Legalizovani prevod sa engleskog jezika Savezna Republika Jugoslavija Izvestaj o proceni stanja javnih nabavki zemlje (Country Procurement Assessment Report ­ CPAR) Juni, 2002.g. Jedinica za glavne usluge (Core Services Unit) za region Evrope i Centralne Azije Dokument Svetske Banke 1 Sadrzaj PREGLED.........................................................................................................................................6 Uvod ....................................................................................................................................6 Opsta procena.......................................................................................................................7 A. PREDGOVOR ................................................................................................................... 17 A.1 Datum, osnova i obim Izvestaja......................................................................................... 17 A.2. Zahvalnosti .................................................................................................................... 18 A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucesce....................................................................... 19 A.4 Svetska Banka ­ EBRD Tim........................................................................................... 20 B. POZADINA ....................................................................................................................... 21 B.1 Drzavni kontekst ............................................................................................................ 21 B.1.1 Demokratija u tranziciji ............................................................................................. 21 B.1.2 Ustavna kriza............................................................................................................. 22 B.1.3 Vladajuce strukture.................................................................................................... 24 B.1.4 Ekonomsko rukovodenje............................................................................................ 25 B.1.5 Jugoslovensko naslede............................................................................................... 25 B.1.6 Rat i ekonomske sankcije........................................................................................... 26 B.1.7 Nova drzavna zajednica: Srbija i Crna Gora ............................................................... 28 B.2 Portfolio Svetske Banke u Jugoslaviji................................................................................ 29 B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji ......................................................................................... 30 C. NALAZI............................................................................................................................. 31 C.1 Pravni i regulatorni okvir................................................................................................ 31 C.1.2 Opsti aspekti razvoja pravnog okvira.......................................................................... 32 C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati.............................................................................. 32 C.1.4 Obim primene zakona................................................................................................ 36 C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost...................................................................... 37 C.2 Procedure, prakse i primena............................................................................................ 38 C.2.1 Planiranje javnih nabavki........................................................................................... 38 C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju ................................... 39 C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije........................... 40 C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude......................................................................... 42 C.2.5. Metode javnih nabavki ......................................................................................... 42 C.2.6 Poziv za podnosenje ponuda ...................................................................................... 47 C.2.7 Tenderska dokumentacija........................................................................................... 48 C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta.................................................................................. 49 C.2.9 Pripremanje i podnosenje ponude............................................................................... 50 C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvrsenje....................................................................... 50 C.2.11 Rokovi vaznosti ponude ....................................................................................... 51 C.2.12 Otvaranje ponude................................................................................................. 51 C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda............................................................................. 52 2 C.2.14 Zakljucenje ugovora............................................................................................. 53 C.2.15 Obavestenje o dodeli ugovora............................................................................... 54 C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama ...................................................... 54 C.2.17 Izvrsenje ugovora i sredstva upravljanja ............................................................... 55 C.2.18 Kasnjenja u primeni ............................................................................................. 56 C.2.19 Kontrola kvaliteta................................................................................................. 56 C.2.20 Placanja............................................................................................................... 57 C.2.21 Prigovori ponudaca ............................................................................................... 57 C.2.22 Ekoloski odgovorne nabavke (EON)..................................................................... 59 C.3 Organizacija i resursi...................................................................................................... 60 C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija............................................... 60 C.3.2 Osnove odgovornosti javnih sluzbenika ..................................................................... 61 C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade ............................................................... 62 C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja............................................................... 63 C.3.5 Obucavanje javnih sluzbenika za javne nabavke......................................................... 64 C.4 Kontrolna sredine........................................................................................................... 66 C.4.1 Planiranje i izvrsenje budzeta..................................................................................... 66 C.4.2 Aktuelne mere revizije............................................................................................... 67 C.4.3 Korupcija .................................................................................................................. 69 C.4.4 Sadasnje anti-korupcijske mere.................................................................................. 72 C.5 Upravljanje u javnom sektoru......................................................................................... 76 C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i EBRD-a................................ 82 C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od strane Svetske banke82 C.7 Procena rizika ................................................................................................................ 84 C.8 Predlozeni plan nadzora ................................................................................................. 86 C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima finansiranim od strane Svetske Banke .......................................................................................................... 87 C.9 Konkurentnost i ucesce privatnog sektora....................................................................... 89 C.9.1 Sektor izgradnje......................................................................................................... 91 C.9.2 Bankarski sektor ........................................................................................................ 93 C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama.................................................... 94 C.9.4 Izvrsavanje javnih ugovora ........................................................................................ 95 C.9.5 Trgovacki propisi....................................................................................................... 95 C.9.6 Praksa privrednih nabavki........................................................................................ 103 D. PREDLOZENI PLAN AKCIJE ........................................................................................ 104 D.1 Zakonodavna reforma................................................................................................... 104 D.2 Postupci i prakse u nabavkama ..................................................................................... 106 D.3 Organizaciona reforma ................................................................................................. 108 D.4 Jacanje kontrolne sredine.............................................................................................. 110 3 D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta......................................................................................... 111 D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme.............................................................................. 113 D.7 Mere koje cepreduzeti Banka i drugi finansijeri ............................................................ 114 D.8 Tehnicka pomoc........................................................................................................... 115 D.9 Raspored...................................................................................................................... 116 D.10 Sirenje..................................................................................................................... 116 D.11 Pracenje i »follow-up« plan ..................................................................................... 117 DODACI........................................................................................................................................ 118 4 DODACI Dodatak A: Trenutni sastav "portfolija" Svetske banke u Jugoslaviji Dodatak B: Trenutni sastav "portfolija" EBRD kredita u Jugoslaviji u martu 2002. Dodatak C: Spisak donetih zakona vaznih za javne nabavke u Saveznoj Republici Jugoslaviji Dodatak D: Funkcije, duznosti i odgovornosti regulatornih tela za javne nabavke u Srbiji i Crnoj Gori Dodatak E.1: Uporedivanje iznosa cena placenih na lokalnom tenderu finansiranom od strane EAR-a sa cenama odobrenim na saveznom nivou, 2001. Dodatak E.2: Uporedivanje iznosa cena placenih za 46 lekova od strane Pharmaciens Sans Frontieres sa iznosima cena placenim od strane Fonda za zdravstveno osiguranje, mart-april 2001. Dodatak F: Plan akcije Dodatak G: Komentari na nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije Dodatak H: Mapa Jugoslavije INDEX TABELA Tabela 1: Jugoslovenski drustveni proizvod, 1995.-1999. Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadasnjim zakonima i nacrtima zakona Tabela 3: Procena rasirenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora) 2000.- 2002. Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki Tabela 6: Drustevni proizvod prema obliku vlasnistva, 1999. Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999. 5 PREGLED Uvod Dok Savezna Republika Jugoslavija (SRJ) trenutno prolazi koz period znacajne ustavne promene, Republike Srbija i Crna Gora, nakon sto su potpisale Sporazum o stvaranju nove drzavne zajednice »Srbija i Crne Gora«, ponovo isticu svoju opredeljenost za neograniceno funkcionisanje »zajednickog trzista« izmedu dve drzave clanice i slobodan protok ljudi, robe, usluga i kapitala u okviru nove drzavne zajednice. Javne nabavke ce izvesno predstavljati vazan element tog trzista, s obzirom na to da obim troskova za javne nabavke ­ oko 9 procenata BDP-a ­ ukazuje na to da je javni sektor glavni potrosac za sve sektore ekonomije. Tajming ovog Izvestaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR) je narocito podesan jer Jugoslavija, nakon znacajnih promena vlasti, sada spolja gleda prema reintegraciji sa regionalnim i globalnim finansijskim i ekonomskim sistemima a novo rukovodstvo zemlje iskazalo je teznju Jugoslavije da se priblizi Evropskoj Uniji, sa konacnim ciljem pristupanja. Reforma u zakonodavstvu o javnim nabavkama predstavljace bitan deo tog novog pravca. Od istog znacaja je i to sto su nove Vlade u Federaciji i Republici Srbiji objavile svoju nameru da »raskinu sa prosloscu«, medutim, javnu podrsku za svoje planove reformi dobice samo ako obazrivo budu upravljale oskudnim javnim izvorima tako sto ce vrsiti vecu kontrolu nad troskovima nabavki i postizati bolju vrednost za novac pri ugovaranjima vlade. Izvestaj je razmatran u fazi nacrta a njegovi kljucni zakljucci i preporuke poklapali su se sa srpskim Ministarstvom finansija i ekonomije i nedavno ustanovljenom Komisijom za javne nabavke (PPC) Crne Gore. Ova prva procena stanja javnih nabavki u Jugoslaviji ispituje sve oblasti javnih nabavki, ukljucujuci zakonodavni okvir, izvrsavanje regulatornih funkcija, rezim sprovodenja, sposobnost institucija iz javnog sektora da upravljaju javnim nabavkama i dejstvima podmicivanja na javne nabavke. Procena, koju su zajedno vodile Svetska Banka i Evropska banka za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstruction and Development - EBRD), obavljena je uz konsultovanje sa odgovarajucim telima iz 6 Saveznog Ministarstva finansija, Saveznog Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom, Ministarstva finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstva finansija Republike Crne Gore. Ovaj CPAR predstavlja sastavni deo Strategije za tranzicionu podrsku (Transitional Support Strategy - TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju, koja je sastavljena iz dve faze, prve, koja ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i savetodavnu pomoc, ukljucujuci razvoj srednjorocnog programa oporavka i ogranicenu finansijsku pomoc iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ, nakon cega ce uslediti potpuna pomoc koja se predvida u drugoj fazi. CPAR predstavlja deo jednog od tri sustinska dela ekonomskog i sektorskog rada (economic and sector work - ESW) koje Banka preduzima, na zahtev Vlade, a preduzet je istovremeno sa Procenom stanja finansijske odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment - CFAA) i Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (Public Expenditure and Institutional review - PEIR). Ovaj izvestaj nastoji da stvori jasne veze sa zakljuccima i preporukama iz oba ova izvestaja. Opsta procena Kljucni nalazi, ukljucujuci procenu rizika, snagu i slabosti aktuelnog sitema javnih nabavki i glavne karakteristike predlozenog plana postupanja sazeto su izneti u daljem tekstu. Kljucni nalazi i Procena rizika Javne nabavke su, Do sada, javne nabavke se nisu smatrale bitnom funkcijom do nedavno, bile vlade, dostojnom specijalizovanog osoblja i posvecenih zanemarena organizacionih jedinica. Medutim, kako su Vlade, narocito funkcija. Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore, zapocele siroke reforme u cilju prelazenja na ekonomski sistem koji ce se u vecoj meri zasnivati na trzistu i integrisanja svojih ekonomija sa ekonomijama Evropske Unije, pocele su da pridaju veci znacaj javnim nabavkama i 7 preduzele su korake u donosenju pravnih reformi u ovoj oblasti. Ipak, javne nabavke Godine 2001., Savezna Vlada i Vlada Srbije zajedno su predstavljaju potrosile nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda ili oko znacajan procenat 9.5 procenata BDP-a na javne nabavke. U Crnoj Gori, javne javnih rashoda. nabavke su predstavljale vise od 18 procenata javnih rashoda ili 7.7 procenata BDP-a u toku istog perioda. Stoga, ekonomisanje u javnim nabavkama moze da ustedi znacajan iznos oskudnih javnih sredstava. Na osnovu iskustva drugih zemalja, vlade mogu da ostvare ustedu od 20 procenata ukupne vrednosti nabavki kroz konkurentne javne nabavke. Pregled cena voden za ovu procenu sugerise da se cak veca usteda moze postici u Jugoslaviji. Sredina za javne Na osnovu analize njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti nabavke je visokog njenih regulatornih institucija, snage njenog rezima rizika. sprovodenja, sposobnosti njenih institucionalnih i ljudskih resursa i pretece korumpiranosti, u proceni se iznosi da je sredina za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji visokog rizika. Snaga i slabosti Pravni okvir: Savezna Vlada nije do sada preduzela nikakve konkretne korake za pripremu i donosenje osnovnog zakona o Dok postoji mnogo nabavkama a postojece odredbe ne uspevaju da obezbede praznina i slabosti u adekvatnu pravnu osnovu za izvodenje javnih nabavki. sadasnjem pravnom Takode, u Republici Srbiji, postoje samo delimicne odredbe, sistemu u Federaciji razbacane po razlicitim zakonima usredsredenim na pojedini i Srbiji, Crna Gora sektor, ali one ne obezbeduju adekvatnu zakonsku osnovu za je nedavno donela vodenje javnih nabavki. Oni padaju na kljucnim testovima u obuhvatan Zakon o pogledu transparentnosti, konkurentnosti, ekonomije i 8 javnim nabavkama. odgovornosti i omogucavaju prekomernu slobodu odlucivanja javnim sluzbenicima prilikom donosenja odluka o dodeli ugovora. Nakon sto je imala koristi od obuhvatnog programa spolja finansirane Tehnicke pomoci, Crna Gora je vec usvojila, 14. avgusta 2001. godine, novi Zakon o javnim nabavkama. On se zasniva na cvrstim principima i bavi se svim odredbama za koje se ocekuje da se nadu u savremenom zakonu o nabavkama. Vlada Crne Gore izrazila je svoje jasno misljenje da je Zakon o javnim nabavkama RCG u potpunosti u skladu sa Direktivama za javne nabavke Evropske Unije (EU). Ali Srbija priprema U Srbiji, novi nacrt Zakona o javnim nabavkama se trenutno novi Zakon o javnim nalazi pred Parlamentom. Ovaj nacrt zakona belezi veliko nabavkama. poboljsanje naspram postojecih zakona. Medutim, iako nacrt zakona sadrzi mnogo kljucnih elemenata potrebnih za dobar zakon o javnim nabavkama, i dalje postoji jedan broj kriticnih nedostataka, na koje treba ukazati prilikom razmatranja nacrta zakona, kako bi se on ucinio obuhvatnijim i kako bi se ucvrstila transparentnost. Ovaj izvestaj sadrzi detaljne preporuke za poboljsanje nacrta zakona u Dodatku G. Sadasnja praksa: U proceni se nalaze mnogi primeri lose prakse i zloupotreba u javnim nabavkama. Planiranje javnih nabavki je samo po Slabost postojecih sebi slabo. U mnogim sektorima, kao sto je zdravstvo, ne zakona stvara postoji delotvorna veza izmedu, s jedne strane, nabavke robe mnoge zloupotrebe u koja je potrebna kako bi se obavile cak i osnovne javne javnim nabavkama. usluge i, s druge strane, onoga sto javne institucije kupuju. Osim toga, veliki deo javnih nabavki trenutno nije izlozen konkurentskom tenderu, sto sprecava transparentnost, olaksava korupciju i doprinosi niskoj vrednosti za novac u 9 troskovima za nabavke. Cak i kada se organizuju javni tenderi, prema slabim saveznim i srpskim zakonima, oni se cesto vode sa neprozirnim procedurama, ukljucujuci neadekvatne periode koji se dozvoljavaju ponudacima za pripremanje njihovih ponuda, sto omogucava pojavu manipulacije. Proces vrednovanja ponude je takode podlozan zloupotrebi, s obzirom na to da kriterijumi vrednovanja nisu dati ponudacima ­ sustinski element transparentnosti ­ a rad komisija za vrednovanje se podriva preteranom slobodom odlucivanja koja se daje visim javnim sluzbenicma prilikom donosenja odluka o dodeli ugovora. Organizacija i U Federaciji i u Srbiji, postojeci zakoni generalno zahtevaju sredstva: da nabavkama rukovode Tenderske Komisije ustanovljene u svakoj instituciji. Medutim, odgovornost se snazno Ovlascenje i potkopava cinjenicom da ove Komisije nemaju jasno odgovornost za ovlascenje da donose odluke o nabavkama i prekomernom rukovodenje slobodom odlucivanja datom visim javnim sluzbenicima, nabavkama nisu koji cesto ignorisu ili preglasavaju preporuke Tenderskih jasno definisani. Komisija. Slabi aranzmani U Federaciji i Srbiji, odgovornost za sprovodenje postojecih sprovodenja zakona nije jasno data nijednoj posebnoj instituciji, a kao omogucavaju da se rezultat toga, sprovodenje je slabo a nivo pridrzavanja takve zloupotrebe zakona nizak. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama nastavljaju. Srbije predvida osnivanje specijalizovane, nezavisne Agencije za javnu nabavku, ona nece poceti sa radom najmanje za godinu dana. Nikakve regulatorne funkcije se ne obavljaju na nivou Federacije. Crna Gora je U Crnoj Gori, novo regulatorno telo, Komisija za javnu formirala novo nabavku (KJN), je nedavno ustanovljena i pocela je sa regulatorno telo za radom. Medutim, ona jos uvek ima manjak sredstava i 10 javne nabavke potrebno joj je da ojaca. Sposobnost da se Na svim nivoima uprave, neobuceno, nespecijalizovano rukovodi osoblje se bavi javnim nabavkama, cesto neprikladno, sto nabavkama je slaba. uvecava slabosti u zakonodavstvu. Crna Gora je barem pocela da obucava javne sluzbenike u pogledu nabavki, iako je velikom broju ljudi, narocito na nivou lokalne vlasti, jos uvek potrebno obucavanje. Na Saveznom nivou i u Srbiji, vecina drzavnih sluzbenika koji rukovode javnim nabavkama nije uopste imala obuku za taj zadatak. Prava ponudaca su Zato sto ni u Federaciji ni u Srbiji ne postoji formalni neadekvatno mehanizam za administrativni pregled zalbi ponudaca, zasticena drzavni sluzbenici koji krse sadasnje zakone ne snose odgovornost, a prava ponudaca se ne stite. Novi crnogorski Zakon o javnim nabavkama sadrzi proceduru administratvnog pregleda, ali mehanizam jos uvek ne funkcionise na zadovoljavajuci nacin. a, kako unutrasnja, Nepostojanje funkcija unutrasnje revizije na svim nivoima tako i spoljasnja administracije je glavni propust u sadasnjem okviru za kontrola nad javnim odgovornost. Takode, nepostojanje Vrhovnih revizorskih nabavkama je institucija (VRI) kako na saveznom tako i na republickim veoma slaba. nivoima znaci da odluke o javnim nabavkama ne podlezu nezavisnoj proceni. Anti-korupcija Nedavni dokazi ispitivanja ukazuju na to da korupcija »prozima svaki aspekt drustvenog zivota u Srbiji« i da je Korupcija u javnim korupcija u javnim nabavkama »izvanredno intenzivna«. nabavkama je glavni Zdravstveni sektor se smatra »epicentrom«1 korupcije u problem. javnim nabavkama. Vlade Srbije i Crne Gore su nedavno 1"Korupcija u Srbiji" Centar za Liberalno-demokratske studije, strana 41. 11 pokazale snagu vrednu pohvale u suzbijanju korupcije: obe republike ucestvuju u Anti-korupcijskoj Inicijativi Pakta za stabilnost (Stability Pact Anti-corruption Initiative - SPAI) i obe su napravile znacajne korake u suzbijanju korupcije. Priprema novog nacrta zakona o javnim nabavkama u Srbiji je jedan iz paketa od pet zakona usmerenih na suzbijanje korupcije. Privatni sektor: Vecina ponudaca, narocita mala i srednja preduzeca (MSP), Privatni sektor ima ne posezu za mogucnostima iz ugovora iz javnog sektora malo vere u postenje zbog toga sto imaju nizak nivo poverenja u vodenje javnih javnih tendera. tendera. Njih brinu protraceno vreme i trosak davanja ponude, kao i proizvoljne ili korumpirane odluke o dodeli ugovora. Reforma Rezime Preporuka i Plana akcije zakonodavstva Iz razloga sto jos nijedan korak nije preduzet kako bi se Jasna pravila o doneo zakon o javnim nabavkama na Saveznom nivou, a javnim nabavkama imajuci u vidu predvidenu ustavnu promenu Savezne bi trebalo da budu republike u drzavnu zajednicu, preporucuje se da bi temeljni ukljucena u Zakone akti kojima se ustanovljava svaka od institucija nove drzavne kojima se regulisu zajednice trebalo da sadrze jasno definisane propise o javnim institucije nove nabavkama. Ovi propisi bi trebalo da budu harmonizovani Drzavne zajednice. koliko kod je to moguce sa srpskim i crnogorskim zakonima o javnim nabavkama. Zakon drzavne Nakon srednjeg roka, poseban zakon o javnim nabavkama bi zajednice o javnim trebalo doneti na nivou drzavne zajednice. Zakoni o nabavkama bi nabavkama dvaju republika bi trebalo da razumno budu trebalo da bude harmonizovani sa njim, kako bi se doslo do zajednickog srednjorocni cilj. javnog trzista i kako bi se olaksalo priblizavanje EU-u. 12 Nabavke S obzirom na to da veliki obim troskova na nivou federacije nemilitarnih artikala ­ i buduce drzavne zajednice odlazi na odbranu, i s obziom od strane snaga na to da ogroman deo tih troskova pada na nemilitarne javne odbrane bi trebalo nabavke, radove i usluge, preporucuje se da takve nemilitarne da potpade pod nabavke budu rukovodene zakonima o civilnim nabavkama, zakone civilnih kao sto je to slucaj u drugim zemljama. javnih nabavki Srbija bi trebalo da Novi nacrt Zakona o javnim nabavkama Srbije bi trebalo prednost da doneti sto pre, uz dopune predlozene u ovom izvestaju, koje donosenju su razmatrane i dogovorene sa srpskim Ministarstvom poboljsanog Zakona finansija i ekonomije u junu 2002. godine, kako bi se on o javnim ucinio obuhvatnijim i kako bi se obezbedila jaca osnova za nabavkama. transparentnost, odgovornost i konkurentnost. Zakoni o javnim Obuhvatan skup implementirajucih propisa potreban je kako nabavkama u Srbiji bi se podrzao novi Zakon o javnim nabavkama Crne Gore a i Crnoj Gori bi oni bi trebalo da se usvoje kao proritet. U Srbiji, cim novi trebalo da budu nacrt zakona bude usvojen, tu ce takode biti potrebni podrzani implementirajuci propisi. obuhvatnim implementirajucim propisima i standardnim I u Srbiji i u Crnoj Gori, obuhvatan skup standradnih dokumentima o dokumenata o nabavkama robe, civilnih radova i usluga bi javnim nabavkama. tebalo razviti a njihovu upotrebu od strane svih tela koja vrse javne nabavke bi trebalo uciniti obaveznom. Takvi standardni dokumenti bi trebalo da znacajno poboljsaju sposobnost javnih sluzbenika da precizno i efikasno vode javne nabavke. Organizaciona Na nivou institucija nove drzavne zajednice, odgovornost za reforma: vodenje javnih nabavki bi trebalo decentralizovati na svaku 13 instituciju. Medutim, svaka institucija bi trebalo da ima Odgovornost za slobodu da imenuje drugu instituciju da rukovodi javnim izvrsavanje nabavke nabavkama u njeno ime. Organizacija naslednik sadasnje bi trebalo da snose Savezne Sluzbe za zajednicke poslove (SZP), koja bi mogla individualne da bude postavljena za obavljanje javnih nabavki u ime institucije instutucija drzavne zajednice, moze da ponudi ekonomicnu opciju. Decentralizovano ovlascenje za svaku pojednicanu javnu instituciju bi trebalo da bude nastavljeno u Srbiji i Crnoj Gori. Nove i jace Sluzbu za zajednicke poslove, koja ce obavljati regulatorne regulatorne funkcije na osnovu novog srpskog zakona o javnim institucije su nabavkama do osnivanja, nakon godinu dana, nove Agencije potrebne kako bi se za javne nabavke (AJN), trebalo bi ojacati, kako bi se poboljsalo povecala njena sposobnost da obavlja ove bitne funkcije u sprovodenje. kratkom periodu. Srpska Vlada bi trebalo da osnuje novu AJN kao prioritet i ona bi trebalo da ima koristi od tehnicke pomoci koja se trenutno planira od strane Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). U Crnoj Gori, nova Komisija za javne nabavke (KJN) bi trebalo da ojaca tako sto ce povecati svoje osoblje i objekte sto ce joj omoguciti da efikasno obavlja svoje funkcije. Obuka i izgradnja Preporucuje se da bi, imajuci u vidu veliki broj sluzbenika kapaciteta: kojima je potrebna obuka, trebalo razviti obuhvatnu strategiju obuke u Srbiji. Obucavanje bi trebalo da se zasniva na Inicijative za obuku odobrenom planu za javne nabavke, sa stepenovanim bi trebalo da se dese nivoima slozenosti. u planiranoj sredini a institucije Srbija bi trebalo da identifikuje institucije, kao sto su identifikovane kako univerziteti, koji mogu da organizuju kurseve obuke o javnim bi se obezbedila nabavkama a od drzavnih sluzbenika kojima su javne 14 obuka u javnim nabavke glavni deo posla, trebalo bi zahtevati da zavrse takve nabavkama u duzem kurseve. Odnose povezivanja bi trebalo ustanoviti izmedu periodu lokalnih institucija za obucavanje i medunarodno priznatih instituta za obuku u javnim nabavkama, kako bi se olaksao razvoj nastavnog plana i materijala za obuku. Trebalo bi osnovati profesionalnu instituciju u cilju razvijanja javnih nabavki kao samostalne profesije. Mesto kontrole: Na nivou drzavne zajednice, srpkom i crnogorskom nivou, trebalo bi ustanoviti funkcije unutrasnje revizije u glavnim Potrebno je ojacati institucijama koje placaju, kako bi se proverila uskladenost unutrasnju i procedura javnih nabavki sa zakonima. Imajuci u vidu spoljasnju kontrolu nepostojanje VRI-a, Vlade bi trebalo da zaposle revizije nad javnim kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti godisnju nabavkama na svim revizuju javnih nabavki. nivoima i trebalo bi Da bi se poboljsale planirane mere na osnovu kojih javni obezbediti sluzbenici snose odgovornost za odluke o javnim nabavkama, administrativni u Srbiji bi trebalo da se funkcija obavljanja administrativnog pregled zalbi pregleda zalbi ponudaca pridoda ovlascenim funkcijama ponudaca nove Kancelarije za javne nabavke u sadasnjem nacrtu Zakona o javnim nabavkama. Trebalo bi ustanoviti I Srbija i Crna Gora bi trebalo da razviju strategije obuke za sistem obuke javnih javne nabavke, pokrivajuci sve nivoe administracije, sa sluzbenika u javnim ciljem stvaranja sistema obuke koji je odrziv u duzem roku. nabavkama. U kljucnim centrima bi trebalo da budu utvrdene obrazovne institucije, kao sto su univerziteti i tehnicki fakulteti, koji ce ustanoviti i ostvariti dogovoreni nastavni plan za obucavanje za javne nabavke. U Crnoj Gori, sadasnji programi obuke bi trebalo da budu prosireni kako bi sluzili javnim sluzbenicima na nivou lokalne vlasti. Kapacitete za obuku u javnim 15 nabavkama, koji su vec stvoreni na Pravnom fakultetu, trebalo bi prosiriti vezama sa Zapadnim, narocito evropskim institucijama za obucavanje, kako bi se razvio nastavni plan i sadrzaj kursa za nabavku. Cim budu utvdene, srpske institucije za obuku u javnim nabavkama bi takode trebalo da imaju koristi od takvih odnosa povezivanja. Srbija bi trebalo da ucini svoje institucije za obucavanje u javnim nabavkama dostupnim za sluzbenike iz institucija drzavne zajednice. 16 A. PREDGOVOR A.1 Datum, osnova i obim Izvestaja Ovaj izvestaj se zasniva na rezultatima razgovora sa vise od 40 javnih institucija i privatnih preduzeca tokom tri misije u Jugoslaviji u periodu jul-novembar 2001. Misije su obavile razgovore sa institucijama iz javnog sektora na saveznom nivou, u Republici Srbiji i u Republici Crnoj Gori, kao i sa lokalnim vlastima u obema republikama, i zainteresovanim Nevladinim organizacijama. Ova procena javnih nabavki je takode analizirala sveobuhvatan dijapazon zakona, dokumenata, ispunjenih upitnika, izvestaja i drugih informacija koje su misije sakupile. Procena obuhvata Saveznu Republiku Jugoslaviju (SRJ), Republiku Srbiju i Republiku Crnu Goru, ali iskljucuje Kosovo, pokrajinu Srbije koja je trenutno pod upravom Ujedinjenih Nacija (UN). Izvestaj je pripremljen zajedno sa Izvestajem o proceni stanja finansijske odgovornosti zemlje (CFAA) o SRJ i nastoji da stvori jasne veze izmedu zakljucaka i preporuka ovog izvestaja i javnih nabavki. Pored toga, ovaj izvestaj je napisan istovremeno sa Pregledom javnih rashoda i institucionalnim pregledom (PEIR) SRJ-a, i oslanja se na taj izvestaj gde je to moguce, narocito u odeljku o Upravljanju u javnom sektoru. Ovaj izvestaj je pripremljen u skladu sa internim uputstvima Svetske Banke o pripremi Izvestaja o proceni stanja javnih nabavki zemlje (CPAR). Inicijalni konceptni memorandum (Initiating Concept Memorandum ­ ICM) za ovaj CPAR identifikuje sledeca prioritetna pitanja: · proceniti postojece zakone koji regulisu javne nabavke na tri nivoa: Federacije, Republike Srbije i Republike Crne Gore, ukljucujuci stepen kompatibilnosti izmedu njih. Takva procena je bitna ne samo u cilju informisanja medunarodne zajednice, ukljucujuci Svetsku Banku i EBRD, o aktuelnom zakonodavnom stanju, 17 vec i zato sto obimna misija otkriva nizak nivo svesti medu Vladinim sluzbenicima o zakonima koji regulisu njihove postupke u troskovima javnih nabavki; · proceniti privredne zakone i zakone o koncesiji; · identifikovati potrebu za buducom zakonodavnom reformom u oblasti javnih nabavki; · prouciti spoljno-trgovinski aspekt javnih nabavki, narocito u cilju definisanja daljih reformi koje ce biti potrebne kako bi se Jugoslaviji omogucilo da ostvari svoje navedene ciljeve pristupanja WTO-u i EU-u i obezbedi Vladi jasan putokaz ka ovim ciljevima; · kvantifikovati sadasnji nivo troskova za javne nabavke, i identifikovati glavne mogucnosti za ustedu, ne samo kako bi se poboljsala ekonomicnost vec i kako bi se pomoglo novoj Vladi da stekne ugled u pogledu integriteta i dobrog upravljanja. Iako je dogovoreno da je procena o zemlji ove vrste iznad obima CPAR-a, trebalo bi pokusati da se izvrsi procena barem jednog kljucnog sektora; · postaviti standarde za javne nabavke koji se mogu primeniti i na saveznom i na republickim nivoima, pri tom imajuci na umu da ce nekim stranama mozda trebati vise vremena za postizanje tih standarda; · ispitati aranzmane primene i uslove za institucionalno jacanje za projekte finansirane od strane Svetske Banke i EBRD-a. A.2. Zahvalnosti Clanovi misije zele da se zahvale na sirokoj saradnji i pomoci dobijenoj od sluzbenika i osoblja javnih organizacija, drzavnih agencija, NGO-a i privatnih preduzeca sa kojima su vodeni razgovori. G. Christiaan Poortman, Direktor, g. Tim Gilbo, Drzavni sluzbenik i gda Mary Sheehan, bivsi Glavni drzavni sluzbenik, ponudili su neprocenjivu pomoc u davanju smernica o obimu i opstem pravcu procene. G. Ardo Hansson, visi Drzavni ekonomista i g. Bill Dorotinsky, Visi strucnjak za javni sektor pruzili su neprocenjive komenatre o nacrtu izvestaja. G. Sergei Shatalov, Visi ekonomista, g. Juan Carlos Ginarte, Analiticar istrazivanja i g. Bazarvaani Darinchuluun, Konsultant, pomogli su u prikupljanju podataka i analizi za kvantifikaciju troskova javnih nabavki. G. Siew Chai Ting, Visi strucnjak finansijskog menadzmenta i g. Roberto Tarallo, Visi strucnjak za finansijski menadzment, koji su vodili povezanu Procenu o stanju finansijske odgovornosti 18 zemlje (CFAA), dali su znacajan doprinos za procenu i izvestaj o odgovornosti i pitanjima revizije. Gda Laura Rose, Visi ekonomosta (zdravstvo) i g. Andrej Huljev, Konsultant, pomagali su u istrazivanju o javnim nabavkama u zdravstvenom sektoru. G. Robert Hunja, Visi strucnjak za javne nabavke, politiku nabavki i grupe usluga, uradio je pregled izvestaja. G. Rory O`Sullivan, Drzavni menadzer banke u Jugoslaviji, gda Elaine Patterson, Bivsi vrsilac duznosti rezidentnog predstavnika u Jugoslaviji i osoblje beogradske kancelarije Banke pruzili su misiji neprocenjivu pomoc, narocito gda Zana Ivanovic, koja je pomogla u uredivanju programa misije. Gda Ana Cristina Hirata i g. Mohammad Ilyas Butt pomogli su u oblikovanju izvestaja. A.3 Vladine organizacije koje su uzele ucesce Glavne odgovarajuce organizacije koje su ucestvovale u proceni bile su Savezno Ministarstvo finansija, Savezno Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom, Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije i Ministarstvo finansija Republike Crne Gore. Preliminarni nalazio i preporuke u izvestaju su razmatrani u toku misija sa pofesorom Dr Jovanom Rankovicem, Saveznim ministrom finansija, Dr Dejanom Popovicem, Zamenikom ministra finansija i ekonomije republike Srbije i Dr Milanom Dabovicem, Pomocnikom ministra finansija republike Crne Gore. U vreme potonje misije, u novembru 2001., srpsko Ministarstvo finansija i ekonomije je bilo angazovano u pravljenju nacrta novog Zakona o javnim nabavkama ali nije ranije obavljalo regulatornu funkciju nad javnim nabavkama. U Crnoj Gori, iako je novi Zakon o javnim nabavkama stupio na snagu u avgustu 2001., Komisija za javne nabavke (KJN), koju je taj zakon ustanovio kao regulatorno telo za javne nabavke, nije jos uvek ustanovljena. Stoga su razgovori tima za procenu u Crnoj Gori preduzeti sa Ministarstvom finansija, koje snosi odgovornost za javne nabavke do osnivanja KJN- a. Medutim, s obzirom na to da ni ministarstvo nije aktivno obavljalo regulatorne funkcije nad javnim nabvakama, doticni sluzbenici nisu u potpunosti ucestvovali u javnim nabavkama u vreme posete misije i ovo je, u izvesnoj meri, ogranicilo njihov stepen ucesca. 19 Nakon podnosenja nacrta izvestaja Vladama u maju 2002., nacrt je razmatran sa Dr Dejanom Popovicem, Zamenikom ministra finansija i ekonomije Republike Srbije, i sa g. Nikom Nikovicem, Predsednikom Komisije za javne nabavke Republike Crne Gore, u nizu sastanaka odrzanih u Beogradu i Podgorici u junu 2002. A.4 Svetska Banka ­ EBRD Tim Zajednicki tim iz Svetske Banke i Evropske Banke za obnovu i razvoj (EBRD) koji je radio na ovom izvestaju cine g. Shaun Moss, Visi strucnjak za javne nabavke, za region Evrope i Centralne Azije, Svetska Banka, Voda tima; g. Ian Nightingale, Zamenik direktora za javne nabavke i tehnicke usluge, EBRD; G. Simeon Sahaydachny, Pravni savetnik za javne nabavke; g. Milan Parivodic, Pravni savetnik (Savezna Republika i Republika Srbija); i Dr Milorad Ivovic, Pravni Savetnik (Republika Crna Gora). 20 B. POZADINA B.1 Drzavni kontekst B.1.1 Demokratija u tranziciji Do ranih 90-tih, bivsa Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ) je bila federacija Bosne, Hrvatske, Makedonije, Crne Gore, Srbije i Slovenije. U ranim 90- tim, nakon raspada SFRJ, osnovano je pet republika: Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Bivsa Jugoslovenska Republika (BJR) Makedonija i Savezna Republika Jugoslavija (SRJ). SFRJ je prestala da bude clan Grupe Svetske Banke u februaru 1993. SRJ je konstituisana u aprilu 1992 kao federacija Republike Srbije i Crne Gore i sastojala se iz tri nivoa vlasti: savezne, srpske i crnogorske. Od dve clanice republike, Republika Srbija je izrazito veca, sa 94 procenta stanovnistva SRJ sto iznosi 10.5 miliona i slicnim udelom u njenom BDP-u. Republika Srbija se sastoji od dve autonomne pokrajine Kosova i Vojvodine (videti IBRD Map. Br. 31506). Nakon rata na Kosovu, ova pokrajina je stavljena pod UN upravu Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN-a (jun 1999.), cime je stvorena prelazna vlast: Misija Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). U administrativnom smislu, Republika Srbija je podeljena na 29 oblasti, iako se neke od njih nalaze na Kosovu. Decenija nakon njenog stvaranja je protekla u regionalnim konfliktima i medunarodnoj izolaciji, koju je karakterisao autoritarni rezim i izuzetno lose upravljanje javnim sredstvima. Savezni izbori u oktobru 2000. godine, i izbori za srpski Parlament u decembru 2000. godine, postavili su na funkciju vlade orijentisane ka reformi sa mandatom da stvore vecu demokratiju, modernizaciju i integraciju sa medunarodnom ekonomijom. Prvobitna CPAR misija se odigrala otprilike godinu dana nakon izbora u 2000. godini. CPAR tim je naisao na zemlju u tranziciji, ne samo ka trzisnoj i postkonfliktnoj ekonomiji, vec i ka neobicnom i nesigurnom konceptu drzavnosti. Znacajan progres je 21 ucinjen u stvaranju demokratske vlasti i u reintegrisanju zemlje u medunarodnu zajednicu. SRJ je primljena u Ujedinjene nacije, Organizaciju za bezbednost i saradnju (OSCE), Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD), Medunarodni monetarni fond (MMF) i Svetsku banku (SB). 23. jula 2001. Konsultativna operativna grupa Evropske Unije za SRJ je inaugurisana kao prvi korak ka postizanju Sporazuma o stabilizaciji i udruzivanju sa EU. SRJ je clan EU procesa za stabilizaciju i udruzivanje koji ima za cilj da vremenom stvori demokratiju, mir, stabilnost i prosperitet na Balkanu. SRJ takode tezi tome da bude kandidat za clanstvo u EU. I savezna vlada i republicke vlade Srbije i Crne Gore ucinile su znacajan napredak u svojim planovima ekonomskih reformi tokom prosle godine. U Srbiji, napredak nakon izbora u decembru 2000. godine, je bio obiman, sa sirokom liberalizacijom cena, spoljne trgovine i deviza; poreskom reformom; poboljsanom privatizacijom i rezimima restruktuiranja banaka; povecanom transparentnoscu u budzetskom procesu; i smanjivanjima sive ekonomije i sverca. Iako su u Crnoj Gori reforme ranije zapocete, podrzane tehnickom i finansijskom pomoci spoljnih donatora, primena u nekim oblastima je bila sporija, delimicno zbog ozbiljnijih ogranicenja u kapacitetima. Sve tri vlade su se suocile sa obeshrabrujucim zadatkom ponovnog stvaranja ekonomije prilikom primenjivanja strogog plana reforme. Obnovljena privrzenost reformi u SRJ je bitna, ali joj protivtezu predstavljaju neizvesnost i rizici. B.1.2 Ustavna kriza Glavni medu ovim rizicima je buducnost SRJ i vladajuce strukture Republike Crne Gore, pri cemu obe stvari ostaju pod znakom pitanja. Savezna struktura SRJ je visoko decentralizovana i fluidna. Savezni Ustav daje republikama mnoga ovlascenja koja se ne daju Federaciji, ukljucujuci vecinu funkcija u vezi sa povecanjem prihoda i vecinu ekonomskih i drustvenih funkcija. On zadrzava kao glavne savezne odgovornosti odnose sa inostranstvom, ukljucujuci spoljnu trgovinu, odbranu, monetarnu/deviznu politiku i carinu. U nekim oblastima, stvarnost se razlikuje od svoje pravne forme; danas, zapravo, savezna vlada koristi ova ovlascenja u potpunosti samo na teritoriji Srbije (iskljucujuci Kosovo, koje se nalazi pod UN upravom od juna 1999.) 22 Vlada Crne Gore je preuzela vecinu odgovornosti za ekonomsko upravljanje na svojoj teritoriji, odnose sa inostranstvom, valutu i carinu, i u velikoj meri je prekinula fiskalne veze sa saveznom vladom i vladom Republike Srbije.2 Pre saveznih izbora u oktobru 2000. i srpskih izbora u decembru 2000. na kojem je izabrana prva savezna i srpska reformisticka vlada, Crna Gora je vec bila izabrala reformisticku vladu koja se pripremala da se odvoji od ostatka SRJ, uz snaznu podrsku medunarodne zajednice. 1998. godine, savezne vlasti su prekinule prenose prodaje i poreza na promet koji se duguju Crnoj Gori podsticuci da Crna Gora preuzme kontrolu nad sopstvenim prihodima. 1999. godine, crnogorski sluzbenici su bili izuzeti iz rada NBJ, sto je dovelo do toga da Crna Gora uvede nemacku marku (DM) kao paralelnu valutu sa dinarom u novembru 1999. DM je postala jedino zakonsko sredstvo placanja godinu dana kasnije a tada ju je zameno Evro u januaru 2002. Crna Gora je takode preuzela kontrolu svojih granica i uprave carine i postavila savet koji ce ustanoviti monetarnu i deviznu politiku; Beograd je odgovorio privremenim uvodenjem trgovacke blokade Crnoj Gori i okoncavanjem elektronskog placanja izmedu dve republike kroz centralizovan sistem placanja. Crna Gora je ustanovila sopstvenu centralnu banku, Centralnu banku Crne Gore (CBCG) u novembru 2000. Trgovacka blokada je podignuta a NBJ je krenula sa ponovnim uspostavljanjem sistema placanja izmedu Srbije i Crne Gore. Savezna i srpska vlada su ustanovile mehanizme za zajednicku pripremu novih zakona i politickih razgovora, a u avgustu 2001., Savezna vlada je usvojila »Inicijalne osnove za zajednicku platformu o ustavnom rekonstruktuiranju SRJ«. Politicki dijalog se odvijao izmedu Crne Gore i Srbije kako bi se odredila priroda njihovih ustavnih odnosa. Dugo iscekivani razgovori izmedu saveznih institucija i Republike Crne Gore su prekinuti krajem oktobra 2001. bez postignutog sporazuma o tome kako da se zajednicki vodi savezna jugoslovenska drzava. Uz posredovanje EU-a, Srbija i Crna Gora su potpisale sporazum u Beogradu 14. marta 2002, »Polazne osnove za resavanje odnosa izmedu Srbije i Crne Gore«, koji ce dovesti do zamene SRJ jos labavijom drzavnom zajednicom, pod nazivom Srbija i Crna Gora. 2Ovaj stav se zasniva na odeljku 3 ESI Izvestaja: "Suverenitit, Evropa i buducnost Srbije i Crne Gore, Predlog za medunarodno posredovanje", 12. februar 2001. 23 Buducnost SRJ je neko vreme bila neizvesna a veliki deo politicke energije je bio ulagan u ustavna pitanja. Nadamo se da ce pojednostavljivanje uprave i razjasnjenje odgovornosti prema novom sporazumu osloboditi sredstva koja ce se uliti u kriticne napore ekonomskih reformi i reformi javnog sektora. B.1.3 Vladajuce strukture Pored ustavnih pitanja, postoje dve glavne prepreke adekvatnom funkcionisanju postojecih vladajucih struktura: (i) znacajno umnozavanje funkcija u saveznoj i srpskoj vladi, koje iznose oko 20 procenata saveznog budzeta za 2001.,3 i (ii) nepostojanje sklada izmedu saveznog i srpskog Ustava. Srpski ustav je usvojen 28. septembra 1990., u vreme drzavne i politicke krize u bivsoj SFRJ i taj Ustav nije kasnije uskladen sa Ustavom iz 1992. koji je regulisao savezne institucije. Savezna vlada se zasniva na podeli vlasti na izvrsne organe ­ premijer, zamenik premijera i savezni ministri ­ zakonodavno telo - savezna Skupstina i sudske grane, ukljucujuci savezni Vrhovni sud i Saveznog javnog tuzioca. Skupstina je dvodoma i sastoji se iz Veca gradana (poslanici se biraju u republikama clanicama neposredno tajnim glasanjem, pod uslovom da u republikama clanicama ne moze biti birano manje od 30 saveznih poslanika iz svake republike clanice) i Veca republika (koje se sastoji iz 20 saveznih poslanika iz svake republike clanice). Skupstina odlucuje, izmedu ostalog, o pristupanju medunarodnim institucijama i donosi savezni budzet, odobrava savezni bilans stanja, ratifikuje medunarodne ugovore u nadleznosti SRJ i bira i opoziva rukovodstvo na saveznom nivou, ukljucujuci guvernera NBJ. NBJ je nezavisno telo i jedina emisiona institucija monetarnog sistema SRJ, koja je odgovorna za monetarnu politiku, deviznu stabilnost i za finansijsku disciplinu i izvrsavanje drugih poslovanja propisanih saveznim zakonima. I Republika Srbija (glavni grad Beograd) i Republika Crna Gora (glavni grad Podgorica) su unitarne republike na cijem celu se nalazi premijer, sa jedinstvenom skupstinom (Narodna skupstina) i neposredno izabranim predsednikom. Obe 3 Na osnovu Pregleda ponavljanja funkcija saveznih i republickih organa i nivoa sredstava za finansiranje, koji su zajedno pripremile Savezno MF i srpsko MFE. 24 republicke vlade se sastoje iz premijera, zamenika premijera i ministara. Narodne skupstine su predstavnicka i zakonodavna tela republika. Narodna skupstina donosi sve zakone zemlje, ratifikuje medunarodne sporazume u okviru nadleznosti republika, imenuje Premijera, ministre i sve sudove, usvaja budzet i obavlja druge duznosti ustanovljene Ustavom. Razlike izmedu dve republike leze u tome sto (1) crnogorski Ustav (12. oktobar 1992.) predvida da ce se odluke u vezi sa promenama u ustavnom statusu ili sa izmenama granica donositi putem gradanskog referenduma, i (2) od njenog kretanja ka de facto nezavisnosti, Crna Gora sprovodi sopstvenu politiku, zakljucuje medunarodne sporazume i vrsi druga ovlascenja koja, kada je Srbija u pitanju, vrsi savezna vlada. B.1.4 Ekonomsko rukovodenje Ekonomska tranzicija u SRJ se desila u izuzetno teskim uslovima. Proizvodnja, koja se samo delimicno oporavila od ekonomske pustosi nastale usled rata na Kosovu, se nalazi otprilike na polovini nivoa iz 1990. Infrastruktura zemlje je zapustena nakon godina neadekvatnog ulaganja i stete nanete NATO bombardovanjem. Nezaposlenost, kada se meri na konzistentan i medunarodno uporediv nacin, nije ni priblizno tako visoka kao sto pokazuje sluzbena statistika (oko 30 procenata u 2000.), iako je u porastu.4 Uticaj oruzanih konflikata je narocito bio jak, sa procenjenih 630,000 izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske i interno raseljenih lica sa Kosova (sto je ukupno oko 6 procenata stanovnistva u SRJ)5 Ozbiljne oskudice u energiji su na izvestan nacin ublazene humanitarnom pomoci. Prekopotrebne strukturne reforme su bile zaustavljene do 2001. B.1.5 Jugoslovensko naslede Jugoslovenski ekonomski sistem je bio mnogo vise trzisno-orijentisan od onih u drugim istocnoevropskim ekonomijama, rukovodenim od strane drzave. Za razliku od sistema koji je preovladivao u zemljama Varsavskog Pakta, jugoslovenski sistem, 4Svetska Banka "Raskidanje sa prosloscu: Put ka stabilnosti i razvoju ­ tom I; Plan ekonomske, drustvene i institucionalne reforme" box 1.2 5Idem, stav 1.15 25 zapravo, se nije oslanjao na centralno planiranje a njena preduzeca su vodili i direktori i njihovi zaposleni, kojima je bilo dozvoljeno da sami donose svoje odluke o ceni, spoljnoj trgovini i ulaganju. Banke nisu bile instrument za centralno planiranje ali su bile u posedu preduzeca i njima se rukovodilo na decentralizovani nacin. Stoga, SFRJ su odlikovale najgore osobine centralnog planiranja, narocito administrativno formiranje cena i drzavna kontrola nad privrednim tokovima. Takozvano samoupravljanje ili sistem drustvenog vlasnistva, sa svojim dvoslojnim bankarskim sistemom (Centralna banka i komercijalne banke) i slobodnim mehanizmima odredivanja cene za vecinu robe siroke potrosnje, dozvoljavali su stepene konkurencije iznad onih koji postoje u zemljama Varsavskog Pakta i generalno su uspevale da izbegnu oskudice u robi siroke potrosnje karakteristicne za te ekonomije. Stoga, u poredenju sa drugim drzavno upravljanim ekonomijama, SFRJ je imala relativno razvijen privatni sektor i visi udeo usluga u njenoj opstoj ekonomskoj strukturi. Medutim, model koji je bio u osnovi strukture drustvenog vlasnistva predstavljao je nejasna uredenja upravljanja: pravo vlasnistva je pripadalo »drustvu« (tj. nejasno identifikovanim vlasnicima), dok je svakodnevno upravljanje u praksi dodeljivano odborima Udruzenog rada (kombinacija zaposlenih i direktora). Takode, jedan broj iskrivljenih politika stitio je izabrane neefikasne sektore/preduzeca od konkurencije (na pr. preduzeca iz industrijskog sektora sa slabim poslovanjem), dovodeci do vecih cena za domace proizvodace, koji su, sa svoje strane, bili delimicno neutralizovani od strane sistema direktnih kcerki-preduzeca. B.1.6 Rat i ekonomske sankcije Balkanske borbe za vlast, oruzani sukob i medunarodne sankcije slomile su ionako slabu ekonomiju SRJ. Ekonomske sankcije uvedene od strane UN-a (embargo na trgovinu, putovanja i prevoz) Jugoslaviji zbog njenog ucestvovanja u ratovima u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj su bile na snazi od 1992. do 1996. Sjedinjene Drzave i druge zemlje su odrzavale »spoljni zid« sankcija koji se odnosio na clanstvo u nekim medunarodnim institucijama, trazeci da Jugoslavija saraduje sa Haskim tribunalom za ratne zlocine (2001.) i vodeci racuna o ljudskim pravima na Kosovu i drugim vaznim pitanjima. Usled eskalacije etnickih tenzija na Kosovu, sredinom 1998. SAD i EU su nametnule zabrane na nova strana ulaganja u Jugoslaviju i na finansijska poslovanja 26 od strane jugoslovenskih lica, dok je EU ukinula trgovacke preferencije koje je dala ranije. Sukob na Kosovu je kulminirao NATO bombardovanjem od marta do juna 1999. kada su EU i SAD takode stavile zabranu na prodaju nafte. Sankcije EU-a su postovale i 14 drugih evropskih zemalja. Sankcije su konacno pocele da se podizu u oktobru 2000. nakon znacajnih politickih promena u SRJ.6 Jugoslovenski ekonomski ugled je spao sa jedne od najprosperitetnijih istocno- evropskih zemalja u 80-tim na jednu od najsiromasnijih zemalja istocne Evrope, pod uticajem ratova i godina ekonomske izolacije. Srbija je nekada imala najsnazniju ekonomiju u Jugoslaviji, sa najvecim potencijalom za razvoj na osnovu velicine trzista i sredstava. Danas, BDP u Jugoslaviji po glavi stanovnika je prilicno ispod onog u drugim bivsim republikama clanicama SFRJ, koje su mnogo vise napredovale od kada su stekle nezavisnost (na pr. Slovenija, Hrvatska) i rangira Jugoslaviju medu najsiromasnije evropske zemlje. Razarajuca dejstva NATO bombardovanja i kosovske krize na ekonomski ucinak zemlje se dalje odrazava u podacima o drustvenom proizvodu. Drustveni proizvod je belezio skroman rast sredinom 90-tih, zaustavljen je u 1998. i pao za 21.9 procenata u 1999. (videti Tabelu 1). Drustveni proizvod, tradicionalna jugoslovenska ekonomska mera, razlikuje se od BDP po tome sto on izostavlja drzavne sluzbe. Tabela 1: Jugoslovenski drustveni proizvod, 1995.-1999.7 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.(a) Ukupan drustveni proizvod 22,017 23,310 25,028 25,652 20,045 po stalnim cenama iz 1994. (YuDm) Stvarna promena (%) 6.1 5.9 7.4 2.5 -21.9 Drustveni proizvod po glavi 2,088 2,200 2,361 2,416 1,886 6ICG Balkanski brifing ­ sankcije protiv Savezne Republike Jugoslavije (10. oktobra 2000.) 7Economist Intelligence Unit 27 stanovnika (YuD) po stalnim scenama iz 1994. (a) bez Kosova B.1.7 Nova drzavna zajednica: Srbija i Crna Gora SRJ je konstituisana u aprilu 1992. kao federacija Republika Srbije i Crne Gore i sastoji se iz tri vlade: savezne, srpske i crnogorske. Istorijski sporazum je potpisan u Beogradu 14. marta 2002., »Polazne osnove za resavanje odnosa izmedu Srbije i Crne Gore«, na osnovu kojeg ce Jugoslavija biti zamenjena labavijom »drzavnom zajednicom«, koja ce se jednostavno zvati Srbija i Crna Gora. SRJ ce prestati da postoji. Sledeci korak je ratifikacija ovog sporazuma od strane tri postojeca Parlamenta, usvajanje zakona o referendumu od strane dve drzave clanice i objava Ustavne povelje. Prema sporazumu, nova zajednica ce imati neke manje zajednicke institucije, ukljucujuci predsedavajuceg, Skupstinu i Savet ministara, ali ce svaka strana odrzavati sopstvene politike i ekonomske sisteme. Nakon objave Ustavne povelje, zakoni o izboru skuupstinskih poslanika ce biti usvojeni od strane dve drzave clanice, u skladu sa principima definisanim u povelji. Izbori ce se tada odrzati a Skupstina Srbije i Crne Gore ce biti konstituisana i ona ce tada izabrati predsednika. Predsednik ce predloziti sastav Saveta ministara i upravljace njegovim radom. Savet ministara ce imati pet ministarstava: inostranih poslova, odbrane, medunarodnih ekonomskih odnosa, unutrasnjih ekonomskih odnosa i zastite ljudskih i manjinskih prava. Drzave clanice ce zajednicki finansirati ove zajednicke funkcije. Sporazum predvida da Vojska Srbije i Crne Gore bude pod komandom Vrhovnog saveta odbrane, sastavljenog od tri predsednika, koji ce odluke donositi konsenzusom. Sporazum iz marta 2002. stoga priznaje aktuelno stanje i na ekonomskom i na politickom planu: da postoji jedna drzava i dve nezavisne ekonomije, valute (Evro i jugoslovenski dinar), odvojeni bankarski sistemi, odvojene carine i carinske usluge, 28 odvojene fiskalne stope i fiskalne usluge. Prema sporazumu, svaka ekonomija ce odgovarati za sopstvene dugove i za svoje politike prema medunarodnim finansijskim institucijama. Dve drzave clanice takode imaju pravo da pronovo razmotre sporazum nakon tri godine i mogu tada da pokrenu postupak za promenu u statusu drzave, to jest, da se povuku iz drzavne zajednice. Vazan ishod sporazuma je smanjenje administrativnih troskova, zato sto bi se okoncao preveliki savezni aparat, koji je samo Srbija finansirala. Vecina saveznih i srpskih republickih instituta i direkcija ce se sjediniti, sto bi za posledicu trebalo da ima stvaranje jedinstvene, efikasne srpske uprave. Dok se ovaj izvestaj zavrsavao, sporazum su ratifikovale republicke i savezna skupstina, a imenovana je i ustavna komisija. Ustavna povelja jos nije objavljena, oblik novih zajednickih institucija nije dovrsen, a spajanje saveznih i srpskih institucija nije zapocelo. Ovaj izvestaj je poceo da se priprema pet meseci pre sporazuma iz marta 2002. Cak i nakon ustavnih preuredenja iznetih u ovom sporazumu, nalazi i preporuke ce nastaviti da vaze. Kako se ne bi kasnilo sa uticajem njegovih preporuka za plan reformi, prvobitna struktura izvestaja i nomenklatura (savezne institucije i dve republike) su zadrzane. Zbog fluidnosti situacije, Banka zeli da ostane u stalnom dijalogu sa sve tri vlade dok nova uredenja budu poprimala oblik i da azurira svoje preporuke u svetlu prilika koje se budu menjale. Iako se od procesa kretanja prema novim institucionalnim i upravljackim uredenjima ne ocekuje da dovede do dodatnih fiducijarnih rizika ili do toga da ce nove institucije biti slabije od trenutnih i da ce zahtevati dodatno posebno cuvanje, Banka, bez obzira, zeli da osigura da se tranzicijom upravlja na najbolji moguci nacin iz poverenicke perspektive. Stoga se predlaze da se ova procena azurira u odgovarajucem roku, verovatno ne kasnije od dve godine nakon datuma ovog izvestaja. B.2 »Portfolio« Svetske Banke u Jugoslaviji Nakon Vladinog zahteva, Banka je usla u dvofaznu Strategiju za tranzicionu podrsku (TSS) za Jugoslaviju. Prva faza ce omoguciti Banci da obezbedi analiticku i 29 savetodavnu pomoc, ukljucujuci razvoj srednjorocnih programa oporavka i ogranicenu finansijsku pomoc iz posebnog »Trust Fond«-a za SRJ (osnovan od strane Borda direktora Banke 13. marta 2001.). U drugoj fazi, cim bude uspostavljeno clanstvo u Svetskoj Banci, SRJ ce imati koristi od privremenog izuzetnog pristupa do 540 miliona US$ iz IDA fondova tokom tri godine, uz stvarno kreditiranje koje ce se odrediti na osnovu sprovodenja politike. U FG02 analiticka i savetodavna pomoc ukljucuje tri sustinska dela ekonomskog i sektorskog rada (ESW): prvo, trodelnu procenu javnih rashoda, finansijsku odgovornost i javne nabavke; drugo, strategiju razvoja privatnog sektora; i trece, istrazivanje o siromasnim domacinstvima. Krajem juna 2002., »portfolio« Svetske Banke obuhvatao je 5 dodela u ukupnoj vrednosti od 30 miliona US$ i cetiri IDA kredita ukupne vrednosti od 171.5 miliona US$ (videti Dodatak A). B.3 EBRD Portfolio u Jugoslaviji EBRD je nedavno usvojio nekoliko projekata, ukljucujuci velike kredite za infrastrukturu za sektore saobracaja i energetike, ulaganja u lokalne banke kao podrska malim i srednjim preduzecima (MSP) i obrtni kapital za privatna preduzeca. Detaljan spisak portfolia kredita EBRD-a moze se naci u Dodatku B. EBRD ocekuje da ce povecati poslovanja svog privatnog sektora, narocito dugorocne kredite i ulaganja u akcijama kako proces privatizacije bude dobijao impuls u Srbiji i Crnoj Gori. Nova ulaganja imaju za cilj da pomognu stvaranju jasnijeg vlasnistva i korporativnog upravljanja preduzecima. EBRD takode pomaze Vladi Srbije da postigne dalje pravne i regulatorne reforme, narocito u oblasti obezbedenih poslovanja. 30 C. NALAZI JAVNI SEKTOR Ovaj odeljak daje pregled glavnih donetih zakona kojima se regulisu javne nabavke i belezi obim primenjivih instrumenata i obim u kojem su zakoni dostupni javnosti. C.1 Pravni i regulatorni okvir C.1.1 Zakonodavno naslede Savezne Republike Jugoslavije Jugoslovensko pravo se zasniva vise na zakoniku nego na precedentnom pravu i pripada germanskoj porodici kontinentalnog pravnog sistema. U gradanskom pravu, glavni uticaji se mogu pripisati Opstem gradanskom zakoniku Austrije, nemackom gradanskom pravu i svajcarskom Zakoniku o obligacijama kroz tri repera gradanskih kodifikacija na teritorije Kraljevine Jugoslavije sve do 1946.godine: Austrija (1811), gradanski zakonici Srbije (1844.) i Crne Gore (1888.). U oblasti poslovnog prava, uticaji medunarodnih pravnih instrumenata (konvencije, modeli zakona, jednoobrazni uslovi) i opsteg prava (privredno pravo Engleske i SAD-a) dobijaju impulse. Sa osnivanjem Socijalisticke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ), celokupan pravni sistem predratne Kraljevine Jugoslavije, ukljucujuci tri gradanske kodifikacije, je ukinut. Osobine SFRJ pravnog sistema koji jos uvek izazivaju komplikacije privrednim i poslovnim transakcijama ukljucuju: konfiskaciju i nacionalizaciju privatne imovine; propisivanje maksimuma vlasnistva za poljoprivredno zemljiste i stambene imovine, sto je za posledicu imalo siroko rasprostranjeno oduzimanje istih. Preduzeca u drzavnom vlasnistvu, cija su sredstva, radnicko samoupravljanje i slicno, bili ustavno zasnovani pojmovi »drustvene svojine«, postali su glavna tela koja ucestvuju u ekonomskim aktivnostima, umesto privatnih preduzeca. Svi ovi faktori dovodili su do nedostatka odgovornosti za finansijsko dobro poslovanje korporativnih tela. Medutim, pravni sistem Jugoslavije se nalazi u tranziciji od politickih promena u oktobru 2000. Nasledeni problemi i neefikasnost su se nastavili u vecini oblasti prava: ustavnom, upravnom, privrednom, gradanskom i krivicnom. Ipak, drzavna 31 administracija se narocito sporo reformise, sto sprecava razvoj javnih nabavki u Jugoslaviji. C.1.2 Opsti aspekti razvoja pravnog okvira Tok razvoja pravnog okvira za javne nabavke oslikava zasebne pristupe koje su dve republike Srbija i Crna Gora preuzele u pravnoj reformi poslednjih godina. Republika Crna Gora je sacinila, uz pomoc Agencije Sjedinjenih Drzava za medunarodni razvoj (USAID), i donela je u avgustu 2001., Zakon o javnim nabavkama (RCG Sluzbeni glasnik Br. 40/2001), koji je zamenio fragmentovane zakone koje je Crna Gora nasledila od SFRJ. U Republici Srbiji, delimicne odredbe, rasute po razlicitim zakonima, uglavnom usredsredenim na odredene sektore, i dalje se primenjuju na javne nabavke ali Skupstina je prilicno napredovala u procesu usvajanja novog Zakona o javnim nabavkama. U meduvremenu, Savezna Republika tek treba da preduzme konkretne korake da pripremi i donese osnovni zakon o javnim nabavkama. Imajuci u vidu bliske ustavne promene, gore navedene, verovatno je da Federacija nece uskoro preduzeti akcije za pripremanje takvog zakona. Medutim, nije verovatno da ce drzavnoj zajednici biti potrebno donosenje zakona o javnim nabavkama koji ce regulisati troskove javnih nabavki napravljene od strane novih institucija koje ce se osnovati na tom nivou. U odsustvu obuhvatnog zakonodavnog okvira u Federaciji i Srbiji, izdavanja normativnih i regulatornih tekstova o javnim nabavkama su sporadicna i pokrivaju samo delimicno obim izdavanja kojima bi se trebalo baviti u obuhvatnom pravnom okviru za javne nabavke. C.1.3 Pravni instrumenti do danas izdati Federacija: Jedini tekstovi usresredeni na javne nabavke na saveznom nivou su izdati pre vise od dvadeset godina, u bivsoj SFRJ. Ovi tekstovi sadrze samo opste odredbe i ne izlazu na adekvatan nacin vrste propisa o javnim nabavkama koji su potrebni Vladi koja tezi da posluje u trsiznoj ekonomiji. Oni ukljucuju: 32 · Uredbu o nacinu i uslovima pribavljanja, koriscenja, odrzavanja, cuvanja i zastite predmeta umetnicke i kulturne vrednosti koje koriste savezni organi;8 · Uredbu o uslovima pod kojima se sredstva prevoza koja se ne proizvode u SFRJ mogu nabaviti za potrebe saveznih ogana;9 · Neke odredbe koje se odnose na javne nabavke se mogu naci u Zakonu o svojini SRJ koji predvida da bi sredstva trebalo da se nabave, prodaju ili daju pod zakup putem javnih tendera na osnovu prikupljanja ponuda i, izuzetno, direktnim pogadanjem. Savezna Vlada regulise vrste sredstava koja se mogu nabaviti ili prodati direktnim pogadanjem.10 Republika Srbija: Opste napomene koje se odnose na javne nabavke se nalaze u Zakonu o izvrsenju budzeta i Zakonu o javnim prihodima i javnim rashodima, kao i u Uredbi o upravljanju zajednickim poslovima, koja sadrzi siroke odredbe o tome kako Sluzba za zajednicke poslove (SZP) treba da vodi poslove javnih nabavki u ime raznih organa srpske Vlade. Medutim, ove odredbe prevashodno odreduju ko je ovlascen da donosi odluke o javnim nabavkama; one ne postavljaju jasna pravila o tome kako bi trebalo da se javne nabavke obavljaju. Pored toga, sledeci zakoni sadrze specificnije odredbe usresredene na javne nabavke: · Pravilnik o vrstama nepokretnosti, koje se mogu nabaviti i prodati putem direktnog pogadanja i definisanju opreme vece vrednosti, usvojen 1996. godine na osnovu Zakona o sredstvima u vlasnistvu Republike Srbije, pod uslovom da svi nivoi vlasti mogu da primene metod direktnog pogadanja za (1) opremu i inventar, pri cemu jedinicna vrednost ne prelazi 50,000 YuD (775US$) (2) nepokretan i sitan inventar, alat i rezervne delove, cija je nabavka potrebna kako bi se sprecilo prekidanje rada; (3) knjige i literaturu za potrebe biblioteke i (4) drugu pokretnu imovinu potrebnu za rad vladinih tela. 8SG SFRJ br. 62/81; dopunjeno izdanje, SG SFRJ br. 11/97. 9Sluzbeni glasnik SFRJ, br. 25/81. 10Sluzbeni glasnik SRJ br. 41/93. 33 · Srpski Zakon o izgradnji objekata predvida da se razvoj tehnicke dokumentacije i izgradnje objekata moze dodeliti putem jednog od tri sledeca metoda nabavke: javnim tenderom, prikupljanjem ponuda ili direktnim pogadanjem. Zakon daje telu koje vrsi nabavku slobodu u odlucivanju o tome koji ce se metod primeniti za svaku nabavku. Ukoliko se telo koje vrsi nabavku odluci bilo za metod javnog tendera ili za metod prikupljanja ponuda, onda se primenjuje Pravilnik o uslovima, nacinu i postupku za ustupanje izgradnje objekata, izdat od strane Ministra za izgradnju 1997. godine (Sluzbeni glasnik RS 25/97) /u daljem tekstu Uredba o izgradnji objekata RS/. Ova Uredba se bavi, na uopsten i veoma sazet nacin, dvema vrstama metode nabavke: javnim tenderom i varijantom te metode kojoj prethodi otvoreni poziv za prijavljivanje za predkvalifikaciju. Uredba sadrzi odredbe o: a) pozivu na ponudu; b) informacijama koje treba dati ponudacima, iako se ne spominje da se to moze uraditi putem tenderske dokumentacije; c) potrebnom podnosenju od strane ponudaca izvoda iz registra njihovih preduzeca; d) upucivanju na Zakon o izgradnji objekata koji ogranicava ucestvovanje u ponudi za ugovore o izgradnji preduzecima koja ispunjavaju uslove iz tog Zakona; e) uslovu da se moraju primiti minimum tri ponude kako bi se tender zakljucio; f) ulozi tenderske komisije u davanju preporuka za dodelu telima koja vrse nabavku; g) donosenju odluka od strane tela koja vrse nabavku; i h) nekim odredbama o vodenju evidencije i obaveznom izvestavanju. · Sustinski slican instrument, Uredba o uslovima, nacinu i proceduri za davanje odobrenja za razvoj tehnicke dokumentacije, za gradevinske radove, rekonstrukciju, odrzavanje, zastitu autoputeva, regionalnih puteva i nabavku opreme i sredstava za potrebe puteva i putnih objekata (SG RS, br.25/99) (u daljem tekstu Uredba o putevima RS) je takode na snazi. Kao i Uredba o izgradnji objekata, Uredba o putevima RS je veopma uopstena po prirodi i nedostaju joj proceduralne pojedinosti. Znacajna razlika izmedu ova dva instrumenta je u tome sto Uredba o putevima RS predvida, pored javnog tendera, proceduru koja podrazumeva otvoreni poziv za predkvalifikaciju pracen prikupljanjem ponuda od predkvalifikovanih ponudaca. 34 Nasuprot tome, Uredba o izgradnji objekata RS spominje metod konkurentske tenderske procedure kao opstu normu, izuzimajuci metod Direktnog prikupljanja ponuda za nabavku za koju se procenjuje da kosta manje od 400,000 YuD (6,200US$). Korisnost ovih instrumenata za srpska tela koja vrse javne nabavke je znacajno smanjena, zato sto su dejstva visoke inflacije od njihovog donosenja, drasticno smanjila prag na kojem prestaju da rade. Ovi zakoni predstavljaju potpuno neadekvatan skup odredbi za vodenje javnih nabavki u Srbiji. Oni ne uspevaju da obezbede jasan obuhvatan skup pravila za dodelu javnih ugovora, daju gotovo neogranicenu slobodu u odlucivanju javnim sluzbenicima prilikom odlucivanja o javnim nabavkama i nedostaju im cak i najosnovniji elementi transparentnosti, konkurentnosti i odgovornosti koji se nalaze u drugim, razvijenijim zakonima o javnim nabavkama, na primer u zakonima Poljske ili Madarske. Sopstvenom zaslugom, srpska Vlada, odgovarajuci na optuzbe za korupciju i vodena zeljom za blizom ekonomskom integracijom sa EU, vec je preduzela korake u pravcu izrade novog nacrta Zakona o javnim nabavkama. Komentari Svetske banke na nacrt srpskog Zakona o javnim nabavkama su dati u Dodatku G ovog izvestaja. Republika Crna Gora: Zakonodavno naslede i SFRJ i SRJ u vezi sa javnim nabavkama je uklonjeno donosenjem, u avgustu 2001., novog Zakona o javnim nabavkama Republike Crne Gore (u daljem tekstu Zakon o javnim nabavkama CG). Zakon o javnim nabavkama RCG je stvoren na cvrstim principima i bavi se svim odredbama za koje se ocekuje da budu prisutne u modernom zakonu o nabavkama, ukljucujuci razumno sirok obim metoda nabavke, ukljucujuci podnosenje ponuda u dve faze, postupak nabavke sa pogadanjem i uporedivanje ponudenih cena (»shopping«), ustanovljavanje centralne politike i kontrolnog organa, i odredbu o proceduri prigovora ponudaca. Medutim, zakon je nezgrapan i sadrzi mnogobrojne, detaljne odredbe koje lice na instrukcije za podnosenje ponuda i sa zbunjujucim redosledom odredbi. Na primer, odredbe o administraciji ugovora su sadrzane u klauzulama koje se odnose na instrukcije za ponudace. Jedna delotvorna mera slozenosti zakona je da, od njegovog usvajanja u avgustu 2001. do maja 2002., od 35 Komisije za javne nabavke je trazeno da objavi 210 pravnih misljenja kojima se objasnjava primena zakona. Vlada Crne Gore smatra da je Zakon o javnim nabavkama CG u potpunosti u skladu sa Direktivama o javnim nabavkama Evropske Unije (EU), sto je vazan korak ka postizanju cilja ekonomske integracije u Evropu. C.1.4 Obim primene zakona Na saveznom nivou, razni zakoni gore nabrojani primenjuju se na javne nabavke kojima upravljaju institucije savezne drzave, koje ukljucuju cetrnaest Ministarstava i nekih trideset drugih institucija. Na nivou RS, obim aktuelnih zakona, zasnovanih na Zakonu o sredstvima u svojini Republike Srbije, obuhvataju drzavne organe i organizacije, tela i organizacije teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne sluzbe (javna preduzeca i institucije) i druge organizacije ciji je osnivac Republika Srbija ili jedna od njenih teritorijalnih jedinica. Nacrt Zakona o nabvakma RS se primenjuje na vladine agencije, organizacije i institucije ili organizacije za obavezno socijalno osiguranje, pravna tela osnovana od strane direktnog ili indirektnog budzetskog korisnika, gde vise od polovine njihovog menadzmenta ili akcija pripada korisnicima budzeta i javnim preduzecima i njihovim vezanim preduzecima u kojima direktni ili indirektni korisnik budzeta ima vecinu akcija. Zakon o nabavkama RCG se primenjuje na ministarstva, odseke, sekretarijate, sudove, lokalnu samoupravu, na bilo koje javno telo koje dobija javna sredstva iz javnih nabavki, kao i na preduzeca koja poseduje Vlada, tela i firme koji nisu finansijski nezavisni od Vlade. 36 C.1.5 Dostupnost pravnih tekstova za javnost Ni javni sluzbenici ni opsta javnost nema dovoljan pristup zakonima. Pod Milosevicevim rezimom, Vlada je usvojila mnoge uredbe, od kojih neke nisu nikada iznete u javnost. Vlada takode nije imala sredstava da konsoliduje ili izmeni razmnozavanje zakona i propisa dok su se oni izdavali, time gomilajuci zalihe nekonsolidovanih pravnih tekstova. Imajuci u vidu njihovu napetu finansijsku situaciju, aktuelnoj saveznoj i srpskoj vladi jos uvek nedostaju sredstva da objavi nove zakone sistematicno. Kao rezultat toga, mnogi javni sluzbenici u Federaciji i srpskoj Vladi su nesigurni u pogledu zakona i podzakonskih akata kojima se regulisu javne nabavke. U Crnoj Gori, naprotiv, svest o novom Zakonu o javnim nabavkama je visoka zato sto je Vlada zakonu priznala visoki prioritet, i odrzana je potpuna javna debata o zakonu kada je on bio u formi nacrta. Vlada Crne Gore je nedavno lansirala vebsajt (website) pod nazivom Javne nabavke u Crnoj Gori (www.nabavka.cg.yu), na kojem objavljuje sadasnje zakone elektronskim putem na maternjem i engleskom jeziku. Vlada Srbije je nedavno objavila svoju nameru da lansira »Otvorenu Vladu« tako sto ce objaviti sva svoja dokumenta na Internet vebsajtu Vlade (www.serbia.sr.gov.yu), koji treba da startuje u januaru 2002. Ovaj razvoj, ukoliko se u potpunosti primenjuje, trebalo bi da poboljsa dostupnost pravnih tekstova u vezi sa javnim nabavkama i drugim oblastima zakona. Spisak saveznih, srpskih i crnogorskih zakona ciji je pregled dat u ovom izvestaju nalazi se u Dodatku C. 37 C.2 Procedure, prakse i primena Ovaj odeljak obezbeduje postupan komentar o prakticnoj primeni zakona i propisa na proces javnih nabavki, od planiranja javnih nabavki do sprovodenja ugovora, i istice kako se slabost sadasnjih zakona redovno pokazuje kroz losu praksu javnih nabavki. Ova procena se zasniva na razgovorima vodenim u toku procene i na odgovorima na detaljne upitnike o funkcionisanjima javnih nabavki distribuiranim kao deo ove procene. C.2.1 Planiranje javnih nabavki Izazov pokretanja adekvatnog planiranja javnih nabavki se suocava sa izvesnim brojem prepreka, od kojih su neke istorijske a druge su rezultat slabe organizacije i prakse. Pre svega, odobrenje projekata i planiranje su trenutno u prelasku sa proslog rezima, u kojem su odobrenja za trosenje javnih sredstava, narocito finansijskih projekata velike vrednosti prigrabile posebne interesne grupe u tesnoj vezi sa politickom elitom, na formalniji i ekonomski racionalniji pristup. Prakse koje su odisale starim metodama su se nastavile i periodicno se prikazuju u racunima datim u stampi u Srbiji. Na primer, jedan nedavni clanak izvestava o vrednoj nabavci automobila koju je preduzelo ministarstvo koristeci »brzu« proceduru, sto je za rezultat imalo to sto su ugovori zakljuceni sa dva strana proizvodaca, bez koristi koja bi bila dobijena konkurencijom. Zakon o nabavkama RCG i nacrt Zakona o nabavkama RS zahtevaju od tela koja vrse nabavku da osigura da adekvatno budzetsko odvajanje bude osigurano pre zapocinjanja nabavke. Medutim, ova odredba nudi samo delimicno resenje za mnoge probleme koji trenutno cine planiranje javnih nabavki i neefikasnim i uzaludnim. Ovi priblemi ukljucuju hronicnu slabost javnih institucija, slabu koordinaciju izmedu ucesnika u procesu planiranja i nejasnocu u vezi sa njihovim ulogama, nerazvijeni kapacitet za planiranje, propadanje vladinih sluzbi koje podrzavaju planiranje javnih nabavki (na primer, neadekvatnost sluzbene statistike doprinosi pripremanju netacnih procena cena), i podloznost procesa planiranja korupciji. 38 Istaknuti primer mnogih ovih problema predstavlja zdravstveni sektor. Nekoliko javnih bolnica u Srbiji organizuju tendere ­ na primer, za nabavku medicinskih proizvoda ­ a da prethodno nemaju budzetsko odvajanje za doticnu kupovinu. One onda potpisuju ugovor sa pobednickim ponudacem i salju snabdevacevu fakturu u Fond zdravstvenog osiguranja (FZO) RS, koji je onda obavezan da je isplati, iako nije bio konsultovan u vezi sa zahtevom i nema kontrolu nad specifikacijom proizvoda, placenim cenama ili nameravanim koriscenjem nabavljenih proizvoda. U drugim slucajevima, srpska tela koja vrse nabavku potpisuju ugovore za nabavku apotekarskih i medicinskih proizvoda a da pri tom ne poznaju potrebe zdravstvenih institucija ili postojece nivoe zaliha. Kasnije se desava da su isti proizvodi nabavljeni istovremeno putem spoljasnje humanitarne pomoci, sto za rezultat ima visak zaliha odredenih artikala, dok su ostali hitni zahtevi ostali neispunjeni. Dalji primer loseg planiranja jeste politika crnogorskih zdravstvenih vlasti da kupuju samo one medicinske proizvode koji su obelezeni markom, dok su prihvatljivi srodni proizvodi siroko dostupni na medunarodnom trzistu po znacajno nizim cenama. C.2.2 Procena kvalifikacija ponudaca i druga pitanja o ucestvovanju Procena ukazuje na mnoge probleme u proceni kvalifikacija ponudaca, kao sto su nejasnost u tenderskim dokumentima u pogledu specificnih kvalifikacija potrebnih za odredeni tender i nejasna definicija referentnih dokumenata koje ponudaci treba da podnesu. Ovo je rezultiralo prevelikom slobodom odlucivanja datom sluzbenicima u telima koja vrse nabavku, nepotrebnim odbijanjem dobrih ponuda i dodeljivanjem ugovora nekvalifikovanim ponudacima. Pravilna primena odgovarajucih uslova za kvalifikaciju u javnom davanju ponuda je narocito vazna u Jugoslaviji danas, s obzirom na oslabljeno stanje mnogih preduzeca koja su podnosila ponude na konkursu za dobijanje Vladinih ugovora. Relevantan primer je sektor izgradnje, u kojem su godine nedovoljnog ulaganja smanjile tehnicke i finansijske resurse vecine lokalnih izvodaca radova. Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS se snazno oslanja na Direktive o javnim nabavkama EU kada su u pitanju formulisanje odredbi o postupanju sa kvalifikacijama ponudaca (tehnicki, finansijski i kriterijumi pogodnosti), indikacije vrste dokumenata koje ponudaci treba da podnesu kako bi dokazali svoju finansijsku i 39 tehnicku kvalifikovanost i obezbedenja kojima se osigurava da proces procene kvalifikacija ne stvara prepreku za ucesce stranih ponudaca. Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS takode kombinuje u metod Restriktivnog postupka nabavke ­ predkvalifikacionu fazu u svim prilikama u kojima se taj postupak koristi. Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS sadrzi odredbe o pravljenju spiskova predkvalifikovanih ponudaca; primenjivanje takvih spiskova je obavezno za dodelu ugovora u cetiri komunalna sektora: vodoprivreda, energetika, telekomunikacije i saobracaj ­ sto je koncept slican Direktivama EU-a za komunalne usluge. Paznju bi mozda trebalo posvetiti merama, kao sto je cesto azuriranje spiska, kako bi se osiguralo da ce se u bilo koje vreme, u spiskove dodati novi, kvalifikovani podnosioci ponude. Kada ne postoji predkvalifikacija, koriscenje post-kvalifikacije se predvida i u Zakonu o javnim nabavkama RCG i u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, iako jasnost odredbi u nacrtu Zakona RS moze biti smanjena drugom odredbom koja predvida da se post-kvalifikacija primenjuje na sve ponudace, ne samo na ponudaca predlozenog za dodelu ugovora. C.2.3 Ucestvovanje stranih ponudaca i primenjivanje domace preferencije Iako ni Uredba o gradnji RS ni Uredba o putevima RS ne postavljaju jasno princip nediskriminacije prema stranim ponudacima niti sadrze bilo kakve odredbe o primeni plana preferencije u pogledu cene na domace ponudace, oba se zapravo u praksi koriste. Procena zaista belezi primere u kojima lokalne vlasti primenjuju preferencijalne politike na ponudace sa njihovih lokaliteta, time diskriminisuci druge domace ponudace iz drugih delova zemlje. Nasuprot tome, i nacrt Zakona o javnim nabavkama RS i Zakon o javnim nabavkama RCG afirmisu princip nediskriminacije i jednakosti u ucestvovanju. Medutim, u nekim od njihovih detaljnih odredbi, oba instrumenta izuzimaju ovaj opsti princip. Na primer, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predocava da drugi zakon ili medunarodni sporazum mogu da zahtevaju preferencijalno angazovanje posebnih nacionalnih pod-izvodaca i otvara vrata kasnijem donosenju propisa koji ce 40 podrazumevati odredivanje specificnog porekla robe i usluga, verovatno jugoslovenskog, ili mozda cak srpskog. Pored toga, u komunalnom sektoru, nacrt Zakona RS predvida da je diskriminacija u korist domacih ponudaca dopustiva kada se oni takmice sa ponudacem iz zemlje sa kojom SRJ nema sporazum o reciprocnom pristupu jugoslovenskih ponudaca na javno trziste te zemlje. Zakon o javnim nabavkama RCG razlikuje Otvoreni medunarodni konkurentski tender od Otvorenog lokalnog konkurentskog tendera i Ograniceni lokalni konkurentski tender od Ogranicenog medunarodnog konkurentskog tendera, pri cemu su obe lokalne varijante otvorene samo za lokalne ponudace. Inostranim snabdevacima, izvodacima radova i konsultantima je dozvoljeno da obavljaju posao u SRJ shodno Zakonu o stranom ulaganju, Zakonu o spoljno- trgovinskom poslovanju i Zakonu o koncesijama. Oni to mogu da rade bilo posedovanjem korporativnog preduzeca u SRJ (prema Zakonu o stranom ulaganju ili Zakonu o koncesijama), bilo na osnovu ugovora o trgovini sa stranim izvodacem radova (prema Zakonu o spoljno-trgovinskom poslovanju). Potonji zakon predvida da strani izvodaci radova mogu da izvode radove dodeljene putem javnog tendera, pod uslovom da angazuju jugoslovensku radnu snagu, iako u upravljanju moze da ucestvuje strano osoblje. Proces osnivanja preduzeca je generalno komplikovan i dugotrajan, usled toga sto se zahtevaju razlicita odobrenja i formalnosti, sto gotovo sigurno ima nepovoljnije dejstvo na strane investitore nego na lokalne (videti takode Trgovacke propise u daljem tekstu). Iako ni nacrt Zakona o javnim nabavkama RS niti Zakon o javnim nabavkama RCG ne sadrze nijednu odredbu za preferenciju u pogledu cene u korist domacih ponudaca, nacrt zakona RS predvida da ce se ponude za ugovore o uslugama u komunalnom sektoru, cije su cene medusobno ne razlikuju vise od 3 procenta, smatrati jednakim u pogledu cene. Ova neuobicajena odredba, cije obrazlozenje nije jasno, moze se primeniti na nacin koji ponudacima daje prednost i svakako nepotrebnu slobodu odlucivanja licu koje donosi odluku. 41 C. 2.4. Minimalan broj uslova za ponude Podnosenje minimuma od tri ponude zahteva se i Uredbom o izgradnji objekata RS i Uredbom o putevima RS, u nedostatku kojih lice koje vrsi nabavku moze da ponovi ponudu za isti ili da promeni opste uslove. Koncept minimalnog broja ponuda je zadrzan u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, s tim sto je potreban broj smanjen na dva. U slucaju da se ne dobiju dve ponude, nacrt Zakona RS dopusta telu koje vrsi nabavku da nastavi na osnovu Postupka sa pogadanja. Zakon o javnim nabavkama RCG, nasuprot tome, ne sadrzi pravilo o minimalnom ucescu. C.2.5. Metode nabavke Tri glavna zakona koja su trenutno na snazi u SRJ, dva u Srbiji, jedan u Crnoj Gori, plus nacrt Zakona RS, razlikuju se u velikoj meri kada su u pitanju metode nabavki. Iako je namera da Uredbe o izgradnji objekata RS i Uredbe o putevima RS nestanu kada nacrt Zakona o javnim nabavkama RS postane zakon, oni su i pored toga prikazani u ovom izvestaju, s obzirom na to da vaze u vreme pisanja i stoga jos uvek regulisu trenutna poslovanja u pogledu javnih nabavki. Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju metod konkurentskog tendera. Pored toga, Uredba o izgradnji objekata RS ukljucuje metod »prikupljanja ponuda«, a koji je jednak ogranicenom davanju ponude kojem mora da prethodi pred-kvalifikaciona faza zasnovana na otvorenom trazenju molbi za pred- kvalifikaciju. Uredba o putevima RS ima slican metod za ugovore manje vrednosti za robu i radove koji su manji od 400,00 YUD (6,200 US $) Tabela 2: Dostupne metode javnih nabavki prema sadasnjim zakonima i nacrtima zakona Sadasnji zakoni Nacrti zakona Srbija Crna Gora Uredba o izgradnji puteva Uredba o putevima RS Zakon o javnim nabavkama Nacrt zakona o RS RCG javnim nabavkama RS Konkurentski tender Konkurentski tender Konkurentski tender Otvoreni postupak 42 Restriktivni tender Direktno prikupljanje (lokalni ili medunarodni, postupak (nakon pred-kvalifikacije) ponuda ograniceni ili otvoreni) Tender u dve faze (lokalni Restriktivni ili medunarodni, ograniceni postupak ili otvoreni) Postupak sa Zahtevi za predloge pogadanjem Uporedivanje ponudenih cena (»Shopping«) Direktni sporazum Zakon o javnim nabavkama RCG Zakon o javnim nabavkama RCG poseduje pun spektar metoda javnih nabavki, ali je prilicno nejasno da li je Otvoreni konkurentski tender prioritetan metod. Nejasnoca ostavlja prostor za dodatnu slobodu odlucivanja tela koja vrse nabavku. On takode povlaci razliku izmedu nacionalnih i medunarodnih verzija konkurentskog tendera, kako u otvorenim, tako i u ogranicenim varijantama. Cini se da Zakon RCG razlikuje, iako prilicno nejasno, verziju ogranicenog konkurentskog tendera sa pred-selekcijom (tj. sastavljanjem liste) od verzije sa postupkom pred-kvalifikacije. Obe verzije sadrze izdavanje obavestenja. Cini se da je Zakon RCG preuzeo restriktivniji pristup javnim nabavkama sa pogadanjem od nacrta Zakona RS koji se zasniva vise na pristupu UNCITRAL modela zakona prema javnim nabavkama sa jednim izvorom, jos uvek pri tom zadovoljavajuci minimalne standarde postavljene u Direktivama EU. Zakon RCG tretira vanredne situacije kao osnov za izuzece, pod uslovom da se dokumentuje potreba za ubrzanjem, za upotrebom metoda direktnog dogovora. Pored drugih osnova pomenutih u Zakonu, direktan dogovor je dozvoljen za ugovore veoma male vrednosti (ispod praga od 1,000 DM po ugovoru, kao sto je utvrdeno uredbom). Zakon RCG predvida metod uporedivanja ponudenih cena (»Shopping« metod) u javnim nabavkama u brojnim prilikama. Uredbom su postavljena monetarna ogranicenja za razliciti broj ovih situacija: 43 · sitna roba do 5,000 DM po porudzbenici; · ako je vrednost porudzbenice za bilo koji artikal ispod propisanog iznosa (10,000 DM po porudzbenici i 2,000 DM za bilo koji artikal) · standardizacija robe; · lizing putem uporedivanja ponudenih cena (»shopping«-a). Za razliku od nacrta Zakona RS, Zakon CG ukljucuje metod Zahteva za predloge, narocito za nabavke usluga konsaltinga. U tekstu se raspravlja o razlicitim aspektima takvog postupka, ukljucujuci uslove upucivanja; pravljenje uzeg izbora od tri do sedam kandidata, uz postupak reklamiranja kako bi se uputio poziv za predstavljanje interesa za ugovore, za koje je procenjeno da su ispod propisanog nivoa; raspolozive metode selekcije (na pr. odabir »na osnovu kvaliteta i cene« ili odabir »na osnovu kvaliteta«); kriterijume i metodologiju za procenjivanje i uporedivanje tehnickih i finansijskih predloga; postupak pogadanja koji dovodi do predloga ugovora; i zabranu angazovanja konsultanata u poziciji sukoba interesa u pogledu, recimo, prethodnih ili tekucih drugih prenosa. Nasuprot tome a u skladu sa postojecom praksom, nacrt Zakona RS izlaze javne nabavke usluga konsultanata otvorenom tenderu, osim u slucuju da takve nabavke zadovoljavaju kriterijume za upotrebu restriktivnog postupka ili postupka sa pogadanjem. Postupci koji se koriste u otvorenom ili ogranicenom obliku konkurentskog tendera su generalno dovoljno opisani u nacrtu Zakona RS i Zakonu RCG. Zapravo, u nekom momentu Zakon RCG ima toliko mnogo detalja da instrument dobija karakter instrukcija za ponudace pre nego zakona. Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS Pristup preuzet u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS uglavnom kopira Direktive EU o javnim nabavkama, iako, time sto iznosi da ce se koristiti Otvoreni postupak, on prelazi minimalan standard postavljen u Direktivama EU, sto sustinski telu koje vrsi 44 nabavku ostavlja izbor izmedu Otvorenog i Restriktivnog postupka, pod uslovom da se prate potrebni postupci reklamiranja. Restriktivni postupak je na raspolaganju samo kada postoji ogranicen broj snabdevaca, za standardizovane kupovine koje se ne mogu planirati unapred. Zapravo, odrzavanje postupaka pred-kavlifikacije predstavlja neophodan prvi korak pri svakom primenjivanju Restriktivnog postupka. Nacrt Zakona RS ukljucuje Postupak sa pogadanjem, koji je u velikoj meri oblikovan prema metodi javnih nabavki sa pogadanjem, sadrzanoj u minimalnom standardu za metode nabavke koji se mora ispuniti od strane zemalja u kojima se EU Direktive primenjuju. Ogranicavanje pribegavanja metodi sa pogadanjem u javnim nabavkama predstavljace izazov u SRJ, imajuci u vidu siroko rasprostranjenu praksu dodele ugovora na osnovu pogadanja i netehnickih faktora. Kao sto to cine i Direktive EU, nacrt Zakona RS, u metodi javnih nabavki sa pogadanjem, spaja slucajeve u kojima postoji zapravo samo jedan moguci snabdevac sa slucajevima u kojima postoje dva ili vise mogucih snabdevaca. Nacrt Zakona RS odrazava uslove za koriscenje Postupka sa pogadanjem koji se moze naci u EU Direktivama. U skladu sa tim, kada se Postupak sa pogadanjem moze koristiti, on ce se razlikovati u zavisnosti od toga da li ce se voditi uz prethodno davanje obavestenja ponudacima ili bez obavestenja. Postupci sa pogadanjem bez prethodnog objavljivanja obavestenja su dozvoljeni u sledecim slucajevima: (i) nikakve ponude ili uredne ponude nisu dobijene u prethodnom otvorenom ili restriktivnom postupku; (ii) potreba za javnim nabavkama se jedino moze zadovoljiti ogranicenim brojem snabdevaca (ovo nije ukljuceno u Zakonu CG), ili u hitnom slucaju (u ova dva slucaja, potrebno je odobrenje Agencije za javne nabavke); (iii) prosirenje obima postojecih ugovora o nabavci ili radovima, ili ponavljanje ugovora o radovima (nacrt izostavlja gornju granicu od tri godine za prosirenje ugovora o nabavci ovog tipa, mozda nenamerno, ali kopira gornju granicu EU od 25 procenata vrednosti ugovora za prosirenje ugovora i kratak period od tri 45 godine od datuma zakljucenja prvobitnog ugovora za ugovor o ponovljenim ugovorima o radovima, s tim da se mogucnost ponavljanja pominje u prvobitnoj molbi); i (iv) ugovori o istrazivanju koji ne zahtevaju privrednu proizvodnju. Postupak sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem obavestenja se predvida, na primer, kada priroda nabavke ili rizik obavljanja ne dozvoljava odredivanje ukupne cene na formiranju ugovora i kada su, u prethodnom otvorenom ili restriktivnom postupku, neadekvatne ili neprihvatljive ponude bile primljene, pod uslovom da svi ponudaci koji su podneli ponude u prethodnom postupku budu pozvani (nije ukljuceno u Zakon CG) i ne postoji bitna promena u tenderskoj dokumentaciji. Kada su u pitanju usluge, koriscenje Postupka sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem obavestenja je takode dozvoljeno nacrtom Zakona RS kada je priroda usluga (narocito specificirana kategorija intelektualnih i finansijskih usluga) takva da tehnicki opis usluga ne moze biti ustanovljen sa dovoljnom preciznoscu da se koristi otvoreni ili restriktivni postupak. Iako je pristup stvaranje takve osnove samo u slucaju usluga u skladu sa postojeceim EU Direktivama, nacrt Konsolidovane Direktive koju trenutno priprema EU predvida ovu vrstu osnove za koriscenje postupka sa pogadanjem, u formi novog metoda javnih nabavki u dve faze koji se razlikuje od ponude u dve faze u UNCITRAL Model Zakonu, na druge vrste javnih nabavki. U Zakonu CG, na primer, postoji metod »davanja ponude u dve faze« koji se moze koristiti za velike, slozene, visoke tehnologije nabavke robe ili radova. Vredan pomena je i nacin na koji nacrt Zakona RS, prateci EU Direktive, predvida prosirene mogucnosti za koriscenje postupka sa pogadanjem bez prethodnog objavljivanja u komunalnom sektoru. I Zakon CG i nacrt Zakona RS predvidaju konkurs za nacrte kao dodatak procesu javnih nabavki, ali odredbe u tim tekstovima se na izvestan nacin razlikuju. Na primer, nacrt Zakona RS opisuje uslove za nezavisnu porotu i za anonimnost ucestvovanja na konkursu, od kojih se ni jedan ne spominje u Zakonu CG. Aspekti 46 koji se obraduju u Zakonu CG ukljucuju samo autorsko pravo za dizajn, pred- odobrenje za odrzavanje konkursa za nacrte od strane Komisije za pred-ulaganje i sadrzaj reklame. Nacrt Zakona RS pati od ogranicenog obima metoda javnih nabavki koji moze da stvori probleme sa primenom zakona. Na nacin na koji on sledi EU Direktive, nacrt Zakona RS nema postupak kao sto je uporedivanje ponudenih cena (»shopping«) za javne nabavke male vrednosti. On, medutim poziva tela koja vrse nabavku da ustanove sopstvene unutrasnje propise za dodeljivanje ugovora male vrednosti, i predvida rok od sest meseci nakon stupanja na snagu nacrta Zakona u toku kojeg Vlada moze da izda jedinstvene propise kojima se regulisu javne nabavke male vrednosti. Iako nacrt Zakona nabraja pitanja koja ce se resavati u takvim postupcima, on ne obezbeduje bitne minimalne standarde. Minimalni standardi su narocito znacajni kada vecini tela koja vrse nabavku nedostaje kapacitet i kada su zahvacena korupcijom. C.2.6 Poziv za podnosenje ponuda Obe postojece uredbe u Srbiji zahtevaju objavljivanje u Sluzbenom glasniku u pogledu reklamiranja, koje moze biti ili poziv na ponudu ili poziv za »otvoreni konkurs za kvalifikaciju«. Uredba takode nabraja potreban sadrzaj reklame, koji moze da sadrzi procenu troska tela koja vrse nabavku za uslove javnih nabavki, obavestavanje koje moze da olaksa dosluh medu ponudacima. Nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva objavljivanje u Sluzbenom glasniku svih obavestenja o javnim nabavkama, ukljucujuci pozive za podnosenje ponuda. Zasnovan na EU Direktivama, nacrt Zakona predvida vecu raznovrsnost obavestenja prilikom postupka javnih nabavki, cije kombinacije mogu rezultirati smanjenjem perioda za podnosenje ponude. Obavestenja ukljucuje: · prethodno obavestenje, koje ce biti objavljeno u roku od godinu dana nakon javnih nabavki koje prelaze nivo postavljen u Zakonu. U komunalnom sektoru, to obavestenje je povezano sa restriktivnim postupkom ili postupkom sa pogadanjem; i 47 · periodicno indikativno obavestenje. Rok za podnosenje zahteva za ucestvovanje, koji predstavlja odgovor na objavljivanje u restriktivnom postupku ili postupku sa pogadanjem sa prethodnim objavljivanjem obavestenja je 25 dana. Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljivanje obavestenja o pozivu u slucaju Otvorenog konkurentskog tendera a u slucaju Ogranicenog konkurentskog tendera, obavestenje o postupku pred-selekcije. Za ugovore o konsultovanju koji prelaze nivo postavljen uredbom od 50,000 DM u pripremanju uzeg izbora, zahteva se objavljivanje obavestenja kojim se trazi predstavljanje interesa, uz rok od 30 dana za davanje odgovora. Iako su odredbe o reklamiranju specifikovane u Zakonu RCG, on ne specifikuje mesto objavljivanja, sto sugerise da ce se sadasnja praksa objavljivanja u novinama nastaviti. Crna Gora je takode preduzela progresivne korake lansiranja vebsajta posvecenog javnim nabavkama, na kojem se zahteva da pozivi na ponude budu reklamirani (www.nabavka.cg.yu). Od njegovog pocetka u februaru 2002 do maja 2002, 160 ponudaca se reklamiralo na vebsajtu. Nijedna takva inicijativa nije jos uvek preduzeta u Srbiji, iako bi ovaj korak trebalo da predstavlja deo obuhvatnog remonta sistema javnih nabavki u republici, ciji je prvi element usvojanja nacrta Zakona RS. C.2.7 Tenderska dokumentacija Koriscenje standardnih tenderskih dokumenata nije se u velikoj meri praktikovalo u SRJ. Uredba o putevima RS odnosi se na informisanje ponudaca o pribavljanju tenderske dokumentacije i obezbeduje da samo ponudaci koji su nabavili tendersku dokumentaciju mogu da podnesu ponudu, ali ne postavlja bilo kakakv minimalan sadrzaj za tendersku dokumentaciju. Uredba o izgradnji objekata RS ne ide cak ni toliko daleko, iznoseci samo da ce nabavljaci odrediti »mesto i vreme za upoznavanje« ponudaca sa detaljima javnih nabavki. Nedostatak standardnih dokumenata javnih nabavki pojacava razlicite nezeljene prakse, ukljucujuci nedostatak jasnih uputstava ponudacima o pripremi njihovih ponuda; neobezbedivanje 48 uslova konacnog ugovora javnih nabavki pre pripreme ponude; neadekvatno predinformisanje o kriterijumima za procenu ponude ili nesprovodenje rangiranja ili merenje kriterijuma, u slucajevima kada su dati; cesto vodenje postupaka javnih nabavki bez koriscenja tenderske dokumentacije. Nacrt Zakona RS sadrzi razvijenije odredbe koje zahtevaju pripremu tenderskih dokumenata i nabrajaju potreban sadrzaj ovih dokumenata, ukljucujuci »model ugovor«. Oni zahtevaju pripremu dokumenata u Srbiji, bez mogucnosti dodatnih verzija na stranom jeziku. U Crnoj Gori, skup standardnih dokumenata javnih nabavki je pripremljen paralelno sa pravljenjem nacrta novog zakona, ali oni jos uvek nisu u sirokoj upotrebi i cini se da je neizbezno da ce javnim sluzbenicima trebati znacajno obucavanje i upoznavanje sa njihovim koriscenjem pre nego sto se od njih bude moglo ocekivati da imaju pozeljan ishod povecanja pravilne primene prava. C.2.8 Cena ponude i ugovora i valuta Zakon RCG zahteva da tenderska dokumentacija oznaci valutu ili valute u kojima ponudaci mogu da iskazu svoje cene i postupak za uporedivanje ponuda navedenih u razlicitim valutama. On takode dozvoljava da se cena ugovora odreduje na mnostvo nacina: pausalan iznos, jedinicna cena, cena po sistemu »kljuc u ruke«, cena plus troskovi ili privremena cena. Izmena cena se takode pominje u pogledu javnih nabavki rezervnih delova za opremu nakon izvesnog vremena. Nacrt Zakona RS zahteva da se vrednosti naznacene u tenderskoj dokumentacijii i u ponudama izraze u dinarima, iako se u tenderskoj dokumentaciji moze zahtevati od ponudaca da izraze vrednosti i u drugim valutama i moze se dozvoliti da ponude budu u cenama u drugim valutama. Nacrt zakona RS ne govori uopste o izmeni cene u klauzulama ugovora ili na drugi nacin. Kontrole cena se mogu primeniti shodno kako saveznim tako i republickim zakonima, kao sto su Zakon o drustvenoj kontroli cena SRJ. Savezna vlada je ovlascena da primenjuje kontrolu cena u izvesnim prilikama i u slucaju »roba i usluga u interesu zemlje kao celine«. Dejstvo takvih odredbi na cene u ugovorima se nece testirati dok 49 nacrt Zakona RS ne bude stupio na snagu. U Crnoj Gori, u kojoj Zakon o javnim nabavkama vazi od avgusta 2001., odredbe o saveznoj kontroli cena izgleda da nemaju dejstvo na cene u ugovorima potpisanim na osnovu tog zakona. C.2.9 Pripremanje i podnosenje ponude Sadasnje uredbe RS sadrze delimicne odredbe o pripremi i podnosenju ponude, u kojima se predvida da se ponude moraju podneti u pisanom obliku i u zapecacenoj koverti. Oba skupa propisa predvidaju skraceni rok od 15 dana za pripremu ponude, koji je potpuno neadekvatan kada je rec o transparentnosti i unapredenju konkurencijskog ucestvovanja od strane ponudaca. Ovaj rok je prosiren u nacrtu Zakona RS, koji postavlja minimalan period od 40 dana od datuma objavljivanja poziva za podnosenje ponuda u Otvorenom postupku. Medutim, taj period se moze smanjiti na 30 dana ili cak 22 dana u slucaju da je vec objavljeno prethodno obavestenje o javnim nabavkama. Rok se racuna od datuma objavljivanja poziva a ne od datuma dostupnosti tenderske dokumentacije, sto bi predstavljalo transparentniju odredbu. Zakon o javnim nabavkama RCG postavlja princip da bi rok za pripremu ponude trebalo da bude odreden tako sto ce se u obzir uzeti priroda nabavke i upucuje na propisani minimalan broj dana. Za lokalne ponude, period dozvoljen za podnosenje ponuda krece se od minimum 7 dana do maksimum 24 dana; za medunarodne ponude, minimalan period je 24 dana a maksimalan 84 dana. Na nizem delu ovog raspona, dozvoljeni rokovi su ocigledno prekratki. Da bi se unapredili postenost, transparentnost i konkurentnost, ponudacima bi trebalo dozvoliti najmanje 30 dana za pripremu ponude. C.2.10 Obezbedenja za ponudu i izvrsenje Ni Uredba o izgradnji objekata RS ni Uredba o putevima RS ne pominje obezbedenje za ponudu, izvrsenje niti bilo koju drugu vrstu obezbedenja. Nacrt Zakona RS zahteva da se u tenderskoj dokumentaciji predstavi uslov obezbedenja ponude i ilustruju se prihvatljive forme takvih obezbedenja, sto je formulacija koja se moze shvatiti kao 50 prekogranicni uslov obezbedenja ponude. On, medutim, ne definise dodatne aspekte, kao sto su prilike u kojima se obezbedenje ponude moze inkasirati. Zakon o javnim nabavkama RCG daje vise detalja o koriscenju obezbedenja u procesu javnih nabavki, u smislu da se u njemu pominju ne samo obezbedenja ponude vec i obezbedenja izvrsenja, obezbedenja avansnog placanja i retencioni novac. C.2.11 Rokovi vaznosti ponude Zakon o javnim nabavkama RCG ustanovljava potrebu da se naznaci rok vazenja ponude, trazeci dovoljno vremena za procenu ponuda i dobijanje potrebnih odobrenja; on takode dozvoljava nabavljacu da trazi dobrovoljno prosirenje roka vaznosti. Nijedan od instrumenata RS, aktuelnih ili u nacrtu, ne spominje vaznost ponuda niti prateca pitanja. C.2.12 Otvaranje ponude I Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS predvidaju otvaranje ponuda u prisustvu ponudaca ili njihovih predstavnika. Medutim, ove odredbe traze od komisije za procenu da preduzme jedan broj koraka koji idu izvan otvaranja ponude i ulaze na teren pregleda ponuda, kao sto je proveravanje ponuda u pogledu urednosti i kompletnosti, davanje komentara ponudaca o takvim nalazima i odbacivanje ponuda. Cini se da ove netransparentne odredbe leze u korenu mnogih izvestaja ponudaca o nepostenom odbijanju njihovih ponuda na otvaranju ponude. Nacrt Zakona RS predvida pripremanje pisanog rezimea o otvaranju ponude i uglavnom je u skladu sa opste prihvacenom praksom. Zabrinjavajuci aspekti, medutim, ukljucuju odredbu kojom se dozvoljava telu koje vrsi nabavku da odustane od javnog otvaranja na osnovu zastite potencijalno sirokog obima tajni, ukljucujuci ne samo vojne, vec i poslovne, sluzbene ili drzavne tajne i drugu kojom se predvida »anoniman poziv za davanje ponuda« na osnovu kojeg se imena ponudaca ne otkrivaju. Ostaje da se vidi kako ce se ove labave odredbe, za koje se cini da su podlozne zloupotrebi, primenjivati u praksi kada Zakon stupi na snagu. 51 Glavne odredbe o otvaranju ponuda u Zakonu RCG ukljucuju osnivanje, sastav i funkcije Komisije za otvaranje ponuda i javno otvaranje iznad definisanog praga od 60,000 DM, kao sto je propisano uredbom. U jednom kljucnom aspektu, Zakon o javnim nabavkama RCG je superiorniji u odnosu na nacrt Zakona RS, i to u tome sto prvi potvrduje da bi vreme za otvaranje ponuda trabalo da se podudara sa rokom za podnosenje ponuda, sto predstavlja kljucuni element transparentnosti koji ne postoji u nacrtu Zakona RS. C.2.13 Procena i uporedivanje ponuda Sustinska oblast procene ponuda i biranje pobednicke ponude je jedan od najnetransparentnijih aspekata prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji. Faktori koji doprinose ovim poteskocama ukljucuju: · ponovljene budzetske manjkove koji dovode do toga da tela koja vrse nabavku daju nedovoljan znacaj ceni kao najvaznijem kriterijumu procene prilikom nabavke robe i radova i naglasavaju, umesto toga, volju ponudaca da ponude uslove odlozenog placanja; · odsustvo, u vecini slucajeva, jasnog postupka procene; · siroko rasprostranjenu upotrebu neprozirnih i subjektivnih sistema procene, ukljucujuci sistem po zasluzi u kojem shema za procenjivanje nije ni unapred definisana niti se o njoj informisu ponudaci. Ovakva praksa daje donosiocima odluke neogranicenu slobodu dejstva prilikom tretiranja ponuda koje se procenjuju i dalje preuvelicava vec prekomernu slobodu u odlucivanju datu javnim sluzbenicima prema samom zakonu; · neadekvatan tehnicki opis uslova javnih nabavki u tenderskoj dokumentaciji, sto koci pravedno uporedivanje ponuda; · koriscenje kvalifikacija i referenci ponudaca kao kriterijuma za procenjivanje, prilikom procene ponuda, pre nego kao deo pred-kvalifikacije ili post-kvalifikacije; · dozvoljavanje ponudacima da medusobno pregledaju ponude, sto predstavlja neprimereno krsenje poverljivosti i dovodi u pitanje postenu konkurenciju; · neprimerene kontakte izmedu ponudaca i visokih sluzbenika nakon otvaranja ponude a pre odluke o dodeljivanju. 52 Nedavno donosenje Zakona o javnim nabavkama RCG i sadasnja priprema nacrta Zakona o javnim nabavkama RS predstavljaju neprocenjivu mogucnost za eliminisanje ove i drugih praksa zloupotrebe. Oba instrumenta sadrze poboljsanja, kao sto su zahtevanje pred-obavestenja o kriterijumima procene ponude u tenderskim dokumentima i odbijanje kasnih ponuda. Oba instrumenta takode daju odredbe za primenu kriterijuma cene, kriterijuma u vezi sa cenom i onih koji se ne ticu cene. Pored ovih osnovnih slicnosti, postoje izvesne razlike u pristupima ova dva teksta. na primer, nacrt Zakona RS zahteva da u Restriktivnom postupku, kojem prethodi pred- kvalifikacija, procena ponuda bude zasnovana iskljucivo na najnizoj ceni. Zakon o javnim nabavkama RCG uvodi pojam urednosti ponude i podvlaci korisnu razliku izmedu vecih i manjih nepravilnosti, sto je vazna razlika za sprecavanje nepotrebnog odbijanja ponuda ili odbijanja na osnovu zloupotrebe. Nasuprot tome, nacrt Zakona RS ne spominje koncept obima urednosti, postavljajuci umesto toga tri kategorije u koje se ponude mogu svrstati, a koje se ne mogu sa sigurnoscu razlikovati ili shvatiti: »ispravna ponuda«, »propisna ponuda« i »prihvatljiva ponuda«. Takve nejasne razlike padaju na kljucnom testu transparentnosti u proceni ponude i cini se da sigurno vode ka nastavku gresaka i zloupotreba prilikom postupanja sa ponudama u toku procene. Zakon o javnim nabavkama RCG ustavovljava postupke za procenu predloga za usluge, sto su odredbe koje se ne nalaze u nacrtu Zakona RS, s obzirom na to da on ne obezbeduje poseban metod za javne nabavke usluga. Nacrt Zakona RS predvida proceduru za postupanje sa neuobicajeno niskom cenom ponude, sto je pitanje kojim se ne bavi Zakon RCG. Oba teksta postavljaju propis bez pregovaranja u procesu procene. Medutim, jasnost primene tog propisa je znacajno smanjen u nacrtu Zakona RS postojanjem postupaka javnih nabavki sa pogadanjem. C.2.14 Zakljucenje ugovora Praksa pregovaranja uslova ugovora nakon dodele ugovora je izgleda siroko rasprostranjena u Jugoslaviji i olaksana je rutinskom praksom neukljucivanja uslova 53 ugovora u tendersku dokumentaciju. U prisustvu visokog stepena korupcije u vezi sa javnim nabavkma u zemlji, ucestalost pregovaranja uvodi neprihvatljivo visok rizik da ce se mito zahtevati i placati kada su javni sluzbenici angazovani u pregovaranjima sa ponudacima. C.2.15 Obavestenje o dodeli ugovora Dok nacrt Zakona RS zahteva objavljivanje svih dodela u Sluzbenom glasniku RS u roku od 14 dana nakon dodele, uz rok produzen na 48 dana u slucaju dodele ugovora o uslugama, Zakon o javnim nabavkama RCG zahteva objavljena obavestenja o dodeli samo onih ugovora koji su iznad praga od 200,000 DM, sto predstavlja manje transparentnu odredbu. Zakon RCG zahteva od tela koja vrse nabavku da podnesu informacije o ugovorima ispod ovog praga Komisiji za javne nabavke, koja ce, sa svoje strane, da objavi, najmanje jednom godisnje, kompilaciju informacija o dodeljenim ugovorima. Nacrt Zahona RS obavezuje telo koje vrse nabavku da pruzi obavestenje, sa obrazlozenjem dodele, pobednickom ponudacu i svim drugim ponudacima o dodeli ugovora. Istu obavezu ima telo koje vrsi nabavku u slucaju nekvalifikovanosti u postupku pred-kvalifikacije. Pojedinacna obavestenja o dodeli ugovora narocito pobednickom ponudacu zahtevaju se Zakonom RCG, ali se izostavljaju u nacrtu Zakona RS, kao sto su izostavljena u Uredbi o izgradnji objekata RS i Uredbi o putevima RS. Nacrt Zakona RS predvida davanje uputstva ponudacima cije su ponude odbijene, sto u velikoj meri doprinosi transparentnosti i odgovornosti, cega nema u Zakonu RCG. C.2.16 Evidencija o postupcima u javnim nabavkama Uredba o izgradnji objekata RS i Uredba o putevima RS sadrze odredbe kojima se zahteva evidencija informacija o postupcima u javnim nabavkama, sto od Tenderske komisije zahteva da pripremi protokol kojim se opisuju razliciti aspekti otvaranja ponuda i preliminarne faze pregledanja. Pored toga, Komisija mora da pripremi izvestaj o proceni ponude, koji se mora dati na uvid nadleznom organu. Odredbe o evidentiranju i arhiviranju se javljaju na razlicitim mestima u nacrtu Zakona o javnim 54 nabavkama RS, odrazavajuci generalno fragmentovanu strukturu tog instrumenta. One zahtevaju od tela koje vrsi nabavku da odrzava evidenciju o svim fazama postupaka u javnim nabavkama, kroz izvrsavanje ugovora o javnim nabavkama, i da zadrzi povezanu dokumentaciju u propisanom minimalnom roku. Pored toga, nacrt Zakona RS se odnosi na pripremanje zapisnika sa otvaranja ponuda, koji ce se dostaviti ponudacima koji su podneli ponude, kao i na izvestaj o dodeli ugovora. Osim distribuiranja zapisnika sa otvaranja ponuda, u nacrtu Zakona RS ne spominje se nikakvo potrebno davanje obavestenja o evidenciji. Povezane odredbe u Zakonu RCG bave se izvestajem o otvaranju ponuda, izvestajima o proceni, arhiviranjem i dostupnoscu zapisnika Komisije za dodelu opstoj javnosti i obavezom evidentiranja i cuvanja svih relevantnih dokumenata. Ove odredbe, medutim, su nejasne u pogledu toga da li se od tela koje vrsi nabavku zahteva da odrzava evidenciju odluka i akcija preduzetih u kljucnim fazama postupaka u javnim nabavkama. C.2.17 Izvrsenje ugovora i sredstva upravljanja I iskustvo i vestina u izvrsenju ugovora su oskudni u Jugoslaviji, kada se u obzir uzmu nedavni manjkovi glavnih kapitalnih ulaganja od strane javnog sektora, bez obzira na to da li su finansirani od strane domacih ili spoljasnjih izvora. Imajuci u vidu da je zemlja tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj Banci i postala clanica EBRD-a, iskustvo steceno u upravljanju ugovorima finansiranim od strane ovih i drugih medunarodnih institucija ostaje vrlo ograniceno. U Srbiji, ni Uredba o izgradnji objekata RS niti Uredba o putevima RS ne postavljaju nikakve specificne standarde za izvrsenje ugovora. Nacrt Zakona RS je na slican nacin cutljiv po tom pitanju. Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrzi odredbe kojima se ogranicavaju variranja u onima predvidenim u ugovoru ili dozvoljenim kao prosirenje ugovora na osnovu odredbi o direktnom sporazumu. On takode jasno ustanovljava odgovornost tela koja vrse nabavku za nadzor nad radovima, uz mogucnost dobijanja spoljasnje pomoci od Ministarstva za javne radove RCG, koje vodi kako javne nabavke civilnih radova tako i nadzor nad izgradnjom u ime crnogorskih javnih organa, ili od konsultanta. 55 C.2.18 Kasnjenja u primeni Kasnjenja u primeni poticu iz raznih faktora, ukljucujuci slabosti u podrzavajucim institucijama, koje karakterise nedostatak kapaciteta i dugotrajan administrativni proces koji zahteva visestruka odobrenja, obavestenja, registraciju, takse i prekomernu administrativnu slobodu odlucivanja, na primer, za dobijanje licenci i dozvola. Drugi znacajni razlozi kasnjenja ukljucuju proizvoljne, neefikasne i dugotrajne carinske procedure, visestruke nivoe inspekcije, oduzena pregovaranja ugovora, sto je posledica toga sto u tenderskoj dokumentaciji nije prilozen uzorak ugovora, nepostojanje ili malobrojnost avansnih placanja izvodacima radova, cime se umanjuje sposobnost firmi koje vec beleze nestasicu gotovine, da snose trosak blagovremene i efikasne mobilizacije. C.2.19 Kontrola kvaliteta SRJ je nasledila obimno iskustvo i razvijene institucionalne mehanizme u oblasti tehnickih standarda. Nacionalni organi za standarde, Instituti za standardizaciju (savezni i srpski) clanovi su Medunarodne organizacije za standarde (ISO) i Medunarodne elektrotehnicke komisije (IEC) i udruzeni su sa Evropskom komisijom za standardizaciju (CEN) i Evropskom komisijom za elektrotehnicku standardizaciju (CENELEC). Pored toga, Jugoslovensko telo za akreditaciju (YUAT) osnovano je kako bi se akreditovale laboratorije i tela za izdavanje potvrda. Funkcionisanje sistema standarda SRJ, nekada sa renomeom jednog od najboljih u Istocnoj Evropi, propatio je u poslednjoj deceniji. Od otprilike 13,000 nacionalnih standarda koliko ih ima, mnogi su, nakon izdavanja, bili identicni medunarodnim standardima ili su sa njima bili u istoj ravni. Protokom vremena, postali su zastareli, sto predstavlja faktor koji je doveo do direktne upotrebe medunarodnih standarda u kupovini. Izdalo se nekih 300 propisa kako bi se primenili standardi, ali su mnogi od njih takode zastareli. Pre 1996. izdavanje tehnickih propisa za primenjivanje standarda nalazilo se pod delokrugom Biroa za standarde. Od tada, izdavanje propisa je prakticno prestalo da funkcionise, time ostavljajuci znacajne oblasti nepokrivenima ili podloznim zastarelim propisima i rezultirajuci tehnickim barijerama za trgovinu. Unutrasnja 56 ekspertska grupa ustanovljena je kako bi se olaksao prelaz standardizacije u SRJ a novi zakon o standardima se priprema. Uvozi, ukljucujuci one u svrhu javnih nabavki, podlezu shemi za inspekciju kvaliteta i atestaciju ili sertifikaciju. Taj proces, medutim, ometaju neadekvatnosti u postojecim laboratorijskim objektima. C.2.20 Placanja Hronicni budzetski manjkovi rezultiraju visegodisnjim kasnjenjem u placanju. Takva kasnjenja ne samo da negativno uticu na rad snabdevaca, narocito malih poslova, vec takode obeshrabruju njihovo ucestvovanje u proceduri javnih nabavki. Kao sto je gore naznaceno, naknade u placanju takode remete proces dodele, time sto primoravaju tela koja vrse nabavku da iskoriste finansijska sredstva ponudaca kao jedan od kljucnih kriterijuma u proceni ponude. Prednost je data ponudacima koji su u mogucnosti da se odreknu placanja unapred i da podrze odlozeno placanje, ponekad i vise od godinu dana. U ovom pogledu, javne institucije obicno zakljucuju podugovor o svom problemu nelikvidnosti, sa cesto nevoljnim ponudacima kojima, uprkos sopstvenom nedostatku likvidnosti, ne ostaje nista drugo do da prihvate ove nepovoljne uslove, ukoliko zele da dobiju oskudan javni ugovor. Zakonska kamatna stopa za zakasnelo placanje propisana je zakonom, tako da takva odredba ne mora da bude ukljucena u ugovorne sporazume. Ova stopa se obracunava na osnovu mesecnog statistickog povecanja cena na malo, uvecanih za mesecnu marzu od 0.5 procenata. Manjak likvidnosti podstakao je koriscenje razmene dobara i naknadu, narocito za prebijanje zaostalih poreskih dugova dobavljaca, kao zamenu za gotovinsko placanje cena ugovora i zaostalih dugova. C.2.21 Prigovori ponudaca Iako neka tela koja vrse nabavku mogu da neformalno dobiju prituzbe od ponudaca, do nedavno u Jugoslaviji nije postojao formalni mehanizam posebno prilagoden 57 administrativnom pregledu prituzbi od strane ponudaca, u kojima se navodi povreda usled krsenja procedure javnih nabavki. Ovaj nedostatak se oslanja na okruzenje opste neadekvatnosti u procedurama dostupnim za pregled administrativnih odluka. Na primer, iako Zakon o administrativnim sporovima SRJ (1996.) predvida zalbu i pregled administrativnih odluka i resavanja sporova, i iako Zakon SRJ o upravnom postupku (1997.) postavlja rok za izdavanje administrativnih odluka, taj proces ostaje neefikasan i neadekvatan za specijalizovane potrebe procesa javnih nabavki. Postoji takode i kulturni fenomen u Jugoslaviji, kao i u drugim bivsim republikama clanicama SFRJ, na osnovu kojeg se uveliko vidi da prava drzave imaju prednost nad pravima pojedinacnih gradana. Dejstvo ovog videnja predstavlja trajno protivljenje lica, kako fizickih tako i pravnih, da podnesu formalne prituzbe na postupanja javne institucije. Prvi pokusaj ustanovljavanja procedure administrativnog pregleda ocuvan je u Zakonu o javnim nabavkama RCG, koji Komisiji za javne nabavke daje zaduzenje istrazivanja prituzbi od strane ponudaca i podnosenja pravnih lekova. Medutim, ovo je ograniceno upucivanje, koje nije uspelo da ustanovi zakonodavni okvir za efikasan sistem prigovora ponudaca. Imajuci u vidu nedavno stvaranje Komisije za javne nabavke, nije iznenadujuce da mehanizam prigovora ponudaca u Crnoj Gori jos uvek ne funkcionise zadovoljavajuce iz brojnih razloga, prvenstveno zbog cinjenice da su ponudaci nesvesni svojih prava ili toga kako da ih potvrde. Ipak, u periodu od januara do juna 2002., podneto je jedanaest zalbi Komisiji za javne nabavke, od kojih je sedam potvrdeno a cetiri odbijeno. U cetiri slucaja u kojima je protest potvrden, Komisija za javne nabavke je ponistila proces davanja ponuda i naredila da se tender ponovi. Iako postoje neki izvestaji o protivljenju tela koja vrse javne nabavke da slede uputstvo Komisije, svi su na kraju tako i ucinili, suocivsi se sa mogucnoscu da ce biti spomenuti u godisnjem izvestaju Komisije Skupstini. U Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS zahteva da, u slucaju javnih nabavki sa vrednoscu preko 300 M YUD (4.65 M US$), kopija ponude bude podneta instituciji zaduzenoj za spoljnu reviziju javnih rashoda. Do zapocinjanja aktivnosti institucije zaduzene za takvu spoljasnju reviziju, Vlada po sopstvenom nahodenju moze da zatrazi usluge nezavisnih revizora. Ove odredbe ne predstavljaju sistem prigovora ponudaca koji funkcionise. 58 C.2.22 Ekoloski odgovorna nabavka (EON) Sadasnji doneti zakoni i praksa javnih nabavki u Jugoslaviji ne spominju ekoloske aspekte javnih nabavki. Imajuci u vidu ovaj nedostatak, vlade na svim nivoima propustaju dragocenu priliku da iskoriste svoju znacajnu kupovnu moc u cilju unapredivanja jakih ekoloskih politika, kao sto je zahtevanje od javnih kupaca da daju prednost, prilikom donosenja odluka o kupovini, ekoloski jakoj opremi na ustrb alternativa koje mogu da dovedu do zagadenja ili koje mogu da donesu velike troskove za nuklearni otpad ili odstranjivanje otpadaka. Imajuci u vidu ekoloske izazove koji stoje pred Jugoslavijom, ovo je oblast politike javnih nabavki na koju bi vlade trebalo da obrate paznju u buducnosti. 59 C.3 Organizacija i resursi Ovaj Odeljak razmatra kako je odgovornost za vodenje i nadgledanje javnih nabavki rasporedena na razne institucije na razlicitim nivoima uprave u SRJ i daje pregled toga kako se funkcije nadgledanja obavljaju. C.3.1 Organizacija javnih nabavki u okviru javnih institucija Na saveznom nivou i u Srbiji, postupke javnih nabavki generalno vodi Tenderska komisija, koju cini od tri do pet sluzbenika predlozenih od strane Generalnog direktora institucije. Medu clanovima se obicno nalazi pravnik i, za ugovore o civilnim radovima u Srbiji, clan osoblja iz Ministarstva urbanistickog planiranja i izgradnje. Medutim, kao sto je nagovesteno u odredbama gorepomenute Uredbe o putevima RS, postoji velika sarolikost u pogledu uloge Tenderske komisije u razlicitim institucijama, a njihovo ovlascenje da donose odluke o javnim nabavkama podriva se slobodom odlucivanja koju zakon daje Generalnom direktoru. Osoblje glavnih institucija koje se bave kupovinom sa kojima je obavljen razgovor za ovu procenu ispricalo je da, iako Tenderska komisija procenjuje ponude i, u nekim prilikama, predlaze pobednika, stvarna odluka o dodeli se u potpunosti donosi po nahodenju Generalnog direktora, koji ima slobodu da preinaci preporuke Tenderske komisije. U drugim slucajevima, Tenderska komisija samo analizira ponude u pogledu opsteg pridrzavanja, ne rangirajuci ih niti praveci bilo kakve specificne preporuke za dodeljivanje i, ponovo je donosenje odluke o dodeli ugovora ostavljeno Generalnom direktoru. Ipak drugo variranje ogleda se u tome sto Tenderska komisija identifikuje »najbolje« tri ponude i predstavlja ih Direktoru kako bi on doneo odluku o dodeli. Pri donosenju svoje odluke, Generalni direktor je u potpunosti slobodan da dodeli ugovor jednoj od tri »najbolje« ponude identifikovane od strane Tenderske komisije ili moze da zaobide ova tri ponudaca i dodeli ugovor bilo kojoj drugoj ponudi medu onima koje su podnete. Ukratko, iako se sadasnje prakse u velikoj meri razlikuju izmedu razlicitih tela koja vrse nabavku, jedna karakteristika koju oni dele jeste neprozirnost. 60 Nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG sadrzi opsezne odredbe kojima se definisu ovlascenje i odgovornost kako Sluzbenika za javne nabavke tako i Odbora za procenu. Kada je rec o metodi Direktnog sporazuma i metodi uporedivanja ponudenih cena (»shopping« metod), Sluzbenik za javne nabavke je iskljucivo odgovoran za vodenje postupaka javnih nabavki, ukljucujuci procenu ponuda. U svim drugim metodama javnih nabavki, proces javnih nabavki je podeljen izmedu ad hoc Odbora za otvaranje, koji se sastoji iz tri osobe, i Odbora za procenu, kojeg cine supervizor i tri do pet procenjivaca, od kojih su svi imenovani od strane direktora tela koje vrsi nabavku. Clanovi Odbora za otvaranje ne mogu kasnije da obavljaju funkciju clanova Odbora za procenu za istu nabavku. Zakon jasno odreduje da se preporuke za dodelu ugovora date od strane Odbora za procenu ne mogu odbaciti od strane tela koje vrsi nabavku. C.3.2 Osnove odgovornosti javnih sluzbenika Jedno od najnotornijih nasleda prethodnog rezima u Jugoslaviji jeste pravni okvir koji ne uspeva da obezbedi odgovarajucu osnovu kako bi javni sluzbenici snosili odgovornost za obavljanje svojih sluzbenih funkcija. Ne samo da srpski krivicni zakon ne spominje rec »korupcija« vec su i zakoni i propisi napisani u toku 90-tih obicno sacinjeni sa tako mnogo sirine da ne daju jasnu definiciju prestupa i ostavljaju sluzbenicima dovoljno prostora da se korumpirano ponasaju u okviru svoje zakonski dozvoljene slobode odlucivanja. Zakoni i propisi obicno ne daju javnim sluzbenicima jasne parametre u okviru kojih ce se donositi njihove odluke, ostavljajuci umesto toga da znacajne odluke budu donete po sopstvenom nahodenju pojedinacnih sluzbenika. Istaknuti primer, specifican za javne nabavke, predvida se Uredbom o putevima RS koja, iako odreduje osnove za funkcionisanje Odbora za tender, marginalizuje takve odbore u kriticnom momentu odlucivanja o dodeli ugovora time sto propisuje da ce »Odbor podneti protokol o konkurentskoom tenderu uz dokumenta i izvestaj Direktoru ili Direktoratu (o Putevima). Direktori ili Direktorat predlazu odluku o dodeli ugovora. Jedan od ohrabrujucih aspekata novih zakona o javnim nabavkama nedavno donetih ili u pripremi u Jugoslaviji jeste taj sto oni nastoje da isprave ovu manu. 61 Zakon o javnim nabavkama RCG odreduje obuhvatniji okvir za odgovornost, koji zahteva od javnih sluzbenika angazovanih u vodenju javnih nabavki, ukljucujuci clanove odbora za tender, da podnesu izjave o svojoj imovini kod Drzavnog tuzioca. Nova izjava se mora podneti kada se vrednost aktive i pasive menja za 100,000 DM. Ovaj zakon takode ima obimne anti-korupcijske odredbe koje se bave dosluhom, ogranicenjem konkurencije, montazom ponude, mitom i duznoscu da se Drzavni tuzilac obavesti o bilo kojem krsenju ovih odredbi. Propust u zakonodavstvu na svim nivoima se ogleda u tome sto prevara u vezi sa javnim nabavkama i korupcija nisu definisani kao krivicno delo u krivicnom zakonu. U vreme raspravljanja o nacrtu CPAR sa Komisijom za javne nabavke Crne Gore u junu 2002., crnogorsko Ministarstvo pravde objavilo je amandman na Krivicni zakonik Crne Gore koji ce uvesti nova krivicna dela prevare i korupcije u vezi sa javnim nabavkama, koja ce se kaznjavati kaznom od 1 do 10 godina, u zavisnosti od prirode dela. Ovaj amandman bi trebalo da bude podrzan i da bude ukljucen u srpsko zakonodavstvo. C.3.3 Organizacija javnih nabavki u okviru Vlade Organizacija funkcije javnih nabavki u Jugoslaviji je uglavnom decentralizovana ali uz delimicnu centralizaciju odabranih funkcija javnih nabavki na nivou kako Republike Srbije tako i Republike Crne Gore. Na saveznom nivou, javne nabavke su u potpunosti decentralizovane na svako ministarstvo zato sto je svaka savezna institucija autonomna i regulise se sopstvenim Zakonom. Postoji savezna Sluzba za zajednicke poslove (SZP), koja obavlja neke javne nabavke zajednickih artikala u ime razlicitih saveznih institucija. Nijedna institucija ne obavlja kontrolu ili nadgledanje funkcije javnih nabavki. U Republici Srbiji, postoji mesoviti sistem odgovornosti, sa vecinom javnih nabavki preduzetim od strane resornih ministarstava, ali nekim klasama kupovine centralno rukovodi srpska SZP, koja je ovlascena prema Zakonu o budzetu da rukovodi nabavkom automobila, komjutera, usluga odrzavanja i usluga obrade elektronskih podataka (OEP) u ime Vladinih stabova, Ministarstava republicke uprave i Narodne 62 skupstine. Druga Ministarstva vode sopstvene javne nabavke i mnoga rutinski zaobilaze SZP, rukovodeci sama nabavkom cak i onih kategorija kupovine namenjenih za kupovinu preko SZP-a. U Republici Crnoj Gori, novi Zakon o javnim nabavkama RCG osniva autonomni Odsek za poslove javnih nabavki (OPJN), organizaciju koja nasleduje njenu Sluzbu za zajednicke poslove, a koja je odgovorna za javne nabavke uobicajeno koriscenih artikala potrebnih za ministarstva i odseke, gde je standardizacija vazna ­ na primer, tehnologija informacija ­ ili gde se od konsolidacije uslova ocekuje da donese ekonomicnije rezultate. Tela koja vrse nabavku mogu da biraju da li ce da koriste OPJN ili ce da preduzmu sopstvenu nabavku. Do sada, ni spisak uobicajenih artikala niti nivo troskova koje OPN moze da naplacuje za svoje usluge nisu definisani. Stoga, prerano je reci koliko uspesno ovaj delimicno centralizovan pristup funkcionise. Ovo takode moze doprinositi skromnom obimu javnih nabavki do sada rukovodenih od strane OPJN-a: 400,000E. Pored toga, vecina javnih nabavki ugovora o civilnim radovima za tela koja vrse javne nabavke u Crnoj Gori se preduzima od strane Odseka za javne radove. Vecina javnih nabavki, medutim, preduzima se na decentralizovanoj osnovi od strane pojedinacnih tela koja vrse nabavke. Zakon o javnim nabavkama RCG predvida da svaki nabavljac kandiduje jedan broj Sluzbenika za javne nabavke koji ce predvoditi aktivnosti javnih nabavki; do aprila 2002., imenovano je 123 Sluzbenika za javne nabavke, kojima je obuhvacena vecina tela koja vrse javne nabavke regulisanih zakonom. Iako zakon ovim sluzbenicima daje ovlascenje da rukovode javnim nabavkama preduzetim putem samih metoda uporedivanja ponudenih cena (»Shopping«) i Direktnog ugovora, svim drugim metodama javnih nabavki rukovode Odbori za procenu, cija su pravila funkcionisanja definisana u samom zakonu. C.3.4 Regulatorne funkcije i funkcije nadgledanja Na saveznom nivou, nijedna institucija ne obavlja funkcije pracenja ili nadgledanja javnih nabavki, niti se trenutno predvida da ce bilo koje takvo regulativno telo biti ustanovljeno ili ovlasceno. 63 U Republici Srbiji, trenutno se ne obavljaju nikakve regulatorne funkcije. Medutim, nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predlaze ustanovljavanje nove Agencije za javne nabavke (AJN) koja izvestaje daje direktno Vladi. Predlozene funkcije ove nove agencije, definisane u zakonu, nabrojane su u Dodatku D. AJN ne moze da pocne sa radom pre nego sto prode godinu dana nakon datuma stupanja na snagu novog Zakona, sto ce se verovatno desiti sredinom 2003. Do tada, njene funkcije ce obavljati Sluzba za zajednicke poslove RS. Jasno je da uspesan razvoj sistema javnih nabavki u Srbiji sustinski zavisi od osnivanja i uspesnog funkcionisanja ove nove agencije. U Republici Crnoj Gori, nasuprot tome, Zakon o javnim nabavkama RCG osniva novu Komisiju za javne nabavke (KJN), koja pocinje sa radom u septembru 2001. KJN-om, koja, sto nije iznenadenje, jos uvek posluje kao organizacija, predsedava Predsednik, penzionisani sudija Vrhovnog suda i u cijem se osoblju nalazi jos jedan advokat. KJN je potrebno ojacati, kako omasovljavanjem osoblja tako i nabavkom kancelarijske opreme i opreme za komunikacije, kako bi se omogucilo da ona funkcionise efikasno. Sopstvenom zaslugom, KJN je lansirala vebsajt na Internetu pod nazivom »Javne nabavke u republici Crnoj Gori« (www.nabavka.cg.yu), koji ima prilicno obiman sadrzaj na lokalnom jeziku, ukljucujuci kopije sadasnjih zakona i pozive za podnosenje ponuda. Do sada, medutim, sadrzaj na engleskom jeziku na vebsajtu je relativno ogranicen, uglavnom zbog ogranicenja sredstava KJN-u da doda sadrzaj na stranom jeziku. U periodu od svog osnivanja PPC obavlja slucajne provere oko 30 procenata postupaka javnih nabavki vodenih od strane institucija za javne nabavke regulisanih Zakonom i trenutno priprema svoj godisnji izvestaj Skupstini o funkcionisanju novog sistema javnih nabavki. Posetila je takode 10 od 21 opstine i zakljucila da vecina njih primenjuje novi zakon. C.3.5 Obucavanje javnih sluzbenika za javne nabavke Na saveznom nivou i u Srbiji, mnogi javni sluzbenici su slabo obuceni za javne nabavke. Kao deo svoje funkcije upravljanja portfoliom, EDBR je sproveo tri radionice o nabavkama za klijente iz javnog sektora u Srbiji u periodu 2001.-2002. Svetska Banka planira da vodi obuku za javne nabavke u Jugoslaviji u FG03. 64 U Crnoj Gori, znacajan program obuke za javne nabavke, osmisljen uz pomoc konsultanata finansiranim od USAID-a i usvojen od strane Pravnog fakulteta Univerziteta Crne Gore, do sada je organizovao 7 kurseva o javnim nabavkama, obuhvatajuci 308 sluzbenika za javne nabavke uglavnom iz centralnih vladinih ministarstava. KJN procenjuje da daljih 200 sluzbenika za javne nabavke iz lokalnih vlasti ceka prvobitnu obuku. Nakon toga, postoji tekuca potreba da se stvori program obuke koji moze da zadovolji potrebe za obucavanjem javnog sektora na stalnoj osnovi. 65 C.4 Kontrolna sredine Ovaj odeljak daje pregled aranzmana unutrasnje i spoljasnje revizije u SRJ, vraca se na prosle preglede korupcije u vezi sa javnim nabavkama i proucava anti-korupcijske programe. C.4.1 Planiranje i izvrsenje budzeta Slabosti u kontrolnoj sredini za javne nabavke na saveznom nivou i u Srbiji pocinje sa njihovim zakonima o budzetu, koji ne uspevaju da nabroje organizacije ciji se rad regulise ovim zakonima, dovodeci na taj nacin do toga da je organizacije tesko uciniti odgovornim za rashod u budzetskim sredstvima, ukljucujuci rashod za javne nabavke. Nepridrzavanje zakona o budzetu dalje podriva odgovornost. Na primer, mali broj ministarstava podnosi godisnji plan placanja Sluzbama za zajednicke poslove, uprkos zahtevu da se to uradi. Pored toga, iako se od tela koja placaju zahteva da podnesu izvestaj o pojedinacnim artiklima iz rashoda, u praksi se ovo ne desava uvek, a kao rezultat toga, srpsko MFE i savezno MF nemaju efikasna sredstva za pracenja rashoda u razlicitim vladinim telima. Ogranicena sposobnost Vlade da kontrolise neplanirane rashode i da uskladi obaveze sa raspolozivim sredstvima ima efekat povecanja neplaniranih finansijskih troskova, ukljucujuci i one za javne nabavke. Osim toga, sistem upravljanja rashodima ne uspeva da kontrolise prosle obaveze zato sto se usredsreduje na kontrolu gotovine, - prvu fazu procesa trosenja ­ kako dospevaju za naplatu. Bilo koje neocekivane obaveze dospele za naplatu ili bilo kakvi manjkovi u ocekivanom prihodu pretvaraju se u stvaranje zaostalih dugova ili potrebe da se ogranice pustanja gotovine, sto dovodi do nepropisnog remecenja i pogorsanja vladinih usluga, ukljucujuci obustave placanja na osnovu postojecih ugovora za javne nabavke. U Republici Crnoj Gori, i prihodi i rashodi su nepredvidljivi za vecinu jedinica koje placaju: vladina ministarstva, socijalni fondovi, javne agencije i opstinske uprave ne 66 znaju da li ce, u bilo kojoj datoj fiskalnoj godini, stvarno primiti sredstva koja su im dodeljena u godisnjem budzetu. Ovo narocito predstavlja problem za opstine, koje zavise od prihoda prenetog iz centralne vlasti, koji je veci od polovine njihovog ukupnog prihoda. Veliki deo njihovog prihoda prikuplja se centralno i fluktuira siroko. Kao rezultat toga, ne postoji visegodisnje finansijsko planiranje na opstinskom nivou i gotovo da nema kapitalnih ulaganja u opstinsku infrastrukturu. Medutim, izvrsenje budzeta u Crnoj Gori bi trebalo da bude znacajno poboljsano kada novi Zakon o budzetu i novi sistem Trezora budu u potpunosti primenjeni. C.4.2 Aktuelne mere revizije Unutrasnje kontrole: Kvalitet unutrasnje finansijske kontrole i finansijskog izvestavanja je generalno vrlo slab u Republici Srbiji. Elemente finansijske kontrole obavljaju kontrolori u okviru nekih resornih ministarstava, Sluzbe za zajednicke poslove (SZP) i MF-a. Medutim, ove kontrole su ogranicene na osnovne dokumentarne provere obracunavanja i izvestavanja jedinica koje placaju. One se ne vode sisitematicno niti kao deo bilo kakve opste kontrole upravljanja u cilju sprecavanja zloupotrebe u okviru organizacije; one se pre usredsreduju na istrazivanja u cilju otkrivanja zloupotrebe od strane javnih sluzbenika pri koriscenju javne imovine i sredstava. Dalje slabosti u okviru sistema kontrole jesu tu sto ne postoji ili u maloj meri postoji provera kojom bi se obezbedilo da su sredstva potrosena za prave namene i siroko rasprostranjena praksa da se registri imovine ne odrzavaju tacnim, sto uvecava rizik od pronevere robe nabavljene javnim novcem. Slabost sadasnje registracije imovine i prakse u upravljanju u Jugoslaviji pokazana je u nedavnom pregledu u kojem se iznosi da sedamdeset procenata lekova nabavljenih od strane javnog sektora nije upotrebljeno u predvidene namene. Kontrolu dodatno slabe razbacana i nekompletirana racunovodstvena evidencija, ukljucujuci pratecu dokumentaciju za poslovanja u vezi sa kupovinom i neadekvatan trag o reviziji. Planirana reforma unutrasnje kontrole: MFE RS je osnovala malu jedinicu koja treba da nastavi sa uvodenjem funkcije unutrasnje revizije u Srbiji, ali mora tek da definise strategiju za primenu unutrasnje kontrole koja treba da prati uvodenje novog 67 Zakona o budzetu. U Crnoj Gori, mnoge promene u sistemu unutrasnje kontrole i reviziji trebalo bi da pocnu uskoro, s obzirom na to da se novi Zakon o budzetu, donet 9. avgusta 2001. primenjuje na budzetsku godinu 2002. Zakon o budzetu je podrzan od strane detaljnih Propisa o trezoru koji postavljaju veci deo pripremnog rada za poboljsanu finansijsku kontrolu. Unutrasnja revizija: U SRJ trenutno ne funkcionise nikakva unutrasnja revizija (UR) po zapadnom poimanju. Najbliza paralela je rad Budzetskih inspektorijata (BI), koji obavljaju samo posao u vezi sa uskladenoscu, kako bi proverili da li se postupci unutrasnje kontrole prate na propisan nacin. Srpski BI iznutra se javlja kao deo izvrsne grane vlasta ali spolja istupa samostalno prema pojedinacnim bedzetskim institucijama. Savezni Budzetski inspektorat nije nezavisan, s obzirom na to da on daje izvestaje Saveznom ministru finansija i nije nikada obavljao inspekcije Saveznog MF-a. Spoljasnja revizija: U SRJ trenutno ne postoji Vrhovna revizorska institucija(VRI), ni na saveznom ni na republickim nivoima, sa odgovornoscu za obavljanje nezavisne, spoljasnje, ex-post revizije u javnom sektoru. Nikakva nezavisna spoljasnja revizija na racun Vlade nije se obavila, a za konacne racune budzeta nije nikada izvrsena revizija od strane nezavisnih revizora. Nepostojanje VRI-a, koj nezavisno izvestava Skupstinu ili funkcionise kao deo sudskog procesa, jasno umanjuje uravnotezujuce dejstvo zakonodavnog tela ili sudstva na izvrsnu vlast. U Srbiji, novi nacrt Zakona o organskom budzetu (ZOB) sadrzi uslov da izvestaj o spoljasnjoj reviziji finansijskih izvestaja budu godisnje davani Narodnoj skupstini a izvestan ogranicen inicijalni posao preduzet je u pravcu osnivanja VRI-a i stavljanja u rad do 2003. Ovo ce biti bitan element poboljsane javne odgovornosti i finansijske transparentnosti u Srbiji Crna Gora takode nema VRI sa odgovornoscu za obavljenje nezavisne, spoljasnje, ex-post revizije u javnom sektoru. Crnogorska Vlada preuzela je inicijativu za obavljanje revizije njenog konacnog izvestaja o budzetu za 2000. od strane privatne revizorske firme. Medutim, nije ucinjen nikakav napredak do danas u pravcu 68 osnivanja VRI-a, usled ogranicenog znanja u javnom sektoru o pitanjima revizije i ogranicene ljudske i tehnicke mogucnosti da se preduzeme razvoj VRI-a. Na saveznom nivou, trenutno ne postoje planovi za razvoj tela spoljasnje revizije. Evidentno je, stoga, da na svim nivoima javne uprave, institucionalna arhitektura kako za unutrasnju tako i za spoljasnju kontrolu nad rashodima treba da se tek postavi u Jugoslaviji. Njeno nepostojanje bez sumnje, u velikoj meri olaksava prisustvo i razvoj korupcije i zloupotrebe u vezi sa javnim nabavkama. C.4.3 Korupcija Naslede Milosevicevog rezima: Administrativno odlucivanje u Jugoslaviji u toku prosle decenije bilo je preplavljeno korupcijom, koja je bila izazvana preteranim regulisanjem ekonomske aktivnosti i prekomernom slobodom odlucivanja datom javnim sluzbenicima. Korupcija je narocito doticala trgovinu, posao, javne komunalne i javne usluge. Medu najuobicajenijim aktivnostima koje su privlacile korupciju bili su sitemi licenci, dozvola i inspekcija. Veliki broj opstina odredivao je neformalne cene za izdavanje raznih vrsta dozvola, ukljucujuci dozvole za izgradnju. Inspektori u oblastima kao sto su izgradnja, sanitarije, voda, zdravstvena zastita i telekomunikacije rutinski su trazili mito za izdavanje dozvola potrebnih za nastavljanje ekonomske aktivnosti. Medunarodna trgovina je bila drugi magnet za korupciju. Sverc i dobijanje laznih potvrda o poreklu podsticani su kao sredstvo za izbegavanje sankcija a pogresna klasifikacija robe se u velikoj meri praktikovala kao nacin da se smanji carina. Vladine institucije odgovorne za stranu trgovinu pravile su se da ne vide ovo i mnoge druge nesavesne postupke u vezi sa trgovinom. Neke opstine su navodno zahtevale mito za davanje konsesija za funkcionisanje javnih transportnih sluzbi koje su ostale bez izvora.11 11Raskidanje sa prosloscu: Put ka stabilnosti i razvoju, Svetska Banka i Evropska Komisija 69 Jedna autoritativna studija nedavno je opisala korupciju koja je »prozela svaki aspekt drustvenog zivota u Srbiji. Jednako je bila prisutna i u sudstvu, policiji, zdravstvenim sluzbama i javnoj upravi.«12 Korupcija povezana sa javnim nabavkama: Izvestaj Korupcija u Srbiji13 , objavljen od strane beogradskog Centra za liberalno-demokratske studije (CLDS) opisuje rezim u kojem su »javne nabavke bile uvek obavljane direktnim poslovanjem« a »drzava u kojoj su se sve znacajne odluke i poslovanja sakrivali od javnosti; u ovim aktivnostima, ucesce je bilo rezervisano za one koje je drzava odabrala. Oni su davali ponude i dobijali su poslove ali su morali da daju mito za takve ugovore.« Izvestaj opisuje sistem »neformalne licitacije« vladinih ugovora, u kojima bi se razne interesne grupe takmicile, pri cemu je pobenik bio »onaj koji je nudio najveci mito«. Drugi izvori daju slicnu sliku. Predstavnik krusevacke opstine, govoreci o »Radionici o javnim nabavkama u Srbiji«, koju su zajedno organizovali TI Srbija i Program razvoja Ujedinjenih Nacija (UNDP) u aprilu 2001, opisao je kako su: »u socijalistickoj eri, sve javne nabavke bile obavljane preko dva preduzeca ­ jedna je bila u vlasnistvu clana Socijalisticke partije, druga je bila firma za boje. Pod novim rezimom, stara praksa organizovanja internih tendera se nastavila, tako da se kupovine iz opstinskog budzeta sada obavljaju preko fudbalskog kluba.« Pregled na kojem se izvestaj CLDS-a zasniva, voden u januaru 2001., pokazao je da srpska javnost korupciju u javnim nabavkama smatra »izuzetno intenzivnom« i da je korupcija »neizbezan sporedan efekat javnih (drzavnih) nabavki«. Dole navedena Tabela 3, preneta iz izvestaja, predstavlja javno videnje korupcije povezane sa javnim 12GREKO dokument: Korupcija i anti-korupcijska politika u Srbiji, maj 2001. GRECO je meduvladin sporazum, pod Savetom Evrope, za pracenje pridrzavanja antikorupcijskih principa i primene medunarodnih pravnih instrumenata u vezi sa njenim programom akcije protiv korupcije. 13 Korupcija u Srbiji, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, dostupno na http://www.cipe.org/pdf/Corruption.pdf 70 nabavkama u sedam oblasti vladinih poslovanja. Uz prosecnu ocenu od 4.11 (na skali od 1 do 5, pri cemu 5 oznacava najvecu korupciju), izvestaj opisuje zdravstveni sektor kao »epicentar« korupcije u javnim nabavkama, iako podaci sugerisu da bi javni radovi mozda mogli biti jos snaznije izlozeni korupciji. Tabela 3: Procena rasirenosti korupcije u javnim nabavkama u Srbiji Oblast Prosecno Mnogo Prilicno Srednje U izvesnoj Nema Ne zna (a) meri Zdravstvena zastita 4.11 35 36 15 3 1 9 Obrazovanje 3.26 10 27 32 18 2 11 Javna preduzeca 3.81 21 33 28 4 0.5 13 Drzavna uprava 3.86 25 30 26 4 1 13 Policija 4.04 34 33 13 7 1 2 Vojska 3.20 14 23 19 2 17 15 Javni radovi 4.16 38 24 12 5 1 19 (a) 1= najmanja korupcija; 5=najveca korupcija Izvestaj je okarakterisao korupciju u Srbiji kao »krizu morala« odgovornu za nepostojanje postenja u drustvu, povecanje siromastva, nepostojanje vladavine prava, neefikasnost sudstva, lose zakone i male plate drzavnih zaposlenih. Nadeno je takode da je nepostojanje jasne osude korupcije od strane vlade, u proslosti doprinosilo tolerisanju korupcije od strane javnosti. Ovi zakljucci sugerisu da bi bilo kakav obuhvatan pokusaj da se suzbije korupcija u vezi sa javnim nabavkama trebalo da se bavi svim identifikovanim uzrocima i da vlada na svim nivoima mora da osigura da se korupcija u javnim nabavkama nece tolerisati. Na srecu, nova srpska Vlada je vec dala jasne izjave u ovom smislu. Opste primecene zloupotrebe u javnim nabavkama: I objavljeni izvori i razgovori vodeni zarad ove procene otkrivaju da Jugoslavija pati od zloupotreba vezanih za javne nabavke koje su tipicne za druge zemlje u tranziciji, ukljucujuci i druge zemlje koje su nastale iz SFRJ (videti CPAR o Bosni i Hercegovini). Tipicne zloupotrebe: · na odvojenim tenderima organizovanim od strane relativno uspesne opstine Kikinda i manje uspesne opstine Bosilegrad, za slicne radove na obnovi puteva, Kikinda je otkrila da je za iste radove deset puta vise platila nego Bosilegrad. 71 Savetujuci se o poslovanjima, dve opstine su zakljucile da lokalni izvodaci radova praktikuju zloupotrebu koja se odnosi na razlicito odredivanje cena ­ naplacivanje visih cena relativno bogatijim opstinama, za koje smatraju da to mogu sebi priustiti. · na opstinskom tnderu, isto preduzece je dalo ponudu na tri tendera pod tri razlicita imena. · kada se dodele, mnogi ugovori se dopunjuju nekolicinom »dodataka« koji za nekoliko puta povecavaju ukupnu cenu ugovora. C.4.4 Sadasnje anti-korupcijske mere U Republici Srbiji, otkako je formirana u januaru 2001., nova Vlada je pokazala energiju vrednu hvale u suzbijanju korupcije i u raskidanju svih uocenih veza sa zloupotrebama prosloga rezima, kojima je dato mnogo publiciteta. Srbija, kao i Crna Gora, ucestvuje u Anti-korupcijskoj inicijativi Pakta za stabilnost (SPAI). Srpski Premijer istako se kao jasan politicki voda u antikorupcijskoj inicijativi, i objavio je svoju nameru da »bi Korupcija trebalo da postane visoko rizican posao«.14 Srpski Ministar finansija i ekonomije je takode otvoreno priznao da su javne nabavke predstavljale magnet za korupciju, izjavljujuci da »vise nece biti moguce da, recimo, direktori zdravstvenih centara nabavljaju lekove i medicinsku opremu preko unutrasnjih ugovora. Javni tenderi ce biti obavezni sa sve.«15 Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije16, lansirana u decembru 2001. zasniva se na sledecih pet principa: · stvaranje institucionalnog okvira: nezavisno i efikasno sudstvo, strozije nadgledanje zakonodavnog ogranka, nezavisno i efikasno javno tuzilastvo i organi unutrasnjih poslova: 14"Vlada formira regionalnu mrezu antikorupcijskog tima", Biro za komunikacije srpske Vlade, 19. januar 2002. 15 "Srbija ima institucije za borbu protiv korupcije", 24. januar dostupno na www.serbia.sr.gov.yu/news/2002-01/24/322228.html 16 Strategija srpske Vlade za borbu protiv korupcije, dostupno na www.serbia.sr.gov.yu/transition/fighting_corruption 72 · reforma drzavne uprave: postavljanje standarda profesionalizma i kredibiliteta medu javnim sluzbenicima, poboljsanje sredstava dostupnih zaposlenima u drzavnoj upravi, strogo nadgledanje javnih prihoda, regulisanje javnih nabavki i nadgledana decentralizacija u oblastima javnih prihda i rashoda; · ekonomske reforme: liberalizacija trzista, makroekonomska stabilnost, smanjenje diskrecionih ovlascenja prilikom nadzora ekonomskih aktivnosti i anti- monopolske politike; · povecano ucesce civilnog drustva: povecana javna svest o potrebi da se suzbije korupcija, olaksavanje dostupnosti informacija, stvaranje foruma za javnu diskusiju o nacrtima zakona i unapredivanje uloge medija i nevladinih organizacija u borbi protiv korupcije; · stvaranje sposobne politicke sredine: transparentnost u finansiranju politickih partija, transparentnost u imovinskom vlasnistvu drzavnih sluzbenika i zabrana sukoba interesa izmedu sluzbenika i zaposlenih u drzavnoj upravi. Medu prvim plodovima ove inicijative nalazi se koordinisan paket od pet nacrta zakona, koji je srpka Vlada pripremala tokom jeseni 2001., a koji obuhvata Zakon o zavrsnom racunu budzeta za 2000. godinu i Izvestaj o budzetskoj reviziji; Zakon o budzetskom sistemu; Zakon o javnim nabavkama; Zakon o igrama na srecu i Zakon o duvanu. Medu institucionalnim aranzmanima koji su postavljeni kako bi se obavila ova strategija jesu: · nezavisno Anti-korupcijsko Vece osnovano je u decembru 2001. i u duznost mu je stavljen razvoj Nacionalne anti-korupcijske strategije. AKV savetuje Vladu o pravnim reformama i razvoju i vodi studije o korupciji u drustvu. U prva dva meseca svog rada, Vece je predlozilo Vladi izradu nacrta nekoliko zakona, ukljucujuci Zakon o sprecavanju sukoba interesa, Zakon o finansiranju politickih partija i Zakon o imovini drzavnih sluzbenika. Vece takode obavlja funkciju nadzora prateci stvarne slucajeve korupcije i pozivajuci Vladu da objasni bilo koje uocene propuste u anti- korupcijskom programu. Transparency International Serbia je istaknuti clan AKV-a. 73 · Visoki anti-korupcijski odbor, na cijem se celu nalazi Premijer i koji obuhvata nekoliko kljucnih ministara i direktora kljucnih javnih agencija, cija je uloga da rukovodi primenom Vladinog anti-korupcijskog programa. · Anti-korupcijska jedinica koja je osnovana sa ciljem da funkcionise kao stab za anti-korupcijku inicijativu u Srbiji je strateski smestena u okviru MFE-a. Kancelarija vrsi koordinaciju svih anti-korupcijskih inicijativa, obezbeduje razmenu informacija izmedu angazovanih strana i pomaze kako Vladi tako i NVO antikorupcijskim inicijativama. · Regionalna mreza 26 anti-korupcijskih timova, formirana u januaru 2002., ciji je posao da stiti prava gradana od zloupotreba polozaja od strane drzavnih cinovnika. U periodu od 15. januara do 25. aprila 2002., ovi timovi primili su 1.113 poziva od clanova javnosti koji su izvestavali o potvrdi korumpiranog ponasanja od strane javnih sluzbenika, od kojih je 78 odlucilo da podnesu pisane krivicne prijave licno. Vecina poziva je registrovana u Beogradu, Novom Sadu, Nisu i Vranju. Sopstvenom zaslugom, nova Vlada je pokazala dobrodosao potez nove otvorenosti, redovno azurirajuci svoja dostignuca u anti-korupcijskom programu na svom vebsajtu (videti fusnotu 7) i objavljujuci ciljeve za istaknute akcije. Pored pripreme novog zakona o javnim nabavkama, nedavno dostignuce u vezi sa tim jeste zabrana clanovima srpske Vlade da ucestvuju u poslovnim aktivnostima. Kljucne institucije srpske Vlade angazovane u borbi protiv korupcije, ukljucujuci Ministarstvo unutrasnjih poslova i Beogradsku kancelariju okruznog tuzilastva, takode objavljuju izvestaje o svojim aktivnostima na vladinom vebsajtu, ukljucujuci nazive bivsih drzavnih sluzbenika i zaposlenih optuzenih za zloupotrebu ovlascenja ili za sticanje materijalnih koristi od javne sluzbe. Ministarstvo unutrasnjih poslova izvestava o tome da je podnelo krivicne prijave potiv 209 clanova sopstvenog osoblja u toku perioda januar-oktobar 2001. U Republici Crnoj Gori, Vlada je takode ucinila znacajne napore u borbi protiv korupcije. U februaru 2000., Crna Gora je prihvatila Sporazum i Plan akcije za Anti- korupcijsku inicijativu Pakta za stabilnost (SPAI). Osnovala je takode posebnu vladinu agenciju, Agenciju za anti-korupcijsku inicijativu, koja ima odgovornost za 74 pripremanje nacrta zakona i podzakonskih propisa; usvajanje medunarodnih dokumenata i standarda i pracenje njihove primene; definisanje anti-korupcijske strategije; unapredivanje transparentnosti i integriteta u poslovanjima i pracenje procesa privatizacije; stvaranje javne svesti i preventivne aktivnosti; i koordinisanje aktivnosti kako vladinih tako i nevladinih sektora sa ciljem suzbijanja korupcije. U 2001. godini, dva vazna zakona sa anti-korupcijskim odredbama su doneta: Zakon o javnim nabavkama i Zakon o organskom budzetu. Vlada takode radi na nacrtu Zakonika o ponasanju civilnih sluzbenika, Zakona o sukobu interesa, Zakona o pristupu informacijama, Zakona o nezakonitom bogacenju, Zakona o zabrani pranja novca i Zakona o finansiranju politickih stranaka. Vlada je takode napravila krupan korak u ukljucivanju civilnog drustva u anti- korupcijsku akciju, osnivajuci, zajedno sa NVO sektorom, Odbor za anti-korupciju sa ciljem da pregleda Nacionalnu strategiju za anti-korupciju i da radi na pripremi novih zakona. Na saveznom nivou, Savezna Vlada tek treba da donese koherentni anti-korupcijski program i nije prihvatila anti-korupcijski izazov kao vlade dveju republika. 75 C.5 Upravljanje u javnom sektoru Ovaj odeljak nastoji da kvantifikuje, na osnovu trenutno dostupnih podataka o budzetu, vrednost rashoda u javnim nabavkama od strane raznih nivoa uprave u SRJ i ispituje u kojoj meri se za novac dobija vrednost pri sadasnjoj praksi javnih nabavki u zdravstvenom sektoru. Imajuci u vidu to da ni savezno MF, ni MFE RS niti MF RCG ne skupljaju niti objavljuju bilo kakve informacije o rashodima u javnim nabavkama, nastojanje da se kvantifikuju ovi rashodi zarad ove procene zasnivalo se na podacima o budzetu objavljenim od strane Medunarodnog monetarnog fonda (MMF), kao i na podacima skupljenim od strane Svetske Banke tokom PEIR-a. Javne nabavke predstavljaju znacajan element ukupnih budzetskih rashoda u SRJ, cineci nekih 24 procenata ukupnih javnih rashoda u 2001, ili oko 10.15 procenata BDP-a (videti Tabelu 4). Ova brojka je blizu nivoima rashoda za javne nabavke zabelezenim u ekonomski razvijenijim zemljama. Na primer, u Evropskoj Uniji, javne nabavke predstavljaju 11-12 procenata BDP-a. Visoka stopa inflacije, koja je prosecno iznosila 91.1 procenat u 2001., znacajno je narusila realnu vrednost tog ulaganja, uprkos tome sto je povecala kapitalne rashode, uglavnom u infrastrukturi, tokom 2001. i 2002. U Crnoj Gori, javne nabavke su u stalnom opadanju godinu za godinom, dok su Vladini manjkovi u budzetu dovodili do umanjenja kako u povratnim rashodima tako i u kapitalnim ulaganjima u infrastrukturu. Tabela 4: Rashodi u javnim nabavkama od strane SRJ (Srbija/Crna Gora) 2000.-2002. (ukljucujuci socijalne fondove) 2000 2001 2002* USD (M) % GDP- USD (M) % GDP-a USD (M) % GDP- a a 1.Ukupni rashodi 3,266.44 36.19% 4,638.63 42.71% 6,256.06% 48.72% od kojih: 1.Roba i usluge 688.75 7.87% 953.51 11.81% 1,053.82 8.21% 2. Kapitalni rashodi 268.27 3.07% 149.25 1.85% 398.98 3.11% 76 1. Ukupni rashodi 957.02 1,102.76 1,452.80 nabavke (1a+1b) kao % ukupnih rashoda 29.30% 23.77% 23.22% kao % BDP-a 11.86% 10.15% 11.31% BDP 8,071.00 10,861.00 12,841.00 YuD Prosecna inflacija 69.90% 91.10% 26.30% (cena na malo) *budzet Na saveznom nivou, od 45.8 milijardi YuD budzeta za 2001., 70 procenata je dato Odbrani a preostalih 30 procenata civilnoj upravi. Savezno Ministarstvo finansija procenjuje da je dve trecine ukupnih rashoda za odbranu potroseno na nemilitarne zahteve, na primer, za putnicka vozila, uniforme i hranu. Iako je uobicajena praksa u vecini zemalja da vojne javne nabavke budu regulisane zakonom odvojeno od civilnih javnih nabavki, takode je podjenako uobicajena praksa da nemilitarno trosenje od strane snaga odbrane bude obuhvaceno zakonom o civilnim javnim nabavkama. Cilj Savezne vlade bi, stoga, trebalo da bude stavljanje nevojnih javnih nabavki snaga odbrane pod primenu zakona o javnim civilnim nabavkama, kada isti bude donet. Trenutno, svako od deset saveznih ministarstava obavlja sopstvene javne nabavke i nijedno od njih ne podleze tenderu. Pozadina medicinskih nabavki u Srbiji Osamnaest procenata ukupnog rashoda zdravstvenog sektora u Srbiji trosi se na lekove, sto predstavlja podatak koji je u skladu sa zemljama Zapadne Evrope, u kojima je raspon 15-20 procenata. Ipak, vec nekoliko godina Srbija trpi hronicnu nestasicu lekova. Javne nabavke lekova u Srbiji su se u proslosti odvijale na veoma kontrolisanom trzistu, koje je karakterisala prekomerna bliskost izmedu glavog javnog potrosaca, Ministarstva za zdravlje Republike Srbije i malog broja domacih proizvodaca, njh petnaest okupljenih u jakom kompanijskom kartelu ­ Industrijski lobi proizvodaca lekova. Do nedavno, uobicajena praksa MZ-a bila je da svaka dva meseca sa lobijem ulazi u pregovore, u kojima su definisali listu medicinskih proizvoda koje treba 77 nabaviti, potrebne kolicine i cene koje treba platiti za oko sedamdeset procenata javnog potrazivanja (preostalih 30 procenata dolazi od bivsih SFRJ republika, pre svih Slovenije, sa samo 5 procenata iz Zapadne Evrope). U okviru ovih parametara, lobi bi odlucivao kako ce se nabavka lekova i kolicina raspodeliti izmedu petnaest clanova, a u slucaju da dva ili vise proizvodaca nabavljaju isti lek, svakom od njih je mogla da se plati ista cena. U svakom pogledu, stoga, nabavke lekova javnog sektora su se, do nedavno, desavale na bliskom trzistu, koje je karakterisalo netransparentno pregovaranje i nepostojanje bilo kakve znacajne konkurencije. Dalja prepreka za konkurenciju, narocito stranim proizvodacima, postavljena je registracijom lekova, sto je postupak koji je i birokratski i izuzetno dug. Od 722 leka trenutno registrovana, samo 133 (18.4%) su registrovani od strane 3 ili vise proizvodaca/dobavljaca, sto jasno ogranicava Vladinu sposobnost da stvori konkurenciju u nabavci ovih artikala u cilju zadovoljavanja javnog potrazivanja. Trziste takode pati od drugih disfunkcija. Pre svih tu je nepostojanje efikasnog planiranja, tako da se kolicine lekova trebovanih od strane MZ-a ne zasnivaju ni na kakvim formalnim kvantifikacijama stvarnih potreba javnih ili zdravstvenih ustanova. Ovaj prekid je bio jedan od glavnih faktora koji su doprinosili hronicnoj nestasici hitno potrebnih lekova. Pored toga, spisak odobrenih lekova, ciji je trosak obavezan da snosi Fond za zdravstveno osiguranje (FZO) RS, u proslosti je bio veoma dugacak sa nekih 400 lekova (Spisak bitnih lekova Svetske zdravstvene organizacije cini 150 artikala), stavljajuci neizdrziv teret na FZO, iako je Vlada nedavno preuzela korake da smanji spisak na 321. Maksimalna veleprodajna cena za odobrene lekove iz domace proizvodnje odredena je od strane Saveznog Ministarstva za ekonomiju i unutrasnju trgovinu i obracunava se na bazi cetrdeset i sedam procenata cena za iste lekove u Sloveniji iako je nestasica u Vladinom sistemu informisanja takva da Vlada cesto nema azurirane informacije o cenama lekova u toj zemlji. Potrazivanja prema ogranicenim sredstvima FZO-a su povecana ponovljenim neuspehom javnog zdravstvenog sektora da ucini dostupnim preko javnih apoteka, dozvoljene lekove koje pacijenti imaju pravo da dobiju na recept. Svaki put kada javna apoteka ne izda taj lek, pacijent ima pravo da dobije propisani lek od privatne apoteke i da refundira dodatni trosak od FZO-a. Evropska agencija za rekonstrukciju 78 (EAR) procenjuje da su, u 2001., takve naknade kostale FZO nekih 15.0 miliona YuD (227,000 US$) svakog meseca, sto je trosak koji se moze izbeci, sto FZO nije kadar da ucini. Ove teske prilike su se dalje pogorsale odsustvom jasnoce u pogledu uloga i odgovornosti RS Ministarstva zdravlja i Fonda zdravstvenog osiguranja, iako je doslo do redefinisanja ovog odnosa u novom Zakonu o zdravstvenom osiguranju, na kojem Vlada od nedavno radi. Jedan simptom ovog odsustva jasnoce ogleda se u tome sto je postojalo nekoliko primera kada su javne bolnice nastavljale da preduzimaju nabavke lekova kako bi zadovoljile sopstvene potrebe, ne konsultujuci pri tom FZO a zatim naplatile od FZO-a troskove za ove lekove. FZO je obavezan da izmiri ove troskove iako pri tom nije konsultovan o specifikacijama, kolicini ili placenim cenama. Ova situacija se pogorsala usled ozbiljnog problema javno nabavljenih lekova koji su »procurili« na crno trziste i nasli put do privatnih apoteka, usled slabe kontrole inventara u javnim apotekama. Slaba koordinacija zahteva kod spoljasnjih agencija koje finansiraju nabavku lekova u Srbiji izazvala je dalju konfuziju. Ovo je dovelo do viska odredenih artikala, koji su nabavljeni od strane kako Vlade Srbije tako i spoljasnje institucije, dok se nestasica drugih odobrenih lekova nastavila. Dva istrazivanja o cenama lekova u Srbiji Iako je svenacionalno istrazivanje o ekonomicnosti javnih nabavki u Jugoslaviji bilo iznad obima ovog zadatka, misija je preduzela ogranicenu analizu istorijskih cena placenih za odabrane lekove i medicinske proizvode iz niza nabavki obavljenih u Srbiji tokom 2001. Cilj ove analize bio je da se uporede cene odobrene na saveznom nivou, cene koje su stvarno placene na osnovu lokalnih tendera finansiranih od strane spoljasnjih izvora (Pharmaciens Sans Frontičres i Evropska agencija za rekonstrukciju), kako bi se formiralo misljenja o tome da li cene placene za lekove i materijale, nabavljene na uobicajeni nacin, nude razumnu vrednost za novac. Da bi se ovo postiglo, prilikom procene, razmotreni su podaci o cenama sa cetiri tendera. Na prvom mestu, (videti Dodatak E.1), cene placene za 21 lokalno 79 proizveden kardiovaskularni, respiratorni i dijabetski lek kao i za neke medicinske proizvode, sto je bilo rezultat dva lokalna tendera finansirana od strane EAR-a u septembru i decembru 2001., uporedene su sa cenama objavljenim od strane Saveznog Ministarstva ekonomije i unutrasnje trgovine za iste artikle. Potonje cene su bile one koje je Fond zdravstvenog osiguranja RS odobrio za finansiranje. Za 21 kupljeni proizvod, cena finansirana od strane EAR-a bila je niza za 17 proizvoda a visa u ostala 4 slucaja. U 4 slucaja kada je cena finansirana od strane EAR-a bila visa od cene odobrene na saveznom nivou, razlika u ceni se kretala od 4.29% do 18.36%. U 17 slucajeva kada je cena finansirana od strane EAR-a bila niza od cene odobrene na saveznom nivou, razlika se kretala od 4.89% nize do 175% nize za jedan artikal. Uzimajuci u obzir prosek od 21 kupljenog proizvoda, cene placene na osnovu tendera finansiranogod strane EAR-a bile su 36.2% nize od cena odobrenih na saveznom nivou. Konacno, ukupna kolicina svih 21 medicinskog proizvoda nabavljenog od strane EAR-a kostala je ukupno 4,085,353 E (3,728,784 US$); da su ovi proizvodi nabavljeni u istim kolicinama po cenama odobrenim na saveznom nivou, ukupna cena bi bila 5,493,574E (5,014,096US$). Kada se prevede, ovo je usteda od 1,408,221E (1,285,311US$) ili 25.6%. Procena je posebno analizirala iznose cena placene za lekove iz sireg dijapazona (kardiovaskularni, respiratorni, antineoplastici, antidijabetici, lekovi protiv bolova, antiinfekcijski) koji su rezultat lokalnih nabavki obavljenih od strane srpskog Fonda zdravstvenog osiguranja u aprilu 2001. i uporedila ih sa iznosima cena placenih nakon lokalnog tendera organizovanog od strane PSF-a u martu 2001. za tromesecnu nabavku istih lekova. Nakon obracunavanja troska procenjene godisnje nabavke ovih 46 lekova, troskovi koje je napravio FZO bili su 23.7% veci u ukupnom iznosu od onih zasnovanih na iznosima cena placenih od strane PSF-a za godisnju nabavku ovih lekova (videti Dodatak E.2). Nalazi ovih istrazivanja podudaraju se sa drugim, obuhvatnijim istrazivanjima o efektima uvodenja konkurentskog tendera za iznose cena placene u javnim nabavkama. Na primer, u jednom poznatom pregledu, iznosi se da konkurentsko 80 ugovaranje od strane javnog sektora u Ujedinjenom Kraljevstvu obezbeduje ustedu od 20% bez smanjenja kvaliteta.17 17"Contracting Out by the Public Sector: Theory, Evidence, Prospects" Domberger and Jensen, Oxford Review of Economic Policy, tom 13, br.4, 1997. 81 C.6 Rad na projektima finansiranim od strane Svetske Banke i EBRD-a Ovaj odeljak daje pregled dosadasnjeg iskustva u dosadasnjem Vladinom radu sa javnim nabavkama u skladu sa smernicama za javne nabavke Svetske Banke za projekte finansirane od strane Banke i istice probleme u javnim nabavkama i predlaze niz mera koje treba preduzeti kako bi se ojacala fiducijarna kontrola buducih poslovanja u javnim nabavkama koje ce u SRJ finansirati Svetska Banka. S obzirom na to da je Jugoslavija tek nedavno ponovo pristupila Svetskoj banci, ne postoji mnogo iskustva za nastavak, kada se uzme u obzir procena sposobnosti tela iz javnog sektora koja vrse nabavku da izvrse javne nabavke u skladu sa smernicama ove dve institucije. Medutim, iako je ostalo tek nesto od vestine stecene tokom ranijeg clanstva Jugoslavije u Svetskoj banci, rad vecine tela koja vrse nabavku je bio iznenadujuce dobar, iako je u vecini slucajeva bio podrzan spoljasnjim konsultantskih uslugama. Osoblje zaduzeno za nabavku u telima koja vrse nabavku, generalno gledano, jeste obrazovano, dobro zna strani jezik i ima veliko tehnicko znanje. Takode, blagovremenost javnih nabavki je generalno dobra a osoblje u agencijama za primenu pokazuje impresivnu posvecenost marljivom pracenju smernica Banke o javnim nabavkama. Iskustvo u projektima javnog sektora finansiranim od strane EBRD-a je na slican nacin ohrabrujuce. C.6.1 Mere za jacanje fiducijarnog cuvanja na projektima finansiranim od strane Svetske banke Da bi se smanjio bilo kakav rizik za fondove Svetske banke date za javne nabavke na osnovu projekata finansiranih od strane Svetske banke u Jugoslaviji, Banka bi trebalo da preduzeme sledece korake: 82 · Po proceni svih novih projekata, da preduzme procenu institucionalnog kapaciteta svih agencija ukljucenih u projekat da primene javne nabavke prema smernicama Banke. Gde je kapacitet slab, postaviti detaljan plan akcije kako bi se dopunio i/ili razvio kapacitet za zadovoljavajuce preduzimanje nabavki; · Trebalo bi pripremiti detaljan plan javnih nabavki kojeg ce Banka odobriti po sopstvenoj proceni. Od osoblja Banke ocekuje se da radi marljivo kako bi se osiguralo da se planovi odrzavaju apdejtovanim a u slucaju propusta, da se pravni lekovi ulazu blagovremeno kako od strane Pozajmljivaca tako i od strane Banke. · Lideri Radnog tima Banke i osoblje zaduzeno za javne nabavke bi trebalo da osiguraju da se osoblje zaduzeno za javne nabavke u agencijama za primenjivanje imenuje nakon javnog nadmetanja i da je u potpunosti kvalifikovano. · Da odrzava pragove za prethodni preglede relativno niskim, na pr. >100,000US$ za robu, kako bi vecina ugovora pala ispod praga prethodnog pregleda i zavisila od prethodnog pregleda Banke. · Iako do sada nisu sprovedeni nikakvi naknadni pregledi javnih nabavki, radni tim Banke bi trebalo da osigura da se nivo naknadnih pregleda drzi na nivou ugovorenom u raznim sporazumima o kreditu. · Javne nabavke putem metoda koji su u manjoj meri konkurentski, ukljucujuci Medunarodno uporedivanje ponudenih cena (International Shopping) i Nacionalno uporedivanje ponudenih cena (National Shopping), trebalo bi da bude odrzavana na minimumu za sve nove projekte. · Regionalni savetnik za javne nabavke (Regional Procurement Adviser ­ RPA), najvisi sluzbenik za javne nabavke Banke za region Evrope i centralne Azije (ECA), trebalo bi da marljivo radi sa svim prituzbama u vezi sa javnim nabavkama koje ponudaci podnesu. · Kada se prime potvrde o prevari ili korupciji u javnim nabavkama, Istrazna jedinica Banke bi trebalo da ih marljivo ispita. 83 C.7 Procena rizika Svaka procena rizika u sistemu javnih nabavki u zemlji bi trebalo da se zasniva na fazi razvoja njenog zakonodavnog okvira, efikasnosti njenih regulativnih institucija, snazi njenog rezima sprovodenja, kapacitetu njenih institucionalnih i ljudskih resursa i pretnji korupcije. · Pravni okvir SRJ nije ni kompletan niti dovoljno snazan da bi obezbedio jasnu, na pravilima zasnovanu sredinu za vodenje javnih nabavki. Na saveznom nivou, nikakav poseban zakon ne regulise javne nabavke, postojece podzakonske odredbe su potpuno neadekvatne i ne postoji nikakva regulatorna funkcija. U Srbiji, sadasnji propisi samo delimicno pokrivaju odabrane sektore, njihovim odredbama manjka obuhvatan okvir a preterana sloboda odlucivanja stavljena je u ruke visih donosilaca odluka bez odgovarajuce odgovornosti. Novi nacrt Zakona o javnim nabavkama RS je u pripremi ali ima jedan broj odredbi koje padaju na testu stvarne transparentnosti. U Crnoj Gori, nedavno je usvojen dobar novi zakon, ali se njegova efikasnost u primenjivanju tek sada proverava i jos uvek nema podrsku u potrebnim implementirajucim propisima, koji ce biti potrebni da se objasni njegova primena. · Regulatorne funkcije za javne nabavke su narocita slabost jugoslovenskog sistema. I na saveznom i na srpskom nivou, nije ustanovljeno nikakvo regulatorno telo. Iako novi nacrt Zakona o javnim nabavkama RS predvida osnivanje nezavisne Agencije za javne nabavke, to se nece desiti pre isteka godinu dana ili vise, a agenciji koja treba da obavlja funkcije u prvoj godini nakon donosenja Zakona, Sluzbi za zajednicke poslove, nedostaju institucionalni resursi za efikasno obavljanje ovih zadataka. U Crnoj Gori, nova Komisija za javne nabavke je osnovana, ali nema dovoljno osoblja i nedostaju joj kako fitzicki tako i sistemski resursi za obavljanje posla sa punim efektom. · Rezim sprovodenja koji daje podrsku zakonima o javnim nabavkama je takode slab. Ne postoji ni unutrasnja ni spoljasnja revizija a sadasnji mehanizmi za pregledanje prituzbi ponudaca ili uopste ne postoje (Federacija, Srbija) ili se ne pokazuju (Crna Gora). Kao rezultat toga, javni sluzbenici ne snose odgovornost za odluke koje donose o javnim nabavkama. 84 · Uz nekoliko izuzetaka, institucije javnog sektora koje vode javne nabavke su lose opremljene za obavljanje ovog zadatka. Vecina ministarstava nema posvecene organizacione jedinice koje bi preduzimale javne nabavke, a osoblje koje obavlja zadatak, po pravilu to cini bez obuke. U celoj zemlji nedostaju sistemi planiranog obucavanja za javne nabavke. · Za Korupciju je u velikoj meri potvrdeno da je siroko rasprostranjena i da predstavlja ozbiljan problem i da se javlja narocito u javnim nabavkama, kada se uzmu u obzir znacajni rashodi koje svi nivoi uprave prave u ovoj oblasti. Iako se anti- korupcijski napori trenutno cine, ne moze se ocekivati da oni rese problem korupcije povezane sa javnim nabavkama u kratkom roku. Merena prema ovim parametrima, sredinu za vodenje javnih nabavki u Jugoslaviji karakterise visok stepen rizika. 85 C.8 Predlozeni plan nadzora Preporucuju se sledeci finansijski pragovi za metode javnih nabavki: Tabela 5: Primenjivi pragovi putem metoda javnih nabavki Metod javnih nabavki Prag ICB: Radovi >100,000US$ Manji radovi <100,000US$ ICB: Roba >100,000US$ Medunarodno uporedivanje ponudenih <100,000US$ cena (International Shopping): Roba Nacionalno uporedivanje ponudenih cena <50,000US$ (National Shopping): Roba Shodno smernicama u vezi sa javnim nabavkama datim kako od strane Svetske banke tako i od strane EBRD-a, Nacionalni konkurentski tender (National Competitive Bidding - NCB prema smernicama SB-a) ili Lokalni konkurentski tender (Local Competitive Tendering - LCT prema EBRD pravilima o javnim nabavkama), pre nego sto NCB/LCT budu dozvoljeni, svaka Banka treba da odredi da li su nacionalne procedure zadovoljavajuce ili ne. Imajuci u vidu nepostojanje specificnih zakona o javnim nabavkama i na saveznom nivou i na nivou Srbije, nacionalne procedure se ne mogu smatrati zadovoljavajucim u pogledu obe institucije u vreme pripremanja ovog izvestaja. Stoga, Svetska Banka ce cekati donosenje srpskog zakona o javnim nabavkama pre nego sto pristane na to da se NCB moze voditi u projektima koje ona tu finansira. U Crnoj Gori, posebno propratno pismo, u kojem se daju pojedinosti o odstupanja koja ce se zahtevati od sadasnjeg zakona o javnim nabavkama, bice pripremljeno od strane Banke kada ona sledeci put bude finansirala projekat u Crnoj Gori koji zahteva koriscenje NCB metoda javnih nabavki. Istovremeno, EBRD ce raditi sa svojim klijentima na razvoju prihvatljive procedure za nabavku ugovora manje vrednosti na bazi projekat po projekat, dok se ne donese odgovarajuci zakon o nacionalnim nabavkama. 86 Pri odabiru konsultantskih firmi, uzi izbor moze da obuhavti sve nacionalne konsultantske firme ako se proceni da prenos kosta manje od 100,000US$, nadalje, pod uslovom da je na raspolaganju dovoljan broj kvalifikovanih nacionalnih firmi kako bi se obezbedila adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni. Banka bi trebalo da vodi Prethodni pregled za svaki projekat za: · sve ugovore za Robu i Radove koje nabavlja ICB; · ugovore sa konsultantskim firmama >50,000US$; i · ugovore sa pojedinacnim konsultantima >25,000US$. Najmanje 1 od 5 ugovora koji podlezu naknadnom pregledu bi trebalo da bude naknadno pregledan od strane Banke. Imajuci u vidu relativno nerazvijeno stanje u industriji konsaltinga Jugoslavije, uzi izbor za prenose konsaltinga na projekte finansirane od strane Banke mogu da obuhvate sve nacionalne konsultantske firme samo ako se proceni da prenos kosta manje od 100,000UD$. Radni tim Banke bi trebalo da odredi, na bazi projekat po projekat, da li postoji dovoljan broj kvalifikovanih firmi da bi se obezbedila adekvatna konkurencija po konkurentnoj ceni. U slucajevima kada se sredstva Banke pozajmljuju preko finansijskih posrednika u skladu sa stavom 3.12 Smernica o javnim nabavkama Banke, nabavka ugovora za robu i radove za koju se proceni da kosta manje od 250,000US$ po ugovoru moze se preduzeti u skladu sa ustanovljenim trgovackim praksama koje su prihvatljive za Banku. C.8.1 Buduce vodenje nacionalnog konkurentskog tendera na projektima finansiranim od strane Svetske Banke Imajuci u vidu to da trenutno ne postoji nikakav zakon o javnim nabavkma na saveznom nivou niti bilo kakav u Republici Srbiji, Banka ne moze da da saglasnost za vodenje Nacionalnog konkurentskog tendera (NCB) zbog nepostojanja prihvatljivih 87 lokalnih procedura. Medutim, cim nacrt Zakona o javnim nabavkama RS bude usvojen i bude stupio na snagu, Banka ce pregledati odredbe tog donetog zakona i predlozice Vladi da se propratno pismo pridoda na buduce ugovore o kreditu, specifikujuci pri tom variranja njegovih odredbi koja mogu biti potrebna za vodenje NCB u buducim projektima finansiranim od strane Banke. U Crnoj Gori, sadasnja poslovanja Banke ne ukljucuju NCB postupke. Da ponovimo, ukoliko buduca poslovanja finansirana od strane Banke budu zahtevala NCB, Banka ce predloziti Vladi propratno pismo koje definise bilo koje potrebne izmene Zakona o javnim nabavkama RCG. 88 PRIVATNI SEKTOR Ovaj odeljak ispituje u kojoj je meri privatni sektor u mogucnosti da zadovolji potrazivanja javnog sektora, opisuje privredne prakse u kupovini u samom privatnom sektoru i odrazava pogled na sistem javnih nabavki u zemlji iz perspektive preduzeca u privatnom sektoru sa kojima je obavljen razgovor u svrhu ove procene. C.9 Konkurentnost i ucesce privatnog sektora Za razliku od mnogih istocno-evropskih zemalja, koje su patile od preterane usredsredenosti na tesku industriju, sto je naslede komunisticke ere, jugoslovensko naslede iz Titoistickog ekonomskog eksperimenta jeste sarolika industrijska osnova, koja je ukljucivala preradu namirnica, proizvodnju automobila, tekstilnu, hemijsku i proizvodnju namestaja i sektor izgradnje koji je bio i tehnoloski napredan i medunarodno konkurentan. Medutim, ovo obecavajuce zavestanje zavrsilo je neiskorisceno usled decenije ekonomske izolacije, gubitka kljucnih trzista u drugim jugoslovenskim republikama ­ izvoz, koji je uglavnom obuhvatao proizvedenu robu, pao je sa 4.1 milijarde US$ u 1990. na samo 1.7 milijardi US$ u 2000. ­ i materijalnom stetom nanetom vazdusnim napadima NATO-a u peridu mart-jun 1999. u kojima su ili osteceni ili unisteni nekih 40 glavnih industrijskih kompleksa i vise od 100 drugih velikih preduzeca. Od ranih 90-tih na ovamo, industrijska proizvodnja je vec bila u jakom padu usled raspada Jugoslavije. Proizvodnja je pala za 15.9 procenata u 1991., prvoj godini rata, i ponovo pala i u 1992. i u 1993. Nakon sto su sankcije obustavljene 1995. godine, proizvodnja je dozivela skroman oporavak od 7.5 procenata u 1996. i 9.6 procenata u 1997., dostizuci spori rast od 3.4% u 1998., pre nego sto ce osetno pasti za 23.1% u 1999. Ozbiljnost izazova sa kojima se nova Vlada susrela u zaustavljanju ovog alarmantnog industrijskog pada dalje ilustruje cinjenica da je, u prvoj polovini 2001., kada je nova Vlada preuzela vlast, industrijski proizvod opao ponovo za 2.4 procenta. Ova teska situacija je pogorsana problemima koji su se javljali uz javne nabavke u ekonomiji, ukljucujuci hronican nedostatak ulaganja, nemogucnost jugoslovenskih 89 firmi da zadovolje medunarodne standarde kvaliteta i ponovo manifestovani manjak energije, sto je izazvalo usporavanje proizvodnje. Postoji hitna potreba za svezim ulaganjima u industrijski sektor koja bi, imajuci u vidu slabost finansijskog i bankarskog sektora zemlje, morala da stizu uglavnom iz stranih izvora, narocito u obliku Direktno stranog ulaganja (DSU). Godine rata, koje su sa sobom donele slabljenje u pogledu vladavine prava i kolaps zakonite ekonomske aktivnosti, dalje komplikujuci stanje, bile su pracene brzim razvijanjem »sive ekonomije« u Srbiji, za koju se u jednoj nedavnoj proceni sugerise da predstavlja 50 procenata BDP-a Republike.18 Siva ekonomija u SRJ dobija oblik neregistrovanog zaposljavanja i vodenja posla i nezakonite trgovine proizvodima koji se oporezuju, narocito naftom, cigaretama i alkoholnim picima. Ove aktivnosti su se razvile tokom 90-tih kada je kombinovano dejstvo malih plata, velike nezaposlenosti i poremecaja u normalnoj trgovini u toku sankcija stvorilo i potrebu i sansu za neformalne sektorske poslove. Najveci znacaj sive ekonomije bio je u vreme hiperinflacije 1993. godine, kada je predstavljala vise od trecine ekonomskih aktivnosti i vise od polovine registrovanog drustvenog proizvoda (54 procenta). 18"Srpska birokratija preti demokratskoj reformi" Centar za medunarodna privatna preduzeca, 19. novembar 2001. 90 Privatizacija Tabela 6: Drustevni proizvod prema Proces privatizacije, koji je u Jugoslaviji obliku vlasnistva, 1999. poceo 1989. sa donosenjem Saveznog YuD (M) % zakona o privatizaciji prekinut je U privatnom 69,361.5 42.4 konfliktima u ranim i sredinom 90-tih a vlasnistvu dalje podkopavan sankcijama, koje su U drustvenom 45,913.0 28.1 odsekle zemlju od stranih ulaganja. vlasistvu Krajem 1999., vlasnistvo javnog sektora U mesovitom 42,882.2 26.2 predstavljalo je 42.4 procenta Drustvenog vlasnistvu proizvoda (videti Tabelu 6), sa U drzavnom 3,070.7 1.9 jedinstvenim jugoslovenskim oblikom vlasnistvu »drustvenih preduzeca« koji jos uvek Kooperativa 2,239.2 1.4 predstavlja vise od 28 procenata Ukupan drustveni 163,466.6 100.00 proizvod Drustvenog proizvoda. Izvor: Savezni Zavod za statistiku C.9.1 Sektor izgradnje Jugoslovenska, nekada globalno konkurentna, gradevinska industrija bila je u velikom padu tokom cele poslednje decenije. Pre deset godina, nekih 50 procenata proizvoda u izgradnji proizvedeno je u inostranstvu, uglavnom na nekada unosna prekomorska trzista Jugoslavije u nesvrstanim zemljama istocne Evrope i srednjeg Istoka. U periodu sankcija, ova trzista su izgubljena. Sada postoji oko 5,000 aktivnih preduzeca u sektoru, ukljucujuci gradevinska preduzeca, projektantske firme i nabavljace materijala. Velika vecina medu njima, oko 85 procenata, su u privatnom vlasnistvu, pri cemu je ostatak ili u javnom ili u drustvenom vlasnistvu. Najveca preduzeca zaposljavaju vise od 1,000 ljudi i imaju godisnji promet do 150 miliona US$, sa prosecnim vrednostima ugovora u rasponu od 10 do 30 miliona US$. Veliki je broj i malih izvodaca radova koji zaposljavaju manje od 50 ljudi. Sektor izgradnje, koji danas predstavlja 6 procenata BDP-a, ima i kapacitet i sposobnost da zadovolji sadasnju domacu potraznju. Industrija trenutno posluje ispod kapaciteta i stoga nije do kraja iskoriscena. 91 Pad sektora moze se objasniti godisnjim promenama u gradevinskim poslovima, merenim na osnovu broja radnih casova u jednoj godini. Ova mera je nastavila da opada cak i nakon podizanja sankcija 1995. godine, iako sporijim tempom nego prethodnih godina; pad je ubrzan 1999. godine, sto je posledica kosovske krize i sankcija (videti Tabelu 7). Tabela 7: Aktivnosti u gradevinskoj industriji u Jugoslaviji, 1996.-1999. 1996. 1997. 1998. 1999. Obavljeni radni casovi (u milionima) 99 96 90 69 % promene godina za godinom -9 -3 -6 -22 Izvor: Savezni zavod za statistiku Ono sto je kao naslede ostalo iz ovih teskih godina jeste gradevinska industrija koja je ceznula za poslovnim prilikama i ulaganjem. Mnogi izvodaci gradevinskih radova se bore sa neadekvatnim kapacitetom, manjkom radnika obucenih za nove tehnologije, zastarelim vestinama u upravljanju ­ (na primer, u oblastima kao sto su pravljenje rasporeda, kontrola kvaliteta i upravljanje u vezi sa ugovorima) i zastarelom opremom. Vecina izvodaca radova nije bila u mogucnosti da priusti kupovinu nove fabrike i bitne opreme u toku poslednje decenije. U nedavnom istrazivanju o preprekama za ulaganje u Crnoj Gori, jedna polovina gradevinskih firmi navela je zastareo i nedovoljan kapacitet kao glavnu prepreku za razvoj njihovih poslova.19 Dalje ogranicenje za obnove sektora postavljeno je nepouzdanom dostupnoscu i slabim kvalitetom gradevinskih materijala, usled kombinacije nedostatka ulaganja, visokih poreza, ogranicenja na uvoz, remecenja cena i nedostatka istrazivanja i razvoja. Ovi faktori doprineli su situaciji u kojoj su lokalno dostupni gradevinski materijali, generalno gledano, tehnoloski manje napredni i efikasni nego u drugim zemljama. Do nedavno, vlada bi samo nekolicini preduzeca dozvoljavala da uvezu gradevinske materijale i opremu pod licencom, sto je omogucavalo ovim preduzecima da uticu na trzisne cene i da ih remete. Postoje indicije da se ova praksa menja i da 19"Prepreke za ulaganje u Crnoj Gori" Centar za preduzetnike i ekonomski razvoj, Podgorica, 2000., na osnovu pregleda 469 crnogorskih firmi. 92 cene postaju liberalizovanije. No pored toga, cene uvoznih gradevinskih materijala u Jugoslaviji su jos uvek iznad medunarodnih trzisnih cena. C.9.2 Bankarski sektor Jugoslovenski bankarski sektor je duboko insolventan, sto je posledica strukturalnih problema nasledenih iz socijalistickog sistema pre 1991. godine i decenije pogresnog upravljanja koje je pratilo raspad SFRJ. Tokom cele poslednje decenije, finansijski sistem SRJ funkcionisao je pod izuzetno surovim uslovima ekonomske nestabilnosti, visoke inflacije, ogromnih nedostataka i zaostalih dugova i ekonomskih sankcija. Znacajan deo u bilansima stanja banki predstavljala je imovina koja ne donosi prihod, bilo nepokretna ili neoperativna. Lose upravljanje velikim bankama poprimilo je oblik direktnih kredita narucenih od strane vlade i bilo je pogorsano vlasnistvom ili kontrolom nad velikim bankama od strane nekih velikih i problematicnih drzavnih ili drustvenih preduzeca. Sektor se znacajno smanjio u toku ovog perioda: ukupna aktiva bankarskog sistema pala je za vise od jedne cetvrtine od 1994. na procenjenih 23 milijarde DEM u 2000. Bankarski depoziti su uglavnom kratkorocni a kreditiranje je ograniceno na maloprodajna poslovanja. Stvarne kamatne stope za depozite ostale su negativne, sto je nepovoljno uticalo na domacu ustedu i rezultiralo visokim stopama za kreditiranje. Do 1997., stednja je opala na ispod 100 DEM po glavi stanovnika, zbog cega je bankama bila prekopotrebna likvidnost. Iako Strategija za tranzicionu podrsku (TSS) Svetske Banke za Jugoslaviju potvrduje da je dobro poslujuci finansijski sektor od sustinskog znacaja za razvoj privatnog sektora, bankarski sektor trenutno nema onu vrstu pravnog i institucionalnog okvira koji je potreban za podrzavanje razvoja pogodnog poslovnog okruzenja. Sve gradevinske firme u Jugoslaviji imaju poteskoce sa dobijanjem bankarskih garancija ili hartija od vrednosti, delimicno zbog njihovih losih finansija ali takode i zbog nelikvidnog lokalnog bankarskog zahteva najmanje 110 procenata pokrica u gotovini za izdavanje takvog instrumenta. Neke takode zahtevaju da takvi instrumenti budu osigurani nepokretnom imovinom u vrednosti dva ili tri puta vecoj od vrednosti garancije. Slabost jugoslovenskog bankarskog sektora takode predstavlja smetnju naporima jugoslovenskih firmi da ponovo zauzmu svoje nekadasnje pozicije na prekomorskom trzistu, s obzirom na to da vecina potencijalnih stranih kupaca nije 93 voljna da prihvati garancije banaka izdatih od strane jugoslovenskih banaka. Teskoca koju ove firme imaju pri dobijanju dostupnih dugorocnih kredita je dalja ozbiljna prepreka njihove obnove. C.9.3 Perspektive privatnog sektora u javnim nabavkama Vecina ponudaca ispitanih u svrhu ove procene ne priklanjaju se mogucnostima iz ugovora za javni sektor, zato sto smatraju da ce vreme i cena davanja ponude biti protraceni netransparentnom primenom procedura javnih nabavki ili proizvoljnom ili dodelom ugovora uz korupciju. Cak i ako dobiju ugovor iz javnog sektora, mnogi ponudaci su zabrinuti zbog slabe sposobnosti rukovodenja ugovorima od strane javnih vlasti, koje cesto potpisom pretvore, inace unosan, ugovor u lose iskustvo uz belezenje gubitka nabavljaca ili narucioca. Problemi izneti u izvestaju ukljucuju zakasnela placanja, neopravdane obustave radova i proizvoljna ponistavanja ugovora. Iako su neki ugovori ponisteni zbog promene u Vladi ­ nova Vlada je ponistila ugovore potpisane u vreme prethodnog rezima, strahujuci zbog njihove eventualne povezanosti sa korupcijom ili davanjem male vrednost za javni novac ­ postoji opsta zabrinutost medu ponudacima u pogledu toga da ugovorni odnosi sa javnim sektorom nisu pouzdani. Vecina ponudaca izjavila je da ne zna na koji nacin javni sluzbenici donose odluke o dodeli ugovora za javne nabavke, s obzirom na to da im se informacije o kriterijumima za procenu ponuda ne daju unapred. Izvodaci gradevinskih radova zale se da su im uskracene poslovne sanse usled opadanja kapitalnih ulaganja od strane klijenata kako iz javnog tako i iz privatnog sektora. Izvesni ponudac, sa kojim je obavljen razgovor u svrhu ove procene, jedan od pet najvecih u zemlji, nije video poziv javnog klijenta za podnosenje ponuda vise od godinu dana. Ovaj nedostatak sansi izazvao je nemilosrdnu konkurenciju izmedu ponudaca za ono malo tendera, koji se pojavljuju; ukljucujuci davanje klijentima odlozenog placanja na periode od ne vise od godinu dana nakon potpisivanja ugovora. Imajuci u vidu to da novi gradevinski projekti stalno beleze visoke pocetne troskove, gotovo je izvesno da takve prakse podrivaju izvodljivost novih projekata i smanjuju prihod izvodaca radova. 94 C.9.4 Izvrsavanje javnih ugovora Kao sto je gore opisano, nekada, globalno konkurentna gradevinska industrija Jugoslavije bila je znacajano smanjena gotovo decenijom ekonomske izolacije sa svetskih trzista. Efekti ove izolacije se mogu videti u veoma umanjenoj sposobnosti lokalnih firmi da na zadovoljavajuci nacin izvrse javne ugovore. Njihovo izvrsavanje je oslabljeno hronicnim neulaganjem, ozbiljnim manjkom kredita, zastarelim fabrikama i opremom i upravljanjem i radnim vestinama, koji su pali ispod medunarodnih standarda. Ova ogranicenja, kada se nadu u kombinaciji sa problemima javnog sektora u vezi sa budzetom i likvidnoscu, ukazuju na to da su kasnjenja u primeni ugovora relativno uobicajena u Jugoslaviji. C.9.5 Trgovacki propisi Kao sto je slucaj i sa drugim bivsim republikama clanicama SFRJ, Jugoslavija je usla u obuhvatan program zakonodavne, privredne i sudske reforme. Procenjuje se da 85 procenata ekonomskih zakona treba reformisati ili zameniti u naredne godinu do dve,20 ukljucujuci one u oblastima stranog ulaganja i spoljne trgovine, deviznim poslovanjima, insolventnosti, oporezivanja, imovine, privatizacije, zaloga, rada i zakone u raznim sektorima usluga, ukljucujuci telekomunikacije, pravnicku profesiju, osiguranje, drumski saobracaj, pomorski saobracaj, reviziju i bankarstvo. Zajednicka karakteristika raznih zakona u SRJ, ukljucujuci Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju, jesu formulacije koje cesto dovode do prevelike diskrecione vlasti uprave, restriktivnog regulisanja spoljne trgovine i nepredvidljivosti u pravnoj sredini za trgovinu i ulaganje. Cini se da ce se ova situacija promeniti, s obzirom na to da vlade Jugoslavije, Srbije i Crne Gore liberalizuju, oslobadaju drzavne kontrole i harmonizuju zakone sa razvijenim, trzistu orijentisanim pravnim sistemima. Potreba za daljim zakonodavnim razvojem u privrednoj sferi bez sumnje bice povecana procesom formalnog pristupanja SRJ u WTO i predvidenim zakljucivanjem Sporazuma o partnerstvu i saradnji sa EU, s obzirom na to da oba ova 20Izvestaj o Statusu privrednih, pravnih i institucionalnih reformi kao osnovi za dugorocni strateski razvoj, Agencija Sjedinjenih Drzava za medunarodni razvoj, avgust 2001. 95 procesa izistkuju uskladivanje i priblizavanje zakonodavstva primenjivim medunarodnim standardima. Posto je krenula prva i uz pomoc obuhvatnog programa USAID Tehnicke pomoci, Crna Gora je vise napredovala u reformi, ali nova vlada u Srbiji takode belezi energican pocetak u zakonodavnoj reformi otkada je preuzela vlast pocetkom 2001. Na saveznom nivo ima vise posla da se uradi, ali aktivno ucesce federacije u ovim reformama je od sustinskog znacaja, kada se u obzir uzme siroka nadleznost koja joj je dodeljena na osnovu clana 117 Saveznog Ustava. U ovom trenutku, tesko je prognozirati preciznu raspodelu zakonodavnih nadleznosti izmedu sastavnih delova buduce nove drzave koja ce biti ustanovljena kao Srbija i Crna Gora, ali u SRJ kako sada stvari stoje, u nadleznosti savezne vlade je pravni status preduzeca i drugih ekonomskih zastupnika (zakoni o preduzecima i insolventnosti); monetarni, bankarski i devizni sistemi; regulisanje spoljne trgovine i strano ulaganje, ukljucujuci: ugovorne odnose; osnovni imovinsko-pravni odnosi; zakoni o gradanskom postupku; zastita jedinstvenog jugoslovenskog trzista (unutrasnja trgovina i zakon o konkurenciji); pravni status preduzeca i drugih ekonomskih operatera; carina; kreditni odnosi sa stranim zemljama; osnovni principi fiskalnog sistema (monetarni i bankarski zakon i strana valuta), socijalna zastita, politika odredivanja cena i rad; sigurnost u saobracaju; prava i obaveze prema ugovoru; imovinsko pravo i osnove poreskog sistema. Republike narocito regulisu vlasnistvo nad zemljistem i rasporedivanje na zone, privatizaciju i sanitarnu i pozarnu inspekciju. Savezni i republicki nivoi dele regulatornu vlast nad pitanjima kao sto su: tehnicki standardi, licenciranje i uslovi kvalifikovanosti za vodenje usluga; obrazovanje; zastita sredine; socijalna zastita; poreska politika i politika odredivanja cena. Zakon o obligacijama: Jedan od glavnih zakona medu zakonima koji se odnose na privredno poslovanje jeste Zakon o obligacijama, inspirisan pre svega svajcarskim Zakonikom o obligacijama. Pripadajuci grupi malobrojnih zakona koji su u velikoj meri preziveli raspad SFRJ, Zakon se obicno smatra jednim od najboljih zakona u SRJ. Zakon ima funkciju zakonika kojim se postavljaju prava i obaveze strana u raznim situacijama, kako ugovornim tako i onim koje to nisu, i kao takav, sluzi svrhama iz opsteg dela gradanskog zakonika. Zakon obezbeduje siroku regulativu u 96 materiji opsteg ugovornog prava i trgovackim varijantama istog, postavljajuci osnovne principe za, na primer: nastanak ugovora, zastupanje, osnovne principe i dejstva ugovora, nezakonito bogacenje, odgovornost za izazivanje stete, hartije od vrednosti, prestanak obaveza, opsta pravila o izvrsavanju, rok zastarelosti, razne vrste obaveza i razne vrste ugovora (na pr. o prodaji, prevozu, kreditu, zakupu, ugovori o izvodenju radova (usluga), izgradnji i drugi). Vazna pozitivna osobina Zakona jeste priznavanje ugovorne slobode stranaka, sto takode omogucava zakonu da prilagodi uvodenje ugovornih formi koje nisu posebno naznacene u zakonu. Zakon o obligacijama ima dobar prijem u pravnoj zajednici SRJ, s obzirom na to da zadovoljava vecinu potreba ugovornog prava za trzisnom ekonomijom. Medutim, bilo bi korisno da se unesu razni detalji i izvesne izmene, objasnjenja i azuriranja kao sto je modernizovanje pravila o izgradnji putem davanja informacije o kasnijem ponasanju ugovornih strana i azuriranje odredbi o dokumentarnim kreditima u cilju predstavljanja poslednje verzije Jedinstvenih trgovackih pravila za akreditiranje (Uniform Code of Practice ­ UCP). Nezgodna osobina zakona je to sto on u velikoj meri dozvoljava sudovima da intervenisu u ugovornim odnosima i da menjaju uslove istih. Zakon o spoljnoj trgovini: Osnovni pravni instrumenti za regulisanje spoljne trgovine ukljucuju Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju (STP Zakon) i Zakon o carinsim tarifama. Nedavne dopune unete u taj okvir ukljucuju: smanjenje kvantitativnih ogranicenja na uvoz i uslova za uvozne licence, iako je znacajan broj i jednih i drugih ostao na snazi; osnivanje nove carinske strukture; izvesna smanjenja u administrativnim barijerama ukljucujuci eliminisanje uslova minimalne velicine za preduzeca u spoljnoj trgovini; i eliminaciju godisnjeg poreza na registraciju koji se primenjuje na trgovinska preduzeca. Medutim, znacajni dalji dodaci bice potrebni kako bi se ustanovio pravni okvir koji je vise okrenut spoljnoj trgovini i u potpunosti u skladu sa WTO standardima. STP Zakon, koji pokriva robnu trgovinu i neke aspekte trgovine uslugama, potice iz polu-planiranog konteksta ekonomije, u kojem je spoljna trgovina bila u nadleznosti drustvenih, politicki kontrolisanih preduzeca. Kada se primeni u sadasnjem okruzenju, koje pocinje da se zasniva na trzistu, STP Zakon omogucava kontinuirano nametljivo 97 ucestvovanje vlade u poslovanjima privatnih uvoznika, izvoznika i nabavljaca usluga. Takve neopravdane odredbe sadrze one koje navodno regulisu poslovanja u inostranstvu, zahtev registracije koji se jos uvek primenjuje na one koji vode spoljnu trgovinu, kvantitativne kvote na izvoz, uslove vladinog odobrenja za ugovore o koprodukciji, ovlascenje za propisivanje vrste postupaka javnih nabavki u nekim uvozima u privatnom sektoru, ociglednu primenu postupaka javnog tendera za dodelu ugovora o radovima u »kapitalnim projektima« i potrebno angazovanje lokalnih izvodaca radova; obaveznu regsitraciju »kapitalnih ugovora« koji ce se izvrsiti bilo u SRJ bilo u inostranstvu i uslov da drzavni organ odredi obavezne sadrzaje ugovora u kapitalnim projektima. Ocigledno bolji, moderniji pristup bi bio da se STP Zakon u potpunosti ukine i da se spoljna trgovina regulise novim Zakonom o trovini, koji je trenutno u nacrtu. U Crnoj Gori, uvozne kvote su vec ukinute i preduzeti su koraci da se pojednostave postupci uvoza. Rezim uvoza i izvoza se danas regulise Zakonom o spoljnoj trgovini. Carina: Shodno clanu 77 Ustava SRJ, funkcija Carine potpada pod nadleznost savezne drzave. Medutim, Crna Gora je preuzela kontrolu nad regulisanjem Carine i naplacivanjem taksi i poreza na svojoj teritoriji. U julu 2000. Crna Gora je usvojila Privremeni zakon o carinskim tarifama, kojim su uvedene nize carinske tarife od onih na saveznom nivou. Crnogorska uprava carine (CUC) radi nezavisno de facto a Savezna uprava carine (SUC) pre svega pokriva srpsku teritoriju. Iako se neformalna saradnja odrzava izmedu ove dve uprave, postojanje paralelnih sistema Carine stvara mogucnosti i podsticaje za korupciju i sverc. Iako su ustanovljeni kontrolni punktovi na administrativnoj granici izmedu ove dve republike kako bi se resio ovaj problem, ovi kontrolni punktovi stvaraju dodatno usko grlo za interni prolaz. Carinska poslovanja u SRJ karakterisu dugo cekanje na granicnom prelazu, neefikasne procedure, odgovornosti koje se preplicu i nedovoljna koordinacija u pogledu granicnog upravljanja i unutrasnjeg sprovodenja, organizacioni i personalni nedostaci, neadekvatna infrastruktura i preterani logisticki troskovi za uvoz, izvoz i tranzitna poslovanja sto primorava lokalna preduzeca da barataju prevelikim brojem stvari kako bi osigurala blagovremenu isporuku. Korupcija je takode veliki problem. Uprava carine se smatra jednom od najkorumpiranijih institucija u SRJ, u kojoj se cesto zahteva placanje manjih iznosa. Nedavno istrazivanje u Srbiji pokazuje da 84 98 procenta upitanih smatra da je u Carini »mnogo« ili »veoma mnogo« korupcije, dok 75 procenata smatra da u njoj ucestvuje vecina carinskih sluzbenika. Sadasnji zakoni ogranicavaju ulogu Carine prakticno na prikupljanje prihoda i nisu dovoljno fleksibilni da bi omogucili adaptaciju na brze promene u saobracaju ili funkcijama. Veliki broj sadasnjih procedura ne omogucava SUC-u ili CUC-u da obavljaju svoje duznosti moderne uprave Carine. Adaptacija na modernu trzisnu ekonomiju koja pociva na povecanoj regionalnoj integraciji i ucescu u globalnoj ekonomiji zahtevace znacajne proceduralne i operativne promene sto je pre moguce. Kompanijsko pravo: U oblasti registrovanja preduzeca, jugoslovenska tradicija je u suprotnosti sa zapadnim normama, tretirajuci registraciju pre kao dokaz o vladinom odobrenju prava preduzeca da postoji, nego kao javno obavestavanje o tome da vlasnici zahtevaju zastitu prema zakonu o preduzecima (kao u slucaju preduzeca sa ogranicenom odgovornoscu), sto je zapadna ideja o registraciji. Proces registracije preduzeca je veoma dugotrajan, preopterecen potrebnim odobrenjima, obavestenjima, registracijom, taksama i diskrecionom vlascu uprave, sto bez sumnje stvara vecu smetnju stranim nego domacim investitorima. Pojednostavljenje procesa stvaranja preduzeca obelezilo bi glavno poboljsanje u poslovnoj i investicionoj klimi. Sadasnji savezni Zakon o preduzecima (1996.) odreduje cetiri poznate strukture preduzeca i dva druga oblika: i) privatna preduzeca sa ogranicenom odgovornoscu, ii) akcionarska preduzeca (deonicarska drustva), iii) partnerstva, iv) ogranicena partnerstva; v) javno preduzece; i vi) drustveno preduzece. Poslednje od njih, jedinstveni jugoslovenski izum, ustanovljava pravo zaposlenih i drustva u pogledu vlasnistva i upravljanja preduzecem. Zakon predvida da je vlada (savezna ili republicka) ovlascena da preuzme kontrolu nad takvim preduzecem, ako je Savezna drzava ili jedna od njenih republika clanica osnivac, pod izvesnim okolnostima naznacenim u republickim zakonima. Crna Gora je usvojila poseban Zakon o preduzecima koji je u velikoj meri pojednostavio postupak osnivanja preduzeca, dozvoljavajuci registrovanje elektronskim putem (Internet), sto predstavlja novinu u SRJ. Novi Zakon o digitalnom 99 potpisu i Zakon o elektronskoj komunikaciji su u nacrtu ali nisu jos usvojeni, iako ce njihovo donosenje biti potrebno za potpuno funkcionisanje Zakona o preduzecima. Zakoni o stranom ulaganju: Pravni okvir za strana ulaganja regulise se novim Zakonom o stranom ulaganju SRJ (SL SRJ br.3/2002), koji se bavi sledecim pitanjima: oblici stranih ulaganja; prava stranih investitora i njihova zastita; podsticaji; ugovori i druga dokumenta kao osnove ulaganja; registracija preduzeca; resavanje sporova; kaznene odredbe. Kada se uporedi sa zakonom iz 1994., ovaj novi zakon liberalizuje strano ulaganje u nekoliko aspekata, izmedu ostalog skracivanjem postupka da strana preduzeca predu na nacionalni tretman i minimalizovanjem uslova za reciprocnost sa drugim zemljama, sto je raniji jugoslovenski pristup koji se ne poklapa sa pojmom »najpovlascenije nacije« (most-favoured nation MFN), koji je, pak, u sredistu Opsteg sporazuma o trgovini uslugama (General Agreement on Trade in Services - GATS). Crna Gora je donela istu vrstu zakona o ulaganjima kao sto je Zakon SRJ, ali bez odredbi o reciprocnosti. Zakon o konkurenciji: Zakon kojim se regulise konkurencija (Anti-monopolski Zakon SRJ iz 1996., Zakon o trgovini SRJ iz 1993., i STP Zakon iz 1992.) ne bavi se na adekvatan nacin pitanjima konkurencije i predstavlja fragmentovani i nejasan okvir, kojeg je tesko primeniti na konzistentan nacin i nedostaju mu medunarodni standardi, ukljucujuci OECD Smernice. Malobrojnost zakona u ovoj vaznoj oblasti je pogorsana slaboscu regulatorne institucije, Anti-monopolske Komisije u okviru Ministarstva ekonomije i trgovine SRJ, koja je ranije predstavljala jedinicu za odredivanje cena i kontrolu trzista. Do danas, ona je usredsredivala svoje aktivnosti na nastojanja da odredi »pravicne« cene, pre nego na kontrolisanje nepostenog ponasanja. Sada se na svim nivoima vlasti u Jugoslaviji u velikoj meri priznaje da je novi zakon o konkurenciji hitno potreban, narocito za resavanje pitanja kontrole spajanja preduzeca. Oporezivanje: Poreskom sistemu u SRJ je potrebna obuhvatna reforma, ukljucujuci donosenje konsolidovanog zakona o poreskoj upravi i reorganizaciji organa za naplatu poreza. Sadasnja poreska administracija u SRJ nije u saglasnosti sa saveznim obrascem. Republicke vlade u Crnoj Gori i Srbiji, koje po ustavu imaju pravo da odrede porez, obustavile su primenu Saveznog Zakona o osnovama poreskog sistema. 100 Razlike u politici oporezivanja izmedu ove dve republike su se pojavile i Crna Gora vise ne doprinosi saveznom budzetu. U Srbiji, unifikacija poreskih stopa za prodaju predstavlja bitnu reformu. Intelektualna svojina: Zastita intelektualne svojine ima dugu tradiciju u Jugoslaviji, na osnovu clanstva u Pariskoj uniji od njenog osnivanja 1883. Zakoni o industrijskoj svojini harmonizovani su sa novim zakonima EU, a novi zakon o autorskom pravu je donet. Jugoslavija je usvojila paket novih zakona o zastiti intelektualne svojine (IS) sa ciljem harmonizacije sa zakonima EU: Zakon o patentima, Zakon o zigovima, Zakon o modelima i dizajnu i Zakon o geografskim oznakama o poreklu, koji su svi stupili na snagu u martu 1995. Novi Zakon o autorskim i srodnim pravima donet je u maju 1998. SRJ ucestvuje u raznim medunarodnim konvencijama koje se bave pravima intelektualne svojine. Kako Ustav Jugoslavije (cl.16) predvida da su ratifikovane konvencije deo unutrasnjeg zakonodavstva Jugoslavije, sudovi i druge vlasti direktno primenjuju konvencije a strani drzavljani mogu da zahtevaju direktnu primenu konvencija u bilo koje vreme. Sprovodenje zakona o industrijskoj svojini ima problematicnih oblasti, narocito u pogledu komjuterskog softvera, filmova na video kasetama i muzickih kaseta, cije se piratske kopije prodaju na ulicama Beograda i Podgorice. Potrebno je znacajno poboljsati kapacitet Saveznog Zavoda za za inetelektualnu svojinu. Privredni sporovi: O privrednim sporovima se odlucuje u specijalizovanim privrednim sudovima. Postoji jedan broj problema sa sprovodenjem privrednih odluka. Stari Zakon o izvrsnom postupku ustanovio je duge i nezgrapne procedure koje su favorizovale duznika. Sudovi su cesto odbijali da sprovedu presude a policija je, po uputstvima politickih vlasti, odbijala da izvrsi sudske naredbe. Novi Zakon o izvrsnom postupku, donet 2000. godine, predvida izvrsenje konacnih odluka izdatih od strane sudova i sudskih ili administrativnih organa. Pod odredenim okolnostima, on dozvoljava izvrsenje po predstavljanju privrednih dokumenata. Sud moze da naredi prodaju licne ili nepokretne imovine, oduzimanje sredstava na bankarskom racunu, prenos obaveze da se roba isporuci, obezbedenje potrazivanja u imovini. Iako novi zakon skracuje i ubrzava postupke, sudovi jos uvek nisu upoznati sa njegovim odredbama. 101 Arbitraza: Druga znacajna oblast potrebne zakonske reforme je moderni pravni okvir za arbitrazu koji ce zadovoljiti medunarodne standarde. Drugi znacajan element zakonodavnog okvira za arbitrazu ­ zakon kojim se regulisu proceduralni aspekti arbitraze u SRJ ­ jos uvek nije donet ni na jednom nivou u SRJ, bez obzira na to sto je SRJ strana ugovornica Konvencije o priznavanju i izvrsavanju stranih arbitraznih odluka (Njujork, 1958.). U nekim saveznim drzavama, takvi zakoni su doneti kako na saveznom tako i na republickim nivoima (na pr. Kanada i Australija). Taj propust, kojeg je veliki broj jurisdikcija ispravio donosenjem zakona zasnovanih na UNCITRAL Modelu zakona o medunarodnoj privrednoj arbitrazi, sprecava razvoj i praksu arbitraze u SRJ. Iskustvo u nedavnim medunarodnim tenderima finansiranim od strane IFI-a u Jugoslaviji, ukljucujuci i one finansirane od strane EBRD-a, sugerise da nepostojanje pouzdanih pravila i institucija arbitraze izaziva znacajnu bojazan kod stranih ponudaca, koji su odustali od davanja ponude na takvim tenderima zato sto su se bojali da se njihovi interesi, u bilo kojim postupcima arbitraze koji se mogu odrzati u Jugoslaviji, nece razmatrati na posten nacin. Koncesije: Pravni rezim koji regulise koncesije u Jugoslaviji postoji na dva nivoa, saveznom i republickom. Na saveznom nivou, clan 5 novog Zakona o stranom ulaganju (Sluzbeni list SRJ, 3/2002) definise koncesiju samo u njenom redovnom znacenju, ostavljajuci regulisanje Republici. Prema ovom clanu, stranom preduzecu moze biti dodeljena koncesija za iskoriscavanje prirodnih resursa, robu u opstoj upotrebi, i obavljanje aktivnosti od opsteg znacaja. Takode, Build-Operate-Transfer (BOT) ugovor moze biti uveden u specifikovani objekat, instalaciju ili infrastrukturu ili objekte za komunikacije. Na republickom nivou, i Srbija i Crna Gora imaju odvojene Zakone o koncesijama, objavljene u Sluzbenom glasniku Srbije 20/97, 22/97 i u Sluzbenom glasniku Crne Gore 13/91, 10/96. Srbija: Prema srpskom zakonu, koncesije se mogu dati domacem ili stranom licu na osnovu ugovora o koncesiji. BOT aranzmani su takode posebno izdvojeni. Srpski Zakon o koncesijama iznosi detaljniji okvir za koncesije od onog kojeg daje savezni zakon i nabraja sektore u kojima su koncesije dozvoljene ukljucujuci naftu, gas, rude i telekominikacije. Trenutno, nacrti amandmana na srpski zakon o koncesijama se 102 razmatraju, od kojih se ocekuje da prosire ovaj spisak kako bi ukljucio druge sektore, kao sto su postanske usluge. Prema ovom Zakonu, strani koncesionar mora da obezbedi lokalno vozilo za obavljanje aktivnosti koja je predmet koncesije. Iako je maksimalan vek koncesije 30 godina, predlaze se da se ovaj period produzi na 50 godina. Zakon navodi da nakon isteka trajanja ugovora o koncesiji, vlasnistvo nad imovinom biva preneto na drzavu prema uslovima iz ugovora o koncesiji, time ogranicavajuci aranzmane samo na BOT vrste. Zakon predvida javni tender kao sredstvo za odabiranje koncesionara. Prema predlozenim amandmanima, posebna agencija trenutno odgovorna za davanje koncesija ce prestati da postoji a relevantna ministarstva ce direktno rukovoditi procesom davanja koncesija. Crna Gora: Crnogorski Zakon, kao i savezni zakon, je po svojoj prirodi opstiji. Prema odluci Saveznog Ustavnog suda u martu 1996., odredbe u crnogorskom zakonu u vezi sa davanjem koncesija od strane Vlade Crne Gore proglasene su neustavnim. Stoga, cini se da Savezni zakon o stranom ulaganju regulise iskljucivo davanje koncesija stranim licima u Crnoj Gori. C.9.6 Praksa privrednih javnih nabavki Praksa nabavki u javnom sektoru se razlikuje u zavisnosti od velicine preduzeca, oblika vlasnistva, upravljacke strukture i vrednosti ugovora. Vecina privatnih malih i srednjih preduzeca (MSP) obavljaju svoje javne nabavke na cisto preduzetnickoj osnovi, gde su ugovori generalno male vrednosti, pregovaraju se direktno a do izbora nabavljaca se dolazi na osnovu dostupnosti kredita ili mogucnosti trampe. Vece privatne kompanije sada pocinju da primenjuju strategije javnih nabavki koje se sve vise izjednacavaju sa modernim najboljim praksama. Neke su priznale da su javne nabavke funkcija strucnjaka te su osnovale odseke za javne nabavke u okviru svojih preduzeca, u kojima osoblje cine posveceni strucnjaci. Ova preduzeca vode javne nabavke na strateskoj osnovi, koristeci kombinaciju konkurentskog tendera, uporedivanja ponudenih cena (shopping) i direktnog pregovaranja. Sa povecanjem koriscenja Interneta ­ Internet je uveden tek 1997. godine; do 2000. bilo je 400,000 korisnika ­ koriscenje elektronske kupovine je u porastu, pri cemu neka preduzeca koriste Internet za istrazivanje i direktno porucivanje. Nekolicina preduzeca vec imaju ili uvode kompjuterizovane sisteme upravljanja javnim nabavkama. 103 D. PREDLOZENI PLAN AKCIJE U ovom odeljku predlazu se akcije kako bi se prevazisle slabosti u oblasti javnih nabavki. Preporuke su obuhvatne ali nisu, po pravilu, iscrpne, i podlezu raspravama i dogovorima sa raznim nivoima vlasti. Preporuke su grupisane na osnovu zakonodavne reforme, postupaka i prakse u javnim nabavkama, odgovornosti u porastu, organizacione reforme i izgradnji kapaciteta. D.1 Zakonodavna reforma Kao sto je opisano u gore navedenom Odeljku C.1.3, sadasnji doneti zakoni o javnim nabavkama na nivou Savezne drzave su neadekvatni i ne uspevaju da obezbede razuman, na pravilima zasnovan okvir za nabavke od strane saveznih institucija. Nedavni ustavni tokovi i jos uvek lose definisani instutucionalni aranzmani buduce Drzavne zajednice Srbije i Crne Gore dovodi do toga da je tesko formulisati precizne preporuke za zakonodavnu reformu na tom nivou. Medutim, ukoliko, kao sto se cini da ce biti, svaka institucija drzavne zajednice bude regulisana sopstvenim Zakonom, CPAR predlaze da bi odredbe o tome kako ce svaka institucija voditi javne nabavke trebalo da budu sadrzane u Zakonu koji se primenjuje na svaku instituciju. Ocigledno bi bilo pozeljno da odredbe u zakonima budu homogene, kako bi se unapredila jednoobraznost prakse na nivou drzavne zajednice. Kasnije, kada ustavni aranzmani za drzavnu zajednicu budu blize odredeni i pod pretpostavkom da je drzavna zajednica odgovorna za medunarodne ekonomske odnose, CPAR predlaze da bi trebalo doneti specificni zakon o javnim nabavkama na nivou drzavne zajednice i da bi zakoni dvaju republika u razumnoj meri trebalo da budu harmonizovani sa njim, kako bi se postiglo zajednicko javno trziste i olaksalo priblizavanje EU. Da bi se poboljsala transparentnost i vrednost za novac u sektoru odbrane, CPAR predlaze da bi nabavke nemilitarne robe, radova i usluga preduzetu od strane snaga odbrane trebalo da regulisu zakoni o civilnim nabavkama. U Republici Srbiji, CPAR predlaze da bi novi Nacrt Zakona o javnim nabavkama trebalo doneti, uz amandmane na specificne pojmove predlozene u ovom izvestaju, 104 narocito u detaljnom razmatranju ove teme u odeljku o »Postupcima, praksi i primeni«. Svetska banka zeli da odrzi razgovor sa Vladom Srbije o razvoju nacrta zakona, kako bi osigurala da ona obezbeduje najobuhvatniji moguci okvir za buduce vodenje javnih nabavki u republici. Cim u Srbiji bude donet novi Zakon o javnim nabavkama CPAR predlaze da bi trebalo postaviti obuhvatan skup detaljnih implementirajucih propisa kojima bi se podrzao ovaj novi zakon i pojednostavila njegova primena u kljucnim oblastima. U cilju daljeg poboljsanja primene, CPAR predlaze da bi obuhvatan skup standardnih tenderskih dokumenata za nabavku robe trebalo razviti, u skladu sa zakonom i implementrirajucim propisima, i njihovo koriscenje uciniti obaveznim za javne institucije regulisane ovim zakonom. U Republici Crnoj Gori, CPAR predlaze da bi implementirajuce propise i standardnu tendersku dokumentaciju, koji su vec izradeni uz Tehnicku pomoc USAID-a, trebalo uvesti sto pre a njihovo koriscenje uciniti obaveznim. Da bi se prevazisla slabost sadasnjih pravila i institucija arbitraze, CPAR predlaze da bi, za sada, svi ugovori koji podlezu medunarodnom podnosenju ponuda, trebalo da ukljuce klauzule o arbitrazi u kojima se predvidaju UNCITRAL pravila i da ce se postupci arbitraze voditi u medunarodno priznatoj instituciji, pre nego u Jugoslaviji. I u Srbiji i u Crnoj Gori, CPAR predlaze da se prvo prednost da donosenju novih zakona o arbitrazi, koji su u skladu sa medunarodnim standardima, kao sto je UNCITRAL, i osnivanju pouzdanih arbitraznih institucija. Imajuci u vidu potrebu da se kontrolisu javne nabavke kako bi se unapredile snazne ekoloske prakse od strane tela koja vrse javnu nabavku, CPAR predlaze da bi odredbe kojima se zahtevaju Ekoloski odgovorne nabavke trebalo uvesti u buduce zakone o javnim nabavkama, mozda putem odvojenog implementirajuceg propisa. 105 D.2 Postupci i prakse u javnim nabavkama Ovaj izvestaj je identifikovao mnoge prakse u javnim nabavkama u Jugoslaviji, na svim nivoima uprave, kojima nedostaju standardi transparentnosti, pravicnosti i konkurentnosti koji su nuzni za dobro funkcionisanje sistema javnih nabavki. Razlozi ovakvih praksi imaju vise izvora, od kojih neki pocivaju na neadekvatnosti sadasnjeg zakonodavstva, narocito na saveznom nivou i u Srbiji, dok drugi pocivaju na nasledu prethodnog, neodgovornog rezima, slabosti kontrolne sredine i neadekvatnoj obuci organizovanoj za javne sluzbenike u sferi javnih nabavki. Jasno je da ce poboljsanje prakse u nabavkama zahtevati ne samo bolje zakonodavstvo, vec i mnoge promene u nacinu na koji javne institucije postupaju kada rukovode javnim nabavkama. Kljucne preporuke za promene u ovoj oblasti su sledece: · javno otvaranje ponuda bi trebalo zahtevati za sve metode konkurentskog tendera. Nacrt Zakona o javnim nabavkma RS bi trebalo da bude dopunjen kako bi se otklonio izbor, koji se trenutno pruza telima koja vrse nabavku, da donesu odluku o tome da se nece organizovati javno otvaranje ponuda; · procenu kvalifikovanosti ponudaca bi trebalo odvojiti od procene ponuda i voditi ili u pred-kvalifikaciji ili post-kvalifikaciji, ali ne kao deo procesa procene ponuda. Uslovi za kvalifikovanost, ukljucujuci dokumentarne uslove, bi trebalo da budu naznaceni jasno i nedvosmisleno u dokumentima javnih nabavki; · za sve metode javnih nabavki zasnovane na tenderu, minimalan rok dozvoljen ponudacima za pripremu njihovih ponuda ne bi trebalo da traje manje od trideset dana; · da bi se na vreme poboljsao pristup ponudaca infomacijama o mogucnostima za davanje ponude, Vlada Srbije bi trebalo da lansira vebsajt o javnim nabavkama, na kojem bi trebalo objaviti pozive za podnosenje ponuda. Tendersku dokumentaciju bi takode trebalo uciniti dostupnom ponudacima na ovom vebsajtu. Objava rezultata svih tendera bi trebalo da bude obavezna i trebalo bi da bude data na ovom vebsajtu; · za robu i radove, procenu ponuda bi trebalo uraditi na osnovu objektivnih kriterijuma koji se mogu kvantifikovati u monetarnim terminima. Ugovor bi trebalo dodeliti najnizoj ocenjenoj, urednoj ponudi; 106 · zbog toga sto pruza mogucnost za korupciju, praksa ugovaranja uslova ugovora sa pobednickim ponudacem bi tebalo da bude odrzavana na minimumu, a narocito bi trebalo da bude iskljucena u slucaju metode javnih nabavki zasnovanih na tenderu, kada bi ugovor trebalo da bude dodeljen striktno prema opstim uslovima datim u ponudi pobednickog ponudaca; · da bi se izgradilo pravo »zajednicko trziste« na teritoriji Jugoslavije, praksa davanja marze preferencija u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona bi trebalo da bude prekinuta; · u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, obim raspolozivih metoda javnih nabavki bi trebalo da bude prosiren tako da ukljuci metod davanja ponude u dve faze za velike i/ili slozene radove a jednostavan metod uporedivanja ponudenih cena (shopping) bi trebalo dodati za kupovine male vrednosti. Takode, poseban metod javnih nabavki bi trebalo dodati za konsultantske usluge. Kada je u pitanju Postupak sa pogadanjem u nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS, uslovi pod kojima se on moze primeniti bi trebalo da budu jasno definisani a njegovo koriscenje bi trebalo da zavisi od prethodnog odobrenja Agencije za javne nabavke. · u pregledanju i procenjivanju ponuda, princip substantivne urednosti bi trebalo da bude jasno ustanovljen, pri cemu se ponude koje sadrze manja odstupanja mogu i dalje smatrati substantivno urednim, umesto da se odbijaju bez cvrste osnove. Potencijalno zbunjujuce ili sporne pojmove kao sto su »ispravan tender«, »odgovarajuci tender« i »prihvatljiv tender« bi trebalo izbegavati, jer mogu da dovedu do konfuzije ili zloupotrebe; · odredba da ponude cije se cene ne razlikuju medusobno vise od tri procenta mogu da se smatraju jednakim u svrhu procene bi trebalo da bude izbrisana iz nacrta Zakona o javnim nabavkama RS, · imajuci u vidu nelikvidnost vecine lokalnih ponudaca i visoku cenu dobijanja pokrica za ponudu na lokalnom nivou, tela koja vrse javne nabavke mogu da shvate dozvolu za podnosenje ponude bez pokrica za ponudu kao privremenu meru, dok se ponovo ne uspostave finansijska sredstva lokalne industrije. Medutim, kad god ponudac povuce svoju ponudu ili ne potpise ugovor, on bi trebalo da bude suspendovan iz daljeg ucestvovanja u javnim tenderima u odgovarajucem roku. 107 D.3 Organizaciona reforma Kada se imaju u vidu bliske ustavne promene koje ocekuju Jugoslaviju, tesko je dati detaljne preporuke o najprikladnijim organizacionim aranzmanima za javne nabavke na nivou nove drzavne zajednice. Kao sto je gore sugerisnao, CPAR predlaze da bi odgovornost za vodenje javnih nabavaki trebalo decentralizovati na svaku instituciju drzavne zajednice. Kada je rec o buducoj strukturi drzavne zajednice, trenutno se predocava da ce zajednica imati sopstvenu skupstinu, izvrsnu vlast i pet ministarstava, od kojih svako treba da da ima pristup odgovarajucim propratnim funkcijama, ukljucujuci nabavku. Trenutno, cini se, postoje tri opcije za finansiranje i lociranje ovih funkcija (i) da svaka institucija vodi sopstvene javne nabavke (ii) da telo drzavne zajednice, ekvivalentno sadasnjoj saveznoj Sluzbi za zajednicke poslove, vodi javne nabavke u ime svih institucija drzavne zajednice ili (iii) da institucije drzavne zajednice delegiraju obavljanje javnih nabavki institucijama na republickom nivou, verovatno u Srbiji, imajuci u vidu to da ce se verovatno veci kapacitet izgraditi na tom nivou. Druga opcija bi zahtevala da institucija drzavne zajednice imenuje SZP za obavljanje nekih od funkcija koje su joj dodeljene sopstvenim osnivackim aktom institucije. Pod pretpostavkom da ce, zarad efikasnosti, drzavnoj zajednici biti potrebne sopstvene institucije, upoznate sa sopstvenim zakonima i procedurama i odgovornim vlastima drzavne zajednice, izbor izmedu prve i druge opcije bi bio odgovarajuci. Imajuci u vidu cinjenicu da ce zahtevi institucija drzavne zajednice u pogledu sluzbi javnih nabavki biti verovatno skromni ­ na primer, malo je verovatno da ce biti mnogo rashoda na projektima izgradnje velike vrednosti na ovom nivou ­ mala, posvecena sluzba nabavke smestena u agenciju SZP tipa mogla bi na dobar nacin da ponudi najbolju kombinaciju troska i efikasnosti. Nasuprot tome, opcija delegiranja primene javnih nabavki na republicke institucije bi mogla da uvede stepen zavisnosti neprihvatljiv za sluzbenike na nivou drzavne zajednice. U Republici Srbiji, nacrt Zakona o javnim nabavkama predvida osnivanje nezavisne Agencije za javne nabavke (AJN) koja ce direktno izvestavati Skupstinu. 108 Ovaj pristup, koji je u drugim zemljama rezultirao stvaranjem nezavisne Agencije za javne nabavke, usvojen je u jednom broju zemalja u tranziciji u Centralnoj i Istocnoj Evropi i funkcionise prilicno dobro na mestima kao sto su Poljska (www.uzp.gov.pl.), Litvanija (www.vpt.lt) i Slovacka (www.uvo.gov.sk), na primer. Kljucna karakteristika takvog organizacionog modela jeste nezavisnost agencije, koja je sustinski vazna za njenu sposobnost da osigura primenu zakona o javnim nabavkama bez politickog uticaja. Nezavisnost je takode preduslov da takva tela funkcionisu efikasno kada vode administrativni pregled prigovora ponudaca, sto je funkcija koja se obicno dodeljuje takvim organizacijama. Mora se shvatiti, medutim, da takav pristup nije bez cene ili rizika. Kada se po prvi put osnuju, takve agencije se obicno bore da vrse vlast nad resornim ministarstvima. Potrebna im je jaka i vidljiva podrska vrhunskih politickih lidera ­ obicno Premijera ­ kako bi dobili vlast koja im je potrebna da bi efikasno funkcionisali. Ipak, druge drzave su izabrale osnivanje nezavisne Komisije ili Borda za javne nabavke, sto je model koji se trenutno isprobava u Turskoj. Nova srpska AJN nece se osnovati pre isteka godine dana od donosenja novog zakona. U meduvremenu, Sluzba za zajednicke poslove (SZP) ce obavljati svoju funkciju. Da bi se ovaj privremeni aranzman ucinio izvodljivim, CPAR predlaze kao prioritet da se ojaca SZP, kako bi se povecao njen kapacitet za obavljanje ovih novih funkcija. Specificne mere bi trebalo da ukljuce: pripremu posebnih internih uputstava kojima se definise nacin na koji ce se svaka od odobrenih funkcija u nacrtu zakona obavljati; ovlascenje i odgovrnost za donosenje odluka na osnovu odobrenih funkcija bi tebalo da budu jasno definisane; SZP bi pre trebalo da dodeli odgovarajuca sredstva za obavljanje odobrenih funkcija (osoblje, poslovni prostor, kompjuterske i prostorije za telekomunikaciju), nego da pokusava da ukljuci dodatne funkcije u postojecu organizaciju; trebalo bi angazovati dodatno osoblje sa specijalizovanim vestinama koje ce obavljati nove funkcije; trebalo bi obezbediti Tehnicku pomoc SZP-u kako bi joj se pomoglo u obavljanju njenih novih privremenih funkcija; trebalo bi pripremiti migracioni plan za efikasan prenos ovlascenja sa SZP na AJN, cim se potonja osnuje. 109 Da bi se unapredila bolja vrednost za novac i sprecila zloupotreba razlicitog odredivanja cena od strane ponudaca koji daju ponude na opstinskim tenderima, CPAR predlaze da bi opstine trebalo da razmotre osnivanje konzorcijuma za kupovinu, kako bi se usredsredila njihova moc kupovine prema lokalnim i stranim ponudacima na dobijanje opste ustede za opstine clanice i organizacije, putem udruzivanja nabavki opstih artikala sa ciljem poboljsavanja kupovnog ucinka kroz profesionalizaciju kupovne funkcije. U drugim zemljama, opstine su imale dobre rezultate iz takvih shema saradnje. Znacajan primer jeste Organizacija za nabavku Istocnih grofovija (Eastern Shires Purchasing Organization - ESPO) (www.espo.org), lokalni konzorcijum za nabavku i distribuciju, formiran 1981. godine od strane okruznih veca Lesterske grofovije i Linkolnske grofovije u Ujedinjenom Kraljevstvu. ESPO trenutno trosi preko 200 miliona £ (300 m US$) svake godine na nabavku robe i usluga koji se nabavljaju za preko 14,000 organizacija clanica na vise od 19,000 pojedinacnih mesta isporuke. Drugi znacajan model kojeg bi opstine trebalo da prouce jeste Evropska inicijativa za eko-nabavku Medunarodnog veca za lokalne ekoloske inicijative (www.iclei.org/europe/ekoprocura/index.htm) ciji je cilj da kombinuje kupovnu moc 49 lokalnih javnih vlasti sirom Evrope i time da stvori kumulativni zahtev za ekoloski odgovorna ili »zelena« resenja nabavki preko funkcionisanja njene »kupuj zeleno« (»buy it green«) inicijative (videti takode C.2.22). U Crnoj Gori, CPAR predlaze da bi Komisiju za javne nabavke (KJN) trebalo ojacati tako sto ce se povecati njeno osoblje i infrastruktura i time je osposobiti da u potpunosti i efikasno obavlja svoje funkcije. KJN bi takode trebala da izvuce koristi iz Tehnicke pomoci u cilju razvijanja vestine svog osoblja i operativne metode. D.4 Jacanje kontrolne sredine Kao sto je identifikovano u Pregledu stanja finansijske odgovornosti zemlje (CFAA), potreban je funkcionisuci odsek za unutrasnju reviziju kako bi se osiguralo da se efikasne i delotvorne operacije odrzavaju a primenjivi zakoni i propisi slede. U tom smislu, CPAR podrzava preporuke CFAA-a da bi trebalo uspostaviti funkcije Unutrasnje revizije u glavnim institucijama koje placaju, u sve tri vlade. Da bi unutrasnji revizori bili pripremljeni za obavljanje svojih duznosti u pogledu javnih 110 nabavki, osoblje unutrasnje revizije bi trebalo da pohada specijalisticke kurseve obuke za sluzbenike u javnim nabavkama (videti u daljem tekstu), i trebalo bi da, po potrebi, imaju pristup nabavkama i odgovarajucoj tehnickoj vestini. Ovaj pristup moze zahtevati angazovanje konsultanata na kratak period koji bi pomogli da se precizno postupa sa tehnickim aspektima revizije javnih nabavki. S obzirom na to da trenutno ne postoje Vrhovne revizorske institucije (VRI), CPAR predlaze da bi svi nivoi vlasti, na saveznom nivou, kao i u Srbiji i Crnoj Gori, trebalo da koriste kvalifikovane nezavisne revizore koji bi obavljali godisnje, na uzorku zasnovane, revizije nabavki glavnih ministarstava koja placaju i javnih preduzeca. Pored unutrasnje i spoljasnje revizije, drugi kljucni element kojim se osigurava da javni sluzbenici snose odgovornost za odluke o pitanjima nabavki jeste efikasno funkcionisuci sitem prigovora ponudaca. Cini se da u Crnoj Gori sistem prigovora ponudaca dobro funkcionise, iako je jos uvek rano i efikasnost mehanizma ce se, bez sumnje, poboljsati jacanjem KJN-a. U Srbiji, sadasnje odredbe za prigovore ponudaca su potpuno neadekvatne jer oskudevaju u medunarodnoj dobroj praksi i zakonima EU. Stoga, CPAR predlaze da bi funkciju obavljanja administrativnog pregleda prituzbi ponudaca trebalo pridodati funkcijama Agencije za javne nabavke u sadasnjem nacrtu Zakona o javnim nabavkama RS i da bi AJN, cim se osnuje, trebalo da na prikladan nacin bude finansirana za obavljanje ove duznosti. D.5 Obuka i izgradnja kapaciteta U pregledu je identifikovano da je jedan od kljucnih razloga slabosti u primeni javnih nabavki u Jugoslaviji nedostatak strucnjaka u sluzbi i javnih sluzbenika koji su obuceni za javne nabavke. Stoga, postoji velika potreba za obucavanjem sluzbenika za javne nabavke. Zato treba pozdraviti vest da ce u programu Tehnicke pomoci koji se trenutno priprema od strane Evropske agencije za rekonstrukciju znacajnu komponentu predstavljati obuka. Trebalo bi imati u vidu da bi obuka trebalo da se organizuje u okviru dobro isplaniranog, sistematicnog i obuhvatnog okvira. Ovo je bitno, ne samo 111 za poboljsanje kvaliteta nabavki koje obavljaju javni sluzbenici, vec i za podrzavanje efikasne primene i uspeha planiranog programa reformi javnih nabavki. U tom smislu, CPAR predlaze da bi SZP Srbije trebalo da razvije strategiju obuke za javne nabavke, koja bi trebalo da pokrije sve nivoe administracije u Srbiji i da za glavni cilj ima stvaranje sistema obuke koji je odrziv na duzi period. Pomoc vladi u razvoju takve strategije obuke mogla bi da predstavja deo Tehnicke pomoci EAR-a. Ova strategija bi, najmanje, trebalo da definise broj, nivoe, institucije koje zaposljavaju i lokacije, u pogledu javnih sluzbenika koje treba obuciti, da ponudi preporuke za nacionalni nastavni plan obuke u javnim nabavkama i za glavni sadrzaj kurseva obuke. Vazno je da prilagodeni kartki kursevi o vaznosti i glavnim principima dobrog upravljanja nabavkama budu obezbedeni visim vladinim sluzbenicima i da stepenovani program kurseva koji su pretezno tehnicki bude organizovan za strucnjake. Da bi se unapredilo stvaranje odrzivog sistema obuke u javnim nabavkama, CPAR predlaze da se identifikuje jedan broj obrazovnih institucija u kljucnim centrima koji ce postaviti i dostaviti dogovoreni nastavni plan za obuku u javnim nabavkama. Trebalo bi dati podsticaj univerzitetima i tehnickim fakultetetima da u tehnicke kurseve ukljuce upravljanje projektima i module javnih nabavki, na primer, u programe inzenjeringa za redovne studente i kurseve za magistre poslovne administracije, narocito one koji su usredsredeni na upravljanje u javnom sektoru. Cim ovaj nacionalni program obuke za javne nabavke bude ustanovljen i posto bude funkcionisao neko vreme, CPAR predlaze da se uvedu uslovi da samo osoblje koje je uspesno zavrsilo potrebnu obuku moze da bude postavljeno na funkciju u vezi sa nabavkama u javnim sluzbama i da radi u odborima za procenu. U Crnoj Gori, kapacitet za obuku u nabavkama je vec izgraden na Pravnom fakultetu Univerziteta Crne Gore i organizovana je prva runda kurseva za sluzbenike centralne vlade. Da bi se dalje poboljsao kapacitet javne administracije, CPAR predlaze da bi kurseve obuke za nabavke trebalo voditi za javne sluzbenike na lokalnom nivou vlasti. 112 U cilju pomaganja Pravnom fakultetu da produbi program obuke za nabavke, CPAR predlaze da bi fakultet trebalo da tezi povezivanja sa jednom ili vise zapadno- evropskih profesionalnih ili obrazovnih institucija, sa dobro razvijenim nastavnim planom za javne nabavke. Ovo bi omogucilo fakultetu da razvije svoj nastavni plan, poboljsa obuku za javne nabavke svog osoblja i poveca svoju sposobnost za organizovanje obuke koja je u skladu sa EU Direktivama o javnim nabavkama. Cim se srpske institucije za obuku u javnim nabavkama budu identifikovale, CPAR predlaze da bi one trebalo da pristupe aranzmanima povezivanja u koje je usao Pravni fakultet Univerziteta Crne Gore, kako bi se olaksao razvoj nastavnog plana za obuku u javnim nabavkama koji je konzistentan u dvema republikama. Pored toga, imajuci u vidu da institucije drzavne zajednice nece verovatno biti u mogucnosti da obezbede sredstva za obucavanje svog osoblja angazovanog u javnim nabavkama, CPAR predlaze da bi sluzbenici u javnim nabavkama drzavne zajednice trebalo da budu u mogucnosti da imaju koristi od obuke u srpskim institucijama za obuku. U cilju unapedivanja profesionalizacije javnih nabavki kao zanimanja, koje bi bilo priznato kao samosvojno, vlade u obe republike bi trebalo da podstaknu stvaranje nacionalnog udruzenja ili instituta za kvalifikovane menadzere i kupce u javnim nabavkama. Ovaj institut bi trebalo da bude otvoren za clanstvo osoblju nabavki koje radi kako u javnim tako i u privatnim sektorima. Clanstvo bi obezbedilo potvrdu da je odgovarajuci nivo profesionalne kvalifikacije i iskustva dostignut. Udruzenje bi unapredivalo, izmedu ostalog, primenu najbolje moderne prakse, snaznih etickih standrada i stalnog profesionalnog razvoja svojih clanova. D.6 Mere koje Vlada treba da preduzme Jasno je da primarnu odgovornost za primenu planiranih reformi javnih nabavki snose jugoslovenske vlasti na saveznom nivou i u obema republikama. Narocito, na Vladi Srbije lezi odgovornost da usvoji Nacrt zakona o javnim nabavkama, ukljucujuci amandmane predlozene u ovom izvestaju, i da osigura da je institucionalna arhitektura 113 koja podrzava novi sistem javnih nabavki postavljena na vreme i uz odgovarajuca sredstva. Ovo ce ukljuciti opremanje SZP za obavljanje odobrenih funkcija na osnovu novog zakona i blagovremeno osnivanje AJN, kako je predvideno u nacrtu Zakona. Isto tako, primena Plana akcije predstavljenog uz ovaj izvestaj jeste pre svega odgovornost Vlada na saveznom nivou i novou obe republike. D.7 Mere koje ce preduzeti Banka i drugi finansijeri Sada kada su nalazi i preporuke u ovom izvestaju, kao i Plan akcije pridodat u dodatku F, dogovoreni izmedu Vlada i Banke, namera je da ovaj konacni CPAR formira osnovu za buducu reformu javnih nabavki u Jugoslaviji i u Drzavnoj zajednici Srbije i Crne Gore. Namera je Banke da objavi i stavi na uvid CPAR u skladu sa informacionom politikom Banke, osim ako seVlade tome ne usprotive. Finalizaciju CPAR-a bi, medutim, trebalo da sve zainteresovane strane vide ne kao krajnju tacku, vec kao pocetak procesa. Na osnovu iskustva banke u drugim zemljama, mozda ce trebati nekoliko godina da se uspesno primeni reforma javnih nabavki. Cak i kada se prve reforme sprovedu, jos uvek ce biti potreban kontinuirani razvoj, narocito ako Jugoslavija zeli da sledi svoj proklamovani put harmonizacije pravnog okruzenja sa onim EU. Kroz ceo ovaj proces, Banka ce odrzavati aktivni dijalog sa vlastima na svim nivoima, putem »follow-up« misija, u cilju unapredivanja efikasne reforme javnih nabavki i pruzace tehnicku pomoc, ukoliko to bude potrebno. Banka ce takode da ucini dostupnim svoje pravno i osoblje za javne nabavke za pregled i da da komentare na nacrte zakona, implementirajuce odredbe i tendersku dokumentaciju. U cilju unapredivanja vladine sposobnosti za primenu javnuh nabavki u skladu sa smernicama Banke u vezi sa javnim nabavkama, Banka bi trebalo da organizuje prvi seminar obuke za javne nabavke za osoblje agencija za primenu odgovornih za projekte finansirane od strane Banke u nastupajucoj fiskalnoj godini (FG03 = jul, 2002. ­ jun 2003.) 114 D.8 Tehnicka pomoc Vladama na svim nivoima bice potrebna znacajna Tehnicka pomoc kako bi se ovaj program reforme blagovremeno i efikasno primenio. Svetska Banka procenjuje da ce za zadovoljavanje potreba svih nivoa administracije i predvidanje jacanja nedavno ustanovljenih i novih institucija, kao sto KJN Crne Gore i AJN Srbije, biti potrebno otprilike pedeset »staff-months« doprinosa u naredne tri godine, sto ce zahtevati finansijski trosak u regionu od 1.25 ­ 1.50 miliona US$. Evropska Agencija za rekonstrukciju (EAR) trenutno priprema program Tehnicke pomoci za reformu u javnim nabavkama u Srbiji, sa indikativnom vrednoscu od 600,000E (581,500 US$), sto predstavlja odgovarajucu sumu za zadovoljavanje kratkorocnih TP potreba Srbije ali koja, ocigledno, nece biti dovoljna da se ispune svi uslovi svih nivoa administracije u toku trajanja perioda predlozene reforme. EAR i Svetska banka aktivno razgovaraju o izgledu i sadrzaju Radnih zadataka (Terms of Reference ­ TOR) za ovu TP, primerak Finalnog CPAR-a je razmenjen sa EAR-om a obe institucije nameravaju da TOR za TP EAR-a bude direktno ukljucen u nalaze i preporuke CPAR-a. Potrebe koje ce se resiti Tehnickom pomoci su razlicite na razlicitim nivoima vlasti. U Crnoj Gori, imajuci u vidu to da je republika vec koristila znacajnu TP finansiranu od strane USAID-a, trenutno su primarne potrebe za unosenjem pojedinosti u novi zakon kroz implementirajuce propise, cementiranje dobre prakse objavljivanjem standardne tenderske dokumentacije, poboljsanje sprovodenja jacanjem Komisije za javne nabavke i izgradnja kapaciteta preko obucavanja javnih sluzbenika i stvaranje dugorocnih sredstava za obuku. Na saveznom nivou i na nivou planirane drzavne zajednice, sadasnje stanje tranzicije dovodi do toga da je tesko tacno izracunati potrebe za Tehnickom pomoci, jer velicina, funkcije i sredstva institucija na novom nivou tek treba da budu razmotrene. Pod pretpostavkom da ce ove nove institucije obavljati sopstvene nabavke na decentralizovanoj osnovi, njima ce svakako biti potrebna TP u tom pogledu. U 115 najmanju ruku, verovatno ce pomoc biti potrebna da se obezbedi obuka za javne nabavke. Finansiranje u cilju zadovoljenja ovih TP potreba moze da dode iz jednog od mnogih izvora. Banka ohrabruje Vladu da reformu javnih nabavki shvati kao element Projekta za izgradnju kapaciteta javnih rashoda za Srbiju, koji ce biti finansiran od strane Banke i koji ce stici za procenu u toku 2002. Pored toga, Banka moze da bude u mogucnosti da pomogne Vladi u identifikovanju potencijalnih izvora odgovarajuceg finansiranja u ovu svrhu. D.9 Raspored Vremenski ogranicen Plan akcije, koji pokriva glavne preporuke date u ovom izvestaju, pojavljuje se kao Dodatak F u ovom izvestaju. D.10 Sirenje Imajuci u vidu visok nivo zainteresovanosti najsireg javnog mnjenja, poslovnog sektora i NVO u pogledu reforme javnih nabavki, za ovaj izvestaj je vazno da vlade na svim nivoima i Svetska banka razviju jasnu strategiju za sirenje. Planira se da ce aktivnosti sirenja u u pogledu ovog izvestaja ukljuciti sledece: · postavljanje finalnog CPAR u elektronski format na vebsajtovima savezne Vlade, Vlade Srbije i na vebsajtu o Javnim nabavkama Republike Crne Gore. Kada srpka AJN lansira svoj vebsajt, ovaj izvestaj bi na njemu trebalo da bude postavljen; · postavljanje izvestaja na vebsajtove Svetske Banke i EBRD-a; · odrzavanje javne konferencije za lansiranje TP programa EAR-a u Srbiji, na kojoj ce Svetska banka biti spremna da podnese izlaganje na osnovu ovog izvestaja. 116 D.11 Pracenje i »follow-up« plan Kljucne institucije koje ce snositi odgovornost za pracenje Plana akcije i obezbedivanje »follow-up« plana su Savezna vlada/Vlada Drzavne zajednice, srpska SZP i Agencija za javne nabavke koja ce se tek osnovati i, u Crnoj Gori, Komisija za javne nabavke. EAR i Svetska banka, kao glavni spoljasnji partneri zainteresovani za razvoj sistema javnih nabavki, imace takode ulogu u pracenju napretka postignutog od strane vlade u pogledu Plana akcije. Razvoj detaljnog skupa indikatora funcionisanja sistema javnih nabavki, zajedno sa planom za prikupljanje potrebnih podataka, trebalo bi da predstavljaju deo buduce TP pruzene Jugoslaviji. 117 DODACI DODATAK A: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA SVETSKE BANKE U JUGOSLAVIJI Br. Sektor Naziv Datum Datum Iznos Isplacen odobrenih stupanja na zakljucivanja (US$ iznos sredstava/ snagu M) (US$M) kredita P074127 Privatni i Finansijski sektor okt. 2001. jun 2004. 6.0 1.25 finansijski sektori razvoja razvoja P074145 Privatni i Privatni sektor okt. 2001. dec.2002. 6.0 0.48 finansijski sektori razvoja razvoja P074136 Infrastruktura/ Hitna nov. 2001. jun 2003. 6.0 1.52 Energija rekonstrukcija energetske mreze P074124 Ljudski razvoj Ekonomska nov.2001. dec.2002. 10.0 9.20 pomoc za drustvenu zastitu P074618 Infrastruktura/ Crnogorska apr.2002. sep.2004. 2.0 0.0 Energija ekoloska infrastruktura P074586 Smanjenje Kredit za mart 2002. avg.2002. 70.0 0.0 siromastva i strukturalno ekonomski prilagodavanje menadzment (Srbija) P074486 Privatni i Privatni/ jos nije na jun 2003. 85.0 0.0 finansijski sektori finansijski sektor snazi razvoja Kredit za strukturalno prilagodavanje P075189 Ljudski razvoj Projekat za jos nije na dec.2006. 10.0 0.0 poboljsanje snazi obrazovanja u Srbiji P074090 Infrastruktura/ Olaksavanje jos nije na sep.2006. 6.5 0.0 Energija trgovine i snazi saobracaja u jugoistocnoj Evropi Ukupno: 9 operacija 201.5 12.45 118 DODATAK B: TRENUTNI SASTAV PORTFOLIA EBRD KREDITA U JUGOSLAVIJI U MARTU 2002. Operativni Industrijski sektor Datum Datum Iznos Isplaceno sektor odobrenja potpisivanja (E000) (E000) borda Javni Grejanje na nivou 7/24/01 07/27/01 20.00 0 okruga Javni Opstinske sluzbe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opstinske sluzbe 7/24/01 07/27/01 20.00 0 Javni Opstinske sluzbe 12/11/01 01/10/02 6.00 0 Javni Opstinske sluzbe 12/11/01 01/10/02 5.00 0 Javni Elektrodistribucija 10/23/01 10/25/01 100.00 0 Javni Zeleznicki 10/23/01 10/25/01 57.00 0 saobracaj Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 1.31 0 Privatni Depozitni kredit 12/18/01 02/28/01 0.838 0 Privatni Depozitni kredit 09/04/01 61.00 0 Privatni Proizvodi od 09/15/98 04/05/01 0.25 0 plastike i gume Privatni Nemetalni 09/15/98 04/09/01 0.25 0 mineralni proizvodi Privatni Turizam 09/15/98 11/12/01 0.13 0 Privatni Zdravstvena 09/15/98 07/30/02 0.20 0 zastita Privatni Proizvodnja 11/06/01 03/01/02 0.25 0 Privatni Namestaj i 11/06/01 02/06/02 0.25 0 povezani proizvodi Privatni Akcijski fondovi 11/06/01 06/06/02 0.65 0 Privatni Depozitni kredit 09/18/01 10/19/01 0.20 0 Privatni »« 09/18/01 10/17/01 1.05 0 Privatni »« 03/13/01 03/28/01 2.27 2.00 Privatni »« 03/13/01 04/10/01 6.88 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 12/04/01 01/16/02 5.00 0 Privatni »« 01/12/99 12/21/01 0.56 0 Privatni »« 01/12/99 01/31/02 0.60 0 Privatni Proizvodi od 11/20/01 11/28/01 4.00 1.79 plastike i gume Ukupno 26 projekata 318.68 3.79 119 120 DODATAK D: FUNKCIJE, DUZNOSTI I ODGOVORNOSTI REGULATORNIH TELA ZA JAVNE NABAVKE U SRBIJI I CRNOJ GORI Planirane Funkcije Agencije za javne nabavke Republike Srbije Duznosti i ovlascenja Komisije za javne nabavke Republike Crne Gore · ucestvuje u pripremi pravila o javnim nabavkama Duznosti: · obezbeduje konsultantske usluge naruciocu i ponudacima; · cuva nacionalni interes, u pitanjima javnih nabavki, posvecujuci · organizuje obuku u javnim nabavkama; duznu paznju regionalnim i medunarodnim obavezama Republike Crne · saraduje sa stranim institucijama i strucnjacima za javne nabavke; Gore; · objavljuje i distribuira tehnicke publikacije; · podnosi Skupstini periodican izvestaj o proceni stanja javnih · izraduje nacrte za model tenderske dokumentacije za tipicne vrste nabavki koji se zahteva Zakonom; javnih nabavki; · posvecuje duznu paznju zalbama snabdevaca i javnih tela o pitanjima · siri informacije o javnim nabavkama u drugim drzavama; javnih nabavki; · sistematicno skuplja osnovne statisticke podatke kod narucioca i · posvecuje duznu paznju uocenim i otkrivenim nepravilnostima i odrzava bazu podataka vaznih podataka o javnim nabavkama; pogresnom rukovodenju; · priprema i ucestvuje u postavljanju profesionalnih kriterijuma za · odlucuje o primeni Zakona u slucaju spora izmedu javnih tela; procenjivanje pojedinacnih vrsta troskova kod korisnika javnih · odobrava i siri pravila o javnim nabavkama i standarne formulare; finansija; · preporucuje Vladi bilo kakvu izmenu Zakona. · priprema jedinstvene standarde za ustanovljavanje evidencije o Ovlascenja: 121 snabdevacima i njihovom finansijskom stanju na osnovu podataka u · nadgleda obavljanje aktivnosti iz oblasti javnih nabavki preduzete od vezi sa planiranim i primenjenim ugovorima; strane javnih tela i jedinica za upravljanje projektom i rad odseka · prati javne nabavke; odgovornih za Javne nabavke i Javne radove; · saraduje sa drugim drzavnim organima i organizacijama, · istrazuje prituzbe od snabdevaca i javnih tela i predlaze pravne organizacijama za obavezno socijalno osiguranje i teritorijalnim lekove; autonomijama i lokalnim vlastima; · istrazuje prijavljene slucajeve nepravilnosti i loseg upravljanja i · podnosi Vladi godisnju analizu stanja u javnim nabavkama u predlaze pravne lekove; prethodnoj godini uz predloge za poboljsanje; · odlucuje u slucaju sporova izmedu javnih tela o tumacenju Zakona; · obavlja druge zadatke, u skladu sa zakonom. · odlucuje o postupcima u javnim nabavkama u skladu sa Zakonom. 122 DODATAK F: PLAN AKCIJE Akcije 2002. 2003. 2004. Odgovorna Praceno od Indikatori organizacija strane I. Reforma Zakona o javnim nabavkama Federacija / Drzavna zajednica: ukljuciti pravila o X X Savezna Vlada Savezna Vlada Donet zakon o svakoj javnim nabavkama u Zakon koji se primenjuje na svaku SB instituciji instituciju Uciniti da se nemilitarne nabavke vodene od strane X Ministarstvo Savezna Vlada Zakon kojim se snaga odbrane regulisu zakonom o civilnim nabavkama odbrane SB regulise MO ukljucuje relevantne odredbe Federacija/Drzavna zajednica: Doneti Zakon o javnim X Savezna Vlada Savezna Vlada Donet zakon nabavkama federacije/drzavne zajednice Srbija: Doneti nacrt Zakona o javnim nabavkama, koji X RS Vlada, RS MFE Zakon o javnim ce sadrzati dopune predlozene u ovom izvestaju Skupstina EAR nabavkama stupa na SB snagu Srbija: Usvojiti implementirajuce propise i objaviti X SZP RS Vlada RS Usvojeni propisi i standardnu tendersku dokumentaciju AJN RS EAR tenderska SB dokumentacija Crna Gora: Usvojiti implementirajuce propise i X KJN RCG Vlada RCG Usvojeni propisi i objaviti standardnu tendersku dokumentaciju SB tenderska dokumentacija I Srbija i Crna Gora: Doneti novi Zakon o arbitrazi i X X RS Vlada, RCG Vlade RS i Doneti novi zakoni. pravilima arbitraze. Ustanoviti institucije arbitraze. Vlada RCG Osnovane institucije. SB Federacija/Drzavna zajednica, Srbija i Crna Gora: X Federacija. RS i Savezna Doneti Doneti implementirajuce propise o Ekoloski RCG Vlade Vlada, Vlade implementirajuci odgovornim nabavkama (ERP). RS i RCG propisi. SB ERP odredbe uvedene 123 u standardnu tendersku dokumentaciju. Srbija: X RS MFE Vlada RS Unete dopune na · Zahtevati javno otvaranje ponuda za sve metode aktuelni nacrt Zakona tendera o javnim nabavkama · Proceniti kvalifikacije ponudaca odvojeno od procene RS ponuda. Navesti jasno uslove za kvalifikaciju u dokumentima za javne nabavke · Dozvoliti minimalan rok za podnosenje ponuda od 30 dana za sve metode javnih nabavki zasnovanih na tenderu · Za robu i radove, procena ponuda bi trebalo da se zasniva na objektivnim kriterijumima, kvantifikovanim u monetarnim terminima. Dodeliti ugovore najnizoj procenjenoj, urednoj ponudi · Izbrisati odredbu prema kojoj se ponude koje se medusobno ne razlikuju vise od 3% u ceni mogu smatrati jednakim · Ukinuti marzu peferencije u pogledu cena ponudacima iz specificnih regiona · Prosiriti obim metoda javnih nabavki tako da ukljuce metod podnosenja ponuda iz dve faze, metod uporedivanja ponudenih cena (shopping), specificni metod javnih nabavki za usluge konsaltinga · Sprovesti Postupak sa pogadanjem shodno prethodnom odobrenju od Agencije za javne nabavke · Uvesti princip substantivne urednosti u proceni ponude 124 Srbija: Lansirati vebsajt o javnim nabavkama X SZP/AJN Vlada RS Lansiran vebsajt EAR SB III. Reforma organizacija i odgovornosti javnih sluzbenika Drzavna zajednica: decentralizovati odgovornost za X Vlada Drzavne Vlada Unete odredbe u javne nabavke na institucije drzavne zajednice zajednice Drzavne zakone o drzavnim zajednice institucijama drzavne SB zajednice Srbija: Ojacati SZP RS kako bi se povecao kapacitet za X Vlada RS Vlada RS EAR Program TP obavljanje regulatornih funkcija EAR obezbeduje izgradnju SB kapaciteta SZP-u. SZP obavlja funkcije zadovoljavajuce. Srbija: Osnovati Agenciju za javne nabavke RS X Vlada RS Vlada RS AJN RS osnovana i EAR obavlja funkcije SB zadovoljavajuce. Crna Gora: Ojacati Komisiju za javne nabavke; X Vlada RCG Vlada RCG Osoblje i sredstva povecati osoblje i infrastrukturu SB KJN-a povecani. KJN obavlja sve funkkcije efikasno. Crna Gora: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se X MP RCG KJN Dopunjen Krivicni definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u SB zakonik. vezi sa javnim nabavkama Srbija: Dopuniti Krivicni zakonik kako bi se X MP RS RS Dopunjen Krivicni definisala nova krivicna dela prevare i korupcije u SZP/AJN zakonik. vezi sa javnim nabavkama SB IV. Jacanje kontrolne sredine Federacija/Drzavna zajednica. RS, RCG: ustanoviti X X Drzavna Sve 3 Vlade Osnovane jedinice funkcije Unutrasnje revizije u glavnim institucijama zajednica, Vlade SB Unutrasnje revizije i koje placaju RS i RCG funkcionisu efikasno. 125 Federacija/Drzavna zajednica. RS, RCG: Angazovati X X X Drzavna Sve 3 Vlade Angazovani spoljasnji kvalifikovane nezavisne revizore koji ce obaviti revizije zajednica, Vlade SB revizori javnih nabavki glavnih institucija koje placaju RS i RCG Vodene revizije. Zavrseni izvestaji o reviziji. Srbija: Dodati administrativni pregled prituzbi X RS MFE Vlada RS Unete dopune na nacrt ponudaca odobrenim funkcijama Agencije za javne EAR Zakona RS nabavke SB V. Obuka i izgradnja kapaciteta Srbija: SZP/AJN RS za razvijanje strategija obuke za X SZP/AJN Vlada RS Strategija obuke javne nabavke EAR pripremljena i SB objavljena. Srbija: Utvrditi obrazovne institucije koje ce predstaviti X X SZP/AJN Vlada RS Odabrane institucije. nastavni plan javnih nabavki EAR Kursevi organizovani. SB Crna Gora: Drzati kurseve obuke o nabavkama za X X Pravni fakultet KJN 200 sluzbenika sluzbenike u lokalnim vlastima SB obuceno. Crna Gora: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu X X Pravni fakultet KJN Aranzmani povezivanja Pravnog fakulteta i Zapadnih institucija SB funkcionisu Srbija: Ustanoviti odnos povezivanja izmedu srpskih X Obrazovne AJN RS Aranzmani povezivanja obrazovnih institucija i odgovarajucih institucija u institucije funkcionisu Zapadnim zemljama i Crnoj Gori Srbija: Institucije za obucavanje da pruze usluge X X AJN RS AJN RS Sluzbenici za javne sluzbenicima u javnim nabavkama u federaciji/drzavnoj Institucije za EAR nabavke u drzavnoj zajednici obucavanje SB zajednici pohadaju kurseve obuke I Srbija i Crna Gora: Ustanoviti profesionalni institut X Vlada RS AJN RS Institut(i) osnovani. za strucnjake u javnim nabavkama Vlada RCG KJN RCG Uslovi za prijem postavljeni. Primljeni prvi clanovi. 126 DODATAK G: KOMENTARI NA NACRT ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA SRBIJE Struktura i forma 1. Struktura nacrta zakona nije ni jasna ni logicna. Principi koji bi trebalo da budu navedeni u uvodu i/ili u preambuli nalaze se u kasnijim odredbama (na pr. Clanovi 5 do 8). Postoji mnogo ponavljanja: odredbe koje se bave slicnim konceptima (na pr. podobnost, Clanovi 6, 8 i 45) ili postupcima (na pr. postupak sa pogadanjem ili restriktivni postupak tendera, Clanovi 22,23,52,53,70,72,73,93,94 i 100-110) rasuti su na najrazlicitijim mestima. 2. Sto je jos vaznije, zakon, iako usvaja opsteprihvacene principe pravicnosti i transparentnosti, ne uspeva da otelotvori ove principe u detaljnim odredbama u tekstu i uvodi mnoge izuzetke kao sto su reciprocni pristup, restriktivni postupak i postupak sa pogadanjem. 3. Izvesne odredbe, kao sto su one koje se bave detaljnim sadrzajem tenderske dokumentacije, proces koji ce se sprovesti kako bi se utvrdila vrednost ugovora i pravila koja se primenjuju na tehnicke specifikacije ne pripadaju zakonu i o njima bi trebalo raspravljati u implementirajucim propisima. Ukratko, pojednostavljenije pravo bi svakako bilo pristupacnije svojim korisnicima i podrzalo bi transparentnije prakse. Tabela sa sadrzajem bi takode omogucila lakse snalazenje u zakonu. Kriticni nedostaci 1. Postoji nekoliko veoma bitnih nedostataka u nacrtu zakona: (i) Koriscenje »Restriktivnog postupka«, kombinacija pred-selekcije, pred- kvalifikacije i stalne pred-kvalifikacije trebalo bi da bude prihvatljiva samo za ugovore male vrednosti i za ugovore za koje postoji samo ogranicen broj snabdevaca robe ili usluga. Stalna pred-kvalifikacija ­ opravdana kada nema vremena da se ponudaci pozovu da podnesu ponude u toku duzeg perioda ­ 127 koliko je nama poznato, prevashodno se koristi u vezi sa javnim nabavkama sirove nafte. (ii) Siroka upotreba »postupka sa pogadanjem«, sa ili bez prethodnog objavljivanja, predvida se u mnogim drugim slucajevima pored onih nabrojanih u clanu 23 (oni su generalno prihvatljivi). Jedan moguci nacin bavljenja takvim dodatnim slucajevima (videti na primer clan 102) bio bi da se zahtevaju izuzeci koji ce se posebno odobriti od strane Agencije za javne nabavke. (iii) Nepostojanje transparentnosti u odabiru pruzalaca usluga: (clanovi 98 do 105). Ovaj odeljak o javnim nabavkama usluga bi trebalo da bude modifikovan kako bi narocito regulisao odabir i angazovanje konsultanata (u vecoj ili manjoj meri ono sto se moze naci u clanovima 100 i 104) i obezbedio postupak u skladu sa Uputstvima konsultanta banke »Selekcija na bazi kvaliteta i cene«. Clan 101 bi trebalo da bude izostavljen a o uslugama regulisanim clanom 101 (koje ce se definisati kao usluge ugovorene na osnovu merljivih fizickih ishoda) bi trebalo da se govori u odeljku zakona koji se bavi otvorenim konkurentskim tenderom sa ili bez pred-kvalifikacije. (iv) Nabavke pruzalaca javnih komunalnih usluga (clanovi 106 do 121). Ovaj odeljak bi bio od ogromne pomoci, kada on ne bi nastojao da preslika EU Direktivu 93/38/EEC vec bi, umesto toga, odrazavao pravila i prakse pracene u nekim zemljama latinske Amerike (na pr. u Brazilu), gde se javne komunalne usluge obezbeduju u skladu sa otvorenim konkurentskim tenderom. (v) Reciprocni pristup (»Reciprocnost«) na osnovu jednakog tretmana drzavljana druge zemlje, prevashodno kroz clan 96 (kojim se predvida da Privredna komora Republike Srbije sacini »spisak zainteresovanih snabdevaca radova« na osnovu preferencijalnih (medunarodnih) sporazuma i clanove 118, 119 i 120 ( kojima se iskljucuju ili obustavljaju dodele ugovora koje ne idu preferiranim medunarodnim partnerima). Dejstvo ove poslednje dve serije odredbi jeste da stvori »klub« podesnih ponudaca koji ce iskljuciti 128 ponudace koji dolaze iz drugih zemalja, narocito iz susednih zemalja Dela II cije bi ucesce, naprotiv, trebalo da bude ohrabrivano. Detaljni pregled 2. Drugi znacajni nedostaci u pogledu sustine ili izrade nacrta mogu se naci u clanovima izlozenim u daljem tekstu. Clan 13 predvida da tenderska dokumentacija i predlozi budu na srpskom jeziku a clan 14 predvida izuzetak bez ustanovljavanja relevantnih kriterijuma kojima se regulise ovaj izuzetak. Tenderska dokumentacija bi trebalo da bude dostupna na engleskom jeziku (ili na drugom jeziku siroke upotrebe) kada se ocekuje ucesce stranih ponudaca a ponudacima bi tebalo dozvoliti da podnose ponude na engleskom jeziku. Clan 18 predvida stvaranje Agencije za javne nabavke. Mandat Agencije, iznet u clanu 19, bi trebalo prosiriti kako bi ona pripremila standardne opste uslove ugovora i ona bi trebalo takode da predstavlja agenciju u kojoj bi trebalo da postoji panel za pregled prigovora ponudaca. Clan 22 Videti komentar u gorepomenutom stavu 2. Clan 45 (stav 5) pominje da, ponudacu, da bi bio podoban za podnosenje ponude (za dodeljivanje ugovora), treba »vazeca dozvola od tela odgovornog za aktivnost koja je predmet ugovora, kad god se takva dozvola zahteva posebnim propisom.« Nejasno je da li se ovo odnosi na registraciju kod profesionalnog tela ili na registraciju korporacije, a proizvoljna primena ove oodredbe moze da podrije otvoreni pristup procesu podnosenja ponuda. Clanovi 52 i 53 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2) Clan 55 se odnosi na kriterijume koji ce se koristiti za procenu ponude. On bi trebalo da propise da kriterijumi procene budu objavljeni i da se mogu kvantifikovati u monetarnim terminima. Clan 55 koji prati model UNCITRAL 129 model zakona takode opisuje dva nacina za utvrdivanje pobednickog ponudaca. Trebalo bi da postoji samo jedan, naime dodela bi trebalo da bude data najnizem procenjenom ponudacu. Clan 58 Trebalo bi obezbediti razjasnjenje u pisanom obliku. Clan 60 : Rok za podnosenje ponuda bi trebalo racunati od dana kada je tenderska dokumentacija ucinjena dostupnom za javnost. Clan 61 bi trebalo da navede da su rok za podnosenje ponude i datum otvaranja ponude isti (videti takode clan 77) Clan 68 predvida »dodatno smanjene rokove« za podnosenje ponuda, koji nisu transparentni. Clan 69 . Da bi se povecala transparentnost procesa, reklamu bi trebalo obaviti u novinama koje se nasiroko distribuiraju i postaviti na elektornski medij, pri cemu ce vebsajt biti lansiran i odrzavan od strane Agencije za javne nabavke. Clan 77 navodi da ce ponude biti otvorene u javnosti ali ne ukazuje na to da li ce se one otvarati odmah nakon roka za podnosenje ponuda. Javno otvaranje bi trebalo da bude odmah nakon dana zakljucenja i roka za prijem ponuda. Clan 77 predvida izuzetke u pogledu javnog otvaranja ponuda; neki od ovih izuzetaka se mogu tumaciti na nacine kojima se smanjuje transparentnost. Dok su neki od ovih izuzetaka zakoniti ili u najmanju ruku se uobicajeno mogu naci u zakonima o nabavci, na pr. vojne ili drzavne tajne, neke druge su neopravdane, na pr. poslovne tajne (u kom slucaju, jedna deo ponude moze da ostane zapecacen). Clan 93 i 94 predvidaju postupak sa pogadanjem bez objavljivanja ili pod specificnim okolnostima, od kojih su neki neopravdani (izvodenja radova koja se ponavljaju, R&D, u svrhu razvoja). Ovi ugovori se mogu ponuditi 130 ogranicenim davanjem ponude ili otvorenim davanjem ponude (sa pred- kvalifikacijom). Clan 96 (upucuje na komentare u gore pomenutom stavu 2) Clan 97 dozvoljava poslodavcu da propise uslove u vezi sa obavezama podugovaraca, koje ponudac mora da prihvati. Ovo bi trebalo da bude ograniceno na nekolicinu kriticnih aspekata pod-ugovaranja, kao sto su kvalifikacija podugovaraca i potvrda o podugovorenim uslugama. Clan 99 predvida dugacak spisak izuzetaka u pogledu samog zakona, od kojih se neki mogu tesko opravdati na pr. podstavovi 3,4,6,9) Clanovi 100 do 102 (videti komentare u gore pomenutom stavu 2) Clan 105 predvida da ce se obavestenje o dodeli ugovora o uslugama objaviti u Sluzbenom glasniku ne kasnije od 48 dana nakon zakljucenja ugovora. Ovo je veoma kasno za ponudaca da podnese prigovor blagovremeno (tj. pre nego sto dodela bude ucinjena konacnom). Pored toga, cini se da neke dodele ugovora o uslugama nabrojanih u Dodatku 1B nece biti objavljene. Poglavlje V ( videti komentare u gore pomenutom stavu 2) Clanovi 134 do 143 Ovaj odeljak o pregledu prigovora ponudaca vodenom od strane Komisije za zastitu ponudaca, iako nije dobro sacinjen, ostaje jedan od odeljaka zakona koji ponajvise zadovoljavaju, s obzirom na to da odredbe slede pojedine dobre principe: osporavanje postupaka javnih nabavki i specificnih odluka dodele je moguc, dodela ugovora je obustavljena, odluka Komisije konacna. Medutim, sastav Komisije treba da bude izbalansiraniji i, pored sudija, trebalo bi da ukljuci predstavnike profesionalnih tela; takode, verovatno bi suvise bilo predvidati i naknade stete (za izgubljenu dobit) na osnovu sudskih odluka i obustavljanje dodele. 131 Clan 144 predvida ukidanje ugovora koji su nezakonito dodeljeni ali ne spominje naknadu, ukoliko je ima, koja bi se dugovala kao rezultat postupanja snabdevaca i davaoca usluge u dobroj veri. Kazne nabrojane u clanu 145 (koje ce se platiti na osnovu prestupa nabrojanih u clanu 144 a mozda i drugih prestupa) takode bi trebalo da budu nabrojane u zakonom propisanim pravilima kojima se regulise rad javnih sluzbenika. Clan 146 predvida da ce se propisati novcane kazne ponudacima koji su ucestvovali u prevari. On bi takode trebalo da govori o (i) mehanizmima kojima se obezbeduje da se na posten nacin utvrdi postojanje prevare, i (ii) pravljenju crne liste koja obicno proizilazi iz prevare. Konacno, ukazujemo na to da nacrt zakona ima malo odredbi koje se odnose na pitanja u vezi sa ugovorom (hartije od vrednosti, likvidirane stete, ispravke cene) koje su od sustinskog znacaja kada se radi o zastiti strane koja zakljucuje ugovor sa vladinim telom. 132