Resumen Ejecutivo FORTALECIENDO LA INTEGRACIÓN DE LA ARGENTINA EN LA ECONOMÍA GLOBAL Propuestas de política para comercio, inversión y competencia Martha Martínez Licetti, Mariana Iootty, Tanja Goodwin, José Signoret y Roberto Echandi Agradecimientos Esta publicación se preparó a pedido del Gobierno de Argentina y en colaboración con varios equipos dependientes del Ministerio de Producción de Argentina. El informe fue preparado por un equipo del Grupo Banco Mundial liderado por Martha Martínez Licetti (Práctica Mundial de Comercio y Competitividad, o T&C) y Mariana Iootty (T&C) con la orientación de Jesko Hentschel (Director para Argentina, Paraguay y Uruguay), Marialisa Motta (Gerente de Práctica de T&C), José Guilherme Reis (Gerente de Práctica de T&C), Cecile Fruman (Directora de T&C) y Anabel González (Directora Superior de T&C). Los autores principales del informe, todos pertenecientes a la Práctica Mundial de Comercio y Competitividad, son Martha Martínez Licetti, Mariana Iootty, Tanja Goodwin y José Signoret. El informe está basado en tres documentos individuales de antecedentes redactados por equipos técnicos de la Práctica Mundial de Comercio y Competitividad. Los siguientes miembros del equipo tuvieron a su cargo la dirección del trabajo sobre temas y secciones específicas del informe. José Signoret fue el responsable de la coordinación de un equipo que trabajó en las estimaciones relativas a la liberalización del comercio, el análisis de la política comercial y el comercio de servicios, que contó con la participación de Syud Amer Ahmed, Maryla Maliszewska, Martín Molinuevo, Nadia Rocha y Marinos Tsigas. Roberto Echandi fue el responsable de la dirección del equipo que trabajó en política y promoción de inversiones, del cual formaron parte Valeria di Fiori, Daniela Gómez Altamirano, Gabriela Llobet, José Ramón Perea y Erik von Uexkull. Tanja Goodwin lideró el equipo que trabajó en las cuestiones inherentes a mercados y políticas de competencia, que incluyó entre sus integrantes a Seidu Dauda, Soulange Gramegna, Marta Camiñas, Lucas Grosman, Diego Petrecolla, Florencia Saulino y Lucía Villarán. El informe se basa en un relevamiento del sector automotor llevado a cabo por un equipo de la Corporación Financiera Internacional liderado por Guillermo Foscarini. Aarre Laakso, Morgane Fouche y Guilherme de Aguiar Falco contribuyeron aportes específicos. La asistencia administrativa estuvo a cargo de Osongo Lenga, Cara Zappala, Flavia Dias Braga, Elena Feeney y Geraldine García. Los autores desean expresar su agradecimiento al Gobierno de Argentina por sus valiosos aportes, observaciones y sugerencias a lo largo de la elaboración del informe, en particular a Juan Carlos Hallak, Francisco Mango, Gabriel Michelena, Lucas Rosconi, Lorena Triaca, Martín Goñi, Esteban Greco, Lucía Quesada, Marina Bidart y Germán Coloma, quienes trabajaron bajo el liderazgo de Miguel Braun y Shunko Rojas. Un especial agradecimiento para todo el personal de la Subsecretaría de Comercio Exterior, la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI) y Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) por compartir sus opiniones y colaborar con el equipo durante las misiones. El equipo también recibió los reflexivos aportes de representantes del sector privado y sus respectivas cámaras, incluidas la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, la Cámara de Exportadores de la República Argentina, la Cámara de Comercio de Córdoba, la Unión Industrial de Córdoba y la Cámara de Supermercados y de Autoservicios de Córdoba. El informe se benefició enormemente de los comentarios, el asesoramiento, la orientación y las charlas técnicas con Emily Sinnott, Fernando Giuliano, Daria Taglioni, Frank Sader, Tania Begazo, Najy Benhassine, Alain de Serres, Lusine Lusinyan, David Tinel y muchos más. Anabel González y Marialisa Motta han brindado una orientación fundamental al equipo en materia de asesoramiento sobre políticas. Con respecto a la experiencia internacional con programas de reformas estructurales microeconómicas, el equipo se benefició sobremanera de las charlas mantenidas con Allan Fels, Eduardo Peréz-Motta, Jarosław Beldowski, Mårten Blix y Paul Phumpiu. Resumen Ejecutivo En la Argentina, el gobierno del Presidente Macri del nivel del 23 por ciento alcanzado en 1998.2 El enfrenta una economía poco interconectada comercio en servicios es menor en proporción al PIB con la economía mundial. Argentina necesita que en todos los demás países vecinos. El arancel incrementar y estabilizar el crecimiento económico promedio de importaciones de Argentina alcanzó para crear más puestos de trabajo y al mismo tiempo el 13,6 por ciento en 2015 (Figura II), similar al del aumentar la productividad para que los ingresos se Brasil (13,5 por ciento), pero bastante por encima equiparen a los de las economías más avanzadas del nivel de países comparables. Las medidas no (Figura 1).1 La integración de la Argentina en los arancelarias (MNA) restringen aún más los flujos mercados globales puede crear oportunidades para comerciales, con un efecto similar al de contar con reforzar el crecimiento y aumentar la productividad un arancel promedio de hasta el 34 por ciento. en la medida que se dan las condiciones e incentivos Hacia octubre de 2016, para aproximadamente para que los mercados operen mejor y se utilicen 1.600 rubros arancelarios las autorizaciones de los recursos de manera más eficiente. importación aún no estaban sujetas a autorización automática. Los países del mundo participan, en promedio, en aproximadamente 14 acuerdos Argentina cuenta con espacio sustancial de libre comercio cada uno. Argentina solo ha para integrarse más a la economía suscrito uno.3 mundial. La inversión extranjera directa en la Argentina es reducida. El valor de los flujos de Inversión La economía está particularmente cerrada al Extranjera Directa (IED) a la Argentina solamente comercio exterior. En parte como consecuencia alcanzó el 2 por ciento del PIB entre 2000 y 2015, de políticas implementadas por gobiernos en promedio, situándose por debajo del promedio anteriores, los flujos comerciales de la Argentina regional y del promedio para los países de han disminuido en casi 50 por ciento durante la ingresos medios altos (3,6 y 2,4 por ciento del PIB, última década. Estos disminuyeron del 42 por respectivamente).4 Como reflejo de los reducidos ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en 2002 ingresos de IED, también la IED acumulada es al 26 por ciento en 2016, ligeramente por encima reducida y se encuentra bastante por debajo 2 del nivel de países comparables (Figura III). Los por debajo del promedio de los países de ingresos escasos flujos y niveles de IED exacerban la de por medios altos (32,3 por ciento) de 2015.5 sí baja tasa de inversión general de la Argentina, que es fundamental para cerrar su brecha de La falta de integración con los mercados Resumen Ejecutivo infraestructura. La formación de capital bruto en la globales está reflejada en la falta de Argentina alcanzó el 16 por ciento del PIB en 2016, competencia en los mercados internos. por debajo del promedio regional de América Nuevos datos recopilados conjuntamente por la Latina y el Caribe (ALC) que alcanzó el 19 por Organización para la Cooperación y Desarrollo ciento ese año y se encuentra significativamente Económico (OCDE) y el Grupo Banco Mundial Figura I. Crecimiento del PIB de Argentina, 1992-2016 15 10 5 0 -5 -10 -15 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Productividad total de factores Contribución de capital - no TICs Contribución de capital - TICs Contribución de calidad de mano de obra Contribución de cantidad de mano de obra Crecimiento del PIB (cambio en logs) Fuente: Datos de la base de datos de la Conference Board. Figura II. Arancel promedio de las importaciones de Argentina vs. países comparables 16 13.6 14 12 10 8 Arancel promedio en economías comparables: 5.5 6 4 2 0 Argentina Brasil Sudáfrica México Malasia Costa Rica Bulgaria Rumania Holanda Reino Unido Finlandia Irlanda Polonia Australia Perú Nueva Zelanda Fuente: Datos de la Organización Mundial del Comercio. 3 sugieren que la regulación de mercados de La falta de integración podría estar asociada productos (RMP) no fomenta la competencia en con los diferenciales de precios significativos sectores clave de la economía, como el transporte, que se observan en los alimentos básicos que se la energía y el comercio minorista. De hecho, venden en mercados domésticos relativamente según datos de 2016, la regulación de mercados concentrados. En general, los hogares en de productos es el 30 por ciento más restrictiva Argentina gastan el 28 por ciento de su consumo en la Argentina que en el promedio de 19 países total en productos alimenticios, un porcentaje de ALC, y es la más restrictiva entre los países mayor al 14 por ciento en países comparables.6 Las comparables relevantes. comparaciones de precios internacionales llevadas Figura III. Stock de IED entrante respecto del PIB de la Argentina versus países comparables, 2015 (% del PIB) 286 300 250 200 150 102 100 35 35 37 39 40 40 43 44 46 50 15 0 Argentina Finlandia Brasil OCDE Nueva Polonia Sudáfrica Australia México Reino Holanda Irlanda Zelanda Unido Fuente: Datos de la base de datos de la OCDE (https://data.oecd.org/fdi/fdi-stocks.htm) Nota: El stock interno de IED se define como el valor de las acciones de los inversionistas extranjeros y los créditos netos a las empresas residentes en la economía. Figura IV. Regulación de mercados de productos en Argentina versus países comparables, 2013/2016 (índice en una escala de 0 a 6 de menos a más restrictivo) 4 Barreras al comercio e inversión Barreras al emprendimiento Control estatal 3 2 1 0 Arg Arg Brasil Costa Sudáfrica Perú México Rumania Polonia Bulgaria Irlanda Finlandia Australia Nueva Reino Holanda 2013 2016 Rica Zelanda Unido Fuente: Datos de la base de datos del Regulaciones de los Mercados de Productos conjunta del Grupo del Banco Mundial y la OCDE, 2013, 2016. 4 a cabo para este informe, utilizando datos de las autorizaciones a las importaciones incrementará panel para el período 2010–2015, sugieren que los el PIB en por lo menos el 0,14 por ciento respecto precios de una serie de alimentos que constituyen de las proyecciones de línea de base, al 2020.11 el 85 por ciento de la canasta de consumo de Resumen Ejecutivo alimentos, en promedio, fueron casi un 50 por Argentina está mostrando un renovado interés ciento superiores cuando se comparan con los en participar en negociaciones comerciales y en de sus pares internacionales y un 35 por ciento asumir un papel más activo en el campo de las superiores que los de los países de la Alianza del políticas internacionales. Argentina ha acelerado Pacífico. En Buenos Aires, los hogares pagaron en las negociaciones para suscribir nuevos Tratados de promedio un 13 por ciento más por los alimentos Libre Comercio (TLC) con la Unión Europea (UE) y básicos que sus homólogos en las capitales de todo los países de la Alianza del Pacífico, y ha postulado el mundo.7 Estas cifras toman en consideración con éxito a la presidencia del G20 y para ser los diferenciales de nivel de ingresos, aranceles de anfitrión de la Undécima Conferencia Ministerial de importación y costos de transporte. Los precios de la Organización Mundial del Comercio. la carne de pollo, productos lácteos, pan blanco y arroz blanco son significativamente mayores. Ello El gobierno ha tomado medidas para generalmente está en línea con la información sobre reestructurar y fortalecer sus instituciones el grado de concentración relativamente elevado de promoción de la inversión y políticas en estos mercados de productos; sin embargo, el de competencia. La remozada agencia de nivel de concentración es solo un indicador de la promoción de la inversión (API), denominada intensidad de la competencia, y se requeriría un Agencia Argentina de Inversiones y Comercio análisis más exhaustivo en eslabones específicos Internacional (AAICI), ha facilitado inversiones de la cadena de suministros, ya que otros factores en por lo menos 195 casos, y ha anunciado 455 también determinan la competencia.8 nuevos proyectos de inversión en los primeros 12 meses de este gobierno, por un total de USD55 mil millones.12 Esta cifra es más del doble del monto El gobierno actual está enfrentando anual alcanzado entre 2012 y 2015. La nueva directamente tales desafíos, y ha logrado administración de la autoridad de competencia, avances iniciales significativos. la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), ha acortado el período requerido para la revisión de fusiones y adquisiciones en casi un 50 De manera complementaria a las reformas por ciento, sancionado un cartel de colusión de macroeconómicas y fiscales, el gobierno precios, enviado una nueva ley de competencia al eliminó el control de las divisas e inició reformas Congreso y promovido cambios para fortalecer la para estimular la inversión privada. El gobierno competencia en el mercado de tarjetas de pago.13 aprobó un nuevo marco para asociaciones público-privadas y para la reducción gradual de los subsidios a la energía y el transporte.9 Las reformas Argentina puede beneficiarse aún más comerciales incluyen la reducción de los derechos de continuar la estrategia de apertura de de exportación y la introducción de un nuevo mercados e integración a la economía sistema de administración de importación que mundial incrementando el comercio reemplaza el régimen de licencias discrecionales exterior, la competencia y la inversión. con el que se contaba hasta 2015, denominado la Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI), ahora reemplazado por un sistema simplificado Los análisis de equilibrio parcial y general de monitoreo, el Sistema Integral de Monitoreo de sugieren que las reformas en el comercio exterior, Importaciones (SIMI).10 Se estima que esta reforma de la competencia e inversión incrementarán el 5 Impacto económico de reformas de política comercial: un análisis de modelo de equilibrio general computable El análisis de un modelo de equilibrio general computable (CGE, por sus siglas en inglés) compara los resultados económicos (como PIB, exportaciones, importaciones, producción y otros) que se alcanzarían gracias a las reformas en las políticas con las proyecciones de línea de base de la economía para el mediano y largo plazo (2020 y 2030). La Figura V ilustra cómo interpretar los resultados de dicho cálculo de equilibrio general. El impacto estimado de la reforma a largo plazo, por ejemplo, se representa por la distancia vertical (α) de la ilustración entre la proyección de base de la economía hasta 2030, sin reformas, y alternativamente un escenario que toma en cuenta los cambios de política. Determinados efectos, como el posible efecto en el PIB, son acumulativos a lo largo del tiempo (lo que queda representado por el área entre las curvas). En general, los efectos simulados de los posibles escenarios de apertura comercial utilizando los modelos de equilibrio general computable, pueden subestimar el impacto real.14,15 Los resultados para la Argentina son de similar dimensión a los de las simulaciones de equilibrio general computable de reformas comerciales similares en otros países, tales como Brasil.16 Figura V. Interpretación de los resultados del Modelo de Equilibrio General Computable α = impacto estimado de la reforma Variable de interés (p.e., PIB) reforma de política α proyección de línea de base 2017 2030 Fuente: Preparado por el autor. crecimiento y la productividad. Este informe • La eliminación total de los impuestos a las presenta un conjunto de análisis empíricos sólidos exportaciones incrementaría el PIB en por para evaluar los posibles impactos de las reformas de lo menos uno por ciento respecto de las políticas de comercio, competencia e inversiones. proyecciones de línea de base para 2020. Las posibles implicancias fiscales de dicha medida La estrategia argentina de llevar a cabo tendrían que tomarse en consideración.17 reformas unilaterales de la política comercial • La ampliación de la reforma de las autorizaciones y de integración comercial regional tendrá de importación (que se inició a fines de 2015) como resultado beneficios permanentes, si se incrementarían el PIB por encima del nivel ya implementan con éxito. Las simulaciones de los alcanzado gracias a la eliminación de la DJAI y posibles beneficios resultantes de la reforma este efecto llegaría a alcanzar por lo menos el unilateral de la política comercial sugieren lo 0,22 por ciento respecto de las proyecciones de siguiente: línea de base hacia 2020.18 6 Las simulaciones sobre el posible beneficio de los servicios y sectores de otras industrias agrícolas negociaciones comerciales exitosas sugieren y de la industria cárnica. que: Argentina puede obtener beneficios incluso Resumen Ejecutivo • Una mayor integración a Mercosur—gracias a la mayores gracias a una “profundización” cual se disminuyan los aranceles externos y se de los acuerdos comerciales y a reformas simplifiquen las MNA internas—haría crecer la complementarias en la normatividad que economía argentina en por lo menos uno por fomenten la competencia doméstica. Los análisis ciento respecto de las proyecciones de la línea de equilibrio parcial sugieren que “normas de base para 2030.19 mayor profundidad” – tales como el compromiso • Un TLC entre Mercosur y la Unión Europea de fomentar la competencia y la inversión – fomentaría las exportaciones argentinas a dicho incluidas en los acuerdos regionales de comercio, bloque en un 80 por ciento respecto de las así como las reformas para atacar las prácticas proyecciones de la línea base estimadas para anticompetitivas, eliminar barreras a la entrada y 2030.20 modificar la regulación de mercados de productos • Un TLC entre Mercosur y la Alianza del Pacífico que restringen la competencia, se traducirían en incrementaría las exportaciones argentinas a beneficios tangibles.22 los países de la Alianza del Pacífico en un 25 por ciento respecto de las proyecciones de la línea • Con un acuerdo Mercosur que en términos del base para 2030.21 número de normas exigibles sea tan ‘profundo’ como el acuerdo entre la Unión Europea y Colombia y Perú, Argentina lograría exportar En vista de que dichos beneficios entre el 1 y el 9 por ciento más de piezas y partes son acumulativos, Argentina enfrenta a los miembros de Mercosur. un costo de no llevar a cabo dichas • Un nivel mayor de intensidad de la competencia reformas con cada año que pasa. en el sector manufacturero aumentaría la tasa anual de crecimiento de la productividad del trabajo en un 7 por ciento en promedio, ceteris Las reformas para liberalizar el comercio paribus. implicarían una reasignación de la fuerza • La reducción de la restrictividad de la regulación laboral entre sectores; el empleo disminuiría en de mercados de productos en los sectores de algunos sectores y dicha disminución tendría servicios de Argentina (como energía, transporte, que ser absorbida por la ampliación de otras servicios profesionales y telecomunicaciones) actividades. Las simulaciones realizadas a partir se traduciría en un crecimiento anual del PIB del modelo de EGC sugieren que determinados adicional entre el 0,1 por ciento y el 0,6 por sectores serían más susceptibles a la pérdida ciento, ceteris paribus. de empleos como respuesta a las reformas comerciales. En general, en la mayor parte de los escenarios de integración comercial modelados, los El nuevo panorama mundial del comercio sectores más susceptibles a experimentar pérdidas exterior abre tres oportunidades significativas o moderadas de empleo formal específicas para que Argentina se serían las industrias azucarera, metal-mecánica, conecte con determinadas cadenas de de calzado, de autopartes y otros sectores valor regionales y globales a través de la manufactureros industriales. Por otro lado, algunas inversión extranjera directa, el comercio industrias aparecen como generadoras de empleos en servicios y la ampliación del comercio formales, independientemente de los escenarios de electrónico. integración comercial que se examinan. Se trata de 7 El comercio no está creciendo al mismo ritmo y medianas empresas (PyMEs) con las CGV. Por que antes, y su naturaleza está evolucionando ejemplo, aprovechando las capacidades existentes rápidamente, dando lugar a nuevas oportuni- en segmentos específicos del mercado (como dades. Fijar la integración económica global como las industrias automotriz y de procesamiento de prioridad podría parecer una elección poco común alimentos), Argentina podría atraer IED a estos en vista de las amenazas proteccionistas a nivel sectores mientras fortalece los vínculos con los mundial y el menor crecimiento en el volumen total proveedores locales para reorientar la estructura de comercio, pero el cambio de la naturaleza del co- productiva e integrarse a las CGV y/o CRV.26 mercio en la última década abre oportunidades es- pecíficas para la Argentina. Como consecuencia de En segundo lugar, Argentina puede aprovechar los cambios tecnológicos, se han modificado tanto sus ventajas comparativas en servicios para el contenido como la forma del comercio. En primer incrementar la IED y las exportaciones. lugar, el comercio de bienes intermedios ha crecido Argentina es un país competitivo en la oferta más rápidamente que el comercio de bienes finales de servicios basados en conocimiento (KBS, por y la IED ha desempeñado un papel fundamental en sus siglas en inglés), tales como los servicios de dichas cadenas globales de valor (CGV).23 En segun- programación para cómputo y tecnología de do lugar, se puede comerciar con servicios (trade in información, servicios empresariales y servicios services) mediante conexiones virtuales entre pro- audiovisuales. En la actualidad, existen 28 “clusters” veedores y consumidores, o si uno u otro atraviesan de KBS que agrupan 1.000 empresas y emplean fronteras. En la actualidad, el comercio de servicios 37.000 trabajadores. Argentina ha atraído algunas constituye más del 20 por ciento del comercio glo- de las empresas líderes mundiales en tecnología bal.24 En tercer lugar, la tecnología de información de la información (TI) a invertir en negocios y comunicaciones (TIC) puede facilitar el comercio de exportación. Con una coordinación inter- electrónico transfronterizo y la participación de nue- institucional adecuada entre los gobiernos federal vos actores, incluyendo con menores volúmenes, en y provinciales se podría atraer incluso más IED a los los mercados globales, incrementando así su capaci- sectores de servicios basados en el conocimiento, dad para alcanzar escala suficiente. pero los incentivos de inversión deben estar bien coordinados, aplicarse dentro de un marco En primer lugar, Argentina tiene la oportunidad (fiscal) conservador, deben ser equilibrados, de conectarse con segmentos específicos de asignados de manera competitiva y monitoreados las cadenas regionales de valor (CRV) y las CGV adecuadamente. facilitando el comercio en bienes intermedios, atrayendo IED estratégica y aprovechando En tercer lugar, Argentina puede fomentar sus capacidades en industrias específicas. el comercio inclusivo facilitando el comercio El volumen del comercio de piezas y partes es electrónico transfronterizo para las PyMEs. El mayor, en promedio, en los países que han suscrito comercio minorista electrónico en Argentina creció acuerdos de mayor ‘profundidad’ y que incluyan el 50 por ciento entre 2010 y 2015, y avanzó mucho cláusulas sobre inversión, competencia y otros.25 más significativamente que en otras economías Como se mencionó anteriormente, la evidencia homólogas de la región y que en el promedio de que se presenta en este informe sugiere que América Latina. Sin embargo, su cuota del comercio una profundización del acuerdo del Mercosur electrónico minorista mundial es solo la quinta incrementaría el comercio argentino de piezas y parte que la de Brasil y Australia, lo cual apunta a partes con sus socios regionales. Los inversionistas un cierto potencial no explotado. La modernización extranjeros que buscan mayores eficiencias en la de la legislación sobre las transacciones y firmas Argentina, a diferencia de solo el acceso a recursos electrónicas, la protección de la privacidad y o mercados, ofrecen la oportunidad de conectar las los datos, y la protección de los consumidores empresas domésticas, y en particular las pequeñas que compren en línea podrían incrementar 8 el comercio electrónico. De igual manera, los papel fundamental para facilitar la movilidad y el esfuerzos para facilitar el comercio, en particular, proceso de adaptación.27 los trámites transfronterizos, deben mejorarse significativamente para promover el comercio Argentina recientemente ha iniciado programas Resumen Ejecutivo electrónico y el comercio en general. para ayudar a los trabajadores y empresas nacionales a mejorar su competitividad lo que constituye un paso hacia facilitar la reasignación Argentina puede implementar medidas de de la mano de obra en un contexto de apertura mitigación para contrarrestar los costos comercial y cambio tecnológico. Argentina lanzó transitorios de la apertura y la integración el Programa de Transformación Productiva a fines de en la economía global. 2016. Este programa ha sido diseñado para ayudar a las empresas a incrementar su competitividad mediante mecanismos que faciliten las mejoras en La integración en la economía global y el los procesos productivos; a implementar saltos de aprovechamiento de las oportunidades escala o tecnología; a desarrollar nuevos productos disponibles implicarán costos de transición y a reorientar la producción hacia actividades más en algunos segmentos de la economía. competitivas y dinámicas que demandan empleo Las reformas microeconómicas, la integración a largo plazo y de alta calidad. A los tres meses comercial y los cambios en los precios relativos del lanzamiento del programa, aproximadamente desencadenarían la reasignación de factores 20 empresas habían presentado proyectos de de producción (tanto dentro y entre empresas expansión o conversión con el potencial de y sectores) que conllevarían incrementos de la contratar hasta 1.000 trabajadores adicionales. El eficiencia, pero también costos de ajuste. Algunos gobierno también lanzó el Programa “111 mil para segmentos del sector manufacturero argentino son aprender a programar”, una iniciativa que tiene susceptibles al costo de dichos ajustes. Según datos como objetivo “formar a 100.000 programadores, de la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, el 10.000 profesionales y 1.000 emprendedores número total de trabajadores del sector privado en tecnológicos” en los próximos cuatro años para sectores sensibles como el automotor, artefactos satisfacer la demanda de las empresas del sector electrodomésticos y textiles representan cerca del de industrias basados en conocimiento. Programas 1,7 por ciento de la fuerza laboral total argentina. adicionales de este tipo, junto con políticas para Estas industrias se concentran principalmente en proteger a los trabajadores y facilitar el proceso de Buenos Aires y la región central, en particular en adaptación, incrementarían los beneficios sociales Córdoba y Santa Fe. de la integración comercial. La experiencia internacional sugiere que no existe una estrategia única para llevar a cabo La experiencia internacional en reformas medidas efectivas de mitigación, pero una microeconómicas estructurales pone de buena práctica es proteger a los trabajadores manifiesto los posibles beneficios. Sin en lugar de los puestos de trabajo. Cuando están embargo, también ha mostrado que la bien diseñadas y se adecúan al contexto nacional, secuencia y el monitoreo adecuado son las políticas laborales pro-activas (como la asistencia esenciales para el éxito. para búsqueda de empleo y la capacitación) así como las políticas pasivas (entre otras, el apoyo a los ingresos y los programas de seguridad social) Los beneficios a nivel de toda la economía de han resultado ser efectivas. Las políticas y reformas la apertura comercial son bien establecidos y complementarias en otros mercados (como los de estudios de los países que han implementado vivienda, crédito e infraestructura) desempeñan un paquetes de reformas estructurales más inte- 9 grales sugieren que mejoras en las políticas de Las instituciones encargadas de las políticas IED y competencia son complementarias. Un comerciales, de inversión y de competencia son programa de reformas microeconómicas para abrir fundamentales para implementar una amplia los mercados a la competencia en Australia comple- política nacional de integración en la economía mentó la apertura comercial unilateral e incremen- global. Las instituciones con mejor rendimiento tó el PIB en un 2,5 por ciento.28 Las reformas estruc- generalmente se estructuran de manera eficiente turales significativas que abrieron Suecia a la IED a y permiten la complementariedad y coordinación principios de los años 90 alentaron la participación entre ellas. del sector privado y fortalecieron la competencia. Como resultado de estas reformas, se lograron las • Según la experiencia internacional, las tasas de crecimiento de productividad más altas de instituciones con éxito encargadas de la la OCDE (aparte de los Estados Unidos) durante el promoción de la IED comparten ciertas buenas período de 1995 a 2011, junto con incrementos sa- prácticas: un mandato preciso que permite una lariales. México complementó sus medidas iniciales interacción eficaz con los inversionistas; funciones de apertura comercial con importantes reformas de normativas y promocionales independientes, y los mercados domésticos durante la última déca- una estrategia sectorial clara. Las actividades da.29 Estos estudios de caso nacionales se presentan relacionadas con la promoción del comercio en este informe y pueden servir para decidir no solo exterior y la inversión tienen, por su misma sobre la secuencia y naturaleza de las reformas, sino naturaleza, diferentes necesidades de pericia también sobre exitosos mecanismos de compensa- y habilidades del personal, públicos objetivo, ción para apoyar con éxito los procesos de ajuste y clientes y actores. En general, las mejores mitigar los costos sociales. prácticas demuestran que es mejor contar con funciones separadas de promoción A partir de la experiencia internacional, es de exportaciones y de promoción de las posible afirmar que dichos programas de inversiones, aunque algunas agencias de reformas ambiciosas requieren un compromiso promoción de inversión que tienen mandatos del país a largo plazo y coordinación conjuntos han logrado atraer exitosamente la interinstitucional. Los programas integrales IED. La Agencia de Desarrollo de Irlanda (IDA) y la de reforma de Suecia, México y Australia fueron Agencia de Comercio de la República de Corea graduales y demoraron una década o más. La (KOTRA) son buenos ejemplos de agencias de la nueva estrategia de la Argentina, por tanto, promoción de inversión que tienen mandatos debería apuntar a resultados más allá del actual separados y conjuntos, respectivamente. Otra período legislativo. Argentina podría pensar en característica de las agencias de promoción de introducir una política nacional y la respectiva inversión más eficaces es que se concentran institucionalidad que puedan sostener un paquete en la promoción de una ubicación específica integral de reformas para incorporar al país a la y no ejercen un rol normativo. Un mandato economía global durante la próxima década. claro para atender a los inversionistas, concentrarse en los inversionistas extranjeros y no solo en los nacionales, y focalizarse en Para ampliar la escala y sostener los sectores estratégicos—como es el caso de esfuerzos de reforma de manera que se los servicios basados en conocimiento de la logre una transición con éxito hacia una Argentina—también es fundamental para economía más competitiva, abierta e crear un clima de inversión apropiado. Para inclusiva, en este informe se destacan las asumir estas responsabilidades, las API pueden mejores prácticas de diseño institucional recurrir a especialistas que tengan una cultura e implementación de políticas. con orientación hacia el sector privado y un profundo conocimiento de los negocios. 10 • Las agencias de competencia más eficaces diseñan diseminar información relacionada al comercio, e implementan herramientas de ‘enforcement’ y asegurar una evaluación independiente de los y abogacía para asegurar que se logre el mayor acuerdos que se negocien. Las comunicaciones impacto en los mercados, trabajan para insertar los y la coordinación con todos los interesados Resumen Ejecutivo principios de competencia en las políticas públicas también son importantes. Países como los generales, y operan con autonomía técnica y Estados Unidos han establecido procesos funcional. la autonomía puede ser fundamental sofisticados de coordinación inter-institucional para la aplicación de sanciones efectivas y la para asegurar el flujo de información entre todas formulación de recomendaciones basadas las entidades gubernamentales participantes. en criterios objetivos exclusivamente, y sin En términos de consulta y legitimación de las interferencia política. Más de la mitad de las 120 negociaciones internas con el sector privado agencias de fomento de la competencia a nivel durante las negociaciones comerciales, países mundial son institucionalmente independientes como México, a través de la Coordinadora de cualquier control ministerial. Entre dichas de Organismos Empresariales de Comercio agencias independientes, encontramos 22 en Exterior (COECE) han creado con gran éxito un las economías en desarrollo y de transición.30 notable proceso de consulta que canaliza la Para usar los escasos recursos públicos de participación del sector privado y de grupos manera eficaz, las autoridades de competencia sociales estratégicos. Estas funciones las más efectivas se concentran en las infracciones cumplen mejor los representantes que cuenten más nocivas para la competencia—como con un buen conocimiento de las políticas los cárteles—y utilizan otras herramientas comerciales y de las técnicas de negociación, anti-monopólicas, tales como el control de así como instituciones que cuentan con los las fusiones, como herramienta residual. recursos y habilidades críticos que, en último Dichas agencias fijan umbrales apropiados término, garanticen la predictibilidad de los de notificación para fusiones que les acuerdos comerciales. permitan concentrarse en transacciones de gran envergadura y que podrían reducir la competencia de manera significativa en el Con este telón de fondo, el informe mediano plazo. Una revisión comparativa mapea los principales retos que las de 82 países sugiere que dichos umbrales empresas argentinas enfrentan en sus generalmente están asociados con el tamaño de intentos para integrarse a la economía la economía. A través de unidades especializadas global, así como el papel de las medidas en la abogacía de la competencia, estas agencias de políticas comerciales, de inversión y también identifican y recomiendan cambios competencia para afrontar dichos retos. en las normas y reglas que podrían facilitar las prácticas anti-competitivas. • La preparación y realización de negociaciones El éxito de la integración en la economía comerciales, así como la implementación de los global depende de las siguientes cuatro resultados de las mismas, son responsabilidades condiciones que enfrentan las empresas: (i) centrales de las instituciones encargadas oportunidades de entrar e invertir; (ii) acceso a del comercio. Para asegurar negociaciones mercados eficientes de insumos; (iii) capacidad comerciales efectivas, las mejores prácticas ponen para competir en igualdad de condiciones; y (iv) énfasis en tres responsabilidades principales: capacidad para crecer y prosperar en los mercados análisis, comunicación y coordinación, y globales (Figura VI). representación. Las instituciones encargadas del comercio deben contar con la capacidad Las medidas específicas en las áreas de políticas institucional para recolectar, analizar, utilizar y de comercio, inversión y competencia pueden 11 Figura VI. Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales Para que Argentina gane competitividad y se integre en la economía global Las empresas deben contar con… Oportunidades de entrar 1 y/o invertir como empresa doméstica o extranjera a un nuevo mercado doméstico Acceso a mercados de 2 insumos eficientes con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos Oportunidades para competir 3 en igualdad de condiciones con acceso no-discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercados no-distorcionados Capacidad para prosperar 4 en mercados globales influir en estas condiciones y tienen efectos fusionarse con una empresa local, potencialmente positivos en la dinámica del mercado y la incentivos a la inversión (especialmente para productividad fomentando así la prosperidad las empresas extranjeras) proporcionado por las general. La Figura VII ilustra la manera en que entidades de promoción de la inversión para cubrir medidas específicas de políticas en estas tres riesgos y costos asociados con una inversión, las áreas de políticas se asocian con cada una de las aprobaciones para las importaciones de insumos cuatro condiciones que las empresas enfrentan (licencias de importación y aranceles), etc. Cuando para incorporarse a la economía global. Si son se cumplen estas condiciones, los mercados locales implementadas de manera coherente, dichas serán más competitivos, se beneficiarán de la medidas pueden tener efectos positivos en la difusión del conocimiento y generarán nuevos y dinámica de la productividad, el bienestar del mejores puestos de trabajo. consumidor y además generar mejores empleos. Por ejemplo, las oportunidades para entrar a un En base a este marco conceptual, este informe mercado pueden depender de las licencias (que destaca las posibles reformas en todas estas pueden ser generales o específicas a un sector), áreas de políticas para abordar los desafíos las aprobaciones de la CNDC para adquirir o para negocios y mercados en la Argentina. 12 Figura VII. Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales Para que la Argentina se vuelva más competitiva en la economía global… Resumen Ejecutivo Las empresas deben Esto requiere una implementación … generando los … impulsando la tener: adecuada de instrumentos de política siguientes efectos en prosperidad de Comercio, Competencia e Inversión las dinámicas de compartida a nivel nacional y sub-nacional… mercado y productividad Oportunidades de entrar Regímenes de ingreso para inversionistas Diseminación de Bienestar del y/o invertir Esquemas de incentivos a la inversión conocimiento por IED consumidor: como empresa doméstica Políticas de promoción de inversión y (especialmente vertical, Mayor variedad de o extranjera a un nuevo capacidad a través de vínculos productos mercado domestico hacia adelante y hacia Acceso a mercados domésticos atrás) Mejores empleos: (aranceles a la importación y medidas Con estándares no arancelarias) Reducción en el internacionales y Trámites aduaneros/ Controles ejercicio poder de potencial para la fronterizos mercado significativo transferencia de conocimiento de Política de control de fusiones y Aumentos de IED adquisiciones productividad entre Derechos de exclusividad/monopolios firmas/sectores Reasignación de participación de Mercados laborales y de mercado hacia capital favorables e empresas de mayor infraestructura de innovación productividad Mejoras en la Acceso a mercados de Entorno habilitante para vínculos con Bienestar del productividad de las insumos eficientes los proveedores locales consumidor: empresas con insumos y servicios de Mejores ofertas y Incentivos a invertir en calidad y variedad a precios Aranceles de importación de más variedad para nuevas tecnologías, a competitivos insumos y MNA productos eliminar capacidad esenciales de ociosa, adoptar nuevas Neutralidad competitiva consumo en los Oportunidades para competir prácticas de gestión, Regulación de mercado en sectores mercados en igualdad de condiciones modificar la gama de clave (acceso y no discriminación) nacionales (con con acceso no-discriminatorio insumos, mejorar Cumplimiento de las leyes efectos a facilidades esenciales y procesos productivos, anti-monopólicas distributivos) condiciones de mercados cambiar el mix no-distorsionados productivo y diversificar Capacidad para prosperar Protección a la inversión Mejores empleos: en mercados globales Gestión de conflictos por inversiones Empleos más Seguimiento de las inversiones productivos (retención, expansión y diversificación) (aprender exportando, Derechos de exportación y gestión de profundizando frontera vínculos con proveedores Políticas de control de fusiones locales) Implementación de leyes ‘antitrust’ (carteles y abuso de posición de dominio) Nota: Los instrumentos de política de color púrpura se refieren a instrumentos de política de comercio, azules a instrumentos de política de competencia y verdes a instrumentos de política de inversión" 13 La evidencia obtenida para este informe sugiere es un prerrequisito crítico para contar con un que las empresas que ya operan o que buscan programa eficaz de clemencia, bajo el cual el invertir en la Argentina han enfrentado retos en primer miembro del cartel que se presente puede las cuatro áreas mencionadas y que las soluciones solicitar exoneración de las multas a cambio de a dichos desafíos se encuentran en las tres áreas ayudar a sancionar a los demás miembros del de política (a saber, comercio exterior, inversión cartel. Adicionalmente, asegurar la autonomía de y competencia) transversalmente a las cuatro la agencia de competencia es clave para atacar condiciones mencionadas. Es decir, ninguna las barreras públicas y privadas más nocivas a la política por sí sola puede asegurar que se cumplan competencia. estas condiciones y que las empresas puedan incorporarse a la economía global (Figura VIII). En la matriz al final de este resumen se presentan una Argentina puede crear oportunidades serie de recomendaciones de política específicas para entrar e invertir abordando los (Tabla I). Dicha matriz es el resultado de una retos actuales para mejorar el clima de revisión sistemática de todas las áreas de políticas negocios. y marcos regulatorios en sectores clave, así como del proceso de priorización que se describe a continuación. En la actualidad, los empresarios enfrentan dificultades para emprender un negocio, registrar En vez de secuenciar todas las reformas en propiedades y pagar impuestos. La obtención de función de sus áreas de políticas, este informe una licencia de construcción, por ejemplo, demora sugiere secuenciar las reformas específicas casi un año completo. Argentina se clasifica en dentro de cada área de políticas, de manera que el tercio inferior del ranking de Doing Business se pueda avanzar simultáneamente en las tres 2017 respecto de la facilidad general para llevar áreas. Al evaluar la posible secuencia de reformas, a cabo negocios. Algunas empresas no pueden se debe priorizar las reformas factibles a corto invertir debido a barreras absolutas para entrar al plazo y que puedan ofrecer resultados tangibles. mercado, tales como los impedimentos para las Argentina debe concentrarse, en primer lugar, en inversiones extranjeras en algunos segmentos del las medidas de políticas que eliminen cuellos de transporte aéreo. Cuando las empresas desean botella claves y que den resultados a corto plazo, invertir, es poca la predictibilidad sobre los y posteriormente en las que requieren recursos incentivos a los que pueden acceder y a menudo significativos o reformas legales integrales. La se requiere que negocien con diferentes instancias Tabla I organiza las recomendaciones en función gubernamentales. de estos principios. Por ejemplo, la eliminación de las prohibiciones a las importaciones de Argentina puede enfrentar las trabas burocráticas maquinaria, equipo y otros componentes estableciendo procedimientos generales de usados sería particularmente beneficiosa para simplificación administrativa e introduciendo una las empresas más pequeñas que no pueden regla general de silencio administrativo positivo. costear maquinaria y equipo nuevos. Establecer El gobierno puede abrir aún más sectores clave un inventario sistemático de incentivos es un a la inversión y eliminar barreras que limitan la paso pequeño pero necesario hacia la evaluación entrada al mercado (por ejemplo, en el sector de integral y el acotamiento de los programas de transporte aéreo) y mejorar el marco de incentivos incentivos. Elevar el umbral de notificación para creando sistemas que permitan las adjudicaciones, la revisión de fusiones es un paso urgente que monitoreo y la evaluación de los planes de incentivos permitiría utilizar de manera más eficiente los a la inversión. Por último, el gobierno puede escasos recursos de la autoridad de competencia. facilitar el ingreso de empresas que organicen sus Fortalecer la capacidad para investigar los cárteles actividades en base a las importaciones de bienes 14 finales, en lugar de la inversión en la producción, Argentina puede fortalecer la regulación pro- reduciendo los aranceles y barreras no- arancelarias competencia en industrias de red clave, como el en sectores protegidos como muebles y artefactos transporte, electricidad y telecomunicaciones. Puede electrodomésticos, como fue hecho recientemente fortalecer en mayor medida la implementación de la Resumen Ejecutivo con las computadoras.31 El gran número de medidas política anti-carteles, en particular en los mercados relacionadas con estándares de productos revela de insumos homogéneos, y simultáneamente la existencia de oportunidades para simplificar reducir las medidas no arancelarias y los permisos la normatividad de manera que se reduzcan los no automáticos para insumos. Por último, Argentina costos del comercio. puede promover activamente los enlaces entre el comercio internacional y las empresas locales creando bases de datos en línea para proveedores Argentina puede ofrecer a los nacionales, rediseñando los requisitos de inversionistas acceso a mercados de desempeño y evitando los requerimientos de insumos más eficientes fortaleciendo la contenido local. regulación pro-competencia. Argentina puede promover la igualdad de Un mejor diseño regulatorio para mercados de condiciones en el mercado para permitir insumos para servicios podría mejorar el nivel de el crecimiento de las empresas más contestabilidad en el ámbito de las tecnologías productivas y eficientes. de comunicaciones, permitir que las señales de precios atraigan la inversión en la generación de electricidad y reducir el riesgo de colusión Las empresas públicas argentinas operan en entre los proveedores de servicios de transporte. 17 sectores sin un claro conjunto de reglas que Actualmente, solo el 40 por ciento de las conexiones garanticen su neutralidad competitiva frente a los de banda ancha en la Argentina superan los inversionistas privados. Estas y otras intervenciones cuatro megabits por segundo, en comparación directas del gobierno en el mercado (como el con el 67 por ciento en los mejores mercados de sistema de control de precios) pueden generar la región. Las PyMEs perdieron, en promedio, el riesgos de negocios y reducir la confianza de los 2,4 por ciento de sus ventas debido a cortes de inversionistas. energía, el doble que en países comparables. Los costos logísticos han aumentado el 40 por ciento Para asegurar que las intervenciones en términos reales desde 2003. gubernamentales en el mercado no reduzcan la predictibilidad para los posibles entrantes al En los mercados de insumos industriales, los mercado, Argentina puede promulgar reglas que inversionistas que tratan de adquirir insumos más establezcan los incentivos correctos para que competitivamente en el extranjero enfrentan las empresas públicas compitan en el mercado licencias no automáticas, otras barreras no o que simulen resultados competitivos. Por arancelarias, y requisitos de contenido local. Desde ejemplo, puede incluir las empresas públicas en 2005, Argentina ha incrementado el empleo de el mismo régimen que las sociedades anónimas barreras temporales al comercio (i.e., medidas y hacer cumplir principios de neutralidad fiscal y “antidumping” en vigencia) más rápidamente que normativa para las empresas públicas. Además, otros países de ingresos medios.32 Una revisión puede revocar completamente instrumentos de las características de mercados de productos que –inclusive si se eliminan gradualmente en la afectado por estas medidas temporales sugiere que práctica- pueden ser aplicados discrecionalmente, las mismas a menudo podrían reforzar dominancia tales como la Ley de Abastecimiento que permite en el mercado. el control de precios.33 15 Argentina puede promover la capacidad Para materializar el pleno potencial de de las empresas para crecer y prosperar la reincorporación de la Argentina en la en los mercados globales e integrarse economía global, se necesitará que las completamente en la economía global instituciones coordinen e interactúen reduciendo las medidas no-arancelarias, entre sí para que las iniciativas de fomentando la confianza de los reforma no solo sean concurrentes inversionistas y mejorando la revisión sino también coherentes e integrales de las notificaciones de fusiones y desde el punto de vista del diseño e adquisiciones. implementación. En el pasado, intervenciones gubernamentales Se requiere implementar las reformas en estas negativas impidieron que las inversiones crecieran áreas de manera coherente para asegurar y prosperaran. La participación en las redes globales que los beneficios derivados de las mismas de producción ha sido sofocada por las elevadas en un sector no sean recortados por reformas barreras arancelarias y no-arancelarias que rigen inadecuadas (o no realizadas) en los dos otros para las piezas y partes. Para octubre de 2016, frentes. De esta manera, las empresas podrán más de 1.600 rubros arancelarios siguen sujetos a entrar e invertir en los mercados, tener acceso a los autorizaciones de importación que no son sujetas insumos para sus productos, competir en igualdad a aprobación automática y se sigue exigiendo de condiciones, y crecer y prosperar en los mercados otros requisitos no arancelarios y tramitológicos. globales. De acuerdo con lo presentado en la Figura Las barreras existentes a las importaciones de VIII, la AAICI no podrá promover la IED en la CGV bienes de capital usados restringen la expansión con éxito si las barreras no-arancelarias impiden el del negocio e incluso aún en mayor medida comercio de piezas y partes. De la misma manera, para las PyMEs que no tienen la capacidad de el objetivo de la CNDC de asegurar igualdad de adquirir maquinaria nueva. Más aún, la Argentina condiciones para los competidores nacionales presenta un historial negativo de conflictos entre y extranjeros podría ser frustrado si subsisten inversionistas y el estado, aunque la mayor parte incentivos discrecionales y selectivos a la inversión se planteó durante gobiernos anteriores. que competan a la AAICI. De manera similar, los esfuerzos de la Sub-Secretaría de Comercio Exterior Argentina puede reducir las medidas no del Ministerio de la Producción por ampliar el arancelarias y así facilitar las exportaciones e acceso de los exportadores argentinos a los nuevos importaciones si pone en práctica protocolos mercados podrían quedar obstaculizados debido claros para atender los problemas que enfrentan a regulaciones distorsionantes en los servicios de los inversionistas extranjeros e instituir de manera insumos (como logística, telecomunicaciones y proactiva la obligación jurídica de que los entes energía). La CNDC también puede operar como reguladores publiquen sus proyectos normativos institución de inteligencia de mercado, ofreciendo antes de su promulgación. Un mecanismo recomendaciones y análisis sobre la estructura y sistemático de respuesta a los inversionistas dinámica de los mercados a otros entes públicos también podría mejorar la confianza de estos para fomentar mercados más competitivos. últimos. Por último, Argentina puede modificar completamente el marco para la revisión de las En último término, Argentina puede diseñar fusiones y adquisiciones de manera que se acelere mejores políticas y normas para derribar las la consolidación eficiente de empresas. barreras a la competencia. En algunos casos, ello implicará la eliminación o cancelación conjunta de normas que obstaculizan la competencia. En otros casos, significará diseñar reglas y normas diferentes 16 que permiten alcanzar los objetivos de las políticas posibles en términos de un mayor bienestar para la públicas, al tiempo que se minimiza las distorsiones población en general. de mercado y se asegura que las empresas no restrinjan la competencia. Este objetivo se A futuro, Argentina también podría beneficiarse Resumen Ejecutivo puede abordar de manera sistemática mediante de una estrategia integral para mejorar la una agenda integral de reforma normativa con disponibilidad de datos, especialmente a prioridades claras, mecanismos de mejoras y nivel de empresas, así como de mayor trabajo monitoreo. En vista de las relaciones entre las analítico. La recopilación sistemática de datos y políticas de comercio exterior, inversión extranjera estadísticas es fundamental para diseñar alternativas y competencia —tanto en la teoría como en su detalladas de políticas y estimar el posible impacto aplicación práctica— todas las entidades tendrán futuro de las mismas. Si bien encuestas específicas que coordinar sus actividades para asegurar que como la Encuesta Nacional de Dinámica de la incorporación de la Argentina en la economía Empleo e Innovación (ENDEI) proporciona valiosa mundial dé como resultado los mayores beneficios información, Argentina podría tratar de recopilar Figura VIII. Propuestas de política para Argentina y cómo se relacionan con las áreas de política de comercio, inversión y competencia COMERCIO INVERSIÓN • Reducir aranceles y medidas no • Revisar el marco de incentivos Fortalecer el arancelarias en sectores prioritarios • Introducir políticas efectivas para marco legal para • Reducir unilateralmente medidas no promover vínculos con empresas locales comercio arancelarias en insumos • Establecer mecanismos integrales de electrónico • Remover licencias no automáticas mejora regulatoria y simplificación para elevar predictibilidad • Impulsar los acuerdos regionales Abordar la de integración para aumentar burocracia y los acceso a los mercados obstáculos que afectan la facilidad para hacer negocios y el comercio Armonizar normas Abrir sectores transfronterizo técnicas con clave a la inversión socios comerciales COMPETENCIA • Fortalecer la aplicación de la ley anti-carteles • Revisar el Marco de Control de Fusiones • Fortalecer la regulación pro-competencia en sectores de servicios clave de insumos • Implementar principios de neutralidad competitiva 17 datos de panel a nivel de empresas de manera Esto permitiría contar con un corpus más amplio consistente y continua, y ponerlos a disposición del de investigación que constituya un insumo para público académico, las entidades gubernamentales el diseño de políticas eficaz y basado en evidencia, especializadas e instituciones privadas de y como medio para identificar los cambios en las investigación, asegurándose de que se respeten políticas que puedan dinamizar las reformas en aún los estándares usuales de protección de datos. mayor medida. TablA I. Matriz de recomendaciones de política Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo Éxitos rápidos: acciones de política Hitos importantes: acciones de Políticas que requieren reformas urgentes que son relativamente política que requieren reformas institucionales complejas y factibles con impacto a corto plazo legales más sustantivas, generales, pueden enfrentar negociaciones o esfuerzos oposición política sustancial y / institucionales, todos con un impacto o involucrar importantes actores sustancial externos Abrir más oportunidades para entrar a mercados e invertir Reducir aranceles y medidas no arancelarias en sectores prioritarios Limitar las licencias no automáticas al Reducción unilateral de aranceles Armonizar las normas técnicas mínimo (por ejemplo, a importación de para sectores altamente protegidos entre los miembros del Mercosur productos peligrosos) Buscar el TLC con la UE Buscar "reformas comunitarias" en Mercosur Mejorar el marco de incentivos para atraer de manera más efectiva la inversión extranjera directa que busca ganar eficiencia Crear un inventario sistemático de Mapeo procedimental de los pasos incentivos a la inversión para adjudicar incentivos Fortalecer el monitoreo y la evaluación de incentivos Abrir sectores clave a la inversión y eliminar las barreras que limitan la entrada al mercado Limitar la responsabilidad del gobierno Eliminar las "audiencias públicas" Abrir el mercado de transporte por las pérdidas de Aerolíneas para otorgar nuevas licencias aéreo doméstico a operadores Argentinas extranjeros Abordar la burocracia y los obstáculos que afectan la facilidad para hacer negocios, particularmente en la fase de entrada Emprender esfuerzos de mejora Amplia aplicación del silencio Procedimiento general de regulatoria para promover la facilidad administrativo positivo simplificación regulatoria para hacer negocios en áreas clave Mejorar el acceso a mercados de insumos más eficientes para las empresas Reducción unilateral de medidas no arancelarias en insumos industriales Eliminar la prohibición de importación Reducir las medidas no arancelarias de maquinaria, equipos, instrumentos, para insumos industriales clave dispositivos y piezas usados Introducir políticas efectivas para promover vínculos con empresas nacionales Desarrollar una base de datos central Rediseñar los requisitos de (en línea) de proveedores nacionales desempeño y las reglas de contenido local, por ejemplo, revisando los beneficios fiscales en la industria automotriz Introducir incentivos de comportamiento para que las empresas mejoren sus capacidades 18 TablA I. (continuación) Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo Éxitos rápidos: acciones de política Hitos importantes: acciones de Políticas que requieren reformas Resumen Ejecutivo urgentes que son relativamente política que requieren reformas institucionales complejas y generales, factibles con impacto a corto plazo legales más sustantivas, pueden enfrentar oposición negociaciones o esfuerzos política sustancial y / o involucrar institucionales, todos con un impacto importantes actores externos sustancial Fortalecer la aplicación de la ley anticartel, especialmente en insumos industriales homogéneos Fortalecer las técnicas de Elevar las sanciones para los carteles investigación anticarteles (capacidades forenses con TI) Introducir el programa de clemencia Reforzar la regulación pro-competencia en el sector en servicios clave de insumos Implementar reglas para proteger la Implementar plenamente el marco Permitir que las empresas de neutralidad competitiva en el sector para Operadores Móviles Virtuales televisión “pagada” (cable) ofrezcan de telecomunicaciones (MVNO, por sus siglas en inglés) servicios de telecomunicaciones Garantizar el acceso efectivo y no Revisar las reglas de exoneración discriminatorio en el transporte de peaje para el transporte de carga ferroviario de carga privado (propio) y el transporte de carga pública (a terceros) Mejorar la predictibilidad y la igualdad de condiciones en el mercado para el sector privado Implementar principios de neutralidad competitiva y eliminar instrumentos que puedan limitar la competencia Eliminar la capacidad del gobierno Incorporar a las empresas estatales Introducir principios de neutralidad para controlar precios bajo el mismo régimen que las regulatoria e impositiva para las sociedades anónimas privadas empresas estatales Mejorar la capacidad de las empresas para prosperar y expandirse Eliminar licencias no automáticas para aumentar la predictibilidad Limitar las licencias no automáticas al mínimo (por ejemplo, a importación de productos peligrosos) Reducir la incertidumbre normativa a través de amplios mecanismos de mejora regulatoria Introducir un protocolo de Obligación legal para los organismos Establecer un mecanismo sistemático procedimiento claro para resolver reguladores de publicar un texto o de respuesta a inversionistas los problemas que enfrentan los una propuesta de reglamento antes inversionistas extranjeros y que de su promulgación surgen de la conducta regulatoria Fortalecer el marco legal para el comercio electrónico Eliminar las exenciones a la Fortalecer la protección a los aplicación de firmas electrónicas y consumidores específicamente de documentos electrónicos; dar validez productos electrónicos a todos los tipos de firma electrónica Revisión del marco de control de fusiones Elevar el umbral de notificación para Introducir un “proceso rápido” fusiones para determinadas fusiones que probablemente no tengan efectos anticompetitivos Mejorar la efectividad de los procedimientos al revisar las fusiones Nota: Si bien esta tabla identifica prioridades a corto, mediano y largo plazo basadas en las restricciones vinculantes, las prioridades a mediano y largo plazo deben abordarse simultáneamente con las prioridades a corto plazo si requieren cambios en la misma legislación. Las reformas también pueden involucrar a terceros (tales como reguladores, cancillería, parlamento y otros), que no se destaca en esta tabla en particular. 19 Notas 1 Como se puede ver en el ejercicio contable food-expenditures.aspx. de crecimiento, la productividad total de los 7 Estimados en base a datos de Numbeo para el factores de hecho ha retrasado el crecimiento período 2010–2015. en lugar de incrementarlo en los últimos años. 8 La autoridad argentina para la competencia ha 2 Todos los valores provienen de la base de datos empezado a realizar estudios de mercado en de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) algunos de estos mercados de productos. del Banco Mundial. 9 La excepción es la tarifa social de servicios de 3 Argentina ha suscrito cinco acuerdos parciales, transporte destinada a la población de escasos según consigna la base de datos de acuerdos recursos. comerciales regionales de la Organización 10 La eliminación del DJAI y la introducción del Mundial del Comercio. SIMI, a fines de 2015, permitió eliminar el proceso 4 Los análisis del Grupo del Banco Mundial de aprobaciones previas. Este nuevo régimen utilizando datos del Banco Central de Argentina mantuvo aproximadamente 1.400 rubros muestran que entre el 2012 y 2015 la mitad de arancelarios sujetos a licencias no automáticas. esta IED estuvo compuesta por reinversión y Resoluciones posteriores han modificado la utilidades, incrementada artificialmente, por lista de autorizaciones no automáticas, con el lo menos en parte, por las restricciones a la resultado final de haber aumentado los rubros repatriación de utilidades de los inversionistas’. arancelarios a 1.626, en octubre de 2016. 5 Ver los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM). 11 Con la eliminación del DJAI, el nuevo equivalente La baja inversión privada y pública ha tenido ad valorem de barreras no arancelarias como consecuencia del declive del stock de disminuye en cinco puntos porcentuales en capital en la Argentina, con efecto directo en la muchos sectores de bienes. Un ejercicio de cantidad y calidad de la infraestructura. Según equilibrio general computable (Computable el documento del 2015 del Banco Mundial, General Equilibrium, CGE) compara los Argentina cayó 62 posiciones en el ranking resultados económicos logrados mediante el mundial de calidad de infraestructura entre 2006 reemplazo del DJAI por el SIMI respecto de y 2015, tal como revela una encuesta del Foro proyecciones basales hasta 2020. Los resultados Económico Mundial. Una mayor inversión en del CGE muestran que el PIB real sería al menos infraestructura sería un motor fundamental para 0,14 por ciento superior que el valor de línea de mejorar la competitividad del país y permitir base hacia 2020. que las empresas obtengan los beneficios de 12 A partir de Télam (2017) y AAICI (2017). una mayor integración a la economía global. La 13 La autoridad de competencia (CNDC) ha IED puede desempeñar un rol crucial en este determinado que Prisma, un adquiriente de campo. tarjetas de pago, procesador y operador de 6 Porcentaje del gasto de consumo final de los puntos de venta (de propiedad de Visa junto hogares en alimentos consumidos en el hogar con 14 bancos argentinos) ejercía una posición (en 2016), según el Servicio de Investigación de dominio de mercado y recomendó modificar Económica del Departamento de Agricultura el marco legal para las tarjetas de pago en varios de los Estados Unidos. Los países comparables aspectos, muchos de las cuales ya han sido son los mismos utilizados a lo largo de este puestos en práctica. En septiembre de 2017, la informe. Cuando solo se consideran países en CNDC aceptó el plan de des-inversión de Prisma desarrollo entre los comparables, el porcentaje que también obliga a la empresa a ofrecer promedio es 18 por ciento. Datos disponibles sus servicios de procesamiento de pagos a la en: https://www.ers.usda.gov/data-products/ competencia de manera no-discriminatoria. En 20 marzo de 2017, los bancos, empresas de tarjetas licencias no-automáticas restantes, el impacto de pago, y cámaras de comercio de la Argentina en el PIB podría incrementarse de 0,14 a 0,22 por acordaron llevar a cabo un plan para disminuir ciento por encima de las proyecciones basales gradualmente las tasas de intercambio de 3 por realizadas para 2020. Resumen Ejecutivo ciento a 1,8 por ciento hasta 2021. 19 Este escenario incluye una reducción arancelaria 14 El modelo no incluye algunos posibles factores en todos los países del Mercosur respecto dinámicos que se propone en la literatura, tales de las importaciones internacionales de un como incrementos de la productividad gracias 50 por ciento (las tarifas entre los países del a los efectos del crecimiento endógeno por Mercosur son prácticamente iguales a cero), una obra del “derrame tecnológico” y el “aprendizaje reducción del 15 por ciento en las MNA dentro en la práctica,” así como los flujos de inversión de las fronteras del Mercosur y la eliminación de extranjera directa y tecnología del exterior que los controles a las exportaciones entre los países podrían ser inducidos por la reforma. Más aún, del bloque. ciertos cambios de política que a veces son 20 Este escenario incluye reducciones arancelarias difíciles de cuantificar, tales como las reformas de recíprocas en las que el arancel promedio que las MNA para bienes y servicios, y restricciones aplica Argentina a los productos de la Unión a las inversiones plantean desafíos analíticos Europea disminuirían de aproximadamente que podrían afectar los efectos económicos 11 por ciento a un 3 por ciento una vez que estimados. Los resultados del EGC podrían hayan sido completamente implementadas en subestimar los posibles impactos debido a estas un plazo de diez años, mientras que el arancel limitaciones. promedio de la Unión Europea aplicable 15 La evidencia ex post en la literatura sobre a los productos argentinos disminuiría de reforma comercial tiende a sugerir incluso aproximadamente tres por ciento a casi cero. mayores ventajas que el análisis ex ante que se Asimismo, se reducirían las MNA en un 15 presenta en este documento. Ver, por ejemplo, por ciento y se eliminarían los controles a las Casacuberta et al. (2011); Wacziarg & Welch exportaciones entre las partes signatarias. (2008); Salinas & Aksoy (2006); Felbermayr et al. 21 Este escenario es similar al del acuerdo Mercosur- (2011); Falvey et al. (2012). UE, pero con menores reducciones arancelarias. 16 Ver, por ejemplo, Petri & Plummer (2016) y El arancel promedio que aplica la Argentina a los Araujo & Flaig (2017). productos de la Alianza del Pacífico disminuiría 17 Ver el análisis de las implicancias fiscales en el de aproximadamente uno por ciento a 0,3 por informe central. ciento, y el arancel promedio de la Alianza del 18 Como se menciona anteriormente, los Pacífico aplicable a los productos argentinos resultados del modelo de EGC muestran que disminuiría de 2,3 por ciento a 0,3 por ciento. la eliminación de la DJAI y la adopción del SIMI 22 Los estimados empíricos utilizados como a fines de 2015 incrementarían el PIB real en insumos para lograr estos resultados incluyen 0,14 por ciento por encima del valor de línea un modelo del peso en el comercio de piezas y de base estimado para 2020. Este escenario partes, un panel de datos estimados a nivel de de “eliminación de la DJAI” se considera una empresas sobre los márgenes precio-costo, la reforma parcial en el sentido de que las licencias productividad a nivel de las firmas, y un estimado de importación no automáticas también con datos del panel sobre la relación entre las abarcan una proporción del comercio de restricciones normativas que pesan sobre los determinados sectores; hacia octubre de 2016, sectores de servicios y el crecimiento de las aproximadamente 1.600 rubros arancelarios industrias que los emplean intensivamente, seguían sujetos al otorgamiento no-automático tanto en los países de la OCDE como en ciertos de licencias. Una simulación del EGC sugiere que países en desarrollo. si se amplía esta reforma y se elimina todas las 23 El comercio en bienes intermedios ha aportado 21 más que el comercio en bienes finales al después de la liberalización comercial de Brasil crecimiento del comercio total de productos demorarían cuatro años, en lugar de catorce, si manufacturados durante 2001-2008 y 2009-014 el capital fuese completamente móvil. (Banco Mundial, IDE-Jetro, OCDE, OMC, 2017). 28 Ver Productivity Commission (2005). 24 El porcentaje de exportaciones de servicios se 29 Ver una discusión más amplia en Dougherty ha incrementado de aproximadamente nueve (2015). por ciento en 1970 a cerca de 20 por ciento en 30 UNCTAD (2011). 2014 (Loungani et al., 2017). 31 Los aranceles a la importación de ciertos 25 La mayor parte de los acuerdos comerciales artículos de computadoras fueron reducidos a modernos incluyen cláusulas que abarcan cero en marzo de 2017. una amplia gama de MNA, tanto fronterizas 32 Estimados en base a la Base de Datos Global de como transfronterizas (por ejemplo, obstáculos Antidumping del Banco Mundial (Bown, 2016) técnicos al comercio (OTC), medidas sanitarias y midiendo el stock de medidas antidumping fitosanitarias (MSF), reglas sobre las inversiones (investigaciones que resultan en medidas y la protección de derechos de propiedad antidumping, menos medidas revocadas a intelectual (DPI), estipulaciones sobre políticas lo largo del tiempo) en Argentina y otras 32 de competencia, y otros). Los TLC recientes economías. El número de medidas promedio en tienden a incluir reglas más allá de las vigencia en Argentina en el periodo 2005–2009 multilaterales. La literatura denomina estos fue 79, el cual aumentó a 103 para el periodo nuevos TLC como “profundos” para distinguirlos 2010–2014 (un aumento de 30 por ciento). Para de los TLC tradicionales que se concentran los países de ingresos medios, la base de datos exclusivamente en compromisos de acceso a reflejaba 936 medidas en vigencia durante los mercados, que algunas veces se denominan 2005–2009, las cuales aumentaron a 1.070 “superficiales” (Osnago et al., 2015). medidas para 2010–2014 (un aumento de 14 por 26 Un análisis más detallado de la CVG podría dar ciento). Los países de ingresos altos reflejaban algunas ideas acerca del potencial de mejorar y 565 medidas en 2005–2009, que disminuyeron de diversificar dichas exportaciones. a 532 medidas para 2010–2014 (una reducción 27 La evidencia sugiere que los costos de adaptación de 6 por ciento). Durante 2010–2014, Argentina pueden reducir las ventajas del comercio. En el sería el séptimo mayor usuario de medidas caso de México, Kambourov (2009) determina antidumping, luego de India, Estados Unidos, que la falta de flexibilidad del mercado laboral Turquía, Brasil, China y la UE. retardó la reasignación de la fuerza de trabajo 33 Aunque el gobierno del Presidente Macri como respuesta a las reformas comerciales de inicialmente redujo el número de productos manera que los beneficios de la reforma fueron que se incluye en el programa de “Precios hasta 30 por ciento inferiores a lo que se habría Cuidados”, en septiembre de 2017 lo volvió a logrado con un mercado laboral más flexible. De prolongar hasta enero de 2018, manteniendo manera similar, Dix-Carneiro (2014) determinó 325 productos en la lista y añadiendo 151 que las reasignaciones en el mercado laboral nuevos productos. 22 Referencias AAICI, 2017. Agencia Argentina de Inversiones y Kambourov, G., 2009. Labour Market Regulations Resumen Ejecutivo Comercio Internacional. [En línea] and the Sectoral Reallocation of Workers: The Disponible en: http://www.investandtrade.org.ar/ Case of Trade Reforms. The Review of Economic mapadelainversion.php [Consulta: 23 agosto Studies, 76(4), pp. 1321–1358. 2017]. Loungani, P., Mishra, S., Papageorgiou, C. & Wang, K., Araujo, S. & Flaig, D., 2017. Trade Restrictions in 2017. World Trade in Services: Evidence from a Brazil: Who Pays the Price? Journal of Economic New Dataset. IMF Working Paper #17-77. Integration, 32(2), pp. 283–323. Osnago, A., Rocha, N. & Ruta, M., 2015. Deep trade Banco Mundial, 2015. 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