaključci vezani za tri široke dimenzije upravljanja javnim finansijama: planiranje budžeta i upravljanje prihodima, izvršenje i kontrolu budžeta, i eksternu reviziju i nadzor. Poglavlje se završava preporukama. 4.2. Planiranje budžeta i upravljanje prihodima 156. Planiranje budžeta i upravljanje prihodima su tesno povezani. Planiranje zahteva procene prihoda i rashoda za budžetski period tako da lokalna zakonodavna tela mogu da odluče o politikama i praksama za pribavljanje i alokaciju resursa. Upravljanje prihodima se odnosi na to kako se utvrđuju i pribavljaju resursi LSU i kako se njima upravlja. 157. Planiranje budžeta za LSU je tesno povezano sa planiranjem budžetskog procesa centralne vlade i od njega zavisi. LSU su ugrađene u godišnji budžetski proces na republičkom nivou Zakonom o budžetskom sistemu (ZBS) i odgovarajućim propisima i uputstvima. 44 Pitanja koja se razmatraju u ovom poglavlju utvrđena su u izveštajima DRI i izvedena iz zaključaka terenskih poseta. Izveštaj možda prikazuje lepšu sliku od situacije u LSU koje nisu bile obuhvaćene studijom: manje i udaljenije opštine suočavaju se sa dodatnim izazovima u smislu dostupnosti stručnih kadrova, komunikacije sa centralnom vladom i ekonomije obima u naplati prihoda i u rashodima. Posećene LSU i izveštaji DRI predstavljaju oko 45 procenata stanovništva Srbije. 45 U 24 opštine koje su predmet revizije u 2013. godini DRI je podnela krivične prijave (ukupno 47) protiv odgovornih lica. Podnela je i još 153 prijave za kršenje zakona, uglavnom za preuzimanje finansijskih obaveza preko onih predviđenih budžetom. 46 To pitanje je bliže objašnjeno u prvoj fazi ovog izveštaja koja je objavljena 2013. godine. 47 DRI je do sada organizovala tri radionice za LSU radi razmatranja glavnih pitanja utvrđenih u njenim revizijama. Radionice će se nastaviti i u 2014. godini uz pomoć Stalne konferencije gradova i opština. 48 Kao što su pravilnici o budžetskom računovodstvu, budžetskom računovodstvu i izveštavanju indirektnih budžetskih korisnika i internoj reviziji. 39 Pripremaju se planovi za sledeću budžetsku godinu sa širokim projekcijama za dve naredne godine. ZBS nalaže da se budžeti LSU pripremaju u skladu sa Fiskalnom strategijom (član 31 tačka 9) i uputstvima MF (član 31 tačka 11). 158. Godišnji budžetski kalendar za LSU i pridržavanje tog kalendara zavise u velikoj meri od centralne vlade. ZBS određuje rokove za procedure kojih se LSU moraju pridržavati prilikom pripreme i usvajanja budžeta (član 31 deo 2). MF koordinira budžetski proces i izdaje uputstva centralnim vlastima i vlastima LSU u raznim fazama tokom cele godine. Zakon definiše i makroekonomske pretpostavke koje lokalne vlasti treba da koriste prilikom pripreme budžeta (član 36). Iz tog razloga su blagovremen završetak fiskalne strategije i izdavanje uputstava presudni za omogućavanje LSU da pripreme svoje budžete u predviđenom roku. 159. Uputstva pružaju konzistentnu osnovu za pripremu budžeta LSU. Uputstva koja MF izdaje lokalnim vlastima obuhvataju oblasti kao što su načela isplate zarada i broj zaposlenih, politika subvencija i limiti za novo zaduživanje. Ti zahtevi pružaju i osnovu za konsolidovano izveštavanje o skoro svim važnim aspektima finansija LSU. 160. Budžetska uputstva često stižu kasnije nego što je propisano zakonom. Centralna vlada je često usvajala fiskalnu strategiju i uputstva ili odlučivala o iznosima pojedinačnih transfera veoma kasno u budžetskoj godini, što je ozbiljno ugrožavalo budžetski proces LSU. Okvir 3: Procena upravljanja javnim finansijama za 2013. godinu Odeljenja za fiskalna pitanja MMF-a (FAD) U izveštaju FAD MMF-a o „Jačanju planiranja i izvršenja budžeta“ iz decembra 2013. godine utvrđena je potreba za boljom fiskalnom koordinacijom između centralne i lokalnih vlasti. Takođe je uočeno da je uvođenje programskog budžetiranja i za centralne i za lokalne subjekte do 2015. godine, kao što je propisano ZBS, veoma težak zadatak. Problem je naročito uočljiv kod LSU, koje su već imale problema sa postojećim ekonomskim klasifikacijama. FAD je preporučio da se programsko budžetiranje uvede na lokalnom nivou tek pošto se potpuno ugradi u budžet Republike kako bi se omogućio postepen razvoj i period testiranja. U istom izveštaju se ukazuje i na činjenicu da u 2011. i 2012. godini budžetski kalendar koji je propisan ZBS nije poštovala centralna vlada, koja je odlagala planiranje budžeta LSU zato što su u obe godine o svojim prihodima obaveštene u decembru, a ne u leto kako je bilo određeno budžetskim kalendarom. 161. Sadašnji sistem planiranja budžeta i upravljanja prihodima pati od brojnih problema. Sa stanovišta LSU, najvažniji problemi 49 su (1) česte izmene pravnog okvira – često usred fiskalne godine, (2) preterano mešanje centralne vlade u planiranje lokalnih budžeta, (3) kašnjenje u izdavanju budžetskih uputstava, (4) promene iznosa transfera i ustupljenih prihoda tokom fiskalne godine i (5) loše upravljanje prihodima. Iako rešavanje većine ovih problema zavisi od centralne vlade, ne bi trebalo potcenjivati ni ulogu LSU. 49 DRI izveštava da u većini LSU proces izrade budžeta nije u skladu sa ZBS. Na primer, u Novom Sadu je u izveštaju o reviziji za 2010. godinu napomenuto da je „usvojen budžet koji je neuravnotežen, suprotno članu 5 stav 8 ZBS kojim se propisuje da budžetski prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa budžetskim rashodima i izdacima“. U Čačku je izveštajem o reviziji utvrđeno da tokom pripreme Odluke o budžetu nije postupano u skladu s čl. 40 i 41 ZBS i da „nisu planirani prihodi i rashodi korisnika budžetskih sredstava i da rashodi i izdaci nisu planirani prema svim izvorima finansiranja, što nije u skladu s odredbama člana 29 ZBS“. 40 162. Prvo, česte izmene zakona kojima se uređuje sistem upravljanja javnim finansijama i koji utvrđuju odgovornosti LSU veoma im otežavaju realistično budžetiranje. Često se bez odgovarajuće javne rasprave usvajaju izmene koje imaju značajan fiskalni uticaj na lokalne budžete, a one često stupaju na snagu odmah pošto ih usvoji republička skupština, tj, usred fiskalne godine. Najdrastičniji primer je bilo smanjenje transfera LSU u martu 2009. godine. 163. Pored toga, nije proverena doslednost zakona, uredaba i podzakonskih akata kojima se uređuje budžetski sistem i decentralizacija uopšte i nije bilo pokušaja da se oni ugrade u sveobuhvatan skup propisa o upravljanju javnim finansijama. DRI je konstatovala da nedostatak usklađenosti zakona i propisa koji se odnose na upravljanje javnim finansijama dovodi do neodređenosti, što neke oblasti ostavlja otvorenima za različita tumačenja. 164. Drugo, centralna vlada ostavlja LSU samo ograničen prostor za slobodno odlučivanje u upravljanju njihovim budžetima. Mada postojeće zakonodavstvo daje LSU izričitu nadležnost za izradu realističnih budžeta i odlučivanje o prioritetima u potrošnji bez uplitanja centralne vlade, LSU tvrde da su ključni elementi za njihove budžete veoma zavisni od odluka van njihove kontrole. Na primer, centralna vlada je 2009. godine uvela zakon kojim se određuje maksimalan broj zaposlenih u lokalnim upravama i redovno određuje povećanja zarada (videti Poglavlje 2). Još su znatnije pritužbe u vezi sa mešanjem u naplatu prihoda. 165. Treće, centralna vlada često ne priprema budžetska uputstva u skladu sa sopstvenim budžetskim kalendarom, prouzrokujući kašnjenja kod LSU. Uputstva su kasnila više puta, a poslednji put 2012. godine. To je skratilo vreme koje su LSU imale da pripreme svoje budžete i da ih podnesu lokalnim skupštinama. To je u nekim slučajevima dovelo do privremenog finansiranja za prvi kvartal fiskalne godine. 166. Četvrto, između 2009. i 2013. godine više puta je dolazilo do izmena lokalnih transfera u toku same godine. Mada se može tvrditi da su to bile vanredne mere koje su bile neophodne zbog svetske ekonomske krize, one su ipak izazvale ozbiljne poremećaje kod LSU. Nedostatak srednjoročne predvidljivosti transfera otežao je LSU da ispunjavaju svoje godišnje obaveze i srednjoročne plane, naročito one vezane za investicione projekte koji se protežu na više fiskalnih godina. 167. Peto, LSU treba da poboljšaju naplatu lokalnih poreza i taksi. DRI je utvrdila tri glavna problema vezana za naplatu njihovih sopstvenih prihoda: (a) u praksi nisu uvedeni svi lokalni porezi i takse koji su dozvoljeni zakonom, (b) visoka su nenaplaćena potraživanja i (c) neki prihodi se ne evidentiraju. Očigledno je da bi obezbeđivanjem naplate svih dozvoljenih poreza i taksi mogli da se uberu znatni dodatni prihodi, 50 ali ima mnogo razloga zašto su ubiranje i naplata prihoda neefikasni, od kojih su neki politički motivisani, a drugi pod uticajem ekonomskih faktora. Neki su zapravo više tehnički, kao što je odsustvo tačnih evidencija o imovini, uključujući za zemljište, nekretnine i komunalnu infrastrukturu (videti Poglavlje 3). 50 Na primer, Kragujevac nije naplaćivao opštinske takse za držanje aparata za igre na sreću, privremeno korišćenje javnih površina i korišćenje vitrina za izlaganje robe van poslovnog prostora, itd. U Novom Sadu i Beogradu revizijama je utvrđena nedovoljna naplata taksi na gradilišta. 41 4.3. Izvršenje i kontrola budžeta 168. Izvršenje budžeta se odnosi na upravljanje resursima pošto zakonodavna tela odobre budžete. Ono obuhvata procese kao što su kontrole preuzetih obaveza, tok sredstava (uključujući i transfer kontrolisanim ili povezanim subjektima), kontrole nad izvorima i korišćenjem sredstava (uključujući i internu reviziju), i knjigovodstveno obuhvatanje izvršenih transakcija i izveštavanje o njima. U ovom odeljku se razmatraju i neka posebna pitanja kao što je upravljanje troškovima za zarade, javnim nabavkama i javnom svojinom, uz dodatan osvrt na probleme koji su obrađeni ranije u ovom izveštaju. 169. Prepreke boljem izvršenju budžeta predstavlja više nerešenih problema. Najvažniji su nejasnoća oko toga šta se zahteva po zakonu kod, na primer, računovodstvenih standarda, nedostatka objedinjenog sistema za upravljanje finansijama i izveštavanje, nedovoljnog kapaciteta funkcije interne revizije ili njenog potpunog odsustva, neadekvatnih sistema za upravljanje finansijama i njihove kontrole, a posebno preuzetih obaveza, nepravilnosti oko toga kako se utvrđuju zarade i naknade za zaposlene u javnom sektoru, nepravilnosti kod javnih nabavki i teškoća u upravljanju javnom imovinom. Ti problemi se razmatraju u narednim pododeljcima. 170. U principu isti zakoni definišu izvršenje budžeta za sve nivoe vlasti. Najvažniji je ZBS koji utvrđuje proces i kalendar budžetiranja, definiše funkcije lokalnih kao i republičkog Trezora i određuje uslove za internu reviziju u okviru budžetskih korisnika i eksternu reviziju od strane DRI i komercijalnih revizora. Drugi zakoni koji se odnose na javnu svojinu, javne nabavke, itd. obuhvataju i lokalne i centralne vlasti. 171. Neke LSU tvrde da im je teško da poštuju neke zakone i propise centralne vlade jer oni ne uzimaju dovoljno u obzir okolnosti u kojima se LSU nalaze. Kao rezultat toga, neke LSU dodaju sopstvena pravila zahtevima centralne vlade. Mada ta pravila ne bi trebalo da budu suprotna republičkim odredbama niti da ih poništavaju, to se ponekad događa. To je najuočljivije u oblasti zarada i platnih razreda zaposlenih u LSU. 172. Za računovodstvo i finansijsko izveštavanje važe posebni propisi. Glavni su Uredba o budžetskom računovodstvu, Uredba o primeni Međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor (IPSAS) i Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu. Mnogi od tih zahteva nisu međusobno usklađeni. Na primer, važeći zakon propisuje da budžetsko računovodstvo treba da bude na gotovinskoj osnovi, ali Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu navodi da se sačinjava u skladu sa Priručnikom za statistiku državnih finansija iz 2001. godine, 51 koji sledi obračunsko načelo. 51 Pripremljen je nacrt Priručnika za statistiku državnih finansija (GFSM) za 2014. godinu. On je usklađen s izmenama makroekonomskih smernica i međunarodno priznatih priručnika kao što su Sistem nacionalnih računa MMF-a, Priručnik za platni bilans i međunarodnu investicionu poziciju (6. izdanje) i Statistika duga javnog sektora - uputstvo za odgovorna lica i korisnike koje je objavila Međuagencijska radna grupa za finansijsku statistiku (TFFS). 42 Računovodstvo i finansijsko izveštavanje 173. Budžetski korisnici vode račune i sačinjavaju finansijske izveštaje. Indirektni budžetski korisnici sačinjavaju završne račune za prethodnu godinu i podnose ih nadležnom direktnom budžetskom korisniku do 28. februara tekuće godine. Direktni budžetski korisnici podnose svoje završne račune nadležnom subjektu LSU; subjekti koji imaju indirektne budžetske korisnike usaglašavaju informacije dobijene od njih i sačinjavaju konsolidovane finansijske izveštaje. Subjekt LSU nadležan za finansije vrši konsolidaciju finansijskih izveštaja do 15. maja i podnosi ih izvršnom organu LSU. 174. Trezori LSU uspostavljaju konsolidovane račune trezora (KRT), sa podračunima za sve svoje budžetske korisnike. Ovi lokalni KRT-ovi i KRT Republike zajedno čine jedinstveni sistem Konsolidovanog računa trezora. Poslovi trezora lokalnih vlasti su propisani uputstvom o radu trezora koje svaka LSU treba da usvoji; u praksi ovo uputstvo ili ne postoji ili je nepotpuno. Svaki završni račun LSU se usaglašava u Upravi za trezor na osnovu transakcija preko KRT-a te LSU. 175. Među brojnim problemima koji su vezani za kontni plan, najvažniji je taj što je veoma zastareo i neodgovarajući za poslove LSU. Jedinstven kontni plan na nivou države zasnovan na GFSM 2001 bio je uveden 2002. godine. On je jedinstven za sve budžetske korisnike, mada MF može da ga modifikuje na zahtev budžetskih korisnika. Veliki problem predstavlja činjenica što se u kontnom planu, koji je usklađen sa GFSM-om, koristi logika obračunskog računovodstva, dok se u sektoru opšte države u Srbiji—na svim nivoima države— još uvek koristi gotovinsko računovodstvo. Takođe, ne postoji jasno i detaljno uputstvo o tome na kom kontu treba da se vode koje vrste transakcija. 176. Pored toga, neke LSU brine to što kontni plan ne uzima u potpunosti u obzir specifičnosti određenih lokalnih transakcija. Svi gradovi čije revizorske izveštaje je analizirala DRI imali su teškoće da tačno klasifikuju i prikažu prihode i rashode u skladu sa Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu. 52 Bez fleksibilnosti da same kreiraju nove budžetske šifre ili kategorije, LSU ponekad nisu sigurne kako da evidentiraju primitke ili izdatke za koje se čini da se ne uklapaju u kontni plan. Neke traže uputstva od MF ili podnose zahtev za razmatranje unošenja novih odrednica, ali to obično previše dugo traje, tako da može da oteža ispunjavanje rokova za izveštavanje. 177. Revizijama koje je izvršila DRI utvrđene su druge zajedničke slabosti u računovodstvu LSU. Glavno pitanje je verovatno to što evidencija o sredstvima nije potpuna; LSU ne prikazuju neku veoma vrednu imovinu (zgrade, sportske stadione, puteve, itd). U korenu ovog pitanja je činjenica da LSU pravno nisu posedovale nikakvu imovinu do donošenja Zakona o javnoj svojini 2011. godine, kojim su im data puna prava na to. S obzirom na to da je zakon relativno nov, još uvek je u toku proces sačinjavanja kompletne i tačne evidencije imovine (vidi Poglavlje 3). Još jedno računovodstveno pitanje su veliki iznosi potraživanja. Potrebno je napomenuti da otvoreni iznosi uglavnom nisu usaglašeni, niti kada je reč o potraživanjima, niti obavezama, u smislu da treća strana ili nije potvrdila iznos koji se vodi u knjigama LSU ili je došla do drugačije brojke. Jedno pitanje koje su pokrenule neke LSU vezano je teškoće u 52 Na primer, jedno pitanje je bilo kako klasifikovati sredstva inostranog kredita data za realizaciju projekta u opštini kada kredit garantuje vlada Republike. Drugo je bilo gde knjižiti prihode od privatizacije. 43 konsolidovanju finansijskih izveštaja indirektnih budžetskih korisnika. Neke LSU navode da, iako mogu da izvrše konsolidaciju na opštim nivoima budžetske klasifikacije, ne mogu to da učine na analitičkim nivoima koje traži MF zbog toga što nije moguće da se svi njihovi rashodi svrstaju u kategorije kontnog plana. Informacioni sistemi za upravljanje finansijama (FMIS) 178. LSU nemaju jedinstven sistem finansijskog upravljanja i izveštavanja. Svaka uprava bira softver koji želi da koristi za računovodstvo i izveštavanje. Prema navodima DRI, veći deo softvera koji se koristi za vođenje finansija je zastareo, a ono što je u upotrebi su pretežno komercijalni sistemi, osmišljeni za preduzeća i modifikovani kako bi zadovoljili zahteve upravljanja javnim finansijama. 179. Nepostojanje jednoobraznosti sistema FMIS stvara više problema. Neke LSU tvrde da sistemi koji postoje nisu prilagođeni poslovima LSU; neke koriste više softverskih rešenja (npr, posebni softveri za finansijsko računovodstvo i za prihode); većina nema softver koji pruža informacije o ročnoj strukturi docnji i potraživanja, itd. Usled toga, zaposleni u LSU često moraju ručno da sačinjavaju te informacije— što oduzima mnogo vremena zaposlenima i znatno smanjuje efikasnost. Kontrola preuzimanja obaveza 180. Najčešće nepravilnosti u upravljanju rashodima u opštinama potiču od toga što LSU preuzimaju obaveze koje nisu pokrivene aproprijacijama. Zapravo, većina prijava koje je DRI podnela u vezi sa revizijama računa iz 2012. godine (47 prijava iz 24 revizije) su vezane za kreiranje ili plaćanje obaveza koje su veće od aproprijacija. 53 Revizijama koje je izvršila DRI često se utvrđuje da preuzete obaveze nisu tačno evidentirane uz korišćenje pravih šifara budžetske klasifikacije. 181. MF je uvelo novi sistem izveštavanja kako bi bolje pratilo preuzete obaveze i docnje. Trezor sada prati plaćanja i preuzete obaveze kako bi se obezbedilo da lokalne vlasti ne prave docnje i da blagovremeno izmiruju svoje obaveze. Aplikacija RINO mu omogućava da prati preuzete obaveze i plaćanja u realnom vremenu za centralnu vladu i lokalne uprave i s njima povezane subjekte. Uprava za trezor smatra da se ovom aplikacijom olakšava obrada transakcija na prikladan način koji omogućava LSU da poštuju rokove plaćanja, čime se postiže da se problem gomilanja docnji više ne može objasniti čisto tehničkim razlozima. 182. ZBS-om je MF-u omogućeno da obustavi transfere lokalnim vlastima koje ne ispunjavaju zahteve u pogledu upravljanja finansijama. LSU smatraju da je ova mera previše oštra, pošto su transferi bili obustavljani čak i kada su ih tehnička ograničenja sistema sprečavala da evidentiraju transakcije. LSU tvrde da su poremećaji izazvani obustavom transfera još više otežali upravljanje finansijama u okviru njihovih alokacija. Čini se da u najmanju ruku postoje 53 U Beogradu, na primer, preuzete obaveze su bile za oko 16 milijardi RSD veće od raspoloživih aproprijacija. 44 razlozi za tešnju saradnju između centralnih i lokalnih vlasti kako bi se utvrdili najdelotvorniji načini da se poboljša blagovremenost plaćanja i izbegnu docnje. 183. Međutim, u izveštaju Odeljenja za fiskalna pitanja MMF-a iz 2013. godine (Okvir 3) ističe se da podaci o docnjama još uvek nisu celoviti: naročito indirektni budžetski korisnici i javna preduzeća ne dostavljaju potpune podatke o docnjama. Za sada, podaci ukazuju da docnje na lokalnom nivou još uvek ne predstavljaju značajan problem, ali zahtevaju praćenje. Na kraju, u izveštaju se takođe preporučuje da se proširi obuhvat fiskalnog izveštavanja na lokalnom nivou kako bi se obuhvatili svi relevantni subjekti. Interna revizija i okvir za kontrolu 184. Većina LSU u Srbiji još uvek nije uspostavila funkciju interne revizije koja je obavezna po zakonu. U revizijama računa iz 2012. godine koje je izvršila DRI, od 24 kontrolisane LSU, samo 3 je imalo jedinice interne revizije, a čak i u njima ova funkcija nije imala potrebne kapacitete ili nije bila u potpunosti operativna. Interna revizija je relativno nov koncept koji je usvojen u Srbiji kao deo koncepta PIFC za upravljanje javnim finansijama, koji podržava EU. 185. Pored jedinica interne revizije, ZBS-om se zahteva postojanje budžetske inspekcije za svaku LSU. Još od njenog uvođenja, funkciju interne revizije su mešali sa funkcijom budžetske inspekcije. Budžetske inspekcije imaju dugu istoriju u Srbiji; napredak u uspostavljanju jedinica interne revizije je mnogo skorija pojava. Neke LSU su pokušale da ispune zahteve tako što su jednostavno dodale funkciju interne revizije jedinici budžetske inspekcije. To nije dobro rešenje. Osnovna uloga budžetske inspekcije je da proverava poštovanje zakona; interna revizija je usmerena na razmatranje internih procedura i operacija kako bi dala preporuke za poboljšanja. 186. Centralni nivo države ne pruža dovoljnu podršku LSU u ovoj oblasti. Centralna jedinica za harmonizaciju MF-a je usmerila svoju pažnju na uspostavljanje i jačanje interne revizije i mehanizama kontrole na nivou republike bez mnogo uputstava i podrške za LSU. Održano je nekoliko konferencija u cilju podizanja nivoa svesti rukovodstava LSU o ulozi, važnosti i nadležnostima funkcije interne revizije, ali podrška tu obično i prestaje. 187. Ovo je oblast u kojoj nepostojanje pisanih procedura i pravila predstavlja očigledan razlog za zabrinutost. LSU nemaju utvrđene procedure, odnosno sisteme kontrole koji su neophodni da bi se obezbedilo da se javna sredstva namenski koriste. Većina LSU je izvršavala rashode bez valjane dokumentacije i odobrenja. Izazovi sa kojima se zaposleni suočavaju u razumevanju i uspostavljanju regulative i postupanju po njoj, što su obavezni da učine po zakonu, značajno doprinose teškoćama u sprovođenju internih kontrola, interne revizije i postupaka javnih nabavki u LSU. MF i većina LSU priznaju da sektori za planiranje i izvršenje budžeta obično nemaju dovoljno zaposlenih, ili zaposleni u njima nisu dovoljno plaćeni ili i jedno i drugo. 45 Upravljanje troškovima za zarade 188. Upravljanje troškovima za zarade je značajan izazov, kako za centralni nivo države, tako i za LSU (vidi Poglavlje 2 i Okvir 3). Pojava koja je posebno uznemirujuća, a koja je uočena bez razlike u svim izveštajima o reviziji LSU, odnosi se na nepravilnosti u načinu na koji se utvrđuju plate i naknade zaposlenih u javnom sektoru. Ili se direktno ignorišu zakonska ograničenja visine zarada i pripadajućih naknada, ili se netačno primenjuju koeficijenti utvrđeni za obračun plata, ili i jedno i drugo. Usled toga su se plate i naknade, kao što su jednokratna davanja, naknade za lečenje, dodaci za obrazovanje i stanovanje i neodgovarajući iznosi otpremnina, isplaćivale iz opštinskih budžeta bez ikakvog pravnog osnova. Okvir 3: Nepravilnosti u upravljanju troškovima za zarade Mada su nepravilnosti, gledano sa tehničke strane, uobičajene u LSU, čini se da veći gradovi imaju nešto više fleksibilnosti u otklanjanju njihovih posledica. Informacije koje su prikupljene tokom izrade ove studije ukazuju da nije neuobičajeno da LSU preuzimaju rashode koji izlaze iz okvira njihovih nadležnosti—naročito kada je svrha tih rashoda ostvarivanje socio-političkih ciljeva. Beograd je, na primer, odlučio da isplaćuje veće zarade vaspitačima u predškolskim ustanovama od onih koje su dozvoljene zakonom. Kada je opomenuta da to nije u skladu sa zakonom, LSU je preduzela javnu kampanju da opravda svoju akciju. Takođe, kada je primenjivao koeficijente za obračun zarada i plata, Beograd je centralno vladi izneo argumente za izmenu koeficijenata tako da se grad nađe u boljoj poziciji nego druge LSU u tom pogledu. Javne nabavke 189. LSU u Srbiji nedosledno sprovode postupke javnih nabavki. U svim gradovima čiji su izveštaji o reviziji razmatrani, očigledan je sistematski propust da se sprovedu postupci javnih nabavki na konkursima za dodelu ugovora, pri njihovoj dodeli, tokom pregovora, izvršenja i okončanja ugovora. Kao što je konstatovano u revizorskim izveštajima, ako se postupci javnih nabavki ne sprovode kompletno i sistematično, postaje nemoguće utvrditi da li je LSU dobila ono što je platila, odnosno da li su vrednost i cena radova i usluga uopšte pravilno utvrđeni. 190. U izveštajima DRI su potvrđene razne nepravilnosti. LSU mnoge ugovore dodeljuju bez sprovođenja javnih konkursa koji su predviđeni zakonom, i sklapaju ugovore u kojima nije dogovorena vrednost ugovora. Često nije postojao potpisani ugovor kojim je preciziran predmet posla koji će biti obavljen i njegova cena, a posao je započinjan samo na osnovu profaktura pružalaca usluga. Mnogi ugovori takođe nisu okončani uz potvrdu o izvedenim radovima koju je potpisao ovlašćeni organ, zbog čega je teže utvrditi da li je država dobila sve usluge koje je platila. 191. DRI je utvrdila da su javne nabavke potencijalno najveći izvor koruptivnog ponašanja. Generalno, neadekvatno planiranje budžeta utiče na sposobnost LSU da adekvatno planiraju nabavke, što čini proces nabavki veoma osetljivim na mešanje i manipulacije. DRI je konstatovala da je u 80 odsto pritužbi podnetih centralnom regulatornom telu za javne nabavke, ono odlučilo protiv LSU, najčešće zbog nekorektne prednosti date lokalnom izvođaču radova. 46 192. Nedostatak kapaciteta je još jedan razlog za manjkavosti u procesu nabavki. Prema navodima Uprave za javne nabavke (UJN), raskorak između stvarnih kapaciteta i potreba sprečava puno poštovanje Zakona o javnim nabavkama. Zaposlenima u LSU i opštinskim javnim preduzećima potrebna je obuka u sprovođenju pravila o javnim nabavkama 54. 193. Naročito su opštinska javna preduzeća pokazala značajne slabosti u poštovanju Zakona o javnim nabavkama. Prema navodima UJN, nepoštovanje zakona se često može pripisati opštinskim preduzećima. 194. Novi Zakon o javnim nabavkama i njegovo sprovođenje su prilično pozitivno ocenjeni, ali postoje oblasti u kojima su potrebna poboljšanja. Konsenzus među nosiocima interesa je da se zakon i njegova primena mogu smatrati uspešnim, ali da se čini da su neki delovi zakona preambiciozni i suviše rigidni. Podzakonska akta još uvek nisu doneta, mada se izmene i dopune zakona planiraju za 2014. godinu. Treba napomenuti da su ovim zakonom uvedeni neki novi metodi nabavke, čija bi primena mogla da bude teška za lokalne subjekte. Javna svojina 195. Jedno pitanje koje se pojavljuje u svim izveštajima o reviziji koji su razmatrani odnosi se na nepotpunost i netačnost popisa osnovnih i finansijskih sredstava. 55 U svim gradovima koji su razmatrani za potrebe ovog izveštaja, imovina koja je u vlasništvu pravnih lica je potcenjena i nije u potpunosti evidentirana. Kao što je opisano u odeljku o računovodstvu i finansijskom izveštavanju (i Poglavlju 3), s obzirom na to da LSU pravno nisu posedovale nikakvu imovinu do promena koje su uvedene Zakonom o javnoj svojini (2011. godina), biće im potreban prelazni period da sačine potpune i tačne registre imovine, što je preduslov za pouzdane i potpune finansijske izveštaje. Ostali izazovi su vezani za pravilno utvrđivanje vrednosti tih sredstava i uspostavljanje jasne formalno-pravne osnove na osnovu koje će ih određeni subjekat LSU evidentirati u svojim knjigama. 196. Pored nepotpunog prikazivanja osnovnih sredstava u knjigama, u svim izveštajima o reviziji ističe se propust LSU da tačno prikažu svoja ulaganja u opštinska preduzeća. Ako se o njima uopšte izveštava, ulaganja u kapital javnih preduzeća se stalno evidentiraju u manjem iznosu (vidi Poglavlje 3). Iz ugla upravljanja finansijama, činjenica da javne investicije u ova preduzeća nisu prikazane u javnim računima ukazuje na to da se o njihovom vrednovanju i finansijskoj vrednosti ne izveštava pravilno. 197. Takođe postoje potencijalno značajni rizici u smislu potencijalnih obaveza po osnovu ulaganja u opštinska preduzeća, koja treba da budu prikazana u knjigama i vođena na odgovarajući način. Sve u svemu, nepostojanje delotvornog nadzora LSU nad poslovanjem javnih preduzeća (vidi Poglavlje 3) nameće LSU stepen finansijskog rizika kojim se ne može upravljati i koji ne može da bude prikazan na odgovarajući način u procesu planiranja i izvršenja budžeta. Ne čini se da LSU imaju pristup delotvornim savetima i smernicama kada je u pitanju rešavanje finansijskih problema javnih preduzeća — što predstavlja situaciju koja bi mogla da se pogorša s obzirom na to da ova preduzeća nastavljaju da gomilaju gubitke. 54 UJN jeste organizovala seminare o primeni zakona, kojima je prisustvovao veliki broj zaposlenih u LSU. Ova aktivnost očigledno treba da bude nastavljena u budućnosti. 55 Vidi i Poglavlje 3. 47 4.4. Eksterni nadzor i kontrola 198. Eksterna kontrola nad lokalnim finansijama je u izvesnoj meri poboljšan u proteklih nekoliko godina. Eksterni nadzor obuhvata ulogu privatnih eksternih revizora, DRI, i parlamenata u staranju o tome da državni organi ispunjavaju svoje zakonske obaveze i upravljaju javnim resursima u skladu sa njihovom namenom. Zakonom se od LSU zahteva da lokalnim skupštinama podnose završne račune, sa priloženim revizorskim mišljenjem. Komercijalni revizori sprovode godišnje finansijske revizije LSU, ali imenovani revizori često nisu zadovoljavajućeg kvaliteta. 199. DRI vrši revizije LSU od 2010. godine i do marta 2014. godine je objavila 59 izveštaja o reviziji. Revizije koje su sproveli komercijalni revizori su finansijske, fokusiraju se na tačnost finansijskih izveštaja; revizije koje sprovodi DRI su šire i obuhvataju i finansije i poštovanje zakona i propisa. Poslednji revidirani računi 24 LSU odnose se na završne finansijske račune za 2012. godinu. DRI je do sada utvrdila veliki broj nedostataka, ali situacija se još uvek nije značajno popravila (nalazi iz revizorskih izveštaja za JKP su sumirani u Okviru 4). 200. Prema navodima DRI, dalje aktivnosti LSU po preporukama iz revizije su zadovoljavajuće. LSU treba da izveste o sprovođenju preporuka iz revizije najkasnije 90 dana nakon revizije. Do sada su svi takvi izveštaji bili podneti DRI na vreme; primenjeno je 53 odsto preporuka vezanih za revizije računa iz 2011. godine, kao i 64 odsto preporuka koje su se odnosile na reviziju računa iz 2012. godine. Revidirane LSU su od tada poboljšale naplatu taksi, više imovine je registrovano, a mnoge LSU su usvojile planove kapitalnih investicija. 201. Postoji obimno eksterno ispitivanje LSU, uglavnom od strane nevladinih organizacija. Jedan broj NVO u Srbiji prati lokalne, ali i javne finansije na republičkom nivou, kao što je Koalicija za nadzor javnih finansija, Fiskalni monitor i Skockaj svoj budžet. Većina LSU ima internet stranice na kojima postavljaju informacije o budžetu. MF objavljuje mesečni izveštaj o konsolidovanom rezultatu lokalnih budžeta. Okvir 4: Glavni nalazi revizija opštinskih JKP Jedno od najčešćih pitanja utvrđenih u revizijama DRI u opštinskim javnim preduzećima je nepoštovanje Zakona o javnim nabavkama u smislu da se robe i usluge nabavljaju bez formalnog procesa javnih nabavki ili direktni pregovori nisu dovoljno obrazloženi. Kao i LSU, većina JKP nema jedinice interne revizije i funkcionalni sistem upravljanja finansijama i finansijskih kontrola. Još jedna ozbiljna slabost je to što evidencija o sredstvima opštinskih javnih preduzeća nije potpuna—još jedno pitanje koje je identično pitanju koje se javlja i u slučaju LSU. Opštinskim javnim preduzećima potreban je potpun registar sredstava i pravilno utvrđivanje vrednosti svih sredstava kako bi imale potpuno tačne račune. Ukoliko se ovaj problem ne reši, njihovi finansijski izveštaji neće davati realnu sliku njihovog finansijskog položaja. Takođe se javlja i nepoštovanje Zakona o javnoj svojini, tako što se podaci o javnoj imovini koju koriste JKP ne podnose Direkciji za imovinu Republike Srbije. Često se takođe događa da kapital ovih preduzeća nije registrovan kod Agencije za privredne registre kako se traži Zakonom o javnim preduzećima. 48 4.5. Zaključci i preporuke 202. Mada je upravljanje javnim finansijama u Srbiji znatno unapređeno od 2001. godine, sprovođenje propisa zaostaje za tempom zakonodavnih reformi. U ovom izveštaju pitanja su grupisana u tri velike kategorije vezane za faze budžetskog procesa: (1) planiranje budžeta i upravljanje prihodima, (2) izvršenje budžeta i (3) eksterni nadzor. 203. Sadašnji sistem planiranja budžeta i upravljanja prihodima pati od sledećih nedostataka: (1) česte promene pravnog okvira, (2) preterano mešanje centralnog nivoa države, i (3) kašnjenja u donošenju budžetskih uputstava. Za izvršenje budžeta potrebni su, između ostalog, jasnoća u pogledu računovodstvenih standarda, jedinstven sistem finansijskog upravljanja i izveštavanja i bolji sistem kontrola preuzimanja obaveza. Za eksterni nadzor bi bilo dobro da postoje viši standardi za privatne revizore i njihove izveštaje. 204. Očigledno je da postoje jaki argumenti za unapređenje upravljanja javnim finansijama. Dalje investiranje u poboljšanje rezultata LSU u upravljanju finansijama može da poboljša kvalitet usluga koje one pružaju i obezbedi prostor za veću efikasnost i potencijalno za fiskalne uštede. U ovom poglavlju se pokušalo da se identifikuju izazovi na koje treba odgovoriti, koje je moguće sumirati kao kratkoročne mere i srednjoročne (strukturne) reforme. Hitne i kratkoročne mere 205. Za neke mere nisu potrebna znatna ulaganja ili bi veće izmene zakona mogle da donesu poboljšanja koja bi se odmah osetila. Sledeće preporuke bi mogle da proizvedu značajne koristi za LSU kroz poboljšanje upravljanja finansijama na kratak rok. 206. Centralni nivo države treba da pruži veću podršku LSU u njihovim naporima da unaprede upravljanje javnim finansijama. MF-u su potrebni bolji mehanizmi za pružanje saveta i podrške LSU jer se one bave gorućim pitanjima kao što su uknjižba imovine i izmene u poreskom sistemu; ono bi trebalo da imenuje jednu osobu za kontakt u Centralnoj jedinici za harmonizaciju (i drugim relevantnim sektorima Ministarstva) za pitanja koja su od značaja za LSU. Pored toga, MF i Uprava za trezor bi mogli da razmotre pojednostavljenje zahteva prema LSU u pogledu izveštavanja i otklanjanje neusaglašenosti između njih. 207. MF i predstavnici LSU treba da razmotre otpočinjanje razgovora o mehanizmu za kažnjavanje nezakonitog postupanja LSU u vezi sa politikom zarada i ostalim oblastima u kojima smanjenje transfera predstavlja kaznenu meru. Cilj bi bio da se, s jedne strane, uvede veća fleksibilnost, a sa druge, da se osigura da se pravila poštuju na transparentan način. 208. LSU bi mogle da ubrzaju poboljšanja svojih sistema za upravljanje javnim finansijama kroz uvođenje jedinica interne revizije i završetka posla na registrima imovine; organizovanje programa obuke i sertifikacije u oblasti javnih nabavki za službenike koji se bave nabavkama i ulaganje u izgradnju kapaciteta za odeljenja budžetskog računovodstva. Ukoliko to budžeti dozvole, LSU bi mogle da ispitaju i mogućnosti za unapređenje svojih FMIS sistema koji pružaju usluge za druge korisnike na zadovoljavajući način. 49 Srednjoročne reforme 209. Zakonodavni okvir za upravljanje javnim finansijama treba da bude zaokružen kako za republičku vladu, tako i za lokalne uprave. Potrebno je da MF da prioritet završetku Zakona o budžetskom računovodstvu, a LSU treba da se usredsrede na završavanje i ažuriranje pravilnika kojima se uređuju interni procesi i procedure. Takođe, MF treba da usaglasi zakone i propise u oblasti finansijskog izveštavanja i njihove različite delove učini usklađenim. Konačno, MF treba da pruži jasne smernice o računovodstvenim standardima koji se koriste i usaglasi kontni plan sa ovim standardima. 210. Centralna vlada treba da uloži napore da poštuje sistem fiskalnih odnosa između različitih nivoa države i budžetski kalendar. Proces izrade budžeta LSU zavisi od pripreme budžeta centralnog nivoa države, tako da disciplina u poštovanju budžetskog kalendara treba da počne u centru. Što je još važnije, informacije o politici transfera i zarada za sledeću godinu treba blagovremeno da budu dostavljene LSU. Potrebno je izbegavati promene iznosa transfera ili drugih izvora prihoda u toku fiskalne godine. 211. LSU mogu da traže mogućnosti za povećanje prihoda kroz poboljšanje upravljanja finansijama. Potrebno je da razrežu sve poreze i takse koje su dozvoljene zakonom. Takođe bi trebalo da poboljšaju upravljanje potraživanjima tako što će smanjiti iznose koji nisu naplaćeni. Osim toga, sav prihod treba da bude pravilno evidentiran i iskazan u finansijskim izveštajima. 212. Kao što je rečeno u Poglavlju 3, LSU treba da poboljšaju svoj nadzor nad javnim komunalnim preduzećima kako bi bolje upravljale potencijalnim finansijskim rizicima. Centralna vlada treba da radi zajedno sa LSU na uspostavljanju mehanizama za nadzor nad opštinskim javnim preduzećima tako da se delotvorno upravlja finansijskim rizicima u vezi sa obavezama po osnovu novog zaduživanja i potencijalnih obaveza. 50 5. Zaključci i preporuke 213. S obzirom na njenu trenutnu fiskalnu poziciju i slabe ekonomske perspektive, sprovođenje značajnog fiskalnog prilagođavanja u srednjoročnom periodu je jedini održivi put za Srbiju. Međutim, prilagođavanje će biti uspešno samo uz zajedničke napore svih nivoa države, uključujući LSU. Cilj ove studije je da se ispitaju mogućnosti za postizanje veće efikasnosti na lokalnom nivou države. U njoj su utvrđena tri problema koja ugrožavaju finansije LSU u Srbiji: potrošnja na zarade je porasla toliko da je sada najveća pojedinačna stavka rashoda; sve veći broj JKP ima gubitke i visoko su zavisna od finansijske podrške koju im pružaju LSU; i nedovoljno čvrsto upravljanje javnim finansijama sprečava LSU da efikasno upravljaju svojim resursima. 214. Ove tri oblasti koje karakteriše neefikasnost (troškovi za zarade, JKP i upravljanje javnim finansijama) su međusobno povezane. Potrošnja LSU na zarade je naglo porasla zbog nedovoljno striktnog sistema upravljanja javnim finansijama, a upravljanje i nadzor nad JKP su nedelotvorni. Nepostojanje kontrole politike zapošljavanja i zarada i finansijskog upravljanja je pogoršalo neefikasnosti u JKP. Nedosledna primena postojećih zakona, ograničeno ulaganje u izgradnju kapaciteta i nedovoljno pažnje koju tome poklanja centralna vlada su glavni uzroci nedostataka u sistemima upravljanje javnim finansijama LSU. 215. Trenutni ekonomski uslovi čine sve hitnijom potrebu da LSU i JKP iskoriste svaku priliku da smanje preveliki broj svojih zaposlenih i njihove previsoke plate. Centralni nivo države je pokušao da ograniči masu zarada u LSU, ali su ti napori bili podriveni pravnim prazninama u propisima i njihovom nedelotvornom primenom. MF nikada nije iskoristilo mogućnost da smanji transfere LSU koje su prekršile zakon u ovoj oblasti. Same LSU nemaju sve bez razlike preveliki broj zaposlenih niti su zaposleni u svim LSU značajno preplaćeni, ali trećina njih krši zakonska ograničenja broja zaposlenih koje je utvrdila centralna vlada, a mnoge angažuju privremene radnike kako bi zaobišle ograničenja. Zarade zaposlenih u LSU su nešto više kada se uporede sa privatnim sektorom, pri čemu je pozitivna razlika izraženija kod kategorija zaposlenih sa niskim stepenom obrazovanja. Preveliki broj zaposlenih i previsoke plate su očigledniji u opštinskim preduzećima. U poređenju sa privatnim sektorom, pozitivna razlika u zaradama je značajna u toplanama, a manja je, ali nije beznačajna, u vodovodu i kanalizaciji i upravljanju čvrstim otpadom. Konačno, prema standardima drugih evropskih zemalja, i vodovodi i preduzeća za daljinsko grejanje imaju preveliki broj zaposlenih. 216. S obzirom na to da su JKP neefikasna i sve više njih su gubitaši, potrebna im je sve veća finansijska podrška od LSU. Uzroci neefikasnosti JKP su posledica nekoliko međusobno povezanih faktora: vlasništvo nad osnovnim sredstvima koja JKP koriste nije jasno; upravljanje mnogim JKP je ispolitizovano i nije u skladu sa dobrom praksom; cene usluga su često znatno ispod nivoa povraćaja troškova, te nedovoljno ostaje za investiranje; i podrška koju dobijaju od LSU se često neefikasno kanališe kroz direkcije za izgradnju. Reformom JKP svi ovi problem treba da budu rešavani kako bi se omogućilo efikasnije pružanje infrastrukturnih usluga i smanjio pritisak na lokalne budžete. 217. Od 2001. godine ostvarena su velika poboljšanja zakonodavnog okvira kojim je uređeno upravljanje javnim finansijama u Srbiji, ali je sprovođenje ovih zakona i propisa usporeno. U ovom izveštaju utvrđene su slabosti LSU u planiranju budžeta i upravljanju 51 prihodima, kao i u izvršenju budžeta i eksternom nadzoru njihovih budžeta. Sistemi budžetskog planiranja i upravljanja prihodima trpe posledice zbog čestih promena zakona i mešanja centralne vlade. Da bi se unapredilo izvršenje budžeta, potrebno je regulisati računovodstvene standarde, unifikovati sisteme finansijskog upravljanja i izveštavanja i pojačati kontrolu preuzimanja obaveza. Podizanje standarda za privatne revizore i revizorske izveštaje bi sa svoje strane ojačalo eksterni nadzor. 218. Reforme su potrebne u sve tri oblasti. U tri poglavlja izveštaja predlaže se paket reformi, počevši od najhitnijih, preko srednjoročnih do dugoročnih. Zbog činjenice da su identifikovani problemi povezani, predložene reforme treba da budu sprovedene kao paket. To bi trebalo ne samo da otvori mogućnosti za ostvarivanje značajnih povećanja efikasnosti i pomogne da se lokalni budžeti dovedu u ravnotežu, već i da poveća efikasnost i kvalitet usluga koje se pružaju građanima; da učini planiranje budžeta realnijim; da smanji docnje i da motiviše zaposlene u LSU. Takođe, sprovođenjem predloženih reformi, LSU bi dale značajan doprinos fiskalnoj održivosti Republike Srbije. 219. LSU treba da preuzmu vođstvo u pokretanju i vođenju predloženih reformi, ali centralna vlada treba da ih podrži kroz pojačani rad na institucionalnim i zakonodavnim unapređenjima. Ranije je centralna vlada u izvesnoj meri zanemarivala aktivnosti LSU; mnogi važni zakoni i propisi nisu postojali, a nove institucije nisu pružale odgovarajuću podršku LSU. To je bilo možda najočiglednije u oblasti upravljanja javnim finansijama. 220. U ovom izveštaju date su sektorske preporuke, ali u njemu se predlažu i reforme vezane za šira pitanja. Tako se u njemu razmatra uloga koju bi privatni sektor mogao da ima u pružanju lokalnih usluga, poziva na veću integraciju mera sektorskih politika lokalnih vlasti i centralnog nivoa države, i razmatra opšta delotvornost budžetskog sistema. Tabela u rezimeu izveštaja grupiše sektorske reforme koje treba sprovesti u kratkoročnom i srednjoročnom, do dugoročnog perioda. 52 Literatura Filippini, M., N. Hrovatin, J. Zorić, (2010) “Productivity growth and price regulation of Slovenian water distribution utilities”, Zbornik radova Ekonomskog fakulteta, Rijeka, 2010, Vol. 28 (1); str: 89-112 Inter-institutional Professional Network in Water Sector of Serbia (2014) “Serbia: Performance Benchmarks and Data Audit for 2008-2012” Ministarstvo Finansija, Republika Srbija, (2013), Fiskalna Strategija 2014-2016 Nenezić, D, B. Radulović (2012) „Analysis of Finance Options, Models, and Financial Support Measures for Public-Private Partnerships in Serbia“, FREN Quarterly Monitor No. 30 (July– September 2012), 62-72. Laušev J. (2012) “Public Sector Pay Gap in Serbia During Large Scale Privatization”, Ekonomski anali, 2012, vol. 57, nr. 192, str 7-24 Ognjenovic, K. (2011) “Wage Differences between the Private and the Public Sector in Serbia: Some Evidence from Survey Data”, Balkan Observatory Working Papers 091 World Bank (2011), Serbia Country Economic Memorandum World Bank (2013), Serbia Municipal Finance and Expenditure Review 53