Public Disclosure Authorized 33285 Public Disclosure Authorized 中国:天然气长距离运输和城市配气的经济监管 CHINA : ECONOMIC REGULATION OF LONG - DISTANCE TRANSMISSION AND URBAN GAS DISTRIBUTION Public Disclosure Authorized 基础设施咨询基金 世界银行 中国国务院体改办经济体制与管理研究所 Public-Private Infrastructure Advisory Facility The World Bank The Institute of Economic System and Management, SCORES   Public Disclosure Authorized April 2002 目录 Copyright 2002 The Institute of Economic System & Management, State Council of fice for Restructuring Economic System No. 1. Nan Cao Chang Street Xi Zhi Men Nei, Beijing, P.R.C. The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, DC.20433, U.S.A. All rights reserved s Republic of China Manufactured in the People’ First Print July 2002 This report (discussion paper) presents the results of a sector analysis and research that is published to encourage discussion and comments within the oil and gas community in China and for dissemination to parties interested in sector reform in other countries. The findings, interpretations and conclusions expressed in this paper should not be attributed in any manner to the Chinese Government, the World Bank, to its affiliated organizations, or to the members of its Board of Executive Directors or the countries they represent, or to experts from the institutions consulted during the preparation of the report. The Chinese Government and the World Bank do not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsibility whatsoever for the consequences of their use. 版权 2002 国务院经济体制改革办公室经济体制与管理研究所 中华人民共和国,北京西直门内南草厂街 1 号 世界银行 1818 H Street, N.W. Washington, DC.20433, U.S.A. 保留一切权利 中华人民共和国印制 2002 年 7 月第 1 版 本报告(讨论稿 )提供了行业分析与研究成果,其出版旨在鼓励中国天然气行业内部的讨论 和评论,并向对行业改革感兴趣的其他国家有关各方分发。 报告中的研究结果、阐述和结论与中国政府、世界银行、其附属机构、执行董事会成员 或他们所代表的国家、以及报告准备期间提供咨询的各部门专家无关。中国政府和世界银 行对本出版物中数据的准确性不予保证,并且对使用它们产生的任何后果不负责任。 -1- 目录 目录 前言 .................................................................................................................................................................6 缩写词.............................................................................................................................................................9 1 概述 ......................................................................................................................................................11 1.1 背景 .........................................................................................................................................................11 1.2 长距离运输和配气系统:自然垄断领域的经济监管 ...........................................................11 1.3 为垄断业务的监管和市场的监督创立法律工具:《天 然气法》及其涵盖范围 .12 1.4 政府监管机构: 天然气监管委员会 .............................................................................................12 1.5 天然气下游领域的监管原则 ..........................................................................................................14 1.6 下游天然气监管技术 ........................................................................................................................15 1.7 天然气商品 : 在监管的监督下进行市场定价 ..........................................................................16 1.8 临时监管阶段的过渡性改革 ........................................................................................................17 1.9 政策建议 ...............................................................................................................................................18 2 中国的天然气工业:政策目标和通过经济监管实现目标.................................................20 2.1 中国政府的行业政策目标 ...............................................................................................................20 政策目标及其来源.................................................... 20  对政策目标的说明.................................................... 21  2.2 国际经验和中国的政策目标 ..........................................................................................................21 2.3 中国未来天然气行业的远景 ..........................................................................................................22 2.4 实现远景:天然气下游领域的经济监管 ...................................................................................23 天然气下游领域...................................................... 23  天然气下游领域经济监管的范围........................................ 24  天然气下游领域监管的覆盖面.......................................... 25  天然气下游经济监管的其它事务........................................ 25  天然气下游领域的经济监管与政府行业目标的实现........................ 26  2.5 实现远景:为什么需要监管 ..........................................................................................................26 监管的经济方面...................................................... 26  监管和竞争的发展.................................................... 27  2.6 目前的情况:监管和竞争 ............................................................................................................28 监管................................................................ 28  竞争................................................................ 29  纵向一体化.......................................................... 30  2.7 天然气法、政策和监管 .................................................................................................................30 天然气法............................................................ 30  政策框架............................................................ 30  对监管机构的政策指导................................................ 31  监管决策............................................................ 31  2.8 建议 ......................................................................................................................................................31 3 天然气监管委员会 .........................................................................................................................32 -2- 目录 3.1 定义和背景 ........................................................................................................................................32 3.2 责任 ......................................................................................................................................................32 3.3 权力 ....................................................................................................................................................33 监管机构的权力...................................................... 33  权力下放............................................................ 34  控制................................................................ 35  3.4 权限 ....................................................................................................................................................37 监管委员会权力的范围................................................ 37  争端................................................................ 37  3.5 组织 ......................................................................................................................................................38 决策层.............................................................. 38  确定监管委员会决策层的可选方案...................................... 38  监管委员会的工作层 .................................................. 39  3.6 程序 ....................................................................................................................................................39 法律中应该规定的程序................................................ 39  可以由法律规定的程序................................................ 40  工作层程序.......................................................... 40  3.7 人员配备 ...........................................................................................................................................41 3.8 经费来源 ...........................................................................................................................................42 监管委员会经费来源的可选方案........................................ 42  监管独立性与“由行业提供经费”...................................... 42  监管独立性和工资水平................................................ 42  对天然气下游监管所需经费可能来源的评估.............................. 43  3.9 汇报 ..................................................................................................................................................43 3.10 透明度 .............................................................................................................................................43 3.11 独立性 .............................................................................................................................................44 3.12 公众介入 ........................................................................................................................................44 3.13 被监管企业的权力......................................................................................................................45 取得路由权的权力.................................................... 45  按已批准的费率向用户收费的权力...................................... 45  对被监管企业的权力的限制............................................ 45  3.14 监管机构在政府中的定位 ..........................................................................................................45 3.15 建议 ....................................................................................................................................................46 4 监管原则 ............................................................................................................................................47 4.1 监管委员会对运输管道的监管权限 ..........................................................................................47 4.2 经济监管的任务:天然气运输和监管委员会授权 ..............................................................48 专营权.............................................................. 48  经营方法:合同运输和普通运输........................................ 50  对中国改革的启示.................................................... 52  -3- 目录 4.3 经济监管的任务:服务准入 ............................................................................................52 运输................................................................ 52  配送................................................................ 53  4.4 经济监管的任务:制定费率 ........................................................................................................53 目标................................................................ 54  费率结构............................................................ 54  费率监管的选择方案 .................................................. 55  制定费率的原则...................................................... 56  4.5 建议 ......................................................................................................................................................56 5.监管技术 ..............................................................................................................................................58 5.1 运输:监管技术 ...............................................................................................................................58 准入条件............................................................ 58  运输收费方法........................................................ 64  运输收费的监管...................................................... 66  5.2 配送:监管技术 ...............................................................................................................................70 非捆绑式配送服务的发展.............................................. 71  捆绑式配送服务的监管................................................ 73  5.3 建议 ......................................................................................................................................................73 运输................................................................ 73  配送................................................................ 73  6 临时监管期的过渡性改革 .............................................................................................................75 6.1 术语定义 .............................................................................................................................................75 6.2 监管框架原则的假设......................................................................................................................76 6.3 临时监管的基本概念......................................................................................................................76 6.4 临时监管机构涉及部委和机构的职责 .....................................................................................77 术语定义............................................................ 77  维持关系............................................................ 77  将临时监管机构当作“缓冲区”........................................ 77  6.5 临时监管机构实现过渡期目标的建议措施 ............................................................................78 6.6 监督改革进程和监督竞争 ............................................................................................................79 监督并报告行业结构重组及政策和监管改革的情况........................ 79  监督竞争............................................................ 79  监管和市场改革是否要第三方监督?.................................... 80  6.7 临时监管机构的权力......................................................................................................................80 临时监管机构的权力 .................................................. 81  权力委托............................................................ 81  临时监管机构的监管范围.............................................. 81  临时监管机构的工作过程.............................................. 81  -4- 目录 透明度规定.......................................................... 81  决策独立性.......................................................... 82  6.8 过渡期安排 ...........................................................................................................................................82 6.9 建议 .........................................................................................................................................................83 7 放松天然气价格监管的时间表 ......................................................................................................84 7. 1 概述 .....................................................................................................................................................84 7.2 目前上游气价的控制......................................................................................................................84 7.3 在没有控制的天然气市场中,确定天然气价格的办法 ....................................................85 7.4 何时政府控制天然气价格是必要的? .....................................................................................86 7.5 政府与天然气定价:国际实例 ...................................................................................................86 7.6 中国的天然气市场结构:天然气价格需要政府控制吗? ................................................87 7.7 可承受的上游气价上下限是什么? ..........................................................................................87 7.8 放开上游气价的建议时间表 ........................................................................................................88 7.9 结论 .........................................................................................................................................................89 附录 1 工作大纲:中国— — 制定监管框架,促进天然气行业发展 ...............................91 附录 2: 参与工作会议的专家名单 ....................................................................................................96 附录 3 天然气市场结构、运行和监管的国际经验 ..................................................................98 附录 4 运输成本基数的计算 ..........................................................................................................100 附录 5 《行为规范》草案 ................................................................................................................. 113 附录 6 《通用条款》 ........................................................................................................................ 119 附录 7: 术语表 ....................................................................................................................................145 框图 2.1 中国天然气行业未来的远景  2.2  天然气下游领域    表 5.1  可选择的监管方法 -5- 目录 前言  本报告是世界银行与国务院体改办经济体制与管理研究所合作研究项目“中国石油天 然气行业监管体系研究”第二阶段的成果之一。第一阶段的研究成果已于 2001 年 3 月以《中 国石油天然气行业现代化:结构改革和监管》(在本报告中简称为《联合报告》 )为题公开 出版。《联合报告》系统阐述了在中国石油天然气行业进行结构改革,并建立现代监管体系 的总体政策框架和设想;而本报告是在《联合报告》所设定的框架内对天然气下游(输配) 领域建立现代化监管的问题进行深入研究后所获得的结论性总结。 本报告作为“实施中国天然气下游(输配)领域监管框架”研究项目的一部分,得到 了基础设施咨询服务基金(PPIAF)的资助。它是以世界银行 2000 年 3 月提出的“工作范 ”为依据,并以中国政府( 围(ToR ) )在石油和天然气行业尽可能引入竞争性市场 “ GOC ” 力量的总体目标及其天然气行业的具体政策目标为前提的。由于价格在竞争和市场运行中 的关键性作用,因此,本报告的最后,专门提出了一份放开天然气价格的建议时间表。此 外,本研究项目还有一份专门介绍所建议的监管和法律框架的报告,也即将出版。 《联合报告》建议启动石油天然气行业新型监管实施工作(与这些工作相关的提议已 在《联合报告》中阐明) ,该报告认为,天然气下游领域显然是进行现代监管“试点”的适 当领域。通过 PPIAF 支持的 “在中国天然气下游领域实施监管框架” 研究项目的实施, 这一建议得以深化。 本项目的研究工作始于 2000 年 7 月,随后又于 2000 年 10 月、 12 月和 2001 年 3 月召 开了工作会议。国务院体改办研究所组织并主持了这些会议,来自国家计委、国家经贸委、 建设部、国务院法制办等政府部门,中国石油天然气股份公司( PetroChina) 、中国石油化 工集团公司( Sinopec)、中国海洋石油总公司( CNOOC)、中国联合煤层气公司等油气公司, 以及北京、上海、重庆、四川、合肥、成都、无锡等省市的有关政府部门和配气公司的官 员和专家积极参与了讨论,提供了大量有益的信息和真知灼见,在这些讨论的基础上,世 界银行专家和顾问起草了本报告的草案;国务院体改办研究所的高级研究员对本报告的历 次文本进行了修改,在世界银行小组及其咨询专家与国务院体改办经济体制与管理研究所 领导的中方工作组的密切配合下,形成了本报告的最后文本,即读者手中的正式出版物。 世界银行和顾问小组对中方合作伙伴的工作给予极高的评价;体改办研究所对世界银 行及其顾问的智慧和敬业精神表示由衷的敬意。同时,双方深深感谢所有给予积极合作的 其他有关各方,尽管本报告的观点不一定与有关各方的意见完全一致,但所有参与此项工 作的单位及个人所提供的意见对于我们有很大帮助。 -6- 目录 联合工作组名单 工作小组负责人 : 世界银行 : Noureddine Berrah 课题组负责人, 世界银行能源项目协调人 国务院体改办研究所 : 陈立 常务副所长 工作组成员 : 世界银行 / 基础设施基金会:   Bent Svensson 首席能源经济学家 Elaine Sun 世界银行北京办事处能源项目协调人 Paul T. Hunt 顾问 Peter L. Miles 顾问 Roland Priddle 顾问 国务院体改办研究所 : 宦国渝 室主任、研究员 何晓明 研究员 李晓东 副研究员 王建梅 副处长 国家经贸委: 周渝波 经济法规司助理巡视员 周 昊 经济法规司主任科员 建设部 刘贺明 城建司城建处处长 邢 军 经济法规司副处长 国务院法制办 张要波 工交商事司副处长 北京市政管理委员会:   郭维圻 燃气管理办公室主任 中国石油天然气股份公司:   汤亚利 天然气与管道分公司副总经理 蒋立新 董事会秘书局副总经济师 徐文满 天然气与管道分公司天然气销售处经济师 崔红升 天然气与管道分公司天然气销售处副处长 赵 波 北京集输公司经营处副处长 中国石油化工集团公司:   -7- 目录 张旭之 战略研究小组组长 刘 岩 综合计划部副主任 方忠于 研究院经济政策研究所副所长 中国海洋石油总公司:   梁执立 法律部顾问 周声伟 企改办处长 中国联合煤层气有限公司: 彭 力 国际合作部主任 北京市燃气集团公司: 武利亚 总经理 参与联合工作组各次会议的专家名单见附录 2。 -8- 术语表 缩写词  ABC 业务成本会计 Bcm 10 亿立方米 BG 英国天然气公司 Capex 资本支出 CAPM 资本资产定价模型 CCA 当期成本会计 CER 爱尔兰电力监管委员会 CNOOC 中国海洋石油总公司 CNPC 中国石油天然气集团公司 CPI 消费物价指数 CSRC 中国证监会 DGM 股利增长模型 DV 损失价值 E&D 勘探开发 EFET 欧洲能源贸易商联盟 EU 欧盟 FERC 美国联邦能源监管委员会 GOC 中国政府 GJ 十亿焦耳 HCA 历史成本会计 IOC 国际石油公司 IPO (股票)首次上市发行 ITSA 间断性运输服务协议 LDC 地方配气公司 LNG 液化天然气 MAR 市价资产比率 MDQ 最大日输送量 NAV 净资产价值 NEB 加拿大国家能源理事会 NPC 全国人民代表大会 NPV 净现值 NTS 英国全国运输系统 O&M 运营与维护 OCM 当日商品市场 ODV 最优损失价值 OEMA 英国天然气和电力市场管理机构 Opex 经营性支出 ODRC 最优折旧重置成本 ORC 最优重置成本 PPIAF 基础设施咨询服务基金 PSC 产品分成合同 -9- 术语表 PSO 公共服务义务 R&C 民用和商业的 RONA 净资产收益率 RP 收货点 RPI 零售物价指数(英国) SAPCI 国家石油和化学工业局 SCORES 国务院经济体制改革办公室 SDPC 国家发展计划委员会 SETC 国家经济和贸易委员会 SINOPEC 中国石油化工集团公司 SOE 国有企业 TOR 工作大纲 TSA 运输服务协议 UAG 未计天然气 UDC 城市配气公司 WACC 加权平均资本成本 WTO 世界贸易组织 本报告最后有专用术语表(附录 7)。 - 10 - 监管委员会     1    概述  1.1  背景  1998 年,中国政府重组了石油和天然气行业,并开始 对该行业的国有企业进行改革,目的是建立面向市场的、高 建立天然气下游领域监管框 效和具有国际竞争力的能源公司。 架的建议是 1998 年石油天然 气行业改革的延续,它与国际 1999 年,中国政府要求世界银行就在石油天然气行业 经验相一致。  建立新的、 以市场为导向的现代化监管框架提供咨询。 为此, 世界银行和以中国国务院体改办经济体制与管理研究所研 究人员为核心成员的中方小组组成了联合工作组,共同撰写 了一份关于石油天然气行业改革的报告。 该报告为下一步的 5 工作设定了框架 。 本报告以上述促进石油天然气行业改革的努力为基 础,旨在为天然气下游领域、特别是该领域的经济监管制定 监管框架。它阐明了监管的必要性,实施监管所需要的制度, 应当遵循的原则以及需要使用的技术,并提出了向现代化监 管过渡的措施和改革天然气商品价格现行监管方式的建议。 北美、南美、欧洲各国和澳大利亚、新西兰等其他国 家已经从放开天然气市场及与之相伴的现代化监管中获得 了良好的经济效益。这为中国展现了发展高效天然气市场的 广阔前景。这个市场的供应来自多种渠道,服务由不断成长 的长输管线和城市配送系统提供。这一切将对经济增长、能 源供给多元化和更加清洁的环境作出贡献。 1.2  长距离运输和配气系统:自然垄断领域的经济监管  天然气的运输、配送、储存和托运业务是天然气下游 对自然垄断领域进行现代化 领域的主要活动。经济监管是政府机构对于那些具有自然垄 经济监管对于中国不断发展 断特点,因而不受竞争力量适当约束的经营活动进行管制和 指导。天然气长距离运输就是一种典型的自然垄断领域。例 壮大的天然气工业十分必要。 如,现有空间仅能容纳西气东输一条具有有效规模的管道运 营。另一个典型是,通常要授予天然气配售企业垄断地位, 以便有效利用资本,并减少城市管网拥挤。例如,在中国大 部分城市,一般都只有一家天然气配售企业被授权经营该城 市的管道配气业务。 监管的主要内容包括对垄断服务的收费、第三方接受 这些服务的准入条款以及服务质量等方面进行管制。为此, 5 注 该报告以“中国石油天然气行业现代化:结构改革和监管”为 题,于 2001 年 3 月出版,以下简称《联合报告》。 - 11 - 监管委员会 还需要对诸如天然气业务经营准入、大型新建项目投资等事 宜进行监管。 现代化监管对于中国发展天然气工业, 实现 2010 年将 天然气在能源市场中所占比例从目前的 2~ 3 %提高到 6% 或更高的目标十分必要。它将防止垄断性运输和配送系统的 所有者滥用其市场权利,推动通过管输系统所进行的天然气 商品供应的竞争不断发展。在具有良好的投资机会和健全的 监管框架才能对投资者产生吸引力的世界上,它还将提高上 市天然气公司的价值。 1.3  为垄断业务的监管和市场的监督创立法律工具: 《天    然气法》及其涵盖范围  建议政府颁布《天然气法》,以阐明其行业目标、需 要监管的领域、用以提供相关授权的法律工具以及监管所应 需要一个适当的一级法律,以 遵循的一般性原则。该法还应就设定监管机构,即天然气监 推动今后的改革,并使该监管 管委员会,并界定其组成、权限和活动等问题作出规定。根 和法律框架可以预期。  据该法,原则上要对天然气运输、配送、储存和营销等所有 带有自然垄断特点的业务活动进行监管,而不考虑其所有权 形式、规模、年限或地理位置等因素。监管机构的使命应当 包括增强竞争,但不包括促进天然气工业发展。这项法律通 过为稳定和可预期的监管框架提供基础,将给投资者带来信 心。 1.4  政府监管机构:  天然气监管委员会  中国需要建立专门的天然气下游领域监管机构,在设 应当由专门委员会来履行对天 计其组织时,最好采取“一个窗口”的模式,以避免监管职 然气行业实施现代监管的职责,该 能分散。 委员会的组织、权力、工作程序和 责任与权利 行为方式应符合国际惯例、并服从 总体政策指导。 监管机构的职责包括批准或驳回天然气下游领域的一 系列业务申请,这些业务包括:重大投资项目、费率、准入 条件、服务质量、行为规范、参与行业经营的权利等。此外, 监管机构还应当对天然气市场的发展情况进行监督并就此 向主管部门汇报。为履行这些职责,监管机构需要具有相应 的权利,以收集信息、进行调查、接受申请以备审批、发放 批件、要求监管对象服从其决定、评估处罚和处理投诉等。 对监管机构权利的控制 监管机构要在三个主要方面接受控制:其一是对可能 滥用权利的控制;其二是对其在进行重要的最终决策时,独 立于决策层的程度进行控制;其三是对其向地方监管机构授 - 12 - 监管委员会 让权利的控制。此外,还需要在有关立法中规定监管机构的 职权范围,说明如何解决它与被监管企业可能产生的争议。 组织与工作程序 国际上流行的趋势是采用委员会的模式,由若干委员 在工作层的支持下进行集体决策。在《天然气法》中,应当 说明两个程序性问题:首先 , 委员会的决策层是否应当亲自 就个案听证,还是仅需一般工作人员完成这项工作;其次, 应该明确监管机构工作程序是采取正式的法庭诉讼程序, 还 是采取通过有关利益各方互相协商,然后将协商方案送交监 管机构审批的非正式的庭外协商方式。 人员和经费 监管机构的工作人员必须有能力胜任其所承担的工 作;监管机构也应有充足的财务能力,为其员工及其他辅助 人员提供适当经费。国际趋势是把“监管”当作一种服务, 因此,被监管单位要为这些服务付费。这些收费,不论是特 定服务收费,还是诸如对管道输量等被监管业务的征税,应 用于支付监管机构开展工作的活动费用。我们建议以被监管 企业缴纳业务经营税或监管服务费的方式,为监管机构筹措 经费,而不是由政府税收总收益中拨款来支付其费用。 透明与独立 独立与透明是现代监管的基本特点。因此,所有的现 行法律法规都应当公之于众,要向利益各方通报提交给监管 机构的申请;并给利益各方提供陈述自己观点的机会;要公 布监管机构作出某项决定的依据。就监管的独立性而言,监 管委员会成员要有任期保证和合理的经济保障;要遵守有关 利益冲突的规定,包括与被监管人之间不应有任何利益关系 的规定;在监管委员会的行为规范中,还应有对从事其他职 业和投资活动的限制。最后,法律中应明确规定监管委员会 在与政策层的交流中不应涉及任何正在处理中的个案的依 据。 权利下放 在一个多元化大国里,向省市管理 部门下放权利是一 个在政治上具有敏感性,在行政管理上具有复杂性的问题。 对于权利下放,尤其是涉及到全部位于一省(市)境内的长 距离运输管道和配气系统的监管问题,需要进行进一步研 究。但是如果要下放权力,就必须要求省市一级监管机构接 受中央一级监管机构的指导。 - 13 - 监管委员会 1.5  天然气下游领域的监管原则  监管委员会需要有一定的原则,以指导其进行运输和 可靠的监管原则要求授予天然气 配送经济监管。如果能够成功运用这些原则,被监管企业就 配送企业专营权,并相应承担为用 能实现低成本、高收益;消费者就会得到更便宜的天然气; 户提供服务的责任;还要求批准在 生产企业也将获得更高的回报。 无专营权基础上的“非捆绑”性管 道运输,以提供公开准入服务。服 授予垄断权 务定价应以成本为基础,但要引入 效率激励因素。 政府的目标是力图确保获得经济规模;避免不合理的 重叠服务可能造成的城市管网拥挤;使行业结构有利于提供 最低成本的高质量服务,这些目标都是合理的。而授予垄断 权或专营权则有利于实现规模经济目标。 运输 一般来说,难以证明给运输系统授予专营权是合理的。 这是因为现有的未连接管网系统相互连接的潜在可能不断 增加,使授权的设想基本失去了意义。因此,大多数新近发 展的天然气行业的运输管道都没有被授予为某一地区或线 路服务的专营权,同时也没有配送企业通常承担的那种提供 普遍服务的法定义务。 配送 对在配气领域提供运输服务的经营者授予专营权是有 道理的。因为,除了要确保获得规模经济效应外,它还可以 避免许多公司在同一地区运营造成的管网拥挤。因此一般都 给配气公司授予在指定地区,常常是某一城市,提供天然气 运输服务的唯一专营权或者垄断权。但是,在授予专营权的 同时,也要求该企业承担向其所在的配气专营地区的消费者 提供并维持连接的相应义务。 天然气供应 也可以授予在某一配气专营区内供应天然气商品的专 营权,不过建议这种专营权,尤其是向大用户供气的专营权 要有年限。但是要向配气公司授予为小用户供气的专营权, 以避免由于向小用户多渠道供气而需要增加大量的管理成 本。 在所有情况下,不管是运输还是配送,都要对提供的 服务和价格进行监管,以避免垄断企业滥用其优势地位。. 服务条件 ,要把提供天然 天然气运输业务应当是“非捆绑性的” 气运输服务与天然气商品供应分开。管道公司应当被定义为 - 14 - 监管委员会 合同运输方,要为签约购买某一时段运输能力、而且不论是 否使用这些能力都为之付费的用户提供运输服务。 这样做 能够降低管道的投资风险,因此有助于减少融资成本和降低 费率。对于配送系统来说,其合适的身份是公共运输方。其 供气区内的用户既没有权利预定管输能力,又没有义务为此 付费。随着天然气市场改革的推进,应当允许与配送系统连 接的大用户直接获得天然气供应,而不是强制他们从配送公 司那里购气。 公开准入 管道运输公司应当提供设施无歧视性公开准入,使天 然气生产方、消费者或市场经销商等任何愿意遵守服务条款 并愿意付费的参与者能够获得管输服务。“非捆绑性销售” 和管道公开准入是建立有效的天然气商品市场的关键。 费率 (服务价格 ) 费率的水平应当与成本挂钩,但也要通过某种以业绩 为基础的监管来提供提高效率的激励因素。所设计的费率结 构要有效分配成本,最好采用由两部分构成费率的方法,即 一部分是较高的固定管输能力收费,反映的是在总成本中所 占比例较高的管道不变成本;另一小部分是天然气商品收 费,与所占比例较小的可变成本相关。 1.6  下游天然气监管技术  监管技术源于监管原则,并分别涉及天然气运输和天 然气配送两个环节。 运用这些原则,要求有效分离运 输与供应,明确定义准入服务, 运输 并有一个为这些服务定价的坚实 基础;这些技术也适用于配送业 为了确保遵循公开准入原则,运输公司要通过行为规 务,但只能在对配送企业实行公 范、运营规范和运输服务协定,来确定其经营程序。为了实 司化改造以后再使用。 现非歧视性公开准入,管道所有者必须有效分离其运输与天 然气供应职能。在行为规范中,能够最方便有效的规定出切 实可行的分离方法;运营规范要说明运输管道准入的一般规 定和条件;运输服务协定要符合运营规范中确定的经营规 则,并应对服务的具体条件和管道公司为其系统各个用户定 出的价格加以说明。这些文件以及经营行为要服从监管机构 的指导和监督。 就费率而言,经过时间检验的“服务成本”法可以实 现以成本为基础的原则,其适用于计算最初的费率。同时, 在费率设计中,还有一系列符合有效成本原则的技术可供使 用。 - 15 - 监管委员会 要对新的大额支出进行仔细审查,目的是根据以成本 为基础的费率设计原则,把它也包含在服务成本之内。监管 委员会在批准这类支出之前,也会要求申请人确认该项支出 能够满足工程、健康、安全、环境和土地使用规划的要求。 配送 最初,配送系统将向各类用户提供“捆绑”式服务, 即天然气商品供应加配送服务。监管的重点是保证有足够的 配送盈利,以确保企业有适当的资金对业务进行必要的拓 展。这是实行对投资者公平回报原则和以成本为基础的费率 原则的成效。. 最后,实行公开准入原则需要有专门的监管技术,首 先要把配送系统的财务核算从天然气供应及营销服务中分 离出来;在作出允许某些用户直接从供气方购气的决策之 后,还必须制定行为规范、运营规范、配送服务协定和配送 费率。 1.7  天然气商品: 在监管的监督下进行市场定价  可以为有效运行的天然气商品市场创造条件。在这个 市场上,可以取消对价格的控制,而采取对合同和定价进行 协商价格在经济上优于政府定 监督的方式管制价格。这是由于净化厂之前的天然气上游领 价,应当在监管下逐渐推广。 域并不具有自然垄断性质。 目前,大约有四分之一的天然气供应是以每年进行调 整的“计划内”低价格出售的,它主要用于化肥生产厂家。 目前对于较高和更具灵活性的“计划外”销售价格,仍然有 一些谈判上的限制。现在,PetroChina 是主要的供方,同时 也有若干家大买方。在联合报告所建议的结构改革开始后, 这种状况将会发生变化。. 即便是现行的控制机制,也有不尽合理之处。但是双 边谈判中反映的买卖双方各自的利益,应当能够产生一系列 经济上可行的价格。因此: l 天然气的最终用户价格在考虑相关热值和使用方便的 同时,不应长期明显地高于其他竞争性燃料的价格。但 在短期内,用气高峰需求量超过天然气供应基础设施的 能力时,最终用户价格可能会高于这些燃料的价格水 平。在这种情况下,通过价格机制来分配现有供给就至 关重要。 l 在通常情况下,生产方的天然气价格必须至少等于或高 于天然气生产的总成本或“全周期”成本,其中包括勘 探与开发成本。 - 16 - 监管委员会 可能出现的情况是,协商价格将会在上述范围内变动,能够 反映供气方有寻找市场的压力,而配气企业及用户有寻找供 应的压力。以此为基础的定价较之政府定价在经济上更可 取。 因此,我们建议中国政府继续逐步放弃对价格的直接控 制,并代之以生产企业(目前为国有企业)和天然气买方 (目前 主要是城市配气公司) 通过谈判来制定价格。当前在海上气 田和 PetroChina 在吐哈地区采用协商价格的经验可以推广 到所有供气方。 应当将下述天然气价格监督职能授予下游天然气监管 机构,在此之前授予过渡监管机构: l 监管机构将告知天然气买卖双方,所有通过谈判进行的 交易均须采用天然气购买合同的形式,并在合同中对交 易的内容和条件加以说明(需要制定过渡性规定,以允 许任何现行合同在重新进行谈判之前不受监督)。 l 为了保证参与者能够遵守适当的市场规则,监管机构可 以发布指导方针,说明合同内容和条件的主要参数。 l 监管机构可以要求买卖双方提交所有的天然气购买合 同,以便进行监督。 l 由于配气公司可能会缺乏使其购气成本最小化的商业 动机,有必要授权监管机构,在其认为出现某公司价格 高于其他配气公司谈判价格等类似情况时,限制配气公 司向消费者转移其购气成本。 此外,由于对化肥厂实行的“计划内”低气价中隐含了 补贴,结果造成了上游的亏损。理想的做法是用直接预算补 贴来代替这种隐性补贴,以 此作为促使该行业向完全竞争环 境过渡的措施。 1.8  临时监管阶段的过渡性改革  《联合报告》为石油天然气行业监管与市场结构改革 从临时监管向所建议的天然气行 设想了一个与“十·五”计划同步的、灵活而实际的 5 年过 业下游(输配)领域永久性监管 渡期。过渡期监管包含了一个由临时监管负责人领导的监管 体制迈进,需要采取 5 个过渡性 组织的构想。这位负责官员将根据新的目标逐步协调现有机 构和部委的监管工作。临时监管机构还将努力填补现有职能 步骤。  的空白;制定永久性监管框架;检查监督监管改革进展情况, 并就此向决策层进行汇报;在过渡期最后阶段,向永久性监 管委员会平稳移交全部工作。 预期结果 我们假定现代监管的一些基本原则,特别是监管的独 立性、透明性、以及建立坚实的法律框架等原则能够被采纳。 - 17 - 监管委员会 通过过渡期改革,将建立起新的组织结构,最初是临时监管 人领导的机构,以后是永久性监管委员会,并形成适用于天 然气运输和配气领域的现代化监管。在一个精干和训练有素 的核心小组的支持下,临时监管机构将依照国务院的实施法 令,与相关部委和机构建立密切的工作关系。在预期监管委 员会今后能够提供“单一窗口”式监管联系的情况下,他将 在被监管企业和部委机构之间发挥“桥梁作用”。 为实现目标而建议采取的步骤 为了使临时监管机构实现中国政府关于建立现代监管 框架的政策目标,我们建议采取五个主要步骤: (1)国务院 颁布一个实施法令; ( 2 )成立临时监管人办公室并配备人 员;(3)确定并填补现行监管中的“空白” ;( 4 )起草建立 永久性监管制度所需的法律法规,并呈报全国人民代表大 会;(5)在法律通过之后落实这一制度。临时监管机构应就 市场改革和监管等方面的进展情况进行监督并向决策层汇 报。 临时监管机构在工程审批、费率、准入条款和垄断业 务服务质量等方面的监督范围应当与最终的监管委员会类 似。必须特别注意处理部门之间的关系,因为这对于成功完 成过渡期监管来说是至关重要的。在运作方面,必要的业务 活动包括:编制被监管企业的资产目录并就此建立数据库; 对费率和准入等有关信息业务公开归档;然后实施监管,最 初根据自愿的原则,并可以选择或者辅之以投诉为基础的监 管,最终积极使用过渡期拥有的权利进行监管。 1.9 政策建议  为了减少大气污染、引入新技术、提高能源利用效率, 以满足日益增长的能源需求,中国需要改善能源结构。实现 中国政府的目标是在天然气下 这一目标将为作为清洁能源的天然气提供绝好的发展机遇。 游领域建立现代化监管框架。 天然气还会在中国的经济发展中发挥重要作用。 为了实现政府的目标,要在天然气行业的非自然垄断 领域逐步引入市场竞争,通过对谈判价格及合同中其他条件 实行监管来取代对价格的直接控制,以确保天然气市场中资 源的优化配置;同时,应该对天然气行业长距离运输和城市 配气系统等自然垄断领域尽快实施现代监管,以保护消费者 的利益不受企业滥用优势地位的侵害,促进天然气商品市场 的竞争,并有利于为该行业吸引新的投资。 因此,当务之急是通过一部天然气法创建符合中国需 要和国情的天然气下游领域监管框架。在这个新的监管框架 中,下游监管的主要任务应包括:1)运输和配送服务收费价 格监管;2) 第三方准入条件监管;3) 这些服务的质量监管; - 18 - 监管委员会 4) 行为规范。需要建立按照透明和独立的原则运作的监管 机构。监管委员会的职责包括对经营者重大投资项目申请进 行审批。政府应当通过制定《天然气法》 ,为实施监管提供 必要的法律工具。在《天然气法》未颁布之前,应当采取过 渡性措施,例如引入现代化的管输费率制定方法和准入条款 等,使现行监管符合新的行业目标。 只有引入能够反映国际最佳经验的各种监管技术,才 能在监管中贯彻天然气销售业务与运输业务相分离,管道公 开准入,制定以成本为基础的效率激励性管输费等原则。 落实以上关于在天然气下游领域实行现代经济监管的 建议,将使中国的天然气工业迅速壮大,并为中国经济和能 源行业的发展作出贡献。 - 19 - 监管委员会 2  中国的天然气工业:政策目标和通过经济监管实现目标  本章首先简要描述了中国政府在天然气行业的假定目标,以便对下游经济监管讨论进行总 体定位。接着对天然气市场改革的国际经验进行了评论,假定目标即源于这些经验。 然后, 又勾画了中国未来 5~10 年和 10~20 年天然气工业的远景,定义了下游领域和监管的范围。 其次,说明了越来越多地受到市场力量影响的天然气行业为什么需要这种监管,因此,其 中特别关注了监管和竞争的发展。接下来讨论了中国天然气行业目前的监管情况和竞争情 况。本章最后分析了制定天然气法的必要性,并就政策与监管在随之产生的监管框架内的 关系发表了看法。 2.1  中国政府的行业政策目标  本报告假定中国政府在石油和天然气行业的总体政策目标是尽可能地引入竞争性市场 力量,而在天然气行业还有一些具体的目标。虽然政策的具体内容还需要高层的进一步决 策,这些决策目前尚未作出,但总体政策取向是明确的。 政策目标及其来源 对政策目标的上述假设来自世界银行、国务院体改办经济体制与管理研究所以及其他 中方工作组成员的合作研究。其成果在 2001 年 3 月出版的《中国石油天然气行业现代化: (以下简称《联合报告》 结构改革和监管》 )中已有详细的论述。 鉴于中国政府在该行业的政策目标是本报告立论的出发点,因此,有必要对这些政策, 特别是涉及天然气下游领域的具体政策目标作下述概述: l 中国政府要将天然气在全国能源消费结构中的份额从目前的约 3%提高到 2010 年的 6 %以上:这将使中国的天然气年消费量增加 600 亿立方米左右,这个数量相当于意大 利的天然气年需求量,而中国目前的天然气消费量约为每年 200 亿立方米。 l 尽可能引入竞争性市场力量:市场力量被认为是提高所有资源利用效率的最佳手段。 在包括天然气在内的所有能源商品市场中,应该在尽可能大的经营范围内引入并鼓励 市场力量。但一般来说,在运输和配送业务中不应引入市场力量,因为这些业务具有 自然垄断特征。 l 逐步取消现有的天然气分配和天然气价格控制。目前,通过中国政府的决策,天然气 供应的计划分配和计划内价格已经开始被逐步取消。这种逐步取消的做法是为了给天 然气生产商提供正确的价格信号,以确保经济可行的市场供应配置,并鼓励天然气的 发展。 l 放开天然气交易。目前,天然气交易基本上由国有油气公司垄断。虽然新近重新修订 的《对外合作开采陆上石油资源条例》 ,已经取消了对国际石油公司直接销售其基于产 2 品分成合同(PSC )发现和开发的陆上石油的严格限制 但对天然气却没有明确的规定, 并且,销售业务的放开还是很有限的。但为了与引入竞争力量的目标相一致,应该明 文规定,允许产品分成合同中的任何合作伙伴单独直接销售其利润气,其价格通过买 卖双方谈判来确定,而其唯一必须满足的前提是能够符合管道运输准入条件。 “外国合同者在中华人民共和国境内根据产品分成合同在陆上发现和开采的分成石 注 2 新的条款规定: 油,一般由中方石油公司收购,也可以采取合同双方约定的其他方式销售,但是不得违反国家有关在 中华人民共和国境内销售石油产品的规定。” - 20 - 监管委员会 l 天然气运输管道向所有商品天然气提供公开准入。为了发展有效运行的天然气商品市 场,应该要求天然气运输商提供公开准入服务。这就是说,应该向所有运输服务的申 请者提供无歧视的准入,同时,这些申请者也愿意并且能够满足获得这些服务所应具 备的条件。 l 逐步实现城市配气系统的公司化。城市配气系统应该通过公司化改造,实现产权的多 元化,并脱离地方政府所有,以便改善财务状况,实现市场化运营。 l 引入对垄断设施的现代监管,建立适当的监管机构。在不可能依赖竞争来形成公平的 市场环境和定价机制的领域,需要引入监管来替代竞争,以保护消费者的利益。因此, 为了防止滥用垄断权力,垄断性服务的价格(收费)和服务条件需要通过监管机构的 审批。在下游领域要组建监管委员会,其最终将成为涵盖整个石油天然气行业的综合 性上下游监管框架的一部分。 l 过渡期要实行临时监管。开始时可以设置为期 5 年的过渡期,在此期间,由临时监管 机构采取一些措施来达到政府确定的过渡期目标。过渡期要灵活而务实,在实施过程 中还会需要作出一些进一步的详细决策。然而,重要的是最迟应在 2005 年底前建立永 久性监管委员会,并要与“十五”计划和中国加入世界贸易组织等重大安排相吻合。 此外,如果潜在投资者把现代监管的缺位看作是一个风险因素的话,则一旦过渡期缩 短,将会降低风险,增加投资者的信心。 l 监督天然气市场的运行和天然气行业监管改革的进程。赋予临时监管机构监督天然气 市场运行和监管改革进程的职责。该机构要向包括各级政府在内的所有行业参与者提 供有价值的信息和数据。临时监管机构有权力就改革措施(这些措施是为了实现改革 的政策目标而采取的)作出决定,并就其实施进程和改革目标的实现程度向决策层汇 报。例如,就实施引入竞争的监管步骤以及采取这些步骤取得的成果进行决策和汇报。 对政策目标的说明 在尽可能引入竞争性市场力量方面,目前对于 在天然气供应的零售环节引入竞争要有 所保留。从长远来看,在零售环节实现竞争当然是理想的。但是,只有在支持竞争的市场 及其商业环境得到很大发展后,才应当考虑在零售环节引入竞争。 在逐步取消现有的价格控制方面,必须注意的是,要保证由消费者决定的天然气市场 价值得到承认,并且允许这些市场价格信号能够反馈给天然气生产商。当然,对于作为产 品分成合同合作伙伴的外方,如果他们已经投资于天然气资源的勘探开发,这样的价格信 号也必须反馈给他们。 放开天然气交易是所建议的政策中十分重要的一点。但从现实情况来看,天然气买卖 双方的数量要达到能够在批发市场建立起有效竞争的程度,可能还需假以时日。 2.2  国际经验和中国的政策目标 2.1 节中的政策目标部分是根据对西欧和北美天然气市场的结构、运行和监管的了解而 设定的。 在过去的 20 年里,国际上对能源政策的最重要的“发现”之一是,可以使天然气市场 像农产品和矿产品市场一样运行,即通过价格机制调节,市场的自由运作能够不断地平衡 供应和需求。 80 年代初期,北美的政策制定层被迫试验这种“依靠市场解决”的方式。因为当时所 采取的方式(即“每笔交易的每个价格都要受到政府的控制和监管,天然气的最终用途要 - 21 - 监管委员会 受政策指导,而且天然气国际贸易也要受到严格控制” ),使监管的负担越来越重,显然已 经行不通。这种监管方式所产生的结果是,尽管当时迫切需要制定国内清洁能源政策,但 是天然气供应却很成问题,市场在 10 年内萎缩了 20%以上,行业没有创新空间,也没有新 的投资加入进来。 从 80 年代中期开始,美国和加拿大出台了市场导向的国家政策,为天然气买卖双方自 己进行交易安排创造了环境。美国逐步放开了天然气商品的价格,而加拿大则分两步迅速 放开了价格。监管集中在管道运输和配送系统等自然垄断领域,并以促进流经这些系统的 天然气商品的市场运行措施为主。这些措施主要是:天然气销售和运输业务采取“非捆绑” 的方式,并提供天然气管道公开准入,后来配送系统也实行了公开准入,本报告将在后面 讨论这些措施。 这种政策和监管“革命”重新振兴了北美天然气行业,吸引了许多新的企业和新的思 路,使供求重新达到平衡,也刺激了供应和需求,为天然气和电力行业“趋同”铺平了道 路。政策和监管的新方式已经取得了极大的成功:政府从不成功的行业管理中撤出;自由 市场受到了生产商和消费者的欢迎;这些变革也没有引起政治争端。 20 世纪 90 年代,英国和部分拉美国家发生了类似的变化。现在西欧大陆也正在发生变 化。像阿根廷等先前天然气行业属于国有的国家也对行业结构进行了重组,并以此作为其 政策和监管改革的前提条件。 英国天然气行业改革的实践说明了行业结构重组先于建立监管框架或至少二者要同时 英国天然气公司是作为一个纵向一体化的运输和供应企业于 1986 年上市的。 进行的重要性。 但纵向一体化的行业结构未能允许商品市场的适当竞争。在随后的 10 年中,英国政府花费 了很多时间试图在天然气行业建立有利于实施有效监管和促进持续竞争的市场结构,但是 却没有成功的实现这两个目标。 鉴于中国三大石油天然气企业 PetroChina、 Sinopec 和中海油已经(作为纵向一体化公 司)上市,因此,需要谨慎处理重组问题。因为如果在此之后对公司上市时的结构加以改 变,则有可能影响投资者的信心。因此,中国政府必须通过由行业结构重组所带来的巨大 利益来抵销这种担心。 附录 3 对天然气市场结构、运行和监管方面的国际经验作了进一步说明。  2.3 中国未来天然气行业的远景  每年约 800 亿立方米的天然气需求,大致能使天然气在 2010 年中国能源结构中的比例 达到 6%,这样大的数量足以按市场原则来运行,并能够实现这种设计所带来的高效率。据 此,框图 2.1 设想了今后的“远景”。 - 22 - 监管委员会 框图 2.1:中国天然气行业未来的远景  经过大约 15~ 20 年的长期发展,中国天然气行业及其市场运行的长期远景如下: l 有大量的天然气供应来源,包括国产天然气、进口管输天然气、进口液化天然气;常 规天然气源以及煤层甲烷气等新气源。 l 管网的覆盖范围广,从能使同一个产气盆地的气进入不同地区的市场,而同一地区的 市场也可以接受不同盆地供气的角度来看,这是经过整合的运输管网; l 配送系统比现在更为发达; l 管道按公开、无歧视原则提供准入服务; l 天然气大用户能够公开准入配送设施; l 电厂大量使用天然气发电; l 由于有许多天然气购买者和销售者相互竞争,天然气商品的价格将通过竞争来形成; l 公开的原则得到了很好的贯彻,相关各方能够从公开渠道获得大量的有关天然气现货 和期货价格、管道运输和配送服务收费、管道运输和配送服务条件等信息。 当然,这样的行业结构不可能一蹴而就。讨论它的目的不是试图预言将会发生什么事 和何时发生这些事,而是将展示这一远景作为起草天然气行业监管建议的工作框架。应该 说,如果《联合报告》、本报告和随后一些报告中的建议得到了采纳,在未来十年内取得重 大进展还是现实的。可以设想,在未来 5~ 10 年的中期内,带有如下一些特征的天然气行 业结构将会发展: l 来自国内的天然气供应不断增加,其中包括外国公司通过产品分成合同得到的利润气, 有进口液化天然气、可能还会有进口管输气作为补充; l 从产气盆地到消费市场将建成一些新管道; l 配送系统得到大规模扩建,原因之一是由于配送公司的上市并得到新的投资资金来源; l 电厂越来越多地使用天然气发电,在某些情况下还会因此而建设新的管道; l 天然气销售商数量越来越多,可能会达到 10~ 15 家,天然气直接购买者的数量也会增 加,使有效运行的竞争性天然气供应市场得到发展; l 运输管网实行了公开准入原则,并且其服务收费也采取了“激励性的”定价方式; l 监管过渡期结束,永久性上游和下游监管委员会成立。 2.4  实现远景:天然气下游领域的经济监管  本节首先需要阐明“天然气下游领域”和 “经济监管”的定义。天然气下游领域只是 整个天然气行业的一个组成部分。 天然气下游领域 框图 2.2 说明了天然气下游领域的含义以及与本报告讨论内容相关的其他定义。本报告 不涉及对勘探、开发和生产等“上游”业务,以及在天然气进入长输管道前所进行的集气、 加工和净化等“中游”业务的监管。 - 23 - 监管委员会 框图 2.2 天然气下游领域  天然气下游领域主要包括下述商业活动: l “运输” :对于陆上天然气而言,“长距离运输”* 是指把可出售的管道天然气从加工(净 化)厂 ** 出厂处运输到电厂或其它直接由运输管道供气的大型耗气装置,以及城市配 气系统的城市门站;对于海上天然气而言,是指从到岸处运输在海上净化过的天然气 和从陆上加工厂出厂处运输净化过的天然气到上述连接点;对于进口液化天然气 ( LNG)而言,是指把可出售的管道天然气从气化厂出厂处运输到上述连接点。 l “配送” : 是指城市配气系统将可出售的管道天然气从城市门站运输和配送到消费者 计量表处的业务。 l “储存” :是指天然气的地下储存。 l “销售” :是指向消费者或转售商销售天然气的业务,这些业务或者由长距离天然气运 输企业、城市配气系统来开展,或者由其它不从事运输、配送或储存业务的组织来开 展。 “天然气”是指甲烷,而不是指丙烷和丁烷等液化石油气。只有当这些产品通过网络管 道输送给最终消费者时,才能成为天然气下游领域监管的内容。 ________________________________ * :中国普遍采用“长距离运输”这个术语。该词的含义与“高压天然气运输”相同,并非暗指任何特定 的运输距离。 **:注意,这里的定义不包括从海上生产井口到陆上净化厂的专门管道。根据国际惯例,这种管道通常被 当作“上游”业务的一部分。需要对其进行一定程度的经济监管,比如向第三方提供非歧视准入, 但监管任务由上游监管委员会来承担。 天然气下游领域经济监管的范围 “监管”是指“政府对商业企业所从事的那些不受竞争力量约束的业务活动进行控制和 指导”。 经济监管的目的是尽可能代替具有自然或授予垄断特征和经营者拥有市场优势地位的 行业中的竞争作用。换言之,经济监管的任务是防止垄断者获取超额利润,但应允许他们 与其他经济部门中承担同等水平经营风险的企业一样,获得同等水平的收益。 一般而言,天然气运输和城市配送业务属于下列一种情况: l 赠予垄断(由国家或市政府授予,亦称行政性垄断); l 自然垄断(由于规模经济而产生,是市场只能支持一家公司的结果。例如从某产气盆 地到某天然气市场只有一条管道); l 授予垄断和自然垄断兼而有之。 此外,天然气储存业务也会具有垄断特征,可能是因为地质条件不允许几个储库同时 为同一个天然气市场服务。 天然气下游领域经济监管的范围涉及到 5 个主要方面(下列 1- 5 点),也有可能涉及 第 6 个方面(下列第 6 点): l 运输、配送和储存设施的新建投资和扩建投资、以及这些服务设施的最终报废(为了 - 24 - 监管委员会 定价而进行的相关成本审批); l 任何对运输、配送和储存服务,以及作为这些服务的一部分的天然气商品销售(即将 销售和运输,或者销售和配送 “捆绑”在一起提供的服务,一般称为“捆绑式”服务) 的收费; l 第三方使用这些服务的准入条件; l 用户和消费者所获得的这些服务的质量,主要与供气的可靠性有关; l 具有垄断特征的运输、配送和储存企业从事天然气销售业务的条件,在他们使用自己 的运输、配送和储存设施的同时,与之有竞争关系的其他天然气销售商也要使用这些 设施; l 不从事运输、配送和储存业务的企业,或者虽然拥有运输、配送和储存设施,但其销 售业务不使用自己所拥有的设施的企业,从事天然气销售业务的(不同)条件。 为了实施上述这些方面的监管,还需要将监管职责扩展到其它一些领域,如对企业进 入天然气业务的监管(包括授予“特许”经营权、发放“许可证”和“执照” ,或者制定进 入这些业务的企业所应具备的合适 “资质”,如财务实力等,并据以审查企业的准入申请)。 本报告不特别关注健康、安全和环境保护等技术监管。因为经济监管和技术监管实质上 是不同的,其实施方式也有不同。技术监管一般要求行政性实施,自由裁量的余地较小, 并且所采用的手段适用于所有工业企业;而经济监管则常常涉及到需要自由裁量,以反映 经营环境中存在的差异。 天然气下游领域监管的覆盖面 原则上,天然气下游领域监管的范围应该覆盖所有相关企业。这就是说,当政策制定层 选定了需要监管的业务(如:运输、配送、储存、销售)之后,所有从事这些业务的企业 、年限(已 都要置于监管机构的权力范围之内,不应基于所有权(国有、市政府所有或私有) 建和新建企业)或地理位置(省、自治区、城市)等因素而有所例外。相反,可能的例外 决定应该由监管机构作出。例如,监管机构可以依据特定企业的所有者是否拥有市场权力 来决定可否采取例外政策。 天然气下游经济监管的其它事务 上面描述了天然气下游领域监管机构所应承担的“传统”事务,下列补充内容说明联 合工作组在讨论中提出的问题。 鼓励竞争 对天然气下游领域实施有效的经济监管,将有助于实现天然气商品市场的公平运行。 例如,在对被监管垄断设施所提供服务的收费以及准入方面,确保非歧视原则得以遵循。 某些天然气监管机构已经采用了在天然气商品市场上以及在天然气管输企业之间鼓励 竞争的做法。美国的联邦能源监管委员会(FERC)和加拿大全国能源理事会(NEB)都有 这方面的实践。在英国,授权天然气下游领域监管机构,即天然气和电力市场办公室董事 会(OFGEM )促进商品市场的竞争。 尤其是根据中国政府既定的政策目标(2.1 节)和对中国天然气行业竞争状况的评价( 2.6 节),授权天然气下游领域监管机构促进行业竞争是合适的,因此建议采取这种做法。 被监管企业的财务生存能力 有效的监管将使垄断设施的经营者有机会获得公平的投资回报,但并不保证一定能够 达到这个回报率。在某些地区,作出了这样的政策选择,即授权监管机构尽可能确保那些 - 25 - 监管委员会 拥有垄断业务的被监管企业有财务生存能力。 在中国,给予天然气下游监管机构这样的授权可能是合适的,因此建议采取这种办法。 这将有助于鼓励行业中的新投资。实际上,相对于长距离管输,监管机构更需要获得确保 城市配气系统财务生存能力的授权,这是由于长距离运输的合同协议一般都有利于投资人, 因此没有必要有这类授权。相反,为确保城市配气公司生存能力而采取的措施可能需要专 门的监管指导和支持。但是,需要谨慎界定这一授权,以保证其适合过渡期的具体情况。 促进天然气行业的发展 按照目前的监管理论或实践,监管机构不应负有积极“促进”天然气行业发展和特定 开发项目的职能。但从另一个角度来看,有效监管又确实能够有助于现代天然气行业的建 立和发展。事实上,有效的监管框架及其合理的实施都是行业成功的前提条件。 不应该让中国未来的天然气下游领域监管机构承担促进行业发展的责任。促进行业发 展,是天然气行业参与者承担的责任。因此,建议不赋予监管机构促进天然气发展的职责。 天然气下游领域的经济监管与政府行业目标的实现 对天然气下游领域实行有力的经济监管,包括最终颁布《天然气法》并建立监管委员 会,以及在过渡期内建立临时监管机构,将对实现 2.1 节中所假定的政策目标起到积极的促 进作用。但仅此一点,还不是实现上述政策目标的足够条件,还需要落实包括加强勘探开 发活动、放开天然气交易、取消现有的供应分配和价格控制、重新活跃配送领域等方面的 一系列政策,也需要对勘探开发、净化、运输、配送和天然气利用设施进行大量投资,这 些问题在《联合报告》中均有论述,因此,在本报告中,除了将对价格问题进行论述外, 其他问题就不再赘述了。 2.5  实现远景:为什么需要监管  2.4 节讨论了天然气下游领域经济监管的范围,本节将根据 2.3 节中所勾画的中国天然 气行业发展远景来讨论实施监管的问题。 监管的经济方面 框图 2.1 勾画了的中国天然气行业发展远景,它的前提是,竞争性市场力量将使天然气 行业成为给国家带来尽可能大的利益的部门。为什么要对这一行业(该行业刚刚进行过改 革)下游领域的经济方面实行监管干预?下述几节将结合该行业运输、配送和天然气买卖 等经营活动回答这个问题。其中也涉及到对上市公司的评价和引入市场竞争等方面。 运输和配送费率 管输公司(至少在行业发展早期阶段)和配送系统都是“自然”垄断领域。它们之所 以具有 “自然垄断”特征,是因为规模和范围经济的存在,提供天然气运输和配送服务的 单位成本会随运输和配送能力的增大而减小。这就是说,只有当这些系统很大时,运输或 配送服务的单位成本才会最低。相对于一条路线上只有一套系统而言,如果有几套系统为 同一线路服务,将会使每个单位能力的运输或配送成本相对较高。对于配送系统而言,相 互竞争的系统还会导致拥塞,这也是限制他人进入唯一服务提供商所在区域的理由。因此, 从全社会的角度看,运输服务和配送服务中存在一些垄断是必要的(对于前者而言,至少 是在天然气行业发展早期年份需要垄断;而对于后者,其需要垄断的期限可能无法确定)。 但是,运输和配送系统具有垄断性这一事实,也意味着它们具有“优势”地位,拥有了 - 26 - 监管委员会 市场权力 。如果不对这种市场权力加以监督,这些系统的拥有者利用这种权力收取的费用 通常会给他们带来高额利润,而这些系统的用户却得不到规模经济和范围经济带来的好处。 结果是,运输和配送的天然气量将低于合理的运输经济成本所要求的量。这又进一步意味 着,生产和使用的天然气量也将低于由各自合理的经济成本所要求的量。 市场权力的另一个缺点是,难以刺激垄断公司提供更宽范围的服务和在提供服务方面 有所创新,也不能激励它们降低资本和经营成本。 最后,市场权力使管输和配送公司能够在收费和服务条件上对其用户采取歧视行为。 例如,如果不对这种市场权力加以监督,就会导致管道公司和配气公司为其所属的业务单 位提供优先权。这进而导致天然气行业的低效率,并扭曲了行业各参与者之间的经济关系。 因此,需要对管输公司和配气公司进行经济监管,以便做到以下几点: l 确保能够获得规模经济性; l 防止收费高于收回资本成本和经营成本的水平。要使公司能够收回适当的资本和运营 成本并获得足以诱使投资于该行业(即提供这些服务)的利润率; l 防止公司凭借其优势地位在收费、其它服务条件和系统准入等方面歧视其用户。 l 监管和竞争的发展 重要的是,随着天然气行业的发展,所设计的监管框架要能够允许在天然气供应和运 输环节(从井口到消费地点)中逐步引入竞争。在天然气供应链中,可在三类业务中引入 竞争: l 向最终消费者供应天然气的竞争; l 提供供应支持性服务的竞争; l 管道之间的竞争。 竞争的引入可从两个角度逐步扩大。一般来说,首先在第一类业务(供应和购买天然 气)中引入竞争,然后逐步在其它两类业务中引入竞争。在竞争范围扩大的同时,也要增 强每类业务的竞争程度。 中国只是刚刚开始建立竞争性天然气行业。行业中还带有相当多的计划经济特点。迄 今为止,天然气供给和购买中的市场竞争还很少。因此,目前天然气管道垄断特点所带来 的弊病还不是非常明显。但是,随着政府管制的放松和取消,以及天然气市场出现更多供 给方,就必须对管道运输实行适当监管,使管道所有者在天然气运输市场的优势地位不会 扭曲不断发展的天然气商品竞争市场。所以本设想旨在同时逐步引入天然气商品市场的竞 争和管道运输的现代化监管。 供应环节的竞争和监管 每个在天然气供应链中已经成功引入竞争的国家和地区,开始的时候都把精力集中在 主要来自天然气供应环节的竞争,其气源主要来自国内天然气生产企业和进口(不管天然 气是通过管道,还是以 LNG 形式进口)。引入竞争的主要前提条件是要有潜在的相互竞争 的天然气供应商和购买者;需要解决的主要问题是,为了使天然气供应商和购买者能够完 成其交易,运输服务的准入条件是什么? 有资格在相互竞争的供应商之间进行选择的消费者数量越多,竞争的程度也越大。在 天然气行业发展早期阶段,典型的方式是双方进行谈判 ,单个的供应商作为一方,城市配 - 27 - 监管委员会 气公司或天然气工业大用户作为另一方。工业大用户将直接从运输系统,或者从城市配气 公司获得天然气。在这些情况下,需要有监管机构来确保运输服务(管输公司或城市配气 公司提供)遵循非歧视原则。因此,监管机构将对运输及配送服务的价格和质量实施控制。 随着天然气行业的发展,当买方和卖方不能就天然气商品的价格达成协议的时候,在 双边谈判中可以让监管机构进行仲裁。 在天然气行业发展早期阶段,小用户从上游生产商和销售商那里直接购买天然气是不 合算的。相反,应该由城市配气公司提供捆绑式(或一揽子)运输和配送服务。在这种情 况下,监管机构除了要监管配气公司的运输业务外,还要对配气公司向消费者收取的天然 气商品最终价格实行监督。 随着管道系统的相互连接增多,以及天然气购买者数量的增加,天然气商品市场的竞 争也会日益激烈,从而为批发竞争 创造了条件。当这种情况出现时,天然气商品市场对监 管的需要将会减弱,监管机构只需监视天然气商品市场的运行,检查是否有人滥用市场优 势地位或市场权力。但是,在运输和城市配送管道的收费和准入条件方面,仍然需要积极 的监管。 最后,当天然气行业已经比较发达(就象英国和北美的情况)时,用量最小的消费者从 上游生产商或销售商那里直接购买天然气(即零售竞争 )也是可行的。在这个发展阶段, 对城市配气公司和运输公司的监管内容还是一样的,也就是将会继续监管他们的收费和准 入条件,但将会减少对他们从事天然气买卖业务的监管。 如果不存在竞争,但存在引入竞争的可能性,监管的任务就是促进竞争的引入,并鼓励 其发展;如果不存在竞争,也不存在引入竞争的可能性,监管的任务就是试图再现竞争带 来的结果。随着天然气生产、运输和配送环节竞争程度的提高,监管的范围和程度也会减 少。 由于监管的目的是为了确保垄断行业能够高效运行,所以重要的是,监管活动本身也要 以高效的方式来进行。实现监管效率目标要考虑不少问题,例如,监管的组织设计(避免 交叉重叠)、监管委员会的人员配备(训练有素,观念转变的委员和支持性人员) 、向地方 委员会下放权利(地方委员会熟悉当地条件,也有可能节约管理费用。详见第 3 章),还有, 最重要的是现代监管技术(如激励性的运输定价和传统的服务成本方法等。见第 5 章)。 2.6  目前的情况:监管和竞争  为了继续探讨下游领域经济监管的内容和天然气商品市场竞争带来的结果,需要对中 国这些领域的现状进行评估。 监管 目前中国对天然气下游领域实施的经济监管,主要涉及审批天然气运输设施的投资和 运输费率的制定。这两项任务分别由国家发展计划委员会的投资司和价格司承担。某些天 然气下游领域的政策和监管职能已经纳入国家经济贸易委员会,因为国家石油和化学工业 局在 2000 年年底已被撤销。城市配气系统的行业管理职能由建设部承担,但城市燃气价格 由各地政府制定。 对限额以上的天然气基础设施投资的审批,是国家发展计划委员会对中国经济中众多 - 28 - 监管委员会 投资进行综合监督和控制的一部分。这样的审批并不专门满足具有自然垄断特点的行业的 需要。这类行业的收费(价格)应当受到监管。但是,必须特别考虑垄断行业的投资审批 对天然气管道收费价格的影响,这些收费要能够回收相关投资成本。为了更准确地评估这 一影响,并作出相应的决策,投资审批的职能交给监管机构更为合适,因为监管机构的工 作人员绝大多数是具有该行业专门知识,且有丰富实践经验的专家。 同样,现行的运输收费制定办法似乎没有专门考虑管道企业面临的问题,例如保证投 资成本的回收,提供效率激励因素和鼓励利用管输能力等。 对这一费率(见附录 4 最后一节的“费率确定实例”)的初步评估表明,现行费率可能 高于回收有效成本的需要。执行这个费率将会给一些城市燃气公司带来很大问题。但是, 采用低得多的协议费率则会使作为运输服务提供商和天然气供应商的企业不能回收其成 本,这又不利于刺激投资。 目前,还没有对运输管道服务条件实施政府监管,这些服务条件将涉及到管道服务向 第三方提供准入等事项。 最后,政府制定政策和监管职能没有明确分开。最佳国际监管经验的一个重要方面就 是将这些职能实行组织上的分离。 从上述事实得出的结论是,目前在中国的天然气下游领域还没有建立全面的监管框架 及其法律体系,大部分监管职能的行使只是以一些不成体系的法规条例为依据,而不是依 法监管,并且其涵盖的范围存在着重要的空白点。 竞争 虽然在中国的某些地区天然气工业已有悠久的历史,但整个行业仍然处于实质性发展 的极早期阶段。目前的特点是,仅仅只有少数几个“从产气盆地到消费市场”的供应和管 道工程,并且相互之间的联网也是很有限的。仅在中国西南部的四川省,形成了区域性运 输管网,以扩大向城市配送系统供气的范围。几个大规模管道设施投资项目还处于计划阶 段。 这些计划修建的管道设施将促进探明储量的开发,使天然气的市场份额极大增长,并 且这些项目给现有的“产气盆地-消费市场”管道实现相互联网创造了可能性,这种管道 相互联网的增加,将为促进中国天然气批发市场的发展提供基础设施。但是,为了使竞争 市场有效运行,还必须有相互竞争的天然气销售商和购买者。 目前在天然气行业中占据优势地位的是 CNPC 、SINOPEC 和 CNOOC 等三家纵向一体 。三家公司主要是 化石油天然气公司(分别于 2000 年 4 月、10 月和 2001 年 2 月部分上市) 在不同的地理范围内从事经营活动。PetroChina 是陆上运输服务的主要提供商;CNOOC 在 海上天然气开发中具有对外合作的专营权。 作为增强竞争的第一步,《联合报告》建议中国公司应充分运用在全国从事天然气勘探 开发业务的权利。该报告还对增加中国公司的勘探开发活动和促进它们之间的竞争提出了 一些其他建议,这些建议部分是从促进石油天然气上游供应市场发展的角度提出的。 所有的国有企业都与国际石油公司签订过产品分成合同。一些产品分成合同促成了天 然气勘探和开发,少数产品分成合同(例如与 CNOOC 签订的产品分成合同),涉及天然气 - 29 - 监管委员会 的销售业务。为了促进天然气竞争性市场的发展,以及石油行业上游领域的全面健康发展, 允许产品分成合同中的外方合作伙伴直接销售天然气是极为重要的。当然,要实现直接销 售,还要满足诸如管道准入等其他一些条件。 很显然,目前中国天然气市场中的竞争是有限的。但是,随着计划中的中国垄断行业 改革的逐步深化,国有企业及其产品分成合同合作伙伴将有可能扩大经营活动,并形成竞 争性的市场环境。同时,运输管道在未来有望得到极大的发展,相互联网的可能性增加, 由此可以断言,在可预见的将来,形成竞争性天然气市场的物质条件可能会出现。 天然气的数量分配和通过计划价格对某些消费者进行补贴的做法是天然气资源优化利 用的最大障碍,计划内天然气供应量约占供应总量的 1/4。这种状况不利于行业筹措进一步 发展所需要的资金,也会阻碍竞争性天然气市场的发展,本报告第 7 章提出了建议放开天 然气价格的时间表。 纵向一体化 英国天然气市场竞争的最初障碍产生于英国天然气公司首次上市重组的纵向一体化结 构。确保天然气链中的纵向一体化不会限制这一商品市场的竞争性发展显然很有必要。 根据国际经验来看,从生产到运输、配送和大宗消费的合同式一体化经营,可能会成 为中国天然气行业在市场发展初期的特点。促成这种一体化的原因是需要为大规模的投资 提供保障,在天然气行业发展过程中,产业链的任何环节都需要大规模的投资,因此,可 能需要通过“背靠背”的合同,来保证气田开发以及建设新的运输设施和电厂等有稳定天 然气需求的大型用气单位的融资。 2.7  天然气法、政策和监管  ,该法将给行业提供 为天然气下游领域建立一个适当的经济监管体系需要《天然气法》 一个持久的政策框架,并为监管机构提供总体政策指导,同时也能使监管机构在决策过程 中保证其独立性。 天然气法 为了实施本报告和《联合报告》所建议的改革,中国政府有必要颁布一个法律,以阐 明政府对天然气行业的新政策和监管框架。该法律需要说明以下几点: l 天然气行业的发展目标和在天然气运输、配送和销售环节引入竞争的目标; l 实施政府监管的总体原则; l 该行业中应当接受持续监管的领域; l 授予从事行业中某些被监管领域经营权时所需使用的法律工具(法规和制定法规的权 力); l 监管机构的组成、权力和职能。 政策框架 颁布框架性法律将是过渡期中的一个里程碑。理想的情况是,法律颁布之后除不得已 的情况之外无须频繁修改。这样将有助于创建一个稳定的监管环境。这个法律将为管理天 然气行业建立“政策框架”。 - 30 - 监管委员会 对监管机构的政策指导 现代经济监管的原则是,监管机构能够在独立于政府政策制定层的前提下对个案作出 决策。对增强投资者信心而言,有效分离政策和监管是很重要的,因为在具体事务中,监 管机构只能够按照所提供的证据作出监管决策。 与此同时,我们认为,政策制定层在创造监管所依据的总体环境方面,将持续发挥作 用并承担责任,并且也有权对监管机构进行总体指导。 天然气法所建立的全面政策框架最好能够为这种指导作用及其实施方式确定相关条 件。 监管决策 然而,正像下述几章所指出并详细讨论的那样,在对天然气行业某些领域实施监管的 过程中,经常需要对不同企业的具体业务进行一系列的决策。在对诸如批准或驳回运输和 配送公司的各种申请(包括对管道准入、服务收费等经营活动的申请)等事务作出决策时, 必须要注意政策的连续性。 正如《联合报告》中所指出的,监管活动最好由得到政府政策制定层授权的机构(本 报告一般称为“监管机构”)来完成。虽然这个监管机构也是政府机构,但它在对具体监管 事务进行决策时是独立于政治权力之外的。同时,它也要对政策制定层所营造的宏观政策 环境作出反应。  2.8  建议  以下几点总结了本章就天然气下游领域监管范围、监管委员会的授权、零售竞争的前 景、以及天然气法的立法宗旨等方面提出的建议: l 对天然气下游领域的监管,原则上适用于带有自然垄断特点的全部天然气运输、配送、 储存和营销业务,而不管其所有权性质、经营规模、年限以及地理位置; l 对监管委员会的授权应包括尽量保障被监管企业的生存能力和增强竞争等职责; l 虽然从长期看,需要实现天然气供应零售领域的竞争,但是,只有当有效运行的市场 已经在天然气行业的其他领域建立起来之后,监管机构才能考虑这一点; l 应当颁布《天然气法》,以涵盖监管委员会政策的主要内容,并制定出天然气行业下游 领域的监管框架。 - 31 - 监管委员会 3   天然气监管委员会  本章的第 1—3 节定义了相关术语;列举了监管机构的主要职能以及赋予其这些职能的 原因,说明了监管机构完成这些职能所需要的权力,并讨论了向地区或省级机构分权和对 其权力的控制问题;第 4—9 节阐述了监管机构的权限、组织、程序、人员配备、经费来源 和报告制度; 第 10— 11 节对监管程序的透明度和监管机构决策的独立性等问题给予了关注; 第 12 节谈到获得公众参与的途径;第 13 节阐述了被监管企业在取得路由权等事务方面的 权力;最后,第 14— 15 节说明了监管机构在政府系列中的定位,并对监管机构职责的行使 也进行了形象的叙述。 3.1  定义和背景  “责任”是指监管机构对被监管企业必须要做的一些事务,其中项目授权,批准(或 否决)费率、准入条件以及行为准则等等是委员会的主要职责;“权力”是指监管机构用来 “权限”是使用这些权力从事其业务活动的范围。 完成这些任务所应得到的授权; “监管委员会”是永久性的天然气监管委员会的简称,这个委员会在天然气下游行使 《联合报告》 3.3 节中提到的综合性下游监管委员会也要承担健康、安全和环 职能。当然, 境保护方面的职责,不过本报告不讨论这些方面。 本章所讨论的监管委员会主要是指在决定制定《天然气法》的大背景下,所需建立的 “适当的监管机构” (见 2.7 节)。当然,本章也涉及到过渡期内临时监管机构的各个方面(见 第 6 章),并且指出,需要赋予临时监管机构哪些与永久监管委员会相同的权力。 3.2  责任  天然气下游监管机构的主要职责及赋予其这些职责的理由如下: l 工程授权(或否决):这是指审批新项目,尤其是审批整条新管道的建设或现有管道的 3 大规模改造项目。“西气东输”管道工程 就是一个需要政府审批的项目,如果有一个 现代天然气监管机构,就应该由该机构对这个项目进行授权。对项目授权实施监管的 原因是要评估资本成本,以便确定回报率,避免重复建设(防止浪费),并确保获得规 模经济性(经济效益)。监管机构可以判定项目承建人是否具备技术能力和财务实力顺 利完成该项目。该机构也可以调查项目供应的天然气及其服务的天然气市场是否在数 量上满足运输的要求。在某些地区,天然气监管机构只有在仔细审查工程技术、健康、 安全和环境问题之后,才会批准项目新建或扩建的授权。本报告的讨论仅限于经济监 管。不过,下游综合监管委员会应该具备技术能力来承担如此广泛的审查和授权责任。 l 批准(或否决)收费费率:被监管业务的价格或收费费率需要由监管机构来审批,这 是由于这些业务的经营者是垄断者,或者在其服务的市场上占据优势地位。审批的目 的是确保收费不会高于竞争性市场的价格水平。 l 批准(或否决)服务准入和服务质量条款:被监管服务的准入条件要由监管机构来审 批,因为提供这些服务的经营者具有垄断和优势地位,其目的是防止在提供这些服务 注 3 中国政府于 2000 年 7 月 12 日宣布建设“西气东输”管道,将中国西部的塔里木气田和长庆气田 的天然气运输到东部的上海等省市。 - 32 - 监管委员会 的过程中有歧视行为,并确保服务质量达到设定的标准。 l 批准(或否决)《行为规范》:当垄断性天然气运输和配送业务的拥有者与其它从事天 然气业务的企业有关联关系时,《行为规范》是规范他们行为的依据。其目的是防止滥 用优势地位的情况发生。《行为规范》可以由被监管企业根据经过决策者批准并由监管 委员会执行的样板条例来提出。 l 给予(或拒绝给予)企业从事天然气业务的权利:监管机构可以根据所规定的资质标 准,审批并许可市场参与者从事天然气下游业务。虽然这并不是在经济理论和实践上 都有依据的传统监管任务。但这是天然气行业监管机构在某些地区所必须担负的角色。 l 就跨国界管道的有关问题与邻国监管机构协商和交涉:不断增长的天然气需求将促进 中国与邻国间管道天然气贸易的发展。这些跨国界的工程既要服从中国的监管政策, 也要服从与之运作平行的对方国家的监管政策。管道项目要从工程和运营方面统一起 来。十分重要的是,有关跨国管道建设和运营的监管活动必须在各国同步进行并相互 一致。因此,应当授权天然气下游监管机构与邻国的监管机构联合行动。 l 监督并要求遵守委员会权限范围内的所有法律法规,并实施这些法律法规中的处罚条 例。委员会需要有强制执行其决定的权力,并保证其他与其职责相关的法律法规得以 遵守。因此,在《天然气法》中,通常都有标题为“违法和处罚”的章节,规定了个 人、企业其经理人员和一般雇员如果拒绝服从监管委员会的命令,或者违反了监管委 员会职权范围内的法律法规,则构成违法,要进行适当的处罚。 l 监督和报告天然气市场发展情况:在政府机构中,最好由天然气下游领域监管机构负 责监督并向政府报告天然气市场的发展和运行情况。监督和报告要根据政府在天然气 行业的目标进行。还应当要求监管委员会就监管改革的进展及其结果作出汇报。按照 不同的主题所完成的定期报告既要按保密原则提供给负责监管机构的部长,也要按公 开原则提供给所有与行业相关的人。由委员会确定为机密的信息将包括敏感性商业信 息和监管委员会向主管部长汇报的政策事宜。 l 开展过渡期监管活动:在天然气行业下游领域首次实行现代监管时,监管机构通常的 做法是,认可所有的现有设施、费率或其它收费规定,以及企业参与的被监管业务。 这样的认可表明了这些涉及的业务自动被纳入了监管机构的权限范围。然后,在经过 一段时间以后,监管机构将通过有序的方式,仔细审查从事这些业务活动所必须遵守 的条件,确定是否应该对其进行修改。 3.3   权力  监管机构的权力 必须为监管机构配备一个“工具箱”,以使用它完成其使命。委员会需要有完成下 述任务的权力: l 收集信息,包括有权强制被监管企业向委员会提供信息。 l 对委员会权限内的事务有调查权。 l 接受被监管企业要求从事某些业务活动(例如建设管道)的申请,或者是批准监管委 员会管辖范围内的报批事宜(例如行为规范等)。 l 在必要时举行听证会,以收集和审查信息,并听取对于这些申请的意见。 l 有权对在完成上述事务中获得的信息保密。 l 在收集信息和听取意见的基础上进行决策。 l 发布命令和批件以落实这些决策(例如:批准某个特定的收费表,或者命令在管道上 修建一些设施以接受客户的天然气等)。 l 有权给这些命令设置条件并更改这些条件。 - 33 - 监管委员会 l 强制执行这些命令。 l 授予豁免权。 l 对违反委员会命令或现行法律法规的企业或个人进行处罚。 l 处理针对这些命令的投诉。 l 就跨国管道的有关问题与外国监管机构协调工作。 在很大程度上,这些权力类似于法庭的权力。事实上,北美模式的监管委员会就类似 一个专门的法庭,采用类似法庭的程序,在特殊的经济领域可自行作出决策,以监管企业 的经营活动。 权力下放 对于像中国这样一个存在着巨大地区差异的大国来说,权力下放是一件重要的事情。 主要的问题是要考虑监管委员会是否有权将其权力委托给省级或市级管理机构。如果这样 做,那么应该依据什么条件。根据《联合报告》,下面三节提供了这种讨论的背景。 现有国家级以下的机构 特别是在天然气行业技术标准和商业安排方面,目前已经存在省级和市级行政管理机 构。一方面,这些机构及其工作人员很有经验,也适应当地环境,并且熟悉其监管的企业, 如城市配气系统。另一方面,从总体来看,这种形式的行政性控制过分受当地社会和政治 环境的影响,致使配送企业无法按照商业原则来开展经营活动,妨碍了它们在日益扩展的 全国天然气行业中发挥其应有的重要作用。 国际惯例 在一些联邦制国家,如澳大利亚、加拿大、俄罗斯和美国,根据宪法规定的权力划分, 州政府或省政府要负责管理完全在其境内的经济活动。因此,在这些国家,由州政府或省 政府监管其州内或省内石油天然气行业的商业活动,也就是指石油天然气钻井和天然气配 送业务。联邦(全国)政府的职责涉及到海上石油天然气的勘探开发和运输以及跨州的天 然气运输系统等活动。 举一个典型的例子,例如,在美国的某个州,既有天然气生产也有天然气输配活动, 则该州就存在两个委员会:其石油天然气委员会负责上游的工程、环境、安全和可能的油 气藏管理等事务的监管;公用事业委员会履行天然气下游输配领域的有关事务的自主决定 权,因为这个领域具有自然垄断特征。 在大多数情况下,这种州级或省级监管历时已久,其监管机构的从业者具备丰富的经 验,实施监管很灵活。需要强调的是,除了有宪法规定的权力划分之外,这些接受地方监 管的活动纯属地方性业务,并且不能违反全国的政策和目标。 关于在中国下放监管权利的政策考虑 中国不是联邦制国家。其宪法和地方政府机构与其它国家,如澳大利亚、加拿大和美 国等国没有可比性,不能根据类似的宪法模式中联邦和州级或省级权力划分来进行中央和 地方的权力划分。 建议对监管权力“向下”授权的问题进行进一步的谨慎研究。因为,一方面,这个问 题具有政治敏感性,并且在行政上也有其复杂性;另一方面,这也涉及到天然气产业链上 各环节利益的重新分配问题。 - 34 - 监管委员会 如果决定要对地方政府进行授权,应该要求他们在监管程序方面必须遵守全国统一的 标准;在投资回报率、费率设计和管道准入等方面要服从全国性指导。如果不这样做,城 市配气系统将不能发挥其重要作用,不利于实现中国政府提高天然气在能源市场中所占份 额的目标。 分权作为监管机构职责的一部分 前面各节把授权作为宏观政策中的问题进行了探讨。从监管委员会的职责这个较窄的 角度来看,对授权必须进行谨慎的控制。例如,只有当省级管理机构达到了某种预先设定 的能力和自主条件时,才能向其授权。这种授权可以设定一些条件,接受授权的机构采用 某种预先确定的程序,比如计算天然气配送服务的允许价格时,要符合这些条件。 向省级委员会授权可能带来的好处是,针对经营活动全部在一个省内的被监管企业而 言,省级监管机构在履行职责的时候,能够更好地考虑本地的情况。这体现了“使监管机 构更接近被监管企业” 的理念。同时,由于授权减少了为处理监管事务而必须的差旅费, 因此,也具有很好的行政经济性。 我们已经指出,这种授权可能带来的缺点是,由于单纯出于地方考虑和地方利益,中 国天然气行业的全国性政策和监管的目标可能存在走样的风险。 关于授权需要考虑的细节问题还有:为了收集信息,甚至为了作出监管决定,是否有 权作出一些不重要的授权,是向委员会的委员还是向委员会的一般工作人员授权等。但我 们在此不讨论这些细节问题。 控制 对监管机构权力的控制涉及三个方面:其一,是对监管机构滥用监管权力的控制;其 二,是对监管机构最终决策程度的控制;其三,对向地方政府授让权力的控制,本节将讨 论这 3 个问题。 对滥用监管权力的控制 最重要的是由第三方来实施控制,防止监管权力被滥用。第三方可以是监管机构的上 级法院,也可以是制定政策的政府机构。例如,有关程序公正性或权限方面的问题最好由 上级法院来处理。这类问题涉及利益方认为监管机构不能公正地和正确地履行其监管程序。 至于涉及权限方面的问题,可能出现的情况是:监管机构既可能超越其权限,试图干一些 未经授权的事情,也可能未干好自己份内的事情。无论出现那一种情况,相关利益方都可 以上诉上级法院。 在加拿大和美国,能源监管委员会要受到民事法庭对上述方面的“监督”。在加拿大, 法庭只有权处理法律或权限方面的问题,而不能处理仲裁决策的“正确性”问题。 在美国,法庭可以在更广泛的范围内审查监管委员会的决策,事实上已经变成监管决 策的另外一级机构。对于中国的能源监管,我们建议不采用这种将更广泛的权力赋予法庭 的做法。 在阿根廷,监管机构在权限方面的决策可以被起诉到国家起诉法庭。在英国,天然气 和电力管理董事会的决策要受到竞争委员会的审查。这种审查可能导致与天然气和电力管 - 35 - 监管委员会 理董事会的决定完全不同的判决和决策。在竞争委员会这一级之外,由民事法庭审查的范 围很窄。 建议在天然气法中规定,利益相关人如果认为监管机构的处理不公正,没有适当考虑 提供给它的具体案例的证据,或者超越了其职权范围,则可以就监管机构的决定向民事法 庭提出起诉。这在中国已经有了先例,中国证监会(CSRC)最近就曾因一个程序公正性的 案例被告上了法庭。 控制监管机构最终决策的程度 第二种类型的控制是针对监管机构可以作出最终决策的程度。需要仔细考虑的问题是, 政府政策层应该保留什么样的最终决策权。 有些事务最好全部留给监管机构,如适当的收费标准,或某类服务(这类服务是监管 机构监管的内容)的具体条件等,可以由监管机构全权负责。但是,如果牵扯到审批被监 管企业的特大型投资项目(如“西气东输”管道或者 LNG 工程)等事务时,可能会出现政 策性问题,包括资源开发、区域发展、外汇和外贸等方面的考虑。这些政策问题应由政策 层在作出最终决策之前进行综合考虑。对于政策制定层应该保留的权力,有以下三个基本 选择: l 对监管机构的决定进行审批的权力(否决权); l 或者将监管机构的决定打回去让其重新考虑的权力; l 或者采取更彻底的选择,即政策制定层具有改变监管委员会决定的权力。 建议不采用后一种方法,因为这样做会给投资者带来极大的不确定性。 在美国,普遍的做法是对能源委员会的决策一般没有政治控制。在加拿大,联邦政府 无权干预监管机构在管道收费或准入条件方面的决策。但是,对于管道建设(超过 40 公里) 和大规模天然气出口方面的决策,联邦政府保留了否决权。 在英国,可以看到政府的政策职能和监管委员会职能的区别。负责能源事务的部长有 权改变竞争委员会在天然气方面的决策,但是只有当政策和行业结构方面出现问题时才能 这样做。这些问题一般不会出现在竞争委员会就服务的收费、价格和质量所作出的决策中。 上节已经提到,有关对滥用权力的控制,只有在天然气和电力管理办公室的决策遭到起诉 时,竞争委员会才会作出决策。 以上主要讨论了对监管委员会所作出的决策,如何从政策上加以控制的问题。对大型 投资问题的一个选择性方法是,在向监管委员会提交申请以前建立类似“过滤器”的机制, 在此将不赘述这个问题。在这种设想下,诸如大型的新建管道或 LNG 码头这样的投资项目 在获得政策层的批准以前,不可能到达向监管委员会提交申请的阶段。 对使用授让权力的控制 应当考虑由政策层加以控制的第三个方面是向地区、省级或市级机构授让权力。应该 由监管委员会提出授权建议,并由政策制定层审批。 一般来看,北美建立监管委员会所依据的法律并没有对监管权力的授让作出规定。前 面已经指出,这主要是因为加拿大和美国都是联邦国家。因此,中央政府和省级政府之间 - 36 - 监管委员会 事先已经有了权力划分。在上面“国际惯例”一节中,略述了能源监管也服从这种权力划 分。换言之,天然气下游法没有授予监管委员会分权的权力,因为在宪法中已经规定了中 央政府和地方政府(在美国是州政府;在加拿大是省政府)的权力划分,这已经为建立地 方监管委员会提供了法律基础。 3.4   权限  权限是指对监管委员会行使权力的范围界定。 监管委员会权力的范围 在天然气的运输管道、配送系统、地下储气设施以及消费或转售等领域的如下事务中, 监管委员会应该拥有专有的权力: l 新建和扩建; l 使用这些设施所收取的费率; l 除价格外,其他人使用这些设施的条件; l 除价格外,向其他人提供服务的条件; l 这些设施的拥有者进入和参与天然气买卖业务的条件; l 那些没有从事运输、配送或储存业务的组织进入和参与天然气买卖业务的条件; l 在别的政府机构不再控制价格、分配或其它交易事务的情况下,听取、处理并解决一 方或多方的申诉,对天然气价格或天然气交易中的问题作出有约束力的仲裁决定。 上述权限范围是比较宽泛的,但对于为天然气下游领域实行有效的现代化监管提供基 础而言是必要的,它形成了具有内在统一性的整体。 其它权限可能会授予监管委员会,也可能由其它政府机构保留,这些职责包括:授予 企业特许经营权,允许其以专营方式经营天然气配送业务;制定企业参与天然气下游包括 运输、配送、储存和销售等在内的各种业务的资格和条件;以及促进天然气市场竞争等。 建议进一步考虑把这三个方面的职责包括在对监管机构的授权之内。 可以用另外一种方式来表达监管委员会的权限范围。也就是说,没有监管机构的批准, 任何人不能从事天然气运输、配送和储存设施的建设、开放、经营或报废。这三个领域的 业务活动中,收取的费用或适用的服务条件都要事先得到类似的批准。 授予这些广泛权力的理由是很简单的。就权限而言,从原则上来讲,需要有决断权, 以避免“权限共享”以及在什么事情需要监管,什么事情不需要监管等问题上的不确定性。 争端 在实施监管的过程中,当然可能会产生以下一些争端: l 监管机构与被监管企业之间的争端; l 监管机构与接受被监管公司服务的企业之间的争端; l 被监管企业与其用户之间的争端。 没有能够最佳地处理这些争端的唯一方法。 对于监管机构与被监管企业或使用其服务的个人之间的争端,有效的做法是,制定相 关的规则,以便在必要时,使监管机构能对其决策进行审查,并在必要的时候改变其决策。 - 37 - 监管委员会 有关控制监管机构权力滥用的问题,将在下面的“决策层”一节中讨论。 监管委员会在处理被监管公司与其服务的用户之间的争端中可以提供调解服务。但是, 如果这种调解将导致监管机构必须以正式的监管决策的方式对结果进行裁决,则会产生明 显的利益冲突。在这种情况下,有关各方选择第三方提供仲裁或调解服务可能会更有意义, 因为第三方在变换解决争端的办法方面有丰富的经验。在中国,解决这些争端的最后场所 当然是民事法庭。在第三方进行调解的过程中,天然气监管委员会可以就被监管企业与其 服务用户有争议的任何决策进行说明。 3.5  组织  决策层 在组建监管委员会的法律中,通常要确定委员会的基本组织框架,至于组织的详细安 排则由被任命的监管委员会高级成员来完成。 需要确定的基本内容如下: l 谁有权挑选并指定监管委员会的决策层? l 谁负责作出监管决策,是一个人还是一个小组? l 如果由一个小组作出监管决策,那么这个小组如何构成,其决策的权力又是什么?(例 如,需要多少成员来作出决策) l 谁是监管委员会的首席执行官? l 应当对监管委员会的经费来源、人员雇用、所需要的其它必要资源及其来源,以及与 其它政府机构的关系,例如监管活动如何得到他们的支持等方面作出哪些规定? 确定监管委员会决策层的可选方案 根据国际惯例,有如下可选方案: l 唯一决策人,如英国天然气和电力管理办公室总负责人; l 董事会,这是北美采用的做法,欧洲部分地区和拉美也正在推行,即由 3-7 个人组成 的小组来决策。 如果采取唯一决策人模式,则可以在监管委员会内部组建一些顾问理事会,以反映各 种各样的观点。这是英国的发展趋势。 ,也要反映出政府认 董事会的构成应该能够反映不同的利益(生产商、消费者、地方) 为需要代表的不同行业的利益。董事会的“构成”可以由法律来规定;也可以由政府负责 部门采取行政任命的办法指定。 对于有若干成员的董事会模式的监管委员会,法律应该规定其成员的任期“相互错开”, 即各个成员上任和卸任的时间是相互错开的。这既可避免由于所有成员在同一时刻卸任而 可能造成的政策中断和不确定性;也能满足董事会更新或更换其成员的需要。 首席执行官是第一种模式中的唯一决策人,或者是第二种模式中董事会的主席。不管 采取上述哪种模式,法律都应该规定由一个秘书长或首席运营官来负责监管委员会的日常 事务。 - 38 - 监管委员会 建议中国政策制定层参照第二种模式组建监管委员会决策层。国际上的明显流行趋势 是建立有若干决策成员的天然气监管委员会,其主席是董事会首席执行官。实践经验表明, 这是一种决策有力和管理有效的监管委员会人员和业务的良好模式。但是。最终作出的选 择必须在很大程度上反映中国的经验和政府惯例。 监管委员会的工作层 在监管委员会的决策层下设立工作层,假定工作层的组织问题需要在法律中加以规定, 则本节将讨论这一问题。 对于监管委员会工作层的组织及其人员,没有“国际最佳做法”。在北美的大多数监管 委员会中,至少可以看到以下三种基本组织模式: l 按专业进行组织:下级部门可以按专业来组织,比如会计学、经济学、工程、法律等。 当处理监管申请并要作出决策的时候,可以按矩阵原则组建许多临时组织。这就是说, 由每个专业部门的代表组成工作小组,就具体问题向决策者提供分析和建议。这种模 式现在已经有些过时。 l 按监管业务进行组织:根据监管委员会所承担的具体任务,组建综合工作小组。在美 国,联邦能源监管委员会传统上按“办公室”来组织工作人员,如负责跨州管道所有 监管事务的管道监管办公室。而另一个办公室则会负责水电筑坝等方面的监管。 l 按“业务单元”进行组织:这种模式被认为是更为现代的人员组织模式,加拿大联邦 监管机构(全国能源理事会)和最主要的省级监管机构,阿尔伯塔能源和公用事业理 事会都采用这种模式。在这种模式下,工作人员被组织到各个业务单元中,一些业务 单元主要为外部客户服务,而另一些业务单元则是满足内部需要。这样,“处理申请的 业务单元”为向理事会提出申请的所有人提供服务,并向决策层提出分析和建议,为 决策层作出的决策准备“理由”;“作业业务单元”负责所有的监管作业,如进行审计 和检查;“商品业务单元”负责石油、天然气和电力商品事务,就保留的少量电力商品 监管业务向决策者提供支持。“信息服务”和“公司服务” 业务单元主要为内部客户 服务。此外,有一些专业负责人向决策者提供建议,并指导经济学、工程等领域的专 业人员进行工作。 在大多数监管委员会的组织机构中,是由一个中心向所有客户提供法律服务的。根据 采用的基本程序方式(见以下“法律中应该规定的程序”,对法律服务的要求差别很大。 ) 董事会模式对法律的要求最高,涉及到一些对抗性的监管程序。 3.6   程序  法律中应该规定的程序 两个程序问题需要在法律中加以规定: 第一,究竟是让监管委员会的决策层直接获得和处理个案中的证据,还是将这个责任赋予 监管委员会的工作层来承担。例如,在加拿大,规定决策者,即董事会成员必须获得和处 理证据,并主持任何公开程序;而在美国,这种活动则由监管委员会的“行政法官”组成 的特别小组来负责。特殊案件的证据,加上法官在案件中的观点和裁决,一并送交监管委 员会的决策层。在决定采用哪种模式时,至少应该部分考虑中国的法律惯例。但是,如果 由决策层直接参与接受和评价证据并据此直接作出决定,则还应有更为详尽的说明。 第二点要在法律中规定的是,监管委员会的工作程序究竟是应当很正式,还是要给决 - 39 - 监管委员会 ,这就导致了正式的诉讼程序,律师在其 策者更大的灵活性。北美普遍采用了“法庭模式” 中起了重要作用。当诉讼程序公开进行时,所给出的证据都要宣誓,证人也要受到律师的 反复盘问。 人们觉得这种正式的、具有对抗性质的北美程序在过去并没有带来令人满意的结果。 但是,最近一些年来,已经出现了一种趋势,即通过有关利益对抗方(如管道托运方和管 道拥有者之间)互相协商的方式提出解决方案,并将其送交监管委员会审查和批准(或否 决)。 相对于这种正式方式的另一种选择,是允许决策者不是那么正式地收集证据,并允许 决策者在具体案件中引导有关利益各方进行双边谈判,然后根据证据和谈判情况作出决策。 这有点象英国天然气和电力管理办公室董事会总负责人所采用的模式。 中国的法律程序依然是决定究竟采取哪种模式的一个因素。但是,由于北美模式的最 大优点是以摆在董事会面前的证据为依据,并据此说明决策理由的,因此,建议以它作为 一个样板加以考虑。 可以由法律规定的程序 监管委员会的法定职责包括接受和处理其权限范围内的申请。在涉及组建监管委员会 的法律中,可以规定其如何处理各种类型的申请:是采用书面程序;还是采用公开听证的 办法;或者,规定由监管机构自主决定如何处理各种申请。 举例来说,在加拿大的关于组建全国能源理事会的法律中,根据新建管道的不同长度 (如 40 公里或超过 40 公里)规定了处理建设申请的不同程序。这个法律也规定了政府有 权根据数量和期限来确定天然气出口的类型,并授权理事会据此决定是严格审查还是放松 审查。 法律也可以事先规定程序如何进行,或者由国家法律系统在这类事务中提供总的指导。 另一种选择是让监管机构来制定自己的决策程序。在后一种情况下,这个法律应该规定监 管委员会制定相关强制性法规的权力,并为其提出指导方针。 在英国和欧洲,监管机构在其法律权限内有一定自由度来制定自己的程序,但要遵循 一个总的法定要求,即它们应该与有关利益各方进行协商。在建立中国的天然气监管机构 时,需要考虑究竟应当给予其多大的自由度。一方面,应该允许监管机构根据自己的监管 实践经验制定程序并与使用其程序的各方保持密切联系;另一方面,也有理由对监管程序 保留相当程度的政策控制权。如果给监管机构过多的自由处理余地,有些投资者可能会感 到不安。因此,需要在两者之间寻找一个平衡点。 工作层程序 在监管委员会的工作程序方面,没有 “国际最佳做法”。但是,有一些要素是许多监管 机构所共同具有的,也基本反映了为了完成其必须完成的工作,监管委员会对于工作程序 的要求。这些要素包括: l 秘书长:理想的是,监管机构与其“相关各方”(即被监管企业和那些在监管活动中有 利益关系的各方)之间只有一个接触点,这个接触点就是秘书长,这可以由法律来规 定。秘书长接受(并告知收到)所有呈送的申请和信件、回答询问、安排与有关各方 的会议,并发布所有监管决策。 - 40 - 监管委员会 l 秘书处或存档职能:保存记录非常重要,它包括接收、保存和补救有关各方提供的所 有材料以及信件和决策。一旦监管机构收到一份申请或说明材料,就要建一个文件夹, 随后的所有相关材料都要放进去。一般来说,透明度原则(见下面 3.10“透明”一节:) 要求所有这些文件都要公开备查。 l 更广泛的信息职能:监管机构有必要积累有关被监管公司的财务和经营活动的大量数 据。这些数据的收集,通常要根据有关信息收集的规定在统一基础上进行。储存、恢 复和处理这些数据是委员会的重要职能。 l 内部公文传递的规定和有关的行动步骤:为了提高运行效率,也由于按照一致性的原 则处理监管事务是十分重要的,通常要事先规定公文在监管委员会内部传递的流程, 以及处理这些公文的责任。例如,某管道公司按照监管机构规定的份数(有可能是 20 份)递交了一份有关新收费的的申请,秘书长在收到申请后,要将其中的一份存档, 另一份存于公开备查处,其余各份分发给决策人及其辅助工作人员。然后,按照既定 的程序,就要确定由谁来负责处理这个申请。例如,在工作人员按专业进行组织的情 况下,就要指定一个项目经理,并选择一个项目小组,开始对这个申请进行分析,再 向决策者建议应该如何处理。 l 规定处理监管机构与被监管企业之间关系的做法和程序:即规定监管机构处理申请的 方法,这些申请已经完整并已可供决策。这些规定当然是公开文件。 l 监管决策的准备和发布:关于这一点,如前所述,应包括指定工作人员为决策者在审 批中的决策和调解准备理由,以及印刷和发布,包括发布前的保密等内容。 3.7   人员配备  在组建并维持一个强有力的监管机构的过程中,选择决策者及其辅助人员是极为重要 的工作。 国际上的做法倾向于由具有相关权限的政府首席执行官来任命监管委员会的决策层 (在美国和加拿大,是董事会成员;对于英国而言,是唯一决策人)。因此,对于“总统” 制国家,如美国和阿根廷,是由总统作出这样的任命,再由适当的立法部门来批准(在美 国是参议院,在阿根廷是国会委员会)。对于“议会”制国家,如澳大利亚、加拿大和英国, 由总理来作出这样的任命,并向立法机构通报这个任命,立法机构可以对此进行讨论,但 不能改变这个任命。 美国和加拿大对于董事会成员的挑选,没有规定有关的程序。但是,在加拿大,有一 个选择程序,欢迎就这些职务提出申请,由此产生合格人员的名单,并向总理和该机构的 主管部长提出建议。这种程序值得推荐。 无论这个重要的选择如何进行,所选择的人必须具有良好的品质,在业务和管理上富 有经验,受过良好的教育,并具有为公众利益服务的强烈愿望。 按照国际惯例,其他协助决策者的工作班子(即监管机构的其他工作人员)的人选, 应由监管机构的首席执行官或首席运行官来负责确定。通常的做法是,通过公开竞争来择 优选择工作人员。 决策者及其工作班子成员的职业技能,通常应该能够涵盖各个相关专业,如会计、商 业、经济学、法律等。对于“综合监管委员会”而言,还需要有具备工程和环境科学方面 技能的人才。 - 41 - 监管委员会 3.8   经费来源  为监管机构提供足够的经费来源是一个非常重要的问题,其原因之一是为了确保监管 机构能够遵守“独立性”原则,但还有其它一些原因。国际经验表明,有些监管机构囿于 缺少人手和其它资源,不能很好地履行其责任;而另一些监管机构的工作人员流失严重。 此外,无疑也出现过这样的情况,即作出监管决策的过程中存在腐败现象,主要由于决策 者和(或)其工作人员收入太低,无法抵制来自在决策结果中有特殊利益的人所提供的诱 惑。因此,必须对监管机构的经费来源作出明确规定,以保证其工作人员的工资水平与行 业内被监管企业相应级别人员的工资水平相当,并且有适当的资金以履行其职责。 监管委员会经费来源的可选方案 监管机构是政府的一部分。因此,监管委员会的预算应该受到某种外部控制和审批, 这种外部控制和审批的性质要以中国所采用的预算制度和审批程序为依据。 在国际上似乎采用了三种基本模式: l 传统模式:即将监管机构当作任何其他政府部门一样对待,从总税收中为其提供经费。 l 一个更为现代的、日益普遍的模式:即将“监管”当作向其用户,即被监管公司提供 的一种服务,被监管公司必须为此付费,方法有两种: *   制定一个特殊服务的收费表,这将带来足以负担监管机构总支出中预定比例的费用。 收费表要包括所有需要收费的服务项目,从获得监管机构提供的信息,到进行检查和 审计,以及处理管道建设、管道收费或准入条款的申请和发放所要求的批件等。美国 的联邦能源监管委员会及英国的天然气和电力管理办公室采用这种方式,弥补其总费 用中的一部分。   *   建立针对被监管公司业务活动的征税制度,以获得所需要的经费。这种征税根据预期 的行业业务活动确定,其设计要能够满足监管机构总费用的一部分。阿根廷天然气监 管委员会( ENARGAS)和加拿大全国能源理事会采用的就是这种方式。加拿大是按 照被监管天然气管道的输送量(以及原油管道和电力输出,以及理事会其它方面的监 管活动)来征税的。实际上,理事会 100%的费用都来自征税。 l 按预定的比例,采取服务收费或对行业活动征税与从政府预算中拨款相结合的模式: 过去,加拿大阿尔伯塔能源和公用事业理事会每年 4000 万美元的预算由这两种方式各 负担 50%。在英国,天然气和电力管理办公室收取发放许可证的费用之后,由政府为 其总预算补足差额。但是,已经出现的国际趋势是,政府要求逐渐增加来自服务收费 或征税的比例以满足监管机构的费用需求。 监管独立性与“由行业提供经费” 无论监管委员会的经费是来自服务收费还是来自征税,都会产生是否可能影响其监管 独立性的问题。根据加拿大过去 9 年的经验,答案是很明确的,即 “不会影响”。这主要 是因为,监管机构经费来源的直接手段是政府为其批准的年度预算。这一预算来自被监管 公司的所交的费用,不会影响全国能源理事会的决策者或工作人员的办事行为。 监管独立性和工资水平 无论对监管机构的经费来源作出何种选择,至关重要的是,决策者和为其提供支持服 务的工作人员的工资水平和其它福利(退休金、福利计划),能够吸引并留住技术上胜任的、 有经验的和热情的工作人员。 工资水平连同对决策者和工作人员处理与己相关利益的有关规定,是保证独立性的最 实用的手段。在加拿大,全国能源理事会被当作政府的专门机构。在政府批准的总预算内, - 42 - 监管委员会 它能够为其员工制定自己的工资和福利水平,既反映了自己的需要,也反映了石油天然气 行业,包括被监管公司的人才市场竞争等因素 4。 对天然气下游监管所需经费可能来源的评估 从数量上预测负责天然气下游领域经济监管的监管委员会所需要的经费是不可能的。 但有两点需要说明一下:第一,相对于长期的永久性体制,过渡期所需的经费会更多。 这是因为在过渡期内既需要制定监管框架,也要开展一些监管活动。在开始的时候,这些 监管活动涉及大量的设计和建立制度等一次性工作,例如,要建立收集、储存和处理被监 管企业财务和经营数据的制度等等。 第二,第 4 章所讨论的高效的现代化经济监管的内容并不会使监管委员会有大量的资 金需求。现代化监管不论是从被监管企业所支付费用的角度看,还是从监管机构本身的业 务量来说都是高效的。例如,当管道行业接受了管道准入的理念,并且其服务条款中也体 现了这个理念时,则管道准入方面的问题就会逐渐消失,就不再需要监管机构的干预。根 据“RPI-X”的方式,英国的管道收费是几年一定,而在北美,管道收费方式是由管道公 司与其客户共同确定,监管委员会只需批准即可。 3.9  汇报  法律中应该规定监管委员会必须定期汇报其活动。这是控制权力可能被滥用的要素之 一。也是保证透明度的内容之一。 汇报至少应该采取两种形式:向负责监管机构的部长汇报和向公众汇报。 负责监管机构的部长,或更普遍一些,政府政策层应该拥有接受汇报的权利和责任, 这些汇报的内容涵盖监管委员会为处理事务而制定的任何政策、其活动日程和任何专门的 问题,比如人员配备问题或资金来源问题。这类报告不涉及具体的监管决策,要进行保密。 应该要求监管委员会至少每年提交一次报告,并且要在第二年规定时间(比如四个月) 内完成报告,报告要全面涵盖一个日历年内的监管活动。报告要总结在监管活动中的决策, 并要提供可能公开的信息,如对监管体制运行的评估、天然气市场的运行情况和关于天然 气行业的数据。 3.10    透明度  《联合报告》强调了透明度作为新型监管的特征之一,并对透明度作了介绍,这是十 分重要的。 透明度的基本要点如下: l 监管委员会所依据的法律、法规、准则和行为规范必须公开; l 呈交监管委员的所有报批申请、对被监管企业业务的申诉等材料都应该予以公开; l 无论是采取公开听证会还是采取书面方式等程序来处理报批的申请和对被监管企业经 营活动的申诉以及诸如此类的事务,所有的过程都必须向涉及其法律权益的所有各方 公开; 4 注 :这个理事会位于卡尔加里,这是加拿大石油天然气之都,当这个行业兴旺的时候,工资水平非常高。 - 43 - 监管委员会 l 在这些处理程序中,所有各方都必须受到公正对待,并且都要给予其发言的机会; l 作出的决策必须以提供给监管机构的事实为依据,并且要根据有关法律法规加以解释, 这些决策及其理由也都必须公开; l 监管机构必须定期向政府和公众报告其监管活动。 3.11    独立性  现代经济监管最重要的原则是,应该由董事会在获得证据的基础上就个案作出决策, 并且任何与监管机构作出决策所适用的一般原则和公认准则以及监管技术有关的信息都是 随时可以获得的。监管机构在处理这类事务中应该具有的独立性,不仅要写进有关法律中, 而且在随后的所有实践中都应受到保护。这样就会极大地增强被监管企业对监管公正性的 信心,并为行业中所有各方营造良好的投资环境。 为了确保监管机构的独立性,需要在六个针对监管委员会决策层成员的问题采取措施, 并作出规定。这六个问题是:任期、经济保障、对其它职业和投资活动的限制、行为要求, 与政府政策层的关系和沟通,以及监管委员会在人员配备、设备和预算方面的经费来源等。 l 任期:监管委员会决策层成员的任命应该有规定的年限(建议 3~ 5 年,但要注意 3.5 节提及的“任期错开” ),使其具有良好的决策行为(比如,如果发现了某位成员犯了 不可饶恕的过错,那么他只有被开除) 。 l 经济保障:比照被监管行业的条件,确保成员获得足够的工资和有关福利(见上节: 监管独立性和工资水平) l 对其它职业和投资活动的限制:需要对委员会成员兼职的问题作出规定,或者是不能 从事其它任何职业,无论这个职业有没有薪水,或者是只能在得到政策层批准的前提 下从事不与委员会成员职责相抵触的职业。在某些地区,对职员从业的限制延长到其 卸任后的 12~ 24 个月。 l 行为要求:理想的办法是通过立法对委员会成员提出行为要求,例如,不允许其接受 超过规定价值的礼物或招待,也不允许其私下会见与委员会未裁决的案件有关系或可 能有关系的个人或公司。 l 沟通:政府政策层和委员会之间的沟通应该在法律中加以规定。特别是,要确保他们 不就委员会掌握的待处理案件的证据事实进行任何沟通。同时,政府政策层与委员会 之间的、任何与处理申请过程有关的沟通都应公开,就是说,这些沟通应该具有一般 政策指导的性质。 l 经费来源和人事权:最后,为了确保实现独立性,有必要在法律中规定,委员会要获 得足够的经费和人事权,以正确地履行其监管职责。 3.12    公众介入  重要的是,监管机构的工作既符合利益相关各方的需要,又不能影响监管决策的独立 性、客观性和决策效率。从这个意义上讲,为了使监管机构信息灵通,并且了解被监管行 业所处环境的变化,监管机构要随时接受公众介入。这一点可以通过举行公开会议、协商 会和讨论会,以及利益各方进行双边会谈的方式来实现。在后一种情况下,应该留存会议 记录,并将其保存在公开存档处,以便于公众查询。当然,任何形式的讨论都应该与监管 机构实际决策或尚未作出的决策无关。 组织得较好的行业协会可以帮助监管机构了解行业内的各种观点。在中国,国有企业 和未来被监管天然气下游业务的投资者无疑也会有对于监管的想法,希望与决策层和成立 之后的监管委员沟通。在许多国家,代表石油生产商、能源管道企业、天然气配送企业和 - 44 - 监管委员会 天然气工业用户的全国性协会就是与中央和地方监管机构进行接触的中介机构。在北美加 拿大能源管道协会和美国跨州管道协会就是这类行业协会的例子。中国天然气协会有可能 在国内承担这一责任。 3.13  被监管企业的权力  取得路由权的权力 监管委员会有权处理被监管企业提出的申请。当该被监管企业获得了做某事的批准之 后,监管委员会应该授予该被监管企业一定权力,因为在开展已获批准的业务时需要这些 。 权力(比如管道收费或管道建设) 政府或监管委员会需要授予一条管道的最重要的权力是管道建设和经营占用土地的权 力(路由权),以及防止该土地被人改作他用的权力,如采矿等,因为改变用途会损害管道 的安全运行。这是管道公司拥有的一项十分有价值的权力,有人甚至认为是必不可少的权 力。当然,这个权力不可能不受到限制。因此,对于经监管委员会批准并获得路由权占地 的管道,需要事先规定某些条件,包括向受到影响的土地所有者(国家)和土地使用者(农 民、城市或企业)提供赔偿等。目前,中国已经很好地建立了对土地使用者的赔偿程序。 上述内容也适用于天然气配送企业,因为他们要为其配送管道的建设和经营获得路由 权。 按已批准的费率 向用户收费的权力 由监管委员会批准的、向客户收取服务费用的权力也是很重要的和有价值的。就中国 的情况来看,它为有效处理一些管道企业,尤其是天然气配送企业所面临的收费问题提供 了一个手段。 对被监管企业的权力的限制 监管机构在授予被监管企业一定权力的同时,也应对被监管企业的权力进行限制(控 制)。为此,要对天然气运输、配送和储存等业务作出限制权力的规定。要作出的限制如下: l 没有监管委员会的批准,任何人不能建设、更换、扩建或报废运输、配送或储存设施。 l 没有监管委员会的批准,任何人不能从事天然气商业活动(销售、转售),或在天然气 运输、配送和储存业务中收取费用或设定服务条款。 必须作出这样一种假定,即监管委员会将以理性的方式来开展工作。在这一假设下, 如果某个地区性天然气市场上有多个相互竞争的基础设施,比如天然气储存设施,为该地 区提供服务,则监管委员会就不应该运用其权力来制定储存服务的收费,因为在这样的情 况下,收费由竞争来决定是较为理想的。 可以考虑在建立监管委员会的法律中,是否应就鼓励竞争的问题明确规定监管委员会 应该采取类似上面所述的理性行为;另一个要考虑的问题是,决定某项业务活动最好通过 竞争来约束的职责,是否应当是另外一个政府部门,比如中国正在酝酿成立的反垄断委员 会的职责。 3.14  监管机构在政府中的定位  监管委员会将是政府机构,应该纳入中国政府的总体组织框架之中。一位部长(《联合 报告》建议在过渡期安排一个“改革后盾”)是监管机构在国务院中的联系人。该部长要了 解监管机构的活动、预算和其它事情。他要公开向监管机构负责人传达一般的政策指导, - 45 - 监管委员会 但他不能干预具体案件中的决策。 关于监管机构在政府机构中的定位和隶属关系,以及有关预算、办公地点、人员和其 它资源的规定,应该由中国政府中负责政府机构设置的部门来决定。 3.15  建议  根据本章的分析,特就监管委员会的责任、权利、权利下放、权限、独立性和透明度, 经费来源和人员配备提出以下建议: l 监管委员会的主要职责是批准(或拒绝)项目授权,费率、准入条件、服务质量、 行为规范、参与行业活动的权利,以及监督并汇报天然气市场发展状况。 l 监管委员会的一般权力应当包括:收集信息、开展调查、接受申请、保守机密、 就申请作出相关决策、下达命令和批文并为批文制定条件、强制实施这些命令、 授予豁免,量罚和处理申诉。 l 监管权力授让中的政治敏感性和行政复杂性问题应该进一步研究。 l 如果决定向下授权,应该要求地区级、省级或市级机构遵守监管程序的全国标准 以及投资回报,费率设计,以及准入原则等领域的全国性方针。 l 在没有政策制定层批准的情况下,不应允许监管机构下放其权力。 l 监管委员会的权限应当包括:建设和扩建审批;批准运输、配送、储存费率和准 入规定及条件;可能还包括对天然气营销活动的监管。 l 如果法庭有权处理对监管决策的起诉,这种起诉应该限制为有关法律和权限的问 题。 l 政策制定层在具体案件中对监管决策拥有的权力,不应扩大到改变这些监管决策。 l 监管机构的活动应该如 3.10“透明度”一节中叙述的那样,具有较高的透明度,。 l 为了公平而有效地作出决策,应该采取 3.11 节描述的措施,确保监管机构具有适 当的独立性。特别是为了保证监管的独立性,监管机构工作人员应该享有与被监 管企业可比的工资和福利。 l 监管机构中具有决策权的人员应该由政府高层任命,并且要从一批合格的人员中 挑选。监管机构决策层的辅助工作人员(即监管机构的工作层成员)应该公开竞 争择优录用。 l 监管委员会应该获得足够的资源,以履行其职责。就此而言,被监管企业应当通 过缴纳业务税或监管服务费等途径,支付监管委员会的费用,而不是由政府从其 税收总收益中支付这笔费用。 - 46 - 5.监管技术 4   监管原则  本章的宗旨是讨论对天然气运输和配送进行经济监管的原则,这些原则用于指导天然 气监管委员会在这些方面的工作。对天然气业务链中运输和配送环节的有效监管,将造就 低成本、有盈利和富于创新性的运输系统,从而降低价格,使消费者获益,并能提高天然 气生产商获得的回报率和利润。 本章讨论的主要内容如下: l ; 划分中央政府与地方政府之间监管权限的原则(4.1 节) l 运输和配送领域的市场结构,同时考虑支持和反对在管道授权中授予管道专营权的意 见,以及在管道授权过程中采用的标准(4.2 节): l ; 运输和配送服务准入原则(4.3 节) l 制定运输和配送费率的原则(4.4 节); l 建议( 4.5 节)。 4.1  监管委员会对运输管道的监管权限  第三章在分析国际经验的基础上,讨论了关于中央一级监管委员会向地方一级分权的 政策考虑和利弊,并建议对该问题进行进一步研究。本节将从技术的角度讨论省内运输管 道究竟应当由中央还是地方一级进行监管。 中央政府应该监管所有跨省的运输管道。如果由各省对其境内的跨省或跨国管道进行 监管,将可能出现监管的分裂和不一致性。其结果将导致高成本,并且对于管道拥有者和 用户来说,增加了监管的不确定性。 问题在于,对于省内运输管道的监管是否应当在省一级完成。虽然这种考虑显然很吸 引人,但是根据至少一个国家(加拿大)的经验,这不是有效的监管方式。 实际上,运输管道很少仅仅只局限在一个省内,即使在开始的时候可能是这样。例如 在中国,现在有许多相对较短的运输管道完全在一省境内。但随着天然气行业的发展,极 可能出现的情况是,这些运输管道将越来越多地相互联网,完全在一省境内的管道必将会 越来越少。 在这种情况下,分段管辖几乎肯定会导致低效率。例如,在加拿大,有许多连接生产 省之间的管道,这些管道分为若干段,并为不同的公司所有,对于跨省界的一小段管道, 要成立一个单独的公司,由联邦监管机构监管。而管道的其它部分由其所在的省级机构分 别监管。因此,这样的管道将涉及到三个监管机构,很明显是一种低效过程。另一个例子 是有一条连接生产地区和天然气大规模消费中心的大型管道,涉及到两个监管机构的监管 范围,这两个监管机构均参与了对该管道的监管。 避免这种监管低效率的唯一办法是规定运输管道的起点是净化厂的出厂处,而终点是 与管道相连的城市配气公司的城市门站,或大型工业用户或者电厂,并规定所有这样的运 输管道都应由中央政府的监管机构来监管。 - 47 - 5.监管技术 4.2  经济监管的任务:天然气运输和监管委员会授权  如果运输和配送管道要受到监管,则监管框架必须规定提供这些服务的公司的经营活 动要服从一定的条件。 一方面,政府要确保获得规模经济性,不允许服务设施因重复建设而造成拥塞;另一 方面,行业结构要有助于以最低成本提供高质量的服务,以达到生产的高效率。但实际上, 确保规模经济性与提高生产效率这两个目标在很大程度上是相互冲突的。例如,如果授予 垄断(专营)特许经营权,最有可能获得规模经济性;但是,在有许多相互竞争的公司的 行业中,生产效率更有可能出现。 因此,指导经济监管的原则必须要能够提高垄断行业的生产效率。只有当有充分的理 由证明不得不采取特许经营时,才应该按照这些原则授予相关企业专营权。 专营权 运输服务领域有时会被授予专营权,而通常都会授予配送服务领域管道服务的专营权。 在欧洲的几个天然气市场相对发达的国家,曾经采用过对运输服务授予专营权的做法,但 根据《欧盟天然气法令》的有关条款,已不再允许这种做法。 运输 大多数新兴天然气行业的运输管道没有获得某个地区或某条路线的专营权。它们也没 有提供服务的法定义务。通常是依据不定期的申请来给予非专营运输授权。 当现有运输公司的规模经济性没有得到充分发挥的时候,即使授权中没有专营权条款, 也不可能在既定路线上建设第二条管道。但是,由于这条现有运输管道的经营者知道自己 没有专营权,因此,为了防止潜在的新进入者与其展开市场竞争,它会有长期提供高效率 服务的动力。 在执行运输专营权政策时,也存在大量实际困难。随着天然气市场的发展,以及供应 来源和使用终端数量的增加,从供应盆地到用户,将出现多条可供选择的路线。这种路线 并不一定必须是“有形”的,因为随着运输管网的发展,开展天然气交易的可能将会出现。 对中国来说可能尤其是这样,因为中国有许多产气盆地,也有许多天然气消费中心。因此, 运输管道有可能会相互联网,而且,从某一盆地到某一工业区或市区,也可能会有一条以 上的路线。在这种情况下,很难判定授予专营权是否有实用意义。 因此,为了提高运输服务的生产效率,相对于授予运输专营权而言,监管委员会采取 的其他监管政策和措施(如制定收费的机制7)将更为重要。 重要的是在建立监管框架时要对专营权问题进行考虑,以便使政府清楚自己的意图, 投资者也能理解监管委员会制度的特点,因为他们必须要在这种制度下开展经营活动。 在天然气行业较为成熟的国家,管道与管道之间的竞争可以出现,其主要原因是: l 现有运输服务提供商可能既不愿意也无能力提供额外的管输能力; l 现有的托运人(管道用户)对已有的服务或扩建方案并不满意,打算与其它管道签订 。 注7:见 4.4 节“经济监管的任务:制定费率” - 48 - 5.监管技术 能力使用合同; l 现有服务提供商的服务收费没有反映其成本,因此采取直接连接的方式建一条管道辅 线在商业上是可行的。 在特定的情况下,上述因素的所有方面往往会结合在一起。但是,监管委员会通常不 会批准与已有管道进行竞争的另一条管道的建设,除非有证据表明已有管道系统的规模经 济性已经得到充分发挥。对于正处于发展中的天然气行业来说,情况尤其是这样。 配送 对于配送系统,给予其服务专营权是有道理的。因为,这样做除了能够保证获得规模 经济性和经营范围经济性外,还能够保证避免众多公司在同一个地理区域内经营所造成的 管网拥塞。 因此,配送企业几乎总是能够获得在某个地理区域内,通常是在一个市内从事天然气 运输服务的垄断专营权。在授予专营权的同时,也承担了向专营区内的用户提供服务的法 定义务。 虽然配送企业具有专营的特点,仍然可以采取一些措施来鼓励生产效率: l 可以采用招投标的方法选择配送公司,授予其特许权。标书由监管委员会准备,标书 中应包括使用专营权的条件,并根据竞标者的承诺选出胜出者。 l ,之后要重新招标。可以允许现有的企 配送专营权通常应有一个固定期限( 20~ 30 年) 业参与重新招标。这就给监管委员会提供了将低效率经营者更换出局的机会。 l 在一些大城市,也可能分成几个专营区。虽然专营者在其区域内拥有垄断权,但由于 有若干个获得专营权的配送企业,监管委员会就具备了对它们的业绩进行比较的基础, 从而能够奖励好的经营者并处罚差的经营者。 l 系统扩建的合同可以给予其它公司,而不给予专营者。 l 制定收费的机制可以包括激励因素— — 允许好的经营者获得较高的利润。 也可以向配送管道授予另一种形式的专营权— — 即向部分或所有用户销售天然气的专 营权。上面已经提到,在所有新兴天然气市场中,配送企业拥有给小用户买卖天然气的专 营权,这些小用户可以是家庭用户,也可以是小型商业用户和工业设施。因为在新的天然 气服务区域里,如果允许小用户直接向生产方或向非配送管道经营者购买天然气,则其管 理成本是很高的,并且,作为第三方的销售天然气公司,其经营成本也很高。第三方管理 天然气销售的设施很贵,在天然气新服务区提供服务的成本也会很高。为了鼓励对新配送 管网的投资,促进新配送管网的发展,在初期,比如 5~ 10 年内,可以授予配送公司向所 有大用户和小用户销售天然气的专营权。在这个阶段过去之后,则可以允许消费者,特别 是大用户从其他供气商处购气,以对天然气配售公司形成竞争。 以前,北美限制配送公司市场权利的方法是不允许它们从天然气销售中获利,配气公 司因具有在其专营区内销售天然气的专营权而形成了市场权力。它们向消费者收取的天然 气商品费用要受到监管机构的监督,因为监管机构有权批准向消费者收取的总费用。这种 方法在那些尚未实现充分零售竞争(即给予消费者选择供气方的权利)的地方继续适用。 在欧洲,传统上还没有将捆绑式服务的利润划分为管道服务利润和商品利润两部分。 随着天然气市场自由化的逐步实现,要求配送企业分离各部分业务成本的呼声不断增加。 监管机构有一套技术来减少向接受捆绑式服务的消费者转嫁天然气成本的做法。例如,监 - 49 - 5.监管技术 管机构可以强制企业执行“经济购气条件”,或者规定一个天然气价格指数。如果配送企业 以低于指数规定的价格买了气,就可以把差价作为增收利润保留下来。这为企业选择低成 本天然气供应提供了激励因素。 经营方法:合同运输和普通运输 管道开展经营活动的方式有两种:合同运输方式或普通运输方式。 管道企业如果采用合同运输方式,则用户签订合同购买一段时间内一定数量的管输能 力(称为“固定能力”,并且无论他们是否使用这些能力,都支付这些能力的费用;同时, ) 管道企业要确保这些用户使用其预定的能力。如果一条管道的所有能力都已签订了购买合 同,那么,新的固定能力的潜在用户只能排队等候,直至现有用户放弃其签订的能力;或 者是管道扩建,再或者是有人建了一条新管道。采取合同运输方式的管道设施要按订单建 设,即只有在用户(“托运人”)愿意签订合同为新能力付费的时候,新管道才会开始建设。 管道企业如果采用普通运输方式,则由于没有签订合同,承运人就无权获得稳定的、 预先规定的、一定数量的能力。与运输管道企业不同,配送公司一般是按照这种办法销售 其运输服务的。除了可变收费之外,系统的用户为运输服务支付一个固定的费用,这个费 用与提供运输服务的成本有关系。例如,相对于小型居民用户,城市配送系统的大型工业 用户支付的按单位能力计的费用更少,因为为小型居民用户服务需要更贵的管道设施。采 用普通运输方式的管道企业和城市配送公司,是根据预测的服务需求来建设新的管输能力 的。事实上,它们通常有按这种方式开展经营的法定义务。另外,系统使用者所用的管输 能力也往往难以量化。因此,普通运输是配气系统最常采用的方式。 对于中国正在改革的天然气行业,虽然将要采取不同的但更为有效的政府监督形式, 但城市配气公司应该继续按普通运输的方式来开展经营活动。因此,本节不必进一步讨论 城市配送。主要的问题与运输管道相关。 运输 北美运输系统是合同运输方式的最好例子。欧洲大型运输系统目前采取的是合同运输 和普通运输混合的方式,但正在朝合同方式的体制过渡。采用合同运输方式的运输系统是 理想的,尤其象中国这样拥有新兴天然气行业的国家。这种方式增强了新管道的经济活力, 减少了新管道的风险,因为它提高了运输能力被充分利用的概率。因此,描述北美运输系 统的主要特点是有用的。但是,一些欧洲国家向合同方式过渡中所面临的问题将对中国构 建合同方式和公开准入的运输体制有启发性。为此,本节将叙述这两个例子的主要特征。 北美:合同运输 在北美,建设新运输管道时,要有承运人的长期合同承诺作为支持,这种合同的期限 最长达 15 年。当合同期满时,可以重新签订,通常重新签订的期限比原来短。承运人也可 以在合同期满以后将这部分能力退回给管道公司,而管道公司则可通过一种被称为“开放 期”的拍卖程序,重新出售这部分退回的能力。在“开放期” ,依据竞标者所提出的合同期 限长短来决定究竟将能力卖给谁,竞标的胜方是能够提供最长期限的企业。 未利用的管输能力可以用两种方式出售: l , 如果已签约的运输能力在一定时期内(以天计)被闲置(取决于承运人的使用情况) - 50 - 5.监管技术 则管道经营方就可按照“可中断”原则出售这部分能力。这被称为可中断服务,因为 当固定能力的签约人打算要回这些能力的时候,向这类服务的购买者提供的服务可以 被中断。 l 如果因为季节性的使用波动,或者是经济处于低迷期等原因,承运人预知其在几个月 甚至几年内不会使用其签约能力,则他们自己或委托管道企业可以按照固定期限,在 二级市场上出售这些能力。这样的二级市场近年来在北美得到了发展。它们起着非常 重要的作用,可以为承运人提供管道服务价值的信息,也可以提供新管道能力需求和 经济可行性的信号。 运输公司及其客户之间的权力和责任的划分是很清楚的: l 运输公司经营管道系统,并有权收回其为建设、运行和维护设施所付出的成本; l 客户有权使用这些运输能力,并承担长期的财务责任。客户购买的能力可以自己使用, 也可以在自己认为适当的时候(只要出售能力与管道运行是一致的)出售这些能力(临 时出售或永久出售)。 因此,带有转售权的合同运输方式类似于租赁商业办公室。运输能力(楼层面积)是 按长期合同(或租赁合同)来购买的。房东按可以支付办公室建设成本的水平来确定租赁 价格。这种租赁是一个合同,承租人拥有按自己的意愿使用或出售(二级出租)这部分能 力的特权。 按照允许客户自己使用或出售其权利的原则,通过合同运输方式对能力权利进行授让, 就可以根据不同客户对运输能力价值的判定来决定其价格。换句话说,这样做就有可能确 保那些愿意为管道占用权支付最高价格的客户能够获得这些权利,无须管道公司为这些权 利确定价格。这样做也容易将获得现有能力权利的成本与建设新能力的成本进行比较。因 此,这就使扩建项目面临来自市场的合理考验。 最后,也可能最重要的是,分配可交易的、长期的运输系统占用权,会迫使现有能力 的持有人不断地面临持有这些权利的边际成本。想要增加能力的客户有两个主要选择: l 承诺为新建能力长期付款; l 从持有人手中购买现有管输能力占用权。 有效的管输能力交易要求存在许多买方和卖方,并且要有电子公告板或其他公布机制 来提供透明度。否则,这种二级市场不可能吸引合适的出价。 买卖管输能力权利的做法目前在美国和加拿大得到了有效的运行。但能力交易在英国 没有得到有效的运行,按年收费的制度和对运输能力不恰当的定义,阻碍了这种市场的出 现;而澳大利亚运输公司正在计划最终引入运输能力交易。 欧洲:普通运输和合同运输混合的方式 相对于北美,多数欧洲国家天然气行业的发展采用了更为一体化的方式。运输公司提 供捆绑式运输和天然气供应服务,类似于普通运输方式,它们是按对需求的预测来建设服 务设施的,并承担提供普遍服务的义务。 在英国等一些国家,运输系统具有合同运输方式的一些特征,运输公司根据按年签订 的短期合同向承运人提供服务。但是,对签约能力的概念没有很好的界定,运输管道投资 - 51 - 5.监管技术 与服务需求之间的联系比北美松。因此,在向合同方式过渡的过程中,运输公司的一些管 道资产可能会出现过剩,例如部分管道对于高效经营的企业来说是不必要的。 因而就产生了如何处理所谓的“搁浅成本”的难题。 “搁浅成本”是指多余设备的未 折旧价值,需要决定的是该“搁浅成本”是由政府承担,还是由运输系统的用户或运输公 司的股东承担。 对中国改革的启示 前面已经提过,本报告认为合同运输方式最有利于中国天然气的发展。事实上,这种 方式适用于新兴的或正在改革的天然气行业。 对于现有管输公司而言,合同运输方式既有优越性,也有弊病。其主要的优点是,以 合同为基础的方式可以提高管输公司强制承运人付费的能力,管道方和承运人之间的权利 和义务将更加清晰地加以界定;但另一方面,其主要的弊病是,转而采用合同运输方式, 可能导致管输公司的一些资产出现过剩,因此就必须建立处理相应搁浅成本的机制。 然而,必须指出的是,搁浅成本是暂时的问题,不是永远的问题。天然气运输管道过 渡到合同运输方式所带来的好处,远远超过了任何可能出现的暂时困难。 4.3   经济监管的任务:服务准入  我们将分别讨论运输和配送的准入问题。 运输 随着天然气行业的发展,在一条运输管道所经过的路线上,将会有越来越多的生产商 向越来越多的客户(包括配气公司、大型工业用户和电厂)销售天然气。但通常只有一个 垄断性管道连接某个产气盆地及其天然气市场。 为了在上游领域吸引投资者,并促进天然气下游市场的发展,市场参与者在非歧视原 则下获得管道的“公开准入”是十分关键的。象其它商业企业一样,准入以承运人愿意并 能够遵守包括费率形成机制在内的标准服务条款为条件,这些标准服务条款(包括定价机 制和收费标准)是管道公司按平等、非歧视原则针对所有客户制定的。 这就意味着,管输公司和城市配气公司在与那些从销售商而不是从配气公司购买天然 气的客户进行交易时,应该使其业务象铁路或船运公司等任何运输公司一样,向所有希望 得到运输服务的独立企业出售运输服务。并且,与从事运输服务的其它公司一样,管输公 司不应该在其运输的商品中享有利益。与其它商业企业一样,他们应该有获得投资回报并 确保其财务生存能力的权利。 保证公开准入的最有效方法是禁止管输公司和经营天然气其它业务的公司(通常是指 天然气生产商或销售商)之间存在交叉所有权。如果不存在交叉所有权,就没有在准入方 面采取歧视行为的动机 5。 注 5 但是,在费率上仍然可以有歧视不同用户的动机。费率问题将在以下“制定费率的原则”一节 中讨论。 - 52 - 5.监管技术 但是,通常的情况是,在一个发展中的天然气市场上,生产商希望在运输业务中占有 所有权,或者是因为没有其它的权益方,或者是因为他们希望能够确保可靠的和高效的运 输服务,以有助于市场的发展。在这种情况下,在天然气市场发展的初期,可以允许交叉 所有权在一定时期内或不确定的时期内存在。 如果允许交叉所有权存在,由于管道所有者在上游业务或下游业务中有自身的利益, 监管委员会就必须要求管道的管理和经营要独立于上游或下游的其它企业。管道的服务条 款(例如,管输企业提供可靠服务的义务、托运人的财力资格、天然气的计量和质量、托 运人向管道公司通报其运输安排的义务等)应该经监管委员会批准,并且这些服务条款对 所有承运人都应当是一样的,而且是公开可得的,并要包括在《经营规范》中。 运输管道的独立经营要求管输公司除了自用(比如压缩机用气)外,不得从事天然气 的买卖业务。 如果在行业结构重组开始时就把销售和运输职能分开,那么本报告建议的中国天然气 行业长期远景就会更容易实现。如果在行业结构重组开始时没有适当分开这两个职能,那 么,以后再将它们分开以及实行公开准入原则等都将是一个困难而充满争议的过程,就象 北美在 80 年代的情况一样。 在一些天然气市场,特别是欧洲的天然气市场,管输企业也扮演了天然气销售商的角 色。但是,目前那些正在进行天然气市场结构重组的国家,以及新的天然气市场正在发展 的国家,都在建立禁止管道经营者成为天然气销售商的监管框架。 管输公司与那些有相同所有权的其它公司之间的关系,以及对其独立经营和管理的要 求,通常要在《行为规范》中加以规定,第 5 章中将详细讨论这一点。 配送 在新兴发展市场中,配气公司在开发其市场的早期阶段通常拥有向包括大小客户在内的 所有客户供应天然气的专营权。然而,多数情况是,在可能是 5~ 15 年的起始阶段之后, 就可以允许大型工业用户选择自己的供应商。 在赋予配气公司向所有客户供应天然气的资格时,也应该要求这些公司独立于能源行 业中任何与之有关联的公司,并按照公开、透明的方式开展经营活动。象管输公司一样, 理想的情况是,所有权是独立的。但是,同样也象管输公司一样,在发展的早期阶段,也 常常会有交叉所有权的存在。因此,城市配气公司也应该受到前面提及的《行为规范》的 约束。并且,也应该要求它们建立服务条款,普遍适用于所有用户,这些条款要接受监管 《经营规范》 委员会的审批( )。 总之,应当在有效的非捆绑基础上向所有由运输管道直接供气的用户提供服务准入。 但是,为了增加市场上大宗供气的流量,在重组过程中要尽早向大用户提供城市配送管网 的服务准入。 4.4  经济监管的任务:制定费率  本报告 2.5 节已经说过,对运输和配送管道进行监管是必要的,因为它们是垄断设施, 具有市场权力。在这种情况下,如果不对其进行监管,他们则可能会以高于收回其资本成 - 53 - 5.监管技术 本和经营成本加正常利润率的水平 6 收费,而其管道能力的利用就会低于经济效率所要求的 水平,天然气运输量也会更少。 如果服务收费受到了监管,其会接近于提供管输服务的平均成本(包括适当的利润率), 则整个社会将获益非浅。因为在这种情况下,更多的管道运输能力将会得到利用,燃烧嘴 处的天然气价格会更低,天然气相对于其它替代燃料将更具有竞争力,这将促进天然气市 场的扩大,因此,确定收费的基本原则是,使收取的费用等于提供管输服务的平均成本。 本节讨论下列与制定费率相关的问题: l 目标 l 费率结构 l 费率监管的选择方案 l 制定费率的原则 l 建议 l 目标 收费设计的若干目标是: l 生产效率 指在保证既定服务质量的前提下,提供运输服务的成本要尽可能低。这是 确定运输收费的关键目标。为了达到这个目标,运输收费应该: l     ——保证管道系统得到最大限度的利用,因为随着现有系统利用率的增加,其成 本也 l 会很低(因为大多数成本是沉淀成本,与已有的资本设备有关,无论是否使用系 l 统,都必须要支付); ——在保证既定服务水平的前提下,激励运输服务提供商能够以低成本开展经营活动 并维护管道系统; ——激励管道公司只有在扩建增加的收益能够大于扩建成本时才扩建管网系统。 l 分配效率 指承运人支付的费用应该反映提供服务的成本。对费率的设计应当使管输 能力能够分配给出价最高的用户。如果收费高于或低于成本,运输系统的利用就会受 到打击或鼓励,并且运输的天然气数量也会少于或多于提供服务的合理经济性水平。 l 足够的收益 这一点对运输服务提供商极为重要。他们必须能够获得足够的收益,以 获得允许的投资回报。必须指出的是,实现经济效率目标也将确保这个目标能够实现, 但是,强调足够的收入,也可能会使收费不反映经济效率。 生产效率和分配效率的目标非常重要。为获得经济效率而设计的费率,向天然气供应 链中所有的参与者传达了这样一个信号,即如果按照上面的目标要求去做,将会使他们获 得最高利润,以及其它一些经济利益。 费率结构 运输和配送管道是资本密集型的基础设施,相对于其运输的天然气商品而言,运输服 务的成本是较高的。因为管道的资本密集型特点非常突出,所以其成本中的很大一部分是 固定成本,服务收费中大部分比例是为了支付固定成本 — — 被称作“需求性(或管输能 力)收费”,无论承运人或用户在某段时间内是否运输或接收天然气,这部分费用都是要支 付的;收费中的第二部分是按运输或接收的天然气数量来计取的,称为能源收费(或“商 注 6 在有多个买方和卖方的竞争性市场中,价格趋于与成本最高的供气方的平均成本(其中包含正 常的利润率)相等。与一家垄断的情况相比,其提供的服务数量更高,价格则更低。 - 54 - 5.监管技术 ) 品收费”。 费率监管的选择方案 对回报率的监管 多年以来,北美遵循了管道收费直接与成本和规定的利润率挂钩的原则,即所谓的“规 定回报率法”。目前,这种方法在某种程度上仍在采用。但是,这种方法虽然具有经济逻辑 性,却并不具备竞争市场中动态定价程序的优点。 在竞争性市场,价格的趋势是等于平均成本。但是,与按监督回报率的方法确定收费 标准的公司不一样,处于竞争性行业的公司不可能按价格与其成本相等的原则来收费。无 论价格是多少,他们都必须接受,这样,那些成本相对较高的生产商将不能维持长期竞争。 因此,这就极大地鼓励了竞争性市场中的生产商尽可能提高效率,因为只有这样,才能增 加他们的边际利润,至少可以允许他们能够生存下来。而在垄断领域中,由于没有竞争, 采取对收入和利润进行规定的监管方式,鼓励被监管企业提高生产效率的激励作用就要小 得多。 此外,采用时而或多或少让监管机构作为仲裁人参与制定费率的方式,要根据向监管 委员会提交的申请制定和更改费率。而且,监管委员会的决策在公开听证之后才能作出, 决策往往被拖延并造成不满。因此,采用规定回报率的方法制定费率,既不能提高管道的 生产性效率,也不能实现监管过程的高效率。 基于业绩的监管 由于将价格直接与成本挂钩的收费机制不能令人满意,并且调整收费是一个高代价和 高对抗性的过程,因此,基于业绩的监管方法就应运而生了。例如,英国在 80 年代对一些 公用事业单位(包括天然气运输和配送系统)实行私有化的过程中,采用了基于业绩的综 合制度。 根据这种制度,监管委员会与公用事业单位进行协商,在考虑扩建和资本设备更新需 要的前提下确定了基准费率。在一定年限内(通常是 5 年) ,这个收费基准与每年的指数因 子挂钩。每年的指数因子是经济的总体价格指数(零售或消费物价指数— — RPI)减去一个 “X ”表示的是监管委员会对公用事业单位在这段时期内每年要达到的效率或生 “X”值, 。每五年的时间段结束时,监管委员会将 产率潜力的估计。这个机制被简单称为“ RPI- X ” 为随后几年的时间段重新评估收费基准,并设定一个新的“ X ”值。其目的是使费率随时与 实际情况保持一致。对公用事业单位的激励因素是,如果他们使自己的成本低于监管委员 会的规定,就可以提留差价。 在实际应用的过程中,这个指数公式比这里的描述要复杂一些。例如,可能会增加允 许公用事业单位通过提高费率来补偿税收增加的条款。在一些国家中,近些年对天然气行 业实施了公司化,在公司化过程中,普遍采用这种机制,例如墨西哥、阿根廷等国,在巴 西的配送领域也采用了这一定价机制。 基于业绩的监管概念极富吸引力,原则上是值得推荐的。它同时提高了经营性支出和 资本性支出的效率,并由于让被监管企业来做本来应该由它们自己作出的决策,从而使监 管的效率更高。 - 55 - 5.监管技术 制定费率的原则 无论采用服务成本方法,还是采用某种基于业绩的监管方法来决定收费的平均水平,在 设计收费结构的过程中,要遵循一些原则,如向特定客户收取特定服务的费用。 如果收费包含了与提供特殊服务有关的一些成本,则运输能力将在系统用户中得到最 为有效的分配。在此,假定采用的是基于成本的方法。前面已经指出,管道能力的大小对 于成本的影响极大。成本也会随着天然气运输距离的增加而增加。因此,在其它因素相同 的情况下,如果管道直径越大,压力等级越大,天然气运输得越远,那么管道用户支付的 费用也就越高。 基于成本收费的原则意味着,一类承运人或用户与另一类承运人或用户之间不存在交 叉补贴。这就是说,收费的结构设计要使承运人或用户承担与其获得的服务相关的所有成 本。 在提供具有相同成本的相同运输服务时,不允许歧视承运人。这里通常所指的是被称 为不合理和不适当的歧视。而根据承运人所造成的成本费用不同采取不同的收费标准,则 完全合法。 虽然这些原则得到普遍认可,但一些地区仍然忽视了“不同的运输距离应该有不同的 收费”这一原则,这是因为政策制定者或者是希望补贴特定的地理区域,或者是希望鼓励 天然气利用。 但本报告认为这种做法是不对的。首先,如果这种补贴是需要的,应该直接给予,而 不应通过价格制度补贴;其次,鼓励天然气的非经济利用,即在收费确定中忽视成本,是 不符合公共利益的。 此外,在决定收费结构中,还必须处理其它一些有争议的问题,如:与管道扩建有关 的成本是否应该“转入”现行费率中,从而在所有的新、老承运人中分摊这些成本;或者, 是否采取向那些获益于扩建的承运人单独收取费用的方法来回收这些成本。这类问题通常 都是由监管机构根据个案的具体情况进行处理。 4.5  建议  对本节所提出的建议总结如下: l 权限 有效的监管要求所有运输管道(不管是完全位于一省境内的管道还是跨省管 道)应当由中央政府的监管部门统一进行监管。 l 监管委员会的授权 下述建议旨在提高天然气运输领域的生产效率: — — 应当在非专营的基础上授予运输管道经营权。 — — 为避免管道拥挤,应当授予配送管道提供运输服务的特许经营权。 — — 应当采取措施,增加配送专营企业的生产效率,例如向这类企业授予有期限规定 的专营权和在大城市划区授予多个专营权。 — — 应当授予配送公司向小用户供应商品天然气的专营权,以避免在管理向小用户提 供多种供气服务时需要进行大量投资。 l 运营方法 合同运输和普通运输: — — 运输:国际经验表明合同运输是必要的。它有助于:            ◆   通过优惠条件吸引投资 - 56 - 5.监管技术            ◆  使管道运输能力与需求有效匹配 — — 对于现有运输管道,引入合同运输可以强制承运商执行财务规定。 — — 对于城市配送公司来说,普通运输的方式更合适: ◆  他们拥有专门的运输特许权。 ◆  在预计有需求的情况下,他们有义务扩建管线。 l 运输服务准入 — — 如果允许企业在天然气生产、营销和运输链的不同环节中拥有共同所有权,则有 必要对其进行监管,使管输分公司实行独立管理和经营。需要有一个行为规范, 说明对于独立性的要求。 — — 管输和配送公司要以同样的条件向所有用户提供准入服务。需要有一份说明标准 条件和规定,并且包括费率在内的“经营规范” 。 — — 在可预见的将来,城市配送公司提供的“非捆绑式”运输服务将仅限于大型商业 和工业天然气用户 —— 现有管道要制定公开准入程序。 l 费率 主要的目标是提高经济效率: — — 生产效率:应当采用“基于业绩”的监管方式费率制定机制,而不是基于“回报 率”的方式。 — — 分配效率:特殊类型服务的费率及不同地点的费率应当以成本为基础。 - 57 - 5.监管技术   5.监管技术  第 3、4 章分别阐述了天然气下游领域的主要监管职责和履行这些职责的原则;第 5 章要讨 论的监管技术直接源于这些原则及在中国背景下应用这些原则的讨论。 第 5.1 节阐述了适用 于长距离运输的监管技术;第 5.2 节阐述了适用于城市配送的监管技术。 5.1  运输:监管技术  与先前报告中的监管原则相对应,针对天然气运输的监管技术包括如下三个方面: l 建立业务规则和程序,规定运输系统准入条件。 l 制定并监管运输系统的运费。 l 批准管道建设和扩建项目。 本节讨论上述三方面,并讨论每个方面的监管技术。目前,中国的运输系统由没有相 互联网的区域性管网组成。这些管网的情况是不同的,四川和东北的管网较为复杂,而产 气盆地到市场中心只有单条管道。每个管网(无论是单条管道,还是最复杂的管网)都成 立了独立的运输业务单位。 准入条件 无论是否需要向第三方提供准入,监管工作最初的注意力应主要集中于现有运输管 网。即使某些管网中的消费者不可能马上就有权选择天然气供应商,但仍然应该将运输业 务与供气业务分开(或分类定价),这样做的好处是,既揭示了潜在的成本因素,也创造了 提高效率的可能性。另外,随着时间的推移,现有的单独管网将相互联网,制定适当的准 入条件将加快合适的监管制度在中国运输系统中的应用。通过使管网用户获得更多的供气 新来源,将使天然气商品市场竞争加剧所带来的好处得到更快地体现。 制定适当的准入条件,要求运用如下三类监管技术: l 确保运输业务和供气业务分开的技术; l 为单个管网用户的准入条件建立业务规则和程序的技术; l 评估并批准(如果是可接受的)运输服务报价的技术。 第一类监管技术涉及到原则的应用,即要求运输业务与供气业务得到有效的分开。 以下三个方案代表了实现不同分开程度所需要的较宽的选择范围: l 方案 1:会计和管理上的分开,以《行为规范》对这种分开加以规定; l 方案 2:不同地点的运输业务和供气业务单元的分开; l 方案 3:将运输业务或供气业务剥离出来。 从最低的分开要求(方案 1)到运输业务或供气业务彻底剥离出来(或出售) ,上述三 个方案是不同的。方案 2 可视为折衷方案,但该方案只是介于方案 1 和方案 3 这两个极端 之间的若干方案中的一种。上述方案依次概括了世界天然气运输企业的经验,因为当要求 运输企业提供其管网准入的时候,这些方案试图涵盖了涉及到的变化情况。大多数运输企 业在开始的时候反对将其运输业务和供气业务分开的监管要求,主要是为了保护其天然气 市场份额(这种情况在欧洲更为普遍) ,同时也为了避免重组其业务所发生的成本,并避免 - 58 - 5.监管技术 。结果是,这些运输企业只愿意进行最低 了制定新的管理制度(这种情况在北美更为普遍) 限度的分开。 随着时间的推移,监管委员会尝试了更加有效的分开,主要是受到了这样的促动,即 在许多情况下,托运人抱怨运输企业歧视他们,优惠运输企业自己的供气子公司(或关联 企业) 。后来,许多运输企业看到了将其供气业务分离为完全独立的公司所带来的好处。这 样做使分离形成的两个公司更好地具备了战略重点和管理重点,也减少了与监管委员会和 天然气托运人之间的争议。在北美和英国的天然气运输企业中,确实发生了这些变化。澳 大利亚和新西兰正在朝这个方向发展,它们的天然气行业改革晚于北美和英国。大多数西 欧的天然气运输企业,如 Gaz de France(法国) (比利时) 、Distrigaz 、Gasunie(荷兰)、Gas (西班牙)和 Ruhrgas (德国) Natural ,仅仅开始讨论关于分开的问题,大多数正在考虑方 案 1 的一些变种。 对于中国的情况,从方案 1 开始是有意义的,并且要在过渡阶段评估运输企业满足监 管委员会和托运人要求的能力。通常采用《行为规范》来实施方案 1(这也是最有效的手段)。 这样做的目的是,为非捆绑式运输服务的报价和监管奠定基础。针对每个运输企业, 监管委员会将规定需要在每个文件中加以讨论的问题。这里要注意的是,应该在监管委员 会的指导和监督下,采取运输企业与有资格的管道系统用户进行讨论和协商的方式来制定 这些文件和程序。 《行为规范》 《行为规范》阐明了运输企业在贯彻执行将运输业务和供气业务分开的过程中,所要 履行的程序。要求每一个被监管的运输企业都制定这样的规范。需要注意的是,要将制定 这些规范,作为监管委员会与被监管运输企业之间协商过程的一部分,同时有利害关系的 各方(如生产商、资格消费者、城市配气公司等)也要参与到这种协商过程中去。 典型的《行为规范》文件包括如下要点: l 解释说明:针对某个特定的运输企业,阐明本文件的必要性。 l 定义:给出本规范涉及的有关各方和业务的准确定义。 l 目标和原则:本节包括运输企业就提供非歧视准入向所有合格的和具有适当资格的申 请人作出的承诺。这个承诺的关键要点由指导 信息流管理和信息获取方面的一些原则 组成。运输企业从申请人那里获得的商业机密信息应该只能用于运输服务。但是,运 输业务部门存在将这种信息透露给其关联的供气业务部门的动机。例如,运输业务部 门会从其捆绑式服务的当前客户中,发现谁正在打算与其它供应商签订供气合同。这 样就会使其关联的供气业务部门能够瞄准这些客户,并努力使他们仍然成为其客户。 相对于其它供应商,这就使其关联的供气业务部门获得了不公平的优势。 l 《行为规范》的履行:本节集中描述《行为规范》的履行,包括如下内容: ——运输企业的义务 这些义务包括程序、政策、部门结构和岗位职责等方面的重新组 织,以确保遵守《行为规范》 。本分 节也包括建立员工沟通和培训计划,确保员工很好地理 解并有能力遵守这个规范。同时,还要制定《申诉程序》 。 ——职能分开的性质 本分节阐述以下问题: * 共享设施和资源。 * 保存帐薄和记录。 * 禁止从事受限制的业务。 * 提供商业支持服务。 - 59 - 5.监管技术 ——业务运作 本分节阐述运费、其它费用、折扣和通知单的适用方法,要求该方 法确保实现非歧视服务。 ——运输系统突发事件的处理程序 本分节阐述对运输系统违背《行为规范》的突 发事件作出反应的程序。 ——会计科目和记录的维护 本分节阐述会计规则及法定要求。 ——强制执行官员的角色 本分节阐述强制执行官员的权力、任务和职责,该官员 要负责监督并强制遵守《运行规范》,同时,本分节还要给出外部审计的规定。 附录 5 提供了《行为规范》的草案。 《运行规范》和《运输服务协议》 《运行规范》 《运行规范》 现在来讨论规定“业务规则”和运输服务报价的第 2 类和第 3 类监管技术。 规定被监管运输企业(作为运输服务的提供商)和运输系统使用者的职责和义务。 《运输服 务协议》是按照《运行规范》来制定的,其中详细规定了运输企业与合格的管网用户之间 的运输服务合同。 典型的《运行规范》包括如下要点: l 定义和解释 l 通用的管网安全规则和管网计划 l 监护权和所有权的转移 l 规格、压力和质量 l 测量和测试 l 损耗 l 管网进口(输入点或接受点)要求 l 管网出口(或交货点)要求 l 可用的和可提供的运输能力 l 运输能力的分派、重新分派及时间安排 l 平衡及不平衡的处理 l 维护 l 突发事件及运输能力减少(不可抗力) l 帐单及支付 l 税收 l 争议解决 。该条款与《运行规范》是对应的。 附录 6 提供了某北美管道企业的《通用条款》 《运输服务协议》 一般来说,标准的《运输服务协议》包括单独的固定服务和可中断服务。典型的固定服 务在《运行规范》的条款中加以规定,并包括如下一些特殊的合同条款: l 服务的性质和定义 l 收货点和交货点 l 服务收费 - 60 - 5.监管技术 l 财务担保 l 帐单和支付 l 运输能力的分配和转让(或退回)。 附录 6《通用条款》的附件中,包括了固定服务和可中断服务的协议形式。同时,附录 6 还列出载有“准入条件”的互联网站点,这些站点是北美和欧洲的某些天然气运输公司提 供的。 《通用条款》的各条款并不正好与上述《运行规范》的主要内容相匹配。原因是:第一, 《通用条款》是根据北美某特定管道制定的。第二, 《通用条款》试图在《运行规范》的内 容中概括了需要针对中国的情况进行讨论的一些问题。 针对中国的实际情况,有如下 6 个问题需要进一步讨论: l 运输能力的定义和分配 l 与运输能力有关的权利的性质 l 管网计划和通用的管网安全标准 l 天然气质量 l 平衡及其处理 l 损耗 前三个问题较为接近,可一起讨论。 运输能力、能力权利和安全 在北美,运输管道传统上是“按订单”建设的。也就是说,现有客户或新客户提出运输 能力需求订单,并承诺就其要求的运输能力签订长期合同。如果管道企业同意并且被授权 提供非捆绑式运输服务(与供气服务是分开的),则实践证明,在大多数情况下,将合同中 的最大日输送量换算为预订的运输能力并不是太困难。这种做法实际是获得了运输能力的 长期占用权。并且,这种占用权能够进行合理的精确定义和定价,尤其对长距离运输管道 更是如此,因为运输费用主要决定于预订的能力及这些预订能力的运输距离。 相比较而言,对于欧洲各国更为复杂的运输管网,定义和分配运输能力被证明是更困难 的。除英国的 BG Transco 和德国的大型运输公司外,大多数欧洲运输公司或者完全是国有 的,或者正在逐步上市。所有欧洲运输公司遵照“公共服务义务” ( PSO )建设和发展其管 网,该“公共服务义务”是要建设足够的天然气供应设施,确保天然气安全可靠的供应, 8 并要遵守有关天然气发展的公共政策目标 。因此,欧洲的运输公司按需求预测来建设运输 能力,而其客户并不对这些运输能力的付款作出长期的合同式承诺。 采用公开准入的办法,可以使管网用户有机会确定管网所提供的服务的价值。因为管网 用户总是试图以最低的成本充分利用其运输服务准入权。这样就有可能产生“搁浅”成本 或“高于市场”的成本。全部成本回收包括现有运输和储存设施的投资回收、投资回报及 有关的经营和维护成本。如果管网用户不愿意签订合同,也不愿意为这些设施提供的所有 服务支付费用,那么实际回收的收入将低于需要回收的全部收入。这个差额就是“搁浅” 成本或“高于市场”的成本。在中国,可能会出现这样的情况,在运输(和配送)企业为 了进行运费设计而估算资产基数之前,将不得不接受其部分资产的价值被低估的现实。 注8:在许多情况下,这种“公共服务义务”并不太明确,但可以从管理运输公司建设和经营活动的法律 中推断出来。 - 61 - 5.监管技术 所有这些因素都限制了欧洲天然气行业在运输能力的定义和分配,以及按此定义签订长 期运输合同等方面的发展,(事实上这种发展几乎是可以忽略的) 。因此,运输合同一般都 是一年一订,通常与开始于 10 月 1 日的天然气合同年一致。这些合同的预订能力与管网实 际可用的能力之间的关系最多也只是模糊不清的。运输收费按年计算,可能与运输公司回 收成本的要求没有任何关系。 上述因素在中国的影响程度还不是太清楚,但有一点是清楚的,相对于北美,中国的运 输企业更象欧洲的模式。但是,正如第 4 章所讨论的那样,有足够的理由表明,应该以长 期合同的方式来签订运输服务协议,并且长期合同要依据实际运输能力的客观定义和分配9。 在中国,与欧洲一样,运输能力是按预测的需求来提供的,而不是按固定的长期合同承 诺来提供,但目前整个天然气行业将向北美的方式过渡,即由管网用户来决定需要多少运 输能力来运输其天然气。为了使成本降到最低,管网用户总是倾向于低估其运输能力需求。 而运输公司同样也有强烈动机,确保管网用户尽可能充分预订其可用的运输能力,以减少 “搁浅成本”的发生。运输公司也许有理由宣称有权收回全部的投资成本,因为这些投资 是按照先前的法规和商业安排而慎重付出的。但是,当有证据表明这些成本高于市场价值 时,监管委员会不会愿意允许运输公司完全收回其投资成本。 在大多数地区,如果出现了“搁浅成本”,迫使监管委员会采取折衷的办法。尽管折衷 的办法有多种形式,但通常也具有一些共同的特征。 第一个特征是在《运行规范》中建立共同的管网安全标准,并要求所有管网用户都要遵 10 守该标准 。在管网用户对其预订能力有完全决定权的情况下,这一点将要求他们预订高于 其所需水平的运输能力。但即使如此,预订能力的水平一般也低于可用的总运输能力,这 就产生了一些“搁浅成本”。 第二个特征涉及到“搁浅成本”的回收。一般来说,监管委员会倾向于允许采取一些方 法来回收部分搁浅成本。例如,可以要求运输公司立即或在短时间内冲销部分搁浅投资。 可以允许运输公司按照已有的折旧政策继续收回剩下部分的投资,但不能收回这部分投资 的投资回报。可以允许管输公司完全回收投资的一部分,并允许获得较低的投资回报率。 在中国,上述特征要求每一个指定的运输企业详细分析其运输能力的可获得性和需求。 这项工作对单条管道和新管道项目来说,相对较为简单。对于更复杂的管道系统,可能需 要更多的时间和精力。但这项工作又是非常重要的,因为在成本回收水平和可用的运输能 力水平方面如果存在不确定性,会损害发展运输能力合同方式的可能性。 天然气质量 虽然中国目前的天然气运输系统由一些单独的管道和管网组成,但制定统一的天然气规 格并适用于所有管网是非常重要的。这一点在开始的时候是强制性的技术监管,直接关系 到中国运输管网当前的运行和未来的发展。 注9:在英国,英国全国运输系统(NTS)进口处可得的实际能力与管网用户的能力预订没有很好地吻合, 往往造成管网用户( 托运人)超额预订,并经常导致天然气输入量减少。BG Transco 最近开始拍卖其 进口处的运输能力,这是向出价最高的管网用户分配运输能力的最有效方法。同时,也正在考虑系统 现有运输能力的“合同化”问题。 注10:这些规范所规定的条款可能有很大的不同,但通常在实践中是一致的。大多数情况下,这些规范试 图确定满足特冷天所需要的运输能力水平。 - 62 - 5.监管技术 进入管网的所有天然气都要符合严格的规格要求(实际上就是强制执行管输市售天然气 的标准),将会减少腐蚀,并保持管网的统一性。当管道相互联网时,这样做也会促进这些 管网的互用性。 附录 6(第二条)提供了管输市售天然气典型规格的例子。 平衡问题及其处理 一般来说,通过期末时的现金结算办法,北美长距离运输管道(举例于附录 6)收货和 采取的罚款措施鼓励管网用户最大程度地减少不平衡。 交货在每 30 天的期间内得到了平衡。 在管道中尽可能充满天然气有很强的经济性,因为这些管道能够保持高负荷运行。每天和 季节性需求的波动由储存设施的供应来解决,这些储存设施紧靠交货点并邻近需求中心。 因此,运输管道输送量每天的变化可能相对很小。从国际上来看,在人口密度相对于国际 标准较低的国家,或人口密度较低但集中的国家,以及这两类国家之间的长距离运输管道 事实上就是这种趋势。 比较而言,在人口密度较高的国家(尤其欧洲是这样),其运输管网输送量每天和季节 性的波动较大。并且,这种波动直接随天然气市场发育程度不同而不同。民用和商业用 (R&C)需求的比例越大,每天的波动也越大。同时,这种波动与靠近需求中心的储存服 务可得性呈反向变化。调节供应的储存服务可得性越大,运输管网输送量每天的波动越小。 例如,英国要求每天都要平衡。意大利和西班牙也正在考虑类似的安排。比利时、法国和 荷兰正在努力建立每小时平衡的制度11。 平衡期是运输管网技术和运行特征的一个功能。这也与信息和控制系统的成本有关,需 要信息和控制系统来支持特定平衡期内的能力分派、时间安排和结算安排。 在中国,这个问题需要详细研究。应该注意的是,除了月平衡和天平衡之外,可能还要 考虑周平衡。平衡期的选择将决定保证能力分派、时间安排、平衡和结算能够有效进行所 要求的程序。 对不平衡的处罚涉及到运输企业为维持管网平衡所付出的成本。这种成本通常包括短期 内获得或处置天然气的成本。很难设计一种制度,以有效地鼓励最大限度降低这种需要从 管网用户回收的成本。 在美国,随着现货市场上短期天然气可得性的增加,对不平衡进行处罚的必要性正在降 低。运输公司和管网用户正在通过这种现货市场来直接处理不平衡。在英国也一样,一种 按天计的商品市场(OCM)已经发展起来了,BG Transco 和管网用户可以通过短期天然气 买卖来维持每天的平衡。 这种趋势还促进了流动性强的和透明度高的天然气商品市场的形成。 损耗 损耗被定义为进入天然气管网的总输入量与总交货量之间的差额。通常,损耗由未计天 然气(UAG,因泄漏和计量误差造成)和用作压缩机燃料的自用天然气组成。后者是当压 注11:广泛认为这是不现实的,一些评论家也认为这样做不鼓励对管网准入的申请。 - 63 - 5.监管技术 力下降导致天然气温度低于天然气规格时用来加热,并用于控制性排放的。对于大多数北 美的管道,未计天然气数量基本可以忽略不计,并很少要求加热和控制性排放。这样,损 耗就等于压缩机燃料的需求。运输公司估计压缩机燃料需求,并决定每个管网用户的分摊 比例,然后将此加到其天然气输入数量中。 在英国,损耗约占天然气输入量的 1%。BG Transco 直接购买这部分天然气,并在运输 收费中回收该成本。因为英国全国运输系统( NTS)是较为复杂的管网,很难将损耗数量分 摊到具体的管网用户。并且,损耗的估计针对的是整个运输和配送系统,未计天然气在损 耗中的比例相对于长距离运输管道的情况更大一些。 在中国的管网没有相互联网的情况下,合理的建议是,每个运输企业直接购买天然气的 损耗数量(与英国一样)并在运输收费中从管网用户收回该成本。估计损耗数量的方法应 该由监管委员会来制定和批准。并且,损耗天然气的购买也要受到监管。 运输收费方法 每个运输企业需要确定回收其成本的运输收费,同时监管委员会也需要评估每个运输企 业的运费提案,以确定合理的运费水平和结构。在中国,需要注意的是,运输企业要开展 确定运费的诸多初步分析工作,同时,监管委员会也要逐步具备履行这些职责的能力。 因此,本节从运输企业的角度讨论运费设计。其后的分节“运输收费监管”将讨论监管 委员会在实行合理运费水平和结构中可用的主要方法。 确定运输收费方法的主要目标是: l 反映提供服务的成本结构。 l 允许运输公司收回其经营成本,并获得适当而可靠的资本投资回报。 要实现上述目标,关键在于实现生产效率和分配效率。运费应该鼓励管道系统运输能力 在全年得到最大化利用(生产效率),并要使那些在高峰期需要运输能力的高优先级管网用 户承担其适当的份额(分配效率)。 普遍认为,经过时间考验的服务成本分析法是实现运费设计目标的有效方法。该基本方 法提供了有效的分析框架,世界上几乎所有成熟的第三方准入制度目前都采用了这一方法 12 。服务成本分析法之所以得到普遍采用,是因为需要确定运输成本基数,使其从天然气供 应和销售活动产生的成本中完全分离出来。这个方法适用于静态结构,因此,需要随时间 的推移制定合适的运费安排。 这个方法有 5 个基本步骤: l 计算服务总成本或“收入要求” ; l 将成本分解到相应的各种非捆绑式服务中去; l 将成本分类为固定成本和可变成本; l 根据一定的因果关系,在各类用户中分摊成本; l 根据已分摊的成本确定价格。 注 12:比利时、法国和德国等国家正在试图制定一种管道系统协商准入的制度,它们所建议的运输收费与提 供运输服务的实际成本之间没有明显的联系。在其它大多数国家中,争论集中在如何预测未来的年度 服务成本,以及要预测多长时间。 - 64 - 5.监管技术 下面我们对这些步骤进行详细讨论。 第一步 — — 成本基数或收入要求 运费设计的第一步是要确定提供运输服务的总成本,即“成本基数”。成本基数决定 了运输公司的收入要求。在确定运费方法的目标中已经提到,收入要求应该反映提供服务 的成本结构,即成本基数。 成本基数包括提供运输服务和相关储存服务所产生的成本。典型的服务成本基数包括四 项:投资回报、折旧、税收及运行和维护成本( O&M)。对于从事一个以上业务活动的公 司,其成本基数的准确性往往是争议颇大问题。这个问题涉及到确定要求回收的收入,附 录 4 对此将详细讨论。 第二步 — — 成本功能的确定— — 分解 在完成了运费设计的第一步,并明确了构成成本基数的要素成本之后,就要着手进行这 13 种板块式运费方法的第二步,即将成本分解到生产、运输和储存等各项功能性服务上 。这 一步要重点关注的是,根据各类设施的使用情况及从中获得的效益,确定公平分摊成本的 依据。通常要为每一项功能确定单独的服务成本。例如,运输、储存、调峰、掺混及备用 等功能共同占用的设施和成本要相互分开,这样,每一项功能会有一个不同的服务成本。 第三步 — — 成本分类 第三步是将成本分类。按功能分摊的成本决定了固定成本或可变成本。固定成本是指与 天然气数量或输送量无关的不变成本和费用。固定成本在较短时期内基本保持不变。这些 成本包括人工费用、管理费用和与投资相关的成本,如设备投资、折旧、利息、投资回报 和相应的所得税等。其中后三项(折旧、投资回报和公司所得税)构成了固定成本的绝大 部分。这些成本通常称为“能力相关成本”,因为它们明显与运输公司提供运输服务的能力 有直接关系。可变成本基本上与设施利用率或运输能力利用率成正比。这些成本一般与压 缩业务或压缩站业务有关系。 成本分类是进行良好运费设计的根本。相对于对成本不加区分的运输收费,分类过程中 对成本的区分使运费设计更具经济有效性和财务可靠性。在竞争性市场上,价格通常由几 部分构成,特别是其包括了“预先支付”部分,这种方法使提供某种服务的成本与价格更 好地相互匹配。成本分类是将运输收费进行同样处理的正规方法— — 使 价格结构与成本结 构 相互匹配。 第四步 — — 成本分摊 第四步涉及到如下一些分摊: l 各类管网用户之间的成本分摊。 l 将固定成本和可变成本分别分摊到按运输能力和按天然气商品收取的费用中。 按照经济而公平的标准,各类管网用户之间的成本分摊以他们各自使用的运输能力为依 据。这是决定高负荷和低负荷管网用户支付最终运费的关键步骤。将固定成本和可变成本 分别分摊到按运输能力和按天然气商品收取的费用中,是这种运费设计方法的一项功能。 因此,成本分摊 的过程,是使运输和配送系统的使用方式与按这种方式提供服务所付出的 成本相匹配。成本分摊决定了用户应该支付的成本。 换句话说,成本分摊的核心在于,向 管网用户提供其所决定采取的使用方式需要支付的相应成本。 注13:出于本研究的目的,运输管网始于净化厂的出口处。 - 65 - 5.监管技术 为了实现经济的高效率,通常认为固定成本应该分摊到运输能力中去,因为发生这些成 本主要是为了在高峰日(或高峰时)提供运输服务。余下的可变成本通常分摊到天然气商 品中去。一般来说,按运输能力分摊的成本可以从固定的年预订费用中得到回收,年预订 费用与高峰时的运输能力需求(该需求是预订的或预留的)有关,不随输送的天然气数量 而变化――其计算单位是“货币单位/高峰日立方米”。按天然气商品分摊的成本可从按输 送量收取的费用中回收――其计算单位是“货币单位/立方米”。 这种方法增强了管道企业获得收入的确定性,并使需求负荷系数较低的管道用户也承担 了与运输能力相关的成本。大多数情况下,这些管道用户是向低负荷系数的居民消费者和 商业消费者供气的配气公司。很显然,这种方法存在一些争议,因为这种方法将要求这些 管道用户为运输能力支付费用,而这些运输能力他们每年也许只用五天。如果存在这样一 种机制,即允许他们在非高峰期出让这些运输能力,并从中获得收入以支付其部分按能力 分摊的成本,那么这种方法也许更为合理。但是,建立这种出让机制可能需要相当长的时 间。通常的情况是,在过渡期内,允许成本分摊在处理效率和公平的问题上有所折衷。 第五步 — — 运费设计 最后一步涉及到将成本分配到为用户提供的各种服务中去,包括储存服务和运输服务。 按运输距离或地区、季节、负荷系数、输送量和(或)长期边际成本进一步分配成本。这 就是运费设计过程的最后一步,使按天然气商品分摊的成本和按运输能力分摊的成本能够 基于管道系统的使用情况。北美和英国的经验表明,最彻底的非捆绑式收费提供了正确的 经济信号,并鼓励了运输能力的最大化利用。 运费设计还有许多可能的方法也许是适用的,这取决于运输系统的布局(如“长距离干 线”或“蜘蛛网”)、运输公司采取的准入方式以及监管委员会的想法。最基本的定价概念 来自邮票的定价方式,即无论天然气供应来源的地点或距离的远近,用户支付同样的价格。 最复杂的方法是以长期边际成本为依据的交货点定价法(按距离收费),但这种方法仅仅是 主观的和理论上的概念。 介于上述两种极端方法之间的一种方法是,基于管道流量分析的按距离收费的方法。这 种方法能够分解出一系列的收费单元(或帐单决定因素),从而得出最终运输收费包含的独 立组成部分,这种方法可以称为基于流量的运输收费方法。另外,可以对这种方法加以修 改,并用于点到点的运输服务,以及从输入点(或收货点)到管道系统上许多输出点(或 者交货点)构成的接收区的运输服务。 运输收费的监管 虽然标准服务成本方法在北美越来越多的管道上正在被各种运费设计方法所取代,但 是,对于在供应服务和供应支持服务方面的竞争仍处于早期发展阶段的市场而言,这种方 法在确定运输收费时仍然是一个有用的框架。对这种方法长期存在的批评在于,通过它确 定的价格是“向后看的”而不是“向前看的”,其实这个问题被证明是很容易解决的。从监 管的角度来看,大家对基准年运输成本基数的计算方法逐渐形成了共识,虽然在某些问题 上仍然存在争议。如果要试图预测未来的成本基数并制定“向前看”的运费方法,对基准 年运输成本基数的计算方法达成协议是很关键的。 ,控制未来特定时期的收费水平,并 现在越来越引起注意的方法是(主要来自英国的经验) 实行鼓励提高效率的激励机制。这个方法通常称为“最高限价法”或“RPI-X”法。 - 66 - 5.监管技术 但是,在消除垄断设施取得的超额利润和同时要鼓励提高效率之间,需要行业监管来权 衡。存在一系列的监管方法,各种不同的方法反映了对这两方面的不同权衡。其中,两个 极端的方法是投资回报率监管方法和永久性最高限价方法。 一系列监管方法 投资回报率监管方法 。这个方法是美国的监管委员会比较喜欢采用的方法。它旨在通过 收入和实际成本的平衡来消除超额利润。允许被监管企业收取包含了经营成本的运费,并 规定企业应该获得的合理占用资本回报率。当收取的运费低于成本线时,运输企业(当运 费高于成本时是管道用户)就会申请新的定价方法。这样,投资回报率监管方法就消除了 对超额利润的所有期望。这个方法的优点还在于能够降低资本成本,但该法不能很好地激 励被监管企业降低成本。在某些情况下,投资回报率监管方法也会鼓励不必要的投资和低 效投资,因为运输企业在一般情况下都能确保收回其投资成本,并获得既定的投资回报率。 为了鼓励提高效率,美国的一些监管委员会现在采用了 详细审查 的做法。这种审查就是 评估过去的投资是否是必要的。如果监管委员会认定这种投资“没有得到使用并且是没有 用的”,该投资就不能加到资产基数中。虽然这种方法在原则上看起来是有吸引力的,但导 致了监管委员会对企业的“微观管理”,也就是说要对被监管企业的具体投资项目和经营决 策进行控制。 永久性最高限价方法 。这个方法是向所谓激励性监管发展的起点。永久性最高限价涉 及的是以前的运费水平,将提高效率而获得的所有好处都留给了运输企业。这个方法模拟 了竞争性市场中对降低成本进行的激励,因为在竞争性市场上,确定价格通常并不参考单 个生产商的成本,原则上参考的是整个市场的情况。因此,被监管企业具有降低成本的强 烈动机,但监管委员会必须确定综合的生产标准(防止被监管企业产生通过降低服务质量 来节约成本的动机),并且还必须长期容忍被监管企业的获利水平超过监管委员会期望的水 平。 永久性最高限价方法并不是一个可靠的或可持续的方法,因为价格迟早要与成本脱钩 (在同一方向上或不同方向上)。不可能阻止用户或被监管企业重新协商确定最高限价的要 求。 在这两个极端方法之间,还有一系列监管方法,将鼓励提高效率和利润控制的某些做法 结合在一起。这些方法都是利润控制制度,通过定期重新定价来使价格等于成本。下面的 表 5.1 列示了各种方法。本节余下的部分对每种方法进行了简要描述。 表 5.1  可选择的监管方法  监管类型 控制形式 监管方法 成本加成监管 成本控制 投资回报率监管法 激励性监管 利润控制 利润共享,例如: l 带式投资回报率法 l 滑动数值监管法 l 定期审查最高限价法 收入控制 永久性最高限价法 总收入最高限额法 - 67 - 5.监管技术 利润控制 — — 带式投资回报率方法 14 在美国,电信行业的许多监管委员会采取的是基于带式投资回报率的监管方法。一般来 说,如果某企业的投资回报率或成本下降率超出了特定的限制带,就会采用利润共享规则, 这个特定的限制带通常称为“死带”。 例如,一旦成本超出了这个“死带” ,监管委员会就会 (无论是向上超出还是向下超出) 确定一个边际补偿率,这个边际补偿率决定了转移给用户的成本节省(或增加)比例。如 果这个边际补偿率不能 100%反映成本的所有变化,被监管企业也会获得不同的利润水平。 大多数电信企业和监管委员会不愿意容忍他们无法控制的因素所引起的利润无限制变化。 因此,大多数激励性监管制度规定了企业必须接受的利润最大损失(下限) ,同时也规定了 允许企业获得的最高附加利润(上限) 。在这个界限之外,边际补偿率是 100%。下限和上 限也确保了企业不能从监管委员会对成本节省潜力的低估中获利。 由于以下原因,高边际补偿率是一种具有风险的做法: l 实际成本很难测定。如果同时存在 99%的补偿率和 1%的成本节省高估率(因低估真 实成本造成对成本节省的高估),将消除对降低成本的鼓励作用。 l 监管审查妨碍企业追求长期的成本节省,因为他们需要在短期内追求较高的成本节省 比例。 相对于简单投资回报率监管方法,带式投资回报率方法是一个改进,因为它鼓励企业削 减成本。但是,该方法仍然不能完全消除企业进行过度投资的动机,虽然这个问题不如简 单投资回报率监管方法那样严重。 利润控制 — — 滑动数值监管方法 滑动数值监管方法是对企业收取的价格设定限制,形成了这样一种机制,即按特定比例 与用户共享企业节省的成本。节省成本的测算方法取决于不同的方案:股利方案( “股利共 享”)和利润方案(“与价格相关的利润征用”)就是两个例子。这些方案的关键在于,企业 与用户之间有某种形式的利润共享,但企业通过价格行为的选择,可以自由决定共享水平。 股利共享  在股利共享方案中,只要价格保持低于预定水平,则监管委员会将允许公司股利高于预 定水平。如果价格高于预定水平,则监管委员会将要求公司降低其股利。因此,公司可以 通过价格选择来影响股利。这个方案使用户和股东之间有效地共享了降低(增加)成本获 得的好处(损失)。监管委员会的任务是决定标准价格,以及不同价格水平下的标准股利和 股利分享比率。 股利共享方案鼓励企业通过降低成本来降低价格,不会引起投资回报率监管方法所产生 的资源低效配置的后果。但是,这个方案要求所有额外的股权资本通过新股的发行来筹集, 以防止股东通过新股的价格折扣实际获得股利。这就限制了公司的融资选择。 对监管委员会来说,主要的问题是要防止企业向股东支付隐蔽性股利,比如回购股票, 注14:下面的讨论多数来自《配送和运输收入的监管原则草案:一份咨询报告》 (电力监管委员会, 1999 年 10 月 13 日)中对各种监管方法的极好评论。电力监管委员会( CER)的站点可从 www.cer.ie进入。 - 68 - 5.监管技术 或采取其它方式向其股东支付。 与价格有关的利润征用  在与价格有关的利润征用方案中,监管委员会确定价格的基准水平。如果超过了基准价 格,那么公司获得的超额利润中的一部分要返还给用户,例如,以立即折扣的方式返还, 或以来年降低运费的方式返还。监管委员会的任务是确定基准价格,以及每一价格水平下 的标准利润和利润分享比率。 与价格有关的利润征用方案较强地鼓励了效率的提高,也鼓励被监管企业选择有效的资 源投入组合。但是,企业也可能通过改变非现金会计科目(如折旧、坏债等)的会计规则 来操纵利润。这将给监管委员会的审计工作带来极大的负担。 定期审查最高限价法   阿根廷、澳大利亚、西班牙和英国的天然气和电力行业监管机构采取了定期审查最高限 。定期审查最高限价的方 价的方法,或者称为 CPI- X 监管方法(CPI 是消费者价格指数) 法是利润共享的激励性监管的一种形式。 在这种监管方法中,要求被监管企业的价格增长率低于(或等于)特定的一般物价指数 减去 X 个百分点后的数值。 (如 CPI ) 如果 X 是正数, (CPI) 那么价格的增长率将低于该指数 X 个百分点。最高限价水平反映了企业未来的经营成本和预测的投资水平,并依据效率业 绩确定了合理的资产回报率。因此,最高限价是按反映成本的水平来确定的。 这种监管方法与其它监管方法的区别在于,最高限价适用于预先规定的期限。这样,在 两次监管审查之间的期限内,被监管企业保留了未预测到的成本削减所形成的全部利润。 但是,用户将在下一个监管期限内受益,因为监管委员会在审查后将作出降低价格的决定, 以反映企业的成本节省。监管审查的期限越短,最高限价监管方法就越接近于投资回报率 监管方法,因为要经常审查资产基数和适当的投资回报率。 CPI-X 的监管方法鼓励被监管企业提高效率,同时从长期来看,通过降低价格,确保 用户能够获得提高效率所带来的好处。 这种特性组合可以解释为什么 CPI-X 监管方法能够 得到政府、监管委员会、被监管企业和用户的普遍欢迎。 这种对运输收费水平向前看的控制方式,允许运输企业自主决定运费结构。但是,监管 委员会要继续对此进行监控,在必要时有权发布指导意见。 这个方法与北美传统上采用的方法形成了对照,对于后者,监管委员会对运费水平和运 费结构的控制程度是相同的。 基于绩效的监管方法实例 由于不满意将价格直接与成本挂钩的运费机制,以及调整运费是一个高代价和高对抗性 的过程,促使加拿大的管道企业及有关各方对这一运费机制以外的其它定价过程和方法 进 行了探索: - 69 - 5.监管技术 l 在过程方面,管道企业开始与有关各方(主要是托运人)就为期约 5 年的运费方案进 行协商。 l 在方法方面,摈弃了运费与成本直接挂钩的做法,将运费与管道企业以外的某些因素 挂钩,通常是与物价指数挂钩。 目前加拿大的大多数大型石油天然气管道企业按“协商解决”的方式开展经营活动。虽 然他们之间的协商独立于监管委员会,但所有的解决方案必须提交监管委员会审批。在解 决方案的有效期结束时,他们可以重新协商,并再次提交监管委员会审批。这种协商办法 具有多大的持久性还需要看情况的发展。许多管道企业已经对基准运费中包含的利润率表 示了不满15。 尽管对于不同的管道,这种方法有着不同的具体内容,但其基本的要点如下: l 基准运费水平由监管委员会确定,通常是监管委员会最近批准的运费。 l 在解决方案商定期间内,经营性支出与某些指数挂钩,通常采用物价指数,以反映整 个国家平均物价水平的变化。 l 按指数计算的支出和实际支出之间的差额由管道企业和其托运人共同分摊,以双方在 解决方案中商定的公式为依据。 l 商定期结束时,解决方案要重新协商,并将协商结果重新提交监管委员会审批。 这种方法的吸引力在于,能够激励管道企业提高其运行效率。管道企业和托运人都能从 由此产生的净收益中获得好处。加拿大的这种解决方案代表了向“基于绩效的”或“激励 性”监管迈出了一步。但是,这种方案并不太完善,其激励作用适用于经营性支出,不适 用于资本性支出。 附录 4 详细讨论了运输收费的监管技术。 批准运输管道(及附属设施)的建设和经营 批准程序包括经济部分和非经济部分。该程序的非经济部分包括信息要求、技术、健康 和安全及环保标准。而经济部分涉及到监管决定权的行使。 一般来说,监管委员会要努力防止在已有管道上进行不经济的重复建设,并努力保证规 模经济性得到发挥。监管委员会需要一份项目可行性的独立评估意见,并需要一份建立上 一节所描述的程序的承诺书。 在天然气市场处于开发阶段的情况下,监管委员会合理的做法是,努力避免不必要的管 道重复建设,并鼓励先前独立的管道相互联网,以此作为促进天然气供应领域竞争的手段。 5.2  配送:监管技术  在第 7 章关于放开价格的讨论中,也讨论了配送服务的定价问题,建议在天然气配送领 域的诸多初始工作中,应很少进行监管干预。工作重点是将价格提高到反映经济成本的水 平,并提高现有城市配气公司的效率及商业生存能力。虽然目前已经认识到这些工作的重 要性,并且也取得了很大的进步,但这些工作也是非常繁重的,因为这些工作涉及到公司 文化和经营理念的巨大变化。对这些特定要求进行评价,超出了本报告的范围,本报告只 能重申要以系统而快捷的方式来完成这些工作,这一点是很重要的。 注15:1995 年,利润率包含在监管机构(即加拿大全国能源理事会)确定的基准运费中。根据每条管道资 本中的股权比例,为所有管道企业建立了基准利润率。这个基准利润率与政府的长期债券收益率挂钩。 - 70 - 5.监管技术 然而,如果要实施使大型用户能够获得配送系统的竞争性准入的建议,需要运用特殊的 监管技术。另外,出于监管目的,可能要规定特定的专营区域,作为引入某种“标准”竞 争的方法。最后,当城市配送企业实现了商业化运作,并具备了财务实力之后,需要对捆 绑式和非捆绑式配送服务实施监管控制。 非捆绑式配送服务的发展 在城市配送企业商业化或公司化过程中,监管委员会有必要保证配送环节的运输服务成 ,分 本单独记帐。为此,通常的做法是,制定并实施详细的基于业务的成本计算法(ABC ) 离出配送服务、天然气供应和销售以及消费者服务(供气申请、转换和拆接、计量、开票 和付款托收等)等业务的成本。 对于认定为有资格选择竞争性供应商的配送系统用户,有必要制定与运输系统相似的一 些办法,包括以下内容: l 《行为规范》 l 《运行规范》 l 《配送服务协议》 l 《配送服务收费方法》 l 《延伸、新建和扩建项目的审批》 这些文件所针对的问题总体上与运输服务是相同的。就运费设计而言,服务成本方法的 前四步可以参照与运输服务相同的方法进行。但是,运费设计涉及到的对某些选择的考虑, 与适用于运输服务的选择是很不相同的。一般来看,对运输系统而言,有可能确定系统用 户所需要的运输能力,并有可能在运输企业与系统用户之间的合同(运输服务协议)中对 此加以规定。而对配送系统而言,往往不可能确定这些问题。另外,配送系统的经营和发 展倾向于以普通运输为基础,扩建投资是根据预测的需求进行的,而不是以合同承诺的方 式为这些增加的运输能力付费。因此,运输服务和配送服务的收费设计就有差别。 配送服务收费设计 非捆绑式配送服务的收费设计是近来才有的。因为世界上大多数配送服务的用户接受的 是捆绑式供应和配送服务。只有在英国才使配送服务(管道系统的使用)成本和天然气供 应成本得到了彻底的分开,这一做法使英国的所有天然气消费者都可以选择供应商,这种 情况称为“完全零售竞争” “完全零售竞争”正在按逐州或逐省的方式 。在美国和加拿大, 进行推广。 在北美的许多州和省,提供捆绑式服务的地方配气公司按照一种被称为“递减批量”的 原则对其服务定价。简言之,当消费量超过了某个最初限量(“门槛量”)后,消费者承担 的单位价格根据预先确定的消费数量或“批量”相应有所减少。虽然不同的地方配气公司 采用不同的“门槛量”和“批量”,但其思路是共同的。 这个方法的原理非常简单。所有配送系统都有数个压力等级,从与运输系统相连的中间 压力等级,到中压等级,再到低压等级。虽然不同配送系统的压力等级范围不同,但总的 压力结构都是一样的。向小规模消费者供应天然气,需要使用更多的从中压到低压等级的 管道系统,单位输送量的服务管道和仪表的固定成本很高。大规模消费者将连接到较高的 压力等级上,这种连接(服务管道和仪表设备)的单位成本随消费数量的增加而降低。 地方配气公司在设计非捆绑式配送服务的收费过程中,对这种方法进行了修改和再利 - 71 - 5.监管技术 用。但是,这种批量收费方法不利于效率的提高,因为它鼓励那些恰好低于门槛量的消费 者增加其消费量,以获得较低的价格。 在英国,配送服务收费方法的确定原则与北美是相似的。但是,BG Transco 的配送成本 与服务管道和仪表的成本是有区别的,并采取单独收费的办法来回收每一类成本。对于配 送服务,BG Transco 确定收费方法的原则是,收费应该反映一定规模的消费者使用管网的 典型情况,而不是依据特定消费者的实际使用情况。依据特定消费者实际使用情况的方法 太复杂,不能作为收费的可行依据。BG Transco 的分析表明,消费者的消费规模与出口处 的压力等级之间存在较好的相关性。大规模消费者的供应通常需要较高的压力等级,而小 规模消费者可由较低压力等级供应。这种方法可能避免出现这样一种矛盾,即相同消费规 模的邻近地点实际上被连接到不同的压力等级上。 这种方法计算配送系统中每个主要的压力等级的平均使用成本。将平均成本与某负荷对 相应压力等级的使用概率结合起来,就得出了该负荷使用该压力等级所应收取的费用。将 这些按压力等级计算得出的费用加起来,就得出了该负荷使用配送系统的总费用。这种方 法采用平均成本而不是边际成本来反映使用配送系统的总成本。总成本按运输能力和天然 气商品分别分摊 50%。 从最小规模到最大规模,天然气消费者被分为 12 个消费量(或负荷)档次。根据连接 到 BG Transco 管道系统的具体供应点处的压力等级或子等级的调查结果,加上管网分析, 对于向某规模等级的消费者供应的单位天然气,就有可能估计其通过配送管网中各种压力 等级或子等级的概率。 将使用概率应用到配送高峰日输送量上,就可以估计不同负荷档次对各压力等级运输能 力的利用程度。将使用概率应用到每个负荷档次的预测高峰需求量上,就可以计算出主要 压力等级的能力利用数据。 与能力有关的成本除以能力总使用量,就可以计算出高峰日每单位使用能力中由每个压 力等级或子等级提供的能力的成本。对于每个负荷档次的消费者而言,将某特定压力等级 或子等级的单位使用成本乘以该消费者使用该压力等级的概率,就可以计算出该消费者使 用该压力等级的平均成本。 为了给不同规模的单个消费者的收费提供可操作依据,需要确定使用配送管网的平均总 成本。某个适用于各数据点的函数可以使误差项降到最低。目前,这个函数是单一的对数 函数,对居民负荷档次(<7500 立方米)是一条直线。当这个函数应用于与 BG Transco 管 网相连的所有供应点时,必须要重新标度,以获得所希望的目标收入。 虽然这种方法在原则上得到了广泛的认可,也优越于其它地区所采用的各种方法,但在 某些方面也受到了批评。这些批评认为这种方法存在以下问题: l 缺乏成本对应性。 l 不能为系统的新连接和天然气的使用提供正确的经济信号。 l 没有恰当地按能力和按天然气商品分别分摊费用。 l 错误地鼓励了绕过 BG Transco 的系统。 l 缺乏透明度。 ,有 后来进行监管审查就一些修改之处达成了共识(主要是防止出现低效的旁通管道) - 72 - 5.监管技术 力地肯定了这个方法的正确性。进一步研究这个方法在中国的天然气配送系统中的适用性 和可行性是很有意义的。 捆绑式配送服务的监管 目前,城市配气公司提供的是捆绑式服务。一旦城市配气公司具备了商业生存能力,就 有必要对天然气的捆绑价格进行正式监管。这就需要为那些没有资格选择竞争性供应商的 消费者制定一种关于天然气供应价格的控制方法,也需要制定管道服务价格的控制方法。 前面对非捆绑式配送服务监管的研究,为制定捆绑式服务的价格控制方法提供了基础。在 制定这种价格控制方法时,除了非捆绑配送服务价格之外,监管委员会需要研究如下活动 的成本: l 天然气购买。 l 运输和储存服务。 l 公共服务的义务(PSOs)。 l 消费者服务成本。 l 利润 对于天然气购买,要注意的是,按照某种预先设定的标准,监管委员会要求配气公司的 购买活动要有效率,如果满足了这个要求,就允许这些购买成本全部转移给消费者。 同时,还要注意的是,运输和储存服务也要受到监管。对于中国的配气公司究竟应在多 大程度上承担了供应或维持供应的义务,要作进一步研究。此外,监管委员会还要确定客 户服务成本的有效水平是多少,以及多大的销售利润率是合适的。 5.3  建议  以下结论和建议来自上面对监管技术的讨论。 运输 l 在中国,运输管道大多数是独立的,是由没有相互连接的运输系统组成的,并且有的 管道已经组建为单独的运输企业;而有的只是与上游实行了有限的分离。 l 为了确保有效地准入这些运输管网,需要制定三份文件,以规定业务规则和程序: ――《行为规范》; ――《运行规范》; ――《运输服务协议》。 l 监管委员会应当为这些文件的制定提供指导。在监管委员会的监督下,这些文件的制 定要与管网用户进行协商。 l 就这些文件达成一致后,应把它们提交给监管委员会作最终审。 l 监管委员会要指导运输企业制定适当的运输收费设计方法,每个运输企业都必须制定 这样的方法。 l 运输企业要提出其初始年的收入回收要求,并确定运费。另外,运输企业还要预测资 本性支出和经营性支出。所有这些数据和信息都要提交监管委员会。监管委员会就上 述内容作出决定,确定每个运输企业在若干年内的运费安排。 l 在作出上述决定时,监管委员会要对这几年内中国运输领域的技术进步率进行估计。 这会使实际运费下降(对管网用户有利),但可以鼓励运输企业主动提高效率,超过监 管委员会确定的技术进步率,因为这样可以增加他们的利润。 配送 l 类似的程序也适用于配送领域,但必须先要求配送企业提高其商业化程度。 - 73 - 5.监管技术 l 非捆绑式配送服务的收费设计与运输服务是很不相同,主要的不同体现在程序上。   另外要注意的是,城市配送企业要继续向小规模消费者提供捆绑式服务,因为这些小规 模消费者没有资格接受非捆绑式服务。因此,监管委员会要监管天然气供应的额外成本和 收益,包括如下内容:  — — 购买天然气。  — — 运输与储存成本。  — — 公共服务义务。  — — 消费者服务成本。  — — 利润。  - 74 - 临时监管期的过渡性改革 6  临时监管期的过渡性改革  在本章中,第 6.1 节对本章标题中的术语进行了定义;第 6.2 节对将要采取的改革措施 的特点进行了说明;第 6.3 节阐述了临时监管的概念;第 6.4 节指出了临时监管机构在履行 其职责时应如何处理与其它相关部委和机构的关系,并提到了将临时监管机构当作被监管 企业与部委和机构之间的“缓冲区”的概念;第 6.5 节重申了在《联合报告》中已经阐述过 的天然气行业在过渡期内的目标,并且提出了采取 5 个行政性步骤,以完成实现这些目标 的建议;第 6.6 节讨论了过渡期内需要对改革进程进行监控的两个方面:监控政策和监管改 革,监控竞争;第 6.7 节定义了临时监管机构所必须拥有的主要权力及其履行职责所应遵循 的程序,并对实际监管程序如何操作提出了建议;第 6.8 节提出了过渡期安排;最后,在第 6.9 节中总结了本章的建议。 6.1  术语定义  “过渡性改革”是《联合报告》提出并详加论述的一个观点,即中国石油天然气行业的 监管和市场结构改革需要一个灵活务实的过渡期。建议的过渡期为 5 年,与第十个五年计 划一致。《联合报告》认为,过渡期内的中国石油天然气行业改革会面临一些阻力和挑战, 同时也强调了在过渡期结束时建立永久性监管制度的重要性。 “临时监管期”是指这样一个概念,即建立由“临时监管机构”领导的临时监管制度, 临时监管机构在开始的时候将协调目前拥有监管权力的部委和机构的工作,同时要制定永 久性监管框架。临时监管机构随后要将其职责移交给永久监管委员会。临时监管制度在过 渡期内有效,或者直到永久监管委员会提前成立。 显然,理想的情况是,在过渡期的早期而不是后期成立永久监管委员会并由其负责监管 工作。一方面,这种做法至少有两个理由。其一,这种做法将保持改革的势头;其二,成 立监管委员会表明了监管的稳定性和永久性,从而增强投资者对于未来若干年的信心。另 一方面,针对建立永久性监管制度的所有研究工作和相关咨询工作都能够得到精心而彻底 地进行,确保顺利实施,这一点也是很重要的。 因此,临时监管期可分为两个阶段。第一阶段是在临时监管机构还拥有适当的法定权力 之前,第二阶段是在临时监管机构获得法定权力之后,在将这些权力移交永久监管委员会 之前。 由于本报告所讨论的内容只局限于下游领域,因此,报告中的“临时监管机构”是指“首 席临时监管人”领导的机构,其职能仅与涉及目前承担天然气下游领域监管的部门有关。 “(永久)监管委员会”同样指第 3 章描述的机构,即在过渡期结束时(或更早,只要 所有必要的改革,包括法律的改革能够完成) ,“(下游)监管委员会”中负责实施天然气 下游永久性监管制度的部门。 上面的所有概念,如过渡期、临时监管、首席临时监管人和永久性监管制度等,都在《联 合报告》中提及和论述过。 “改革”是指有关天然气下游监管范围和内容的改革,以及实施监管的组织结构或组织 - 75 - 临时监管期的过渡性改革 关系的改革。 6.2  监管框架原则的假设  为了便于讨论监管改革,假定《联合报告》中建议的中国石油天然气行业新监管框架的 下述五个原则在过渡期内得到了中国政府的采纳: l 监管与制定政策相分离的原则; l 监管决策的独立性原则; l 取消国有企业承担的政策和监管职责的原则; l 监管的透明度原则; l 建立强有力的法律框架的原则。 简而言之,“改革”的特点如下: l 监管范围更大,例如,既适用于城市配气系统,也适用于天然气运输系统。 l 监管内容有所改变,包括管道投资、管道运费、管道准入、垄断性管道的拥有者和第 三方的天然气销售业务、天然气储存、从事天然气下游业务的企业所应具备的“资格” 或“条件”等方面的监管。 l 创建一个新的组织机构,即临时监管机构,协调监管的行政事务,逐步实施新型监管, 协助制定永久监管委员会的组织结构、程序、监管政策和监管技术。 l 逐步引入独立性和透明度,这是新型监管行政事务的重要原则。 l 建立新型而密切的部门间关系,确保临时监管能够涵盖所有应该实施监管的领域。 6.3  临时监管的基本概念  下面的基本概念在讨论中达成了共识,这些基本概念规定了临时监管机构的主要职责: l 临时监管机构要根据新目标,协调现行监管(例如,国家计委价格司对管道运费的监 管)。 l 临时监管机构要尽力填补现行监管职能中的空白(例如,向第三方提供管道服务准入 的监管)。 l 临时监管机构主要负责实施有关建立永久性监管框架的研究计划并编制相关研究报 告,这在《联合报告》中已有叙述,并且需要临时监管机构为永久性监管改革作准备 (《联合报告》对这个问题的决策留了个口子,即这项职责是留给临时监管机构,还是 留给一个独立的部门,这个部门不承担今后的操作性职责)。 l 临时监管机构将主要负责对监管改革的过程和进展进行监督、监控和报告工作。 l 临时监管机构将主要负责建立永久性监管制度的法律框架。 为了实现从现状向临时监管的平稳过渡,必须强调以下几点: l 临时监管机构协调各部委和机构的事务,而不是进行指挥。 l 相对于其它部委和机构,临时监管机构的活动是逐步推进的。 l 临时监管期内,临时监管机构与其它部委和机构之间应该相互信任,以平稳过渡到永 久性监管制度。 - 76 - 临时监管期的过渡性改革 6.4  临时监管机构涉及部委和机构的职责  术语定义 “职责”这个词是指对被监管企业(长距离天然气运输企业、城市配气系统、天然气储 存企业和天然气销售企业)行使的某种权力,向下委托这些权力的能力,以及对这些权力 的使用、适用范围和行使权力的主要过程进行控制。 “部委和机构”是指目前拥有天然气下游监管权力的政府部门。 维持关系 这里提及的部委和机构是目前拥有天然气下游监管权力的部门,包括如下部门: l 国家计委:平衡并协调行业的中长期发展规划,审批大型建设项目,审查并调整项目 概算,验收竣工项目,制定有关价格政策和管道运费标准,并负责监督执行。 l 国家经贸委:制定天然气行业(城市配气领域除外)的发展计划和政策(如技术和健 康政策),调控行业的经济运行,指导行业的结构调整和国有企业改革。 l 国土资源部:与管道路由权有关的政策问题。 l 建设部:是城市配气领域的主管部门,负责制定发展规划和政策方针,制定有关的法 规和条例,以及行业的健康、安全和技术标准,并对从业资格进行管理。 维持关系是指临时监管机构要与先前已拥有对天然气下游监管和结构改革实施指导权 的部委和机构建立起关系(见第 6.5 节)。 这些关系要维持在较高级别上,既要由临时监管机构在双边基础上建立起关系,也要通 过部际工作组在多边基础上建立起关系。建立这些关系的目的在于,确保在发现和处理可 能出现的任何问题时所遵循的指导方针是一致的,并确保就实施进程和余留障碍向政策层 提出的建议是一致的。 临时监管机构在履行上述任务时,一个由官员组成的小型“核心小组”要提供协助,这 些官员应提前接受有关新型监管的集中培训,部分培训要在国外进行。 理想的情况是,监管改革所需要的这些关系和合作方式是自愿的。但是,仍然需要采取 一些措施,使临时监管机构在实行部委和机构之间的强制合作方面拥有一定的权力。有关 国务院对实施改革进行指导的问题将在第 6.5 节讨论。同时,中国政府内如果有一位高级别 的官员担当“改革后盾”的角色,或者再任命一位“改革主管” (二者都是《联合报告》建 议的),则会促进这些合作。 将临时监管机构当作“缓冲区” 在被监管公司与相关部委之间,临时监管机构具有“缓冲区功能”,这些部委拥有需要 临时监管机构协调的监管权力。 总之,提供信息、制定规则和接受报告等事务的接触界面由临时监管机构承担。这样, 先前各有关部委与被监管企业的直接联系被临时监管机构所替代。这种方式与协调现有监 管职能的原则是一致的,并且预先将今后由监管委员会实行的“唯一窗口”方式用在了监 管界面上。 - 77 - 临时监管期的过渡性改革 6.5  临时监管机构实现过渡期目标的建议措施  “目标”是指中国政府在天然气下游行业的政策目标,本报告第 1 章对此进行了简述, 《联合报告》也有全面的论述。 “过渡期目标”是指中国政府认为在过渡期内可以完成的一系列任务。《联合报告》也 对天然气下游监管在过渡期内的主要目标和工作提出了适当的建议,这些建议可以表示为 5 个主要的行政性阶段: 第一阶段 l 确定监管改革研究工作的范围(世界银行起草完成了天然气下游领域监管改革的工作 大纲, 2000 年夏天)。 l 对监管政策、监管原则、监管技术、监督和报告工作开展研究并作出决策( 《联合报告》 。 以及本报告第 4 章和第 5 章包括了有关天然气下游行业的重要内容,2000 年下半年) l 国务院向那些在天然气下游拥有权力的部委和机构下达实施命令,向它们通报中国政 府的政策目标,并要求它们利用其权力最大限度地实现这些目标。同时也要明确实施 监管的职责。 第二阶段 l 编制现行监管活动的明细图(本报告)。 l 建立临时监管机构并配备人员(本报告即对此提供帮助)。临时监管机构按照第 6.4 节 所建议的方式,通过与目前有监管职能的其它部委和机构的合作来开展工作,临时监 ,并拥有实施监管改革的权力。 管机构此时发挥“缓冲区功能” 第三阶段 l 临时监管机构确定目前权力缺位的监管领域。在所需法规起草并得到国务院批准之前, 临时监管机构要与中国政府的适当部门一道采取措施填补这些空白。 第四阶段 l 在临时监管机构的主导下,起草实施永久性监管制度及成立监管委员会所需的法律法 规,并提交全国人民代表大会审查通过。 第五阶段 l 临时监管机构的人员和职能移交给永久监管委员会中的天然气下游部门。 为了顺利推进上述五个阶段的改革,需要完成如下工作: l 作出如下监管决策: — — 支持产品分成合同的合作伙伴开展天然气销售业务(2001 年~ 2002 年) 。 — — 采用现代化的管道运费计算方法(2002 年~ 2003 年生效)。 — — 提供管道公开准入( 2002 年~ 2003 年)。 l 开始对监管改革和市场运行情况进行监督和报告( 2001 年~ 2002 年,2000 年研究了如 何开展这项工作) 。 l 开展天然气下游监管改革进程的正式评估工作(2004 年上半年) 。 l 将天然气下游的监管职能和监管工作集中到临时监管机构(2005 年上半年) 。 l 在必要的法律法规生效之后,实施永久性监管制度。 - 78 - 临时监管期的过渡性改革 至此,一个全面的法律和行政框架便形成了,它旨在实现天然气行业监管改革的政策目 标。 如果成立永久监管委员会所需的研究、咨询、法律起草和政治性决策等工作比现在的 设想完成得更快,那么上述任务的完成日期就有可能提前。第 6.1 节已经指出,这样做会带 来诸多有利条件。 这里有一个假设,即天然气下游领域之外的更广泛的监管改革也与上述各项改革同步 进行。这包括了一些重要的改革,如取消国有企业的监管职能和政策职能,并将监管职能 转移给临时监管机构,政策职能转移给中国政府。 为了实现上述目标,临时监管机构在其核心小组的支持下,要运用一些“手段”或行 政措施。在过渡期早期,中国政府对于改革目标的设定应现实一些,因为要考虑这样一个 事实,即改革所需的适当权力在开始的时候可能还不到位,尤其是在天然气管道的公开准 入方面。这与过渡期安排要务实的理念是一致的。 6.6  监督改革进程和监督竞争  监督职能可分为两类。 监督并报告行业结构重组及政策和监管改革的情况 该类监督职能涉及到监督市场结构重组过程中指定领域的政策和监管改革结果。这些领 域包括:产品分成合同中合作伙伴分成气的直接销售、价格放开的进程、管道准入的规定 和管道运费设计现代化等。 与履行其它监管职责一样,监督职能的履行也要首先运用其它部委和机构的现有权力。 在稍后的阶段,监督职能的履行要依据国务院批准的法定权力,“权力”对于监督职能是很 重要的,因为有必要使临时监管机构有权强制提供信息,并开展调查工作。 ,并由其办公室报送“改革负责人”和 改革进程的监督结果要报送“首席临时监管人” “改革后盾”。 改革进程的报告既涉及到市场结构重组和监管现代化过程中的实际情况,也涉及到为了 纠正改革进程中出现的问题而打算采取的政策调整措施。 报告的内容按密级分为三类:某些内容有必要进行保密,并只提供给政府高层人员; 还有些内容要通报给所有有关部门和机构;第三类内容可提供给有利害关系的或感兴趣的 公众,如天然气生产商、销售商、消费者、被监管企业和行业协会等。 就上面最后一点而言,政府和监管机构提供的信息对于促进市场运行的发展有着重要 的作用,至少在放松管制的早期阶段是这样。例如,美国能源信息管理局每月提供的大量 天然气数据和相关说明,所有各方都认为是很有价值的,可以帮助了解天然气的供应、需 求和市场趋势。 监督竞争 对于监督竞争这项职能,首先需要决定临时监管机构是否是承担这项重要职能的恰当政 府部门,本报告第 3.2 节认为这是一项潜在的职能。如果决定由临时监管机构来承担这项职 - 79 - 临时监管期的过渡性改革 能,可以考虑多种角色方案。 在许多地方,负责实施并强制执行竞争政策的法定机构(反垄断监管机构)与天然气行 业专门的监管机构之间存在冲突。 对于这两个机构的职责界定,存在多种方案。一个极端的方案是,监管机构对垄断价格 和服务质量实施控制,而与竞争有关的所有其它事务由竞争管理机构来处理。另一个极端 的方案是,监管机构全权负责行业内所有有关监管和竞争的事务。大多数地区采取的是界 于上述两种方案之间的做法。但是,还有一种情况,如新西兰,没有设立能源(或电信) 监管机构。这样,反垄断委员会独自负责监督并确保垄断设施的拥有者不会滥用其市场优 势地位。 行业监管机构与竞争管理机构之间的职责划分可能并不是静态的。在行业结构重组的早 期阶段,天然气供应逐步从运输服务中分离出来,而供应支持服务也逐步从先前的一体化 服务中分离出来,监管机构此时的主要责任通常是促进竞争。一旦竞争能够自行存在时, 关于竞争的责任可能会转移给竞争管理机构。在某些情况下,监管机构也可以继续负责一 些特殊的工作,比如在向资格消费者供应天然气方面促进竞争。 这种职责划分的另一面涉及到监管机构的权力和责任。极端的情况是,监管机构可能只 简单地履行其监督职能,并向竞争管理机构报告市场权力的使用或违反竞争法则的情况。 如果使监管机构在提交其解决的争议中拥有仲裁权,那么监管机构的权力就会扩大;如果 监管机构能够自行对违背竞争法则的市场参与者采取强制性的行为限制措施,那么监管机 构的权力将进一步扩大。 但是,通常不会授权监管机构对市场参与者采取结构性补救措施,比如,如果监管机构 认为因运输企业长期优惠其供气子公司而损害了其它供应商的利益,就有可能要求该运输 企业剥离这个供气子公司。但一般来说,这种激进措施由竞争管理机构或法定上诉机构(或 法庭)来调查和处理。 中国没有反垄断委员会,需要由专门的行业监管机构来完成前述各节的工作,并依据上 诉的原则介入与竞争有关的争议。如果要求采取结构性补救措施,要由政府政策层的较高 权力部门来决策。 监管和市场改革是否要第三方监督? 工作小组讨论了这样一种想法,即将第三方用作监督改革过程的独立工具,包括监督改 革过程中的公司行为,第三方可能是行业协会这样的机构。 没有理由不让行业协会对政府的政策和监管政策及其实施进行评头论足。这也是行业协 会的合理角色。但是,根据国际经验,很少正式授权行业协会监督监管改革和市场的发展。 如果临时监管机构及后来的永久监管委员会拥有精兵强将、知识经验和独立的地位,能 够很好地履行其职责,那么,为监督目的成立一个专门行业协会的必要性就很难站住脚。 6.7  临时监管机构的权力  就如下每个方面而言,中国政府应该考虑赋予临时监管机构法律手段和相关权力,使其 能够开展前述各节所描述的工作,实现政府的目标,并监督改革的进程和结果。 - 80 - 临时监管期的过渡性改革 临时监管机构的权力 理想的权力包括:信息收集、调查权限内的事务、接受申请、开展监管活动、保守秘密、 作出和执行监管决策、估量处罚措施、处理对监管决策的申诉等。 权力委托 根据过渡期临时监管的概念,临时监管机构可能拥有的是其它政府机构所委托的权力, 而不是拥有可以委托给其它机构(如省级或市级机构)的权力。并且,无论永久监管委员 会把权力委托给省级机构具有什么样的优越性(见第 3.3 节),都要慎重注意的是,应使临 时监管机构在过渡期内能够全面保留监管权力。同时,在进行监管研究及确定监管原则和 监管技术的时候,向省级和市级机构提供定期简报和信息交流也要慎重对待。 临时监管机构的监管范围 临时监管机构的活动范围一般取决于政府的政策目标及实现目标所采取的措施。因此, 临时监管机构在天然气运输管道、配送系统和储存设施等方面拥有直接或间接的权力,这 些权力涉及下述事务: l 建设和扩建。 l 使用这些设施的服务收费。 l 其他人使用这些设施的条件(除价格以外)。 l 这些设施的拥有者进入和参与天然气买卖业务的条件。 l 接受、处理和解决一方或多方申诉,当其它政府机构没有控制价格、分配或其它交易 事务的时候,对天然气定价和其它天然气交易问题作出有约束力的仲裁决定。 第 3 章详细阐述了监管委员会的范围或权限,这里不再重复。但这里要讨论的是,多大 的监管范围对临时监管机构是恰当的,以及临时监管机构至少在过渡期前半期内可能拥有 的有限法定权力。 临时监管机构的工作过程 l 内部工作过程: 在过渡期内,临时监管机构及其核心小组担当“主角”,在运作上应独 立于任何一个部委。这就是说,临时监管机构应该拥有自己的工作人员、办公地点、 通讯系统和预算分配,对于被监管企业提交给临时监管机构的信息,要切实加强保密, 并作出行政安排。 l 部际协调过程: 通过部门间合作小组,临时监管机构要建立、维护并加强前述分节提 及的部委和机构间关系。临时监管机构担任该合作小组的主席。其目的是确保监管活 动的协调性,发现、讨论并解决部委和机构间可能出现的麻烦。最终使现有权力和新 建权力在实施监管过程中能够相互协调。 l 外部工作过程: 临时监管机构要设立第 3 章曾经讨论过的秘书处这一职能部门。秘书 处负责统一协调所有监管事务,是被监管企业联系临时监管机构的唯一界面,并且要 将所有来往文件存档,并确保履行机密文件处理的保密原则,管理临时监管机构的公 开事务和外部沟通,维护临时监管机构的网站。 透明度规定 要尽最大的可能,使被监管企业及在其服务和经营活动中有利害关系的个人和组织,能 够找到临时监管期间适用的法律法规(参见第 3.10 节)。同时,临时监管机构归档的非秘密 文件要向被监管企业或其客户公开。如果批准(或不批准)这些文件要遵循正式的程序, 这些程序也应公开,除非处理的是商业机密问题。要求临时监管机构考虑提交给他的证据, - 81 - 临时监管期的过渡性改革 并公开其作出个案决策的理由。最后,临时监管机构要随时向政府及在其监管活动中有利 害关系的公众提交报告。 决策独立性 决策独立性要在过渡期内逐步实现(参见第 3.11 节)。显然,由于临时监管机构在一段 时间内将依赖其它机构的监管,所以它必须执行“改革后盾” (和“改革负责人”)的总体 指导方针,并要与其它机构一起对监管改革作出共同的努力。因此,从这个意义上讲,临 时监管机构不可能是“独立的”(而永久监管委员会必须是独立的) 。但重要的是,在处理 具体的监管案件中,临时监管机构运用自己的权力所作出的决策,或者协调使用其它机构 的监管权力所作出的决策,都要依据具体案件中的事实,并独立于政府政策层。这种方式 实际上为监管委员会独立决策奠定了基础。 6.8  过渡期安排  过渡期内, 临时监管机构在天然气下游领域将面临艰巨的任务。通过一些可得的权力(开 始时这些权力属于其它部委和机构) ,这个监管机构必须实现中国政府在该领域中的政策目 。 标(参见第 2.2 节列出的目标) 假定《联合报告》中关于临时监管机构及其核心小组的建立、人员配备、经费来源和培 训的建议得到了广泛认可,需要依次开展如下一些工作: l 编制企业详细目录 首先,需要编制天然气运输、储存、配送和销售等企业的详细目 录,这些企业最终将接受永久监管委员会的监管。当新企业参与上述业务时,其信息 要添加到该目录中。这个目录最后将成为被监管企业的公开登记簿。 l 建立数据库 然后,必须获得这些企业的重要事实信息,如所有权、组织结构、包括 资本结构在内的财务状况、设施和经营业务等。必须制定会计等方面的统一标准,并 用于数据收集、归类、保存和处理。 l 与有关各方进行协商 建立数据库的同时,要与那些在启动和实施临时监管中有明显 利害关系的各方进行协商,包括天然气生产商、运输和配送公司、天然气使用者、相 关协会及省市政府等。协商可以采取多种形式,如问卷调查、双方会议和研讨会等。 重要的是,应记录、总结并核实获得的意见,识别出与自然垄断设施独立监管原则一 致的意见,并依此行事,以便有利于实现两大目标,即保护消费者利益和促进天然气 市场竞争。 l 公开存档文件 要求登记的企业就其被监管的业务向临时监管机构提交规定信息的文 件,尤其是有关设施收费和准入条款的信息。没有向监管机构提交这些文件的,就不 能收取费用或提供服务。 l 开始实施监管 上述信息的收集应在过渡期第一年完成,该步骤将决定新型监管在天 然气下游领域的实施,新型监管总体上要遵循第 4 章的原则,并采用第 5 章的监管技 术。显然,在临时监管初期,可能需要极大地简化实施过程。可以考虑如下的分步实 施过程: l 自愿实施 请被监管企业根据中国政府发布的政策目标审查其公开文件,并自愿向临 时监管机构提交改革措施以待批准,这些改革措施将使其文件中的规定符合中国政府 的目标。对于天然气运输企业,这些自愿文件包括前面第 5.1 节提到的《行为规范》、 《运行规范》和《标准运输服务报价》。 l 申诉过程 作为备选方案或附加程序,邀请那些受文件影响的有关各方向临时监管机 构和被监管企业提出评论意见和改进措施,邀请的对象包括天然气生产商、配气公司 (二者受管道企业的影响)、消费者(受配气公司的影响) 、各省市及行业协会(受管 - 82 - 临时监管期的过渡性改革 。 道企业和配气公司的影响) l 积极监管 在核心小组的协助下,临时监管机构要根据中国政府的政策目标 ,积极分析 这些文件,明确需要的改革措施,并按被监管企业排出优先次序。在认真考虑了政策 目标、监管改革的市场影响及临时监管机构的可得权力和精力之后,要努力按逻辑次 序来实施这些改革。 6.9  建议  根据对临时监管期内的过渡性改革的分析,得出了如下建议,同时也提出了许多需要进 一步讨论和决定的问题。 l 为使临时监管机构生效,需要采取的主要行政措施如下: — — 国务院发布命令,包括向临时监管机构的必要授权。 — — 建立临时监管机构办公室,配备工作人员,并提供资源。 l 通过现有部委和机构的权力,临时监管机构开始实施监管改革,如管道运费和管道公 开准入方面的改革。 l 临时监管机构及其核心小组继续开展如下工作: — — 确定现行监管缺位的领域,并寻找弥补缺位的方法,以实现监管目标。 — — 制定工作程序和法规条例,并建立数据库。  — — 以国务院颁布的有关法规为基础,起草天然气法或负责该法的起草工作,为实施 永久性监管制度铺平道路。 临时监管机构要致力于行业的立法工作。在 2005 年底成立永久监管委员会之前,要尽 可能赋予临时监管机构与永久监管委员会相同的责任和权力。 - 83 - 附录 1.1 7 放松天然气价格监管的时间表  现代天然气行业的政策目标是建立能够有效发挥市场机制作用的天然气商品市场,同 时保护消费者免受自然垄断性运输和配送设施(商品天然气就是通过这些设施进行交易的) 所有者可能滥用市场权利的侵害。本报告第 3、 4、 5 章讨论了确保对运输和配送进行适当 监管的机构、原则和技术。本章将讨论与此相关的放松商品天然气价格管制的问题。 本章 7.1 节说明了本章讨论的范围和重点;7.2 节考察了现行上游气价的控制方式;7.3 节概略地描述了某些国家天然气市场决定价格的总体原则,在这些天然气市场上,政府对 天然气行业的价格控制大大低于中国的天然气市场;7.4 节讨论了价格控制是否必要以及何 时必要的问题; 7.5 节从国际经验的角度阐述了政府在天然气价格形成机制中的作用; 7.6 节简要考察了中国目前的天然气市场结构,讨论了在不损害交易各方利益的前提下,在政 府的监管下,如果各方在价格谈判中具有比现在更大的灵活性,中国天然气市场是否能够 有效地运行;7.7 节讨论了在没有政府控制的情况下,天然气的价格水平总体上如何确定; 7.8 节概述了关于减少上游气价格控制的建议;最后,7.9 节是对本节讨论内容的简短总结。 7.1  概述  《联合报告》2.5 节概括考察了扩展下游天然气市场的条件。其中指出大约 25%的天然 气是以计划价格进行分配的,造成了价格信号的扭曲。由此提出的建议是取消这些分配, 进一步增强市场导向,以便能够自由协商“计划外”价格。 本章讨论如何实现市场导向定价。尤其是针对净化厂的天然气出厂价格,我们称其为 。该价格由井口价加上集气和净化费用组成。 “上游气价” 重要的是要关注产业链的城市配气系统这一环节,在该环节,城市配气公司购买了天 然气再转售给众多消费者。在此,最终用户所承担的天然气价格在大多数情况(如果不是 (或称之为捆绑式)的价格。这个价格包括了天然气成本 所有情况)下是一个“包容一切” ,也包括了运输费用。 (即上游气价) 根据本报告的建议,最终消费者承担的捆绑式价格要继续受到监管。本章不讨论这种 将由监管委员会进行的监督的特性,而仅仅关注这样一个问题,即天然气生产商向城市配 气公司和其它大用户(如工业消费者和发电厂)收取的上游气价是否应该受到政府监管(目 前多数情况确实是这样),以及这种监管如何更好地实施。 7.2  目前上游气价的控制  目前在中国有三类天然气价格: l 计划价:国家计委制定的天然气年度指导性供应计划,要求天然气生产商以某种固定 的井口价向某些消费者供应一定数量的天然气,这些消费者大多数是化肥生 产商。 l 自销价:“对于政府制定的供气计划外的天然气销售,国家计委发布井口中准价,允 许天然气生产商上下浮动 10%” 1 6 。井口中准价目前确定为 900 元/千立方 注16:PetroChina 的招股说明书第 82 页。该招股说明书中称“PetroChina 与商业天然气用户和市政府在浮 动范围内协商实际的井口价”。 84 附录 1.1 米(约合 3.15 美元/千立方英尺)。这个价格从 1997 年开始实施,并且是根 据与原油热值的关系来确定的17。 l 协议价:一些新项目的上游气价由买卖双方在控制框架之外进行谈判。例如,CNOOC 就其生产的天然气与用户谈判确定上游气价,吐-哈项目的价格也是由谈判 确定的。 , PetroChina 的招股说明书中称(第 82 页)“ 1999 年 9 月,中国政府曾打算根据一组替 代能源的热值和价格之间的合理比率来制定计价公式” 。显然,国家计委目前仍在制定这个 公式,但没有得到更多的信息。 目前政府对天然气价格的控制使得某些消费者,尤其是化肥生产企业的天然气价格低 于涵盖包括天然气生产、运输和配送成本在内的全部成本所需要的价格。消费者在用气决 策中没有面对真实的成本。这意味着在天然气生产、运输和配送环节,投资者得到的收入 低于它们付出的成本。如果上游气价被降低,那么天然气供应将会减少,并且不会以经济 有效的方式使用。如果供给某些用户的天然气价格不能涵盖全部的运输或配送成本,这些 成本可能会提高其它用户所承担的运输和配送成本,从而抑制天然气市场的扩展。在煤炭 价格较低、天然气价格缺乏竞争力的区域,天然气消费难以发育,使得管输能力的利用率 降低,进而导致了更高的运输和配送收费。 7.3  在没有控制的天然气市场中,确定天然气价格的办法  从根本上来说,市场经济下有两种机制来决定天然气价格: l 双方谈判的办法,单个的供应商为一方,城市配气公司或大型天然气工业消费者为另 一方。 l 投标办法,众多买方和卖方都参与“拍卖”,买卖天然气现货和期货。 双方谈判的办法产生于欧洲大陆的大部分地区,几家公司控制了天然气供应,通常是 一家公司向多个配气公司提供“捆绑式”运输和供应服务。天然气生产商与运输或配气公 司协商上游气价和合同中的其它条款,一般是长期合同。专门从事天然气买卖的市场中介 (如运销商、经纪人、销售商等)很少,大多数最终消费者得到的是到燃烧嘴处的“捆绑 式”天然气服务。供需双方不用分别为天然气商品和运输及配送服务签订不同的合同。从 目前的形势看,中国天然气市场可能会朝着目前欧洲大陆现状的方向发展。 另一方面,在北美,有众多天然气生产商和专门从事天然气买卖的中间商。运输和配 送职能通常由不同的、相互独立的公司来完成。天然气大用户和越来越多的家庭小型消费 者直接向生产商购买天然气。因此,供需双方都出现了大量的市场参与者。现货价格(“现 价”)和期货价格不断地发布,并且反映了供需关系。这里要注意的是,北美天然气市场是 经过多年的发展,才达到今天这个水平。欧洲大陆的天然气市场是新兴的。它正显示出向 北美市场结构的方向发展的趋势。在可以预见的将来,中国的天然气市场不会发展到北美 市场目前的状况。 在欧洲和北美,上游气价都没有受到政府的控制。 注17:没有提供制定天然气价格的详细过程。但这种价格制定有其法律依据。 85 附录 1.1 7.4  何时政府控制天然气价格是必要的?  一般来说,如 果在天然气从净化厂出厂时,买方或卖方施加了某种形式的“市场权力”, 政府在天然气上游市场的干预是可取的。如果唯一的天然气卖方或买方通过其在市场中的 行为对上游气价施加了影响,表明天然气市场上存在“市场权力” 。 市场权力最极端的形式是,唯一的天然气卖方(垄断者)面对许多相对较小的买方。 在这种情况下,这个唯一的天然气生产商就会根据其利润最大化的原则来确定上游气价。 这个价格注定比竞争燃料的价格要高,这样,潜在的天然气用户将不会使用天然气,而现 有用户的用气量也会比气价低时要少。因此,天然气产量将低于产品全部循环成本所确定 的合理水平。全部循环成本包括勘探开发和生产天然气的全部成本,以及合理的利润。同 样地,如果市场的购买方集中了更大的权力,天然气价格将相对较低,生产商将丧失增加 天然气产量,以满足天然气的潜在经济需求的积极性。 总之,如果天然气卖方(生产商)和买方(配气公司和大型工业用户)之间的经济力 量出现严重失衡时,就需要政府对上游气价进行干预。 7.5  政府与天然气定价:国际实例  直到 80 年代中期,北美的天然气价格都是受到管制的。当时,市场上买方和卖方数量 较少:运输公司从事并控制天然气买卖业务,最终用户很难或不可能从管道另一端的生产 商那里直接购买天然气。因此,政府对上游气价进行了管制。但实践证明,对上游气价的 管制是不成功的。问题在于,政府管制的价格形成机制不可能对市场环境的变化作出快速 的反应。生产商和消费者无法根据价格变化来调整供需。结果导致: l 价格过高,阻碍了消费,但鼓励了勘探开发,造成了大量的天然气“关井” ; l 价格过低,鼓励了天然气的利用,但阻碍了勘探开发,以致于造成天然气“短缺” 。 这种令人不快的情形使美、加两国家政府于 80 年代中期开始了一系列改革,放开天然 气价格,并向所有的买方和卖方开放运输管道。其结果是形成了目前的竞争性市场,气价 能够快速随市场环境的变化而变化。 目前,在北美,上游气价由竞争市场决定。大量的买方和卖方存在于天然气市场中。 除特殊情况外,天然气市场的买方或卖方,都没有产生市场权力的基础。因此,政府不必 对气价进行干预。 在欧洲,天然气市场相对更为集中。正如第 2 章中讨论的那样,实施欧盟天然气法令 18 以前所形成的欧洲天然气市场结构并不是中国的理想目标 。但有趣的是,尽管存在集中的 市场结构,欧洲各国对上游气价政府控制或管制很少。不进行监管之所以正确,就在于虽 然欧洲没有象北美那样的竞争性天然气市场,但是买方和卖方的谈判力量得到了合理的平 衡。另外,消费者承担的天然气价格也受限于竞争燃料的价格,这在第 7.7 节将进一步讨论。 在一些国有石油公司(这些公司曾经垄断了本国的石油天然气行业)被重组并接受现 代化监管的国家,其上游天然气价格已不再受到管制。例如,阿根廷和玻利维亚的情况就 是如此。但需要指出的是,在这两个国家的天然气上游领域中均存在着一定程度的竞争。 而墨西哥的重组则比较有限,并且除了与美国接壤的地区之外,其他地区不存在供应 注18:事实上,前面已经指出,欧洲的天然气市场正在开始向竞争性批发市场发展。 86 附录 1.1 竞争。国家垄断公司 Pemex 仍然是唯一的供应方。不过,天然气价格是根据 Pemex 公司向 美国出口天然气,或者从美国进口天然气的机会成本来制定的。中国当然没有这种选择。 7.6  中国的天然气市场结构:天然气价格需要政府控制吗?  既是生产方,又是卖方的少数几个企业(如中石油、中石化和中海油),以及数量较少 的大型天然气买方(市政煤气公司和工业用户),是中国天然气市场目前的特点。但是,由 于这些公司经营的地域性,既是生产方,又是销售方的企业之间的竞争很有限的。实际上, 中石油在陆上的天然气供应使其在几乎所有的市场上都位居优势。 如果《联合报告》中的建议被采纳了,中国天然气市场将逐步变得更具竞争性:一方 面,中国的勘探开发公司将加大在全国范围内勘探开发的力度;另一方面,随着产品分成 合同(PSC )合作伙伴在中国市场上直接销售其利润气,天然气卖方的数量也会增加,而且 随着与外国石油公司签约的增加,产品分成合同的数量也会上升。最终,随着天然气市场 的发展,买方的数量也将增加。因此,中国的天然气市场将会向欧洲大陆式的方向发展。 一旦这种情况出现,对上游气价的监管应随时间的推移逐步减弱。当然,仍然需要对城市 配气公司的天然气买卖活动进行监管。 但是,即使在目前的市场结构下,现有的控制方法也是不正确的: l 供需双方一般来说能够通过谈判得到一系列可行的上游气价。这也许就是允许中海油 与购气方进行谈判的理论根据。用户定价的。然而,在大多数情况下(以北京为例) 由于天然气生产、运输和销售的一体化经营,强迫配气公司(它是依赖管道和生产方 的发展而生存的买方)接受价格也存在困难。如果政府要继续在一定时期内对上游气 价实施监管,也应采取比直接控制更为宽松的监管方式。 l 将上游气价与原油价格挂钩,尤其当这个受到控制的气价相当长时期内保持不变的时 候,是没有令人信服的经济依据。相应的基准价格应该是与天然气竞争的燃料(如液 化石油气、汽柴油、燃料油和煤炭)的某种平均价格。这个基准价格广泛应用于双方 谈判的合同中。正如已经指出的那样,在中国天然气市场发展的现阶段,合同谈判是 确定价格的一种方法。 l 一般而言,随着时间的推移,为了促进和保护天然气行业的生存发展,上游气价必须 有一个上下限范围,这在 7.7 节中讨论。总体上讲,没有理由能够解释为什么通过谈判 就不能得到在这个范围之内的天然气价格。 正如第 4 章讨论的那样,重要的是,如果中国政府采纳了下游监管改革的原则,监管 委员会也要对某些方面继续实施监管,例如对城市配气公司向其客户收取供气价格进行监 管。 7.7  可承受的上游气价上下限是什么?  重要的是,要认识到,随着时间的推移,上游气价要随时受到自然约束: l 最终消费者所承担的天然气价格不能长期维持略高于竞争燃料的价格水平(以单位热 19 当量的价格作比较) 。否则,这将鼓励天然气消费者改变其设施,使用替代燃料,天 然气销售量和天然气行业将会下滑。这个最高可承受价格要在燃烧嘴处测定。在扣除 注19:天然气的这个“门槛”价格,必须考虑能源用户从使用竞争燃料转而使用天然气所需设施的资本成 本。 87 附录 1.1 配送和运输的成本之后,上游气价也存在一个最高的可承受水平,高于这个水平,最 终用户使用天然气就没有经济性。 l 短期来看,由于在需求高峰期间(比如在天气非常寒冷时) ,用气量可能超过气井的生 产能力,为了限量供气,一般会采取短期高峰高价的办法,从而使最终消费者所承担 20 的价格可能会超过可承受水平 。在此期间,具备双燃料能力的工业用户会转而使用替 代燃料。这就缓解了短期的“供应不足” 。同样地,也会有天然气价格低于最高可承受 的上游气价的时候。例如,当新井生产的天然气井接入管道的时候,天然气供应可能 暂时超过需求,使价格降下来,并且导致过量天然气井关闭。 l 上游气价也有一个最低可承受水平。从一段时间平均来看,最低可承受价格必须至少 等于或高于天然气生产的“全循环”成本,这个成本包括从天然气勘探到生产的所有 成本,并且包括足以吸引更多资本流入该行业的投资回报。如果上游气价在长时间内 一直低于这个水平,生产商会撤离这个行业,整个行业将会萎缩。但是,无论何时, 虽然上游气价低于这个可承受水平的价格,只要生产商能够收回从地下获得天然气并 将其聚集起来的“现金操作成本” ,他就将继续生产和销售天然气。这种“现金操作成 本”通常是很低的。只要上游气价高于这个成本,生产商就能够收回其部分投资。 在较大的、有远见的买方和生产商达成的合同中,谈判得到的上游气价将会位于这个 可承受的范围之内。只有这样,这个价格才会在长时期内可行。 21 气价在可承受范围内的确切位置会影响到天然气行业任何“超额利润”的分配 。如果 这个价格离上限更近,生产商会得到更多的“超额利润” ;如果这个价格离下限更近,天然 气消费者会得到更多的“超额利润”。当然,即使这个价格位于可承受上限,也可能没有“超 额利润”。例如,发现和开发天然气很昂贵;或者气源远离市场,需要建设长距离、昂贵的 长输管道。 同样重要的是,要注意这样一种情况,如果运输公司和配气公司的效率低下,成本高于 必要的水平,任何潜在的超额利润都可能被他们吸收掉。从这一点来看,建立一个高效的 监管体制,以保证运输和配送尽可能提高效率是至关重要的。在可承受的范围内,双方谈 判找到一个合理的平衡是比政府对上游气价进行控制更为有效的方式。准确的判定谈判达 成的价格是不可能的。 7.8  放开上游气价的建议时间表  前面已经提到过,目前有两种控制上游气价的方式: l 计划价几乎只对化肥厂适用; l 自销价适用于其它大部分天然气用户。 本报告没有讨论“计划价”的未来。只是简单地引用《联合报告》的结论,即天然气 分配应该逐步取消,对某些确实需要进行补贴的用户,可以考虑由政府采取直接的货币补 贴的办法取代低气价。 注20:这种短期价格差额可能不会被所有天然气购买者感觉到。无论这种差额是否取决于天然气供应商和 购买者之间的合同关系。 注21:如果消费者承担的天然气价格低于其愿意支付的价格,我们就可以说消费者获得了“超额利润”。相 反,如果生产商获得的投资回报高于生产商在较长时间内继续投资天然气勘探开发所必需的投资回 。 报,那么可以说生产商取得了“超额利润” 88 附录 1.1 提高居民和化肥厂天然气用气价格具有政治敏感性。然而,与其通过收取并不反映天 然气生产、运输和配送成本的费用给予天然气用户间接补贴,不如采用公共基金向其提供 直接补贴。可以采取多种方法来减轻高价格对消费者的影响,尤其是对燃料支出在其可支 配收入中占有较大比例的穷困消费者。但特殊的社会政策目标及其实施方法的选择,超出 了本研究的范围,此处,不再赘述。 对于自销价,建议中国政府逐步从价格的直接控制中撤出来。虽然将天然气价格从与 原油价格挂钩转变为与一揽子竞争燃料价格挂钩的改革计划是向正确的方向上迈出的一 步,但我们认为,继续采用这种直接控制的办法,会给中国天然气行业的发展带来不适当 的和不必要的限制。 因此,建议中国政府要逐步停止制定计划外天然气的“指导价格”。这样,上游气价就 会通过生产商(目前是中石油、中石化和中海洋)与天然气买方(主要是城市配气公司) 之间的谈判来确定。建议的这种改革并不是目前状态的剧烈变革,只是将目前中石油在吐 -哈地区与天然气买方就气价和管输价进行谈判的做法推广到整个天然气行业。 建议中国政府应以比制定价格更为有效的、较少干预的方式继续实施监管。伴随取消 政府定价职能,价格监管责任委托给天然气下游监管委员会。而随着市场的发展,以及从 事天然气销售的生产商数量的增加,政府应当逐步减少对上游气价的监督。最终,监管将 仅限于城市配气公司的天然气购买业务。 这个过程如下: l 监管委员会对天然气买方和卖方实施指导,所有基于谈判的交易应该采取天然气购买 合同的形式。合同中要规定交易条款和条件(必须要有过渡期规定,允许现有合同免 除监管,直到重新谈判,达成新的合同)。 l 为了确保适当的市场规则得到遵循,监管委员会要发布指导,为合同中一系列条款和 条件制定参数。 l 出于监督的目的,监管委员会要求提交全部购气合同。 l 当某个城市配气公司的价格超过其他配送公司在同等情况下谈判得出的价格时,监管 委员会可以限制该公司的输气量(这是为了克服城市配送公司缺乏降低供气价格积极 性的问题,因为购气和商品再销售往往是一个典型的“流转”过程,而不是“盈利” 行为)。 我们建议,应定期(比如每隔 5 年)对所有天然气上游合同和价格监管的范围重新进 行检查。 7.9  结论  正如《联合报告》一样,本章认为中国政府当前控制上游气价的做法并不是有效的。 因此,建议根据中国天然气市场的特色,有序放松目前对井口价格的控制。 根据中国天然气市场目前的发展情况,对所有天然气商品交易进行某些监管是有道理 的。但是,任何监管都不应受制于“上游气价应该是什么水平”这样一种预先设定的思路。 这就是我们推荐这样一种机制,即监管委员会只对城市配气公司的交易活动加以干预的理 由。 适当的监管最好由天然气下游监管机构来完成。这与第 2 章中关于“政策”和“监管” 89 附录 1.1 相区别的观点是一致的。对于达不成协议的具体情况,应该按照政策和方法框架中行政程 序的“公平”原则加以处理。 最后,中国政府需要清楚地声明,这种对上游气价的监管做法是过渡性的。最终用户 的交易活动将向合同化、市场化过渡。同时,政府还需要声明在未来某个特定时候,有必 要继续重新审查这种针对所有天然气交易活动的监管。 90 附录 1.1 附录 1   工作大纲:中国— — 制定监管框架,促进天然气行业发展  引言  1.中国政府正在改革石油天然气行业中的国有公司,目标是建立市场导向的、高效的、 具有国际竞争力的能源公司。 2 .中国政府于 1998 年重组了该行业:组建了五个国有油气公司,其中, CNPC 和 SINOPEC 是纵向一体化公司,通过重组,增强了国有公司的竞争力。首先,将国有石油天 然气上游和中游的资产及业务按地域划分为南北两个部分,然后将这些资产分别分配给中 国石油天然气集团公司(CNPC)和中国石油化工集团公司(SINOPEC);这次行业重组为 中国公司在行业内开展竞争创造了条件。但是,该行业许多领域的竞争仍然受到如下一些 因素的阻碍,如海上和陆上的划分、原油进出口的限制、CNPC 和 SINOPEC 在批发市场中 的寡头垄断地位以及 CNPC 在天然气批发市场中的垄断地位等。 这次重组改变了政府机构的角色。为了进一步改革该行业,实现向社会主义市场经济 的过渡,需要采取如下几个步骤: l 应该将政府的作用限制在制定全国性石油天然气政策的范畴内; l 应该增加行业内公司的自主经营权,让董事会控制较大的决策权,同时要符合公司治 理的现代准则; l 需要采用新型监管方式。 3.促使中国鼓励石油天然气行业的竞争,并建立包括成立独立的监管委员会在内的现 代化监管框架的原因有两个: 1〕石油天然气公司中已有 3 家在 2000— 2001 年内完成了首 次公开上市,因此减少了中国政府在公司中的作用,鼓励了向更具竞争性的市场发展;2〕 加入 WTO 要求逐步放开下游市场,政府希望制定并实施适当的政策和法规,以确保向竞争 性市场的平稳过渡。中国已经就市场准入作出了广泛的承诺,也包括石油行业的市场准入。 工作范围  4.中国政府要求世界银行对石油天然气行业建立以市场为导向的新型现代化监管框架 提供咨询。世界银行专家与国务院体改办研究所为核心的中方人员组成了联合工作小组, 并已撰写了一份关于市场结构和监管的联合报告。该报告集中阐述了行业结构和建立监管 问题,并详述了改革进程图。 5. 双方已经建议将政府的政策、监管与国有资产的经营管理职能分开,这种分离最 好是在私有化之前完成。例如,中国的石油公司在未来应该实现商业化运作。要通过更加 积极的矿权许可政策,并允许所有中国公司在全国范围内,包括海上进行勘探,来增加勘 探活动,从而提高储量的增长率。应当允许产品分成合同中的私有公司直接向消费者销售 其利润油和利润气,并投资于下游。逐步取消原油进口配额和原油分配制度,以通过对中 国公司施加压力,提高其竞争力。 6.中国政府的政策是将天然气份额从目前占全国能源需求的 2%增加到 2010 年的 6%。 为了实现这个目标,建议重新审查产品分成合同的生产商条款,消费者承担的价格应该更 91 附录 1.1 加市场化,应该鼓励天然气销售,天然气运输和配送领域中应该增加私有公司参与。 7.三个领域的监管活动应该成为长期监管框架的一部分: l 矿产资源和财政监管:包括有关管理油气矿产资源的一些行政职能,如出租探矿权和 采矿权、为国家收取矿区使用费等有关税费、维护有关数据库并提供适当的访问权。 l 技术监管:对处理所有上游和下游、陆上和海上石油活动中如下一些事务的规则和法 规进行管理:包括工程问题、国家石油资源的保护、健康、安全和环境的保护等。 l 经济监管:对管道和配气系统等垄断设施的费用收取、服务提供和投资作出决策,这 些决策常常可以自主作出。 8.在进行上述三个领域的监管时,还要对石油天然气业务参与者的“资格”进行监管, 以确保他们的技术能力、财务实力和管理能力适合从业。 9.也建议指定一个部长或副部长作为石油天然气行业市场结构和监管改革的“挂帅人”, 从总体政策上负责支持行业改革,并指定一个“首席临时监管人”来负责具体实施。这个 人必须具有适当的权力,以得到过渡期所涉及到的中国政府各部委和机构的合作,并获得 由官员组成的有实力的“核心小组”的支持。 基础设施咨询服务基金(PPIAF )  22 10. PPIAF 已经批准了针对天然气下游实施监管框架的研究 项目。该研究的主要对象 是天然气下游基础设施领域,如天然气运输和配送,以及该行业的经济监管(因此将较少 涉及工程、安全、健康和环境监管) 。该研究的前提是,中国政府的总目标是在石油天然气 行业中尽可能引入竞争性市场力量,并且在天然气行业还有一些具体目标,包括:逐步取 消天然气分配和现有的天然气价格控制;天然气交易和运输自由化;提供天然气管道公开 准入;对具有垄断特征的设施实行现代监管,以及监视该行业的市场运行情况。 I.本研究应该联系被挑选出来实施过渡期监管的部委和机构的有关职能,确定临时监 管机构的职责。本研究应为临时监管机构及其核心小组推荐一些措施,包括为了实现过渡 期目标,需要开展哪些监管活动,其中也包括监视市场结构重组进展情况和预定重组任务 的完成结果。 II .本研究应该定义监管原则,既要对永久性监管委员会有效,也要对“临时监管机构” 有效。永久性监管委员会将于 2005 年成立,在向永久性监管委员会过渡过程中,“临时监 管机构”将起关键作用。本研究也应评价和推荐监管技术,以落实建议的监管原则。 III.本研究将协助中国工作小组起草《天然气法》 。这项工作包括为天然气下游的发展、 竞争和效果确定政策目标,制定许可证授予的标准,规定管道和配送系统的定价方法和准 入条件,以及行业中天然气供应商的权利和义务。 《天然气法》也应包括建立监管机构的条 款。 IV.本研究应该为临时监管机构和永久性监管机构的组织设计和人员配备提供支持,并 就组织结构和业务程序的制定提出建议。 此项研究涉及以上第 I、II 两条。顾问专家的工作是: 22 注 “天然气下游”主要是指天然气加工厂以下的下游天然气运输、配送和储存业务。 92 附录 1.1 Priddle   监管委员会和过渡期安排 11.协调与 I 和 II 点有关的实施监管结构的研究。这些工作涉及到组织并开展研究,作 出在中国建立石油天然气现代监管框架的建议和决策。主要内容包括: l 整理、绘制并了解现有监管体制,包括其法律依据。 l 为部委和机构、可能的临时监管机构界定过渡期的监管职责,并为最终的监管委员会 界定监管责任,以实现中国政府在天然气下游的目标,并监视向这些目标迈进的进程。 l 确定 2005 年前的过渡期内的过渡改革和安排。 l 确定经济监管的监管原则。例如,实施监管应该主要是采取机械性程序,还是可以自 由裁量?如果是可以自由裁量的,那么其目的是什么?应该在什么领域进行?管道收 费应该采用“最高限价”方法来决定,还是应该由某种与服务成本有关的方法来决定? l 决定适用于三个监管领域的基本监管技术。与特定的监管政策决定相对应,需要决定 “如何去做?” 。例如,如果决定采取服务成本方法来确定管道收费,则需要收集什么 数据,需要以什么样的形式为这种监管提供会计依据 具体的任务包括: 12.在联合工作小组的《联合报告》和《工作底稿》中,已经指出了目前负责每项工作 的机构。 l 应该确认这些报告中的调查结果和结论,并以此为依据; l 本研究应适当详细地规定永久性监管委员会的职责和程序,并对过渡期作出安排。 13.针对永久性监管委员会和过渡期,该顾问专家应该: l 就向监管机构授予的职权,包括实施职权所要求的权力进行分析,提出建议; l 说明监管范围、监管程序的组成,包括就监管委员会的决策提出的投诉; l 说明对监管活动透明度的规定; l 指出保证其决策独立性的手段。 14.另外,该顾问专家应该负责监督顾问小组专家在如下领域的工作: l 监管政策原则。就以下两个领域提出监管原则方面的建议: —— 天然气运输; —— 天然气配送。 l 监管技术。就以下方面评价适于落实监管原则的监管技术: —— 项目审批; —— 准入条款; —— 运输服务和配送服务的收费; —— 配气公司的责任; —— 行为规范。 应提交的报告 l 关于监管委员会职责的报告; l 关于临时监管期内实施过渡改革的报告; l 对关于监管原则和监管技术的报告作出质量担保。 93 附录 1.1 Miles:  监管原则 15.分析并就经济监管的监管原则提出建议。本研究应该分析和建议的监管原则有:什 么领域可以实施自由决策而不采用机械性程序?其目的是什么?此外,还包括管道收费监 管:对方法(最高限价方法、服务成本方法或其它方法)的选择进行分析和建议。 专门的任务包括: I.推荐一个放开天然气价格的时间表。 II.对以下两个方面提出监管原则的建议: l 天然气运输 l 天然气配送 其中每一项要特别考虑以下几个方面: l 项目审批; l 第三方所有的天然气的准入条款; l 当运输和配送设施“公开准入”时,其服务的收费; l 当运输和配送设施没有提供“公开准入”而是向购买者以“捆绑式服务”方式销售天 然气时(可能是在向“公开准入、非捆绑式服务”过渡的时期),运输和配送企业的天 然气销售业务的收费; l 为了防止优势地位的滥用,需要对其它领域进行监管,如相互联网、互用性、负荷平 衡、储存、读表、开帐单、收货和交货平衡、不平衡的收费、系统内交易; l 配送服务提供商在保证向小型消费者的供应、对待低收入消费者等方面的责任; l 天然气运输和配送企业作为天然气买方和卖方的行为规范,如果这些业务是“非捆绑 式的”,要考虑中央政府和省级政府现行监管的所有情况,也要考虑省级政府在天然气 配送领域未来的监管角色。 应交付的报告 l 运输和配送收费原则的研究 Hunt:  监管技术 16.分析并就天然气运输和配送的监管技术提出建议。“监管技术”意味着监管的第二 级细节性内容,主要包括两个方面:对某些监管政策进行决策,例如,天然气运输收费是 否应该采取根据服务成本原则,再加上一些激励因素的定价方法;对监管机构所作出的某 些政策性决策,确定实施的方法和途径。例如,如果管道收费要按照服务成本的方法决定, 那么需要收集哪些数据?并且要以何种方式为这种监管提供会计依据? 专门的任务包括: 17.为了在下面各方面实施监管原则,评估合适的监管技术: 94 附录 1.1 l 项目审批; l 准入条款,包括适用于新项目启动阶段的“公开季节”和在以后项目寿命期内有剩余 运输能力存在时的条款; l 运输和配送服务的收费; l 上面为 Miles 先生列出的“其它问题”; l 天然气管网的运行,包括可能需要“管网规范” ; l 授予配送许可证的标准; l 配气公司的责任; l 被监管企业在进入不受监管的天然气商品市场时的行为规范,这些天然气商品要通过 受监管的管网设施来进行交易; l 提出适当的建议。 应交付的报告 l 就天然气配送和运输的监管技术和有关规定提出建议。 95 附录 1.1 附录 2: 参与工作会议的专家名单  陈克全 中国石油天然气股份公司财务部税收价格处经济师 陈世海 国家经贸委行业规划司助理巡视员 迟国敬 中国城市燃气协会副秘书长 戴  华 上海市天然气管网有限公司市场部工程师 丁建春 中联煤层气公司国际合作部项目经理 杜 明  中联煤层气公司国际合作部主任   冯  钰 合肥市计委工交能源处工程师 高炳琦 国土资源部地质勘查司特矿处副处长 高云虎 国家计委发展规划司处长 官克难  四川省建设厅城建处高级工程师   郭景琪 北京市燃气集团公司办公室主任 海 闻 中国石油化工集团公司经济技术研究院副院长 贺 嘉 中国石油天然气股份公司法律部处长 呼德龙 合肥市煤气总公司副总工程师 胡卫平 国家计委西气东输办公室副主任 黄彦华 上海市市政工程管理局政策法规处经济师 黄太和 国务院体改办研究所副所长 贾立克 国家经贸委行业规划司调研员 金   彪  北京市燃气集团公司生产运营部副经理  金东琦 上海市天然气管网有限公司市场部经理  康 燕 北京市燃气集团公司财务部 李 健 财政部税务司  李润生 中国石油天然气股份公司炼化与销售分公司副总经理  梁志刚 中国石油化工股份公司综合计划部副处长 廖绍国 重庆市经委资源节约与综合利用处 林书新 中国海洋石油总公司企改部经济师 刘 斌 国土资源部储量司副处长 刘贺明 建设部城市建设司处长 刘明科  中国石油天然气股份公司西南油气田分公司营销处处长  刘少鑫 成都市煤气总公司计划处处长 刘振秋  国家计委价格司处长  刘壮志 国土资源部政策法规司调研员 96 附录 1.1 罗凤英 中国石油天然气股份公司天然气与管道分公司处长 米庆来 中国石油天然气股份公司天然气与管道分公司副处长 牛育斌 国家计委价格司 彭俊福 成都市煤气总公司总经理 钱建华 中国石油化工股份公司管道储运分公司经理 任京东 国家经贸委经济运行局 席德粹  上海市燃气管理处总工程师 王  晶 国家计委西气东输办公室工程师 王 宁 中国石油天然气股份公司西气东输项目办经理 王颂秋 重庆市燃气公司副总经理 王  翔 人大法工委经济法室 魏  曙  上海市天然气项目组高级项目经理  吴春江  北京市燃气集团公司计划发展部工程师  伍建年 成都市煤气总公司办公室主任 吴建中 四川省计委能源处副处长 向 泽 中国石油天然气股份公司财务部副总经理 徐锭明 国家计委西气东输办公室主任 杨克明 中国海洋石油总公司天然气办公室副主任 应诗圣 上海市燃气管理处高级工程师 张 军 无锡市燃气公司天然气项目办主任 张  力 中国石油天然气股份公司法律事务部 张位平  中国海洋石油总公司计划部经理 张延庆  中联煤层气公司企业管理部主任  张要波 国务院法制办工交商事司副处长 张 颙 中国石油天然气股份公司西气东输项目办 张玉清 国家计委基础产业司处长 张中良  重庆市燃气协会副秘书长 郑  晴 北京市燃气集团公司财务部经理 祝 丹 中国石油天然气股份公司西南油气田分公司会计师  朱荣改 国家计委西气东输办公室工程师 祝伟华  上海市燃气管理处处长 97 附录 1.1 附录 3  天然气市场结构、运行和监管的国际经验  加拿大、美国及部分西欧国家拥有较为成熟的天然气工业。分析世界各国天然气市场 的发育过程和现状,可以概括出三种类型的天然气“市场结构”: l 由管道企业提供捆绑式运输和供应服务,比如八十年代中期以前的美国和加拿大; l 有限竞争,比如欧洲大陆; l 完全市场化,比如目前的加拿大、美国和英国。 然而,值得注意的是,行业结构并不是静态的。它会随着天然气行业的日臻成熟,以 及政府政策的改变而变化。例如,北美的天然气市场在过去十五年中出现了巨大的变化。 虽然政策的改变在市场演化过程中起了很大作用,但基础设施和市场的发展,使这个行业 对这种变化是“有准备”的。并且,在经过七十年代的价格动荡之后,原油市场已经发展 成为更具竞争性的商品市场。因此,能源市场的参与者已经对与其它商品市场相似的短期 贸易安排司空见惯了。 多年来,北美天然气行业是高度集中的,干线管道运输也是天然气商品的一部分— — 他们销售的是运输和供气“捆绑”在一起的服务。事实上,他们就自己运输的所有天然气 与生产商签订合同(主要是长期合同) ,并将这些天然气销售给城市配气公司。天然气价格 23 由合同规定(加拿大 ) ,或按监管价格确定(美国州际贸易),这两种情况的价格都具有较 强的刚性— — 很少规定允许调整价格以响应市场环境的变化。正如第 5 章《放开天然气价 格的时间表》中所指出的那样,这样的天然气市场不是趋向于过剩— — 导致大量的气井“关 井”;就是趋向于明显的短缺— — 天然气产量不能满足与当时的气价水平相对应的需求。 欧洲大陆目前的天然气行业具有北美八十年代中期以前的市场结构的某些特征。即占 据市场主导地位的是少数天然气生产商,和少数买气后再运输、销售天然气的管道“经营 者” 。所不同的是管道拥有者不再对购买和进口天然气拥有专营权。他们的专营权在九十年 代早期被取消了。然而,由于签订长期照付不议合同和缺乏管道的第三方准入,使得供需 谈判旷日持久。这实际上维持了管道拥有者作为天然气单一购买者和销售者的角色。欧洲 天然气市场无论从运输和配送业务来看,还是从供气的生产商数量来看,都是高度集中的。 然而形势变化很快。一方面,大的天然气购买者已经越来越多地获得了天然气运输管道的 准入权,他们能够直接从生产商那里购买天然气;另一方面,由于基础设施和市场的迅速 发展,在欧洲,最近几年出现了对专门从事天然气买卖的天然气中间商的需求。这些公司 类似“经纪人” 。起初,这类需求只是少量的,后来发展很快,目前,在能源市场上已经有 40 多家天然气和电力贸易商在开展经营活动。他们都是欧洲能源贸易商联盟( EFET )的成 员。欧洲天然气市场“有限竞争”的格局业已出现。 欧洲大陆的天然气供应合同实际上趋向于长期合同。但是价格具有灵活性,因为最终 消费者所承担的捆绑式价格通常与竞争燃料的价格相联系。生产商得到的“净回值”价格 24 等于最终用户承担的捆绑式价格减去运输和配送成本 。 欧洲大陆天然气行业最近发生的变化表明,其天然气市场出现了朝着类似目前北美市 注23:70 年代中期-80 年代中期,加拿大的天然气价格受到政府的监管。 注24:采取这种“净回值”定价方法,当竞争燃料的价格较高时,生产商就会获得较多的利润;但当竞争 燃料的价格降低时,生产商就会减少利润。另一方面,虽然天然气消费者不必支付比竞争燃料价格更 高的价格,但是他们也没有机会以低于竞争燃料的价格购买天然气。 98 附录 1.1 场“完全市场化”的方向演化的趋势。这一演化是由欧盟委员会来推进的。委员会在 1998 ( Gas Directive 98/30/EC)。该法令于 2000 年 8 月 年 6 月颁布了《天然气法令 98/ 30/ EC》 10 日生效。其要点如下: l 天然气供应业务和运输业务在会计和经营管理上分离; l 公布管道运输标准条款和条件; l 向大型天然气工业用户(年用气量等于或大于 2500 万立方米)提供协商的或规定的管 道准入; l 对控制全国性管输系统建设和运营的企业,要进行授权; l 由监管委员会或通过采取“竞争政策”来强制实施管道公开准入。 该法令的上述规定是形成完全市场化的竞争性天然气市场和行业所必须的条件。本报 告的建议也与该法令的原则相一致。 与欧洲大陆天然气市场形成对照的是,英国和北美天然气行业目前具有将天然气作为 商品的“完全市场化”的市场特征:有大量相互竞争的天然气购买者和销售者,有大量的 天然气中间商,并有许多合同在履行。买卖天然气的现货和期货价格在商品市场上报价。 因此,气价能够及时反映天然气供应和需求环境的变化(后者受到竞争燃料市场的影响), 并且大多数天然气商品合同包括了价格条款,这些合同中的价格或者与天然气商品市场“现 货”价格有关,或者与竞争燃料的价格有关。 北美也存在管道管网。越来越多的情况是,有多条管道连接某个特定的产气区和消费 市场。因此,加拿大和美国的管道所具有的垄断性很少。而且,运输公司和配气公司的收 费也越来越多地在“激励性”基础上来确定。也就是说,收费不再继续与公司的成本挂钩。 这样,经营效率更高的公司,由于降低了成本,就能够在一段时期内增加利润。 在“完全市场化”的天然气市场中,管道拥有者不从事天然气的买卖。他们的业务是 提供运输服务。虽然城市配气公司仍然在大多数情况下在其区域范围内向消费者提供“捆 绑式”服务,但对城市配气系统也逐步实行“公开准入”的原则,尤其对大型天然气用户。 少数情况下,小的零售商也有权选择从中间商那里购买天然气,而不是从配气公司购买天 然气。 99 附录 4.3 附录 4  运输成本基数的计算  本附录扩展了 5.2 节的内容,并讨论了在确定最初运输成本基数(或收入回收要求)中 必须解决的几个具体问题。包括: l 资产估值的适当方法; l 合理资产回报率的估计; l 折旧的处理; l 经营成本的处理; 这些问题的解决将为最初成本基数的确定提供监管依据。同时要将讨论扩展到以下方 面: l 怎样基于成本基数推导出将来合适的运输(或配送)收费方法; l 最高允许收入如何计算; l 收入控制公式形成。 资产估值  大多数受监管行业的特征是投资周期长、投资无法抽回,可能的用途有限。因此,投 资者面临的最大风险是,监管决策的变化可能导致过去的投资失去价值或被“搁浅”。 因此,只有合理地保证投资者能够收回其投资,并获得投资回报,投资者才会愿意投 资。规则的透明和稳定将影响现有资产的随时间变化的经济价值,决定被监管企业对风险 的评估,进而影响未来的投资。 资产基数应该只包括提供受监管服务的那些资产。如果有些资产也用于提供未受监管 的服务,合适的分摊方法要得到监管委员会的同意。 资产估值技术 资产估值的方法通常有以下几种: l 历史成本法。按初始购买价格对资产进行估值。这种方法易于审计。因为有关数据可 在被监管企业公布的帐目中得到,是客观的。它依据的是实际数据而不是判断。但是, 这种方法在通货膨胀时期会低估资产价值,而在技术进步时期会高估其价值。对于运 输企业和配送企业的资产寿命而言,这种缺陷的影响是相当大的。 l 重置成本法。按能够提供与现有资产相同服务和能力的其它资产的成本来估价现有资 产的成本。这种方法的优点是能够根据现价来评估资产。它允许资产价值反映技术进 步。因为在既定服务或能力水平下,现在的重置资产的成本低于现有资产。但是,重 置成本的估计来自判断。收集必要的数据也比收集历史成本数据昂贵。 l 最优重置成本法。它是重置成本法的变型。最优重置成本(ORC)可以认为是某个新 进入者为了在新地点建设一个系统所必须付出的成本。假设这个系统是“最优”的(即 没有多余资产的系统)。这种方法允许对成本有所调整,例如,在过去的超额投资导致 现有资产的服务能力超过了当前需求时,就可以对其进行调整。相对于简单的重置成 本法,它对监管机构的判断能力要求更高。 l 损失价值法。它的定义为,如果某项资产的价值丧失,企业所承受的最小损失。如果 该资产被重置,其价值等于重置成本。如果该资产没有被重置,那么损失价值是如下 两项中较大的一项:一是该资产继续使用所期望的净现值,二是处理该资产所实现的 净收益。换句话说,损失价值是某项资产的重置成本或是其经济价值的最小值。 100 附录 4.3 l 最优损失价值法。它是损失价值法的变型。不同之处在于,如果某资产要被重置,它 考虑了提供该资产所具有的服务功能的最有效方式。这种方法可以认为是,最佳的新 进入者愿意为现有系统的服务可能支付的价值。用最优损失价值作为资产评估的方法, 其政策趋向是不鼓励低效投资。因为这里有一个风险,即监管机构按低至最优重置成 本的价值来重新评估低效资产。估计最优损失价值需要专门的工程专家。损失价值法 和最优损失价值法也有共同之处:在资产没有被重置的情况下,二者都需要估计未来 的资产回报率。监管机构在决定未来的运输收费水平时必须进行这一工作。 l 市场资本价值法。如果某公司是上市公司,通过股票价格和债务帐面净值对其股东投 资进行估值,就可得到其净资产市场价值的估计值。大多数情况下,这样得到的公司 净资产价值不同于净资产的帐面价值。这两种价值的比率称为市场资产比率(MAR) 或“市场帐面比率”。但是,很少能够为管输企业的净资产直接得到这个比率,因为管 输业务通常只是该上市公司的业务之一。因此,就需要讨论,适用于整个业务的市场 资产比率是否可以直接适用于管输业务净资产,或是否要作一些调整,以反映该企业 不同业务板块股东价值的不同。这些主观性因素的引入降低了这一方法的吸引力。 最常用的技术 固定资产的价值是计算投资回报的基础。但是,监管机构对于什么是最合适的评估管 输(或配送)企业净资产的方法,还没有达成共识。究竟采用何种技术进行资产评估,更 ,或者根据现值成本会计 多地是取决于所采用的会计惯例 [如,根据历史成本会计(HCA ) (CCA )]、监管机构所获得的数据的质量和数量、法律和先例提供的指导(如果有的话) 以及监管机构的知识能力等因素。 在北美,传统上历史成本会计惯例占据了统治地位,监管机构根据运输公司净资产的 帐面价值来确定这些资产的价值。这个方法也应用于那些正在重组其天然气行业并通常采 用历史成本会计惯例的国家。这些数据的可得性、客观性和易于审计的特点,对这些国家 的监管机构具有相当大的吸引力。这些监管机构认为,如果要考虑技术进步和通货膨胀对 于资产价值的影响的话,可以在随后的收费设计中解决,这样就不会导致对净资产价值进 行任意的调整。 但是,英国、澳大利亚、新西兰以及欧洲越来越多的监管机构对此进行了反驳,他们 认为,承认按历史成本会计惯例而公布的净资产帐面价值,不会给实现监管目的带来合适 的经济估值。而监管机构使用的监管会计的概念得到了越来越多的支持,它可为实施价格 和服务质量控制提供依据。这种会计方法有别于公司为财务报告而采用的会计方法,但是, 两套会计方法之间要有清楚的审计相关联系。 在过去 15 年中,英国已经在发展和使用这种监管会计方法方面积累了相当多的经验。 通过许多分析、讨论和试错法的使用,正在形成的一致看法是:对最优重置成本进行调整 以反映股票市值的方法,是净资产估值的合适方法。 投资回报率/资本成本  大多数监管机构允许企业获得其资产的“合理回报率”。对于天然气而言,合理回报率 可以定义为:投资者要求企业按其投入的资金所带来的风险调整回报率,风险既是由管输 和配送环节所固有的特点而产生的,也是来自于监管方法本身。通常,这种投资回报率也 称为资本成本。 一般来说,风险越大的企业,资本成本也越高。因为投资者要求更高的回报率,以补 101 附录 4.3 偿其所承担的高风险。保证投资者期望的投资回报(这一投资回报是根据资本成本所确定 的)是企业财务可行性的首要决定性因素。监管方法的特点,尤其是监管风险,是决定资 本成本的重要因素。 估计资本成本的方法 由于大多数企业都是债务和股权组合融资,计算资本成本的相应方法是债务成本和股 权成本的加权平均,权重反映企业的股债比。 债务成本 被监管企业的债务成本一般是下面两项之和: l 投资者在无风险投资中所要求的税前实际回报率,如政府债券; l 企业为取得债款应考虑的超过无风险回报的边际回报率,该边际回报率反映企业的信 用等级。 这里有争议的主要问题是无风险资产的到期日。一种意见认为,该到期日应反映企业 。资产的投资成本应适 资产的使用寿命(运输或配送的资产使用寿命可能是 40 年或更长) 当地与资产的生产寿命相匹配,以决定合适的收入现金流。该收入现金流能够按与该资产 产生收入相一致的方式收回资产成本。 另一种意见认为,为了与两次价格控制调整的时间间隔相一致,该到期日应是短期的 (通常是 3-5 年)。 股权成本 有若干可选择的方法来估计股权的税前成本,现将部分方法按其复杂程度由低到高的 顺序列示如下: l “相同风险”行业(全国范围或世界范围内)的可比回报率法。采用这种方法的一个 难点是,如何使资本成本的差异反映风险因素的差异,如反映监管环境的差异。从长 期来看,国内或国际的行业回报率一般可以表示实际资本成本的大小,即使对特殊行 业风险因素的调整更具主观判断性。 l 基于未来股利预期的股利增长模型( DGM )。这种方法在美国监管机构中很流行。但是 对于近期上市的公司,由于缺乏股利支付历史,它难以使用。对于母公司的子公司也 是这个被监管企业的客户的情况,它也不能使用。 l 资本资产定价模型(CAPM )。这种方法在考虑股权市场上投资机会成本、市场本身的 变动性以及持有特殊公司股权的系统风险的情况下,计算必要投资回报率。这是澳大 利亚和英国当前估计资本成本的“传统明智”方法,这两个国家的监管机构至少从概 念框架上倾向于这种 CAPM 方法。但是,即使可以在原则上同意该方法,对其估计关 键参数的方法也是有争议的,并且,过去的事实与未来的关系也是有争议的。资本成 本是吸引未来投资所要求的期望回报率。如果风险的特征是变化的,关键参数的历史 值可能并不反映未来值。对于风险,如监管风险,也很难被纳入计算资本成本的 CAPM 框架。 102 附录 4.3 虽然定量确定股权成本是影响长期运输和配送费用的最重要决策,但这也是客观地进 行定量分析的最困难的领域。 税收 为了充分鼓励投资者在企业中投资,税后加权平均资本成本( WACC)是投资者的必要 回报率。为承担税后加权平均资本成本和税负,企业必须获得税前回报率。这两个回报率 之间的差额是税差。税差的大小是决定企业利润税负的尺度和每个企业特殊税收情况的函 数。通过查阅法律中关于税制的规定(法定税差),可以很简便地估计税差。但是企业的实 际税负(实际税差)还要反映一些其它因素,如资本减免。 监管机构倾向于根据企业预期现金流的财务模型来估计实际税负。     资本搭配比率       在计算加权平均资本成本( WACC)时,资本负债率决定了股权回报率和债务成本的权重。 监管机构的注意力应该集中在受其监管的那部分资产的资产允许回报率,而不是企业单个 股东的回报率。因此,在股东和债权人如何分配允许回报率,或是对于企业资产负债表的 结构的问题上,监管机构没有权力进行任何干预。    但是,监管机构必须关注被监管企业的融资安排。如果融资结构没有优化,使得资本 成本上升,则这部分额外的成本将不与考虑。监管机构应力求根据有效的或“最优的”股 债比水平估计资本成本。应鼓励被监管企业降低资本负债率,使之优于监管机构确定的加 权平均资本成本。这样就使得被监管企业有机会增加股东回报。 折旧 被监管企业需要从允许的收入中提取折旧,以收回购买具有一定经济寿命的资产时的 支出。监管机构相当重视折旧率,因为资产的经济寿命不仅受其技术进步的影响,也受行 业的技术变革程度(这种变革可能会降低“最佳新进入者”的成本)和竞争的影响。 对于垄断设施,折旧率不影响投资资本的回收,资本只能按此折旧率得到回收。这样, 折旧率就不会影响客户和受监管企业的所有者之间进行的收入分配,只会影响现在客户和 未来客户之间的收入分配。但是,如果存在竞争的威胁,要确保企业所有者能够收回其投 资,资产价值及其折旧就很重要。确定允许收入的折旧安排应该反映管网面临未来竞争(这 个竞争是由与现有设施不同的其它技术带来的)时的真实“使用寿命”。 折旧代表了资产经济价值随时间的变化。对许多监管机构来说,折旧的主要目标是, 对折旧的安排应该能够确保该资产在将来不被搁置。但是,对于那些采用历史成本会计对 净资产进行估值的监管机构来说,新管网投资的最初收费可能较高,阻碍了该设施的有效 利用。或者在后几年,当相当大部分的原始成本已被冲销的时候,其收费可能较低,会阻 碍新进入者的有效投资。因此,监管机构可能要调整折旧政策,以避免出现这样的后果。 在众多关于折旧安排的方法中,可能最有效且最合理的方法是“经济折旧法”。它与“净 现值测试法”一致,规定未来投资回报现金流的总和加上折旧按加权平均资本成本贴现后 103 附录 4.3 等于原始投资。 但是,尽管监管机构可以自行决定折旧方法,出于监管稳定性的考虑,大多数监管机 构也认为折旧方法不应事后改变。因为这有可能起不到激励作用,并对未来投资的回收带 来不确定性,从而增加了资本成本,最后将影响最终用户承担的价格。 经营成本 任何监管制度的目标是鼓励被监管企业有效地开展经营活动。一般来说,监管机构需 要检查被监管企业运行和维护支出的预测值与实际值之间的差额,并制定如何处理这些差 额的规则。 产生这些差额的原因是: l 价格影响:因为用于预测投资或有效收入的价格指数发生了不可预测的变动(例如, 企业的购买活动比应用的价格指数更便宜)。 l 投资量差异:因为需求没有按预期增长,因此,投资高于或低于预测。 l 质量影响:由于没有满足规定的质量标准,公司可能会受到处罚。例如,实际投资可 能低于预测,但因此而导致了服务质量恶化 。 l 效率收益:投资低于预算,却实现了与预期相同的质量和产出。 但是,成本关系的分析,尤其是对运行和维护支出与质量之间的关系进行分析,是一 项困难并且较新的监管领域。很少有监管机构试图区分实际运行支出与预测运行支出之间 差额产生的各种原因。监管机构的一般做法或者是在决策时按实际水平提取运行支出备抵 (这样就立时消除了差额);或者是在一段时间内逐步消除整个差额。 不管按什么方法进行这种分析,大多数监管机构都倾向于根据可能的成本,权衡可能的 利益和获得这种利益的概率。方法之一是,按有效成本的水平提取经营成本备抵,而不是 按企业实际的或预测的成本水平(可能包括了无效的支出)来提取。由此产生了一个问题, 高效企业的经营成本应达到什么水平?解决这个问题至少有两个办法。 一个办法是,与类似国家的类似被监管企业进行比较,为该企业确定一个基准目标方向, 使其按需要的但可达到的速度向目标迈进。采取这种基准方法来确定允许收入,可以极大 地鼓励该企业提高效率。但是,确定运输企业和配送企业经营成本要素的基准是一个麻烦 的问题。在许多国家,有大量的天然气运输企业和配送企业可用来对某特定经营者进行比 较。但是,这种比较不能直接进行,由于各种相关因素(如人口密度、管网规模、管网服 役年限、气候、自然地形、服务质量差异等)的存在,很难确定合适的允许差异,因为这 些因素要影响到企业对经营成本的可控制程度。 一些监管机构正在考虑另一个办法,即采用客观而稳定的效率提高指标,如行业性或 全国性的劳动生产力和资本生产率,来预测未来经营成本。比起确定类似参照企业,并进 行有关调整来说,这种方法可能的优点是减少了争议。但是,尤其对于目前业绩很糟糕的 企业,这个办法可能就不合适,因为确定的经营成本方向包括了现有的(较大的)低效率。 预测成本基数(或收入要求) 预测几年的成本基数,要求分析被监管企业资本和运行支出的预测。监管机构的目标 是促使被监管企业不但要达到预计的效率目标,而且还要鼓励它们超过这些目标。因为超 104 附录 4.3 过这些目标可以增加它们的利润。 未来投资 除了对现有(或“投产”)资产基数进行估值外,被监管企业还想知道在收费受到限定 期间,监管机构如何处理资产基数之上的增量。一般来说,监管机构不愿意投入更多的资 源来预测未来的资本性支出,原因如下: l 为确定将来资产“关闭”时的价值,对未来投资进行预测的误差,可能要在收费确定 中被考虑; l 大多数被监管企业未来的投资水平存在极大的不确定性,因为企业对三年以后的投资 计划很少承诺; l 在缺乏确定性的情况下,监管机构和被监管企业往往不能达成一致意见。这种争议必 定要寻求主观解决。主观决策将损害对监管体制的长期信任。 因此,监管机构更愿意依靠 CPI-X 框架来鼓励提高效率,而不是依靠对被监管企业成 本节省所作的预测。监管机构通常认为,后一种做法会不恰当地导致了被监管企业认为其 被允许保留因成本节省(相对于预测水平)所带来的任何好处。从而鼓励了企业将高估的 预测资本性支出报告给监管机构。在实践中,监管机构发现,当它允许企业享受这种好处 时,就会影响监管机构的威信。监管机构一般事先规定在收费期限内处理投资节省的规则。 未来的经营成本 监管机构需要通过规定的预测技术来确定经营成本初始效率水平。 允许收入的计算  有(至少有)三种方法来计算收费期内的最高允许收入。这些方法是: l 应计法,收费期内的最高允许收入是经营成本、折旧、资本回报三项之和。 l 现金流法,收费期内的最高允许收入等于企业在经营成本和投资方面的现金支出,加 上该资产的现值(加权平均资本成本作为贴现率)。现金流法已经成为监管机构的标准 方法,主要是因为该方法为收入数额提供了最准确的计算,该收入数额是企业为其业 务融资所必需的。 l 多财务指标法,该方法的重点不在于资产估值和折旧,而是依靠一系列的财务指标来 达到评价的目的。它来自于对估计折旧和资产价值的不确定性的关注。它依据不同的 指标,得出不同的可行收入。参照投资者、债权人和评级机构通常采用的财务基准指 标,测试企业在各种定价方案下的财务状况。这些指标包括资产回报率、股权回报率、 经营性现金流、利息偿付比率、利润股息比率、资本搭配比率等。该方法既采用现金 流指标,也采用应计法指标,对收费期内的企业帐目进行预测。计算这些指标的目标 是,所确定的定价方案要与企业在竞争性市场中的持续商业生存能力相一致。虽然这 种方法在确定使用的指标时是折中的,但仍然需要决定合适的回报率以及资产的价值。 然而,该法应与其它一种或两种正式的方法配合使用,对结果的可接受性进行交叉检 验。当被监管企业请求监管机构确定最初收费时,通常就是采用这样的方式。 制定最高限价的最后一步是确定控制公式,以决定被监管企业每年可以通过收费获得 的收入。通过 CPI-X 的变化,该公式每年得到更新。该价格控制公式的两个目的是: l 在下一个收费期内将收入和总成本的关系维持在一个可接受的水平,这样,就没有必 要将重新对收费进行核定的时间提前,并且也不破坏对提高成本效率的鼓励。 l 通过将价格与边际成本挂钩来影响激励因素,这将决定管网使用的效率和不同消费群 105 附录 4.3 体消费水平的效率。 收费确定举例 为了说明本附录描述的一些技术,这里提供了陕京线的一些初步计算。需要说明的是, 这些计算只是为了说明一些概念,而不应被当作权威性的分析。要作出权威性的收费估计, 还需要更多的数据和更透彻的分析。 资本性支出和运输能力的数据由合作伙伴提供。为了计算出运输收费,假设了如下一 些参数。        表 A.1.  资本性支出和参数假设   总资本性支出  (亿元人民币)  52  实际税前加权平均资本成本    10.00%  一般通货膨胀率    2.00%  名义税前加权平均资本成本    12.20%  资产寿命  (年)  20  管道经营性支出相当于资本性支出的比例  1.50%  压缩机经营性支出相当于资本性支出的比例  5.00%  目前,在西欧,实际税前加权平均资本成本一般在 6%- 8%的范围内。如果假设存在 某种国家风险,外国投资者可能获得的实际税前加权平均资本成本可选择为 10%;通货膨 胀率是根据对 2000 年的预测值假设的;相对于发达市场经济国家管输公司 30- 40 年的折 旧年限而言,本案例假设的 20 年资产寿命是短了一些,但是,该假设反映了外国投资者希 望尽快收回投资的愿望。经营性支出反映了国际管道公司的经验。 表 A.2.的第一部分提供了基本的实际数据和财务数据。除非另有说明,所有数据均以 10 亿元人民币为单位。储存设施的资本性支出不包括在内(虽然储存服务收费的必要性应 得到关注,但目前没有得到足够的数据来开展这项工作) 。所采用的年负荷系数的数据是预 测的,并用于估计高峰日需求。第二部分计算了固定的实际收费。对简单经济评价而言, 这种做法通常认为是可接受的,但会导致经营头几年得不到足够的收入,并且会妨碍进行 融资。第三部分估计了净资产价值(NAV) 、净资产回报率(RONA )和按历史成本会计法 的折旧。以提供合适的依据,便于与其它资产估值技术进行比较。根据历史成本会计法, 将 2000 年以前的投资换算为 2000 年的净资产价值。然后,将这个净资产价值通过现值成 本会计法换算为 2000 年的数据,并得出相应的资本性费用。由于该管道是新建的,这里没 有考虑其投资的优化。但是,对于旧资产,必须要考虑其投资的重新估值,按目前同等资 产的标准进行整体性调整。本节最后的计算得出了根据现值成本会计法净资产价值的固定 实际资本性费用。将加权平均资本成本作为贴现率,每一笔资本性费用的净现值等于原始 投资。 将预测的经营性支出加到资本性费用中,得到了三类运输成本基数(或收入回收要求) 。 这里未将这些成本按固定成本或可变成本进行分类,但假设这些成本的 90%是通过管输能 力(或预订)费用得以回收。这样,就得出了三套能力费用和总用气量费用。为便于比较, 取两种费用的平均值。 106 附录 4.3 图 A.1.表示:计算固定实际资本性费用的收入回收要求所需的参数。也称为“经济折 旧”。总的收入回收要求(和经营成本)随一般通货膨胀率而增加。通过折旧回收投资,在 头几年较低,随着净资产回报率的降低而增加。 图 A.2.表示了三类平均收费。为了比较,采取了简化的实际收费。按历史成本会计法 的收费在头几年是最高的,当运输能力得到充分利用后,这个收费迅速降低。按现值成本 会计法的收费开始时较低,而按固定实际资本性费用的收费在开始时更低。按历史成本会 计法的收费在期末时降低,而按现值成本会计法的收费保持稳定。按固定实际资本性费用 的收费后来有所增加,以弥补其较低的初始水平。按固定实际资本性费用的收费明显具有 一些优点。它在头几年低于其它方法,可以鼓励天然气市场的发展,更快地发挥运输能力, 但也保证了足够的收入,以确保融资可行性。 前面章节讨论的激励性监管技术可能也适用于这里的收费估计。例如,技术进步率(以 百分比为单位)的估计可以从一般通货膨胀率中扣除,一般通货膨胀率用于经营成本预测, 会导致预测值低于实际值。同样,如果在预测期内进行了新的投资,技术进步率可能要用 于决定该投资的调整价值。 这里的初步分析表明,本报告描述的监管技术可以很好地适用于中国的输气管网。 107 附录 4.1 表 A.2.  运输收费估计      1996  1997  1998  1999   2000 2001   2002   2003  2004  2005  2010   2015 2020   基本财务数据和实际数据                        年运输能力  (十亿立方米)    1.32  1.32  2.00  3.30 3.30  3.30  3.30  3.30  3.30  3.30  3.30 3.30  资本性支出安排    50%  50%    100%  100%               资本性支出    1.645  1.645   0.128  0.507               累积资本性支出    1.645  3.290  3.290 3.418  3.925 3.925  3.925  3.925  3.925  3.925 3.925 3.925 3.925  经营性支出      0.049  0.049 0.056  0.081 0.083  0.084  0.086  0.088  0.090 0.099 0.109 0.120              36%  26%  21%  17%  15%  0%  0% 0%  年输送量  (百万立方米)    180  380  680  1080 1464  1848  2232  2616  3000  3300  3300 3300  需求能力  (百万立方米/天)    1.55  3.28  5.87  8.66 10.26  11.51  12.51  13.32  14.00 15.07 15.07 15.07  需求负荷系数      31.7%  31.7% 31.7%  34.2% 39.1%  44.0%  48.9%  53.8%  58.7%  60%  60% 60%  简化的收费计算                          资本性和经营性支出    1.645  1.694  0.049 0.184  0.588 0.083  0.084  0.086  0.088  0.090 0.099 0.109 0.120  资本性和经营性支出净现值(贴现率 12.20%)   4.131                      输量的净现值(贴现率 12.20%)  17961                      固定实际收费  (元/立方米)  0.230  0.235  0.239 0.244  0.249 0.254  0.259  0.264  0.269  0.275 0.303 0.335 0.370  历史成本会计法计算#1                          年折旧费用      0.082  0.165 0.165  0.171 0.196  0.196  0.196  0.196  0.196 0.196 0.196 0.025  累计折旧      0.082  0.247 0.411  0.582 0.778  0.975  1.171  1.367  1.563 2.545 3.526 3.925  净资产价值    1.645  3.208  3.043 3.007  3.343 3.146  2.950  2.754  2.558  2.361 1.380 0.399 0.000  净资产回报    0.201  0.391 0.371  0.367 0.408  0.384  0.360  0.336  0.312 0.192 0.073 0.003  资本性费用总计      0.283  0.556 0.536  0.538 0.604  0.580  0.556  0.532  0.508 0.389 0.269 0.028  净投资现金流    -1.645  -1.362  0.556 0.408  0.031 0.604  0.580  0.556  0.532  0.508 0.389 0.269 0.028  内部收益率  12.20%                          108 附录 4.1       1996   1997   1998  1999   2000 2001   2002   2003  2004  2005  2010   2015 2020   历史成本会计法计算#2                           年折旧费用            0.167  0.167  0.167  0.167  0.167 0.167 0.167 0.167  净资产价值            3.343 3.175  3.008  2.841  2.674  2.507 1.671 0.836 0.000  净资产回报          0.408  0.387  0.367  0.347  0.326 0.224 0.122 0.020  资本性费用总计            0.575  0.555  0.534  0.514  0.493 0.391 0.289 0.188  净投资现金流           -3.343 0.575  0.555  0.534  0.514  0.493 0.391 0.289 0.188  内部收益率(2000 年)  12.20%                        现值成本会计法计算                          总资产价值            3.075 3.136  3.199  3.263  3.328  3.395 3.748 4.138 4.569  年折旧费用            0.157  0.160  0.163  0.166  0.170 0.187 0.207 0.228  累计折旧            0.157  0.320  0.489  0.666  0.849 1.874 3.104 4.569  净资产价值            3.075 2.979  2.879  2.773  2.663  2.546 1.874 1.035 0.000  净资产回报          0.314  0.304  0.294  0.283  0.272 0.206 0.124 0.023  资本性费用总计            0.470  0.464  0.457  0.449  0.441 0.394 0.331 0.251  净投资现金流          -3.075    0.470  0.464  0.457  0.449  0.441 0.394 0.331 0.251  内部收益率  12.20%                        固定实际资本性费用                          净资产价值            3.075 3.081  3.082  3.074  3.058  3.033 2.705 1.843 0.000  净资产回报          0.314  0.314  0.314  0.314  0.312 0.286 0.212 0.049  年折旧费用            0.055  0.061  0.069  0.077  0.087 0.154 0.274 0.488  资本性费用总计            0.368  0.376  0.383  0.391  0.399 0.440 0.486 0.537  净投资现金流           -3.075 0.368  0.376  0.383  0.391  0.399 0.440 0.486 0.537  内部收益率  12.20%                          109 附录 4.1   表 A.2. (续)      1996   1997   1998  1999  2000 2001   2002   2003  2004  2005  2010   2015  2020   收入回收要求                          历史成本会计法计算#2            0.658  0.639  0.620  0.602  0.583 0.490 0.399 0.308  现值成本会计法计算            0.553  0.548  0.543  0.537  0.531 0.492 0.440 0.372  固定实际资本性费用            0.451  0.460  0.469  0.479  0.488 0.539 0.595 0.657  能力费用占总成本的比例  90%                          能力成本                            历史成本会计法计算#2            0.592  0.575  0.558  0.541  0.525 0.441 0.359 0.277  现值成本会计法计算            0.498  0.493  0.489  0.483  0.478 0.443 0.396 0.335  固定实际资本性费用            0.406  0.414  0.422  0.431  0.439 0.485 0.536 0.591  能力费用                            历史成本会计法计算#2  (RMB/Peak Day m 3)        57.66 49.95  44.63  40.64 37.47 29.28 23.81 18.40  现值成本会计法计算  (RMB/Peak Day m 3)        48.50 42.86  39.06  36.28 34.13 29.41 26.29 22.21  固定实际资本性费用  (RMB/Peak Day m 3)        39.55 35.97  33.77  32.34 31.39 32.20 35.55 39.25  总用气量费用                            3 历史成本会计法计算#2  (RMB/m )          0.045  0.035  0.028  0.023  0.019 0.015 0.012 0.009  现值成本会计法计算  (RMB/m3)          0.038  0.030  0.024  0.021  0.018 0.015 0.013 0.011  固定实际资本性费用  (RMB/m3)          0.031  0.025  0.021  0.018  0.016 0.016 0.018 0.020  平均收费                            历史成本会计法计算#2  (RMB/m3)          0.449  0.346  0.278  0.230  0.194 0.149 0.121 0.093  现值成本会计法计算  (RMB/m3)          0.378  0.297  0.243  0.205  0.177 0.149 0.133 0.113  固定实际资本性费用  (RMB/m3)          0.308  0.249  0.210  0.183  0.163 0.163 0.180 0.199  注:本表所列数据,除特别注明者外,均以 10 亿人民币为单位。 110 附录 4.1 Fig. A.1. Constant Real Capital Charge 0.700 0.600 0.500 RMB Billion 0.400 Annual Depreciation Charge Return on Net Asset Value (RONA) Operating Cost 0.300 0.200 0.100 111 0.000 02 03 04 05 06 08 09 10 11 12 14 16 17 18 19 20 01 07 15 13 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 附录 4.1 Figure A4.2. Shaanxi-Beijing Transmission Tariff Options 0.500 0.450 0.400 0.350 0.300 RMB/cm 0.250 0.200 0.150 0.100 0.050 0.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 HCA Calculation#2 CCA Calculation Constant Real Capital Charge Constant Real Tariff   112 附录 4.1 附录 5 《行为规范》草案  本草案源于若干公共渠道,并根据中国国情作出了一些改动。 定义  行为规范实施办法包含的一些术语的含义如下:  (A)关联企业 指与 X 运输实体的关联企业。  (B)X 运输实体 指 Y 运输公司的在 Z 管网上提供运输服务的业务单元。  (C)管网用户 指向其提供(或可能提供)运输或配送服务的人,其在接受管输实体的运输 或配送时,可能需要提供商业敏感信息。  (D)业务支持服务(BSS)指技术性和行政性的业务支持服务,包括(但并不限于)X 运输 实体的员工、X 运输实体的一个或多个业务单元的第三方,向全部业务单位提供的财 务、会计、人力资源和信息系统支持服务,如职工名单、保险、财务报告、公司会计、 公司证券、人力资源(报酬、福利、员工政策) 、员工记录、退休金管理、电信及信 息系统。  (E)业务单元 指 Y 运输公司的天然气供应和运输服务分部。  (F)强制执行官员 指 X 运输实体有时任命的一个人或多个人,他要履行《行为规范》有关 强制执行官员的义务。  (G)公司支持服务(CSS)是指由首席执行官和董事会提供的服务,以帮助首席执行官和 董事会履行其各自的职能。  (H)业务支持服务职能 是指 Y 运输公司财务部、信息技术部、人力资源部、秘书处等(包 括但不限于这些部门)向 X 运输实体或其任何业务单元提供业务支持服务的部门或第 三方。  (I)天然气供应客户是指与天然气供应单元按照常规提供 “捆绑式”天然气供应服务的 人。  (J)天然气供应单元指在批发市场上从事销售(包括向中间商或最终消费者直接销售)或 购买(以便再销售)业务,或者从事电力生产或销售业务(包括在某方面的能力不足 而进行的销售)的 Y 运输公司,其可以在运输系统的任一提气点向客户或最终用户供 应天然气。  (K)运输服务提供单元 指 X 运输实体,是 Z 运输管网的拥有者或经营者。  (L)天然气供应 指天然气供应单元开展的业务。  (M)运输系统的运营指由运输服务提供单元从事的天然气运输和配送。  (N)运输信息 指运输或配送设施建设计划,运输或配送设施报废计划,计划中的运输或配 送系统升级、降级或改造,计划中的运输或配送设施转让或销售,运输或配送维修或 停运计划或时间表,运输能力的可得性,预测的或计划的新客户连接信息,计划中的 客户断开连接的信息,客户紧急情况处理信息。  (O)供应员工 指 Y 运输公司或其关联公司中在天然气供应单元的的员工。  (P)运输系统员工 指 X 运输实体或其关联公司中工作于运输提供部门的员工。  (Q)董事会 指 Y 运输公司的董事会。  (R)首席执行官 指 Y 运输公司的首席执行官。  (S)经理层 指首席执行官、业务单元负责人、首席信息官、财务总监和公司秘书长。  (T)商业敏感信息(CSI)指由 Y 运输公司或其业务单元提供天然气运输服务,或“捆绑 式”天然气供应业务过程中汇编的客户已标识为具有商业敏感性的信息。出于业务计 划、预测或其他目的,对客户的信息进行收集、编辑或组织,并且不具体标明信息与 113 附录 4.1 客户之间的关系,则这些信息不属于商业敏感信息。  (U)监管委员会 指国务院任命的承担天然气工业监管责任的委员会。 《经营规范》 (V) 指Z 运输管网运营的行为规范。  (W)《行为规范》 指经常进行修订的《行为规范》。  (X)实施程序指 Y 运输公司或其业务单元为了实施《行为规范》而制定的程序、政策、指 令或其它规定。  《行为规范》的目标和原则  1.这里的《行为规范》适用于 X 运输实体在中国的与天然气相关业务。  2.本《行为规范》是 Y 运输公司出于以下目的而采用的:  (a)为 Y 运输公司各业务单元之间的内部业务建立规范和条件,以确保 Y 运输公司各业务 单元与第三方之间平等对待。  (b)确保 Y 运输公司各业务单元对的被监管产品和服务提供非歧视准入。  (c)在为专有客户信息保密的同时,促进信息方面的非歧视准入。  (d)按照董事会法定义务和监管委员会义务要求,防止各业务单元中竞争性业务的交叉补 贴。  非歧视准入  (A)除非有《行为规范》的授权,任何业务单元都不能:  (1)因为与 X 运输实体或其业务单元具有关联关系,而在受监管服务上,从其他业务单元 获得与非关联实体或其客户不同的对待。  (2)以相对于非关联企业或客户而言比较优惠的条件(包括但不限于销售产品或提供服务 的条款、价格和时间性)向其他业务单元或其客户提供产品或服务如果一个业务单元 向其它业务单元或其客户提供服务或产品,该业务单元应该根据非歧视原则,同时向 所有非关联企业或其客户提供相同的服务或产品。 。  (向垄断市场提供的服务除外) (3)对购买申请的非歧视要求。对运输服务提供单元和天然气供应单元分别提供的同一或 相似的服务或产品的所有购买申请,无论是来自其它业务单元,还是非关联企业,他 们都应在同一时间按同样的方式进行处理。  信息准入  (A)运输服务提供单元应该建立运输信息索取程序,将依据这个程序获得来自运输服务提 供单元的所有运输信息。对运输系统信息的请求将提供给运输服务提供单元,然后按 照运输系统信息索取程序进行处理。  (B)X 运输实体将保证除非通过运输系统信息索取程序,天然气供应单元的员工和新业务 单元员工无法获得或以其他任何方式取得运输信息。 (一旦运输服务提供单元收到对 信息的任何请求,运输服务提供单元可以征询强制执行官员或监管人的意见,以确认 提供相关信息是否违背了《行为规范》 )。  (C)天然气供应单元的员工不能向新业务单元员工透露保密信息,而新业务单元员工也不 能向天然气供应单元的员工透露报密信息。  (D)X 运输实体将确保:  (1)运输系统员工不以运输系统信息索取程序以外的其他任何方式向天然气供应单元的员 工透露任何运输信息。  (2)运输系统员工不以运输系统信息索取程序以外的其他方式向天然气供应单元员工透露 任何有关其它运输系统的信息。  (3)运输系统员工不与天然气供应单元的员工分享任何涉及到非关联管网用户或可能的非 关联管网用户的商业敏感信息。 。  (除非按照运输系统信息索取程序) 114 附录 4.1 (4)公司支持服务的官员不向销售业务员工透露关于 X 运输实体的运输系统的任何信息。  (5)公司支持服务的官员不向销售业务员工透露关于其它运输系统的任何信息。  (6)公司支持服务的官员不与销售业务员工分享任何涉及到非关联管网用户或可能的非关 联管网用户的商业敏感信息,除非这个信息是可以公开的。  (E)X 运输实体将确保尽可能不在经理层会议上讨论商业机密信息。无权获得商业机密信 息的经理层成员,不能参加有关这些问题的任何讨论。  (F)在经理层会议上讨论商业机密信息时,这种经理层会议也要对参加人有所限制,以尽 可能地保证无权获得商业机密信息的经理层成员不能参加涉及该商业敏感信息事宜 或该商业敏感信息的讨论。  (G)行为标准不应被视作只对有权获得商业敏感信息的首席执行官、董事会或其它人进行 限制所有能够正当地获得这些信息的人都有义务遵守《行为规范》 。  (H)首席执行官和董事会需要的商业敏感信息由公司支持服务的官员保密。  (I)在向董事会提供商业敏感信息时,应在提供时标明为商业敏感信息。董事会要保证不 透露商业敏感信息。    X 运输实体将确保下述各方面的建立要遵守《行为规范》:  (1)政策、程序、组织结构、部门结构和员工岗位职责;  (2)有形的和系统的限制;  (3)沟通、培训和监视计划。  《行为规范》的实施  X 运输实体的义务  (A)沟通:X 运输实体将在全公司范围内制定和实施经常性的员工沟通(通过书面形式) 计划,内容包括天然气公用事业行业中正在进行的改革,以及这些改革对 X 运输实体 产生或将产生的影响。沟通计划的核心包括对《行为规范》中的原则和目标的沟通, 及其对 X 运输实体、各个业务单元、关联企业和员工等开展业务的行为方式的影响。   (B)培训:X 运输实体将实施和维护教育计划,按《行为规范》的要求培训 X 运输实体的 所有员工。培训付诸实施之后,关键领域的员工将接受最全面的培训,如运输系统业 务的、天然气供应单元的的和其它日常工作受直接影响的员工。要保留详细描述培训 的文件,包括参加培训的员工名单、培训天数、培训地点和培训的具体主题内容。  (C)Y 运输公司确保(必要时要修订)其政策、程序、组织结构、部门结构和员工岗位职 责等能够使 X 运输实体及其业务单元按照《行为规范》的要求开展业务活动。  (D)X 运输实体将建立申诉程序,以解决有关违反《行为规范》的申诉。这种程序要在《行 为规范》生效后 120 天内建立起来。这个申诉程序要规定的内容如下:  (1)对申诉进行调查,并在收到申诉或收到使 X 运输实体能够处理申诉的有关信息后 [    ]天内进行书面答复。  (2)对提起申诉的人的建议:如果他们对其申诉的解决方案不满意,他们可以直接向 监管人提起申诉(这里就有一个问题,即监管人是否有权接受这样的申诉) 。  (3)要保留记录所有收到申诉的备忘录,指出哪些已解决,哪些正在处理中。这个备 忘录包含如下信息:  (i)申诉送达日;  (ii)申诉编号;  (iii) 对申诉的简要描述,至少包括涉及到的人员、事实、指控和申诉形成过 程的详细内容;  (iv)  对指控进行调查的人的姓名和职务;  115 附录 4.1 (v)   申诉处理情况,没有解决或已经解决;  (vi)  如果已经解决,对解决方案的描述;  (vii) X 运输实体对申诉所采取的行动(除调查外)。  (E)执行程序(在没有独立监管人的情况下,要考虑或建立什么样的内部执行程序)。  功能分离  (A)关于设施和资源的共享  (i)除另有允许(由《行为规范》规定)外,运输服务提供单元不能与其它业务单元 共用办公室、办公服务设施、计算机或信息系统。各个业务单元也不能相互共用 办公室、设施、服务、计算机或信息系统。  (ii)由于没有单独的办公楼,上一点所要求的有形分开不能满足时,应该通过划定 限制进入的区域的方式,实现办公空间和设施有形分隔。  (iii)除非通过必要的计算机数据管理,签订数据准入协议和相关合同,确保业务单 元在数据取得方面遵守《行为规范》的规定,否则运输服务提供单元不能允许其 它业务单元进入其计算机或信息系统。  但上面 A(iii)规定对公开计算机或信息系统不适用。  (B)薄记和记录  每个业务单元应该与 Y 运输公司中其它业务单元分开,单独保留其薄记、 会计科目和记录(关于其被监管的产品和服务) ,这些薄记、会计科目和记录的保管 要按照一般公认会计准则和不断修改的其它准则或会计系统的要求进行,并且可以满 足对 X 运输实体中各业务单元之间的交易进行审计的要求。  (C)Y 运输公司禁止运输系统员工以任何方式参与天然气供应单元,并要求运输系统员工 开展工作要独立于Y 运输公司的员工或天然气供应单元的员工。 这通过下述方法实现:  (1)限制准入天然气供应信息和设施,包括有形的和系统的。  (2)工作程序设计和岗位职责安排。  (3)沟通、培训和监视计划。  (4)董事会(或强制执行官员)规定的其它方法  (D)Y 运输公司禁止其天然气供应员工参与运输系统业务,并不允许他们进入运输经营或 可靠性使用的系统控制中心或类似的设施,从而与其它管网用户获得的准入不同。这 可以通过下述方法实现:  (1)限制准入运输系统经营和系统可靠性信息和设施,包括有形的和系统的。  (2)工作程序设计和岗位职责安排。  (3)沟通、培训和监视计划。  (4)董事会(或强制执行官员)有时规定的其它方法  (E)Y 运输公司提供(以及从第三方获得)业务支持服务。业务支持服务的定价、报告和 提供应遵守本规范确定的原则和并符合强制执行官员或监管人提出的相关要求。提供 业务支持服务或公司支持服务时,不应违背《行为规范》的规定转移相关信息(包括 客户专有信息) ,从而可能使一方获得优遇的机会,获得竞争优势,或使客户被蒙蔽, 进行交叉补贴或其它《行为规范》不允许的活动。  《行为规范》生效后 120 天内,业务支持服务和公司支持服务要编制实施程序,并提 (F) 交强制执行官或监管人审批。  业务行为  (A)运输服务提供单元将严格执行所有收费规定,包括被监管服务或产品或其使用的买卖, 不能自行决定。(收费规定将包括所有费用或罚金,可能也包括接入运输系统的成 本)。  (B)对于在被监管服务或产品或其使用的买卖过程中可以自行决定收费的情况,运输服务 116 附录 4.1 提供单元将以公平的方式收取这些费用,并按非歧视方式对待所有客户。  (C)运输服务提供商保留关于自行决定收费规定的所有情况的记录。  (D)运输服务或辅助服务中提供的所有折扣,要按非歧视原则向所有有资格的管网用户提 供。  (E)Y 运输公司将采取如下措施来确保遵守这些《行为规范》:  (1)设计和实施政策、程序、组织结构、部门结构和员工岗位职责;  (2)设计和实施有形的和系统的限制;  (3)设施和实施沟通、培训和监视计划。  系统紧急情况  (A)X 运输实体承认,在出现紧急情况(影响系统的可靠性)时,其员工或关联企业的员 工可以采取任何措施来保持系统运转。  (B)对于为解决紧急情况而采取的必要措施,X 运输实体应在 24 小时之内向监管人报告这 些措施与《行为规范》有偏离的地方。为了履行这个任务,X 运输实体要实施如下一 些程序:  (1)在紧急情况之后,X 运输实体的强制执行官员要确保通报与《行为规范》不相一 致的地方并将有关报告并送交监管人。  (2)每个报告要包括对与《行为规范》不相一致的内容的描述、涉及到的人的姓名、 职务和岗位职能,以及 X 运输实体内联系人的姓名和电话号码,以方面进一步 获得其他相关信息。  (3)为了确保(系统)紧急情况得到合适的处理,也为了尽可能预防紧急情况下可 能产生的与《行为规范》规定不相一致, Y 运输公司将建立如下一些由 X 运输 实体实施的程序。X 运输实体将获得:  (a)从 X 运输实体或其关联企业的角度,对天然气供应员工的系统紧急任务进 行审查和修改,以确保不会因出现紧急情况,而违反《行为规范》的有关 规定,泄露相关信息。  (b)沟通、培训和监视计划。  帐户和记录  (A)X 运输实体目前按一般公认会计准则和程序登载帐户和记录  (B)X 运输实体将按××要求修改(必要时)其会计系统。  (C)X 运输实体按××要求保留会计政策和会计方法的副本,以备监管人审查。  强制执行官员  (A)强制执行官员将监视和审查《行为规范》的以及任何有关的实施计划执行情况,并提 供必要的协助。。  (B)强制执行官员将向公司秘书长提交有关《行为规范》执行情况的季度报告(或月度报 告),包括对实施《行为规范》的总体概述,以及确认需要进一步修改《行为规范》 或采取实施程序的特殊领域。此外,季度报告还可以包括强制执行官员对实施程序提 出的改进建议。  (C)强制执行官员应与经理层成员保持联络,确保经理层成员管辖领域内的所有员工都知 道其《行为规范》及各自的实施程序。  (D)在员工可能出现不当行为时,强制执行官员应与经理层一起进行研究。  (E)违背行为标准时,要立即报告强制执行官员,强制执行官员就此展开调查,并与主管 其业务的经理层成员进行协商。强制执行官员要确保 X 运输实体采取合适的行动,要 采用的惩戒性程序如下:  (1)对违反《行为规范》的员工作出适当的处理。  117 附录 4.1 (2)启动任何所需的改革,以防止类似情况再次发生。如果确认 X 运输实体的员工 或其关联企业的员工违反了《行为规范》中的披露规定,强制执行官员将保证 根据上面×××中描述的程序,立即向监管人报告。  (3)强制执行官员和经理层要接受专门培训,使他们能够完全熟悉本《行为规范》 的要求。《行为规范》的要求也要写入 Y 运输公司(包括其关联企业)的《公司 行为规范》和《规范执行计划》中。《公司行为规范》要发放给公司及其关联企 业的所有员工。    118 附录 0   附录 6   《通用条款》  信息来源  《经营规范》 (或《通用条款》 )的信息或例子可以从许多网站上获得,下面列了一些这样 的网站。本附录提供的这个《通用条款》例子来自加拿大联合管道伙伴公司( Alliance  Pipeline Partnership)(见下面网站 3) 。之所以选择这个例子,是因为它刚刚发布,包含 了《通用条款》所表述的关键要求,并且其语言也较为清楚和简洁。    网站 1:加拿大全国能源理事会(联邦政府的监管机构) :上www.neb.gc.ca之后,选择 “English”,点击“ 获得年度报告、每年的行动、法规和指南,选择 “ Publications ” Energy  Overview”,查看“ Natural Gas Market Assessments”,点击“Other Government Agencies,  Energy Associations and Related Organizations”(加拿大、美国、墨西哥) ,包括美国 联邦能源监管委员会和墨西哥 CRE 的链接。    网站 2:加拿大管道运输公司(TransCanada PipeLines,目前的大型管道公司) :上 www.transcanada.com,从主页上打开运输网页</Transmission/index.html>,进入“运输 收费”<business/PDFTariffs/index.html>,选择“加拿大主要管道” ,再进入“信息牌” , 查看菜单项“排队程序” 、“收费表” (有 9 个) 、“通用条款” 、““ 形式合同” 。    网站 3:联合管道公司(跨加拿大和美国的大型新管道) :上www.alliance-pipeline.com, 查 看 主 页 选 择 项 , 查 看 收 费 和 收 费 条 件 , 加 拿 大 是 </Shipper/Tariff/Canadian%20Tariff%202000.pdf> , 美 国 是 <Shipper/Tariff  /US%20Tariff.pdf>。    网站 4:BG Transco(英国) :上www.transco.uk.com,从主页菜单上选择“出版物” ,获得 Transco 的《管网条款》摘要的副本。    网站 5:Gaz de France(法国) :上www.gazdefrance.com,选择英语语言,进入“新闻稿” 。    网站 6:Ruhrgas(德国) :上www.ruhrgas.de,按网站 5 的办法进行。    网站 7:Gasunie(荷兰) :上www.gasunie.nl,从主页上选择“商品/服务” 。    《通用条款》举例  2002 年联合管道两合公司版权所有,保留一切权力。   目录  第 1 条:定义和解释        第 2 条:质量        119 附录 0 第 3 条:测量        第 4 条:测量设施       第 5 条:不可抗力        第 6 条:进气压力与交气压力        第 7 条:开票和付款       第 8 条:服务优先权        第 9 条:不弃权与将来违约        第 10 条:运输服务请求    第 11 条:输气通知       第 12 条:计划安排       第 13 条:未授权输送量与不平衡        第 14 条:燃料    第 15 条:优先收货权    第 16 条:掺混权    第 17 条:运行条件变更通知        第 18 条:天然气占有和控制    第 19 条:托运人担保和赔偿        第 20 条:财务担保    第 21 条:可中断服务的收入抵减额    第 22 条:运费手册与合同的合并          第 23 条:运输服务协议    第 24 条:注意事项    120 附录 0 第 25 条:操作者        第 26 条:债务与偿付          第 27 条:其它        表 A    附录 I  《运输服务协议》格式    附录 II  《可中断运输服务协议》格式      通用条款    第 1 条:定义与解释    1.1  除非特别注明,本《通用条款》中的下列术语有如下含义:    “10 3m 3”指 1000 立方米的天然气。     “公认数量”的含义在第 11 条中描述。     “关系人或关联公司” ,当用于指与特定的人的关系时,其含义是指另外一个人,直接或 通过一些中间人间接地控制或受控制于这个特定的人。如果两个公司中的一个直接或间接 地受另一个控制,或者二者都直接或间接地受同一个人的控制,那么一个公司也可以被认 为是另一个公司的关联公司。    “授权超额服务(AOS) ”指固定托运人按比例获得管道运输能力份额的权利,有时这些能 力并不是运输公司与固定托运人按《稳定运输服务运费价目表》第 2.7 条和第 2.8 条签订 合同的运输能力,但随后按此分配的运输能力也是托运人获得能力的一部分。    “工作日” 指运输公司在卡尔加里和阿尔伯塔的主要办公室通常办公的任何一天。    “加拿大进气集中地” 是为每个托运人准备的、紧接进气点下游的场所,可以是进气点自 己为预定的运输数量准备的,也可以是为实现所有权转移的输气通知运输数量而准备的。 在第 11.1 条描述。    “加拿大交气集中地”  是为每个托运人准备的、紧接交气点上游的场所,可以是交气点自 己为预定的运输数量准备的,也可以是为实现所有权转移的输气通知运输数量而准备的。 在第 11.1 条描述。    “中心时钟时间(CCT ) ”指夏时制的中心白昼时间和夏时制取消时的中心标准时间。    121 附录 0 “使用费” 指《稳定运输服务运费价目表》中表“A”规定的使用费。    “合同运输能力” 指按合同规定的天然气每日输送量,这个合同由托运人签订,并同意按 《运输服务协议》的条款支付容量费。    “立方米”或“m 3” 指天然气数量,这些数量在温度为 15℃、绝对压力为 101.325 千帕时 是 1 立方米。    “日容量费”指分配到相关月每一天的容量费。    “日容量费的附加费” 指分配到相关月每一天的容量费的附加费。    “日”指开始和结束于中心时钟时间 9 点的连续 24 小时的时间段,或运输公司和托运人同 意的连续 24 小时的另外一个时间段。    “交气点” 指运输公司管道系统与美国管道公司的管道系统的连接点。    “容量费” 指《稳定运输服务运费价目表》中表“A”规定的容量费。    “容量费抵减额” 指《稳定运输服务运费价目表》中第 4 条规定的容量费抵减额。    “容量费附加费” 指《稳定运输服务运费价目表》中表“A”规定的容量费附加费。    “容量费附加费抵减额” 指《稳定运输服务运费价目表》中第 4 条规定的容量费附加费抵 减额。    “稳定运输服务” 指按《稳定运输服务运费价目表》提供的运输服务。    “固定托运人” 指签定《运输服务协议》并有托运有资格获得稳定运输服务的托运人。    “不可抗力”指任何天灾、战争、国内起义或反抗、公敌行动、罢工、停工或其它行业性 骚乱、意外事故、封锁、暴动、暴乱、瘟疫、山崩、闪电、地震、爆炸、火灾、风暴、洪 水、冲失、政府和人民的扣留与限制、国内动荡、机器或管道的损坏或故障、维修或更换 机器或管道的需要、管道被冻住,不能获得物资、供应、许可证或劳动力,或超过任何一 方所能控制的其它方面,并且该方通过适当努力仍然不能预防或克服。罢工、停工或其它 劳动争议应该完全由面临这些困难的一方解决。下述各项不是不可抗力: (i )托运人的天 然气供应不足, (ii)托运人的天然气市场不好或不经济, (iii )托运人缺乏资金, (iv) 进气点上游或交气点下游设施因任何原因导致的服务能力削减或中断;为更明确起见, “进 气点上游”指运输公司测量站输入侧以外的部分, “交气点下游”指运输公司交气点输出侧 以外的部分。    “燃料需求”的含义见第 14 条。    “天然气” 指甲烷及此类烃类成份,或这些成份的两种以上的混合物,满足收费的质量规 格。  122 附录 0   “总热值” 指在恒压下 1 立方米天然气在空气中完全燃烧所产生的总焦耳数(以千焦/立 方米表示),天然气中不含水蒸汽,天然气、空气和燃烧产品的温度是标准温度,燃烧所产 生的水冷凝为液态。    “不平衡” 的含义见第 13 条。    “可中断收入抵减额” 指按第 21 条为固定托运人计算和分配的可中断收入抵减额。    “可中断服务” 指按《可中断运输服务运费价目表》提供的运输服务。    “可中断服务收费” 指《可中断运输服务运费价目表》中表“A”规定的收费。    “可中断托运人” 指按《可中断运输服务协议》的托运人,有资格获得可断运输服务。    “可中断运输服务协议(ITSA) ”,运输公司能够按此协议向托运人提供可中断运输服务。    “焦耳(J )”指 1 牛顿的力向前推动 1 米的距离所作的功。    “最大日输送量” 指《可中断运输服务协议》中规定的最大天然气输送量,按照《可中断  运输服务运费价目表》 ,运输公司同意从托运人处接受的运输数量。    “月”指从日历月第一天中心时钟时间上午 9 点到下一个日历月第一天中心时钟时间上午 9 点之间的时间段,或者托运人和运输公司同意的钟点之间的时间段。    “月帐单” 指按适用的《运费价目表》中的条款,要求托运人每月向运输公司支付的数额。     “人” 指:单个人、合伙人、有限合伙人、合资公司、企业联合体、单一所有权公司、股 权共享或不共享的公司或有限公司、非法人协会、委托人、受托人、执行人、管理人员或 其它法人代表、监管机构、政府或政府指定或任命的机构、部门或实体。    “主要进气点”指固定托运人指定的主要进气点,在托运人的《运输服务协议》中的表“ A” 加以规定。    “主要进气点能力” ,其含义在《稳定运输服务运费价目表》的 6.1(a)中描述。    “基础利率”指新斯科舍银行(Bank of Nova Scotia)在卡尔加里和阿尔伯塔的主分行在 任何时候指定的年利率,作为加元商业贷款的参考利率,并由这个银行作为基础利率来公 布。按这种方式支付的利率将自动改变,而不必就基础利率的改变通知任何一方。利息将 按名义利率计算,并按月计复利。    “进气点” 指表“A”规定的运输公司管道系统中的一点,在这一点上托运人可以根据服务 协议提交要运输的天然气。    “第二进气点” 的含义见《稳定运输服务运费价目表》第 2.9 条。  123 附录 0   “服务协议”指《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》 ,作为业务过程中的一些要求。   “托运人” 指与运输公司签订《运输服务协议》的任何人,或与运输公司签订《可中断运 输服务协议》的人。    “托运人的授权输送量” 的含义见第 11 条。    “托运人的合同运输能力” 指托运人在所有《运输服务协议》中的总计合同运输能力。    “托运人输气通知” ,其含义见第 11 条。    “托运人调整输气通知” ,其含义见第 11 条。    “运费手册”包括不时修订和批准的《稳定运输服务运费价目表》 、《可中断运输服务运费 价目表》和《通用条款》 。    ”指表“A”中描述的 Taylor-Aitken Creek “Taylor-Aitken Creek 进气点(TAC 进气点) 进气点。    “运输服务”指根据与托运人签订的服务协议,按托运人的意图在进气点接受其天然气, 经过运输,按托运人的意图在交气点交付其天然气。    “运输服务协议(TSA ) ”,运输公司按此协议向托运人提供稳定运输服务。    “运输公司”指联合管道合伙公司。    “运输公司的合同运输能力” 指运输公司签订的所有运输服务协议中总计的合同运输能力。     “美国管道公司” 指联合管道有有限合伙公司。    “美国燃料需求” ,其含义见第 14 条。    “年” 指 365 个连续日的时间段,如当年包含了 2 月 29 日,则指 366 个连续日的时间段。    第二条  质量    2.1  除非运输公司另有授权,在进气点提交给运输公司的天然气(见 2.2 条的规定)要符 合如下规格:  (a)总热值不低于 36 兆焦耳/立方米。  (b)在常规压力和温度下不应含有沙子、灰尘、胶质,以及在-10 ° C 和常规压力不应含有 液态烃,并且不含杂质、其它应从天然气中分离出来的不应有的、不符合销售气品质要求 的物质、其它固体物或液体,这些物质会损害或干扰管道、调节仪器、仪表或天然气流经 的其它设施的正常运行。也不应含有通常不包含在天然气中的物质,否则微量的这些物质 和化学成份将导致运输和交付的天然气不能满足规定的质量规格。  (c)硫化氢含量不超过 23 毫克/立方米,总硫含量不超过 115 毫克/立方米(采用标准 124 附录 0 测试方法) 。  (d)二氧化碳的含量不超过 2%(V) 。  (e)水蒸汽含量不超过 65 毫克/立方米。  (f)温度不超过 50° C。  (g)尽可能不含氧气,含有的氧气不超过 0.4%(V) 。  (h)在运行条件下,含有的这些成份不能导致在管道中出现液体。    2.2  在进气点处提交的天然气指定为 AB 05 Boundary Lake.AB 06 Boundary Lake  –  IOL.AB  07 Boundary Lake South,执行西海岸能源公司(Westcoast Energy Inc.)相关运费手册 中规定的相关规格,其运费手册有时可以被修订。    2.3  如果托运人提交给运输公司的天然气不能满足 2.1 条和 2.2 条中的规格,运输公司可 以拒绝接收天然气,在这种情况下,运输公司应尽快通知托运人,允许托运人立即对质量 缺陷采取补救措施。    2.4  弃权声明:如果运输公司认为放弃部分或全部天然气质量条款,不会危害其系统的整 体性,或违背美国管道公司的要求,则这种放弃应符合非歧视性原则。    2.5  如果运输公司认定,位于运输公司系统任何地点的混合天然气的预测总热值接近或预 计接近最大可承受水平(根据运输公司系统的设计) ,运输公司将执行 2.6 条描述的能源能 力分配程序。对于运输公司系统的大口径管道部分,在正常运行条件下,混合天然气总热 值的预计限制大约是 44.3 MJ/m 3。    2.6  按 2.5 条的需要,运输公司将采取如下措施来分配运输系统的能源能力。  (a)运输公司将确认其系统中受影响的部分,尤其是需要能源能力分配程序的那些进气点。   (b)运输公司将首先采取第 2 条中其它各条(尤其是 2.4 条)授权的措施,以消除或避免 确认的问题。  (c)如果有必要,运输公司将决定进气点处输气通知天然气可承受的临时最大总热值,以 确保混合天然气不会超过根据 2.5 条确定的限制。  (d)运输公司将这些情况和受影响进气点处输气通知天然气临时最大总热值通知给托运 人。  2.7  与临时最大总热值要求不符的天然气可以视为不符合质量要求,输气通知运输公司将 拒绝接受。运输公司在确定主要进气点天然气的热值要求时,应考虑可以拒绝接受的第二 进气点数量,输气通知进气进气主要进气以缓解主要进气点的矛盾。必要时,运输公司, 可以调整临时最大总热值,从而给予托运方更大的灵活性。    第 3 条:测量    3.1  报告的体积单位是千立方米(10 ³ )。  m³   3.2  从托运人处收到的天然气体积按《电力和天然气检测法案(加拿大) 》及其法规进行 确定。    3.3  用于体积计算的绝对大气压是根据仪表所在地点的实际海拔计算得到的特定压力,与 实际大气压的变化无关。计算大气压所采用的公式应与《电力和天然气检测法案(加拿大) 》 125 附录 0 及其法规中规定的方法一致。    3.4  收到或交付天然气的总热值的确定将按《电力和天然气检测法案(加拿大) 》及其法 规规定的方式进行,或者,如果这个法案没有规定这样的方式,根据行业公认标准,采用 的方式要保证如此确定的总热值能够代表进气点或交气点处收到或交付的天然气的热值。    第 4 条:测量设施    4.1  确定体积、总热值或相对密度的所有仪表和测量设施的安装和维修都要符合《电力和 天然气检测法案(加拿大) 》及其法规的规定。尽管如此,应用于或影响天然气交付的所有 设施安装应按准确确定交付天然气数量的方式进行,并且测量准确性可以比较容易核实。 为了防止按服务协议交付的天然气数量的确定出现不准确,运输公司和托运人应该注意压 力调节设施的安装、维修和运行。    4.2  运输公司应该每月或各方同意的更长期限内校对其测量设施的准确性。如果不要求在 一个月内进行一次以上校验, ,则在托运人提出校验要求时,运输公司应对其测量设施进行 校验。在要求的校对过程中,如果发现测量设施是正确的(应包括 2%的不准确率,这个数 或者低于 2%) ,那么这种要求的校对活动所产生的成本应该由要求一方支付和承担,否则 所有这些要求的校对活动所产生的成本由运输公司承担。在测试中,如果发现测量设施是 不准确的,但不准确率没有超过 2%,那么该设施先前的读数在计算交气量中仍然认为是正 确的,但这个设施应该马上得到正确调整,以保证记录准确性。在测试中,如果发现测量 设施是不准确的,并且不准确率超过了 2%,那么该设施先前的读数应该在已知的期限或双 方同意的期限内修正到零误差,但是,如果这个期限是未知的,并且双方达不成一致,这 种修正限定在包括上次测试日以来后半段时期。    4.3  在与用于测量收到和交付天然气的其它设施有关的安装、读表、清洁、更换、维修、 检查、测试、校准或调整过程中,每一方都有权到场。这些测量设施的记录保留在其所有 者手中,但在有要求的时候,每份记录、图表和据此的计算都要提供给其它人检查和校对, 但提供后 30 天内要归还。每份记录要保留至少 2 年,拥有权限的负责人可以要求所有测试 数据、图表和其它类似记录更长的保留期。    第 5 条  不可抗力    5.1  如果因不可抗力或超过其合理控制的任何其它事件造成运输公司或托运人不能履行 运费手册或服务协议中的义务,根据运费手册或服务协议的规定,这种不履行不视为违反 有关义务规定。当一方由于出现不可抗力,不能履行运费手册或服务协议中的义务时,如 果这些不可抗力事件如罢工、停工或其它行业性骚乱的解决完全处于该方的控制之内,则 其应该立即采取合理补救措施。    5.2  尽管有 5.1 条的规定,任何事件都不能: (i)解除任何一方在运费手册或服务协议中 的义务,除非该方合理地立即将此事件通知了其它方; (ii)在合理的期限期满后,解除任 何一方在运费手册或服务协议中的义务,因为该方在这个期限内可以通过适当的努力来补 救或克服此事件所造成的后果; (iii)除《稳定运输服务运费价目表》第 4 条的规定外, 解除任何一方支付容量费、容量费附加费或其它应支付给另一方的费用的义务。    126 附录 0 5.3  因为 5.1 条所描述的原因,如果任一方不能履行运费手册或运输协议的义务不视为违 背有关义务规定,那么履行这些义务的时间将顺延,顺延天数等于有关事件存在的天数。    第 6 条:进气和交气压力    6.1  托运人或代表托运人提交给运输公司的所有天然气应该满足运输公司在进气点所要 求的压力。不能要求托运人在进气点以超过在附表“A”中规定的压力提交天然气。    6.2  运输公司向美国管道公司的设施交付的所有天然气都要符合运输公司和美国管道公 司同意的压力要求。    第 7 条:开票和付款    7.1  每月 9 号或之前,运输公司要以电子或其他形式向托运人送交托运人上月应付款项通 知书。运输公司也要以电子或其他形式向托运人送交按第 13 条计算的费用通知书。如果在 准备帐单时不能及时得到实际的数量数据,则按照估计数量确定上述托运人应付款项金额, 在下月的帐单中根据实际数量和估计数量的差额进行调整。发票要求的支持性数据将随发 票一起送交。    7.2  经运输公司合理要求,托运人应该向运输公司及时提供运输公司所要求的、用于计算 和验证托运人实际交付给运输公司的天然气数量、质量和总热值的信息或数据。    7.3  每月 25 日和托运人收到月帐单后第 5 个工作日之前,服务协议或运费价目表所规定 的付款,都应在每月 25 日或托运人收到月帐单后第 5 个工作日之前,以加币通过电子汇款 方式划拨到运输公司指定的帐户。如果付款到期日正好遇上指定帐户所在银行不正常营业, 不能接受托运人的付款,那么托运人在付款到期日后该帐户所在银行再次正常营业后的第 一天进行付款。如果托运人不能按本 7.3 条支付所有或部分其在月帐单中应支付的款额, 则按基础利率加 1%后计算出的日利率计算应付利息。在付款到期日 10 天后仍没有付款, 除可以采取其它补救措施外,运输公司可以暂停向托运人运输和交付天然气,且不必另行 通知。这种暂停运输和交付天然气的行为不能视为运输公司没有履行运费手册或服务协议 中规定的义务。    7.4  如果在发现帐单错误之后 60 天内和该有错误帐单日期之后 24 个月内主张权利,则应 在另一方收到发现帐单错误的通知之日起 30 天内对错误内容进行调整,具体方法如下:  (a)如果托运人承担了超额收费并已经付款,超过部分要退回给托运人,并按基础利率加 1%作为利率计算利息,时间从超额支付日起,到退回日止。如果运输公司通过在另一长发 票上扣减多收款项的方法退款,托运人收到该扣减多收款项的发票的日期则为退还多收款 项的日期。 (b)如果运输公司少收了托运人的付款,托运人在 30 天内补齐不足部分时,不 计利息。如未能在 30 天内补付,将按天计利息,利率为按基础利率加 1%后计算出的日利 率从开出帐单之日起。    7.5  运输公司或托运人有权在合理的时间内检查另一方的帐薄、记录和图表,以对有关帐 单或所谓的多付或少付情况进行核实。    7.6 (a)在以下情况下,运输公司无权按 7.3 条规定暂停交付天然气:  127 附录 0 (i)托运人真诚地对帐单或帐单的一部分提起异议;  (ii)托运人真诚地向运输公司提交全面描述存在异议理由的书面通知,以及支持性 文件的复印件;  (iii)托运人承认帐单没有异义时,就向运输公司支付帐单款额。     (b)托运人不能以任何有争议的款额来抵消帐单中的容量费或容量费的附加费。     (c)如果真诚地对帐单提出异义,运输公司可以要求托运人在 10 天内提供良好而足够 的担保债券,以保证向运输公司支付任何有争议或受争议影响的款额。如果托运人不能向 运输公司提供担保债券,或者不履行该债券的条件,运输公司有权暂停或终止托运人的服 务协议。     (d)对于真诚提出的帐单异义,运输公司在收到托运人 7.6(a)条规定的书面通知后 60 天内,应按阿尔伯塔省《仲裁法案》提交仲裁。    7.7  如果托运人没有支付按照第 7 条应付给运输公司的全部款额,在不影响其享有其它权 利或可能采取其他补救措施的前提下,运输公司有权从应由运输公司支付给托运人的任何 款项中扣留或扣除应由托运人支付给运输公司的全部款项,且不论这些款项是否与托运人 的服务协议或其它应由托运人支付给运输公司的所有款项有关。    第 8 条:优先服务权    8.1  (a)当运输公司全部或部分系统在任何时候存在如下原因时,运输公司有权削减或 终止全部或部分运输服务,这些原因是:不可抗力,或者运输公司认为运输能力或运行条 件要求削减或终止运输服务,或者该系统有必要进行改造、维修或调整。运输公司应将此 种情况下的合理削减运能的安排通知托运人。       (b)稳定运输服务运输公司可以随时停止对可中断用户的服务,向托运人提供稳定 运输服务。       (c)在按 8.1(a)条规定削减运能时,按如下顺序进行:    (i)根据第 12 条对可中断服务的规定,首先要按比例削减可中断服务。    (ii)以《稳定运输服务运费价目表》 2.7 条规定的托运人对授权超限运输服务(AOS) 的相对权利为基础,按比例削减授权超限运输服务,将第 11 条规定的申请时间之后的 授权超限运输服务申请完全限定在正常运输服务申请之后。输气通知(iii)按照第 12 条规定,根据每个托运人稳定运输服务计划稳定运输服务,按比例削减授权超限运 输服务以外的稳定运输稳定运输服务。    8.2  按 8.1(a)条对特定进气点或局部的多个进气点进行能力削减时,进气点的运输服务 应按如下顺序进行削减:    (a)首先削减进气点的可中断运输服务,应根据按第 12 条规定计划的各可中断运输服 务在这些进气点计划的可中断服务的总量中的比率分配。    (b)接下来要削减的是,向其主要进气点不在此进气点的稳定托运人提供的稳定运输服 务(包括授权超限运输服务的输送量) ,以及稳定托运人的输气通知申请输送量超过其主要 进气点运输能力的部分。托运人在进气点可得的稳定运输服务应在这些托运人中按比例分 配,以每个托运人在每个进气点高于其主要进气点运输能力的计划输送量的高出部分为根 据。如果进气点是 TAC 进气点,对于其 TAC 进气点不是主要进气点的稳定托运人,以及其 输气通知申请输送量高于其在 TAC 进气点的主要进气点运输能力的稳定托运人,倘若这些 托运人在所有 TAC 进气点通知申请的合计主要进气点输送量低于该托运人在所有 TAC 进气 点的合计主要进气点运输能力,则向他们提供的稳定运输服务(包括授权超限运输服务) 128 附录 0 不在削减之列。    (c)对于其 TAC 进气点不是主要进气点的固定托运人,以及其在该 TAC 进气点输气通知 申请输送量高于其主要进气点运输能力的稳定托运人,倘若这些托运人在所有 TAC 进气点 通知申请的合计主要进气点输送量低于该托运人在所有 TAC 进气点的合计主要进气点运输 能力,则向他们提供的稳定运输服务(包括授权超限运输服务)接下来要被削减。可得的 稳定运输服务应在这些稳定托运人中按比例分配,以每个托运人按 12.2(b)条在进气处计 划的天然气输送量为根据。    (d)在所有进气点向该进气点是其主要进气点的稳定托运人提供的稳定运输服务(包括 授权超限运输服务的输送量)最后削减。可得的稳定运输服务应在这些稳定托运人中按比 例分配,以每个托运人按 12.2(a)条在进气点计划的天然气输送量为根据。    第 9 条:非弃权    9.1  运输公司或托运人不要求另一方履行《服务协议》一个或多个规定不能视为该方将放 弃要求另一方履行类似或不同义务的权利。    第 10 条:运输服务申请    10.1  有效运输服务申请应根据《稳定运输服务运费价目表》和《可中断运输服务运费价 目表》规定,并按下列地址,以书面形式提交下列内容:  运输公司的地址:联合管道有限合伙公司 400 号房间,加拿大阿尔伯塔卡尔加里 S.W.大街 605 第 5 号,T2P 3H5  联系人:收费管理部经理  (a)托运人的身份证明:  (i)托运人的法定名称和主要办公地点。  (ii)托运人的业务介绍和业务清单。    (iii)托运人的电话号码,至少有一个在一周 7 天内由专人值班的 24 小时电话号码。 (b)所要求的服务特点(稳定运输服务或可中断服务) 。  (c)稳定运输服务所要求的合同运输能力,或者可中断服务所要求的最大每天输送量,单 位是 103 立方米/天。  (d)所要求的服务起始日期。  (e)所要求的服务条件。  (f)从《通用条款》表“A”中列示的进气点中选择所要求的主要进气点,按照《稳定运 输服务运费价目表》确定每个进气点的主要进气点运输能力。  (g)交易中任何一方是否是运输公司的关联公司或关系人,如托运人、供应商或获得服务 的人,如果有关联,说明关联的程度。  (h)如果托运人代表第三方请求提供服务,托运人要提交其与第三方达成协议的复印件, 该授权托运人代表第三方获得所请求的服务。托运人应提供第三方的名称、地址、电话号 码和身份(如地方配气公司、生产商等) 。    第 11 条:输气通知    11.1  (a)对于任何一天根据服务协议要求的输气服务,托运人应向运输公司提供指定的 进气点、交气点、适用的运费价目表、天然气输送量、托运人希望接收、运输和交付的总 热值或总焦耳数( “托运人输气通知”),以及其他运输公司合理认为必要的其它信息。  129 附录 0       (b)输气通知应以运输公司和托运人商定的书面形式或电子方式提交给运输公司, 需要符合与美国管道公司确定的时间要求,符合天然气工业标准理事会( “GISB”)的标准 输气通知周期。        (c)除了表“A”中列示的进气点外,托运人可以在输气通知中要求运输公司向或 从其他托运人的加拿大进气集中地输气。托运人也可以指定从托运人的加拿大交气集中地 向其它托运人的加拿大交气集中地输气。与其它方的加拿大交气集中地之间的输气,以及 与其它方的加拿大进气集中地之间的输气,统称为“所有权转移” 。        (d)如果这种“所有权转移”通过各方的匹配和均等输气通知量得到确认,那么剩 下部分的输气通知、计划和削减程序根据各方输气通知总量扣除上述“所有转移”后的量 安排。    11.2  (a)如果运输公司接受托运人的输气通知,那么包括燃料需求和美国燃料需求的托 运人输气通知量,就是“托运人的授权输送量” 。        (b)如果运输公司决定不接受托运人的输气通知(原因是不可抗力、托运人没有遵 守其服务协议、或者其他运费手册中规定的原因) ,那么运输公司应在要求输气服务的前一 日,将根据“托运人服务协议要求其准备运输和交付的调整量” ( “可接受输送量” )通知 托运人。托运人应向运输公司提交修改后的输气通知( “托运人修改后的输气通知” ),托运 人修改后的输气通知量应不高于可接受输送量。        (c)如果托运人不重新提交输气通知量,托运人的输气通知量将假定为可接受输送 量,从而成为托运人的授权输送量。如果托运人修改后的输气通知量低于可接受输送量, 那么下面三项之和应成为托运人的授权输送量: (1)托运人修改后的输气通知量, (2)燃 料需求, (3)美国燃料需求。    11.3  在下列条件下,运输公司应允许托运人根据运输公司的《稳定运输服务运费价目表》 在计划日结束之前的任何时间修改其输气通知: (a)运输公司有理由相信,其所作的有关 调整不影响运输公司向其它稳定托运人提供服务。 (b)这种修改不违背运输公司的《稳定 运输服务运费价目表》或《运输服务协议》中的条款。 (c)这种修改可以及时得到托运人 的上游运输经营者和相关设施及美国管道公司的经营者的确认。输气通知和交付计划方面 的修改必须具有前瞻性。尽管有 11.2 条的规定,如果运输公司允许托运人根据 11.3 条修 改托运人输气通知量,那么下面三项之和应成为托运人的授权输送量: (1)修改后的托运 人输气通知量, (2)燃料需求, (3)美国燃料需求。    11.4  在下列条件下,运输公司可以允许(但没有义务必须允许)托运人根据运输公司的 《可中断运输服务运费价目表》在计划日结束之前的任何时间修改其输气通知: (a)运输 公司有理由相信,其所作的调整不影响运输公司向其它稳定托运人或可中断托运人提供服 务。 (b)这种修改不违背运输公司的《可中断运输服务运费价目表》或《可中断运输服务 协议》中的条款。 (c)这种修改可以及时得到托运人的上游运输经营者和相关设施及美国 管道公司的经营者的确认。输气通知和交付计划方面的修订必须具有前瞻性。尽管有 11.2 条规定,如果运输公司允许托运人根据 11.4 条修改托运人输气通知,那么下面三项之和应 成为托运人的授权输送量: (1)修改后的托运人输气通知量, (2)燃料需求, (3)美国燃 料需求。    11.5  运输公司可以根据第 13 条规定调整所有输气通知量。    第 12 条:计划安排  130 附录 0   12.1  在对可中断服务进行计划安排之前,运输公司应该为每个托运人的所有稳定运输服 务先进行计划安排。运输服务的计划安排根据下面的优先次序进行:  (a) 《稳定运输服务运费价目表》签订的的托运人合同运输能力以下的稳定运输服务(不 包括授权超限运输服务) ,以每个托运人的合同能力为基础按比例分配。  (b) 《稳定运输服务运费价目表》签订的授权超限运输服务,根据《稳定运输服务运费价 目表》第 2.7 条规定进行分配。  (c) 《可中断运输服务运费价目表》签订的可中断服务,根据要求可中断服务的所有托运 人的输气通知量按比例分配。  12.2  具体进气点的计划安排应按下面的优先次序进行:  (a)所有进气点的稳定运输服务(包括授权超限运输服务的输送量)计划安排,应优先安 排进气点是主要进气点的稳定托运人,直至达到该进气点托运人的主要进气点能力为止。  (b)TAC 进气点的稳定运输服务(包括授权超限运输服务的输送量)计划安排,应优先安 排 TAC 进气点不是主要进气点的稳定托运人以及在该 TAC 进气点输气通知量超过其主要进 气点能力的稳定托运人,前提条件是托运人在所有 TAC 进气点的合计主要进气点输气通知 量要低于该托运人在所有 TAC 进气点的主要进气点能力合计。这种稳定运输服务以每个托 运人在所有 TAC 进气点的未通知使用的的主要进气点能力合计数为基础,在这些稳定托运 人中按比例分配。未按 12.2(b)分配的 TAC 进气点运输能力应按 12.2(c)和 12.2(d) 进行分配。  (c)进气点剩下的稳定运输服务(包括授权超限运输服务的输送量) ,应在该进气点不是 主要进气点的稳定托运人,以及在该进气点输气通知量超过主要进气点的稳定托运人中进 行分配。以每个托运人在进气点高于其主要进气点能力的稳定输气服务通知量为基础,在 这些稳定托运人中按比例进行分配。  (d)可中断服务可根据要求可中断服务的托运人在该进气点要求的可中断服务的输气通知 输送量,在该进气点所有要求可中断服务托运人要求的可中断服务的总量的比例分配。    12.3  在运输公司向托运人通知接受其月、日或不足一日的输气通知之前,这些输送量不 视为已经列入计划。    第 13 条:未授权输送量与不平衡    13.1  托运人应通过合理的努力来减少每个《运费价目表》中计划输送量的变化。虽然采 取了这样的努力,也要认识到可能会产生这种变化。但是,在特定情况下,按照本条的规 定,托运人可能因没有在这方面采取合理的措施而受到处罚。运输公司应真诚帮助托运人 避免这种处罚。这种罚金的支付不应解除托运人采取所有必要措施解决仍存在的不平衡的 责任。    13.2  运输公司应通过所有合理的努力容许托运人因运输公司系统实际运输能力的暂时限 制所造成的输送量变化,运输公司应对灵活性给予适当考虑,增减管道负荷水平, 并尽可能利用与相互联网设施签订的运行平衡协议。但运输公司不允许托运人出现 对稳定托运人可以获得的运输能力产生消极影响或歧视的不平衡。    13.3  根据如下最佳可得信息,托运人应通过所有合理的努力不断保持下述平衡:  (a)托运人帐户在每个进气点应收到的计划天然气数量与托运人帐户在每个进气点获得的 实际数量之间的差异( “数量进气差异”);  131 附录 0 (b)托运人帐户在每个进气点应收到的计划总能量与托运人帐户在每个进气点获得的实际 能量之间的差异( “能量进气差异” );  (c)托运人帐户收到的合计数量与运输公司在交气点从托运人帐户交付的天然气合计数量 之间的差异( “数量不平衡” );  (d)托运人帐户收到的合计能量与运输公司在交气点从托运人帐户交付的合计能量之间的 差异( “能量不平衡” );    13.4  13.3 条描述的所有不平衡或差异(统称“不平衡”)将保留在托运人在其进气集中地 的帐户中。对于每天的及时输气通知,运输公司将事先对托运人帐户的各种不平衡作出最 好的、可用的估计。    13.5  在下面情况下,托运人不应因出现的不平衡受到任何处罚:  (a)托运人帐户在可接受的容许水平,这个容许水平由运输公司随时根据最佳可得信息规 定。  (b)根据本条的要求,托运人采取所有合理措施来消除任何不平衡,包括遵守运输公司关 于解决出现的不平衡所作出的全部合理指导,运输公司在具体情况下确定相关措施时应合 理考虑可能对其他托运人产生的影响。    13.6  作为规定程序的一部分,运输公司应向所有托运人沟通当前对不平衡的可接受容许 水平。运输公司应按照 13 条的规定,通过所有合理努力来运行其系统,从而可以允许每个 托运人出现周期性不平衡(最高是运输公司授权输送量的 4%) 。但是,出于最大输送量或 保护运输公司设施的整体性等方面的考虑,运输公司保留实施更严格的可接受不平衡波动 范围的权利。    13.7  如果托运人没有立即采取措施将任何已认定的不平衡降到运输公司当时规定的容许 水平,那么联合进气点上游联网系统的经营者( “上游经营者”)的每天分配可能会 受到不平衡处罚。在没有采取这些措施的情况下,运输公司可以调整新的或现有的 输气通知量,以便将托运人帐户调整到特定的偏差水平内。    13.8  上游经营者的任何月末分配调整不应导致不平衡处罚,除非月末分配确认相应的每 天分配导致了不平衡。为了得到最终的不平衡和实施相应的处罚,月末分配与每天分配累 计量之间的差异,应该按上游经营者确认的每天分配在该月的每一天中按比例分摊。    13.9  上游经营者的月末分配调整所确认的任何累积不平衡,如果是正确的话,应由托运 人立即采取如下一些措施来消除:  (a)实施托运人进气集中地之间足够的所有权转移,以消除任何不平衡(如果这个措施不 会给另一托运人帐户造成不平衡) 。  (b)取得运输公司同意后,在不超过 25 天内调整托运人的输气通知(每天减少不低于初 始累积不平衡的 1/25) ,以消除任何不平衡。    13.10  如果托运人不能按足够的数量采取 13.9(a)和(b)的每个措施,运输公司可以减 少托运人的进气输气通知或交气输气通知,以及时和有序的方式消除仍存在的不平衡。    13.11  根据上游经营者按第 13 条(或相关条款)在该月每天按比例分摊的月末分配,如 果数量不平衡超过了运输公司按天规定的不平衡容许水平,并且这样的数据确认了不平衡 132 附录 0 最初被鉴定时的最佳可得数据,托运人也没有采取措施,那么托运人应受到处罚( “数量不 平衡罚金” )。数量不平衡罚金的计算公式是,超过该月每天表述的容许水平的绝对不平衡 数量,乘以 10 倍当月按天计的容量费。    第 14 条:燃料    14.1  除了托运人希望在交气点为其帐户交付的天然气外,托运人也应通知并向运输公司 提交(或安排提交)一定的燃料天然气(统称“燃料需求” 。这部分燃料包括根据由运输 ) 公司核定的月度燃料比例确定的用作燃料的天然气数量、运输公司合理估计的管道损失、 无法查明原因的损失以及当月必要的管道运行误差运输公司将在每月 25 号之前向托运人通 知下月适用的燃料需求,或者在没有这种通知的情况下,托运人应利用运输公司建立的上 月燃料需求。    14.2  除了托运人希望在交气点为其帐户交付的天然气外,托运人也应通知并向美国管道 公司提交(或安排提交)一定的燃料天然气(统称“美国燃料需求” 。这部分燃料包括根 ) 据由美国管道公司核定的月度燃料比例确定的用作燃料的天然气数量、运输公司合理估计 的管道损失、无法查明原因的损失以及当月必要的管道运行误差。托运人不需要向运输公 司支付美国燃料需求的运输费用。    14.3  不要求运输公司接受如下的输气通知: (a)不包括燃料需求和美国燃料需求的输气 通知; (b)如果运输公司单方面对输气通知中实际提交给运输公司的燃料需求和美国燃料 需求不满意。在运输公司按本 14.3 条陈述的原因拒绝输气通知的情况下,运输公司应通知 托运人修订其输气通知中的燃料需求和美国燃料需求,托运人应修订其输气通知中的燃料 需求和美国燃料需求。    14.4  燃料需求和美国燃料需求以能量为基础进行计算,要运输的天然气以 GJ/103m 3 来表 示。    第 15 条:进气优先权    15.1  按如下次序确定要为托运人从其加拿大进气集中地运输的天然气:  (i)燃料需求;  (ii)美国燃料需求;  (iii)稳定运输服务(不包括授权超限运输服务),高限是托运人的合同运输能力;  (iv)授权超限运输服务;  (v)可中断服务。    第 16 条:掺混权    16.1  运输公司有权随时将托运人的天然气与管道中的天然气进行掺混。运输公司在交气 点交付的天然气为托运人运输的天然气和管道中 存有的天然气的混合物。 。    第 17 条:运行条件变更通知    17.1  运输公司和托运人在必要时应随时通知对方预期的一些变化,如天然气进气或交气 133 附录 0 速度、压力、其它运行条件,以及这种预期变化的原因,目的是当这些变化出现时,另一 方可以有所准备,以适应这些变化。    第 18 条:天然气占有和控制    18.1  在运输公司于交气点交付天然气之前,视为运输公司占有、控制和负责所有这些天 然气。    第 19 条:托运人担保和赔偿    19.1  承担人向运输公司保证,在其向运输公司提交天然气时其对其提交或代表其提交的 天然气拥有所有权,其他方不享有留置权、抵押权和类似权利。按《运输服务协议》第 5 条(抽体和购买液体的选择权)或按《可中断运输服务协议》第 5 条(分离和购买液体的 选择权)所获得的选择权不应视为抵押权或类似权利。    19.2  托运人向运输公司提出并保证拥有如下一些权力:从生产省获得天然气、从加拿大 出口天然气、将天然气进口到美国,以及允许其天然气被运输所要求的其它权力。    19.3  根据适用的《运输服务协议》第 5 条或《可中断运输服务协议》第 5 条,运输公司 保证,在交气点向托运人帐户交付天然气时,运输公司不对这些天然气享有留置权和抵押 权。    19.4  对于提交运输公司运输的天然气,托运人应使运输公司免于受到声称对提交运输公 司运输的天然气享有所有权或某项权利的第三方的索赔、 、控告或损害。    19.5 运输公司和托运人应相互豁免并使对方免于受到因天然气交付之前应支付税金、许可 证、矿区使用费或其他收费的索赔而产生的诉讼、控告、债务、帐户、损害、成本、损失 和费用等方面的损害。    19.6 托运人应豁免运输公司,使其不因天然气交付给运输公司运输之前所需要支付的天然 气销售和交付应支付的税金而遭受损害。    第 20 条:财务担保    20.1  托运人应始终符合下面关于资信要求之一:  (i)托运人(或为托运人在《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》中的义务提供担 保的关联企业)的长期优先无担保债务要具有公认评级机构认定的投资级。  下表给出了每个评级机构的最低可接受等级:  可接受的信用等级*(长期优先无担保债务)  穆迪  Baa 3 或更高  标准普尔   BBB- 或更高  多米诺债券评级机构  BBB 或更高  加拿大债券评级机构  BBB 或更高  全国保险委员协会  NAIC 1 or NAIC 2  134 附录 0 *或其它公认评级机构的相应等级,由运输公司决定。    开始具有上述等级资格但后来被降到低于投资级的等级的托运人,需要按下述方法确定资 信。  (ii)对于其长期优先无担保债务没有达到上表所列示的可接受等级的托运人,如果运输 公司和其债权人认为该托运人(或为托运人在《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》 中的义务提供担保的关联企业)的财务状况是可接受的(尽管没有达到可接受等级) ,那么 该托运人仍然被认为是资信可靠的。可以随时申请这种这种认可。托运人获得的这类认可 不能被宣告无效,除非在运输公司和其债权人单方面认为这种认可所依据的财务标准已经 出现了实质性的不利变化。  (iii)在其《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》的执行和履行完毕时,或随后被 约束的任何时候,托运人不具有根据上述(i)或(ii)的资格,必须采取如下方式为其义 务提供担保:  (a)提供信用证或抵押数额相当于信用证的现金存款,这在下面阐述; (b)提供运输公司 认可的其它担保。上述(a)的信用证或现金存款,其数额如下: (i)对于签订《运输服务 协议》的托运人,其数额等于 12 个月的估计容量费和容量费附加费,这种担保按年调整, 以反映估计容量费和容量费附加费在连续 12 个月中的任何变化; (ii)对于签订《可中断 运输服务协议》的托运人,这种担保应等于托运人在《可中断运输服务协议》中的最大每 天输送量乘以可中断服务费率得到的数额,并且这个数额要乘以 30,这种担保要随时调整, 以反映托运人的最大每天输送量和可中断服务费率的任何变化。  (iv)对于根据上述第(i)段没有资格的托运人,以及根据上述第(ii)段没有得到认可 的托运人,运输公司保留要求他们提供第(iii)段所需担保的权利。由于关联企业对托运 人义务提供担保,使其根据上述第(i)段和第(ii)段具备资格,这类托运人应按运输公 司常用形式提供与关联企业的无条件的和不可撤消的担保书,并且要与《运输服务协议》 或《可中断运输服务协议》的实施同时提供这种担保书。    第 21 条:可中断服务收入的抵减额    21.1  运输公司应每月按下列方法计算和分配托运人应享有的可中断服务收入份额:  (a)合计可中断服务收入应等于如下两项相乘所得到的数额: (1)运输公司在上月为所有 托运人提供的可中断服务所输送的天然气总量; (2)可中断服务费率。  (b)各托运人应享有的可中断服务收入份额以当月第一天托运人的合同能力为基础按比例 分配,并从下月托运人的帐单中扣除。    第 22 条:视为运费价目表与合同的一部分    22.1  本《通用条款》视为《运费价目表》和《服务协议》的一部分。    22.2  本《通用条款》、 《运费价目表》和所有的《服务协议》都要符合现阶段或今后设立 的对此有管辖权的立法机构或管理当局制定和颁布的法律、条例法规和命令的规定。    第 23 条:运输服务协议    23.1  根据运输公司对《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》的适当标准格式,托 运人应与运输公司签订《运输服务协议》或《可中断运输服务协议》 ,二者的标准格式分别 见附件 I 和附件 II。  135 附录 0   23.2  《可中断运输服务协议》的条款应由托运人和运输公司在签字时达成一致。    第 24 条:通知    24.1  除有其它规定外,一方向另一方提供的任何请求、需求、声明、帐单或其它通知(统 称“通知” ),必须采取书面形式,并且有效地送达另一方的地址(无论是亲自送交,还是 通过信差或电传) ,如果是亲自送交或在正常工作日采用电传方式,应在送交时确认已经适 当地送达另一方的地址(下面列出) ,如果是通过信差,应在第二天确认已经送达另一方的 地址(如果正常的信差服务或电传服务因该方无法控制的原因而中断,该方应设法采取任 何没有中断的方式来送达通知,或者亲自送达通知) 。每一方应向另一方通知其地址变更。  (i)作业者:需要另行通知  (ii)运输公司:  联合管道有限合伙公司 400 号房间,加拿大阿尔伯塔卡尔加里 S.W.大街 605 第 5 号, T2P 3H5  联系人:收费管理部经理  传真: (403) 266-4495  (iii)托运人:其地址在《服务协议》中列出。  常规信函(包括月度报表)可以采用挂号或普通信函方式寄送。    第 25 条:作业者    25.1  运输公司有权指定任何人履行其管道系统的“作业者”职能,如下面一些职能(但 不限于这些职能) :设施管理、接受和安排输气通知、制定进气和交气计划、管理《服务协 议》以及会计职能。如果运输公司指定了操作者,那么在《服务协议》 、《运费价目表》或 本《通用条款》中提及运输公司的地方在适用的范围内也应理解为代表运输公司的作业者。     第 26 条:债务和豁免    26.1  运输公司或托运人都不对对方基于违约、疏忽、严格责任或其他原因产生的间接、 特定或因果性损失、损害、成本或费用(包括但不限于利润或收入的损失、资本成本、因 不能交付天然气所造成的损失或损害、成本损失、购买或重置成本、许可证或资格证的撤 消、合同的终止)承担责任。26.2  对于运输公司因某种原因不能按运输公司与托运人之 间的《服务协议》接受或交付天然气,除《稳定运输服务运费价目表》第 4 条规定外,运 输公司对托运人不承担任何责任,也也没有义务要求其豁免托运人,并使其不受伤害。    第 27 条:其它    27.1  ,运输公司和托运人应各自对其资产的安装、维护和运行承担责任和义务。对于豁 免方设施的安装、存在、维护和运行中的事故带来的任何损失、损害、索赔或诉讼,包括 人员伤害或死亡所产生的所有义务和费用,应赔偿另一方并使之无害于另一方。    附件 I:《运输服务协议》格式    目录  第 1 条:服务对象    136 附录 0 第 2 条:服务的性质      第 3 条:月帐单       第 4 条:容量费抵减额和容量费附加费抵减额     第 5 条:运输能力的分配或退回       第 6 条:主要进气点的指定  第 7 条:其它        表 A    稳定运输服务    第 1 条:服务对象    1.1  符合下述条件的托运人都有资格获得本服务:  (a)遵守《运输服务协议》 。  (b)在美国管道公司的稳定运输服务中按与所有托运人的《运输服务协议》相同的条件安 排了输送量和期限,并且如果需要的话,为了与运输公司衔接,对上游运输也进行了安排。   (c)满足《通用条款》第 20 条(财务担保)的要求。    第 2 条:服务的性质    2.1  在托运人的《运输服务协议》和《通用条款》中,依据本《运费价目表》的服务在任 一天都是可得的。服务输气通知应按《通用条款》第 11 条(输气通知)确定。除了本文和 《通用条款》的规定外,本文中的服务不应受到削减或中断。    2.2  如果或只要托运人对《运输服务协议》或《通用条款》违约,运输公司有权拒绝本文 中的服务。    2.3  根据《通用条款》第 11 条(输气通知)所认可的输气通知,运输公司为托运人帐户 运输的天然气,其每天数量的最高限额是,托运人在进气点处的合同运输能力,加上分配 给托运人的授权超限运输服务,再加上燃料需求和美国燃料需求。    2.4(a)运输公司为托运人帐户运输和在交气点交付的天然气数量,等于运输公司在进气 点按 2.3 条从托运人处或代表托运人收到的天然气数量,减去该数量中包含的燃料需求。     (b)运输公司为托运人帐户运输和在交气点交付的天然气的焦耳数,相当于运输公司 在进气点按 2.3 条从托运人处或代表托运人收到的天然气的焦耳数,减去燃料需求。    2.5  运输公司不应负责为了向任何托运人提供本文中的服务,而在其管道系统中以任何方 式添加任何设施或扩建运输能力。    2.6  对于可用作授权超限运输服务的预计运输能力,运输公司应定期确定并通知固定托运 137 附录 0 人。根据托运人对稳定运输服务的输气通知和运输公司系统提供运输服务的能力,可用作 授权超限运输服务的实际运输能力将每天变化。    2.7  稳定托运人可以根据《通用条款》第 11 条(输气通知)通知授权超限运输服务。授 权超限运输服务每天分配如下:  (a)每个托运人分配的授权超限运输服务,等于下述较小者:  (i)根据托运人合同运输能力与运输公司合同运输能力的比率而确定的授权超限运输 服务的按比例份额;  (ii)托运人通知的授权超限运输服务。  (b)为了满足托运人的授权超限运输服务输气通知,没有按 2.7(a)分配到足够的授权超 限运输服务的每个托运人,将额外分配到部分未分配的授权超限运输服务,其份额等于如 下较小者:  (i)按照托运人的合同运输能力与所有未分配到足够授权超限运输服务的托运人的合 同运输能力之间的比率,确定的未分配授权超限运输服务按比例的份额;  (ii)托运人的授权超限运输服务输气通知与先前按上述 2.7(a)分配给托运人的授 权超限运输服务之间的差额。  (c)如果按 2.7(b)条的分配程序进行分配之后,额外未分配授权超限运输服务仍有剩余, 那么再次通过 2.7(b)条的分配程序,将这些剩余的未分配授权超限运输服务分配给没有 获得足够授权超限运输服务的托运人,以满足其授权超限运输服务输气通知。如果所有授 权超限运输服务通过这样的程序都得到了满足,剩下的未分配授权超限运输服务可用作可 中断服务。    2.8  运输公司应通过合理的努力向托运人提供授权超限运输服务。假设分配给托运人的授 权超限运输服务根据《通用条款》第 11 条(输气通知)得到及时的通知,与《通用条款》 第 11 条(输气通知)规定的通知时间之后作出的输气通知一致,那么不应再分配授权超限 运输服务,以适应这种后来的输气通知。    2.9  除了在主要进气点提交要运输的天然气数量最高可达到托运人的主要进气点运输能 力之外,托运人也可以在该进气点或其它任何进气点( “第二进气点”))提交大于其主要进 气点运输能力的天然气。运输公司可以,但没有义务在第二进气点接受要运输的天然气。    第 3 条:月帐单    3.1  运输公司每月收取和托运人每月支付的费用,等于如下几项之和:  (a)合同运输能力与容量费率的乘积;  (b)下述两项的乘积: (1)托运人根据第 6 条(写入每个托运人的《运输服务协议》表 A 的第 C 段)在 TAC 进气点指定的主要进气点运输能力的总和; (2)容量费附加费率;  (c)下述两项的乘积: (2)运输公司根据 2.3 条当月从托运人处或代表托 (1)使用费率; 运人收到的天然气数量,减去该数量中包含的燃料需求和美国燃料需求;  (d)按《通用条款》第 7.3 条,托运人应付款滞后支付所产生的利息;  (e)按第 13 条有关不平衡的规定,托运人应付的任何费用;减去  (f) (1)根据《通用条款》第 21 条(可中断运输服务的收入抵减额)所确定的托运人在 获得的可中断服务收入抵减额中分配份额; (2)托运人按第 4 条获得的容量费抵减额;(3) 托运人按第 4 条获得的容量费附加费抵减额。    138 附录 0 3.2  第 3 条所有各项不能以解除托运人付款义务的方式进行解释,包括按《通用条款》计 算得到的费用调整、收费、利息或罚金。    第 4 条:容量费抵减额和容量费附加费抵减额    4.1(a)由于仅涉及运输公司提供稳定运输服务的系统物理能力方面的任何原因,包括运 输公司遭受的不可抗力因素,如果运输公司在某一天( “进气不足日” )不能从托运人处或 代表托运人在托运人的主要进气点接受天然气,那么按照 4.1(b) 、(c)和(d)条以及 4.3 条,托运人将有权为进气不足日获得 4.2 条描述的抵减额( “容量费抵减额” )。     (b)托运人只能有权获得 4.2 条描述的容量费抵减额,最大限度是运输公司在托运人 主要进气点不能提供稳定运输服务的部分,防止托运人在进气不足日拥有的合计输送量至 少达到托运人的合同运输能力。    (c)托运人只能有权获得 4.2 条描述的关于天然气数量(如果该数量已经被通知, “通 知数量” )的容量费抵减额,在没有理由使运输公司不能从托运人处或代表托运人按 4.1 (a) 条接受天然气的情况下,则该数量: (1)应按照《通用条款》第 12 条(计划安排)对进气 不足日进行安排, (2)在托运人主要进气点从托运人处或代表托运人接受要运输的天然气, 最高限度是托运人的合同运输能力。    (d)由于没有遵守天然气质量、进气压力或不平衡容许要求,运输公司拒绝接受天然气 不应导致容量费抵减额或容量费附加费抵减额。同样,根据《运输服务协议》 ,由于任何原 因无资格获得服务的托运人,也没有资格获得容量费抵减额或容量费附加费抵减额。    4.2  虽然运输公司不能按 4.1 (a)条从托运人处或代表托运人接受天然气,但是托运人在 发生进气不足日当月( “进气不足月” )的月帐单没有任何减少。根据 4.10(a)条,托运人 下一月的月帐单应减少容量费抵减额,数额等于下面两项的乘积: (1)进气不足月的每天 容量费率, (2)如下两项的差额( “进气不足数量” ):(a)运输公司在进气不足日从托运人 处或代表托运人获得的天然气数量,减去燃料需求和美国燃料需求, (b)下面两项较小者: (i)托运人的合同运输能力, (ii)输气通知数量。    4.3  如果运输公司和托运人同意,运输公司可以允许托运人:  (a)在双方可接受的时间内提交要运输的补充天然气,数量不超过进气不足数量,在这种 情况下,托运人无权为按本 4.3(a)条要运输的补充天然气获得容量费抵减额。  (b)在进气不足日提交要运输的天然气,数量不超过一个或多个第二进气点的合计进气不 足数量,在这种情况下,托运人无权为按本 4.3(b)条要运输的天然气获得容量费抵减额。     4.4(a)由于仅涉及运输公司提供稳定运输服务的系统物理能力方面的任何原因,包括运 输公司遭受的不可抗力因素,如果运输公司在某一天( “TAC 进气不足日” )不能从托运人处 或代表托运人在 TAC 进气点接受天然气,那么按照 4.4(b) 、(c)和 4.1(d)条以及 4.6 条,除了托运人可能有权获得的其它容量费抵减额外,托运人还有权为 TAC 进气不足日获 得 4.5 条描述的抵减额( “容量费附加费抵减额” )。    (b)托运人只能有权获得 4.5 条描述的容量费附加费抵减额,最大限度是该 TAC 进气点 的托运人主要进气点运输能力,该数量是运输公司于 TAC 进气不足日在该 TAC 进气点不能 接受的数量。    (c)托运人只能有权获得 4.5 条描述的关于天然气数量(如果该数量已经被通知, “TAC 通知数量” )的容量费附加费抵减额,在没有理由使运输公司不能从托运人处或代表托运人 按 4.4(a)条接受天然气的情况下,则该数量: (1)应按照《通用条款》第 12 条(计划安 139 附录 0 排)进行安排, (2)在 TAC 进气点从托运人处或代表托运人接受要运输的天然气,最高限 度是在 TAC 进气点的托运人主要进气点运输能力。    4.5  虽然运输公司不能按 4.4 (a)条从托运人处或代表托运人接受天然气,但是托运人在 发生 TAC 进气不足日当月( “TAC 进气不足月”)的月帐单没有任何减少。根据 4.10(b)条, 托运人下一月的月帐单应减少容量费附加费抵减额,数额等于下面两项的乘积: (1)TAC 进 气不足月的每天容量费附加费率, (2)如下两项的差额( “TAC 进气不足数量”: )(a)运输 公司在 TAC 进气不足日从托运人处或代表托运人获得的天然气数量,减去相应的燃料需求 和美国燃料需求, (b)下面两项较小者: (i)TAC 进气点处的托运人主要进气点运输能力, (ii)TAC 输气通知数量。  4.6  如果运输公司和托运人同意,运输公司可以允许托运人:  (a)在双方可接受的时间内提交要在 TAC 进气点运输的补充天然气,数量不超过 TAC 进气 不足数量,在这种情况下,托运人无权为按本 4.6(a)条要运输的补充天然气获得容量费 附加费抵减额。  (b) 在 TAC 进气不足日提交要运输的天然气, 数量不超过一个或多个第二进气点的合计 TAC 进气不足数量,在这种情况下,托运人无权为按本 4.6(b)条要运输的天然气获得容量费 附加费抵减额。    4.7  由于仅涉及运输公司提供稳定运输服务的系统物理能力方面的任何原因,包括运输公 司遭受的不可抗力因素,如果运输公司在某一天( “交气不足日” )不能在交气点为托运人 帐户运输和交付一定数量的天然气,该数量是要求运输公司按 2.4(a)条交付的数量,但 是,托运人在发生交气不足日当月( “交气不足月” )的月帐单没有任何相应减少。根据 4.10 (a)条,托运人下一月的月帐单应减少容量费抵减额,数额等于下面两项的乘积: (1)交 气不足月的每天容量费率, (2)如下两项的差额( “交气不足数量” :  ) (a)按 2.4(a)条要求运输公司运输和交付的天然气数量与托运人合同运输能力二者之中 较小者,  (b)运输在交气不足日交付的天然气数量。    4.8  如果运输公司和托运人同意,运输公司可以允许托运人在双方可接受的期限内提交要 运输的补充天然气,数量不超过交气不足数量,在这种情况下,托运人无权为按本 4.8 条 要运输和交付的补充天然气获得容量费抵减额或容量费附加费抵减额(虽然有 4.9 条) 。要 以不影响稳定运输服务可得性的方式提交补充天然气。    4.9  如果:  (a)托运人有权根据 4.7 条获得容量费抵减额;  (b)托运人在交气不足月的月帐单包括了按 3.1(b)条的应付数额;  那么根据 4.10(b)条,除了要减少相当于按 4.7 条所确定的容量费抵减额的数额以外,托 运人在交气不足月下一月的月帐单应减少容量费抵减额,数额等于下面两项的乘积: (1) 交气不足月的每天容量费附加费率的一部分,其比例相当于托运人在 TAC 进气点通知的主 要进气点运输能力与托运人在所有进气点通知的合计主要进气点运输能力之间的比率, (2)交气不足数量。    4.10  (a)4.2 条或 4.7 条所导致的托运人月帐单的减少量,不应超过托运人根据 3.1(a) 条在相关月应支付的合计其它数额。  (b)4.5 条或 4.9 条所导致的托运人月帐单的减少量,不应超过托运人根据 3.1(b)条在 140 附录 0 相关月应支付的合计其它数额。    第 5 条:运输能力的分配或退回    5.1  托运人可以向第三方分配其在合同运输能力(或部分能力)和授权超限运输服务份额 中的运输权利,虽然可以进行这种分配,但是托运人仍要负责其在《运输服务协议》和收 费中的所有义务。    第 6 条:主要进气点的指定    6.1(a)根据 6.1(b)条和 6.1(c)条,托运人可以在其《运输服务协议》中指定一个或 多个进气点作为主要进气点,并通知每个主要进气点所希望的运输能力( “主要进气点运输 能力” 。  )   (b)托运人可以通知的主要进气点运输能力的合计总量,不能超过托运人合同运输能力 的 125%。    (c)只有在运输公司确认进气点存在足够运输能力来满足托运人指定和其它固定托运人 类似指定的情况下,托运人才可以按 6.1 条指定主要进气点。    (d)如果运输公司按 6.1(c)条确认主要进气点的指定不能得到满足,那么运输公司应 在这些托运人中分配可得的运输能力,根据相对合理的运输能力,当时这些托运人都在努 力将该进气点指定为主要进气点。    (e)新进气点应按非歧视方式确定可得的主要进气点运输能力,同时适当考虑新进气点 的建设条件和融资条件。    6.2(a)通过书面通知运输公司的方式,托运人可以要求增加或减少主要进气点,或增加 或减少主要进气点的主要进气点运输能力,如果运输公司可以单方面决定是否同意这个要 求,运输公司应按 6.2(c)条通过合理的努力来满足这个要求。   (b)通过书面通知运输公司的方式,如果两个托运人同时要求相互交换主要进气点运输 能力,运输公司应通过合理的努力来实施这种转移。   (c)运输公司应对希望增加主要进气点或增加主要进气点的托运人通知的主要进气点运 输能力的托运人进行排队。在运输公司按 6.2(a)条努力满足这些要求的时候,这种排队 应建立优先权。在这种情况下,当某个托运人减少其在该进气点或上游进气点通知的主要 进气点运输能力时,主要进气点运输能力就成为可得的了。   (d)如果运输公司按照 6.2(a)条同意取消作为主要进气点的 TAC 进气点,或者减少 TAC 进气点的主要进气点运输能力,虽然该进气点已被取消或主要进气点运输能力已被减少, 托运人仍应保留支付 TAC 进气点的主要进气点运输能力的容量费附加费的责任,好象这样 的取消或减少没有发生。在这种情况下,托运人有权增加在 TAC 进气点通知的主要进气点 运输能力,最高限额是托运人负责支付容量费附加费的 TAC 进气点对应的主要进气点运输 能力,除非运输公司同意将这个主要进气点运输能力转移到另一个 TAC 进气点。    第 7 条:其它    7.1(a) 《通用条款》 (有时要修正)应用于并整合在本《运费价目表》中。在本《运费价 目表》与《通用条款》的规定有冲突的时候,适用本《运费价目表》 。    (b)本文的术语与《通用条款》中的相应术语有相同的含义,除非另有定义。    141 附录 0 表 A    固定运输服务收费价目表    容量费        830.73 美元/千立方米/月  使用费        零  容量费附加费   42.95 美元/千立方米/月      可中断运输服务    目录  第 1 条:服务的可得性    第 2 条:服务的性质       第 3 条:月帐单    第 4 条:不分配       第 5 条:输气通知       第 6 条:其它    表 A       可中断运输服务    第 1 条:服务的对象    1.1  符合下述条件的托运人都有资格获得本服务:  (a)遵守《可中断运输服务协议》 。  (b)满足《通用条款》第 20 条(财务担保)的要求。  (c)对于从美国管道公司获得的服务,能够满足运输公司的要求。    第 2 条:服务的性质    2.1  在托运人的《可中断运输服务协议》和《通用条款》中,依据本《运费价目表》的服 务在任一天都是可得的,并且是可中断的。    2.2  如果或只要托运人对任何服务协议或《通用条款》违约,运输公司有权拒绝本文中的 服务。    2.3  如果运输公司单方面确定本文中的运输服务以任何方式干扰或限制了运输公司给稳 142 附录 0 定运输服务(包括授权超限运输服务)运输天然气的能力,本文中的服务应被随时削减或 中断。    2.4  根据《通用条款》第 11 条(输气通知)所认可的输气通知,运输公司为托运人帐户 运输的天然气,其每天数量的最高限额是,托运人在进气点处的最大每天运输量,加上燃 料需求和美国燃料需求。    2.5(a)运输公司为托运人帐户运输和在交气点交付的天然气数量,等于运输公司在进气 点按 2.4 条从托运人处或代表托运人收到的天然气数量,减去该数量中包含的燃料需求。     (b)运输公司为托运人帐户运输和在交气点交付的天然气的焦耳数,相当于运输公司 在进气点按 2.4 条从托运人处或代表托运人收到的天然气的焦耳数,减去燃料需求。    2.6  运输公司不应负责为了向任何托运人提供本文中的服务,而在其管道系统中以任何方 式添加任何设施或扩建运输能力。    第 3 条:月帐单    3.1  运输公司每月收取和托运人每月支付的费用,等于下面两项的乘积: (1)可中断服务 收费率, (2)根据 2.4 条当月从托运人处或代表托运人收到的天然气数量,减去该数量中 包含的燃料需求和美国燃料需求。    3.2  如果托运人某天不能提交或因某种原因不能提交要运输的托运人授权输送量的天然 气,或者提交的天然气受到运输公司根据《通用条款》第 2 条(质量)的拒绝接受,托运 人应向运输公司付款,除了根据 3.1 条或其它条款应支付给运输公司的其它数额外,支付 的数额等于如下两项差额的 25%: (a)可中断服务收费率与托运人的授权输送量的乘积; (b)可中断服务收费率与托运人或代表托运人提交的天然气总量的乘积。    3.3  第 3 条所有各项不能以解除托运人付款义务的方式进行解释,包括按《通用条款》计 算得到的费用调整或罚金。    第 4 条:不分配    4.1  托运人可以不分配其在《可中断运输服务协议》中的权利和义务或部分权利和义务。    第 5 条:输气通知    5.1  托运人应按《通用条款》第 11 条(输气通知)通知可中断服务,包括燃料需求和美 国燃料需求。    5.2  如果输气通知超过了可得的可中断服务,按照每个要求可中断运输服务的托运人通知 的数量与这些要求可中断运输服务的托运人通知的总数量的比率,对这些输气通知按比例 进行分配。    5.3  如果在某个特定的进气点,输气通知超过了可得的可中断服务,按照每个要求在该进 气点获得可中断运输服务的托运人通知的数量与这些要求在该进气点获得可中断运输服务 143 附录 0 的托运人通知的总数量的比率,对该进气点的这些输气通知按比例进行分配。    第 6 条:其它    6.1  (a) (有时要修正)应用于并整合在本《运费价目表》中。在本《运费 《通用条款》 价目表》与《通用条款》的规定有冲突的时候,适用本《运费价目表》 。  (b)本文的术语与《通用条款》中的相应术语有相同的含义,除非另有定义。    表 A     可中断服务收费率    可中断服务费率    27.33 美元/千立方米  144 附录 0 附录 7: 术语表  准入 只要有购买的愿望,并且能够服从唯一的前提条件,即赞同服务的标准条款,就可以 购买运输服务能力。 分配效率 按照生产成本加正常利润率的原则确定商品或服务的价格,使用户获得的商品或服务 的价值等于该生产成本。 申请人 申请获得运输服务的人。 背靠背合同 一种合同结构,在此合同中,天然气经销商按照有特定期限、数量、购气义务、交货 地点和价格规定的供气合同,从天然气供给方处购买一定数量的天然气,然后依据一个有 与供气合同相应条款(包括期限、数量、交货义务和交货地点等规定)的天然气销售合同, 把这些天然气转售给某一买方。这两个合同中的价格不必一样,但是其价格结构可以是相 同的,比如使用了相同的定价参数。 捆绑式服务 包括运输服务和天然气商品销售的一揽子交易。 能力 指在特定运行条件下,管道在两地间运输天然气的能力。“能力”这个术语也用来指单 个管网用户预订的部分管道系统的运输能力。“能力”用一段时间内,通常是一天之内从某 个地方(收货点)运输的和交付到另一个地方(交货点)的天然气数量来表示。 能力预订费用 能力预订费用是指预订能力的价格。该费用随客户所要求的天然气进入运输管网的地 点(收货点)和运输到的交货地点(交货点)的不同,而有所不同。 资本性费用 管道、压缩机和天然气压缩站资产的收益和折旧。 商品收费 指运输管网所运输的每单位天然气的价格。 普通运输 145 附录 0 向没有合同义务的用户销售运输服务的一种方法。新管输能力的建设根据对服务的预 计需求来决定。 合同运输 向合同用户销售运输服务的一种方法。用户通过合同承诺购买一定数量的运输能力, 而无论他们是否使用这些能力。只有当新的合同证明了有需求时,新能力才得以建设。 每日量 一天内交付的天然气实际热值,以十亿焦耳(GJ)为单位 24。 交付量 在规定时间内交付的天然气数量,以十亿焦耳为单位。 交货点 管网用户在运输管网上指定交付天然气的地点。 损失价值( DV) 企业资产丧失时的最低损失。 配送 将天然气从城市门站送到最终用户的行为。 配送系统 城市门站和最终用户之间的天然气输送系统。 下游 与天然气运输和配送有关的那些活动 经济价值 经过现金流转贴现分析得出的资产价值。 规模经济 单个生产单位(如运输或配送系统)进行大量生产,导致生产商品或提供服务(如天 然气运输)的成本得以降低。 范围经济 注 24 天然气可以用体积或热值单位来测量。通常生产天然气(从气田采出)用体积单位立方米或立方英 尺来测量。但是,当天然气经过处理或净化达到特定的规格(见管输适销天然气)后,则常用热值 单位(十亿焦耳、百万英国热量单位或千卡)来测量。 146 附录 0 ,导 由于单个生产单位的经营范围包括许多互补性业务(如天然气储存、读表和管理) 致生产商品或提供服务的成本得以降低。 《欧盟天然气法令》 《欧盟天然气法令》是 EC/98/30 号法令《关于完善天然气内部能源市场的共同条例》 的简称,欧盟 15 个成员国于 1998 年 6 月 10 日通过。该法令要求,2000 年 8 月 10 日之前, 每个成员国要作出相应的立法和监管安排,允许有资格的天然气消费者获得运输准入,并 且其国内天然气市场要按照事先规定的份额向竞争性供应商开放。 集气 将未处理的天然气送到净化厂的过程。 计划内天然气价格 由国家计委对年度计划中规定的天然气产量确定天然气价格,并把这些产量分配给特 定工业部门 — — 主要是化肥行业。一般来说,这个价格要比作为燃料或工业原料的天然气 市场价值低得多。 《联合报告》 指 2001 年 3 月出版的《中国石油天然气行业现代化:结构改革和监管》报告。该报告 是由国务院经济体制改革办公室经济体制与管理研究所与世界银行共同完成的。 市场权力 指一个公司在买卖商品时,能够单方面地对包括服务价格在内的服务条款和条件施加 影响的能力。 最大每日量 指一年中某日交付天然气的最大热值,以十亿焦耳为单位。本文中“最大每日预订量” 与“预订管输能力”在含义上是一样的。 自然垄断 ,具有如果采取大规模生产的方式,将导 一个行业的某个领域(例如天然气运输领域) 致单位成本降低的特点,因此,如果有大量的公司进入该领域,则其单位成本将高于由一 家公司经营的成本。这样的领域称为自然垄断领域。 管网 指中国目前的天然气运输系统中明显没有相互连接的部分。有的管网可能只包括一条 单独的管道,从天然气输入点到单一的大规模交货点;而有的管网也可能由大量的相互连 接的管道组成,拥有一个以上的天然气注入点和若干交货点。 管网用户 指正在寻求或已经获得管网准入的人。 147 附录 0 非歧视 其含义是,公平对待管网用户,不对他们加以区分,或在服务的条件和价格方面不对 任何管网用户提供优惠。 不合格天然气 指没有达到规格(或不符合管输适销质量)的天然气。 公开准入 一般来说,公开准入是指这样一种制度,即根据事先公开的服务条件,管道拥有者按 照先到先服务的原则,向其他人提供天然气运输服务。 开放季节 指这样的一个时期,在此时期内,管道运营者有未签合同之外的管输能力,例如计划 新建或扩建管道时,潜在的用户可以通过竞标获得管输服务,并且所有用户都具有同等的、 根据优胜原则获得管输能力的机会。开放季节过后,管道经营者将按“先来者优先”的原 则为用户提供服务。 最优折余重置成本( ODRC) 指为提取折旧而调整的最优资产重置成本。 最优损失价值( ODV) 这是一种资产估值方法,新西兰天然气行业多用此法估值管道资产,但世界上其它地 方很少采用。任何资产的最优损失价值低于其最优折旧重置成本和经济价值。 天然气计划外价格 计划外气价是指在“年度计划”未具体分配的天然气产量之的价格。这个价格高于计 划内价格(见前述),并且最终购买价格在规定的范围内留有谈判的余地。 超额运输 指某天交付的天然气数量超过了管网用户的预订能力。超额运输意味着利用了超过预 订能力的运输能力。 业绩监管法 这是确定管道收费水平的一种方法,收费水平不与提供运输服务的成本挂钩,允许利 润率随管道运行效率变化而变化。 管输适销天然气 见合格天然气。 天然气生产 148 附录 0 指将天然气从地下或海下气藏中采出来的过程。 生产效率 指按照规定的质量,以尽可能低的成本生产商品或提供服务。 净化 从未处理天然气中除去液体、硫磺和其它杂质的过程。 未处理天然气 指刚离开井口的天然气,含有液体、硫磺和其它杂质。 收货点( RP) 指运输管网上由管网用户指定引入运输天然气的地点。 回报率监管法 这是确定管道收费水平的一种方法,该法是将管道收费和服务成本(包含允许的利润 率,即回报率)直接并连续挂钩。 预订能力 指管网用户预计需要,并提前预订的管输能力数量。 零售竞争 指这样一种局面,即所有的天然气用户能够直接向生产商或销售商购买天然气。 合格天然气 指满足运输管网所要求的物理和化学成份标准的天然气。也称为管输适销天然气。 供应支持服务 指在将天然气经运输系统运输到最终用户的整个过程中所需要的服务,如掺混、备用、 天然气储存和读表,这些服务可能没有捆绑在运输服务中,需要单独计价。 服务收费 运输或配送系统提供运输服务的价格。 过渡期 石油天然气行业走向社会主义市场经济,并走向新型行业监管的灵活而务实的过渡时 期,该过渡期是《联合报告》所建议的,为期五年,与“十五”计划一致。 运输服务协议( TSA) 运输企业和管网用户之间签署的协议,规定在运输企业输送用户天然气的过程中各自 149 附录 0 的权利和义务。 运输企业 定义为在中国经营运输管网的经营者。 运输管网 ) 定义为目前运输系统中没有相互连接的部分(见“管网”。 运输系统 在净化厂到大用户收货点或城市门站之间运输合格天然气(或管输适销天然气)的高 压管道系统。 未计天然气(UAG) 指在一定时期内,扣除系统内留存天然气数量的允许变化量之后,进入管道系统的天 然气读表数与离开系统的读表数之间的差距。 非捆绑方式 这种方式将管道系统运输天然气的功能从购买、贸易、销售天然气的功能中分离出来, 即将“天然气”商品与将这种商品送交消费者的手段分离开来。 上游 指天然气勘探、开发、生产、收集和净化等业务活动。 批发竞争 指这样一种局面,即天然气大用户直接向生产商或销售商购买所需的天然气,而不是 向运输公司购买。地方配气公司(在中国是城市配气公司)可以代表其客户参与批发市场, 因为这些客户不可以直接选择其他供应商。 150