KA EFIKASNOM IZVRŠENJU NESPORNIH NOVČANIH POTRAŽIVANJA: ISKUSTVA ISTOČNE I CENTRALNE EVROPE Izrazi zahvalnosti Ovaj izveštaj se bavi izvršenjem neplaćenih računa za komunalne usluge u Bugarskoj, Hrvatskoj, Češkoj, Estoniji, Mađarskoj, Letoniji, Litvaniji, BJR Makedoniji, Poljskoj, Rumuniji, Slovačkoj i Sloveniji i pruža različite politike raspoložive zemljama koje teže reformisanju ovog postupka. Izveštaj su pripremile Svetozara Petkova (vodeći autor i ekspert u Bugarskoj) i Georgia Harley (vođa tima i stručnjak za reformu pravosuđa). Eksperti Ana Krnić (Hrvatska), Luba Beardsley (Češka i Slovačka), Shirley Salm (Estonija), Péter Szajlai (Mađarska), Dana Rone (Letonija), Mindaugas Vaiciunas (Litvanija), Nena Ivanovska (Makedonija), Jaroslaw Beldowski (Poljska), Ana Maria Andronic (Rumunija) i Vesna Pavlič Pivk (Slovenija) prikupili su informacije o zakonskim regulativama u zemljama koje smo analizirali i svojim komentarima i idejama su dali doprinos celokupnoj analizi. Marina Matić Bošković i Srđan Svirčev dali su korisne smernice i savete. Sadržaj Izvršni rezime ______________________________________________________________ 1 Metodologija _______________________________________________________________ 3 1. Problemi ________________________________________________________________ 3 2. Zastarevanje _____________________________________________________________ 5 3. Prevencija neplaćanja ______________________________________________________ 6 4. Nesporna novčana potraživanja ______________________________________________ 7 5. Faze izvršenja ____________________________________________________________ 8 6. Vrste postupaka za dobijanje izvršne isprave ____________________________________ 9 7. Organ nadležan za izdavanje izvršne isprave za nesporna potraživanja ______________ 13 8. Teritorijalna nadležnost ___________________________________________________ 16 9. IKT i mogućnost elektronskog podnošenja _____________________________________ 17 10. Standardizovani obrasci i obaveza prilaganja dokaza ___________________________ 18 11. Sudske i beležničke takse _________________________________________________ 19 12. Trajanje postupka dobijanja izvršne isprave __________________________________ 20 13. Uručenje izvršne isprave dužniku ___________________________________________ 20 14. Prigovori na izvršne isprave _______________________________________________ 23 14.1. Oblici izostanka prigovora _____________________________________________ 24 14.2. Oblici prigovora _____________________________________________________ 24 14.3. Neutemeljeni prigovori _______________________________________________ 25 15. Sporovi male vrednosti ___________________________________________________ 26 16. Nadležni organ za sprovođenje izvršenja nad imovinom dužnika __________________ 27 17. IKT i izvršenje nad imovinom dužnika _______________________________________ 28 18. Zaštita dužnika _________________________________________________________ 30 18.1. Ograničenja u usmeravanju izvršenja na neke kategorije imovine dužnika _______ 30 18.2. Stečaj fizičkih lica ____________________________________________________ 32 19. Upravljanje reformama __________________________________________________ 34 19.1. Upravljanje reformama u procesu dobijanja izvršne isprave __________________ 34 19.2. Upravljanje reformama u procesu izvršenja _______________________________ 37 20. Smanjenje broja zaostalih predmeta ________________________________________ 38 21. Protivljenje reformama ___________________________________________________ 40 21.1. Protivljenje reformisanju postupka za dobijanje izvršne isprave _______________ 40 21.2. Protivljenje reformi izvršenja __________________________________________ 41 22. Zaključci _______________________________________________________________ 42 Reference ________________________________________________________________ 46 Izvršni rezime 1. Ova komparativna analiza bavi se izvršenjem nespornih novčanih potraživanja u 11 zemalja Evropske unije i u BJR Makedoniji (u daljem tekstu “analizirane zemlje”) i donosiocima politika pruža moguće opcije. Korisnici ove analize biće donosioci politika u okruženjima koja su pod pritiskom ove vrste zaostalih potraživanja. Prvenstveno, to će biti zemlje Zapadnog Balkana, a posebno one koje su pripadale bivšoj Jugoslaviji. Analizu mogu koristiti i donosioci politika u drugim zemljama koji žele da unaprede izvršenje nespornih potraživanja. 2. U okviru oblasti izvršenja nespornih potraživanja, ovaj izveštaj se posebno bavi računima za komunalne usluge s obzirom da imaju značajan udeo u nespornim potraživanjima. Pored toga, izvršenje potraživanja nastalih iz računa za komunalne usluge je osetljivo pitanje politike, s obzirom na socijalnu važnost ovih usluga. 3. Izvršenje nespornih novčanih potraživanja vrši se u dve faze: prva se odnosi na pribavljanje izvršne isprave; a druga na samo izvršenje na osnovu izvršne isprave. U svim zemljama koje smo analizirali, ove dve faze sprovode dva različita organa. Nijedna od analiziranih zemalja nije odlučila da spoji ove dve faze. Suprotno tome, u Srbiji i Crnoj Gori ove dve faze čine jedinstveni postupak izvršenja koji sprovode izvršitelji. 4. Izveštaj pravi razliku u postupku dobijanja izvršne isprave između dva glavna tipa procedura: naloga za plaćanje ili izdavanja rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave. Ova dva postupka imaju različit delokrug (procedura koja se odnosi na nalog za plaćanje ima širi delokrug), ali su zasnovani na zajedničkim karakteristikama: svrha im je izvršenje nespornih potraživanja, a po prirodi su vanparnični. 5. Vanparnična priroda dobijanja izvršne isprave zahteva da nadležni organi naplate nesporno potraživanje na brz, fer i ekonomičan način. Kod većine analiziranih zemalja, ova nadležnost data je prvostepenim sudovima. Mađarska, Hrvatska i BJR Makedonija su ovu nadležnost prenele na beležnike. Suprotno tome, u Srbiji i Crnoj Gori izvršitelji su ti koji i izdaju izvršne isprave i i sprovode izvršenje. 6. Nekoliko zemalja se opredelilo za centralizovan pristup, dok se druge zemlje oslanjaju na tradicionalni princip teritorijalne nadležnosti nadležnih organa. Neke zemlje sa ograničenom teritorijalnom nadležnošću navode nejednaku opterećenost poslom službenika i ozbiljne regionalne razlike po pitanju pravovremenosti. Centralizovani sistemi, s druge strane, obezbeđuju ujednačen obim posla u celoj zemlji. 7. Korišćenje informacionih i komunikacionih tehnologija (IKT) često može da pomogne da se osigura brzo i efikasno procesuiranje zahteva za izdavanje izvršne isprave. U svim analiziranim zemljama sa centralizovanim sistemom, elektronsko podnošenje je obavezno za poverioce koji žele da koriste ubrzani postupak. Analizirane zemlje koje nemaju centralizovane sisteme, ili imaju samo podnošenje u papirnoj formi ili poveriocima daju mogućnost da podnošenje obave elektronski. 8. Važan instrument u upravljanju postupkom koji se vodi su takse koje naplaćuju relevantni organi. Takse pokrivaju troškove funkcionisanja sistema i treba da stimulišu poverioce da izaberu najekonomičniji postupak. 1 9. Postupak dobijanja izvršne isprave za nesporna potraživanja je koncipiran tako da bude brz. U zemljama koje smo analizirali u kojima se primenjuju centralizovani elektronski sistemi, organi izdaju izvršnu ispravu u roku od nekoliko dana nakon podnošenja. U drugim zemljama, ovaj vremenski period je manje predvidljiv. Ovaj rok je najduži tamo gde postupak predviđa parnične elemente. 10. Uručenje izvršne isprave dužniku kod nespornih potraživanja je od ključne važnosti kako bi se ispoštovalo pravo dužnika na fer suđenje. Uručenje u analiziranim zemljama vrše različiti organi: sudski službenici, službenici kod beležnika, pošta. Metode koje predviđaju uručenje bez povratnice od strane dužnika često daju mogućnost ulaganja žalbe. Međutim, te metode se obično smatraju neophodnim za efikasno izvršenje nespornih potraživanja. 11. Prigovor je od ključne važnosti u izvršenju nespornih potraživanja s obzirom da isprava postaje pravosnažna samo ukoliko nije uložen prigovor. Većina analiziranih zemalja dozvoljava delimični prigovor, zbog koga se trajanje postupka može odužiti, ali omogućava se veća fleksibilnost. Neozbiljni prigovori mogu povećati broj predmeta i troškova kako poveriocima tako i dužnicima. 12. U svim analiziranim zemljama, izvršenje na imovini dužnika vrši organ koji nije isti organ koji je izdao izvršnu ispravu. Obično su to privatni stručnjaci koji rade u veoma regulisanom okruženju. Efikasnom izvršenju u prilog mogu ići upravljanje predmetima korišćenjem IKT, disciplinski postupak, identifikovanje i zamrzavanje imovine dužnika ili pribavljanje informacija o zaduženosti preduzeća i građana. 13. Trebalo bi da nacionalne politike izvršenja obezbede adekvatne mehanizme kojima bi se sprečile nesrazmerne mere ili preterana šteta naneta dužniku tokom izvršenja. Dve osnovne grupe mera zaštite dužnika su zabrana ili ograničenje direktnog izvršenja za neke kategorije imovine dužnika i usvajanje zakona o stečaju fizičkih lica/domaćinstava. 14. Izveštaj analizira upravljanje reformom tokom obe faze izvršenja. Izdavanje izvršne isprave za nesporna potraživanja se generalno reformiše na sledeće načine: uvođenjem postupka kojim se predviđa nalog za plaćanje; određivanjem beležnika koji imaju ovlašćenje da izdaju izvršnu ispravu; digitalizacijom; i/ili centralizacijom ove funkcije. Ipak, najvažnija reforma u oblasti izvršenja je uvođenje privatnih izvršitelja. 15. Izveštaj se bavi faktorima koji doprinose generisanju zaostalih predmeta u oblasti izvršenja. Došli smo do saznanja da pravila o prekidu perioda zastarevanja tokom izvršenja i pravila o mirovanju predmeta izvršenja direktno utiču na verovatnoću akumuliranja zaostalih predmeta. 16. I na kraju, izveštaj analizira protivljenje reformama u analiziranim zemljama i dolazi do saznanja da je generalno bilo izvesnog protivljenja reformama koje se odnose na izdavanje izvršne isprave. Međutim, uvođenje privatnih izvršitelja jeste naišlo na otpor u nekim zemljama. Protivljenje reformama se često dešava ne u trenutku njihovog uvođenja, već u kasnijoj fazi, nakon što sistem funkcioniše par godina i primete se njegovi nedostaci. Ipak, uspešne reforme u regionu nude dobre modele za zemlje koje se suočavaju sa sličnim problemima i imaju zajedničko kulturno i pravno nasleđe. 2 Metodologija 17. Ova komparativna analiza bavi se načinom izvršenja u slučaju neplaćenih komunalnih računa u 11 zemalja Evropske unije1 i BJR Makedoniji (u daljem tekstu “analizirane zemlje” ili “analizirane države”), i predstavlja različite politike koje stoje na raspolaganju zemljama koje žele da reformišu te sisteme. Očekuje se da korisnici ove analize prvenstveno budu zemlje Zapadnog Balkana u kojima su resursi sudova opterećeni velikom količinom zaostalih predmeta izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge. Istovremeno, identifikovane efikasne mere i dobre prakse mogu biti od koristi i drugim zemljama, uključujući i analizirane zemlje, koje žele da optimiziraju postupke u svojim regulatornim okvirima. 18. Analiza deli postupak izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge u dve faze i istražuje glavne odlike obe faze u analiziranim zemljama. Prva faza podrazumeva pribavljanje izvršne isprave na osnovu neplaćenog računa za komunalne usluge. Druga faza je samo izvršenje izvršne isprave. Kada je reč o zemljama koje su sprovele reformu, studija se bavi procesom upravljanja reformom, glavnim pokretačima reforme, protivljenjem reformskim naporima na koje zemlje mogu da naiđu i problemima u samoj implementaciji koji mogu biti postojani. Studija ispituje pitanja zaostalih predmeta izvršenja i razmatra moguće faktore koji tome doprinose. 19. Metodologija korišćena za izradu ove analize obuhvata istraživanje i rad izvestilaca za svaku zemlju koji su popunili detaljni upitnik o pitanjima koja se odnose na račune za komunalne usluge u analiziranim zemljama. U svakoj analiziranoj zemlji, može postojati više od jednog pravca u izvršenju neplaćenih računa za komunalne usluge. Izveštaj istražuje najbrže i najekonomičnije pravce koje pružaoci komunalnih usluga obično koriste. Pored toga, optimalni proceduralni način izvršenja računa za komunalne usluge u svakoj od analiziranih zemalja se nikada ne koristi isključivo za račune za komunalne usluge. Obično se koristi i za druge vrste novčanih potraživanja. Iz tog razloga, korist komparativne analize prevazilazi račune za komunalne usluge i primenjuje se na monetarna potraživanja, posebno nesporna. 1. Problemi 20. Izvršenje potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge prepoznato je kao glavni razlog preopterećenosti sudova u nekim državama Zapadnog Balkana. Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji rađena 2014. procenjuje da neplaćeni računi za komunalne usluge čine oko 80 procenata predmeta izvršenja. Od 2 miliona nerešenih predmeta u osnovnim sudovima na kraju 2014. godine, oko 1,7 miliona odnosio se na neplaćene račune za komunalne usluge.2 Nakon izmena i dopuna zakonske regulative, novi predmeti izvršenja kanališu se privatnim izvršiteljima, ali i dalje ostaje izazov kako savladati zaostale predmete u osnovnim sudovima i obezbediti da se ovaj obrazac prevelikog obima posla ne prenese 1 11 zemalja Evropske Unije odnosi se na države bivšeg istočnog bloka, koje su sada članice Evropske Unije (EU): Bugarska, Hrvatska, Češka, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Poljska Rumunija, Slovačka i Slovenija. 2 Funkcionalna analiza pravosuđa, Multidonatorski fond za podršku pravosuđu u Srbiji, Svetska Banka, 2014, str. 11 http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review- Full%20Report.pdf. 3 jednostavno sa sudova na privatne izvršitelje. Funkcionalna analiza pravosuđa identifikuje glavne uzroke zaostalih predmeta koji se odnose na neplaćene račune za komunalne usluge u Srbiji3. Okvir 1: Uzroci zaostalih predmeta koji se odnose na neplaćene račune za komunalne usluge u Srbiji § Zastarevanje: Kompanije imaju 12 meseci da iniciraju predmet izvršenja ili će njihova potraživanja postati zastarela. Tako kompanije pretrpavaju sudove sa hiljadama predmeta izvršenja odjednom, koje automatski generišu njihovi softverski sistemi. § Spajanje predmeta: Nominalna vrednost neizmirenih potraživanja je često trivijalna (npr. ispod 10 EUR). Za uporne neplatiše, ponovljeni predmeti izvršenja male vrednosti (sa istim poveriocem, istom vrstom duga i istim dužnikom) se akumuliraju tokom vremena, ali se nikada ne spajaju. § Socijalni problem: Siromašno stanovništvo koje nije u mogućnosti da plaća račune vremenom akumulira dugove. 21. Bosna i Hercegovina (BiH) se takođe muči sa izvršenjem neplaćenih računa za komunalne usluge. Dijagnostička analiza sistema izvršenja pravosnažnih potraživanja u BiH procenjuje da je 2015. godine oko 1,5 milion predmeta koji se odnose na račune za komunalne usluge predstavljalo 93,5 procenata ukupnog broja izvršnih predmeta.4 Ista studija identifikuje četiri glavna uzroka akumuliranja zaostalih predmeta u BiH5. Okvir 2: Uzroci zaostalih predmeta koji se odnose na neplaćene račune za komunalne usluge u BiH § Loš kvalitet podataka o korisnicima komunalnih usluga: mnogo predmeta odnosi se na osobe čije su adrese pogrešne, koje su umrle, koje plaćaju dug u ratama ili koje su već namirile svoja dugovanja. § Teška socijalna i ekonomska situacija u kojoj se nalaze mnogi građani BiH. § Nepostojanje delotvornog sistema izvršenja koji podstiče na izvršenje finansijskih obaveza. § Masovni priliv predmeta koje podnose komunalna preduzeća, s obzirom na kratak rok zastarevanja i veoma stroga pravila kojih javna preduzeća moraju da se drže. 22. Kao što se navodi u citiranim analizama, države Zapadnog Balkana dele zajedničke karakteristike i probleme, od kojih bi neke bilo moguće rešiti korišćenjem iskustava analiziranih zemalja. 3 Ibid., str. 99 – 100. 4 Dijagnostička procena sistema izvršenja pravosnažnih potraživanja u Bosni i Hercegovini, USAID-ov Projekat pravosuđa u Bosni i Hercegovini, mart 2016, str. 96, at http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693- diagnostic-assessment-of-the-enforcement-regime-of-final-civil-claims-in-bih.pdf. 5 Ibid., str. 99. 4 2. Zastarevanje 23. Karakteristika svojstvena bivšim jugoslovenskim republikama je kratak period zastarevanja za potraživanja nastala iz komunalnih usluga od fizičkih lica. U BiH, Hrvatskoj, Makedoniji, Srbiji i Sloveniji, ta potraživanja se moraju pokrenuti u roku od godinu dana od dana dospeća. Ova pravna karakteristika utiče na postupanje komunalnih preduzeća, s obzirom da ona često podnose zahtev za pokretanje postupka za male iznose. Često podnošenje zahteva dovodi do proliferacije predmeta izvršenja za neplaćene račune za komunalne usluge. Suprotno tome, u svim drugim analiziranim zemljama period zastarevanja potraživanja nastalih iz neplaćenih računa za komunalne usluge je mnogo duži, kao što je prikazano na Grafikonu 1.6 U Letoniji i Litvaniji ovaj period je značajno duži za potraživanja nastala iz neplaćenih računa za komunalne usluge, u poređenju s drugim analiziranim zemljama. Grafikon 1: Zastarevanje (godine) 12 10 10 10 8 6 4 3 3 3 3 3 3 2 2 1 1 1 0 24. Zastarevanje potraživanja nastalih iz neplaćenih računa za komunalne usluge je obično kraće u odnosu na opšti period zastarevanja u analiziranim zemljama. Međutim, ovi kraći periodi zastarevanja se primenjuju samo u prvoj fazi izvršenja, tj. pribavljanja izvršne isprave. Kada se izvršna isprava pribavi, obično se smatra da je osnova potraživanja promenjena (tj. više nije potraživanje zasnovano na neplaćenom računu za komunalne usluge već na izvršnoj ispravi) i primenjuje se opšti i obično duži period zastarevanja. U Bugarskoj, period zastarevanja za potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge je tri godine, ali nakon izdavanja izvršne isprave, obračunava se novi period zastarevanja od pet godina; u Poljskoj, period zastarevanja je tri godine, ali nakon dobijanja izvršne isprave, period se obnavlja na deset godina; u Hrvatskoj, period zastarevanja od godinu dana primenjuje se na potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge, ali nakon dobijanja rešenja o izvršenju rok zastarenja je deset godina. 6 Za zemlje u kojima je zastarevanja za potraživanja nastala iz komunalnih usluga različito za fizička i pravna lica, grafikon prikazuje period zastarevanja za fizička lica. 5 25. Kraće vreme zastarevanje, koje se primenjuje pre dobijanja izvršne isprave, utiče na odluku poverilaca kada da traže izvršenje svojih potraživanja. Zastarevanje za neplaćene račune za komunalne usluge je posebno kratko u zemljama bivše Jugoslavije (tj. godinu dana). Ova politika se verovatno bazirala na razlozima koji su se odnosili na socijalnu zaštitu. Međutim, ovakva praksa vodi ka čestom podnošenju zahteva za izdavanje izvršnih isprava za neplaćene račune za komunalne usluge i može doprineti preopterećenju sudova/izvršnih organa. U zavisnosti od strukture taksi za određene postupke u izvršenju, ovakva struktura bi na kraju mogla da previše optereti i dužnike7. 3. Prevencija neplaćanja 26. Zemlje koje su uspostavile efikasne mere za prevenciju neplaćanja mogu da spreče i niz problema koji se odnose na izvršenje dugovanja za komunalne usluge. Najčešća mera za sprečavanje neplaćanja je mogućnost da komunalna preduzeća ukinu isporuku usluge u slučaju neplaćanja. Kada je prekid isporuke usluge dozvoljen, promoviše se veći stepen dobrovoljnog plaćanja računa. Međutim, usled socijalne važnosti pružanja ovih usluga, prekid snabdevanja može biti zakonom zabranjen ili limitiran, ostavljajući komunalnim preduzećima jedino opciju da traže izvršenje zakonskim putem. 27. Rumunija, Estonija i Češka dozvoljavaju prekid isporuke komunalnih usluga u slučaju neplaćanja. U Hrvatskoj, Letoniji i Bugarskoj, komunalna preduzeća takođe imaju to zakonsko pravo. Međutim, u tim zemljama prekid isporuke komunalnih usluga je skoro nemoguć, s obzirom da se zahteva ulazak na posed dužnika (npr. grejanje domaćinstava u Bugarskoj), a dužnik nema obavezu da obezbedi pristup. Pored toga, ukoliko je komunalna usluga tehnički vezana za druga domaćinstva – na primer, centralno grejanje u stambenim zgradama – isključenje bi u praksi bilo nemoguće. 28. U drugim zemljama, prekid u isporuci komunalnih usluga je ograničen zakonom. BJR Makedonija i Mađarska zabranjuju prekid snabdevanja domaćinstava vodom iz higijenskih razloga (ali ograničeno snabdevanje vodom u Mađarskoj je moguće). U Litvaniji, nije moguće prekinuti snabdevanje električnom energijom socijalno ugroženim potrošačima8 ukoliko duguju iznos manji od tri osnovne socijalne naknade9 (tj. ukoliko duguju manje od 114 EUR). Snabdevanje električnom energijom ne može se prekinuti ugroženim potrošačima petkom, vikendom, tokom državnih praznika, ili u nepredviđenim situacijama (kada je maksimalna dnevna temperatura ispod -15 ili iznad +30 stepeni Celzijusa). Zakon u Litvaniji dozvoljava prekid isporuke komunalnih usluga samo u slučaju da postoje adekvatni tehnički uslovi kojima se omogućava prekid isporuke usluga određenim domaćinstvima. U Slovačkoj je moguće prekinuti snabdevanje električnom energijom i gasom. Međutim, prekid u 7 Takse za relativno velika potraživanja obično se obračunavaju kao procenat potraživanja, ali u mnogim zemljama postoji i fiksni minimalni iznos takse (npr. 2% ali ne manje od 20 EUR). Ako se mnogobrojna mala potraživanja ne spoje (kao u slučaju učestalog podnošenja), rezultirajuća taksa je veća nego u slučaju spajanja potraživanja. U nekim zemljama (Estonija), postoji jedinstvena paušalna taksa za elektronsku obradu naloga za plaćanje. Nespajanje predmeta bi podrazumevalo mnogo veće takse. Ukoliko je poverilac uspešan u izvršenju, takse na kraju plaća dužnik. 8 Ovo se odnosi na lica koja zbog izrazito loše finansijske situacije primaju pomoć države. 9 U Litvaniji, sadašnja vrednost jedne osnovne socijalne naknade iznosi 38 EUR, tj. kumulativni iznos tri osnovne socijalne naknade je oko 114 EUR. 6 snabdevanju vodom i preradi otpadnih voda u stambenim zgradama nije moguć, zato što je ugovor sklopljen između snabdevača i administratora zgrade. 29. Još jedna mera kojom se sprečava neplaćanje računa za komunalne usluge je sistem plaćanja unapred. U Mađarskoj, nedavno uvedene promene imaju za cilj da spreče akumuliranje neplaćenih računa tako što se pružaocima komunalnih usluga omogućava da instaliraju (na zahtev) merna mesta sa sistemom za plaćanje unapred kod nekih visokorizičnih grupa (tj. lica koja imaju istoriju neplaćanja računa, itd.). Ovakva merna mesta sa sistemom plaćanja unapred moraju da se ‘dopune’ na isti način kao i pre – paid SIM kartica mobilnog telefona. Zahvaljujući ovom sistemu, ukoliko dužnik ne dopuni svoje merno mesto, usluga se automatski obustavlja i ne stvara se dug prema pružaocu javne usluge. Okvir 3: Povezivanje računa za komunalne usluge s kreditnim dosijeom Interesantan primer mera kojima se uspešno smanjuju docnje u plaćanju komunalnih usluga opisan je u Izveštaju o uslovima poslovanja (Doing Business) 2017. U SAD, DTE Energy—preduzeće za isporuku električne energije i gasa — počelo je u avgustu 2006. godine da izveštava kreditni biro o podacima koji se odnose na plaćanja. Klijenti DTE bez prethodnog kreditnog dosijea (8,1% od ukupnog broja) dobili su ili kreditni dosije ili kreditni rejting i počeli da daju prioritet plaćanjima prema DTE.10 U periodu od šest meseci, DTE je imao 80.000 docnji manje. Ekonomije u razvoju su takođe počele da primenjuju ovu dobru praksu.11 30. Preventivne mere imaju ulogu u smanjenju obima potraživanja nastalih iz neplaćenih računa za komunalne usluge, ali njihov uticaj nije dovoljan kako bi se taj obim zaista smanjio. 4. Nesporna novčana potraživanja 31. Često se neplaćeni računi za komunalne usluge nađu u kategoriji nespornih novčanih potraživanja. Drugim rečima, iako dužnik ne plaća svoje račune, on neće osporiti potraživanja na sudu. Kao rezultat toga, izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge obično počinje primenom postupka za izvršenje nespornih potraživanja u nekoj zemlji. Ukoliko dužnik ne ospori potraživanje, izvršna isprava se može dobiti brzo i bez većih troškova. S druge strane, ukoliko dužnik ospori potraživanje, priroda postupka se menja i na predmet se primenjuje parnični postupak. Ovaj izveštaj se uglavnom bavi postupkom izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge, kao nespornih potraživanja, s obzirom da je to uobičajena praksa za ovakve predmete. 32. Idealno je kada je nacionalna procedura izvršenja nespornog novčanog potraživanja u skladu s Minimalnim standardima za nesporna potraživanja definisana Regulativom (EK) br. 805/2004 Evropskog parlamenta i Saveta od 21. aprila 2004. kojom se uspostavlja evropski izvršni nalog za nesporna potraživanja (u daljem tekstu: Regulativa (EK) br. 10 Konferencija Svetske banke, Nedelja finansijske infrastrukture, Brazil, 15.-17. mart 2010. 11 Dobijanje kredita: kreditne informacije: Razvoj široke mreže u cilju širenja finansijske inkluzije, Doing Business (Izveštaj o uslovima poslovanja) 2017: Jednake mogućnosti za sve, objavljeno u oktobru 2016, str: 58 – 64 http://elibrary.worldbank.org/doi/10.1596/978-1-4648-0948-4_Case3. 7 805/2004). Takva usklađenost bi obezbedila da izvršne isprave izdate od strane zemalja članica EU imaju vrednost evropskog izvršnog naloga. Okvir 4: Koja potraživanja su nesporna? Član 3. Regulative (EK) br. 805/2004 definiše sledeće situacije u kojima se potraživanje smatra nespornim: (a) dužnik se jasno saglasio s tim priznanjem ili poravnanjem odobrenim od strane suda ili zaključenim pred sudom tokom postupka; ili (b) dužnik nikada nije osporio potraživanje tokom sudskog postupka, u skladu sa relevantnim proceduralnim zahtevima zakona matične zemlje članice; ili (c) dužnik ili njegov zastupnik se nisu pojavili pred sudom na saslušanju po pitanju potraživanja nakon što je inicijalno osporio potraživanje tokom sudskog postupka, pod uslovom da takvo ponašanje predstavlja prećutno prihvatanje potraživanja ili činjenica iznetih od strane poverioca u skladu sa zakonom u matičnoj zemlji članici; ili (d) dužnik se jasno saglasio u autentičnoj ispravi. 33. Shodno tome, kada je reč o izvršenju neplaćenih računa za komunalne usluge, komunalno preduzeće pokreće postupak na osnovu pretpostavke da dužnik neće osporiti potraživanje. Tokom postupka, potraživanje mora da ispuni uslove navedene u tekstu kako bi se omogućilo izdavanje izvršne isprave za nesporno potraživanje. 5. Faze izvršenja 34. U svim analiziranim zemljama, neplaćeni računi za komunalne usluge nisu predmet direktnog izvršenja. Stoga se postupak izvršenja sastoji od dve odvojene faze: prva faza podrazumeva dobijanje izvršne isprave, a druga faza izvršenje na osnovu izvršne isprave. 35. U svim analiziranim zemljama, ove faze izvršenja predstavljaju dva odvojena postupka koja sprovode različiti organi. Organ nadležan za izdavanje izvršne isprave je obično sud ili beležnik, dok je nadležnost nad sprovođenjem izvršenja obično data izvršitelju. Zemlje retko spajaju ove dve faze. Izuzetak su Srbija i Crna Gora, gde su ove dve faze spojene i obe čine jedinstveni postupak izvršenja koji sprovode izvršitelji. Ovakvo opredeljenje je diskutabilno iz nekoliko razloga o kojima će biti reči u daljem tekstu ove analize, a biće data i analiza nadležnih organa u posmatranim zemljama. 36. Višestruki su razlozi za davanje nadležnost za izdavanje izvršne isprave i za samo izvršenje različitim organima. Kao prvo, kada su ova dva organa različita, organ koji izdaje izvršnu ispravu nije zainteresovan za ishod predmeta. Kada poverilac plati taksu za podnošenje zahteva, odluka o izdavanju ili neizdavanju izvršne isprave ne utiče na budući obim rada nadležnog organa niti na prihode. Kao drugo, većina analiziranih zemalja ima postupak za izdavanje izvršne isprave kojim se vrlo brzo definiše da li je potraživanje nesporno ili osporeno i omogućava u slučaju nespornog potraživanja, primena ubrzanog postupka. Ukoliko su potraživanja nesporna, izdaje se izvršna isprava. Ukoliko su potraživanja osporena, izvršni postupak se nastavlja kao parnica. Treće, stručnost nadležnih organa se lakše postiže kada su to dva odvojena postupka. I konačno, kada dve faze 8 predstavljaju odvojene postupke, prvi se obavlja brzo i ne ostavlja se u radu zbog poteškoća u izvršenju koje nisu u vezi s osporivošću samog potraživanja. 37. U sistemima u Srbiji i Crnoj Gori, u kojima su ove dve faze izvršenja spojene u jednu, jedan od razloga ozbiljne preopterećenosti je i nespajanje sličnih predmeta12. U principu, postoje ekonomski mehanizmi kojima se ohrabruje spajanje predmeta, od kojih jedan predstavljaju takse koje poverilac plaća za svako pojedinačno potraživanje male vrednosti koje će biti izvršeno. Taksa se obično obračunava kao procenat potraživanja, ali ukoliko je vrednost potraživanja mala, što je često slučaj kod potraživanja zbog neplaćenih računa za komunalne usluge, onda je to fiksni minimalni iznos koji prevazilazi taj procenat. Ovakva struktura takse, ohrabruje poverioce da spajaju istovetna potraživanja, a ne da ih podnose odvojeno. 38. Međutim, kada privatni izvršitelji, koji su nadležni i za samo izvršenje, izdaju izvršne isprave za potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge, neki pokušavaju da privuku velike poverioce nudeći ekonomski stimulans, što može da obeshrabri spajanje potraživanja. Primeri takvih stimulansa mogu podrazumevati omogućavanje poveriocima da ne plate taksu unapred ili davanje popusta na plaćanje takse. U takvoj situaciji, komunalna preduzeća ne bi imala stimulans da spoje potraživanja. Suprotno tome, i komunalna preduzeća i izvršitelji mogu biti stimulisani da sprovedu izvršenje velikog broja identičnih malih potraživanja umesto jednog velikog, s obzirom da bi nakon uspešnog izvršenja, dužnik morao da plati veće troškove i/ili sudske troškove. Stimulansa ovakve vrste za podnošenje velikog broja malih potraživanja nema kada su za ove odvojene postupke izdavanja izvršne isprave i sprovođenja izvršenja nadležni različiti organi. 6. Vrste postupaka za dobijanje izvršne isprave 39. Postoje dve osnovne vrste procedura koje se koriste za dobijanje izvršne isprave za neplaćene račune za komunalne usluge u analiziranim zemljama: prvo, nalog za plaćanje; i drugo, izdavanje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojnog dokumenta. Iako različiti u svakoj od analiziranih zemalja, zasnovani su na zajedničkim karakteristikama. Osnovna karakteristika ovih postupaka je da su koncipirani tako da osiguraju izvršivost nespornih potraživanja. S toga, po svojoj prirodi oni su vanparnični. Tokom ovih postupaka, nadležni organ ispituje zahtev poverioca i donosi odluku bez učešća dužnika. Ispitivanje je upravno po svojoj prirodi, bez obzira da li je nadležni organ pravosudni ili ne. Ukoliko se pojave akuzatorni elementi tokom ovih postupaka, kao što je prigovor dužnika, o sporu se odlučuje u odvojenom parničnom postupku. 12 Termin “slični predmeti” u smislu ovog dokumenta označava predmete sa istim poveriocem, istim dužnikom i istom vrstom duga, tj. predmete koji bi prema važećem proceduralnom pravu mogli biti spojeni, ali je poverilac izabrao da ih podnese odvojeno. 9 Tabela 1: Postupci za izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge u analiziranim Grafikon 1: Vrste postupaka zemljama Bugarska Nalog za plaćanje Hrvatska Rešenje o izvršenju na 8% osnovu verodostojnog 17% dokumenta 50% Češka Nalog za plaćanje Estonija Nalog za plaćanje 25% Mađarska Nalog za plaćanje Letonija Građanska parnica Litvanija Nalog za plaćanje BJR Rešenje o izvršenju na Makedonija osnovu verodostojnog Nalog za plaćanje dokumenta Poljska Nalog za plaćanje Rešenje o izvršenju na osnovu verodostojnog dokumenta Rumunija Kvazi-nalog za plaćanje Kvazi-nalog za plaćanje Slovačka Kvazi-nalog za plaćanje Slovenija Rešenje o izvršenju na Građanska parnica osnovu verodostojnog dokumenta 40. Postupak koji podrazumeva nalog za plaćanje koristi se za dobijanje izvršne isprave za neplaćene račune za komunalne usluge u većini analiziranih zemalja. Ovaj postupak je rasprostranjen i u zemljama članicama EU i koncipiran je tako da obezbedi brzu i jeftinu proceduru za dobijanje izvršne isprave za veliki broj nespornih novčanih potraživanja. U nekim od analiziranih zemalja (Estonija, Bugarska, Poljska i Češka), postoji granična vrednost potraživanja; u drugim (Litvanija, Rumunija, Slovačka), iznos potraživanja nije relevantan. U Mađarskoj, limit za korišćenje postupka je tako visoko postavljen (1,33 miliona EUR) da ne utiče na izvršenje za neplaćene račune za komunalne usluge (iz praktičnih razloga, Grafikon 2 prikazuje Mađarsku kao da nema limit za pokretanje postupka). Druga karakteristika mađarskog sistema je ta da je postupak koji predviđa nalog za plaćanje obavezan za novčana potraživanja vrednosti do oko 3.300 EUR.13 13 Obavezno korišćenje postupka u Mađarskoj znači da se na potraživanja koja ne premašuju vrednost od 3.300 EUR, prvo mora primeniti postupak za nesporna potraživanja, čak i ako poverilac smatra da će dužnik osporiti potraživanje i da će predmet u svakom slučaju morati da bude u potpunosti vođen kao građanska parnica). 10 Grafikon 2: Granična vrednost za korišćenje postupka koji predviđa nalog za plaćanje 40,000 € 35,000 € 30,000 € 25,000 € 20,000 € 15,000 € 10,000 € 5,000 € 0 € Litvanija Rumunija Slovačka Mađarska Estonija Bugarska Poljska Češka Republika 41. Poverioci podnose standardizovani zahtev za pokretanje postupka za izdavanje naloga za plaćanje. Zahtev razmatra nadležni organ i ukoliko zadovoljava sve formalne zahteve, izdaje se nalog za plaćanje. Poverilac obično ima kratak vremenski period da uloži prigovor nakon uručenja naloga. Ukoliko se prigovor ne uloži, nalog za plaćanje postaje pravosnažan14 i time se pokreće izdavanje izvršne isprave (ili sam pravosnažni nalog predstavlja izvršnu ispravu). Ako se podnese prigovor, postupak se prekida ili obustavlja i potraživanje prelazi u parnični postupak. Stoga, tipični postupak koji podrazumeva nalog za plaćanje ne bi trebalo da ima nikakve parnične elemente. Bilo kakav prigovor izmešta predmet iz postupka koji predviđa primenu naloga za plaćanje i pokreće novi parnični predmet. U nekim analiziranim zemljama, prigovor automatski pretvara predmet u parnični (Poljska, Hrvatska). U drugim, nakon ulaganja prigovora, poverilac mora da odluči u kratkom vremenskom periodu nakon uloženog prigovora da li da pokrene parnični postupak (Bugarska, Estonija). Ovakav aranžman, u kome poverilac treba aktivno da vodi parnični postupak nakon ulaganja prigovora, doprinosi politici kojom se obeshrabruje parnica i omogućava poveriocima veća fleksibilnost u upravljanju troškovima i proceduralnom ponašanju. 42. Postupak izdavanja rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave trenutno se koristi za neplaćene račune za komunalne usluge samo u analiziranim zemljama koje su pripadale bivšoj Jugoslaviji.15 Postoje sličnosti s nalogom za plaćanje, ali je opseg uži. Generalno se primenjuje na neplaćene račune za komunalne usluge, menice, čekove, javne isprave, poslovne izvode, overena privatna dokumenta i dokumenta koja se zakonom 14 U većini analiziranih zemalja, organi izdaju nalog za plaćanje i u slučaju odsustva prigovora, nalog postaje pravosnažan. U drugim analiziranim zemljama, (npr. Estonija), organ izdaje predlog naloga za plaćanje i ukoliko se ne uloži prigovor, organ izdaje sam nalog za plaćanje. Ove razlike su tehničke prirode i ne menjaju prirodu samog postupka. 15 Druge zemlje (npr. Bugarska) takođe imaju ubrzani postupak za verodostojne isprave (u skladu sa članom 417 bugarskog Zakona o parničnom postupku); međutim, ne primenjuje se na neplaćene račune za komunalne usluge. 11 smatraju javna. U pravosuđima gde je izdavanje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave jedini16 način ubrzanog postupka za dobijanje izvršne isprave za nesporno novčano potraživanje, može biti veliki broj novčanih potraživanja, koja iako nisu osporena, nisu utemeljena na verodostojnoj ispravi. U nedostatku postupka kojim se predviđa nalog za plaćanje, izvršna isprava za takva potraživanja dobija se standardnim postupkom, što može predstavljati nepotrebno opterećenje sudskog sistema, koji mora da pokrene skup parnični postupak za rešavanje predmeta koji se mogao rešiti vanparnično. 43. Razlika u opsegu između postupka izdavanja verodostojne isprave i postupka izdavanja naloga za plaćanje može se ilustrovati na primeru sudske statistike u Bugarskoj. Pre uvođenja postupka izdavanja naloga za plaćanje, bugarski zakon predviđao je samo izdavanje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave (postupak koji se tada primenjivao i na pružaoce komunalnih usluga). Prema sudskoj statistici, postupak izdavanja rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave činio je oko 20 procenata prvostepenih parnica u 2006.17 Uvođenje postupka koji predviđa izdavanje naloga za plaćanje, i posledična ekspanzija kategorije predmeta s pravom na ubrzani postupak na sva novčana potraživanja koja su ispod određenog limita, doveli su do značajnog povećanja udela ovih postupaka. Trenutno, nalozi za plaćanje čine preko 50 procenata parnica u prvostepenim sudovima u Bugarskoj. Jasno je da opseg postupka kojim se predviđa nalog za plaćanje u velikoj meri prevazilazi opseg postupka s verodostojnom ispravom, obezbeđujući jeftinu i brzu opciju za veliki broj predmeta koji bi u suprotnom bili izuzeti iz ove mogućnosti i morali da se drže standardnog sporog parničnog postupka. 44. Usled činjenice da su u okviru postupka koji predviđa verodostojnu ispravu računi za komunalne usluge dobili status zvanične (ili verodostojne ili autentične) isprave iako komunalna preduzeća imaju status komercijalnih subjekata (često su delimično ili potpuno u privatnom vlasništvu), može se stvoriti percepcija da se daje preferencijalni tretman pružaocima komunalnih usluga u odnosu na druge privredne subjekte u zemlji. Iz ove perspektive, nalog za plaćanje je inkluzivniji s obzirom da ga svi građani i poslovni subjekti mogu koristiti kako bi dobili izvršnu ispravu za svoja novčana potraživanja. 45. Kao što je prikazano u Tabeli 1, dve analizirane zemlje, Rumunija i Slovačka, imaju ustanovljene postupke pod nazivom “nalog za plaćanje”. Međutim, njima nedostaje suštinska karakteristika18 naloga za plaćanje, tj. nije neophodno da su vanparnični. Posebno u Rumuniji, postupak često podrazumeva prikupljanje dokaza i saslušanje pred sudom, na koje se strane pozivaju. U Slovačkoj, kada se dođe sa zahtevom poverioca, sudije imaju diskreciono pravo da odluče da li će predmet ići po ubrzanom postupku ili u parnici. Usled 16 Na primer, u Sloveniji se izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge vrši preko verodostojne isprave; međutim, Slovenija ima i standardni postupak s nalogom za plaćanje za druga nesporna potraživanja, npr, izdavanje rešenja o izvršenju na osnovu verodosnojne isprave nije jedina vrsta ubrzanog postupka za dobijanje izvršne isprave za nesporna potraživanja. 17 Detaljna sudska statistika na raspolaganju je od 2005. godine na početnoj stranici bugarskog Visokog saveta sudstva na http://www.vss.justice.bg/page/view/1082. 18 Viđenje vanparnične prirode naloga za plaćanje kao suštinske karakteristike postupka proizlazi iz karakteristika postupka kojim se predviđa nalog za plaćanje u skladu s Regulativom (EK) br. 1896/2006 — kojom se uspostavlja evropski izvršni nalog, koji je koncipiran kao postupak isključivo za nesporna potraživanja. Vidi: preambula Regulative (EK) br. 1896/2006, kao i član 1, 1 (a). 12 moguće parnične prirode naloga za plaćanje u Rumuniji i Slovačkoj, postupak u ove dve zemlje je za potrebe ove studije kvalifikovan kao kvazi-nalog za plaćanje. 46. Još jedan izuzetak vanparnične prirode zahteva za izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge predstavlja Letonija, gde se izvršenje komunalnih računa obično sprovodi u standardnom parničnom postupku. Pravila mogu biti pojednostavljena kada je vrednost potraživanja ispod određenog iznosa, ali postupak je i dalje mnogo kompleksiniji i skuplji nego što je to slučaj s vanparničnim postupkom koji koriste druge analizirane zemlje. Ono što je interesantno je da komunalna preduzeća u Letoniji češće biraju parnični postupak uprkos tome što imaju mogućnost primene postupka “upozorenja” koji liči na nalog za plaćanje. Razlog može biti nedostatak ekonomičnosti koncepta postupka “upozorenja”. Letonski zakon takođe daje mogućnost primene postupka izdavanja rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave. Međutim, računi za komunalne usluge se u Letoniji ne smatraju verodostojnom ispravom. 47. Bugarsko iskustvo baca drugo svetlo na činjenicu da se komunalna preduzeća opredeljuju za postupak izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge. Iako je postupak izvršenja nespornih potraživanja koncipiran tako da bude jeftin i brz, može biti prolongiran prigovorom dužnika ili preopterećenošću sudova (pogotovu u glavnom gradu Sofiji). Iz tog razloga su neka komunalna preduzeća kao i operateri mobilne telefonije inkorporirali odredbe o arbitraži u ugovor s klijentima birajući arbitražne sudove. Na taj način, umesto da odaberu postupak koji predviđa izdavanje naloga za plaćanje u sudovima opšte nadležnosti, poverioci su pokretali parnicu u odabranom arbitražnom sudu. Ove sudske neujednačenosti, su često iznošene kao problem. Kao rezultat toga, u januaru 2017. godine, bugarski zakon zabranio je arbitražne odredbe u potrošačkim ugovorima.19 48. Generalno gledano, nalozi za plaćanje koncipirani u potpunosti kao vanparnični postupak su najtipičniji način izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge u analiziranim zemljama. Ako ih uporedimo s postupkom izdavanja rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, koji se koriste u zemljama Zapadnog Balkana, postupak koji predviđa nalog za plaćanje je širi po svom opsegu i tretira na jednak način poverioce, pri čemu ne daje poseban status pružaocima komunalnih usluga. 7. Organ nadležan za izdavanje izvršne isprave za nesporna potraživanja 49. Kao što je već rečeno, i nalog za plaćanje i izdavanje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave imaju, po pravilu, vanparničnu i upravnu prirodu, što nameće politiku kojom će se odabrati organ nadležan za sprovođenje postupka na način koji će biti ekonomičan i zaštititi prava građana. Analizirane zemlje su ovu nadležnost prenele ili na prvostepene sudove ili na beležnike. 19 Izmene i dopune člana 19 bugarskog Zakona o parničnom postupku od 24. januara 2017. 13 Tabela 2: Nadležni organi Grafikon 3: Nadležni organi Bugarska Sud Hrvatska Beležnik Češka Sud 25% Estonija Sud Mađarska Beležnik Letonija Sud Litvanija Sud 75% BJR Makedonija Beležnik Poljska Sud Rumunija Sud Slovačka Sud Sud Beležnik Slovenija Sud 50. Kao što se može videti u Tabeli 2, nadležnost za izdavanje izvršne isprave ostaje kod sudova. Međutim, s obzirom na upravnu prirodu ispitivanja nespornih potraživanja, neke države, u kojima prvostepeni sudovi imaju nadležnost za izdavanje izvršnih isprava, učinile su napor da u najvećoj mogućoj meri oslobode sudije ovog posla. Zato e-sud u Poljskoj izdaje naloge za plaćanje za celu zemlju ali u njemu radi samo 8 sudija i 119 sudskih službenika koji su po struci pravnici (referendarz) i koji su ovlašćeni da potpisuju izdavanje naloga za plaćanje. Još jedan primer je Centralno odeljenje za verodostojnost isprava (u daljem tekstu COVL) lokalnog suda u Ljubljani, Slovenija, koje zapošljava 4 sudije i 62 zaposlenih i izdaje rešenja na osnovu verodostojnih isprava za čitavu zemlju. U Estoniji, specijalizovano centralizovano odeljenje suda izdaje naloge za plaćanje za celu zemlji i ima samo 4 sudijska pomoćnika i 20 sudskih službenika. Drugim rečima, kada jedna zemlja odluči da sudovi budu nadležni za izdavanje izvršnih isprava, ipak može da oslobodi sudije ovog posla i dodeli veći deo odgovornosti pomoćnom kadru koje poseduje pravno obrazovanje. Sva ova specijalizovana sudska odeljenja rade isključivo sa nalozima za plaćanje i iz tog razloga su u mogućnosti da postupke učine fokusiranim i efikasnim. Efikasnost ovih odeljenja postiže se zahvaljujući specijalizaciji kadra i modernizaciji postupaka, kao i izjednačenoj podeli obima posla između zaposlenih koja se postiže centralizacijom. 51. Beležnicima je preneta nadležnost za izdavanje izvršne isprave u tri analizirane zemlje: Mađarskoj, Hrvatskoj i BJR Makedoniji. BJR Makedonija nije zemlja članica EU. Međutim, kada govorimo o Mađarskoj i Hrvatskoj, važno je ispitati kompatibilnost ove politike s Regulativom (EK) br. 805/2004, što je u nastavku teksta i učinjeno. 52. Prilikom definisanja situacija u kojima se potraživanje može smatrati nespornim, Regulativa (EK) br. 805/2004 uvek navodi “sud” i “sudski postupak”. Pored toga, u stavu 7, člana 4, Regulative eksplicitno se kaže da “u Švedskoj, u skraćenom postupku koji se odnosi na naloge za plaćanje (betalningsföreläggande), termin ‘sud' obuhvata švedsku službu za izvršenje (kronofogdemyndighet)”. Regulativa (EU) br. 1215/2012 Evropskog parlamenta i Saveta od 12. decembra 2012. o nadležnosti i priznavanju i izvršenju presuda u parničnim i privrednim sporovima proširuje ovo izuzeće dodavajući mađarske beležnike u članu 3: “u Mađarskoj, beležnici (közjegyző) u skraćenom postupku koji se odnosi na naloge za plaćanje (fizetési meghagyásos eljárás).” 14 53. S obzirom na eksplicitno izuzeće Švedske i Mađarske, Hrvatska se obratila Sudu pravde Evropske unije s pitanjem da li bi beležnici mogli biti svrstani u kategoriju sudova u svrhu izdavanja pravosnažnih rešenje o izvršenju na osnovu pravosnažne isprave.20 Ovaj predmet još uvek nije bio rešen u trenutku objavljivanja ovog izveštaja. Ipak, u septembru 2016. godine, generalni pravobranilac izdao je mišljenje o ovom pitanju: ako rešenje o izvršenju treba da zadovolji kriterijum da ima validnost evropskog izvršnog naloga, može ga izdati beležnik pod uslovom da postoje garancije koje se odnose na nezavisnost i nepristrasnost beležnika. Treba tek videti da li će Sud pravde prihvatiti mišljenje generalnog pravobranioca i priznati pravo zemljama članicama da odluče koji su to organi koji su nezavisni i nepristrasni ili će biti potrebno posebno izuzeće, slično onome koje je dato Švedskoj i Mađarskoj, kako bi se omogućilo organima koji nisu sudovi da izdaju dokazive izvršne isprave. 54. Gore pomenuta rasprava o pravilima EU otvara pitanja kompatibilnosti sa zakonodavstvom EU postupka u okviru koga izvršioci izdaju izvršne isprave i sprovode izvršenje što je slučaj u Srbiji i Crnoj Gori. Dodela obe ove funkcije privatnoj profesiji dovodi u pitanje nezavisnost i nepristrasnost izvršitelja. Kada su izvršitelji privatni subjekti, mogu imati direktan ekonomski interes da izdaju izvršne isprave, zato što će ih oni i izvršavati. Trenutno, jedina zemlja članica u kojoj ove dve funkcije vrši isti organ je Švedska. Švedska služba za izvršenje je nadležna kako za izdavanje izvršne isprave tako i za izvršenje. Ipak, Švedska služba za izvršenje je državni organ, tako da je situacija drugačija od privatnih izvršitelja koji su kao privatni preduzetnici, u Srbiji i Crnoj Gori. 55. Interesantno je da je 2003. godine, Hrvatska pokušala da prenese na beležnike nadležnost za izdavanje izvršne isprave i za izvršenje novčanog potraživanja izmenama i dopunama zakona. Ove odredbe nikada nisu sprovedene i povučene su 2004. godine usled zabrinutosti da su u suprotnosti sa pravom na fer suđenje prema evropskoj Konvenciji o ljudskim prvima. 56. Može se zaključiti da je opcija koju je izabrala većina zemalja ona koja nadležnost za izdavanje izvršne isprave za nesporna potraživanja daje sudovima. Ipak, ni zemlje koje su prenele ovu nadležnost na beležnike ne suočavaju se s posebnim poteškoćama. Očekivano izjašnjavanje Suda pravde Evropske unije po predmetu C-484/15 definisaće da li je potrebno rešavati pitanje izdavanja izvršne isprave od strane notara posebnim izuzećem u okviru EU zakonodavstva, ukoliko bi te isprave trebale da budu verifikovane kao evropski izvršni nalozi, prema važećim zakonima EU. Iako izvršne isprave za potraživanja za neplaćene račune za komunalne usluge generalno ne moraju da budu izvršene u zemljama van jurisdikcije one u kojoj je isprava izdata, obezbeđivanje usklađenosti sa zakonima EU važno je iz dva razloga. Prvo, instrumenti EU definišu minimalne standarde za pravednost postupaka koji se odnose na nesporna potraživanja, koji moraju postojati čak i kada nije potrebno sprovoditi izvršenje u inostranstvu. Drugo, kao što je već rečeno, postupci koji se koriste za izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge nikada nisu koncipirani samo i isključivo za tu vrstu potraživanja, već su primenjivi na mnogo širi spektar potraživanja. Zbog toga je izvršivost tih isprava na nivou EU veoma poželjna. 20 U zahtevu za preliminarnu presudu Opštinskog suda u Novom Zagrebu (Hrvatska) podnetom 11. septembra 2015 — Ibrica Zulfikarpašić v Slaven Gajer (predmet C-484/15). Vidi http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN. 15 8. Teritorijalna nadležnost 57. Kada govorimo o teritorijalnoj nadležnosti organa odgovornih za izdavanje izvršne isprave, nekoliko zemalja se opredelilo za centralizovani postupak, dok se većina oslonila ne tradicionalnu teritorijalnu nadležnost. Tabela 3: Teritorijalna nadležnost Grafikon 4: Teritorijalna nadležnost Bugarska Ograničena Hrvatska Ograničena Češka Ograničena Estonija Centralizovana 33% Mađarska Centralizovana Letonija Ograničena 67% Litvanija Ograničena BJR Makedonija Ograničena Poljska Centralizovana Rumunija Ograničena Slovačka Ograničena Ograničena Centralizovana Slovenija Centralizovana 58. Zemlje u kojima organi imaju ograničenu teritorijalnu nadležnost suočavaju se s brojnim problemima, uključujući i nejednaki obim posla zaposlenih koji odlučuju po zahtevima i, usled toga, značajne regionalne razlike u rokovima u kojima se odlučuje po zahtevu poverilaca. Na primer, u Bugarskoj, prvostepeni sudovi u manjim gradovima odlučuju po zahtevu o izdavanju naloga za plaćanje u roku od tri dana, kako je i propisano zakonom. U većim urbanim sredinama, na iste odluke se čeka oko nedelju dana, dok se u glavnom gradu, Sofiji, gde su sudije preopterećene, čeka i do šest meseci. Slično tome, u Slovačkoj rokovi se veoma razlikuju, te se tako sudovi u glavom gradu, Bratislavi, smatraju najsporijim. S druge strane, centralizovani sistem razmatranja zahteva poverilaca, obezbeđuje jednaku raspodelu obima posla u celoj zemlji, kao i ujednačenu praksu i tumačenje zakona. Pored toga, omogućava i veću efikasnost u organizaciji posla, kao u primerima e-suda u Poljskoj, COVL u Slovačkoj i Odeljenja za naloge za plaćanje u Estoniji, gde su za taj posao uglavnom zaduženi sudski službenici koji su po obrazovanju pravnici. 59. U tri od četiri centralizovana sistema u analiziranim zemljama (Poljska, Slovenija i Estonija), nadležni organi uspostavili su jedinicu u okviru postojećeg prvostepenog suda. Na taj način, u Poljskoj e-sud predstavlja parnično odeljenje okružnog suda u Lublinu; u Sloveniji, COVL je formiran kao odeljenje lokalnog suda u Ljubljani; a u Estoniji odeljenje za naloge za plaćanje se nalazi u sudu u Haapsalu koji pripada okružnom sudu u Pärnu. Iako sistem u Slovačkoj trenutno nije centralizovan, u toku su pripreme za uvođenje centralizovanog sistema sličnog poljskom modelu, koji podrazumeva uvođenje specijalizovanog elektronskog suda (verovatno u Banskoj Bistrici), koji će imati nadležnost nad teritorijom čitave zemlje. 60. Svi centralizovani sistemi funkcionišu koristeći elektronsku platformu za podnošenje i obradu zahteva poverilaca, tako da nema potrebe da svi službenici koji odlučuju o zahtevima budu na istoj lokaciji. Na primer, poljski E-sud angažuje 50 sudskih službenika koji su u Lublinu i 69 sudskih službenika koji su van Lublina. Slično tome, u Mađarskoj, centralizovan 16 elektronski sistem ravnomerno distribuira podnete zahteve poverilaca svim beležnicima u zemlji. Na taj način, beležnik koji se nalazi na jednom kraju zemlje može odlučivati po zahtevu koji dolazi iz drugog kraja. Sistem obezbeđuje ravnomeran obim posla, a sama lokacija službenika je nebitna. 61. Na osnovu istraživanja pravila o teritorijalnoj nadležnosti kompetentnih organa, može se zaključiti da generalno centralizovani sistemi izdavanja verodostojnih isprava za nesporna potraživanja obezbeđuju predvidive rokove, ravnomeran obim posla i mogućnost smanjenja troškova. 9. IKT i mogućnost elektronskog podnošenja 62. U cilju obezbeđivanja brze i efikasne obrade zahteva za izdavanje izvršne isprave, mnoge analizirane zemlje su uvele namenske IT sisteme za podnošenje i obradu zahteva. Tabela 4: Elektronsko podnošenje Grafikon 5: Elektronsko podnošenje Bugarska Ne Hrvatska Ne Češka Da 33% Estonija Da Mađarska Da Letonija Da 67% Litvanija Da BJR Makedonija Ne Poljska Da Rumunija Ne Elektronsko podnošenje je moguće Slovačka Da Elektronsko podnošenje nije moguće Slovenija Da 63. U analiziranim zemljama sa centralizovanim sistemom, korišćenje elektronskog podnošenja je obavezno za poverioce koji žele da koriste ubrzani postupak. Treba imati u vidu da je u Mađarskoj elektronsko podnošenje obavezno za sve pravne subjekte i sva fizička lica koje zastupa advokat. Fizička lica koje ne zastupa advokat mogu lično podneti zahtev u papiru kod beležnika, ali to se retko dešava. Alternativa u vidu postupka sa podnošenjem dokumenata u papiru može postojati, ali je generalno skuplja i sporija, tako da se i poverioci ređe opredeljuju za nju. Na primer, u Poljskoj, taksa za centralizovani i elektronski postupak kod e-suda iznosi 1,25 procenata vrednosti potraživanja, dok ukoliko se podnosi u papiru pred redovnim sudom, iznosi 5 procenata vrednosti potraživanja. 64. Analizirane zemlje koje nemaju centralizovane sisteme imaju ili samo podnošenje u papiru ili poverioci imaju izbor da li će podneti elektronski ili u papiru. U takvim slučajevima, postupak je isti bez obzira kako se obavlja podnošenje, ali može postojati ekonomski stimulans za elektronsko podnošenje (npr. smanjene takse). Na primer, Litvanija nudi 25 procenata popusta za elektronsko podnošenje i ne naplaćuje poštanske troškove u slučaju elektronske usluge. 65. Elektronsko podnošenje olakšava rad kako poveriocima tako i nadležnim organima. Ukoliko u nekoj zemlji postoji politička volja i tehnička spremnost da se elektronski postupak 17 uvede kao obavezan za one koji žele da koriste ubrzani postupak (npr. Poljska, Slovačka, Mađarska, Estonija), efikasnosti će se višestruko povećati. 10. Standardizovani obrasci i obaveza prilaganja dokaza 66. Trajanje postupka odlučivanja po zahtevu poverioca za izdavanje izvršne isprave zavisi od brojnih elemenata. Jedan od njih je i kompleksnost i obim dokumentacije koju nadležni organ treba da pregleda kako bi donelo odluku. U cilju pojednostavljivanja postupka ispitivanja dokumentacije, mnoge analizirane zemlje uvele su, pored elektronskog podnošenja, standardizovane obrasce. Izgled obrasca obično odobrava Ministarstvo pravde. Korišćenje ovih obrazaca obezbeđuje da svi zakonski potrebni elementi zahteva budu tu kako bi ih nadležni organi lakše verifikovali. Pored toga, uvođenje jednostavnih obrazaca znači da će poverioci moći da podnesu takve zahteve bez usluga advokata. 67. U mnogim zemljama, podnošenje obrasca preko elektronskog sistema za podnošenje ili u papiru je dovoljno i ne traži se prilaganja dokaza uz zahtev. Dokazi bi trebalo da budu na raspolaganju u slučaju da dužnik uloži prigovor i da se pređe na parnični spor, ali u fazi inicijalnog zahteva za izdavanje izvršne isprave, ti dokazi se ne moraju prilagati. Ova karakteristika postupka u velikoj meri olakšava i skraćuje vreme koje je potrebno da nadležni organi obrade zahtev. Tabela 5: Obaveza prilaganja dokaza uz Grafikon 6: Obaveza prilaganja zahtev dokaza Bugarska Ne Hrvatska Da Češka Da Estonija Ne Mađarska Ne 50% 50% Letonija Da Litvanija Ne BJR Makedonija Da Poljska Ne Rumunija Da Nema potrebe za prilaganjem dokaza Slovačka Da Dokazi moraju biti priloženi Slovenija Ne 68. Kao što je prikazano u Tabeli 5,21 u svim zemljama sa centralizovanim organima nadležnim za izdavanje izvršne isprave, nema obaveze za prilaganje dokaza uz zahtev. Istu politiku primenjuju i neke analizirane zemlje koje imaju decentralizovane sisteme, kao što su Bugarska i Litvanija. 21 Većina podataka o obavezi prilaganja dokaza dobijena je na e-portalu Evropske pravosudne mreže za građansku i privrednu materiju https://e-justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee- en.do?member=1. 18 11. Sudske i beležničke takse 69. Takse koje naplaćuju nadležni organi u postupku izdavanja izvršne isprave predstavljaju važan instrument za upravljanje ponašanjem poverilaca i dužnika. Prva svrha taksi je pokrivanje troškova funkcionisanja sistema. Drugo, takse treba da stimulišu poverioce da izaberu postupak koji je najekonomičniji i za njih i za državu. Iz ovog razloga takse za elektronsko podnošenje mogu biti niže u poređenju sa podnošenjem zahteva u papiru. To je i razlog zašto je obično podnošenje zahteva za ubrzani postupak jeftinije od pokretanja građanske parnice. Taksa za nesporna potraživanja trebalo bi da bude odvojena od takse za standardno sudsko potraživanje koje bi bilo pokrenuto u slučaju prigovora, a samim tim se obeshrabruje ulaganje neozbiljnih prigovora na izvršne isprave poverilaca. Ako uzmemo primer Rumunije, gde je ispitivanje prigovora dužnika inkorporirano u postupak, dužnik nije stimulisan da ne uloži prigovor. S druge strane, u zemljama u kojima se prigovori analiziraju u odvojenim sudskim predmetima, dužnik je generalno svestan da bi neosnovan prigovor podrazumevao veće troškove za građansku parnicu koji bi se dodali već postojećem dugu. 70. Grafikon 7 u daljem tekstu prikazuje okvirni nivo taksi za dobijanje izvršne isprave za neplaćene račune za komunalne usluge u analiziranim zemljama za potraživanja vrednosti 100, 500 odnosno 1.000 EUR.22 Grafikon 7: Sudske/beležničke takse u EUR 160 € 140 € 120 € 100 € 80 € 60 € 40 € 20 € 0 € EUR 100 EUR 500 EUR 1000 22 U cilju obezbeđivanja uporedivosti, lokalne valute su konvertovane u evre. U slučaju primene različitih taksi za elektronsko podnošenje i podnošenje u papiru, grafikon prikazuju takse za elektronsko podnošenje. Obračun taksi bazira se na pretpostavci da dužnik neće uložiti prigovor, tj. obračunati su samo troškovi dobijanja izvršne isprave postupkom za nesporna potraživanja, bez troškova moguće naknadne građanske parnice. Što se tiče Letonije, grafikon prikazuje sudske takse za standardnu građansku parnicu s obzirom da je to metod koji se najčešće koristi za izvršenje neplaćenih računa za komunalne usluge. 19 71. Neke zemlje ohrabruju poverioce da koriste postupak za nesporna potraživanja tako što obezbeđuju da u slučaju uloženog prigovora, ukupna taksa za nastavak spora ne premašuje taksu koja bi se platila za standardnu parnicu. Ovo takođe treba da obeshrabri dužnike da ulažu neozbiljne prigovore. U tim zemljama konkretno ukupna taksa ukoliko se poverilac odluči da direktno pokrene parnicu jednaka je zbiru takse za dobijanje izvršne isprave za nesporna potraživanja i takse za parnicu koja bi proistekla iz mogućeg ulaganja prigovora. Kada se postupak okonča, strana koja je izgubila plaća troškove svih taksi koje su plaćene u različitim fazama postupka. Na primer, u Mađarskoj sudska taksa za standardnu parnicu iznosi šest procenata potraživanja, dok taksa za dobijanje naloga za plaćanje pod pretpostavkom da se novčano potraživanje vodi kao nesporno iznosi samo tri procenata. U slučaju da dužnik uloži prigovor na nalog za plaćanje i pokrene se standardna parnica, plaća se dodatnih tri procenata kako bi se došlo do ukupnog iznosa takse od šest procenata. Na taj način, kada odlučuje da li će uložiti prigovor na nalog za plaćanje, dužnik će imati u vidu da će neosnovani prigovor uvećati njegove/njene buduće troškove (ukoliko izgubi spor) za tri procenta vrednosti potraživanja. Slično tome, Bugarska je ustanovila standardnu taksu za građanske parnice u iznosu od četiri procenta vrednosti potraživanja, dok taksa za nalog za plaćanje i spora u slučaju uloženog prigovora iznose svaka po dva procenta vrednosti potraživanja. I ovde je zbir dve takse jednak taksi za standardni sudski spor. U Litvaniji, sudska taksa za nalog za plaćanje iznosi jednu četvrtinu uobičajene sudske takse, a u slučaju prigovora, naplaćuju se i preostale tri četvrtine iznosa takse. Ovakva struktura taksi mogla bi dodatno da motiviše dužnike da ne ulažu neosnovane prigovore. 12. Trajanje postupka dobijanja izvršne isprave 72. Ubrzani postupak za dobijanje izvršne isprave za nesporna potraživanja trebao bi da obezbedi izdavanje izvršne isprave u roku od samo par dana od dana podnošenja zahteva23. 73. Informacije koje su nacionalni izvestioci prikupili za potrebe ove analize ukazuju na to da centralizovani sistemi mogu da obezbede veći stepen predvidivosti trajanja i generalno brži postupak u odnosu na decentralizovani. U Sloveniji i Mađarskoj, gde su podnošenje i obrada zahteva centralizovani i elektronski, vremenski period između podnošenja zahteva i izdavanja isprave je do tri dana. U Estoniji i Poljskoj, koje takođe imaju centralizovane elektronske sisteme, taj vremenski period je oko 10 dana. U Litvaniji i BJR Makedoniji, gde sistemi nisu centralizovani, ovaj postupak traje kratko tj. samo par dana. S druge strane, u drugim analiziranim zemljama vreme trajanja je manje predvidljivo. Kao što je već rečeno, u Bugarskoj i Slovačkoj ono varira od suda do suda, a u glavnim gradovima može trajati i nekoliko meseci. U Rumuniji, ukoliko je potraživanje nesporno, maksimalni rok je 45 dana, ali ukoliko se uloži prigovor, parnična priroda postupka može uzrokovati duže trajanje. U Letoniji, parnični postupak može trajati i do godinu-dve. 13. Uručenje izvršne isprave dužniku 74. Jedan od najvažnijih elemenata postupka za dobijanje izvršne isprave za nesporno potraživanje je uručenje isprave dužniku. S obzirom na činjenicu da se postupak obično 23 Isprava ne može postati pravosnažna i izvršna u toj fazi, već samo nakon što se utvrdi da dužnik nije uložio žalbu u predviđenom vremenskom roku. 20 temelji na ispravama i da je vanparnični, uručenje izvršne isprave dužniku predstavlja prvo upoznavanje dužnika s potraživanjem i mogućnost da se protiv njega brani. U mnogim pravosuđima, ovo predstavlja i poslednji momenat kada dužnik može brzo i efikasno da realizuje takvu odbranu. Kako bi se obezbedilo nesmetano funkcionisanje postupka izvršenja nespornog potraživanja, zakonodavac u većini zemalja ograničava mogućnost dužnika da se brani u kasnijoj fazi izvršenja. Na taj način, ukoliko dužnik, nakon što mu je uručena izvršna isprava, propusti rok za podnošenje prigovora, kasnije mu ostaje malo mogućnosti da se brani. 75. Regulativa (EK) br. 805/2004 definiše minimalne standarde koji se odnose na uručenje isprava kojima se pokreće postupak nespornog potraživanja. Ukoliko države odstupaju od tih standarda, isprave ne mogu imati validnost evropskog izvršnog naloga. Jasno je da ta validnost obično nije potrebna u slučaju izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge s obzirom da se obično izvršenje vrši na teritoriji same države. Međutim, minimalni standardi koji se odnose na uručenje definišu važan standard kojim se štite prava dužnika u takvom postupku i države bi mogle da ih primenjuju čak i kada razlog nije potreba da se isprave verifikuju kao evropski izvršni nalog. Regulativa (EK) br. 805/2004 dozvoljava uručenje od strane bilo kog nadležnog organa i redovnom i elektronskom poštom, pod uslovom da je verifikacija moguća. 76. Uručenje isprava u analiziranim zemljama sprovode različiti organi. Kada stranke u predmetu daju prethodnu saglasnost, može se koristiti e-uručivanje. Međutim, kada je reč o potraživanjima za neplaćene račune za komunalne usluge, obično je potrebno sprovesti fizičko uručenje pravnih dokumenata dužniku. Iako uručenje uvek organizuje organ nadležan za izdavanje izvršne isprave, samo uručenje ne mora obaviti taj isti organ (npr. sud ili beležnik). Često je ekonomičnije da uručenje obavi poštanska ili kurirska služba. Bugarska ima veliki broj sudskih službenika koji su zaduženi za uručivanje isprava. U BJR Makedoniji, uručenje vrše zaposleni kod beležnika. S druge strane, u većini analiziranih zemalja (npr. Estonija, Litvanija, Mađarska, Poljska, Rumunija, Češka i Slovačka) sudovi i beležnici šalju pravno obaveštenje poštom s potvrdom o prijemu. Tabela 6: Organi koji sprovode ne- Grafikon 8: Organi koji sprovode ne- elektronsko uručenje pravnih dokumenata elektronsko uručenje pravnih dokumenata Bugarska Sudski službenici Hrvatska Poštom s potvrdom o prijemu (ili zaposleni kod beležnika) 8% 9% Češka Poštom s potvrdom o prijemu Estonija Poštom s potvrdom o prijemu Mađarska Poštom s potvrdom o prijemu 83% Letonija Poštom s potvrdom o prijemu Litvanija Poštom s potvrdom o prijemu BJR Makedonija Zaposleni kod beležnika Poštom s potvrdom o prijemu Poljska Poštom s potvrdom o prijemu Rumunija Poštom s potvrdom o prijemu Sudski službenici Slovačka Poštom s potvrdom o prijemu Zaposleni kod beležnika Slovenija Poštom s potvrdom o prijemu 21 77. Iako nije lako proceniti kvalitet samog uručenja, u Bugarskoj, Poljskoj i Slovačkoj ukazuje se često na pritužbe na neadekvatno uručenje, dok deluje da ostatak analiziranih zemalja nema značajne probleme po ovom pitanju. Okvir 5: Automatizovan sistem poštanskog slanja u Sloveniji Slovenija je primenila inovativni pristup organizovanju uručenja. Automatizovani sistem poštanskog slanja realizovan je u okviru COVL i ugovoren sa spoljnim izvršiocem. Ugovoreni izvođač dobija isprave iz suda elektronski, štampa ih, sakuplja ih i savija, štampa podatke na kovertama, mehanički stavlja isprave u odgovarajuće koverte (korišćenjem bar koda za uparivanje), kontroliše kvalitet izlazne pošte, pravi evidenciju 24 pošiljki koje su predati pošti i isporučuje poštu poštanskoj službi. 78. Minimalni standardi uručenja dužniku prema Regulativi (EK) br. 805/2004 su dosta široki i pokrivaju dva osnovna metoda: uručenje s potvrdom o prijemu od strane dužnika i uručenje bez potvrde o prijemu. Metode uručenja bez potvrde o prijemu su od posebne važnosti zato što se u postupku dobijanja izvršne isprave, smatra da dužnici često aktivno izbegavaju lično uručenje. Pored toga, u nekoliko analiziranih zemalja metode uručenja bez potvrde o prijemu bile su najčešći razlog za prigovor protiv izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge. S toga, važno je, kada je reč o ovim metodama, da se minimalni standardi zadovolje, kako bi se dobila veća podrška javnosti. Okvir 6: Pravila EU o uručenju bez potvrde o prijemu Prema Regulativi (EK) br. 805/2004, kako bi uručenje bez potvrde o prijemu bilo validno, adresa dužnika mora biti poznata sa sigurnošću, a prema članu 14 Regulative, prihvatljivi su različiti načini uručenja: (a) lično uručenje na adresi dužnika licima koja su članovi istog domaćinstva kao i dužnik ili su tamo zaposlena; (b) u slučaju samozaposlenog dužnika ili pravnog lica, lično uručenje na adresu poslovnih prostorija dužnika licima zaposlenim kod dužnika; (c) prosleđivanje isprava u poštansko sanduče dužnika; (d) prosleđivanje isprava poštom ili nadležnim javnim službama uz ostavljanje obaveštenja u dužnikovom poštanskom sandučetu o takvom prosleđivanju isprava, pod uslovom da se u pisanom obaveštenju jasno navodi da je reč o ispravama ili pravnom dejstvu obaveštenja kao validnog uručenja zbog koga počinju teći rokovi; (e) poštom bez dokaza o uručenju u smislu odredaba iz stava 3 ako dužnik ima prebivalište u zemlji članici porekla; (f) elektronsti, uz automatsku potrvrdu o prijemu, pod uslovom da je dužnik unapred i eksplicitno prihvatio ovaj način uručenja. Uručenje iz stava od (a) do (d) biće potvrđeno: (a) potpisanim dokumentom od strane ovlašćenog lica koje je realizovalo uručenje, u kome se navodi: (i) način uručenja; i (ii) datum uručenja; i (iii) ukoliko su isprave uručene licu koje nije dužnik, ime lica i povezanost sa dužnikom; ili b) dokaz o prijemu od strane lica kome je uručeno, za potrebe stava 1(a) i (b). 24 Informacije o sistemu preuzete su iz online dokumenta Razvoj interoperabilnost u evropskom građanskom postupku: studija slučaja – Slovenija - Gregor Strojin, Vrhovni sud Slovenije, istraživačka konferencija - Bolonja, 15-16. jun 2012, str. 31 http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. 22 79. Analizirane zemlje odlučile su se za brojne različite varijante uručenja sa potvrdom o prijemu. Na primer, u Mađarskoj nalog za plaćanje se dužniku šalje poštom s potvrdom o prijemu, a u slučaju da se dužnik ne pronađe na adresi, pošta ostavlja obaveštenje pozivajući dužnika da podigne pismo s povratnicom. Ukoliko dužnik ne odgovori na poziv da podigne poštu, smatraće se da su isprave dostavljene petog dana nakon drugog pokušaja isporuke od strane mađarske pošte (obično nakon 10-14 radnih dana). U Bugarskoj, uručenje sprovode sudski službenici. Ukoliko se dužnik ne nađe na adresi, obaveštenje o uručenju može se zalepiti na ulazna vrata. Ako dužniku isprave nisu lično uručene u roku od dve nedelje od dana kada je obaveštenje zalepljeno na vrata, smatraće se da su iste uručene. U BJR Makedoniji, uručenja koja ne mogu da se dostave objavljuju se u sudskom biltenu. U Poljskoj, ne postoji verifikacija da li je pismo zaista isporučeno dužniku zato što postoji pretpostavka da jeste. E-sud obično izdaje rešenje o izvršenju ukoliko ne dobije prigovor u roku od mesec dana od dana slanja naloga za plaćanje. 80. Estonija je izuzetak zato što ne dozvoljava uručenje bez potvrde o prijemu u slučaju uručenja naloga za plaćanje. Ukoliko se pokaže da je uručenje dužniku nemoguće obaviti, nalog za plaćanje se obustavlja i pokreće se parnica kako bi se izvršilo potraživanje. 81. U nekim analiziranim zemljama, uručenje je problematično i za poverioce i za dužnike. Poverioci se žale da dužnici aktivno izbegavaju uručenje; u međuvremenu, dužnici tvrde da uručenje bez potvrde o prijemu znači da izvršenje može da se pokrene bez znanja dužnika. Jedan od načine da se ove kontroverze smanje je uvođenje jasnih pravila kojima se utvrđuje adresa fizičkih lica za potrebe uručenja. Na primer, u nekim analiziranim zemljama, adrese prebivališta fizičkih lica su neažurne ili pravila uručenja nisu jasna po pitanju adrese za uručenje. Iz tog razloga, pokušava se sa uručenjem na različitim adresama, vreme uručenja dugo traje, a prigovori na neadekvatno uručenje su česti. Druge analizirane zemlje imaju jasnija pravila i manje problema s uručenjem. Na primer, letonski Zakon o mestu prebivališta iz 2003. godine obavezuje sve građane da prijave adresu na kojoj ih je moguće naći zbog pravnih pitanja s državom i lokalnom samoupravom.25 Ukoliko adresa nije prijavljena, zakon primenjuje određene pretpostavke kojima se uručenje omogućava. U Mađarskoj važe slična pravila. 82. Uručenje izvršne isprave dužniku je od ključne važnosti kako za efikasnost celokupnog postupka tako i za prihvatanje od strane javnosti. Iz tog razloga, uručenje bi trebalo da bude tako organizovano da bude efikasno i prepoznato u javnosti kao ispoštovano pravo građana na fer suđenje. Posebnu pažnju treba posvetiti načinima uručenja dužniku bez potvrde o prijemu s obzirom da te metode često podstiču nezadovoljstvo javnosti i percipirane su kao kršenje prava dužnika. 14. Prigovori na izvršne isprave 83. Važan element izvršenja nespornih novčanih potraživanja je pravilo da izvršna isprava stupa na snagu ukoliko dužnik ne podnese prigovor. Ukoliko dužnik podnese 25 Zakon o mestu prebivališta, 2003. http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place_of_Residence_Law.pdf. 23 prigovor, većina sistema podrazumeva pokretanje novog, parničnog postupka radi rešavanja spora između strana. 14.1. Oblici izostanka prigovora 84. Izostanak prigovora je važan preduslov za stupanje na snagu izvršnih isprava u postupcima nespornih novčanih potraživanja. Stav (6) Preambule Regulative (EK) br. 805/2004 navodi dva tipična oblika izostanka prigovora: (1) “može biti u obliku izostanka s ročišta” ili (2) “izostanka odgovora na poziv suda da se pisanim putem izjasni da li namerava da se brani na sudu”. U većini analiziranih zemalja, izostanak prigovora se tumači kao izostanak odgovora na poziv suda (ili beležnika, gde je to moguće) da se pisanim putem izjasni da li namerava da brani predmet pred sudom. Drugim rečima, ukoliko dužnik primi izvršnu ispravu i ne reaguje u zakonskom roku, izvršna isprava postaje pravosnažna. Veoma mali broj analiziranih zemalja pruža mogućnost održavanja ročišta kao deo postupka za izvršenje nespornih novčanih potraživanja. Jedna takva zemlja je Rumunija, koja predviđa mogućnost ročišta pred sudom i prikupljanje dokaza u okviru predmeta naloga za plaćanje. 85. Još jedan interesantan primer je Letonija, gde postupak „upozorenja“ kod nespornih novčanih potraživanja odstupa od dva oblika izostanka prigovora kako je to opisano u Regulativi (EK) br. 805/2004. Konkretno, u okviru postupka „upozorenja“ u Letoniji, izostanak reakcije dužnika znači da izvršna isprava ne može da postane pravosnažna (tj. za razliku od drugih zemalja, Letonija tretira ćutanje kao prigovor). Jedini način na koji izvršna isprava izdata u okviru ovog postupka može da postane pravosnažna je nakon što dužnik izričito prihvati potraživanje. Ovo je verovatno jedan od razloga zašto se postupak upozorenja u Letoniji koristi veoma retko i nije postupak izbora za izvršenje računa za komunalne usluge. 14.2. Oblici prigovora 86. S obzirom na pojednostavljen i vanparnični postupak kroz koji poverioci mogu da dobiju izvršnu ispravu, važno je da se dužnicima obezbede jednake mogućnosti za podnošenje prigovora. U većini analiziranih zemalja, prigovor ne zahteva da dužnik pruži obrazloženje. Jednostavno „Imam prigovor“ je obično dovoljna osnova za sprečavanje pravosnažnosti izvršne isprave. Takođe je moguće da se dužniku obezbedi obrazac za podnošenje prigovora zajedno sa uručivanjem izvršne isprave (npr. u Bugarskoj). 87. Važan detalj u postupku podnošenja prigovora na izvršnu ispravu je mogućnost delimičnog prigovora. Dužnik može da prihvati deo potraživanja i ne prihvati drugi deo istog potraživanja (npr. dužnik može smatrati da ne treba da bude naplaćena kamata ili da kamata nije tačno obračunata ili da je nastupila zastarelost za deo iznosa u okviru potraživanja). U takvim okolnostima je za dužnika korisno da može da podnese delimični prigovor. Ukoliko je delimičan prigovor prihvatljiv, poverilac i/ili dužnik mogu da smanje sudske takse potencijalnog budućeg parničnog postupka, jer se taksa neće računati na celokupan iznos prvobitne izvršne isprave, već samo na ostatak iznosa oko koga se vodi postupak. Pored toga, poverioci mogu da prihvate delimični prigovor i odluče da ne podnose tužbu za preostali iznos. Većina analiziranih zemalja dozvoljava delimičan prigovor. 24 88. Sa druge strane, delimični prigovori zahtevaju duže vreme obrade u poređenju sa punim prigovorom. Stoga neke zemlje ne dozvoljavaju podnošenje takvih prigovora. Na primer, u Poljskoj i Bugarskoj, dužnici mogu ili da prihvate potraživanje u celini ili da budu spremni da budu tuženi i plate dodatne troškove za ceo iznos. 14.3. Neutemeljeni prigovori 89. S obzirom na jednostavnost podnošenja prigovora na izvršnu ispravu, neki dužnici mogu podnositi prigovore mehanički, čak i kada nemaju argumente koje bi izneli u budućem parničnom postupku. Ukoliko su takvi neutemeljeni prigovori česti, oni mogu opteretiti sudski sistem parnicama koje slede. Pored toga, neutemeljeni prigovori povećavaju dug u smislu sudskih taksi i naknada za advokate koji proizilaze iz celokupnog parničnog postupka, što dovodi do eksponencijalnog povećanja troškova. Dok takvi dugovi prođu sve faze izvršenja (postupak nespornog novčanog potraživanja, građanski parnični postupak, izvršenje), oni obično nekoliko puta premaše početni iznos duga. Ovo može stvoriti finansijske probleme i osećaj socijalne nepravde među dužnicima koji ne razumeju zašto se dug povećao. Iz tih razloga su neutemeljeni prigovori nepoželjni i države treba da definišu politike koje će odgovoriti na takve zahteve i obeshrabriti ih. 90. U cilju kreiranja politike koja će biti odgovor na neutemeljene prigovore i obeshrabriti ih, države treba najpre da kvantifikuju obim prigovora na izvršne isprave koji su dobijeni kroz postupke nespornih novčanih potraživanja. Iako nije preterano komplikovano statistički izmeriti broj parničnih predmeta koji su pokrenuti kao posledica prigovora, mali broj analiziranih zemalja uopšte ima takve statističke podatke. Slovenija, na primer, prikuplja takve informacije i navodi da dužnici u proseku podnose prigovor u 11 posto predmeta.26 U Mađarskoj je procenat prigovora nešto manji od 7 procenata (npr. u 2013. godini su uloženi prigovori u 6,81 procenata predmeta).27 U Estoniji dužnici podnose prigovore u oko 10 procenata predmeta28. 91. Poznavanje podataka o procentu izvršnih isprava na koje je uložen prigovor svake godine, omogućava ocenjivanje efikasnosti postupka nespornih novčanih potraživanja i doprinos ovog postupka u smanjenju broja parničnih predmeta u državi. Takođe, ukoliko takvi statistički podaci utvrde da se na veliki procenat izvršnih isprava podnose prigovori, potrebno je preduzeti mere koje će obeshrabriti neutemeljene prigovore. Detaljne informacije o riziku od povećanja vrednosti potraživanja u slučaju podnošenja neutemeljenih prigovora treba da budu dostupne dužnicima, kako bi mogli da donesu 26 Vidi Izgradnja interoperabilnosti za online evropski parnični postupak, Studija slučaja – Slovenija, Gregor Strojin, april 2012, strana 39 na http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. Vidi takođe Pravni postupak izvršenja za novčana potraživanja – Primer delotvornog korišćenja ovog postupka u automatizaciji sudskog postupka (COVL), Bojan Muršec, direktor, Centar za informacione tehnologije, Vrhovni sud Republike Slovenije, strana 8 na www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc. 27 Informacije na mađarskom jeziku su dostupne ovde: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-palyazat-erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos- Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf 28 Na osnovu statistički podataka iz 2013. i 2014. godine i predmeta u kojima je dužnik fizičko lice. 25 odluku da li da podnose prigovore ili ne. Mogućnost podnošenja delimičnog prigovora može da bude jedna opcija za države u kojima to trenutno nije dozvoljeno. Druga mogućnost je uvođenje naknade za podnošenje prigovora. Na primer, u Sloveniji se plaća naknada za podnošenje prigovora, u iznosu od EUR 40. U Hrvatskoj podnošenje prigovora pokreće parnični postupak (tj. za razliku od drugih zemalja, poverilac ne mora da donese odluku da li će da brani potraživanje protiv koga je podnet prigovor; prigovor dužnika automatski pokreće parnični postupak). Stoga je naknada za podnošenje prigovora u Hrvatskoj jednaka taksi koju stranke plaćaju za pokretanje bilo kog parničnog predmeta i zavisi od vrednosti spora. Naknade za podnošenje prigovora mogu biti uvedene u sistemima koji imaju postupak za donošenje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, jer se ovi postupci zasnivaju na pretpostavci da postoji visok stepen sigurnosti u pogledu izvršivosti isprave. Države koje sprovode postupak za nalog za plaćanje (npr. Bugarska, Mađarska, Poljska) obično ne naplaćuju naknadu za podnošenje prigovora. 92. Sve u svemu, bilo koji sistem izvršenja nespornih novčanih potraživanja treba da obezbedi jednostavne mehanizme za podnošenje prigovora dužnika, ali i da istovremeno obeshrabri podnošenje neutemeljenih prigovora. Da bi se to ostvarilo, donosioci politika treba da budu u stanju da prate procenat prigovora i kreiraju politike koje će biti odgovor na takvo ponašanje, u situacijama preterano učestalih, neopravdanih prigovora koji opterećuju sudski sistem i otežavaju položaj dužnika. 15. Sporovi male vrednosti 93. S obzirom na činjenicu da većina računa za komunalne usluge predstavljaju relativno male iznose, u slučajevima kada potraživanje preraste u parnični predmet, važno je znati da li data država ima posebne postupke za rešavanje sporova male vrednosti koji će ubrzati ove male sporove. Sve analizirane zemlje, sa izuzetkom Češke i Bugarske, imaju namenske sporove male vrednosti koji omogućavaju brže i ekonomičnije rešavanje sporova male vrednosti. U Mađarskoj se postupak za rešavanje sporova male vrednosti primenjuje posebno na sporove koji se odnose na izjavu protivljenja na nalog za plaćanje. 94. Postupci za rešavanje sporova male vrednosti uključuju brojne elemente koji čine proces bržim i jeftinijim. Pojednostavljenje procedura uključuje postupak koji je u potpunosti u pisanoj formi, bez usmenih rasprava; odricanje od ili pojednostavljenje pravila dokazivanja, zastupanja i pravila u vezi oblika presude; uvođenje kraćih rokova; i manjih sudskih taksi u poređenju sa redovnim postupkom. Uvođenje posebnog postupka za rešavanje sporova male vrednosti može doprineti rešavanju zaostalih predmeta vezanih za parnične predmete potraživanja u vezi računa za komunalne usluge.29 29 Za više informacija o postupcima za rešavanje sporova male vrednosti vidi dokument Ubrzanje rešavanja sporova male vrednosti: Iskustvo zemalja članica EU, Grupa Svetska banka, na http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769-WP-P161975-PUBLIC- FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf. 26 16. Nadležni organ za sprovođenje izvršenja nad imovinom dužnika 95. Izvršenje nad imovinom dužnika je druga faza postupka za izvršenje računa za komunalne usluge. Kao što je već navedeno, u svim analiziranim zemljama ovaj postupak je odvojen od postupka dobijanja izvršne isprave i sprovode ga organi koji su posebno zaduženi za izvršenje. To mogu biti fizička lica kojima su poverene javne funkcije, državni organi ili mešavina prve dve mogućnosti. Tabela 7: Organi koji vrše izvršenje na osnovu izvršne isprave Grafikon 9: Organi koji vrše izvršenje na osnovu izvršne isprave Bugarska Dualno Hrvatska Državni Češka Dualno Estonija Privatni 17% Mađarska Privatni Letonija Državni 16% Litvanija Privatni 67% BJR Makedonija Privatni Poljska Privatni Rumunija Privatni Slovačka Privatni Privatni Dualni sistem Državni Slovenija Privatni 96. Kao što je prikazano u Tabeli 7 iznad, postupak izvršenja u većini analiziranih zemalja (Estonija, Mađarska, Litvanija, BJR Makedonija, Poljska30, Rumunija, Slovačka, Slovenija) izvršavaju privatni izvršitelji. Oni uglavno rade pod veoma regulisanim uslovima i često su imenovani nakon polaganja ispita koji organizuje državni organ (npr. Ministarstvo pravde). Istovremeno, ovi stručnjaci rade u okviru rizika samostalnog poslovanja i finansiraju rad svojih kancelarija i praksi iz naknada koje naplaćuju. 97. Dve analizirane zemlje, Češka Republika i Bugarska, imaju dualni sistem, što znači da izvršenje sprovode i privatni i javni izvršitelji. Međutim, u obe zemlje je udeo predmeta koji odlaze kod javnih izvršitelja zanemarljiv zbog veće efikasnosti privatnih izvršitelja. Iako su privatni izvršitelji u Bugarskoj efikasniji od javnih, njihova efikasnost je nedavno doživela pad zbog stalnog povećanja obima posla. Trenutno je u Bugarskoj na snazi ograničenje u broju privatnih izvršitelja (1 izvršitelj na 30,000 stanovnika), što možda dovodi do preopterećenja izvršitelja i pada u kvalitetu usluga prema korisnicima. 98. Dve analizirane zemlje, Letonija i Hrvatska, se oslanjaju na državne organe za izvršenje izvršnih isprava. U tom smislu, Hrvatska predstavlja neobičan primer. U Hrvatskoj izvršenje pravosnažnog rešenja o izvršenju zasnovanog na verodostojnoj ispravi za izvršenje 30 Zbog određenih specifičnosti poljskog sistema, status izvršitelja se ponekad navodi kao mešavina. Ipak, oni takođe posluju sa rizikom samostalnog poslovanja, te su stoga, za potrebe ove analize, oni klasifikovani kao privatni izvršitelji. Izveštaj “Evropski pravosudni sistemi – Izdanje 2014 (podaci iz 2012.): efikasnost i kvalitet pravde" Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ) takođe klasifikuje izvršitelje u Poljskoj kao izvršitelje koji imaju privatni status, str. 406, na http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.pdf. 27 novčanih sredstava (na bankovnim računima) sprovodi Finansijska agencija (FINA). FINA je kompanija u državnom vlasništvu specijalizovana za obradu plaćanja i pružanje drugih finansijskih usluga. U praksi, to znači da poverilac može da podnese pravosnažno rešenje o izvršenju FINA-i i sprovede izvršenje nad računima svih dužnika u svim bankama u Hrvatskoj. 17. IKT i izvršenje nad imovinom dužnika 99. Delotvorno izvršenje obično podrzaumeva različite stepene digitalizacije, koja olakšava upravljanje predmetima, disciplinske postupke i zamrzavanje imovine dužnika ili dobijanje informacija o zaduženosti kompanija i građana. 100. Prva oblast koja bi mogla imati velike koristi od uvođenja informacionih tehnologija je upravljanje predmetima. U idealnom slučaju, sistem za upravljanje predmetima za izvršitelje bi omogućavao elektronsko podnošenje i obradu dokumenata, referentne alate za dužnike i poverioce, kao i ovlašćen pristup predmetima izvršitelja za potrebe sprovođenja disciplinskog postupka u slučajevima navodne zloupotrebe ovlašćenja ili sudske žalbe na njihovo postupanje. U nekim analiziranim zemljama ne postoji jedinstveni sistem za upravljanje predmetima za sve izvršitelje, a oni su osmislili različita IKT rešenja (npr. Bugarska, Estonija31). U drugim zemljama, postoji jedinstveni sistem koji omogućava jedinstveno upravljanje predmetima za sve kancelarije izvršitelja (npr. Mađarska, BJR Makedonija, Poljska, Hrvatska). 101. Izvršitelji u analiziranim zemljama imaju različite nivoe pristupa informacijama o dužnicima. Oni često imaju direktan pristup matičnim knjigama, vlasničkim knjigama, registrima vozila i bazama podataka poreskih uprava. Pristup može biti automatski i neograničen ili može zahtevati podnošenje posebnog zahteva nadležnom organu. Pored toga, pristup izvršitelja takvim registrima može biti besplatan ili može biti odobren nakon što uplate naknadu. Nivo pristupa izvršitelja takvim informacijama, povezani troškovi lakoća pristupanja informacijama i plaćanje dobijenih informacija imaju uticaj na brzinu i troškove izvršenja. 102. Prema tome, u Estoniji, nakon jednokratnog postupka podnošenja zahteva, izvršitelji imaju direktan pristup većini registara (npr. privrednom registru, katastru, registrima poreske uprave i carine, registru stanovništva). 103. U Bugarskoj izvršitelji imaju direktan pristup bazama podataka registra građana, registrima socijalnog osiguranja i imovine. Pristup registru Nacionalne agencije za prihode i Registru motornih vozila koje vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova se dobija na osnovu pojedinačnih zahteva. Privatni izvršitelji u Bugarskoj plaćaju pojedinačne naknade svaki put kada pristupe ovim registrima. Upravljanje ovim naknadama usporava izvršenje; stoga bugarska Komora privatnih izvršitelja trenutno radi na uvođenju sistema kredita za automatsko plaćanje ovih naknada. 104. U Mađarskoj, izvršitelji nemaju automatski pristup takvim bazama podataka. Međutim, oni mogu da kontaktiraju administratore tih baza podataka (uključujući banke i 31 Iako trenutno izvršitelji u Estoniji koriste različite IKT sisteme, država je trenutno u procesu uvođenja jedinstvenog sistema za sve izvršitelje. 28 druge finansijske institucije, itd.) kako bi dobili takve podatke. Administratori su obavezni da dostave sve informacije vezane za imovinu dužnika u roku od osam dana od dana prijema zahteva izvršitelja. Najveći deo komunikacije se sprovodi putem bezbednih sistema za elektronsku komunikaciju koje održava mađarska Komora izvršitelja. Dobijene informacije treba da se čuvaju tako da obezbede poverljivost bilo kakvih podataka i moraju biti obrisane deset godina nakon završetka postupka izvršenja. 105. U BJR Makedoniji, izvršitelji nemaju automatski pristup bilo kakvim javnim informacijama. Oni mogu da dobiju informacije vezane za dužnika – bez obzira da li je dužnik fizičko ili pravno lice – iz javnog registra nakon što plate naknadu. Jedina informacija koju mogu da dobiju besplatno, je informacija o radnom statusu dužnika. Tu informaciju dobijaju od Agencije za zapošljavanje na pismeni zahtev. 106. Izvršitelji u Hrvatskoj mogu da pristupe samo javnim registrima (katastar, privredni registar) ili informacijama iz sistema za upravljanje predmetima. Sve druge vrste informacija moraju posebno da se zahtevaju. 107. Još jedan važan element digitalizacije izvršenja je dostupnost tehničkih alata za elektronsko zamrzavanje bankovnih računa dužnika u datoj državi. U nekim državama, takvo elektronsko zamrzavanje mora da se radi pojedinačno za svaku banku (npr. Mađarska32) dok u drugim zemljama sistem može biti dizajniran tako da dozvoljava istovremeno zamrzavanje bankovnih računa elektronskim putem u svim bankama u zemlji (npr. BJR Makedonija, Estonija). Elektronsko zamrzavanje bankovnih računa se dešava u realnom vremenu i može sprečiti prikrivanje imovine dužnika. U zemljama gde elektronsko zamrzavanje računa nije dostupno (npr. Rumunija, Bugarska33), izvršitelji mogu odvojeno da naplaćuju slanje obaveštenja o zamrzavanju svakoj banci u zemlji, što povećava troškove izvršenja i usporava izvršenje, stvarajući potencijal za prikrivanje imovine dužnika. 108. Konačno, važan alat za delotvorno izvršenje i potencijalno sprečavanje zaduženosti su različite vrste registara dužnika. Takve registre obično vode izvršitelji. Oni mogu da omogućavaju pristup informacijama o tome da li je sprovedeno izvršenje kompaniji i/ili pojedincima. Bugarska, Poljska, Mađarska, Slovačka i Češka Republika vode registre dužnika. U Bugarskoj su dostupne samo informacije o pravnim licima koji su dužnici, a te informacije su dostupne svima uz naknadu. Informacije o pojedincima mogu da dobiju samo dati pojedinci, izvršitelji i određene vrste institucionalnih poverilaca koji imaju potvrđenu politiku zaštite podataka. U Litvaniji i Estoniji, postoji nekoliko privatnih registara dužnika. Obično se njihova funkcija ogleda u objavljivanju dužnika, a tu uslugu finansijski podržavaju poverioci. U Estoniji takođe postoji javni registar dužnika za izdržavanje deteta, a u pripremi je nacrt zakona koji će estonskoj Komori izvršitelja i poverilaca u postupku stečaja dati pravo na objavljivanje informacija o dužnicima i iznosu duga. 32 Činjenica da elektronsko zamrzavanje imovine u Mađarskoj treba da se radi pojedinačno za svaku banku ne usporava proces značajno, jer automatizacija vodi do trenutnog zamrzavanja, bez obzira na protokol. 33 Bugarski zakon omogućava elektronsko zamrzavanje računa, ali taj sistem još uvek nije uveden. 29 18. Zaštita dužnika 109. Nacionalne politike izvršenja treba da budu svesne prava dužnika i traumatičnog efekta koji agresivne mere izvršenja mogu da imaju na osetljive dužnike. Ovo je posebno važno u oblasti izvršenja potraživanja za komunalne usluge, jer komunalne usluge predstavljaju osnovnu potrebu u modernom svetu. Prepoznavajući taj problem, nacionalna zakonodavstva često definišu zaštitne mere kako bi se sprečile nesrazmerne mere ili nanošenje štete pojedincima. Okvir 7: Sloveniji naređeno da plati EUR 80,000 za nesrazmerne mere Dana 25. aprila 2017. godine, Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) doneo je odluku u predmetu Vaskrsić protiv Slovenije34 u kome je sud ispitivao zakonitost prodaje kuće podnosioca u toku sudskog postupka u cilju izvršenja komunalnog duga. Prvobitna vrednost duga je iznosila EUR 124, što se zatim povećalo na oko EUR 500 kada su osnovnom dugu dodati kamata i troškovi izršenja. Dužnik je dobio brojna obaveštenja o dugu, ali nije ništa preduzeo, što je dovelo do izvršnog postupka. Pokazalo se da je povraćaj iznosa prodajom pokretne imovine dužnika nemoguć, te je stoga sud dozvolio prodaju njegove kuće, koja je procenjena na EUR 140,000. Prva javna aukcija nije bila uspešna, a kuća je na kraju prodata na drugoj aukciji za EUR 70,000. ESLJP je u svojoj odluci istakao „očiglednu nesrazmeru između ove mere i iznosa duga koji je trebalo izvršiti ” i zaključio da je slovenački sud prekršio pravo podnosioca na imovinu. Imajući u vidu “malu vrednost duga koji je trebalo izvršiti kroz sudsku prodaju kuće podnosioca i nedostatka razumevanja za druge odgovarajuće i manje teške mere domaćih vlasti ”, sud je zaključio da Slovenija nije uspela da postigne pravednu ravnotežu između cilja kojem teži i mere iskorišćene u izvršnom postupku protiv podnosioca i naredio je tuženoj državi da plati EUR 80,000 odštete. 110. Zakonodavci su uveli brojne mere za zaštitu osetljivih dužnika i kako bi se uverili da im izvršenje neće ugroziti opstanak. Dve glavne grupe mera za zaštitu dužnika su: a. zabrana ili ograničenje usmeravanja izvršenja ka nekim kategorijama imovine dužnika, i; b. usvajanje zakona o stečaju fizičkih lica/domaćinstava. Ove teme su posebno razmotrene u daljem tekstu. 18.1. Ograničenja u usmeravanju izvršenja na neke kategorije imovine dužnika 111. Da bi se osiguralo da izvršenje ne ugrožava egzistenciju dužnika, većina nacionalnih zakona u regionu zabranjuje ili ograničava izvršenje protiv određene vrste imovine. Ova zaštićena imovina može se grubo podeliti u četiri kategorije. 112. Prvo, zakon može u potpunosti zabraniti povraćaj duga iz određene vrste prihoda, npr. isplate socijalnog osiguranja, dečijeg dodatka, školarina, plaćanja u vezi sa smrću člana porodice, naknade za slučaj nezaposlenosti, naknade za porodilje, naknade za osobe sa invaliditetom, itd. Takva plaćanja su obično targetirana i država ih isplaćuje kako bi olakšala 34 Vidi Odluku u predmetu Vaskrsić protiv Slovenije na http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html. 30 situaciju već ranjive osobe. Zabrana preuzimanja takve vrste prihoda u kontekstu izvršenja služi kao važna socijalna funkcija. Među analiziranim zemljama, Bugarska, Hrvatska, Slovenija, Estonija, BJR Makedonija, Mađarska, Litvanija, Rumunija i Slovačka isključuju čitave kategorije prihoda. Kada je takva zaštita dostupna za određene kategorije plaćanja, možda je potrebno da dužnik povuče ova sredstva odmah nakon što ih primi, jer ukoliko ih preusmeri na štedni račun, može izgubiti navedenu zaštitu. U Hrvatskoj, ukoliko dužnik želi da zaštiti prihode od izvršenja mora da otvori „zaštićeni račun“. Ukoliko dužnik to ne uradi, sav prihod – čak i zaštićen, će biti predmet izvršenja. Ova procedura je izložena kritici jer su dužnici često nesvesni da je potrebno njihovo delovanje kako bi se sprečilo izvršenje nad zaštićenim prihodima i reaguju tek kada je zaštićeni prihod već zaplenjen. 113. Drugo, za pojedine kategorije plaćanja, zakon može dozvoljavati izvršenje samo na određenim delovima prihoda. Takve zaštitne mere obično propisuju da plata dužnika ne može biti u potpunosti zamrznuta i da određeni deo plate treba da bude dostupan dužniku. Neke zemlje pružaju zaštitu i na čitave vrste prihoda (npr. socijalna davanja) i na delove drugih vrsta prihoda (npr. plate). U drugim zemljama, ne postoji vrsta prihoda koja uživa apsolutnu zaštitu i samo delovi socijalnih davanja su zaštićeni. Tako na primer, Poljska štiti samo deo nekih vrsta socijalnih davanja, dok Bugarska, Hrvatska, Estonija, BJR Makedonija, Mađarska, Litvanija i Rumunija isključuju određene vrste prihoda i štite delove drugih vrsta prihoda. 114. Treće, većina zemalja ne dozvoljava izvršenje u odnosu na neke vrste pokretne imovine koja može biti neophodna za život dužnika ili ima emotivnu vrednost. Vrste takve pokretne imovine uključuju odeću, kućne ljubimce, kuhinjske aparate, medicinske aparate, određenu količinu hrane, goriva i druge potrošačke robe neophodne za grejanje, kuvanje ili osvetljenje tokom određenog vremenskog perioda, mašine, alate, knjige, sa kojima dužnik obavlja svoju profesiju, stoku, pčele i druge životinje do određene granice, kao i hranu za prehranu tih životinja, računovodstvene evidencije, porodične evidencije, burme, itd. Ovi spiskovi zaštićene pokretne imovine su obično obimni i mogu da odražavaju kulturološke ili moralne vrednosti društva. 115. Četvrto, nekoliko zemalja postavljaju ograničenja na pravo prodaje nepokretne imovine dužnika. Na primer, Bugarska ne dozvoljava izvršenje u odnosu na dom dužnika i članova njegove/njene porodice, a ukoliko je kuća prevelika za domaćinstvo (prema grafikonu veličina koje utvrđuje Savet ministara), deo kuće. Pored toga, izvršenje ne može lišiti poljoprivrednike u Bugarskoj poljopriverednog zemljišta, do određene površine. U Rumuniji, nekretnina koja ima funkciju doma, koja je kupljena na kredit, ne može biti oduzeta sve dok se ne isplati kredit. U Hrvatskoj dužnik ima pravo da traži odlaganje izvršenja u odnosu na nekretninu, ukoliko je to jedina nekretnina neophodna za ispunjavanje njegovih/njenih osnovnih stambenih potreba. Ovo odlaganje se odobrava ukoliko dužnik dokaže da po svemu sudeći može da otplati dug na neki drugi način (npr. naplatom nekih njegovih/njenih potraživanja). U Litvaniji, ukoliko je jedina stambena nekretnina dužnika priložena kod povraćaja neizmirenog dugovanja za komunalne usluge, sud može, na zahtev dužnika ili članova njegove/njene porodice, da zabrani prodaju nekretnine uzimajući u obzir materijalnu situaciju i interes dece, osoba sa invaliditetom i korisnika socijalne pomoći. U Slovačkoj izvršenje za povraćaj potraživanja koje ne prelazi iznos od EUR 2,000 („izvršenje male vrednosti“), ne može biti sprovedeno prodajom nekretnine u kojoj dužnik ima privremeno ili stalno boravište. Sve u svemu, takva 31 ograničenja na prodaju nepokretnosti su retka, jer ona ozbiljno ograničavaju mogućnosti poverilaca za uspešno izvršenje. 116. Pored uvođenja posebnih kategorija imovine koja ne može biti zaplenjena, nacionalni zakoni mogu dozvoliti dužnicima da ulože prigovor kada je metod izvršenja koji izaberu organi u neskladu sa veličinom duga. Ukoliko se delotvorno primenjuju, takve odredbe mogu obezbediti društvenu prihvatljivost zakona o izvršenju. 18.2. Stečaj fizičkih lica 117. U nekim ekstremnim primerima, finansijski položaj dužnika može biti tako loš da dug ne može biti naplaćen u predvidivom roku. Ovakva situacija, paralelno sa aktivnim pokušajima izvršenja, može stvoriti „stalne dužnike“ čiji dugovi ih mogu pratiti do kraja života, na taj način sprečavajući bilo kakvo smisleno učešće ovih pojedinaca i/ili domaćinstava u ekonomskim aktivnostima. Štaviše, produžavanje situacije neplaćenih dugova stvara neželjenu pravnu nesigurnost. 118. Primarni ciljevi stečajnih režima za domaćinstva/fizička lica su ukratko opisani u izveštaju radne grupe Svetske banke iz 2011. godine Stečaj i režimi poverilaca/dužnika: „Stečajni režimi su prvenstveno namenjeni i najbolje funkcionišu za pojedince koji su u stanju da proizvedu dovoljno prihoda da izdržavaju sebe i svoje porodice, ali ogroman teret duga slabi njihovu inicijativu i smanjuje njihove produktivne kapacitete.”35 Dakle, propisi o stečaju fizičkih lica su usmereni na pružanje mogućnosti takvim pojedincima za novi početak. U zavisnosti od vrste pravila koja takvi zakoni propisuju, oni takođe mogu da stvore pozitivne podsticaje za dužnike da rade na otplaćivanju što većeg dela duga. Iako su razlozi za uvođenje takvih zakona obično ekonomske prirode, takvi zakoni takođe služe važnim humanitarnim i kulturološkim aspektima u onoj meri u kojoj stečaj domaćinstva može da se posmatra kao način oproštaja. 35 Svetska banka, Stečaj i režimi poverilaca/dužnika, Radna grupa za tretiranje stečaja fizičkih lica, na http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPersonsReport_01_11_13.pdf. 32 Okvir 8 Koristi propisa za stečaj fizičkih lica Rizici propisa za stečaj fizičkih lica • Unapređenje pravične raspodele plaćanja među • Moralna opasnost (nuditi podsticaje dužnicima da kolektivnim poveriocima se ponašaju neodgovorno u vezi sa njihovim • Nov početak za dužnike i njihove porodice finansijama i obavezama) • Koristi za društvo • Prevara dužnika (rizik da dužnici nepropisno stiču • Uspostavljanje pravilnog vrednovanja računa izuzetne prednosti od sistema stečaja i • Smanjenje suvišnih troškova naplate i uništene izbegavanje njihove legitimne obaveze putem 36 vrednosti u prodaji depresirane imovine prevare ) • Podsticanje odgovornog kreditiranja i smanjenje • Stigma („Formalna i neformalna istraživanja negativnih eksternalija dužnika u mnogim afirmisanim stečajnim • Koncentrisanje gubitaka na efikasnijim i sistemima otkrivaju rasprostranjena i duboka 37 delotvornijim distributerima gubitaka osećanja krivice, sramote i stigme.” ) • Smanjenje troškova bolesti, kriminala, nezaposlenosti, drugih troškova vezanih za socijalnu pomoć • Povećanje proizvodnje redovnih oporezivih prihoda • Maksimalno povećanje ekonomske aktivnosti, ohrabrivanje preduzetništva • Poboljšanje stabilnosti, predvidivosti u širem finansijskom sistemu, ekonomiji 119. Poslednjih godina sve veći broj evropskih država uvodi zakone o stečaju fizičkih lica. Analizirane zemlje nisu izuzetak u tom pogledu. Tabela 8: Da li zakon propisuje stečaj fizičkih lica? Vremenski rokovi. Grafikon 10: Da li analizirane zemlje propisuju stečaj fizičkih lica Bugarska Ne Hrvatska Da, od 2016. god Češka Republika Da, od 2008. god Estonija Da, od 2004. god 25% Mađarska Da, od 2015. god Letonija Da, od 2008. god Litvanija Da, od 2013. god BJR Makedonija Ne 75% Poljska Da, od 2015. god Rumunija Nije na snazi, ali je donet zakon Slovačka Da, od 2006. god Da Ne Slovenija Da, od 2008. god 120. Kao što Tabela 8 iznad pokazuje, većina analiziranih zemalja propisuje stečaj fizičkih lica ili razmatra takvu reformu. Ovi zakoni su još uvek prilično novi, a analiza njihovog efekta 36 Empirijska razmatranja mnogih postojećih sistema stečaja su potvrdila više puta da je slučaj stvarne prevare izuzetno nizak (oko 1-3% svih predmeta). Stečajna služba, Godišnji izveštaj i računi 2010-11, na 33-35, www.bis.gov.uk/insolvency/Publications; Ministarstvo pravde SAD, Program poverenika SAD, Godišnji izveštaj o značajnim dostignućima 2010, na 17-19, www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm 37 Ibid. fusnota 32 na str. 43. 33 bi bila preuranjena. Ipak, stečaj fizičkih lica sve više dobija na značaju kao način obezbeđivanja da građani i domaćinstva ne budu stalno marginalizovani kao rezultat duga. 19. Upravljanje reformama 121. U analiziranim zemljama je olakšavanje izvršenja novčanih potraživanja, uključujući račune za komunalne usluge, obično podrazumevalo reforme u obe faze dobijanja izvršne isprave i izvršenja. Ove reforme su se razlikovale i zavisile su od ranije važećih režima i pravnih tradicija dotičnih zemalja. Glavni pokretač reformi je proces pristupanja EU, kao i potreba za optimizacijom korišćenja resursa suda i rešavanja zaostalih predmeta. Objavljivanje pretpristupnih izveštaja Komisije EU u kojima se kritikuju procesi izvršenja i razmena iskustava u okviru međunarodne saradnje i različitim tvining projektima EU su takođe imali ulogu katalizatora promena, kao i žalbe poslovnih udruženja vezane za efikasnost izvršenja. Upravljanje reformama u analiziranim zemljama je pojedinačno analizirano za svaku od dve faze izvršenja. 19.1. Upravljanje reformama u procesu dobijanja izvršne isprave 122. Analizirane zemlje su sprovele različite vrste reformi u procesu dobijanja izvršne isprave za nesporna novčana potraživanja. Jedna takva reforma je podrazumevala uvođenje postupka za nalog za plaćanje. Ova reforma se obično primenjuje na sva novčana potraživanja (ponekad ispod određenog praga) u odgovarajućoj državi i omogućava ubrzani postupak za dobijanje izvršne isprave za nesporna novčana potraživanja za širi spektar poverilaca. Na primer, Bugarska je pre 2007. godine sprovodila izvršenje računa za komunalne usluge koristeći postupak za dobijanje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, slično sistemu koji koriste zemlje bivše Jugoslavije. U 2007. godini, nakon sprovođenja tvining projekta zajedno sa bugarskim Ministarstvom pravde i austrijskim Centrom za pravnu kompetenciju, Bugarska je usvojila novi Zakon o parničnom postupku uvodeći postupak za nalog za plaćanje. Ova reforma je preselila račune za komunalne usluge iz kategorije verodostojne isprave i izjednačila ih sa drugim novčanim potraživanjima do određenog praga. Kao što je već navedeno, korišćenje postupka za nalog za plaćanje u Bugarskoj je toliko obimno da trenutno čini više od pedeset procenata svih građanskih predmeta u prvoj instanci. Istovremeno, razlika u broju predmeta između sudija u različitim regionima zemlje dovela je do velikih regionalnih razlika u vremenu obrade takvih zahteva u različitim sudovima prve instance. 123. Drugi tip reformi podrazumeva dodeljivanje funkcije izdavanja izvršnih isprava beležnicima. Takve reforme su sprovedene u Mađarskoj, Hrvatskoj i BJR Makedoniji. One imaju takav efekat da brzo oslobode sudove velikog broja predmeta kada beležnici izdaju izvršne isprave za sve vrste novčanih potraživanja (Mađarska), za razliku od samo potraživanja na osnovu verodostojne isprave (Hrvatska i BJR Makedonija). Ove mere bi, međutim, mogle da preusmere preveliki broj predmeta iz sudova ka beležnicima ukoliko je broj beležnika nedovoljan ili ukoliko ne postoje sistemi za bolju organizaciju učinka ove funkcije. Kao što je već navedeno, ostaje da se vidi da li bi izvršne isprave koje izdaju beležnici mogle da se sertifikuju direktno kao evropski nalozi za izvršenje ili bi pravni instrumenti EU morali da sadrže izuzetke, kao u slučaju Švedske i Mađarske. 34 124. Veliki broj analiziranih zemalja pokušava da reši problem prevelikog broja predmeta kroz digitalizaciju ovog procesa. Elektronsko podnošenje i obrada zahteva za izvršne isprave je trenutno moguće u Estoniji, Češkoj Republici, Mađarskoj, Litvaniji, Poljskoj, Slovačkoj i Sloveniji. IKT sistemi su ponekad deo celokupnog okvira e-pravosuđa date zemlje, dok u drugim slučajevima postoji IT infrastruktura koja je posebno posvećena nespornim novčanim potraživanjima (npr. e-sud u Poljskoj, sistem beležnika u Mađarskoj, COVL u Sloveniji). Elektronsko podnošenje je često podstaknuto finansijskim podsticajima kao što je smanjenje taksi. U zemljama koje su uvele centralizovane sisteme za izdavanje izvršnih isprava za nesporna potraživanja, e-podnošenje je jedina dostupna mogućnost ukoliko poverilac želi da koristi ubrzanu proceduru. 125. Konačno, široke i uspešne reforme su ostvarene kroz istovremenu centralizaciju i digitalizaciju izdavanja izvršnih isprava, kao što je bio slučaj u Poljskoj, Estoniji, Sloveniji i Mađarskoj. Ovaj tip reforme zasniva se na iskustvima Velike Britanije (Online potraživanje novčanih dugovanja)38 i Nemačke.39 U Velikoj Britaniji i Nemačkoj, elektronska platforma i podnošenje su centralizovani, dok nadležni organi i dalje primenjuju svoju ograničenu teritorijalnu nadležnost (tj. jedinstvena elektronska platforma usmerava popunjene zahteve ka teritorijalno nadležnom sudu). U analiziranim zemljama sa centralizovanim sistemima, nadležni organi imaju nadležnost nad teritorijom čitave zemlje. Takvi centralizovani sistemi su uvedeni dodeljivanjem funkcije jednom sudskom odeljenju. U isto vreme, s obzirom na proces digitalizacije, u centralizovanim sistemima nije neophodno da svi zvaničnici koji rade na predmetu žive u istom mestu. IKT sistemi bi jednako raspoređivali obim posla, na taj način obezbeđujući jedinstvene rokove u celoj zemlji, kao u primerima u Poljskoj (8 sudija i 119 sudskih službenika), Sloveniji (4 sudije i 62 pomoćnog osoblja) i Estoniji (4 sudijska pomoćnika i 29 drugih službenika suda). Okvir 9: Automatizovani sistem za izvršenje na osnovu verodostojne isprave u Sloveniji CEPEJ je 2010. godine Sloveniji dodelio nagradu Kristalna vaga pravde za uvođenje Automatizovanog sistema za izvršenje na osnovu verodostojne isprave i država je navela sledeće efikasnosti sistema40: § Uvođenje COVL, na početku 2008. godine, smanjilo je broj nerešenih predmeta za 6,6 procenata u 2008. godini (na 284 302) i za 5,94 procenata u 2009. godini (na 267 410). § Vreme za donošenje odluke je smanjeno sa prosečnih 6 meseci na manje od 5 radnih dana u više od 90 procenata zahteva. § Posao, koji je prethodno obavljalo oko 350 zaposlenih u sudu i sudija u 44 suda, sada obavljaju samo 4 sudije i 62 pomoćnog osoblja. § Uvođenje automatizovanog poštanskog sistema, koji je obradio više od 1 milion poštanskih pošiljki u 2009. godini, smanjilo je broj potrebnih zaposlenih za 60-70 u toku godinu dana. 126. Pokazalo se da su troškovi reformi mali. Većina troškova reforme procesa dobijanja izvršne isprave su povezani sa stvaranjem posvećenog informacionog sistema za ovaj 38 Vidi https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome. 39 Vidi http://www.mahngerichte.de/. 40 Vidi prezentaciju na http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010projetsgagants_en.asp. 35 proces, kao što su sistemi e-suda u Poljskoj, beležnika u Mađarskoj ili COVL u Sloveniji. Tamo gde takve reforme podrazumevaju dodavanje određenog broja zaposlenih, npr. referendarz u Poljskoj, reforme mogu takođe uključivati troškove za zaposlene. Pored toga, kada se uspostavlja nov veliki subjekat u vezi sa centralizovanjem obrade zahteva (npr. e-sud u Poljskoj), postoje mnogi troškovi održavanja. OECD procenjuje da je uspostavljanje e-suda u Poljskoj podrazumevalo jednokratnu investiciju od EUR 5,2 miliona.41 Razvijanje sistema za uvođenje COVL u Sloveniji je koštalo EUR 3,2 miliona.42 Pored toga, od 2012. godine, operativni troškovi sistema COVL se procenjuju na oko 6 miliona EUR godišnje, a sistem generiše oko 11 miliona EUR u sudskim taksama.43 Okvir 10: E-sud u Poljskoj U Poljskoj, najčešće korišćena mogućnost za dobijanje izvršne isprave za komunalna potraživanja je elektronski postupak za nalog za plaćanje. Taj postupak sprovodi tzv. E-sud, koji je uspostavljen kao odeljenje Lublin-West regionalnog suda. E-sud funkcioniše od januara 2010. godine. Ovaj sud ima nadležnost nad čitavom teritorijom Poljske, bez obzira na boravište ili sedište okrivljenog. E-sud radi isključivo sa elektronskim nalozima za plaćanje i zapošljava 8 sudija i 119 sudskih službenika koji imaju pravno obrazovanje (referendarz). 69 ovih službenika rade izvan Lublina i rade sa daljine. Između 2010. i 2015. godine, E-sud je imao 11,8 miliona uloženih zahteva (2015. god oko 2,4 miliona) sa 10,3 miliona donetih rešenja o izvršenju (u 2015. god oko 2 miliona). Prema procenama OECD, uspostavljanje E-suda u Poljskoj je podrazumevalo jednokratnu investiciju od EUR 5,2 miliona. Podnosioci zahteva mogu da izaberu da li će koristiti postupak u E-sudu ili tradicionalni postupak sa podnošenjem dokumenata uz redovne troškove; ova druga mogućnost je, međutim, mnogo skuplja i sporija. Sudske takse za elektronski postupak iznose 1,25 procenata od vrednosti potraživanja, dok takse za „papirnu“ proceduru pred redovnim sudom iznose oko 5 procenata od vrednosti potraživanja. Poverioci mogu da podnesu zahtev za izdavanje naloga za plaćanje u E-sudu za materijalne građanske parnice bez obzira na iznos potraživanja. Kako bi to uradili, oni moraju da se registruju na http://www.e-sad.gov.pl. Nema potrebe za prilaganjem dokaza u elektronskoj formi. Ukoliko je potraživanje dobro utemeljeno, elektronski sistem priprema nacrt naloga, koji nakon toga potpisuju zvaničnici suda pomoću elektronskog potpisa. Ukoliko se čini da je potraživanje neutemeljeno, ne izdaje se nalog za plaćanje i predmet se prebacuje nadležnom redovnom sudu na dalje razmatranje. Nalog za plaćanje se automatski dostavlja podnosiocu zahteva putem elektronskog sistema, dok se uručivanje tuženom vrši standardnim putem – poštom. Tuženi može da podnese pisani prigovor na nalog za plaćanje u roku od 2 nedelje od datuma uručivanja. Materijalni element poljskog sistema je pretpostavka usluge – ne postoji verifikacija da li je obaveštenje uopšte došlo do dužnika, jer postoji pretpostavka da jeste. Ukoliko E-sud nije dobio prigovor u roku od mesec dana od dana slanja naloga za plaćanje, sud izdaje rešenje. Podnošenje prigovora tuženog poništava nalog za plaćanje i dovodi do toga da predmet bude prenet na razmatranje nadležnom sudu. Ukoliko se tuženi uzdrži od podnošenja prigovora, nalog za plaćanje postaje pravnosnažan i izdaje se rešenje o izvršenju. 41 OECD 2013, Poljska: Sprovođenje sposobnosti strateške države, OECD Pregled javnog upravljanja; OECD Publishing. str. 241 na http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland-implementing-strategic-state- capability_9789264201811-en. 42 Vidi Građenje interoperabilnosti u online evropskom parničnom postupku: Studija slučaja – Slovenija, Gregor Strojin, Vrhovni sud Slovenije, Istraživačka konferencija - Bolonja, 15-16. juna 2012. god, strana 43 na http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. 43 Ibid. strana 51. 36 127. Analizirane zemlje su reformisale postupak dobijanja izvršne isprave na nekoliko načina: uvođenjem postupka za nalog za plaćanje; dodeljivanjem ove funkcije beležnicima; digitalizacijom funkcije; i istovremenom centralizacijom i digitalizacijom ove funkcije. Čini se da istovremena centralizacija i digitalizacija ove funkcije dovodi do najveće efikasnosti u sistemu. Okvir 11: Dobra praksa u Estoniji Estonija je 1. septembra 2009. godine uvela centralizovanu i elektronsku obradu naloga za plaćanje. Sve naloge pregleda Centar za naloge za plaćanje koji se nalazi u zgradi suda u Hapsalu u Okružnom sudu u Parnu. Ovo specijalizovano odeljenje suda radi isključivo sa elektronskim nalozima za plaćanje i zapošljava samo 4 sudijska pomoćnika i 29 drugih sudskih službenika. Sudsko odeljenje je u 2014. godini pregledalo 37,542 zahteva za ubrzano izdavanje naloga za plaćanje. Tokom iste godine, sud je doneo odluku u ukupno 28,094 građanskih predmeta, što pokazuje obim iskorišćenosti ubrzanog postupka izdavanja naloga za plaćanje. Poverioci mogu da podnesu zahtev Centru za naloge za plaćanje u odnosu na materijalna građanska potraživana u vrednosti do EUR 6,400. Zahtevi se mogu podnositi samo elektronski preko centralizovanog portala E-podnošenje ili putem X-road segmenta informacionih sistema za razmenu podataka. Sudska taksa za postupak iznosi EUR 45 bez obzira na vrednost potraživanja. Sistem proverava da li zahtev ispunjava formalne zahteve i ako ih ispunjava, automatski kreira predlog za plaćanje. Ukoliko postoje neki nedostaci, Centar za naloge za plaćanje se obraća poveriocu ili odbija zahtev odlukom suda. Nikakvi dokazi o stvarnom dugovanju ne treba da se podnose sudu; međutim, potrebno je opisati predmet i navesti spisak dokumenata koji dokazuju potraživanje. Predlog za plaćanje se zatim dostavlja dužniku. Za razliku od drugih analiziranih zemalja, Estonija ne dozvoljava uručivanje bez dokaza o prijemu naloga za plaćanje. Ukoliko se lično uručivanje dužniku pokaže kao nemoguće, postupak za nalog za plaćanje se obustavlja i poveriocu ostaje mogućnost da pokrene parnični postupak. Dužnik ima rok od 15 dana nakon prijema predloga za plaćanje da podnese prigovor. Nema potrebe za dostavljanjem bilo kakvog obrazloženja prigovora. Ukoliko dužnik ne podnese prigovor, odeljenje za naloge za plaćanje izdaje nalog za plaćanje, koji je direktno izvršan. Ukoliko dužnik podnese prigovor, poverilac treba da odluči da li će nastaviti predmet na okružnom sudu ili će zatvoriti predmet. 19.2. Upravljanje reformama u procesu izvršenja 128. Većina analiziranih zemalja je sprovela reformu izvršenja izvršnih isprava uvođenjem privatnih izvršitelja. Ovakva vrsta reforme nije skupa za javni sektor, zato što su privatni profesionalci odgovorni za pokrivanje troškova opremanja njihovih kancelarija i finansiranja svog poslovanja. Reforma stvara podsticaje za učinak, jer prihodi izvršitelja zavise od naplaćenih iznosa. Istovremeno, u svim zemljama je ovo veoma regulisana profesija, jer država privatnim profesionalcima delegira deo svojih nadležnosti i mora da obezbedi da ne dođe do zloupotrebe. Uspeh takvih reformi zavisi od obima u kome su država i privatni profesionalci sposobni da obezbede strogo poštovanje pravila izvršenja, uključujući kroz delotvornu samoregulaciju i disciplinske mere. 129. Sve analizirane zemlje, osim Letonije i Hrvatske, su uvele privatne izvršitelje. Ovakva reforma podrazumeva brojne izbore politika. Prvo, zemlje moraju da izaberu da li će u potpunosti zameniti sudske izvršitelje privatnim izvršiteljima ili će oba sistema nastaviti da postoje paralelno. Na primer, Bugarska i Češka Republika su se odlučile za dualni sistem, 37 dok Estonija, Mađarska, Litvanija, BJR Makedonija, Poljska, Rumunija, Slovačka i Slovenija trenutno imaju samo privatne izvršitelje. Opredeljivanje za dualni sistem može smanjiti protivljenje reformi i stvoriti sigurnosni ventil u slučaju da reforme budu neuspešne. Međutim, očuvanje paralelnog javnog sistema podrazumeva korišćenje budžetskih sredstava koja sa postojanjem privatnih izvršitelja mogu biti nedelotvorno trošena. Pored toga, i u Bugarskoj i u Češkoj Republici, poverioci u daleko većoj meri biraju privatne u odnosu na javne izvršitelje, što ukazuje da se privatni izvršitelji smatraju efikasnijim i delotvornijim. 130. Drugi izbor politika odnosi se na broj izvršitelja. Taj broj može biti ograničen zakonom ili može zavisiti od tržišta i procesa izbora (kvalifikacioni ispit) za stupanje u profesiju. Na primer, Litvanija, Rumunija, Slovačka i Poljska ne ograničavaju broj izvršitelja koji će raditi u zemlji, dok je u Bugarskoj, Estoniji, BJR Makedoniji, Češkoj Republici i Sloveniji taj broj strogo ograničen. Liberalizacija broja izvršitelja omogućava veću konkurenciju i fleksibilnost u pružanju kvalitetnih usluga poveriocima. Sa druge strane, to stvara poteškoće u kontrolisanju kvaliteta i učinka izvršitelja. 131. Treći izbor politika koje se odnose na sistem privatnih izvršitelja vezan je za njihovu teritorijalnu nadležnost. U nekim zemljama, izvršitelji imaju nadležnost nad teritorijom čitavog jednog okruga, dok u drugim zemljama imaju ograničenu nadležnost nad određenom regijom. U Slovačkoj i BJR Makedoniji44 izvršitelji mogu da sprovode izvršenje na teritoriji čitavog okruga, dok izvršitelji u Bugarskoj, Estoniji, Litvaniji, Mađarskoj i Poljskoj imaju nadležnost samo nad teritorijom njihove regije. Generalno gledano, neograničena teritorijalna nadležnost povećava konkurenciju među izvršiteljima i može dovesti do bolje usluge poveriocima. Sa druge strane, može takođe povećati troškove izvršenja i smanjiti podsticaje za otvaranje kancelarija izvršitelja u manje ekonomski aktivnim delovima zemlje, na taj način smanjujući pristup pravdi za poverioce koji su u lošijoj ekonomskoj situaciji. 132. Sve u svemu, većina analiziranih zemalja je sprovela reformu izvršenja izvršnih isprava poveravanjem ove funkcije visoko regulisanoj profesiji privatnih izvršitelja. Uvođenjem ove profesije, različite zemlje su se odlučile za različit stepen liberalizacije profesije oko izbora politika kao što su sledeće: da li da u potpunosti zamene sudske izvršitelje sa privatnim izvršiteljima ili da dozvole da oba sistema paralelno funkcionišu; da li da ograniče broj izvršitelja ili ne; i da li da ograniče teritorijalnu nadležnost izvršitelja. Svi ovi izbori oblikuju sistem i imaju direktan uticaj na konkurenciju i kvalitet usluga u sektoru. 20. Smanjenje broja zaostalih predmeta 133. Dok reforme zasnovane na opcijama politika koje su opisane u prethodnom tekstu mogu ubrzati obradu novih predmeta i ograničiti gomilanje zaostalih predmeta, stari predmetu koji ostaju neograničeno otvoreni mogu opterećivati sistem. Kada se govori o zaostalim predmetima, korisno je razdvojiti izvršenje računa za komunalne usluge u dve faze, dobijanje izvršne isprave i izvršenje isprave. Prema dizajnu, ubrzane procedure za izdavanje izvršne isprave u nespornim novčanim potraživanjima ne ostaju otvorene 44 Izvršitelji u BJR Makedoniji imaju nadležnost nad sprovođenjem izvršenja na teritoriji cele zemlje, ali samo za izvršne isprave izdate u njihovom okrugu. 38 neograničeno. Predmet se zatvara relativno brzo, zbog jednog od sledećih scenarija: (1) nadležni organ odbija da izda izvršnu ispravu ukoliko zahtev ne ispunjava zakonske uslove; ili (2) sud izdaje izvršnu ispravu, ona se uručuje dužniku, dužnik ne podnosi prigovor i isprava stupa na snagu; ili (3) sud izdaje izvršnu ispravu, ona se uručuje dužniku, dužnik podnosi prigovor, a postupak nespornog potraživanja se zatvara i ostavlja mogućnost poveriocu da brani potraživanje u parnici. Stoga, u suštini, postupci za izdavanje izvršne isprave na osnovu nespornih novčanih potraživanja nemaju potencijal da generišu zaostale predmete. 134. Situacija je potpuno drugačija kada je reč o izvršenju izvršnih isprava. Predmeti izvršenja mogu da ostanu otvoreni dugo, pogotovo ukoliko dužnik nema imovinu, tako stvarajući zaostale predmete. U Srbiji i Crnoj Gori, gde su obe faze objedinjene u jednom postupku, mogućnost produžavanja trajanja predmeta i stoga potencijal za stvaranje zaostalih predmeta utiču na čitav postupak. 135. Dve vrste pravila imaju potencijal da značajno utiču na zaostale predmete u oblasti izvršenja: prvo, prekid perioda zastarelosti potraživanja u nerešenom predmetu izvršenja za isto potraživanje; i drugo, mogućnost da predmet izvršenja ostane neograničeno otvoren čak i ako se sprovede radnja izvršenja (npr. u predmetima gde dužnik nema dovoljno imovine). 136. Zastarelost u toku nerešenog izvršenja može značajano uticati na zaostale predmete. Stoga, zemlje u kojima je period zastarelosti suspendovan za čitavo trajanje otvorenog predmeta izvršenja mogu da favorizuju produžavanje takvih predmeta i prateću nesigurnost kada je reč o finansijskoj situaciji dužnika. Primeri takvih zemalja su Poljska i BJR Makedonija. U drugim zemljama postojanje nerešenog predmeta izvršenja nije samo po sebi dovoljno za ukidanje perioda zastarelosti. Tako u Bugarskoj i Mađarskoj svaka radnja u nerešenom predmetu izvršenja prekida period zastarelosti, ali ukoliko predmet miruje i nikakve radnje se ne preduzimaju u okviru predmeta, period zastarelosti potraživanja neće biti suspendovan. Ovo bi omogućilo da period zastarevanja ističe za potraživanja za koja je započeto izvršenje, ali nisu preduzete druge radnje (npr. zbog nedostatka imovine dužnika, nedovoljnog interesovanja poverioca, itd.) 137. Mogućnost da predmeti izvršenja ostanu otvoreni neograničeno ukoliko nije preduzeta radnja izvršenja može doprineti gomilanju zaostalih predmeta. Stoga se savetuje uvođenje pravila koja će regulisati sudbinu predmeta koji miruju. Na primer, u Mađarskoj se takvi predmeti obustavljaju uz dokument koji sastavljaju izvršitelji. U Hrvatskoj, ukoliko izvršitelj ne uspe da naplati predmet, predmet se zatvara. U Poljskoj će predmet biti zatvoren ukoliko poverilac nije postupio u roku od šest meseci. 138. Pravilo o zatvaranju predmeta u kojima nije sprovedena radnja izvršenja u periodu od dve godine postoji u Bugarskoj; međutim, izvršitelji u praksi ne obustavljaju niti zatvaraju takve predmete. Kako bi se ova situacija popravila i uvelo više jasnoće, objavljena je Interpretativna odluka45 Vrhovnog kasacionog suda Bugarske koja navodi da će se predmeti 45 Interpretativna odluka, Predmet br. 2/2013, objavljena 26. juna 2015. godine sa zajedničke sednice građanskog i privrednog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda Republike Bugarske na http://www.vks.bg/Dela/2013-02-%D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A- 39 izvršenja u kojima nije preduzeta radnja u roku od dve godine zatvoriti po službenoj dužnosti. Iako se ponekad tvrdi da zakonodavstvo treba da uvede takva pravila, a ne da takva pravila treba uvoditi kroz sudsku praksu, odluka je donela sigurnost i dovela je do zatvaranja velikog broja predmeta koji su mirovali, na taj način smanjujući broj zaostalih predmeta. U toj situaciji se zatvaranje po službenoj dužnosti predmeta koji miruju pokazalo kao delotvoran alat za rešavanje problema zaostalih predmeta u neaktivnim predmetima izvršenja. 139. Pravila o periodu zastarevanja i pravila o sudbini predmeta izvršenja koji miruju mogu uticati na zaostale predmete. Situacije u kojima se period zastarelosti obustavlja tokom čitavog trajanja nerešenog izvršenja, bez obzira da li se sprovodi neka radnja ili ne, u kombinaciji sa odsustvom pravila o zatvaranju predmeta koji miruju najviše pogoduju gomilanju zaostalih predmeta. Okvir 12: Pružaoci komunalnih usluga preuzimaju vođstvo u smanjenju broja starih predmeta Značajno smanjenje broja zaostalih predmeta je moguće postići na inicijativu pružalaca komunalnih usluga. Infostan, najveće komunalno preduzeće u Beogradu, je 2011. godine pozvalo njihove dugoročne dužnike da postignu sporazum i plate nagomilane dugove u ratama bez plaćanja kamate. Kod onih dužnika koji su potpisali sporazum, Infostan je povukao nerešene predmete izvršenja pred Prvim osnovnim sudom u Beogradu, što je dovelo do značajnog smanjenja broja nerešenih predmeta. Infostan je 2014. godine ponovio ovu akciju i opet su izmirena brojna dugovanja. Restrukturiranje duga za veća dugovanja i otpisivanje predmeta male vrednosti može da bude dobro rešenje za smanjenje broja zaostalih predmeta. Na taj način, i sistemi izvršenja i kompanije mogu da budu oslobođene uzaludnih napora.46 21. Protivljenje reformama 140. Imajući u vidu da reforme u cilju poboljšanja efikasnosti izvršenja mogu imati negativan uticaj na veliki broj ljudi koji često spadaju u socijalno osetljive kategorije, zakonodavci takvim reformama obično prilaze sa određenim stepenom ograničenja i očekuju značajno protivljenje. Ovaj izveštaj analizira stvarno protivljenje koje je posmatrano u analiziranim zemljama u odnosu na ove reforme, uključujući vreme i prirodu takvog protivljenja. Opet, reforme postupka za dobijanje izvršne isprave i reforme postupka izvršenja su odvojeno analizirane, jer se reakcija javnosti na ove dve vrste reformi prilično razlikuje. 21.1. Protivljenje reformisanju postupka za dobijanje izvršne isprave 141. Nijedna od analiziranih zemalja nije prijavila protivljenje reformisanju procesa dobijanja izvršne isprave u vreme uvođenja novog sistema. U nekoliko zemalja se javila kritika nakon nekoliko godina sprovođenja novog sistema i bila je uglavnom vezana za dve %D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%BD%D0%BE%2 0%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5.pdf. 46 Ibid., fusnota 2, str. 100. 40 grupe pitanja: 1) problemi sa uručivanjem izvršne isprave dužniku bez dokaza, i 2) prekomerno povećanje duga kao rezultat dodavanja troškova izvršenja. 142. Kao što je već navedeno, mogućnost uručivanja izvršne isprave dužniku bez dokaza je od presudnog značaja za delotvornost izvršenja, jer u odsustvu takve opcije, dužnik lako može da spreči izvršenje izbegavanjem uručenja. Istovremeno, ova vrsta uručivanja može dovesti do stvarnog ili pretpostavljenog ograničenja prava dužnika na pravično suđenje. Nekoliko zemalja navodi kritike na reformu vezane upravo za ovo pitanje. U Poljskoj je pretpostavka uručivanja dužniku u određenom vremenskom periodu nakon slanja izvršne isprave predmet kritike. U Bugarskoj se smatra da je postupak lepljenja obaveštenja na vrata dužnika u slučaju njegovog/njenog odsustva smatra kao nesiguran, jer se dešava da takva obaveštenja često „nestaju“. U Rumuniji je kritika takođe upućena na postupka vezan za uručivanje. 143. Troškovi izvršenja su još jedan razlog za nezadovoljstvo. Takse suda/beležnika za izdavanje izvršne isprave u kombinaciji sa naknadama koje naplaćuju izvršitelji i advokati dovode do ukupnog iznosa koji može značajno prevazići glavnicu duga, pogotovo u predmetima male vrednosti, kao što su dugovanja za komunalne usluge. Hrvatska, Bugarska i Češka Republika navode nezadovoljstvo vezano za ukupne troškove izvršenja. 144. Bugarska predstavlja zanimljiv primer. Iako komunalna preduzeća koriste svoje pravnike koji rade za platu, za pokretanje izvršenja neplaćenih računa za komunalne usluge, u fazi izvršenja, troškovi ovog posla se računaju na osnovu troškova advokata i dodaju se na ukupan dug. Takav princip se koristi kako bi se povećalo opterećenje dužnika. To je navelo Ombudsmana Bugarske da pred Ustavnim sudom ospori odredbu koja dozvoljava sudijama da dodeljuju troškove kompanijama koje zastupaju njihovi zaposleni pravnici na osnovu advokatske tarife. Ustavni sud nije našao da je ta odredba protivustavna,47 ali su zbog sve većeg nezadovoljstva javnosti u januaru 2017. godine bugarski zakonodavci uveli posebnu odredbu u zakonu koja značajno ograničava naknade koje kompanije mogu da potražuju za rad njihovih zaposlenih pravnika. 21.2. Protivljenje reformi izvršenja 145. Reforme kojima su uvedeni privatni izvršitelji su izazvale veće protivljenje od reformi postupka za dobijanje izvršne isprave i ponekad su činile važan deo političke debate u nekim analiziranim zemljama. S obzirom na činjenicu da institut privatnih izvršitelja predstavlja delegiranje važnih ovlašćenja iz javnog u privatni sektor, u nekim analiziranim zemljama (pogotovo u Hrvatskoj i Bugarskoj) je ova reforma bila ispunjena strahom i nepoverenjem. 146. Hrvatska je doživela posebno snažno protivljenje. Hrvatska je uvela privatne izvršitelje 2010. godine na osnovu Zakona o privatnim izvršiteljima. Sistem je trebalo da bude uspostavljen i da počne da radi od 1. januara 2012. godine. Do decembra 2011. godine, privatni izvršitelji su imenovani, njihove kancelarije su otvorene i sistem je bio 47 Odluka Ustavnog suda br. 10 od 29. septembra 2016. godine na Ustavni predmet 3/2-16, objavljena u Službenom glasniku 79 od 7. oktobra 2016. 41 spreman za početak rada. Međutim, zbog velike zabrinutosti javnosti u vezi sa ovom reformom, to je postala jedna od glavnih tema u političkoj kampanji. Politička stranka koja je u svoju političku platformu uvela protivljenje ovim reformama je pobedila na izborima i ovaj zakon je ukinut krajem decembra 2011. godine, samo nekoliko dana pre početka sprovođenja. 147. U Bugarskoj su organizovani prilično značajni javni protesti. Kao rezultat protivljenja u vreme uvođenja privatnih izvršitelja, Bugarska je donela odluku da zadrži sistem javnih izvršitelja, paralelno sa privatnim izvršiteljima. Deset godina nakon uvođenja ove reforme, postoji nekoliko nevladinih organizacija za zaštitu prava dužnika koje su učestvovale u strateškom zastupanju protiv određenih aspekata sistema izvršenja, učestvovale su na parlamentarnim raspravama i organizovale male ulične proteste. Aspekti aktivnosti privatnih izvršitelja su često pod lupom bugarskog Ombudsmana. 148. U Mađraskoj je takođe bilo pritužbi protiv modus operandi izvršitelja. Iako je njihovo postupanje strogo regulisano zakonom, smatra se da pravni okvir u nekim predmetima nije dovoljno restriktivan kako bi sprečio zloupotrebe: troškovi u vezi sa postupcima izvršenja često pokreću kritike, jer izvršitelji mogu da navode troškove koji nisu uvek opravdani. Pored toga, smatra se da mehanizmi za rešavanje prigovora protiv radnji izvršitelja nisu dovoljno brzi. Novi zakonodavni paket će imati za cilj ispravljanje ovih nedostataka. 149. Sve u svemu, najvažniji rizik povezan sa uvođenjem privatnih izvršitelja je potencijalna zloupotreba njihovih ovlašćenja. Pošto privatni izvršitelji imaju ovlašćenje da ozbiljno utiču na sferu imovine pojedinaca i kompanija, treba da postoje čvrste garancije protiv zloupotrebe njihovih ovlašćenja, kao što su: stroga disciplinska odgovornost sa strane profesionalne komore izvršitelja i državnih organa; proceduralne mogućnosti za pravovremeno reagovanje suda kako bi se sprečile takve vrste povreda koje bi nanele nepopravljivu štetu dužnicima ili poveriocima; obevezno osiguranje od profesionalne odgovornosti; i dosledno nametanje građanske odgovornosti za štetu koju privatni izvršitelji mogu da izazovu kao rezultat prekoračenja svojih ovlašćenja. 150. Protivljenje uvođenju privatnih izvršitelja, gde se desilo, je obično prevaziđeno pomoću snažnih informacionih kampanja o obimnom i pozitivnom iskustvu drugih zemalja u ovakvim sistemima. Takvo protivljenje je lakše prevazići ukoliko je prethodni sistem loše funkcionisao. Neke zemlje su prevazišle to protivljenje tako što su izmenile ili ublažile predloge reformi kako bi bile prihvatljivije. Konačno, iako protivljenje reformama u vreme uvođenja reformi može biti značajno, takvo protivljenje se ne završava usvajanjem novog zakona. Neophodno je sprovođenje periodičnih analiza sprovođenja takvih reformi i njihovog prilagođavanja kako bi se rešavali problemi u sprovođenju. 22. Zaključci 151. Iskustvo analiziranih zemalja pokazuje da izvršenje računa za komunalne usluge može da bude sprovedeno na različite načine. Različiti sistemi mogu dati uporedivo zadovoljavajuće rezultate. Ipak, neki sistemi su prikazali veću efikasnost. Zaključci su reizimirani ispod: 42 a) Period zastarevanja za potraživanja u vezi sa komunalnim uslugama je prilično kratak u zemljama bivše Jugoslavije. Kratak period zastarevanja za izvršenje računa za komunalne usluge može dovesti do nespajanja i samim tim velikog broja postupaka male vrednosti i mogu oteretiti dužnike preteranim troškovima izvršenja. Većina analiziranih zemalja se odlučila za period zastarelosti od 3 godine. b) Mogućnosti ukidanja pristupa komunalnim uslugama mogu biti delotvorne u smanjenju neplaćanja računa za komunalne usluge i mogu uticati na obim takvih predmeta. Međutim, zbog socijalne važnosti komunalnih usluga, kao i brojnih tehničkih ograničenja, obezbeđivanje proširenih mogućnosti za samopomoć sa strane komunalnih preduzeća ne može se smatrati prihvatljivim alatom politike za smanjenje obima komunalnih predmeta. c) Obično se izvršne isprave za neplaćene račune za komunalne usluge dobijaju kroz postupak izvršenja nespornih novčanih potraživanja. d) Izdavanje izvršnih isprava i izvršenje nad imovinom dužnika su dve različite procedure koje sprovode različiti organi u svim analiziranim zemljama. Spajanje ovih procedura i dodeljivanje istom organu, kao u slučaju Srbije i Crne Gore, nije dobro rešenje. e) Dobijanje izvršne isprave za neplaćene račune za komunalne usluge kroz postupak naloga za plaćanje, što je takođe primenjivo na širi niz drugih novčanih potraživanja, je široko prihvaćen izbor politika. Kada se porede procedure za donošenje rešenja na osnovu verodostojne isprave, što se koristi u zemljama Zapadnog Balkana, postupak za nalog za plaćanje je postupak šireg obima i prikazuje jednak tretman za sve poverioce u zemlji, bez dodeljivanja posebnog statusa pružaocima komunalnih usluga. f) Izdavanje izvršne isprave za nesporna novčana potraživanja se obično dodeljuje sudovima. Ipak, zemlje koje su izabrale da daju ovu nadležnost beležnicima se ne suočavaju sa posebnim poteškoćama. Očekivano objavlijvanje odluke Suda pravde Evropske unije u predmetu C-484/15 će pokazati da li izdavanje izvršnih isprava od strane beležnika treba da bude rešeno u okviru posebnog izuzetka od zakona EU, ukoliko se takve isprave kvalifikuju kao evropski nalog za plaćanje. g) Centralizovani i potpuno elektronski sistemi za izdavanje izvršnih isprava za nesporna novčana potraživanja generalno obezbeđuju predvidljivije rokove i mnogo su isplativiji. h) Jedan od načina da se obezbedi brza i efikasna obrada zahteva za izdavanje izvršnih isprava je upotreba informacionih tehnologija. U analiziranim zemljama sa centralizovanim sistemima, elektronsko podnošenje je obavezno za poverioce koji žele da koriste ubrzanu proceduru. Analizirane zemlje koje nemaju centralizovane sisteme ili imaju samo podnošenje u papirnoj formi ili dozvoljavaju poveriocima da odluče da li žele da podnesu zahtev elektronski ili ne. U tim slučajevima mogu postojati ekonomski podsticaji za elektronsko podnošenje. i) Da bi se olakšao pregled zahteva, mnoge analizirane zemlje su ukinule uslov za prilaganje dokaza uz zahtev za izdavanje izvršne isprave. 43 j) Struktura naknada za procedure za dobijanje izvršne isprave u nespornim novčanim potraživanjima se obično koristi kao alat politika koji će ohrabriti poverioce da koriste najisplativiji proceduralni put. k) Uručivanje izvršnih isprava dužnicima je presudna za efikasnost čitavog postupka i njegovo prihvatanje od strane društva. Stoga uručivanje treba da bude organizovano na način koji je delotvoran i koji prepoznaje prava građana na fer suđenje. l) Kreatori politika treba da prate učestalost prigovora na izvršne isprave i da rade na uvođenju mehanizama koji će olakšati legitimne prigovore, dok će obeshrabriti neutemeljene prigovore. m) Efikasno izvršenje nad imovinom dužnika zahteva visok stepen digitalizacije ove funkcije, uključujući automatski pristup različitim vrstama informacija o dužnicima. n) Da bi se obezbedilo da izvršenje ne ugrožava egzistenciju dužnika, zakoni u regionu uvode ograničenja izvršenja u odnosu na određenu vrstu imovine. Ograničenja mogu biti uvedena u odnosu na čitavu kategoriju prihoda (kao što je socijalna pomoć), delove prihoda (kao što je minimalna zarada), pokretnu imovinu koja je dužniku neophodna za preživljavanje ili ima emotivnu vrednost ili nepokretnu imovinu. Ograničenja u izvršenju nad nepokretnostima su prilično retka. o) U cilju sprečavanja trajnog isključivanja dužnika iz ekonomskih aktivnosti, većina zemalja u regionu je uvela zakone o ličnom stečaju. Oni su dizajnirani tako da dužniku i njihovim domaćinstvima daju mogućnost za novi početak. p) Analizirane zemlje su sprovele reformu postupka dobijanja izvršne isprave na nekoliko glavnih načina: uvođenjem postupka za nalog za plaćanje; dodeljivanjem ove funkcije beležnicima; digitalizacijom ove funkcije; i istovremenom centralizacijom i digitalizacijom ove funkcije. Čini se da je istovremena centralizacija i digitalizacija funkcije dovela do najvećih efikasnosti u sistemu. q) Većina analiziranih zemalja su reformisale izvršenje izvršnih isprava tako što su dodelile tu funkciju visoko regulisanoj profesiji privatnih izvršitelja. Uvođenjem ove profesije, različite zemlje su izabrane različit stepen liberalizacije profesije, u zavisnosti od izbora politika kao što su sledeći: da li u potpunosti zameniti sudske izvršitelje privatnim izvršiteljima ili dozvoliti da oba sistema funkcionišu paralelno; da li treba ograničiti broj izvršitelja ili ne; i da li treba ograničiti teritorijalnu nadležnost izvršitelja. Svi ovi izbori oblikuju sistem i imaju direktan uticaj na konkurenciju i kvalitet usluga u sektoru. Slab nadzor nad privatnim izvršiteljima bi, međutim, mogao da dovede do zloupotreba njihovih ovlašćenja i nezadovoljstva javnosti. r) Pravila o periodu zastarevanja u toku izvršenja i pravila o sudbini predmeta izvršenja koji miruju može uticati na broj zaostalih predmeta. Situacije u kojima se period zastarevanja obustavlja tokom čitavog trajanja nerešenog izvršenja, bez obzira na to da li se preduzimaju određene radnje ili ne, u kombinaciji sa odsustvom pravila o zatvaranju predmeta izvršenja koji miruju će najverovatnije dovesti do generisanja zaostalih predmeta. s) Reforme postupka dobijanja izvršne isprave za nesporna novčana potraživanja nisu dovele do negodovanja javnosti u vreme njihovog usvajanja. Međutim, posebnu 44 pažnju treba posvetiti postupku uručivanja i troškovima, ukoliko je ideja da javnost smatra ove reforme pravičnim u dužem roku. t) U nekim od analiziranih zemalja, uvođenje privatnih izvršitelja je naišlo na ozbiljnu zabrinutost i protivljenje javnosti. Najvažniji rizik koji je povezan sa uvođenjem privatnih izvršitelja je potencijalna zloupotreba ovlašćenja. Potrebno je da postoje čvrste garancije protiv zloupotrebe ovlašćenja, kao što su: stroga disciplinska odgovornost koju nameću profesionalne komore izvršitelja i državni organi; proceduralne mogućnosti za pravovremeno reagovanje suda kako bi se sprečile takve vrste zloupotreba koje bi nanele nepopravljivu štetu dužnicima ili poveriocima; obavezno osiguranje od profesionalne odgovornosti; i dosledno nametanje građanske odgovornosti za štetu koju privatni izvršitelji mogu da nanesu kao rezultat prekoračenja svojih ovlašćenja. 152. Bogato iskustvo zemalja EU-11 u unapređenju izvršenja kroz sprovođenje ciljanih reformi nudi dobre modele za zemlje koje doživljavaju slične probleme i dele zajedničku kulturološku i pravnu tradiciju. 45 Reference Materijali Svetske banke: § Ubrzanje rešavanja sporova male vrednosti: Iskustva zemalja članica EU, Grupa Svetska banka, na http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769- WP-P161975-PUBLIC-FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf § Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji, Višedonatorski poverenički fond za podršku sektoru pravosuđa u Srbiji, Svetska banka, 2014 na http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review -Full%20Report.pdf § Svetska banka, Stečaj i režimi poverilaca/dužnika, Radna grupa za tretiranje stečaja fizičkihlica, Izveštaj o tretmanu stečaja fizičkih lica na http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPers onsReport_01_11_13.pdf Materijali EU: § Uredba (EK) br. 1896/2006 — stvaranje evropskog postupka za nalog za plaćanje na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1896 § Zahtev za preliminarnu odluku Općinskog suda u Novom Zagrebu (Hrvatska) donetu 11. septembra 2015. — Ibrica Zulfikarpašić protiv Slavena Gajera, (Predmet C- 484/15), (2015/C 389/21) na http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN § Mišljenje nezavisnog odvjetnika, dostavljeno 8. septembra 2016, Predmet C-484/15, Ibrica Zulfikarpašić protiv Slavena Gajera na http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d 523a964266d8b4b6cab589d30b71070ff.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyKa3n0?doclang= EN&text=notary&pageIndex=0&part=1&mode=DOC&docid=183132&occ=first&dir= &cid=153610 § E-portal Evropske pravosudne mreže u građanskim i privrednim predmetima na https://e-justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee- en.do?member=1 Materijali Saveta Evrope: § Izveštaj o „Evropskim pravosudnim sistemima – Izdanje 2014 (podaci iz 2012.): efikasnost i kvalitet pravde " Evropske komisije za efikasnost pravosuđa (CEPEJ) na http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.p df § Prezentacija Nagrade Kristalna vaga pravde 2010, Vrhovni sud Republike Slovenije, za šemu „Automatizovani sistem za izvršenje verodostojne isprave” na http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010 projetsgagants_en.asp 46 § Odluka u predmetu Vaskrsić protiv Slovenije na http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html Materijali iz pojedinačnih zemalja na engleskom jeziku: § Izgradnja interoperabilnosti za online evropske građanske postupke, Studija slučaja – Slovenija, Gregor Strojin, april 2012 na http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case %20study%2025042012.pdf § Zakon o prijavljivanju mesta prebivališta, Letonija, 2003 na http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place _of_Residence_Law.pdf § Dijagnostička procena režima izvršenja u pravosnažnim građanskim postupcima u Bosni i Hercegovini, Pravosudna aktivnost USAID u Bosni i Hercegovini, mart 2016 na http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693-diagnostic-assessment-of- the-enforcement-regime-of-final-civil-claims-in-bih.pdf § Zakonski izvršni postupak za novčana potraživanja – primer delotvornog korišćenja u automatizaciji sudskih postupaka, Bojan Muršec, direktor, Centar za informacione tehnologije, Vrhovni sud Republike Slovenije na www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc § Novčana potraživanja online na https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome § Poljska: Sprovođenje mogućnosti strateške države, OECD Pregled javnog upravljanja 2013, OECD Publishing, na http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland- implementing-strategic-state-capability_9789264201811-en § Stečajna služba, Godišnji izveštaj i računi 2010-11, na www.bis.gov.uk/insolvency/Publications § Ministarstvo pravde SAD, Program poverenika SAD; Godišnji izveštaj o značajnim dostignućima 2010, na www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm Materijali iz pojedinačnih zemalja na lokalnim jezicima: § Interpretativna odluka, Predmet br. 2/2013, objavljena 26. juna 2015, zajedničke sednice građanskog i komercijalnog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda Republike Bugarske na http://www.vks.bg/Dela/2013-02- %D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A- %D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0 %BB%D0%BD%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0 %B5.pdf § Odluka Ustavnog suda br. 10 od 29. septembra 2016. o Ustavnom predmetu 3/2-16, objavljena u Državnom glasniku 79 od 7. oktobra 2016, Bugarska na http://constcourt.bg/Acts § Analiza sporova male vrednosti u Mađarskoj: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-palyazat- erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos-Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf § Elektronski portal Nemačke za nalog za plaćanje: http://www.mahngerichte.de/ 47