DEV33 Spanish COMITE PARA EL DESARROLL NUMERO TREINTA Y TRES Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la XLVIII reunión del Comité para el Desarrollo celebrada en la ciudad de Washington, el 26 de abril de 1994 FILE Conyi Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la XLVIII reunión del Comité para el Desarrollo celebrada en la ciudad de Washington, el 26 de abril de 1994 N. Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo (Comité para el Desarrollo) Washington, D.C. DOCUMENTO DEL PRESIDENTE DEL COMITE PARA EL DESARROLLO SR. RUDOLF HOMMES, MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO DE COLOMBIA Clima económico Sin duda, el cambio más importante que ha tenido lugar desde nuestra última reunión es el decisivo avance logrado en las deliberaciones de la Ronda Uruguay. Para cuando nos reunamos el próximo 26 de abril, la conferencia de Marrakech habrá incorporado estos resultados en un nuevo acuerdo comercial. Para muchos países en desarrollo, se trata de la mejor noticia de orden económico en muchos años. Asimismo cada vez hay más señales de que la recesión está tocando a su fm en los países industriales, lo que empieza a repercutir favorablemente en el mercado para nuestras exportaciones. A esta situación contribuye también el bajo nivel que registran en la actualidad las tasas de inflación y de interés en los países industriales. Los efectos dinámicos del acuerdo comercial tenderán a reforzar estos factores positivos. La tercera buena noticia es que se mantiene el alto nivel de transferencias netas de recurso$ con destino a los países en desarrollo. Como el informe del Sr. Preston deja en claro, estas transferencias alcanzaron el máximo nivel de su historia en 1993. La mitad del aumento que experimentaron en 1992 provino de fuentes oficiales. En lo que hace a malas noticias, debemos reconocer que existe una gran preocupación acerca de la probable inestabilidad de las corrientes privadas. Los beneficios de las corrientes adicionales han sido muy disparejos. Los países en desarrollo más pobres, muchos de los cuales son países africanos, no están aprovechando todos los beneficios, y además están sufriendo por el bajo nivel que sigue registrando el precio de casi todos los productos básicos. Los problemas que están experimentando estas naciones se ven también agravados, por el bajo nivel que viene registrando la ayuda bilateral. La ayuda de muchos países donantes en la actualidad se está reduciendo, por lo que es más importante que nunca que se concentre en los proyectos que rindan más beneficios para el desarrollo. Los programas de población que estamos considerando este mes se encuentran entre los de prioridad más elevada. Población y migración Este es el tema principal de nuestra reunión. Los Ministros de Hacienda tienen así la oportunidad de discutirlo antes de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, que se celebrará en El Cairo en septiembre de este año. La Secretaria General de esta Conferencia, la Dra. Nafis Sadik, del Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP), ha distribuido un admirable trabajo en el que se describen las cuestiones que se deben abordar en esa reunión, a la que asistirán muchos de nuestros jefes de gobierno. Se trata de un tema que resulta apropiado someter a la consideración de nuestro Comité. Hay diferentes opiniones en torno a los efectos de un crecimiento rápido de la población en el proceso de desarrollo. Creo, no obstante, que la mayoría de los Ministros de Hacienda estarán de acuerdo en que un crecimiento constante e incontrolado seguramente someterá a los recursos naturales a una presión intolerable. Incrementará la degradación ambiental y la escasez de agua, así como la presión sobre la producción de alimentos. Esto, a su vez, hará más difícil abordar la cuestión de la pobreza mundial, que el Banco tiene la misión de reducir. En nuestra última reunión, vimos cómo las moderadas tasas de crecimiento que se han registrado en muchos países pobres han hecho que disminuya el ingreso per cápita, precisamente porque las poblaciones de dichos países en general son las que aumentan con mayor rapidez. Para la mayoría de nuestra naciones, la presión de la población creará también problemas presupuestarios, pues habrá que esforzarse por conseguir el dinero necesario para programas sociales sin Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo restringir las inversiones indispensables. Vale la pena gastar un poco más en programas de población y otras vías para el perfeccionamiento de los recursos humanos, a fin de evitar problemas mucho peores en el futuro. Hay pruebas claras de que lo que los demógrafos llaman "necesidad no satisfecha" requiere que el sector público intervenga en la prestación de los servicios de planificación de la familia y los cuidados conexos, los cuales muchas personas, en especial las que pertenecen a los sectores pobres, no pueden costearse todavía y que, no obstante, benefician a toda la comunidad. En muchos casos, servicios no gubernamentales y donantes extranjeros ayudan a que se repartan los costos. Nuestros propios gobiernos, no obstante, no pueden eludir la responsabilidad de organizar la prestación de estos servicios y de garantizar los recursos necesarios a tal fin. Según estimaciones del Banco y el FNUAP, para ello hará falta que para el año 2000 la cifra total de recursos que se dedica actualmente a la planificación familiar, que es muy reducida, se duplique, de modo que llegue a ser de US$10.000 millones. Además, el FNUAP recomienda que se destinen alrededor de US$3.000 millones a otros servicios directamente relacionados con la planificación familiar. Los propios países en desarrollo financian actualmente unos dos tercios del gasto total. En el documento que ha presentado el Gobierno de Indonesia se describe uno de los casos de auténtico éxito en esta materia que se ha registrado en los últimos años, y merece ser estudiado minuciosamente debido a las enseñanzas que contiene para otros países en desarrollo. Debemos, asimismo, situar estos servicios en un contexto más amplio. La prestación de servicios de planificación familiar y de otros semejantes no es suficiente. Estos servicios deben estar relacionados con la atención de salud integral, en especial de las mujeres y los niños. Como mínimo, debemos tratar de proporcionar el programa básico de atención de salud que se recomendó en la edición del año pasado del Informe sobre el Desarrollo Mundial. A fin de incrementar la demanda de servicios de planificación familiar, debemos garantizar también la prestación de más servicios de educación primaria, y cerciorarnos de que las niñas tengan el mismo acceso a ella que los niños. Esto garantizará que dispongan de la información necesaria sobre los métodos modernos de planificación familiar. También mejorará sus oportunidades de empleo y retrasará el momento en que contraigan matrimonio y tengan hijos. Debemos tener en cuenta estas necesidades a la hora de establecer nuestras prioridades en el ámbito nacional. Es posible que el Comité no considere apropiado que se fijen metas generales para el gasto en el sector social en su conjunto, dado que las circunstancias varían mucho de un país a otro. Sin embargo, debemos estar preparados para efectuar reajustes en nuestras prioridades, suprimiendo los gastos menos productivos, como los relacionados con la defensa y los subsidios antieconómicos, a fin de dedicar más recursos a la planificación de la familia, la educación y la salud. Sé que contaremos con el apoyo del FMI en este enfoque para la elaboración del presupuesto, dentro del contexto más amplio del proceso de ajuste y de la necesaria restricción presupuestaria. Los países más pobres, no obstante, seguirán acudiendo a los donantes bilaterales en busca de ayuda para financiar estos programas, en especial los de planificación familiar. Estoy seguro de que es posible que otros donantes sigan el reciente ejemplo del Gobierno de Estados Unidos, que ha asignado una prioridad muy elevada a los programas de población. No hay duda de que, si se pretende que el gasto total en planificación familiar se duplique durante el próximo decenio, conviene que los donantes asignen a este tipo de programas una proporción superior al actual promedio de entre 1,25% y 1,3% de los presupuestos de ayuda. Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo países en desarrollo la reciente subida de los precios de los productos básicos y las perspectivas a mediano plazo. 5. En el presente Informe examino también algunos de los hechos más destacados que se han producido desde la última reunión del Comité, celebrada el 7 de septiembre de 1993: la ratificación de la décima reposición de los recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), las negociaciones para la reconstitución de los recursos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y las deliberaciones en torno a la ampliación del Programa especial de asistencia del Banco Mundial para los países de bajos ingresos de Africa al sur del Sahara agobiados por la deuda que están aplicando programas de ajuste. También quiero informar a los miembros del Comité sobre las recientes iniciativas para aumentar la eficacia del Banco, y hacer un breve comentario sobre la evolución de las relaciones con las repúblicas de la antigua Unión Soviética, Sudáfrica, los Territorios Ocupados y Viet Nam. II. Evolución de la economía mundial en los últimos tiempos: repercusiones para los países en desarrollo 6. En los tres primeros años del decenio de 1990, en el miundo en desarrollo se registraron resultados disparejos. Se siguió observando la acentuada disminución del producto en las economías en proceso de transición de Europa oriental y Asia central, y los ingresos per cápita siguieron bajando en Africa al sur del Sahara. En cambio, en Asia y América Latina, el producto interno bruto (PIB) creció y se intensificó el aumento de las exportaciones, a pesar de la recesión y el lento crecimiento del producto en los principales países industriales. Gran parte de los mejores resultados obtenidos en Asia y América Latina se deben a la aplicación de políticas nacionales más acertadas y a los beneficios que trajo aparejado el bajo nivel de las tasas internacionales de interés y el aumento de las corrientes de capital del sector privado. 7. Si las tasas de interés y de inflación se mantienen bajas y sigue registrándose el volumen previsto de corrientes de capital privado, el medio económico internacional podría experimentar un acentuado mejoramiento en el próximo decenio, al extenderse la recuperación económica de los Estados Unidos al resto de los países del Grupo de los Siete. Es probable que el comercio mundial crezca gracias a la reciente exitosa conclu$ión de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales y la celebración del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; además, se prevé que los precios de los productos básicos se estabilicen después de más de una década de bajas. 8. Pese a las perspectivas más favorables, es probable que el crecimiento económico siga siendo desigual en los distintos países en desarrollo. Los que cuenten ¢on un entorno político y macroeconómico estable, y con sectores de producción competitivos a nivel internacional tendrán más posibilidades de atraer la mayor parte del capital privado 6 INFORME DEL PRESIDENTE DEL BANCO MUNDIAL, SR. LEWVIS T. PRESTON AL COMITE PARA EL DESARROLLO I. Introducción 1. En la última reunión, el Comité para el Desarrollo evaluó los progresos registrados en el proceso de ajuste de los países de ingreso bajo y las enseñanzas que se desprenden del mismo. El temario de la presente reunión se centra en varios problemas importantes que enfrenta la comunidad internacional: población y migración, perspectivas del comercio mundial una vez concluida la Ronda Uruguay, y el comercio internacional de productos básicos. El personal del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, y varios especialistas independientes han elaborado sendos documentos de información básica sobre estos tres temas, que se someterán a la consideración de los ministros. Quisiera senalar a su atención algunos puntos destacados. 2. En el estudio sobre población y desarrollo se abordan las principales cuestiones del temario de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo que se celebrará en El Cairo en 1994, prestándose atención especial a las consecuencias del rápido crecimiento demográfico en los países pobres, y se analizan algunas soluciones para reducir dicho crecimiento y hacer frente a los problemas planteados por la rápida urbanización y el envejecimiento de la población. En el estudio se aboga por la adopción de estrategias demográficas adaptadas a las necesidades específicas de cada país e integradas en un contexto más amplio, a fin de reducir la pobreza y fomentar el perfeccionamiento de los recursos humanos. Se insta al Banco a que colabore con los prestatarios a fm de movilizar financiamiento para las inversiones relativamente moderadas que hacen falta para alcanzar estos objetivos, a que ayude a los prestatarios a adquirir la capacidad técnica e institucional necesaria para que dichas inversiones sean eficaces, a coordinar la movilización de los recursos para ampliar el conjunto básico de servicios esenciales, a reforzar su propia capacidad para dar una adecuada respuesta a las necesidades de los prestatarios, y a utilizar su capacidad analítica para ampliar el alcance de la política demográfica. 3. En el estudio sobre la Ronda Uruguay se estima que el comercio y el ingreso mundiales aumentarán con la puesta en marcha del Acuerdo correspondiente a dicha Ronda. De las evaluaciones preliminares parece desprenderse que los beneficios que entrañará dicho Acuerdo serán considerables, pero que se repartirán de forma muy desigual entre los distintos países. En el Banco Mundial se están analizando las repercusiones de la Ronda Uruguay y el programa para una futura liberalización del comercio internacional, y se tiene previsto patrocinar una conferencia a principios de 1995 en la que se presentarán los resultados de este trabajo. 4. En el estudio sobre los productos básicos se analiza otro tema de gran importancia para los países en desarrollo. Las exportaciones de productos básicos son la principal fuente de divisas para muchas de estas naciones. Por lo tanto, las fluctuaciones de los precios de dichos productos pueden tener repercusiones significativas en su capacidad de importación y de servicio de la deuda externa y, en última instancia, en su potencial de crecimiento. En el estudio se analizan las repercusiones que tendrá para los Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo documento preparado por el FMI, en consulta con el Banco, en el que se exponen las conclusiones del Directorio Ejecutivo de ese organismo. El otro es una publicación periódica del Banco Global Economic Prospects and the Developing Countries (Las perspectivas económicas mundiales y los países en desarrollo) que aparecerá poco antes de nuestra reunión. En estos dos documentos se han adoptado enfoques diferentes, lo que no debe distraer al Comité del análisis y las conclusiones de política, que son comunes a ambos. En el documento del FMI se realiza un análisis retrospectivo de las tendencias de los precios agregados de los productos básicos, Se ofrece sólo un pronóstico a corto plazo, coherente con las Perspectivas de la economía mundial, del FMI. Se indica que los precios de los productos básicos no petroleros subirán moderadamente en los próximos dos años. No se efectúa un pronóstico a más largo plazo, y en la práctica relacionada con países específicos, por ejemplo, en los documentos sobre parámetros de política económica, el FMI y el Banco utilizan los mismos precios para los distintos productos básicos. El mensaje fundamental es que es probable que los precios se mantengan bajos. En el documento del Banco se efectúa una proyección a más largo plazo, muy condicionada por reservas relacionadas con la incertidumbre y los riesgos do baja de los precios. Esta proyección difiere un poco de las proyecciones implícitas del FMI, debido a que las ponderaciones utilizadas en la elaboración de la cesta de productos básicos que se emplea en el índice son algo distintas. En el documento del Banco se indica que los precios de algunos productos básicos, fundamentalmente las bebidas y los metales, que han registrado niveles excepcionalmente bajos, probablemente subirán, lo que hará que el índice de precios de los productos básicos exportados por los países en desarrollo experimente una pequeña subida en lo que queda del decenio. En ambos documentos hay acuerdo en cuanto a que la inestabilidad de los precios sigue siendo alta en comparación con el nivel de los años sesenta, si bien el problema no parece haber empeorado en los últimos año;. Si todo esto es así, son varias las conclusiones que se pueden extraer. Los gobiernos de los países de producción primaria no pueden seguir nadando contra la corriente. No deben seguir contando con que podrán mantener los precios internacionales artificialmente, o los precios internos al productor en niveles insostenibles. No deben planear el gasto público con un optimismo injustificable en torno a futuros ingresos tributarios. Cuando se requiera un ajuste estructural a largo plazo como consecuencia del nivel persistentemente bajo de los ingresos de exportación, no deberán aplazar las decisiones diflciles e impopulares. En todas estas esferas, creo que no está mal que los gobiernos pequen de exceso de precaución. En el documento del FMI se hace constar que ésta es también la opinión del Directorid Ejecutivo de este organismo. Yo también estoy de acuerdo con el Banco y el FMI en que los gobiernos se pueden proteger en gran medida a sí mismos y a sus productores frente a la inestabilidad excesiva de los ingresos de exportación por medio de instrumentos modernos de cobertura basados en el mercado. Estos instrumentos tienen sus limitaciones; no obstante, eliminando las restricciones normativas internas a su utilización, los propios gobiernos pueden ayudar a superar dichas trabas. Es posible que algunos gobiernos necesiten apoyo para conseguir acceso a los mercados y obtener el crédito inicial necesario, y quizá el Banco y el FMI puedan hacer más para ayudarlos a este respecto. Creo que el Banco está tratando de determinar actualmente si los recursos internacionales existentes podrían contribuir a respaldar algún nuevo tipo de instrumento. Sería prematuro llegar a una conclusión al respecto en nuestra reunión, pero tal vez el Comité desee expresar sus opiniones sobre la necesidad, por ejemplo, de crear un fondo de garantía, y sobre la forma que podría adoptar. Los gobiernos de los países de producción primaria también pueden realizar un mayor esfuerzo para, por un lado, promover métodos de producción más eficientes en lo que respecta a los productos básicos, con lo que se liberarían recursos que se podrían destinar a otros ámbitos de la economía y, por el otro, diversificar las exportaciones, evitando así que queden indebidamente restringidas. El Banco puede prestar una gran ayuda en ambos casos a través de préstamos directos, estudios sectoriales y asistencia técnica. 4 Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo Entre los diferentes programas multilaterales, resulta encomiable el trabajo que el Banco Mundial ha realizado en esta esfera, y que se describe admirablemente en el documento preparado por el personal que estamos examinando. De los préstamos del BIRF y la AIF, actualmente se destinan alrededor de US$200 millones al año a programas de población directos. Durante los próximos tres años, su ciclo normal de planificación, el Banco está dispuesto a incrementar esta cifra en un 50% si los países proponen suficientes proyectos buenos que merezcan apoyo. El Banco asigna también sumas mucho mayores a programas relacionados de salud y educación; en conjunto, los préstamos que destina al sector social representan alrededor del 15% del total. Debemos considerar si esto es suficiente, o si debemos alentar al Banco a que eleve dicha proporción a un nivel más cercano al 20% sugerido por el FNUAP y, en este contexto, a que esté preparado para duplicar en un decenio los préstamos que destina a programas para la población directos. Por último, debemos considerar la cuestión conexa de la migración a nivel internacional, tema sobre el que he encargado un documento complementario a un consultor independiente. En él se indica que, en el contexto del crecimiento total de la población, la migración desempeña un papel relativamente pequeño, si bien puede agravar mucho los problemas sociales de los países de destino y mitigar los de los países de origen. En este documento se plantean una serie de cuestiones importantes. Desearía que el Comité considere en particular una de ellas, a saber, la necesidad de que mejore la colaboración internacional en esta esfera, comenzando por la realización de una investigación de base en la que fundamentar nuestras políticas. Si bien el Banco Mundial y el FMI no son los organismos líderes en este ámbito, el Banco ya ha iniciado un nuevo programa de investigación sobre el tema. Tal vez nuestro Comité desee enviar una señal clara al resto de la comunidad internacional acerca de la necesidad de una mayor colaboración. El comercio después de la Ronda Uruguav Al comienzo del presente documento califiqué la satisfactoria conclusión de la Ronda Uruguay de buena noticia para los países en desarrollo. Las evaluaciones iniciales que efectuaron el Banco y el FMI (en sus respectivas publicaciones sobre las perspectivas de la economía mundial, Global Economic Prospects and the Developing Countries y World Economic Outlook) tienden a confirmar esta reacción instintiva. El acuerdo contribuirá a que el sistema de comercio mundial funcione mejor y de manera más previsible. No obstante. serán necesarios más estudios antes de que se pueda disponer de un análisis completo. Sin duda, hay grupos de países en los que no se observarán resultados tan importantes, e incluso algunas naciones se verán adversamente afectadas. Por fortuna, en la mayoría de los casos los efectos negativos no son muchos o se dejarán sentir sólo en forma paulatina. No obstante, sé que tanto el Banco como el FMI permanecen muy atentos a las consecuencias. En su reunión de abril de 1992, el Comité determinó también que en algún momento desearía considerar las repercusiones de la Ronda para la labor del Banco y el FMI. Esto se refiere en particular a la ayuda que las dos instituciones pueden prestar a fin de que los países en desarrollo aprovechen las nuevas oportunidades. También puede abarcar la ayuda transitoria para los países adversamente afectados y, asimismo, debe comprender las relaciones entre las instituciones de Bretton Woods y la nueva Organización Mundial del Comercio. Tal vez los Ministros deseen considerar estos temas en su próxima reunión. Productos básicos En materia de comercio internacional se plantea el problema de los productos básicos, que se viene debatiendo a escala internacional desde hace mucho tiempo. En los documentos que estamos considerando este mes se reúne gran parte de las opiniones recientes sobre el tema. Uno de ellos es un 3 Informe del Presidente al Comité para d Desarromo extranjero y de beneficiarse al máximo de las nuevas oportunidades que se han abierto con el Acuerdo de la Ronda Uruguay. En cambio, para los países que dependen de las corrientes oficiales y del acceso preferencial a los mercados, el financiamiento externo será cada vez más escaso en relación con sus necesidades, y tendrán que hacer frente a una mayor competencia en mercados que antes estaban protegidos. Una gestión macroeconómica acertada, y regímenes comerciales y cambiarios capaces de crear vínculos más estrechos con la economía mundial serán condiciones cada vez más necesarial para lograr buenos resultados. A los países en los que no se haya afianzado la estabilidad política y económica y que no se hayan integrado debidamente en los mercados mundiales de bienes y de capital les resultará más difícil atraer recursos y aumentar su participación en el comercio internacional en un mundo más competitivo. Desde 1990, el volumen creciente de corrientes de capital privado se ha destinado fundamentalmente a unos 20 países de América Latina y Asia oriental, casi todos de ingreso mediano, dejándose de lado en gran medida a los países en desarrollo más pobres. 9. En consecuencia, se prevé que los ingresos per cápita de Asia oriental sigan aumentando rápidamente. En Asia meridional el crecimiento dependerá de la inteisidad y el alcance de las reformas económicas. En América Latina, es probable que el crecimiento se acentúe moderadamente, lo que en parte dependerá de que se proceda a intensificar las reformas y se mantengan las corrientes de capital privado. En el Oriente Medio y Norte de Africa, el precio bajo del petróleo seguirá siendo un factor negativo y es probable que los ingresos per cápita aumenten lentamente. En Africa al sur del Sahara, región de tesultados económicos disparejos, en la que se registran grandes conflictos civiles, también es probable que los ingresos per cápita no aumenten o aumenten lentamente. Europa oriental y las repúblicas de la antigua Unión Soviética presentan las perspectivas menos claras debido a la incertidumbre en cuanto a la evolución de las políticas en la región. La considerable diferencia que separa a las políticas económicas internas lleva a que el crecimiento sea aún más disparejo dentro de las regiones que entre ellas. 10. A pesar de las mejores perspectivas de los países en desarrollo, sigue siendo considerable el riesgo de un medio internacional menos favorable. Al no haber aumentado el ahorro público en los países industriales mediante un reordenamiento confiable de las finanzas públicas, las tasas de interés podrían subir, el crecimiento podría reducirse y se podrían acentuar las presiones proteccionistas dentro de los principales bloques de comercio. Estos acontecimientos podrían detener prácticamente el crecimiento en América Latina y Africa al sur del Sahara, las dos regiones más expuestas a riesgos de origen externo. También podrían ocasionar la baja de las tasas de crecimiento del PIB de Oriente Medio, Norte de Africa, y Europa y Asia central. 7 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo m. El comercio internacional tras la conclusión de la Ronda Uruguay 11. Tras siete años de negociaciones, la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) culminó con éxito el 15 de diciembre de 1993. El Acuerdo que próximamente entrará en vigor representa un hito que abrirá nuevos horizontes para los países en desarrollo, traerá consigo una expansión del comercio internacional, aumentará la eficiencia a escala mundial e incrementará el ingreso. Como resultado del Acuerdo, para el año 2005 se prevé que el comercio internacional alcanzará un nivel entre un 10% y un 20% más alto que el que registraría de no existir el Acuerdo. La mayoría de las ventajas se referirán a los productos que interesan a los países en desarrollo, como prendas de vestir, textiles, productos agrícolas y alimentos procesados. Se prevé que el incremento del ingreso mundial, como consecuencia del acceso más libre a los mercados que conlleva la plena aplicación del Acuerdo se sitúe en torno al 1 % anual, o lo que es lo mismo, entre US$200.000 millones y US$300.000 millones (a precios y tipos de cambio de 1992). Casi la tercera parte de estos beneficios los recibirían los países en desarrollo. Sin embargo, su magnitud dependería fundamentalmente de la medida de la liberalización que los propios beneficiarios hubieran alcanzado. Por ejemplo, si la liberalización sólo tuviere lugar en los países industriales, se estima que los beneficios que obtendrían las naciones en desarrollo se reducirían de unos US$86.000 millones a sólo US$30.000 millones. 12. Estas estimaciones se refieren sólo a los beneficios estáticos que reportaría la redistribución de los recursos y la mayor eficiencia que ello traería aparejada, los que si bien son considerables no son los únicos. Es probable que revistan más importancia los beneficios dinámicos, provenientes de la mayor competencia, economías de escala, más innovaciones y el efecto positivo de un mayor aumento de la productividad en la inversión y el ahorro. Este último tipo de beneficios, empero, es más difícil de cuantificar. Además, es probable que se obtengan beneficios de la definición más clara de las normas relativas al comercio y la inversión y de la existencia de instituciones más sólidas encargadas de exigir su cumplimiento. 13. Todos los países se beneficiarán con el mayor crecimiento. En general, los países en desarrollo que más se beneficiarán son los exportadores de manufacturas, por oposición a los de productos básicos. La magnitud de los beneficios que obtengan las distintas naciones dependerá de a) la capacidad de cada país para competir en el marco de la economía mundial, b) de lo apropiadas que sean las políticas internas que aplique cada país, incluida la medida en que cada uno liberalice su propio sistema de comercio y c) de las disposiciones del Acuerdo en materia de acceso a los mercados. Los países que probablemente se beneficiarán más con el Acuerdo son aquellos con economías abiertas y dinámicas capaces de adaptarse rápido a las circunstancias y de sacar provecho de las nuevas oportunidades de mercado. Por el contrario, los países que menos beneficios obtendrán con el Acuerdo, son los que disfrutan actualmente de acceso preferencial a 8 I Infonne del Presidente al Comité para el Desarrollo determinados mercados y cuyas economías no están suficientemente dotadas para competir con éxito en los mercados mundiales. 14. En el caso de Asia, probablemente los beneficios serán considerables. Los países de rápida industrialización de Asia oriental se cuentan entre los proveedores más dinámicos del mundo y son los que de menos preferencias disfrutan en materia de comercio internacional; de aquí que sean los que más podrían beneficiarse con la reducción de las barreras impuestas a sus productos. Estos países cuentan también con la estructura de productos más diversificada, y el comercio internacional representa una proporción muy importante de sus economías. América Latina también saldrá beneficiada, aunque en menor proporción. Los países latinoamericanos exportadores de alimentos se beneficiarán de la reducción de las subvenciones a la agricultura, y los exportadores de minerales, del recorte de los aranceles a los metales y minerales. Los beneficios correspondientes a Europa oriental y Asia central dependerán en parte de la rapidez con que la Unión Europea abra sus mercados a las importaciones, sobre todo de productos agrícolas y acero. Los países de Africa al sur del Sahara serán seguramente los menos beneficiados. Aunque la creación de nuevas oportunidades y la mejora de la relación de intercambio serán factores positivos para los países de la región, éstos tendrán que hacer frente a una mayor competencia en mercados en los que antes tenían acceso preferencial. Además, muchos de los países de la región son importadores netos de alimentos, y la reducción de los subsidios tal vez aumente los precios de éstos. El Banco y el Fondo están tratando ya de definir mejor estas conclusiones preliminares. Seguirán de cerca los acontecimientos a fin de decidir si se necesita modificar la política interna o el financiamiento para fimes de ajuste de modo de poder responder al aumento de los precios mundiales de los alimentos o a la modificación de las preferencias conforne al Acuerdo. 15. Como las reformas convenidas se aplicarán en forma paulatina, sus efectos -- positivos y negativos-- sólo se sentirán hacia fines del decenio. Con el objeto de asegurar que se saque el mayor provecho, es importante proceder a la pronta ratificación y puesta en práctica del Acuerdo y cerciorarse de que el costo del ajuste se cubra sin recurrir a medidas que intensifiquen el proteccionismo, aun a corto plazo. Insto a los miembros del Comité a no escatimar esfuerzos para lograr que el Acuerdo se ratifique con prontitud y a resistir las presiones para que se apliquen medidas proteccionistas. IV. Productos básicos 16. La década de 1980 fue un período difícil para los países exportadores de productos básicos. El índice de precios de estos productos sufrió una caída del 50% entre 1980 y 1993, e incluso hoy, el precio real de muchos productos básicos distintos del petróleo es el más bajo registrado desde 1945; en muchos casos es tan bajo que no cubre el costo de producción. La transferencia de poder adquisitivo de los países en desarrollo a los países desarrollados que entrañió la caída del precio de los productos básicos distintos del 9 Informe del Presidente al Comité para el DesarroUo petróleo ocurrido entre 1980 y 1993, fue de alrededor de US$100.000 millones en 1993, más del doble de las corrientes netas de ayuda a los países en desarrollo de ese añio. Además, en los años ochenta, los países exportadores de productos básicos, como todos los demás, soportaron la carga de las elevadas tasas de interés internacionales y el consiguiente aumento del servicio de la deuda. Todos estos factores son, en parte, la causa del lento crecimiento del ingreso en muchos países en desarrollo, sobre todo de América Latina y Africa, durante los años ochenta. 17. El problema de la baja de los precios de los productos básicos se agravó con la extrema inestabilidad de los precios. La inestabilidad del precio de los productos básicos produce inestabilidad en otras variables: ingresos de exportación, ingresos fiscales y reservas de divisas. En muchos casos, la inestabilidad de los ingresos de exportación se traduce en inestabilidad del ingreso y del consumo, un problema especialmente grave si los niveles de consumo son bajos, ya que la reducción del consumo puede poner en peligro la salud y el bienestar. Aunque la inestabilidad es mucho más grave para los países que dependen de unos pocos productos básicos cuyos precios tienden a subir y bajar simultáneamente, no es nada raro que los países exportadores de productos básicos sufran un deterioro de su relación de intercambio equivalente a varios puntos porcentuales del producto nacional bruto (PNB) en un solo año. Por consiguiente, la gestión del riesgo de las fluctuaciones del precio de estos productos y la estabilización de los ingresos de exportación son elementos importantes en la política económica de todos los países exportadores de productos básicos. 18. Desafortunadamente, muy pocos países en desarrollo exportadores de productos básicos se adaptaron bien a la situación de inestabilidad. Las perturbaciones positivas crearon una ilusión de riqueza permanente que llevó a muchos países a gastar más de lo que podían permitirse y a contraer préstamos externos a gran escala basándose en sus expectativas de ingresos en el futuro. En cambio, las perturbaciones negativas en general se consideraron como algo transitorio. Esta percepción equivocada hizo que, normalmente, los países se endeudaran en el exterior en un intento por mantener el nivel de vida. Cuando el endeudamiento externo alcanzó niveles insostenibles, fue necesario desplegar aún mayores esfuerzos para realizar el ajuste. Así pues, en los años ochenta, muchos países que habían sufrido perturbaciones negativas y positivas se encontraron más endeudados de lo que podían al desaparecer las perturbaciones. Los países que mejor realizaron el ajuste limitaron el volumen de sus préstamos externos y restablecieron rápidamente el equilibrio macroeconómico. Estos países trataron también de hacer más competitivas y flexibles sus economías. 19. El futuro parece algo más brillante para los países exportadores de productos básicos: se prevé que tanto el precio del petróleo como el de los demás productos suban a un ritmo algo más rápido que los precios de las manufacturas en lo que queda del decenio de 1990. Con todo, esta variación de los precios relativos sólo serviría para corregir en parte la caída que sufrieron los precios reales de los productos básicos en los años ochenta. 10 Informe del Presidente al Comité para el DesarroUo Asimismo, mientras que se prevé que el precio real de los productos básicos seguirá aumentando en los próximos diez años, es probable que después se reanude la tendencia a largo plazo a la baja y que, por lo tanto, productores y distribuidores se sientan presionados para procurar una mayor eficiencia en sus operaciones y la diversificación de sus productos. Por último, una advertencia: la incertidumbre que suele rodear a los pronósticos de precios de los productos básicos se agrava con la agitación registrada en la antigua Unión Soviética, el principal productor de petróleo crudo y varios metales y minerales, y uno de los principales importadores de alimentos y otros productos básicos. 20. Independientemente de cómo evolucione la tendencia en lo que al precio de los productos básicos se refiere, es probable que se mantenga la inestabilidad. La utilización de instrumentos de mercado para la gestión del riesgo es una buena alternativa frente a los planes de estabilización tradicionales. La combinación de contratos a plazo, opciones y swaps de productos básicos puede brindar una cobertura frente al riesgo ajustada a las circunstancias específicas de los productores y los consumidores de un país dado. La solvencia, no obstante, es una limitación importante que enfrentan los países en desarrollo que desean utilizar los mercados de futuros como cobertura frente a la inestabilidad de los precios, y es preciso que la comunidad internacional estudie la manera de ayudar a estos países a sacar mayor provecho de las estrategias de gestión de los riesgos basados en el mercado. V. Tendencias recientes en las transferencias de recursos hacia los países en desarrollo 21. Conforme a estimaciones preliminares, las corrientes netas totales de recursos (incluidas la asistencia oficial para el desarrollo, otras corrientes oficiales y las corrientes del sector privado) de los países desarrollados hacia los países en desarrollo aumentaron un 12% en 1993 y registraron una cifra récord de US$169.000 millones (a precios y tipos de cambio de 1993). A diferencia de 1992, cuando las corrientes privadas representaron la mayor parte del aumento, el incremento registrado en 1993 se dividió casi por igual entre las corrientes de fuentes oficiales y las de fuentes privadas (véase el Cuadro 1 del Anexo). Al respecto, me complace la decisión del Directorio Ejecutivo del Fondo de ampliar y prorrogar el servicio financiero reforzado de ajuste estructural. 22. Las corrientes privadas aumentaron en torno a US$11.000 millones, o sea, un 11 %, mientras que las corrientes oficiales lo hicieron en casi US$8.000 millones, es decir, un 15% (a precios y tipos de cambio de 1993). El aumento total de las corrientes de capital del sector privado demuestra en gran medida el éxito de las reformas de un reducido número de países en proceso de ajuste. Los principales beneficiarios fueron los países de Asia oriental y el Pacífico y de América Latina. Africa al sur del Sahara y Asia meridional se beneficiaron menos. Las corrientes de capital privado fueron negativas en Oriente Medio y Norte de Africa, así como en Europa y Asia central. Sigue existiendo 11 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo cierta preocupación con respecto a la inestabilidad de las corrientes privadas y a las dificultades que la misma puede crear para la gestión macroeconómica en los países receptores, pero, hasta la fecha, no es un problema de grandes proporciones. 23. El aumento de las corrientes oficiales se debió sobre todo a que se duplicó el volumen de préstamos oficiales en condiciones no concesionarias, que pasaron de US$6.000 millones a US$12.000 millones. La asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que representó el 80% del total de corrientes oficiales netas, aumentó en algo menos de US$3.000 millones. Las perspectivas en materia de AOD siguen siendo sombrías. La lentitud del crecimiento económico que se prevé en los países industriales, junto con las medidas encaminadas a recortar sus déficit presupuestarios, indican que probablemente el volumen de asistencia aumentará, en todo caso, muy poco. Como ya mencioné en mi Informe del 7 de septiembre de 1993, cabe destacar una excepción: Japón se propone aumentar los desembolsos en concepto de AOD en 1993-97 en un 50% con respecto al plan quinquenal anterior. 24. La lentitud del crecimiento puede tener repercusiones negativas en el volumen de asistencia. Son cada vez más los países y las necesidades que reclaman una porción de unos recursos que, por otra parte, se han quedado prácticamente estancados en términos reales. Es importante seguir financiando plenamente los programas de reforma con cargo a los recursos que se destinan a asistencia; también es crucial aumentar el volumen de dichos recursos para poder satisfacer las necesidades de los nuevos beneficiarios y hacer frente a los problemas del medio ambiente. Desde aquí insto a los miembros del Comité a que resistan la tentación de reducir el volumen de la ayuda. La asistencia en condiciones concesionarias ha revestido siempre gran importancia para los países en desarrollo de ingreso bajo. Hoy día, cuando la mayor parte de los recursos privados se dirigen hacia un pequeño grupo de países que registran excelentes resultados, la ayuda es esencial para atenuar una nueva polarización del crecimiento económico. Al mismo tiempo, quisiera subrayar la importancia de aumentar al máximo la eficacia de la ayuda en materia de desarrollo. Lo ocurrido en los años ochenta demuestra que la ayuda es más eficaz en países en los que se aplican políticas macroeconómicas acertadas y procedimientos adecuados para la selección y ejecución de los proyectos. El aumento de la eficacia de la ayuda tal vez sea la mejor manera de lograr el consenso de los países industriales para incrementar los presupuestos pertinentes. Décima reposición de los recursos de la AIF 25. En este contexto, me complace informar al Comité que la décima reposición de los recursos de la AIF, por un total de DEG 13.000 millones (aproximadamente US$18.000 millones) entró en vigor del 17 de diciembre de 1993, fecha en que Estados Unidos notificó oficialmente a la AIF su aportación. Hasta ahora, 25 donantes, que 12 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo representan alrededor del 91 % del total de aportaciones, han notificado oficialmente a la AIF su participación. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial 26. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) es otro mecanismo de asistencia en condiciones concesionarias de gran importancia para la protección del medio ambiente. Tiene por objeto ayudar a los países en desarrollo a sufragar el costo incremental que conlleva la puesta en marcha de proyectos destinados a proteger el medio ambiente. El FMAM se creó en 1991 como programa piloto --a cargo del PNUD, el PNUMA y el Banco Mundial, en forma conjunta-- para otorgar donaciones a los paísis en desarrollo con destino a proyectos y programas que aborden los cambios climáticos, la pérdida de diversidad biológica, la contaminación de las aguas internacionales y el agotamiento de la capa de ozono. En abril de 1994, la cartera total del Fondo ascendí a 112 proyectos, de los cuales 53 habían recibido la aprobación definitiva y el resto esta ba en preparación. El número de participantes ha aumentado rápidamente: de los 24 iniciales a 89 en abril de 1994. Ya ha concluido la evaluación de la fase piloto del mecanismo. Me complace informar a los miembros del Comité que el 16 de marzo de 1994 los participantes convinieron en la reestructuración de dicho Fondo y en la reposición de sus recursos. Ellos se comprometieron a aportar US$2.000 millones en un período de tres años para un nuevo Fondo Fiduciario del FMAM. Está previsto que en junio de 1994 las autoridades rectoras de los tres organismos a cargo del FMAM aprueben el instrumento constitutivo del nuevo Fondo reestructurado. 27. El instrumento constitutivo del nuevo Fondo refleja los resultados de la evaluación de la fase piloto. Se mantendrán casi todas las características básicas de quje se lo dotó en esa etapa. Algunas de las recomendaciones, como las relativas a la estructura orgánica y las prácticas en materia de operaciones ya se han incorporado a dicho instrumento, en tanto que otras, como la necesidad de aplicar una estrategia amplia en cada una de las esferas de interés, que son los cambios climáticos, la diversidad biológica, las aguas internacionales y el agotamiento de la capa de ozono, se considerarán a medida que se formulen las políticas operacionales. El nuevo FMAM reestructurado será administrado en forma conjunta por un Consejo Ejecutivo de reciente creación, la Secretaría y la Asamblea de Participantes. 28. Quiero dar las gracias a los donantes por el respaldo prestado al FMAM hasta la fecha. Junto con la décima reposición de recursos de la AIF, la reestructuracón del FMAM será una contribución de primer orden para ayudar a los países en desarrollo a lograr un desarrollo ecológicamente sostenible. 13 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo VII. Reacción ante los nuevos retos: relaciones con los países de la antigua Unión Soviética y Europa oriental. Sudáfrica. los países de la zona del franco CFA. los Territorios Ocupados y Viet Nam 45. En el Banco se sigue trabajando para dar una respuesta eficaz a las acuciantes tareas que plantea el histórico proceso de transformación económica y social que se está produciendo en todo el mundo. Se ha ampliado el ámbito de nuestras actividades en los países de Europa oriental y la antigua Unión Soviética, se han sentado las bases para una exitosa relación con Sudáfrica, se están respaldando importantes modificaciones de política en la zona del franco CFA e iniciativas relevantes en los Territorios Ocupados, y se han reanudado los préstamos a Viet Nam. Europa central y oriental y la antigua Unión Soviética 46. Durante el ejercicio corriente, el Banco ha seguido ampliando sus actividades en Europa central y oriental y en los países de la antigua Unión Soviética, y ha comenzado a otorgar préstamos a Belarús, Kazajstán, la ex República Yugoslava de Macedonia, Eslovenia y Uzbekistán. Al 15 de marzo, el Banco había aprobado por lo menos una operación de préstamo en 11 de los 15 países de la antigua Unión Soviética, y nuestros compromisos con esas naciones y las de Europa oriental ascendían a US$12.100 millones. Para respaldar programas de rehabilitación y reforma, en el curso del presente ejercicio el Banco ha aprobado préstamos a favor de Belarús (US$120 millones), Kazajstán (US$180 millones), Moldova (US$60 millones) y Eslovaquia (US$80 millones). Además, para apoyar la reforma del sector financiero y de las empresas, y la capitalización del sistema bancario, el Banco fmanció una operación de rápido desembolso a favor de Eslovenia por un monto de US$80 millones. En estos momentos se están preparando operaciones similares a favor de Albania, Bulgaria, la República Kirguisia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, la ex República Yugoslava de Macedonia, Rumania, Eslovaquia y la Federación de Rusia. 47. La rehabilitación de la infraestructura básica y la protección del medio ambiente son otras dos actividades importantes. Para financiar proyectos de transporte y telecomunicaciones, se han aprobado préstamos para inversiones a favor de la Federación de Rusia (US$300 millones), la República Checa (US$80 millones) y Eslovaquia (US$55 millones). También se han aprobado préstamos con un importante componente de protección del medio ambiente y los recursos naturales a favor de Hungría y Polonia. 48. Como resultado del desempleo y de la reducción del producto, derivados de la reestructuración de las empresas, el problema de la pobreza transitoria está ocupando un lugar cada vez más destacado. Para encarar este problema, el Banco ha llevado a cabo un amplio análisis de las medidas de protección social necesarias para respaldar el diálogo político y servir de guía para la formulación de los proyectos. En Hungría y Rumania ya 18 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo están en marcha sendos proyectos para reforzar los servicios básicos de salud, y se han aprobado proyectos para respaldar las medidas de protección social en Hungría, Polonia, la Federación de Rusia y, hace poco, Albania. 49. El Banco también ha movilizado y coordinado asistencia externa para la región. En el ejercicio de 1994 hemos organizado reuniones del Grupo Consultivo para Belarús y Moldova, y hemos participado en reuniones de donantes para Albania y la ex República Yugoslava de Macedonia. Ahora estamos en proceso de organizar reuniones de donantes para analizar las prioridades de inversión del sector público en los países bálticos. Sudáfrica 50. La economía sudafricana ha registrado un crecimiento bajo durante más de 30 años y, a partir de 1982, un descenso de los ingresos per cápita. Además, el país presenta una enorme desigualdad en la distribución del ingreso, los activos y el acceso a los bienes y servicios públicos, y registra un persistente y creciente desempleo, un descenso de la productividad y un déficit fiscal que ronda, según estimaciones, el 6.8% del PIB. 51. En preparación de las conversaciones con el nuevo gobierno representativo que se espera surja de las urnas tras las elecciones de abril, el Banco ha mantenido un intenso diálogo con una amplia gama de grupos de electores (principales partidos políticos, gobierno, empresas, sindicatos, ONG y donantes) sobre una serie de temas clave para el desarrollo. Durante el año pasado, el Banco ha hecho importantes contribuciones analíticas al debate abierto en el país con respecto a las opciones en materia de política económica, estudiando los siguientes temas: a) reforma agraria; b) modalidades de fmanciamiento de la integración de las zonas metropolitanas del país en régimen de apartheid a nivel de los gobiernos municipales; c) creación de empleo en la industria manufacturera; d) limitaciones que enfrentan las empresas de propiedad de la población negra; e) déficit de infraestructura en el sector de educación; f) empleo y salarios; g) política comercial, y h) restricciones macroeconómicas actuales y posibles soluciones. 52. El Banco también está respaldando la recopilación y el análisis sistemáticos de datos sobre la pobreza que lleva a cabo un consorcio integrado por 14 instituciones sudafricanas, para incorporar los resultados a la formulación de la política económica en el futuro. Además, durante dos años, la institución ha patrocinado un programa de pasantías --respaldado por Gran Bretaña, Austria y Suiza-- que permite traer al Banco a seis ciudadanos sudafricanos cada seis meses para que se familiaricen con las labores de desarrollo. 53. El Banco ha hecho gala de transparencia e imparcialidad por encima de diferencias políticas, y ha hecho mucho hincapié en la participación de Sudáfrica en su trabajo. Los extensos estudios económicos y sectoriales que hemos realizado nos han 19 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo permitido conocer más a fondo la situación macroeconómica y los sectores clave, y sin duda estaremos en condiciones de actuar con diligencia si el nuevo gobierno solicita financiamiento. 54. A instancias del Consejo Ejecutivo Transitorio --el órgano encargado, conforme al proceso constituyente, de dirigir el país hasta las elecciones-- el Banco abrirá una Misión Residente en Johannesburgo en preparación de un diálogo activo más estructurado con la nueva Sudáfrica. Países en la zona del franco CFA 55. El 12 de enero de 1994, los siete países de la Unión Monetaria del Africa Occidental y los seis de la Asociación Monetaria de Africa Central anunciaron su decisión de devaluar su moneda de 50 a 100 francos CFA por franco francés (en Comoras la devaluación fue de 50 a 75) y mantener sus uniones monetarias. La devaluación forma parte de un programa global encaminado a estimular la iniciativa privada, aumentar la producción, el empleo y el ingreso, y facilitar la adopción de medidas para aliviar la pobreza. Tras la reforma, se requiere una prudente gestión para que sus beneficios a largo plazo puedan materializarse. 56. El Banco está prestando asistencia técnica y respaldo fmanciero para asegurar el éxito de este programa. Hemos estado respaldando los esfuerzos desplegados por el FMI para llegar rápidamente a un acuerdo con los respectivos gobiernos sobre el marco básico de política macroeconómica necesario para alcanzar los resultados deseados. Basándonos en los acuerdos con el FMI, ya hemos presentado al Directorio Ejecutivo una serie de operaciones financieras de emergencia para respaldar las medidas complementarias de la devaluación, en particular, las medidas sociales. El Banco también está movilizando recursos fmancieros de la AIF y de la comunidad internacional. Las operaciones ya acordadas de la AIF comprenden: a) liberación de los tramos pendientes de operaciones de ajuste en curso que habían sido bloqueados por falta de acuerdo sobre el marco económico básico; b) provisión de créditos especiales de reactivación, de carácter urgente y de rápido desembolso, para ayudar a poner nuevamente en marcha programas de reforma económica inactivos, y c) reestructuración de la cartera para hacer frente a las nuevas realidades económicas y sociales de los países. A este primer conjunto de operaciones seguirá un programa de préstamos para fines de ajuste e inversión en la medida en que lo permita la situación específica de cada país. 57. Además, el Banco está prestando asesoramiento en materia de políticas y asistencia técnica a los gobiernos de la zona del franco CFA y a los dos bancos centrales regionales para ayudarles a gestionar y llevar a feliz término las reformas acordadas. Los acreedores oficiales están respaldando los programas de ajuste del FMI y el Banco Mundial mediante operaciones de alivio de la deuda en el marco del Club de París. Por último, 20 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo consciente de la importancia de asegurar el respaldo del público a esos programas y adoptar medidas de protección social para los grupos desfavorecidos, el Banco está elaborando una serie de proyectos para fomentar la creación de empleo, programas de educación y salud, y medidas específicas para proteger a algunos sectores pobres especialmente vulnerabjes. Los Territorios Ocupados 58. A instancias de los patrocinadores y organizadores de las Conversaciones de Paz en el Oriente Medio, el Banco ha estado respaldando la labor de los grupos de trabajo multilaterales sobre cuestiones de desarrollo económico y regional, sobre abastecimiento de agua y sobre medio ambiente, analizando las cuestiones económicas clave y los problemas ambientales que enfrenta el Oriente Medio. En su segunda reunión, celebrada en París en octubre de 1992, el Grupo Multilateral sobre desarrollo económico regional solicitó al Banco que ampliara su contribución para incluir, entre otras cosas, una evaluación de las necesidades y perspectivas de desarrollo de las economías de la Ribera Occidental y Gaza (que se conocen comúmnente como los Territorios Ocupados). En respuesta a esta i petición, a principios de 1993 visitó los Territorios Ocupados una misión multidisciplinaria del Banco, que realizó varias visitas de seguimiento y mantuvo intensas conversaciones con palestinos, israelíes y jordanos. Basándose en las conclusiones de la misión, el Banco publicó en septiembre de 1993 un informe en seis volúmenes sobre la economía de los Territorios Ocupados, titulado Developing the Occupied Territories: An Investment in Peace. En este oportuno informe se presenta la primera evaluación global de los problemas, perspectivas y prioridades de desarrollo de los Territorios Ocupados. 59. La firma de la Declaración de Principios entre la OLP e Israel el 13 de septiembre de 1993, dio un nuevo impulso a la labor del Banco en lo que respecta a los Territorios Ocupados. El Departamento de Estado de Estados Unidos auspició una Conferencia de Donantes para la Paz en el Oriente Medio que se celebró el 1 de octubre de 1993. En esta conferencia, los donantes pidieron al Banco que colaborara con los palestinos en la preparación de un marco de referencia para encauzar la asistencia de los donantes a los Territorios Ocupados. En respuesta, el Banco --conjuntamente con un gran número de donantes bilaterales y multilaterales-- envió una misión a los Territorios Ocupados en octubre de 1993. Los resultados de esta misión --un programa de asistencia de emergencia y un programa de asistencia técnica-- constituyeron el fundamento principal de la primera reunión del Grupo Consultivo para los Territorios Ocupados, que se celebró el 16 de diciembre de 1993 y fue presidida por el Banco. 60. El Banco también ha participado intensamente en otras actividades importantes, entre ellas, proporcionar apoyo a la Secretaría del Comité de Enlace Ad Hoc, un órgano creado por los donantes para coordinar todo el proceso de ayuda. El Banco auspició también una reunión especial de donantes los días 27 y 28 de enero de 1994 para ayudar a obtener fmanciamiento que permita sufragar los costos de puesta en marcha y los costos 21 Anexo: Cuadro 1. Corrientes netas agregadas de recursos a largo plazo con destino a los paises en desarrollo /1 (en miles de millones de USS, a precios de 1993) Tipo de corrientes 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 /2 Financiamiento oficial para el desarrollo 43,3 51,9 55,7 51,2 44,7 44,4 60,7 64,4 55,2 63,4 AOD 27,7 34,9 35,3 37,4 34,6 36,5 44,9 47,9 48,8 51,4 Donaciones oficiales /3 /4 16,2 20,4 20,3 19,4 20,0 20,5 29,2 33,7 34,8 35,5 Préstamos oficiales en condiciones concesionarias 11,5 14,5 15,0 18,0 14,6 16,0 15,7 14,2 14,0 15,9 Préstamos oficiales en condiciones no concesionarias 15,6 17,0 20,4 13,7 10,1 7,9 15,8 16,5 6,4 12,0 Corrientes privadas 50,8 45,6 28,6 31,5 40,0 42,1 45,2 57,3 95,4 106,0 Préstamos privados /5 35,3 27,0 11,7 10,0 12,0 11,0 13,2 14,1 42,1 43,8 Inversión extranjera directa /6 12,1 14,8 12,8 16,9 23,2 26,7 26,9 37,8 47,7 56,3 Donaciones privadas /3 3,4 3,8 4,2 4,7 4,7 4,3 5,0 5,3 5,5 5,9 CORRIENTES NETAS AGREGADAS 94,1 97,5 84,3 82,7 84,7 86,5 105,8 121,7 150,6 169,4 Partidas de memorando: Pagos de intereses 72,3 77,7 73,0 67,8 72,4 65,1 60,6 61,1 57,6 61,5 Utilidades de la inversión extranjera directa 16,0 15,5 14,4 14,4 14,7 18,4 17,9 17,5 20,1 23,6 Datos conexos: IMF - Corrientes netas n 5,8 -0,3 -3,7 -7,3 -6,0 -2,5 0,1 3,3 1,2 0,4 Donaciones en el marco de la cooperación técnica /3 9,5 11,5 11,5 12,8 13,4 13,2 14,5 15,8 16,3 16,7 Inversiones de cartera en capital social /8 0,1 0,1 0,8 0,9 1,2 3,8 3,9 7,8 13,2 13,2 Partidas de memorando: /9 Banco Mundial - Corrientes netas 7,7 6,9 7,1 5,6 3,2 3,1 5,2 2,6 0,1 4,2 AIF - Corrientes netas 3,2 3,7 3,9 4,4 4,1 3,7 4,2 4,4 4,8 4,1 1. Ciento cuarenta y ocho (148) países en desarrollo para los cuales se proporcionan datos en la edición de 1993-94 de World Debt Tables (Cuadros de la deuda en el mundo). 2. Estimaciones del Departamento de Economía Intemacional, División de Deuda y Finanzas Intemacionales (IECDI), salvo las corrientes netas del FMI, el Banco Mundial y la AIF, que son datos efectivos provenientes de la base de datos del Sistema de notificación de la deuda. 3. Datos de la OCDE (hasta 1992). 4. No incluye las donaciones en el marco de la cooperación técnica. 5. Incluye bonos. 6. Datos del FMI sobre balanza de pagos, que incluyen utilidades reinvertidas, complementados con estimaciones del Banco Mundial y datos de la OCDE. 7. Incluye el Fondo Fiduciario del FMI, SAE y SRAE. 8. Estimaciones del personal del Banco Mundial, obtenidas a partir de transacciones de mercado declaradas y que, con frecuencia, sólo están disponibles en valores brutos. 9. Los datos sobre las corrientes netas del Banco Mundial y la AIF corresponden a un añio civil. Los datos históricos se diferencian de los datos más ampliamente notificados correspondientes a los ejercicios económicos sólo por el hecho de que el periodo de agregación es distinto. DECLARACION DEL DIRECTOR GERENTE DEL FMI, SR. MICHEL CAMDESSUS, ANTE EL COMITE PARA EL DESARROLLO EN RELACION CON LA SITUACION ECONOMICA MUNDIAL Y LAS TENDENCIAS ECONOMICAS DE LOS PAISES EN DESARROLLO Se prevé que el crecimiento medio de los países en desarrollo siga siendo vigoroso en 1994- 95, a pesar de que aún subsisten grandes diferencias y no han mejorado considerablemente las perspectivas a corto plazo de los países más pobres (véase el cuadro). Se espera que muchos países en desarrollo se beneficien de una confianza creciente como resultado de la concertación del acuerdo de la Ronda Uruguay, que abrirá nuevos mercados de exportación y fortalecerá las reglas del comercio multilateral. En lo que respecta a los países industriales, es evidente la expansión de Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, pero la actividad económica sigue siendo lenta en Europa continental y Japón. El crecimiento sostenido del conjunto de los países en desarrollo refleja no sólo mejores condiciones en muchos países industriales, sino también una creciente interdependencia de los países en desarrollo. Además, la expansión económica de muchos países en desarrollo ha coadyuvado a compensar parte de la atonía del crecimiento de la demanda de los países industriales. Perspectivas de la economía mundial La conclusión de la Ronda Uruguay reviste particular importancia para las perspectivas a mediano plazo de la economía mundial. La ampliación del acceso a los mercados y el fortalecimiento de las reglas multilaterales darán nuevo ímpetu al comercio mundial de manufacturas y servicios y comenzará a reducir las distorsiones que afectan al comercio de productos agropecuarios. Además, se ha aliviado la incertidumbre en torno al futuro del sistema de comercio multilateral, y la Ronda Uruguay ha ampliado el alcance de dicho sistema al incluir las actividades agropecuarias, los textiles y los servicios y al aclarar las normas que rigen la propiedad intelectual. En el caso de los países en desarrollo, el nivel de reducciones arancelarias, respaldo interno y subsidios a la exportación suele ser de dos tercios del nivel correspondiente a los países industriales y la aplicación práctica de esos mecanismos abarca un período de más de diez años. Los países menos desarrollados están, de hecho, exentos de estos compromisos de reducción. Las estimaciones indican que el acuerdo logrado puede elevar el nivel de comercio mundial en un 10% y el ingreso mundial en US$250.000 millones anuales gracias al aumento de la eficiencia, y cabe destacar que estas estimaciones son un tanto moderadas. Los países en desarrollo podrían registrar aumentos de sus ingresos por valor de unos US$80.000 millones, cifra que rebasa la asistencia oficial para el desarrollo que reciben actualmente. Estos beneficios sólo se materializarán a medida que se incorporen gradualmente los elementos principales, pero el acuerdo también fortalecerá la actividad mundial a corto plazo porque consolidará la confianza de las empresas y los consumidores. Las perspectivas de crecimiento económico de muchos países en desarrollo, sobre todo los que han adoptado una política comercial orientada al exterior, mejorarán aún más como resultado del acuerdo. Entre los beneficios para los países en desarrollo cabe mencionar una mayor eficiencia en el uso de los recursos internos que tiene su origen en la reducción o eliminación de aranceles y barreras no arancelarias, la materialización de las economías de escala en la producción, el incremento de las transferencias de tecnología resultantes de una mayor apertura y cooperación mundial y la disminución de la incertidumbre de las relaciones comerciales como consecuencia de la Principales indicadores econmdicos (Variación Porcentual anual, salvo indicación contraria) 1991 1992 1993 1994 1995 Medo Crecimiento del PIB real 0,7 1,8 2,3 3,0 3,7 Volumen del comercio mundial 2,4 4,5 2,4 5,8 6,3 Precios del comercio mundial Combustibles -17,0 -0,5 -11,5 -14,7 5,9 Productos primarios no combustibles1 -4,4 -0,1 -3,8 6,0 2,1 Manufacturas -0,7 3,7 -4,2 2,1 1,6 LIBOR a seis meses en d6lares (porcentaje) 6,1 3,9 3,4 4,2 5,1 PaIses industriales Crecimiento del PIB real 0,6 1,6 1,2 2,4 2,6 Inflación 4,5 3,3 2,9 2,5 2,6 Crecimiento del volumen de importación 2,0 4,5 -0,2 5,4 5,2 Paises en desarrollo Crecimiento del PIB real 4,4 5,9 6,1 5,5 5,8 Inflaci6n 35,9 38,8 45,9 40,9 12,0 Inflación (mediana) 11,8 9,3 7,1 8,0 5,7 Saldo en cuenta corriente (miles de millones de d6lares de EE.UU.) -87,9 -67,1 -104,6 -106,2 -100,8 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -8,1 -5,7 -8,3 -7,7 -6,5 Crecimiento del volumen de exportación 7,2 7,8 8,6 9,6 9,2 Crecimiento del volumen de importación 9,8 10,2 8,7 7,2 9,2 Relación de intercambio -3,3 -0,2 -1,8 -1,8 0,6 Valor unitario de la exportación -2,1 1,6 -1,4 0,4 3,2 Valor unitario de la importación 1,3 1,8 0,4 2,3 2,5 Deuda (miles de millones de d6lares de EE.UU.) 1364 1407 1489 1546 1609 Deuda (porcentaje de la exportación) 126,2 118,9 118,4 112,4 104,0 Servicio de la deuda (porcentaje de la exportación) 15,3 14,3 14,9 14,8 13,8 Por regiones Africa Crecimiento real del PIB 1,5 0,4 1,1 3,4 4,5 Crecimiento del PIB per cápita -1,0 -2,2 -1,5 0,6 1,7 Inflación 32,2 40,6 31,7 30,6 12,4 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -4,7 -7,6 -8,6 -4,2 -4,0 Crecimiento del volumen de exportación 0,6 -0,6 3,5 -0,1 3,0 Crecimiento del volumen de importación -2,9 3,9 0,4 -6,5 7,7 Relación de intercambio -5,7 -2,6 -4,5 -3,1 2,0 Deuda (porcentaje de la exportación) 234,9 227,7 236,3 232,9 218,4 A~érica Crecimiento del PIB real 3,3 2,5 3,4 2,8 3,4 Crecimiento del PIB per cápita 1,3 0,4 1,5 0,8 1,5 Inflación 136,2 165,8 236,5 213,9 23,6 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -11,5 -19,5 -23,1 -23,1 -21,3 Crecimiento del volumen de exportación 5,1 6,7 8,0 7,3 8,1 Crecimiento del volumen de importación 17,3 18,0 8,0 7,3 7,2 Relación de intercambio -5,4 -3,7 -1,9 -0,9 1,0 Deuda (porcentaje de la exportación) 265,1 263,7 264,6 256,0 241,2 Asia Crecimiento del PIB real 6,1 8,1 8,4 7,5 7,4 Crecimiento del PIB per cápita 4,3 6,4 7,2 5,7 6,2 Inflación 8,6 7,4 9,5 7,9 6,1 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -0,4 -0,7 -3,3 -3,4 -2,8 Crecimiento del volumen de exportación 10,7 9,1 9,8 10,1 10,9 Crecimiento del volumen de importación 11,9 11,0 11,2 9,4 10,3 Relación de intercambio 1,0 2,1 -0,7 -0,6 -0,1 Deuda (porcentaje de la exportación) 66,5 62,4 62,0 58,5 54,8 Oriente Medio y Buropa Crecimiento del PIB real 1,9 7,5 4,7 3,0 3,7 Crecimiento del PIB per cápita 0,2 0,4 2,2 0,4 1,0 Inflación 24,7 24,2 24,4 20,9 21,6 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -29,5 -9,2 -12,7 -11,8 -8,7 Crecimiento del volumen de exportación 2,2 8,8 7,1 14,2 6,4 Crecimiento del volumen de importación 4,6 4,6 4,1 5,3 7,5 Relación de intercambio -11,9 -3,4 -4,2 -6,8 2,6 Deuda (porcentaje de la exportación) 135,5 129,2 135,6 133,3 121,0 lEn d6lares de EE.UU. Promedios ponderados según la participación de los productos básicos en las exportaciones de los paIses en desarrollo o los grupos de paIses durante el perIodo 1979-81. 26 Declaración del Director Gerente del FMI consolidación arancelaria 1/. La eliminación de las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio que infringen el principio del GATT de trato nacional y prohibición de restricciones cuantitativas atraerá la inversión directa extranjera y reducirá la ineficiencia. Además, ante un crecimiento más rápido de la economía mundial y con un mayor acceso de los países en desarrollo a los mercados de los países industriales mejorará el medio externo de los países en desarrollo. Dos de los componentes importantes del acuerdo son la reducción planeada de los subsidios a las actividades agropecuarias y la arancelización de las medidas no arancelarias, entre las que cabe destacar una menor protección de las actividades agropecuarias. Si bien los productos agropecuarios representan únicamente el 13% de las exportaciones de productos no combustibles de todos los países en desarrollo, muchos países exportan un volumen considerable de productos agropecuarios y, para la mitad de ellos, dichos productos representan más del 50% de los ingresos de exportación. Es probable que al reducir o eliminar la protección y al adoptar planes de respaldo a los precios en los países industriales se estimule la producción de alimentos en los países en desarrollo, muchos de los cuales tienen una ventaja comparativa en la producción agropecuaria. Además, muchos países se beneficiarán de la eliminación tanto de los sistemas generalizados de cuotas de importación como de la discriminación comercial de los textiles y las prendas de vestir, sus principales productos de exportación. Probablemente aumenten los precios mundiales de los alimentos tales como el trigo, otros cereales, el azúcar, los aceites vegetales y los productos lácteos --cuya producción se encuentra ahora fuertemente subsidiada en los países industriales--, debido a que la liberalización multisectorial prevista en el acuerdo del GATT probablemente determine una caída de la producción de los países industriales. En consecuencia, es probable que sea positivo el efecto de la Ronda Uruguay sobre los exportadores netos de alimentos. Algunos países en desarrollo podrán sufrir a corto plazo por la erosión de algunas preferencias comerciales, el deterioro de la relación de intercambio y derechos de propiedad intelectual más estrictos. Sin embargo, es probable que estos efectos negativos queden contrarrestados con creces a mediano y largo plazo al aumentar el acceso a los mercados de los países industriales y que se eleve la eficiencia. En definitiva, el efecto de la Ronda Uruguay dependerá del aumento de la eficiencia en la asignación de recursos, cuando se abran los mercados y se reduzcan los subsidios, y de la mayor productividad de diversos sectores que resulte del logro de economías de escala, de la transferencia de tecnología y de la repercusión de un mayor comercio sobre la inversión al ampliarse los mercados. También es probable que aumente la confianza, lo que estimulará la inversión extranjera en los países en desarrollo que participan en el acuerdo. Es difícil estimar los efectos de todos estos factores. Los estudios que tuvieron por objeto medir los efectos de la Ronda Uruguay se han centrado generalmente en los beneficios estáticos del acuerdo y, por lo tanto, tienden a subestimar su plena repercusión. Es probable que en el corto plazo los beneficios sean relativamente reducidos para algunos países de África y América Latina importadores netos de alimentos porque pueden padecer un deterioro de la relación de intercambio. Por el contrario, los países en desarrollo de Asia, sobre todo las economías de alta tasa de crecimiento y orientadas a la exportación, probablemente se beneficien mucho del mayor crecimiento registrado en otras partes del mundo. En el caso de los países menos 1/ La consolidación arancelaria impone el compromiso de no elevar un arancel sin compensar a los países con los que se comercia. 27 Declaración del Director Gerente del FMI abiertos al comercio exterior, los beneficios serán un poco menores. Sin embargo, todos los países se verán favorecidos por el acuerdo de la Ronda Uruguay si logran aprovechar todas las ventajas que entraña, manteniendo un entorno macroeconómico estable e intensificando los programas de ajuste estructural. Será menester vigilar en los próximos años las repercusiones de la Ronda Uruguay sobre los países en desarrollo a efectos de evaluar oportunamente sus necesidades de ajuste y financiamiento de fuentes externas, entre las que se incluye el FMI y el Banco Mundial. Se contempla además la posibilidad de que mejoren en los próximos años otros aspectos del entorno económico externo que enfrentan los países en desarrollo. Cuando se reanude, como se ha proyectado, el crecimiento vigoroso de los países industriales, habrá cierta recuperación de los precios reales de los productos básicos, en tanto que si se mantiene una baja inflación en esos países, las tasas de interés podrían situarse en un nivel relativamente moderado. Se prevé un fortalecimiento de la actividad económica mundial durante el año y un aumento del crecimiento del producto de 21/4 % en 1993 a un 3% en 1994. En 1995, la tasa de crecimiento del producto se elevará nuevamente hasta situarse en un 33/4 % a medida que se afianza la recuperación en las economías más industrializadas. En lo que respecta a los países industriales, las disparidades cíclicas que se han puesto de manifiesto durante cierto tiempo se intensificaron hacia el final de 1993, pero se espera que disminuyan las divergencias del crecimiento durante 1994-95. Cobró fuerza la recuperación de las economías principales que habían pasado por un período de recesión: Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido. En Europa continental y Japón,. la actividad económica se mantuvo deprimida durante 1993 y principios de 1994 y es posible que no se consolide la recuperación hasta el próximo año. Según las proyecciones, los resultados agregados de los países en desarrollo seguirán siendo favorables en 1994 y 1995, como se explica más adelante, pero volverá a bajar el producto medio de los países en transición en 1994. En la mayoría de las economías en transición centroeuropeas mejoraron sensiblemente las condiciones económicas en 1993 y está comenzando a repuntar el crecimiento económico, como ocurre también en los países bálticos. La evolución de los Estados de la antigua Unión Soviética siguió siendo adversa y las perspectivas para 1994-95 son sumamente inciertas. En lo que respecta al volumen del comercio mundial, se estima que se ha desacelerado situándose en una tasa del 2½f2 % en 1993, muy por debajo de la tasa registrada el año precedente (véase el cuadro). Habida cuenta de la expansión en torno al 8 % de la exportación e importación de los países en desarrollo, la desaceleración refleja principalmente la reducción de las importaciones de los países industriales europeos debido a la continua atonía de la actividad económica y a que aparentemente se registraron flujos comerciales más bajos de los reales (a causa de la modificación de los procedimientos aduaneros dentro de la Unión Europea). El bajo crecimiento del volumen del comercio y la caída que sufrieron en 1993 los precios de exportación en dólares provocaron una disminución del valor del comercio mundial expresado en dólares. Se prevé que el volumen del comercio mundial se eleve en un 53/4 % en 1994 y registre un nuevo incremento del 6% en 1995, como resultado del repunte proyectado de la demanda de importaciones en los países industriales y en varios países en transición, así como de la constante y vigorosa demanda de importaciones por parte de los paises en desarrollo no exportadores de combustibles. 28 Declaración del Director Gerente del FMI La relación de intercambio agregada de los países en desarrollo continuó deteriorándose en 1993 debido a que bajaron los precios de los productos básicos primarios en un 33/4 % y a que los precios del petróleo registraron una fuerte caída del 11 ½ %. Según las proyecciones, la relación de intercambio del conjunto de todos los países en desarrollo bajará otro 13/4 % en 1994 pero mejorará parcialmente en 1995, cuando se recuperen los precios de los productos básicos y repunten los precios del petróleo, actualmente situados en un nivel bajo. También mejorarán los precios de las exportaciones de los países en desarrollo conforme vaya cobrando fuerza la actividad económica de los países industriales. En cuanto a los países exportadores de petróleo del Oriente Medio y Europa, la relación de intercambio se deteriorará aún más en 1994 pero mejorará en un 2% en 1995. En 1993, las tasas de interés a largo plazo de muchos países industriales registraron los niveles más bajos en 20 años o más, hecho que obedece principalmente a una mayor credibilidad del compromiso de las autoridades monetarias con respecto a la estabilidad de los precios. El aumento de las tasas de interés a largo plazo observado en varios países industriales a principios de 1994 parece haber reflejado una actividad más vigorosa de la prevista en Estados Unidos y expectativas más optimistas sobre el crecimiento económico de Japón y Europa continental. Es posible que estos hechos hayan provocado un alza de las tasas de interés reales y quizá también expectativas de una inflación un poco más alta en algunos países. Si Estados Unidos ajusta las condiciones monetarias como respuesta a lo acontecido, deberían disminuir los temores de un aumento de la inflación, lo que aliviaría la presión alcista sobre las tasas de interés a largo plazo. Además, si se redoblan esfuerzos para mantener el ritmo adecuado del reordenamiento de las finanzas públicas, no será difícil frenar el crecimiento de las tasas de interés a largo plazo. Se registró un avance considerable en la puesta en práctica de varias otras recomendaciones prescritas en la Declaración del Comité Provisional de abril de 1993. Además de haberse llevado a feliz término la Ronda Uruguay, en varios países clave se anunció la aplicación de programas de reordenamiento de las finanzas públicas y bajaron las tasas de interés considerablemente en Europa tras la disminución de las tensiones en el Sistema Monetario Europeo (SME). Se estima que las tasas de interés de Europa y Japón se mantendrán a un nivel moderadamente bajo ante la previsión de que las tasas de inflación bajarán aún más o por lo menos se mantendrán a los niveles actuales. Es menester aprovechar estos logros al resolver los obstáculos que aún quedan pendientes para una recuperación vigorosa y duradera. En algunos países industriales será necesario reducir apreciablemente el déficit presupuestario estructural a mediano plazo para restablecer la viabilidad de las finanzas del sector público y lograr que este sector haga un aporte adecuado al ahorro nacional. Entre las medidas de política, será imprescindible incluir reformas fundamentales del mercado laboral para atacar las causas fundamentales del desempleo estructural. Las medidas macroeconómicas y las reformas estructurales deberán ser salvaguardias contra una debilidad económica persistente y un desempleo excesivo, limitar los desequilibrios en los saldos externos y evitar repercusiones desfavorables en los mercados financieros y de divisas. Es imperiosa la necesidad de que los países busquen soluciones en un marco de cooperación, soluciones que opongan resistencia a las fuerzas proteccionistas y generen una mayor confianza entre consumidores e inversionistas. 29 Declaración del Director Gerente del FMI Developing Countries: Real GDP' (.4nnual percent cha7rgc) 10 10 9 9 7~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Middlc East id- e , ; Q~~nd Europci : -: 4 .... i ''/\." ......... //4 3 _ ;--%/ \ \ \1 - Llt*A Or=c Mod. - As.: .nend.o. / y %.~ Valor real de las exportaciones de productos básicos 'u Fuente: UNCTAD, Handbookof Intermtional Trade Statistics. 66 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Gráfico 3. Volumen de exportación por regiones y grupos de productos (Indice 1970 = 100) Alimentos y bebidas .» _ .~~~~~.-é 3- dvn>bco_Aó~.Ana/ -a- OiriesMed4o -l# Asia ' ., . .,: U.U 5.. X .U Materias primas agrícolas _E3 OIm~ AV y m~ Metales y minerales -Ea- _- A A - ot M.¡ /Z A. y sdo Fuente: UNCTAD, Handbook of International Trade Statistica. 67 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Cuadro 1. Estructura de las exportaciones de mercancfes en aLgunos pafses en desarroLLo, 1965 y 1990 (Porcentaje de Las exportaciones de mercancfas) 1965 1990 CombustibLes, Otros CombustibLes, Otros mineraLes y productos mineraLes y productos Pafs metales básicos Manufacturas metaLes básicos Manufacturas Africa Burundi 0 94 6 0 98 2 Cote d'lIvoire 2 93 5 10 80 10 Kenya 13 77 10 19 70 11 Mauritania 94 5 1 81 13 6 SenegaL 9 88 3 22 56 22 Tanzanfa 1 86 13 5 84 11 Asia FiLipinas 11 84 5 12 26 62 Malasia 34 60 6 19 37 44 Pakistán 2 62 36 1 29 70 Sri Lanka 0 99 1 6 47 47 TaiLandia 11 86 3 2 34 64 América Latina Argentina 1 93 6 6 59 35 BoLivia 93 4 4 69 27 14 BrasiL 9 83 8 16 31 53 CoLombia 18 75 7 32 42 26 México 22 62 16 43 13 54 Uruguay 0 95 5 0 60 40 Fuente: Informe para eL DesarroLlo MundiaL, 1992, Banco MundiaL. 6. También hay indicios de que la inestabilidad de los precios reales de los productos básicos ha ido aumentando constantemente desde los años setenta. Las perturbaciones que han afectado a los precios de los productos básicos parecen haber aumentado con respecto a los niveles relativamente estables de los años cincuenta y sesenta. Se estima que la desintegración del régimen cambiario de Bretton Woods y las crisis del petróleo de los años setenta y ochenta contribuyeron al aumento de la inestabilidad. Al parecer, esta tendencia se mantuvo en los años ochenta y noventa acentuando los beneficios que podría obtener un país exportador que aplicase estrategias de cobertura basadas en los instrumentos de mercado disponibles o, en forma más general, mediante el ahorro precautorio para amortiguar las perturbaciones negativas que pudieran afectar a los precios de los productos básicos. 68 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Factores determinantes de las fluctuaciones de los precios de los productos básicos 7. Los análisis de la evolución de los mercados de productos básicos se han centrado normalmente en las condiciones macroeconómicas de los países industriales, considerándolas como el factor principal que afecta a los precios de estos productos. Habida cuenta de la función que desempeñan muchos productos básicos como insumos para la producción de la industria manufacturera, su demanda guarda una estrecha relación con el nivel de actividad económica que, en su mayor parte, se desarrolla en los países industriales 3. Por lo tanto, la tendencia descendente de los precios de los productos básicos, guarda relación, al menos en parte, con la desaceleración secular del crecimiento del producto real de los países industriales que se ha observado desde comienzos de los años setenta y que, en 1973, marcó el fin de la fuerte expansión registrada en la mayoría de los países desde la posguerra. Además, la menor utilización de recursos en el caso de algunos productos básicos, debido a los cambios tecnológicos --sobre todo en lo que respecta a los metales en los países industriales-- ha contribuido a que se reduzcan las tasas de crecimiento de la demanda de productos básicos. 8. No obstante, un aspecto destacado de la evolución de los precios de los productos básicos en los años ochenta ha sido el vigoroso crecimiento del volumen de importaciones de estos productos (gráfico 5). Desde 1983, el volumen de importación de productos básicos casi se ha duplicado, aunque durante el mismo período, el PIB de los países industriales creció menos del 30%. Las importaciones de productos básicos aumentaron también a un ritmo más rápido que las de otros bienes, mientras que las importaciones mundiales de todo tipo de bienes aumentaron alrededor de un 70% en términos reales durante el mismo período. Este fuerte aumento del volumen de producción y comercio de productos básicos es un indicio de la importancia de los factores de oferta en la evolución de los precios. Estos datos hacen pensar que la contracción de los precios no es imputable únicamente a factores de demanda, y que la rápida expansión de la oferta por encima del crecimiento de la demanda de productos básicos, desempeña un papel tanto o más importante. 9. Varios factores han contribuido a esta expansión de la oferta. La innovación tecnológica y el aumento de la productividad han coadyuvado a una expansión persistente de la oferta de numerosos productos básicos, tanto en los países en desarrollo como en los industriales. El efecto típico de la política agropecuaria nacional (o transnacional en el caso de la Comunidad Europea) de los países industriales ha sido también el de estimular la producción y desalentar el consumo, reduciendo por ende la necesidad de importar o aumentar la oferta de bienes exportables. A comienzos de los años ochenta, muchos países en desarrollo tenían bastantes menos oportunidades que ahora para obtener préstamos en los mercados internacionales conforme avanzaba la crisis. La situación exigió un ajuste de la balanza de pagos que trajo consigo la aplicación de una serie de medidas encaminadas a estimular las exportaciones y que puede haber contribuido a la 3Aun cuando la actividad productiva que se desarrolla al margen de los países industriales es cada vez mayor, los indicadores de actividad de este grupo de países siguen siendo una variable sustitutiva relativamente útil de la demanda mundial debido a las vinculaciones internacionales. 69 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Gráfico 4. Precios reales de los productos básicos no petroleros: tendencias y ciclos 1962:1 - 1993:II Total productos básicos Bebidas 5-5- k4- c2 u a 7 7 u U u 8 2 U 71 14 77 80 3 U6 89 92 Alimentos Metales 55S- sA 5.4 ss ~~~~~~~~~~~si 4A 4A 4.0 2 c s a 7 74 n o u 3 u £9 92 ' U U 11 74 77 te £3 U6 9 92 Fuentes: FMI, atadsiíicasfuanc¿eras iuemnacionales, y Reinhart y Wickham (1994). 70 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Gráfico 5. Factores que afectan a los mercados de productos básicos Precios de los productos básicos no petroleros y oferta mundial de productos básicos 0.6- 0-4- ~ ~ hue da re de 0- .2.... ............................................. 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 Otras medidas de la demanda mundial L3- .1 1 L2I LO 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 Fuentes: Commodity Rearch Bureau, Es casfinaneras uuenacionaks, Perpeclivas de la economía mundal, y Borensztein y Reinhart (1994). 71 Precios de los Productos Básicos no Petroleros expansión de la oferta de productos básicos en algunos países en desarrollo. El colapso, durante los años ochenta, de los planes de estabilización a nivel internacional de algunos de los principales productos básicos, sobre todo el estaño y el café, contribuyeron también a la expansión de la oferta y ejercieron una presión a la baja sobre los precios. 10. A partir de 1990, los mercados de productos básicos sufrieron otra fuerte conmoción, a saber, las secuelas de la evolución económica de los países de Europa oriental y, sobre todo, de la antigua Unión Soviética. Estos países participan en una gran proporción en el comercio internacional de productos básicos, tanto en las importaciones (especialmente de cereales) como en las exportaciones (sobre todo de metales). Su demanda de productos importados descendió al mismo tiempo que el producto y la demanda agregada, tras el colapso de los sistemas económicos de planificación centralizada. Ahora bien, el impacto de esta reciente conmoción es quizás más pronunciado en los mercados de metales, de los que la antigua Unión Soviética es un importante proveedor, y en los que se ha observado un aumento espectacular en algunos casos. Por ejemplo, las exportaciones de zinc de la antigua Unión Soviética aumentaron casi un 700% en 1989-92. En el cuadro 2 se presentan algunos ejemplos de la contracción de las importaciones y del aumento de las exportaciones de productos básicos de la antigua Unión Soviética. 11. En términos generales, no parece que la evolución de Europa oriental y la antigua Unión Soviética vaya a afectar de modo permanente a los precios de los productos básicos. Si bien la Cuadro 2. Oferta y demanda de algunos productos básicos de la antigua Unión Soviética Importaciones de la antigua Unión Soviética en porcentaje de la Variación porcentual importación mundial: 1989-92 1989 Volumen de importación Cacao 1/ -48,1 4,8 Maíz -62,7 26,0 Té -55,7 26,9 Trigo 2/ -17,0 21,3 Volumen de exMortación Aluminio 219,4 8,3 Cobre 71,2 5,4 Zinc 686,0 2,2 Fuentes: Comité Internacional del Té, World Grain Situation and Outlook, y World Metal Statistics. 72 Precios de los Productos Básicos no Petroleros reestructuración de la producción industrial con criterios más propios de miercado puede tardar cierto tiempo, y cabe esperar que aumente la eficiencia del uso de los recursos, en última instancia, inducirá a un repunte de la demanda interna; con ello, disminuirán las existencias innecesarias de metales, el eventual ajuste de los precios internos de la energía reducirá el exceso de rentabilidad, y la liberalización más completa de los precios y el comercio exterior --junto con la privatización de la industria-- eliminarán los incentivos a las exportaciones motivadas por razones de arbitraje o de fuga de capitales. Sin embargo, es difícil predecir cuál será el nivel de exportaciones de metales que resultará viable una vez que termine el proceso de transformación económica de las repúblicas de la antigua Unión Soviética. 12. La tendencia actual al repunte del crecimiento en los países industriales contribuirá a aliviar algunas de las presiones a la baja que sufren los mercados de productos básicos, pero pa- rece improbable que baste para contrarrestar los descensos registrados en los diez últimos años4. La evidencia empírica parece indicar que si los países industriales registran una tasadecrecimiento del 5 % en los próximos dos años (cifra coherente con las actuales proyecciones de Perspectivas de la Economía Mundial), los precios reales de los productos básicos registrarían un aumento del 6,5% al 9% durante el mismo período. No obstante, para que ese aumento se materialice, será necesario neutralizar la influencia de otros factores --en particular el incremento tendencial de la oferta y la evolución económica de la antigua Unión Soviética-- sobre los mercados de productos básicos. Cuestiones de política económica 13. Tanto la inestabilidad de los precios reales de los productos básicos, como las fluctuaciones a la baja observadas en los últimos años, constituyen un serio problema para muchos países miembros del FMI y del Banco Mundial, por sus repercusiones en los ingresos de exportación, el ingreso nacional (y, por ende, el ahorro privado y la inversión) y el saldo presupuestario del gobierno. No obstante, las medidas que se adopten frente a dicha inestabilidad suscitan cuestiones muy distintas a las derivadas de las variaciones seculares del nivel medio de precios. Por lo tanto, es crucial interpretar correctamente la evolución de los mercados en cada caso para adoptar las medidas que procedan o, de hecho, considerar si una determinada política económica resulta o no justificada. 1 . Perturbaciones temporales de los precios 14. Las perturbaciones temporales de los precios de los productos básicos afectan tanto al sector privado como al sector público de los países que los producen. Frente a las variaciones temporales del ingreso, lo mejor que pueden hacer los consumidores es utilizar el ahorro y obtener préstamos para tratar de mantener una trayectoria de consumo uniforme. De la misma manera, ante una variación temporal del ingreso fiscal, los gobiernos deben ajustar el gasto público a niveles viables. 4Borensztein y Reinhart (1994). Véase también el documento del Banco Mundial (febrero de 1994). 73 Precios de los Productos Básicos no Petroleros a. Oué puede hacer el gobierno para evitar altibajos en el ingreso 15. Un argumento que se esgrime tradicionalmente para que el gobierno absorba los efectos de las fluctuaciones de los precios de los productos básicos se sustenta en consideraciones microeconómicas relacionadas con el comportamniento de los agentes privados. Si éstos asumen todo el riesgo asociado a los precios de los productos básicos, tenderán con el tiempo a recibir un flujo de ingreso variable e impredecible, y sus posibilidades de mantener un consumo uniforme serán muy limitadas. Por lo tanto, lo mejor que podría hacer el gobierno sería intervenir para estabilizar los precios que reciben los agentes privados y, de esta manera, aumentar el nivel de bienestar de los individuos reacios al riesgo al mantener un flujo de ingresos y un consumo más uniformes. 16. La evidencia empírica sobre el comportamiento del ahorro en los países en desarrollo dista mucho de ser concluyente, pero sí indica que el consumo puede muy bien regularse en mayor medida de lo que tradicionalmente se supone. A nivel microeconómico, se ha observado que la reacción de los agentes ante la inestabilidad de los precios de los productos básicos es coherente con la teoría. Se ha demostrado que, por ejemplo, los arroceros tailandeses regulan su consumo con muy buenos resultados dentro del mismo año agrícola y entre un año y otro. También se ha descubierto, en un análisis sobre el auge cafetero que se produjo en Kenya durante 1976-79, que hasta el 60% del producto de dicho auge se convirtió en ahorro privado; los agricultores eran conscientes de que el auge se debió a los daños que causaron las heladas en Brasil y que el aumento de sus ingresos era en gran medida de carácter inesperado. En cambio, en varios otros países, al gobierno le resultó difícil administrar adecuadamente el producto de las ganancias temporales inesperadas. La evidencia parece indicar que sería muy aconsejable que los gobiernos evaluaran una vez más sus estrategias de intervención y la responsabilidad que asumen para gestionar el riesgo de los precios de los productos básicos a nivel nacional. b. Estrategias de intervención 17. Ante las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos que afectan a la economía nacional, se han empleado diferentes tipos de intervención. A continuación se describen brevemente las estrategias utilizadas con mayor frecuencia: 1) Fondos de estabilización 18. Los fondos de estabilización tienen por objeto compensar el efecto de la inestabilidad de los precios de los productos básicos sobre los ingresos fiscales del Estado, sobre todo en países que dependen mucho de los metales y los minerales. Estos fondos amortiguan los gastos y el fmanciamiento públicos y tienen por lo menos dos características distintivas. En primer lugar imponen al gobierno la disciplina de utilizar de manera óptima los recursos desde una perspectiva a largo plazo. Esta disciplina debería reducir el riesgo de qhe el gobierno se vea tentado a elevar excesivamente el gasto público durante épocas de auge temporal. En segundo lugar constituyen un mecanismo institucional mediante el cual el gobierno puede nivelar su gasto, dado que los países como los individuos, pueden tener capacidad limitada para regular el gasto 74 Precios de los Productos Básicos no Petroleros cuando el acceso a los mercados financieros internacionales es imperfecto. 19. No obstante, la aplicación de este tipo de planes no está exenta de dificultades. Uno de los principales problemas es fijar un precio de referencia adecuado para determinar con qué frecuencia deberán efectuarse los desembolsos del fondo. Esto es particularmente difícil cuando pareciera que la tendencia básica es negativa o fluctuante por naturaleza. 2) Juntas de comercialización de productos agropecuarios 20. El otro tipo principal de estructura institucional de intervención del gobierno es la junta o fondo estatal de comercialización de productos agropecuarios, entidad que se encarga, por lo general, de estabilizar los precios internos, transferir al gobierno central impuestos explícitos a la exportación y determinar qué proporción de los superávit de operación se canalizan hacia un fondo oficial de estabilización o se transfieren directamente al gobierno central (o se destina a otros fines). 21. La experiencia acumulada con estos tipos de estrategias de intervención plantea varias cuestiones sobre su conveniencia. En primer lugar, los planes de estabilización que transfieren la mayoría de los efectos de las fluctuaciones de los precios de los productos básicos al gobierno pueden tender a exacerbar los problemas de gestión fiscal del país. En algunos países, puede ser muy difícil ejercer control suficiente sobre el gasto público. 22. La situación puede complicarse aún más porque para poder regular significativamente el ingreso, quizá sea necesario que el fondo mantenga un nivel relativamente elevado de reservas externas o pueda solicitar en préstamo un monto considerable de recursos de los mercados internacionales de capital para fines de estabilización durante épocas en que bajan los precios de los productos básicos. La necesidad de contar con un nivel relativamente elevado de reservas externas (en promedio) se debe a que las perturbaciones temporales de los precios de los productos básicos son muy persistentes y la tendencia general se recupera de manera relativamente lenta. Esto, aunado a las presiones políticas que pueden surgir en dichas circunstancias dificultan la aplicación de una estrategia de gestión de reservas. Además, en períodos de auge puede ser más difícil hacer un seguimiento disciplinado y adecuado de los criterios de selección de proyectos. En lo que respecta a los empréstitos internacionales, muchos países en desarrollo no tienen la clasificación crediticia necesaria para obtener recursos significativos de fuentes extranjeras privadas. 23. En segundo lugar, aún si se mejorase el marco institucional para los planes de estabilización, éstos siguen siendo vulnerables a la dificultad de determinar ex ante el nivel de precios adecuado en torno al cual deberá estabilizarse el ingreso. Para ello es necesario evaluar la duración de las perturbaciones de precios y determinar si está cambiando o no la tendencia básica. Cabría concluir que las dificultades concretas que padecieron muchos planes de estabilización a partir de mediados de los años ochenta se deben a que no se tomó en cuenta la tendencia básica de los precios de los productos básicos. 75 Precios de los Productos Básicos no Petroleros 3) Convenios internacionales sobre productos básicos 24. Dado que la inestabilidad de los precios internacionales de los productos básicos afecta a las economías de todos los exportadores de productos primarios, se justifica plenamente la idea de celebrar algún tipo de convenio de cooperación en materia de productos básicos para tratar de lograr mayor estabilidad en los precios internacionales. No obstante, en general no se han tenido resultados satisfactorios con los convenios internacionales sobre productos básicos. 25. Es menester distinguir dos aspectos de los convenios internacionales sobre productos básicos. En primer lugar, pueden estar encaminados a elevar el precio promedio de un producto básico restringiendo de alguna manera la oferta. En segundo lugar, pueden simplemente limitar la variabilidad de los precios, por ejemplo, mediante existencias reguladoras. El primer aspecto no goza de buena aceptación entre los países importadores y ha sido causa de litigios, en tanto que el segundo suscita quizá menos controversias. No obstante, con los convenios internacionales o los planes que sólo involucran a los productores se corre el riesgo de que se intente estabilizar los precios en torno a un precio "inadecuado", es decir un precio de equilibrio que no se base en el mercado. Esto puede impedir rápidamente la viabilidad financiera o invalidar los convenios de producción compartida. Las perspectivas de que los convenios internacionales corrijan la situación suscitada recientemente or la evolución de los precios internacionales de los productos básicos son muy poco optimistas . 4) Financiamiento externo compensatorio 26. Otra manera de tratar de atenuar los efectos negativos de las perturbaciones temporales de los precios de los productos básicos para los países en desarrollo con acceso limitado al crédito ha sido el financiamiento externo compensatorio del FMI en el marco del SFC (y posteriormente del SFCC) y de la CE en el marco del plan STABEX 6 El componente compensatorio del SFCC funciona mejor cuando las perturbaciones temporales de precios afectan a los ingresos de exportación durante un período breve; más adelante puede compensarse parcialmente el efecto desestabilizador de las perturbaciones temporales mediante giros recibidos en el marco de ese servicio financiero, con sujeción a una determinación oportuna de la insuficiencia, a los límites de acceso establecidos y a una reacción adecuada en materia de política económica. En el mismo contexto, el componente para contingencias del SFCC está concebido como una combinación de financiamiento y ajuste para ayudar a proteger los programas de los países miembros respaldados 5Actualmente se está negociando el convenio internacional sobre el caucho tras el litigio en torno a los precios que tuvo lugar en 1993 entre países productores y consumidores. Los productores de café están tratando de adoptar un plan de retención de exportaciones con miras a mejorar los precios de ese producto. 6Cabe destacar que ese tipo de fjanciamiento compensatorio se concede en forma de préstamo o donación a las autoridades monetarias o al gobierno del país beneficiario. Por consiguiente, quizá no llegue a quienes más puedan padecer las consecuencias adversas directas de una insuficiencia de exportaciones. 76 Precios de los Productos Básicos no Petroleros por los recursos del FMI contra las desviaciones provocadas por perturbaciones no previstas de las variables exógenas fundamentales, como por ejemplo los precios de los productos básicos. Evidentemente, al considerar la política económica que debe aplicarse y la modalidad de asistencia del FMI a los países miembros deberá tomarse en cuenta el tipo de perturbación que se ha producido en los precios de los productos básicos, es decir, habrá que determinar si se prevé que dicha perturbación sea de corta o de larga duración. c. Instrumentosrelacionados con el mercado 27. Además de la posibilidad de reaccionar ex post a las fluctuaciones de los precios de los productos básicos, los países pueden despejar gran parte del riesgo al que están sujetos dichos precios, y también los disturbios macroeconómicos inherentes, recurriendo a instrumentos financieros, como los futuros y las opciones. Los países productores pueden así limitar el riesgo ante variaciones imprevistas de precios al tiempo que lo asumen los inversionistas de otros países. 28. La inestabilidad a corto plazo de los precios de los productos básicos aumentó drásticamente en los primeros años de la década de los setenta y aunque el problema no parece haberse agudizado en los últimos años, este comportamiento de dichos precios ha hecho que los instrumentos de cobertura resulten más atractivos. Además de los mercados bien desarrollados de futuros y opciones con instrumentos a corto plazo de productos básicos, que constituyen una proporción significativa del comercio total de productos básicos, las innovaciones financieras han impulsado la evolución de otros instrumentos (canjes --swaps--, opciones, operaciones a plazo, bonos vinculados a productos básicos, etc.), lo que ha ampliado la cobertura del riesgo en lo que se refiere a productos básicos. 29. Sin embargo, la aplicación de una estrategia coherente de cobertura no es tan sencilla ni directa y la utilización de mercados de futuros e instrumentos financieros derivados en los países en desarrollo ha crecido con relativa lentitud. Fue por eso que tanto el Banco Mundial como la UNCTAD establecieron programas de asistencia técnica dirigidos a crear conciencia sobre el riesgo del endeudamiento externo en los países en desarrollo y a proporcionar asistencia en materia de gestión de riesgo 7. 30. El uso de contratos de futuros y compras de opciones negociados en el mercado bursátil puede permitir a los países compensar parte del riesgo derivado de la inestabilidad de los precios a las frecuencias más altas. Los vencimientos tienden a limitarse a uno o dos años y la poca actividad del mercado puede convertirse en un problema para los venaimientos a plazo más largo. Deben considerarse también los costos de cobertura incurridos en el pago de comisiones de agentes y otros costos afines. No obstante, el acceso a dichos mercados podría mejorar si se eliminasen los controles cambiarios y otras barreras a la cobertura de riesgos en los países exportadores de productos básicos. No obstante, por motivos de capacidad crediticia, puede ser considerablemente más difícil para los países en desarrollo acceder a otros mercados financieros, 7El Banco Mundial ha prestado asistencia a Colombia, Costa Rica, Chile, Indonesia, Papua Nueva Guinea, Polonia, Túnez y Uganda, entre otros países. 77 Precios de los Productos Básicos no Petroleros sobre todo tratándose de contratos no convencionales o instrumentos de plazos más largos, los que ofrecerían una cobertura más completa del riesgo con el correr del tiempo. En todos los contratos a plazo, los canjes y los de ventas de opciones es menester tomar debidamente en cuenta la solvencia de la otra parte que interviene en la transacción. El riesgo soberano tratándose de contratos con agentes privados y gobiernos de países en desarrollo constituye un obstáculo especialmente gravi para fomentar la utilización de mercados extrabursátiles. 2. Política pública para el largo plazo 31. Además de la variabilidad internacional de los precios de los productos básicos, los países exportadores de esos productos han registrado en los últimos años una tendencia descendente de los precios reales. Parecería poco acertado basar la política económica en el supuesto de una rápida recuperación de los precios reales de los productos básicos. Sin duda que ayudaría mucho una recuperación económica más vigorosa (y un mayor crecimiento a plazo medio) en los países industriales y que se mantuvieran las altas tasas de crecimiento registradas en los países de reciente industrialización. Algunos factores de la vertiente de la oferta pueden atenuarse con el tiempo (por ejemplo, las recientes conmociones en los mercados de metales procedentes de la antigua Unión Soviética), pero parece poco probable que se invierta la tendencia de otros factores (por ejemplo, la reforma estructural de los países exportadores y el aumento de productividad que aporta el progreso técnico). La reducción de los precios de los productos básicos plantea un interrogante: ¿Cuáles son --si es que las hayi- las medidas estructurales más adecuadas que deben tomar los países exportadores, sobre todo en relación con la reasignación de recursos que antes se canalizaban hacia los productos primarios y con el tipo de régimen de comercio internacional que se ha de adoptar? 32. . De la experiencia acumulada en América Latina con las estrategias de desarrollo aislacionista se desprende que, si bien un deterioro de la relación de intercambio tiene sin duda efectos negativos desde el punto de vista de los países exportadores, un aumento de las distorsiones en la economía nacional no mejora de manera alguna la situación. Además de los argumentos económicos convencionales, la información sobre el crecimiento económico en los distintos países indica que las distorsiones del comercio internacional y la asignación de recursos basada en el mercado pueden tener efectos perjudiciales importantes para la eficiencia económica. 33. Asimismo, como las medidas que adopten en un conjunto de países exportadores y su evolución interna pueden tener repercusiones en otros, cabe preguntarse si las reformas de política encaminadas a mejorar las perspectivas de crecimiento y la eficiencia han favorecido la exportación de productos básicos hasta el punto de haberse convertido en un factor importante de la contracción de sus precios. Sin embargo, no es posible determinar a ciencia cierta en qué medida los programas de reforma estructural y la eliminación de las distorsiones en varios paises productores primarios han coadyuvado al descenso de los precios. Lo que puede decirse es que la acumulación de distorsiones, como el impuesto punitivo a las exportaciones que se solía aplicar, provocó una contracción de las exportaciones y una elevación de los precios de ciertos productos básicos --efectos que de otra manera no se hubiesen producido-- al igual que la eliminación de distorsiones bien puede haber sido conducente a un aumento de las exportaciones con el correr del tiempo y a una baja sostenida de los precios. No obstante, deberá destacarse que con el tiempo 78 Precios de los Productos Básicos no Petroleros han aumentado los ingresos agregados reales por concepto de exportaciones de productos básicos. 34. El crecimiento del volumen de exportación de productos básicos ha sido bastante desparejo en las diferentes regiones. En el decenio pasado, las economías asiáticas y los países industriales han llevado la delantera expansionista en tanto que las exportaciones de África se han mantenido básicamente estancadas y las de América Latina se han situado en el medio de ambas posiciones. Se ha observado además que el crecimiento de la productividad agropecuaria de África ha ido a la zaga del registrado en Asia y en América Latina. Esto implica que, si bien en las economías con mayor crecimiento de la productividad, la reducción observada de los precios puede no entrañar pérdidas de ingreso real, las dificultades económicas se multiplicarían en los países con menor productividad. Esto no quiere decir que África u otros países exportadores de productos básicos podrían mejorar su situación desalentando la producción de bienes primarios si en ellos reside precisamente su ventaja comparativa. 35. Lo que ha sucedido en los países en desarrollo con un ritmo más rápido de crecimiento demuestra que la estructura de sus exportaciones ha ido evolucionando hacia una mayor diversificación (cuadros 1 y 2). El reciente examen de las economías asiáticas de alto rendimiento ofrece cierta orientación sobre la manera en que se logró dicha diversificación 8. 36. En primer lugar, en tanto la participación de las actividades agropecuarias en el producto y el empleo de las economías asiáticas de alto rendimiento ha descendido significativamente con el correr del tiempo, el crecimiento del producto y la productividad en ese mismo sector fue mucho mayor que en otros países en desarrollo. Los gobiernos de estas economías han apoyado al sector agropecuario con servicios de extensión agraria, investigación agropecuaria, planes piloto, inversiones significativas en riego e infraestructura rural (caminos, puentes, transporte, electricidad y abastecimiento de agua) e impuestos no punitivos a los cultivos. La experiencia recogida en las economías asiáticas de alto rendimiento indica que la creación de un sector agropecuario dinámico constituye una fase importante en el proceso de diversificación. El mensaje para los países de ingreso más bajo es que probablemente sea contraproducente favorecer a otros sectores y no asignar la suficiente prioridad al sector agropecuario. 37. En segundo lugar, cabe mencionar que las economías asiáticas de alto rendimiento, además de haber adoptado medidas de política que, en general, crearon un entorno macroeconómico estable (con tipos de cambio adecuados), facilitaron el proceso más general de diversificación mediante la inversión pública y el desarrollo institucional, abriendo sus economías, desmantelando muchas de las barreras que reglamentaban la reasignación de recursos y adoptando medidas o reformas que produjeron menos distorsiones que en muchos otros países en desarrollo. 8E1 examen de los resultados obtenidos en las economías asiáticas de alto rendimiento constituye una evaluación detallada de las razones y medidas de política que sustentan su crecimiento económico. Véase Banco Mundial (1993). 79 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Opinión de los directores ejecutivos del FMI 38. El Directorio Ejecutivo del FMI se reunió el miércoles 2 de marzo de 1994 para examinar las cuestiones que se resumen en este informe y considerar las implicaciones para las políticas y operaciones del FMI. 39. Con respecto a una de las conclusiones principales del documento, es decir, que gran parte de la contracción reciente de los precios de los productos básicos no petroleros parece ser permanente y tiene origen, en gran parte, en la oferta, los directores expresaron inquietud con respecto a las perspectivas futuras de los precios. Los directores observaron que hay algunas sefíales positivas de una recuperación moderada de los precios de los productos básicos no petroleros en el corto plazo, pese a que parece muy poco probable que repunten hasta alcanzar los niveles registrados en los años ochenta. Ante esta incertidumbre y la inestabilidad de los precios de los productos básicos, los directores acordaron que sería prudente no suponer que la recuperación de los precios corrientes y a corto plazo necesariamente presagia un alza a largo plazo. Por consiguiente, seria preferible equivocarse por exceso de prudencia y no por defecto. 40. Varios directores consideraron que en el análisis efectuado por los funcionarios del FMI debió haberse prestado más atención a la demanda, sobre todo a los subsidios a la producción de alimentos en los países industriales y a sus efectos adversos sobre los precios e ingresos de exportación de los países exportadores de productos básicos. 41. Los directores consideraron que la creciente inestabilidad de los precios de los productos básicos, la persistencia de las perturbaciones y las dificultades de distinguir ex ante entre perturbaciones temporales y permanentes plantean importantes interrogantes con respecto al tipo de financiamiento suministrado a los paises miembros y al diseño de las medidas de política adecuadas que deben adoptarse para afrontar la situación. Si pudiera determinarse con un grado razonable de seguridad que las perturbaciones son de índole temporal y corta duración, sería apropiado conceder financiamiento compensatorio; de lo contrario, deberían prevalecer los argumentos a favor de una respuesta más condicional y orientada al ajuste. Muchos directores también subrayaron que la mayor variabilidad de los precios de los productos básicos señala la necesidad de seguir prestando atención a las medidas de contingencia que serian las salvaguardias de los programas respaldados por el FMI. Los directores acordaron que estas cuestiones deben examinarse con mayor profundidad al considerar el SFCC y en futuras deliberaciones sobre el uso de los recursos del FMI. 42. Los directores analizaron la función del gobierno en la estabilización de los precios de las exportaciones que se pagan a los productores nacionales. Si bien reconocen la eficiencia de algunas medidas oficiales de estabilización, en general los directores acordaron que la intervención tendió a provocar distorsiones y que los objetivos de los planes solían perder claridad y coherencia con el paso del tiempo. Por consiguiente, los directores afirmaron que era preferible que los agentes prestasen atención a las sefíales inherentes a los precios de mercado, dado que la evidencia parece indicar que los agentes privados son a menudo capaces de correr riesgos considerables en materia de precios de productos básicos y de afrontar las consecuencias que éstos puedan tener sobre la afluencia de ingresos. Observaron además que, en algunos países, la falta 80 Precios de los Productos Básicos no Petroleros de acceso a los mercados de crédito y otros factores específicos pueden restar viabilidad y eficacia a la adopción de un enfoque no intervencionista. En ese contexto, varios directores se pronunciaron a favor del uso de mecanismos de protección para los productores de productos básicos de bajo ingreso. Con respecto a los subsidios agropecuarios que conceden los países industriales, muchos directores se mostraron complacidos ante la reducción de dichos subsidios que tendría lugar según lo acordado en la Ronda Uruguay. 43. Los directores observaron que la inestabilidad de los precios de los productos básicos se había sumado a las causas de la inestabilidad de los ingresos fiscales del Estado en varios países en desarrollo. Si se interpreta erróneamente que las perturbaciones temporales favorables son permanentes, podrían cometerse errores costosos y difíciles de corregir con respecto al gasto público. 44. Muchos directores también destacaron la función que podrían desempeñar los instrumentos financieros de mercado para hacer frente a los riesgos inherentes a los precios de los productos básicos y amortiguar el impacto de la inestabilidad sobre los ingresos de exportación. El acceso a instrumentos bursátiles, como los futuros y las compras de opciones, les pareció importante, pero aclararon que este enfoque tenía sus limitaciones porque las barreras jurídicas, financieras y técnicas podrían restarles acceso a los agentes privados de países en desarrollo. Los directores observaron que la asistencia técnica suministrada por varios organismos internacionales en materia de gestión de riesgos de productos básicos les parece favorable porque ayudaría a los países a utilizar instrumentos basados en el mercado. 45. Por último, los directores observaron la importancia de increnentar la transformación de los productos básicos y de diversificar la producción para reducir la vulnerabilidad de los países exportadores de productos básicos ante la volátil y sostenida disminución de sus precios. Aclararon, sin embargo, que el proceso de diversificación no debe introducir distorsiones a fin de no desalentar la producción de bienes primarios si es en ellos donde radica la ventaja comparativa del país. Este documento fue preparado por Mohsin Khan, Director Adjunto, Peter Wickham, Jefe de la División de Comercio y Asuntos Especiales, Eduardo Borensztein, Jefe Adjunto, Carmen Reinhart, Economista (CSID) del Departamento de Investigación del FMI; y en consulta con Masood Almed, Director (IEC) y William J. Martin (IECIT) el Banco Mundial. 81 Precios de los Productos Básicos no Petroleros Referencias Banco Mundial, The East Asia Miracle: Econonic Growth and Public Policv. (Oxford University Press, 1993). _____,"Global Economic Prospects and the Developing Countries, 1994", 2Sec M94-196 (febrero de 1994). Borensztein, E., y C. Reinhart, "The Macroeconomic Determinants of Real Commodity Prices", documento de trabajo WP/9419 (Washington: FMI, 1994). Fondo Monetario Internacional, "The Behavior of Non-Oil Commodity Prices", SM/94132 (enero de 1994). Reinhart, C. y P. Wickhain, "Commodity Prices: Cyclical Weakness or Secular Decline?", documento de trabajo WP/94/7 (Washington: FMI, 1994). 82 LA RONDA URUGUAY: EVALUACION PRELIMINAR (Preparado por el personal del Banco Mundial) I. Prefacio 1. El presente documento contiene una evaluación preliminar de los resultados de la Ronda Uruguay en cuanto afectan a los países en desarrollo. Se basa en la información de que se dispone actualmente, tras la aprobación por los gobiernos del conjunto de acuerdos de la Ronda el 15 de diciembre de 1993. Es ésta la octava ronda de negociaciones comerciales multilaterales emprendida desde que se creó el GATT en 1947. Las negociaciones abarcaron una variedad mucho más amplia de temas que las rondas anteriores, y dieron como resultado numerosas modificaciones sustantivas de las normas de comercio internacional, así como la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en reemplazo del GATT. Las principales esferas en que estuvieron concentradas las negociaciones se pueden agrupar en las categorías generales siguientes: - Reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio. Ampliación de las disciplinas del GATT relativas a la agricultura, y los textiles y el vestido. - Reforma de las normas del GATT, muy especialmente aquellas sobre subsidios y derechos compensatorios, antidumping, y salvaguardias. - Extensión de las normas multilaterales a las "nuevas" esferas del comercio de servicios, los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, y las medidas sobre inversión relacionadas con el comercio. - Reformas institucionales relativas a la solución de las diferencias comerciales y el funcionamiento del sistema del GATT. Los principales resultados obtenidos en cada una de esas esferas de negociación figuran, en forma de matriz, en el anexo del presente documento. 2. Las reformas se pondrán en práctica gradualmente en un plazo de diez años a partir de la formación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En varias esferas de capital importancia, como el acceso a los mercados, las negociaciones prosiguen y los resultados no serán definitivos hasta la reunión ministerial que se celebrará en Marruecos en el mes de abril de 1994. Luego se someterá el conjunto completo de medidas a la aprobación de los cuerpos legislativos nacionales. La OMC probablemente entre en vigor en el curso de 1995. 3. Los logros de la Ronda fueron muchos, pero el programa de acción futuro sobre comercio internacional seguirá siendo nutrido. Ya se están examinando varios temas en Ginebra, los que tal vez figuren en un futuro programa de trabajo de la OMC. Entre las cuestiones planteadas se cuentan la relación entre el comercio y el medio ambiente, las normas laborales, los tipos de cambio, y la política sobre competencia. Ya La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar hay acuerdo respecto de la inclusión de la relación entre el comercio y el medio ambiente en el programa de trabajo. 4. En el curso de 1994, el Departamento de Economía Internacional llevará a cabo un análisis en profundidad de la Ronda Uruguay y de los planes para la futura liberalización del comercio, en que se hará hincapié en los intereses de los países en desarrollo. A comienzos de 1995 se celebrará una conferencia patrocinada por el Banco Mundial, en la cual se presentarán los resultados de dicho análisis. II. Panorama general 5. La Ronda Uruguay es la primera negociación comercial multilateral en que numerosos países en desarrollo tuvieron una participación destacada y activaJ. Los países en desarrollo estaban interesados en lograr mayor acceso a los mercados y en que los resultados de la Ronda Uruguay los protegieran contra la adopción por los países más grandes de medidas comerciales discriminatorias o unilaterales, basadas en el poderío de éstos. Ello se debe a la mayor importancia atribuida a la apertura y a las políticas basadas en el mercado en los programas nacionales de reforma, especialmente en el decenio de 1980. Desde que se dio comienzo a la Ronda Uruguay en 1986, más de sesenta países en desarrollo han informado al GATT de la adopción de medidas unilaterales de liberalización. Veinticuatro países se han hecho miembros del GATT desde 1986, y más de veinte están en vías de adherirse a aquél, entre ellos varias economías que antes eran de planificación centralizada. El interés de los países en desarrollo en el sistema de comercio obedece, en parte, a su mayor participación en el intercambio, especialmente el de manufacturas. Entre 1970 y 1990, la participación de los países en desarrollo en las manufacturas mundiales aumentó de menos del 10% a casi el 20%. 6. Es probable que los países en desarrollo experimenten fuertes aumentos del comercio, el ingreso y las inversiones como resultado de la Ronda. Se obtendrán beneficios directos del aumento del acceso a los mercados, especialmente en los sectores agrícola y textil, y de la mayor eficiencia resultante de sus propios compromisos de liberalización. Tal vez se obtengan otros beneficios, más sutiles pero quizá más importantes, del establecimiento de normas sobre comercio e inversión defindas con 1 En la actualidad, el GATT cuenta con un total de 115 miembros, de los cuales casi 90 son naciones en desarrollo. En la Ronda Uruguay participaron tres países no miembros (Argelia, China y Honduras). En el grupo de países en desarrollo del GATT están incluidos países de ingreso alto como Chipre, Hong Kong, Israel, Kuwait y Singapur, pero están excluidos países de ingreso bajo y mediano como Grecia, Hungría, Polonia, Portugal, la República Checa, la República Eslovaca y Sudáfrica. Alrededor de 70 paises de ingreso bajo y mediano no son miembros del GATT, entre ellos, en particular, varios países de Europa oriental y central y del Oriente Medio. 84 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar mayor claridad, del fortalecimiento de las instituciones encargadas de su cumplimiento, y de la exposición a la competencia mundial en el marco de esas normas. Habiendo asumido nuevos y sustantivos compromisos con respecto a todo un conjunto de cuestiones, los países en desarrollo se han convertido en miembros más activos del sistema de comercio multilateral, que participan en las ganancias y crean oportunidades de beneficiarse con las reformas futuras. 7. Los efectos de la Ronda se harán sentir en forma desigual entre los distintos grupos de países en desarrollo. Lo más probable es que los beneficiados sean los países en desarrollo con economías abiertas y los que tienen capacidad para adaptarse y aprovechar las nuevas oportunidades del mercado. Por el contrario, algunos países tal vez experimenten efectos adversos en la relación de intercambio como resultado de la liberalización del sector agrícola, y algunos tal vez reduzcan su participación en el mercado debido a la reducción de las preferencias comerciales. Pero debido a que las reformas convenidas se aplicarán en forma gradual, los efectos tanto positivos como negativos sólo se harán sentir de lleno hacia fines del decenio. m. Acceso a los mercados 8. La información detallada sobre acceso a los mercados de que se dispone se refiere principalmente a los países industriales. El acceso de los países en desarrollo a los mercados de los países industriales mejorará moderadamente como resultado de la reducción de los derechos sobre los productos industriales, y más sustancialmente debido a la eliminación o reducción de las barreras no arancelarias, especialmente en los sectores agrícola y textil. En lo que respecta a los servicios, sólo se conocen los resultados preliminares de un número limitado de sectores. Compromisos de los países industriales 9. Aranceles. La meta inicial de las negociaciones fue la reducción de los aranceles medios en una tercera parte. En materia de productos industriales, el nivel medio ponderado según los intercambios comerciales de los aranceles de los países industriales que deben pagar los exportadores de países en desarrollo ha sido reducido en 34%, cifra algo inferior a la reducción global de 39% efectuada por los países industriales para esos productos. Con ello los derechos medios ponderados de los países industriales disminuyen del 6,4% al 4,0%. Las reducciones son inferiores a la media (aproximadamente un 20%) con respecto a los principales artículos de exportación de los países en desarrollo --textiles y vestido, y productos de cuero, aunque parten de niveles iniciales más altos. Las escasas reducciones se complementarán, sin embargo, con la eliminación de las barreras no arancelarias que resultará de la terminación del Acuerdo Multifibras, y la eliminación de la limitación voluntaria de las exportaciones, 85 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar especialmente de calzado, artículos electrónicos y artículos de viaje. En lo que respecta a los productos tropicales y los productos obtenidos de la explotación de recursos naturales, las reducciones fueron superiores a la meta: 42% y 35%, respectivamente. La información disponible no es suficiente para permitir un juicio definitivo sobre el efecto de las reducciones en la progresividad arancelaria2. En lo que respecta a los productos industriales, en general fue mayor la reducción de los aranceles sobre las materias primas y los bienes semi-manufacturados que sobre los productos terminados. Se redujo la proporción de derechos altos o crestas arancelarias (derechos superiores a 15 %). 10. Barreras no arancelarias. La mayor parte de la liberalización de las barreras no arancelarias tendrá lugar en la agricultura, los textiles y el vestido, y en los sectores sujetos a limitaciones voluntarias de las exportaciones. En la agricultura, el logro principal consiste en someter este sector fuertemente distorsionado a normas más transparentes y orientarlo hacia una vía de liberalización gradual. Inicialmente, todas las formas de protección no arancelarias serán convertidas a su equivalente en aranceles utilizando los años base 1986 a 1988. Además, los aranceles quedarán consolidados, lo que significa que no se los podrá aumentar por sobre los niveles convenidos sin compensar a los países con que se comercia. Luego esos aranceles se reducirán en un 36% como promedio en un plazo de seis años. La elección de los años base 1986 a 1988 implica la aplicación de elevadas tasas "arancelizadas"3 a muchos productos debido a que el nivel de los precios mundiales durante ese período fue excepcionalmente bajo. Esto podría dar como resultado un aumento inicial de la protección fronteriza en muchos países como consecuencia del proceso de arancelización. En muchos sectores sensibles de agricultura de zona templada, el acceso inicial a los mercados de los países industriales con fuertes medidas de protección probablemente siga siendo modesto, si bien se han establecido garantías de acceso mínimo para todos los productos agrícolas. 11. El hecho de someter gradualmente al sector a las reglas del GATT es una hazaña en sí, pero el buen éxito de la liberalización aun puede encontrar tropiezos. En primer lugar, la reforma sistémica de la agricultura parece ser más ambiciosa en algunos aspectos que la del sector de manufacturas, pues quedan eliminadas todas las medidas no arancelarias y todos los aranceles quedan consolidados (a las tasas aplicadas en los países industriales). La aplicación de normas más estrictas puede inducir a recurrir con más frecuencia a la aplicación de derechos antidumping o compensatorios y de salvaguardias especiales con el fin de combatir los aumentos de las importaciones. En segundo lugar, 2 La progresividad arancelaria se produce en las cadenas de elaboración, donde los aranceles más altos se aplican a los productos más elaborados. 3 La 'arancelización` significa la sustitución de las medidas no arancelarias por aranceles, expresados ya sea en términos ad valorem, o como tasas específicas. La arancelización fue uno de los compromisos básicos contraídos por todos los países con respecto a la agricultura en la Ronda Uruguay. 86 La Ronda Uruguay: Evaluación Prelimina en la medida en que la voluntad de reformar la agricultura en los países industriales esté motivada por restricciones presupuestarias, la moderación de esas restricciones mediante la reducción de los subsidios a las exportaciones y a la producción puede frenar el impulso de aplicar nuevas reformas. En tercer lugar, los contingentes actuales y mínimos de acceso podrían introducir un nuevo aspecto de comercio dirigido en el sistema, al no existir normas para su administración. 12. Los intereses de los países en desarrollo difieren a la hora de eliminar las restricciones a los textiles y el vestido establecidas en el Acuerdo Multifibras, u otras restricciones similares. Algunos países probablemente salgan perdiendo en lo que respecta a las cuotas de mercado de exportación y a las rentas contingentarias en la transición a un comercio más libre, mientras que otros saldrán ganando como consecuencia del mayor acceso a los principales mercados de esos productos. Las disposiciones sobre eliminación del Acuerdo Multifibras prevén un proceso gradual y fuertemente intensificado hacia el final del período de transición de diez años. Los productos textiles y de vestido se someterán a las reglas del GATT en cuatro etapas sobre la base del volumen de importaciones de 1990. Los contingentes restantes se ampliarán durante el período de transición a tasas ligeramente más altas que las establecidas actualmente en virtud del Acuerdo Multifibras. Ello favorece a los países con elevadas tasas existentes de aumento de los contingentes. Aunque ningún nuevo producto puede ser sometido a restricciones cuantitativas durante el período de ejecución, los productos que aún no hayan sido incorporados al GATT pueden ser objeto de salvaguardias selectivas. 13. La eliminación de las limitaciones voluntarias de las exportaciones constituirá un avance importante en la reglamentación de las barreras no arancelarias. Queda aún por verse si todas las limitaciones voluntarias de las exportaciones y demás medidas similares serán notificadas4 y eliminadas. Su falta de transparencia las hace a veces difíciles de identificar. El GATT (1993a) ha identificado alrededor de 80 instancias de limitación voluntaria de las exportaciones en vigor respecto de productos industriales distintos de los textiles y el vestido. Pocos países en desarrollo se encuentran restringidos por esas limitaciones, con excepción de Corea, Brasil y China, que se hallan afectados principalmente en lo que respecta a los bienes de consumo electrónicos, los artículos de viaje y el calzado. 14. Servicios. Los resultados definitivos respecto del acceso a los mercados de servicios sólo se conocerán dentro de dos o tres años, pues las negociaciones sobre muchos sectores importantes requieren más tiempo. Además de eso, la determinación del valor de las ofertas existentes se ve dificultada por la propia naturaleza de la liberalización del sector, que suele comprender la aplicación de medidas de 4 En los términos del GATT, la notificación es el requisito formal de informar a la secretaría del GATT acerca de determinadas medidas o políticas. 87 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar desreglamentación dentro de los países. Los servicios, especialmente los de alta intensidad de mano de obra, son un sector importante para los países en desarrollo. Casi la mitad de los países participantes en la Ronda Uruguay obtienen más del 20% de sus ingresos totales en divisas de las exportaciones de servicios comerciales (GATT 1993b). La mayoría de las ofertas preliminares son compromisos sobre servicios relacionados con la computación. Los servicios de construcción y profesionales y el turismo también están incluidos en varias ofertas. Aunque la mayoría de las ofertas parecen haber consolidado los niveles de protección existentes en lugar de rebajarlos, la mayor seguridad de acceso a los mercados constituirá un beneficio para los proveedores extranjeros y para los consumidores e inversionistas locales. Compromisos de los países en desarrollo 15. La activa participación de los países en desarrollo en la concertación de compromisos en la Ronda cambió la importancia atribuida a las disposiciones sobre "trato especial y diferenciado" para los países en desarrollo en el GATT. La expresión "trato especial y diferenciado" denota la existencia de excepciones a las reglas generalmente aplicables, o a la forma y oportunidad de su aplicación, cuyo objeto es satisfacer las necesidades de crecimiento de los países en desarrollo. En las negociaciones anteriores, una de las preocupaciones principales de los países en desarrollo era determinar las excepciones a las normas multilaterales. Esta vez, su interés en mejorar el sistema de intercambio internacional ha llevado a muchos países en desarrollo a tratar de obtener disposiciones sobre trato especial y diferenciado que se refieren principalmente a la determinación de los plazos de ajuste dentro de los cuales entrarían en vigor los compromisos, más bien que a las exenciones sin plazo definido del pasado. 16. Aranceles. La mayoría de los países en desarrollo contrajo importantes compromisos sobre acceso a los mercados durante la Ronda. En las negociaciones del GATT los países en desarrollo pueden ofrecer ya sea consolidar5 sus derechos a cierto nivel máximo o bien reducir los derechos ya consolidados en un porcentaje negociado. En la Ronda Uruguay algunos países en desarrollo se han comprometido a efectuar reducciones de las tasas arancelarias previamente consolidadas, pero aún no se dispone de información detallada sobre su nivel. Como la mayoría de los países en desarrollo tenía pocas consolidaciones arancelarias antes de la Ronda, muchos de los compromisos sobre aranceles contraídos por los países en desarrollo en el curso de ella están expresados en términos de consolidaciones "al tipo máximo" de entre un 25% y un 35%6. Aunque los S Las consolidaciones son tasas arancelarias máximas establecidas para los distintos productos, pero los países pueden aplicar tasas más bajas en la práctica. 6 La consolidación al tipo máximo es el compromiso de no elevar los aranceles por sobre un nivel determiinado que puede ser superior a la tasa aplicada en el momento. 88 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar resultados definitivos no se conocerán hasta abril de 1994, las ofertas preliminares indican que la proporción de aranceles consolidados se quintuplicó en el sector agrícola (al 89% de los renglones arancelarios) y se triplicó en el sector de productos industriales (al 65% de los renglones arancelarios) . Los aranceles consolidados del sector agrícola serán objeto de reducción gradual durante el período de ejecución de las medidas de la Ronda Uruguay. Los países menos adelantados8 están exentos de los compromisos de reducción. 17. Las consolidaciones arancelarias aumentan la seguridad de acceso a los mercados, y crean una base para futuras reducciones de los derechos. Pero en un buen número de países en desarrollo, el nivel de los derechos consolidados en el GATT puede ser considerablemente superior al de las tasas aplicadas, lo que hace que la reducción de los aranceles consolidados sea mucho menos valiosa que la reducción equivalente de la tasa aplicada. La considerable liberalización emprendida unilateralmente en los últimos años por muchos países en desarrollo no cuenta como parte de las ofertas de la Ronda Uruguay, a condición de que esas reducciones no estén consolidadas en el GATT. 18. Otros compromisos. Se dispone de muy poca información precisa acerca de otros compromisos de los países en desarrollo. En lo que se refiere a los servicios, más de 70 países en desarrollo han contraído compromisos de abrir sus mercados de servicios. Como ejemplos de compromisos cabe citar el derecho al establecimiento de bancos extranjeros, o el derecho de abogados extranjeros a ejercer en el territorio propio. Los países en desarrollo contrajeron también sustanciales compromisos de reducción de diversos obstáculos no fronterizos al comercio (Recuadro 1). Todas estas medidas atenúan los aspectos discrecionales de la política comercial, aumentan la competencia en los mercados nacionales y aumentan la seguridad de acceso a los mercados. 7 Los datos se refieren sólo a 28 de los casi 90 países en desarrollo que participaron en la Ronda. 8 El GATT utiliza la definición de países menos adelantados de las Naciones Unidas. 89 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar contenciosos y de difícil solución del temario de la Ronda Uruguay. Pese a un esfuerzo por hacer más estrictas las normas, éstas seguirán sujetas a interpretación discrecional en las leyes nacionales. La cuestión más importante que queda por resolver es el alcance de la autoridad multilateral para impugnar el fondo de las políticas nacionales antidumping a través de las disposiciones sobre solución de diferencias. El interés de los países en desarrollo en la aplicación de normas más estrictas y en la vigilancia multilateral de las investigaciones sobre antidumping ha ido creciendo conjuntamente con el número de denuncias contra las exportaciones de esos países. También ha aumentado la práctica entre los países en desarrollo de recurrir a sus propias medidas antidumping, lo que podría menoscabar los beneficios obtenidos de la liberalización del comercio. Las nuevas esferas -- Servicios, derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, y medidas sobre inversión relacionadas con el comercio 23. Servicios. El acuerdo general sobre el comercio de servicios abre nuevos horizontes y constituye en sí mismo un logro importante. El beneficio principal que reporta consiste en el establecimiento de un marco de disciplinas para la realización de operaciones en el sector de servicios. El acuerdo también dará comienzo a un proceso gradual de liberalización de los servicios. La definición de las normas adecuadas fue tarea difícil, en gran parte porque el acceso a los mercados de servicios con frecuencia trasciende las medidas fronterizas y exige el derecho al establecimiento o el desplazamiento transfronterizo de los proveedores de servicios. El convenio hace extensivos los principios básicos de la no discriminación y el tratamiento como nacional a los servicios. Sin embargo, las normas son menos estrictas que las relativas a las mercancías, ya que se pueden hacer excepciones al principio no discriminatorio de la nación más favorecida por un tiempo limitado. Además, el tratamiento como nacional 1 no es automático, pero se puede negociar. La existencia de un acuerdo básico y de compromisos sobre acceso tal vez no sea suficiente para lograr un mejoramiento del bienestar en muchos sectores, a menos que se produzca también una desreglamentación interna. Probablemente sea ésta una de las cuestiones que se tratarán en futuras negociaciones. 24. Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. La protección de la propiedad intelectual se extenderá gradualmente a todos los países en virtud del acuerdo. Este establece normas mínimas de protección de la propiedad intelectual en siete esferas (véase el anexo) y establece mecanismos para su cumplimiento y para la solución de las diferencias multilaterales. Hay quienes consideran que el acatamiento de las reglas sobre protección de la propiedad intelectual es requisito previo indispensable para atraer inversiones en industrias de alta tecnología y la transmisión 11 El tratamiento como nacional significa que no hay discriminación entre los proveedores nacionales y los extranjeros. 92 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar internacional de tecnología. Varios países en desarrollo resultarán beneficiados con el acuerdo, especialmente los que han comenzado a elaborar y exportar productos y servicios de uso intensivo de conocimientos. Son ejemplos importantes de lo anterior los programas de computación y la tecnología relativa a la agricultura tropical. Los países con menos posibilidades inmediatas de atraer inversiones de alto contenido tecnológico o de exportar propiedad intelectual tienden a considerar a los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio como un mecanismo para la transferencia de rentas económicas a los países tecnológicamente adelantados. 25. Medidas sobre inversión relacionadas con el comercio. El acuerdo concertado en el marco de la Ronda Uruguay limitará el uso de ciertas medidas sobre inversión relacionadas con el comercio tales como las prescripciones en materia de contenido nacional y en materia de nivelación del comercio, las que se deberán eliminar dentro de plazos determinados. El acuerdo, aunque modesto, puede ser un precursor de la realización de debates multilaterales sobre la política de inversiones y de competencia. Las reglas sobre inversión pueden actuar como impuestos o subsidios al comercio y discriminar entre los proveedores. Los efectos de las medidas sobre inversión en la adjudicación de recursos y las corrientes comerciales no han sido objeto de investigaciones generalizadas y existe cierto desacuerdo respecto de los efectos de distorsión del comercio. Algunas medidas tal vez afecten únicamente a la distribución de rentas entre los países receptores de las inversiones y los países en que se originan. Las medidas suelen estar relacionadas con otros incentivos a las inversiones y abarcan sólo una pequeña parte del total de medidas sobre inversión que pueden producir efectos en el comercio. Las disciplinas sobre un conjunto secundario de políticas puede a veces desplazar las distorsiones hacia otras políticas, las que tal vez sean menos transparentes. Es éste un tema que indudablemente necesita ser tratado ulteriormente. Reformas institucionales y solución de diferencias 26. Uno de los logros más evidentes de la Ronda Uruguay es la creación de la Organización Mundial del Comercio y la reunión de prácticamente todos los acuerdos del GATT y de la Ronda bajo una única entidad global. Ello tendrá importantes consecuencias para el sistema de comercio multilateral. En primer lugar, se tiene la esperanza de que la existencia de la OMC reduzca el uso de sanciones comerciales unilaterales. La OMC tendrá una base jurídica más firme que el mecanismo existente del GATT. El sistema integrado de solución de diferencias reducirá la "comparación de foros" 12, y las reglas revisadas agilizarán el proceso de solución de diferencias. Los procedimientos más exigentes dejan menos margen de maniobra e intensifican las 12 La "comparación de foros" se refiere a la práctica de elegir entre distintos foros para la solución de diferencias. La oportunidad de poder hacer esa elección se ha producido debido a la existencia de múltiples acuerdos en el marco del GATT cuyo ámbito de aplicación se superpone. 93 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar presiones sobre los países para que cumplan con las resoluciones. En segundo lugar, al transformar el sistema en una empresa única, todos los textos tienen que ser adoptados por todos los participantes, inclusive todos los países en desarrollo. Ello reducirá la división del sistema en múltiples estratos de normas diferentes. Para los países en desarrollo, significa mayor participación en los derechos y obligaciones del sistema de comercio multilateral. En tercer lugar, el texto prevé también una cooperación más estrecha entre la OMC, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el fm de mejorar la coordinación de las políticas comerciales, fmancieras y de otra índole. En los próximos meses se emprenderán trabajos encaminados a definir la naturaleza de la colaboración entre las instituciones. V. Evaluación preliminar de los resultados de la Ronda Uruguay Efecto global 27. La Ronda Uruguay contribuirá al aumento del comercio, los ingresos y la inversión. Uno de los beneficios inmediatos es que se evitarán los costos vinculados al fracaso de las negociaciones. El fracaso de la Ronda habría terminado por causar un grave deterioro de las relaciones comerciales mundiales y habría retrasado considerablemente la recuperación de la economía mundial. Otro de los efectos inmediatos sería el fomento de la confianza, mediante la reducción de la incertidumbre en materia de políticas. Ello debería estimular el proceso de globalización de las actividades, y facilitar la inversión en sectores que ofrecen ventajas comparativas. Pero la mayoría de los beneficios concretos derivados de la Ronda Uruguay sólo se dejarán sentir en el mediano a largo plazo, ya que las reformas tienen un período de incorporación gradual (que oscilan entre 5 y 10 años a partir de mediados de 1995). También llevará tiempo para que las nuevas inversiones den frutos. 28. A más largo plazo, los resultados de la Ronda pueden producir beneficios tanto estáticos como dinámicos para la economía mundial. Los beneficios estáticos son resultado del aumento de la eficiencia a través de la redistribución de los recursos. Dichos beneficios favorecen tanto a los países en desarrollo como a los países industriales, y se derivan en gran medida de la liberalización del comercio efectuada por los propios países. La mayoría de las estimacionesl3 de los beneficios estáticos obtenidos de aquella parte de las medidas de la Ronda Uruguay relativa al acceso a los mercados indican un aumento anual de alrededor del 1 % del ingreso mundial en los próximos diez años, estimaciones que oscilan entre US$200.000 millones y US$300.000 millones anuales en dólares de 1992. La parte que corresponde a los países en desarrollo en esta ganancia es de aproximadamente un tercio. Todos los modelos indican que los beneficios proyectados en materia de bienestar son sensibles a las medidas de liberalización de los propios beneficiarios. Por ejemplo, según una de las estimaciones 13 Gatt (1993b), Goldin-Knudsen-Mensbrugghe (1993), OCDE (1993). 94 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar (OCDE, 1993), si sólo los países industriales liberalizaran el comercio y no los países en desarrollo, la ganancia de estos últimos disminuiría de unos US$86.000 millones a sólo US$30.000 millones. 29. Los beneficios dinámicos probablemente sean más importantes que los estáticos, pero son más difíciles de medir. Los beneficios dinámicos se derivan de las externalidades generadas por el aumento de la competencia, las economías de escala, las mayores innovaciones (efecto secundario de la tecnología), y el efecto positivo del mayor crecimiento de la productividad de las inversiones y el ahorro. El establecimiento de nornas más drásticas y su cumplimiento prestan estabilidad a las políticas y contribuyen a los beneficios dinámicos. Todos los países sacarán provecho del crecimiento más elevado, y los mayores beneficios para los países en desarrollo serán los de los exportadores de manufacturas. Los menores beneficios derivados del crecimiento probablemente sean los de los exportadores de productos básicos. Ganancias y pérdidas en los países en desarrollo 30. El GATT (1993b) prevé que, debido a la Ronda Uruguay, el comercio habrá aumentado más de 12% de aquí a diez años, lo que supone un aumento del crecimiento medio anual del comercio del 4,1 % al 5,0%. La mayor parte de esas ganancias se producirían en los productos de interés para los países en desarrollo, como el vestido, los textiles, los productos agrícolas y los alimentos elaborados. Las reducciones de los aranceles y la eliminación de las barreras no arancelarias tienden a favorecer a los productores más eficientes a costa de aquellos que basan su acceso a los mercados en las preferencias o las limitaciones de los demás. 31. Los países de rápida industrialización de Asia oriental se cuentan entre los proveedores más dinámicos con la menor cantidad de preferencias comerciales, y son los que tal vez obtengan más beneficios de la reducción de los obstáculos al comercio de muchos productos. También tienen la estructura más diversificada en materia de productos, y el comercio representa una fuerte proporción de su economía. Asia oriental también saldrá beneficiada con las reducciones de derechos negociadas entre los países industriales y extendidas a todos los países mediante el principio de la nación más favorecida. En América Latina, los productores eficientes de bienes agrícolas y de productos obtenidos de la explotación de recursos primarios tienen probabilidades, de obtener mercados. Varios países de Asia meridional y oriental probablemente se beneficien a mediano plazo con la liberalización gradual del comercio de textiles y prendas de vestir. La mayor seguridad de acceso a los mercados es importante paira el aumento de las exportaciones de Europa oriental y central. 32. La disminución de las preferencias debido a la liberalización general del comercio es considerada una amenaza por algunos países, entre los que cabe señalar 95 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar especialmente los de Africa al sur del Sahara, y en cierta medida los del Norte de Africa. No se dispone aún de estimaciones de las posibles pérdidas imputables a esta fuente, pero habrá sin duda algunos costos de transición. La magnitud de las oportunidades de mercado perdidas depende de la magnitud de los márgenes de preferencia a que se renuncia, así como de la medida en que se utilizan efectivamente los márgenes de preferencia en virtud de regímenes como el Sistema Generalizado de Preferencias Por otra parte, todos los países se beneficiarán con el crecimiento y la generación de ingresos resultantes de la liberalización del comercio en virtud de la Ronda Uruguay. 33. Otro motivo de preocupación es que la reducción de los subsidios a la agricultura pueda provocar un alza de los precios de los alimentos, y causar el deterioro de la relación de intercambio de los países importadores netos de alimentos15. Las pérdidas de ingresos dependen en gran parte del comportamiento de los precios de los alimentos como resultado de la reforma. Hay distintas opiniones acerca de la magnitud o la dirección probables del efecto de los precios. Una opinión es que el único efecto podría ser el de desacelerar la disminución de los precios de los alimentos observada en los últimos años (Anderson, 1990). Actualmente los precios reales de los alimentos son inferiores en casi 40% a los de 1980. 34. Los precios de los alimentos también se verán afectados por muchos otros acontecimientos en la economía mundial. Las condiciones naturales pueden causar grandes variaciones estacionales en los precios de los alimentos. La probable aparición de China como importador neto, o de parte de Europa oriental como exportador neto, cambiará también las condiciones del mercado mundial. La ejecución por etapas de la reforma indica que cualquier efecto que produzca se hará sentir hacia fmes del decenio. Por lo tanto, cualquier apoyo que se preste para hacer frente al problema del ajuste debería concentrarse de preferencia en las reformas que mejoran la sensibilidad de la oferta. 14 En 1991, sólo la mitad de las importaciones sujetas al cobro de derechos efectuadas a países de la OCDE desde países con derecho a preferencias en virtud del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) cumplieron las condiciones necesarias para gozar de las preferencias. Debido a limitaciones de los beneficios, sólo la mitad de las importaciones con derecho a recibirlos los recibieron efectivamente. Como el 32% de esas importaciones pagaba cero derechos aplicados a las NMF, la proporción de importaciones que efectivamente recibía las preferencias del SGP era sólo del 17% (UNCTAD, 1993). En 1988, sólo el 20% de las importaciones a la Unión Europea desde países de Africa, el Caribe y el Pacífico y el 32% desde países del Mediterráneo gozaron de las preferencias establecidas en la Convención de Lomé o en los acuerdos del Mediterráneo, respectivamente (UNCTAD, 1992). 15 El 83% del déficit de alimentos estimado de los 95 países de ingreso bajo y mediano importadores netos de alimentos en 1991 es imputable a los países del Norte de Africa, Oriente Medio, Europa oriental y Asia central. Africa al sur del Sahara tuvo el mayor núimero de importadores netos de alimentos (27) pero la menor proporción del déficit (6%). 96 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar 35. Parte de la labor complementaria de la Ronda Uruguay prevista por el Departamento de Economía Internacional para los próximos doce meses consiste en analizar con más detalle la naturaleza y la incidencia de los costos de transición tanto para los importadores de alimentos como para los países que actualamente se benefician con los acuerdos preferenciales sobre comercio. Uno de los objetivos de esa labor será evaluar la mejor forma de apoyar los esfuerzos de esos paises por adaptarse a las nuevas oportunidades y dificultades del ámbito comercial internacional tras el acuerdo de la Ronda Uruguay. Este documento fue preparado por Patrick Low y Piritta Sorsa, miembros del personal del Departamento de Economía Internacional del Banco Mundial. 97 La Ronda Uruguay: Evaluación Preliminar Bibliografía Anderson, K. (1990). "Policy Implications of Model Results". En Goldin, I. y Knudsen, O. (comps.), Agricultural Trade Liberalization. Implications for Developing Countries, OCDE, París. Brandao, A. y Martin, W. (1993). "Implications of Agricultural Trade Liberalization for the Developing Countries", Agricultural Economics, 8, pp. 313-343. GATT. (1993a). El comercio internacional y el sistema de comercio. Informe del Director General 1992-93, Ginebra. GATT. (1993b). Análisis del proyecto de acuerdo de la Ronda Uruguay. con especial atención a los aspectos de interés para las economías en desarrollo. MTN.TNC/W/122, Ginebra. Goldin, I., Knudsen, O. y van der Mensbrugghe, D. (1993). Trade Liberalization: Global Economic Implications, OCDE, París. Nguyen, T., Perroni, C. y Wigle, R. (1993). "An evaluation of the Draft Final Act", Economic Journal, Vol. 103. OCDE. (1993). "Assessing the Effects of the Uruguay Round", Trade Policy issues No. 2, París. UNCTAD. (1992). Sistema generalizado de preferencias. ResDuestas recibidas de los países otorgantes de preferencias: Comunidad Económica Europea. TD/B/C.5/PREF/48, enero, Ginebra. UNCTAD. (1993). Examen de la aplicación, el mantenimiento. la mejora y la utilización del Sistema generalizado de preferencias. TD/B/SCP/3, marzo, Ginebra. 98 SINOPSIS DE LOS RESULTADOS DE LA RONDA URUGUAY Materia Objetivos principales Resultados A. ACCESO A LOS MERCADOS 1. Aranceles sobre artículos - Reducción global del 330/, - Reducciones de los aranceles en cinco etapas anuales idénticas, empezando con la entrada en manufacturados reducciones en las crestas vigor de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (prevista para mediados de 1995). y la progresividad arancelarias, aumento de las consolidaciones - Los resultados provisionales (noviembre de 1993) indican una reducción de 38% de los aranceles sobre las manufacturas por los paises industrializados y un aumento de las consolidaciones de los derechos arancelarios (tasas legales máximas) hasta cubrir el 98% de las importaciones (anteriormente el 94%/1). El impacto de las reducciones sobre la progresividad de los aranceles a lo largo de las cadenas de procesamiento no es evidente. Las crestas de más del 15% en los aranceles sobre las manufacturas de los países industrializados se reducen del 7% al 5% de todas las importaciones, y los aranceles medios ponderados, del 6,4% al 4,00/o. - Los acuerdos de intercambio de aranceles cero en diez sectores principales elevan la parte correspondiente a importaciones libres de derechos del 20°/o al 43% en los países industrializados. - Reducciones menores que el promedio en los aranceles en sectores sensibles, como los textiles, el vestido, el calzado y el equipo de transporte. Las reducciones en los aranceles de nación más favorecida de los paises industrializados reducirán los márgenes de preferencia para algunos paises en desarrollo. - Las consolidaciones de derechos arancelarios de los paises en desarrollo aumentaron del 12% al 56% de las importaciones (según información provisional de noviembre de 1993). 2. Aranceles sobre productos - Reducción global del 33O/% - La información provisional (noviembre de 1993) indica una reducción del 42% en los aranceles tropicales reducciones en las crestas y la sobre los productos tropicales agrícolas (promedio simple) y del 57% sobre los productos progresividad arancelarias tropicales industriales en los países industrializados (promedio ponderado según las importaciones). El promedio ponderado según las importaciones de los aranceles de los paises industrializados sobre los productos tropicales industriales se reduce del 4,2% al 2,3% (no se dispone de cifras para los productos tropicales agrícolas). No es todavía evidente el impacto de estas reducciones sobre la progresividad y las crestas arancelarias. - Algunos paises en desarrollo experimentarán una disminución de los márgenes de preferencia. 3. Aranceles sobre los productos - Reducción global del 33%, - La información preliminar (noviembre de 1993) muestra una reducción del 34% en los obtenidos de la explotación de reducciones en las crestas y la aranceies, que reduce el promedio ponderado de 3,2% a 2,1%. No es todavía ciaro el impacto recursos naturales progresividad arancelarias de las reducciones sobre las crestas y la progresividad arancelarias. Habrá ventajas mayores que el promedio para algunos metales y minerales, y menores que el promedio para el pescado. I Materia Objetivos principales Resultados Aranceles sobre los productos - Reducción global del 33%, - Algunos países en desarrollo sufrirán una reducción de las preferencias. obtenidos de la explotación reducciones en las crestas y la de recursos naturales (conf.) progresividad arancelarias 4. Agricultura - Establer un sistema - Inicio de un proceso de liberalización gradual en el sector --inicialmente en el curso de seis comercial orientado hacia el años para los paises industrializados y de diez aiios para los países en desarrollo. En el acuerdo mercado, fortalecer las se establecen consolidaciones de los aranceles agrícolas en general y se eliminan prácticamente normas multilaterales todas las barreras no arancelarias de los Miembros. En el último año del periodo de aplicación sobre agricultura (definido en el acuerdo como seis años), los Miembros se comprometen a iniciar negociaciones para continuar el proceso de reforma. - Las restricciones de las importaciones están sujetas a un compromiso de "arancelización", con reducciones arancelarias medias por parte de los países industrializados del 36%/ en el curso de seis afíos, a partir de 1986-88, y una reducción mínima del 15% para todas las líneas arancelarias. Hay unas pocas excepciones con respecto al compromiso de arancelizacidn (anexo sobre trato especial), y en estos casos se ha establecido el 4% del consumo interno en el período de base 1986-88 como una garantía de acceso mínimo, que debe aumentar en un 0,8% por año hasta llegar a 8% para el fin del período de aplicación. Las consolidaciones de los aranceles aumentaron del 81% al 95% de las importaciones en los paises industrializados, y del 23% al 900% en los paises en desarrollo (información provisional de noviembre de 1993). - Se garantizará un acceso mínimo mediante contingentes arancelarios con respecto a todos los productos en que las importaciones en el periodo 1986-88 no llegan al 5% del consumo interno en el mismo periodo. Si las importaciones equivalen a menos del 3% del consumo interno en el periodo de base 1986-1988, el acceso debe aumentar por lo menos hasta el 5% durante el período de aplicación. Si el nivel de acceso es superior al 5% en el período de base, debe mantenerse ese nivel de acceso (acceso actual). - Los apoyos para los productos nacionales, calculados con arreglo al total de la medida global de la ayuda, deberán reducirse en un 20%/o a partir de la base de 1986-88 durante el período de aplicación. Los apoyos equivalentes a menos del 5% están exentos del compromiso de reducción (disposicidn de minimis). Los llamados subsidios del "compartimiento verde" -algunos programas de servicios estatales, la ayuda desconectada para el sostenimiento de los ingresos, los programnas de protección social, la asistencia para el ajuste estructural, los programas ambientales y los programas de asistencia regionales- están exentos de los compromisos de reducción. También está exenta la ayuda no desconectada para el sostenimiento de los ingresos, siempre que esté vinculada a programas de limitación de la producción. o Materia Objetivos principales Resultados Agricultura (cont.) - Establecer un sistema - Los subsidios a las exportaciones deben reducirse en un 36% del valor y un 21% del volumen comercial orientado hacia el en el curso del periodo de aplicación, a partir de la base de 1986-90. Sin embargo, en algunos mercado, fortalecer las casos, los compromisos de reducción pueden calcularse en los primeros años desde una base de normas multilaterales sobre 1991-92, y hay cierta flexibilidad para la introducción gradual de las reducciones entre el agricultura segundo y quinto añios. - Las disposiciones especiales de salvaguardia, activadas por incrementos en el volumen o reducciones de los precios, permiten la imposición de derechos adicionales hasta ciertos limites especificados. El desencadenante del volumen es sensible al grado de penetración de las importaciones. El desencadenante del precio está vinculado a los precios medios de 1986-88 expresados en moneda nacional (sin defiactor de los precios). El desencadenante del volumen lleva a la aplicación no discriminatoria de derechos adicionales, en tanto que el desencadenante de los precios conduce a la imposicidn de derechos adicionales fijados para cada expedición. - Mediante varias disposiciones se introduce una mayor flexibilidad para los paises en desarrollo: - Las reducciones de los aranceles, la ayuda para los productos nacionales y los subsidios a la exportación se fijan en dos tercios de los niveles especificados antes, y deben efectuarse gradualmente en un plazo de diez años. o - Los paises menos adelantados están exentos de todos los compromisos de reducción. - Exención del compromiso de arancelización sobre cualquier producto agricola que sea un elemento básico de una dieta tradicional, con sujeción también a las disposiciones de exención de la arancelización mencionadas antes (anexo sobre el trato especial), pero con compromisos de acceso minimo ligerarnente diferentes. El acceso mínimo debe aumentar del 1% del consumo intemo del período de base al 4% al cabo de diez años. - Se permiten las consolidaciones al tipo máximo (aranceles legales máximos establecidos por encima de las tasas aplicadas resultantes de la arancelización) como base sobre la cual han de calcularse las reducciones arancelarias durante el período de aplicación. Si se adopta una consolidación al tipo máximo en lugar de la arancelización no puede utilizarse el recurso de las salvaguardias especiales. - Exenciones de los compromisos con respecto a los subsidios para la producción nacional cuando los subsidios se relacionan con inversiones (y están disponibles en general), la diversificación para eliminar los cultivos de estupefacientes ilícitos, y los subsidios de los insumos para productores de bajos ingresos. Las disposiciones CO o Materia Objetivos principales Resultados Agricultura (conf.) - Establecer un sistema de minimis sobre los subsidios a los productos nacionales se aplican al nivel de comercial orientado hacia el apoyo del 10%/o (5% para los paises industrializados). mercado, fortalecer las normas multilaterales sobre - Exenciones de los compromisos de reducción de los subsidios a la exportación cuando agricultura se relacionan con la comercialización de exportaciones y el transporte interno. - La ayuda alimentaria está exenta de los compromisos relativos a los subsidios para la exportación, siempre que la ayuda no esté vinculada a exportaciones comerciales, se ajuste a los principios de la FAO y se proporcione en condiciones no menos favorables que las establecidas en la Convención sobre ayuda alimentaria de 1986. - La decisión ministerial sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma para los países en desarrollo menos adelantados y los que son importadores netos de alimentos contiene compromisos sobre el mantenimiento de niveles adecuados de ayuda alimentaria y de trato preferencial en relación con los créditos para las exportaciones agrícolas. Se indica también que los paises en desarrollo podrían tener derecho a utilizar los recursos de instituciones financieras internacionales a través de los servicios existentes, o que podrían establecerse servicios de ese tipo a fin de satisfacer las necesidades de ajuste resultantes de la Ronda Uruguay. - Una "cláusula de paz" (de nueve años de duración) limita el uso de medidas antisubsidios. En el caso de los subsidios excluidos de los compromisos de reducción (los subsidios del "compartimiento verde"), las medidas se considerarían no recurribles en términos de derechos compensatorios y recursos judiciales (basados en la anulación o menoscabo sin infracción, los daños y los perjuicios graves). En el caso de subsidios sujetos a compromisos de reducción del apoyo interno y los subsidios a la exportación, podrán imponerse derechos compensatorios si se demuestra daño o amenaza de daño y se imponen algunas limitaciones para las acciones judiciales. 5. Textiles y vestido - Eliminación gradual del Acuerdo - Integración gradual del sector en la OMC (Acuerdo General sobre Aranceles aduaneros y Multifibras e integración del Comercio de 1994), mediante una eliminación gradual en cuatro etapas en el curso de diez años, sector de los textiles y el vestido bajo la supervisión de un Organo de Vigilancia de los Textiles (Nota: el Acuerdo General de en los acuerdos multilaterales 1994 es el Acuerdo General original modificado por la Ronda Uruguay, y es parte del acuerdo generales de la OMC. Los productos que representen no menos de 16% del volumen total de las importaciones (en términos de las líneas o categorías declaradas del sistema armonizado) en 1990 se integrarán en el Acuerdo General de 1994 al entrar en vigor la OMC. Después del tercer año del periodo de eliminación gradual, deberá integrarse por lo menos otro 17% del volumen total de las o Matería Objetivos principales Resultados Textiles y vestido (cont.) - Eliminación gradual del Acuerdo importaciones de 1990 de los productos incluidos en la lista y, como mínimo, otro 18% después Multifibras e integración del del séptimo auo y el resto (490/o) al cabo del periodo de diez años. Cada eliminación gradual sector de los textiles y el vestido debe abarcar productos (elegidos por el pais que impone la limitación) de cuatro grupos: en los acuerdos multilaterales cintas de lana peinada (tops) e hilados, telas, textiles de confección simple y prendas de vestir. generales - Los contingentes actuales se ampliarán con arreglo a la tasa de aumento de los contingentes imperantes más un 16% por año en los primeros tres años, un 25% en los cuatro años siguientes y un 27% en los tres últimos años. Seguirán aplicándose las disposiciones relativas a compensaciones, transferencias y utilizaciones anticipadas, igual que en virtud del Acuerdo Multifibras. - Se asume el compromiso de adoptar las medidas necesarias para evitar las elusiones a fin de hacer frente a los trasbordos, los cambios de ruta, las declaraciones de origen falsas y las falsificaciones. - Establecimiento de una "salvaguardia de transición" solamente sobre los productos no integrados todavía en el Acuerdo General de 1994, que pueden incluir productos restringidos o no restringidos. Esta salvaguardia puede aplicarse selectivamente a exportadores determinados. Las salvaguardias podrán mantenerse por un máximo de tres años, y deberán eliminarse ° gradualmente. Hay menos flexibilidad en el uso de salvaguardias contra los pequeños exportadores, los países menos adelantados, los productores de lana, el tráfico de perfcccionamicnto pasivo y las iidtistrias domésticas. - Disposiciones para redistribuir los contingentes a favor de los exportadores eficientes con limitaciones en cuanto a los contingentes. B. NORMAS 1. Salvaguardias Mejorar las normas para el - Uso más flexible de las salvaguardias con arreglo a una disciplina más estricta. En las uso de medidas temporales de salvaguardias se puede discriminar entre los abastecedores solamente en circunstancias limitación de las importaciones excepcionales, cuando las importaciones de un Miembro aumentan en forma desproporcionada. para proteger a industrias en situación dificil. - La duración máxima de las medidas de salvaguardia es de cuatro años en primera instancia, pero pueden prorrogarse durante otro periodo máximo de cuatro años, siempre que las condiciones lo justífiquen y que haya pruebas de que la industria en cuestión está en proceso de ajuste. Las salvaguardias deberán examinarse si duran más de tres años, y debe haber una libralizacidn progresva durtesu vigencia Los paises n desarrollo pueden mantener las medidas por un máximo de diez años, en lugar de ocho. I: Materia Objetivos principales Resultados Salvaguardias (cont) Mejorar las normas para el - No pueden volver a introducirse medidas de salvaguardia durante un período igual al período uso de medidas temporales de en que se aplicaron anteriormente, y en ningún caso antes de transcurridos dos años desde la limitación de las importaciones aplicación anterior de la medida. Los paises en desarrollo pueden volver a imponer medidas para proteger a industrias en de salvaguardia al cabo de la mitad del tiempo de una aplicación anterior, siempre que hayan situación dificil transcurrido, como mínimo, dos años de no aplicación. - No se prevé ninguna compensación ni retorsión durante los tres primeros años de aplicación de una medida. - Los exportadores de paises en desarrollo a los que corresponda menos del 3% de las importaciones de un producto de un país estarán exentos de las medidas de salvaguardia, siempre que todos los Miembros en desarrollo con una participaci ón inferior al 3% tengan en total una participación de menos del 9%. - Las salvaguardias existentes deberán también eliminarse en un plazo de 5 a 8 años. - Las limitaciones voluntarias de las exportaciones y las medidas similares sobre las exportaciones o las importaciones deberán eliminarse dentro del plazo de cuatro años, aunque cada Miembro tiene derecho a mantener una limitación voluntaria de las exportaciones hasta el fin de 1999. Los gobiemos no deberán fomentar ni apoyar la adopción de medidas similares a las limitaciones voluntarias de las exportaciones por las empresas estatales o privadas. Sin embargo, una medida de salvaguardia adoptada en la forma de un contingente con arreglo a este acuerdo podría, por consentimiento mutuo, ser aplicada por un Miembro exportador en la misma forma en que se administra una limitación voluntaria de las exportaciones. 2. Antidumping Fortalecer las normas - Algunas disposiciones mejoradas, entre ellas algunas relacionadas con los cálculos del margen relativas a medidas antidumping de dumping, la determinación del daño, la definición de industria nacional, los procedimientos de investigacidn y las normas para las pruebas. - Hay disposiciones de minimis relativas al margen de dumping (menos del 2%), el volumen de importaciones sujetas a dumping (menos del 3% de las importaciones, o un total de 7% entre todos los exportadores que aportan cada uno menos del 3%), y el grado de perjuicio. La acumulación de importaciones de más de un país en una investigación de perjuicio no se permite en las circunstancias de minimis (a menos que las circunstancias lo justifiquen). - Una cláusula de extinción exige que los derechos antidumping permanezcan en vigor por un máximo de cinco años, a menos que se demuestre que su eliminación llevaría probablemente a la continuación o a la recurrencia del dumping y el perjuicio. o 10 Materia Objetivos principales Resultados Antidumping (cont.) Fortalecer las normas - Las disposiciones relativas a las normas para el examen reducen el alcance de los relativas a medidas antidumping procedimientos para la solución de diferencias. Al examinar los hechos, los grupos especiales deben limitarse a dctcrniinar si se dcmostraron adecuadamente y si su evaluación liue imparcial y objetiva. Si se satisfacen esas normas, no puede revocarse una decisión adoptada por las autoridades nacionales, aunque un grupo especial haya llegado a una conclusión diferente en cuanto a la justificación de la medida. Al considerar aspectos jurídicos, si hay más de una interpretación permisible de una cuestión, los grupos especiales fallarán a favor de las autoridades antidumping si el caso se basa en una de esas interpretaciones. - Debe darse consideración especial a los países en desarrollo, y debe explorarse la posibilidad de utilizar recursos constructivos antes de adoptar medidas antidumping contra las exportaciones de esos paises. - Las medidas para evitar la elusión con arreglo a las cuales se permiten las medidas antidumping contra los productores que cambian la ubicación de la producción a fin de evitar los derechos antidumping están excluidas del acuerdo, pero siguen estando sujetas a negociación. 3. Subsidios Limitar el uso de todas las - Las subvenciones se definen como: i) prohibidas (subsidios a la exportación y subsidios - subvenciones y mejorar las normas vinculados al uso de artículos nacionales en lugar de importados); ii) recurribles (si causan ° sobre derechos compensatorios daños, anulación o menoscabo de beneficios, o perjuicios graves), y iii) no recurribles (subsidios no específicos, asistencia para algunas actividades de investigación, subsidios regionales y subsidios para la adaptación ambiental). Los subsidios sobre los productos agrícolas no están cubiertos por muchas de las disposiciones de este acuerdo. - Se supone que ha habido perjuicio grave cuando las subvenciones para un producto están por encima del 5%/o, cuando se usan para cubrir pérdidas operacionales (excepto en algunas circunstancias) o cuando hay un perdón directo de las deudas. Los países en desarrollo están exentos de la presunción de perjuicio grave. Los subsidios no recurrentes vinculados a programas de privatizaci ón en los países en desarrollo no están sujetos a acción judicial en virtud de este acuerdo. - Los paises menos adelantados pueden mantener subsidios para la exportación, al igual que otros países en desarrollo cuyo ingreso per cápita está por debajo de USS1.000 por año. Los países en desarrollo que no están o dejan de estar en estas categorias deben eliminar gradualmente los subsidios a la exportación dentro de un plazo de ocho años (con posibilidades de prórroga). Se concede a las economías en transición un periodo de siete años dentro del cual deben eliminar los subsidios prohibidos. - - - - - - - - - -~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~~~~~~~~> Materia Objetivos principales Resultados Subsidios (conr) Limitar el uso de todas las - Los subsidios a la exportacidn no pueden aumentarse por encimn del nivel de 1986, o de los subvenciones y mejorar las normas niveles imperantes a la entrada en vigor del acuerdo, y deben eliminarse si se logra la sobre derechos compensatorios competitividad de las exportaciones (definida como el 3,25% del comercio mundial del producto en cuestión durante dos alños consecutivos). - La prohibición de los subsidios vinculados al uso de productos nacionales en lugar de importados no se aplicará a los paises en desarrollo durante cinco añíos ni a los paises menos adelantados durante ocho aiios. - Se incluyen en el texto relativo a los derechos compensatorios disposiciones muy similares a las correspondientes a las medidas antidumping (incluido el aplazamiento de las medidas para evitar la elusión). Las disposiciones de minimis establecen exenciones para los países en desarrollo con respecto a los derechos compensatorios cuando los niveles de subsidio no exceden del 2% (o el 3% si un país adelanta el plazo para la eliminación de los subsidios a las exportaciones), o la parte correspondiente a las importaciones equivale a menos del 4%, y corresponde en total a los paises que se benefician de esta disposición menos del 9% de las importaciones totales. 4. Inspección antes del embarque Establecer normas y disciplinas - Se crea un marco para ocuparse de las actividades de las empresas encargadas de la inspección para los gobiemos usuarios y previa al embarque en relación con la verificación de la calidad, la cantidad, el precio y las los gobiernos de los paises clasificaciones aduaneras de las mercancías en el territorio de un Miembro exportador. exportadores. - Se establecen obligaciones de no discriminacióón, transparencia y confidencialidad y procedimientos de apelación para los gobiernos usuarios, y compromisos de no discriminación, transparencia y asistencia técnica para los gobiemos exportadores. Se establecen directrices para la verificación de los precios, y se fija la base sobre la cual pueden hacerse comparaciones (pero se deja de lado la valoración aduanera). - Se introducen procedimientos de examen independiente para las controversias entre las entidades encargadas de la inspección previa al embarque y los exportadores. El órgano de examen adopta decisiones mayoritarias que son obligatorias para ambas partes. 5. Normas de origen Armonizar e introducir - Establecer una disciplina para las normas de origen utilizadas en los instrumentos de politica disciplinas para las normas comercial no preferencial, con exclusión explícita de las normas de origen relacionadas con de origen acuerdos de comercio preferencial. Se establece un programa de trabajo de tres altos para armonizar las normas de origen no preferenciales (en colaboración con el Consejo de Cooperación Aduanera). o t-* Materia Objetivos principales Resultados Normas de origen (conJ.) Armonizar e introducir - Se establecen normas sobre transparencia, coherencia, uso de criterios positivos para disciplinas para las normas la definición del origen, consultas, examen y protección de la información confidencial. de origen Se procura establecer una definición común de transformnación sustancial y se crea una presunción a favor de la sustitución del criterio ad valorem o los criterios relacionados con operaciones de procesamiento por un criterio de partida arancelaria. - Se incluye una Declaración Común sobre normas de origen preferenciales que obliga a los Miembros a establecer disciplinas generales, pero no a la armonizacidn. 6. Obstáculos técnicos al comercio Mejorar la transparencia y la - Se fortalecen las disposiciones del acuerdo de la Ronda de Tokio sobre obstáculos técnicos al cobertura para impedir el uso de comercio, especialmente en lo que hace asegurar que las normas no creen barreras innecesarias al normas técnicas y procedimientos comercio ni engendren discriminaciones injustificadas entre Miembros. Se procura garantizar de ensayo como obstáculos para que las normas sean lo menos restrictivas posible para el comercio. Se establece un el comercio código de buenas prácticas para la preparación, la adopción y la aplicación de normas. - Se hace hincapié en una presunción a favor de las normnas intemacionales, las reglamentaciones técnicas y los sistemas de evaluación de la conformidad armonizados, aunque sin denegar a ningún Miembro el derecho a establecer niveles normativos que se consideren apropiados para - garantizar la calidad de las exportaciones, o para proteger la vida o la salud humana, animal o ° vegetal, o el medio ambiente, o para evitar prácticas engaiiosas. - Sc amplía la cobertura dcl acuerdo para incluir a las cntidades subnucionales y los métodos dc elaboración y producción relacionados con productos, y se estableceni nuevas disciplinas para las normas voluntarias. Este acuerdo no se aplica a ninguna medida sanitaria o fitosanitaria. 7. Acuerdo sobre medidas sanitarias Se establecen normas para aclarar - Similares en muchos aspectos a las del acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio. y fitosanitarias y armonizar estas medidas a fin Sin embargo, hay una diferencia: en el acuerdo sobre normas se determina que las de impedir su uso como obstáculos reglamentaciones técnicas no deben ser más restrictivas para el comercio de lo que sea innecesarios al comercio. necesario, en tanto que en este texto se establece que los Miembros se asegurarán de que las medidas sanitarias y fitosanitarias no sean más restrictivas de lo requerido. - Se fomenta la armonización con miras a adoptar normas intemacionales (pero no se impide el uso de normas más estrictas), se hace hincapié en que las normas deben basarse en la mayor medida posible en criterios científicos y se fomenta el uso de mejores procedimientos para evaluar los riesgos. o ------------- Materia Objetivos principales Resultados 8. Articulos del GAIT a) Listas arancelarias consolidadas, Consolidar también "otros - Establecimiento del requisito de incluir otros derechos y cargas en las listas de aranceles con arreglo al articulo 11:1 b) derechos y cargas" consolidados. b) Disposiciones sobre balanza de Más disciplinas para la aplicación - Recomendaciones encaminadas a aumentar el uso de medidas basadas en el precio. pagos (articulos XII, XIV, XV de restricciones a la importación y XVIII:B) por razones basadas en la - Anuncio público de los plazos para la eliminación de las medidas. balanza de pagos. - Procedimientos mejorados para las consultas sobre la balanza de pagos. c) Empresas comerciales del Acrecentar la transparencia - Se establece una definición más clara de las empresas comerciales del Estado Estado "'(articulo XVII) y mejorar los procedimientos de para los fines de la notificación y se prevé el examen de las notificaciones notificación y examen y las contranotificaciones. d) Uniones aduaneras y zonas de Mejorar la transparencia y las - Se establece una metodología para la evaluación de los derechos antes y después de la libre comercio (artículo XXIV); disciplinas con respecto a la constitución de arreglos regionales de comercio. cumplimiento del Acuerdo General formación y la anpliación de los por las autoridades estatales, acuerdos regionales de comercio; - Se establecen criterios más claros para el examen de zonas de comercio regional nuevas o provinciales y locales mejorar el cumplimiento por las ampliadas. (articulo XXIV:12) autoridades subnacionales 00 - Sc aclaran los procedimientos que deberán seguirse cuando sea preciso renegociar las consolidaciones de aranceles. - Se reitera la responsabilidad de los Miembros por las acciones de los gobiemos regionales y locales y las autoridades dentro de su territorio y se establece que se aplicarán las disposiciones relativas a la indemnización y la suspensión de las concesiones u otras obligaciones cuando un Miembro no puede asegurar el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo General de 1994 por una autoridad subnacional. e) Exención de las obligaciones Establecimiento de plazos y - Establecer límites para las exenciones, y exámenes anuales para las concedidas por más de del Acuerdo General de una vigilancia más estricta un añío. Estas disposiciones figuran en el texto por el que se establece la OMC. (articulo XXV:5) - Todas las exenciones caducaran en el plazo de dos auios, a menos que sean renovadas. f) Renegociacidn de las Ampliar el número de paises con - Nuevos procedimientos para la detérminación de los Miembros con derechos de negociación; consolidaciones arancelarias derecho a negociación cuando se además de los derechos de negociación establecidos, se establece un nuevo derecho de (artículo XXVIII) negocia una consolidación negociación --para el Miembro con la proporción más alta del producto en cuestión en sus arancelaria exportaciones. >4 0 Materia Objetivos principales Resultados g) No aplicación del Acuerdo Permitir el uso de - El acuerdo por el que se establece la OMC permite la invocación de la cláusula de General (articulo XXXV) disposiciones de no aplicación no aplicación sólo si se hizo una notificación de la intención de no aplicar el después del inicio de acuerdo a un nuevo Miembro antes del momento de la aprobación de las condiciones de la negociaciones arancelarias adhesión. bilaterales con un posible nuevo Miembro h) Cláusula de anterioridad Eliminación gradual de la - La OMC elimina la cláusula de anterioridad (aunque seguirá manteniéndose una medida (en el Protocolo de Aplicación cláusula dentro de plazos nacional para la cual la cláusula de anterioridad proporcionaba justificación jurídica). Provisional), con arreglo a la convenidos Las partes contratantes en el Acuerdo General de 1947 podrán invocar la no aplicación cual se mantienen las medidas solamente si en el momento de la entrada en vigor del acuerdo el articulo XXV era aplicable que son anteriores a la para esas partes contratantes. adquisición de la calidad de Miembro del GATT 9. Licencias de importacidn Reducir la discreción y - Se establece mayor claridad para los procedimientos de licencias automáticas y no automáticas, aumentar la transparencia en fortaleciéndose las disposiciones sobre la administracidn de procedimientos de licencias y sobre los procedimientos de licencias los requisitos de publicación. Se hace hincapié en que los requisitos de licencias no deben de importacidn en si mismos constituir obstáculos para el comercio. O 10. Valoración aduanera Facilitar la aplicación - Quedan sin cambios los acuerdos de la Ronda de Tokio, pero en una decisión ministerial universal del método del valor se reconocen las dificultades que enfrentan algunas administraciones aduaneras para detectar de transacción para los aforos casos de fraude. La decisión permite una modificación parcial de la norma relativa a la carga de la prueba, que pasa de las autoridades al importador en los casos en que persisten las dudas con respecto al valor de transacción. - En otra decisión ministerial se reitera el derecho de los paises en desarrollo a conservar precios mínimos oficialmente establecidos para fines de valoración con arreglo a términos y condiciones convenidos por los Miembros. Los paises en desarrollo pueden demorar la aplicación del acuerdo de valoración aduanera durante un periodo de cinco años, que podrá prorrogarse si las condiciones lo justifican. En lo que respecta a la cuestión de la valoración de las importaciones por agentes, distribuidores y concesionarios exclusivos, la decisión recomienda que el Consejo de Cooperación Aduanera preste apoyo y realice estudios, ya que los paises en desarrollo consideran que se trata de un problema serio. 0 ; ; ; ; :~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~> Materia Objetivos principales Resultados C. NUEVAS ESFERAS 1. Derechos de propiedad - Elaborar normas para proteger - Se establecen disciplinas sobre el comercio en mercancías falsificadas. Se establecen nornas intelectual relacionados los derechos de propiedad para la protección dc los derechos de propiedad intelectual, y disposiciones para su con el comercio intelectual cumplimiento y para la prevención y solución de las controversias. Deberá aplicarse el trato nacional y el trato de la nación más favorecida con respecto a todos los derechos de propiedad intelectual cubiertos por el acuerdo. - Se prevén normas mínimas para la protección de la propiedad intelectual con respecto a los derechos de autor, las marcas de fábrica, las indicaciones geográficas, los diseños industriales, las patentes, los esquemas de circuitos integrados y la protección de la información no divulgada. - Por ejemplo, en la esfera de las patentes las nornas mínimas prevén la protección de las patentes en todas las esferas de la tecnología, incluidos los productos farmacéuticos, durante 20 años. Los Miembros no pueden exigir la explotación local de las patentes, pero pueden invocar el requisito de las licencias obligatorias con arreglo a ciertas condiciones. - En el acuerdo se reconoce el derecho a controlar las prácticas anticompetitivas y se prevé con ese fin la realización de consultas y la cooperación entre los Miembros. - Las disposiciones de cumplimiento tienen por fin garantizar que los derechos de propiedad intelectual establecidos en el acuerdo puedan hacerse cumplir en forma eficaz y rápida con arreglo a la ley nacional. - En las disposiciones relativas a la solución de diferencias se excluyen las reclamaciones no basadas en infracciones durante un periodo de cinco años y se prevén conversaciones adicionales sobre la cuestión. - Se prevé una demora de un año para la aplicación del acuerdo relativo a los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio después del establecimiento de la OMC. Los paises en desarrollo y las economías en transición podrán aplazar la aplicación durante otros cuatro años, excepto en lo que respecta a los compromisos de trato nacional y de nación más favorecida. Cuando se requieren protecciones de patentes en esferas de la tecnologla que no están protegidas en los paises en desarrollo, se prevé un período de gracia adicional de cinco años con respecto a las tecnologías en cuestión. Los países menos adelantados tienen diez años sobre la misma base, con posibilidad de nuevas prórrogas. Durante los períodos de aplicación -demorada no se tomará ninguna medida que disminuya la compatibilidad de los regímenes de protección de la propiedad intelectual existentes con el acuerdo rerat7iv aólo deFefeo-s- >4 o Materia Objetivos principales Rcsultados Derecho de propiedad - Elaborar normas para proteger de propiedad intelectual relacionados con el comercio. Sin perjuicio de estas disposiciones intelectual relacionados los derechos de propiedad de transición, deberán protegerse todas las invenciones patentables relativas a productos con el comercio (cont.) intelectual farmacéuticos y productos químicos para la agricultura hechas después de la entrada en vigor de la OMC. Los paises menos adelantados podrán prorrogar, si asi lo solicitan, el período de transición. 2. Medidas en materia de - Considerar si deben establecerse - Todas las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio que sean inversiones relacionadas disciplinas en relación con los incompatibles con los articulos 1I1 y Xl del Acuerdo General de 1994 deberán notificarse con el comercio efectos de distorsión y dentro dc 90 dias y eliminarse dentro del plazo de dos años. Los países en desarrollo restrictivos para el comercio deberán lograr la eliminación dentro del plazo de cinco años y los países menos adelantados, de las medidas de inversión dentro de siete años, con la posibilidad, en algunas circunstancias, de una prórroga del período de transición para los paises en desarrollo y menos adelantados. - En una lista ilustrativa de medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio prohibidas se identifican los requisitos en materia de contenido nacional y la nivelación del comercio como contrarios al artículo 1II, y el equilibrio de la balanza de divisas y las limitaciones a la exportación como contrarios al artículo Xl. 3. Comercio de servicios Lograr la liberalización y - Se hacen extensivas las normas multilaterales a un gran segmento del comercio mundial (20%), establecer normas y disciplinas se mejora la predecíbilidad de las condiciones para las inversiones en los sectores de servicios, multilaterales en relación con aunque muchos compromisos iniciales de liberalización consolidan en primera instancia el el comercio de servicios statu quo. - El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios establece el principio de no discriminación. Este acuerdo incluye la mayoria de las disposiciones del tipo de las del Acuerdo General para las desviaciones controladas del trato de la nación más favorecida (acuerdos regionales, excepciones generales, excepciones relativas a la seguridad, etc.). Los Miembros deben indicar las excepciones concretas a este compromiso, y éstas deberán examninarse si siguen existiendo después de cinco años. En principio, deberían eliminarse al cabo de diez años. Más de 70 países han registrado excepciones a la disposición relativa al trato de la nación más favorecida. - En el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios se prevé el marco necesario para establecer y mantener compromisos de liberalización, incluidas disposiciones sobre transparencia, reglamentaciones nacionales y procedimientos de adjudicación relacionados con los servicios, y reconocimiento de las calificaciones y otros requisitos previos para los proveedores de servicios. Lograr la liberalización y - Se prevé que continúen las negociaciones sobre disposiciones relativas a salvaguardias, establecer normas y disciplinas subsidios y compras del sector público. multilaterales en relación con el comercio de servicios - La participación de los países en desarrollo en la liberalización de los servicios se prevé como un proceso gradual, que continuará de acuerdo con el nivel de desarrollo de cada Miembro. o Materia Objetivos principales Resultados Comercio de servicios Lograr la liberalización y - Se han preparado anexos y/o decisiones especiales sobre el movimiento de personas fisicas, los (Cont) establecer normas y disciplinas servicios profesionales, los servicios financieros, las telecomunicaciones, los servicios de multilaterales en relación con transporte, y sobre las negociaciones relacionadas con telecomunicaciones básicas. En estos el comercio de servicios anexos y decisiones se encaran aspectos específicos de los sectores, y los términos y condiciones para las negociaciones en estas esferas. - El trato nacional y las condiciones de acceso a los mercados están sujetos a negociación. Las restricciones al acceso pueden definirse en términos de la forma de entrega (comercio transfronterizo, abastecimiento extranjero, presencia comercial, movimiento de los proveedores de servicios). Podrán negociarse compromisos adicionales sobre cuestiones tales como las calificaciones profesionales, las normas y las licencias. Todos los compromisos de liberalización negociados por los Miembros se inscriben en sus listas de compromisos específicos. En el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios se prevé la liberalización progresiva a través de sucesivas rondas de negociaciones, empezando, a más tardar, cinco años después del establecimiento de la OMC. D. ASPECTOS INSTITUCIONALES 1. Solución integrada de las - Fortalecer el mecanismo de - Se introduce más rapidez y automatismo en los procedimientos de solución de diferencias en diferencias solución de diferencias virtud de arreglos plenamente integrados (que eliminan los foros en competencia para la solución de diferencias dentro del sistema). - Se prevé un mayor grado de automatismo en la aprobación de los informes por los grupos especiales de solución de diferencias y en el derecho de retorsión en caso de que un Miembro no cumpla con las recomendaciones adoptadas por el grupo. - Se establece un proceso de examen y apelación obligatorio. - Se limitan las medidas unilaterales al exigir que se sigan procedimientos de solución de diferencias multilaterales y que no se hagan determinaciones unilaterales de violación de las obligaciones ni de anulación, perjuicio o menoscabo de los beneficios con arreglo a la OMC. - Se permite, en algunas condiciones establecidas, la posibilidad de retorsiones recíprocas en relación con derechos en las esferas de los bienes, los servicios y la propiedad intelectual. - Se establece que los Miembros son responsables de la falta de cumplimiento de las obligaciones de la OMC por parte de las autoridades subnacionales dentro de sus territorios (véase la referencia supra al articulo XXV:12 del Acuerdo General). Materia Objetivos principales Resultados 2. Organización Mundial del - Mejorar la vigilancia del GATT, - Se sientan las bases jurídicas para el nuevo sistema de comercio multilateral como empresa Comercio (OMC) mejorar la eficacia global del única e indivisible (solamente permanecen jurídicamente distintos los "Acuerdos comerciales GATT, aumentar su contribución a plurilaterales" --sobre aviación civil y compras del sector público y el Acuerdo la coherencia en la adopción de Internacional de Productos Lácteos y el Acuerdo de la Carne de Bovino. La calidad de Miembro políticas de la OMC depende de que los paises tengan listas de concesiones y asuman compromisos sobre cl acceso a los mercados (productos industriales y agrícolas, y servicios). - Implica también la aceptación del Acuerdo General revisado (Acuerdo General de 1994), así como de todos los acuerdos de la Ronda Uruguay. El concepto de compromiso único en que se basa la OMC significa que los paises en desarrollo asumen niveles de obligaciones más amplios y más altos que anteriormente. - Mejora de la vigilancia mediante exámenes regulares de las políticas comerciales de los Miembros (Mecanismo de examen de las politicas comerciales) y exámenes anuales del comercio intemacional. - Se prevén reuniones ministeriales regulares a fin de mejorar la eficacia de la OMC. - Se instituyen acuerdos mejorados y centralizados de notificación de las medidas de comercio. w - Se fortalecerá la colaboración sobre coherencia en las políticas y la cooperación permanente entre la OMC y el Banco Mundial y el Fondo Monetario Intemacional. - Mediante la incorporación de disposiciones de exención y no aplicación y de cláusulas de anterioridad en la OMC, se extiende la aplicación de estas disposiciones de su esfera tradicional en el comercio en bienes a la esfera de los servicios y la propiedad intelectual. o MIGRACION Y COMERCIO: RETOS PARA EL DECENIO DE LOS 1990 PHILIP L. MARTIN 1/ Resmnen De todos los tipos de equipaje, el ser humano es el más difícil de transportar. Adam Smith El mundo parece estar en constante moviniento. Hay alrededor de 100 millones de personas que viven, y a menudo trabajan, fuera de los países de los que son ciudadanos, lo que hace que esta "nación de emigrantes" equivalga al décimo país más poblado del mundo. En segundo lugar, la evolución de los tres factores que influyen en la dirección y el volumen de las migraciones hace prever un movimiento de sur a norte mayor, y no menor, en el decenio de 1990. En tercer lugar, se sabe muy poco sobre la importancia relativa de estos tres factores, a saber, atracción del lugar de destino relacionada con la demanda, rechazo del lugar de origen asociado a la oferta y redes de migración, en flujos migratorios específicos, y sobre cómo estos factores varían con el tiempo. En el presente trabajo se resumen las tendencias migratorias recientes y se recomienda una estrategia triple para abordar las interacciones entre las migraciones motivadas por factores económicos en el decenio de 1990. En especial, es necesario: 1) comprender mejor el fenómeno migratorio y sus efectos en las zonas de origen y destino (por ejemplo, qué efectos produce la emigración de trabajadores de un país en desarrollo a otro), 2) aumentar las investigaciones sobre la transición migratoria, es decir, el proceso por el cual un país de emigración se transforma en uno de inmigración, y 3) insistir en la búsqueda de una base para lograr la coordinación internacional en asuntos migratorios. Puede sefialarse que la migración es probablemente el fenómeno internacional más importante que no está coordinado por un organismo internacional de orientación económica. Un mundo en constante movimiento Parece haber gran confusión en torno a los hechos básicos de los movimientos migratorios. De ellos, tres parecen revestir especial importancia: - la mayoría de las personas no cruza nunca las fronteras de su país para ir a vivir o a trabajar en otro 2/ por lo menos la mitad del total de los trabajadores emigrantes se traslada de un país en desarrollo a otro, los países que han realizado con éxito la transición de exportadores a importadores de mano de obra abarcan desde Corea hasta España. Dadas las diferencias económicas existentes entre las naciones, resulta sorprendente cuán escasa es la migración internacional. La población mundial asciende, en 1994, a alrededor de 5.600 millones de personas; de ellas, casi 3.500 millones se enmarcan en el grupo de edades de 15 a 64 años, al que a su vez pertenecen 1/ Profesor de economía agrícola de la Universidad de California en Davis. Deseo dar las gracias a Peter Lindert, Tom Merrick, Sharon Stanton Russell y Ed Taylor por sus valiosos comentarios. 2/ Hay un volumen considerable de migración interna, en particular de migración rural-urbana. Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 los 2.500 millones de trabajadores que hay en el mundo. La población mundial y su fuerza laboral potencial aumentan a razón de 90 a 95 millones de personas al año. Ni las personas ni el ingreso uniforme tienen una distribución en el planeta. Entre los países sobre los que recopila datos, el Banco Mundial distingue 22 de ingreso alto y alrededor de 100 de ingreso mediano y bajo. Los países de ingreso alto --Estados Unidos y Canadá, las naciones de Europa occidental desde, por ejemplo, Suecia hasta España, y países asiáticos como Japón, Singapur y Australia-- representan el 15% de la población mundial, pero en 1991 generaron más de las tres cuartas partes del producto interno bruto (PIB) mundial, que ascendió a US$22 billones 3/. El ingreso medio anual en estos países ricos fue de más de US$21.000, frente a un promedio mundial de US$4.000. Estos datos indican que un ciudadano medio de uno de los 100 países de menores ingresos podría incrementar cinco o seis veces su ingreso trasladándose a uno de los 22 países más ricos. Los jóvenes están reaccionando a la posibilidad de "salir al extranjero" en busca de oportunidades. La mayoría se aleja poco, a menudo trasladándose de un país en desarrollo a otro. Más de la mitad de la "nación de emigrantes" se encuentra en los países en desarrollo, lo que indica que hay un volumen significativo de migración laboral entre estos países que no está bien estudiada. Sin embargo, los casi 50 millones de inmigrantes, refugiados, asilados y trabajadores emigrantes autorizados y clandestinos que viven en las democracias industriales constituyen un problema socioeconómico y político importante. Muchos no son deseados, en el sentido de que no se contaba con que se quedaran --como es el caso de los trabajadores extranjeros que se establecieron en Europa occidental, o de las personas que solicitan asilo y pueden quedarse en el país pese a que se les rechaza la alegación de presunta persecución en su propia tierra. Estados Unidos también recibe inmigrantes no deseados. De los 9 millones de personas que hoy se consideran inmigrantes autorizados y que llegaron a partir de 1982, un tercio eran extranjeros ingresados clandestinamente cuya situación se ha regularizado. Encuestas de opinión realizadas en Estados Unidos, Canadá y Europa señalan que la mayor parte de la población quiere que se restrinja este tipo de inmigración. ¿Por qué se produce migración internacional? Las investigaciones sobre movimientos migratorios han identificado tres factores principales que influyen en la migración internacional motivada por razones económicas. Dichos factores son los siguientes: la atracción del lugar de destino, relacionada con la demanda, que induce a los emigrantes a trasladarse a otro país, 3/ Según el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993, los 822 millones de personas de los "países de ingreso alto" --los cuales, cuando se clasifican según el PIB per cápita comienzan con Irlanda y terminan con Suiza-- constituían el 15,4% de la población mundial de 1991, que ascendía a 5.350 millones de personas (pág. 295). 116 Migrción y comerco: retos para el decenio de 1990 - el rechazo del lugar de origen, asociado a la oferta, que incita a los trabajadores a abandonar sus propios países y - las redes de contactos, es decir, amigos y familiares ya establecidos en los países de destino que constituyen fuentes de información y comunidades de acogida para los recién llegados 4/. La importancia relativa de cada factor varía con el tiempo en corrientes migratorias específicas; lo más común es que la importancia de los factores de atracción disminuya a medida que evoluciona la corriente migratoria. Factores de atracción relacionados con la demanda La mayor parte de las migraciones laborales se iniciaron en los países industriales, al reclutar los empleadores trabajadores emigrantes, con o sin la aprobación explícita del gobierno. En los primeros años de estas migraciones, los factores de atracción relacionados con la demanda son tan dominantes que, por ejemplo, en los años sesenta la entrada anual de trabajadores en Alemania respondía casi enteramente a las fluctuaciones de su tasa de desempleo. Esto da a los gobiernos la falsa certeza de que realmente pueden regular con precisión los flujos de trabajadores emigrantes. No obstante, como ya es de sobra conocido, la evolución que han experimentado los factores de atracción y rechazo y las redes de migración confirma el aforismo según el cual nada hay más permanente que los trabajadores temporales. La migración parece haber adoptado carta de naturaleza en todas las democracias industriales. Siguen llegando trabajadores a Europa occidental, Estados Unidos y Japón, a pesar de existir en ellos tasas de desempleo excepcionalmente elevadas. Los trabajadores emigrantes suelen ser apreciados por su flexibilidad ya que están dispuestos a aceptar trabajos poco remunerados, desagradables o de temporada, u horarios fuera de lo común. En consecuencia, en todas las democracias industriales los trabajadores emigrantes se encuentran en los mismos rubros y ocupaciones, a saber, en la construcción y la agricultura, y en puestos poco remunerados del sector de servicios, como por ejemplo, en restaurantes y hoteles, o en trabajos nocturnos y de fin de semana, como los de enfermería. Son relativamente pocos los trabajadores emigrantes empleados en industrias en las que el comercio, en lugar de la migración, se plantee como una opción a corto plazo. Las industrias manufactureras con uso intensivo de mano de obra, como las del vestuario y el calzado, a menudo dependen de trabajadores emigrantes y están protegidas de las importaciones procedentes de países en desarrollo; sin embargo, la liberalización del comercio de mercancías afectaría directamente a 4/ Tanto a lo largo de la historia como en la actualidad, en el proceso migratorio han participado reclutadores y transportistas intermediarios. Hoy en día estos intermediarios, sobre los que no existen suficientes estudios y que podrían considerarse como arbitrajistas de las diferencias entre los mercados de trabajo internacionales, intervienen en gran parte de las migraciones laborales de carácter ilegal, cobrando normalmente al trabajador emigrante o a su empleador una cantidad equivalente al 25% a 100% de lo que el trabajador gane durante su primer año en el extranjero. 117 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 Las expectativas de algunos emigrantes aumentan debido a estos retratos de la vida en las democracias industriales y muchos abrigan la esperanza de conseguir una vida mejor emigrando a zonas más ricas. Otros se ven influenciados para irse al extranjero por contratistas, agentes laborales y otros intermediarios, a menudo misteriosos, que a cambio de una cantidad equivalente al 25 %, 50% o incluso un porcentaje mayor de lo que gane el emigrante durante su primer año en el extranjero, garantizan el acceso a la tierra prometida. La revolución del transporte es el simple hecho de que el costo de los viajes ha disminuido muchísimo y las facilidades para realizarlos han aumentado geométricamente. Incluso el campesino que habite en el lugar más remoto se encuentra a menos de una semana de camino de las brillantes luces de Nueva York. Una vez que llegue a la capital de su país, la red internacional de vuelos puede trasladarlo a cualquier parte en uno o dos días por una cantidad inferior incluso al salario mensual de un trabajador no especializado y de temporada en un país industrial, es decir, de US$1.000 a US$2.000. La tercera revolución que fomenta la migración es la revolución de los derechos, o sea la difusión de los derechos de las personas en muchos países. Todas las democracias industriales han reforzado los derechos individuales frente a los organismos gubernamentales y la mayoría ha firmado tratados internacionales que, por ejemplo, las comprometen a dar refugio a los que huyen por ser víctimas de persecución. Uno de los efectos de esta revolución es que, una vez que un migrante llega a un país industrial, puede evitar la deportación durante dos, tres o incluso cuatro años. Mientras el caso de un migrante avanza por el entramado del sistema jurídico, los países industriales se encuentran sin alternativa posible. Si prohíben traoajar al migrante porque su derecho legal a hacerlo está en entredicho, el gobierno lo debe mantener. Si se le permite trabajar, entonces el derecho humanitario a tener un proceso justo se convierte en un programa infermal para acoger a trabajadores extranjeros. El desafio que plantea la migración La evolución de los factores de atracción y rechazo y las redes de migración fomenta los movimientos migratorios. Dadas estas fuerzas fácilmente comprensibles, el mundo debería estar en constante movimiento, y a algunos puede parecerles que lo está: la nación de emigrantes está integrada por 100 millones de personas y en los últimos años ha aumentado en 2 a 4 millones por año en las democracias industriales 8/. Para muchos observadores, no obstante, lo sorprendente es el reducido número de emigrantes que se trasladan a las democracias industriales, y no su gran número. La mayoría de las personas no emigra, sino que vive y muere en un radio no muy grande con respecto a su lugar de nacimiento. La migración internacional sigue siendo un acontecimiento extraordinario, a pesar de la evolución de 8/ Hay un volumen considerable de migración de retorno, pero la proporción de emigrantes que regresan al lugar de origen es difícil de predecir y varía a medida que evoluciona la corriente migratoria. En Estados Unidos, por ejemplo, se cree que el número de emigrantes equivale al 20% o 30% del de inmigrantes. 120 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 los tres factores ya mencionados que fomentan la migración. Además, casi todos los que emigran al extranjero se alejan poco, de manera que la mayor parte se traslada de un país en desarrol o a otro. Curiosamente, Irán acoge a casi la cuarta parte de los 19 millones de refugiados que hay en el mundo. Los 50 millones de inmigrantes que hay en las democracias industriales consti uyen un número significativo. Se debe poner de relieve, no obstante, que la mayoría de las per onas no emigra, a pesar de que cada vez hay más incentivos para hacerlo. Las democracias indus riales no están siendo sepultadas por una avalancha de inmigrantes 2/. Los problemas que p antea la migración siguen siendo manejables, y a los rectores de las políticas responsables segurame te no les sirven de ninguna ayuda argumentos apocalípticos como el de la película La marcha, en la que africanos desesperados emprenden camino a Europa acompaiíados por equipos de pe iodistas, mientras los líderes políticos europeos discuten cómo detenerlos. La solución de emerge ncia más lógica para semejantes migraciones masivas es imponer controles fronterizos rígidos y pres ar ayuda más allá de las fronteras de las democracias industriales a fin de evitar la adquisición de d rechos y el asentamiento. Existen, no obstante, medidas a mediano plazo que se pueden adoptar p ra evitar tales crisis. Realizar las investigaciones necesarias en materia de migración Con una nación de migrantes en aumento, hay al menos tres tipos de investigación qu parecen aconsejables para afrontar los retos de la migración en los años noventa. Se trata de co nprender mejor - los factores de atracción relacionados con la demanda, de rechazo asociados la oferta y las redes de migración que regulan flujos migratorios específicos, y la man ra en que estos factores varían con el tiempo, - la forma en que los países realizan la transición migratoria, pasand de ser exportadores a importadores de mano de obra, y en qué medida se evita la * -igración no deseada con la integración económica entre los países de emigración e inn igración, - los hechos e intereses básicos en materia migratoria a fin de sentar una b e para la adopción de políticas comerciales y de otra clase que influyen en la migraci n a corto y a largo plazo, y quizá conseguir su coordinación. Hay también una serie de cuestiones específicas que merecen mayor atención, desde cómo las tres erres de reclutamiento, remesas y retomo de trabajadores se pueden coordinar para ac lerar un desarrollo que desincentive la emigración, hasta cómo las tendencias y las políticas com rciales y 9/ Resulta instructivo recordar que la migración laboral está a menudo vinculada a u la región o pueblo determninados, incluso después de decenios de migración. Más de dos terceras par les de los emigrantes mexicanos que tienen como destino Estados Unidos proceden de 7 de los 32 e tados del país; con frecuencia son originarios de pueblos específicos de esas provincias. 121 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 migratorias se interrelacionan para hacer que en algunos casos los flujos migratorios aumenten rápidamente y en otros disminuyan. Comprender los flujos migratorios específicos En las democracias industriales, los rectores de las políticas creen que la migración se ha ido convirtiendo cada vez más en un fenómeno determinado por el rechazo asociado a la oferta, lo que explica por qué, en julio de 1991, los países del Grupo de los Siete pidieron a los organismos internacionales que estudiaran posibles maneras de acelerar un desarrollo que desincentive la emigración. Si bien es cierto que probablemente la importancia de los factores de atracción relacionados con la demanda como determinantes de la migración laboral de los países en desarrollo a los países industriales ha disminuido desde los afios sesenta, también es verdad que los tres factores que influyen en las migraciones de seguro nunca han tenido exactamente la misma importancia en ningún flujo migratorio. Es más, las medidas de control de la inmigración que se han adoptado en muchos países industriales resultan paradójicas porque las sanciones a los empleadores, establecidas para contener las fuerzas de atracción, a menudo se aplican cuando los factores relativos a las redes de migración son ya lo bastante fuertes como para hacer que dichas sanciones sean insuficientes y, por lo tanto, ineficaces. Sería muy útil catalogar los diversos flujos migratorios, aislar la importancia relativa de los factores de atracción, rechazo e influencia de las redes de migración en cada uno de ellos, y determinar cuándo y por qué disminuyó la importancia de un factor y aumentó la de otro. Dicha información es especialmente necesaria por lo que respecta a la migración de un país en desarrollo a otro. La transición migratoria Existe un equivalente migratorio de la conocida transición demográfica. Al igual que la población de un país crece temporalmente con mayor rapidez cuando las tasas de mortalidad disminuyen antes que las tasas de natalidad, en general, una migración laboral arraigada aumenta en forma transitoria mientras un país se reestructura con vistas a un crecimiento económico acelerado. En las economías que no logran la reestructuración --es decir, la adopción de políticas económicas orientadas hacia el exterior y determinadas por el mercado-- la presión emigratoria de motivación económica depende fundamentalmente de factores demográficos 10/. Sin reestructuración y sin un crecimiento económico que sea superior al aumento de la población, puede esperarse que la presión emigratoria en Turquía, México o Filipinas presente la "tendencia normal" que se muestra en el gráfico. 10/ Jonas Widgren observa que menos de 18 de los 180 países miembros de las Naciones Unidas tienen una población étnicamente homogénea. El final de la guerra fría ha desencadenado tensiones étnicas en muchos países, dando lugar a que en 1994 existan, según las estimaciones, 25 millones de personas desplazadas dentro de sus propios países. 122 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 La representación gráfica de la migración en las economías que se reestructuran mediante la desreglamentación, la privatización y la apertura a la economía mundial, por otro lado, presenta la forma de un "montículo", que refleja el hecho de que la reestructuración económica a menudo desplaza trabajadores y fomenta la migración rural-urbana. Un país en proceso de transformación económica tiene también un elevado número de emigrantes internos, algunos de los cuales traspasan las fronteras si ya existe un patrón establecido de migración internacional. Se ha formulado la hipótesis de que dicha curva migratoria caracterizaría la migración México-Estados Unidos, Turquía- Unión Europea y Europa oriental-Europa occidental. EL MONTICULO DE LA MIGRACION M igración adicional Tendencia normal Migración evitada 0 5 10 15 20 25 ; 4 35 0 A"mñ Año de la D reestructuración D económica 4% 4,% Tendencia migratoria con la reestructuración económica Fuente: Philip Martin. 1993. Trade and Migration: NAFTA and Agriculture. Washington: Institute for International Economics. El montículo o transición migratoria tiene tres parámetros importantes. En primer lugar, ¿cuál es la magnitud de A, es decir, cuánta migración adicional se produce durante la etapa de despegue económico de la reestructuración? En segundo lugar, ¿cuándo se alcanza el punto B, es decir, cuándo regresa la migración a su nivel previo al despegue? En tercer lugar, ¿cuál es la magnitud de C, la migración que no tuvo lugar debido a un desarrollo que desincentivó la emigración? Podríamos hacer también una cuarta pregunta: ¿qué permite a países como Italia, España y Corea llegar a D, o sea, ser importadores netos de mano de obra, en dos decenios de reestructuración económica? 123 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 Sabemos muy poco sobre parámetros como A, B, C y D, ya sea en transiciones migratorias ya completadas, como las de Europa meridional o Corea, o en las que se encuentran en curso, por ejemplo, en Tailandia y Malasia. Quizás los "tigres" asiáticos puedan dar lecciones al mundo en materia de políticas de crecimiento económico y de aceleración de la transición migratoria. El montículo de la migración puede servir de argumento para hacer que aumente el interés por las políticas que fomentan un desarrollo desincentivador de la emigración, así como la financiación de dichas políticas. Los países industriales gastan mucho más en el control de la inmigración y la asistencia a la integración que en la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) 11/, y si se pudiera mostrar una forma más concreta de reducir las presiones migratorias, quizás sería posible desviar fondos hacia dichas políticas. No obstante, antes de que los fondos para el control de la migración puedan reorientarse hacia la asistencia para el desarrollo es preciso tener mayores conocimientos sobre cómo el desarrollo afecta a la migración. Las preguntas a las que hay que dar respuesta son: ¿Cuánto deben reducirse los diferenciales salariales y de puestos de trabajo para detener la migración? ¿Cómo influyen los factores relacionados con las redes de migración, así como otros factores, en dichos coeficientes? ¿En qué medida es la emigración un sustituto de los "mercados ausentes", como, por ejemplo, el de seguros en las zonas agrícolas de secano? Resulta claro que los coeficientes salariales y de oportunidades de empleo no tienen que ser 1 (iguales en la zona de origen y de destino) para detener la migración laboral; es más, parece que un coeficiente salarial de 1 a 4 y el hecho de que los salarios aumenten con mayor rapidez en la zona de origen son suficientes para detener prácticamente la migración laboral. Comercio y migración La teoría del comercio se ha centrado fundamentalmente en la medida en que la migración sustituye o complementa al comercio (Recuadro A, en lo que son al menos cuatro tipos de vinculación posible entre comercio y migración). Esta teoría admite que el libre comercio puede reducir eventualmente la migración, al sustituir el intercambio de productos que requieren un uso intensivo de mano de obra a la migración laboral, y que el aumento del comercio puede incrementar la migración, ya que en el caso de los productos muy especializados, con ellos también cruzan la frontera trabajadores calificados. La relación de sustitución se aplica a menudo a la integración económica entre los países industriales y las naciones en desarrollo, y la de complementariedad al aumento del comercio entre países industriales. Las demás interacciones entre comercio y migración no han recibido tanta atención, en parte porque algunas son prolongaciones del Recuadro A. Uno de los casos más debatidos en los círculos migratorios lo constituye el Recuadro D, es decir, el caso de una excepción en la política comercial que provoca una excepción en la política migratoria, o de una excepción en la política migratoria que afecta a la política comercial. En algunos casos, la eliminación de estas excepciones en las políticas permitiría que el comercio y la migración fueran sustituibles entre sí; en otros casos, serían complementarios. 11/ En 1991 la AOD ascendió a US$56.000 millones. 124 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 Cuatro vínculos entre comercio y migración Tendencias del comercio Políticas comerciales A La migración y el comercio pueden B La migración puede crear ser mutuamente sustituibles, de tal dependencia de un mercado modo que las barreras al comercio laboral externo para el que las incrementan la migración y un políticas comerciales y de Tendencias comercio más libre la reduce. inversión tratan de crear un migratorias sustituto nacional: por ejemplo, El comercio y la migración pueden el programa de industrias ser complementarios, como cuando maquiladoras fue una respuesta migran especialistas para dar comercial al término del mantenimiento a equipos complejos. programa de braceros. C La importación de trabajadores D Las excepciones en la política puede reflejar la decisión de no comercial pueden provocar importar productos procedentes del excepciones en la política país de emigración. No obstante, migratoria, como cuando las Políticas las remesas de los trabajadores medidas de protección de la migratorias emigrantes se pueden gastar en industria azucarera de Estados bienes producidos en el país de Unidos justifican el programa empleo, incrementando así el H-2A para trabajadores agrícolas comercio. extranjeros. La inmigración puede incrementar el comercio o fomentar las importaciones. Un ejemplo conocido de una política comercial proteccionista que ha dado lugar a una excepción en la política de inmigración es la medida adoptada por Estados Unidos que protege a los cultivadores de azúcar del país mediante la limitación de las importaciones. Alrededor del 40% del azúcar producido en Estados Unidos en 1990 era de caña de azúcar, y más de la mitad de esta última se cultivó en Florida. En este estado la caña se ha cosechado a mano desde principios de los años cuarenta --en 1990 la cosecha se llevó a cabo con aproximadamente 10.000 trabajadores importados de islas del Caribe cuyas exportaciones de azúcar a Estados Unidos están limitadas por cuotas. Probablemente la liberalización del comercio de este producto daría lugar a un incremento de la producción azucarera y de los puestos de trabajo en el Caribe y otras partes, con lo cual se reduciría la presión para emigrar de esos lugares y disminuiría la demanda de cortadores de caña extranjeros en Estados Unidos. La inmigración puede incrementar el comercio de una manera complementaria. Los trabajadores emigrantes generan una demanda de viajes, actividades bancarias y vínculos comerciales 125 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 con sus países de origen. Por esta razón, algunos sostienen que Estados Unidos, como primera "nación universal" del mundo, podrá emplear a los inmigrantes de diversa procedencia para forjar lazos comerciales con sus respectivos países de origen. Muchos países industriales reclutaron trabajadores extranjeros durante los años sesenta. El Recuadro C representa la interacción entre una política de importación de trabajadores y sus efectos en las tendencias del comercio. La decisión de un país industrial de importar trabajadores extranjeros de seguro reducirá el comercio, pues la industria en que sean empleados probablemente se expandirá, con lo que habrá un margen menor para las importaciones del producto en cuestión. Los trabajadores inmigrantes, sin embargo, ganan salarios en los países industriales y una parte de las remesas que envían a sus países de origen se gastan a su vez en bienes y servicios importados. Si un tercio de los no menos de US$75.000 millones a que ascienden las remesas mundiales se gasta en productos importados de los países industriales, US$25.000 millones del volumen total de comercio desde los países industriales hacia los países en desarrollo se podrían atribuir a las remesas de los emigrantes 12/. Por último, en el Recuadro B se ilustra cómo las políticas comerciales pueden variar en respuesta a las tendencias migratorias. Un ejemplo de ello es lo que ocurrió en la frontera entre Estados Unidos y México. Algunos de los braceros agrícolas que fueron a Estados Unidos como emigrantes estacionales trasladaron a sus familias a ciudades mexicanas de la frontera, donde las mantenían con las remesas que enviaban. Cuando Estados Unidos dio por finalizado el programa en 1964, había en las zonas fronterizas varios millones de mexicanos que ya no podían seguir dependiendo de ingresos generados en Estados Unidos. La respuesta de México fue el programa de industrias maquiladoras que se inició en 1965, por el cual se permitía a inversionistas estadounidenses instalar fábricas en zonas fronterizas y pagar los derechos aplicables en Estados Unidos sólo sobre el valor añadido por los trabajadores mexicanos. El programa de industrias maquiladoras fue una respuesta comercial y de inversión dirigida a crear puestos de trabajo en México que sustituyeran a los que se habían suprimido en el mercado laboral de Estados Unidos. La interacción más fundamental entre comercio y migración es la del Recuadro A, siendo el comercio generalmente sustituto de la migración. Entre los países industriales, el comercio y los flujos de mano de obra no inmigrante parecen ser complementarios. Cuando hay integración económica entre países industriales y en desarrollo que ya están vinculados por la existencia previa de movimientos migratorios, a menudo se produce una curva como la del gráfico. En los otros recuadros se esbozan interacciones entre políticas y tendencias comerciales y migratorias que ilustran 12/ En comparación, se prevé que la satisfactoria conclusión de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) hará que el comercio en el mundo aumente en unos US$250.000 millones a US$300.000 millones al año. Incluso si los países en desarrollo participan de esta expansión únicamente en forma proporcional a su participación en el comercio mundial (alrededor de 20% de los US$3.300 millones en exportaciones de mercancías en 1991), ganarán US$60.000 millones adicionales en divisas por año (20% de US$300.000 millones), cantidad superior al compromiso anual de fondos de la AOD. 126 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 cómo el comercio y la migración pueden complementarse o sustituirse mutuamente. Al tiempo que evocan la complejidad del comercio y la migración, estas otras interacciones tienden a ser prolongaciones del modelo básico. ¿Hacia la cooperación internacional? La migración es probablemente el fenómeno económico internacional más importante que no está coordinado por un organismo internacional. A diferencia de las políticas de defensa o económicas, coordinadas por organismos internacionales que van desde la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) hasta el GATT, en general la política de inmigración ha sido siempre algo privativo de cada país, si bien en Europa occidental existe un mercado laboral libre y se han tomado medidas conducentes a la adopción de políticas regionales en materia de visas y control de la inmigración. Es probable que la migración se cuente entre los temas de que habrán de ocuparse en el decenio de 1990 los organismos económicos internacionales ya existentes o los nuevos que se creen, debido a tres razones. En primer lugar, los emigrantes establecidos en los países industriales envían remesas a sus países de origen, lo que hace de la migración de mano de obra una fuente importante de transferencias financieras desde los países industriales hacia los países en desarrollo. La cifra de las remesas es ya 150% más elevada que el monto de la AOD y crece además a un ritmo más rápido que ésta. La mano de obra es el producto de exportación más importante de muchos países, desde Argelia hasta Yugoslavia, y las remesas son la fuente de divisas más rápida y segura. Muchos países tratan de incrementar las remesas que reciben y canalizarlas para acelerar el desarrollo. No obstante, se han realizado relativamente pocas investigaciones sobre cómo hacer esto, especialmente en comparación con la abundante literatura que evalúa el empleo de los fondos de asistencia para el desarrollo. Los estudios disponibles indican que la mayoría de las medidas que han adoptado los gobiernos exportadores de mano de obra para influir en las remesas y canalizarlas han desembocado en costosos fracasos. En lugar de ofrecer tipos de cambio dobles u otros incentivos para atraer el ahorro de los emigrantes, estos estudios indican que la manera más eficaz de fomentar las remesas voluntarias consiste en mantener unos principios básicos correctos como, por ejemplo, tener una moneda bien valorada cuyo tipo de cambio probablemente vaya a permanecer estable. Si esta conclusión tiene validez general, no se deben fomentar las medidas dirigidas a influir en las remesas, como los tipos de cambio dobles y las cuentas especiales para emigrantes. Se debe recomendar a los gobiernos que deseen incrementar las remesas que pongan y mantengan en orden las políticas económicas básicas y faciliten a los emigrantes el envío de fondos, por ejemplo, poniendo a su disposición servicios bancarios en el extranjero y en sus lugares de origen. En segundo lugar, el hecho de que los organismos internacionales de orientación económica se ocupen de la migración es todavía un fenómeno muy nuevo. A medida que estos organismos se empiezan a ocupar de los flujos laborales internacionales se plantea la cuestión de si tiene sentido fomentar la coordinación internacional en materia de políticas migratorias. Se dan numerosas interacciones entre comercio y migración que podrían llegar a convertirse en puntos de controversia, desde si las políticas migratorias restrictivas obstaculizan el comercio de servicios, hasta si los programas que admiten trabajadores emigrantes suponen un subsidio distorsionador del comercio para la industria del vestuario o el sector agrícola en que se hallan empleados. 127 Migración y comercio: retos para el decenio de 1990 Nos encontramos en los comienzos del proceso de inclusión de la migración en el temario de los organismos económicos internacionales. Una estrategia para ayudar a estas organizaciones a ocuparse del tema consistiría en acordar una distribución de responsabilidades frente a las cuestiones básicas, como las definiciones y la recopilación de datos. Si tenemos en cuenta que, hasta que se pudieron uniformar y comparar los efectos de las diversas maneras en que los países intervienen en el sector agrícola, resultó difícil introducir la agricultura en el sistema comercial internacional, tal vez sería conveniente realizar un esfuerzo coordinado para establecer mediciones uniformes de las presiones migratorias o de la presencia de emigrantes. Resultaría muy útil ponerse de acuerdo en los conceptos básicos y después reunir y publicar datos uniformes en un documento de amplia difusión como el Informe sobre el Desarrollo Mundial. Una vez que se haya alcanzado un cierto grado de acuerdo en cuanto a los conceptos y datos básicos, podremos ocuparnos de la tercera cuestión: ¿Cómo debería incluirse el tema de la migración en los organismos y tratados existentes que se ocupan de todo, desde el comercio hasta la asistencia para el desarrollo? Por ejemplo, la migración está vinculada al comercio porque el volumen de la importación depende en muchos países del volumen de las remesas, y también porque el comercio de servicios a menudo implica migración. Parece haber mucha investigación sobre cómo el comercio puede ser un sustituto de lá migración, lo que lleva a la conclusión de que el libre comercio reducirá las presiones migratorias, y no reconocerse en cambio suficientemente el hecho de que el comercio y la migración pueden ser también complementarios, como sucede cuando junto con los productos especializados viaja personal técnico, cuando los trabajadores emigrantes generan una demanda de vínculos de transporte, bancarios y de productos con sus países de origen, o cuando las empresas constructoras incluyen trabajadores importados en sus licitaciones. El Banco Mundial podría ayudar a que aumente nuestra comprensión de la migración mundial realizando para cada país estimaciones del número de emigrantes e inmigrantes, los flujos de remesas y la estabilidad del empleo y las remesas de los emigrantes. Sabemos que para muchos países la migración constituye un vínculo con la economía mundial más importante que el comercio y, si bien hay muchos organismos que evalúan las perspectivas para los mercados de productos, se ha prestado poca atención a las perspectivas del mercado laboral mundial. Las devaluaciones pueden estimular la migración, como sucedió en Africa occidental cuando se devaluó el franco CFA con respecto al naira nigeriano, y la recesión de un país importador de mano de obra puede hacer que a miles de millas de distancia sea preciso apretarse el cinturón, como ocurrió en Pakistán como resultado del descenso de los precios del petróleo y de la disminución de las remesas de los trabajadores en Arabia Saudita. 128 EL PROGRAMA DE POBLACION DE INDONESIA (Preparado por el Gobierno de Indonesia) Introducción El principal objetivo del programa para el desarrollo a largo plazo de Indonesia es mejorar la calidad de la población y la sociedad indonesias, lograr su progreso físico y espiritual en una atmósfera de paz y prosperidad, dentro de un sistema basado en la Pancasila, la Constitución de 1945, y las principales directrices de política del Estado. Como indicó el Presidente Suharto, la meta que se persigue es que la vida de los indonesios como sociedad esté presidida por la armonía y el equilibrio, al igual que la interacción entre las personas y el medio ambiente, y por la obediencia a Dios Todopoderoso. Indonesia considera la población como un elemento esencial del desarrollo sostenible. Este país comprendió hace tiempo que tener un elevado número de habitantes puede ser una ventaja para el proceso de desarrollo en todos los campos. No obstante, si no se producen mejoras en la calidad de la población, el hecho de que ésta sea numerosa puede constituir una carga y reducir los beneficios que el desarrollo le podría reportar. En consecuencia, para que Indonesia pueda controlar su elevado número de habitantes, y también beneficiarse de él, es preciso que se formulen iniciativas en materia de planificación familiar, incluida la legitimización de un modelo de familia pequeña, y que se creen condiciones de prosperidad y estabilidad para las familias indonesias. A este respecto, se puede considerar que el logro más sorprendente y destacable del país hasta la fecha ha sido la amplia difusión del uso de métodos anticonceptivos y el rápido descenso conexo de las tasas de fecundidad y de crecimiento de la población que se han conseguido en dos decenios. Estos logros han sido fundamentalmente resultado de un innovador programa de planificación familiar, diseñado y puesto en práctica por la Junta nacional de coordinación de la planificación familiar (BKKBN). La BKKBN se integró recientemente en un nuevo Ministerio de Estado para la Población. En el presente trabajo se examina la experiencia de Indonesia en relación con la política de planificación familiar y de población. En la Sección I se exponen los antecedentes demográficos y el alcance de los cambios que se han producido en las tendencias de la fecundidad y la anticoncepción, mientras que en la Sección II se analiza cómo han tenido lugar esos cambios. También se describen en esta sección elementos clave del programa, distinguiéndose entre los que parecen ser específicos de Indonesia, o al menos de Asia sudoriental, y los que probablemente son comunes a muchos otros lugares. En la Sección III se examina el papel de la asistencia de donantes en el desarrollo y la ejecución del programa. El trabajo concluye con la Sección IV, en la que se discuten los problemas a que habrá de enfrentarse el programa de población de Indonesia en el futuro. I. Logros demográficos Entre finales de los años sesenta y finales de los ochenta, la tasa total de fecundidad de Indonesia descendió casi a la mitad, de 5,5 (1967-70) a 3 (1988-91) nacimientos por mujer. El descenso de las tasas de fecundidad se observó en casi todas las provincias, especialmente en Java El programa de población de Indonesia y Bali (Figura 1). La tasa bruta de natalidad bajó de 43 a 28 nacimientos por cada 1.000 habitantes, y la tasa total de crecimiento de la población descendió de 2,5%-2,7% en 1970 a 1,6% en 1991, lo que representa una disminución del 41 %. Si esta tasa se hubiera mantenido constante en 2,5 % entre 1970 y 1990, la población total habría sido de 191,7 millones en ese último año, en vez de 179,3 millones, que fue la cifra real. La causa inmediata más importante del descenso de la fecundidad (y de la desaceleración del crecimiento de la población) fue el incremento del uso de métodos anticonceptivos por parte de los matrimonios para limitar el número de hijos y prolongar los intervalos entre los nacimientos. En el decenio de 1960, la tasa de uso de anticonceptivos era probablemente inferior al 10%. En 1976 había subido al 19%, y en 1991 alcanzaba al 50%. En las regiones de Java y Bali, la tasa de uso de anticonceptivos se incrementó del 26% en 1976 al 51% en 1987, y al 53% en 1991 (Cuadro 1). Entre el 20% y el 25 % de la disminución de la fecundidad se debió al aumento de la edad al contraer matrimonio, mientras que el resto obedeció en su mayor parte al aumento del uso de anticonceptivos. El mayor uso de anticonceptivos reflejó un aumento del interés por tener familias pequeñas y planificadas. Entre 1976 y 1982 el número medio de hijos deseados disminuyó de 4,6 a 3,2 y la proporción de mujeres que no deseaban tener más hijos aumentó del 37% al 51 %. En 1991, el 50% de las madres con dos hijos y el 69% de las que tenían tres decían no querer tener más. En 1987, el 40% del total de mujeres casadas en edad de procrear que no utilizaban todavía métodos anticonceptivos no deseaba tener más hijos o esperaba poder posponer el siguiente embarazo durante al menos dos años. Figura 1: Tasas totales de fecundidad por provincia Java-Bali 1967-91 7 Yakarta Java Java central Jogjakarta Java oriental Bali occidental | *1tlS-70 ~197U MS-N M10 1 C 130 El programa de población de Indonesia CUADRO 1 PORCENTAJE DE MATRIMONIOS ACTUALES QUE UTILIZAN ALGUN METODO DE PLANIFICACION FAMILIAR POR PROVINCIA, JAVA-BALI, INDONESIA 1976 1987 1991 Provincia (EFI) (ENIUA) (EDSI) Yakarta 28 54 56 Java occidental 16 46 51 Java central 28 54 50 Jogjakarta 40 68 71 Java oriental 32 50 55 Bali 38 69 72 Indonesia 26 51 53 EFI = Encuesta de fecundidad de Indonesia. ENIUA = Encuesta nacional indonesia sobre uso de anticonceptivos. EDSI = Encuesta de demografía y salud de Indonesia. Fuente: EDSI, 1991 Los logros de Indonesia en el ámbito de la planificación familiar se pueden apreciar tomando como referencia las pautas que se han dado en otros países en desarrollo en cuanto a disminución de la fecundidad y uso de anticonceptivos. Considerado desde este punto de vista, el caso de Indonesia es extraordinario. El programa ha logrado sensibilizar a la opinión pública, hacer que en los poblados se puedan encontrar métodos seguros y de bajo precio en puntos de suministro de fácil acceso y culturalmente aceptables, y atraer a personas de bajo ingreso y nivel de instrucción. Esto ha permitido a Indonesia realizar de forma acelerada la mayor parte de la transición en el terreno de la fecundídad, alcanzando en varios casos a países más avanzados en este aspecto. Por ejemplo, durante el período comprendido entre 1965 y 1985, el uso de anticonceptivos aumentó y la fecundidad disminuyó en Indonesia a un ritmo similar al que se había registrado algo antes (y en niveles de ingreso más elevados) en Corea del sur y Tailandia. A finales del decenio de 1980, el uso de métodos de planificación familiar en Indonesia había alcanzado o superado al de países con niveles de ingreso per cápita significativamente superiores, como Malasia, México, Filipinas y Zimbabwe (Figuras 2A y 2B). 131 El programa de poblaaón de Indonesia Figuras 2A y 2B Porcentaje de mujeres casadas actualmente, de edades comprendidas entre 15 y 44 años, que usan métodos anticonceptivos (1970-87) Figura 2A Muestra de Asia Porcentaje que usa métodos anticonceptivos 70 so . 1~~20W O 1970 1974 1979 1983 1987 Indonesia - India Corea del Sur g Malasia Filipinas + Tailandia Porcentaje de mujeres casadas actualmente, de edades comprendidas entre 15 y 44 afíos, que usan métodos anticonceptivos (1970-87) Figura 2B Algunos países en desarrollo Porcentaje que usa métodos anticonceptivos 70 80 2 0 10 1970 1974 1979 1983 1987 - Indonesia Zimbabwe 1 - Brasil - Colombia -México Fuente: Mauldin W.P. y Segal, S.J. (1988). Trends in Contraceptive Use by Method, and their Relationship to Fertility. Center for Population Studies, Working Paper No. 139. 132 El programa de población de Indonesia II. El programa de planificación familiar El programa de planificación familiar de Indonesia se propone ampliar la difusión de los métodos anticonceptivos, fomentar su uso continuado e institucionalizar la planificación familiar y el modelo de familia pequeña, trasladando la responsabilidad de las decisiones sobre la práctica de la planificación familiar a la persona, la familia y la comunidad. La ejecución del programa de planificación familiar está encomendada a una amplia gama de entidades gubernamentales, no gubernamentales y privadas. La BKKBN desempeña un papel principal en la planificación, coordinación y supervisión del programa y, junto con el Ministerio de Salud, es el principal organismo de ejecución. El programa indonesio ha pasado por una serie de etapas de adaptación. El primer período del programa (1970-73) estuvo centrado en la construcción de clínicas en seis provincias de Java y Bali, donde la densidad de población era elevada y la infraestructura estaba más avanzada. A través de esta experiencia, la BKKBN se dió cuenta de la necesidad de ampliar los servicios a la mayoría de la población residente en zonas rurales que no tenía acceso a instalaciones permanentes. Durante el segundo período del programa (1972-79), se establecieron centros de distribución de anticonceptivos en poblados de Java y Bali. Al mismo tiempo, continuó la expansión del programa, ampliándose las actividades a diez provincias más. En el tercer período (1979-84) se asignó personal de la BKKBN a regencias (kabupatens) y distritos. Después el programa siguió expandiéndose hasta incluir al resto de las provincias. En 1984 la BKKBN, juntamente con el Ministerio de Salud, introdujo otra innovación en la prestación de servicios al ofrecer servicios integrados de atención de salud en los poblados a través de reuniones mensuales organizadas por voluntarios locales con apoyo técnico del personal de ambos organismos. En otro frente, la estrategia de la BKKBN en materia de anticoncepción comenzó a experimentar un cambio: tras una etapa en la que la participación del gobierno tuvo gran importancia, se empezó a fomentar la responsabilidad individual y a promover una mayor participación del sector privado. Así, en 1986 se emprendió una campaña para impulsar la independencia con respecto al sector público en esta materia. El programa indonesio de planificación familiar comprende tres tipos principales de actividades, cada uno a cargo de diversos organismos de ejecución: a) información y servicios en materia de anticoncepción, con asistencia médica y puntos de distribución; b) motivación para la planificación familiar y la adopción del modelo de familia pequeña (a través de la información, la educación y la comunicación), y c) fomento del bienestar económico y social de la mujer. La información y los servicios en materia de anticoncepción, que constituyen la actividad central del programa, se ofrecen a través de una serie de mecanismos. En la base del sistema se encuentran los centros de distribución de anticonceptivos, de los que hay más de 63.000 en los poblados y más de 190.000 en las localidades menores. Su organización y supervisión están encomendadas a voluntarios locales, que se ocupan del reabastecimiento de anticonceptivos y de proporcionar medicamentos sencillos contra los efectos secundarios. Estos trabajadores voluntarios 133 El programa de población de Indonesia reciben entrenamiento y asesoramiento de los agentes locales de la BKKBN. La labor de los centros de distribución de anticonceptivos está complementada por el posyandu, que normalmente se reúne una vez al mes. Este lo organiza el dirigente principal del poblado, con ayuda de voluntarios locales y apoyo técnico del Ministerio de Salud y la BKKBN, y ofrece servicios de planificación familiar, nutrición y salud maternoinfantil. En el caso de complicaciones médicas asociadas a la anticoncepción, los centros de distribución de anticonceptivos y los posyandu envían a los pacientes a los centros y establecimientos subsidiarios de salud, cuyo personal ofrece también información y servicios en materia de planificación familiar. Además, a fin de ampliar el alcance de los servicios de anticoncepción, el personal de los centros de salud participa en clínicas móviles de planificación familiar denominadas "safaris", que ofrecen servicios y atienden problemas relacionados con efectos secundarios y complicaciones médicas. Por lo que respecta a la anticoncepción quirúrgica voluntaria, cada provincia cuenta con un hospital central y varios hospitales a nivel de regencia que ofrecen ese servicio. Un segundo grupo de actividades del programa se refiere a la motivación individual y de la comunidad para practicar la planificación familiar y aceptar el modelo de familia pequeña. De la motivación se encargan el personal en el terreno y otros funcionarios del gobierno a nivel local, de regencia y provincial. Se han diseñado ciertas actividades para fomentar un clima de respaldo comunitario a la planificación familiar y hacer de ella un tema menos espinoso. Estas actividades comprenden el apoyo de líderes religiosos a la planificación familiar, la formación de grupos de aceptantes de anticonceptivos en los poblados, la capacitación y motivación de las parteras tradicionales, la organización de debates públicos frecuentes sobre planificación familiar y la vinculación de la prestación de servicios de planificación familiar con los de atención de salud, los programas de nutrición y otras actividades menos polémicas. El programa se dirige también a los jóvenes a través de actividades escolares y extraescolares, con mensajes que subrayan las ventajas de retrasar el momento del matrimonio y de tener una familia pequeña, así como la importancia de adquirir la educación y conocimientos necesarios para poder realizar un trabajo productivo en el futuro. El último componente del programa nacional de planificación familiar consiste en actividades encaminadas a mejorar las condiciones económicas y sociales de la mujer, especialmente en las zonas rurales. En este apartado se incluyen préstamos a bajo interés que se ponen a disposición de los miembros de grupos de aceptantes de anticonceptivos; capacitación para la fabricación local de artículos de artesanía que se pueden vender para conseguir un ingreso adicional; becas para los hijos de parejas que han practicado la planificación familiar durante largo tiempo, y actividades preescolares en los poblados dirigidas a las madres de hijos únicos. La BKKBN, en cooperación con otros departamentos gubernamentales pertinentes, proporciona asistencia financiera y técnica, así como adiestramiento, para la realización de estas actividades. 134 El programa de población de Indonesia La planificación familiar en los poblados Durante los años setenta y ochenta, el programa de planificación familiar indonesio adoptó la "planificación familiar en los poblados" como política y programa a nivel nacional con el fin de llegar a la mayoría de las parejas de las zonas rurales que tenían un acceso limitado a instalaciones de salud permanentes. El programa se puso en marcha luego de un ensayo sobre el terreno efectuado en Java occidental, donde voluntarios locales que habían recibido entrenamiento básico servían de agentes comunitarios para la distribución de preservativos y anticonceptivos orales. Estos voluntarios también remitían a los centros de salud a los interesados en utilizar otros métodos. La red gubernamental de agentes de planificación familiar se encargaba de reclutar, supervisar y prestar apoyo a los voluntarios locales. Los centros de distribución de anticonceptivos se complementaron posteriormente con puestos de servicio integrado de salud (los posyandu), también a nivel de los poblados, en los que se prestaban servicios de atención de salud, nutrición y planificación familiar. El éxito de este enfoque se hizo evidente cuando el censo de 1980 reveló que el uso de anticonceptivos era mayor en las zonas rurales que en los centros urbanos. Esto contradice la experiencia de la mayoría de los países en desarrollo, pero reflejó el éxito de los centros de distribución de anticonceptivos a nivel de los poblados y su carácter de complemento de otras iniciativas de la BKKBN. El programa de planificación familiar en los poblados fue el primer programa social del gobierno que llegó a los 66.000 pueblos y aldeas de Indonesia. La amnplia participación comunitaria y el empleo de voluntarios locales han hecho de este programna un modelo para la introducción de otros servicios sociales en las comunidades rurales. Factores determunantes del éxito del programa ¿Qué ha hecho que el programa de Indonesia tenga éxito? ¿Qué aspectos de ese éxito fieron específicos y/o exclusivos de Indonesia, o quizá de Asia sudoriental, y cuáles tienen también relevancia para otros lugares? A continuación se resumen algunos factores coadyuvantes y enseñanzas clave, agrupadas en tres categorías principales: elementos externos, parámetros de política y elementos programáticos. Elementos externos * Respaldo político. El programa ha contado con el apoyo firme y constante del Presidente, en primer lugar, y, a través de él, de toda la estructura administrativa. Ningún país en desarrollo ha dado mayor respaldo público a la planificación familiar que Indonesia en los últimos 25 años. Este apoyo político hizo que creciera el nivel de aceptabilidad de la planificación familiar en todo el país. Además, el firme compromiso 135 El programa de población de Indonesia político y el eficaz liderazgo de la BKKBN movió a una participación activa a muchos organismos y ministerios, como los de salud, educación, asuntos religiosos, interior y defensa, y suscitó el interés y el apoyo de diversas organizaciones no gubernamentales (ONG), incluidas las entidades religiosas y la élite intelectual. * Desarrollo socioeconómico. Las mejoras en las condiciones socioeconómicas, especialmente en lo que respecta a la educación de la mujer, han venido a reforzar las medidas adoptadas para reducir la fecundidad. El desarrollo socioeconómico influyó en las actitudes ante el matrimonio, la vida familiar y la reproducción, incrementó la apertura a nuevas ideas y creó una infraestructura de transporte y comunicaciones, necesaria para que el programa pudiera funcionar. * Respaldo de los líderes religiosos. El programa logró un éxito considerable en la colaboración con los líderes religiosos. Esta se vió facilitada por la tradición de resolver los problemas a través de conferencias y debates frecuentes en los que se evita la confrontación y se hace hincapié en el consenso. Se pidió el consejo de los líderes religiosos, con lo que se les involucró en una empresa conjunta. Parámetros de política * Políticas de población. La adopción de una política de población muy patente y bien definida en apoyo del programa nacional de planificación familiar contribuyó a galvanizar el apoyo popular al programa. El hecho de que esta política se formulara en términos de objetivos específicos tuvo importancia para poder establecer objetivos cuantificables y utilizarlos como metas en la administración del programa. * Planificación estratégica. En el programa de planificación familiar se ha hecho uso de una planificación estratégica creativa en casi todos los aspectos de su funcionamiento. Por ejemplo, la evolución gradual del programa en todo el país fue posible gracias a la aplicación de un enfoque innovador que maximizó sus efectos en cuanto a la población que abarcó y a la reducción de los niveles de fecundidad. Esto se logró seleccionando las áreas de mayor densidad de población (Java y Bali) en la primera etapa de ampliación del programa y ofreciendo servicios a nivel de los poblados para garantizar que la gran mayoría de la población de las zonas rurales tuviera acceso a ellos. * Respaldo financiero y técnico. En general, la BKKBN ha logrado obtener y coordinar con éxito la asistencia de donantes para sus políticas y ha trabajado en estrecha colaboración con ellos en el desarrollo de nuevas iniciativas. Además, el programa ha recibido apoyo financiero y técnico de donantes internacionales y bilaterales y ha hecho uso de él. Este respaldo no ha menoscabado la orientación específicamente nacional del programa, en parte porque el gobierno se ha hecho cargo de una porción cada vez mayor de los costos del programa, proporción que en 1980 ascendió al 70%. 136 El programa de población de Indonesia Elementos programáticos * Enérgicas campañas de información, educación y comunicación. Indonesia ha hecho un uso creativo muy destacable de los medios de comunicación tradicionales y de masas para fomentar la planificación familiar. Los enfoques adoptados han ido desde el respaldo al nivel presidencial hasta el uso de los medios de comunicación convencionales y la creación de logotipos y eslóganes. Estas creaciones han tenido una gran acogida nacional e internacional por su eficacia y carácter innovador. * Participación de la comunidad. La BKKBN adoptó un enfoque inspirado en la organización tradicional de los poblados gracias al cual el programa nacional indonesio de planificación familiar recibió un amplio apoyo de la población. Este enfoque, centrado en la participación de la comunidad, se valió de las características culturales de Indonesia. Por ejemplo, la cooperación y el respeto por las opiniones de los ancianos (en especial por parte de los dirigentes oficiales y extraoficiales de la comunidad) son elementos importantes de la vida rural de Indonesia. La BKKBN se basó en estos rasgos para establecer un extenso sistema de voluntarios a nivel comunitario con el fin de que, guiados por los dirigentes de la comunidad y/o los líderes religiosos, contribuyeran al movimiento de planificación familiar. Esta participación auténtica y extensa de la comunidad es una de las claves del éxito del programa. * Sistema logístico para el suministro de anticonceptivos. En los comienzos del programa se comprendió que para que éste tuviera éxito era esencial contar con un abastecimiento ininterrumpido de anticonceptivos, por lo que se idearon estrategias para garantizar su disponibilidad en todos los niveles, desde los poblados y aldeas hasta las provincias. * Organización y gestión. La BKKBN es una organización que goza de amplio reconocimiento por el éxito logrado en la consecución de sus objetivos. Su estructura orgánica le dio la flexibilidad necesaria para hacer uso de recursos diversos procedentes de diferentes organismos. Además, el estilo de gestión que adoptó la BKKBN concedió un gran valor a la estabilidad y la motivación del personal. Esto fue resultado del considerable esfuerzo desplegado en materia de formación permanente del personal, el respaldo ofrecido por los supervisores y la existencia de incentivos apropiados. * Liderazgo. El programa de planificación familiar se ha beneficiado de una función rectora firme y estable dentro de la BKKBN que le ha permitido desarrollarse y permanecer fiel a una visión a largo plazo y ha concedido la libertad necesaria para probar nuevos enfoques, incluso los que se consideraban no convencionales (como el sistema de distribución de anticonceptivos en los poblados). 137 El programa de población de Indonesia III. Asistencia de donantes El programa de planificación familiar ha recibido desde su inicio un amplio respaldo financiero y técnico de donantes, en especial del Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Población (FNUAP), la Agencia para el Desarrollo Internacional (EE.UU.) (USAID) y el Banco Mundial. El Gobierno de los Países Bajos también ha proporcionado productos básicos, expertos y financiamiento para actividades de capacitación y pruebas experimentales de iniciativas relacionadas con la participación de las ONG y la comunidad; la Federación Internacional de Planificación de la Familia (FIPF) ha respaldado la creación de la Asociación de planificación familiar de Indonesia. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha proporcionado fondos para pruebas clínicas de anticoncepción y otras actividades de investigación. El programa de asistencia japonés ha ayudado a instalar una fábrica de preservativos y también ha proporcionado material audiovisual. A continuación se describe brevemente la contribución de los tres donantes principales. FNUAP. El FNUAP ha proporcionado asistencia en materia de población a Indonesia desde 1972. A través de cuatro programas para países, por un monto total de US$83 millones, el FNUAP ha financiado la ampliación de los servicios de planificación familiar, obras de infraestructura fisica, cursos de capacitación, el fomento de la planificación familiar y otras actividades conexas. En general, el FNUAP ha respaldado diversos componentes del programa y ha tendido a concentrar su ayuda en lugares y provincias específicos. El proyecto más reciente (1991-94), por un monto de US$25 millones, está orientado fundamentalmente a cinco provincias de las islas externas. En materia de información, educación y comunicación, el financiamiento está destinado principalmente a la formulación de estrategias y al diseño de prototipos. USAID. Desde 1968, la USAID ha aportado casi US$250 millones para financiar asistencia técnica, cursos de capacitación, anticonceptivos y brindar apoyo local a diversos aspectos de la formulación de políticas y programas. La ayuda de la USAID se ha destinado en parte a ampliar y mejorar los servicios de planificación familiar, lo que ha supuesto el empleo de fondos en la adquisición de anticonceptivos; el desarrollo de sistemas logísticos y de información para la administración computadorizados; personal y equipos técnicos para iniciar la producción de anticonceptivos en el país; asistencia técnica, equipos médicos y capacitación para la ampliación de los servicios de esterilización voluntaria; vehículos; la introducción del programa de planificación familiar en los poblados, y asistencia publicitaria y técnica para fomentar las visitas a doctores, enfermeras y parteras particulares con el fin de ampliar la práctica de la planificación familiar, fundamentalmente en las zonas urbanas. Los fondos de la USAID también se han utilizado para fortalecer la capacidad de la BKKBN y otras instituciones indonesias para organizar, administrar y evaluar sus programas de planificación familiar. Se han destinado así fondos para cursos de capacitación de corta y larga duración en Estados Unidos y en Indonesia; el desarrollo de un sistema logístico computadorizado para gestionar la distribución de anticonceptivos; sistemas de información para la administración y de procesamiento de datos, e investigaciones sobre operaciones clave y encuestas nacionales sobre demografía y salud para evaluar los resultados y el efecto de los programas. 138 El programa de población de Indonesia El Banco Mundial. El primer proyecto de población respaldado por el Banco Mundial se aprobó en 1972. Hasta la fecha el Banco ha financiado cinco proyectos de población en Indonesia por un monto total de US$211,8 millones. Los primeros cuatro proyectos ya se han completado, y el quinto se encuentra en su tercer año. El objetivo básico que se fijó para los cuatro primeros proyectos fue ayudar a la BKKBN a llevar a cabo su programa de planificación familiar, inicialmente en zonas de fácil acceso y alta densidad de población, y después en el resto del país. El primer proyecto reafirmó el compromiso del Gobierno de Indonesia en favor de la planificación familiar y contribuyó, junto con el apoyo de otros organismos de ayuda, a la transición de un enfoque centrado en las clínicas a otro basado en una red de servicios de extensión y en la movilización de la comunidad. El propósito del segundo proyecto fue respaldar las iniciativas del gobierno en materia de planificación familiar y hacerlas extensivas a otras zonas aparte de Java y Bali; también tuvo como objetivo incrementar la movilidad de los agentes de planificación familiar en el terreno, para que pudieran prestar servicios en zonas distantes. Los insumos del proyecto, en especial las instalaciones --como los centros de entrenamiento-- y los vehículos, desempeñaron un papel esencial en la consecución de los objetivos. Sin estos elementos la ampliación del programa de planificación familiar no hubiera sido posible. El tercer y cuarto proyectos tuvieron como objetivo consolidar los logros relacionados con los medios materiales del programa y, al mismo tiempo, contribuir a la formación del personal y complementar la ayuda de otros donantes en diversos aspectos innovadores del programa. Estos proyectos alcanzaron los objetivos previstos, como queda de manifiesto por la sólida preparación del personal actual de la BKKBN que opera en todo el país, el éxito que ha logrado este organismo en la coordinación de numerosos departamentos y la movilización de las comunidades, y el elevado grado de sensibilización social e individual que existe con respecto a los beneficios de la planificación familiar. El quinto proyecto, actualmente en curso, se propone conseguir que la población rural y la población urbana de menores ingresos, a las que resulta difícil llegar, tengan mayor acceso a estos servicios. También tiene como objetivo fortalecer la capacidad de la BKKBN para abordar los cambios estratégicos que se introduzcan en el programa. Este quinto proyecto de población respalda también iniciativas dirigidas a reducir los riesgos relacionados con la maternidad, entre las que se cuentan varias referidas a la formación y la destinación de parteras a los poblados. El Banco Mundial ha realizado asimismo diversos estudios sectoriales oficiales y oficiosos, incluido uno de importancia publicado en 1989, sobre los retos y las oportunidades para el programa de planificación familiar en el decenio de 1990. Más recientemente, el Departamento de Evaluación de Operaciones patrocinó un estudio de casos prácticos detallado sobre el historial de préstamos para proyectos de población en Indonesia. 139 El programa de población de Indonesia IV. El camino que queda por recorrer En las principales directrices de política del Estado correspondientes a 1993, los problemas de población que seguirán siendo predominantes en Indonesia en los próximos 25 años se clasifican según tres aspectos o categorías principales: el gran tamaño que seguirá teniendo la población debido a su elevada tasa de crecimiento (cantidad), la calidad relativamente baja de la población (calidad), y su distribución desigual (distribución). El primer problema continúa siendo el crecimiento y el tamaño de la población. Indonesia es actualmente el cuarto país más poblado del mundo. Al final de 1993 su población ascendía, según las estimaciones, a 189,1 millones, siendo la tasa media de crecimiento anual de 1,66%, y se prevé que hasta que se estabilice, su tamaño aumentará al menos en 50 %. En la planificación del desarrollo de Indonesia, los problemas asociados al crecimiento de la población siguen siendo importantes y complejos . Por ejemplo, la cohorte de personas que se incorporan a la fuerza laboral supone un importante reto para los planificadores del desarrollo, y el tamaño cada vez mayor de la población de edad avanzada tiene significativas implicaciones sociales y en materia de salud, entre otras. El segundo problema es la baja calidad de la población. La calidad de la población determina la productividad y la aptitud para mejorar la calidad de vida y la capacidad de sustento del entorno natural, el entorno creado por el hombre y el entomo social. La expresión "calidad de la población" se entiende tanto en el sentido físico como en el inmaterial. Además, la calidad de la población se puede observar, medir y analizar a nivel individual, social, agregado y nacional. Si bien todavía no se ha llegado a una definición exacta ni a un uso totalmente consagrado del concepto de "calidad" de la población, los intentos en este sentido seguramente prestarán especial atención a los grupos vulnerables, como las personas inválidas, las comunidades aisladas, las familias encabezadas por mujeres pobres y sin instrucción, los niños y los ancianos. El tercer problema es la distribución desigual de la población en las islas y regiones. El 60 % (110 millones) vive en una sola isla, Java, que representa menos del 7% del territorio total del país, mientras que la mayoría de las islas están deshabitadas o muy escasamente pobladas. El gobierno ya ha comenzado a adoptar medidas para resolver este problema mediante programas de migraciones internas y de desarrollo regional. Sin embargo, la distribución de la población sigue siendo desigual y las tasas de crecimiento de las diferentes zonas acentúan aún más los diferenciales. Este problema continúa planteando un reto para la planificación del desarrollo en el futuro. Debe observarse que en Indonesia se tiende cada vez más a reconocer que estos tres problemas principales en materia de población no se pueden resolver si no es a través de iniciativas integradas que comprendan a todos los sectores. Además, dado que los problemas de población están relacionados con todos los sectores del desarrollo, incluido el medio ambiente, hay también una toma de conciencia cada vez mayor sobre la importancia que tiene la información en materia de población para la adopción de medidas sectoriales e intersectoriales. ¿Con gué medio(s) principal(es) se cuenta para resolver estos problemas? Cada vez se acepta más la idea de que el proceso decisorio en relación con la mayoría de estos problemas no se 140 El programa de población de Indonesia basa en un análisis cuantitativo o agregado, sino que tiene lugar a nivel de la familia. Los planes del gobierno han hecho gran hincapié en esta institución central en Indonesia. Resulta, por lo tanto, necesario adaptar los programas a las necesidades de las familias y no viceversa. Esta es la base filosófica y cultural de la Ley de desarrollo de la población y creación de familias prósperas en Indonesia (Ley No. 10/1992). A este respecto, las medidas de política para la creación de familias prósperas (Keluarga Seiahtera), incluida la planificación familiar, no apuntan meramente al control de la natalidad, sino también a promover la felicidad y el bienestar de las familias. Los esfuerzos en materia de planificación familiar que se han realizado con el desarrollo del modelo de la familia pequeña, feliz y próspera servirán de base para que las familias consigan el tamaño ideal que, a su vez, les hará más fácil alcanzar la felicidad y la prosperidad. Las iniciativas orientadas al desarrollo de la población y la creación de familias prósperas están firmemente basadas en la conciencia, la responsabilidad y la participación voluntaria, y tienen en cuenta los valores religiosos, así como las normas morales y sociales. ;.Cuáles son los retos principales que debe encarar el movimiento de planificación familiar? A pesar del éxito logrado hasta la fecha, el movimiento de planificación familiar de Indonesia se encuentra en una etapa crucial. Todavía ha de superar una serie de problemas para alcanzar sus objetivos en materia de fecundidad y proporcionar servicios de planificación familiar al creciente número de personas interesadas. El movimiento está entrando también en una nueva etapa de la evolución del programa, en la cual la mira está centrada en el bienestar de la familia y ésta, no la persona, constituye el núcleo donde se ha de realizar el cambio. Los desafíos actuales que enfrentan los servicios de planificación familiar se han resumido como sigue: en primer lugar, el elevado número de mujeres que se incorpora al grupo en edad de procrear supone un aumento sustancial del número de clientes a los que ha de llegar el programa, aun en el caso de que el nivel de uso de anticonceptivos permanezca constante. Si el uso de anticonceptivos aumenta hasta alcanzar las metas que se han fijado, las demandas relativas a los insumos del programa serán incluso mayores. En segundo lugar, el programa, que hasta ahora se ha basado en estrategias y principios de gestión aplicados a escala nacional, tendrá que reformular estrategias específicas para las zonas en que el éxito inicial ha sido limitado, en especial en las provincias menos desarrolladas y pobladas. La tercera dificultad a que se enfrenta el programa de planificación familiar es llegar a los grupos de menor ingreso y nivel de instrucción. Para esto se requieren cambios de estrategia, entre ellos programas bien focalizados y definidos destinados a estas comunidades. El programa encara también otros retos derivados de los rápidos cambios que están teniendo lugar en la composición demográfica de los clientes. Esto supondrá a su vez un cambio en cuanto los métodos anticonceptivos que se ofrezcan, poniéndose el acento en aquellos de larga duración y permanentes. En cuarto lugar, también va en aumento la demanda de servicios de mejor calidad, lo que exigirá una evaluación más cuidadosa de las cuestiones relacionadas con la calidad de la atención que se brinda, especialmente por lo que respecta a los servicios clínicos. Para hacer frente a estos retos será necesario que las estrategias en materia de información, educación y comunicación respondan a las necesidades y sean 141 POBLACION Y DESARROLLO: INVERSIONES EN EL FUTURO Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) "En los muchos países donde el ritmo de crecimiento de la población es demasiado rápido, es imprescindible desacelerarlo para que haya desarrollo sostenible. Si se quiere evitar que se agraven los difíciles problemas sociales, económicos y ambientales ya existentes, es esencial que se dé a los pueblos de los países en desarrollo la posibilidad de planificar el tamaño de sus familias, lo que se da por sentado en los países industrializados. Los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo están dispuestos a ayudar a los países en desarrollo a establecer, financiar y aplicar en forma prioritaria estrategias y programas de población eficaces." - Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) del OCDE, diciembre de 1989 En sus 25 años de existencia, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) ha dedicado gran parte de sus actividades a ayudar a las personas a decidir el número de hijos que desean tener, y a los países en desarrollo a lograr un mejor equilibrio entre la población, los recursos disponibles y el desarrollo. En la mayoría de los países, la estrategia a nivel macroeconómico ha consistido en reducir el crecimiento excesivamente rápido de la población. Se ha avanzado mucho hacia el logro de ese objetivo. En respuesta a las demandas individuales, el uso de anticonceptivos ha aumentado rápidamente en muchos países en desarrollo, a medida que éstos experimentan transformaciones socioeconómicas. Sin embargo, la transición a niveles bajos de mortalidad y de fecundidad dista mucho de haber terminado en varias de las regiones pobres del mundo, donde las poblaciones en rápido aumento siguen creando enormes demandas de servicios básicos, infraestructura y empleo, y ejercen una presión adicional sobre el medio ambiente. Otros aspectos demográficos han empezado también a adquirir una importancia cada vez mayor, entre ellos los movimientos y la distribución de las poblaciones, el rápido crecimiento urbano, las necesidades especiales de los adolescentes y otros grupos que no pueden obtener fácilmente servicios de salud reproductiva, y el envejecimiento de la población. En la primera parte de este trabajo se examinan los vínculos económicos entre población y desarrollo, sin entrar a considerar otros argumentos poderosos que justifican el apoyo a los programas de población, como los beneficios para la salud que se derivan de la reducción de la fecundidad, o la justicia de proporcionar a todos los grupos de la sociedad iguales oportunidades para ejercer el derecho a controlar su propio comportamiento reproductivo. En la segunda parte del presente trabajo se describen las medidas de política a nivel internacional que se están adoptando en la preparación de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) de El Cairo, que se celebrará en septiembre próximo, y se sugiere la adopción de algunas medidas en los planos nacional y mundial. I. URGENCIA DE LAS CUESTIONES DE POBLACION A. Consecuencias para el perfeccionamiento de los recursos humanos Hay pruebas fundadas de que la alta fecundidad, el poco espaciamiento de los nacimientos y las familias numerosas tienden a reducir la formación de capital humano al menoscabar el desarrollo Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro infantil. La alta fecundidad puede perjudicar el desarrollo de los niños al reducir los niveles de nutrición, atención de los padres y servicios de salud y educación por niño. En muchos estudios se han encontrado vínculos estadísticos significativos entre el número de hijos y el desarrollo infantil. En algunos estudios comparados de los hogares se ha observado una relación inversa entre el número de hijos y el gasto en educación por niño; hay también pruebas de que los nacimientos no deseados, que suelen corresponder a familias muy numerosas, están asociados con niveles más bajos de matrícula escolar para todos los niños de la familia. Se ha señalado una estrecha relación empírica inversa entre el número de hijos y la nutrición infantil. Hay indicios de que la familia numerosa guarda relación inversa con la salud de los niños. En esas familias, la madre suele tener su primer hijo cuando todavía es muy joven y los intervalos entre los nacimientos son muy breves, además, en muchos estudios se ha llegado a la conclusión de que los niños nacidos muy seguido tienen tasas de mortalidad infantil más altas. Se lograrían reducciones importantes en la mortalidad infantil si se espaciaran más los nacimientos (FNUAP, 1993a). A nivel nacional, el rápido aumento de la población en edad escolar hace cada vez más difícil que los países proporcionen una educación adecuada a los niños. El mayor número de niños crea tensiones adicionales en los países pobres que están ya luchando para mejorar la calidad de sus sistemas de educación a fin de que los estudiantes ya matriculados no abandonen prematuramente la escuela. Si ingresan más niños a la escuela es preciso conseguir más maestros y construir más edificios, inversiones que muchos países no son capaces de hacer, lo que lleva a un hacinamiento creciente en las escuelas y a una proporción más elevada de alumnos por maestro. Otro aspecto importante del perfeccionamiento de los recursos humanos se refiere a la mejora de la condición de la mujer en la sociedad. En muchas partes del mundo, las mujeres están atrapadas en una red de tradiciones que determina su valor solamente en términos de su función reproductiva. Las modalidades culturales imperantes impiden que las mujeres desarrollen un sentido de autoestima, y las prácticas tradicionales determinan que las niñas sean ciudadanas de segunda clase incluso en sus propios hogares. Para muchas mujeres, las decisiones y las posibilidades son en gran parte experiencias desconocidas. No cabe duda de que las recetas tradicionales con respecto al desarrollo no han tenido buenos resultados, especialmente en lo que se refiere a la mujer. Un elemento básico de la nueva manera de pensar en la esfera del desarrollo es la plena integración de la mujer en las actividades de desarrollo y el esfuerzo por lograr progresos en todos los aspectos de su vida: la salud, la educación, el empleo, la nutrición y los derechos jurídicos y políticos. Con arreglo a los conceptos tradicionales, las inversiones en desarrollo social se consideraban un lujo --fruto del éxito económico. Pero se sabe ahora que es exactamente al revés: la base del progreso económico es una población sana, socialmente estable y de crecimiento lento. En lugar de ser el fruto del desarrollo, los programas sociales, especialmente los relativos a la condición de la mujer, constituyen su base fundamental. Para que las mujeres conviertan en realidad su pleno potencial y asuman sus funciones productivas y comunitarias, es preciso que se les garanticen sus derechos reproductivos y que puedan estar a cargo de esa función. La capacidad de decidir con libertad y con base en información apropiada el número de hijos que desean tener y el espaciamiento entre ellos, es el primer paso necesario para que las mujeres puedan ejercer sus posibilidades de elección en otras esferas. Cuando comprenden que 148 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro pueden tomar decisiones con respecto a su función de procreación, esa experiencia de autonomía se extiende a otros aspectos de su vida y constituye el primer paso esencial en el camino hacia su habilitación y su aportación al desarrollo real de la sociedad en que viven. Como se ha mencionado antes, la importancia del perfeccionamiento de los recursos humanos para el desarrollo socioeconómico no se ha apreciado lo suficiente en el pasado. Por desarrollo se entendía muy a menudo el aumento del capital físico. La sombría experiencia económica de los años ochenta en gran parte del mundo en desarrollo en marcado contraste con el rápido crecimiento que experimentaron varios países de Asia --impulsado por el mejoramiento de los recursos humanos, la fecundidad muy reducida y los avances en la condición de la mujer-- ha sido un argumento convincente para que las autoridades empezaran a dar una importancia mucho mayor a los programas sociales encaminados a mejorar la calidad del capital humano de la población. B. Consecuencias en la distribución del ingreso y la pobreza El crecimiento demográfico tiende a aumentar la desigualdad en la distribución de los ingresos. En las poblaciones que están en la "etapa de transición de la fecundidad", es decir, en los países donde es posible observar diferencias en la fecundidad entre distintos grupos sociales, una observación empíricageneral es que las familias de ingreso bajo tienen más hijos que las de los estratos de ingreso más alto'. Cuanto mayor es el número de hijos en una familia con un presupuesto fijo de tiempo y de dinero, menor es la proporción de ingresos, tiempo y riqueza disponibles para proporcionar a cada niño la nutrición, la salud y la educación que necesita para alcanzar un nivel dado de capacidad de obtención de ingresos. Por consiguiente, a nivel microeconómico, el crecimiento de la población aumenta la brecha entre ricos y pobres al reducir la capacidad de obtención de ingresos y salarios de los hijos de las familias pobres y al perpetuar la transmisión intergeneracional de la pobreza. También a nivel macroeconómico, la teoría económica apoya el concepto de que el rápido crecimiento de la población tiende a empeorar la distribución de los ingresos. A medida que aumenta con rapidez la oferta de mano de obra, pasa a ser relativamente abundante en comparación con el otro factor principal de la producción, a saber, el capital. Esto da como resultado una tendencia general a que disminuyan los salarios en comparación con el rendimiento del capital. Dado que los pobres dependen en mayor medida de los salarios que los ricos, ceteris paribus, la distribución del ingreso será aún más desigual cuando hay un rápido crecimiento de la población. La disminución de la fecundidad, especialmente en las zonas rurales y entre los pobres de las zonas urbanas de los países en desarrollo, contribuirá probablemente a mejorar la calidad media de la mano de obra al aumentar la cantidad de recursos privados y públicos destinados a cada niño pobre. Una combinación de reducción de la fecundidad y mejoramiento de la educación actuaría en forma sinérgica para hacer más equitativa la distribución de los ingresos. Sin embargo, los estudios a nivel macroeconómico del crecimiento de la población y la pobreza, que son en general análisis de correlación, no demuestran una relación muy estrecha. Las relaciones 1 A menudo, el acceso desigual a los medios de regular la fecundidad explica gran parte de esta diferencia. 149 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro causales entre población y pobreza son complejas y los esfuerzos por elaborar modelos a partir de ellas no han logrado hasta el momento resultados concluyentes. Cabe señalar que el cambio demográfico no es de ninguna manera el único factor que afecta el nivel de pobreza y ni siquiera es el más importante. En consecuencia, no es del todo sorprendente que la investigación empírica no haya demostrado la relación prevista con la pobreza. En cierto sentido, la pregunta más importante que deben plantearse los países con altos niveles de crecimiento demográfico es: ¿cuánta menos pobreza habría si, en el pasado, el crecimiento hubiera sido bajo o insignificante, en lugar de alto? C. Consecuencias económicas El crecimiento de la población puede influir en el desempeño económico fundamentalmente a través de efectos en las inversiones y en la fuerza de trabajo. Las pruebas con respecto al primer efecto no son hasta el momento concluyentes. En la mayoría de los estudios se han examinado los vínculos entre la población y el ahorro y no los efectos directos en las inversiones. Algunos de los estudios han mostrado efectos demográficos negativos en las tasas de ahorro, y otros no. Es justo señalar que todavía no se ha llegado a una conclusión puesto que no se ha hecho el estudio definitivo sobre la vinculación entre la población, el ahorro y la inversión. Esto es lamentable, porque gran parte de la "neutralidad" que demuestran algunos economistas con respecto a la cuestión de la población es consecuencia de la falta de investigaciones adecuadas2. Las convicciones de este grupo de economistas se basaron en gran parte, si no en su totalidad, en estudios de correlación del crecimiento demográfico y el crecimiento económico --normalmente el PIB per cápita-- de los años sesenta y setenta que no mostraban en general ninguna relación entre las dos medidas cuando se utilizaban datos de los países en desarrollo. Sin embargo, a partir de los años ochenta y posteriormente, se ha encontrado una asociación negativa importante en los mismos tipos de análisis de correlación. Esto ha llevado a una situación incómoda para ambas partes en el debate: los que anteriormente no daban importancia al análisis de correlación por considerarlo un instrumento poco apropiado para elaborar juicios sobre la cuestión tendrían ahora dificultades para aceptar los resultados recientes, en tanto que los que aceptaban la falta de relación en los años setenta tendrían ahora dificultades para rechazar las conclusiones opuestas. La segunda manera cómo las circunstancias demográficas pueden condicionar el desempeño económico se ilustra de la siguiente forma (Sussangkarn, 1993): en que: Q = producto agregado q = N = población L = mano de obra q = producto por trabajador. 2 Al igual que ocurre con muchos otros aspectos del nexo entre población y desarrollo, lo que tal vez sea dificil de demostrar a nivel macroeconómico parece estar muy cerca de ser evidente a nivel microeconómico: ceteris paribus, el nacimiento de un niño más hará que los hogares consuman más, a costa de sus ahorros. 150 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro Esta simple ecuación muestra que el producto per cápita está determinado por dos elementos relacionados con la mano de obra: la parte que corresponde a la fuerza de trabajo en la población (LIN) y la productividad de la mano de obra (q). ¿Cómo influye el crecimiento demográfico, especialmente cuando es rápido, en cada uno de estos componentes? Cuando se considera el primero de estos dos factores (L/AN, el rápido crecimiento demográfico causa un desplazamiento en la distribución por edades hacia los grupos más jóvenes, y aumenta la dependencia de la población joven. Esta no es solamente una observación empírica: es una certidumbre matemática derivada de la "teoría de la población estable". Por ejemplo, en Zambia, con una tasa de fecundidad total de 6 hijos por mujer, hay 50 niños menores de 15 años por cada 100 personas de 15 a 59 años. Esto puede compararse, por ejemplo, con el Japón, donde la cifra es de solamente 21 por 100 adultos en edad de trabajar y donde la tasa de fecundidad total es de 1,7. Por lo tanto, el rápido crecimiento demográfico tiende a reducir el crecimiento económico al disminuir la proporción de trabajadores en la población. El crecimiento demográfico afecta también la particiDación en la fuerza de trabajo. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a la participación de las mujeres, ya que la de los hombres tiende a estar cerca del 100% en la mayoría de las sociedades en desarrollo. En el caso de las mujeres, está bien documentado el hecho de que el menor número de hijos a quienes atender lleva a una mayor participación en la fuerza laboral. Por consiguiente, la menor fecundidad (y el más lento crecimiento de la población) aumentará la relación LIN (mano de obra y población) y, ceteris paribus, el ingreso per cápita. El segundo componente del producto per cápita en la ecuación anterior es la productividad de la mano de obra (q) o la productividad por trabajador. El alto crecimiento demográfico puede alterar la productividad de varias maneras. La presión demográfica puede llevar a que se redoblen los esfuerzos encaminados a usar los recursos naturales -por ejemplo, aumentando las tierras de cultivo. Esto ha ocurrido de hecho en muchos países en desarrollo, pero no es una práctica sostenible a largo plazo porque la base de recursos naturales se agotará o se degradará, como ocurre, por ejemplo, cuando se empiezan a cultivar en forma intensiva tierras altas o tierras áridas. La desaceleración del crecimiento demográfico tiende también a aumentar la calidad media de la fuerza de trabaj9. Hay pruebas claras de que a medida que disminuye el tamaño medio de la familia, aumenta la educación por niño. Una mano de obra de mejor calidad es, si todos los demás factores se mantienen iguales, una fuerza laboral más productiva. Se expone con frecuencia el argumento contrario, relacionado con el llamado "efecto de cosecha", a saber, que cuanto más lento sea el crecimiento de la fuerza de trabajo, con más lentitud se modificará su composición cualitativa por la adición de nuevas personas jóvenes con más educación. Es posible que este argumento sea válido de una manera mecanicista, pero es dudoso que en un régimen de rápido crecimiento de la fuerza laboral puedan obtenerse recursos adecuados, ya sea a nivel de los hogares o de la macroeconomía, para asegurar que los que entran al mercado de trabajo tengan de hecho una mejor educación. D. Consecuencias ambientales Para muchos, especialmente los que se preocupan de la protección del medio ambiente, el impacto del crecimiento demográfico en el consumo de recursos naturales, y la degradación del medio 151 _______ Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro ambiente figura entre las consecuencias negativas más graves del rápido crecimiento de la población. A medida que crecen las poblaciones, los recursos escasean cada vez más y se agotan a un ritmo creciente. Además, parece seguro que una población en aumento, en especial si está avanzando al mismo tiempo en el plano económico, agudizará toda la gama de problemas ambientales. Los estudios estadísticos han indicado que el crecimiento demográfico tiene una correlación significativa con casos de agotamiento de los recursos, como la deforestación o la degradación del medio ambiente, por ejemplo, la contaminación de los mares. Algunos hechos son indiscutibles: se destruyen actualmente 11 millones de hectáreas de bosques tropicales por año; todos los añios se vuelven improductivos y se abandonan 70.000 kilómetros cuadrados de tierras agrícolas; la captura mundial de peces alcanzó su punto máximo en 1989 y ha venido disminuyendo desde entonces; 88 países en desarrollo, con el 40% de la población mundial, ya tienen déficit de agua dulce. En la mayoría de estos casos, lo que se está agotando o contaminando son los "recursos de acceso libre", como los bosques, los océanos o las reservas de agua. Estos problemas ecológicos están relacionados con otros factores determinantes, que a veces tienen más importancia, en el campo institucional, como, por ejemplo, la falta de derechos de propiedad bien definidos y la insuficiencia de sistemas obligatorios de tarifas de acceso reglamentadas. Esto da como resultado la fijación de precios irracionales para los recursos y considerables externalidades, de modo que hay poco incentivo para conservar recursos a los cuales no se asigna esencialmente ningún valor económico. Los cambios institucionales encaminados a asignar precios de mercado a los recursos de acceso libre a fin de reflejar adecuadamente su escasez y su degradación contribuirían sin duda, en forma apreciable, a resolver a corto plazo muchos de los problemas ambientales. Sin embargo, cabe aducir que esas reformas institucionales sólo pueden realizarse lentamente. En situaciones de rápido crecimiento de la población, es posible que se haya permitido el acceso no reglamentado de la población excedentaria a los recursos comunes (por ejemplo, los bosques de tierras altas) como medida temporal de política para hacer frente a la creciente pobreza rural. Aunque esta situación no es sostenible a largo plazo, es posible que haya proporcionado en el pasado una tentadora solución a corto plazo para hacer frente a las presiones demográficas en aumento. El crecimiento más lento de la población y las políticas que favorecen una gestión apropiada del medio ambiente se refuerzan mutuamente. Ni un marco institucional adecuado en que se asignen precios apropiados a los recursos de acceso libre ni una política encaminada a reducir el ritmo de crecimiento de la población podrán por sí solos resolver los problemas ambientales. Pero una situación en que se combinen un bajo crecimiento demográfico, derechos de propiedad seguros y transferibles sobre los recursos naturales, un sistema de contabilidad en que se internalicen los efectos ambientales externos y una distribución amplia de los beneficios del crecimiento económico entre todos los grupos de población tendría, muy probablemente, resultados beneficiosos para el medio ambiente. Aunque, en un mundo ideal, los cambios institucionales como los que acaban de mencionarse permitirían que las fuerzas del mercado produjeran alteraciones beneficiosas en el ritmo de agotamiento de los recursos, es muy dudoso que los países con pobreza generalizada y poca capacidad institucional puedan llevar a cabo esos cambios. En ese contexto y ante el conocimiento imperfecto de los daños ambientales permanentes a largo plazo, parece prudente formular políticas orientadas 152 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro a reducir las elevadas tasas de crecimiento demográfico. II. CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS DE COSTOS-BENEFICIOS En esta sección del presente trabajo se demuestra que los gastos en programas de población pueden ser una inversión excelente para los países, ya que producen beneficios equivalentes a varias veces su costo en términos de costos de oportunidad evitados. En los últimos 20 años, se han analizado en varios estudios nacionales los costos y beneficios futuros (ajustados a cifras actuales) de los gastos en programas de planificación de la familia. Como ocurre en todos los estudios de este tipo, no fue posible incorporar en los análisis todos los costos ni todos los beneficios: no se dispone de algunos datos y es posible que algunos costos y beneficios sean difíciles o imposibles de evaluar. En general, los estudios en la esfera de la planificación familiar se han concentrado en un conjunto limitado pero cuantificable de medidas. Los costos se refieren a los que se incurren directamente en los programas de planificación familiar; los beneficios se limitan a los gastos evitados en algunos sectores sociales, como la educación y la salud pública. Se considera generalmente que en los estudios se omiten más beneficios que costos, lo que hace que los análisis resulten mesurados. Otra limitación de los análisis de costos y beneficios se relaciona con el problema de la sustitución. ¿En qué medida se obtendrían y se pagarían servicios de planificación de la familia en forma privada si no los proporcionara un programa del sector público? En otras palabras, es posible que el gasto público no haga sino sustituir al gasto privado. En los estudios presentados aquí se tiene en cuenta esta preocupación. La elección de la tasa de descuento adecuada para calcular el valor actual de los costos y beneficios futuros es otra dificultad metodológica de este tipo de estudio. Si es demasiado baja, la valorización de los beneficios se exagerará y el estudio no será fiable. Sin embargo, este no es un problema en los casos presentados aquí. A. El sistema de seguridad social de México En un análisis de costos-beneficios del programa de planificación de la familia del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) se examinó la hipótesis de que sus servicios de planificación familiar del sistema producían ahorros netos al reducir la carga de sus servicios de salud maternoinfantil (Nortman y otros, 1986). Este estudio tiene un valor excepcional porque está basado en datos de gastos en el pasado, y no en gastos proyectados. Se aprovecha el caso de una institución bien financiada y bien administrada de un país en desarrollo que tenía datos exactos correspondientes a varios años, así como un servicio de planificación de la familia en funcionamiento desde hace mucho tiempo. "Se considera que los datos sobre costos son de una calidad excepcional porque se deteminaron empíricamente mediante un estudio retrospectivo y prospectivo de gastos unitarios de tiempo y de personal por tipo especificado de servicios en 37 hospitales del IMSS y en 16 clínicas situadas en 13 de los 32 estados de México" (Nortman y otros, 1986, pág. 1). 153 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro En el análisis de México se constató que por cada peso (en cifras constantes) gastado por el IMSS en servicios de planificación familiar entre 1972 y 1984, el organismo ahorró nueve pesos. Es importante tener presente que sólo se consideró en este estudio una gama limitada de beneficios, a saber, los gastos evitados por el sistema en servicios de salud maternoinfantil. Se omitieron específicamente los beneficios para la sociedad en general --por ejemplo, los menores gastos en educación-- a fin de basarse solamente en los datos de alta calidad disponibles dentro del propio IMSS. "El inicio del programa de planificación de la familia en 1972 tuvo consecuencias notables en el presupuesto del IMSS en 1984. Del presupuesto total para 1984 de 539.000 millones de pesos, el 12,9%, o 70.000 millones de pesos, se gastó en servicios de planificación de la familia, mujeres embarazadas y postparturientas y lactantes de hasta un año. Sin el programa, los gastos en mujeres embarazadas y postparturientas y lactantes habrían ascendido a 21,4% del presupuesto para 1984, o 115.000 millones de pesos. Se obtuvo así un ahorro de los gastos en salud maternoinfantil de 45.000 millones de pesos, o el 8,5 % del presupuesto para 1984, que pudieron destinarse a otros servicios del IMSS" (Nortman y otros, 1986, pág. 2). En cuanto a la cuestión de la proporción de los nacimientos evitados gracias al programa de planificación de la familia del IMSS si no existieran esos servicios de planificación familiar, se hicieron suposiciones muy moderadas. Incluso si la mitad de los clientes del IMSS --una suposición muy poco realista dado el nivel de aceptación de la regulación de la fecundidad en México en la época del estudio-- hubiera usado otras fuentes para obtener anticonceptivos a falta de un programa del IMSS, la relación costos-beneficios habría sido todavía de 4,7 a 1, es decir, muy alta. B. Tailandia: estudio de un caso práctico En otro análisis de costos-beneficios se examinó el programa de planificación familiar de Tailandia, que ha tenido un éxito notable (Chao y Allen, 1984). Las estimaciones de costos-beneficios son proyecciones, en el curso de 40 años, de 1) los gastos del gobierno en la planificación de la familia y 2) los gastos no efectuados por el gobierno como resultado de los nacimientos evitados gracias al programa de planificación familiar. Los sectores específicos considerados en el estudio en que se obtuvieron beneficios eran, entre otros, la enseñanza, la salud pública y las infraestructuras públicas (como abastecimiento de agua y saneamiento) y otros gastos públicos. Se aplicó a todos los costos proyectados una tasa de actualización de 13,5%, que es la utilizada por el Banco Central de Tailandia. En el cuadro adjunto se presentan los resultados de ese análisis (página 16). Entre 1972 y 2010, se prevé que se evitarán 16,1 millones de nacimientos mediante el programa, con un costo estimado de US$536 millones correspondiente al programa de planificación de la familia. Sin embargo, los nacimientos evitados permiten un ahorro total acumulado que se calcula en US$11.800 millones en gastos oficiales en otros sectores sociales. 154 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro III. LA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA POBLACION Y EL DESARROLLO El principal resultado que se espera obtener de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo es que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre un programa de acción para los próximos 20 años en que se aborden las cuestiones demográficas clave como elemento integral del desarrollo sostenible. En la Conferencia se tratará de obtener un nuevo consenso internacional sobre políticas y programas de población que se concentren en el bienestar de mujeres, hombres y niños y en la satisfacción de sus necesidades y derechos como seres humanos. Se tratará de incorporar en el programa de acción varios objetivos claros en un plazo de 20 años, las necesidades de recursos humanos y financieros y las funciones que deberán desempeñar los gobiernos, la comunidad internacional, los grupos no gubernamentales y otras entidades. La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo no es un acontecimiento aislado. En dos oportunidades anteriores, en la Conferencia Mundial de Población de Bucarest de 1974 y en la Conferencia Internacional de Población celebrada en México, D.F. en 1984, la comunidad internacional se reunió para examinar los problemas generales del crecimiento y la distribución de la población humana y sus consecuencias para el desarrollo social y económico. El proyecto de documento para la Conferencia de 1994 se basa en el considerable consenso internacional que se ha forjado desde 1974 y refleja también una comprensión más profunda de las interacciones sinérgicas entre los servicios de planificación familiar de alta calidad, otros programas tendientes a mejorar la salud maternoinfantil y los avances en la situación educacional y económica de la mujer. Es preciso redoblar los esfuerzos a mediano plazo en una gama de actividades de población y desarrollo, teniendo en cuenta la contribución decisiva que aportaría una pronta estabilización de la población mundial al logro del crecimiento sostenido y el desarrollo sostenible. Las recomendaciones contenidas en el proyecto de documento de El Cairo se formularon en un espíritu de consenso y cooperación internacional, reconociendo que la formulación y la aplicación de políticas de población son tareas que corresponden a cada nación. En el proyecto de Programa de Acción propuesto, la comunidad internacional se compromete a alcanzar metas cuantitativas en tres esferas que se apoyan mutuamente y que revisten importancia crucial para el logro de otros objetivos de población y desarrollo importantes. Esas esferas son la educación, especialmente de las niñas; la reducción de la mortalidad infantil y en la niñez, y la derivada de la maternidad, y el suministro de acceso universal a los servicios de planificación de la familia y salud reproductiva. El FNUAP y otras organizaciones que participan activamente en el ámbito de la población han adquirido experiencia práctica en la gestión de programas de población con resultados positivos. Entre los ingredientes necesarios para el éxito, el compromiso político ha demostrado ser el principal factor que influye en la calidad de cualquier programa de población. Ese compromiso, además de ser fundamental para obtener la asignación apropiada de recursos destinados a los programas de población, es taambién una condición previa para el cambio en pos del ideal de familias más pequeñas. Los programas eficientes de planificación de la familia parten de la idea de que cada persona puede elegir el número de hijos que desea tener; y que esto es un elemento necesario de la vida diaria. Deben basarse en una información completa sobre los servicios disponibles y contar, en caso necesario, con asesoramiento adecuado para la adopción de decisiones. Deben ser completamente 155 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro voluntarios y no consistir simplemente en la aceptación pasiva de los deseos del que presta los servicios. Mediante este enfoque se elimina la práctica de establecer cuotas o metas para los programas de planificación familiar. Los programas impulsados por la necesidad de cumplir metas prefijadas llevarán inevitablemente a que se reduzca el contacto humano entre el que presta los servicios y el que los acepta, a que se dedique menos tiempo a los clientes y a que se considere la aceptación como el fin del proceso, y no como su comienzo. El enfoque basado en la elección descarta también los programas de planificación de la familia basados en un sólo método. Las necesidades de anticonceptivos varían según la edad, la situación de la familia y el número de hijos ya nacidos. El abandono de las cuotas y la ampliación de las posibilidades no supone que disminuya el compromiso con la planificación familiar. De hecho, un programa basado en la elección exige más de todos los interesados para que sea eficaz. Los servicios de este tipo requieren una planificación y organización más cuidadosas para dotar de elementos y de personal y para administrar que los programas en los que las opciones son limitadas. Pero, a largo plazo, las inversiones se recuperarán con creces en una población que acepta la planificación de la familia como la norma y que no requiere motivación en cada generación sucesiva. Muchos de los objetivos cuantitativos enumerados en el proyecto de documento de El Cairo exigen evidentemente recursos adicionales, muchos de los cuales podrían obtenerse mediante una reordenación de las prioridades a nivel individual, nacional e internacional. Sin embargo, ninguna de las medidas necesarias --ni todas ellas combinadas-- es costosa en el contexto de los gastos actuales para el desarrollo a nivel mundial. A fin de satisfacer las necesidades de recursos de las medidas que exigirán mayor gasto público en los próximos 20 años, se propone que el 20% de los gastos del sector público de todos los países, así como por lo menos el 20% de la asistencia internacional para el desarrollo, se destinen al sector social. Esto se conoce como la "solución 20-20". En 1992 se proporcionaron algo menos de US$1.000 millones para la asistencia demográfica internacional. Menos del 1,4% de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) se ha destinado en los últimos años a programas de población y de salud reproductiva conexos. Este porcentaje debería aumentar hasta llegar por lo menos al 4 % de la AOD, nivel que ya se ha alcanzado y se ha mantenido durante más de 10 años en un país donante (Noruega). En opinión de muchos, el éxito de la Conferencia se medirá por la solidez de los compromisos específicos que se establezcan en ella, como parte del nuevo pacto mundial entre todos los países y los pueblos del mundo, basado en un sentido de responsabilidad compartida y de responsabilidad por el planeta Tierra. IV. NECESIDADES MUNDIALES DE RECURSOS La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo aumentará la sensibilidad del mundo frente a la situación actual en materia de población y, lo que es más importante, ofrecerá un plan detallado a partir del cual podrán iniciarse o reorientarse programas concretos encaminados a hacer frente a los problemas de población. La Conferencia de El Cairo contribuirá también a fortalecer el compromiso de todos los participantes en esta empresa: los gobiernos de los países en desarrollo, 156 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro la comunidad internacional de donantes, los bancos de desarrollo internacionales y regionales y los grupos privados y no gubernamentales de todo el mundo. En el proyecto de documento de la Conferencia se indica el nivel de movilización de recursos que se necesitará a nivel mundial para poner en práctica ese plan detallado. Aunque esto podría parecer obvio, vale la pena destacar que, desde el punto de vista demográfico, el mundo en desarrollo no es un todo homogéneo. Hay varios ejemplos de éxitos obtenidos en países que han reducido el nivel de fecundidad hasta llegar casi al nivel de reemplazo, y de muchos otros que están cerca de alcanzar ese nivel. Numerosos otros países han asumido compromisos financieros importantes en relación con programas de población y están empezando a obtener resultados positivos de esas inversiones. Sin embargo, en Africa al sur del Sahara en general, en gran parte del Asia meridional y occidental y en algunas zonas de otras regiones en desarrollo, los problemas de población siguen siendo graves y no se han movilizado todavía los recursos para hacerles frente. La movilización de recursos nacionales exigirá considerable atención si se aspira a que los países atiendan la demanda actualmente no satisfecha y también el crecimiento proyectado de la demanda de servicios de salud reproductiva y planificación de la familia en los próximos 20 años. Se calcula que hay en la actualidad 120 millones de parejas con necesidades no satisfechas de regulación de la fecundidad. Será preciso intensificar en los próximos años los esfuerzos encaminados a generar recursos internos y a racionalizar su uso en apoyo de los programas de prestación de servicios y de suministro de información, educación y actividades de comunicación, haciendo más hincapié en nuevas modalidades de movilización de recursos, como el uso selectivo de tarifas para los usuarios, la comercialización social, la participación en los costos y otras formas de recuperación de los costos. La reducción prevista de las necesidades no satisfechas de información y servicios de planificación de la familia de aquí al año 2015 significa que el número de parejas que usan anticonceptivos en los países en desarrollo y los países en etapa de transición económica aumentaría de aproximadamente 550 millones en 1995 a casi 640 millones en el año 2000 y a 880 millones en el año 2015. La tasa de prevalencia del uso de anticonceptivos que se deriva de estas cifras aumentaría de alrededor de 58% en 1995 a 69% en el año 2015. Un conjunto básico de actividades de población y planificación familiar (con inclusión de suministros de anticonceptivos y servicios de planificación de la familia; varios componentes de programas de salud maternoinfantil que se ofrecen en clínicas en el marco de la atención primaria de la salud, y actividades de información, educación y comunicación; capacitación en planificación familiar, y actividades de información para la administración) costaría (en dólares de los Estados Unidos de 1993) US$10.200 millones en el año 2000 y US$13.800 millones en el año 2015. En el proyecto de documento de El Cairo se prevé también un conjunto ampliado de actividades de atención de la salud reproductiva dentro del enfoque de la atención primaria de la salud, pero que va más allá de los componentes habituales de los programas de planificación familiar. Sin embargo, es importante señalar que este conjunto ampliado se basa en el entendimiento de que será preciso movilizar la infraestructura y el personal ya existentes. De hecho, gran parte del personal, las instalaciones, el equipo y los suministros necesarios para los programas de planificación familiar y de salud reproductiva a nivel de la atención primaria de la salud son los mismos. Este conjunto incluye educación y servicios para la atención prenatal, los partos normales y la atención postnatal; 157 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro la prevención y el tratamiento de la esterilidad; la prevención y el tratamiento de las infecciones del sistema reproductivo y las enfermedades de transmisión sexual; la prevención y el tratamiento de otros trastornos del sistema reproductivo; información, educación y asesoramiento, según proceda, sobre sexualidad humana, higiene sexual y salud reproductiva y paternidad responsable; remisiones para diagnósticos y tratamientos según sea necesario y para complicaciones del embarazo y del parto y casos de esterilidad e infecciones del sistema reproductivo. Este conjunto adicional tendría un costo total de US$1.200 millones en el año 2000, que aumentaría a US$1.400 millones en el año 2015. Un tercer conjunto de actividades para la prevención de las enfermedades de transmisión sexual (incluida la infección por el VIH), que comprendería programas de educación a través de los medios de información y las escuelas, y la distribución ampliada de condones, costaría otros US$0,26 per cápita al año, equivalentes (en dólares de los Estados Unidos de 1993) a US$1.300 millones más en el año 2000 y aproximadamente a US$1.500 millones en el año 2015. Otro conjunto de actividades destinadas a satisfacer las mayores necesidades de recopilación, análisis y difusión de datos y de formulación de políticas sobre población costaría a su vez entre US$220 millones y US$670 millones al año. En el período de 1995 a 2015, esto equivaldría en promedio a cerca de US$0,8 per cápita anualmente. En total, las necesidades proyectadas de recursos de los programas nacionales de población que acaban de describirse ascenderían a US$13.200 millones en el año 2000 y a US$17.000 millones en el año 2015. Es importante tener presente que éstas son estimaciones a nivel mundial. Como se ha sugerido antes, los recursos deberán concentrarse, incluso en el momento actual, más en algunas regiones que en otras. La composición de las fuentes de movilización de los recursos también cambiará, ya que a medida que los países se modernizan, el sector privado y la iniciativa individual proporcionarán una parte cada vez mayor del total de los recursos necesarios. En consecuencia, no debe considerarse que estas estimaciones constituyen el total de los fondos públicos que se requerirán. Evidentemente, en algunos países, el sector público seguirá siendo durante varios años el principal cauce para proporcionar servicios de regulación de la fecundidad. Pero esa función debería disminuir a medida que los programas logran una mayor "sostenibilidad" o autosuficiencia. Se espera que hasta dos terceras partes de los costos de los programas de planificación de la familia y salud reproductiva sigan siendo financiados por los propios países. Sin embargo, para alcanzar los objetivos que acaban de indicarse, se necesitará también una mayor aportación de la comunidad internacional a través de los muchos canales a su alcance (asistencia directa por intermedio de organizaciones bilaterales, multilaterales y no gubernamentales y préstamos a través de los bancos de desarrollo). En los últimos años, los recursos internacionales para actividades de población han estado sometidos a considerable presión, debido a las dificultades económicas que experimentan muchos de los países donantes tradicionales. Como resultado, en los últimos 20 años, aunque la asistencia financiera internacional para programas de población ha aumentado en términos absolutos, ha disminuido en términos relativos, del 2% de la AOD a comienzos de los años setenta al 1,34% en 1991. Por otra parte, los países en desarrollo han aumentado su financiación hasta cubrir aproximadamente el 75 % 158 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro del total de los gastos en programas de población, lo que pone de relieve la importancia que asignan a las actividades en esa esfera y su compromiso con ella. La comunidad internacional debe establecer objetivos de financiamiento para los programas de población y obtener aportaciones adecuadas al alcance y la escala de las actividades necesarias para cumplir las metas que acaban de exponerse. Dada la magnitud de los recursos financieros necesarios para ejecutar los programas nacionales de población, y en el supuesto de que los países receptores puedan generar internamente fondos suficientes para cubrir las dos terceras partes de los costos totales, las necesidades de recursos complementarios de los países donantes ascenderían (en dólares de los Estados Unidos de 1993) a US$4.400 millones en el año 2000 y tal vez a US$5.700 millones en el año 2015, dependiendo, evidentemente, del crecimiento y la madurez de las economías nacionales de los países receptores. Estas estimaciones son coherentes con el llamamiento formulado en el proyecto de documento de la Conferencia para que se aumente al 4 % la parte correspondiente a actividades de población de la AOD. V. CONCLUSIONES Este documento se ha concentrado en el planteamiento de argumentos económicos en apoyo de los programas de población. Se han analizado en él las consecuencias que tiene el crecimiento de la población en los recursos naturales, el medio ambiente, las inversiones en recursos humanos, la distribución de los ingresos y la pobreza y la fuerza de trabajo. El rápido crecimiento de la población puede tener efectos perjudiciales en cada una de estas esferas, aunque no es el único factor, y ni siquiera es siempre el más importante de los factores que llevan a consecuencias negativas. Sin embargo, es un factor importante y su peso no hará sino aumentar si se descuida. Afortunadamente, la mayoría de los países en desarrollo que incluso hace 15 años expresaban su falta de preocupación oficial por el cambio demográfico ahora consideran que el rápido crecimiento de la población es una limitación importante para sus aspiraciones de progreso socioeconómico. En este documento se ha examinado también la justificación en términos de costos-beneficios de la ejecución de programas de población. En la mayoría de los países en que se han llevado a cabo estudios de este tipo, los beneficios superan con mucho los costos. En términos de gastos en el sector social, los programas de planificación familiar son una de las mejores inversiones posibles. Se describieron a continuación los preparativos de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Representantes de todo el mundo se reunirán dentro de unos pocos meses a fin de establecer un nuevo rumbo mediante la enunciación de objetivos específicos para los próximos 20 años y la expresión de un compromiso renovado de movilizar recursos suficientes para lograr esos objetivos. Se adoptará un plan detallado en que se indicarán las medidas necesarias para que los países en desarrollo y desarrollados trabajen juntos en una estrecha relación de asociación. Se han explicado en forma detallada los recursos financieros que deberán obtenerse para aplicar este plan de acción a nivel mundial en los próximos 20 años. Esas sumas no son cuantiosas. En muchos casos, no implican recursos adicionales, sino sólo la reorientación de los recursos hacia los sectores sociales, con un porcentaje pequeño, pero mayor que el promedio actual, destinado a cuestiones de 159 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro población. Se espera que la Conferencia ponga de relieve ante la conciencia del mundo un hecho que ha pasado a ser más evidente que nunca desde que se realizó la última conferencia internacional sobre población en 1984. La población no es un problema sectorial sino un problema multisectorial que afecta a todos los aspectos del desarrollo, desde la educación y la salud hasta las cuestiones de recursos y del medio ambiente, así como también el mejoramiento de la condición de la mujer y los obstáculos para el crecimiento económico. Por esta razón, las cuestiones de población deben integrarse y tenerse en cuenta en los planes de desarrollo a nivel mundial y sectorial. El carácter multisectorial de las cuestiones de población hace que los ministerios de planificación y finanzas deban participar en los aspectos demográficos del desarrollo, en lugar de dejar esa cuestión a cargo de un ministerio de ejecución. Los organismos de desarrollo de las Naciones Unidas, los organismos de desarrollo bilaterales y las organizaciones no gubernamentales deben también considerar las cuestiones de población como parte integrante de sus esfuerzos de asistencia para el desarrollo y crear la capacidad para incorporar las cuestiones de población en sus programas. No cabe insistir demasiado en el hecho de que los programas de población han tenido éxito en muchos países. En algunos, el éxito ha sido espectacular (en el gráfico de la página 16 se muestra la trayectoria de Mauricio). En muchos otros, los que están, por así decirlo, a mitad de camino, se han registrado progresos considerables y la finalización de su "transición demográfica" parece cierta si pueden mantenerse los esfuerzos realizados hasta el momento. No es tampoco coincidencia que los países que se han esforzado en reducir su crecimiento demográfico a proporciones controlables hayan hecho rápidos avances en la consecución de su desarrollo económico. La prevalencia del uso de anticonceptivos en el mundo en desarrollo ha aumentado desde alrededor del 12% de las mujeres casadas en edad reproductiva en 1970 a un 55% en la actualidad. Este es un logro realmente notable, alcanzado a una velocidad sin paralelo en ningún otro ámbito del desarrollo social. Aún más importante es el hecho de que están dadas las condiciones para lograr nuevos progresos. Como se ha señalado antes, otros 120 millones de parejas en todo el mundo han indicado una necesidad no satisfecha de servicios de planificación de la familia, y la demanda continuará creciendo en el futuro. Además, se ha obtenido de los programas de población un cúmulo de experiencias en una amplia variedad de países en desarrollo, que hace mucho más factible la realización de programas con resultados positivos que hace 25 años, cuando los organismos interesados, como el FNUAP, estaban apenas empezando a experimentar con sistemas de "prestación". Los programas de población han estado entre los más positivos y los más eficaces en función de los costos de los programas de desarrollo en los últimos 30 años. Partiendo de una base pequeña y a pesar de mucho escepticismo, la regulación de la fecundidad, uno de los aspectos más íntimos y personales del comportamiento humano, ha aumentado y se ha difundido, como lo indican las cifras que figuran en los párrafos precedentes. Incluso en Africa al sur del Sahara, donde desde 1980 otros esfuerzos de desarrollo se han estancado e incluso han perdido terreno, en los últimos diez años se han logrado progresos en la esfera de la población y se han registrado disminuciones en los niveles de fecundidad de algunos países por primera vez en su historia, y hay estudios que muestran signos alentadores de que el tamaño deseado de la familia ha empezado a disminuir en varios otros países. 160 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro Mediante el plan de acción que se espera aprobar en la Conferencia de El Cairo y el compromiso asegurado en cuanto a los recursos necesarios, será posible hacer frente en forma efectiva a los problemas de población. A este respecto, los recursos dedicados a cuestiones de población son diferentes de los que se dedican a otros sectores del desarrollo: la regulación de la fecundidad y la norma de la familia pequeña se difunden en la trama social como resultado de los esfuerzos iniciales de los programas de población, y llegan en su momento a autosostenerse sin más intervenciones programáticas. Por otra parte, si no se invierten recursos suficientes en estos programas, lo único que se logra es aplazar la adopción de medidas programáticas hasta algún momento en el futuro, para resolver problemas que para entonces se habrán tornado más graves y se habrán multiplicado. 161 Población y Desarrollo: Inversiones en el Futuro REFERENCIAS Chao, Dennis y K. Allen, 1984, "A cost-benefit analysis of Thailand's family planning program", International Family Planning Perspectives, Vol. 10(3), págs. 75 a 81. Nortman, Dorothy, J. Halvas y A. Rabago, 1986, "A cost-benefit analysis of the Mexican social security administration's family planning program", Studies in Family Planning, Vol. 17(1), págs. 1 a 6. Sussangkarn, Chalongphob, 1993, "Population-development policy issues in Thailand: review and framework for analysis", presentado en una mesa redonda sobre estrategias de población y desarrollo, Bangkok, 17 a 19 de noviembre. FNUAP, 1993a, Population Growth and Economic Development: Report of the Meeting of Economists Convened by the United Nations Population Fund, 28 y 29 de septiembre de 1992, Nueva York, FNUAP. FNUAP, 1993b, "Report of the Meeting", mesa redonda sobre estrategias de población y desarrollo, Bangkok, 17 a 19 de noviembre de 1993. 162 Ahorros proyectados en los gastos en servicios sociales del gobierno como resultado del programa de planificación familiar, y costo proyectado del programa, Tailandia, 1972-2010 (en miles de dólares) Ahorros en los gastos del gobierno Costo del Ahorros programa netos Educación Salud Infra- Otros Total estructura 1972 0 2.650 50 1.589 4.289 1.974 2.315 1975 0 6.200 250 4.387 10.837 3.883 6.954 1980 129.000 23.200 900 12.273 165.373 11.792 153.581 1985 299.000 32.500 1.700 19.200 352.400 12.873 339.527 1990 361.000 37.700 2.500 24.800 426.000 14.229 411.771 1995 265.000 44.700 19.900 30.950 360.550 15.695 344.855 2000 210.500 53.850 33.450 38.100 335.900 17.194 318.706 2005 243.500 65.500 40.100 46.800 395.900 18.652 377.248 2010 335.000 75.650 40.850 55.500 507.000 20.008 486.992 Total 8.500.000 1.550.000 650.000 1.050.000 11.750.000 536.195 11.213.805 Fuente: Chao y Allen, 1984. %~~~~~~~~~~ . X* X ! ºD - 1 *.** 1X 10 -~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 1"0 1850 15 1870 17 10 18 180 PIB real per cápita al costo de los factores en miles de rupias mauricianas de 1987 ------ Población por 50.000 Tasa de fecundidad total ................ Fecundidad total, ingreso per cápita y tamaño de la población en Mauricio, 1950-1990. 163 - PARA PUBLICACION INMEDIATA Q COMITE PARA EL DESARROLLO COMITE MINISTERIAL CONJUNTO 0 ~~~~~~~~DE LAS JUNTAS DE GOBERNADORES DEL BANCO Y DEL FONDO PARA LA TRANSFERENCIA DE RECURSOS REALES A LOS PAISES EN DESARROLLO 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Téléfono: (202) 458-2980 Fax: (202) 522-1618 26 de abril de 1994 COMUNICADO 1. La XLVIII reunión del Comité para el Desarrollo se celebró en la ciudad de Washington el 26 de abril de 1994, bajo, la presidencia del Excmo. Sr. Rudolf Hommes, Ministro de Hacienda y Crédito Público de Colombía 1/. CORRIENTES DE RECURSOS 2. Los ministros expresan satisfacción por el aumento de las corrientes de recursos hacia los países en desarrollo; 1993 fue otro año en que se registraron cifras sin precedentes en este aspecto. En particular, cabe mencionar el aumento sostenido de las corrientes privadas, que estuvieron dirigidas principalmente a los países de más rápido crecimiento y orientados hacia el exterior en los que se han aplicado reformas satisfactorias. Análogamente, gran parte del incremento de las corrientes oficiales se ha concentrado en préstamos en condiciones no concesionarias otorgados a países de ingreso mediano. Una proporción considerable de la asistencia oficial para el desarrollo en condiciones muy favorables se ha destinado a los países más pobres, pero su monto total aumentó sólo moderadamente en 1993 y las perspectivas siguen siendo poco alentadoras. En este sentido, los ministros celebran los avances logrados y el aumento de las sumas prometidas en la reunión sobre el Programa especial de asistencia para Africa que tuvo lugar la semana pasada, así como la reciente prórroga y ampliación del servicio financiero reforzado de ajuste estructural del FMI. POBLACION 3. El Comité examinó algunas de las cuestiones que se analizarán durante la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo que se celebrará en El Cairo en septiembre de este año. Los ministros dieron la bienvenida a la Secretaria General de la Conferencia, la Dra. Nafis Sadik, quién hizo uso de la palabra. 1/ Participaron en la reunión los Sres. Lewis T. Preston, Presidente del Banco Mundial; Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional; Willy W. Zapata, Presidente del Banco de Guatemala y Presidente del Grupo de los Veinticuatro, y Peter Mountfield, Secretario Ejecutivo. Asistieron también a la reunión observadores de muchas otras organizaciones internacionales y regionales. 4. Tendencias La población mundial ha aumentado en 1.700 millones en los últimos dos decenios. La mayor parte de este incremento se produjo en los países en desarrollo. Actualmente la población total alcanza a casi 5.700 millones de habitantes, de los cuales alrededor de 1.000 millones aún viven en condiciones de pobreza. A pesar de que la tasa de aumento de la población se está desacelerando, según las proyecciones actuales "más probables" de las Naciones Unidas llegado el año 2025 se habrán sumado otros 2.800 millones de habitantes. Sobre esta base, la población mundial probablemente se duplicará en menos de 50 años. Los ministros concuerdan en que no se pueden ignorar las enormes consecuencias económicas, sociales, políticas y ambientales de estos cambios. 5. Políticas Los ministros estiman que una política de población integrada en los países en desarrollo debe reconocer las vinculaciones entre crecimiento económico, población, reducción de la pobreza, salud, inversión en recursos humanos y deterioro del medio ambiente. Todas las parejas y las personas tienen el derecho de decidir libre y responsablemente sobre el número de hijos que quieren tener y el espaciamiento de los nacimientos. La planificación familiar es sólo uno de los instrumentos disponibles y debe considerarse en el contexto más amplio de la evolución de los sistemas sociales y la mayor conciencia acerca del papel de la mujer. Por lo tanto, los programas de población son cada vez más variados, dependiendo de la etapa de transición demográfica en que se encuentre cada país. Por otra parte, la experiencia demuestra que la tasa de natalidad tiende a bajar cuando hay una mejor educación y mayores perspectivas de empleo (en especial para las niñas), una salud mejor y salarios más elevados. Tal vez sea necesario fortalecer los mecanismos institucionales para la prestación de servicios, los cuales deben adaptarse a las condiciones y necesidades locales, aprovechando al máximo las organizaciones no gubernamentales y del sector privado. Asimismo, deben respetar plenamente las tradiciones sociales y culturales de cada país. 6. Prioridades Los ministros observan que en la Conferencia de El Cairo se procurará establecer objetivos claros y realistas para la futura política en materia de población. Sin juzgar de antemano los resultados de la Conferencia, concuerdan en que hay tres objetivos en particular que merecen una atención especial: Primero, el aumento de la matrícula en la escuela primaria en los países de ingreso bajo a fin de lograr la universalidad de la enseñanza primaria; Segundo, el mejoramiento del acceso a la planificación de la familia y a los servicios de salud conexos, para lo cual el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) estima que, de aquí al año 2000, hará falta duplicar las inversiones en dicha esfera; Tercero, la reducción de las tasas de mortalidad derivada de la maternidad y de mortalidad en la niñez en los países en desarrollo. 7. Países en desarrollo En general, pueden atenderse las necesidades de recursos para esta iniciativa, en comparación con otros programas de gasto importantes. Muchos países en desarrollo pueden sufragar los costos. En otros casos, éstos ya se cubren con los cargos que pagan los usuarios. Sin embargo, para los grupos más pobres será fundamental el apoyo del sector público, respaldo que se justifica si se tienen en cuenta los beneficios que reporta. Los ministros concuerdan en que los países en desarrollo deberían pensar en dar prioridad a estos tres objetivos en los presupuestos totales. 166 8. Donantes Los países más pobres seguirán necesitando la ayuda de donantes. Los donantes bilaterales y multilaterales aportan actualmente alrededor de US$1.000 millones al año para programnas de población en los países en desarrollo. Los ministros abrigan la esperanza de que, en forma individual, muchos donantes bilaterales podrán incrementar el actual promedio del 1,25% de los presupuestos de ayuda que asignan a los programas de población, así como su respaldo a los programas de salud y educación. 9. El Banco Mundial En el plano multilateral, los ministros acogen con beneplácito el aumento de la proporción de los préstamos del Banco Mundial destinados al sector social, que en los últimos cinco años ha aumentado del 6% al 16% del total de la cartera. Dentro de este programa, se asignan alrededor de US$1.800 millones al año al sector de población, salud y nutrición, y US$1.900 millones al de educación. Muchas de estas iniciativas afectan indirectamente la demanda de servicios en materia de población. Actualmente se destinan US$200 millones al año a por lo menos diez proyectos con importantes componentes de población directos, concentrados principalmente en los países en desarrollo más pobres. Los ministros celebran la disposición favorable del Banco para reaccionar con rapidez a las solicitudes de mayor asistencia en esta esfera. Los ministros reconocen que el Banco no es la principal organización que se ocupa de los asuntos de población, pero admiten que su diálogo en materia de políticas y la amplitud de sus operaciones le dan una oportunidad sin paralelo para promover las políticas de población. En consecuencia, piden al Banco, a otros donantes, a otros organismos multilaterales tales como el FNUAP y a los gobiernos de los países prestatarios que colaboren al máximo en las operaciones y en la movilización de los recursos institucionales y fnancieros que se necesitan, y que vuelvan a evaluar sus esfuerzos después de la Conferencia de El Cairo. 10. Migración Los ministros analizaron la cuestión conexa de la migración internacional, así como sus consecuencias sociales, políticas y financieras para los países tanto de acogida como de origen. Observan que se sabe relativamente poco acerca de la naturaleza de estas cuestiones y que es preciso formular políticas para abordarlas. Piden más investigaciones en materia de migración orientadas hacia la formulación de políticas y una colaboración más estrecha entre los diferentes organismos internacionales que se ocupan de este tema. COMERCIO EXTERIOR 11. Repercusiones de la Ronda Uru2uav en los países en desarrollo y en proceso de transición Los ministros expresan su gran satisfacción por la feliz culminación de la Ronda Uruguay y por los acuerdos concertados en Marrakech y piden su pronta ratificación y cabal aplicación. Dichos acuerdos hacen que se reduzca el riesgo de una reincidencia en el proteccionismo, situación que habría perjudicado profundamente a muchos países en desarrollo y en proceso de transición. Los acuerdos abren la posibilidad de alcanzar un crecimiento econónico más acelerado en todo el mundo. Todos los países pueden salir beneficiados, y para poder aprovechar cabalmente los resultados de la Ronda, es fundamental que mantengan un clima macroeconómico estable e intensifiquen sus programas de reforma estructural y de liberalización del comercio, al tiempo que mejoran su acceso a los mercados mundiales. 12. Los ministros observan que algunos países en desarrollo podrán verse afectados negativamente durante la transición al nuevo sistema de comercio mundial debido a la pérdida de preferencias o al aumento de los precios de los alimentos importados, aunque tales efectos sólo se 167 harán sentir en forma gradual, dando tiempo para el ajuste. Instan al Banco y al Fondo a que tomen en cuenta estos posibles efectos negativos a la hora de formular las estrategias de asistencia a los países y de considerar el apoyo operacional para los países afectados. 13. Los ministros celebran la creación de la nueva Organización Mundial del Comercio (OMC). Instan a la OMC, al Banco y al Fondo a que cooperen plenamente y, dentro de sus respectivas esferas de responsabilidad, ayuden a los países en desarrollo y en proceso de transición a aprovechar las nuevas oportunidades de mercado. Asimismo, esperan que todos los países en desarrollo y en proceso de transición ingresen pronto en la OMC para mejorar el acceso de sus exportaciones a los mercados. Observan que tanto el Banco como el Fondo han emprendido un estudio más acabado sobre las consecuencias de la Ronda, la futura política comercial y sus respectivas actividades futuras en la esfera del comercio. Los ministros reanudarán el análisis de estas cuestiones en su próxima reunión. 14. Productos básicos Los ministros examinaron también estudios recientes del Banco y el Fondo relativos a los precios de los productos básicos. Concuerdan en que, a pesar de que hay indicios de un leve repunte a corto plazo, es improbable que los precios recuperen los niveles alcanzados en el decenio de 1970 y principios del de 1980. Dadas estas incertidumbres, los ministros están de acuerdo en que sería sensato no suponer que se producirá un aumento a largo plazo, y en que es preferible equivocarse por exceso de prudencia. 15. Los ministros concuerdan en que si se prevé que las perturbaciones de los precios sólo sean temporales, puede ser apropiado conceder financiamiento compensatorio, pero si se proyecta que su deterioro sea permanente, no se debería postergar una respuesta orientada hacia el ajuste en la esperanza de que se produzca un repunte de los precios. En consecuencia, los ministros estiman que los gobiernos de los países en desarrollo deberían continuar diversificando sus economías. Estos seguirán precisando del apoyo continuado del Banco Mundial, el Fondo y la comunidad de donantes. Los ministros piden al Banco que estudie medidas adicionales en sus actividades de inversión en esta esfera. La persistente inestabilidad de los precios también hace necesario mantener medidas de contingencia a fin de salvaguardar los programas respaldados por el Fondo. 16. Los ministros observan que son pocos los convenios internacionales sobre productos básicos que han mantenido los niveles de precios ante la disminución de la demanda, el aumento de la producción y la reducción de los costos. Los planes gubernamentales de estabilización de los precios por lo general no dan buen resultado cuando se prevé que los precios de los productos básicos permanezcan bajos o se deterioren todavía más; tienden a crear distorsiones y a ejercer fuertes presiones en los presupuestos públicos. En el caso de muchos países y productos, los instrumentos de protección en los mercados de futuros permiten a los agentes privados protegerse de las fluctuaciones de los precios, aunque persisten numerosos obstáculos jurídicos, financieros y técnicos. Los ministros se muestran complacidos por la asistencia técnica que brindan la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Banco Mundial y otros organismos para ayudar a los productores más pequeños a superar tales obstáculos y a sacar provecho de dichos mercados. Expresan satisfacción por los estudios que ha iniciado el Banco sobre nuevos mecanismos de garantía que permitirían a estos países más pobres y menos solventes realizar operaciones de cobertura basadas en el mercado. 168 BANCOS DE DESARROLLO 17. El Comité convino, en principio, en establecer un pequeño grupo de estudio que tendrá la tarea de examinar la función de fomento que desempeñan los bancos multilaterales de desarrollo, incluidos el Banco Mundial y los cuatro principales bancos regionales. Este grupo de estudio, cuyo presidente, términos de referencia e integrantes se decidirán después de realizar consultas con los gobiernos, se fijará la meta de terminar su labor a más tardar en octubre de 1995. PRESIDENTE 18. El Comité eligió al Excmo. Sr. M'Hamed Sagou de Marruecos como su próximo Presidente, quien sucederá al Sr. Rudolf Hommes de Colombia. El Comité expresó su profundo agradecimiento al Sr. Hormies al término de su mandato. PROXIMA REUNION 19. El Comité convino en reunirse nuevamente en Madrid, España, el 3 de octubre de 1994, ocasión en la que examinarán el tema de la eficacia de la ayuda y los estudios del Banco Mundial y el FMI a la luz de la Ronda Uruguay. 169 Apéndice A DEvELopmENT CommITrEE (Joint Ministerial Comniittee of tite e _ ; Boards of Govemors of the Bank and the Fund 9 2O ; ~~~~~~~ ~ ~~~~~~on [he Transfer of Real Resources to Developing Countries) 15.*% EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL DC/94-1 4 de abril de 1994 CONVOCATORIA DE REUNION La XLVII reunión del Comité para el Desarrollo se celebrará el martes 26 de abril de 1994, a las 9.00 h, en el salón de reuniones del Fondo Monetario Internacional, en la ciudad de Washington. TEMARIO PROVISIONAL 1. Tema principal para debate: Población y migración 1/ 2! 2. Otros temas: Productos básicos 3/ El comercio internacional tras la culminación de la Ronda Uruguay 4/ 3. Elección del Presidente 4. Otros asuntos 1/ El documento de exposición de problemas sobre este tema, preparado por el Banco Mundial en consulta con el FMI, fue solicitado por el Comité en el párrafo 11 del comunicado de septiembre de 1993. 2/ Además, estarán disponibles documentos complementarios preparados por el FNUAP, el Gobierno de Indonesia y un consultor indepndiente. 3/ Estará disponible un documento de antecedentes preparado por el personal del FMI. Además, los ministros pueden remitirse a la publicación del BIRF Global Economic Prospects 1994 (Perspectivas de la economía mundial, 1994) y al informe del Presidente del Banco Mundial. 4/ El estudio de este tema se encargó originalmente en el comunicado de abril de 1993. Teniendo en cuenta las recientes deliberaciones del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial, estará disponible un documento de antecedentes preparado por el personal de esta institución, en consulta con funcionarios del FMI. En la declaración del Director Gerente del FMI al Comité para el Desarrollo con respecto a la publicación del Fondo Perspectivas de la Economía Mundial se abordará este tema. Asimismo, los ministros pueden remitirse a dicha publicación. S171 i i i ii ApnicefB LISTA DE MEROS DEL COMITE PARA EL DESARROLLO Lista de Directores Ejecutivos ded Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y Pais Representados por Ellos (al 26 de abril de 1994 Mnmhbe rs Eecutive Diréetors Countries 1. Mohammad Abalkhail Muhanad Al-Jasser Saudi Arabia Minister of Finance (Fund) and National Economy Ibrohim A. Al-Assaf Saudi Arabia , (Bank) 2. Ibrahim Abdul Karim A. Shakour Shaalan Bahrain. Egypt. Iraq. Minister of Finance (Fund) Jordan. Kuwait, Lebanon, and National Economy Faisal Abdul Razzak Al-Khaled Socialist People'3 Libyan Bahrcin (Bank) Arab Jamahiriya. Maidives. Oman. Qatar. Syrian Arab Republic. United Arab Emiratos. Republic of Yemen J. Edmond Alphandery Marc-AntoineoAutheman Franco Minister of Economy (Fund and Bank) France 4. Piero Baruecí Giulio Lanciotti Albania. Greoee. Italy, Ministor of the Treasury (Fund) Malta. Portugal. San Marino Italy Enzo R. Grilli (Bank) Alternote Memher Mario Draghi Dlrector General General Directorate of the Treasury Mínistry of the Treasury 5. Lloyd M. 8entsen Karin Lissakers United States Socretary of the Treasury (Fund) United States (Vacont) (Bank) 6. Franz Blankart Daniel Kaesor Azerbaijan, Kyrgyz Republic. Secretary of State, Director ¿ (Fund) Poland. Switzerlcnd. Federal Office for Foreign Jeon-Oaniel Gerbor Turkmenistan. Uzbekistan Economic Affairs (Bank) (Tajikistan) Swi tzerland 7. Kenneth Clarke Huw Evans United Kingdom Chancellor of the Exchequer (Fund and Bank) United Kingdom 8. Helle Degn Jarle sorgo Denmark. Estonia. Finland. Minister for International (Fund) Icoland. Latvia. Lithuania. Cooperation and Oevelopment Jorunn Maehlum Norway. Sweden Denmark (Bank) 9. Hirohisa Fujii Hiroo Fukui Japan Minister of Finance (Fund) Japan Yasuyuki Kawohara (Bank) Alternate Merner Kosuke Nakahira Vice Minieter of Finance for International Affairs Ministry of Financo ¡ Japan 173 Extcutive Directors Coutries 10. Rudolf Hommes Alexandre Kafka Brazil, Colombia, Dominican Minister of Finance (Fund) Republ ic, Ecuador, Guyana, and Public Credit Marcos Caramuru de Paiva Haiti, Panoma, Suriname, Colombia (Bank) Trinidad and Tobago Alternote Member, Mario Read Vittini Gove rnor Banco Central de la Republica Dominicana Dominicon Republic 11. Wim Kok Godert A. Posthumus Armenia, Bulgaria, Cyprus, Deputy Prime Minister (Fund) Georgia, Israel, Moldova, and Minister of Finance Eveline Herfkens Netherlands, Romania, Netherlanda (Bank) Ukraine Alternate Member Henk J. Brouwer Treasu re r-Genera l Ministry of Finance Netherlands 12. Liu Zhongli Zhang Ming China Mini3ter of Finance (Fund) China Wang Liansheng (Bank) Alternate Member- Jin Renqing Vice Minister of Finnnce China 13. Paul Martin Douglas E. Smsee Antigua and Barbuda, Minister of Finance (Fund) The Bahamos, Barbados, Canada Robert R. de Cotret Belize, Canada, Dominica, (Bank) Grenada. Ireiond, Jamaica, St. Kitts and Nevis, Alternete Member- St. Lucia, St. Vincent Huguette Labelle and the Grenadines President Canadion International DeveIopment Agency Canada 14. PhilIppe Maystadt Willy Klekens Austria, Belarus, BelgTum. Minister of Finance (Fund) Czech Republic, Hungary, Belgium Walter RII Kazakhstan, Luxembourg, (Bank) Slovak RepublIc, Turkey Chairman OPEC Fund fOr International Development Y. Seyyld Abdulsi Director-Genral United Nationa Jean-Claude Millaron Under-Sect-General for Economic and Social infom tion *nd Policy Analyiss UNCTAD Roger Lawrance (Aasoclate Observar> Deputy to tih Secretary-Generai and Director. Global Interdependence Division UNoP Mahbub ul Haq Spacil Adviaer to th- Admineitrator UNFPA Nafis Sadik Exacutive Director Asian Development Bank European lnvestmeant Bank (was not abLe to attend thfs meetfng) (Asmoclate) (was not able to attend this m>ting) 177 |-m- lS~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 3 ~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ J~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ,. ~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Comité para el Desarrollo (Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo) 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 EE. UU. Teléfono: (202) 458-2980 Facsímile: (202) 477-1906 3K 5-1