SUMÁRIO EXECUTIVO Repensando a infraestrutura na América Latina e Caribe Melhorar o gasto para alcançar mais Marianne Fay Luis Alberto Andres Charles Fox Ulf Narloch Stephane Straub Michael Slawson Sumário executivo A América Latina e o Caribe não têm a infraestrutu- Panamá, Peru – investem mais de 4 por cento do PIB por ra de que necessitam ou que merecem, conside- ano. Os setores de transporte e águas residuais apresentam rando-se o seu nível de renda. A infraestrutura na grandes desafios; no entanto, a região tem bom desempe- região também está aquém do que é necessário nho nos setores de eletricidade e recursos hídricos. para promover a integração social e alcançar um patamar mais alto de crescimento e prosperidade. E a in- Em segundo lugar, o foco não deve ser o déficit de inves- fraestrutura não corresponde às aspirações da crescente timento – em grande parte hipotético – mas sim o déficit classe média da região. de serviços. A resposta à pergunta “quanto é necessário?” sempre deve ser “para o quê?”. E a resposta sempre deve ser Muitos argumentam que a solução é gastar mais. Com pautada pelas aspirações de crescimento econômico dos a possível exceção da África, a América Latina é a região países e suas metas sociais e ambientais, bem como suas em desenvolvimento que menos investe em infraestru- escolhas quanto aos papéis relativos da infraestrutura e de tura como proporção do PIB – menos de 3 por cento, em outros investimentos no atingimento dessas aspirações. comparação aos 4 – 8 por cento investidos em outras re- giões (Quadro 1). Seria possível dizer, então, que a região Em terceiro lugar, a abordagem de déficit de investimento precisa, simplesmente, gastar mais suprir esse “déficit de se concentra, necessariamente, na obtenção de mais re- investimento” em infraestrutura. Mas essa narrativa não cursos. Mas encerrar o déficit de serviços não deve – e, na corresponde aos fatos. verdade, não pode – ser resolvido apenas com o aumen- to dos gastos. O déficit de serviços pode ser reduzido, ou QUADRO 1:Com a possível exceção da África, a mesmo sanado, por meio de duas estratégias: assegurar América Latina é a região em desenvolvimento que o gasto seja bem orientado e que seja eficiente. que menos investe em infraestrutura (Investimentos públicos e privados em infraestrutura, último ano disponível) A mensagem principal deste relatório é que a Amé-  Região Percentagem do PIB rica Latina pode reduzir drasticamente o seu déficit de serviços de infraestrutura se gastar corretamente Leste Asiático e Pacífico 7,7 e com as coisas certas. Ainda não se sabe se o aumento Ásia Central 4,0 da eficiência nos gastos será suficiente para concretizar América Latina e Caribe 2,8 todas as aspirações da região. Mas há evidência suficiente Oriente Médio e Norte da África 6,9 de que a melhoria nos gastos e a concentração de recur- Sul da Ásia 5,0 sos públicos escassos nas áreas mais importantes podem, reduzir dramaticamente o déficit de serviços. África Subsaariana 1,9 Fonte: ADB 2017; http://infralatam.info/; estimativas próprias. Os investimentos privados também podem ajudar a re- duzir o déficit de serviços – embora reações contrárias sugerem que isso precisa ser muito bem feito para me- Em primeiro lugar, o desempenho da infraestrutura na lhorar, de fato, a eficiência e a qualidade dos serviços. América Latina varia entre os diversos países e setores. A Os investimentos relacionados na base de dados sobre região investe pouco em infraestrutura em média – porém, a participação privada em infraestrutura (PPI) do Banco essa média é dominada pela Argentina, Brasil e México. Vá- Mundial variam entre 0,5 e 1,2 por cento do PIB por ano rios outros países – Bolívia, Costa Rica, Honduras, Nicarágua, desde 2006. Além disso, o capital privado pode fluir para 3 REPENSANDO A INFRAESTRUTURA NA AMÉRICA LATINA E CARIBE SUMÁRIO EXECUTIVO MELHORAR O GASTO PARA ALCANÇAR MAIS as concessionárias públicas e os prestadores de serviços de gastos públicos e PPIs. Portanto, gastar de forma mais por meio de bônus e empréstimos. eficiente e com as coisas certas não é apenas a melhor maneira de reduzir o déficit de investimento: para mui- Porém, visto que cerca de um terço do financiamento de tos países, essa é a única opção. PPI vem de fontes públicas, e que aproximadamente me- tade dos contratos exigem garantias públicas, a amplia- Assim, este relatório defende uma discussão cuidadosa ção da PPI provavelmente também será restringida pela das necessidades de investimento na América Latina – limitação do financiamento público. Em outras palavras, começando com um debate sobre a infraestrutura ne- embora as PPIs possam ajudar a aumentar o desempe- cessária, levando-se em conta as prioridades de desen- nho, elas não alavancam grandes volumes de capital volvimento dos países –, examina os detalhes de como privado; são, portanto, mais um complemento que um atingir os objetivos de infraestrutura com eficiência, e substituto para os investimentos públicos. O financia- se baseia em regras bem elaboradas para decidir o que mento comercial das empresas prestadoras de serviços deve ser financiado pelos contribuintes, e não pelos públicos é limitado pela parcela relativamente pequena usuários. com acesso a crédito (cerca de 20 por cento entre as con- cessionárias de recursos hídricos da região). Portanto, este relatório propõe que os formuladores de políticas da região se concentrem nas três perguntas a Dessa forma, os investimentos em infraestrutura na seguir: Qual é a meta? Como ela pode ser atingida com a América Latina provavelmente não crescerão muito aci- melhor relação custo x eficácia? E quem deve pagar para ma de 1,5 a 2,5 por cento do PIB se dependerem apenas atingi-la – o que determinará como se pode financiar? Qual é a meta e como ela deve ser definida? As necessidades de infraestrutura mudam à medida que Trata-se da matriz mais limpa entre todas as regiões, ba- os países se desenvolvem. As mudanças climáticas e ou- seada principalmente em energia hidrelétrica. O aumen- tras questões ambientais impõem novas restrições, mas to da incerteza relativa à precipitação hídrica (associado também oferecem novas oportunidades. Então, como às mudanças climáticas) significa que a região terá de di- devemos pensar sobre as metas de infraestrutura da versificar seus recursos renováveis. Felizmente, a energia América Latina? Sugerimos dois grupos de insumos que solar e a energia eólica apresentam grande potencial. os países podem levar em conta ao definir as infraestru- turas que darão sustentação a seus objetivos econômi- Desafios mais prementes são o saneamento e os com- cos, sociais e ambientais. bustíveis modernos usados para cozinhar, ambos os quais têm sérias conotações em saúde pública e a acu- mulação de capital humano. Quase um quinto da popu- A América Latina talvez deva se concentrar lação latino-americana não tem acesso a saneamento pri- vado melhorado, e apenas cerca de um terço das águas em saneamento e transporte residuais é tratado. O péssimo desempenho em matéria A América Latina tem um bom desempenho em termos de águas residuais constitui uma situação de emergên- de acesso à água e eletricidade. Cerca de 94 por cento cia real, que evidencia o potencial de se gastar melhor. dos domicílios contam com acesso a água tratada. Os 20 O setor é prejudicado por regulamentações “importadas”, milhões de domicílios ainda sem acesso estão concentra- excessivamente ambiciosas, pouco realistas e sem espa- dos em seis países – à exceção do Haiti, todos de renda ço para melhorias graduais. Pior, a legislação geralmen- média –, o que sugere que a cobertura universal é possí- te impossibilita a recuperação de recursos – embora as vel. O caso da eletricidade é bem parecido: 96 por cento estações de águas residuais possam ser projetadas para dos domicílios têm acesso. gerar energia para uso próprio ou venda, e a água cinza e o lodo tratado possam ser utilizados na agricultura e para Além da questão do acesso, a eletricidade pode se tor- outros fins. Quanto a combustíveis modernos de cozinha, nar uma grande vantagem competitiva para a região. 87 milhões de pessoas não têm acesso. 4 O transporte é a área onde a América Latina fica mais atrás domicílios e empresas. Por isso, as decisões de infraes- das outras regiões em desenvolvimento. Isto se deve em trutura precisam antecipar desenvolvimentos a médio parte à baixa densidade populacional da região, que tor- e longo prazo. Duas tendências importantes para as na extremamente difícil desenvolver uma rede densa de escolhas de infraestrutura na região são as mudanças transportes a um custo acessível. A densidade de vias pa- climáticas e a combinação de urbanização e mudan- vimentadas da América Latina é semelhante à da África. ças socioeconômicas. Isso talvez seja uma consequência natural da geografia da região e não significa, necessariamente, que a região As mudanças climáticas significam que a concepção dos precise de mais estradas. No entanto, a taxa de ocupação sistemas de energia, transporte e água e saneamento das estradas na região é bastante elevada, e coexiste com precisará mudar, para gerenciar emissões, resistir melhor grandes áreas de inacessibilidade. a eventos extremos e responder às mudanças de deman- da provocadas pela nova realidade: aumento da deman- Porém, a infraestrutura física é apenas uma parte do de- da energética devido a ondas de calor, necessidade de safio de transporte. A falta de concorrência no transporte mais espaço de armazenamento de água para enfrentar rodoviário feito por caminhões e os processos ineficientes secas e chuvas extremas, e como barragens de proteção de liberação alfandegária são, em grande parte, respon- e melhorias no sistema de drenagem para reduzir o risco sáveis pelo desempenho logístico relativamente fraco. O de inundação. setor de transporte rodoviário é cerca de 15 vezes mais concentrado que o dos Estados Unidos. A região apre- As mudanças socioeconômicas também estão afetando senta integração limitada entre os diversos modos de a demanda por serviços de infraestrutura. A classe mé- transporte. Os portos sofrem com vias de acesso altamen- dia na região cresceu cerca de 50 por cento entre 2003 te congestionadas. No transporte urbano, várias cidades e 2009. A maior parte desta classe média tem acesso a contam com sistemas modernos de transporte rápido por serviços básicos, mas o mercado não está saturado por ônibus que funcionam bem, mas a maioria enfrenta altos bens de consumo duráveis. A combinação do aumento níveis de congestionamento, áreas de inacessibilidade, ta- da renda e da expansão recente do crédito ao consumi- rifas ineficientes e muitas vezes desiguais, e dependência dor poderá ter um efeito importante na demanda geral contínua de prestadores informais de transporte público. por energia e transporte. Ao mesmo tempo, a maioria dos desafios básicos remanescentes em matéria de aces- so à água e eletricidade agora se concentra no decil mais Necessidades e desafios emergentes: mudanças pobre – talvez o grupo social mais difícil de se alcançar. climáticas, mudanças na demanda e urbanização A infraestrutura costuma ter longa vida útil e gera “lo- ck-in” (consequências quase irreversíveis) ao influen- ciar as decisões de investimento e localização de Como fazer isso com a melhor relação custo x eficácia? Gastar de forma mais eficiente faz todo o sentido. Tam- que o investimento necessário em eletricidade seja uma bém pode reduzir bastante o custo da obtenção de uma média de US$ 23 a 24 bilhões por ano, se a América La- melhor infraestrutura na América Latina. No caso da ele- tina seguir a mesma trajetória de investimentos adotada tricidade: a disponibilidade pode ser ampliada com a no passado; no entanto, esse número pode cair para US$ construção de mais usinas ou com o aumento da eficiên- 8 a 9 bilhões se for adotada uma abordagem transforma- cia energética. Embora tenha um mercado energético cional que favoreça a gestão da demanda, a eficiência bastante sofisticado e maduro, a região ainda sofre com energética e soluções de energia renovável. (Este valor baixos índices de eficiência energética. De fato, o nível de não inclui o custo das medidas de gestão da demanda; perdas durante a transmissão e distribuição está entre os o total seria mais alto, embora provavelmente muito infe- mais altos do mundo. Não é de se surpreender, portanto, rior ao do cenário atual). 5 REPENSANDO A INFRAESTRUTURA NA AMÉRICA LATINA E CARIBE SUMÁRIO EXECUTIVO MELHORAR O GASTO PARA ALCANÇAR MAIS Da mesma forma, em relação à água o Banco Mundial Em primeiro lugar, do lado da oferta, existe um aspecto estima que o Objetivo de Desenvolvimento Sustentá- ex ante relacionado às etapas de seleção e implementa- vel de acesso universal à água e saneamento com ges- ção delineadas no modelo de investimento público. Na tão segura custaria entre 0,1 e 0,4 por cento do PIB por prática, isso corresponde a questões de concepção, esco- ano até 2030, dependendo da forma de implementa- lhas tecnológicas, escolha de operadores e processos de ção. Uma estratégia razoável para o futuro custaria cer- construção. Embora pareça convencionado que custosas ca de 0,25 por cento do PIB - aproximadamente o mon- deficiências possam surgir em qualquer etapa desta ca- tante que a região vem investindo nos últimos anos, deia ex ante, o modelo certo provavelmente será especí- com bons resultados em matéria de água, mas não de fico ao país e ao setor. saneamento. Em segundo lugar, do lado da demanda, há uma série de A falta de eficiência nos gastos públicos em infraestrutu- aspectos relativos aos preços que são fundamentais para ra na América Latina tem várias causas – muitas externas promover a eficiência. O primeiro aspecto, simplesmen- aos setores de infraestrutura ou sistêmicas nos órgãos de te, são preços adequados que incentivem o uso eficien- governo. Todas convergem para a falta de capacidade te por parte dos consumidores. A precificação adequada institucional de planejamento, alocação de recursos or- dos serviços também possibilita a atração de financia- çamentários e implementação. Os desafios incluem baixa mento comercial – o que, por sua vez, pode gerar uma capacidade de avaliação e preparação, regras orçamentá- pressão adicional por eficiência. rias rígidas demais que visam controlar as despesas, em vez de melhorar sua eficiência, dificuldades com a exe- Mas a precificação adequada não se resume a tarifas para cução do orçamento, procedimentos ineficientes de li- recuperar os custos. Ela precisa levar em consideração a citação e um viés sistêmico contra os gastos de capital. aceitabilidade social – o que exige que a regulação dos Muitas dessas causas são agravadas pela pouca coorde- preços esteja associada à regulação da qualidade e consi- nação entre os órgãos do setor e os governos centrais e derações de disponibilidade e acessibilidade. Este último subnacionais. Uma revisão dessas questões sugere que ponto deve incluir questões de equidade e externalida- os ganhos de eficiência podem ser grandes. des, para garantir que os formuladores de políticas consi- derem o valor social agregado dos serviços ao definir as Aumentar a eficiência das despesas exigirá esforços de necessidades de investimento. todo o governo para incentivar melhorias no planeja- mento e na alocação e execução orçamentária, licita- Ter em conta esses aspectos fornece um arcabouço que ções mais eficientes e um equilíbrio cuidadoso entre os pode ser aplicado em nível nacional e setorial para des- gastos dos governos centrais e locais e entre as despe- tacar os passos necessários para melhorar a prestação de sas operacionais e de capital. Mas também é necessário infraestrutura e definir metas adequadas, com base na cuidar da eficiência na gestão e prestação de serviços de identificação da melhor maneira de convergir para os ní- infraestrutura. veis ideais de custo e demanda. Quem deve pagar? A infraestrutura é financiada pelos contribuintes ou pe- de serviços. Mesmo nos casos em que os subsídios po- los usuários. O dinheiro do contribuinte deve ser utilizado dem ser justificados por externalidades – como no tra- apenas quando não for possível, ou desejável, cobrar dos tamento de águas residuais – pode ser possível reduzir usuários. Porém, o potencial de recuperação de custos os subsídios necessários por meio da redução dos custos. não pode ser separado da eficiência com que o serviço é prestado. Um serviço de má qualidade reduz a disposição A maioria dos países tem dificuldade em recuperar o de pagar; custos elevados, por sua vez, reduzem a proba- custo pleno das estações de tratamento de águas resi- bilidade de recuperação total dos custos, especialmente duais utilizando modelos tradicionais de negócios, que se houver a percepção de que isso se deve à ineficiência veem a estação de tratamento de água como um centro ou à prática de preços predatórios por parte do prestador de custo. Como alternativa, novos modelos estão sendo 6 FIGURA 1:Estrutura decisória para garantir o uso criterioso de recursos públicos e concessionais escassos 1 Financiamento comercial É possível mobilizar o financiamento comercial de maneira custo-efetiva para o investimento sustentável? Se não… 2 Reformas cadeia acima e falhas de mercado • Políticas nacionais e setoriais É possível implementar reformas cadeia acima • Regulações e preços para resolver falhas de mercado? Se não ... • Instituições e capacidade 3 Recursos públicos e concessionais para instrumentos de risco e melhoras creditícias Instrumentos de risco e melhorias de crédito • Garantias podem cobrir os riscos restantes de maneira • Primeira perda custo-efetiva? Se não ... 4 Financiamento público e concessional, incluindo sub-soberano Os objetivos de desenvolvimento • Financiamento público (incluindo os bancos nacionais de desenvolvimento e os fundos soberanos nacionais) podem ser resolvidos com • Bancos multilaterais e instituições de financiamento do desenvolvimento financiamento público escasso? Fonte: Banco Mundial/BMDs, no prelo. propostos com estações de tratamento de água capazes formam a base das opções de financiamento comercial de gerar eletricidade para consumo próprio e até mesmo além dos impostos. para venda à rede; o lodo higienizado pode ser vendido como fertilizante e não precisaria ser eliminado em ater- ros sanitários a custo elevado. Em suma: Neste contexto, o Grupo Banco Mundial sugere uma A América Latina gasta bastante dinheiro com infraestru- abordagem hierárquica para pesar os benefícios e os cus- tura. Em troca, recebe: tos de oportunidade da implantação de recursos públi- cos e / ou concessionais (Figura 1). O ponto de partida ››Alto nível de acesso à energia elétrica, (com os do- desta abordagem é que qualquer programa ou projeto micílios ainda não conectados concentrados em al- de investimento que tenha mérito e que possa ser finan- guns poucos países, quase todos de renda média-al- ciado em termos comerciais permanecendo acessível e ta, e boas perspectivas de fechar a brecha de acesso), rentável, deveria sê-lo. porém baixo acesso a combustíveis não-sólidos, com consequências graves para a saúde. Quando o financiamento comercial não for rentável ou viável devido a riscos percebidos ou falhas de mercado, ››A eletricidade mais limpa do mundo, principalmente os esforços devem ser concentrados em remediar essas de origem hidrelétrica, ameaçada por secas cada vez falhas de mercado através de reformas para fortalecer as mais frequentes, e setores eólico e solar ainda peque- políticas nacionais e setoriais, a regulamentação e as insti- nos, mas em rápido crescimento. tuições ou intervenções públicas direcionadas. Nos casos em que os riscos continuam altos e elevam o custo do ››Algumas concessionárias de qualidade mundial nos capital comercial para além do que pode ser custeado setores de água e eletricidade e alguns países com por geração de receita do projeto ou das empresas, pode regulações sofisticadas, estáveis e previsíveis – prin- haver a possibilidade de reduzir os custos de capital com cipalmente no setor elétrico. No entanto, a maio- instrumentos de compartilhamento de risco garantidos ria das companhias e países ainda podem ser mais por financiamentos públicos ou concessionais. Recursos eficientes e gerar grandes economias de custos e públicos e concessionais só devem ser utilizados nos ca- recursos. sos em que o financiamento comercial ainda não é viável ou custo-efetivo. ››Acesso relativamente elevado à água, embora a qua- lidade e a segurança continuem deficientes, uma vez Este modelo só pode ser aplicado aos serviços passíveis que a cobertura das redes de esgoto é baixa e menos de cobrança dos usuários, porque as tarifas para usuários de 30 por cento das águas residuais são tratadas – um 7 REPENSANDO A INFRAESTRUTURA NA AMÉRICA LATINA E CARIBE SUMÁRIO EXECUTIVO MELHORAR O GASTO PARA ALCANÇAR MAIS nível inaceitável considerando-se os níveis de renda e Porém, muito depende de reformas setoriais, com as re- urbanização da região. comendações tradicionais sobre reguladores indepen- dentes e com bom desempenho e melhoria da gover- ››Serviços de transporte medíocres, devido à infraes- nança corporativa. Também ressaltamos a importância trutura ruim e à falta de competitividade no setor de fundamental da recuperação de custos, sempre que transportes, com serviços de frete de mercadorias possível e desejável, visto que as taxas de utilização são caros, cidades congestionadas e grandes áreas rurais a base do financiamento comercial – lembrando sempre isoladas. da importância de reduzir os custos, quer através da efi- ciência ou da adoção de modelos de negócios alternati- Para melhorar esse desempenho em um espaço fiscal vos, como os que vêm surgindo para as estações de tra- apertado será necessário aprimorar os gastos com prio- tamento de água. ridades bem definidas. Diferentemente da maioria dos diagnósticos de infraestrutura, este relatório ressalta que A América Latina sempre foi inovadora em termos de muitas vezes, o que precisa ser feito está fora do setor de infraestrutura. O relatório aponta diversos desafios, mas infraestrutura e refere-se a questões de governo – desde também destaca vários exemplos de soluções inovado- a política de concorrência até regras orçamentárias que ras, viabilizadas pela experiência da região com regula- vá além do controle das despesas. mentações sofisticadas e PPPs. A América Latina detém os meios e o potencial para melhorar. E pode fazê-lo gas- tando melhor e com as coisas certas. 8 9