Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized the poor Decentralized v1 35692 Decentralized service delivery for h poor the Portada_Falsa.indd 2 7/27/06 2:11:08 AM Decentralized Service Delivery for the Poor     Copyright © 2006 by   The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank  1818 H Street, N.W.  Washington, D.C. 20433, U.S.A.    All Rights Reserved  Manufactured in Mexico City  First Printing: August, 2006      The  findings,  interpretations,  and  conclusions  expressed  in  this  book  are  entirely  those  of  the  authors  and  should  not  be  attributed  in  any  manner  to  the  World  Bank,  to  its  affiliated  organizations, or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent.       The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication  and  accepts  no  responsibility  for  any  consequence  of  their  use.  The  boundaries,  colors,  denominations,  and  other  information  shown  on  any  map  in  this  volume  do  not  imply  on  the  part  of  the  World  Bank  Group  any  judgment  on  the  legal  status  of  any  territory  or  the  endorsement or acceptance of such boundaries.      The  material  in  this  publication  is  copyrighted.  The  World  Bank  encourages  dissemination  of  its  work  and  normally  will  promptly  grant  permission  to  reproduce  portions  of  the  work.  For  permission  to  reprint  individual  articles  or  chapters,  please  fax  a  request  with  complete  information  to  Gabriela  Aguilar,  Communications  Officer  –  The  World  Bank  Colombia  and  Mexico  Fax  (55)  5480‐4222.  All  other  queries  on  rights  and  licenses  should  be  addressed  to  the  Communications  Officer,  The  World  Bank  Mexico  at  the  above  faxed  to  (55)  5480‐4222.    Printing and Manufactured in Mexico City / 2006  The World Bank ‐ Mexico    Edition: Marcela Rubio Sanchéz   Design: Alejandro Espinosa  Photographic: Adrian Mealand ; The World Bank’s photo library  The World Bank ‐ Mexico  World Bank Decentralized Service Delivery for the Poor. – Mexico : The World Bank, 2006.          2 vol. il. – (Report No. 35692)                   Content: vol. 1. Core report. – vol. 2. Background papers                     1. Education – Decentralization – Mexico. – 2. Health – Decentralization – Mexico. – 3.  Infrastructure (Social) ‐ Decentralization – Mexico. – Rural Development ‐ Mexico  351.0972 / W67 / 2006 Preface  The  collaboration  between  the  Government  of  Mexico  (GOM)  and  the  World  Bank on poverty has four objectives: (i) to assist the GOM in improving the effectiveness  of its programs in reducing poverty; (ii) to support the analysis and design (or redesign)  of  specific  policy  instruments;  (iii)  to  build  capacity,  especially  in  evaluation  techniques  and  processes;  and  (iv)  through  workshops,  to  share  best  practice  in  poverty  reduction  policies  in  a  national  and  international  context.    The  combination  of  demand‐driven  analytical  work  and  capacity  building  is  designed  to  strengthen  the  government’s  institutional  capacity  to  implement  policies  that  bring  about  effective  poverty  reduction  results on the ground.  The  results  of  the  first  phase  of  the  Programmatic  Poverty  Work  of  the  World  Bank  in  Mexico  were  published  in  2004:  Poverty  in  Mexico:  an  Assessment  of  Conditions,  Trends, and Government Strategy (World Bank, 2004).  The second report was published in  2005:  Income  Generation  and  Social  Protection  for  the  Poor,  which  summarized  and  consolidated  the  findings  of  three  World  Bank  studies  on  poverty  issues  in  Mexico  written  as  part  of  the  second  phase  work:  Urban  Poverty,  Rural  Poverty,  and  Social  Protection.   This  report  is  structured  in  two  Volumes.   Volume  I  is  a  cross‐sectoral  report— the  Core  Report.   The  first  part  includes  the  program  and  performance  overview  which  describes  the  programs  (including  their  poverty  goals)  and  their  process  of  decentralization,  the  overview  of  expenditures,  the  access  of  the  poor  to  these  services,  and the evidence on the quality of services.  The second part of the Core Report is on the  institutional dimensions of decentralized service delivery which includes the WDR 2004‐ type  framework  of  accountability,  adapted  to  the  situation  in  Mexico.    Volume  II  contains the sectoral pieces.  The  third  phase  of  the  Poverty  Work  was  coordinated  by  Steven  Webb  and  Gladys  López‐Acevedo.   Team  members  included  Marcela  Rubio,  Mark  V.  Hagerstrom,  Harry  Patrinos,  Vicente  García‐Moreno,  April  Harding,  María  Luisa  Escobar,  Anna  Wellenstein,  Luis  Andrés,  Angélica  Núñez,  José  María  Caballero,  David  Rosenblatt,  Christian  González,  and  Odracir  Barquera.   Specific  inputs  were  provided  by  Armando  Arredondo,  Jesús  Álvarez,  John  Scott,  Carlos  Mancera,  Michael  Walton,  and  Carlos  Moreno.  Elizabeth Forsyth assisted with the editing.  This  report  has  greatly  benefited  from  the  comments  received  from  the  Social  Cabinet,  Presidencia,  the  Ministry  of  Finance,  and  the  peer  reviewers:  Margaret  Grosh  (Lead  Economist),  Yasuhiko  Matsuda  (Senior  Public  Sector  Specialist)  Alain  de  Janvry  (Professor  from  the  University  of  California  at  Berkeley  and  Consultant),  and  Maria  Emilia  Freire  (Regional  Advisor).    Participants  at  the  review  meetings  provided  comments,  including  Guillermo  Perry,  Humberto  López,  and  Ariel  Fiszbein.    Special  thanks to Michael Walton for his insightful comments to this report.    Decentralized Service Delivery for the Poor  i We  would  also  like  to  acknowledge  the  valuable  contributions  made  by  our  Government  counterparts,  especially:  Antonio  Ruiz  (SAGARPA);  Félix  Vélez,  Gustavo  Merino,  Miguel  Angel  López,  and  Germán  Palafox  (SEDESOL);  Rafael  Freyre,  Felicia  Knaul,  and  Silvia  Schmelkes  (SEP);  Debora  Schlam,  María  Cecilia  Hernández,  José  Luis  Meixueiro,  Patricia  Cravioto,  and  Miguel  Angel  González  (SHCP);  Tábata  Vilar  (Social  Cabinet);  Eduardo  González  Pier,  Héctor  Peña,  and  Rafael  Lozano  (SSA);  and  state  government officials who provided their support.  The  Vice  President  for  Latin  America  and  the  Caribbean  is  Pamela  Cox;  the  Country  Director  for  the  Mexico  and  Colombia  Unit  is  Isabel  Guerrero;  the  Sector  Director  for  Poverty  Reduction  and  Economic  Management  in  Latin  America  and  the  Caribbean  is  Ernesto  May;  Sector  Leader  for  PREM  in  the  Mexico  and  Colombia  Unit  is  David Rosenblat; and the Task Managers are Steven Webb and Gladys López‐Acevedo.  ii  Decentralized Service Delivery for the Poor  TABLE OF CONTENTS    EXECUTIVE SUMMARY  xi   CHAPTER 1.  Decentralization, Poverty, and Development in Mexico  1 I. Service Areas in this Report  2 II. International Experience with Decentralization of Services: From Grand  8 Hopes to Complex Realities  III. Mexico’s Historical Process of Decentralization  13 IV. Common Challenges across Sectors  18   CHAPTER 2.  Fiscal Overview  19 I. Mexico’s Decentralization Process and Normative Principles  21 II. Revenue and Expenditure Trends  23 III. Education  27 IV. Health  34 V. Social Infrastructure Fund (FAIS)  37 VI. Alianza Para el Campo:  Rural Development Program  40 VII. Toward a New Fiscal Federalism that Will Improve the Access of the  42 Poor to Opportunities    CHAPTER 3.  Performance of the Sectors  45 I. Education   47 II. Health   57 III. Basic Infrastructure   69 IV. Rural Development  74 V. A Common Challenge for Evaluation and Accountability  82 ANNEX 3.1.  Analysis of the Performance of the Sectors  84 ANNEX 3.2.  Institutional Arrangements After Decentralization  86   CHAPTER 4.  Institutional Dimensions of Decentralized Service Delivery  91 I. Accountability Frameworks Adapted to Mexico  92 II. Education  93 III. Health  99 IV. Social Infrastructure  108 V. Rural Development  114 VI. Conclusions  123   ANNEX.  Background Notes on Expenditure Decentralization and Poverty  125 Alleviation in Mexico    REFERENCES  151   Decentralized Service Delivery for the Poor  iii LIST OF TABLES    Table 2.1.  Programs as a Share of the Federal Budget, 2004  20 Table 3.1.  Summary—Performance of the Sectors  47 Table 3.2.  Average Schooling of 25‐65 Year‐Olds, by Income Decile, 1984‐2004  48 Table 3.3.  Enrollment Rates in Basic Education, 2004  50 Table 3.4.  State Actions as Determinants of Student Learning  57 Table 3.5.  Maternal Mortality Rate in OECD Countries, Early 2000’s  58 Table 3.6.  Life Expectancy at Birth, 1990‐2005  61 Table 3.7.  Indicators of Quality, by Health System, 2003  62 Table 3.8.  Perceived Quality of Care by Health Care Provider, 2000  62 Table 3.9.  Access to Services, 1992‐2004  69 Table 3.10.  Access to Services, by Group of Municipalities, 2000  71 Table 3.11.  FAIS Allocations, by Sector, 1999, 2001, and 2003  72 Table 3.12.  Public Infrastructure Investment, by Sector, Excluding  74 Telecommunications, 2003  Table 3.13.  Distribution of Rural Population, Beneficiaries, and Funds of the  77 Rural Development Program, by Marginality of Their Area of  Residence  Table 3.14.  Characteristics of the Rural Development Program Beneficiaries, by  77 Type, 2004      LIST OF BOXES    Box 1.1  Decentralization and Accountability for Results in Canada and Germany  10 Box 2.1  Formulas for Allocating Funds to the State and Municipal Governments  24 Box 2.2  Per Student Allocation Transfers in Colombia  33 Box 3.1  Implementing a Nationally Coordinated System for Citizen Identification  82 and Exchange of Fiscal and Social Information: Lessons from Argentina  and Chile  Box 4.1  Local Institutional Innovations in Education: The Case of Colima  95 Box 4.2  Local Institutional Innovations in Education: The Case of Aguascalientes  97 Box 4.3  International Experiences on School Autonomy  98 Box 4.4  Local Institutional Innovations in Health: Several States  101 Box 4.5  Separating Funders from Providers in Health: The International  106 Experience  Box 4.6  Comparing Institutional Arrangements: The Case of Puebla and Veracruz  111 Box 4.8  State Experiences in the Implementation of Alianza  121   iv  Decentralized Service Delivery for the Poor  LIST OF FIGURES    Figure 1.  Accountability Relationships with Political Parties, National Provider  xiv Organizations, and Subnational Governments   Figure 2.  Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001  xix Figure 1.1.  CONTIGO Poverty Reduction Strategy  3 Figure 1.2.  Map of Decentralization and Social Programs  4 Figure 1.3.  Accountability Relationships among Citizens, Policymakers, and  12 Providers of Services  Figure 1.4.  Percent of Municipalities and States Governed by Parties Other than  15 the PRI, 1985‐2003  Figure 2.1.  Federal Government Expenditures, 2004  19 Figure 2.2.  Concentration Coefficients, National, 2000 and 2002  21 Figure 2.3.  States’ Public Resources per Capita, 2004  26 Figure 2.4.  States’ Public Resources per Capita, 1992  26 Figure 2.5.  Expenditure Trends in Education, Health, FAIS and Alianza  27 Figure 2.6.  Education Expenditures, 1990‐2004  29 Figure 2.7.  Principal Federal Expenditures on Basic Education, 2004  30 Figure 2.8.  State Expenditure from Own Resources on Basic Education as a  31 Percentage of Total Public Expenditure on Basic Education, Average  1998‐2001  Figure 2.9.  Public Expenditure per Student on Basic Education, 2002  31 Figure 2.10.  Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001  32 Figure 2.11.  Health Expenditures, 1998‐2004  35 Figure 2.12.  Distribution of Federal Health Resources per Population without  36 Social Security Coverage, 2004  Figure 2.13.  Distribution of Health Sector Expenditures per Capita, 2004  37 Figure 2.14.  FAIS Expenditures, 1998‐2004  38 Figure 2.15.  Distribution of FAIS per Capita, 2004  39 Figure 2.16.  Federal Expenditures on Social Infrastructure  40 Figure 2.17.  Decentralized Alianza Funds per Head of Rural Population, Federal  41 and State Contributions, Average 2001‐2005  Figure 2.18.  Federal Expenditures of Principal Programs in Agriculture, 1996‐ 42 2004  Figure 3.1.  Population Over 15 Years Old without a Lower Secondary Education,  48 2000  Figure 3.2.  Coverage Ratio of Basic Education, 3 to 15 year olds, 1991‐2004  49 Figure 3.3.  Math Scores in PISA and Dispersion across Countries, 2003  51 Figure 3.4.  Performance in Mathematics in PISA and GDP per Capita, 2003  52 Figure 3.5.  Means of the Math Test Scores in PISA, by State, 2003  53 Figure 3.6.  Test Results by Type of School, PISA 2003  54 Figure 3.7.  Performance Advantage of Different Types of Schools Compared with  55 Telesecundaria  Decentralized Service Delivery for the Poor  v Figure 3.8.  Life Expectancy and Mortality, 1990‐2004  58 Figure 3.9.  Infant Mortality Rate by Municipality, 2000  59 Figure 3.10.  Share of Households with Catastrophic Health Expenditures, 1992‐ 59 2004  Figure 3.11.  Population by Institution of Affiliation, 2004  60 Figure 3.12.  Population without Social Security Coverage, 2000  61 Figure 3.13.  Health Indicators, 1990‐2003  63 Figure 3.14.  Health Indicators for Select States, 1990‐2001  65 Figure 3.15.  Share of Households with Catastrophic Health Expenditures in  66 Selected States, 2003  Figure 3.16.  Distribution of Seguro Popular and Oportunidades Beneficiaries of SSA  67 Health Services and of the Uninsured Population  Figure 3.17.  Concentration Coefficients for Seguro Popular and Other Health  68 Programs and the Uninsured Population  Figure 3.18.  Households with Access to Piped Water, Sewage, and Electricity,  70 2000  Figure 3.19.  Correlation of FISM Allocations and Basic Infrastructure, 1999, 2001,  73 and 2003  Figure 3.20.  Agricultural Labor Productivity in Latin American and Caribbean  75 Countries, 2002  Figure 3.21.  Public Expenditure in Agriculture per Agricultural Worker in LAC  75 Countries, Average 1996‐2000  Figure 3.22.  Distribution of 2004 Alianza Beneficiaries, by Program and Type of  78 Beneficiary  Figure 3.23.  Distribution of the Rural Development Program Funds and Type of  79 Beneficiary, 2004  Figure 3.24.  Distribution of the Rural Development Program Beneficiaries and the  79 Rural Population (Families)  Figure 3.25.  Percentage Increase in Employment and Gross Income of Alianza  80 2002 Beneficiaries between 2002 and 2005  Figure 3.26.  Percentage Increase in Assets and Technology Level of Alianza 2002  81 Beneficiaries between 2002 and 2005  Figure 4.1.  Channels of Influence in the Mexican Education Sector  95 Figure 4.2.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA  100 Figure 4.3.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA with Seguro  103 Popular  Figure 4.4.  Channels of Influence in the Mexican Health Sector: IMSS‐ 104 Oportunidades  Figure 4.5.  Channels of Influence in Mexico’s Social Infrastructure: FAIS‐FISM  114 Figure 4.6.  Channels of Influence in Mexico’s Rural Development: Alianza’s Rural  117 Development Program    vi  Decentralized Service Delivery for the Poor  Acronyms and Abbreviations  AGEs  Apoyos a la Gestión Escolar    School Management Support Program    CIDRS  Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable    Inter‐Secretarial Commission for Sustainable Rural Development    CDI  Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas    National Commission for the Development of Indigenous Peoples    CMDRS  Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable     Municipal Councils for Sustainable Rural Development    CNA  Comisión Nacional del Agua    National Water Commission    CONAFE  Consejo Nacional de Fomento Educativo    National Council for Educational Support    CONAPO  Consejo Nacional de Población     National Population Council    COPLADEMUN  Consejos de Planeación Municipal     Municipal Planning Councils    DGE  Dirección General de Evaluación    General Direction for Evaluation     ENHRUM  Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México     National Rural Households Survey of Mexico    ENIGH  Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares     National Household Income and Expenditure Survey    FAEB  Fondo de Aportaciones para la Educación Básica     Basic Education Fund    FAETA  Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos     Technical and Adult Education Fund    Decentralized Service Delivery for the Poor  vii FAIS  Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social     Social Infrastructure Fund    FAM  Fondo de Aportaciones Múltiples     Multiple Uses Fund    FAO  Food and Agriculture Organization     FASSA  Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud     Health Services Fund    FISE  Fondo para la Infraestructura Social Estatal    State Social Infrastructure Fund    FISM  Fondo para la Infraestructura Social Municipal     Municipal Social Infrastructure Fund    GDP  Gross domestic product    IMSS  Instituto Mexicano de Seguro Social     Mexican Institute for Social Security    INEE  Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación    National Institute for Education Evaluation    INEGI  Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática     National Institute of Statistics, Geography, and Information    ISSSTE  Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado    Security and Social Services Institute for the State Workers    LCF  Ley de Coordinación Fiscal     Fiscal Coordination Law    LDRS  Ley de Desarrollo Rural Sustentable    Law of Sustainable Rural Development     OLS  Ordinary least squares    ORFIS  Órgano de Fiscalización Superior     Comptroller’s Office    viii  Decentralized Service Delivery for the Poor  PAN  Partido Acción Nacional    National Action Party    PAFEF  Programa  de  Apoyos  para  el  Fortalecimiento  de  las  Entidades  Federativas    Support Program for the Strengthening of the States    PAPIR  Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión     Program for Investment Projects Support    PEC  Programa de Escuelas de Calidad     Program of Schools of Quality    PISA  Program for International Student Assessment     PRD  Partido de la Revolución Democrática    Democratic Revolution Party    PRI  Partido Revolucionario Institucional     Institucional Revolutionary Party    PRODESCA  Programa de Desarrollo de Capacidades     Program for the Development of Capacities    PROFEMOR  Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizaciones Rurales     Program for the Strengthening of Firms and Rural Organization    PRONASOL  Programa Nacional de Solidaridad    National Solidarity Program    SAGARPA  Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación     Ministry  of  Agriculture,  Livestock,  Rural  Development,  Fishery,  and Alimentation    SEDESOL  Secretaría de Desarrollo Social    Ministry of Social Development    SEP  Secretaría de Educación Pública     Ministry of Public Education    SHCP  Secretaría de Hacienda y Crédito Público    Ministry of Finance and Public Credit  Decentralized Service Delivery for the Poor  ix   SNTE  Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación     Teachers’ Union     SRA  Secretaría de la Reforma Agraria    Ministry of the Agrarian Reform    SSA  Secretaría de Salud    Ministry of Health     x  Decentralized Service Delivery for the Poor  DECENTRALIZED SERVICE DELIVERY FOR THE POOR  EXECUTIVE SUMMARY  Mexico  has  reorganized  many  of  its  government  programs  over  the  last  dozen  years,  among  others,  by  decentralizing  them  to  states  and  municipalities,  although  that  process  is  far  from  complete.   Simultaneously,  Mexico  has  achieved  major  expansion  in  the  coverage  of  these  social  programs,  especially  for  the  poor.    Currently,  the  biggest  challenge  is  to  improve  program  quality  and  accountability,  which  remain  low  by  Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) standards and about  average for Latin America.    For this report—the third phase of a programmatic series of studies on poverty in  Mexico—Mexico’s  Social  Cabinet  requested  that  the  Bank  analyze  service  delivery  of  a  specific  list  of  programs  that  are  essential  to  the  government’s  development  strategy  in  the  context  of  decentralization.    The  elements  of  the  government’s  strategy  considered  here—basic  education,  health  care  for  the  population  without  social  security  coverage,  local  social  infrastructure,  and  local  rural  development—all  aim  directly  or  indirectly  to  reduce  poverty.    Both  social  and  economic  services  shape  the  opportunities  of  poor  people.    Social  services  contribute  to  human  capital  formation  and  risk  management,  while economic services shape access to markets.    • Basic  education  includes  preschool,  primary  school  (grades  1–6),  and  lower‐ secondary  school  (grades  7–9).    Public  schools  account  for  92  percent  of  enrollment  in  basic  education.    The  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  (FAEB,  the  Basic  Education  Fund),  which  is  an  earmarked  transfer  to  the  states,  is  the  main  source  of  funding  for  basic  education.   FAEB  plus  the  federal  programs  considered  in  this  report—the  Programa  de  Escuelas  de  Calidad  (PEC)  and  the  Consejo  Nacional  de  Fomento  Educativo  (CONAFE)— account  for  more  than  15  percent  of  total  public  spending.    FAEB  and  state  spending  cover  mainly  personnel  costs.   The  PEC  brings  funds  directly  from  the federal government to schools subject to certain conditions.  CONAFE is a  federal program that serves marginalized rural areas.   • Health  for  the  population  without  social  security  coverage  is  provided  by  public  programs  that  are  principally  directed  to  the  poor;  providers  include  the  Ministry  of  Health  (SSA),  Instituto  Mexicano  de  Seguro  Social  (IMSS)‐ Oportunidades,  and  Seguro  Popular.    Spending  for  the  population  without  social  security  coverage  constitutes  about  5  percent  of  total  public  spending.   The  Fondo  de  Aportaciones  para  los  Servicios  de  Salud  (FASSA,  the  Health  Services  Fund)  transfers  earmarked  funds  to  the  states  for  running  the  Decentralized Service Delivery for the Poor  xi decentralized  health  care  system.    Ramo  12  is  a  federal  item  that  supports  SSA,  the  health  component  of  Oportunidades,  as  well  as  all  other  federal  health  funding  including  Seguro  Popular,  the  national  health  institutes,  and  federal hospitals.    • Local  social  infrastructure  is  provided  through  the  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Infraestructura Social (FAIS), the third largest decentralized fund, which uses a  transparent  poverty‐weighted  formula  to  distribute  resources  for  investment  to  states  and  municipalities.    The  financial  resources  go  initially  to  the  state  treasuries,  with  strict  conditions  to  pass  along  the  majority  of  the  funds  to  municipalities,  under  the  title  Fondo  para  la  Infraestructura  Municipal  (FISM).   The  rest  of  the  resources  remain  at  the  state  level  under  the  title  Fondo  para  la  Infraestructura  Social  Estatal  (FISE).    FISM  accounts  for  almost  2  percent  of  public  spending.   Federal  and  local  governments  are  also  able  to  spend  more  than  the  allotted  distribution  on  local  infrastructure  provided  that  they  have  access  to  other  financing  resources.    This  occurs  especially  in  wealthier  municipalities.  • Local  rural  development  is  conducted  through  Alianza  para  el  Campo,  the  large  scale  farm  modernization  program  in  Mexico.    The  Rural  Development  Program—a municipalized program of Alianza—provides funding to support  rural  productive  investment.   The  Rural  Development  Program  is  targeted  to  farmers  with  small  holdings.    About  0.2  percent  of  the  federal  budget  is  allocated  to  the  Rural  Development  Program.    Participation  varies  greatly  according to state, as does states’ own funding.   Some  of  the  states  and  municipalities  have  independently  developed  their  own  programs  that  augment  and,  to  some  extent,  fill  in  gaps  for  the  federal  programs  reviewed here.  There has been little or no coordination among these programs.  During  the  1990s,  Mexico  made  major  policy  changes  that  accelerated  the  decentralization  of  programs  and  financing;  at  the  same  time,  democracy  was  taking  root  at  all  levels  of  government.   Since  then,  decentralization  of  policies  and  programs  has  changed  little.    Although  the  decentralization  agenda  remains  incomplete,  some  states  and  municipalities  have  made  good  progress  in  implementing  the  reforms  of  the  previous decade and making improvements in the local practice.  Many other states and  municipalities,  due  to  politics,  weak  administrative  capacity,  and  socioeconomic  conditions,  have  not  taken  the  initiative  to  make  creative  improvements  in  the  federalized programs.  Rather, they remain agents to disburse federal money, struggling  to  deal  with  national  unions  and  federal  regulations.    They  do  not  implement  the  programs  to  their  full  potential  which  is  necessary  to  address  local  problems  such  as  development  and  poverty  reduction.   Since  the  wider  trends  in  the  national  politics  will  continue  to  dictate  the  overall  degree  of  decentralization  (and  probably  not  lead  to  significant  changes  in  the  near  future),  the  way  forward  for  improving  the  poverty‐ xii  Decentralized Service Delivery for the Poor  reduction  effects  of  these  programs  should  focus  on  creating  incentives  for  improving  the quality  of services,  broadening access to these programs by the poor, and improving  transparency with respect to inputs and results.  Even  though  the  federal  government  favors  decentralization,  there  is  no  unified  strategy—the  commitment  to  decentralization  varies  from  ministry  to  ministry.   Within  each  sector,  different  decentralization  processes  coexist.1    States  and  municipalities  are  attempting  to  fill  in  the  blanks  of  the  strategy,  sometimes  in  an  ad  hoc  manner,  as  their  participation shapes the process in their own jurisdictions.    While  there  are  often  clear  steps  that  would  improve  the  quality  of  services,  many of the national policies and organizational features needed to create more capacity  and set better incentives to encourage the “right steps” are lacking.  Decentralization can  potentially bring benefits, but there are tradeoffs.  On one hand, there are potential gains  from  local  knowledge  and  greater  responsiveness  to  local  preferences.    On  the  other  hand,  there  are  potential  losses  from  lack  of  coordination,  local  capture,  or  higher  inequality in the quality and coverage of services across jurisdictions.    The  relevant  dimensions  of  gain  or  loss  from  the  decentralization  processes  analyzed  here  include,  first,  whether  the  decentralization  processes  improved  performance,  in  terms  of  the  quality  and  coverage  of  services  for  the  poor;  second,  whether decentralization engendered greater local efforts to mobilize resources or to use  them  more  efficiently;  third,  whether  decentralization  allowed  or  engendered  better  accommodation  of  programs  to  local  conditions;  and  fourth,  whether  decentralization  improved  transparency  and  accountability  of  service  providers  to  the  government  or  to  citizen‐beneficiaries.   The  second,  third,  and  especially  the  fourth  criterion  not  only  are  valued  for  their  own  sake,  but  also  reflect  the  features  of  institutional  design  that  are  important  determinants  that  influence  the  degree  to  which  decentralization  achieves  its  aims.    Yet  it  should  be  noted,  in  most  cases,  there  is  not  sufficient  data  to  attribute  specific  outcomes  to  specific  features  of  the  decentralization  processes.    The  most  that  one  can  report  are  the  trends  that  occurred  in  the  period  since  the  decentralization  processes started.   Institutional Conceptual Framework  To  analyze  how  service‐delivery  institutions  may  affect  quality  and  efficiency,  the  report  principally  uses  a  framework  developed  in  the  2004  World  Development  Report  (WDR).   This  framework  is  adapted  to  the  institutional  context  prevalent  in  the  different  sectors  analyzed  here,  taking  into  account  that  each  sector  has  gone  through  different  stages  in  the  decentralization  process.   In  our  basic  conceptual  framework,  the                                                         1  Administrative  decentralization  started  around  the  1990s.   The  main  events  for  the  purposes  of  this  study  are  explained  in  the  annexes  to  Volume  I,  mainly  in  the  background  notes  on  expenditure  decentralization  and poverty alleviation; see subsequent chapters for more detail.  Decentralized Service Delivery for the Poor  xiii main  actors  in  every  country  are  the  citizen‐beneficiaries  and  taxpayers  (darkly  shaded  box  at  the  bottom  left  of  Figure  1),  the  government  (darkly  shaded  box  at  the  apex),  and  the  service  providers  (darkly  shaded  box  at  the  bottom  right).    The  administrative  process  creates  a  compact—a  structure  of  incentives,  financial  arrangements,  and  accountability  mechanisms—between  the  government  and  the  service  providers  who  offer  services  and  expect  remuneration.    The  political  process  creates  another  compact  between  the  government,  which  collects  taxes,  and  their  citizens,  who  expect  benefits  and  hold  the  government  accountable.   One  can  then  look  at  the  chain  of  accountability  from provider to government to citizens.  Improving the effectiveness of this chain is one  way  to  improve  service  outcomes.    There  is  also  a  shorter  potential  route  of  accountability,  from  providers  directly  to  citizen‐beneficiaries.   Making  this  short  route  effective  requires  adequate  local  administrative  autonomy  to  accommodate  to  local  conditions,  sufficient  information  for  beneficiaries  to  evaluate  service  provider  performance,  and  incentives  for  providers  to  respond  to  the  influence  of  beneficiaries.   For these programs to achieve their potential in poverty reduction, incentives are needed  for  targeting  and  efficiency,  and  local  providers  need  to  have authority  and  flexibility  to  respond  to  these  incentives.    Local  authorities  need  to  have  or  to  develop  institutional  capacity to carry out these mandates.  Figure 1. Accountability Relationships with Political Parties, National Provider  Organizations, and Subnational Governments  Federal  Government National  Political  Union  Party  State or  Municipality Families/ Citizens‐ Service  voters  Providers  /  Political Influence Taxes/Resources  Sectoral Policy and Operational Practices (including wage negotiations)  Beneficiary voice: the Short Route of Accountability    To  adapt  the  framework  to  the  decentralized  institutional  setting  of  service  provision  in  Mexico,  we  need  to  add  three  actors—the  three  lighter  boxes  included  in  the diagram.  The state and municipal governments add an extra step in the funding and  xiv  Decentralized Service Delivery for the Poor  accountability  between  the  federal  government  and  the  service  providers,  but  they  might  also  allow  a  shorter  long  route  of  accountability  if  they  take  adequate  control  of  the service provision and are responsive to the local citizenry.    The  political  parties  in  Mexico  come  in  as  separate  actors  because  of  their  strong  role  in  integrating  the  system  (especially  in  the  decades  of  one‐party  rule)  and  in  managing  the  careers  of  the  politicians  who  run  the  governments.    With  no  reelection  allowed  in  Mexico,  pleasing  the  party  is  the  main  currency  used  by  officials  (elected  or  appointed) to assure their future.  An analysis of the political parties is beyond the scope  of  this  report,  except  to  note  that  they  are  important  intermediaries  in  the  system.    To  some  extent  they  facilitate  democratic  communication  from  voters  to  leaders,  and  to  some extent they represent their own interests in ways that hinder such communication.   The  national  unions  (teachers,  health  workers,  farmers)  and  other  national  corporatist  organizations  (for  example,  the  association  of  construction  contractors)  have  a  traditionally  significant  role  in  and  strong  links  to  the  political  parties  in  Mexico’s  corporatist  structure.    This  report  does  not  analyze  political  parties,  but  rather  the  relationships  among  the  state,  providers,  unions,  and  citizens  or  clients.    Unions  and  corporatist  organizations  make  a  positive  contribution  in  representing  key  stakeholders  and  in  integrating  the  national  development  strategy.    However,  they  also  represent  a  private interest that may conflict with the public interest, and there is the possibility that  they  may  disrupt  the  delegation  of  authority  to  subnational  governments  and  the  necessary accountability for service quality and efficiency.  Even  the  customized  WDR  framework  cannot  capture  all  of  the  important  institutional  dimensions.    We  must  recognize,  for  instance,  the  need  to  develop  and  retain  competent  personnel  at  local  levels,  the  need  to  consolidate  federal  programs  and  streamline  their  regulations  so  that  local  government  can  readily  access  them,  and  the  need  to  create  effective  linkages  among  federal  programs  and  between  them  and  locally  run programs.   Decentralization and Performance  In  all  sectors,  coverage,  equity,  and  targeting  of  services  have  improved,  especially  for  the  poor,  and  there  is  evidence  of  quality  improvements  in  some  cases.   Quality  generally  remains  low  by  OECD  standards  and  remains  roughly  on  par  with  Latin  America.    Service  performance  varies  widely  across  the  country,  even  after  accounting  for  the  correlation  with  the  state  income  per  capita,  which  indicates  that  other  important  factors  are  also  influencing  performance.    Nonetheless,  there  is  very  little  information  at  the  state  and  municipal  levels  on  the  performance  of  the  programs  analyzed here, making it difficult to establish a link with decentralization.    In  education,  the  gap  in  primary  education  coverage  between  the  poor  and  the  rich  states  has  narrowed  since  decentralization.    Equity  has  improved,  perhaps  due  to  Decentralized Service Delivery for the Poor  xv the  cumulative  effects  of  compensatory  programs.2   However,  efforts  to  increase  lower‐ secondary schooling for the poor confront significant challenges.  Quality of education is  low  by  international  standards  even  after  controlling  for  Mexico’s  level  of  income.   This  is  particularly  true  for  the  poor,  which  exacerbates  the  problems  of  access.    The  rapid  expansion  of  the  telesecundaria  system  is  worrisome;  although  it  has  helped  to  improve  access  to  school  for  the  rural  poor  and  accounts  for  20  percent  of  total  lower‐secondary  enrollment  (and  a  much  higher  share  in  rural  areas),  students  in  the  telesecundaria  have  recorded  low  levels  of  achievement.    Despite  important  institutional  limitations  in  the  decentralization process, local innovations have helped both rich and less wealthy states,  improve  their  basic  education  systems.    States  that  follow  this  pattern  include  Aguascalientes,  Colima,3  Nuevo  León,  and  Quintana  Roo.  The  first  three  states  plus  the  Distrito  Federal  rank  at  the  top  of  the  PISA  scale,  while  the  last  state  is  around  the  national  average.   These  states  are  working  to  improve  learning  achievement  on  several  fronts,  taking  initiatives  such  as  improving  pedagogy  practices,  evaluation,  and  the  hiring  of  teachers.    In  addition,  some  federal  educational  programs  are  stimulating  discussion about how to improve school management and learning achievement.  In  the  area  of  health,  indicators  of  outcome,  such  as  life  expectancy  and  infant  mortality,  have  improved  in  the  last  decade,  due  in  part  to  the  success  of  centralized  programs,  such  as  the  vaccination  program.  However,  maternal  mortality  has  remained  at  very  high  levels  according  to  international  standards.  The  Millennium  Development  Goal on maternal health proposed to reduce maternal mortality by two‐thirds from 1990  to  2015.   However,  with  a  reduction  of  only  30  percent  in  the  last  15  years,  it  is  unlikely  that  Mexico  will  be  able  to  achieve  this  Millennium  Development  Goal.   There  are  a  lot  of data about the overall population, but the existence of several different public systems  of  provision  (IMSS,  SSA,  ISSSTE,  IMSS‐Oportunidades,  and  state  health  systems)  make  it  difficult  to  establish  a  relationship  between  systems  and  outcomes.    The  following  results  are  from  a  health  analysis  based  on  a  sample  of  six  states  (Arredondo  2005).   First,  across  states,  there  seem  to  be  important  differences  in  health  outcomes  and  indicators, and the differentiation is not necessarily between the poor and the rich states.   Second,  in  high‐  to  medium‐income  states  such  as  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and  Tabasco,  the  evolution  of  health  performance  has  been  neither  even  nor  significantly  better  than  in  the  rest  of  the  country.   Third,  these  states  that  seem  to  be  far  advanced  in  the decentralization process are investing considerable resources in their health systems,  and  have  been  able  to  reallocate  resources  relatively  effectively  (preventive  versus  curative  expenditures).   More  data  and  analysis  are  necessary  to  assess  the  progress  of  decentralization  and  its  effects  in  these  states  and  in  others.   A  new  federal  program—                                                        2  The  Ministry  of  Education’s  compensatory  education  interventions  target  schools  in  disadvantaged  rural  areas  and  increase  resource  allocations  for  those  schools  to  give  students  more  equal  opportunities.   Compensatory education programs tend to decrease dispersion in scores.  Perhaps the cumulative impact of  compensatory  education  from  basic  education  is  carried  over  to  lower‐secondary  schools  and  explains,  in  part, the high degree of equity observed in PISA results.    3  Colima is the best performer but only ranks 14th in GDP per capita.  xvi  Decentralized Service Delivery for the Poor  Seguro  Popular—distributes  funds  to  states  based  on  the  location  of  patients  who  choose  to  affiliate  and  is  helping  to  expand  coverage  among  the  population  without  social  security coverage and to reduce catastrophic health expenditures.  Coverage  of  social  infrastructure  has  improved,  although  it  continues  to  be  low  for  the  poor.    FAIS  is  an  important  source  of  financing  for  local  social  infrastructure  investment  in  the  poorest  municipalities,  and  it  is,  in  general,  well  targeted  according  to  the  level  of  marginality.   However,  the  significance  of  FAIS  in  the  overall  availability  of  municipal  financial  resources  varies  by  sector  and  size  of  municipality.    The  sectoral  allocation  of  the  FAIS  investment  (water  versus  roads  versus  housing  upgrading  and  so  forth)  is  not  generally  correlated  with  lack  of  coverage  in  that  sector,  although  this  finding  varies  by  state  and  sector.    A  potential  explanation  is  that  municipalities  have  several  sources  of  funds  for  investment  in  social  infrastructure  in  addition  to  FAIS.   Another explanation is that FAIS institutional arrangements vary from state to state.    In  production‐oriented  programs  in  rural  areas,  investment  is  high  but  not  notably effective.  This is due to the proliferation of segmented federal programs with no  coordination,  the  lack  of  clear  political  accountability  for  rural  development  because  responsibilities  are  diffused  among  various  federal  Secretarías  and  state  governments,  and  a  host  of  problems  in  program  design  and  implementation.    Additionally,  the  poverty  impact  of  these  programs,  and  its  impact  on  rural  development,  is  difficult  to  assess because much of it is indirect, depending on its effect on employment and wages.    There  is  evidence  for  Mexico  and  other  Latin  American  and  Caribbean  countries  that  agricultural  growth  has  a  strong  effect  in  reducing  rural  poverty,  and  there  is  also  evidence that the rural poor in Mexico derive a large part of their income from non‐farm  sources.  Therefore,  programs  oriented  to  increasing  employment  and  income  opportunities  in  the  farm  and  rural  non‐farm  sectors  are,  in  principle,  pro‐rural  poor,  but the targeting of these programs may be problematic.  Thus, a problem with Alianza’s  Rural  Development  Program  is  that  it  concentrates  on  small  farmers,  that  is,  on  producers  who  already  have  access  to  at  least  some  productive  assets  and  in  turn  are  wealthier  than  the  poorest  in  rural  Mexico.    As  a  consequence,  even  if  the  targeting  of  the  program  is  good  in  terms  of  “farmers”  (80  percent  of  beneficiaries  belong  to  the  two  smallest  categories  of  the  five  types  of  farmers  considered  by  the  Food  and  Agriculture  Organization), it is not designed to reach the poorest rural families.    Funding, Equity, and Performance  The  incentive  for  raising  revenues  or  using  transfers  efficiently  at  the  state  or  local  level  is  driven  by  the  current  arrangements  for  taxes  and  transfers  between  the  states  and  the  central  government.4    The  system  has  its  foundations  in  the  early  1990s                                                         4  The  two  main  categories  of  transfers  to  the  states  are  participaciones  and  aportaciones.   Participaciones  were  originally  state  and  municipality  revenues  whose  collection  was  delegated  to  the  federal  level  in  the  Fiscal  Decentralized Service Delivery for the Poor  xvii and  earlier  (Fiscal  Coordination  Law),  when  the  interinstitutional  relationships  described  above  were  heavily  dominated  by  the  power  of  one  political  party  that  controlled  the  federal  and  almost  all  state  governments  and  drew  its  power  base  from  various  organized  interests,  including  public  employee  labor  unions.    States  and  municipalities  are  heavily  dependent  on  transfers  from  the  center.    A  standard  result  from  the  literature  on  fiscal  decentralization  is  that  the  dependence  on  transfers  reduces  the  direct  accountability  between  subnational  governments  and  their  citizen‐clients.   This  lack  of  accountability  can  result  in  less  effort  to  mobilize  local  revenues  or  to  use  transfers efficiently.  A  negative  effect  of  decentralization  over  the  past  decade  seems  to  be  a  reduced  tax  effort  by  municipal  governments,  which  declined  from  0.17  percent  of  GDP  in  1990  to  0.07  percent  of  GDP  in  2004.    The  amount  of  transfers  to  municipalities  has  grown  strongly, but the resources are coming to them with less discretion and more by formula.   Since  the  participaciones  formula  gives  a  slight  reward  for  local  fiscal  effort,  and  state‐ debt  bailouts  and  discretionary  transfers  from  the  president  virtually  ended  after  1998,  the marginal incentives for local fiscal effort have improved.  But the big increase in total  federal  transfers  to  municipalities  has  had  an  apparently  negative  effect  on  the  total  tax  effort.    States  have  not  changed  their  tax  effort  appreciably,  perhaps  because  the  law  does not give them much scope to collect their own revenue.  Even  though  no  claims  of  causality  can  be  made,  it  is  illustrative  to  report  key  trends  in  efficiency  observed  since  the  beginning  of  the  decentralization.    In  resource  use,  there  is  little  evidence  of  greater  efficiency  as  a  result  of  decentralization,  but  it  varies  by  sector.    For  instance,  the  bulk  of  education  spending  is  budgeted  and  distributed  “inertially,”  based  on  the  stock  of  physical  capital  and  employees  belonging  to  the  federal  system  before  decentralization.    This  allocation  does  not  consider  the  demand of clients, the productivity of suppliers, or poverty.  Moreover, the expansion of  enrollment  nationally  has  been  proportionately  less  than  the  increase  in  the  number  of  teachers  and  schools  and  slower  than  the  increase  in  spending.    This  increase  in  spending  per  student  since  decentralization  is  explained  mainly  by  the  increase  in  teachers’  salaries.5    Cross‐sectional  data  show  that  teacher  salaries  are  not  correlated  with  student  achievement.6    Therefore,  it  is  likely  that  this  higher  expenditure  has  not                                                                                                                                                                 Pact  for  tax  efficiency  reasons.    Most  of  these  transfers  are  distributed  under  Ramo  28.    Aportaciones  were  conceived  as  federal  money  earmarked  to  pay  for  (formerly)  federal  commitments  and  transferred  to  the  states  and  municipalities  together  with  those  commitments  (for  example,  education  and  health).  These  funds, formerly under  Ramo 26, now go out under Ramo 33. For an extensive review see World Bank (2004a;  2001a; 2001b).  5 International comparisons suggest that higher shares of non‐salary spending are associated with  better performance.  An area for future research is to obtain data on non‐salary spending by state,  in order to assess whether spending is correlated with performance.   6  The  subnational  governments  received  transfers  equal  to  about  twice  as  much  per  capita  in  real  terms  in  2004  as  in  1992,  before  the  major  sectors  began  to  be  decentralized  (1993)  and  the  last  main  revision  of  the  participaciones formula was finalized (1994).  xviii  Decentralized Service Delivery for the Poor  affected  performance.   Moreover,  standardized  educational  testing  results  across  states  are not at all correlated with spending per student (see Figure 2).7    Figure 2. Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001  Lectura Matemáticas 500 435 SIN SIN 495 430 490 TAM 425 HGO HGO SLP 485 CHIH AGS DGO DGO 420 OAXSLP GTO TLAX Puntaje promedio* Puntaje promedio* QRO QR COAH 480 CHIS 415 TLAX NL BC GTO NAY CHIS TAM JAL NAY OAX NAL BCS COL 475 M M ICH OR COL 410 CHIH NL COAH AGS VER SON QRO M OR JAL NAL 470 YUC 405 M ICH SON ZAC BCS PUE ZAC PUE 465 400 YUCQR BC M EX GRO 460 TAB CAM 395 CAM M EX 455 390 VER 450 GRO 385 TAB 445 380 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)   Source: SEP.  In  health,  one  cannot  attribute  evidence  of  improvements  in  outcome  indicators  to  decentralization:  performance  varies  greatly  across  states,  particularly  among  those  states  that  have  gone  farthest  with  decentralization,  and  there  is  little  information  at  the  state  level  on  the  non‐fiscal  factors  that  might  influence  performance.    With  respect  to  spending,  health  expenditures  have  been  increasing  in  real  terms  at  a  rate  of  9.6  percent  a  year.   Federal  transfers  (FASSA)  and  federal  spending  (Ramo  12)  have  increased  from  MxP$1,186  per  capita  for  the  population  without  social  security  coverage  in  1992  to  MxP$2,319 per capita for the population without social security coverage in 2004.  In the  mid‐1990s,  during  the  1994  crisis  and  shortly  after,  there  was  a  substantial  drop  in  spending,  followed  by  a  recovery.   As  in  the  case  of  education,  the  bulk  of  spending  is  budgeted and distributed “inertially” across states, based on the stock of physical capital  and  employees  belonging  to  the  federal  system  before  decentralization.    This  leads  to  inequity,  because  states  that  are  well  endowed  receive  large  portions  of  FASSA  funds.   Although  20  percent  of  FASSA  is  allocated  through  a  formula  that  takes  into  account  state  deficits  or  surpluses  in  health  care,  this  does  not  compensate  fully  for  the  unequal  distribution  of  services,  nor  does  it  give  incentives  for  states  to  improve  the  efficiency  of  their systems.  Recent initiatives are trying to reverse these inequities and inefficiencies.  In  social  infrastructure,  there  are  some  indications  of  improved  efficiency  since  decentralization.    Most  states  have  developed  their  own  planning  and  implementing                                                         7  The  tests  were  not  given  in  the  years  prior  to  decentralization,  so  we  do  not  know  how  changes  in  spending  over  time  correlate  with  test  results.    More  statistically  sophisticated  analysis,  taking  account  of  the  local  socioeconomic  conditions  and  the  basic  organizational  features  of  the  states,  confirms  the  insignificance of  per capita funding  levels for explaining variation  in test  performance  across states.  See the  discussion in the education chapter in Volume II and Quality of Education, World Bank, 2006b.  Decentralized Service Delivery for the Poor  xix models for FAIS, which require careful analysis in order to identify and disseminate best  practices.   In  rural  development,  there  are  no  clear  standards  for  output  and  thus  no  concrete  indicators  of  efficiency.    Most  public  spending  for  agriculture  and  rural  development  is  not  efficient  in  terms  of  its  direct  effects  on  poverty,  since  most  public  spending  does  not  go  to the  poorest rural  citizens.   According  to  targeting  criteria  based  on  state  marginality,  the  decentralized  funding  of  Alianza  is  regressive.    Whether  it  is  effective for developing agriculture is beyond the scope of this report.  Although  the  variance  in  performance  typically  is  not  correlated  with  the  variance  in  federal  or  total  funding  levels  (as  mentioned  in  the  context  of  efficiency),  the  geographic variation across states and municipalities in funding per capita or per user is  substantial  (usually  by  more  than  a  factor  of  two  from  lowest  to  highest).   This  variance  in funding may potentially generate differences in coverage and quality.    The best program in this regard is FAIS, whose distribution follows a transparent  formula  based  on  population  and  the  marginality  index.    There  is  still  room  for  improvement  because  the  municipalities  do  not  necessarily  distribute  the  projects  to  benefit  their  poorest  communities  and  because  some  states  apply  an  alternative  formula  to  the  one  used  by  the  federal  government  to  distribute  FAIS  resources  to  their  municipalities,  with  the  result  that  some  municipalities  with  similar  degrees  of  poverty  in different states do not receive a similar level of funding thru FAIS.  In basic education and health for the population without social security coverage,  the  bulk  of  the  distribution  (FAEB  and  FASSA  in  Ramo  33)  is  done  according  to  the  distribution  of  teachers,  doctors,  and  nurses  in  the  federal  facilities  before  the  decentralization.8   While  this  was  a  practical  starting  point  for  the  national  agreements  and  the  transition,  it  has  led  to  widely  varying  funding  levels  per  student  and  per  population  without  social  security  coverage,  disparities  that  have  increased  over  time.   The  disparities  are  not  correlated  with  poverty  levels,  but  rather  with  the  absolute  state  population (larger states get less per  capita) and with the size of the states’ own systems  before  decentralization.    States  that  had—and  made  the  fiscal  effort  to  pay  for—larger  systems  of  their  own  usually  had  small  federal  systems  per  capita  before,  and  so  have  received less federal financing since decentralization.   The  Rural  Development  Program  is  allocated  to  states  according  to  a  complex  formula  that  includes  variables  such  as  rural  population,  agricultural  GDP,  harvested  land,  irrigated  land,  number  of  production  units,  and  state  contribution.    State  trust  funds  are  responsible  for  the  financial  management  and,  through  technical  committees,  for  the  approval  of  farmers’  proposals.    Since  2003,  part  of  the  funding  of  the  Rural                                                         8  The  federal  government  has  been  allocating  resources  to  compensate  for  inequities  through  the  CONAFE  and PEC programs in education and the Seguro Popular program in health.  xx  Decentralized Service Delivery for the Poor  Development Program started going to municipal authorities.  States generally complain  that  excessive  rules  and  regulations  hinder  the  implementation  and  adaptability  of  the  program.  Accommodation to Local Conditions  The  decentralization  process  in  Mexico  is  far  from  complete.   One  root  of  this  is  the  continued  near  monopoly  of  the  federal  government  in  raising  taxes.   Second,  even  though  around  half  of  programmable  public  sector  funds  pass  through  the  state  and  municipal  governments,  the  federal  government  retains  a  dominant  role  in  directing  how  the  decentralized  resources  are  used.    The  means  of  influence  differ,  but  much  of  the  underlying  political  economy  is  similar.    Powerful  interests,  such  as  some  unions,  have  a  close  relationship  to  the  federal  government,  built  up  during  the  20th  century  under  a  corporatist  single‐party  state,  and  they  prefer  to  avoid  dealing  with  the  independent and politically competitive governments of the 32 states.9   In  the  education  and  health  sectors,  the  unions  for  teachers,  doctors,  and  nurses  negotiate  the  salaries  and  rules  for  personnel  with  the  federal  government,  and  then  the  federal government transfers the money to states to pay these workers.  States have little  power to manage personnel which seriously limits their options for managing the sector  or for accommodating to local circumstances.  In  the  decentralized  programs  for  municipal  infrastructure  and  rural  development, there is little ex ante earmarking of funds to be devolved to municipalities;  in  most  areas  where  such  funds  could  be  used,  they  are  dominated  by  other  federal  programs  in  water,  electrification,  roads,  and  agricultural  investment.   To  some  extent,  the  municipal  programs  allow  the  local  governments  to  put  money  where  they  feel  the  federal  government  has  missed  an  opportunity,  but  some  of  the  devolved  funds  come  back under federal control as required counterpart funds to the federal programs.  The  central  government  has  imposed  many  restrictions  and  rigidities  on  the  implementation  of  municipalized  rural  development  programs,  making  it  difficult  for  the  local  governments  to  operate.    Furthermore,  it  is  difficult  to  design  strategically  sound  rural  development  programs  with  investments  clustered  around  local  development axes.    Incentive for Local Performance  International  experience  shows  a  variety  of  incentive  mechanisms  for  improving  local  performance.    Unfortunately,  most  of  them  are  absent  in  the  decentralization  arrangements in Mexico.                                                         9  The  leadership  of  the  national  teachers  union  has  opposed  decentralization  of  the  union  as  a  potential  threat to its influence and importance.    Decentralized Service Delivery for the Poor  xxi At  the  aggregate  political  level,  in  most  other  countries  local  politicians  have  the  incentive  of  reelection,  which  makes  them  accountable  to  local  voters.   There  have  been  proposals,  but  no  actions,  to  allow  reelection  at  the  municipal  level  in  Mexico  where  the  single  three‐year  term  discourages  projects  with  longer‐term  benefits.    Coahuila  is  the  one exception to this rule.  At the aggregate fiscal level, locally raising a substantial share  of  fiscal  resources  for  local  spending,  as  is  the  case  in  Brazil  (Southern  states),  Canada,  and  the  United  States,  creates  another  accountability  relationship  with  local  taxpayer  voters.   In  some  larger  cities  of  Mexico,  local  revenue  generation  occurs,  with  beneficial  incentives  for  efficiency  and  accountability.    However,  smaller  municipalities  lack  the  capacity  and  states  lack  the  fiscal  space  to  replicate  this  effort.   Additionally,  the  growth  of federal largess with transfers has further undercut the incentive for local fiscal efforts.   Providing  technical  assistance  and  legal  tax  authority  (to  states)  as  a  substitute  for  increased federal transfers would help improve incentives.  In  education  and  health,  many  countries  have  formulas  whereby  the  funding  follows  the  location  of  students’  attendance  or  patients’  use  of  services,  with  perhaps  some simple rule‐based adjustments to account for demographic characteristics, like age  and  geographic  dispersion.    Such  arrangements  create  beneficial  incentives  in  several  dimensions.    First,  there  is  an  incentive  for  equity,  as  the  formula  for  distributing  national resources creates an expectation for similar methods of distribution locally—for  example  by  facility.    Second,  such  formulas  create  incentives  and  space  for  local  governments  to  choose  more  efficient  combinations  of  inputs.    Third,  the  formulas  reward  facilities  and  local  governments  that  improve  school  attendance  and  make  their  health  services  more  attractive.    Box  2.2  in  Chapter  2  describes  how  Colombia  has  converted  its  basic  education  transfers  to  a  capitation  basis,  after  starting  from  a  distribution  based  on  the  historical  location  of  teachers  and  health  workers,  as  Mexico  has.   Accountability and Transparency  Since  the  beginning  of  the  decentralization  process,  institutional  change  in  these  programs  has  allowed  for  an  improvement  of  the  accountability  mechanisms  in  two  ways—first,  by  forging  shorter  routes  of  accountability  through  some  of  the  state  and  municipal  governments  that  have  responsibility  for  managing  service  delivery  in  education,  health,  and  municipal  infrastructure  services  and,  second,  by  forging  direct  links  of  accountability  between  clients  and  providers  in  some  schools,  health  facilities,  and  municipal  service  agencies.    Although  it  is  hard  to  prove  definitively,  anecdotal  evidence  supports  the  presumption  of  this  report  that  more  transparency  and  accountability will lead to better social services and infrastructure for the poor.   The  challenge  of  improving  the  transparency  of  the  decentralized  programs  has  two  aspects:  clarity  on  the  allocation  of  resources  and  evidence  of  the  results.    The  allocation  of  resources  for  the  sectors  under  consideration  is  certainly  more  transparent  than  it  was  12  years  ago  when  most  of  the  decentralization  began.    A  politically  more  xxii  Decentralized Service Delivery for the Poor  independent  national  Congress  leaves  much  less  of  the  budget  to  executive  discretion.   The  budget—proposed  and  approved—and  the  various  reports  from  the  executive  branch  now  provide  detailed  public  information  about  distribution  of  resources  across  programs  and  geographic  areas.    Some  resources,  including  the  funds  for  social  infrastructure  and  rural  development  considered  here,  are  distributed  by  formula  to  states  and  within  states  to  municipalities.    People  can  see  where  the  money  is  going  geographically  and  debate  the  pros  and  cons  of  the  formula.    On  local  decisions  regarding the use of financial resources, transparency varies, but at least some places are  utilizing  participatory  platforms  to  choose  projects.    Among  them  are  the  Municipal  Planning  Councils  (COPLADEMUN)  for  social  infrastructure  and  the  Municipal  Councils  for  Sustainable  Rural  Development  (CMDRS)  for  agricultural  and  rural  development.   The  electoral  democracy  at  the  local  level  could  be  mutually  reinforcing  of  these  institutions,  if  they  facilitate  the  attainment  of  technically  sound  and  popularly  supported spending decisions and avoid being captured by local elites.  In  health  and  especially  education,  the  national  unions  strongly  assert  their  own  interests,  sometimes  at  the  expense  of  service  quality  and  other  citizen‐beneficiary  interests.    Nonetheless,  the  variety  of  state‐level  experience  in  Mexico  shows  the  potential,  partially  achieved  in  some  states,  to  make  incremental  improvements  through  negotiation  with  the  unions.    As  states  achieve  more  fiscal  autonomy  by  raising  revenues locally, they have more flexibility to negotiate such agreements.   Transparency  about  results  is  also  improving,  although  information  is  still  scarcer  than  for  resource  allocation.    In  education,  Mexico  now  uses  the  international  standard  PISA  test,  which  provides  information  on  individual  student  achievement,  along  with  data  on  socioeconomic  and  geographic  background.    Identification  of  the  policies  and  innovations  in  states  with  high  average  scores  and  low  dispersion  could  be  valuable  knowledge  for  the  others.    (See  the  sectoral  piece  on  education  in  Volume  II  and World Bank, 2006b.)  Available analysis also shows that the special federal programs in education that  build  local  accountability  of  schools  to  the  parents  and  community—Apoyos  a  la  Gestión  Escolar  (AGEs  of  CONAFE)  and  perhaps  PEC—are  associated  with  higher  school  achievement,  even  after  controlling  for  socioeconomic  factors.    These  programs  do  not  create  new  schools;  rather,  they  increase  the  resources  and  transform  the  incentives  in  schools  that  remain  in  the  traditional  framework  of  state  management  and  federal  funding for teachers’ salaries.  In  health,  making  each  provider  accountable  for  outcomes  will  require  information  on  the  health  outcomes  in  each  of  the  client  populations—information  that  is  still  missing.    SSA  has  begun  collecting  key  data  on  the  quality  of  health  care  with  three  evaluations,  in  2003,  2004  and  2005,  which  will  be  published  in  August  2006,  on  issues  such  as  whether  facilities  are  opened  and  staffed  on  schedule,  how  long  patients  Decentralized Service Delivery for the Poor  xxiii have  to  wait  for  procedures,  what  procedures  are  performed,  what  share  of  procedures  are successful, and whether medicines are available.  Some  evidence  suggests  that the  IMSS‐Oportunidades  health system, which  is  still  operated  centrally,  but  only  in  about  half  of  the  states,  provides  better  service  than  the  state‐run  SSA  programs.    Some  states  have  combined  the  management  of  the  two  programs: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Yucatán, and partially Veracruz.    Seguro  Popular  is  the  major  recent  innovation  in  the  health  sector  institutions.   The  program  has  recorded  success  in  shielding  families,  especially  the  poor,  from  catastrophic  health  expenditures.    Participation  has  grown  quickly  since  2003  and  is  slightly more progressive than participation in SSA (which  is already pro‐poor), but less  progressive  than  in  other  programs  such  as  Oportunidades.    With  the  goal  of  having  funds  follow  the  patient;  the  program  has  been  successful  in  assigning  funds  according  to the number of beneficiaries.  The next step is to direct funding to the facility where the  patient goes, a change that is scheduled for 2010.  The states have to contribute a share of  the  costs,  which  gives  them  incentives  for  efficient  management.    Much  of  the  expenditure  under  the  program  goes  for  medicines,  and  the  part  used  for  personnel  has  been  used  to  hire  short‐term  contract  workers,  which  should  give  administrators  some  leeway in managing the facility.    To  improve  monitoring  and  influence  the  quality  of  service,  Seguro  Popular  has  a  federal  accreditation  program  for  states  and  facilities;  there  is  not  yet  evidence  on  how  well this works.  No progress has been made on creating a culture of prepayment, as the  states  are  listing  almost  all  of  the  registrants  as  the  extreme  poor,  so  that  they  make  no  payment.  Some states with IMSS‐Oportunidades facilities have started to fund them with  Seguro Popular as well, which has the potential to create an effective bridge with the state  SSA system.  For  local  infrastructure,  almost  all  municipalities  report  what  they  do  with  the  resources  from  FISM  to  state  governments,  however  only  some  states  report  this  information or information on FISE funds to the federal government, as required by law.   The  lists  of  investments  undertaken  appear  reasonable—water  and  sanitation,  local  roads,  and  water  appear  to  be  most  common.    FAIS  allocations  in  the  water  and  electricity sectors appear to be correlated with lack of access to these services, although a  similar  correlation  was  not  found  in  the  case  of  sanitation  investments.    Many  other  programs  (mostly  federal,  some  local)  also  fund  such  infrastructure.    So,  without  knowing  the  total  array  of  investments  coming  into  each  locality  (which  no  one  keeps  a  record  of),  it  is  not  possible  to  assess  whether  the  resources  from  FISM  (generally  a  minority of the total) are being well allocated.    For  municipal  investment  in  rural  development,  information  is  even  scarcer  about  both  the  local  needs  and  the  actual  allocation  of  investments.    The  detailed  and  usually  delayed  federal  regulations  on  the  use  of  funds  seem  to  have  the  primary  effect  xxiv  Decentralized Service Delivery for the Poor  of  making  project  execution  difficult  and  inefficient.    The  complexity  also  makes  it  unnecessarily  difficult  for  municipal  rural  councils  to  understand  and  implement  the  program.  Policy Challenges and Options for the Future  To  date,  decentralization  in  Mexico  has  been  haphazard.   Fiscal  decentralization  of  transfers  and  spending  has  gone  quickly,  for  political  reasons,  while  taxation  has  remained  centralized.    Although  local  governments  write  the  check,  they  have  insufficient authority to manage the sectors for results.  In education and health, most of  the  money  goes  to  workers  whose  contracts  are  set  at  the  national  level.    In  rural  development,  complex  national  rules  constrain  local  programming,  and  in  municipal  infrastructure  as  well  as  rural  development,  the  much  larger  direct  federal  programs  often  overshadow  any  results  produced  by  the  local  programs.    For  these  and  other  reasons,  institutions  and  incentives  for  accountability  have  remained  weak  in  all  the  program  areas  examined  here.    True  accountability  is  not  possible  without  adequate  authority.  Decentralization  has  worked  better  in  those  services,  states,  and  municipalities  where there was effective (efficient, pro‐poor) filling of the gaps in the federal programs.   This implies a need both for systematic shifts to a more rational decentralization process  and for a process of learning from successes and failures, in particular whether successes  are  products  of  good  design  or  local  context.    Some  well‐developed  states  such  as  Aguascalientes do well in all services, but other states with comparable income levels do  well  in  a  few  sectors,  but  not  in  others.    The  differences  in  their  reactions  to  the  decentralization challenge provide scope for learning from good and bad experiences.    While  the  variety  of  circumstances  and  results  precludes  a  uniform  conclusion  about  decentralization,  part  of  the  way  forward  towards  improved  service  delivery  seems  to  entail  loosening  of  regulations  about  what  the  local  governments  do  and  giving  the  federal  government  a  stronger  role  in  setting  standards  of  outcomes  (for  example,  core  curricula,  engineering  standards),  undertaking  monitoring  and  evaluation,  and  requiring  that  the  local  governments  disclose  to  their  citizens  the  financial  arrangements  and  outcomes  of  the  sectors  and  programs  they  manage.    While  looser  regulation  means  less  earmarking  and  direction  within  each  sector,  international  experience  in  Canada  and  Europe  shows  that  sectoral  earmarking  can  be  loosened  (without  leading  to  underfunding)  as  the  citizens  develop  clear  expectations  that  the  local  government has the responsibility for providing the service.  This phenomenon is  starting  to  happen  in  Mexico,  most  clearly  with  FAIS,  which  never  had  tight  earmarking.   It  also  has  occurred  in  education  and  health,  such  as  when  people  Decentralized Service Delivery for the Poor  xxv complain  to  their  governor  about  a  rise  in  maternal  mortality  or  a  problem  with  schools.    Concerning  incentives  created  by  the  fiscal  system,  international  experience  suggests  a  number  of  policy  options  for  improving  the  mobilization  of  local  resources,  efficiency of resource use, and distribution across jurisdictions:    • Incentives  for  local  revenue  generation  appear  to  be  weak  in  Mexico:  own‐ revenues  are  low  and  have  declined  since  the  increase  in  federal  transfers  during  the  past  decade.    At  the  municipal  level,  the  mayors  in  poor  municipalities  have  incentives  mainly  to  “bring  resources  down”  by  influencing  federal‐  and  state‐level  resources,  instead  of  mobilizing  local  revenues (Grindle, 2004).  This is bad for overall revenue mobilization and for  strengthening  the  local  tax  contract.    The  situation  of  the  states  is  no  better.   The increasing role of Congress has tended to magnify this: while the Support  Program  for  the  Strengthening  of  the  States  (PAFEF)  is  still  relatively  small,  it  adds  another  incentive  for  states  to  look  “up”  for  resources  rather  than  to  generate revenues locally.   • Despite  the  shift  to  a  more  formula‐driven  allocation  of  resources  for  municipal  investment,  with  greater  automaticity  of  federal  resources  (which  improves  incentives  at  the  margin),  the  wealth  effect  of  the  large  increase  in  the  volume  of  (inframarginal)  resources  has  decreased  the  incentives  for  mobilizing local revenue in many places.  • For  both  states  and  municipalities,  the  federal  government  would  do  well  to  slow,  if  not  reverse,  the  growth  of  total  transfers,  using  them  selectively  to  motivate  nationally  desirable  practices,  to  compensate  poor  areas,  and  to  encourage  local  revenue  efforts  as  a  way  to  find  additional  resources  for  public purposes, including the poverty‐reducing programs discussed here.  • For  municipalities,  which  have  a  good  potential  tax  base  (property  tax),  the  federal  government  could  support  technical  assistance  to  strengthen  the  cadastres,  property  registries,  and  collection  of  property  taxes.   The  Ministry  of  Finance  was  considering  such  a  project  in  2005  and  should  return  to  this  idea.  • For  states,  which  lack  a  good  tax  base,  the  government  several  times  has  proposed  allowing  them  to  have  a  final  sales  tax  on  the  same  base  as  the  federal  value  added  tax  (VAT).    The  Convención  Nacional  Hacendaria  (CNH,  National  Fiscal  Convention)  also  has  recommended  it,  but  agreement  has  never  been  reached  about  how  the  VAT  and  the  tax  participation  system  would  be  adjusted,  in  order  to  accommodate  the  proposal.   Perhaps  the  next  government will take up a similar idea.  xxvi  Decentralized Service Delivery for the Poor  • Implementing  the  CNH  recommendation  to  expand  the  tax  base  of  the  state  governments  would  give  states’  fiscal  authority  to  respond  to  citizen  demands for improved services and give citizens more interest in monitoring  the efficient use of the taxes they pay.  • The  CNH  in  2004  recommended  moving  to  a  distribution  formula  for  federal  resources  (aportaciones)  based  on  the  number  students  or  clients.   Implementing  the  CNH  recommendation  to  distribute  education  and  health  resources, at least at the margin, based on the location of students and clients,  respectively,  would  contribute  both  to  improved  equity  and  to  citizens’  understanding that resources come to a state in response to the needs of their  citizens rather than the bargaining power of a national union.  • Further  fixes  to  the  FAIS  formula  should  take  careful  consideration  of  how  much the rich states should be expected to help their own poor.10   Better  and  more  efficient  services  are  in  many  instances  related  to  the  flexibility  and  authority  that  local  governments  have  to  adapt  programs  to  local  needs  and  to  take  other  steps  to  improve  efficiency  and  quality.    International  experience  shows  the  importance  of  this  (World  Bank  2004c).    A  number  of  specific  actions  would  allow  greater  accommodation  to  local  conditions.    In  some  cases,  they  involve  changing  the  intergovernmental  compact,  so  that  state  or  local  governments  have  more  freedom  to  respond  to  local  citizens.   In  other  cases,  citizens  would  gain  more  scope  for  expressing  their  preferences  from  having  more  freedom  to  choose  their  service  provider  (for  example, Seguro Popular).  • Programs  like  AGEs  and  PEC  and  other  measures  to  strengthen  accountability  of  schools  to  parents  have  the  potential  to  help  improve  the  quality  of  Mexico’s  basic  education  and  thus  to  reduce  poverty.    Further  analysis  needs  to  identify  what  aspects  of  these  programs  have  the  beneficial  impact  and  how  this  could  expand  to  a  wider  circle  of  schools.    It  is  important  to  promote  educational  models  that  improve  pedagogical  practices,  evaluation  at  the  local  level,  and  accountability,  so  that  resources  are allocated based on performance.  • In  education  and  health,  the  federal  government  could  encourage  states  to  take  the  initiative  in  the  negotiations  with  the  union  by  setting  the  standards  of  quality  without  specifying  details  of  method,  by  allowing  more  state  discretion  to  improve  such  things  as  school  curriculum  and  health  payment                                                         10  We  do  not  know  how  much  rich  states  are  allocating  their  untied  (non‐FISM)  resources  to  help  their own poor.  The question we pose here is how much they should be allocating.  Do they ever  graduate from needing federal assistance to helping their own poorer regions?   Decentralized Service Delivery for the Poor  xxvii systems,  by  promoting  general  fiscal  autonomy,  and  by  disseminating  information on best practices.  • SSA  should  allow  greater  flexibility  for  management  of  health  units  at  the  local  level,  so  that  they  can  respond  to  local  needs  and  make  the  best  use  of  the  decentralization  process.    Accountability,  both  upward  and  downward,  should  continue  to  be  fostered  to  ensure  that  the  flow  of  resources  to  the  states  is  based  on  performance  and  to  strengthen  the  hand  of  citizens  in  exerting constructive political influence on their local governments.  While  these  measures  do  not  guarantee  that  the  local  governments  will  respond  appropriately  to  citizens’  recommendations,  they  should  help  strengthen  the  accountability relationship that arises out of the democratic process.  • An  attractive  option  for  reform  in  the  health  sector,  with  its  multiplicity  of  programs  and  providers,  would  be  to  have  the  affiliation  of  each  client  indicate  the  source  of  funding  that  she  or  he  could  then  take  to  the  most  suitable  provider.11   Seguro  Popular  aims  to  have  portability  of  funding  in  the  near future, and the other programs could arrange similar portability as well.   Having  funding  follow  the  client  would,  based  on  international  experience,  enhance the power of the clients and the accountability of the providers.  • As  clients  gain  flexibility  to  seek  the  best  provider,  the  providers—hospitals  and clinics—will need and demand more flexibility and authority to improve  their services.   • For  FAIS  and  FISM,  some  states,  like  Puebla  and  Zacatecas,  have  instituted  their  own  rules  to  assure  that  poor  communities  receive  adequate  consideration  within  their  municipalities.    These  experiences  should  be  studied in more depth, and best practices should be disseminated.   • In  some  sectors,  FAIS  resources  seem  to  be  well  targeted  according  to  the  needs  of  the  municipalities.    However,  an  analysis  of  the  efficiency  of  FAIS  would  require  knowledge  of  local  needs,  conditions,  and  resources.    In  any  case, allowing reelection of mayors, as recommended by CNH in 2004, would  improve  continuity  and  probably  contribute  to  more  efficient  investment  plans with a longer time horizon.                                                         11  Initially,  the  portability  of  Seguro  Popular  funding  might  be  limited  to  SSA  and  IMSS‐Oportunidades  facilities,  since  access  to  the  insurance  (without  social  security  coverage)‐based  facilities  (for  example,  regular  IMSS,  ISSSTE)  is  now  linked  to  employment  status.    While  virtually  all  the  other  reform  options  discussed  here  could  go  with  or  without  the  others,  separating  the  provider  from  the  financing  source  would affect the design of some of the other proposed reforms.  xxviii  Decentralized Service Delivery for the Poor  • For  rural  development  programs,  as  an  alternative  to  municipalization,  Mexico  might  consider  consolidating  most  rural  development  productive  programs  at  the  state  level,  as  places  like  Germany,  Italy,  and  Spain  do  successfully.  In this model, federal regulation of local program design would  be  relaxed,  focusing  instead  on  the  transparency  of  information  to  the  local  population.  Transparency  of  information  is  a  key  factor  for  improving  accountability  in  each  program.    Many  states  and  some  municipalities  have  followed,  and  some  even  have  surpassed, the federal example of enacting the Federal Law of Access to Information and  setting up an agency to implement it.  Federal actions in the areas discussed here should  support this trend.  Below is a list of specific suggestions, which includes both improved  information  on  resource  allocation  and  improved  measurement  of  performance.    For  example,  the  specific  transfer  programs  might  include  disclosure  of  information  as  a  condition for receiving at least some of the funds.  • In  education,  the  government  should  make  the  data  available  publicly  down  to  the  school  level.    Information  for  each  school  on  the  budget  and  staffing  levels and the attendance of students and staff should also  be made available  to the local community and thus to the wider public.   • SSA  should  continue  its  programs  to  improve  information  about  health,  making  publications  more  prompt  and  providing  clearer  information  on  the  linkages  between  outcomes  and  the  agencies  responsible  for  each  segment  of  the population.   • To  strengthen  capacity  and  accountability  of  the  COPLADEMUN  and  the  CMDRS,  a  combination  of  fiscal  incentives  for  transparency  (like  increments  to transfers being conditional on timely publication of information), technical  assistance  to  build  capacity,  and  budget  flexibility  to  build  and  implement  a  medium‐term  program  at  the  municipal  level  is  needed.    The  federal  government  should  disseminate  information  on  the  best  practices  in  terms  of  planning and allocation of FAIS resources.   • Relying  on  the  judgment  of  the  local  citizenry,  enhancing  the  information  available  to  them,  and  strengthening  the  capacity  of  local  government  to  respond could help to improve the choice of local social infrastructure.  Major  improvement  will  require  more  than  simple  transparency  measures,  however,  such  as  more  incentives  for  raising  local  revenue,  as  mentioned  above.    • If  the  government  decides  to  pursue  the  strategy  of  support  for  small  and  medium  farmers  via  local  governments—states  or  municipalities—the  most  viable option is to shift the regulatory emphasis on disclosure of information.   Decentralized Service Delivery for the Poor  xxix For  instance,  one  option  is  to  make  the  money  for  each  year  available  once  the  municipality  has  fully  disclosed  the  information  on  the  program  in  the  previous  year  (eventually  including  performance‐monitoring  data)  and  has  made public its plan for investment in the current year.  Some  beneficial  changes  in  program  design  or  sectoral  management  are  not specific to the institutional arrangements of decentralization.  For example:  • For  the  rural  development  program,  expanding  the  access  for  landless  rural  families  would  improve  the  probable  impact  on  poverty  reduction.    This  could  be  done  either  by  facilitating  the  access  of  landless  farmers  to  land  (as  in the program for young landless farmers recently started by the Secretaría de  la  Reforma  Agraria,  SRA)  or  through  much  more  support  for  rural  non‐farm  activities.  • In  education,  experience  internationally  and  within  Mexico  indicates  the  benefit  of  improving  (a)  the  pedagogical  process  (the  content  of  textbooks,  teaching  process,  and  use  of  didactic  material,  for  example);  (b)  the  hiring,  assignment,  and  reassignment  of  personnel  (for  example,  to  avoid  transferring  teachers  during    the  school  year);  and  (c)  the  testing  and  monitoring of results.   Looking  across  all  programs  and  states,  time  is  a  factor  leading  to  improvement  in federal programs such as AGEs in CONAFE.  The longer a state is running a program,  the better the results will be on average.  Thus patience is needed:  • As long as a program is showing  some improvement, even if it has not  yet  achieved  full  expectations  in  a  couple  of  years,  it  should  not  be  scrapped  or  allowed  to  die  with  the  change  of  administrations.    It  would  be  better  to  continue  with  it  and  make  marginal  improvements  in  design,  while  the  local  and  federal  authorities  learn  how  to  operate  it better.  Whatever  the  benefits  of  the  individual  programs  in  this  report,  one  must  also  consider  the  context  of  overall  public  spending  and  the  pattern  of  earmarking  so  many  resources  for  particular  uses  by  subnational  governments.    As  these  commitments  become  politically,  if  not  legally,  inflexible,  few  resources  are  left  for  any  government  to  implement  a  broad  economic  development  plan.    The  social  programs  that  benefit  the  poor  directly  will  work  best  to  reduce  poverty  when  they  are  in  the  context  of  overall  strong economic growth.  Any  wholesale  reversal  of  decentralization  in  Mexico  seems  politically  unlikely.   The  increased  democracy  of  state  and  municipal  levels  has  contributed  to  the  decentralization  and  seems  likely  to  sustain  it  politically.    So  trusting  more  in  local  xxx  Decentralized Service Delivery for the Poor  democracy  may  help  to  improve  the  performance  of  decentralized  service  delivery.   Ideas  for  reasserting  central  control  run  up  against  the  evident  failure  of  this  strategy  in  rural  development  where  detailed  rules  for  decentralized  federal  programs  have  made  local  implementation  administratively  difficult.    Moreover,  the  federal  authorities  lack  the  information  and  political  mandate  to  positively  influence  the  substance  of  what  the  local governments are doing.  Further improvements to decentralization in Mexico seem  to  be  more  about  increasing  the  transparency  of  both  resource  allocation  and  intergovernmental  division  of  responsibilities,  along  with  the  overall  task  of  deepening  democracy and strengthening government‐society links.   The  analysis  presented  in  this  report  does  not  pretend  to  be  exhaustive  of  decentralized  service  delivery  for  the  poor.   Important  areas  for  future  research  include  the  following:  (i)  analysis  of  the  compliance  of  the  law  or  of  the  detail  regulations  in  programs;  (ii)  systematic  comparisons  of  state  interventions  in  the  sectors  analyzed  in  this  report;  (iii)  analysis  of  the  implications  and  requirements  to  implement  per  capita  funding  in  health  and  education,  and  freedom  to  choose  providers;  and  (iv)  systematic  compilation  of  information  at  the  state  and  municipal  level  on  the  performance  of  the  programs.   Decentralized Service Delivery for the Poor  xxxi   xxxii  Decentralized Service Delivery for the Poor  CHAPTER 1  DECENTRALIZATION, POVERTY,   AND DEVELOPMENT IN MEXICO  This  report,  the  third  in  a  series  on  poverty  in  Mexico,  examines  the  relationship  between  decentralization  and  the  provision  of  key  social  and  productive  services— education,  health,  social  infrastructure,  and  rural  development—viewing  the  overall  performance  of  these  services  over  the  past  decade  as  potential  contributors  to  poverty  reduction.  While it is  not possible to identify the effect that the decentralization of these  programs  has  had  on  poverty  reduction,  the  report  does  discuss  trends  in  the  performance  of  these  programs,  which  should  affect  poverty,  and  the  strengths  and  weaknesses  of  the  decentralization  process  with  regard  to  accountability,  incentives  for  performance, and allocation of effective authority.  The  first‐phase  report  dealt  with  the  overall  conditions  and  influences  on  poverty,  including  an  evaluation  of  the  CONTIGO  strategy.    It  found  that  Mexico  has  achieved  major  progress  in  some  non‐monetary  dimensions  of  well‐being,  but  much  weaker  progress  on  others,  such  as  the  income  of  the  poor.    Despite  the  recent  gains,  particularly  for  the  extreme  poor,  poverty  remains  a  challenge.    CONTIGO  provides  a  sound  conceptual  framework  for  the  government’s  poverty  reduction  strategy.    There  have  been  notable  successes  in  specific  programs  as  well,  especially  Oportunidades.   But  many  challenges  remain  for  implementing  the  principles  of  the  CONTIGO  framework  across  government  programs.    The  quality  of  services  is  a  major  problem  in  many  sectors.    Social  policies  for  meeting  the  basic  needs  of  the  extreme  poor  are  well  developed,  but  policies  for  promoting  their  income  growth  are  not.   A  broader  agenda  for  the  moderate  poor  is  pending.   Most  of  the  extreme  and  moderate  poor  fall  outside  the  formal  social  protection  system  and  face  significant  risks,  for  example,  from  health  crises,  unemployment,  or  lack  of  income  in  old  age.   And  a  wide  range  of  institutional  issues  have  yet  to  be  tackled,  such  as  strengthening  accountability,  especially  under  decentralized structures.  The second‐phase report dealt with the determinants of rural and urban incomes  and  management  of  household  risks.    The  poor  are  very  heterogeneous,  and,  among  other  dimensions  of  poverty,  geographic  location  matters  in  the  design  of  appropriate  poverty  alleviation  interventions.    The  urban  poor  are  limited  to  low‐quality  jobs  marked  by  low  productivity  and  limited  social  protection.   To  continue  supporting  the  rural  poor  to  move  out  of  poverty,  it  is  important  to  increase  agricultural  productivity,  especially for small‐ and medium‐size farmers.  In addition, Mexico’s health system does  a poor job of addressing the risks facing the poor.   Decentralized Service Delivery for the Poor  1 To  follow  up  on  the  results  of  the  previous  reports,  this  report  focuses  on  the  delivery  of  public  services  and  on  center‐local  relations  in  this  area.   It  does  so  for  two  reasons.  First, both social and economic services shape the opportunities of poor people.   Social  services  contribute  to  human  capital  formation  and  risk  management,  while  economic  services  shape  access  to  markets.    The  government  provides  an  important  subset  of  these  services,  and  achieving  better  access  and  better  quality  of  services  is  a  major  goal  of  public  action.    Second,  a  large  and  rising  proportion  of  government  services  are  being  delivered,  to  varying  degrees,  under  decentralized  auspices.   This  is  the result of Mexico’s particular pattern of decentralization, especially in the past decade  or so.   Which services matter most?  The report selects areas of particular importance to  the  poor  in  the  domain  of  social  services  (education  and  health)  and  economic  services  (local  infrastructure  and  services  related  to  rural  development  and  agriculture).    The  report  does  not  address  the  provision  of  preventative  communal  public  health  or  other  municipal  services  in  large  cities,  since  those  are  rarely  financed  with  earmarked  federal  resources,  or  the  provision  of  a  social  safety  net,  since  the  federal  government  operates  the main program in this area—Oportunidades.  This chapter provides an overview of the  sectors  and  programs  analyzed  in  this  report.    Also,  this  chapter  discusses  the  framework and history of decentralization of these programs.   I. SERVICE AREAS IN THIS REPORT  The  government  strategy  for  poverty  reduction,  CONTIGO,  includes  two  types  of  interventions:  broad  based  and  targeted  (see  Figure  1.1).    Broad‐based  social  expenditures  are  not  specifically  targeted  to  the  poor,  but  the  CONTIGO  framework  recognizes  that  they  provide  opportunities  for  the  poor.    Within  broad‐based  interventions,  the  government  distinguishes  the  areas  of  social  security,  health  care,  education, job training, and housing.   2  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 1.1. CONTIGO Poverty Reduction Strategy  Social Security Health (for open population) Education (basic)  Broad policies  Job training (general population)  Housing Human capital development  CONTIGO  (that is, Oportunidades)  strategy  Targeted policies  Employment and income  (poor population)  opportunities (for example,  Alianza’s Rural Development) Development of physical  capital (for example, FAIS)    Recognizing  that  broad‐based  interventions  alone  do  not  suffice  to  help  the  poor  emerge  from  poverty,  the  Government  of  Mexico  has  also  implemented  three  groups  of  targeted  interventions  specifically  designed  for  the  poor.    The  first  group  promotes  investments  in  the  human  capital  of  the  poor,  with  a  focus  on  education,  health,  and  nutrition.    The  second  aims  to  improve  employment  opportunities  for  the  poor.    The  third  targets  poor  areas  in  order  to  provide  them  with  better  services  and  physical  capital.   One can see these programs of federal origin in  a broader  context by considering  also  the  programs  that  individual  states  and  municipalities  create.    Figure  1.2  shows  them arrayed by the originating level of government and also by whether the benefits go  more to individuals or to communities.  Decentralized Service Delivery for the Poor  3 Figure 1.2. Map of Decentralization and Social Programs  “Top‐down”  decentralization  Federalization of Education (F) Oportunidades (F) Health Decentralization (F) PEC (F) Social Infrastructure Funds (F)  Municipios Saludables (F)  Exogenous  Endogenous  Social  Community  Patronage  Action Promoting values and social groups  Attention to Vulnerable Groups  Educational Improvement (M)  Sanitary Prevention (M) Social and Family Entrepreneurship  Employment  Poverty (M) “Bottom‐up”  (F) Federal Programs  welfare actions  (M) Municipal Programs    Source: Cabrero Mendoza 2003.   Basic Education   Around  92  percent  of  students  in  basic  education  attend  public  schools,  so  it  is  not  a  targeted  program.    Nonetheless,  the  majority  of  these  students  come  from  poor  families,  and  the  basic  education  program  is  the  largest  federal  spending  program.   Although  the  biggest  gaps  in  educational  coverage  for  the  poor  are  at  upper‐secondary  and  university  levels,  improving  the  quality  of  primary  education  and  access  to  lower‐ secondary  education  remain  priorities,  both  for  their  own  sake  and  to  provide  a  foundation  for  the  poor  to  move  up  the  educational  ladder  (World  Bank,  2004a).    The  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  (FAEB,  Basic  Education  Fund)  of  Ramo1  33  transfers to states the resources to pay teacher salaries, through an agreement reached in  1993.    As  an  earmarked  expenditure,  this  absorbs  more  than  one‐third  of  all  resources  transferred to the state governments.   Federal  programs  that  supplement  the  basic  education  program  include  Oportunidades,  Consejo  Nacional  de  Fomento  Educativo  (CONAFE),  and  the  Programa                                                         1 The Ramos are the budgetary codes.   4  Decentralized Service Delivery for the Poor  Escuelas de Calidad (PEC, Program of Quality Schools).  Oportunidades provides a subsidy  directly  to  poor  households  on  condition  that  the  children  attend  schools.    PEC  was  started  on  a  pilot  basis,  bringing  funds  directly  from  the  federal  government  to  schools.   Three  parties  are  required  to  participate:  (a)  the  administrators  of  the  individual  school  must  develop  and  implement  a  five‐year  school  improvement  plan,  (b)  the  state  must  match the federal contribution at a ratio of 1:2, and (c) the school community must make  a  financial  contribution  (which  can  come  from  a  variety  of  sources,  including  parents,  municipalities,  and  the  private  sector)  and  participate  in  the  planning  process.   Communities  voluntarily  self‐select  for  the  program.    CONAFE  supports  about  25  percent  of  schools—those  in  marginalized  rural  areas—in  the  development  of  curricula,  didactic  materials,  and  textbooks  in  an  indigenous  language  and  in  Spanish  to  facilitate  bilingual education.  Health Care for the Population without Social Security Coverage  Despite  progress  in  health,  half  the  population  remains  uninsured  and  a  tenth  is  without  access  to  health  care.    For  the  rural  poor,  the  priority  is  to  provide  access  to  a  basic  package  of  preventive  and  curative  health  care.   Extreme  poverty  brings  with  it  a  high  level  of  mortality  and  morbidity.   Moreover,  when  families  without  social  security  coverage  face  a  severe  health  shock,  they  incur  catastrophic  health  costs,  which  cause  them to become poor.  Whereas only 2.7 percent of the insured suffered excessive health  shocks2  in  2004,  5.6  percent  of  the  uninsured  did.    The  second  most  important  fund  in  Ramo 33 is the Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) or Health Services  Fund.    FASSA  was  established  in  1997  to  finance  states,  which  became  responsible  for  paying  the  salaries  of  health  workers  who  attend  the  population  without  social  security  coverage.  The  public  programs  that  go  mostly  to  the  population  without  social  security  coverage  (mainly  the  poor)  include  the  Ministry  of  Health  (SSA),  Instituto  Mexicano  de  Seguro  Social  (IMSS)‐Oportunidades,  and  Seguro  Popular.    The  Ministry  of  Health  has  an  extensive  geographic  coverage—more  than  12,000  health  clinics  in  the  32  states.   IMSS‐ Oportunidades  provides  health  services  in  marginalized  rural  and  urban  communities,  using  facilities  and  personnel  arranged  by  IMSS  but  not  part  of  the  mainstream  IMSS  system.    Seguro  Popular  purchases  services  from  SSA  and  IMSS‐Oportunidades.    Seguro  Popular aims to improve equity both at the state and at the household levels.  At the state  level,  it  seeks  to  achieve  equality  in  public  health  spending  per  capita  across  states  (as  well  as  across  public  health  insurance  schemes).    At  the  household  level,  it  aims  to  achieve  full  coverage  of  the  population  without  social  security  coverage,  minimizing  vulnerability  to  catastrophic  or  impoverishing  health  expenditures  and,  more  generally,  ensuring  equality  of  basic  health  opportunities.    The  program  intends  to  reach  these                                                         2  Excessive  health  expenditures  include  catastrophic  (over  30  percent  of  household  disposable  income)  and  impoverishing  (those  that  are  not  catastrophic  yet,  but  cause  a  family  to  fall  below  the  poverty  line)  health  expenditures.  Decentralized Service Delivery for the Poor  5 objectives  by  2010.    Evaluation  of  the  program’s  impact  is  under  way.    However,  preliminary  results  indicate  that  Seguro  Popular’s  targeting  could  be  substantially  improved, for example, by following closely the targeting of Oportunidades.  Social Infrastructure in Marginal Municipalities   In  Mexico,  there  are  large  differences  in  standards  of  living  among  states  as  well  as  among  municipalities  within  states.   These  differences  could  be  due  to  differences  in  the  characteristics  of  the  households  living  in  various  areas,  such  as  level  of  education  and  occupation,  but  they  could  also  be  due  to  characteristics  of  the  areas  themselves,  such as infrastructure.  More precisely, the characteristics of an area can have both direct  geographic  effects  (significant  geographic  determinants  of  income  or  consumption  that  are  observed  even  after  controlling  for  a  wide  range  of  household  characteristics  that  may  be  due  to  climate,  access  to  markets,  demand  for  labor,  or  industry  concentration)  and  indirect  geographic  effects  (which  may  affect  household  endowments,  such  as  availability  of  schools  or  opportunities)  on  the  well‐being  of  its  inhabitants.   According  to  previous  research,  there  are  indeed  both  direct  and  indirect  geographic  effects  on  standards  of  living  at  the  state  level  in  Mexico.    The  geographic  effects  are  relatively  stable  over  time  and  coherent  with  observed  migration.    This  provides  some  rationale  for  investing  in  the  physical  capital  and  social  infrastructure  of  poor  areas,  since  area  characteristics do matter for poverty reduction.   The  modalities  of  providing  and  funding  social  infrastructure  vary  widely  in  Mexico.   During  the  early  1990s,  investments  in  social  infrastructure  were  driven  by  the  Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), which was devoted largely to basic social  infrastructural  investment.    One  of  the  program’s  most  remarkable  elements  was  its  demand‐driven  mechanism,  using  the  organized  participation  of  local  communities,  which bypassed municipal and state governments.   PRONASOL  was  discontinued  following  accusations  of  intensive  political  misuse.  In 1996 and 1997, a public formula was used for the first time to distribute social  infrastructure  investments  through  a  fund  named  Fondo  de  Desarrollo  Social  Municipal,  which  was  later  institutionalized  under  the  Fiscal  Coordination  Law  of  1998  and  renamed  the  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Infraestructura  Social  (FAIS)  or  Social  Infrastructure Fund.    FAIS,  the  third  largest  fund  in  Ramo  33,  uses  a  transparent  poverty‐weighted  formula  to  distribute  resources  for  investment  capital  to  states  and  municipalities.   The  amount  was  initially  decided  annually  in  the  budget  process,  but  starting  in  1998  the  Fiscal  Coordination  Law  specifies  that  FAIS  should  be  2.5  percent  of  the  projected  recaudación  federal  participable.   The  money  goes  initially  to  the  state  treasuries,  but  with  strict conditions to pass along 87.8 percent to municipalities, under the title Fondo para la  Infraestructura  Municipal  (FISM),  with  the  rest  remaining  at  the  state  level  under  the  title  Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE).  The distribution across states and to the  6  Decentralized Service Delivery for the Poor  municipalities  within  states  is  set  by  formulas  in  the  federal  law.    FISE  has  no  earmarking  (it  has  to  be  used  for  regional  or  intermunicipal  projects),  and  FISM  can  be  used  in  any  of  the  following  areas:  water,  sewerage  and  sanitation,  municipal  urbanization,  rural  electrification,  basic  health  infrastructure,  basic  education  infrastructure,  housing  improvement,  rural  roads,  and  rural  productive  infrastructure.   There is no tight monitoring of these funds, and most municipalities also put funds from  other sources into these areas.  Decentralized Rural Development   To  overcome  poverty,  the  rural  poor  need  more  than  transfers  like  those  from  Oportunidades  or  private  remittances;  they  also  need  sustainable  income  and  employment  opportunities.    Many  federal  programs  are  oriented  to  this.    Indeed,  the  federal government spends an enormous amount in rural areas.  In the 2005 expenditure  budget,  MxP$  147  billion  were  allocated  to  rural  areas  under  the  many  programs  included in the Programa Especial Concurrente.  Of this total, MxP$ 48 billion are classified  as  production  support.    Hence,  an  estimate  of  around  US$  4.5  billion  goes  annually  to  support production in rural areas.  Alianza  para  el  Campo  is  the  major  farm  modernization  program  in  Mexico.   It  is  targeted  to  poor  producers  and  is  the  only  production‐oriented  rural  program  that  has  been  partly  decentralized  to  the  municipal  level.   It  has  been  operating  since  1996  at  an  annual  cost  of  more  than  US$1  billion  and  represents  17  percent  of  the  Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación  (SAGARPA)  budget.   It  is  a  demand‐driven  program  for  investment  support,  including  three  major  subprograms:  Fomento  Agrícola,  Fomento  Ganadero,  and  Desarrollo  Rural  (agricultural,  livestock,  and  rural  development,  respectively).   All  farmers  and  farm  associations  are  eligible  for  this  program,  which  subsidizes  variable  percentages  (often  50  percent)  of  productive  investments in approved projects.   Alianza’s Rural Development Program consists of three programs.  The first is the  Programa  de  Apoyo  a  los  Proyectos  de  Inversión  (PAPIR),  an  investment  fund  that  supports  income‐  and  employment‐generation  investments  by  small  producers  and  other  rural  dwellers.    PAPIR  provides  subsidies  to  low‐income  rural  residents  to  improve  their  farms  or  carry  out  other  productive  investments.   Until  2005  there  were  two  modalities:  (1) support for productive projects, which is restricted to producer groups of six or more  members, and (2) support for individual producers.  A maximum of 30 percent of PAPIR  resources in each state could be allocated to individual producers.  In the case of groups,  the subsidy for ordinary beneficiaries ranges between 50 and 70 percent, decreasing with  the  amount  of  subsidy,  and  between  50  and  90  percent  for  priority  groups.3    For  individual  producers,  it  ranged  between  50  and  53  percent.   Since  2005  only  groups,  not                                                         3 The priority groups are youth, women, indigenous peoples, elderly producers, and the handicapped.   Decentralized Service Delivery for the Poor  7 individuals,  are  eligible  for  support.    In  2005  PAPIR  accounted  for  72  percent  of  the  MxP$ 2.2 billion of federal funds allocated to the Rural Development Program.   The other parts of the Rural Development Program are the Programa de Desarrollo  de  Capacidades  (PRODESCA)  and  the  Programa  de  Fortalecimiento  de  Empresas  y  Organizaciones  Rurales  (PROFEMOR).    PRODESCA  provides  training  and  technical  assistance  to  help  producer  groups  formulate  and  implement  projects  financed  by  PAPIR.    PROFEMOR  supports  producer  organizations  and  provides  technical  support  to the rural development councils through coordinadores técnicos (technical coordinators).   II. INTERNATIONAL  EXPERIENCE  WITH  DECENTRALIZATION  OF  SERVICES:  FROM  GRAND HOPES TO COMPLEX REALITIES  Decentralization  is  an  ongoing  fact  of  life  in  Mexico,  driven  by  political  as  much  as  by  economic  reasons.    Decentralization  became  popular  in  the  development  community  in  the  1980s  and  1990s.   It  was  often  viewed  as  a  solution  to  the  inefficient  and  inequitable  provision  of  services.   To  understand  the  particular  features  of  Mexico’s  process,  this  section  outlines  two  of  the  main  arguments  for  decentralization  in  the  development  literature  and  experience  and  then  relates  these  to  the  more  complex  experience  in  practice.    We  highlight  two  broad  categories,  both  because  advocates  of  decentralization  consider  them  to  be  important  and  because  they  provide  a  useful  intellectual basis for the analysis in this report.   Public Finance and the Optimal Location of Service Delivery  The  first  category  of  issues  flows  from  general  concerns  about  the  underlying  production  functions  for  delivery.    Where  preferences  or  conditions  vary  across  geographic  jurisdictions,  local  service  delivery  has  a  potential  advantage  to  the  extent  that  local  organizations  have  better  information  and  can  adapt  the  mix  or  design  of  services  to  local  conditions.    However,  this  local  advantage  has  to  be  set  against  the  possible  advantages  of  delivery  by  higher  levels  of  government  to  the  extent  that  there  are  economies  of  scale  in  production  or  management,  there  are  spillovers  in  costs  or  benefits, and provision has the feature of a public good.   Other  than  of  a  clearly  economy‐wide  nature—macroeconomic  policy  and  national  defense,  for  example—most  public  services  are  at  least  partially  suited  to  local  delivery.    In  education,  curriculum  design  and  testing  are  public  goods  and  should  be  primarily  national  concerns.    In  contrast,  school  management  requires  good  local  knowledge  and  should  be  run  locally.   In  health,  treatment norms  are  public  goods,  and  immunization  has  externalities;  both  are  typically  run  nationally.    Health  centers,  in  contrast,  can  be  run  locally.   In  infrastructure,  a  country’s  arterial  transport  network  has  both  major  spillovers  and  economies  of  production  and  should  be  under  central  management.    Having  common  engineering  standards  for  the  whole  country  makes  sense  and  is  generally  defined  nationally.    In  contrast,  lower  levels  of  government  are  8  Decentralized Service Delivery for the Poor  typically  best  at  running  local  urban  and  rural  roads.    In  agriculture,  pricing  policy  is  intrinsically  national,  as is  most,  though  not  all,  research,  whereas  water  management  is  a local concern, and extension services may work best locally.   There  is  a  tendency  to  consider  whether  a  whole  sector  is  or  should  be  decentralized,  when  the  more  important  question  is  how  central  and  local  public  action  can  best  complement  each  other  and  how  the  division  of  labor  should  be  defined  in  organizational  terms.   The  optimal  level  of  decentralization  need  not  correspond  to  the  core  public  organizational  structure.   In  education,  the  most  local  unit  for  management  is  the  school,  not  the  municipality.    In  river  basin  development,  it  is  typically  a  geographic  region  that  encompasses  more  than  one  municipality  and  often  crosses  state  lines.  This needs to be taken into account in designing management structures.   Finally,  there  can  be  differences  in  the  capacity  or  responsiveness  of  different  levels  of  government.    Local  government  may  have  potentially  more  information  on  local preferences and conditions, but weaker capacity to use this information.  This takes  us to the second consideration.   Agency and Accountability   The  second  category  of  issues  is  the  extent  to  which  different  levels  of  government  respond  to  local  or  national  concerns.    Government  action  is  embedded  within  a  polity  and  is  a  form  of  “agency”  problem  (see  Bardhan  and  Mookherjee  2005  for  a  recent  review  of  the  relevant  literature).   Governments  hold  power  and  take  action  formally  on  behalf  of  the  citizenry,  whether  in  authoritarian  or  democratic  settings.   But  for  a  variety  of  reasons,  governments  may  be  imperfect  agents  of  the  wishes  of  citizens;  in  other  words,  they  may  be  incompletely  accountable  to  all  citizens.    They  may  lack  information,  they  may  reflect  the  interests  of  some  groups  more  than  others  (as  is  classically  the  case  in  unequal,  stratified  societies),  or  officeholders  may  pursue  their  own  interests.   Decentralization  can  make  a  difference  in  how  governments  respond  to  these influences and thus in how they behave.   When  a  national  government  devolves  financing  and  service  delivery  responsibilities,  it  can  do  so  with  the  requirement  and  expectation  of  accountability  either  back  up  to  the  national  level  or  downward  to  the  local  citizens.    Both  strategies  have  demonstrated  successes  internationally.    As  Box  1.1  indicates,  Germany  follows  more  a  strategy  of  upward  accountability  with  many  administrative  controls,  while  Canada  has  sought  to  create  more  accountability  at  the  local  level.   Both  strategies  work  best  when  there  is  good  administrative  capacity,  and  both  Canada  and  Germany  are  ahead  of  Mexico  in  that  regard.   The  Canadian  model  has  less  complexity,  requires  less  in  terms  of  obedience  to  authority,  and  allows  for  utilizing  the  administrative  capacity  that may be strong in some places; thus it may be more suited to Mexico.  Decentralized Service Delivery for the Poor  9 Box 1.1.  Decentralization  and  Accountability  for  Results  in  Canada and Germany  The  constitutions  of  all  federations  allocate  powers  either  for  self‐rule  or  shared  rule,  with  the  degree  and  type  of  decentralization  varying  widely.   In  Australia,  Canada  and  the  United  States,  subnational  governments  have  substantial  legislative authority, especially on matters of expenditure.  Germany, in contrast,  follows  a  model  of  administrative  federalism,  where  virtually  all  legislative  power  rests  with  the  center,  and  the  laender  have  almost  all  responsibility  for  implementation and administration.   In  the  Canadian  federation,  provinces  have  the  authority  and  responsibility  for  most  of  both  expenditure  and  revenue.    They  levy  their  own  personal  and  corporate  income  taxes  and  their  own  sales  taxes,  and  they  control  the  natural  resources  within  their  borders.    With  most  provinces  raising  most  of  their  own  revenue,  both  fiscal  and  political  electoral  pressures  give  incentives  for  officials  to assure the quality and efficacy of services.    In  Germany,  the  federal  legislation  sets  the  standards  for  decentralized  services,  and  most  of  the  revenue  to  pay  for  them  comes  from  taxes  set  nationally  but  collected  locally.   Equalization  formulas  for  redistributing  tax  revenue  per  capita  dilute  the  incentives  for  local  tax  effort.   Nonetheless,  the  culture  of  bureaucratic  competence  and  compliance  with  rules,  as  well  as  the  political  accountability  of  local  officials  for  implementing  the  programs,  makes  the  production  of  services  generally efficient and effective enough to meet federal standards.    In  both  countries,  the  formal  accountability  is  chiefly  through  the  long  route  of  government,  with  Canada  having  more  of  the  shorter  long  route  going  through  local  governments.    Neither  country  seems  to  have  a  lot  of  formal  programs  to  create  the  short  route  to  accountability,  but  the  general  vigor  of  civil  society  in  both countries assures that some of this accountability takes place.  Sources:  Giugale and Webb 2000; Webb and Zapata 2006.  Citizens  may  influence  the  performance  of  local  government  through  two  processes,  following  Hirschman’s  classic  approach:  through  “exit”  (linked  to  the  mobility  of  investment  and  population  or  labor)  and  through  “voice”  (the  direct  expression of citizen influence on government within a jurisdiction).  The  “exit”  route  works  through  the  mobility  of  capital  or  citizens:  the  possibility  of  attracting  more  capital  or  workers  can  induce  local  governments  to  offer  better  services—in  local  infrastructure,  government  processing  of  regulations,  and  schooling,  for  example.    The  threat  of  losing  mobile  capital  and  more  educated  workers  is,  conversely,  an  incentive  for  local  governments  to  maintain  or  improve  the  quality  of  services.   Thus  Nuevo  León  may  seek  to  provide  better  services  than  Estado  de  México  in order to attract more foreign and local investment.  This is the essence of the idea that  federalism  may  promote  a  virtuous  cycle  of  competition,  applied,  for  example,  as  an  interpretation  of  China’s  successful  development  in  the  1980s  and  1990s  (Qian  and  10  Decentralized Service Delivery for the Poor  Weingast  1997).    More  recently,  there  are  reports  of  intense  competition  among  Indian  cities  in  their  effort  to  provide  a  better  business  environment  for  the  informatics‐  and  software‐related  industries.    This  interjurisdictional  competition  can  also  take  a  less  benign  form  for  economic  development  when  it  involves  tax  incentives,  as  in  the  “fiscal  wars”  waged  by  Brazilian  states  seeking  to  attract  foreign  direct  investment  (Tendler  2000).    Mexico  has  largely  avoided  such  competition  by  discouraging  local  taxes  since  the mid‐twentieth century (Díaz Cayeros and McLure, 2000).   “Voice” can  work through a variety of mechanisms, including elections that vote  a party out of office, exposés and critiques in the media, citizen complaints, participation  in  parent  schooling  committees,  street  protests,  and  even,  in  a  few  extreme  cases,  lynching  of  the  mayor.4    Advocates  of  decentralization  argue  that  local  government  is  closer  to  the  people  and  so  is  responsive  to  their  interests  and  needs,  including  those  of  poor  people  within  their  jurisdiction.    This  is  linked  to  the  desirability  of  fostering  greater  participation,  both  in  formal  local  democratic  processes  and  in  the  interaction  between  social  mobilization  and  the  design  and  implementation  of  more  open  government  policy.    In  the  past  15  years,  Mexico  has  greatly  increased  the  competitiveness  of  elections  and  the  possibility  of  party  change  at  all  levels  of  government.  This has directly increased voice and amplified the effect of other modes of  voice.  Multiple Relationships of Accountability  It  is  useful  to  analyze  the  effects  of  decentralization  in  terms  of  the  relationships  of  “accountability”  among  different  levels  of  government  and  citizens  and  within  the  national  and  local  context.    This  can  be  done  through  a  network  of  relationships  of  accountability  (see  Figure  1.3  for  a  stylized  framework).    The  central  idea  is  that  the  nature,  extent,  and  quality  of  service  delivery  to  a  particular  group  of  citizens  are  mediated  by  relationships  of  accountability.    In  this  aggregate  picture,  there  are  four  such relationships:   • Between  citizens  and  policymakers  (“voice”).    Policymakers  decide  policies,  while  citizens,  to  varying  degrees,  influence  them  through  a  variety  of  political  channels.   • Between  policymakers  and  provider  organizations  (“compact”).    Policymakers  do  not  themselves  deliver  services,  but  they  have  contractual  relationships  with  providers, including, perhaps, the executing parts of a ministry, a parastatal, or a  regulated private company.   • Between  the  managers  of  the  provider  organization  and  frontline  workers  (“management”).    While  this  relation  occurs  within  an  organization—from  the                                                         4  Grindle  (2005)  opens  her  study  of  Mexican  municipal  development  with  a  number  of  anecdotes  in  this  vein.    The  lynching  occurred  in  Ilave,  Peru,  in  April  2004.    See  also  the  film  “La  Ley  de  Herodes”  for  a  fictional  account  of  the  cycle  of  mayoral  action  and  eventual  citizen  revolt  in  the  heyday  of  the  Partido  Revolucionario Institutional (PRI) in Mexico.   Decentralized Service Delivery for the Poor  11 Ministry  of  Education  to  teachers,  for  example—a  set  of  factors  influences  the  translation  of  managerial  decisions  and  the  behavior  of  teachers,  nurses,  or  extension agents.   • Between  clients  and  frontline  workers  (“client  power”).   The  actual  transaction  occurs  between  “street‐level  bureaucrats”  and  citizens,  who  are  themselves  a  heterogeneous  group.   This  is  an  interaction  between  people—in  the  classroom,  clinic, farm, town hall—and the power, or lack of it, of the client can influence the  behavior of the worker.   Figure 1.3. Accountability Relationships among Citizens, Policymakers, and  Providers of Services   The State Politicians Policymakers Long Route of Accountability   Compact  Voice    Short Route of Accountability Citizens/Clients  Providers  Non poor  Poor  Client Power Frontline Organizations Coalition/Inclusion  Management  Services   Source: World Bank 2004b.   As  highlighted  in  Figure  1.3,  the  client‐power  relationship  can  be  termed  the  “short”  route  to  accountability,  as  exemplified  by  the  effects  of  direct  community  participation or parent councils.  The route via citizen voice, policymakers, and provider  behavior  can  be  termed  the  “long”  route.   While  these  work  in  different  ways,  they  are  often complementary, rather than substitutes.   The  compact  relationship  is  not  only  concerned  with  accountability  for  performance,  but  also  with  the  degree  of  autonomy  and  authority  that  governments  (especially in a multilevel situation like Mexico’s) have to manage the providers.  How  does  this  prism  help  to  interpret  the  mixed  experience  of  decentralization?   It shows that service delivery is far from a technocratic activity; rather service delivery is  embedded  in  a  set  of  social  relationships,  embodied  in  formal  and  informal  institutions,  and  these  relationships  are  both  reflected  in  and  influenced  by  action  at  the  central  and  12  Decentralized Service Delivery for the Poor  local  level.    Where  policymakers  respond  to  narrow  elites,  the  design  of  policy  will  be  biased  against  poorer  groups,  and  implementation  will  be  responsive  to  such  elites.   More  broadly,  in  many  Latin  American  countries,  including  Mexico,  government  action  has  historically  been  embedded  within  structures  of  corporatism  and  clientelism.    The  design  of  government  policy  and  the  behavior  of  service  providers  have  aimed  largely  to  protect  the  jobs  of  and  the  services  to  members  within  corporate  structures  and  to  provide the discretionary patronage associated with powers of office.   Chapter  4  customizes  the  2004  World  Development  Report  (WDR)  framework  to  reflect the multiple levels of government and other players, but even this cannot capture  all  the  important  institutional  dimensions.   For  instance,  the  local  governments  need  to  develop and retain competent personnel.  There has been a major increase in the number  and  complexity  of  federal  programs  that  rely  on  local  governments  to  deliver,  which  reflect  a  need  to  consolidate  federal  programs  and  streamline  regulations,  so  that  local  government  can  more  readily  access  them.    Also  there  is  a  need  to  create  effective  linkages among federal programs and between them and the locally run programs.   Mixed Experiences in Decentralization   While  enthusiasm  for  decentralization  has  been  high  in  many  quarters,  experiences  have  been  mixed.   There  have  been  impressive  successes—for  example,  the  oft‐cited  cases  of  Porto  Alegre,  Brazil,  and  Bogotá,  Colombia—but  there  have  also  been  many  cases  in  which  decentralization  has  entailed  poor  performance  by  local  government or had no apparent impact.   Decentralization  clearly  is  not  itself  the  solution  for  service  delivery,  whether  for  the  poor  or  for  the  non‐poor.    Nevertheless,  it  may  be  a  desirable  and  effective  instrument  of  policy.   How  it  works  will  depend  on  both  its  context  and  design  and,  in  particular, how the relationships described above interact.   III. MEXICO’S HISTORICAL PROCESS OF DECENTRALIZATION  Mexico has a long‐standing formal commitment to decentralization, embodied in  the  1917  Constitution’s  explicit  endorsement  of  “free  municipalities”—or  municipios  libres—and  its  federal  character.   Despite  this  formal  commitment,  for  much  of  the  20th  century  Mexico  was  highly  centralized,  both  in  political  and  administrative  terms.   Political centralization was part and parcel of the dominance of the Partido Revolucionario  Institucional  (PRI),  which  effectively  had  exclusive  power  at  all  levels  of  government  from  the  end  of  the  1920s  until  the  early  1980s  and  held  power  at  the  national,  federal  level  until  2000.    The  PRI  was  a  hierarchical  party,  tightly  allied  to  a  range  of  vertical,  corporatist  structures  for  organizing  society,  notably  among  worker  groups.   Administrative centralization was reflected in the concentration of power in the national  executive  branch  of  government—in  particular,  the  presidency—with  very  limited  devolution of tax and spending authority to state and municipal levels.   Decentralized Service Delivery for the Poor  13 The  PRI’s  control  of  all  government  structures  for  many  decades  reinforced  this  centralizing  tendency.    An  example  of  this  is  the  PRI’s  management  of  subnational  offices.   While  elections  were  held  at  state  and  municipal  levels,  the  PRI  managed  both  the  choice  of  candidates  and,  to  a  large  degree,  the  electoral  process  itself  in  the  beginning  of  the  1970s.    Ironically,  the  no‐reelection  rule  (three‐year  terms  for  mayors  and  six‐year  terms  for  state  governors)  only  served  to  increase  the  PRI’s  hierarchical  power.    This  rule  was  originally  conceived  as  a  democratizing  move,  but  in  practice  it  made  politicians  dependent  on  the  party  rather  than  their  electorates:  the  PRI  managed  candidacies and appointments as part of an overall strategy of vertical control.   Just  as  centralization  reflected  the  intertwining  of  political  and  administrative  structures,  so  decentralization  of  service  delivery  was  a  product  of  two  interrelated  processes:  the  gradual  transition  from  an  authoritarian  to  a  democratic  polity  and  a  series  of  specific  decisions  on  taxes,  sectoral  spending,  and  associated  laws  and  regulations.   Democratization  started  at  the  local  level,  as  manifested  by  real  competition  between  political  parties.   Whereas  the  presidency  remained  in  PRI  hands  until  2000,  a  sprinkling  of  municipalities  and  states  were  controlled  by  other  parties  beginning  in  the  late  1980s.   By  1997,  more  than  30  percent  of  municipalities  and  more  than  20  percent  of  states were run by either the Partido Acción Nacional (PAN)  or the Partido de la Revolución  Democrática  (PRD),  and  by  2003,  these  proportions  had  risen  to  more  than  40  and  50  percent, respectively (see Figure 1.4)   14  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 1.4. Percent of Municipalities and States Governed by Parties Other than  the PRI, 1985‐2003    Source: Grindle 2005.  The mid‐term elections of July 1997 also saw the PRI lose its majority in the lower  house  of  the  national  Congress.   The  shift  in  power  from  the  executive  to  the  legislative  branch  continued  in  2000.    This  is  relevant  because  regional  interests,  as  well  as  some  important  corporate  interests  (the  teachers  union  and  farmers  groups),  wield  significant  influence within the Congress.   Administrative  decentralization  started  before  the  democratization  process.   For  the purposes of this study, the main events were as follows.   The  1978  Fiscal  Coordination  Law  set  the  legal  framework  for  center‐local  relations.   Its  central  feature  was  that  states  and  municipalities  would  forgo  collecting  a  set  of  federal  taxes,  levies,  and  contributions  in  return  for  receiving  an  agreed  share  of  total  revenues.    The  shares  of  the  participaciones  are  legally  owned  by  the  states  and  municipalities.   They  are  calculated  under  transparent  formulas  and  passed  on  to  lower  levels  of  government  in  the  federal  budget  under  Ramo  28.    They  constitute  the  major  source  of  non‐earmarked  funds  for  almost  all  state  and  municipal  governments,  accounting for around a third of total revenues at both levels.5                                                          5 Only Nayarit and the Distrito Federal have comparable levels of own revenues.  Decentralized Service Delivery for the Poor  15 Lower  levels  of  government  also  receive  resources  from  individual  federal  ministries  and  agencies  under  specific  convenios.    These  are  specific  agreements  involving the transfer of resources to states for defined uses (at times with a requirement  to  pass  portions  on  to  municipalities).   Unlike  participaciones,  they  are  federal  resources  and  subject  to  supervision,  audit,  and  sanction  by  federal  authorities.    They  have  the  advantages  and  disadvantages  of  falling  under  the  discretionary  power  of  federal  bodies:  this  gives  them  considerable  flexibility  as  a  tool  for  sharing  program  management and providing incentives for lower levels of government.  But they lack the  transparency  and  clarity  of  formula‐driven  allocations  and  provide  opportunities  for  rent  seeking  and  influence  peddling,  enabling  lower  levels  of  government  to  seek  additional  revenues  from  higher  levels  of  government  rather  than  encouraging  them  to  generate  funds  locally.   Convenios  are  used  in  a  variety  of  areas  and  are  still  relevant  to  many  areas  of  spending  today,  including  all  decentralized  spending  under  agriculture,  for example, but they constitute only about 3 percent of the federal budget.  Beginning  in  the  early  1990s,  there  was  growing  recognition  of  the  inefficiencies  of  a  service  delivery  system  dominated  by  federal  spending.    Changes  were  initially  made  in  a  number  of  sector‐specific  areas.    The  three  most  important  (and  relevant  to  this study) were the following:  • The PRONASOL program, introduced in 1989 by President Salinas de Gortari for  the  delivery  of  social  and  economic  infrastructure,  was  a  federal  program  under  the  Ministry  of  Social  Development  that  encouraged  local  participation  while  largely bypassing local government structures.   • The  1992  Acuerdo  Nacional  para  la  Modernización  de  la  Educación  Básica¸  signed  by  the  Ministry  of  Public  Education  (SEP,  Secretaría  de  Educación  Pública),  the  national  teachers  union,  and  the  state  governments,  involved  the  transfer  of  financial resources for running basic schooling.  • The  1996  Acuerdo  Nacional  para  la  Descentralización  de  Salud,  signed  by  the  Ministry of Health, the health sector unions, and the state governments, involved  the  transfer  of  financial  resources  for  running  the  government‐managed  part  of  the health system.  These programs were incomplete as they responded to partial objectives.  And in  the  case  of  PRONASOL,  there  was  a  significant  backlash,  owing  to  its  blatant  political  misuse.6  Indeed  in  1996,  under  President  Zedillo,  a  new  formula  was  introduced  under  which  two‐thirds  of  PRONASOL’s  budget  was  distributed  to  lower  levels  of  government.   The  PRI’s  loss  of  dominance  in  the  lower  house  of  Congress  in  1997  and  rising  demands,  especially  from  non‐PRI  governors,  for  greater  transparency  and  less                                                         6  While  statistically  it  shows  up  as  a  tool  for  support  of  the  PRI  (Díaz  Cayeros  and  Silva  2004),  Salinas  used  PRONASOL  as  a  way  to  build  a  system  of  personal  loyalties  to  himself,  outside  of  and  counterbalancing  traditional PRI structures.  16  Decentralized Service Delivery for the Poor  discretion  in  center‐local  budgetary  relations  laid  the  basis  for  a  more  comprehensive  change.   The  December  1997  reform  of  the  LCF  introduced  a  new  instrument:  sector‐ specific  transfers  to  subnational  governments,  or  aportaciones,  to  be  passed  from  the  federal  budget  under  a  new  budgetary  code,  Ramo  33.   These  transfers  are  intermediate  in  character  between  participaciones  and  convenios.   Like  participaciones,  they  are  assigned  by  predictable  rules  or  even  transparent  formulas,  which  provide  state  and  municipal  governments  with  a  stable  and  certain  amount  of  resources.   But  like  convenios,  they  are  earmarked for specific sectoral uses, initially under five headings:  • FAEB, which subsumed the 1992 agreement on basic education  • FASSA,  which  subsumed  the  1993  agreement  on  the  government  segment  of  the  health system  • FAIS,  the  successor  program  to  PRONASOL  for  the  provision  of  local  social  and  economic infrastructure  • Fondo  de  Aportaciones  Múltiples  (FAM),  which  subsumed  two  federal  programs  for school feeding and school construction  • Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Técnica  y  de  Adultos  (FAETA),  which  took  over federal programs in technical and adult education.  Smaller  programs  were added  later.   This  report  focuses  on  the  first  three,  which  account  for  the  bulk  of  resources  transferred  to  state and  local  governments  under  Ramo  33  and  whose  clients  mostly  are  in  the  poorer  deciles  of  the  income  distribution.7    It  assesses  the  overall  design  of  decentralization  for  four  broad  service  categories— education, health, local infrastructure, and rural development (outside of Ramo 33)—that  together  involve  financing  from  a  variety  of  sources:  participaciones,  convenios,  aportaciones, and own funding from local resource mobilization.                                                          7  The  two  main  categories  of  transfers  to  the  states  are  participaciones  and  aportaciones.   Participaciones  were  originally  state  and  municipality  revenues  whose  collection  was  delegated  to  the  federal  level  in  the  Fiscal  Pact  for  tax  efficiency  reasons.    Most  of  these  transfers  are  distributed  under  Ramo  28.    Aportaciones  were  conceived  as  federal  money  earmarked  to  pay  for  (formerly)  federal  commitments  and  transferred  to  the  states  and  municipalities  together  with  those  commitments  (for  example,  education  and  health).  These  funds,  formerly  under  Ramo  26,  now  go  out  under  Ramo  33.  Since  1998,  Congress  has  been  incorporating  in  the budget the Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) without any clear  mechanism in the allocation of these resources across states.  The initial purpose of PAFEF was to strengthen  the  education  infrastructure  in  those  states  in  which  the  state  governments  were  not  allocating  enough  resources.    Therefore,  these  resources  were  earmarked  for  education  infrastructure  if  the  states  did  not  allocate adequate resources for this; otherwise, they could use it for other type of infrastructure.  In 2000, the  rules changed so  that  a  state  could  use it  for infrastructure investment or to cover financial  imbalances  from  the pension  fund  accounts.  In  2002, Congress  formalized this  program,  which now  will be disbursed under  Ramo  39,  and modified  its rules so  that states can use these resources  for infrastructure and  debt  relief.  The  size of the program is relatively small, about 1.5 percent of the recaudación federal participable.  Decentralized Service Delivery for the Poor  17 IV. COMMON CHALLENGES ACROSS SECTORS  Mexico’s  decentralization  process  has  been  characterized  by  three  features:  strong presence of unions in health and especially education, the lack of clear and stable  definitions  regarding  the  responsibilities  of  each  level  of  government  in  the  provision  of  services,  and  emphasis  on  the  expenditure  side  of  the  federal  budget.    These  three  factors  have  shaped  outcomes,  both  at  the  macro  and  microeconomic  levels.    To  move  forward, the roles and responsibilities of each level of government will have to be clearly  defined.    Since  the  1997  reforms  to  the  LCF,  the  federal  government  has  initiated  new  programs or continued with old ones in areas that clearly should be the responsibility of  subnational  governments.   This  generates  duplication  of  administrative  costs  and  sends  a  confusing  signal  to  citizens  as  to  the  level  of  government  responsible  for  services.   It  can  also  generate  perverse  incentives  that  induce  subnational  governments  to  shirk  some  of  their  responsibilities  and  shift  costs  to  the  federal  government,  while  reaping  political  benefits.    The  proliferation  of  programs  and  duplication  of  tasks  are  not  the  most  efficient  and  effective  ways  to  use  resources,  hold  subnational  governments  to  their responsibilities, and induce them to develop the administrative and technical skills  required  for  these  tasks.    All  levels  of  government  should  engage  in  a  collaborative  process with clear roles and responsibilities based on their comparative advantage.  In  some  sectors,  ongoing  discussions  are  taking  place  about  the  level  of  decentralization.    Further  discussion  clearly  is  needed  based  on  the  national  and  international experience of programs.  For example, in education should the model be to  decentralize  at  the  school  level,  while  strengthening  capacity  at  all  levels  of  government  for planning, supervision, and so forth?  In rural development the right model may be to  decentralize not to the municipality but perhaps to the micro region.   Institutional and administrative fragmentation and duplication of programs have  made  the  decentralization  process  even  harder.   For  example,  in  rural  development,  the  lack  of  coordination  of  federal  programs  and  policies  makes  it  difficult  to  undertake  planning  and  allocate  resources  at  the  state  level.   In  health,  systemic  fragmentation  and  rigid  organization  of  public  provision  have  led  to  “producer  immunity”  from  emerging  accountability  instruments.    These  characteristics  add  to  the  cost  of  the  system  and  constrain  the  emergence  of  choice  and  competition  as  sources  of  pressure  to  perform.   They  further  block  professional  management  of  public  facilities  because  the  absence  of  authority limits the facility’s director to simple administration.  18  Decentralized Service Delivery for the Poor  CHAPTER 2  FISCAL OVERVIEW  This  chapter  reviews  the  distribution  of  federal,  state,  and  municipal  funds  for  basic  education,  health  for  the  population  without  social  security  coverage,  social  infrastructure,  and  agricultural  development  programs  in  the  context  of  decentralization.   The  federal  government  spends  about  22  percent  of  its  budget  on  fiscal  transfers  for  basic  education,  health  for  the  population  without  social  security  coverage,  social  infrastructure,  and  a  rural  development  program  (see  Figure  2.1  and  Table  2.1).    Basic  education and health are some of the most progressive programs in Mexico, giving more  benefits to the poor than to the non‐poor (see Figure 2.2).   Figure 2.1. Federal Government Expenditures, 2004  14,000 12,000 Other Federal  Expenditures 10,000 Direct Federal  Expenditures 2004 MxP per capita PAFEF 8,000 R28 6,000 Rural Dev. Social  Development Intergovernmental 4,000 Transfers Health Direct Federal  2,000 Expenditures Education  Transfers Uninsured  Transfers 0 Total Federal  Total Federal  Education Health Population Social  Rural  Spending Spending Development Development   Note: The intergovernmental transfers are conformed by Ramo 28, Ramo 33, and PAFEF.  Source: SHCP and World Bank staff calculations.  Decentralized Service Delivery for the Poor  19 Basic  education,  health  for  the  population  without  social  security  coverage,  and  social  infrastructure  are  financed  through  Ramo  33,  which  consists  of  eight  funds.   The  most significant fund under Ramo 33 is FAEB, which transfers resources for the payment  of  teacher  salaries  through  an  agreement  reached  in  1993.    As  an  earmarked  expenditure,  this  absorbs  more  than  one‐third  of  all  resources  transferred  to  the  state  governments.   The  second  most  important  fund  is  the  FASSA,  which  was  established  to  finance states’ decentralized responsibility for paying the salaries of health workers who  attend  the  population  without  social  security  coverage.    In  addition,  the  states  and  municipalities receive an amount of funding for social infrastructure through FAIS.   Table 2.1. Programs as a Share of the Federal Budget, 2004  Program  Percent of the budget  Basic education  15.3  FAEB  11.8  Distrito Federal  1.2  Other  2.3  Health  for  the  population  without  social  security  4.6  coverage  FASSA  2.5  Ramo 12  1.7  IMSS‐Oportunidades  0.4  FAIS  1.7  Alianza para el Campo  0.5  Rural Development Program  0.2  Other  0.3  Source: SHCP.  Alianza  para  el  Campo  is  the  major  farm  modernization  program  in  Mexico,  operating  since  1996,  with  an  annual  cost  of  more  than  US$1  billion  and  representing  17  percent  of  SAGARPA’s  budget.    It  is  a  demand‐driven  investment  support  program,  including  three  major  subprograms:  Fomento  Agrícola,  Fomento  Ganadero,  and  Desarrollo  Rural.   All  farmers  and  farm  associations  are  eligible  for  this  program,  which  subsidizes  variable percentages (often 50 percent) of productive investments in approved projects.  20  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 2.2. Concentration Coefficients, National, 2000 and 2002  ISSSTE Pensioners ISSSTE Active Workers GINI 2000 Tertiary Edu. ISSSTE Health 2002 VAT Fiscal Spending IMSS Active Workers IMSS Pensioners PEMEX Health Hospital Health Electricity Subsidy IMSS Health Upper Sec. Edu. Maternal Health Primary Health TOTAL Lower Sec. Edu. PROCAMPO Primary Edu. Preschool SSA Oportunidades ‐0.8 ‐0.6 ‐0.4 ‐0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8   Note:  The  most  common  measure  of  absolute  progressiveness  is  the  concentration  coefficient  (C),  or  quasi‐ Gini,  which  is  a  Gini  measure  derived  from  these  curves.   C  is  defined  in  the  (‐1,  1)  interval,  where,  in  the  case of transfers, negative (positive) values represent progressive (regressive) allocations.   Source: SHCP, ENIGH, and World Bank calculations.   I. MEXICO’S DECENTRALIZATION PROCESS AND NORMATIVE PRINCIPLES  Over  the  past  21  years,  since  the  administrations  of  de  la  Madrid  and  Salinas,  Mexico  has  embarked  on  a  policy  of  increasing  decentralization.    This  process  accelerated  with  the  advent  of  the  Zedillo  administration  in  December  1994.    A  permanent  feature  of  this  process  has  been  the  lack  of  a  clearly  designed  decentralization  strategy.    Although  nominally  the  states  and  the  municipalities  have  autonomy  to  formulate  their  own  budgets  and  spend  their  own  funds  any  way  they  wish, in reality the lack  of revenue autonomy and the preponderance of conditional  and  categorical  grants  with  high  levels  of  micro  management  from  the  upper  level  of  government  make  Mexico  resemble  a  centralized  state  that  is  pursuing  deconcentration  rather than decentralization.   The  driving  forces  for  true  decentralization  have  been  the  advent  of  political  pluralism  in  addition  to  the  need  to  address  the rising  level  of  public  debt  held  by  some  states  and  the  need  to  improve  efficiency  and  rationalize  the  delivery  of  services  in  key  sectors,  such  as  social  welfare,  education,  health,  and  transportation.   The  end  result  of  this  process  has  been  a  system  of  intergovernmental  transfers  that  seeks  to  satisfy  eight  normative principles.   First,  intergovernmental  grants  should  complement  the  associated  expenditure  and  tax  allocations  in  ways  that  make  the  overall  system  resonate  well  with  the  needs  and  underlying  social  values  of  the  Mexican  federation  and  society.    For  example,  the  Decentralized Service Delivery for the Poor  21 importance  of  relatively  equal  access  to  certain  national  public  goods  like  education  implies that the federation will earmark grants for those purposes.  Second,  intergovernmental  grants  should  deliver  the  conception  and  degree  of  equity  embedded  in  the  Mexican  “political  contract.”   This  means  that  the  equalizing  or  horizontal  transfers  to  states  should  be  tailored  to  deliver  this  degree  of  subnational  equity.   As  an  important  aside,  equity  does  not  relate  to  the  grants  in  isolation:  it  relates  to  the  sum  of  the  transfers  and  all  other  state  revenues.   That  is,  the  states’  overall  fiscal  capacity should be brought up to the equity standard.  Third,  the  transfer  arrangements  should  be  predictable  over  time.    The  set  of  transfers  should  be  designed  within  a  multi‐year  framework  in  order  to  allow  the  states  a  corresponding  multi‐year  planning  and  budgeting  horizon.    Although  absolute  predictability  cannot  be  guaranteed,  an  acceptable  initial  compromise  might  be  a  federal‐state  agreement  over  three  or  five  years  with  provisions  requiring  adequate  notice for any changes.  The  fourth  principle  is  a  variant  of  the  last:  formulas  should  determine  transfers  as  much  as  possible.    This  implies  that  the  procedures  for  calculating  the  formulas  should  be  open  and  transparent,  such  that  they  can  be  reproduced  by  third  parties.   To  facilitate  this,  Mexico  should  consider  establishing  a  formal  or  informal  agency  representing  both  the  federal  government  and  the  states.    Australia’s  Commonwealth  Grants  Commission  is  the  preeminent  exemplar  of  a  formal,  quasi‐independent  agency,  while  Canada’s  technical  working  group  of  federal  and  provincial  officials  represents  the informal variant.  An important role for formula‐based transfers is to de‐politicize, at  least to a degree, the overall transfer regime.  These formulas will presumably be altered  over  time  as  conditions  merit.    But  at  any  point  in  time,  the  degree  of  objectivity  and  transparency  of  formula‐based  transfers  tends  to  defuse  what  is,  in  effect,  a  zero‐sum  redistributional game.  The  fifth  principle  relates  to  the  nature  of  the  conditions  attached  to  grants  associated  with  expenditure  areas.   Consistent  with  meeting  the  expenditure  goals,  the  conditions  should  respect  state  priorities.    For  example,  different  states  may  be  able  to  satisfy  these  conditions  in  ways  that  relate  to  the  particular  social,  cultural,  and  economic  needs  of  their  respective  constituencies.   This  argues  not  for  a  one‐size‐fits‐all  approach  to  conditionality  but  rather  for  conditionality  defined  in  terms  of  “equivalencies.”   In  the  fiscal  federalism  literature,  this  has  come  to  be  associated  with  the  term  “competitive  federalism”  or  “horizontal  competition,”  which  means  allowing  states  sufficient  flexibility  to  design  their  own  bundle  of  goods  and  services  consistent  with  the  agreed‐upon  conditions  or,  preferably,  equivalencies.    This  should  tilt  the  federation  in  the  direction  of  dynamic  efficiency,  since  demonstrably  superior  approaches to policy design in some states will be copied by other states.  The focus here  is  on  conditional  grants:  we  take  it  as  axiomatic  that  unconditional  grants  will  be  spent  in ways that reflect state priorities.  22  Decentralized Service Delivery for the Poor  The  sixth  principle  relates  to  the  objective  of  tax  decentralization.   Whatever  the  approach  finally  taken  to  equalization  (or  to  the  amelioration  of  horizontal  imbalances),  the  incentives  in  this  system  should  ensure  that  states  that  increase  their  tax  effort  or  increase  the  effectiveness  of  their  collection  should  be  able  to  retain  a  meaningful  share  of  the  additional  revenue  collected.    Even  in  developed  federations  one  can  find  equalization  programs  that  embody  100  percent  (that  is,  confiscatory)  taxation  with  respect  to  subnational  government  revenue  increases—transfers  fall  fully  in  line  with  revenue  increases.    The  relevant  formulas  should  prevent  this  and  should  retain  some  incentive for local tax effort.  The  seventh  principle  also  anticipates  greater  tax  decentralization.    The  overall  system  of  grants  should  be  designed  in  a  way  that  anticipates  and  accommodates  the  desire  of  states  to  enhance  tax  revenue.    This  means  that  the  transfer  system  should  allow  an  increase  in  states’  access  to  taxes  accompanied  by  an  appropriate  decrease  in  federal taxes and transfers to the states, thus making new tax room available to the states  in  an  overall  revenue‐neutral  manner.   Any  such  design  should  respect  principles  three  and six in the process.  Finally,  but  hardly  exhaustively,  the  design  of  a  new  grant  should  take  into  account  the  status  quo.    Part  of  the  rationale  here  is  that  the  current  set  of  transfers  presumably  embodies  the  implicit  social  contract.    This  must  inform  the  evolution  of  transfers.    Furthermore,  to  be  politically  feasible,  any  novel  transfer  arrangement  must  be  accompanied  by  adequate and  acceptable  arrangements for  transition  from  the  old  to  the new system.  II. REVENUE AND EXPENDITURE TRENDS  Since  taxing  power  was  centralized  in  the  middle  of  the  twentieth  century,  almost  all  of  the  resources  available  to  Mexico’s  states  and  municipalities  have  come  from  the  federal  government.    Thus  the  distribution  of  subnational  government  resources  is  an  active  concern  of  the  federal  government,  which  seeks  to  assure  that  states  can  meet  their  spending  obligations,  especially  in  executing  social  programs  decentralized  since  the  early  1990s,  and  that  subnational  governments  have  appropriate  incentives for efficiency, fiscal discipline, and tax effort.   The  transfers  from  the  federal  level  come  in  two  main  forms:  discretionary  participaciones  and  sectorally  earmarked  aportaciones.    Participaciones—the  20  percent  of  federal  domestic  tax  revenue  that  is  shared  with  all  the  states  and  municipalities—have  accounted  for  almost  40  percent  of  state  and  municipal  revenue  in  recent  years.    Their  advantage  from  the  state’s  point  of  view  is  the  complete  flexibility  in  their  use.   Aportaciones in the seven funds of Ramo 33 constitute almost 45 percent of state revenues  and  more  for  most  municipalities.    Some  are  automatically  transferred  to  the  municipalities;  the  largest  ones  are  transferred  to  the  states  and  are  earmarked  for  Decentralized Service Delivery for the Poor  23 payrolls in education and health.  Box 2.1 further describes the formulas for the allocation  of resources.    Box 2.1.  Formulas  for  Allocating  Funds  to  the  State  and  Municipal Governments  The  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  (FAEB)  appropriation  is  determined  each  year  in  Congress  based  on  wage  negotiations  between  the  teachers  union,  and  the  federal  government,  and  the  registry  of  staff  and  schools  transferred  to  state  governments.  Each  year  the  state  secretariats  of  education  negotiate  with  the  federal  secretariat  in  order  to  get  more  teaching  positions  added  to  their  registry.    Data  on  enrollment  and  school‐age  population  enters  into  the  negotiation,  but  there  is  no  transparent  formula  for  the  allocation  of  money  or  for  the  new  teaching  positions.  The  distribution  of  resources  from  the  federal government to the states is based on the registry.  The  Fondo  de  Aportaciones  para  los  Servicios  de  Salud  (FASSA)  appropriation  is  determined  in  a  way  similar  to  the  FAEB  but  it  is  based  on  the  registry  of  staff  and medical infrastructure transferred to states governments.  The distribution of  resources from the federal government to the states has to be done according to a  formula  which  depends  upon  the  difference  between  the  minimum  accepted  expenditure  per  population  without  social  security  coverage  and  the  states  own  expenditure  on  the  sector  (Fiscal  Coordination  Law).    The  minimum  accepted  expenditure  per  population  without  social  security  coverage  depends  on  the  marginality  and  mortality  indexes.    The  problem  is  that  the  distribution  of  resources  is  not  done  through  the  formula,  and  it  is  based  upon  the  staff  and  infrastructure registry.   The Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) should be 2.5 percent  of  the  projected  recaudación  federal  participable  in  the  Ley  de  Ingresos.    FAIS  resources  are  distributed  through  two  funds:  FISE,  which  is  distributed  to  the  state governments, and FISM, which is the municipal component.  FISM is by far  the  largest  share  of  FAIS,  constituting  about  88  percent  of  it.   The  share  of  FISE  and  FAIS  is  determined  by  the  Fiscal  Coordination  Law  which  establishes  a  formula for distributing resources from the federal government to the states.  The  formula  uses  a  measure  of  Gross  State  Deficit  (GSD,  the  Masa  Carencial  Estatal),  that  aggregates  information  from  indicators  for  income,  education,  housing,  sanitation,  and  electricity  at  the  household  level.    The  Fiscal  Coordination  Law  establishes  two  formulas  for  allocating  funds  from  the  state  to  the  municipal  level;  each  state  decides  which  formula  to  use.    The  first  formula  uses  the  indicators  of  the  GSD  to  define  the  share  for  each  municipality.    The  law  also  provides  a  simpler  formula  for  states  that  do  not  have  sufficient  information.   The alternative formula entails four equally weighted components.*  The  Rural  Development  program  federal  funds  are  allocated  to  states  according  to  a  formula  that  includes  variables  such  as  rural  population,  agricultural  GDP,  harvested  land,  irrigated  land,  number  of  production  units,  and  state  contribution.    24  Decentralized Service Delivery for the Poor  *  These  components  include:  the  employed  population  with  less  than  two  minimum  wages,  the  illiterate  population  15  years  or  older,  population  in  settlements  without  sewerage, and population living in settlements without electricity.  The  volume  and  distribution  of  these  decentralized  resources  changed  substantially over the past decade, although the total amount did not increase from 2001  to  2002.   The  subnational  governments  received  transfers  equal  to  about  twice  as  much  per  capita  in  real  terms  in  2004  as  in  1992,  before  the  major  sectors  began  to  be  decentralized  (1993)  and  the  last  main  revision  of  the  participaciones  formula  was  finalized  (1994).   Figure  2.3  shows  the  total  resources  going  to  states  in  2004;  Figure  2.4  shows  the  closest  equivalent  data  for  1992,  excluding  the  federal  investment  and  states’  own  revenues.   The  states  are  ranked  by  the  Consejo  Nacional  de  la  Población  (CONAPO,  National  Population  Council)  index  of  marginality  for  2002,  which  is  the  best  available  state‐by‐state indicator of poverty levels.1   Although  there  is  a  lot  of  inequality  among  states  in  the  resources  transferred  to  their  governments  and  in  the  direct  spending  of  the  federal  government,  the  inequality  in  states’  public  resources  per  capita  is  not  correlated  with  poverty  levels.   Indeed,  the  relative  position  of  the  poorer  states  (higher  indexes  of  marginality)  has  improved  since  1992,  so  that,  on  average,  they  receive  about  as  much  as  the  national  average.    At  all  levels of marginality, the variations depend partly on the size of the state’s population.2                                                          1  Unless  otherwise  specified,  all  the  figures  use  this  ranking.   The  marginality  index,  based  on  the  census,  which  has  high  statistical  coverage  for  each  state,  reflects  the  percent  of  households  lacking  access  to  piped  water and sanitation and having dirt floors.  It is a proxy for poverty.  2  The  resources  for  the  Distrito  Federal  include  direct  federal  spending  for  teachers,  which  is  shown  as  part  of aportaciones, in order to be compatible with the representation of other states.  Decentralized Service Delivery for the Poor  25 26  2004 MxP per capita 2004 MxP per capita 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 Chiapas CHIS Oaxaca GRO Zacatecas OAX Guerrero VER Puebla HGO Own Revenue SLP Own revenues San Luis Potosí Hidalgo PUE Figure 2.3. Figure 2.4. Yucatán CAMP Veracruz TAB Tabasco MICH Campeche YUC Durango ZAC GTO Participaciones Michoacán Source: SHCP and World Bank staff calculations.  Source: SHCP and World Bank staff calculations.  Participaciones Tlaxcala NAY Guanajuato SIN Querétaro QRO Nayarit DGO Decentralized Service Delivery for the Poor  Quintana Roo TLAX Tamaulipas MOR Aportaciones Jalisco QROO México MEX Aportaciones Morelos COL Aguascalientes TAMPS Chihuahua SON Coahuila JAL Sinaloa CHIH Convenios Nuevo León BCS States’ Public Resources per Capita, 2004  States’ Public Resources per Capita, 1992  Colima AGS Baja California Sur COAH Sonora BC Baja California NL PAFEF Distrito Federal DF National Average NAT     Education  is  the  biggest  program  analyzed  in  this  report.    In  2005,  the  three  levels  of  government  spent  5.7  percent  of  GDP  on  education,  and  close  to  72  percent  of  this  was  allocated  to  basic  education.    In  1990,  education  expenditures  were  just  3.7  percent of GDP.   Health  expenditures  for  the  population  without  social  security  coverage  were  close to 0.9 percent of GDP.  This figure more than doubled over the past decade, and in  the  last  two  years  the  Ministry  of  Health  increased  its  expenditures  almost  47  percent.   Figure  2.5  shows  that  FAIS  resources  have  remained  relatively  small  and  stable  at  0.35  percent of GDP, on average.  Expenditures on the Rural Development Program, which is  the public infrastructure component of Alianza, have been relatively small.  Figure 2.5. Expenditure Trends in Education, Health, FAIS and Alianza  6% Education Health FAIS Alianza 5% 4% As share of GDP 3% 2% 1% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005   Note:  Expenditures  in  health  and  education  are  for  the  whole  sector  and  by  the  three  levels  of  government.   FAIS  was  created  in  1998,  so  the  resources  before  this  year  were  from  the  PRONASOL  program.   Expenditures  in  Alianza  are  only  for  the  Rural  Development  Program  and  by  the  state  and  federal  government.   Source: SHCP.  III. EDUCATION  Education expenditures have been growing in real terms at a rate of 3.4 percent a  year  on  average.    Figure  2.6  shows  that  the  three  levels  of  government  increased  education  expenditures  from  2004  Mx$10,600  per  student  in  1992  to  Mx$15,500  per  Decentralized Service Delivery for the Poor  27 student  in  2004.3   During  the  1994  crisis,  there  was  a  substantial  drop  in  spending,  and  the share financed by states has been increasing over time, while the municipal share has  remained  very  small.    The  bulk  of  education  spending  is  budgeted  and  distributed  “inertially,”  based  on  the  stock  of  physical  capital  and  employees  belonging  to  the  federal  system  before  decentralization.   This  allocation  does  not  consider  the  demand  of  clients, the productivity of suppliers, or poverty (see Figure 2.7; World Bank 2004a, 2002;  Merino  2003;  OECD  2005b).4    Also,  this  allocation  does  not  satisfy  the  compensatory  objectives  established  by  the  National  Agreement  for  the  Modernization  of  Basic  Education (Esquivel, 1999).   Despite  greater  transparency  in  the  allocation  of  resources  through  FAEB,  marked differences among states persist in the proportion of federally financed transfers  and the state’s own resources spent on basic education.  Figure 2.6 shows state resources  as  a  proportion  of  total  public  spending  on  basic  education.    On  average,  states  contribute  22.5  percent  of  total  public  spending  on  basic  education  apart  from  the  funds  obtained  from  federal  transfer  through  FAEB,  FAM,  and  FAETA.   However,  differences  among states in this regard remain huge.  While states like Baja California and Estado de  México  contribute  more  than  40  percent  of  basic  education  expenditures,  several  other  states contribute less than 10 percent.                                                         3 The denominator is the number of students attending public schools only.  4 Figure 2.7 shows the major federal expenditures in basic education.  Most of the states received on average  almost the same amount of resources per student. Some states are well below the average such as the Estado  de  México,  possibly  due  to  the  size  of  the  federal  education  system  before  decentralization.   Resources  are  not correlated with poverty.  28  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 2.6. Education Expenditures, 1990‐2004   16,000 Federal State Municipal 15,000 14,000 2004 MXP per student 13,000 12,000 11,000 10,000 9,000 8,000 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004   Source: SHCP.  These differences are mainly the result of the number of schools sustained by the  state  and  federal  governments  before  1992,  when  the  National  Agreement  for  the  Modernization of Basic Education was signed.  As pointed out previously, the expansion  of federal schools occurred at a different pace throughout the country, largely as a result  of  historical  decisions  by  state  and  federal  authorities.   By  basing  federal  transfers  after  decentralization  on  the  registry  of  staff  and  schools  transferred  to  state  government  in  1992,  the  distribution  of  federal  funds  perpetuates  a  distribution  of  federal  funds  that  is  not  related  to  the  number  of  students,  the  cost  of  the  education  provided,  the  relative  level  of  development  of  the  states,  educational  lags,  or  the  efficiency  and  quality  of  educational  services,  particularly  with  regard  to  the  expansion  of  education  services  sustained by the federal or state governments.   Decentralized Service Delivery for the Poor  29 Figure 2.7. Principal Federal Expenditures on Basic Education, 2004  20,000 FAEB FAETA FAM SEP Convenios 18,000 16,000 14,000 12,000 MxP per Student 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 SLP CAMP DF CHIS TAMPS BCS YUC ZAC AGS GRO OAX VER HGO PUE TAB BC MICH GTO QRO JAL NL NAT NAY SIN DGO TLAX MOR QROO MEX COL SON CHIH COAH   Note:  States  are  arranged  with  the  highest  poverty  rates  on  the  left  and  lowest  on  the  right,  according  to  the  CONAPO index of marginality.  Source: SHCP and SEP.  Taking  into  account  the  total  amount  of  public  spending  per  student  reveals  considerable  differences  among  states  in  the  amount  of  total  public  spending  per  student  on  basic  education.    Expenditure  per  student  in  Baja  California  and  Baja  California  Sur  is,  for  example,  considerably  (60  percent)  above  the  national  average  (Figure 2.8).5                                                          5 Future research includes more analysis of spending per student at the state level.  30  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 2.8. State Expenditure from Own Resources on Basic Education as a  Percentage of Total Public Expenditure on Basic Education, Average 1998‐2001  45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 % 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Chihuahua Aguascalientes Nuevo León Campeche Durango Quintana Roo Guanajuato Yucatán Coahuila Michoacán Tamaulipas Colima Zacatecas México Veracruz Chiapas Oaxaca Sonora Sinaloa Guerrero Querétaro Hidalgo Promedio Nacional Nayarit San Luis Potosí Baja California Puebla Tlaxcala Morelos Baja California Sur Jalisco Tabasco   Source: World Bank estimates based on data from SEP and SHCP.  Figure 2.9. Public Expenditure per Student on Basic Education, 2002  BCS Baja California Durango Nayarit Coahuila Colima Sonora Campeche Tamaulipas Distrito Federal Nuevo León Zacatecas Chihuahua Tlaxcala Sinaloa Quintana Roo State Michoacán Federal Yucatán Tabasco Guerrero National Average Veracruz Chiapas Aguascalientes Hidalgo San Luis Potosí Morelos Oaxaca Jalisco Querétaro México Guanajuato Puebla 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 MxP per student   Source: World Bank staff estimates based on data from SEP and SHCP.  Decentralized Service Delivery for the Poor  31 There  does  not  seem  to  be  a  relationship  between  expenditure  per  student  and  the  proportion  of  federal  or  state  financing  (Figure  2.9).6   While  expenditure  per  student  in  Baja  California  and  Baja  California  Sur  is  almost  equal  and  the  highest  in  the  country,  in  Baja  California  the  state  government  contributes  approximately  42  percent  of  total  expenditure,  whereas  in  Baja  California  Sur  the  state  contributes  barely  4  percent.    In  contrast, while the state’s contribution in Baja California and Estado de México is in both  cases above 40 percent, the expenditure per student in Baja California is more than twice  that in Estado de México.  These  disparities  in  state  contributions  have  been  discussed  since  the  beginning  of  the  decentralization  of  basic  education.    Particularly,  states  that  contribute  more  resources  to  education  seek  greater  recognition  and  compensation  by  the  federal  government  through  higher  transfers.    However,  one  of  the  issues  that  federal  educational  authorities  face  is  that  an  additional  budgetary  allocation  for  states  with  a  high  participation  in  the  financing  of  education  will  not  necessarily  represent  a  greater  financial effort on education, especially if the additional federal resources replace part of  the  existing  state  effort.    Furthermore,  an  additional  allocation  of  federal  resources  to  states  with  higher  state  participation  in  the  financing  of  education  does  not  necessarily  have the largest impact on the coverage or the quality of education (see Figure 2.10).  Figure 2.10. Math and Reading Test Results and Expenditures per Student, 2001  Lectura Matemáticas 500 435 SIN SIN 495 430 490 TAM 425 HGO HGO SLP 485 CHIH AGS DGO DGO 420 OAXSLP GTO TLAX Puntaje promedio* Puntaje promedio* QRO QR COAH 480 CHIS 415 TLAX NL BC GTO CHIS NAY JAL TAM NAL NAY COL OAX BCS 475 M M ICH OR COL 410 CHIH NL COAH AGS VER SON QRO M OR JAL NAL 470 YUC 405 M ICH SON ZAC BCS PUE ZAC PUE 465 400 YUCQR BC M EX GRO 460 TAB CAM 395 CAM M EX 455 390 VER 450 GRO 385 TAB 445 380 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos) Gasto por alumno en 2001 (miles de pesos)   Source: SEP.  The  federal  government  retains  little  authority  in  education  and  health  other  than  to  negotiate  wages  with  the  unions.   For  teachers,  after  national‐level  negotiations  are  finished  every  year,  each  state‐level  section  of  the  union  negotiates  an  additional  package  of  benefits  with  its  state,  and  it  might  be  that  the  state  that  gives  the  most                                                         6  In  Figure  2.9,  states  are  ranked  from  the  one  that  spends  the  most  per  student  to  the  one  that  spends  the  least.  The proportion paid by the state is not correlated with the amount of total expenditures per student.  32  Decentralized Service Delivery for the Poor  concessions  sets  the  national  standard,  since  the  union  is  more  coordinated  nationwide  than the state governments.7  While  state  accountability  to  the  federal  government  has  some  attractions,  the  Mexican  federal  government  lacks  the  constitutional  authority  to  demand  that  accountability, and the practical politics would be difficult if the states could call on local  popular  support  to  resist  federal  encroachment.    However,  the  federal  government  would  be  more  likely  to  enlist  popular  support  if  it  made  more  effective  delegation  of  authority  to  the  states  conditional  on  state‐level  reforms  to  improve  transparency  and  accountability  to  the  local  populace.    To  do  this,  the  other  part  of  the  authority‐ accountability  bargaining  package  could  be  for  the  federal  government  to  make  increased  authority  for  the  states  (or  perhaps  increased  transfers  not  earmarked  for  wages)  conditional  on  actions  like  the  publication  of  teacher  attendance,  monetary  allocations,  and  school‐by‐school  data  on  student  performance.8    The  last  item  would  require establishment or improvement of standardized testing.9   Another  key  issue  in  the  discussions  of  education  and  health  decentralization  is  how  federal  resources  should  be  allocated  among  the  various  states  and  within  states.   Paqueo,  López‐Acevedo,  and  Parandekar  (2003)  show  that  there  are  two  approaches  to  this  question  for  the  education  sector:  “(a)  bilateral  negotiations  between  the  Federal  government  and  states  with  little  transparency  as  to  the  rules;  and  (b)  formula  based  distribution.”    However,  the  first  approach  can  lead  to  allocation  results  that  appear  contrary  to  policy  objectives  like  equity  improvement  and  greater  social  inclusion  in  education.    Paqueo,  López‐Acevedo,  and  Parandekar  (2003)  propose  three  formulas  based  on  per  student  allocation10  and  find  that  any  of  these  three  approaches  would  improve  not  only  efficiency  but  also  equity.   The  box  below  discusses  the  international  experience with Colombia.  Box 2.2.  Per  Student  Allocation  of  Education  Transfers  in  Colombia  Much  like  Mexico,  responsibility  for  providing  basic  education  in  Colombia  is  decentralized  to  departments  (states)  and  larger  municipalities,  which  receive                                                         7  The  federation  also  governs  expansion  of  the  number  of  teachers  in  the  federalized  system  as  well  as  the  curriculum.   There  might  be  a  national  standard  in  terms  of  benefits  accrued  by  the  union  at  the  local  level.   For example, it might be the case that benefits accrued in Chiapas influence negotiations or results in Nuevo  León but this deserves further analysis.  8 The Ministry of Education recently agreed through INEE to do school‐by‐school testing.  9  The  state  of  Nuevo  León  now  makes  evaluations  of  each  of  its  public  schools  available  on  the  Internet  (www.educacion.nl.gob.mx), which illustrates the opening of possibilities and could serve as an example for  other states.  10  The  three  suggested  formulas  are  (1)  uniform  per  student  allocation,  (2)  productivity‐adjusted  allocation,  and  (3)  a  multi‐component  formula  based  on  the  number  of  students  and  a  supplementary  component  allocated according to the number of children in the state with special needs (rural, indigenous, or poor).  Decentralized Service Delivery for the Poor  33 tied  transfers  from  the  national  government.    Expenditure  in  education  as  a  percentage of GDP between 1990 and 2004 increased from 2.4 to 5.5, but coverage  increased  slowly.   In  order  to  provide  incentives  for  better  performance,  law  715  was  promulgated  in  2001  to  increase  efficiency  in  the  system  and  promote  quality.   There  was  a  transition  period  of  about  2  years  between  the  old  and  the  new formula for the distribution of resources.  This process has been gradual and  adjusting  to  meet  the  targets  set  up  in  the  law.   In  2004,  the  transfers  began  to  be  distributed  among  territorial  entities  based  on  actual  enrolment  and  a  per  student allocation.  Random audits are carried every year to verify the validity of  the  enrollment  numbers  reported  by  the  states.   Two  cases  of  misreporting  were  detected  in  Cartagena  and  Cali.    In  response,  the  Ministry  of  Education  reduced  the amount of resources transferred to these states.   The  law  715  formalized  the  option  to  contract  educational  services  with  the  private  sector,  based  on  successful  local  experiences.    The  new  law  has  also  reformed  the  teaching  career,  limiting  the  teachers’  salary  and  promotion  scales  and  wage  dynamics.   Under  the  previous  system,  teachers  would  move  rapidly  up  the  salary  scale,  resulting  in  growing  pressure  on  the  budget.    With  the  implementation  of  the  reform,  50,000  new  teachers  are  being  appointed  under  new conditions, representing 20 percent of the total number of teachers currently  employed in the public system.  Law  715  also  guarantees  a  continuation  of  the  upward  trend  in  spending,  which  is  targeted  to  increase  by  2.5  percent  more  than  GDP  growth  between  2006  and  2008.   Territorial  entities  that  improve  efficiency  in  personnel  administration,  via  higher  student/teacher  ratios  or  less  expensive  teachers,  can  plow  savings  back  into  quality  enhancement.   This  is  to  be  supported  by  a  census‐based  evaluation  of  competencies  for  grades  5  and  9,  which  correspond  to  the  end  of  the  primary  and lower secondary cycles, in the areas of math, language, natural sciences, and  citizen  competencies.    These  are  to  be  conducted  nationwide  every  three  years,  with  the  results  to  be  used  by  schools,  municipalities  and  the  Ministry  of  Education  for  the  design  and  implementation  of  plans  to  improve  the  quality  of  education.    Law  715  is  already  working  toward  improving  performance,  resulting  in  1,085,000  new  enrollments  in  basic  and  secondary  education  levels  over  the  past  three  years.   Assessment  and  investment  in  quality  is  expected  to  result  in  improved  student  performance.  Source: Volume II.  IV. HEALTH  Public  health  expenditures  for  the  population  without  social  security  coverage  have  been  increasing  in  real  terms  at  a  rate  of 8.4  percent  a year  on  average.   Figure  2.11  shows  that  states  and  the  federal  government  increased  health  expenditures  in  real  terms  from  Mx$1,530.7  per  population  without  social  security  coverage  patient  in  1998  to  Mx$2,319  per  population  without  social  security  coverage  in  2004.   As  in  the  case  of  34  Decentralized Service Delivery for the Poor  education,  the  bulk  of  spending  is  budgeted  and  distributed  “inertially,”  based  on  the  stock  of  physical  capital  and  employees  belonging  to  the  federal  system  before  decentralization.   Another  problem  is  that  the  formula  is  not  implemented  as  it  should  be  as  explained  in  Box  2.1.   This  leads  to  inequity  because  states  that  are  well  endowed  receive large portions of FASSA funds.    Figure 2.11. Health Expenditures, 1998‐2004  3,000 SSA FASSA 2,500 2004 MxP per uninsured person 2,000 1,500 1,000 500 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004   Source: SHCP.  For  the  health  sector,  one  should  not  analyze  the  allocation  of  FASSA  in  an  isolated  way;  the  states  make  their  own  contribution  to  the  sector  through  Seguro  Popular,  and  the  IMSS‐Oportunidades.    Figure  2.12  shows  the  allocation  of  these  resources.    With  the  exception  of  some  states,  richer  states  spend  more  resources  for  their population without social security coverage than poor states.  This trend, however,  is  driven  by  the  shares  of  population  without  social  security  coverage  in  the  states,  where the richer states have the lowest shares and the poorest states have the highest.   Considering  all  of  the  resources  of  the  health  sector,  the  federal  transfers  to  the  sector  through  FASSA  help  to  increase  equality  (see  Figure  2.13),  in  the  sense  that  their  inclusion  reduces  the  variance  in  the  allocation  of  resources  per  capita.    (The  figure  excludes  the  high  outliers  of  the  Distrito  Federal  and  Baja  California  Sur.)    However,  better design of formulas and its effective application could reduce inequality further.   Decentralized Service Delivery for the Poor  35 Ramo  12  is  a  federal  item  to  support  the  Ministry  of  Health  (SSA),  the  health  component  of  Oportunidades,  and  all  the  federal  health  funding  such  Seguro  Popular,  national  health  institutes,  and  federal  hospitals.   Ramo  12  (excluding  the  Seguro  Popular  component)  is  the  main  source  of  inequality.   The  allocation  of  resources  changes  from  year  to  year,  but  the  inequality  remains.    Seguro  Popular  initially  introduced  some  geographical  inequality  because  not  all  states  enrolled  in  the  program.    However,  as  coverage  of  the  program  progresses  it  is  expected  that  the  inequality  in  per  capita  allocations for the population without social security coverage will be reduced.  Figure 2.12. Distribution of Federal Health Resources per Capita for the Population  without Social Security Coverage, 2004   3,500 Ramo 12 Ramo 33 Seguro Popular State Contribution 3,000 2,500 2004 MxP per uninsured person 2,000 1,500 1,000 500 0 Weighted Average Coahuila de Zaragoza Querétaro de Arteaga Nuevo León Veracruz-llave Aguascalientes Guerrero Morelos Tlaxcala Distrito Federal México Hidalgo Michoacán de Ocampo Quintana Roo San Luis Potosí Guanajuato Durango Jalisco Tabasco Tamaulipas Zacatecas Colima Puebla Sinaloa Sonora Baja California Campeche Baja California Sur Oaxaca Yucatán Chihuahua Nayarit Chiapas   Note:  Ramo  12,  FASSA,  and  state  contributions  exclude  Seguro  Popular.   Seguro  Popular  includes  federal  and  state  resources.    States  are  arranged  with  the  highest  poverty  rates  on  the  left  and  lowest  on  the  right,  according to the CONAPO index of marginality.  Source: SHCP and World Bank staff calculations.  36  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 2.13. Distribution of Health Sector Expenditures per Capita, 2004  7,000 Ramo 12 Ramo 33 Seguro Popular State Contribution IMSS-Oportunidades IMSS ISSSTE PEMEX 6,000 5,000 xP per capita 4,000 2004 M 3,000 2,000 1,000 0 eighted Average Nuevo León Querétaro de Arteaga Coahuila de Zaragoza Veracruz-llave Guerrero Aguascalientes Hidalgo ichoacán de Ocampo Tlaxcala éxico orelos Tabasco Quintana Roo Guanajuato Durango Jalisco Puebla Campeche Sinaloa a Distrito Federal Sonora Baja California Zacatecas Tamaulipas Oaxaca San Luis Potosí Yucatán Baja California Sur Chihuahua Chiapas Nayarit Colim M M W M   Note:  Ramo  12,  FASSA,  and  state  contributions  exclude  Seguro  Popular.   Seguro  Popular  includes  the  federal  and  state  resources.   States  are  arranged  with  the  highest  poverty  rates  on  the  left  and  lowest  on  the  right,  according to the CONAPO index of marginality.  Source: SHCP and World Bank staff calculations.  V. SOCIAL INFRASTRUCTURE FUND (FAIS)  Investments  in  social  infrastructure  face  somewhat  different  challenges  in  terms  of  service  delivery.    They  mostly  are  and  always  have  been  delivered  by  local  governments,  in  contrast  to  education  and  health,  where  federal  programs  previously  were  passed  down  to  the  states  with  personnel,  plants,  and  funding.    Also  for  social  infrastructure,  the  specific  services  and  corresponding  outcome  measures  are  not  uniquely defined, as they are substantially with education and health.  FAIS  resources  have  been  increasing  in  real  terms  at  a  rate  of  5.3  percent  a  year.   As  shown  on  0,  the  federal  government  increased  social  infrastructure  expenditures  in  real  terms  from  MxP$165  per  capita  in  1998  to  MxP$223  per  capita  in  2004.   The  Fiscal  Coordination  Law  states  that  the  FAIS  should  be  2.5  percent  of  the  projected  recaudación  federal  participable  in  the  Ley  de  Ingresos  (which  is  part  of  the  total  revenues  that  can  be  shared  with  other  levels  of  government).11    Therefore,  FAIS  increases  over  time  with  total  revenues  and  becomes  a  cyclical  type  of  revenue  for  subnational  governments.   FAIS resources are distributed through two funds: FISE, which is distributed to the state  governments,  and  FISM,  which  is  the  municipal  component.   FISM  is  by  far  the  largest  share  of  FAIS,  comprising  about  88  percent  of  it.    The  share  of  FISE  and  FAIS  is                                                         11 Historically, FAIS has constituted less than 2.5 percent of participaciones in some years, which might be due  to the difference between estimated and observed.   Decentralized Service Delivery for the Poor  37 determined by the Fiscal Coordination Law.  In terms of the quality of expenditures, it is  not known how the municipalities and states use FAIS resources.   The  law  asserts  clearly  that  the  states  and  the  municipalities  must  report  to  SEDESOL  how  they  used  the  FAIS  resources.    Also,  the  congress  of  each  state  has  a  comptroller’s  office  (ORFIS),  which  is  independent  of  the  state  executive  government  and monitors how municipalities and the state government use public resources; thus, in  theory, these offices have information on how the municipalities and the state spend the  FAIS  resources.   Still,  some  states  do  not  report  to  SEDESOL  how  FAIS  resources  have  been  used.    Nonetheless,  it  should  be  mentioned  that  it  corresponds  to  SEDESOL  to  request this information.  Figure 2.14. FAIS Expenditures, 1998‐2004   240 230 220 210 2004 MxP per capita 200 190 180 170 160 150 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004   Source: SHCP.  FAIS  funds  are  distributed  to  the  states  through  a  formula  based  on  poverty  indicators  and  the  states  to  the  municipalities  distribute  it  in  a  similar  way,  but  the  problems  are  in  terms  of  incentives  and  in  terms  on  how  the  FISM  is  distributed  at  the  state  level.    The  formula  rewards  the  poorest  states,  but  it  does  not  provide  the  incentives  to  invest  in  quality  infrastructure.    Also,  the  FISM  is  not  necessarily  distributed  to  the  all  the  municipalities  according  to  their  poverty  level;  for  example,  a  poor  municipality  in  one  state  could  receive  less  than  another  municipality  with  the  same  degree  of  poverty  in  another  state  if  the  allocation  formula  they  use  to  distribute  the FAIS resources is different.    38  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 2.15. Distribution of FAIS per Capita, 2004   700 600 500 MxP per Capita 400 300 200 100 0 CHIS SLP CAMP TAMPS BCS AGS DF GRO PUE TAB NAT OAX VER HGO MICH GTO SIN QRO DGO TLAX MOR QROO MEX COL JAL NL NAY SON CHIH COAH YUC ZAC BC   Note:  States  are  arranged  with  the  highest  poverty  rates  on  the  left  and  lowest  on  the  right,  according  to  the  CONAPO index of marginality.  Source: SHCP.  FAIS  is  the  largest  program  for  the  provision  of  social  infrastructure  (see  Figure  2.16),  representing  about  63  percent  of  federal  expenditures  on  social  infrastructure.   Although it is relatively small, about 0.35 percent of GDP and about 10.5 percent of total  public investment, FAIS is a major source of revenues for poor municipalities.   Decentralized Service Delivery for the Poor  39 Figure 2.16. Federal Expenditures on Social Infrastructure  2% 18% FAIS Education Infrastructure Water supply and sewage Electricity infrastructure 63% 17%   Note: This does not include all items considered as social infrastructure in the Fiscal Coordination Law.  Source: SHCP.  VI. ALIANZA PARA EL CAMPO:  RURAL DEVELOPMENT PROGRAM  The  Rural  Development  Program  expenditures  have  been  increasing  in  real  terms  at  a  rate  of  20  percent  a  year.    Participation  varies  greatly  according  to  state,  as  does  states’  own  funding.   Federal  funds  are  allocated  to  states  according  to  a  formula  that includes variables related to agriculture, livestock, and rural development factors in  the  states  as  well  as  to  efficiency  of  operation  and  state  participation.12   The  three  main  Alianza  subprograms  are  decentralized  and  are  largely  implemented  by  the  state  authorities.  State trust funds are responsible for the financial management and, through  technical  committees,  for  the  approval  of  farmers’  proposals.    Since  2003,  part  of  the  funding  of  the  Rural  Development  Program  started  going  to  municipal  authorities.   States  generally  complain  that  excessive  rules  and  regulations  hinder  the  implementation and adaptability of the program.   Alianza  is  not  a  targeted  program;  only  the  Rural  Development  Program  is.   Figure  2.17  shows  the  value  of  public  Alianza  funding  per  capita  of  rural  population  for  decentralized  programs.    More  marginal  states  tend  to  receive  more  funds  per  capita  than less marginal ones.  In fact, the correlation coefficient between the ordering of states  according to their well being and the average amount per capita of decentralized Alianza  funding  received  in  2001–05  is  0.74—that  is,  it  is  positive  and  large.13   Furthermore,  the  coefficient  increased  steadily  between  2001  and  2005  from  a  value  of  0.64  in  2001  to  a  value  of  0.78  in  2005.    On  the  whole,  according  to  a  targeting  criteria  based  on  state  marginality, the decentralized funding of Alianza is regressive and increasingly so.                                                          12Details of this formula are provided in Box 2 of the rural development chapter in Volume II of this report.  13Spearman’s rank order correlation coefficient.   40  Decentralized Service Delivery for the Poor  The  Rural  Development  Program  is  relatively  small  in  size,  but  it  is  comparable  with  the  other  programs  (see  Figure  2.18).    It  represents  about  31  percent  of  the  total  expenditures  in  Alianza  for  the  average  since  the  program  started  until  2004.   Today  it  is  about  40  percent  larger  than  what  was  invested  in  Programa  de  Empleo  Temporal  (PET).   Nevertheless,  the  latter  has  been  decreasing  significantly  since  2001.   Procampo  remains  the  largest  program  in  agriculture  and  is  about  five  times  larger  than  the  Rural  Development Program.  Figure 2.17. Decentralized Alianza Funds per Head of Rural Population, Federal  and State Contributions, Average 2001‐2005  800 MxP per Unit of Rural Population 700 600 500 400 300 200 100 0 Federal State   Note:  States  are  arranged  in  order  of  decreasing  degree  of  marginality  from  left  to  right,  according  to  CONAPO’s 2000 marginality index.  Source: SAGAR and World Bank staff calculations.  Decentralized Service Delivery for the Poor  41 Figure 2.18. Federal Expenditures on Principal Programs in Agriculture, 1996–2004  300 2004 MXP per Capita of Rural  Population Rural De ve lopme nt Othe r Alianza Procampo Programa  Emple o  Te mporal 250 200 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004   Source: SHCP.  VII. TOWARD  A  NEW  FISCAL  FEDERALISM  THAT  WILL  IMPROVE  THE  ACCESS  OF  THE  POOR TO OPPORTUNITIES   A  workable  long‐term  model  for  Mexico  should  be  consistent  with  the  existing  values  and  norms  as  well  as  with  the  emerging  pressures  on  the  Mexican  federation.   It  has  four  general  principles:  tax  decentralization,  fiscal  equity,  conditional  citizenship  transfers,  and  transitional  guarantees.    The  discussion  here  mentions  only  the  key  features  of  the  model,  which  is  amenable  to  alteration,  and  some  of  the  forces  driving  it.14   Tax Decentralization   The first principle is to devolve more taxation authority to the states.  In terms of  the  accountability  relationships  described  in  Chapter  1,  this  approach  has  several  advantages.    First  of  all,  transfer  dependence  obscures  the  relationship  between  the  sources  of  funds  and  the  provision  of  services.    For  example,  state  policymakers  can  deflect  the  blame  for  the  quality  of  service  provision  to  the  national  authorities  claiming  that  funding  is  insufficient  from  national  transfers.    Citizens/clients  can  then  become  confused  on  how  to  voice  concerns  over  the  quality  of  services.   Secondly,  power  to  tax  at  the  state  level  implies  that  tax  policy  making  enters  the  state  level  political  debate.   The  necessity  of  paying  taxes  to  the  state  government  provides  an  incentive  for  citizens  to become more involved in the decision making process for public services and attempt  to  influence  providers:    they  see  that  it  is  the  use  of  “their  money”  that  is  under  consideration.   The  problem  arising  from  tax  power  devolution,  if  implemented,  is  that  the  well‐endowed  states  will  have  access  to  more  revenues  per  capita  than  the  poorer  states.  Thus accommodating one pressure in the federation would create another.  What  is the best way to address this emerging challenge to horizontal balance?                                                          14 For more detail see Giugale and Webb 2000; World Bank 2004e; and Webb, Gonzalez and Rosenblatt, 2004.  42  Decentralized Service Delivery for the Poor  Equalization and Fiscal Equity   The  second  principle  or  component  of  the  model  is  an  equalization  program  to  offset  the  horizontal  imbalances  arising  from  increased  state  taxation  autonomy.   Three  implications  follow.   First,  these  equalization  payments  must  be  unconditional  (without  central  government  earmarking),  since  the  tax  revenues  of  the  richer  states  are  likewise  unconditional.   Second,  the  existence  of  an  equalization  program  will  (or  should)  mean  that  all  states  are  in  favor  of  tax  decentralization—richer  states  because  they  can  pocket  their per capita revenues in excess of the national average and poorer states because they  receive  unconditional  equalization  payments  that  bring  their  per  capita  revenues  up  to  this  national  standard.    Third,  this  can  be  a  revenue‐neutral  exercise  from  the  federal  government’s  standpoint.   The  enhanced  taxation  autonomy  of  the  states  as  well  as  the  equalization transfers can come out of reductions in the existing participaciones.  Although  this  low‐fiscal‐capacity  compensation  is  termed  an  equalization  payment, in reality it is  more like a  social transfer, since it allows low‐tax‐capacity states  to  be  put  on  some  socially  determined  equal  footing  with  high‐tax‐capacity  states.   Moreover, this equalization standard is, in principle, quite flexible—for instance, it could  be defined in terms of the top 10 states rather than the all‐state average.    Equalization  transfers  provide  a  substantial  compensation  to  the  poorer  states  already,  compared  to  where  they  would  be  without  it.   The  next  step  for  Mexico  would  be to make the transfers more uniform to places with the same degree of poverty (with a  formula like that for FAIS) and to decide if the degree of compensation is enough.    The  international  experience  has  various  examples  of  transfers  adjusting  for  the  estimated  cost  of  providing  services,  some  giving  more  to  densely  populated  areas  (Germany) and some giving more to sparsely populated areas (Australia).  In the case of  Mexico,  the  main  problem  seems  to  attract  staff  to  the  remote  areas,  so  that  is  perhaps  where  the  higher  transfers  per  capita  should  go.   The  most  important  thing  is  to  have  a  transparent  formula  for  the  adjustments,  if  any,  and  to  review  it  periodically  to  check  if  it is having the desired effects.  Conditional Citizenship Transfers  With much of the social cohesion of the federation addressed in the context of the  tax‐autonomy‐cum‐equalization  context,  the  stage  is  now  set  for  a  new  approach  to  conditional transfers, namely that they should be equal per capita across all states.  Their  conditionality  is  predicated  on  the  assumption  that  they  are  designed  to  deliver  public  goods  (health,  education)  equally  to  all  Mexicans.    It  would  be  possible  to  define  this  aggregate transfer in terms of specific public goods, along the lines of the Ramo 33 funds.   Although  strict  conditionality  might  apply  at  the  outset,  the  spirit  of  this  proposal  is  eventually  to  define  conditions  as  a  set  of  agreed‐upon  principles  relating  to  minimum  acceptable  standards  for  these  expenditures.   This  would  allow  states  some  flexibility  in  Decentralized Service Delivery for the Poor  43 determining the most efficient way to achieve these standards and principles.  As will be  discussed  in  the  accountability  framework  in  Chapter  4,  there  are  interests,  like  teacher  unions,  that  may  oppose  or  delay  a  transition  of  this  sort,  since  they  may  be  more  concerned with resources allocated according to the number of teachers.  Transitional Guarantees   This  final  principle  concerns  a  transitional  solidarity  program  for  the  states  and  perhaps  for  the  federal  government  as  well.    There  would  be  winners  and  losers  in  a  direct  transition  to  any  model,  although  under  reasonable  assumptions  the  steady  state  could  be  a  win‐win  solution  for  all.   Appropriate  transitional  mechanisms  are  therefore  needed to make the change generally desirable and politically acceptable.  44  Decentralized Service Delivery for the Poor  CHAPTER 3  PERFORMANCE OF THE SECTORS  This  chapter  examines  the  performance  of  the  sectors  and  programs  described  in  Chapter  1  in  relation  to  poverty  in  Mexico.    In  all  sectors,  coverage  and  targeting  of  services  has  improved,  but  there  is  little  evidence  that  quality  has  improved,  with  a  few  exceptions.  There is evidence that performance of the services varies across the country,  and this variation is not linked solely to the states’ income per capita.   In  education,  the  gap  in  primary  education  coverage  between  the  poor  and  the  rich  states  has  narrowed  since  decentralization.    Equity  in  coverage  has  improved,  perhaps  in  part  due  to  the  cumulative  effect  of  the  compensatory  programs  that  encourage the poor to get education and health care. Efforts to increase lower‐secondary  schooling  for  the  poor  still  confront  significant  challenges.   Quality  of  education  is  low  by  international  standards  even  after  controlling  for  Mexico’s  level  of  income,  particularly  for  the  poor,  which  exacerbates  problems  of  access.   The  rapid  expansion  of  the  telesecundaria  system,  which  offers  schooling  for  the  rural  poor,  is  worrisome  given  the students’ low level of achievement.  Despite important institutional limitations in the  decentralization  process,  local  innovations  have  helped  some  states  to  improve  performance.    In  addition,  some  federal  educational  programs  are  stimulating  discussion  about  how  to  improve  school  management  and  learning  achievement.   Still,  the  challenge  is  to  ensure  that  better  quality  becomes  systemic,  to  avoid  exacerbating  regional differences.   With  respect  to  health,  life  expectancy,  infant  mortality  and  other  outcome  indicators  have  improved  in  the  last  decade,  due  in  part  to  the  success  of  centralized  programs,  such  as  the  vaccination  program.    Maternal  mortality,  however,  has  not  improved  significantly  in  the  last  15  years  and  is  closely  related  to  the  quality  of  the  health  service.   There  are  a  lot  of  data  about  the  overall  population,  but  having  several  different  systems  of  provision  (IMSS,  SSA,  ISSSTE,  IMSS‐Oportunidades,  and  state  health  systems)  makes  it  difficult  to  establish  a  relationship  between  the  institutional  arrangements  and  their  outcomes.1   A  longitudinal  health  analysis  based  on  a  sample  of  six  states  found,  first,  that  there  are  important  differences  in  health  outcomes  and  indicators  across  states,  and  the  differentiation  is  not  necessarily  between  the  poor  and  the  rich  states.   Second,  the  evolution  of  health  performance  in  high‐  to  medium‐income  states  such  as  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and  Tabasco  has  not  been  even  nor                                                         1  SSA  is  working  on  compiling  health  indicators  by  institution.   SSA  expects  to  publish  its  progress  on  this  front at the end of the year.  Decentralized Service Delivery for the Poor  45 significantly better compared to the rest of the country.  Third, these states seem to be far  advanced  in  the  decentralization  process,  are  investing  considerable  resources  in  their  health  systems,  and  have  reallocated  resources  relatively  effectively,  into  preventive  versus  curative  expenditures.  A  new  federal  program—Seguro  Popular—distributes  funds  to  states  based  on  the  location  of  patients  that  choose  to  affiliate  and  is  helping  to  increase  coverage  among  the  population  without  social  security  coverage  and  to  reduce  catastrophic health expenditures (for details see Arredondo 2005 and Chapter 4).   In  social  infrastructure,  coverage  has  improved,  although  it  continues  to  be  low  for  the  poor.    FAIS  is  an  important  financing  source  for  local  social  infrastructure  investment  in  the  poorest  municipalities,  and  it  is,  in  general,  well  targeted  according  to  the  level  of  marginality.   However,  the  significance  of  FAIS  in  the  overall  availability  of  municipal  financial  resources  varies  by  sector  and  size  of  municipality.    The  sectoral  allocation  of  the  FAIS  investment  (water  versus  roads  versus  housing  upgrading)  is  not  generally  correlated  with  lack  of  coverage  in  that  sector,  although  this  finding  varies  by  state  and  sector.   A  potential  explanation  is  that  municipalities  have  several  sources  of  funds  for  investment  in  social  infrastructure,  not  just  FAIS,  and  another  explanation  is  that FAIS institutional arrangements vary from state to state.    Production‐oriented  rural  development  programs  have  the  potential  to  improve  income opportunities for the poor.  However, decentralization of the Rural Development  Program,  one  of  the  programs  of  Alianza,  has  not  had  a  noticeable  impact  on  outcomes.   First, the program is not well targeted to the poor.  Second, qualitative evaluations show  an  effect  on  productivity,  but  not  in  the  aggregate.    Third,  the  Rural  Development  Program  has  been  very  difficult  to  operate  at  the  local  level  because  the  center  imposes  many restrictions and rigidities on its implementation.   Table  3.1  summarizes  the  main  findings  of  this  chapter  in  terms  of  coverage,  targeting,  quality,  and  efficiency  (mainly  allocation  of  resources  related  to  quality).   Annex  3.1  has  a  table  that  links  available  data  sources  with  dimensions  of  performance.   However,  little  information  exists  on  the  performance  of  the  programs  at  the  state  and  municipal level; collecting this information systematically should be a priority.    46  Decentralized Service Delivery for the Poor  Table 3.1. Summary—Performance of the Sectors  Sector/  Dimension of performance analysis  program  Coverage / targeting  Quality   Allocation of resources  Basic  Coverage is almost  Quality of education is low by  The bulk of spending  education  universal in primary.  international standards and  is distributed  Coverage in lower  controlling for income level.  inertially:  secondary is still low for  Increase in spending  the poor.  per student reflects  increases in wages.  Test results are not  correlated with  spending per student.  Health for  Much of the population,  Important differences in  The bulk of spending  the  especially the poor,  outcomes and indicators, not  is mainly distributed  population  remains without access to  necessarily between the poor  inertially.  However,  without  social security coverage  and the rich states; also uneven  spending per capita for  social  and faces high out‐of‐ through time.  the population without  security  pocket expenditures.  social security  coverage  coverage has doubled  in the last decade.  FAIS—social  FAIS is well targeted  No data to assess quality of the  Basic social  infrastructur according to the level of  projects funded by FAIS.  infrastructure  e  marginality.    Although several World Bank  spending per capita  reports, such as IPER (2005),  has increased in real  document the low quality of  terms. Controlling for  infrastructure services.   needs, resources are  being allocated to the  coverage of basic social  services.  Desarrollo  The program is not well  Some perceived effects on  Resources are allocated  Rural of  targeted to the poor.  outcomes, such productivity  to states according to a  Alianza para  and wages. However, there are  highly complicated  el Campo  no clear standards for output  formula that includes  and thus no concrete  among other variables,  indicators of quality.  agricultural GDP,  harvested land,  irrigated land, number  of production units,  and state contribution.  I. EDUCATION  Basic  education  (primary  and  lower  secondary)  is  fundamental  for  poverty  alleviation because education is a major determinant of earnings.  Lack of education and  low‐quality  education  contribute  greatly  to  earnings  inequality.    In  Mexico,  close  to  70  percent  of  public  school  students  (92  percent  of  the  total)  come  from  poor  families.   In  Decentralized Service Delivery for the Poor  47 2005, Mexicans over 15 years of age had, on average, more than eight years of education,  but  the  average  hides  major  variations.   For  example,  in  2004  there  was  a  steep  income  gradient:  persons  25–65  years  old  living  in  the  top  10  percent  of  households  had  12.6  years  of  education,  while  those  living  in  the  bottom  10  percent  had  3.7  years.   Nonetheless,  over  time,  average  schooling  has  increased,  particularly  in  the  bottom  and  middle distribution of income (see Table 3.2).   Table 3.2. Average Schooling of 25‐65 Year‐Olds, by Income Decile, 1984‐2004  Decile  1984  1992  2000  2002  2004  I  2.1  2.2  2.8  3.2  3.7   II  2.3  3.0  3.7  4.2  5.1   III  3.0  3.6  5.0  5.0  5.8   IV  3.0  4.2  5.6  5.6  6.1   V  3.6  4.8  6.2  6.5  6.7   VI  4.1  5.3  6.9  6.8  7.3   VII  5.0  6.0  7.4  7.4  7.8   VIII  6.2  6.8  8.3  8.2  8.6   IX  7.2  8.2  9.5  9.8  10.1   X  8.6  10.8  12.1  12.0  12.6   Average  6.5  8.6  9.3  8.8  8.9  Source: World Bank staff calculations from ENIGH.   Also  there  is  important  variation  in  years  of  schooling  across  regions.    For  example, in certain states, more than 60 percent of the population 15 years and above do  not have a lower‐secondary education (see Figure 3.1).  Figure 3.1. Population Over 15 Years Old without a Lower Secondary Education,  2005    Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005.  48  Decentralized Service Delivery for the Poor  Coverage and Targeting  Mexico’s  basic  education  system  has  expanded  strongly  since  1980,  as  evident  in  gross  enrollment,  which  expanded  from  18  million  to  25  million  students  between  1980  and  2005.    Mexico  has  achieved  close  to  universal  primary  education  and  expanded  lower‐secondary  education.    In  the  last  decade,  progress  in  basic  education  has  been  particularly  important  in  the  less‐developed  regions  of  the  country,  and  the  gaps  between richer and poor states are shrinking (see Figure 3.2).2   Figure 3.2. Coverage Ratio of Basic Education, 3 to 15 year olds, 1991‐2004  90 85 Percentage 80 75 70 65 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Very  Low Low Medium High Very  High   Note:  The  trends  are  simple  averages  of  states  grouped  by  their  marginality  status,  as  defined  by  CONAPO  2000.  Source: World Bank staff estimates based on CONAPO 2000 and SEP.  However,  coverage  of  net  enrollment  in  lower  secondary  is  still  low  among  the  poor.  In 2004, the lower‐secondary net enrollment rate for the extreme poor was around  56 percent compared with 83 percent for the non‐poor (see Table 3.3).                                                          2  For  Figure  3.1  and  Figure  3.2,  the  2000  marginality  index  among  states  is  used:  very  low:  Distrito  Federal,  Nuevo  León,  Baja  California,  and  Coahuila;  low:  Aguascalientes,  Baja  California  Sur,  Chihuahua,  Jalisco,  Sonora,  Tamaulipas,  Colima,  and  Estado  de  México;  medium:  Quintana  Roo,  Morelos,  Tlaxcala,  Durango,  Querétaro,  and  Sinaloa;  high:  Nayarit,  Guanajuato,  Zacatecas,  Yucatán,  Michoacán,  Tabasco,  Campeche,  Puebla, and San Luis Potosí; very high: Hidalgo, Veracruz, Oaxaca, Guerrero, and Chiapas.   Decentralized Service Delivery for the Poor  49 Table 3.3. Enrollment Rates in Basic Education, 2004    Primary (ages 6–11)  Lower secondary (ages 12–14)  Poverty status  Urban  Rural  National  Urban  Rural  National  Extreme poor  94.5  93.8  94.1  59.0  54.0  55.9  Moderate poor  96.1  96.8  96.4  74.1  66.8  71.2  Non‐poor  95.1  95.6  95.2  81.9  84.5  82.8  Total  95.4  95.3  95.4  75.5  68.2  72.3  Note:  Poverty  calculated  using  SEDESOL’s  food‐  and  asset‐based  poverty  lines  and  current  income  per  capita,  using  trimester  income  as  reported  by  INEGI.   Urban  areas  are  localities  with  15,000  inhabitants  or  more, using INEGI’s classification.   Source: World Bank staff calculations from ENIGH 2004.   Quality  Rigorous  analysis  of  the  quality  of  education  being  provided  is  relatively  recent  in  Mexico,  in  part  because  very  little  information  has  been  disseminated.    Since  1998,  researchers have had access to standardized tests conducted by the General Direction for  Evaluation  in  SEP.    Since  then,  a  significant  amount  of  data  has  been  collected,  and  technical  capacity  for  measuring  learning  achievement  has  been  developed.    The  National  Institute  for  Education  Evaluation  (INEE)  is  currently  undertaking  a  study  comparing  the  results  of  the  National  Standards  Test  (Estándares  Nacionales)  for  2000  with  the  results  of  new  tests  taken  in  2005,  which  were  designed  to  be  comparable.   Results are forthcoming.  Mexico’s  participation  in  the  Organization  for  Economic  Co‐operation  and  Development’s  Program  for  International  Student  Assessment  (PISA)  since  2000  provides  a  good  basis  for  measuring,  benchmarking,  and  assessing  the  determinants  of  the  quality  of  education.    PISA  provides  a  measure  of  reading,  mathematical,  and  scientific  literacy  for  a  nationally  representative  sample,  comparable  across  teens  15  years  old  in  different  countries.    Students  from  Mexico  and  other  Latin  American  countries  are  among  the  worst  performers.    Overall,  Mexican  students,  on  average,  perform  as  well  as  students  from  other  middle‐  and  low‐income  Latin  American  countries that participate in PISA, with the exception of Uruguay.   Furthermore,  there  has  been  little  improvement  since  the  first  PISA  test  was  administered  in  2000.    The  results  of  PISA  2003  confirm  these  poor  results.3  Mexico’s  performance  in  all  three  subjects  declined,  although  this  may  be  because  enrollments  increased  during  the  same  period  by  about  5  percentage  points.4  While  Mexico  has  relatively  poor  performance,  these  results  have  very  low  dispersion,  compared  with                                                         3 PISA 2005 results are forthcoming in August 2006.  4  According  to  the  ENIGH,  enrollment  in  lower  secondary  for  children  12–14  years  old  increased  from  70  percent in 2002 to 72 percent in 2004 at the  national  level.  In  rural  areas, enrollment increased from 59  to 68  percent.  In upper secondary for children 15–17 years old, enrollment increased from 45 percent in 2002 to 48  percent in 2004.   50  Decentralized Service Delivery for the Poor  those  of  Brazil  and  Uruguay.5    Figure  3.3  provides  the  results  for  math  (reading  and  science show similar patterns).   Figure 3.3. Math Scores in PISA and Dispersion across Countries, 2003  600 Hong Kong 550 Korea Finland Canada Netherlands Australia Japan Macao Swit Belgium Denmark France Czech New Zealand Iceland Sweden 500 Ireland Austria Germany Poland NorwayHungary Latvia Spain US Portugal Russia Italy Score 450 Serbia Greece Uruguay Turkey Thailand 400 MEXICO Indonesia Tunisia 350 Brazil 300 240 260 280 300 320 340 360 380 Dispersion (difference between top and bottom 5%)   Source: PISA.  Relative  to  other  OECD  members,  Mexico’s  performance  in  relation  to  GDP  per  capita suggests that it is performing far below its potential (see Figure 3.4).                                                          5  The  level  of  equity  in  Mexico  has  been  a  subject  of  debate.   Although  Mexico’s  enrollment  is  much  lower  than that of comparators such as Brazil, with many of the more disadvantaged children not attending school  (OECD 2005b), simulations using the change in enrollment between PISA 2000 and 2003 indicate that, while  dispersion  has  increased,  Mexico  remains  in  the  quadrant  occupied  by  countries  with  relatively  low  test  score  inequality  and  is  not  significantly  different  from  Portugal  and  Spain.    Additional  analysis  based  on  relative  performance  by  socioeconomic  groups  shows  significantly  less  variation  in  Mexico  than  in  Argentina and Brazil (World Bank 2000).   Decentralized Service Delivery for the Poor  51 Figure 3.4. Performance in Mathematics in PISA and GDP per Capita, 2003  600 Rep. of Korea Japan New 500 Norwa Luxembourg Latvia France USA 400 Mexico Average Math Scores Indonesia 300 200 100 0 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 GDP per capita   Source: PISA; EdStats.  The  high  level  of  equity  in  results  is  also  seen  among  Mexican  states  (see  Figure  3.5).   While  a  small  group  of  states  (three  or  four)  are  relatively  high  performers  and  a  small  group  of  states  (four  or  five)  are  relatively  poor  performers,  the  vast  majority  of  states  in  Mexico  have  broadly  similar  results.    Within‐state  dispersion  appears  to  be  a  major  issue  in  at  least  three  states,  but  these  are  not  clustered  in  any  one  performance  group.    52  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.5. Means of the Math Test Scores in PISA, by State, 2003  Means of the Math Test Scores in PISA, by State GNP per-capita, 2003 500 450 Math scores 400 350 300 250 Nayarit Veracruz de Ignacio de la Llave Coahuila de Zaragoza Yucatán Nuevo León Distrito Federal Oaxaca México Sinaloa Jalisco Guerrero Hidalgo Puebla Durango Sonora San Luis Potosí Chihuahua Quintana Roo Querétaro Arteaga Zacatecas Morelos Chiapas Tlaxcala Tabasco Guanajuato Aguascalientes Colima Promedio Nacional Baja California Campeche Baja California Sur Tamaulipas States   Source: PISA.   Figure 3.6 shows test scores by type of school system, not controlling for relevant  factors.    It  shows  that  telesecundarias,  one  of  the  fastest‐growing  secondary  school  systems  (around  20  percent  of  total  secondary  enrollment),  are  the  worst‐performing  type  of  school  system.    Math  scores  for  students  in  telesecundarias  are,  on  average,  100  points  lower  than  those  of  students  in  general  high  schools,  almost  150  points  lower  in  reading, and about 100 points lower in science.   Decentralized Service Delivery for the Poor  53 Figure 3.6. Test Results by Type of School, PISA 2003  Reading Math 500 Science 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Training for Technical Professional Upper Secondary Upper Secondary Upper Secondary Lower Secondary Lower Secondary Lower Secondary National Average Telesecundaria Workers Lower Secondary For Workers Technical Technical Average Average General General Math Reading Science   Source: World Bank, 2005b.  Controlling  for  relevant  school  and  individual  characteristics,  all  other  types  of  schools  have  a  significant  learning  advantage  over  telesecundarias  (see  Figure  3.7).    In  math,  the  advantage  is  only  statistically  significant  for  upper‐secondary  technical  and  general  high  schools,  technical  professional  schools,  and  training  for  workers  programs  (bachillerato  técnico,  bachillerato  general,  profesional  técnico,  and  capacitación  para  el  trabajo).   That  is,  there  is  no  significant  difference  between  types  of  lower‐secondary  school  (secundaria  general  and  técnica  and  secundaria  para  trabajadores)  after  controlling  for  other  factors.    But  for  science  and  reading,  telesecundarias  have  a  significant  disadvantage  relative  to  all  other  types  (except  training  for  workers).    Analysis  of  the  PISA  results  undertaken  by  INEE  also  shows  that  telesecundarias  perform  worse  than  other  types  of  schools:  89  percent  of  telesecundaria  students  are  not  competent  in  mathematics,  compared with 71 percent of students in general secondary schools (INEE 2005).   54  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.7. Performance Advantage (percentage) of Different Types of Schools  Compared with Telesecundaria  90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Upper Upper Technical Lower Lower Training for Secondary Secondary Professional Secondary Secondary workers General Technical General Technical Reading Math Science   Note: Controlling for other significant factors.  Source: World Bank, 2005b.  Some  state,  both  rich  and  poor,  are  introducing  local  innovations  to  improve  their  basic  education  system,  such  as  Aguascalientes,  Colima6,  Nuevo  León,  Distrito  Federal,  and  Quintana  Roo.    The  annex  to  this  chapter  shows  an  inventory  of  states’  institutional arrangement after decentralization. The first four states ranked at the top of  the  PISA  scale,  while  the  last  state  is  very  close  to  the  national  average.   These  states  are  working  to  improve  learning  achievement  on  several  fronts,  such  as  improving  pedagogy practices, evaluation, and hiring of teachers.   In Aguascalientes, initiatives started after decentralization were intended to push  decentralization  of  administration  and  pedagogy  to  the  regional  level.    One  of  the  benefits was to increase control over human resources and to gain fiscal resources (about  9 percent annually) to fund local initiatives.  These include a program of teacher training  that  helped  32  percent  of  state  teachers  to  pass  the  first  national  testing  in  1996,  compared  with  only  8  percent  nationwide,  and  the  incorporation  of  learning  technologies  in  the  schools,  student  testing,  and  social  participation.    More  recent  initiatives  include  pushing  to  incorporate  local  schools  into  the  national  program  Enciclomedia  (basically  interactive  textbooks),  a  locally  financed  effort  to  teach  English  in  primary  school  (in  contrast  to  the  national  curriculum,  which  incorporates  English  only  in lower‐secondary school), and the application of exams to newly graduated teachers.                                                          6 Colima is the best performer but only ranks 14th in GDP per capita.  Decentralized Service Delivery for the Poor  55 In  Quintana  Roo,  the  local  innovations  started  in  1999.   Improvements  since  that  time  have  been  notable,  particularly  in  comparison  with  other  southern  states.    The  centerpiece  of  its  efforts  has  been  at  the  school  level,  where  directors  have  been  “empowered.”    Along  with  accountability  for  school  performance,  directors  have  received  extensive  training  from  national  and  international  experts  on  management,  leadership,  team  work,  and  strategic  planning.    Fiscal  resources  have  been  channeled  directly  to  schools,  and  80  percent  of  schools  have  been  incorporated  in  PEC.    A  trust  fund  has  been  created  for  handling  contributions  from  parents  and  the  private  sector.   An  extensive  system  of  student  testing  has  been  established  for  all  grades  and  all  schools,  with  the  results  fed  back  into  local  plans  for  quality  improvement  and  publicized.    A  state‐level  council  for  social  participation  has  been  created  with  heavy  involvement  of  education  specialists  and  the  private  sector,  which  serves  as  an  important  counterbalance  to  resistance  from  organized  labor.    Municipal  governments  have  also  been  enlisted  in  the  effort  with  agreements  to  support  construction  and  maintenance  of  school  facilities.    Administrative  reforms  have  facilitated  this  process,  notably  with  programs  of  professional  development  for  administrative  staff  and  results‐ based budgeting.  Preliminary  evidence  on  federal  programs  such  as  the  AGEs  and  PEC  might  continue stimulating discussion about how to implement policies that encourage greater  participation  of  schools  in  their  management.    Both  the  AGEs  and  PEC  are  trying  to  increase  school  autonomy,  local  power,  and  parental  participation.    According  to  beneficiaries  and  a  previous  analysis,  the  AGEs  have  increased  parents’  participation  in  school‐related  activities,  improved  parent‐teacher  relations—meaning  that  parents  are  more  likely  to  be  aware  of  the  teachers’  role  in  the  schooling  of  their  children—and  encouraged  more  parental  involvement  in  student  life;  that  is,  parents  are  more  aware  about  their  children’s  performance  in  school  and  are  more  likely  to  insist  that  their  children  fulfill  academic  obligations  such  as  homework.    AGE  substantially  improves  learning  outcomes,  even  after  controlling  for  other  interventions  such  as  Oportunidades,  suggesting  that  decisions  to  decentralize  education  to  local  levels  can  have  positive  impacts on outcomes (World Bank 2006b).   PEC  reduced  dropout  rates  by  0.41  percentage  point,  failure  rates  by  0.88  percentage  point,  and  repetition  rates  by  1.04  percentage  points  (World  Bank  2006b).   Loera  (2005)  also  analyzed  the  changes  in  management,  teacher  practices,  social  participation,  external  efficiency,  and  educational  achievement.    Variables  such  as  the  school director’s ability to lead the transformation of the school community and teachers  planning  their  lessons  to  include  alternatives  that  consider  the  diversity  of  their  students,  exhibited  a  positive  and  statistically  significant  increase  over  the  first  three  years  of  the  program.    The  factors  that  positively  influenced  outcomes  include:  improvements  to  school  infrastructure  and  security,  teachers’  high  expectations  that  their  students  will  do  well,  cultural  capital  in  the  home,  didactic  support  for  teachers,  and a participatory learning environment.  While there is no similar information for non‐ 56  Decentralized Service Delivery for the Poor  PEC  schools,  this  nevertheless  shows  that  PEC  schools  are  moving  in  the  right  direction  in improving the school climate and parental participation.   An  analysis  of  the  determinants  of  school  achievement  shows  how  state  actions  can  affect  learning  outcomes  (Table  3.4;  Álvarez  et  al.  2006).    Only  two  variables  are  significant:  (a)  using  the  state  evaluation  system  to  provide  feedback  to  schools  and  to  design  interventions  and  (b)  conflicts  between  the  unions  and  the  state.   These  variables  are  significant:  their  coefficients  are  large,  and  their  levels  of  significance  are  as  high  as  or  higher  than  other  variables,  such  as  educational  resources  in  the  home  or  mother’s  education.    The  full  evaluation  system  has  the  largest  impact  by  far.    This  is  evidence  that  states  can  take  significant  actions  to  improve  their  school  systems  by  developing  and  using  a  state  evaluation  system.   Thus  institutions  matter,  but  the  most  significant  issues  are  relatively  low  cost  and  under  the  direct  control  of  state  authorities.    This  makes  it  a  particularly  useful  investment  given  its  large  contribution  to  learning  outcomes as well as the fact that it can be a very cheap investment.  Table 3.4. State Actions as Determinants of Student Learning   Explanatory factor  Significant  Coefficient  State accountability system      Evaluation system (testing)  No    Dissemination of results  No    Feedback from schools  No    Complete process and design intervention strategies  Yes  13.1  Conflict between state and union      Medium  Yes  4.6  Low  Yes  9.5  Controls for:       Parental participation  incl.    Within‐state decentralization  incl.    Union influence to appoint teachers  incl.    Student characteristics  incl.    Family background  incl.    Home incentives and inputs  incl.    Observations    12,311  Source:  Álvarez et al. 2006.    II. HEALTH  Mexico’s  health  sector  over  the  past  two  decades  has  achieved  significant  improvements  in  the  health  status  of  the  population,  broader  access  to  basic  services,  and support for important public health measures.  Life expectancy increased more than  eight  years  in  the  last  two  decades.   Infant  mortality  decreased  62  percent  from  1980  to  2004, and immunization among infants has become nearly universal, at 95.4 percent (see  Figure  3.8;  SSA  2005).    Over  the  last  decade,  the  mortality  rate  for  children  under  age  Decentralized Service Delivery for the Poor  57 five  fell  around  20  percent,  and  mortality  from  diarrhea  and  pneumonia  fell  more  than  70  percent  (World  Bank,  2004a).   Vaccine‐preventable  diseases  declined  drastically,  with  no cases of polio or diphtheria since 1993.  Maternal mortality, however, which is related  to  the  quality  of  the  service,  has  remained  at  high  levels  according  to  international  standards  (Table  3.5).   The  Millennium  Development  Goal  on  maternal  health  proposed  to  reduce  maternal  mortality  by  two‐thirds  from  1990  to  2015.   With  only  a  reduction  of  30 percent in the last 15 years, however, Mexico will probably miss this goal.    Figure 3.8. Life Expectancy and Mortality, 1990–2004  76 50 75 40 74 Life Expectancy per 1,000 73 30 72 20 71 10 70 69 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Life  Expentancy Infant Mortality Probability  to  Die  Be fore  Age  5   Source: DGIS, SSA 2006.  Table 3.5. Maternal Mortality Rates in OECD Countries, Early 2000’s  (per 100,000 live births)  Australia   4.8  Korea   15  Austria   2.6  Luxembourg   18.6  Belgium   8.6  Mexico   65.2  Canada   7.8  Netherlands   9.9  Czech Republic   3.2  New Zealand   8.8  Denmark   13.6  Norway   5.3  Finland   5.4  Poland   5.4  France   6.5  Portugal   2.5  Germany   2.9  Slovak Republic   7.9  Greece   6  Spain   4.2  Hungary   8.3  Sweden   4.4  Iceland   0  Switzerland   6.4  Ireland   11.6  Turkey   49.2  Italy   2.7  United Kingdom   6  Japan   7.3  United States   9.9  Average without Mexico  8.4  Standard deviation without Mexico  8.8  Source: OECD 2005c.   58  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure  3.9  and  Figure  3.10  illustrate  the  inequity  in  the  system:  the  health  status  of  the  poor  is  much  lower  than  the  health  status  of  the  non‐poor,  and  the  poor  have  higher  and  more  frequent  catastrophic  expenditures  on  health,  which  are  defined  as  30  percent of disposable consumption, after spending on food, education and housing.   Figure 3.9. Infant Mortality Rates by Municipality, 2000  80 70 Mortality Rate per 1,000 60 50 40 30 20 10 0 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 Net  Income per  Capita   Source: CONAPO 2000.  Figure 3.10. Share of Households with Catastrophic Health Expenditures, 1992‐ 2004  5 4 3 2 1 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004   Source: Knaul, Arreola, and Méndez, 2005.   Decentralized Service Delivery for the Poor  59 Coverage and Targeting   Despite  substantial  progress  in  basic  health  indicators,  the  health  system  has  weak  outcomes  for  the  poor  with  respect  to  health,  financial  protection,  and  responsiveness.   Much  of  the  population,  especially  the  poor,  remains  without  access  to  social  security  and  faces  high  out  of  pocket  expenditures.    In  addition,  institutional  fragmentation  reduces  the  effectiveness  of  the  system  (see  Figure  3.11).    While  households  with  workers  engaged  in  the  formal  labor  market  benefit  from  health  insurance  through  either  IMSS  or  the  Instituto  de  Seguridad  y  Servicios  Sociales  de  los  Trabajadores  del  Estado  (ISSSTE),  the  informal  sector—63  percent  of  the  working  population according to ENIGH 2004—remains largely without social security coverage.   Coverage  of  the  formal  insurance  system  is  even  more  limited  in  certain  regions  of  the  country (see Figure 3.12).   Figure 3.11. Population by Institution of Affiliation, 2004  50 45 40 35 30 Millions 25 20 15 10 5 0 Oportunidades Popular SSA  and State SEDENA, and State Systems IMSS ISSSTE Seguro Ministries PEMEX, SEMAR IMSS‐ Insured Uninsured   Note: Some people are affiliated with more than one institution.   Source: SSA 2005.  60  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.12. Population without Social Security Coverage, 2005    Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005.  Access  to  basic  health  care  remains  sporadic  in  certain  parts  of  the  country.   Indicators  of  health  outcome  in  Chiapas,  Oaxaca,  and  Guerrero  continue  to  lag  behind  the national average.  In fact, these states are at the bottom of the list of states ranked by  life  expectancy  at  birth  (see  Table  3.6)  and  at  the  top  in  terms  of  maternal  mortality.   Nevertheless,  recent  evidence  indicates  that  the  gap  in  life  expectancy  between  the  national average and each of these three states is narrowing.  Table 3.6. Life Expectancy at Birth, 1990–2005     1990  1995  2000  2005  National  71.2  72.7  74.0  75.4  Chiapas  68.7  70.6  72.3  73.9  Guerrero  69.3  71.0  72.5  74.1  Oaxaca  68.9  70.9  72.5  74.1  Lowest‐highest life expectancy (excluding Chiapas,  69.9– 71.6– 73.1– 74.6– Guerrero, and Oaxaca)  73.6  74.2  75.4  76.6  Source: DGIS, SSA 2006.  Perceived Technical Quality  Table  3.7  and  Table  3.8  show  some  indicators  of  quality  for  different  health  systems.   In  some  indicators,  such  as  waiting  times  and  perceived  quality  by  the  poor,  IMSS‐Oportunidades  has  ranked  a  bit  better  than  the  other  systems.   IMSS‐Oportunidades  is  different  from  the  other  systems  in  terms  of  structure  and  financing,  as  discussed  in  Chapter 4.     Decentralized Service Delivery for the Poor  61 Table 3.7. Indicators of Quality, by Health System, 2003  IMSS‐ Indicator  SSA  IMSS  ISSSTE  Oportunidades  Others  Waiting time for a consultation   28.17  15.23  30.54  18.01  33.75  Waiting time for an emergency   17.42  15.47  25.96  17.55  22.05  Percent of users satisfied with  waiting time for a  92.1  87.4  90.1  97.4  89.7  consultation  Percent of users satisfied with  waiting time for an  87.1  87.2  85.5  94.0  87.0  emergency   Source: SSA 2005.  Table 3.8. Perceived Quality of Care by Health Care Provider, 2000    Percent of individuals responding  Average to  Program   Very good  Good  Average  Poor  Very poor  very poor  IMSS‐ 4.2  76.7  18.5  0.6  ...  19.1  Oportunidades  SSA/State  Health  4.7  82.4  11.7  1.1  0.1  12.9  Systems  Private  10.7  78.4  9.3  1.6  …  10.9  Source: World Bank 2004d.   Some health indicators in Figure 3.13 could eventually be improved as a result of  decentralization.   Even  some  poor  states  such  as  Oaxaca  show  better  performance  than  rich  states  such  as  Tabasco.   Caution  should  be  taken  in  interpreting  these  trends.   Due  to  data  constraints,  we  were  not  able  to  analyze  the  link  between  a  change  in  policy  at  the  state  level  and  a  change  in  service  provision  or  utilization  that,  in  turn,  could  have  an effect on health outcomes.   62  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.13. Health Indicators, 1990‐2003   2,500 2,000 Infant  Mortality 1,500 1,000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   35 30 Maternal Mortality 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   700 600 Diabetes Morbidity 500 400 300 200 100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco   Decentralized Service Delivery for the Poor  63 Acute Respiratory Disease Morbidity 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco  Source: Arredondo, 2005 estimates based on SSA data.   There  is  also  variation  in  other  health  indicators,  such  as  the  number  of  doctors  per population and the number of beds per population, and in efficiency indicators, such  as  hospital  use  and  rotation  (see  Figure  3.14  and  Volume  II  for  more  details).    For  coverage,  measured  by  the  number  of  doctors  per  population,  two  rich  states  show  opposite results: Jalisco has the highest coverage, and Baja California Sur has the lowest.   For  efficiency,  measured  by  hospital  use  and  rotation  (number  of  beds  per  new  hospital  patient),  some  rich  states  such  as  Jalisco7  and  Baja  California  Sur,  are  below  the  national  average,  while  two  of  the  poorest  states,  Hidalgo  and  Oaxaca,  are  above  the  national  average.    This  reflects  the  much  larger  portion  of  the  state  population  without  social  security coverage and hence constrained to using SSA or State Health Systems’ facilities.                                                         7  In  1997,  Jalisco  integrated  the  Civil  Hospital  to  the  State  Health  System,  thus  increasing  rapidly  the  state  health resources.    64  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.14. Health Indicators for Select States, 1990‐2001  4,500 Doctors per 1,000  inhabitants 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   3,000 Beds per 1,000  inhabitants 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003   90% 90% 80% 80% Hospital Occupancy Hospital Rotation 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 1999 2000 2001 2002 2003 1995 1997 1999 2001 2003     National Oaxaca Hidalgo Colima Tabasco Baja California Sur  Jalisco   Source: Arredondo, 2005 estimates based on SSA data.   Decentralized Service Delivery for the Poor  65 Catastrophic  health  expenditures  follow  a  similar  pattern  as  some  of  the  health  indicators  presented  above.    Catastrophic  health  expenditures  are  high  for  Oaxaca  but  also  for  non‐poor  states  such  as  Jalisco  and  Tabasco.    According  to  Arredondo  (2005),  and  a  summary  table  in  Annex  3.2,  Tabasco,  Jalisco,  and  Baja  California  Sur  have  been  able  to  advance  further  in  the  decentralization  process  than  other  states  in  terms  of  institutional organization, financial management, and allocation of resources.  However,  their  performance  in  health  is  poor  in  relation  to  their  level  of  income  per  capita,  to  the  amount  of  public  resources  invested  in  their  health  systems,  and  to  the  coordination  of  their health systems.   Figure 3.15. Share of Households with Catastrophic Health Expenditures in  Selected States, 2003    6 5 4 3 2 1 0 Baja California S ur Colima Hidalgo Jalisc o Oaxaca Tabasc o   Source: Arredondo, 2005.  Recent health initiatives, such as Seguro Popular, are providing health coverage to  the  population  without  social  security  coverage  in  an  effort  to  minimize  their  vulnerability  to  catastrophic  or  impoverishing  health  expenditures  and  more  generally  to  ensure  equality  of  basic  health  opportunities.    Seguro  Popular  now  covers  about  3.5  million  households.8   Seguro  Popular  targets  90  percent  of  the  households  in  the  poorest  two  quintiles.    In  contrast  to  the  results  from  administrative  data,  survey  results  show  that,  at  this early  phase,  only  60  percent  of  the  households  insured  by  Seguro  Popular  are  in  the  poorest  40  percent  of  the  population.    More  important,  other  programs  such  as  Oportunidades  and  IMSS‐Oportunidades  appear  to  be  better  targeted  and  therefore  offer                                                         8 Affiliation to Seguro Popular is carried through two stages.  The allocation of federal Seguro Popular funds to  the states and the corresponding state contributions are jointly defined by the federal and state governments  through  an  Acuerdo  de  Coordinación.   Secondly,  state  health  ministries  set  up  Regímenes  Estatales  de  Protección  Social  en  Salud  (REPSS)  which  are  responsible  for  the  promotion  of  the  program  and  affiliation  of  beneficiaries.  66  Decentralized Service Delivery for the Poor  opportunities  to  improve  the  targeting  of  Seguro  Popular.9    Figure  3.16  and  Figure  3.17  compare  the  distribution  of  Seguro  Popular  with  the  distribution  of  the  population  without  social  security  coverage,10  of  Oportunidades,  and  of  the  (use  of  the)  principal  health  services  for  the  population  without  social  security  coverage  (SSA,  IMSS‐ Oportunidades, Institutos Nacionales de Salud) and for the insured (IMSS, ISSSTE, PEMEX).   All  data  was  obtained  from  ENIGH  on  a  common  methodological  basis.    On  the  one  hand,  Seguro  Popular  affiliation  in  2004  was  more  progressive  (pro‐poor)  than  both  the  overall  use  of  (untargeted)  SSA  services  and  the  distribution  of  the  population  without  social  security  coverage—the  long‐term  target  population  of  the  program.   On  the  other  hand,  the  observed  degree  of  progressiveness  of  Seguro  Popular  falls  short  of  that  achieved by both Oportunidades and IMSS‐Oportunidades.  Figure 3.16. Distribution of Seguro Popular and Oportunidades Beneficiaries of  SSA Health Services and of the Uninsured Population   45% Seguro Popular 40% Uninsured Oportunidades 35% SP + OP Use of health services for the uninsured (SSA) 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Note: Household deciles ordered by income per capita net of transfers.   Source: World Bank staff calculations using the Módulo de Programas Sociales of ENIGH 2004.                                                         9  A  recent  initiative  currently  being  discussed  is  a  proposal  to  affiliate  IMSS‐Oportunidades’  patients  with  Seguro Popular (see Arredondo 2005).  10  In  this  analysis,  a  household  is  classified  as  insured  if  at  least  one  of  its  members  is  covered  by  any  of  the  public social security schemes or by private health insurance and as uninsured otherwise.  Decentralized Service Delivery for the Poor  67 Figure 3.17. Concentration Coefficients for Seguro Popular and Other Health  Programs, and the Uninsured Population  -0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4 0.6 Oportunidades IMSS-Oportunidades Seguro Popular SSA total Uninsured IMSS Pemex SSA - Institutos Nacionales de Salud ISSSTE Progressive (pro-poor) Regressive (pro-rich) Note: In the case of health service providers, reported distributions refer to the use of services.  Population is  ordered by income per capita net of transfers.  Source:  For  Oportunidades,  Seguro  Popular,  SSA,  and  the  uninsured,  authors’  calculations  using  ENIGH  2004  (including  Módulo  de  Programas  Sociales).   For  the  rest,  Scott  (2005),  using  ENIGH  2002  (including  Módulo  de  Programas  Sociales),  except  IMSS‐Oportunidades  and  Institutos  Nacionales,  which  were  obtained  from  ENSA  2000.  Household  health  expenditures  are  lower  on  average  for  Seguro  Popular  beneficiaries  than  for  the  rest  of  the  population  without  social  security  coverage,  in  absolute  as  well  as  relative  terms  (except  in  the  second  quintile),  although  the  differences  are  probably  too  small  to  be  statistically  significant  in  the  poorer  quintiles.11   Again,  there  is  some  evidence  that  Oportunidades  is  helping  to  reduce  household  health  expenditures.    Finally,  there  is  evidence  that  the  incidence  of  catastrophic  health  expenditures  is  lower  across  deciles  for  Seguro  Popular  beneficiaries  than  for  the  rest  of  the population without social security coverage.  For a complete analysis, see Volume II.                                                         11  Given  that  coverage  of  Seguro  Popular  was  still  relatively  low  in  2004,  that  the  sample  of  beneficiaries  in  the  ENIGH  survey  was  limited,  and  that  use  of  and  spending  on  health  care  (especially  catastrophic  spending)  are  infrequent  events,  these  results  are  presented  in  coarser  household  partitions  by  income  (quintiles  1  and  2,  and  3–5  grouped)  and  should  be  interpreted  with  care,  especially  when  observed  differences  are  small.   Catastrophic  health  expenditures  are  defined  as  expenditures  representing  more  than  30  percent  of  disposable  household  income,  defined  as  current  income  net  of  the  food  poverty  line,  which  represents  the  cost  of  a  minimum  food basket.  This definition is not comparable to the more complex concept used by the SSA.  68  Decentralized Service Delivery for the Poor  III. BASIC INFRASTRUCTURE  Access to basic services such as water, sanitation, and electricity are important to  reduce  poverty  and  improve  the  well‐being  of  families.  Despite  advances,  an  important  share  of  the  poor  still  lack  access  to  basic  services.    In  2004  almost  10  percent  of  all  households  in  Mexico  did  not  have  access  to  an  improved  water  source,  around  7  percent  did  not  have  any  kind  of  drainage  service,  and  more  than  10  percent  lived  in  a  dwelling with a dirt floor (see Table 3.9).  However, as shown in Figure 3.18, the share of  households  with  access  to  running  water,  sewage,  and  electricity  varies  significantly  across  regions  in  the  country.    Households  in  the  southern  part  of  Mexico  have  low  coverage of at least one of the three services (water, sewage, and electricity).  Table 3.9. Access to Services, 1992‐2004      National  Urban  Rural      1992  2004  1992  2004  1992  2004  Yes  92.4  98.7  98.5  99.5  76.2  95.8  Electricity  No  7.6  1.3  1.5  0.5  23.8  4.2  Improved water source  80.7  90.1  92.2  94.4  50.3  75.6  Water  Non‐improved water  19.3  9.9  7.8  5.6  49.7  24.4  source  Slab or finished floor  26.4  38.8  34.1  46.1  5.8  14.3  Floor  Cement  55.1  50.9  57.6  48.3  48.4  59.6  Dirt floor  18.5  10.3  8.2  5.7  45.8  26.1  Improved sewage  65.4  91.2  81.6  95.3  22.5  75.7  Sewerage  Non‐improved sewage  6.0  1.5  4.0  1.1  11.3  2.9  No sewerage  28.6  7.3  14.4  3.6  66.2  21.5  Source: World Bank staff estimates based on ENIGH.    Decentralized Service Delivery for the Poor  69 Figure 3.18. Households with Access to Piped Water, Sewage, and Electricity,  2005    Source: World Bank staff estimates based on the Conteo de Población y Vivienda 2005.  Coverage of basic infrastructure is still low for the poor.  In 2004 in rural areas, 48  percent  of  the  extreme  poor  (those  living  below  the  food  poverty  line)  lived  in  houses  with a dirt floor, 37 percent did not have access to an improved water source, a third did  not have access to sewerage, and 10 percent lacked access to electricity.  In 2004 in urban  areas,  19  percent  of  the  extreme  poor  had  a  dirt  floor,  13  percent  did  not  have  access  to  improved water, 12 percent did not have access to sewerage, and 3 percent did not have  access to electricity.12  According  to  the  census,  in  1990,  21  percent  of  the  population  had  no  access  to  improved  water,  while  15  years  later  only  11  percent  had  no  access.    In  the  case  of  electricity,  coverage  increased  from  87  to  97  percent  in  the  same  period  of  time.  13   Despite  this  progress,  disparities  exist  across  municipalities.   As  shown  in  Table  3.10,  14  percent of the population in the lowest quartile does not have access to electricity and 29  percent  does  not  have  access  to  improved  water.    Meanwhile,  only  0.6  percent  of  population  in  the  top  quartile  lacks  electricity,  and  only  2.1  percent  has  no  access  to  improved  water.   More  than  three‐fourths  of  the  population  in  the  lowest  quartile  lives  in a rural area in contrast to 2.8 percent in the top quartile.                                                          12 According to World Bank staff estimates based on ENIGH.   13 Conteo de Población y Vivienda 2005.  70  Decentralized Service Delivery for the Poor  Table 3.10. Access to Services, by Group of Municipalities, 2000  Indicator  I (poorest)  II  III  IV (richest)  Total  Percent  of  population  14.0  3.2  1.3  0.6  4.8  without electricity  Percent  of  population  28.9  10.0  4.0  2.1  11.2  without improved water  Percent  of  population  26.7  9.3  2.5  1.1  9.9  without sanitation  Percent  of  population  living  in  localities  with  less  than  77.0  36.3  8.0  2.8  31.0  5,000 inhabitants  Total population (millions)  24.3  24.3  24.0  24.7  97.4  Number of municipalities  1,553  669  132  56  2,410  Note:  Percentages  are  weighted  by  population  in  the  municipality.   The  groups  were  defined  according  to  the marginality of each municipality in 2000.   Source: World Bank staff elaboration based on CONAPO information at municipal level 2000.  FISM  is  the  most  important  funding  source  for  local  social  infrastructure  investment  for  poor  municipalities.    In  2003,  an  average  of  58  percent  of  the  total  investment  carried  out  by  the  municipalities  was  funded  by  FISM,  with  an  increasing  share  for  the  municipalities  with  higher  marginality.    The  significance  of  FISM  for  municipal  resources  varies  by  sector  and  size  of  municipality.    FISM  represents  65  percent  of  the  total  infrastructure  investment  done  in  the  poorest  municipalities  and  35  percent  of  all  their  expenditures.    Table  3.11  presents  FISM  allocations—which  are  determined  by  the  municipalities—per  category  for  an  average  municipality  as  well  as  total  funds  distributed  to  the  municipalities  in  1999,  2001,  and  2003.    Funds  are  distributed  as  follows:  45  percent  for  water  and  sanitation,  electricity,  and  roads,  26  percent  for  municipal  urbanization,  and  29  percent  for  other  categories  such  as  basic  infrastructure  in  health  and  education  as  well  as  housing.    FAIS  allocations  across  different  groups  of  states  and  municipalities  according  to  their  level  of  marginality  do  not show significant differences (see Volume II for states’ analysis).   Decentralized Service Delivery for the Poor  71 Table 3.11. FAIS Allocations, by Sector, 1999, 2001, and 2003  Unweighted shares  Weighted shares (by FISM size)  Category  1999  2001  2003  1999  2001  2003  Water  15.4  12.0  13.3  12.9  10.8  11.5  Sewage    4.9  5.7    5.4  6.1  Sanitation  8.6  4.6  5.1  8.6  4.5  5.3  Municipal urbanization  21.6  26.8  24.4  24.9  27.9  26.1  Rural electrification  11.6  10.4  10.3  11.6  10.8  10.4  Basic infrastructure in health  5.6  4.5  4.5  4.6  3.6  3.8  Basic infrastructure in  education  13.6  12.7  13.0  13.0  11.6  11.0  Housing  3.4  2.6  3.5  3.3  2.4  4.0  Rural roads  11.2  12.0  11.5  10.4  12.6  13.5  Rural productive infrastructure  3.4  3.5  4.0  3.6  3.0  4.1  Education assistantships    2.0      2.3    Others  5.6  4.1  4.6  7.1  5.0  4.1  Number of municipalities  2,305  2,429  2,059  2,305  2,429  2,059  Source:  World  Bank  staff  estimates  based  on  Encuestas  a  Presidentes  Municipales  2000,  2002,  and  2004.  Only  in  the  water  and  electricity  sectors  are  FAIS  allocations  correlated  with  the  municipalities’  needs,  while  there  is  no  correlation  in  sanitation.    After  evaluating  the  coefficients  in  the  mean  of  the  sample,  differences  in  the  level  of  electricity  coverage  are  remarkable.  Figure 3.19 illustrates these results, using a linear regression.  In the case of  water,  the  differences  are  not  so  remarkable,  despite  a  negative  slope  when  water  coverage  increases.    In  the  case  of  sanitation,  differences  across  municipalities  with  different  levels  of  sanitation  coverage  are  not  significant.    Finally,  in  the  case  of  electricity,  resources  seem  to  be  well  targeted  according  to  the  needs  of  the  municipalities.14   When  coverage  increases,  the  share  of  resources  for  electricity  declines  (see Volume II for states’ analysis).                                                             These  figures  illustrate  the  correlation  between  needs  and  allocations.    However,  the  sectoral  report  in  14 Volume II  includes  estimates in which controls for  municipal  income  have been introduced.  The  results are  qualitatively similar.    72  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.19. Correlation of FISM Allocations and Basic Infrastructure, 1999, 2001,  and 2003      Note:  The  parameters  for  the  lines  were  calculated  with  OLS  regression  of  the  shares  of  FISM  allocations  on  the level of coverage for each sector.   Source: World Bank staff estimates based on the Encuestas a Presidentes Municipales and census data.    Many  other  resources  are  going  to  the  municipalities  for  investment  in  social  infrastructure.    Table  3.12  shows  that  total  investment  in  infrastructure  (excluding  telecommunications)  was  MxP$90.6  billion,  equaling  1.4  percentage  points  of  the  country’s  2003  GDP.    The  main  investment  is  electricity,  where  the  share  of  total  investment was 47 percent, followed by roads  with 35 percent, and water and sanitation  with  18  percent.    Within  these  amounts,  FAIS  participates  with  10  percent,  while  the  private  sector  contributes  close  to  9  percent.   FAIS  participation  in  electricity  and  roads  is  not  remarkable;  however,  it  is  responsible  for  29  percent  of  the  investment  in  the  water sector.   Decentralized Service Delivery for the Poor  73 Table 3.12. Public Infrastructure Investment, by Sector, Excluding  Telecommunications, 2003   MX$ millions     Private  Public investment  Sector  investment  Non‐FAIS  FAIS  Total  Water and  4,000  7,872  4,876  16,748  sanitation  Electricity  —  39,921  2,341  42,262  Roads  0  24,200  2,277  26,477  Ports and railroads  3,800  1,330  0  5,130  Total  7,800  73,323  9,494  90,617  Note: Only water and sanitation, electricity, and road expenditures were included in the FAIS total, based on  Encuesta a Presidentes Municipales.  Source: World Bank staff based on World Bank, 2005b.   The  existence  of  other  funds  that  target  similar  objectives  may  partly  explain  the  lack  of  correlation  between  needs  and  allocations  of  FAIS.    Other  institutional  arrangements  can  also  help  explain  this:  (a)  the  formula  does  not  reward  performance;  (b)  political,  technical,  budgetary  (resources  transferred  in  10  monthly  payments),  and  institutional  issues  in  the  design  make  it  difficult  for  municipalities  to  plan  for  larger  projects, which require greater sums of capital; (c) accountability is limited; and (d) FAIS  uses  different  planning  models  at  the  local  level.    These  issues  are  explored  in  more  detail in chapter 4.  IV. RURAL DEVELOPMENT  Agricultural productivity is low  in  Mexico despite the large public investment in  the  sector  (see  Figure  3.20  and  Figure  3.21).   World  Bank  (2005a)  highlights  the  need  to  improve production‐oriented rural development programs.   74  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.20. Agricultural Labor Productivity in Latin American and Caribbean  Countries, 2002  10,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Hai Bol Hon Ecu El Sal Gua Per  Mex Nic Pan Par R.D. Col Cub Bra Ven Chi C.R Uru Arg. LAC   Note:  Measured  in  1995  U.S.  dollars  per  worker  defined  as  agricultural  value  added  divided  by  the  agricultural labor force and measured in U.S. dollars of 1995.  Source: World Bank 2005a.   Figure 3.21. Public Expenditure in Agriculture per Agricultural Worker in LAC  Countries, Average 1996‐2000  450 400 350 USD per Worker, 1996‐2000 300 250 200 150 100 50 0 Colombia Dom. Repu. Costa Rica Bolivia El Salvador Average LAC Guatemala Mexico Chile Nicaragua  Argentina Perú  Brazil   Source: World Bank 2005a.   This  section  analyzes  the  Alianza  program  and,  in  particular,  its  Rural  Development  Program  to  understand  the  design  and  operation  of  rural  development  programs  in  relation  to  decentralization  and  poverty  in  Mexico.    First,  Alianza  is  the  flagship  program  of  SAGARPA;  it  has  been  operating  since  1996,  bridging  presidential  administrations,  and  is  likely  to  continue  to  grow.    Second,  most  program  funds  have  been  decentralized  to  the  states,  and  some  (the  majority  of  the  Rural  Development  Decentralized Service Delivery for the Poor  75 Program  funding)  have  been  decentralized  to  the  municipalities.15    Third,  the  Rural  Development  Program  is  a  targeted  program  meant  to  favor  small  producers  and  poor  rural dwellers in general, with special attention to marginal areas and vulnerable groups  (women,  youth,  the  old,  indigenous  families,  and  handicapped  rural  dwellers).    The  Rural Development Program has, hence, the double advantage of being decentralized to  municipalities  and  targeted  to  the  poor.    Fourth,  Alianza  is  a  production‐oriented  program.  This gives it the design and operational complexity typical of programs aimed  at  promoting  independent  entrepreneurial  activity,  which  mostly  deal  with  private  goods.    These  programs  require  numerous  and  committed  staff  and  plenty  of  expenditures  on  organization,  training,  and  technical  assistance,  which  makes  them  difficult  to  operate  and  costly  in  terms  of  recurrent  costs.16    Finally,  the  Food  and  Agriculture  Organization  (FAO)  has  been  evaluating  Alianza  for  a  number  of  years,  and  these evaluations contain relevant material.17   Coverage and Targeting  Alianza  is  not  a  targeted  program;  only  the  Rural  Development  Program  is  targeted.    However,  the  increased  participation  of  the  Rural  Development  Program  in  Alianza  might  have  improved  its  targeting  (see  Table  3.13).    Of  the  beneficiaries,  47  percent  live  in  municipalities  considered  to  have  very  high  or  high  marginality  (where  49  percent  of  the  rural  population  lives),  and  a  similar  proportion  of  beneficiaries  live  in  municipalities  of  medium  or  low  marginality  (compared  to  39  percent  of  the  rural  population).   This  is  in  spite  of  the  fact  that  the  operation  rules  of  the  program  indicate  that  70  percent  of  the  program  funds  managed  by  the  states  should  go  to  localities  of  high  or  very  high  marginality.   The  distribution  of  funds  is  more  regressive  than  that  of  beneficiaries  because  higher  proportions  go  to  municipalities  of  low  and  very  low  marginality,  and  a  smaller  proportion  goes  to  municipalities  of  very  high  and  high  marginality.                                                          15  The  term  “decentralized”  is  used  here  in  the  sense  in  which  the  term  federalizado  is  commonly  used  in  Mexico:  that  is,  important  aspects  of  program  implementation  are  devolved  to  the  state  or  municipal  level,  and subnational governments contribute to funding.   16  More  on  the  importance  of  this  type  of  program  and  the  requirements  and  difficulties  of  implementing  them can be found in World Bank (2005a, Rural Poverty Study, chapters 6 and 8).  17 FAO has carried out quantitative surveys of beneficiaries and systematic interviews with relevant actors in  various  years,  in  cooperation  with  the  evaluation  teams  of  the  different  states,  and  compiled  a  large  database.  With  the  agreement  of  SAGARPA,  FAO  agreed  to  make  this  database  available  to  us,  keeping  the  anonymity of the interviewees. We are grateful for this.  76  Decentralized Service Delivery for the Poor  Table 3.13. Distribution of Rural Population, Beneficiaries, and Funds of the Rural  Development Program, by Marginality of Their Area of Residence  Marginality level  Shares  Very high  High  Medium  Low  Very low  Rural population  13.9  35.5  22.7  16.7  11.2  Beneficiaries  6.7  40.1  23.8  23.3  6.0  Funds  1.7  30.2  23.3  37.1  7.8  Note: Rural population is defined as those living in localities of less than 5,000 inhabitants.   Source: FAO, 2004 and World Bank staff estimates based on CONAPO 2000 and Székely and others 2005.  FAO’s  evaluations  of  Alianza  distinguish  five  types  of  beneficiaries.    The  classification  is  based  on  a  composite  index  of  five  variables:  education,  value  of  assets,  livestock,  land,  and  (an  index  indicator  of)  technology.18   The  average  characteristics  of  the  2004  Rural  Development  Program  beneficiaries  are  shown  in  Table  3.14.    FAO  considers  types  I  and  II  as  poor  producers,  although  according  to  the  average  years  of  schooling  they  would  seem  to  be  better  off  than  the  rural  poor  identified  using  the  ENIGH  surveys.    Close  to  80  percent  of  the  Rural  Development  Program  beneficiaries  belong  to  types  I  and  II,  compared  with  56  percent  of  beneficiaries  of  the  agriculture  program and 34 percent of beneficiaries of the livestock program (Figure 3.22).   Table 3.14. Characteristics of the Rural Development Program Beneficiaries, by  Type, 2004    Type of beneficiary    Average characteristics  I  II  III  IV  V  Total  Beneficiaries (percent)  37.8  41.9  17.8  2.5  0.0  100.0  Age (years)  45.2  45.3  45.9  53.9  43.0  45.3  Education (years)  4.8  6.3  8.9  14.3  19.0  6.5  Value of assets (MxP$)  1,799  56,557  208,853  662,765  512,000  83,503  Number  of  equivalent  cattle units  5.6  8.3  13.8  28.6  71.0  8.9  Irrigated  land  equivalent (hectare)  0.8  3.0  11.1  33.1  10.0  4.6  Technological level  0.2  0.3  0.5  0.6  0.8  0.3  Source: FAO, 2004.                                                            The  FAO  evaluation  of  Alianza  for  2004  was  based  on  a  sample  of  beneficiaries  in  30  states  with  two  18 sampling  frameworks,  one  for  beneficiaries  of  Alianza  in  2002,  which  included  15,898  producers,  and  the  other  for  beneficiaries  of  Alianza  in  2004,  which  included  12,109  producers.   The  first  sampling  framework  was  used  to  estimate  the  impact  of  the  2002  Alianza  program.   Both  samples  included  beneficiaries  from  the  agriculture, livestock, and rural development programs.  Interviews were carried out in April–June 2005.   Decentralized Service Delivery for the Poor  77 Figure 3.22. Distribution of 2004 Alianza Beneficiaries, by Program and Type of  Beneficiary  50 Percentage of Beneficiaries 40 30 20 10 0 Type I Type II Type III Type IV Type V Agriculture Livestock  Rural Development All Alianza   Source: FAO, 2004.   Figure  3.23  shows  the  difference  in  the  distribution  of  beneficiaries  and  funds.   The  percentage  of  funds  allocated  to  beneficiaries  of  types  I  and  II  is  smaller  compared  with  the  number  of  beneficiaries  in  these  categories,  while  the  opposite  is  true  for  types  III  and  IV.    There  are  hardly  any  type  V  beneficiaries  of  the  Rural  Development  Program.   We  do  not  have  information  on  the  distribution  of  beneficiaries,  by  type,  across  states,  and  hence  we  do  not  know  if  targeting  (that  is,  the  participation  of  type  I  and  II  beneficiaries)  is  better  in  some  states  than  in  others.    One  would  expect  leakages  to  be  more  important  in  richer  than  in  poorer  states.   During  our  field  work,  we  did  observe  that  the  issue  of  leakage  of  the  Rural  Development  Program  benefits  to  comparatively  richer  farmers  was  more  worrying  to  program  operators  in  the  wealthier  state  of  Jalisco  than  in  the  poorer  states  of  Guerrero  and  Veracruz,  presumably  because  its  incidence  was higher in Jalisco.   78  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.23. Distribution of the Rural Development Program Funds and Type of  Beneficiary, 2004  45 40 Share of Beneficiaries 35 30 25 20 15 10 5 0 Type I Type II Type III Type IV Type V Beneficiaries Funds   Source: FAO, 2004.   The  FAO  database  only  contains  data  on  Alianza  beneficiaries,  without  a  control  group.   To  overcome  this  limitation, the  distribution  of  the  Rural  Development  Program  beneficiaries  was  compared  with  the  distribution  of  the  rural  population  captured  in  ENHRUM.19    The  overall  rural  population  (as  surveyed  by  ENHRUM)  was  classified,  using the FAO classification.  The results are shown in Figure 3.24.   Figure 3.24. Distribution of the Rural Development Program Beneficiaries and  the Rural Population (Families)   80 70 60 Percenetage 50 40 30 20 10 0 Type  I Type  II Type  III Type  IV Type  V Rural Population Be ne ficiarie s Funds   Source:  Calculated  on  the  basis  of  Alianza’s  Rural  Development  Program  evaluation  report  and  ENHRUM  data.   The  two  distributions  are  different.   The  poorest  households  (those  in  type  I)  are  underrepresented  in  the  population  of  the  Rural  Development  Program  beneficiaries,                                                         19  The  Encuesta  Nacional  de  Hogares  Rurales  de  México  (ENHRUM),  taken  in  2002  in  a  collaboration  between  Instituto  Nacional  de  Estadística  Geografía  e  Informática  (INEGI)  and  El  Colegio  de  México,  covers  some  1,800  rural households and is representative at the national and large regional levels.   Decentralized Service Delivery for the Poor  79 while  those  in  types  III  and  IV  are  overrepresented,  in  terms  of  both  families  and  funds.   The  probability  of  a  family  of  type  I  being  a  beneficiary  of  the  Rural  Development  Program  is  five  times  less  than  that  of  a  family  of  type  II,  20  times  less  than  that  of  a  family of type III, and more than 50 times less than that of a family of type IV.   Perceived Quality of the Program  Alianza’s  funds  seem  to  have  had  an  effect  on  the  economy  of  its  beneficiaries.   Figure  3.25  and  Figure  3.26  show  the  relation  between  Alianza’s  investment  subsidies  and  gross  income,  employment,  assets,  and  technology  of  beneficiaries  of  the  2002  agriculture,  livestock,  and  rural  development  programs.    Figures  relate  to  the  period  between  when  beneficiaries  received  Alianza’s  support  in  the  second  part  of  2002  and  when they were interviewed in the first part of 2005.  Figures are based on beneficiaries’  perceptions (stated during the evaluation interviews).   On  average,  Alianza  seems  to  have  helped  to  expand  beneficiaries’  gross  income  by  close  to  17  percent,  much  more  than  employment,  which  increased  only  3  percent.20   This  was  particularly  noticeable  in  type  II  and  type  III  beneficiaries  and  was  larger  in  rural  development  than  in  other  programs.    Employment  was  largest  for  type  I  beneficiaries and smaller for all other beneficiary categories.   Figure 3.25. Percentage Increase in Employment and Gross Income of Alianza  2002 Beneficiaries between 2002 and 2005  35 30 25 20 15 10 5 0 Livestock Development Type IV Type V Agriculture Type I Type II Type III All Alianza Rural Employment Gross Income   Source: FAO, 2004.                                                          20 Most of the impact on gross income (76 percent) was due to growth in output, following increases in scale  (73  percent)  and  yields  (27  percent).  The  remaining  24  percent  was  due to  improvement  in  prices,  following  marketing and quality‐enhancing investments.   80  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 3.26. Percentage Increase in Assets and Technology Level of Alianza 2002  Beneficiaries between 2002 and 2005  100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Livestock Development Type IV Type V Agriculture Type I Type II Type III All Alianza Rural Assets Technology   Source: FAO, 2004.   As  a  consequence  of  Alianza  support,  the  value  of  beneficiaries’  assets  increased  13  percent,21  and  the  technology  index22  increased  21  percent.  Alianza’s  impact  on  assets  and technology was largest for type I beneficiaries, decreasing rapidly as the category of  beneficiaries  increased,  and  was  larger  for  the  Rural  Development  Program  than  for  the  other programs.   There  is  no  information  on  the  aggregate  impact  of  Alianza  on  national  employment  and  output,  but  it  is  expected  to  be  small  in  view  of  the  limited  number  of  beneficiaries  compared  with  the  total  number  of  producers.  Thus  the  number  of  direct  beneficiaries  of  the  three  main  decentralized  programs  of  Alianza  was  165,000  individuals in 2002,23 compared with a rural labor force of 10 million and an agricultural  labor  force  of  6  million.  Since  the  number  of  direct  beneficiaries  and  the  number  of  workers in the rural labor force have changed little in recent years, we can conclude that,  each  year,  some  1.7  percent  of  the  labor  force  in  rural  areas  and  some  2.7  percent  of  the  persons  employed  in  agriculture  receive  direct  investment  support  from  decentralized  Alianza programs.                                                          21  This  includes  the  value  of  the  assets  obtained  with  Alianza  support  and  an  additional  increase  of  43  percent in the value of beneficiaries’ assets that they ascribe to the effect of Alianza.   22 In the case of agriculture, the index of technology includes indicators of quality of planting material, use of  machinery,  availability  and  type  of  irrigation,  and  use  of  fertilizer.  In  the  case  of  livestock,  the  index  includes indicators of the quality of stock, type of feeding used, and type of infrastructure. The index moves  between  0 and  1.  Impact is calculated here  as the  percentage  change in the  value  of  the index  between 2002,  before Alianza support, and 2005.   23  Calculated  dividing  the  total  amount  of  resources  going  into  the  three  main  decentralized  programs  of  Alianza in 2002, which was Mx$8.3 billion, by the average value per beneficiary of Alianza resources for these  programs  in  that  year,  which  was  Mx$50,000  (both  figures  include  the  contribution  from  SAGARPA,  state  governments, and beneficiaries).   Decentralized Service Delivery for the Poor  81 V. A COMMON CHALLENGE FOR EVALUATION AND ACCOUNTABILITY  In  addition  to  the  individual  sectoral  conclusions  summarized  at  the  beginning  of  the chapter,  all four areas face the common challenge of the lack of good information  for  purposes  of  performance  evaluation  and  accountability.    In  the  case  of  targeted  programs,  this  should  start  with  knowing  who  gets  coverage  from  each  program  and  who does not.  The most efficient way to proceed is not program by program, which has  been  the  tendency  thus  far  in  Mexico,  but  rather  to  continue  improving  the  registry  of  beneficiaries  of  programs  and  also  of  sectoral  policies.    Box  3.1  discusses  the  relevant  experiences in Argentina and Chile.  Box 3.1.  Implementing  a  Nationally  Coordinated  System  for  Citizen  Identification  and  Exchange  of  Fiscal  and  Social  Information:   Lessons from Argentina and Chile  Many  governments  face  serious  problems  in  accessing  information  that  allows  for  accurate  targeting  of  social  programs  and  the  reduction  of  tax  evasion  and  informality.  All of these issues present challenges for Latin American countries.   An  identification  and  information  exchange  system  allows  governments  to  jointly  confront  the  problems  of  informality  and  social  expenditure.    Data  or  personal  information  can  be  used  for  both  purposes.    In  order  to  achieve  economies  of  scale,  the  information  processed  by  one  department  has  to  be  available  to  other  branches  as  well.    Therefore,  a  nationally  coordinated  system  that allows and facilitates the exchange of data is needed.   Two  kinds  of  problems  arise  when  a  government  does  not  have  an  adequate  system  of  identifying  and  exchanging  social  and  tax  information.   The  first  type  of  error  refers  to  giving  social  assistance  to  the  non‐poor—that  is,  giving  assistance  to those  who  do  not  need  the  most  aid.   The  second  type  of  error  is  on  the  tax  side—that  is,  auditing  individuals  with  a  good  level  of  tax  compliance  and not auditing the tax evaders.   Aims  of  the  system.    The  goals  can  be  summarized  as  identifying  social,  fiscal,  and  wealth  attributes  of  individuals  and  households,  a  concept  that  is  broader  than  that  of  the  family.    Coordinating  a  system  that  exchanges  database  information  ultimately  improves  the  targeting  of  public  expenditure  social  programs,  helps  to  detect  tax  evasion,  and  assists  in  protecting  the  right  to  privacy.  Cost‐benefit  analysis.    The  functioning  of  this  sort  of  system  has  allowed  Argentina  and  Chile  to  obtain  important  benefits,  including  less  informality  and  better‐targeted  social  public  expenditure.    In  Argentina,  during  the  first  two  years  (1999  and  2000)  of  the  Sistema  de  Identificación  Nacional  Tributario  y  Social  (the  National  Tributary  and  Social  Identification  System),  which  cost  US$4.1  million,  the  program  produced  a  return  of  US$157.0  million  (US$52.8  million  in  the tax area and US$104.2 million in the social area).  82  Decentralized Service Delivery for the Poor  Characteristics.    A  system  for  identification  and  information  exchange  has  to  include the following characteristics:  1.  Dynamic.  The system has to be frequently updated.  The database should  not  prioritize  or  increase  the  existing  physical  connections,  but  it  should  focus on how to improve the communication between them.  2.  Autonomous.  Each organism has to have autonomy.  3.  Integrality.    It  should  include  the  whole  population  and  their  attributes.   To  achieve  this  objective  a  continuous  process  of  information  exchange  that  comes from sources with information relating to the fiscal, social, and wealth  factors  is  necessary.    For  instance,  information  from  pension  systems,  labor  taxes,  property  and  automobile  registers,  income  taxes,  and  others  is  necessary  for  improving  the  allocation  of  resources,  such  as  for  improving  targeting  and  revenue  collection.    Integrality  implies  that  the  system  must  include  data  from  the  private  sector,  such  as  information  from  insurance  companies.  How  to  implement  the  system.    A  system  of  such  characteristics  could  be  implemented in the following sequence:  1.  Introduce  the  system  to  the  executive  organism  that  will  be  responsible  for  its  coordination  and  management.   The  arrangement  has  to  be  created  or  ratified  by  law  instead  of  being  a  norm  of  lower  hierarchy.    These  two  important requirements will help to institutionalize the system.   2.  Construct  the  initial  data  matrix  with  the  necessary  information,  including  data  on  the  existing  social  programs,  tax  information,  and  laws  concerning the exchange of data and privacy of information.  3.  Begin  phase  I  of  the  demonstration  by  selecting  programs  that  will  be  incorporated initially to the system, with the aim of showing how the system  functions.   4.  Develop  phase  II  of  the  implementation  by  incorporating  the  remaining  database.   5.  Implement phase III by consolidating the system.  Decentralized Service Delivery for the Poor  83 ANNEX 3.1.  ANALYSIS OF THE PERFORMANCE OF THE SECTORS  The  table  below  lays  out  the  performance  of  the  programs  and  links  it  to  the  sources of information available in this report.  Dimension of Performance Analysis  Sector/  Sources of  Coverage / Targeting  Quality  Local Resource  Program  Funding  Mobilization  (Chapter 2)  ƒ PISA  ƒ Net enrollment in  ƒ International  Basic Education  comparisons  ƒ FAEB  ƒ Total  ƒ Controlling for  ƒ PEC  ƒ By poverty status  GDP  ƒ State  ƒ CONAFE— Basic  and location  ƒ State, by  contribution AGEs  Education  ƒ Schooling by deciles  marginality level  s to basic  ƒ FAETA, FAM,  ƒ Population over 15  ƒ By type of school  education  Convenios (Ramo  years of age without  ƒ Performance of  11)  lower secondary by  different types of  state   schools— telesecundaria                      ƒ National and state  trends on life  expectancy, infant  mortality,  probability to die  before age 5,  ƒ Population by  maternal mortality  institution of  ƒ Infant mortality by  affiliation  Health for  municipal  ƒ SSA  ƒ Uninsured population  the  marginality  ƒ FASSA  by states  ƒ State  Population  ƒ Households with  ƒ IMSS‐ ƒ Distribution of Seguro  contribution without  excessive health  Oportunidades  Popular, Oportunidades  s to Seguro  Social  expenditures— ƒ Seguro Popular  and Uninsured by  Popular  Security  national  (Ramo 12)  decile  Coverage  ƒ Quality/ attention  ƒ Concentration  indicators by  coefficients of health  provider  providers/ programs  ƒ Final and  intermediate  outcomes and  catastrophic  expenditures for 6  states                      84  Decentralized Service Delivery for the Poor  Dimension of Performance Analysis  Sector/  Sources of  Coverage / Targeting  Quality  Local Resource  Program  Funding  Mobilization  (Chapter 2)  ƒ FAIS allocation by  sector  ƒ Infrastructure  investment—FAIS vs.  others   FAIS—Social  ƒ FAIS  ƒ Households with  Infrastructur ƒ FISE  piped water, sewage,      e  ƒ FISM  and electricity by state  ƒ Access to services by  municipal marginality  ƒ Correlations of FISM  allocations with  coverage                      ƒ Desarrollo Rural  ƒ Agricultural labor  beneficiaries by type  productivity in LAC  ƒ Distribution of rural  ƒ PEC  ƒ Public spending by  population, Alianza  ƒ Procampo  worker in LAC  Desarrollo  beneficiaries and  ƒ PET  ƒ Increases in  ƒ State  Rural of  funds, by marginality  ƒ Alianza— employment,  Contributio Alianza para  ƒ Distribution of Alianza  Federal  income, assets, and  n to Alianza  el Campo  beneficiaries by type  ƒ Desarrollo  technology of  and program  Rural  Alianza beneficiaries  ƒ Distribution of funds  by type and   and beneficiaries by  program  type    Decentralized Service Delivery for the Poor  85 ANNEX 3.2.  INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS AFTER DECENTRALIZATION    Table A1.  Education—State Resources  State System and/or Teachers     Paid with State Resources  Does it count  Percentage of  with a state  teachers paid  State  system of basic  with state  education?  resources   Aguascalientes  no  3  Baja California  yes  39  Baja California Sur  no  0  Campeche  no  10  Chiapas  yes  15  Chihuahua  yes  40  Coahuila  yes  10  Colima  yes  10  Distrito Federal  no  0  Durango  yes  25  Guanajuato  yes  30  Guerrero  no  20  Hidalgo  no  0  Jalisco  yes  40  México  yes  55  Michoacán  no  10  Morelos  no  3  Nayarit  yes  20  Nuevo León  yes  41  Oaxaca  no  0  Puebla  yes  20  Querétaro  no  0  Quintana Roo  no  0  San Luis Potosí  yes  10  Sinaloa  yes  29  Sonora  yes  30  Tabasco  no  20  Tamaulipas  no  10  Tlaxcala  yes  10  Veracruz  yes  10  Yucatán  yes  25  Zacatecas  yes  20  Source: Jesús Álvarez, 2006.     86  Decentralized Service Delivery for the Poor  Table A2.  Education—Level of Conflict Between Authority and Union  (1=low; 2=medium;  State  3=high)  Aguascalientes  1  Baja California  1  Baja California Sur    Campeche  2  Chiapas  2  Chihuahua  1  Coahuila  1  Colima  1  Distrito Federal  2  Durango  1  Guanajuato  1  Guerrero  3  Hidalgo  2  Jalisco  1  México  2  Michoacán  3  Morelos  1  Nayarit  2  Nuevo León  1  Oaxaca  3  Puebla  1  Querétaro  1  Quintana Roo  1  San Luis Potosí  1  Sinaloa  1  Sonora  1  Tabasco  2  Tamaulipas  1  Tlaxcala  3  Veracruz  2  Yucatán  1  Zacatecas  2  Source: Jesús Álvarez, 2006.     Decentralized Service Delivery for the Poor  87 Table A3.  Education—Decentralization: Regional Offices  Have you implemented any  Administrative  administrative measures in order to  Pedagogical  State  Functions  increase the control of incidences of  Functions  Decentralized   the personnel?  (with or without  Decentralized  decentralization)  Aguascalientes  yes  yes  yes  Baja California  yes  no  yes  Baja California Sur        Campeche  yes  no  no  Chiapas  no  no  no  Chihuahua  no  yes  no  Coahuila  yes  yes  no  Colima  yes  yes  yes  Distrito Federal  yes  yes  yes  Durango  yes  no  no  Guanajuato  yes  yes  yes  Guerrero  yes  no  no  Hidalgo  yes  no  no  Jalisco  yes  yes  no  México  no  yes  no  Michoacán  yes  no  no  Morelos  yes  yes  no  Nayarit  no  no  no  Nuevo León  yes  yes  yes  Oaxaca  yes  no  no  Puebla  yes  no  no  Querétaro  yes  yes  yes  Quintana Roo  yes  yes  no  San Luis Potosí  no  no  no  Sinaloa  no  yes  no  Sonora  yes  no  no  Tabasco  no  yes  no  Tamaulipas  no  no  no  Tlaxcala  no  no  no  Veracruz  no  no  no  Yucatán  no  yes  no  Zacatecas  no  no  no  Source: Jesús Álvarez, 2006.     88  Decentralized Service Delivery for the Poor  Table A4.  Education—School Autonomy, Social Participation, and Evaluation  School Autonomy and Social     Evaluation  Participation  1=national; 2=local efforts;  3=inform results;    (1=low; 2=medium; 3=high)  4=incipient feedback;  5=design interventions  School  Participation of  State  Autonomy  Parents in    Increase   Schools  Aguascalientes  3  3  4  Baja California  2  1  4  Baja California Sur        Campeche  1  2  3  Chiapas  1  1  3  Chihuahua  1  2  2  Coahuila  1  2  2  Colima  3  3  5  Distrito Federal  3  2  5  Durango  1  2  2  Guanajuato  3  2  4  Guerrero  2  2  1  Hidalgo  1  2  4  Jalisco  1  2  1  México  2  2  1  Michoacán  1  1  1  Morelos  3  2  4  Nayarit  1  1  2  Nuevo León  3  3  4  Oaxaca  1  1  2  Puebla  1  1  1  Querétaro  3  2  3  Quintana Roo  2  2  3  San Luis Potosí  1  2  2  Sinaloa  2  2  2  Sonora  2  2  4  Tabasco  2  3  1  Tamaulipas  2  2  2  Tlaxcala  1  1  1  Veracruz  1  1  2  Yucatán  3  1  2  Zacatecas  1  2  1  Source: Jesús Álvarez, 2006.     Decentralized Service Delivery for the Poor  89 Table A5.  Health—Governance Strengths in Six Mexican States  Baja  Strengths  California  Sur  Colima  Jalisco  Oaxaca  Hidalgo  Tabasco  Identification and  use of legal  ‐  +  ++  +  +  ++  frameworks and  reform strategies  Participation in  local level  ‐+   +  ++  ‐  ‐  ++  decision‐making  Management and  resource  reallocation  ‐  +  +++  +  ++  +++  capacity at the  state level   Accountability  with state  participation of  ‐  ‐  ++  ‐  ‐  ‐+  state and  municipal actors   Participation of all  actors in the  ‐  +  ++  ‐+  +  ++  lobbying for new  sources of funding   Greater  interaction  among  the  social  actors:  providers,  ‐  ‐  ++  +  +  +++  users,  governments,  and  NGOs   Transparency  in  the  management  of  +  +  +++  ‐  ‐  ‐+  programs  and  public resources  Intermediation  mechanisms  to  support  ‐  +  +++  ++  ++  ++  vulnerable/priority  groups   Level  of  agreement  and  political  stability  among  +  +  +++  ‐  +  +++  actors  and  their  interactions   High= +++     Medium= ++      Low = +     None = ‐  Source: Arredondo, 2005.   90  Decentralized Service Delivery for the Poor  CHAPTER 4  INSTITUTIONAL DIMENSIONS OF DECENTRALIZED  SERVICE DELIVERY  In  the  provision  of  public  services,  it  is  a  challenge  to  get  the  actual  providers  to  be  accountable  for  quality  and  efficiency  as  well  as  to  have  the  resources  and  management  authority  to  do  the  job  well.    The  accountability  should  be  both  to  the  political  decision  makers  who  hire  them  (on  behalf  of  taxpayers)  and  to  the  clients  for  the service.  In all the sectors considered here, the decentralization process has primarily  been  to  state  and  local  governments;  in  some  places  secondary  institutional  creations  or  even  parallel  subprograms  have  sought  to  create  more  direct  involvement  of  citizens  and  clients.    Getting  these  institutions  to  generate  accountability  has  been  a  challenge  everywhere.   Although  it  is  hard  to  prove  definitively,  anecdotal  evidence  supports  the  presumption  of  this  report  that  more  transparency  and  accountability  will  lead  to  better  social  services  and  infrastructure  for  the  poor.    Part  of  the  problem  has  been  that  the  federal  government  has  maintained  a  significant  role  and  not  allowed  enough  local  authority—in education, with national union negotiations and rigid curriculum dictates;  in  health,  social  infrastructure,  and  rural  development,  with  large  national  programs  that  dominate  their  respective  sectors.    The  large  federal  programs  dominate  the  outcomes of the sector, making it difficult to discern the impact of any locally controlled  programs  and  focusing  people’s  attention  on  the  federal  government  as  the  one  responsible.    In  the  four  areas  investigated  here,  the  variety  of  institutional  contexts  means that the challenges differ, in at least four ways.   First, the implementing levels of government differ: states handle basic education  and  most  health  care  for  the  open  population,  while  municipalities  handle  social  infrastructure  (more  than  80  percent  of  FAIS)  and  the  Rural  Development  Program  of  Alianza, on which this report focuses.   Second,  the  importance  of  the  programs  within  the  sectors  differs  widely.    The  SEP  basic  education  program  decentralized  through  FAEB  provides  basic  education  to  the  majority  of  Mexican  citizens  and  almost  all  of  the  education  accessed  by  the  poor.   The  population  without  social  security  coverage,  which  overlaps  substantially  with  the  poor,  has  access  to  three  public  health  programs,  considered  here,  but  the  insurance  systems  constitute  the  financial  majority  of  the  health  sector  and  serve  half  or  more  of  the  population.    FAIS/FISM  is  the  largest  source  of  funding  only  in  very  marginal  municipalities  and  is  much  less  important  in  large  municipalities.   Furthermore,  in  the  main  areas  of  investment—water  and  sanitation,  roads—other  federal  and  state  Decentralized Service Delivery for the Poor  91 programs  are  much  larger.   In  the  context  of  the  agriculture  sector  and  the  vast  array  of  federal programs, the Rural Development Program is small.   Third,  in  two  of  the  sectors—education  and  health—the  service  providers  are  well  organized,  and  these  unions  effectively  represent  their  interests  in  the  policy  making  and  operations  of  the  sector.    In  basic  education,  the  unions  are  especially  strong;  nonetheless,  some,  but  not  all,  states  have  found  ways  to  cooperate  with  the  unions in achieving some reforms.  Fourth,  in  a  related  dimension,  the  issues  of  the  sectors  and  programs  enter  differently  into  the  wider  political  process.    In  education,  quality  issues  occasionally  enter  the  political  debate  at  the  national  level  surrounding  the  federal  budget  process  and  in  those  states  with  important  state  school  systems,  such  as  Nuevo  León.    The  teachers’  union  takes  an  active  role  in  national  party  politics.   Moreover,  at  the  national  level, with Mexico’s participation in PISA, it has become a more general topic, with all of  the  current  presidential  candidates  discussing  the  issue.    Farmers’  unions  are  also  politically  powerful,  although  less  powerful  than  the  teachers’  union,  but  the  Rural  Development  Program  probably  does  not  attract  much  of  their  attention  because  of  its  small  size  relative  to  the  rest  of  agriculture  spending.    In  health,  the  most  political  attention  at  the  national  level  goes  to  the  social  security  system;  at  the  state  level  more  attention  is  paid  to  the  programs  for  the  poor,  especially  when  there  is  some  obvious  problem,  such  as  a  sharp  increase  in  infant  or  maternal  deaths.    FAIS  and  FISM  have  political  implications  for  local  elections  and  intergovernmental  relations,  but  little  political attention is paid to the particular services they seek to deliver.   I. ACCOUNTABILITY FRAMEWORKS ADAPTED TO MEXICO  In  Chapter  1,  we  discussed  the  accountability  framework  development  for  the  2004 WDR.  To adapt this framework for Mexico’s decentralized sectors and programs in  this study requires some disaggregation, with details varying for each area.  Subnational  governments  (state  and  municipal  governments)  are  added  to  the  picture,  making  political  parties  explicit  and,  which  is  important  in  the  case  of  Mexico,  making  explicit  the  role  of  worker  organizations  (teachers  and  health  workers  unions,  for  example).   These  organizations  can  have  relationships  with  political  parties  and  influence  the  design  of  government  policy,  in  addition  to  their  more  traditional  role  of  bargaining  with managers over working conditions.  Thus  the  long  route  of  accountability  is  from  the  provider  back  to  the  government  and  ultimately  to  the  citizen—taxpayer  and  service  client  (not  generally  in  the same proportions)—and the short route of accountability is straight from provider to  client.   The  short  route  should  ensure  that  the  provider  is  responsive  within  the  context  of  the  larger  structure  dictated  by  the  long  route.    It  helps  to  ensure  that  people  are  playing  by  the  rules.    For  example,  PEC  schools  have  less  corruption  in  that  teachers  impose  fewer  extra  fees.    The  short  route  seems  to  facilitate  communications  greatly,  92  Decentralized Service Delivery for the Poor  although the long route has some role to play in assuring technical capacity to supervise  and in getting accountability to the taxpayer (Fiszbein 2004; World Bank 2004c).  Even  the  customized  WDR  framework  cannot  capture  all  the  important  institutional  dimensions.    We  must  recognize,  for  instance,  the  need  to  develop  and  retain  competent  personnel  at  local  levels,  the  need  to  consolidate  federal  programs  and  streamline  their  regulations  so  that  local  government  can  readily  access  them,  and  the  need  to  create  effective  linkages  among  federal  programs  and  between  them  and  the  locally  run  programs.    International  experience  shows  the  possibility  of  several  ways  to  achieve  adequate  accountability  relationships;  Box  1.1  summarized  the  experiences  of  Canada  and  Germany.    In  Mexico  the  law  leans  toward  the  more  German‐style  accountability  back  up  to  the  top,  but  the  Germanic  bureaucratic  competence  and  willingness  to  obey  authority  seems  absent.   As  we  shall  see  in  the  sectoral  discussions,  some  state  and  municipal  governments are  implementing systems  with more  Canadian‐ style local accountability.  Bringing  in  subnational  governments  adds  a  node  along  the  government‐ provider  side  of  the  triangle,  but  accountability  to  citizens  would  be  enhanced  if  their  voice  were  linked  more  closely  to  the  subnational  governments  than  to  the  national  government—creating  a  shorter  “long  route.”    This  is  a  common  argument  in  favor  of  decentralized government, but how well it has worked varies across states and sectors in  Mexico.   Grindle  (2005)  does  an  in‐depth  study  of  30  Mexican  municipalities,  based  on  a  random  sample  of  states  and  municipalities  which  is  useful  for  understanding  the  municipal  process  of  governance  and  budgeting.   She  explores  four  hypotheses  on  how  decentralized  initiatives  may  lead  to  better  governance:  local  political  competition,  entrepreneurial  mayors,  better  technical  conditions  (computers,  management  techniques), and local social mobilization for accountability.  She finds that there is wide  variation  in  municipal  governance,  but  a  more  complex  pattern  of  interactions,  especially  between  the  first  three  factors,  illustrating  the  complexity  of  “building”  both  the  long  and  short  routes  to  accountability.   Entrepreneurial  mayors  stand  out  as  most  significant,  but  they  are  also  products  of  more  open  political  competition.   Importantly,  local  social  mobilization  is  characterized  more  by  resource  extraction  from  local  governments  (building  on  old  clientelist  cultures)  than  by  holding  government  accountable.    Further  decentralization  is  fundamentally  about  a  combination  of  increasing  the  transparency  of  both  resource  allocation  and  the  inter‐governmental  division  of  responsibilities,  along  with  the  overall  task  of  deepening  democracy  and  strengthening government‐society links.    II. EDUCATION  For  the  main  program  of  basic  education  in  Mexico,  the  critical  triangle  of  two‐ way  interaction  is  the  federal  government,  the  teachers  union  (Sindicato  Nacional  de  Decentralized Service Delivery for the Poor  93 Trabajadores  de  la  Educación,  SNTE),  and  political  party.    Figure  4.1  shows  the  basic  diagram  with  the  addition  of  the  union  and  the  political  party  as  well  as  the  state  governments.   The  1992  law  that  decentralized  basic  education  was  negotiated  between  the  federal  government  and  the  union,  with  the  states  and  the  teachers  themselves  as  observers  and  parents  and  students  far  out  of  the  loop.   That  model  remains  the  core  of  the  sector  today,  setting  the  annual  increase  in  base  salary  through  negotiations  at  the  top,  although  the  state  branches  of  the  union  negotiate  supplemental  agreements  that  give  additional  benefits.   The  citizens  have  weak  influence,  mediated  through  the  party,  and  no  direct  influence  on  providers;  this  is  the  short  route  to  accountability.   Chapter  2  discussed some important movements away from this traditional model.  Deriving  from  Mexico’s  traditional  structure  as  a  corporatist  single‐party  state,  the  SNTE  has  identity,  interests,  and  power  that  are  distinct  from  the  teachers  they  nominally represent.  Rival unions are not tolerated.1  Although the formal link between  SNTE  and  the  PRI  was  legally  dropped  in  the  late  1980s,  the  effective  link  remained  strong  and  unquestioned  through  the  1990s,  with  SNTE  negotiating  decentralization  of  the  sector  and  the  head  of  SNTE  leading  the  PRI  delegation  in  Congress.    After  2000,  President Fox and the  SNTE leader  cooperated  somewhat, outside the party framework.   In  2002–04,  the  SNTE  wing  of  the  PRI  acted  with  increasing  independence  from  the  rest  of the party, and by 2005–06 the SNTE leadership had formed its own party, splitting off  many teachers from the PRI.2  How this will play out in the long term is unclear, but the  strong  political  role  of  the  SNTE  has  added  a  unique  dimension  to  its  position  in  negotiating  salaries  and  work  rules.    The  SNTE  is  strong  not  only  because  of  its  labor  and  political  representation  but  also  because  of  its  powerful  position  within  the  SEP  itself.  The undersecretary or director of personnel is a union member who is selected by  the union leaders; around 1.5 percent of the salary budget is automatically transferred to  the  SNTE  coffers,  with no  accountability  for  the use  of  these funds.   The union  has  often  overwhelmed  the  states,  despite  their  theoretical  legal  power  to  manage  the  schools.   Figure  4.1  represents  the  dominant  relations  in  the  sector,  with  human  resources  and  wages  dictated  largely  by  the  channel  between  the  teachers  union  and  the  federal  government.                                                          1  SNTE  and  in  particular  certain  local  sections  often  mobilize  in  relation  to  non‐education  labor  issues  (in  support  for  other  unions),  as  well  as  more  general  political  issues  that  negatively  affect  service  provision  because of work stoppages.  2  Despite  the  danger  that  an  SNTE‐based  party  would  perpetuate  the  high  politicization  of  the  sector,  it  would  at  least  bring  it  out  into  the  open.  The  central  plank  of  the  new  party’s  platform  is  a  promise  to  improve  education.  Having  the  party  take  open  political  responsibility  for  achieving  this  objective  could  improve accountability in the sector.   94  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 4.1. Channels of Influence in the Mexican Education Sector  Federal  government  Teachers  Political  union  party  State  government  Students‐families/  Schools/  Citizens‐voters  teachers  Political influence Taxes/resources  Sectoral policy and operational practices  (wage negotiations)  PEC and AGEs   In  basic  education,  some  states  have  their  system  of  schools  (separate  from  the  decentralized  federal  schools),  and some  do  not.   While  not  having  a  state  system  seems  to  be  a  characteristic  of  poorly  performing  Southern  states  (which  also  have  socioeconomic  reasons  for  poor  education  outcomes),  the  role  of  the  state  system  in  the  rest of the states is not strongly associated with performance.   Box 4.1.  Local Institutional Innovations in Education: The Case of  Colima  This  state  has  made  notable  achievements  in  student  performance  through  a  combination  of  traditional  practices  and  strategic  innovations.    A  small,  well‐ connected  state,  with  just  two  major  urban  centers,  Colima  has  undoubtedly  benefited  from  these  characteristics  in  its  efforts  to  improve  educational  outcomes.    Continuity  has  been  another  factor,  with  the  same  secretary  of  education for the past eight years (and four governors).  The  starting  point  for  Colima’s  efforts  is  a  well  functioning  information  and  planning  system  that  benefits  from  unique  files  for  each  student  and  modern  communications  and  computation  systems.    This  has  allowed  for  important  decentralization  to  the  municipal  level  with  ten  units  proving  administrative  functions  in  personnel  management,  buildings,  equipment  and  materials,  and  four regional centers for teacher training, which also provide technical assistance.   Decentralized Service Delivery for the Poor  95 Prior, and independent from the PEC program, almost all schools have benefited  for  a  number  of  years  from  the  promotion  of  school  autonomy,  with  tools  for  diagnostics  and  activity  planning.    Supporting  these  local  initiatives  is  a  rather  well  developed  system  of  assessment,  which  test  annually  at  five  different  grade  levels,  in  every  school.   The  results  are  made  available  for  the  subsequent  school  year  for  each  student,  grade,  school,  and  municipality  and  provide  for  accountability  and  the  targeting  of  incentives  tied  to  results.   They  also  provide  feedback for quality enhancement activities undertaken by the school.   Local  authorities  also  attribute  their  performance  to  two  other  innovations:   competitive  testing  for  half  of  all  new  teachers;  and  agreement  by  organized  labor  not  to  rotate  teachers  during  the  school  year  (in  other  states,  such  rotations  start  a  chain  reaction  that  can  result  in  some  classes  having  3‐4  different  teachers  during the year).  Source: Volumen II.  Some  states  have  taken  more  control  of  their  formerly  federal  schools  and  teaching  staff,  through  negotiation  with  the  local  branch  of  the  union,  in  order  to  respond  to  the  education  preferences  of  their  families/voters.   For  instance,  a  number  of  states  now  require  testing  of  teacher  applicants,  instead  of  hiring  only  requiring  a  normal  school  degree;  several  use  the  exams  to  have  competition  for  the  new  positions  among  them:  Aguascalientes,  Chiapas,  Jalisco,  Quintana  Roo,  Tabasco,  Veracruz,  and  Yucatán.   The  important  issue  here  may  not  be  who  does  the  hiring—after  all,  it  is  not  clear  that  state  bureaucracies  do  any  better  than  the  federal  government—but  that  the  selection  system  is  transparent  and  competitive.    Supervision  is  another  area  in  which  some  states  have  tried  to  strengthen  management.   The  issue  is  related  to  who  does  the  supervising  and  how  they  do  it—Veracruz  has  brought  in  non‐union  personnel  as  supervisors.    Some  states  just  ensure  that  teachers  show  up  and  apply  the  curriculum  (schools  themselves,  with  parent  participation,  might  do  this  better  than  the  state),  but  some  of  the  more  advanced  states  actually  supervise  progress  in  school  autonomy,  implement improvement plans, and coordinate state support for these plans.  About half  of  the  states  have  successfully  merged  the  formerly  federal  schools  with  the  states’  own  pre‐1992  systems.    Seventeen  states  have  decentralized  administrative  functions  to  regional  or  municipal  levels,  and  seven  have  decentralized  pedagogical  functions  (supervision).  Six have gone ever further, allowing schools to define their problems and  propose  solutions.    In  these  states,  assessment  systems  help  to  define  problems.    The  chapter  on  education  in  Volume  II  of  this  series  describes  the  state‐level  innovation  in  five  of  the  states  with  better‐performing  schools:  Aguascalientes,  Colima,  Distrito  Federal,  Nuevo  León,  and  Quintana  Roo.    Still,  by  international  standards,  those  politically  elected  and  responsible  state  (and  federal)  authorities  have  relatively  weak  effective power to manage the largest area of the public sector.   96  Decentralized Service Delivery for the Poor  Box 4.2.  Local  Institutional  Innovations  in  Education:    The  Case  of Aguascalientes  Many  of  the  innovations  of  this  state  were  subsequently  incorporated  into  national  policy  and  programs.    One  of  its  early  initiatives  was  also  to  further  push decentralization of administration and pedagogy to the regional level.  One  of  the  benefits  of  this  was  to  increase  control  over  human  resources  and  to  gain  fiscal  resources  to  fund  local  initiatives.    These  include  a  program  of  teacher  training  that  helped  32  percent  of  state  teachers  to  pass  the  first  national  testing  in  1996,  as  compared  to  only  8  percent  nationwide;  scholarships  for  disadvantaged  students;  the  incorporation  of  learning  technologies  in  the  schools;  student  testing;  and  social  participation.    Indeed,  its  focus  on  school  autonomy  and  parental  participation  was  the  genesis  for  the  national  program  for  school  quality  (PEC)  launched  by  the  federal  government  in  2001.    More  recent  initiatives  have  included  pushing  for  the  incorporation  of  its  schools  into  the national program Enciclomedia (basically inter‐active textbooks) and a locally‐ financed  effort  to  begin  teaching  English  in  primary  school,  in  contrast  to  the  national curriculum, where English is only incorporated in lower secondary.  As  for  performance,  success  was  rapid.   History  test  scores  improved  from  4.1 to  5.3  (scale  of  10)  between  1995/96  and  1996/97;  but  math  scores  declined.   Enrollments  among  5  to  14  year‐olds  increased  from  90  to  99  percent  from  1992  to  1997,  moving  the  state  from  10th  to  4th  overall  in  the  country.    Preschool  coverage  for  5‐year‐olds  was  universal  by  1997,  up  from  70  percent  in  1992,  and  moving the state to 2nd place overall in the country, up from 17th.  Source: Volumen II.  Some  federal  programs—namely  Oportunidades,  CONAFE,  and  PEC—have  bypassed  the  traditional  state  systems  (which  still  finance  teacher  salaries)  and  gone  directly  to  the  citizens,  communities,  and  schools  in  order  to  achieve  reforms  by  forging  accountability  connections  between  families/voters  and  schools/teachers.    As  is  well  known,  Oportunidades  provides  a  subsidy  directly  to  poor  households  on  condition  that  the children attend schools.  It has succeeded in motivating better attendance among the  poor  but  was  not  intended  to  interact  directly  with  the  schools,  as  the  other  two  programs do.   PEC  is  a  pilot  program  that  brings  federal  funds  to  school  communities  that  agree  to  meet  the  program  requirements.    Three  parties  need  to  participate:  (a)  the  administrators  of  the  individual  school,  who  must  develop  and  implement  a  five‐year  school  improvement  plan,  (b)  the  state,  which  must  match  funds  1:3  with  the  federal  contribution,  and  (c)  the  school  community,  which  must  participate  in  the  planning  process  and  can  make  a  financial  contribution  in  order  to  receive  a  second  federal  matching  grant.3   Parents  have  a  fundamental  role  in  this,  even  if  they  do  not  contribute                                                         3  The  community  financial  contributions  come  from  a  variety  of  sources—parents,  municipalities,  and  the  private sector.  Decentralized Service Delivery for the Poor  97 financially.  It is not clear where the idea originates for a school to volunteer for PEC, but  several  states  enhance  the  incentives  for  schools  to  participate  by  providing  funding  for  the  requisite  planning  and  training.   The  most  fundamental  innovation  seems  to  be  the  provision  of  a  grant  conditional  on  steps  to  improve  the  involvement  of  the  states  and  communities,  with  an  emphasis  on  accountability  to  the  clients.    The  extra  funds  can  only  be  used  for  non‐salary  purposes.    Putting  the  school  at  the  center  is  the  intent  of  PEC,  and  funding  is  just  an  incentive.   For  instance,  Colima,  one  of  the  most  successful  states,  has  implemented  PEC  without  receiving  extra  federal  funds,  because  the  state  believes in the value of the program.   Although  PEC  works  on  top  of,  rather  than  replacing,  much  of  the  traditional  structure  of  basic  education—salaries  and  work  rules  are  negotiated  nationally  with  the  union,  which  still  governs  teachers  in  the  PEC  schools—it  apparently  does  provide  enough  financial  incentive  and  moral  support  for  schools  and  communities  to  improve  the  functioning  of  that  structure,  as  noted  in  Chapter  3.    It  worked  well  as  a  pilot  program and has expanded to more than 10 percent of schools.  As the program expands  further,  a  key  challenge  will  be  to  sustain  conditionality  and  focus,  yet  avoid  becoming  another  routine  top‐up  of  school  funding,  irrespective  of  what  happens  in  the  school.4   To  this  end,  PEC  should  remain  a  federal  program  under  Ramo  11  (federal  money  not  assigned  to  the  states)  and  not  be  commingled  with  Ramo  33,  to  avoid  diverting  funds  from the original intent of the program.  CONAFE  supports  development  of  curricula,  didactic  materials,  and  textbooks  in  marginalized  rural  communities.    While  the  main  program  does  not  alter  the  traditional  institutional  structure,  in  most  beneficiary  schools  a  group  of  community  parents  and  leaders  receives  a  grant  that  can  be  spent  on  an  educational  purpose  selected  by  the  group.   Not  only  do  these  funds  have  the  short  route  of  accountability,  with  direct  involvement  of  clients,  they  may  also  have  a  spillover  effect  by  getting  the  community  involved  in  the  school  and  thus  building  an  informal  assessment  and  accountability relationship for the school’s educational activity.   Box 4.3.  International Experiences on School Autonomy  Starting  in  the  United  States,  the  United  Kingdom,  Australia  and  Canada,  programs to promote school autonomy (or school‐based management) have been  implemented  or  are  being  developed  in  a  number  of  countries,  including  Hong  Kong  (China),  Indonesia,  El  Salvador,  Nicaragua,  Kenya,  Kyrgyz  Republic,  Nepal,  and  Paraguay.    The  programs  lay  along  a  continuum  of  the  degree  to  which  decision  making  is  devolved  to  the  local  level,  from  limited  autonomy  (such as Mexico’s PEC), to more ambitious programs that allow hiring and firing  teachers  (such  as  El  Salvador’s  Educo  program),  and  more  complete  programs                                                         4 This was, for instance, the fate of the well‐funded Carrera Magisterial, which evidently does not improve the  quality of outcomes, despite its high fiscal cost.  98  Decentralized Service Delivery for the Poor  that  give  schools  control  over  substantial  resources  (such  as  those  in  Chicago).   They  include  education  systems  that  promote  school‐based  management,  school  budgets,  choice,  and  private  and  community  management  of  schools  (for  example, the Netherlands), as well as proposals to allow parents to create schools  (for  example,  the  United  Kingdom,  which  is  similar  to  what  already  exists  in  Denmark and the Netherlands).  Evaluations  of  school‐based  management  programs  offer  mixed  evidence  of  impacts.    El  Salvador’s  Educo  program  gives  parent  associations  the  responsibility  for  hiring,  monitoring,  and  dismissing  teachers.    In  addition,  the  parents  are  also  trained  in  school  management,  as  well  as  on  how  to  help  their  children  with  school  work.   Despite  rapid  expansion  of  Educo  schools,  education  quality was comparable to traditional schools.  In fact, parental participation was  considered  the  principal  reason  for  Educo’s  success  (Jimenez  and  Sawada,  1999).   Nicaragua’s  Autonomous  Schools  Program  gives  school‐site  councils— comprised  of  teachers,  students,  and  a  voting  majority  of  parents—authority  to  determine  how  100  percent  of  school  resources  are  allocated  and  to  hire  and  fire  principals,  a  privilege  that  few  other  school  councils  in  Latin  America  enjoy.   Two  evaluations  found  that  the  number  of  decisions  made  at  the  school  level  contributed  to  better  test  scores  (King  and  Ozler,  1998;  Ozler,  2001).    Various  evaluations  of  school‐based  management  programs  in  the  United  States  have  found  evidence  of  decreased  dropout  and  student  suspension  rates  but  no  impact  on  test  scores  (Collins  and  Hanson,  1991;  Taylor  and  Bogotch,  1992;  South, 1991).   Source: Volume II.  III. HEALTH  The  health  sector  in  Mexico  is  more  fragmented  than  the  education  sector,  with  half  of  the  population  and  80  percent  of  public  spending  going  to  the  public  insurance  programs (IMSS, ISSTE, PEMEX, and so forth) and an equally large amount of spending  coming  out  of  pocket  or  from  private  insurance  and  going  to  providers  in  the  private  sector  (some  of  whom  are  also  employed  in  the  public  sector).    Even  the  poor  spend  substantial amounts on health care, especially in catastrophic situations.  Thus the public  programs that go mostly to the poor—SSA, IMSS‐Oportunidades, and Seguro Popular—are  a  small  but  increasing  part  of  the  total  health  care  sector,  although  they  are  the  main  providers for the poor.  SSA  In  terms  of  financial  resources  and  number  of  beneficiaries,  the  Ministry  of  Health  funds  the  largest  health  program  for  the  poor,  which  the  states  operate.   As  with  education,  the  national  union  negotiates  salaries  and  work  rules  and  plays  a  strong  role  in dealing with the individual states.  Thus the basic pattern of the sector is similar, with  decentralization diagramed in Figure 4.2, but the emphasis differs.  While labor relations  Decentralized Service Delivery for the Poor  99 are  important  for  the  SSA  programs  in  the  states,  they  are  less  dominant  than  in  basic  education  because  the  non‐salary  aspects  of  the  sector  (facilities,  medicines)  are  more  important  in  health  than  in  education;  this  occurs  largely  because  SSA  workers  have  opportunities  for  more  remunerative  employment  in  the  sector  (IMSS,  private  sector)  and because the dominant, most politically active union in the health sector is that of the  IMSS  workers.    The  union  of  SSA  workers  does  not  play  a  prominent  political  role  because  (i)  Seguro  Popular—which  handles  significant  resources—negotiations  are  local  and  independent;  and  (ii)  the  states  also  hire  through  the  Organismos  Públicos  Descentralizados  which  are  independent  from  the  union.   Also  health  outcomes  are  more  publicly  obvious—infant  mortality,  for  example—than  education  outcomes  and  they  tend  to  grab  headlines  and  the  attention  of  state  and  local  politicians.   Some  states,  like  Jalisco and Tabasco, have taken a more active role in managing SSA at the state level and  put  in  more  of  their  unearmarked  resources  (non‐Ramo  33)  as  the  direct  federal  contributions  have  declined.   In  other  states,  like  Baja  California,  Colima,  Hidalgo,  and  Oaxaca, the federal role has stayed large, along with some growth in local contributions.   Figure 4.2. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA   Federal  government  Nurses and  doctors union  State  government  Clients/  citizens/  Hospitals/  voters  clinics Political influence Taxes/resources  Sectoral policy and operational practices  (wage negotiations)    The  institutional  arrangements  vary  across  states,  such  as  in  the  extent  to  which  the  former  state  health  system  has  been  merged  with  the  sistema  federalizado.    Where  there  were  local  and  state  hospitals  before  decentralization,  as  in  Baja  California  Sur,  Jalisco,  and  Tabasco,  combining  them  with  the  federalized  facilities  had  led  to  institutional  strengthening.   Where  states  are  contributing  substantially  from  their  own  discretional  resources  (not  Ramo  33),  the  state  secretaries  of  health  have  exercised  more  control over their systems, including the hiring and assignment of personnel.  Generally,  however,  the  national  health  workers’  union  negotiates  the  salaries  and  many  of  the  100  Decentralized Service Delivery for the Poor  working  conditions  with  the  federal  government,  and  most  states  therefore  still  have  a  weak hand in managing health care personnel.  Box 4.4.  Local Institutional Innovations in Health: Several States  Coordination mechanisms among the Federal, State, and Municipal levels to reach public  and  private/public  agreements:    There  has  been  some  progress  in  the  implementation  of  the  annual  monitoring  systems  for  the  renewal  and  adjustment  of  the  Human Resources  and  infrastructure  management  agreements  according  to  the  State’s  Health  System.    These  agreements  allow  for  further  adaptation  in  the  assistance  model  and  in  the  reallocation  of  resources.   However,  the  level  of  influence  from  the  Federal  level  on  the  management  of  resources  and  health  programs  continues  to  be  high  on  key  areas  of  the  National  Health  Program.    For  the  state  and  municipal  arrangements,  Management  Agreements  have  been  implemented  by  sanitary  region  at  the  municipal  level,  adjusted  according  to  demand  of  health  programs  and  to  the  existing  infrastructure.    Regarding  the  private/public  partnership,  progress  has  been  achieved  in  further  decentralized  states  such  as  Jalisco.  States  are  taking  more  active  participation  in  the  creation  and  implementation  of  coordination  instruments for  further  decentralization.   An example  of  this are  the  Health  State  Service  Agreements,  which  make  it  possible  to  coordinate  and  implement  health  activities  financed  by  the  public  sector  at  the  state  level,  with  the  health  services  being delivered by the private sector.  According to Arredondo (2005), the Seguro  Popular  is  generating  management  and  coordination agreements  with  the  private  sector  through  payment  per  event  system.  In  addition  to  the  above,  Grant  Agreements  are  being  negotiated  with  the  private  sector  for  public  health  services in the most marginalized areas, which lack public sector infrastructure.  Institutional/intergovernmental  agreements  and  co‐responsibility  of  health  financing  among  the  federal,  state,  and  municipal  levels:    The  decentralization  agreements  regarding  health  financing  have  allowed  for  important  progress  in  some  states  regarding  financial  co‐responsibility  at  the  state  level  and,  in  some  cases,  even  at  the  municipal  level.    There  are  indeed  states  where  the  local  government  is  responsible  for  40‐50  percent  of  the  expenditures  on  health,  and  though  the  municipal  government’s  contribution  is  not  nearly  as  high  (1‐2  percent),  there  is  evidence  of  its  financial  responsibility.    No  evidence  of  this  was  present  before  the  decentralization  process  began.    Furthermore,  the  culture  of  financial  co‐ responsibility  created  with  decentralization  has  made  it  possible,  in  most  states,  to  implement  programs  such  as  the  Seguro  Popular  with  financial  contributions  from  the  state  and  federal  governments,  as  well  as  from  the  households.    And  although there is still a long way to go, this culture has also allowed for progress  in  the  financing  and  accountability  indicators,  for  higher  transparency  in  the  allocation  and  use  of  resources  for  health,  and  especially  for  finding  alternative  financing sources at the local level.  Source: Volume II and Arredondo, 2005.  Decentralized Service Delivery for the Poor  101 Seguro Popular   Seguro  Popular  is  a  new  program,  started  in  20015  to  help  the  population  without  social  security  coverage,  especially  the  poor,  face  catastrophic  health  situations  and  to  move  toward  a  funding  scheme  based  on  demand—number  of  beneficiaries—rather  than  on  the  supply  of  medical  personnel  and  their  distribution  as  was  done  in  the  early  1990s.    The  objectives  of  the  program  are  to  create  a  culture  of  prepayment  for  health  services,  to  create  demand‐side  incentives,  and  to  promote  client  power  vis‐à‐vis  providers.  So far, in the first phase there has been only a little change from the standard  SSA  model.    The  state  receives  more  money  if  it  registers  more  beneficiaries,  so  any  increase  in  funding  tends  to  follow  the  state‐to‐state  location  of  beneficiaries,  and  states  have  an  incentive  to  sign  up  more  beneficiaries.   They  have  to  check  if  the  registrant  is  already  in  one  of  the  regular  insurance  schemes  (for  example,  IMSS)  but  they  do  not  have  an  incentive  to  check  if  the  family  is  already  registered  in  another  state  or  really  qualifies for the reduced (or zero) fee.6  Families are supposed to renew their registration  and eligibility each year.  Once a beneficiary is registered, neither the choice of a clinic or  hospital nor the patient’s satisfaction (or dissatisfaction) with treatment has any effect on  the  financing  that  goes  to  the  provider.   So  the  clients  have  little  real  power  or  ability  to  influence providers, as they would with a scheme that reimbursed clinics, hospitals, and  doctors  on  the  basis  of  the  number  of  patients and  treatments  (see  Figure  4.3);  providers  have  incentives  to  improve  their  services  since  they  face  the  risk  that  clients  will  not  renew  their  registration.   The  law  calls  for  Seguro  Popular  to  shift  to  capitation  basis  by  2010—a  major  structural  change  in  the  health  financing  model—which  should  give  clients/patients more influence over their providers.                                                         5  Seguro  Popular  began  as  a  federal  program  in  2001.   In  2004,  it  ceased  to  be  a  program  because  it  became  part of the new public insurance arrangements established by the Health Social Protection System.   6  The  states  are  claiming  that  90  percent  of  registrants  are  in  the  bottom  income  quintile  (the  extreme  poor),  which means that it costs nothing for them to enroll and the states do not have to demonstrate any collection  of  payment  from  the  beneficiaries.    This  would  be  a  remarkable  focus  of  poverty  targeting—much  better  than Oportunidades.  A more objective source of information, the ENIGH, shows a much looser targeting—37  percent  of  Seguro  Popular  beneficiaries  are  in  the  bottom  quintile;  the  program  is  still  redistributive  in  favor  of  the  poor.    It  seems  that  the  federal  government  needs  to  devote  some  effort  to  monitoring  the  states’  compliance with the rules for fee collection and cost sharing.  102  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 4.3. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: SSA with Seguro  Popular    Federal  government  Nurses and  doctors  unions  State  government  (2010) Clients/  citizens/  Hospitals/  voters  clinics Political influence Taxes/resources  Seguro Popular  Sectoral policy and operational practices (wage  negotiations)   The  Consejo  Nacional  de  Protección  Social  en  Salud  (a  board  of  directors  with  members  from  the  federal  cabinet  and  state  secretariats  of  health)  and  the  Comisión  Nacional  de  Protección  Social  en  Salud  (a  devolved  agency  of  the  federal  Ministry  of  Health)  manage  the  program  at  the  national  level,  with  the  latter  making  coordination  contracts  with  the  state  secretaries  of  health  and  supervising  implementation  of  the  program.   The commission inspects and certifies annually whether the state facilities  are  qualified for participation in the program.  The seriousness of this review is not clear yet,  as the reports are not publicly available at the moment.  In any case, it constitutes at least  a  potentially  important  channel  of  accountability  via  the  long  route  to  the  government  and more directly to the clients if the reports are published.  Seguro  Popular  does  not  operate  a  health  care  system,  with  separate  staff  and  separate  facilities;  rather  it  provides  supplemental  funding  for  SSA  and  recently  IMSS‐ Oportunidades  facilities  or  for  medications.    Any  additional  staff  hired  with  Seguro  Popular  funding  have  been  hired  on  a  temporary  contract  to  respond  rapidly  to  the  increased  demand  and  thus  are  not  subject  to  the  usual  rules  of  personnel  assignment,  negotiated  with  the  union.7    This  opens  a  potentially  important  margin  on  which  the  state secretariats and the facility administrators could improve efficiency and quality.                                                          7  The  pay  scales  are  set  locally,  probably  in  line  with  the  union‐negotiated  rates,  but  there  are  no  data  on  this.   Decentralized Service Delivery for the Poor  103 IMSS‐Oportunidades  With  IMSS‐Oportunidades  the  federal  government  has,  since  the  1980s  and  before  decentralization  of  SSA  to  the  states,  provided  health  services  in  marginalized  rural  and  urban  communities,  using  facilities  and  personnel  arranged  by  IMSS  but  not  part  of  the  mainstream  IMSS  system.    Neither  the  state  nor  municipal  governments  play  a  significant  role,  in  contrast  to  the  other  decentralized  programs  discussed  in  this  report,  but  management  is  deconcentrated  to  regional  directorates  (each  typically  covering  more  than  one  state),  and  the  program  requires  “community  committees”  to  provide  some  (low‐skill)  labor  inputs  for  provision  of  local  services  (see  Figure  4.4).   “Community  participation  for  the  self‐care  [autocuidado]  of  health”  is  written  in  the  objectives  of  IMSS‐Oportunidades,  and  just  by  their  proximity,  these  citizen  groups  have  the  potential  to  be  a  conduit  of  accountability,  but  there  is  no  formal  specification  of  such  a  role.   Evidence  from  a  few  states—Baja  California  Sur,  Colima,  Hidalgo,  Jalisco,  Oaxaca,  and  Tabasco—suggest  that  these  community  connections  do  improve  transparency (see Volume II).  Figure 4.4. Channels of Influence in the Mexican Health Sector: IMSS‐ Oportunidades   Federal Government – IMSS  National Health  Workers Union –  Regional  SNTSS  Directorates  Clients/ Citizens/  IMSS  Voters  Community  Hospitals and  Volunteers Clinics  Political Influence Taxes/Resources  Sectoral Policy and Operational Practices  (wage negotiations)   As of February 2006, there has been no formal connection between SSA providers  and  financing  and  the  IMSS‐Oportunidades  system,  except  that  the  State  Health  Committees  had  oversight  of  both.   There  is  an  official  proposal  to  change  the  rules  so  that  users  of  IMSS‐Oportunidades  would  pass  over  to  Seguro  Popular.    Since  Seguro  Popular  is  not  actually  a  provider,  presumably  this  proposal  would  mean  passing  IMSS‐ Oportunidades  funding  to  the  states’  SSA  facilities,  which  would  pick  up  the  service  104  Decentralized Service Delivery for the Poor  obligation  and  some  of  the  money  going  to  IMSS‐Oportunidades.   It  is  not  clear  whether  all  the  IMSS‐Oportunidades  funding  (the  part  from  IMSS)  would  go  over  to  SSA  or  what  would  happen  to  the  IMSS‐Oportunidades  staff  and  facilities.    An  alternative  way  to  merge  Seguro  Popular  with  IMSS‐Oportunidades  would  be  just  to  give  Seguro  Popular  enrollees  the  option  of  taking  their  money  and  service  needs  to  an  IMSS‐Oportunidades  facility  or  to  a  state  SSA  facility.   The  procedures  for  linking  Seguro  Popular  with  IMSS‐ Oportunidades need to be clarified.   The  Mexican  health  sector,  which  this  report  examines  only  in  part,  is  sharply  fragmented,  with  several  distinct  vertically  integrated  provider‐funder  organizations  and  with  geographic  fragmentation  across  states.    This  creates  problems  not  only  for  coordinating  management  from  the  government’s  side  but  also,  from  the  clients’  viewpoint,  for  figuring  out  where  to  get  service  and  whom  to  hold  accountable.    The  same problem arises in other areas, especially agriculture and rural development, where  programs have proliferated.  The fragmentation increases administrative and transaction  costs  and  duplicates  facilities,  without  giving  any  benefit  of  choice  to  citizens,  except  to  go  to  the  private  sector.   The  high  turnover  in  the  labor  market  and  internal  migration  generate  many  potentially  confusing  outcomes.   For  example,  a  campesino  might  live  in  Oaxaca  and  obtain  a  living  part  of  the  year  working  on  his  own  two  or  three  hectares,  but  then  migrate  the  rest  of  the  year  to  Sinaloa,  where  he  works  as  an  agricultural  day  laborer on someone else’s farm.  He then gets health services part of the year (in Oaxaca)  through IMSS‐Oportunidades and part of the year (in Sinaloa) through IMSS.  But another  campesino  from  the  contiguous  state  of  Guerrero  with  the  same  migration  pattern  receives  health  services  in  Guerrero  from  the  state  SSA  program  (because  IMSS‐ Oportunidades  does  not  operate  there)  and  from  the  IMSS  in  Sinaloa.    An  urban  trabajadora  from  Tabasco  who  migrates  temporarily  to  a  maquiladora  plant  in  Chihuahua  gets  health  services  from  IMSS  while  in  the  north,  but  from  the  SSA  in  Tabasco  if  and  when  she  returns  home.   It  is  difficult  under  this  setup  for  the  campesinos  of  Oaxaca  and  Guerrero  and  for  the  trabajadora  of  Tabasco,  all  of  whom  are  likely  to  be  poor,  to  understand  which  government  entity  is  responsible  for  their  health  services  and  more  difficult still to hold anybody accountable for possible shortcomings.   From a macro perspective, the fragmentation of the health sector results in many  gaps  and  overlaps  in  the  assignment  of  responsibility  and  financing  and  sometimes  a  lack  of  correspondence  between  the  two.    In  the  days  of  a  single  party,  the  PRI  could  mediate  these  differences  and  bring  coordination.    The  complexity  of  the  sector  has  multiplied  over  the  last  decade,  while  the  ability  of  a  party  to  mediate  has  diminished,  although  coordination  tends  to  be  better  where  the  same  party  is  aligned  in  various  levels of government.  The current funding arrangements for public health services provision in Mexico  are  unique  in  their  broad  reliance  on  funding  based  on  inputs  and  capacity—with  virtually  no  use  of  financing  as  a  tool  to  motivate  or  reward  performance.   Integration  between  the  funder  and  providers  blocks  the  utilization  of  such  “active  purchasing”.   Decentralized Service Delivery for the Poor  105 The integration between funder and provider, extending as it does, not only to hospitals  but  also  to  primary  care  providers,  implies  that  the  barrier  to  improving  incentives  applies  very  broadly.    Integration  not  only  precludes  paying  one’s  own  providers  for  performance,  it  also  precludes  the  introduction  of  any  competition  (from  providers  in  another public network, or from private providers).  Since this integration creates such a  barrier  to  the  introduction  of  active  purchasing—it  is  not  surprising  that  so  many  analyses agree on the need for separation of funder from provider in the Mexican health  system.    Box  4.5  describes  the  rationale  for  and  international  experience  with  such  arrangements.  Box 4.5.  Separating  Funders  from  Providers  in  Health:    The International Experience  Analyses  of  the  Mexican  health  system  have  concluded  that  the  organizational  arrangements  for  publicly  funded  services  contribute  substantially  to  their  unsatisfactory  performance  (OECD,  2005c).    Analysts  consistently  suggest  that  some  sort  of  separation  of  provider  from  funder  is  needed  to  promote  efficiency  and  responsiveness  on  the  part  of  health  care  organizations,  both  in  the  SSA,  as  well  as  the  various  integrated  social  security  organizations.    Likewise  this  separation  is  seen  as  important  to  allow  “cross‐purchasing”  –  as  a  means  to  create  choice  of  provider  (choice  for  purchasers;  choice  for  patients)  and  reduce  duplication of capacity.  The  shift  to  active  purchasing.   While  relatively  common  20  years  ago,  funding  of  health  service  providers  based  on  capacity  or  inputs  has  diminished  throughout  the  world.    An  international  review  of  well‐performing  health  systems  reveals  few  instances  of  passive  funding  of  providers  based  on  capacity  (e.g.  historical  budgeting).    A  number  of  recent  publications  have  documented  and  sought  to  explain this trend (WHO, 2000; Figueras, Robison, et al., 2003; Preker, 2005).   The separation of purchaser and provider has five main objectives.   • Services  may  be  improved  by  linking  plans  and  priorities  to  resource  allocation, for instance, shifting resources to more cost‐effective interventions  and  across  care  boundaries  (such  as  from  inpatient  to  outpatient  care).   Purchasing  is  thus  an  alternative  way  to  effect  some  measures  traditionally  pursued via planning;  • Population  health  needs  and  consumer  expectations  are  to  be  met  by  building them into purchasing decisions;  • Providers’  performance  is  to  be  improved  by  giving  purchasers  levers,  such  as  financial  incentives  or  monitoring  tools  that  can  be  used  to  increase  provider responsiveness and efficiency;  • Management  can  be  decentralized  and  decision‐making  devolved  by  allowing  providers  to  focus  on  efficiently  producing  the  services  determined  by the purchaser;  106  Decentralized Service Delivery for the Poor  • The  separation  of  functions  can  introduce  competition  or  contestability  among providers and thereby use market mechanisms to increase efficiency.  Another  key  aim  of  the  separation  of  purchaser  and  provider  functions  within  publicly  operated  health  systems  is  to  reduce  the  administrative  rigidities  generated  by  hierarchically  structured  command‐and‐control  models.   Often  this  is  approached  by  substituting  a  new  set  of  contractual  relationships  with  hierarchical control mechanisms.  Experience  with  introducing  active  purchasing.    Countries  that  have  introduced  some  form  of  purchasing  within  the  public  sector  include  Austria  in  the1980s  (Fidler,  Haslinger,  et  al.,  2006),  Sweden  beginning  in  several  county  councils  in  1990 (Harrison and Calltrop, 2000), Finland in 1993 (OECD, 2005a), New Zealand  in  1993  (Scott,  McKenzie,  et  al.,  2003;  Ashton,  Cumming,  et  al.,  2004),  and  the  United  Kingdom  in  1991  (Ham  2003).    Southern  Europe  also  has  several  examples.   The  Basque  country  and  Catalonia  in  Spain  have  adopted  a  system  of  purchasing.    In  Italy,  purchasing  relationships  are  utilized  with  teaching  hospitals.    In  Portugal,  special  agencies  with  the  responsibility  to  contract  with  health  care  providers  were established  in  every regional  health  administration in  1998.   While  all  have  faced  implementation  difficulties  (Ham  2003),  by  and  large  results are positive (Ham and Hawkings, 2003).    In  the  90s  most  eastern  European  countries,  which  previously  had  integrated  funding  and  provision  in  the  public  sector,  established  social  health  insurance  systems.    This  change  separated  the  financing  (insurance  and  funding)  from  providers  (either  autonomous  hospitals  or  independent  primary  care  providers).   Countries  which  have  done  this  include  Armenia,  the  Czech  Republic,  Estonia,  Georgia,  Hungary,  Latvia,  Poland,  Romania,  the  Russian  Federation,  Slovakia,  and Slovenia.  Although  the  introduction  of  purchasing  reforms  is  most  often  discussed  for  use  within  integrated  “National  Health  System  style”  systems,  it  also  affects  social  health  insurance  systems  that  have  maintained  a  separation  between  funding  and  provision  since  their  inception.   Despite  this  organizational  separation,  until  recently,  purchasing  was  a  passive  exercise  that  involved  the  reimbursement  of  expenses  to  providers  with  only  some  financial  incentives  and  overall  budget  ceilings  to  ensure  cost  containment.    Contracts  did  not  focus  on  price  or  efficiency,  nor  were  they  understood  to  be  contestable.    For  instance,  in  social  health  insurance  countries  such  as  Germany  or  the  Netherlands,  sickness  funds  traditionally had the legal obligation to enter into uniform and collective contract  with each physician established in their working area.  In  recent  years,  countries  such  as  Austria,  Germany,  Israel,  and  the  Netherlands  have  sought  to  transform  insurers  from  being  relatively  passive  payers  to  become  more  discriminating  and  prudent  purchasers.    These  countries  have  progressively  introduced  more  selective  forms  of  purchasing  according  to  performance  criteria.   A  triggering  factor  has  been  the  introduction  of  insurance  competition  in  many  of  these  countries,  allowing  individual  citizens  to  choose  among  statutory  insurers  and  purchasers.   This  reform  suggests  that  introducing  market  incentives  for  insurers  would  lead  to  better  administration  of  collection,  Decentralized Service Delivery for the Poor  107 more  innovative  practices,  and  more  cost‐effective  purchasing.    In  the  Netherlands, from 1992, sickness funds and private health insurers were allowed  to  negotiate  lower  fees  with  providers  than  officially  approved  fees;  from  1994  the  sickness  funds  had  the  option  to  contract  selectively  with  physicians  and  pharmacists.    This  implies  a  radical  change  from  previous  practices  in  which  each  sickness  fund  had  the  legal  obligation  to  contract  with  all  qualified  providers in the working area that wanted a contract.  Special  case  of  primary  care.   In  most  middle  and  upper  income  countries,  primary  care  is  organized  and  delivered  by  independent  providers  who  are  contracted,  and paid by a public or social funding body.  In most if not all cases, the payment  consists  mainly  of  an  annual  fee  based  on  patients  selecting  and  registering  with  the provider.  The payment usually combines a capitation component (covering a  basic  package  of  services)  plus  fee‐for‐service  payments  for  some  services  that  tend  to  be  underprovided  when  grouped  in  the  package.    A  small  number  of  countries  use  primarily  fee‐for‐service  reimbursement  (Canada;  New  Zealand;  United States).  It  has  always  been  the  case  that  passive  (salaried)  payment  for  primary  care  has  been  relatively  little  used  in  OECD  cases  (e.g.  Scandinavia;  Portugal;  Greece).   In  the  past  few  years,  even  these  few  countries  have  implement  reforms  toward  more  active  purchasing.    For  example,  Finland  has  implemented  a  payment  system that includes 40 percent of payment based on patient choice (registration)  and  utilization  (fee  for  service).    Likewise,  Sweden  introduced  contracting  with  primary  care  providers  in  a  number  of  counties—with  the  majority  of  physician  payment  coming  from  capitation  and  fee‐for‐service  payments.    Evaluations  have  found  that  by  and  large  the  results  are  positive.   For  example,  in  Sweden,  Sorensen and Grytten found that the shift to purchasing generated an increase in  productivity  of  23  percent  in  the  short‐run,  and  40  percent  in  the  long  run  (Sorensen and Grytten, 2003).   As  noted  above,  eastern  European  countries  have  implemented  separation  of  funder  from  provider  throughout  their  system,  including  primary  care.    An  evaluation in Estonia found the initial results are favorable (Koppel et al., 2003).   IV. SOCIAL INFRASTRUCTURE   The  most  important  source  of  funding  for  local  provision  of  social  infrastructure  is  FAIS  in  Ramo  33,  as  noted  in  Chapter  2.    FAIS  is  a  good  candidate  for  efficient  decentralization  in  that,  by  and  large,  the  externalities  associated  with  the  projects  it  funds  are  fully  internalized  at  the  municipal  level,  and  is  a  good  example  of  a  shorter  “long‐route.”  Moreover, if information is available to all—readily available with respect  to  investment  in  water  and  roads,  for  example—direct  participation  by  beneficiaries  should  improve  the  selection  and  execution  of  projects.   But  there  is  no  guarantee  that  this will be the case or that decentralization will be pro‐poor, although the law mandates  it  and  despite  the  targeting  formulas.   Several  elements  may  play  a  critical  role  for  this  situation,  such  as  political  issues  associated  with  state‐municipal  and  within‐municipal  108  Decentralized Service Delivery for the Poor  relations,  under‐representation  of  the  poorer  communities  in  the  decision‐making  processes and lack of capacity, and information at local level.  Four  characteristics  make  FAIS  substantially  different  from  FAEB  or  FASSA.   First,  FAIS  was  not  preceded  by  any  decentralization‐type  acuerdo  with  states  or  municipalities.  PRONASOL was created by a presidential decision in 1988; later most of  its  funds  were  distributed  with  an  explicit  formula  to  subnational  governments  by  another  presidential  decision  in  1996.    It  was  then  converted  into  FAIS  by  Congress  in  1998  with  the  reforms  to  the  Fiscal  Coordination  Law,  in  a  process  with  no  intervention  by  any  national  trade  union  and  hardly  any  participation  by  state  governors.    Second,  FAIS  resources  are  not  tied  to  a  wage  bill,  as  is  the  case  with  practically  all  of  FAEB  and  most  of  FASSA.    These  two  characteristics  create  a  different  political  process,  with  substantially  fewer  constraints  and  thus  deeper  decentralization.    Third,  the  Fiscal  Coordination  Law  required  FAIS  resources  to  be  targeted  explicitly  to  poverty  alleviation.    And,  fourth,  it  required  most  of  the  funds  to  be  transferred  to  municipalities,  not  states.8   Moreover,  FAIS  funds  are  not  intended  for  services  aimed  at  the  general  population  (like  basic  education  or  health),  but  for  physical  investments  in  a  broad  range  of  areas  intended  to  help  the  poor,  thus  giving  states  and  municipalities  considerable flexibility in their spending decisions.9   The  extent  to  which  local  governments  can  and  do  utilize  these  resources  for  their locally determined priorities varies between municipalities and will depend also on  the  availability  of  other  funds  for  infrastructure  projects.   Federal  agencies  reassert  their  central authority in some cases where the local governments feel compelled to, or decide  to  use  their FAIS  resources  to  pay the  local  counterpart  share  of  federal  projects,  such  as  in water projects directed from CONAGUA.  In other cases, however,  the municipalities  use  FAIS  resources  to  meet  their  own  identified  priorities,  for  which  federal  or  state  funding  might  not  be  available.    Theory  and  international  experience  with  decentralization suggests that having a mix of these two outcomes is efficient.  There are  some  activities  with  both  national  (or  at  least  regional)  externalities  and  clear  local  benefits,  and  co‐financing  arrangements  for  these  can  effectively  combine  the  two  types  of  interest.    In  addition,  municipalities  with  low  taxes  bases  (approximated  by  the  marginality  index  in  the  FAIS  formula)  need  to  have  some  resources  for  their  choice  of  projects with purely local benefits.                                                         8  The  Fiscal  Coordination  Law  mandates  that  FAIS  be  budgeted  at  2.5  percent  of  the  recuadación  federal  participable approved by Congress in the Ley de Ingresos, regardless of the latter’s fluctuations during the year  or  its  end‐of‐year  value.   Of  the  total  FAIS  budget,  2.2  percentage  points  are  distributed  to  municipalities,  and 0.3 percent is distributed to the states.  9  Funds  transferred  to  municipalities  can  be  used  for  drinking  water,  sewerage,  urban  infrastructure  (sidewalks, market plazas), electrification in rural areas and poor neighborhoods, basic health and education  infrastructure,  housing  improvement  (cement  floors,  painting  walls),  rural  roads,  and  productive  rural  infrastructure  (irrigation).    Funds  transferred  to  states  are  for  works  and  activities  with  regional  or  intermunicipal impact (Fiscal Coordination Law, Article 33).   Decentralized Service Delivery for the Poor  109 FISM  can  also  support  capacity  building  for  municipalities,  but  preliminary  data  suggests  local  governments  are  not  taking  advantage  of  this  option.   Decentralization  in  the  absence  of  adequate  local  capacity  can  bring  little  change  in  results,  although  this  does  not  mean  that  it  cannot  be  done  at  the  same  time.    Experience  shows  that  local  capacities  expand  best  as  decentralized  systems  mature,  even  though  sequencing  remains difficult.  As much as 2 percent of FISM funds can be allocated by municipalities  to  support  institutional  capacity  building  programs.    Only  for  this  expenditure  are  municipalities required  to agree on an institutional development plan with the state and  federal  authorities  before  spending  the  money.    This  requirement  probably  could  explain  why  municipalities  are  not  allocating  the  funds  for  this  purpose,  particularly  given that they can allocate the funds to the remaining categories if not used for capacity  building.  There is no data on expenditures done in this category, and hence it is difficult  to  know  which  are  the  main  issues  addressed  through  capacity  building.    Available  information for the state of Veracruz  suggests that the share of this category is very low:  0.64  percent  of  FISM  allocated  to  institutional  development.    This  figure  decreases  to  0.25 percent if only the 30 poorest municipalities are considered.   Upper  levels  of  government  are  in  a  better  position  to  foster  capacity  at  local  levels  by  providing  incentives  for  municipalities  to  match  demand‐driven  capacity  growth  with  the  provision  of  supply‐side  assistance  and  financing.   States  play  usually  this role building partnerships with municipal governments or co‐financing institutional  development  programs.    Although  not  necessarily  FISM‐specific,  this  can  have  an  impact  in  FISM  projects.    Overall,  74  percent  of  municipalities  report  having  received  training from state governments, compared to 34 percent from the federal government.  Compared  with  the  decentralization  of  education  and  health,  the  decentralization  of  social  infrastructure  with  FAIS  is  more  targeted  to  the  poor,  at  least  to  the  municipalities  with  a  high  proportion  of  poor  persons,  particularly  in  poorer  states.    This  potential  benefit  to  the  poor  is  enhanced  by  a  distinctive  feature  of  FAIS,  namely  that  the  law  mandates  municipal  and  state  governments  to  (a)  inform  the  inhabitants  of  the  respective  jurisdictions  regarding  the  scope,  costs,  and  potential  beneficiaries  of  each  individual  project  financed  by  FAIS,  (b)  promote  community  participation  in  the  ex  ante  choice  of  projects,  in  their  execution,  and  in  their  ex  post  evaluation,  and  (c)  inform  the  population  at  the  end  of  the  fiscal  year  of  the  results  obtained.  The  Fiscal  Coordination  Law,  however,  does  not  specify  how  these  three  objectives  should  be  reached,  how  their  achievement  (or  not)  will  be  monitored,  or  the  type of sanctions to be applied in case there is no compliance with these provisions.  The extent to which FAIS funds contribute to poverty alleviation depends on two  further  considerations.    The  first  derives  from  the  interaction  between  state  and  municipal  governments.    The  federal  budget  legally  cannot  disburse  funds  directly  to  the  municipalities,  so  it  must  transfer  the  FISM  resources  first  from  the  central  government  to  state  budgets  and  subsequently  from  state  to  municipal  budgets  under  110  Decentralized Service Delivery for the Poor  the  conditions  and terms  mandated by  state  legislatures  as well  as  by  the  federal  rules.10   Thus  in  addition  to  federal  rules  for  the  use  of  FAIS  resources,  state  laws  and  operational  rules  are  critical,  generating  a  potentially  large  variance  across  states  in  poverty  alleviation  outcomes.   Some  states  simply  transfer  FISM  funds  to  municipalities  and  agree  with  them  on  certain  planning  and  implementing  requirements,  while  some  impose  substantial  constraints  on  their  municipalities  before  funds  are  disbursed,  as  elaborated  below.    Some  states  also  intervene  with  positive  fiscal  incentives  (typically  using  FISE  resources)  to  reward  municipalities  whose  FISM  investments  meet  certain  criteria  or  that  meet  targets  in  coverage  of  social  infrastructure.  Box  4.6  compares  the  experiences in Puebla and Veracruz.  Box 4.6.  Comparing  Institutional  Arrangements:  The  Case  of  Puebla and Veracruz   Veracruz  and  Puebla  differ  in  their  degree  of  intervention  in  the  municipal  FISM  programs.    Both  states  have  issued  guidelines  to  regulate  planning,  implementation,  reporting  and  supervision  of  FISM‐funded  projects.    An  important  difference  is  that  Puebla,  intervenes  more,  by  conditioning  FISM  disbursements  to  a  clearance  procedure  from  state  sector  normative  agency.   For  example,  a  municipality  in  Veracruz  has  to  share  the  technical  project  files  for  education,  health,  water  and  roads  projects  to  the  state  agencies,  for  their  revision,  but  this  does  not  affect  the  monthly  disbursements  they  receive  from  FISM  funds.   In  contrast,  Puebla  requests  the  clearance  of  project  files  ex  ante  to  the  disbursement  of  the  funds.    Puebla,  like  other  states,  imposes  rules  for  the  process  of  planning  and  allocation  of  projects  and  sets  some  criteria  for  selection  and  sequencing  of  investments,  but  only  in  Puebla  these  rules  are  really  enforceable  since  funds  are  conditioned  to  the  state  clearances.    (Some  of  these  make  good  sense,  like  requiring  that  water  coverage  reach  a  certain  percent  before  funds  could  go  to  general  urban  improvement  and  insisting  that  water‐ utility  work  be  completed  in  a  neighborhood  before  it  could  have  a  road  (re)paving  project).   During  1998 and 1999 Puebla also  had an  incentive  program  for  municipalities,  providing  counterpart  funding  for  priority  infrastructure  investments funded by FISM.  Did  the  disbursement  condition  in  Puebla  have  an  effect?    From  the  data  gathered by a survey of municipal presidents in some years, there is no evidence  of  better  allocation  efficiency  of  municipalities  in  Puebla  for  FISM  investments.   For  1999,  when  Puebla’s  fiscal  incentive  program  was  in  effect,  there  is  a  strong  correlation  of  allocation  with  needs  and  a  clear  difference  from  Veracruz,  which  had no such program.  In later years, when the incentive program ended, there is                                                           When  FAIS  began,  there  was  an  important  controversy  between  the  federal  government  and  some  states  10 as  to  how  far  a  state’s  legislation  could  either  alter  the  Fiscal  Coordination  Law  distribution  formulas  to  municipalities or impose some conditionality.  The controversy did not reach the courts and was settled in a  compromise:  Fiscal  Coordination  Law  formulas  would  be  observed,  and  the  states  would  be  allowed  to  impose conditions on their municipalities.   Decentralized Service Delivery for the Poor  111 no  significant  difference  in  the  degree  of  correlation  between  needs  and  allocation.  Further investigation in other states should attempt to verify or refine  this pattern before drawing strong policy conclusions.  A  review  of  the  institutional  arrangements  for  FAIS  in  ten  states  found  that  state  government  set  general  operational  guidelines  for  FISM,  and  probably  nearly  all  states  follow  the  practice  in  some  way  (details  are  in  Volume  II.)    Eight  out  of  ten  have  introduced  operational  rules  or  manuals  and,  in  some  cases,  imposed  restrictions  or  requirements  to  clear  projects  with  the  state’s  sector  agency.    All  of  these  guidelines  require  inclusion  of  the  voice  of  the  clients  and  communities  in  planning  and  selecting  FISM  projects  (see  Figure  4.5).    The  main  channel  is  through  the  Consejos  de  Planeación  Municipal  (COPLADEMUN),  which  are  municipal  councils  that  usually  involve  community  representatives  from  each  locality;  representatives  from  the  municipal  government; and in some cases from the state sector agencies.  Details vary in each state,  and  it  is  not  clear  if  these  mechanisms  allow  for  efficient  representation  of  the  population  or  to  what  extent  they  represent  the  poor.   In  general,  the  list  of  works  to  be  financed  by  FISM  is  agreed  through  the  council  and  disclosed  by  the  municipal  government before the start of the calendar year.  The existence of operational guidelines  facilitates  the  use  of  these  resources.    These  state  guidelines  are  desirable  if  they  seek  better  implementation  of  the  law.    However,  some  of  these  operational  guidelines  contradict  or  go  beyond  the  federal  law,  for  example  by  allowing  spending  on  scholarships,  or  setting  conditions  on  the  transfers  to  the  municipalities,  like  in  the  case  of Puebla.    In  some  cases,  to  improve  the  sequencing  of  investments,  state  regulation  has  introduced  caps  to  certain  expenditures  in  order  to  prioritize  particular  infrastructure  works  or  localities.    For  example,  in  Guerrero,  municipalities  must  spend  at  least  10  percent  of  the  total  in  rural  areas.   In  Puebla,  municipalities  cannot  spend  resources  in  urban  areas  until  a  certain  target  in  sanitation  coverage  (including  rural  areas)  has  been  met  and  cannot  pave  roads  in  a  community  until  the  water  and  sanitation  work  under  the  roads  has  been  done.    In  Aguascalientes,  FISM  investments  should  be  allocated  between  the  cabecera  and  the  localities  according  to  the  population  distribution  and  in  Zacatecas,  the  percentage  of  community  financing  varies  for  works  of  a  more  “public”  nature, such as parks and plazas.  These  local  conditions,  in  turn,  may  be  fully  justified  in  economic  terms.    Thus  state  laws,  as  in  Puebla,  may  require  municipalities  to  have  a  community  participation  process  and  some  minimal  cost‐benefit  analysis  in  order  to  improve  the  quality  of  their  projects  prior  to  the  disbursement  of  funds.   States  may  also  try  to  solve  a  coordination  problem  between  contiguous  municipalities,  say,  with  regard  to  a  health  clinic  (so  that  perhaps  only  one  is  built  with  joint  funds,  instead  of  two  separate  and  less  equipped  facilities),  although  there  is  little  evidence  of  FISM  funding  for  inter‐municipal  projects.   Alternatively,  states  may  want  to  reach  some  economies  of  scale  in,  say,  a  rural  road  (so  that,  with  joint  funds,  a  longer  one  is  constructed  rather  than  two  unconnected  112  Decentralized Service Delivery for the Poor  segments).  Or,  finally,  they  may  want  to  induce  a  single  municipality  into  developing  a  larger  project,  say,  sewage  facilities,  providing  incentives  to  do  so  with  pari  passu  state  funds.    While  some  of  these  interventions  can  improve  quality  of  FISM  expenditures,  they may have a cost in moving away from the decentralization model supported by the  1998  reform  and  could  create  opportunity  for  states  to  exercise  political  control  by  obstructing  projects  in  municipalities  from  different  political  parties  or  groups.    Also,  this  new  layer  of  regulation  has  further  muddied  the  rules  of  the  game  regarding  the  allowed expenditure categories, the general objectives of infrastructure financing (not all  infrastructure  investments  have  a  poverty  alleviation  focus),  and  the  reporting  mechanisms,  to  the  extent  that  some  state  regulation  allows  expenditure  for  categories  that are not permitted by the federal law.   The  second  consideration  for  the  poverty‐reduction  effect  of  FAIS  is  internal  to  the municipalities, since the Fiscal Coordination Law does not specify the distribution of  funds  inside  each  municipality.    While  there  are  approximately  2,500  municipalities  in  Mexico,  there  are  almost  200,000  localities  inside  these  municipalities,  and  the  majority  of  them  are  poor  and  small  (with  between  500  and  2,500  inhabitants).    Funds  may  effectively  reach  a  poor  municipality,  but  the  incentives,  preferences,  and  relationships  among  the  municipal  president,  the  council,  and  the  other  powers‐that‐be  will  determine how they are distributed between the county capital and remaining localities,  as  well  as  the  extent  to  which  projects  respond  to  the  needs  of  the  poor,  since  not  all  those  who  live  in  a  poor  municipality  are  necessarily  poor.    Once  the  funds  reach  the  municipality  there  is  little  or  no  guidance  for  the  municipal  authorities  to  identify  those  projects  that  will  better  improve  the  living  conditions  of  the  poor;  this  situation  is  more  acute  in  poorer  municipalities,  which  in  general  lack  technical  capacities.    Adequate  information  can  support  the  decision  making  process  when  selecting  the  works  to  be  financed  and  can  help  to  counteract  pressure  from  political  groups;  the  federal  government  is  actually  making  efforts  to  provide  such  information.   Also  critical  is  the  capacity  of  the  municipal  authorities  to  execute  and  supervise  projects,  in  particular  in  poorer municipalities.   Decentralized Service Delivery for the Poor  113 Figure 4.5. Channels of Influence in Mexico’s Social Infrastructure: FAIS‐FISM   Federal  government  Political  State  party  government  Clients/  Municipality =  citizens/  provider  voters  Political influence Taxes/resources  Sectoral policy and operational practices   Federal  law  provides  only  general  requirements  for  planning  and  implementing  works  financed  via  FAIS:  municipal  governments  should  promote  participation  of  beneficiary  communities  for  programming,  implementing,  monitoring,  and  evaluation,  for which states and municipalities use their existing participatory planning mechanisms  (if  any).    Thus,  the  degree  to  which  this  community  participation  is  achieved  depends  more  on  the  adequacy  of  state  and  municipal  systems  than  on  provision  at  the  federal  level.    Federal  regulation  also  requires  states  and  municipalities  to  disclose  publicly  the  cost  of  infrastructure  works;  the  amount  allocated  from  FAIS  to  each  one,  and  the  sites,  main  beneficiaries,  and  general  characteristics  of  the  works  financed.   Additionally,  by  the  end  of  each  year,  they  must  inform  the  population  of  the  results  achieved;  although  no  methodology  for  ex  post  evaluation  is  defined.  These  requirements  have  not  been  systematically  enforced.    However,  in  2004,  SEDESOL  issued  general  criteria  for  reporting  the  use  of  FAIS  resources,  together  with  an  information  system  to  collect  this  information.   As  most  states  have  established  information  systems  for  FISM  budgeting  and  control,  the  state‐level  information  on  FISM  spending  is  better  than  what  they  report to the federal government through SEDESOL.  V. RURAL DEVELOPMENT   The Rural Development Program is the only part of Alianza targeted to small and  poor farmers, and the only one decentralized to municipalities.  Since 2002, an increasing  proportion  of  the  Rural  Development  Program  funds  have  been  decentralized  to  114  Decentralized Service Delivery for the Poor  municipalities.  Two other components of Alianza—crop agriculture and livestock—have  been mostly decentralized to the state level.  As  a  program  to  promote  productive  investments  and  competitiveness,  Alianza’s  Rural  Development  Program  has  different  objectives  and  institutional  needs  than  the  social  programs.  Social  programs  aim  for  100  percent  coverage—something  for  everyone—which  is  well  suited  to  local  politics.    However,  something‐for‐everyone  incentives  with  a  production‐oriented  program  like  Alianza  often  lead  to  dilution,  fragmentation,  and  underfunding  of  the  profitable  investments  that  would  do  the  most  to improve competitiveness.  SAGARPA  promoted  municipal  decentralization  in  order  to  involve  municipalities  and  strengthen  the  Consejos  Municipales  de  Desarrollo  Rural  Sustentable  (CMDRS)—the  municipal  rural  development  councils.   Not  all  states  entered  municipal  decentralization  in  2002,  but  by  2005  all  state  governments  had  decentralized  at  least  some  of  the  Alianza  funds  for  rural  development  to  their  municipalities.    By  signing  convenios,  the  state  and  municipal  authorities  (and  possibly  also  the  SAGARPA  delegate  in  the  state)  formalize  municipal  decentralization  and  state  their  respective  obligations.   Municipal  governments  are  supposed  to  contribute  counterpart  funds,  but  this  is  not  compulsory. When they do, they often do it with FISM resources.  The  national  government  provides  around  80  percent  of  the  government  money  and  writes  the  rules  of  the  program.   The  rules  include  the  formula  for  distributing  half  of  the  funding  among  municipalities,  with  the  other  half  distributed  according  to  rules  set independently in each state.  Each state in consultation with SAGARPA decides how  much of its total Alianza funding to devote to the Rural Development Program.11   There  are  two  modes  of  municipal  decentralization.    In  both  modes,  the  resources  allocated  to  a  municipality  by  the  decentralization  formula  set  the  budget  constraint  for  the  approval  of  funding  proposals  presented  by  producers  in  the  municipality.    With  the  first  mode,  (a)  funds  are  transferred  to  a  separate  municipal  account, and (b) the entire cycle of reception, screening, and selection of requests, as well  as  disbursement  of  funds,  is  carried  out  at  the  municipal  level.   In  the  second  mode,  no  separate  account  is  opened.    Proposals  are  received,  preliminarily  screened,  and  prioritized  in  the  municipality,  but  the  final  selection  is  performed  at  the  state  level  by  the technical committee of Alianza’s fideicomiso, which also disburses the funds.  The first  mode  is  restricted  to  municipalities  satisfying  certain  conditions:  (a)  the  existence  and  functioning  of  a  CMDRS,  (b)  the  existence  of  a  municipal  rural  development  plan,  validated by the CMDRS, (c) the existence of a rural development department within the  municipal administration, and (d) the existence  of a programmed budget for the current                                                           The  amount  going  to  each  of  the  decentralized  programs—crop  agriculture,  livestock,  and  rural  11 development—is decided by the state in discussion with SAGARPA and stated in the technical annex signed  each year by SAGARPA and the state government.  Decentralized Service Delivery for the Poor  115 year.  The  effectiveness  of  this  mode depends  heavily  on  the strength  of CMDRS  and  the  municipal administration.   CMDRS  are  part  of  the  complex  architecture  for  economic  governance  and  the  execution  of  public  policy  in  rural  areas  set  up  by  the  Law  of  Sustainable  Rural  Development  (LDRS).  This  architecture  has  a  sectoral  or  product‐based  axis,  consisting  of  product  chains  and  their  governance  organizations  (the  Comités  de  Sistema  Producto),  and  a  territorial‐based  axis  formed  by  a  three‐level  system  of  rural  development  councils:  the  municipal,  district,  and  state  rural  development  councils  (see  Figure  4.6).   At  the  top  of  the  system  are  the  intersecretarial  committee  chaired  by  SAGARPA  (the  Inter‐Secretarial  Commission  for  Sustainable  Rural  Development,  CIDRS)  and  the  consultative  national‐level  rural  development  council,  the  Consejo  Mexicano  para  el  Desarrollo  Rural  Sustentable,  which  includes  national  producer  organizations,  academic  and  research  entities,  product‐chain  representatives,  and  the  private  sector,  alongside  the federal ministries included in CIDRS.   CMDRS  consist  of  (a)  the  municipal  president  (usually  the  chair)  and  other  representatives  from  the  municipality,  usually  the  person  responsible  for  the  municipal  rural  development  office,  (b)  representatives  of  state  government  offices  and  of  the  federal  offices  related  to  rural  development  operating  in  the  municipality,  and  (c)  representatives  of  social  and  private  associations  active  in  agriculture  and  rural  development  in  the  municipality.  They  are  generally  assisted  by  a  technical  coordinator  (normally  an  agronomist  or  veterinarian)  appointed  by  SAGARPA,  by  the  state  government,  or  by  both,  and  are  generally  paid  with  funds  from  Alianza’s  PROFEMOR  program.  From  the  operational  rules  of  Alianza  and  CMDRS  statutes,  they  are  supposed  to  (a)  be  a  locus  for  rural  development  planning  in  the  municipality,  (b)  facilitate  the  operation  of  state  or  federal  agricultural  rural  development  programs  in  the  municipality,  (c)  run  demand‐driven  programs  such  as  the  Rural  Development  Program,  receiving,  prioritizing,  and  approving  funding  proposals  from  producers  and  disbursing the funds, (d) be a locus for the local coordination of different rural programs  and  the  local  concurrence  of  funds,  and  (e)  represent  local  rural  interests.  Doing  these  functions  well  would  make  the  CMDRS  a  formidable  instrument  of  decentralized  rural  economic governance.   116  Decentralized Service Delivery for the Poor  Figure 4.6. Channels of Influence in Mexico’s Rural Development: Alianza’s Rural  Development Program   Federal government — SAGARPA  Farmers  State  associations  government Municipalities/  CMDRS  Clients/  citizens/  Private service  voters providers  Political influence Taxes/resources  Technical assistance  Sectoral policy and operational practices    Unfortunately,  most  CMDRS  cannot  discharge  their  functions  in  an  effective  manner,  although  local  situations  vary  considerably.    First,  they  do  not  have  the  technical capacity to plan effectively a medium‐  or  long‐term rural development agenda  for  the  municipality.    Mostly,  they  act  as  passive  recipients  of  requests  from  local  producers  and  as  disseminators  to  their  communities  of  government  norms  and  instructions.  Second, most councils are dominated by the municipal president, technical  coordinators,  or  members  representing  SAGARPA  or  the  state’s  rural  administration.   Thus  they  act  more  as  branches  of  government  (municipal,  state,  or  federal)  than  as  representatives  of  rural  society.    Also,  in  many  councils,  the  majority  of  civil‐society  participants  come  from  ejidos  or  small  communities,  and  they  rotate  frequently,  usually  every  year.    This  makes  it  very  difficult  for  them  to  understand  the  purpose  and  workings  of  the  councils,  assimilate  the  basic  rules  of  the  programs,  and  participate  effectively.   Finally,  the  LDRS  is  perceived  by  other  government  agencies  as  pertaining  to  SAGARPA  and  state  rural  administrations,  in  the  same  way  as  other  laws  are  seen  as  pertaining  to  other  ministries—for  example,  the  Social  Development  Law  is  seen  as  pertaining  to  the  Secretaría  de  Desarrollo  Social  (SEDESOL).    This  is  despite  the  multisectoral  language  of  the  laws  and  the  existence  of  various  intersecretarial  councils.   As  a  result,  the  CMDRS  rarely  can  count  on  the  participation  of  agencies  other  than  SAGARPA  and  the  states’  rural  development  agencies,  and  hence  cannot  coordinate  Decentralized Service Delivery for the Poor  117 programs or support integrated rural development.  In practice, they usually implement  one program only, Alianza’s Rural Development Program.   Since  the  municipal  president,  or  his  representative,  is  typically  the  strongest  force  in  CMDRS,  implementing  the  Rural  Development  Program  depends  on  the  capacity  of  the  municipal  authorities,  who  are  in  a  weak  position  to  carry  out  rural  development  activities.   Service  provision  and  the  development  of  urban  centers  are  the  focus  of  municipal  activity,  not  rural  development,  which  is  not  included  among  the  many  municipal  functions  listed  in  Article  115  of  the  Mexican  Constitution.    Also,  the  Mexican system of three‐year municipal administrations with no reelection is inimical to  the  long‐term  perspective  required  in  rural  development.    The  numerous  additional  activities  required  of  municipalities  by  the  new  normative  instruments12  have  been  established  with  little  regard  for  the  administrative  restrictions,  procedures,  and  routines  of  municipal  governments.13    In  order  to  access  the  money  from  the  new  programs,  municipal  governments  have  adapted  the  new  policy  to  their  own  routines  instead of modifying their behavior to fit the new policy.   As  a  consequence  of  these  weaknesses,  CMDRS  find  it  difficult  to  prioritize  investment  demands  and  to  countervail  the  bias  of  programs  in  favor  of  those  better  informed.    They  also  show  a  spontaneous  tendency  to  choose  atomized  rather  than  clustered  investments,  which  limits  the  ability  of  the  Rural  Development  Program  to  improve productivity—the core objective of Alianza.  In  spite  of  their  shortcomings,  CMDRS  must  be  considered  a  step  forward  in  establishing  private‐public  coordination  platforms  and  in  encouraging  the  municipal  governments’  involvement  in  rural  development  issues,  including  the  design  of  a  municipal  rural  agenda.    They  also  serve  as  forums  for  discussion  of  municipal  rural  issues  among  interested  parties  and  for  the  dissemination  of  information  regarding  the  government’s provision of rural support services.  The  most  important  trade  unions  affecting  rural  development  policy  are  not  those  of  providers  but  those  of  clients  (farmers  or  campesinos).    Farmers  unions  apply  pressure  on  both  national  and  subnational  governments,  lobbying  for  privileged  access  to  public  resources.   They  have  traditionally  enjoyed  large  political  power,  as  they  used                                                         12  These  instruments  are  the  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable,  the  Programa  Especial  Concurrente,  the  operational  rules  of  Alianza,  the  convenios  signed  with  the  states,  the  statutes  of  the  district  councils,  and  the  statutes of the municipal councils.  13 Merino and Macedo (2005 p. 25) identify 10 new activities to be carried out by municipalities in connection  with  the  new  normative  instruments.    To  carry  out  these  activities  municipalities  must  implement  five  organizational  tasks:  “(1)  establish  a  collective  body  of  citizens  and  federal,  state,  and  municipal  authorities  to  partake  in  the  rural  development  strategy;  (2)  have  a  plan  and  a  budget  with  resources  exclusively  devoted  to  the  rural  development  strategy;  (3)  appoint  a  formal  entity  to  take  charge  of  the  administrative  demands  deriving  from  the  implementation  of  the  rural  strategy;  (4)  identify  producers’  organizations  and  promote  their  participation  in  the  rural  development  strategy;  and  (5)  establish  specific  procedures  to  handle the requests from producers with an intensive use of information and registry systems.”   118  Decentralized Service Delivery for the Poor  to  be  critical  to  ensuring  political  support  for  PRI  from  rural  dwellers  and  helped  to  stabilize political conditions in rural areas, keeping conflicts under control.  Today, rural  unions  are  connected  not  only  to  PRI  but  also  to  other  political  parties.    Producers’  unions  make  their  influence  be  felt  on  government  directly  through  negotiations  and  pressure instruments and indirectly through their capacity to get representatives of their  corporate  interests  elected  to  Congress.   Although  the  rural  programs  tend  increasingly  to  make  beneficiaries  compete  for  resources  with  demand‐driven  systems  directly  administered  by  government  or  by  joint  committees,  some  rural  programs,  like  many  of  the centrally managed programs of Alianza, are operated by SAGARPA through farmers  unions.  Even in the Rural Development Program, a limited amount of the funds are not  decentralized, but instead are operated directly by SAGARPA.  These funds are set aside  for farmers unions, which implement the programs.14   Service  providers  are  hired  under  short‐term  contracts  by  the  federal  or  subnational  governments  or  by  producers  themselves  (with  funds  provided  by  the  programs).   Their  pay  usually  comes  from  program  resources.   In  some  cases,  they  may  be employed on a more or less regular basis by farmer organizations, possibly unions, or  associative  enterprises.    They  provide  technical  assistance  to  producers  for  the  preparation  and  implementation  of  investment  proposals,  and  they  are  the  main  interface  between  government  officials  and  beneficiaries  of  the  program.    Service  providers  are  also  the  main  local  source  of  information  about  program  opportunities  and  norms.    Individually,  they  sometimes  take  advantage  of  their  position  as  intermediaries  between  government  and  producers  and  of  their  superior  information,  but they are weak and disorganized as a group.  Unlike teachers or health workers, they  are  not  unionized  and  have  no  entitlement  to  secure  employment  or  social  security  benefits.    The  position  of  service  providers  is  thus  extremely  weak,  and  they  have  few  economic  or  moral  incentives  to  do  a  good  job.   Nor  do  they  receive  technical  support,  systematic and effective training, or support to operate as networks.  These “street‐level”  operators are probably the weakest link in the implementation chain.  Rationing  mechanisms—global  and  individual—are  important  in  demand‐ driven  programs,  like  the  Rural  Development  Program,  where  demand  usually  exceeds  the  supply  of  funds.   Global  rationing  operates  on  a  geographic  basis,  with  ceilings  for  states  and  municipalities,  and  on  the  basis  of  beneficiary  classes.    For  the  part  of  the  program  directly  implemented  by  the  states,  Alianza’s  operational  rules  require  at  least  70  percent  of  program  funds  to  go  to  marginal  regions  of  high  or  very  high  marginality  indexes,  20  percent  to  priority  groups  (youth,  women,  indigenous  groups,  elderly  producers,  and  handicapped  rural  people),  35  percent  to  investments  on  priority  production chains with high social inclusion, another 35 percent to  projects proposed by  CMDRS,  and  25  percent  to  low‐income  producers  in  non‐marginal  regions.15   The  rules                                                         14  Part  of  the  money  of  decentralized  Alianza  programs  is  set  aside  for  national  execution  and  is  mostly  given  to farmers union for execution.  15 Percentages add up to more than 100 because of overlapping among the categories.  Decentralized Service Delivery for the Poor  119 are different in the case of municipal implementation.  In this case, the funds available to  the  state  are  allocated  among  its  municipalities  in  accordance  with  an  objective  formula.   According  to  this  formula,  fifty  percent  of  the  funds  in  all  states  must  be  allocated  according  to  municipal  marginality  and  rural  population  criterion,  while  the  other  fifty  percent  are  allocated  according  to  criterion  set  by  the  state  government.    Individual  rationing  takes  place  within  geographic  or  producer  class  ceilings  and  is  ideally  done  according  to  the  quality  of  the  proposals,  based  on  established  criteria  and  evaluation  procedures.    In  practice,  however,  priority  usually  goes  to  the  first  proposals  duly  completed  and  with  all  the  attachments  required  when  the  window  opens.    Hence,  a  substantial  advantage  goes  to  applicants  with  good  information  about  the  timing  of  window opening and access to help for preparing all the required documents.  Delay  in  the  disbursement  of  funds  is  a  serious  problem  for  the  Rural  Development  Program,  partly  because  the  federal  government  does  not  publish  the  Alianza  rules  until  March,  April,  or  even  May  for  a  number  of  reasons,  and  partly  because  the  processes  involved  in  implementation  are  so  lengthy.    Even  if  the  rules  undergo  only minor adjustments, operators cannot start their work before the new rules  are known, especially since the forms to be used are generally part of the rules.  Then the  states have lengthy processes to receive and evaluate proposals.   While  the  Rural  Development  Program  is  small  relative  to  total  government  spending  for  rural  and  agricultural  development,  it  yields  valuable  lessons  for  decentralized  programs  in  any  sector  that  focuses  mainly  on  productive  investment.   The  use  of  public‐private  coordination  platforms  at  the  municipal,  district  and  state  levels  generally  has  created  some  of  the  conditions  necessary  for  a  better  discussion  of  investment  planning  and  local  rural  agendas  (see  Box  4.7  for  differences  in  state  performance).    There  is  the  problem,  however,  that  the  agriculture  and  rural  development  investments  supported  by  the  Rural  Development  Program  are  not  organized  around  clear  economic  strategies  and  are  too  fragmented  to  have  significant  economic  impact.   For  program  investments  to  reach  a  critical  mass  and  have  a  strong  impact,  strategic  investment  programs  to  strengthen  rural  productive  activities  should  be  designed  at  the  regional  level.    These  programs  should  be  based  on  the  potential  offered  by  territorial  assets  and  on  the  identification  of  the  main  development  axes  around  which  the  investment  support  provided  by  the  program  should  cluster.    The  municipal  space  is  generally  too  small  in  Mexico,  and  municipal  administrations  are  too  weak  and  focused  on  other  activities  for  municipal  councils  to  be  effective  economic  governance  entities  capable  of  designing  and  implementing  the  required  strategic  investment  programs.    State  governments  normally  divide  their  territories  in  regions,  which  are  more  appropriate  spaces  to  design  strategic  investment  programs.    The  district  councils  created  by  the  Law  of  Sustainable  Rural  Development  mostly  coincide  with  these  regions.    These  councils  could  take  the  lead  in  the  participatory  design  and  implementation  of  programs  for  rural  investment  clustering,  and  generally  act  as  economic  governance  entities  for  the  rural  areas  of  the  regions.   However,  in  order  to  be  able to assume this role, the councils would need to be reinforced with a sufficient cadre  120  Decentralized Service Delivery for the Poor  of  professional  staff,  and  they  would  also  need  the  authority  to  decide  on  the  allocation  of the investment resources of the program.   Box 4.7.  State Experiences in the Implementation of Alianza  Despite  the  centrally  issued  operational  norms,  there  are  differences  in  the  way  Alianza  decentralized  programs  operate  in  the  states.   These  differences  depend  on  the  priorities  of  the  states  and  the  negotiation  of  those  priorities  with  SAGARPA.    The  allocation  of  funds  among  the  three  decentralized  programs  (crop  agriculture, livestock,  and rural  development)  varies, reflecting  the  relative  importance  of  commercial  agriculture,  livestock  activities,  and  the  small  farm  sector  in  the  states.    Thus,  for  instance,  Guerrero  allocates  73  percent  of  decentralized  program  resources  to  the  rural  development  program,  Oaxaca  66  percent,  and  Veracruz  57  percent,  whereas  Baja  California  and  Nuevo  León  allocate only 16 percent, Sonora 21 percent, and Sinaloa 24 percent.    The degree of poverty targeting also differs because of differences in share of the  rural  development  program,  the  only  targeted  one  in  Alianza,  and  because  of  targeting  differences  within  the  rural  development  program  itself.   For  instance,  in  2004  only  0.6  percent  of  funds  from  the  rural  development  program  in  Jalisco  went  to  municipalities  of  very  high  marginality  and  42  percent  to  municipalities  of  low  and  very  low  marginality,  whereas  in  Guerrero  64  percent  of  the  funds  went  to  highly  marginal  municipalities  and  none  to  municipalities  of  low  and  very  low  marginality.    Differences  in  personal  targeting  are  also  important.   Although  we  do  not  have  comparable  figures,  the  Bank’s  field  work  and  the  evaluation  documents  of  Alianza  for  the  states  show  that  leakage  of  benefits  of  the  rural  development  program  to  relatively  well‐off  producers  are  much  higher  in Jalisco than in Guerrero or Veracruz.    Another  difference  is  in  the  decentralization  to  municipalities  of  the  rural  development program and in  the  operation  of  the sustainable  rural development  councils.   Guerrero  has  more  than  average  municipal  decentralization  because  it  started  in  2002  and  all  municipalities  operate  under  the  first  of  the  two  systems  explained  before.   Veracruz  is  an  intermediate  case  since  municipalización  started  in  2004  and  only  some  municipalities  operate  under  system  one.    Finally,  municipalización  only  started  in  2005  in  Jalisco,  with  all  municipalities  operating  under  system  2.    Municipal  councils  exist  wherever  there  have  been  decentralization  of  the  rural  development  program  to  municipalities,  but  district  councils may or may not exist and when they exist their role may be more or less  important.   Thus,  for  instance,  in  Guerrero  and  Veracruz  district  councils  do  not  seem  to  play  any  role  and  their  existence  is  little  noticeable.   In  Jalisco,  instead,  they are more active, meeting frequently, often once per month.  Source: Volume II.  Looking at the whole array of agricultural and rural development programs, one  can  see  that  there  is  inefficiency  coming  from  the  segmentation  and  overlapping  of  federal  programs,  and  also  from  these  programs  not  being  tailored  to  the  varying  needs  Decentralized Service Delivery for the Poor  121 of  different  states  and  regions  (World  Bank  2005,  chapters  5  and  6).   Under  the  present  system,  state  governments  cannot  properly  design  the  rural  agenda  for  their  states  and  have  no  opportunity  or  incentive  to  internalize  the  global  budget  constraint  because  (i)  the  great  majority  of  funding  comes  from  federal  Secretarías  attached  to  specific  federal  programs;  (ii)  most  programs  are  still  not  decentralized  to  any  degree;  and  (iii)  program  objectives,  eligibility  criteria  and  operation  norms  are  fully  decided  at  the  central  level.   Also,  as  mentioned  above,  the  rural  municipalities  lack  the  scale  and  capacity  to  utilize  efficiently the wide array of theoretically available programs.  One  way  to  improve  the  efficiency  of  agricultural  and  inefficiencies  in  rural  development  spending,  particularly  for  productive  programs,  would  be  to  concentrate  the  decision‐making  at  the  state  level.   If  they  received  a  formula‐based  block  grant  for  rural  development,  then  they  would  have  the  opportunity  to  plan  and  implement  program  packages  appropriate  to  their  locales.  They  would  also  internalize  the  political  and economic costs and benefits of rural development actions and be accountable for the  successes, and failures.    Several  European  countries,  like  Spain,  Italy,  and  Germany,  follow  this  type  of  decentralization model.  The equivalent to the Mexican states—the autonomías, regioni, or  laender—are  the  pivotal  entities  of  rural  development  authority  and  policy  making.   An  important  difference,  of  course,  is  that  for  Mexico  there  is  not  a  European  Union  with  a  strong  agricultural  and  rural  development  policy  to  take  up  part  of  the  policy  and  funding authority.  To achieve this type of devolution in Mexico would require three main things:  1. Transferring  to  the  states  most  of  the  funds  of  rural  development  programs  of  federal  Secretarías  that  do  not  have  specific  multi‐state  externalities.    This  should  be  done  in  the  form  of  block  grants  that  combine  the  funds  from  the  different programs now in place.  The national government could still reserve  for  itself  some  funds  to  carry  out  a  few  selected  rural  development  programs  considered  to  be  strategic  and  require  national‐level  implementation.   There  should  be  an  understandable  formula  to  allocate  funding  to  the  states,  and  full  transparency  about  how  much  each  state  gets.   For  purposes  of  poverty  reduction,  at  least  some  of  the  funding  should  go  according  to  rural  marginality, although this corresponds more specifically to Oportunidades, not  the productive programs.  2. Dismantling  federal  rural  development  programs  and  letting  state  governments replace  them with their own rural development programs.  The  municipal  rural  development  program  would  also  be  absorbed  by  the  states,  and each state would have the option to devolve some things to the district or  municipal level, as appropriate to local circumstances.  122  Decentralized Service Delivery for the Poor  3. Transferring  to  state  governments  most  of  the  presently  federal  assets,  staff,  and  other  operational  resources  that  the  states  would  need  to  design  and  implement their own rural development agendas.   Clearly,  a  transition  period  would  be  necessary  to  carry  out  such  changes,  and  this  could  involve  going  first  in  some  states  as  pilots.    The  whole  transition  might  be  done within a sexenio.   VI. CONCLUSIONS  In  education  and  health,  the  challenge  for  most  of  the  programs  (especially  as  weighted  by  fiscal  importance)  is  to  develop  effective  mechanisms  to  assure  accountability  for  performance  both  by  the  short  route  from  providers  to  clients  and  by  the long route to governments.  The most promising developments within the core basic  education program are that some states have decentralized management to the region or  even  school  level  in  a  few  cases.   More  progress  has  been  made  in  programs  outside  the  mainstream,  particularly  in  PEC  and,  to  some  extent,  IMSS.   The  PEC  approach  comes  from  state‐level  experiences  and  in  some  ways  is  designed  to  promote  this  throughout  the  country;  that  is,  the  intention  is  not  to  have  PEC  in  every  school,  but  to  provide  experiences  to  the  states  (and  parents/schools)  in  using  this  model.    In  health,  Seguro  Popular  is  a  step  towards  having  funding  follow  the  client,  rather  than  the  historical  distribution  to  providers,  but  it  has  not  yet  achieved  equal  funding  per  client  across  geographic  areas  or  health  care  systems.   To  date  it  has  improved  inequities  in  federal  allocation  per  beneficiaries  across  states.    Further  equalization  will  follow  once  fully  implemented  by  2010.    IMSS‐Oportunidades  has  mechanisms  that  could  improve  accountability  to  local  communities  and  clients,  but  they  have  not  been  systematically  utilized.    Perhaps  if  Seguro  Popular  becomes  more  of  a  mobile  financing  vehicle,  as  intended  in  the  law  (by  2010),  it  could  link  with  IMSS‐Oportunidades  to  achieve  more  accountability to clients.  For  the  municipal  programs,  FAIS,  and  Alianza’s  Rural  Development  Program,  there  are  mechanisms  for  local  participation  at  least  down  to  the  municipal  level  and  perhaps  to  the  community  level  with  FISM.    One  challenge  is  to  assure  that  these  governments  have  the  capacity,  protection  against  corruption,  and  continuity  to  carry  out  good  programs  and  that  the  local  populace  gets  sufficient  information.    Even  the  most  capable  municipalities  face  some  unavoidable  structural  constraints,  however.   First,  in  marginal  areas,  municipalities  tend  to  be  too  small  to  undertake  some  types  of  investment  efficiently.    Second,  confusion  arises  from  the  large  number  of  programs,  mostly  federal  or  joint  federal‐state,  in  the  same  sectors,  such  as  water  and  agricultural  support,  where  the  municipalities  also  have  responsibility  for  service  delivery.    Third,  the  something‐for‐everyone  attitude  in  local  politics  undermines  the  need  to  choose  competitive  investments  clustered  around  development  axes.    Effective  devolution  to  state  governments  of  rural  development  programs,  in  particular  production‐oriented  ones,  could  be  the  best  option  to  increase  program  efficiency.   It  would  help  overcome  Decentralized Service Delivery for the Poor  123 the  segmentation  and  overlapping  of  programs,  would  facilitate  adjusting  programs  to  varying state needs, would assist focusing on implementation issues, and would make it  easier  to  adopt  a  territorial  approach  to  rural  development.   Effective  devolution  would  require  transferring  to  state  governments  as  block  grants  the  resources  currently  allocated to federal rural development programs, along with the authority to design and  implement  their  own  programs.    In  this  way,  state  governments  would  have  a  central  role  in  driving  the  rural  agenda  in  their  states  and  would  be  more  likely  to  internalize  the  benefits  and  costs  associated  with  it.   In  terms  of  promoting  efficiency,  compared  to  the  current  system  which  does  little,  the  states  could  be  technically  more  efficient  that  the  municipal  level.    The  incentives  for  efficiency  would  need  to  come  through  the  political  system,  where the  state  officials  would  be  closer  to  clients  than federal  officials.   The  federal  government  could  promote  state‐level  accountability  and  efficiency  by  publicizing  the  amounts  of  funds  going  to  the  states  for  rural  development  and  by  requiring  participatory  planning  and  ex‐post  evaluation  processes.    Responsibility  and  authority would go together.  Looking  more  broadly  at  the  institutional  dimension  of  decentralization  in  Mexico  over  the  past  15  years,  one  can  see  that  it  has  been  integrally  linked  with  the  increased  competitiveness  of  the  democratic  process.    As  this  process  continues  and  deepens,  it  seems  unlikely  that  the  decentralization  would  be  reversed  in  the  near  future,  although  there  is  scope  for  important  adjustments  at  the  margins.    While  the  appropriate  adjustments  vary  across  sectors,  a  common  theme  is  the  need  to  increase  both  the  transparency  of  resource  allocation  and  the  clarity  of  the  inter‐governmental  division  of  responsibilities.    A  crucial  and  as  yet  under‐developed  role  for  the  federal  government  in  most  areas  is  to  establish  service  performance  standards  and  to  provide  incentives for states and municipalities to inform their citizens about the extent to which  they  have  achieved.   International  experience  indicates  that  a  national  government  can  perform  such  standard‐setting  and  monitoring  roles  more  efficiently  and  with  less  conflict  of  interest  if  the  national  government  is  not  itself  doing  the  detailed  design  and  micromanaging the programs.  124  Decentralized Service Delivery for the Poor  ANNEX  BACKGROUND NOTES ON EXPENDITURE  DECENTRALIZATION AND POVERTY ALLEVIATION  IN MEXICO  I. INTRODUCTION  These  notes  provide  background  information  for  a  larger  study  of  the  impact  of  expenditure  decentralization  on  poverty  alleviation  in  Mexico.    They  identify  some  of  the  main  problems  and  issues  that  need  to  be  addressed  to  ensure  that  the  expected  positive  impact  on  the  poor  is  fully  realized.   The  approach  is  eclectic,  mixing  historical  and  analytical  observations.   The  notes  need  to  be  complemented  with  detailed  studies  that  incorporate  up‐to‐date  information  about  programs  and  budgets  in  the  different  areas  of  interest.    Further,  more  empirical  evidence  of  the  effects  observed  to  date  in  each sector is needed before offering policy recommendations.  II. BACKGROUND  From  December  1978,  when  the  Fiscal  Coordination  Law  was  promulgated  by  president  Lopez  Portillo,  up  to  December  1997,  when  major  reforms  to  this  Law  were  promulgated  by  president  Zedillo,  Mexico  experienced  almost  twenty  years  of  a  fairly  stable  institutional  understanding  for  revenue  collection  and  expenditure  sharing  between  the  federal  and  state  and  municipal  governments.    The  cornerstone  of  this  understanding  was  the  National  System  for  Fiscal  Coordination  (Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal)  created  by  the  Fiscal  Coordination  Law.  Under  this  arrangement,  states  and  municipalities  would  forego  the  collection  of  an  agreed  set  of  federal  taxes,  levies,  and  contributions  in  their  own  jurisdictions,  in  exchange  for  a  share  of  total  revenues  obtained  from  these  sources  (Recaudación  Federal  Participable).    Although  the  Fiscal  Coordination  Law  established  that  joining  the  National  System  was  voluntary,  in  practice  all  states  signed  the  corresponding  agreements  with  the  Ministry  of  Finance  (Secretaría  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  SHCP),  establishing  a  single  national  unified  system.1                                                         1  Since  the  agreements  were  signed,  no  state  has  left  the  System,  although  occasionally  there  have  been  threats  to  do  so.   These  threats  are  not  very  credible,  however,  because  it  would  be  extremely  difficult  for  states  to  set‐up  their  own  tax  collection  mechanisms  for  what  are  currently  federal  taxes,  aside  from  the  political  costs  that  it  could  imply  for  a  state  government.    There  are  also  unanswered  questions  if  a  state  leaves  the  System:   Would  it  have  to  pay  for  a  share  of  the  costs  of  the  public  debt?   Would  it  profit  from  Decentralized Service Delivery for the Poor  125 Revenues  shared  through  these  agreements,  labeled  “participaciones,”  were  the  main  source  of  funding  for  states  and  municipalities,  since  local  taxes  or  contributions  played  (and  still  play  today)  a  minimal  role  as  sub‐national  sources  of  income.   Participaciones  by  Law  “belong”  to  states  and  municipalities.   Therefore,  they  cannot  be  earmarked  for  any  purpose,  neither  by  the  Fiscal  Coordination  Law  nor,  evidently,  by  the  Federal  Government.   Moreover,  there  is  no  federal  supervision  or  audit  as  to  their  use.   These  tasks  are  performed  by  sub‐national  authorities  (state  legislatures  and  state  auditing  offices);  in  fact,  after  participaciones  are  disbursed  from  the  federal  budget  to  states and municipalities, legally they are no longer federal resources.  Each  individual  state  or  municipality’s  share  in  the  Recaudación  Federal  Participable is determined by various formulas contained in the Fiscal Coordination Law.   These  formulas  are  fully  transparent,  and  allow  almost  no  discretion  to  federal  authorities  (in  particular,  to  SHCP,  the  ministry  in  charge  of  administering  the  Fiscal  Coordination  Law)  to  alter  the  amounts  due  to  sub‐national  governments.2    The  little  discretionary  power  in  the  hands  of  SHCP  derives  mainly  from  its  ability  to  vary  the  calendar when participaciones are disbursed.  In  particular, through “advance payments”  (so‐called adelantos) SHCP can aid a particular state facing a transitory difficult situation.   But  the  margin  for  doing  this  is,  on  the  whole,  small.   By  and  large,  the  Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal  worked  reasonably  well  over  these  years  as  a  mechanism  to  collect  taxes  and  transfer  resources  to  states  and  municipalities  (without  implying,  evidently,  that the tax structure or the revenue‐sharing formulas were the most appropriate).  Participaciones were not the only resources received by sub‐national governments  from  the  federal  budget  during  the  1979‐1997  period.   These  were  complemented  with  resources  originally  allocated  by  Congress  to  the  budgets  of  federal  ministries  and  agencies, but that could be transferred to sub‐national governments through “convenios.”   These  are  ad‐hoc  agreements  signed  between  federal  ministries/agencies  and  states  and  municipalities,  by  which  the  latter  are  entrusted  to  fully  carry  out  tasks,  or  help  in  the  execution  of  tasks,  that  are  in  principle  a  federal  responsibility.    Convenios  share  or  delegate  this  responsibility,  and  transfer  resources  for  that  specific  task.    And  though  these  resources  are  spent  by  a  state  or  municipal  ministry  or  agency,  they  are  still  federal,  and  are  subject  to  supervision,  audit,  and  sanction  by  federal  authorities  (the  audit  office  of  the  federal  ministry/agency  in  charge  of  oversight  is  the  Ministry  of  the  Comptroller and Congress’s own audit office).  Convenios are a very flexible mechanism by which, in principle, federal, state and  municipal  governments  can  work  together  to  address  specific  needs.   They  can  and  are  signed  by  various  federal  ministries/agencies  in  many  areas:  for  road‐building,  public                                                                                                                                                                 positive  oil  shocks?    The  benefit‐cost  ratio  of  the  current  System  has  been  positive  for  states,  and  it  is  becoming more so as the discussion below points out.  2  Since  some  of  the  formulas  depend  on  a  state’s  or  municipal’s  share  of  population  in  the  national  aggregate,  disputes  may  arise  at  times,  particularly  since  this  information  is  up‐dated  only  every  five  years.   This and other technical issues are ignored in what follows.  126  Decentralized Service Delivery for the Poor  security,  justice  administration,  agricultural  development,  among  others;  as  well  as  in  areas  associated  with  social  protection  and  poverty  alleviation  like  education,  health,  housing, and water sanitation.   The  flexibility  of  convenios  gives  the Federal  Government  a strong  tool  to  interact  with  state  and  municipal  governments,  particularly  in  tasks  in  which  the  latter  have  a  clear  comparative  advantage.    They  are  also  a  powerful  instrument  to  nudge  sub‐ national  governments  to  follow  and  implement  federal  programs  and  policies,  even  though  these  policies  and  programs  may  not  be  contained  in  a  Law  (a  new  program  for  food  distribution  in  poor  communities,  a  subsidy  for  agricultural  producers,  etc.).   This  flexibility, however, comes at a cost: the rules for signing convenios are vague, so that—in  contrast  to  participaciones—there  is  insufficient  transparency  and,  one  could  argue,  substantial  discretionary  power  for  the  Federal  Government  who,  at  the  end  of  the  day,  “owns”  these  resources  (as  opposed  to  participaciones,  “owned”  by  sub‐national  governments).  Although convenios are signed continuously, there is no legal obligation for either  party  to  do  so.   A  particular  federal  ministry  or  agency  might  sign  a  convenio  one  year  with  a  given  state,  but  not  the  next.   Yearly,  the  amount  transferred  might  change  from  one  year  to  the  next  with  no  obvious  explanation;  or  the  tasks  delegated  or  required  from  the  state  government  could  be  modified;  or  the  conditions  for  the  convenio  to  operate  could  be  altered.    The  causes  behind  this  instability,  in  turn,  are  many.    For  example,  a  federal  administration  comes  to  an  end,  and  the  new  one  is  pursuing  a  different approach in, say, health policy, with the conditions imposed by the Ministry of  Health  (Secretaría  de  Salud,  SSA)  on  state  health  authorities  changing  importantly.  Or,  Congress  may  substantially  reduce  the  highway  construction  budget  from  one  year  to  the  next,  thus  the  Transport  Ministry  (Secretaría  de  Comunicaciones  y  Transportes,  SCT)  signs  convenios  for  a  much  smaller  amount  for  caminos  rurales  with  states,  perhaps  leaving  some  caminos  unfinished.    Another  example  might  be  a  fall  in  aggregate  tax  revenues  in  one  year,  forcing  SHCP  to  cut  the  federal  budget.   This  in  turn  impedes  the  Ministry  of  Education  (Secretaría  de  Educación  Pública,  SEP)  from  signing  the  convenios  with  states  for  building,  say,  technical  secondary  schools.    Alternatively,  political  considerations  could  at  times  filter  into  decision‐making,  favoring  a  particular  party/governor.    Clearly,  the  flexibility  of  convenios  was  a  positive  element  from  the  point  of  view  of  updating  and  adapting  policies  and  budgetary  allocations  to  changing  needs  and  circumstances,  but  the  process  could  also  lend  itself  to  rent‐seeking  or  influence  peddling  principally  by  states  and,  sometimes,  by  powerful  or  important  municipalities (e.g., Monterrey or Acapulco).3                                                         3 In this context of insufficiently defined budget constraints, rent‐seeking could also result from the activities  of  private  groups.   Thus,  agricultural  producers  could,  in  the  face  of  an  unexpected  drop  in  the  world  price  of  a  particular  commodity,  or  as  a  result  of  a  larger  than  expected  harvest,  for  instance,  pressure  the  Ministry  of  Agriculture  (Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación,  Decentralized Service Delivery for the Poor  127 Convenios  are  signed  by  executing  ministries  and  agencies  in  the  Federal  Government,  without  the  direct  intervention  of  SHCP.   With  few  exceptions,  SHCP  has  no  ex‐ante  knowledge  of  how  many  resources  will  be  transferred,  when,  by  what  ministry/agency,  and  to  which  state.   As  a  result,  various  ministries/agencies  have  both  normative  and  budgetary  responsibilities.    Negotiations  between  federal  ministries/agencies  and  state  governments  are  at  least  yearly,  and  take  place  on  many  fronts  (convenios  for  education,  agriculture,  health,  school‐breakfast  programs,  water,  social  development,  financial  “support”,  etc.).   In  principle,  attempts  are  made  to  unify  these  negotiations  into  a  single  instrument  (the  Convenios  Únicos  de  Desarrollo  later  relabeled  as  Convenios  de  Desarrollo  Social),  but  the  coordination  problem  within  the  Federal Executive is too difficult to solve.  De facto, each federal ministry/agency engages  in bilateral negotiations with each governor.  It is important to note that SHCP also had the ability to sign convenios with states  to  transfer  resources  in  addition  to  participaciones,  when  states  ran  into  “serious”  financial  difficulties.   This  possibility  gave  SHCP  a  strong  hand  with  which  to  influence  states’ policies.  However, this practice created substantial problems of its own, since the  discretionary  nature  of  these  transfers,  political  considerations  aside,  implied  the  usual  incentive  problems  associated  with  non‐credible  defaults  and  soft  budget  constraints.   Resources  transferred  by  SHCP  to  states  (and  sometime  to  municipalities)  were  in  principle  for  debt‐relief  and  restructuring.   But  given  the  fungible  nature  of  funds,  they  could  end  up  paying  for  a  state  highway,  an  urban  development  project,  a  university,  a  hospital, or whatever project for which a state had borrowed previously.4   In  some  cases,  states  are  required  to  contribute  with  their  own  resources  to  program  funding  (so‐called  pari‐passus)  with  the  purpose  of  expanding  coverage  faster,  or modifying incentives to states by making them bare at least part of the cost of a given  policy.   And,  although  this  may  be  a  sensible  policy  in  many  circumstances,  at  times  it  could also impede full program execution (because states do not have or were unwilling                                                                                                                                                                 SAGARPA)  for  “emergency”  resources,  resulting  in  an  addendum  to  the  convenios  previously  signed  by  SAGARPA with the states experiencing the shock, or new convenios.  4 From 1995 to 1998 SHCP tried to use these convenios to restructure states’ debts, which had been affected by  the  1995  economic  crisis.   In  1999  no  resources  were  incorporated  in  the  federal  budget  for  this  purpose,  in  an  attempt  to  give  credibility  to  the  Federal  Government’s  intention  to  show  states  a  harder  budget  constraint.  This attempt worked partially.  In the federal budget for 2000 Congress included a new program  to  transfer  non‐earmarked  resources  to  states,  aside  from  participaciones  and  the  aportaciones  of  Ramo  33.   There  were  three  important  differences,  however:  first,  the  state‐distribution  of  funds  was  determined  by  Congress  and  not  by  SHCP,  as  was  the  case  up  to  1998,  thus  making  it  more  transparent  while  reducing  SHCP’s  negotiating  power  with  states;  second,  the  amounts  were  fixed  and  could  not  be  increased  during  the year (which was not the case with the previous convenios); and third, there was no conditionality of fiscal  adjustment or reporting fiscal information to SHCP, as was the case with the 1995‐98 agreements. Moreover,  there is no transparency in the formula which has been changing every year.  This program continues today  in  the  federal  budget,  the  Programa  de  Apoyo  para  el  Fortalecimiento  Financiero  de  los  Estados,  PAFEF,  and  its  overall  size  is  the  object  of  yearly  negotiations  in  Congress,  as  it  is  not  contained  in  any  Law,  but  incorporated  in  the  yearly  budget  decree.    PAFEF  generates  important  considerations  for  fiscal  decentralization, and some additional remarks are offered below.  128  Decentralized Service Delivery for the Poor  to  commit  the  required  resources).5    In  other  cases,  timing  issues  would  also  affect  program  execution.    Given  the  yearly  nature  of  the  budget,  and  the  fact  that  ministries/agencies  could  transfer  resources  late  in  the  year,  states  were  impeded  from  spending  the  full  amount  agreed  to  (because  of  calendar  manipulation  by  SHCP,  prolonged  negotiations  between  a  particular  governor  and  a  given  federal  ministry/agency, or simple bureaucratic inefficiency).  Lastly,  it  is  important  to  point  out  that,  under  these  circumstances,  it  was  difficult  for  communities  to  fully  understand  how  many  resources  would  be  spent  on  any  given  year  by  which  level  of  government  and  for  what purpose.   A  school  breakfast  program  might  be  notably  expanded,  but  communities  may  not  know  whether  this  is  the  municipal  president’s  policy,  the  governor’s  policy,  or  the  President’s  policy.    The  hospital  might  need  repairs  and  new  medical  equipment,  but  it  is  not  clear  who  is  responsible  for  doing  so;  the  same  is  true  with  a  road  that  was  severely  damaged  after  the  rainy  season.    With  little  transparency  as  to  the  source  of  funding,  and  substantial  overlap  in  federal,  state  and  municipal  responsibilities  (particularly  in  social  programs),  ordinary citizens find it hard to make a clear association between the taxes they pay, the  subsidies  they  receive,  and  the  level  of  government  accountable  for  success  or  failure  of  key  programs  or  policies.   The  same  observation  holds,  mutatis  mutandis,  for  programs  and policies for poverty alleviation.  III. MOTIVATION FOR CHANGE  The  institutional  arrangement  described  above  was  subject  to  progressive  pressures  overtime.   Population  growth,  migration,  increased  complexity  of  the  services  provided  and  a  maturing  democracy,  among  many  factors,  would  make  the  decentralization  formula  [participaciones  +  convenios]  progressively  insufficient  and  inefficient.6    Direct  federal  management  of  very  large  and  geographically  disperse  service‐delivery  organizations  became  increasingly  difficult,  and  outcomes,  at  least  in  terms  of  quality,  were  deemed  below  expectations.    Overtime,  a  consensus  emerged  centered  on  the  need  to  involve  state  and  municipal  governments  more  directly  in  the  day  to  day  administration  and  provision  of  basic  services,  particularly  in  areas  like  education and health.                                                         5 A related problem arises when federal ministries fail to notify state governments in a timely manner of the  resources  that  they  plan  to  spend  in  that  state.   If,  as  is  often  the  case,  state  governments  commit  fully  their  own  budgets  at  the  beginning  of  the  fiscal  year,  the  lack  of  timely  information  may  impede  them  from  contributing with the pari passu requirements, even if they are willing to do so.  6  For  example,  provision  of  health  services  is  gradually  changing  from  simple  vaccinations  and  treatment  of  contagious  diseases  to  coverage  of  degenerative  diseases  like  diabetes,  hyper‐tension,  and  cancer,  requiring  more  complex  equipment,  more  specialized  personnel,  and  procurement  of  a  larger  number  of  medicines.   All  this  is  to  be  delivered  in  an  increasing  number  of  locations.    In  education  constitutional  reforms  expanded basic education from six years of primary school to three additional years of secondary school.   Decentralized Service Delivery for the Poor  129 A first step in this direction was the 1992 Acuerdo Nacional para la Modernización de  la  Educación  Básica,  signed  by  the  Federal  Government,  the  national  teachers’  union  and  state  governors.   (Note  that  this  was  a  voluntary  agreement  among  parties,  not  a  Law.   Initially  Congress did not participate, although in 1993 the main elements of the Acuerdo  were  incorporated  in  the  Ley  General  de  Educación).   A  second  step  was  the  1996  Acuerdo  Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (involving a similar set of actors).   These  two  agreements  in  principle  transferred  to  states  (not  municipalities)  the  physical  infrastructure  and  day  to  day  operational  responsibilities  in  the  provision  of  health  and  basic  education  services,  with  the  Federal  Government specializing  in  a more  normative  role.    As  part  of  these  acuerdos,  SEP  and  SSA  transferred  the  financial  resources  previously earmarked in their budgets for these tasks to states.  This implies that, at least  initially, there were no additional resources; states would in  principle receive, through a  convenio,  the  same  resources  that  these  two  ministries  were  spending  previously.   Thus,  the  pre‐acuerdo  distributions  between  states  were  maintained,  although  they  were  not  derived  from  systematic  equity  considerations.   This  situation  has  generated  substantial  friction among those states that consider that they are not being treated equitably by  the  Federation.  In  parallel  with  the  technical  and  administrative  considerations  that  called  for  a  sharper  division  of  labor  among  the  various  levels  of  government  in  the  provision  of  social  services,  Mexico’s  maturing  democracy  introduced  an  equally  important  set  of  considerations.   The  decentralization  formula  [participaciones  +  convenios]  was  politically  sustainable  in  a  context where  all  (until  1989),  or  almost  all, governors  were  members  of  the  same  party  as  the  President,  and  when  the  President’s  party  had  a  majority  in  both  houses  of  Congress  (up  to  1997).    Disputes  over  resources  between  federal  ministries/agencies  and  state  and  municipal  governments  were  in  principle  settled  on  technical  terms.    The  President  would  always  be  the  last  resort  arbiter  in  case  a  particular  governor  and  a  federal  ministry  did  not  settle  on  a  mutually  satisfactory  understanding.  As  more  governors  were  elected  from  parties  other  than  the  PRI,  this  dispute  settlement  mechanism  became  more  openly  controversial  (e.g.,  the  dispute  between  the  PAN  governor  of  Baja  California,  on  the  one  hand,  and  SEP  and  SHCP,  on  the  other,  over  the  state’s  basic  education  budget).   At  the  same  time,  a  larger  number  of  non‐PRI  legislators  in  Congress  and  an  increasingly  free  press  also  questioned  the  President’s  large  discretionary  powers  over  budgetary  allocations,  including  the  distribution  of  resources  to  states  and  municipalities.    In  some  cases,  questions  were  raised  about  the  potential  use  of  some  social  programs  for  electoral  purposes  (e.g.,  the  criteria  used  by  the  Ministry  of  Social  Development,  SEDESOL,  in  the  Programa  Nacional  de  Solidaridad,  130  Decentralized Service Delivery for the Poor  PRONASOL).  By mid‐1990’s more and more voices called for “clearer budgetary rules,”  including those concerning the transfer of federal resources to states and municipalities.7  The  mid‐term  federal  elections  of  July  1997  mark  an  important  turning  point;  for  the first time in more than six decades no political party obtained a majority in the lower  house  of  Congress.   It  is  in  the  lower  house  that  the  spending  side  of  the  federal  budget  (Presupuesto de Egresos) is approved (as opposed to the Ley de Ingresos—the revenue side,  which also requires approval by the Senate).  Two factors came together at this time.  On  the  one  hand,  the  experience  gained  from  the  1992  and  1996  agreements  to  decentralize  basic  education  and  health,  and  the  1996  precedent  for  distributing  two‐thirds  of  PRONASOL’s  budget  through  an  explicit  formula,  aimed  to  improve  quality  in  the  delivery  of  basic  education,  health,  and  social  infrastructure,  respectively.   On  the  other  hand,  there  were  calls  by  non‐PRI  governors  and  a  majority  of  non‐PRI  deputies  in  the  lower  house  of  Congress,  for  more  transparency  and  reduced  discretion  in  the  budgetary relationships between the federal and state and municipal governments.8  These two factors generated the conditions for a substantive change to the almost  twenty  year  old  [participaciones  +  convenios]  decentralization  formula.   Consequently,  at  the  end  of  1997,  president  Zedillo  proposed  a  reform  of  the  Fiscal  Coordination  Law  to  Congress  to  create  a  new  mechanism  to  transfer  resources  to  states  and  municipalities,  and  to  add a  new  Ramo  (number  33)  to  the  federal  budget.  This  proposal  was  approved  by  Congress  in  December  of  that  same  year,  adding  a  new  chapter  to  the  Fiscal  Coordination  Law  and  introducing  the  novel  category,  “aportaciones”  which  had  five  specific  funds.   Correspondingly,  these  funds  integrated  their  budgetary  allocations  into  the newly created Ramo 33 (labeled Aportaciones Federales para Estados y Municipios) of the  1998 federal budget.  IV. PURPOSE AND NATURE OF APORTACIONES AND RAMO 33  Aportaciones  are,  from  a  legal  point  of  view,  an  intermediate  figure  between  participaciones  and  convenios.   On  the  one  hand,  these  resources  in  principle  “belong”  to  the Federal Government, which allows targeting to specific uses, regardless of states and  municipal  governments’  preferences.    Furthermore,  the  Federal  Government  retains  a  last  resort  capability  to  supervise  and  audit  their  use.    On  the  other  hand,  state  and  municipal  governments  have  the  legal  right  to  receive  these  resources  from  the  federal                                                         7  Perhaps  partly  in  response  to  these  observations,  in  1996,  president  Zedillo  unilaterally  announced  to  Congress  that  as  of  fiscal  year  1997  SEDESOL  would  distribute  65%  of  the  resources in Ramo 26 belonging to PRONASOL to municipalities by means of an explicit poverty‐ based formula.  8  Congress  also  negotiated  other  changes  to  the  federal  budget,  concerning  the  spending  rules  in  case  there  were  unexpected  additional  revenues,  and  the  allocation  of  a  line‐item  to  the  Federal  Executive  not  subject  to  auditing  by  Congress,  among  others.   Put  differently,  decentralization  of  resources  was  at  this  point  part  of  a  broader  concern  associated  with  the  distribution  of  power  between  Congress  and  the  Executive  over  control of federal resources.  Decentralized Service Delivery for the Poor  131 budget  in  the  dates  and  amounts  specified  in  the  Fiscal  Coordination  Law  as  long  as  they  use  them  for  the  stated  purpose,  independently  of  the  will  of  the  Federal  Government.9  In principle, aportaciones are a vehicle to:  • transfer  federal  resources  to  states  and  municipalities  for  a  specific  purpose  on  the  basis  of  clear  and  transparent  formulas,  independently  of  whether  these  formulas are the most appropriate ones for the given purpose;  • delineate  more  clearly  federal  and  state  responsibilities,  allowing  the  Federal  Government  to,  in  principle,  concentrate  on  normative  issues,  while  state  and  municipal governments focus on operational ones;  • provide  state  and  municipal  governments  with  more  stability,  certainty  and  information as to the dates and magnitude of the resources they will receive from  the federal budget in order to improve their own budgetary planning;10  • induce  faster  and  in  principle  better  program  execution  by  eliminating  one  layer  of  bureaucratic  control  (the  federal  one),  and  promote  efficiency  as  savings  from  programs that were not spent in the fiscal year could be transferred to the next;  • reduce  the  discretionary  power  of  the  Federal  Executive  to  negotiate  convenios  with state governors;  • promote, in  some cases, community  participation in the decisions concerning the  use of these funds; and,  • shift  the  principal  responsibility  with  regards  to  supervision  and  auditing  from  the federal to the state level.  The  “mixed”  status  of  aportaciones  is  reflected  in  the  legal  provisions  concerning  supervision  and  auditing.    In  particular,  the  Fiscal  Coordination  Law  contains  a  four‐ step  procedure  for  this  purpose:  (i)  the  federal  Ministry  of  the  Comptroller  supervises  that  SHCP  budgets  each  fund  in  Ramo  33  in  accordance  with  the  formulas  contained  in  the  LFC,  and  that  the  corresponding  resources  are  delivered  at  the  specified  dates  to  states or municipalities; (ii) state or municipal level authorities, depending on the nature  of  each  fund,  supervise  that  the  resources  are  spent  properly;  (iii)  the  auditing                                                         9 An important consideration generated by aportaciones has to do with sharing macroeconomic risks between  the three levels of government.  If there is an unexpected negative shock during the fiscal year, SHCP cannot  adjust  aportaciones  downwards,  and  all  of  the  budget  reduction  must  be  borne  by  federal  programs  (assuming  a  constant  deficit).   This  works  conversely  for  a  positive  shock.   The  situation  here  differs  from  that  of  participaciones,  where  variations  in  the  Recaudación  Federal  Participable  (in  any  direction  and  coming  from  any  source)  are  passed  on  to  states.    Further  discussion  is  required  to  determine  whether  this  is  an  adequate risk distribution, but the issue is not addressed here.    To  contribute  to  this  aim,  as  of  1998,  the  federal  budget  included  the  state  breakdown  of  10 resources  for  all  funds  in  Ramo  33.    Equally  important,  it  also  made  explicit  the  distribution  of  resources  budgeted  for  wage  increases  during  the  year  for  all  government  employees,  including  those  in  health  and  basic  education  covered  by  Ramo  33  resources.    This  reduced,  but  did  not  eliminate, uncertainty over a major component of states’ expenditure over the course of the fiscal  year,  as  the  discussion  below  points  out.    Further,  the  Fiscal  Coordination  Law  also  stated  the  date at which some of Ramo 33 funds would be disbursed.  132  Decentralized Service Delivery for the Poor  authorities  of  each  state  legislature  then  supervise  that  the  executing  ministries  and  agencies  of  states  and  municipalities  applied  the  funds  to  the  purposes  stated  in  the  Fiscal  Coordination  Law;  and  (iv)  finally,  the auditing  authority  of  the Federal  Congress  in  turn  supervises  that  the  Ministry  of  the  Comptroller  and  SHCP  each  complied  with  the  requirements  of  the  Fiscal  Coordination  Law.   To  facilitate  this  four‐step  procedure,  state  and  municipal  supervising  authorities  are  required  to  notify  the  Ministry  of  the  Comptroller  when  they  observe  any  deviations;  similarly,  states’  legislatures  auditing  authorities  are  required  to  notify  Congress’s  auditing  authority  when  resources  are  not  applied to the purposes stated in the Fiscal Coordination Law.  With  the  creation  of  aportaciones,  states  had  new  budgetary  responsibilities:  in  their  own  use  of  Ramo  33  resources,  in  the  mechanics  for  transferring  funds  to  their  municipios and, very importantly, in matters of auditing and supervision.  To fulfill them  properly, state legislatures had to pass new legislation.  Thus, the legal framework of the  Fiscal  Coordination  Law  for  auditing  and  supervision  is  complemented  by,  in  principle,  32  additional  laws  (31  states  plus  the  Distrito  Federal).   This  results  in  a  large  potential  variance  in  the  nature  and  depth  of  the  auditing  and  supervision  process  across  states  (as well as in the conditions imposed by states to transfer resources to their municipios, as  elaborated upon below).  The result of the 1997 reform to the Fiscal Coordination Law was a three‐pronged  [participaciones  +  aportaciones  +  convenios]  decentralization  formula  (although,  as  explained  below,  other  channels  have  been  created  since  then).   Three  central  results  of  this  reform  are:  (i)  the  Federal  Congress  (Executive)  has  more  (less)  power  than  in  the  past;  (ii)  uncertainty  has  been  reduced  but  not  eliminated  and  transparency  has  increased;  and  (iii)  the  overlap  between  national  and  sub‐national  responsibilities  in  some areas has been reduced though, again, not eliminated.  It  is  important  to  emphasize  that  the  reforms  to  the  Fiscal  Coordination  Law  did  not  substitute  aportaciones  for  convenios.    The  reforms  added  the  former,  but  the  latter  remained  as  a  channel  to  transfer  resources  to  states  and  municipalities,  in  addition  to  aportaciones.    The  relative  magnitude  of  each  is  different,  as  the  resources  currently  decentralized  by  aportaciones  are  substantially  more  significant  than  those  operated  through  convenios.    However,  the  persistence  of  convenios  leaves  open  a  parallel  decentralization  channel,  with  all  the  advantages  and  disadvantages  mentioned  before.   Furthermore,  in  some  sectors,  federal  transfers  to  states  are  still  wholly  operated  through  convenios.    Indeed,  for  ministries  like  SAGARPA  or  the  Ministry  of  the  Environment  (Secretaría  de  Medio  Ambiente  y  Recursos  Naturales,  SEMARNAT)  the  mechanisms for transferring resources to states and municipalities are not very different  in  the  recently  approved  federal  budget  for  2006,  than  what  they  were  in  1996.    The  same  could  be  said  for  the  National  Water  Agency  (Comisión  Nacional  del  Agua,  CNA).11                                                            As  a  result  of  this,  states  still  do  not  know  the  full  amount  of  federal  resources  that  they  will  receive  in  a  11 given year from the federal budget.  Decentralized Service Delivery for the Poor  133 Aportaciones  have  helped  to  increase  transparency  and  signal  a  “harder”  budget  constraint in some sectors, not all.  It is noteworthy that, since the addition of two more aportaciones funds in reforms  approved  in  December  1998  to  the  Fiscal  Coordination  Law,  there  have  been  no  further  legal  initiatives  to  advance  Mexico’s  decentralization  process.    Instead,  aside  from  continuing  with  the  convenios  as  a  transfer  mechanism  between  the  Federal  Executive  and  state  and  municipal  governments,  a  new  convenio‐type  mechanism  has  de  facto  been  created.  This  mechanism,  the  PAFEF  has  been  voted  into  the  budget  decree  by  the  House  of  Representatives  over  the  last  seven  years  (2000‐2006).   The  novelty  is  that  this  is  an  agreement  between  Congress  and  state  governments,  without  any  formal  intervention by the Federal Executive.12  It is clear from the above description that expenditure decentralization in Mexico  has  changed  importantly  over  the  last  decade.    Decentralization  now  occurs  through  many  channels.    Part  of  it  takes  place  as  a  result  of  a  legal  mandate  derived  from  the  Fiscal  Coordination  Law  (participaciones  and  aportaciones),  with  the  corresponding  attributes  of  transparency  and  stability.    Part  of  it  continues  to  take  place  through  old  channels  (convenios),  with  the  corresponding  attributes  of  flexibility‐cum‐discretion.   And  part  of  it  takes  place  through  new  channels  (PAFEF  and  sharing  of  positive  oil  shocks)  as  a  result  of  a  yearly  negotiation  in  which  Congress  plays  a  key  role,  with  the  corresponding  attributes  of  uncertainty,  and  potentially  asymmetric  risk  distribution.   It  is  not  very  clear,  however,  that  expenditure  decentralization  has  advanced  as  part  of  an  overall  institutional  arrangement  that:  assigns  resources  to  the  level  of  government  best  suited  to  perform  a  given  task;  provides  incentives  to  all  levels  of  government  to  enhance  tax  revenues;  distributes  macroeconomic  risks  appropriately;  or  ensures  that  key social services are delivered efficiently to all, including those living in poverty.  Aportaciones  and  Ramo  33  must  therefore  be  seen  in  a  broader  framework,  since  they  are  only  part  of  the  decentralization  process.   Even  if  all  the  objectives  posed  when  Ramo  33  was  created  were  fully  achieved  (which  probably  is  not  yet  the  case),  states  would continue to face budgetary uncertainty as to the transfers that they would receive  from  the  federal  budget.    Further,  to  the  extent  that  the  federal  and  state  governments  can still sign convenios, clear budget constraints have yet to be established.  Moreover, to  the  extent  that  state  governments  can  still  extract  additional  resources  from  the  federal  budget  through  yearly  negotiations  with  Congress,  incentives  may  not  be  fully  aligned                                                         12  There  have  been  other  changes  that  also  affect  the  distribution  of  federal  resources  between  the  three  levels of  government.   Perhaps the most  important  one  has to  do with the  formulas  contained  in  the budget  decree  for  sharing  non‐budgeted  revenues  derived  from  a  world  oil  price  higher  than  the  one  assumed  in  the  Federal  Revenue  Law,  with  states  now  receiving  some  of  the  additional  benefits.    In  the  end,  the  persistence  of  PAFEF  and  the  sharing  of  unexpected  oil  revenues  is  just  the  budgetary  reflection  of  a  continuing  change  in  the  balance  of  power  between  the  Federal  Executive  and  Congress  and,  indirectly,  between  the  federal  and  state  governments  (given  the  more  active  participation  of  the  latter  in  budget  discussions in Congress).  134  Decentralized Service Delivery for the Poor  in  the  direction  of  tax  efficiency.   In  addition,  to  the  extent  that  the  Federal  Government  continues  to  introduce  new  programs  in  basic  education  or  health,  for  example,  a  clear  division  of  tasks  between  the  three  levels  of  government  has  yet  to  be  achieved,  and  a  clear message to citizens as to who is responsible for what is yet to be delivered.  Lastly,  to  the  extent  that  national  trade  unions  continue  to  operate  in  their  current  form,  it  will  be  difficult  to  make  providers  of  services  fully  accountable  to  sub‐national  levels  of  government;  this  has  evident  implications  for  monitoring  and  incentives  (as  the  discussion  below  will  point  out).    Aportaciones  and  Ramo  33  have  probably  helped  to  advance  Mexico’s  decentralization  process,  but  they  are  not  the  substitute  for  an  overall  strategy for fiscal federalism, trade‐union modernization, or poverty alleviation.  V. PRINCIPAL APORTACIONES FUNDS  Congress  initially  approved  five  different  funds  in  Ramo  33  in  December  of  1997.   As commented, a year later, two more funds were added via an additional reform to the  Fiscal  Coordination  Law.   Of  these  seven  funds,  five  are  explicitly  associated  with  social  programs,  with  some  transferring  resources  to  states,  and  some  to  municipalities.13   The  main characteristics of the five funds associated with social programs are discussed next;  although,  it  should  be  stated  at  the  outset  that  not  all  of  these  funds  are  directly  associated with poverty alleviation.   Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, FAEB  As  mentioned,  in  1992  the  Federal  Government  signed  an  Acuerdo  with  the  national  teachers’  union  and  state  governments  to  transfer  direct  responsibility  for  basic  education  to  the  latter,  with  resources  directly  transferred  to  each  state  by  SEP.    Five  years  later,  FAEB  served  as  a  mechanism  to  formalize  the  budgetary  aspects  of  this  Acuerdo  without,  as  expanded  below,  immediately  changing  the  relationship  between  the  teachers’  union  and  the  Federal  Government,  or  having  an  important  quantitative  effect  on  the  federal  resources  available  to  states  for  basic  education.14    Given  the  budgetary  and  political  constraints  under  which  FAEB  was  born,  the  Fiscal  Coordination  Law  stated  that  federal  resources  decentralized  to  states  would  be  based  on  an  inertial  formula  derived  mainly  from  the  number  of  teachers  and  schools  in  each  state  (Registro  Común  de  Escuelas  y  de  Plantilla  de  Personal).    The  formula  allows  for  a  yearly  update  based  on  the  number  of  schools  built  or  teachers  hired  in  each  state                                                         13  The  other  two  funds  are  for  public  security  (to  states),  and  for  financial  strengthening  (to  municipalities).   The  fact  that  Ramo  33  contains  resources  for  such  diverse  purposes  helps  to  reinforce  the  idea  that  it  is,  in  essence,  just  a  legal  vehicle  to  transfer  (decentralize?)  federal  resources  to  sub‐national  governments  ear‐ marked  for  a  particular  purpose.   The  specific  details  of  each  fund,  therefore,  are  essential  to  determine  to  what extent effective decentralization is achieved.  14  Federal  resources  for  basic  education  increased  importantly  after  the  signing  of  the  1992  Acuerdo,  particularly  for  teachers’  salaries  during  1993/94.    FAEB  did  not  bring  any  additional  increases  after  1998,  although  it  reflected  the  inertia  derived  from  the  salary  provisions  of  the  Acuerdo,  particularly  the  carrera  magisterial.  Decentralized Service Delivery for the Poor  135 during  the  previous  year,  and  salary  and  other  pay  raises  granted  during  the  year.   The  formula,  however,  does  not  contain  any  elements  associated  with  states’  performance,  the  number  of  actually  enrolled  or  school‐aged  (potentially  enrolled)  students,  or  incentives  for  quality  improvements  in  the  delivery  of  basic  educational  services.15   Further,  there  is  nothing  in  FAEB  directly  associated  with  poverty  alleviation.    (Of  course,  to  the  extent  that  the  poor  rely  almost  completely  on  public  education,  they  should  in  principle  also  benefit  from  this  change;  however,  the  point  here  is  only  that  FAEB  was  not  specifically  targeted  to  them,  nor  that  any  special  mechanisms  were  incorporated into it for these purposes.)  FAEB  mirrors  the  principles  established  in  the  Ley  General  de  Educación  in  the  sense  that  basic  education  is  a  shared  responsibility  between  the  Federal  and  states’  governments.   This  implies  that  formally  there  is  no  role  assigned  to  municipalities,  nor  are  any  FAEB  resources  shared  with  this  level  of  government.   This  does  not  preclude  states  from,  in  turn,  decentralizing  some  resources  further,  or  making  arrangements  with  their  municipios  to  participate  in  the  delivery  of  basic  educational  services.    The  Fiscal  Coordination  Law  does  not  prohibit  them,  although  it  does  not  promote  this  practice  either.    If  further  decentralization  occurs  this  is  a  state‐level  decision,  and  it  takes  place  at  the  pace  and  with  the  scope  that  the  state  governor  and  legislature  determine.  Though  FAEB  brings  more  certainty  to  states,  it  does  not  do  so  fully.    This  is  because  resources  for  pay  raises  and  related  salary  measures  (particularly  end  of  year  bonuses  and  carrera  magisterial)  are  initially  (i.e.,  at  the  beginning  of  the  fiscal  year)  kept  by  SEP  in  Ramo  25.    These  are  budgeted  for  the  purposes  of  covering  the  results  of  a  single  centralized  negotiation  between  the  Federal  Government  (formally  represented  by  SEP,  but  sometimes  with  a  behind‐the‐scenes  participation  from  SHCP)  and  the  teachers’  union.   Once  the  outcome  of  this  negotiation  is  known  (usually  in  mid‐May),  resources  are  then  transferred  from  Ramo  25  to  FAEB  in  Ramo  33  and  distributed  to  states on the basis of the national registry of teachers and schools.  Pay  raises  are  thus  in  principle  covered  by  the  Federal  Government.    But  since  states had some teachers on their own budgets prior to the 1992 Acuerdo and the creation  of FAEB, they must extend any pay increases to these teachers with their own resources,  meaning by and large their participaciones.  As a result, de facto basic education is paid for  by  a  mix  of  participaciones  and  aportaciones,  with  the  proportions  varying  from  state  to  state  in  accordance  with  the  share  of  “maestros  federalizados”  (i.e.,  covered  by  FAEB)  to  the  total  number  of  teachers  in  each  state  (which  varies  widely).   Furthermore,  in  some  states  there  may  be  a  further  round  of  negotiations  between  the  teachers’  union  and  the  state  government.    These  negotiations  may  result  in  additional  pay  raises  or  other  implicit  wage  increases,  which  must  also  be  covered  with  state  resources  (i.e.,                                                         15  Moreover,  since  the  formula  reproduces  the  pre‐1992  Acuerdo  distributions,  it  is  not  equitable  among  states.  136  Decentralized Service Delivery for the Poor  participaciones).    Thus,  at  the  beginning  of  the  fiscal  year,  states  know  how  many  resources they will receive initially from the federal budget for basic education, but they  do  not  know  what  will  be  its  end‐year  cost,  nor  the  resources  that  they  will  have  to  contribute from their own budgets.  Uncertainty  over  the  outcome  of  the  first  negotiation  (i.e.,  between  the  Federal  Government  and  the  national  teachers’  union)  is  not  complete,  however.    Starting  in  1998  resources  budgeted  for  teachers’  pay  increases  have  been  made  explicit  in  the  federal  budget,  so  that  state  governments  have  an  approximate,  though  not  exact,  knowledge  of  what  the  results  of  the  centralized  bargaining  will  be.    It  is  difficult  to  make  an  overall  assessment  of  the  above;  but  two  points  can  be  made.   First,  it  is  clear  that  decentralization  is  not  complete  and  that  states  do  not  have  full  control  over  their  budgets  for  basic  education;  as  it  stands,  the  largest  component  of  costs  ‐personnel  remuneration‐  is  in  large  measure  not  state  determined.16   And  second,  the  importance  of this budgetary uncertainty varies significantly from state to state (since, as mentioned,  neither the 1992 Acuerdo nor FAEB corrected the historical imbalances in the distribution  of resources between states).  The  de  facto  division  of  basic  education  financing  by  states,  partly  with  their  participaciones  and  partly  with  their  aportaciones,  along  with  the  double  negotiations  between  federal  (first)  and  state  (second)  authorities  over  teachers’  salaries,  has  two  corollaries.    One  is  that  this  process  may  not  be  fully  known  to  the  citizens  of  a  state.   The  context  described  makes  it  difficult  for  parents  to  make  a  clear  association  between  the  taxes  they  pay,  and  the  quantity  and  quality  of  the  educational  services  that  their  children  receive.   A  second  corollary  is  that  states’  attitudes  and  incentives  with  regards  to  the  teachers’  union  in  matters  related  to  remunerations  may  vary;  states  with  no  or  proportionately  very  few  “maestros  no  federalizados”  may  not  offer  strong  resistance  to  large  pay  raises.  Indeed,  there  could  be  some  elements  of  free  riding  or  opportunistic  behavior  in  that  the  costs  of  politically  attractive  pay  raises  is  borne  by  the  Federation.   Conversely,  in  states  where  a  large  share  of  the  costs  of  basic  education  is  covered  by  their own budget, attitudes may be different.  These  two  corollaries  underscore  that  FAEB  is  an  intermediate  point  in  a  decentralization  process,  but  clearly  not  its  end  point.    This  is  particularly  true  if  the  objectives  of  decentralization  are  to  improve  accountability,  quality,  and  performance.   FAEB  brings  benefits  in  terms  of  transparency  and  stability;  it  is  most  likely  better  than  the  convenio  arrangement  that  preceded  it.    Nevertheless,  FAEB  does  not  address  a  fundamental  issue:  how  to  motivate  teachers  to  improve  quality  and  be  accountable  to  local authorities in the context of a national (and powerful) teachers’ union.                                                           Note  also  that  states  do  not  fully  internalize  the  costs  of  their  teachers  even  if  they  cover  their  social  16 security  contributions,  given  that  their  pension  plan  with  ISSSTE  (the  social  security  institute  for  government  workers)  is  not  fully  funded  by  the  state.   ISSSTE’s  deficit  is  completely  covered  by  the  Federal  Government.  Decentralized Service Delivery for the Poor  137 FAEB  also  does  not  have  any  explicit  mechanisms  to  promote  community  participation  or  parental  involvement  in  basic  education,  although  in  principle  it  should  facilitate  both.    These  mechanisms  are  in  the  1992  Acuerdo  and  in  the  Ley  General  de  Educación.    It  may  be  useful  to  observe,  nonetheless,  that  decentralizing  resources  to  states  should  not  be  interpreted  as  releasing  the  Federal  Government  from  its  responsibilities  in  basic  education.   Indeed,  decentralization  of  operations  to  states  may  require  a  strengthening  of  the  Federal  Government’s  involvement  in  tasks  that  are  complementary  to  this  decentralization  including:  establishing  mechanisms  to  promote  effective  parental  participation  and  community  involvement;  supervising  results;  and  disseminating  performance  comparisons  across  states  (amongst  other  possible  tasks).   Auditing  and  supervision  should  not  be  thought  of  as  only  involving  financial  resources;  this  is  a  task  which,  under  FAEB,  mostly  concerns  states.    It  should  also  encompass  impact  and  performance  results,  and  SEP  could  ensure  the  inclusion  of  such  accountability  measures  according  to  the  1992  Acuerdo  and  the  Ley  General  de  Educación.   In  a  decentralization  context  it  is  essential  that  this  task  is  performed  by  the  central  government.    Communities  and  parents  should,  at  the  least,  have  ready  access  to  credible  information  about  what  is  happening  in  their  schools  (and  in  other  schools).  This  allows  them  to  effectively  participate  in  their  children’s  education,  even  if  they  are  hardly  empowered  to  do  anything  else,  given  their  almost  complete  lack  of  control  over  spending decisions, or the hiring and firing of personnel.  As  stated,  FAEB  does  not  explicitly  have  any  redistributive  objective,  though  it  should  according  to  the  General  Education  Law.    From  the  perspective  of  poverty  alleviation,  however,  it  is  essential  to  understand  that  the  overall  institutional  arrangement  for  funding,  administering,  and  operating  basic  education  goes  beyond  FAEB.   First,  there  are  additional  resources  for  basic  education  in  Ramo  33  (in  the  Fondo  de  Aportaciones  Múltiples,  see  below).   And  second,  and  more  importantly  from  the  point  of  view  of  the  educational  needs  of  the  poor,  there  are  other  resources  for  basic  education  in  the  budget  of  SEP  in  Ramo  11.   Through  these  federal  programs,  the  Federal  Government  maintains  an  explicit  responsibility  in  enhancing  poor  peoples’  basic  education.    This  responsibility  is  in  practice  reflected  in  programs  to  subsidize  the  demand  for  education,  basically  through  the  educational  component  of  Oportunidades,  and  programs  to  improve  the  supply  of  educational  services  (quality  and  quantity),  basically through CONAFE.  As  is  illustrated  above,  delivering  high‐quality  basic  education  to  the  poor  requires significant coordination between the federal and state educational authorities in  order  to  yield  desired  results.    It  is  in  principle  up  to  state  authorities  to  ensure  that  teachers  lecture  from  Monday  to  Friday  in  the  schools  where  poor  parents  send  their  children,  and  that  they  correct  their  children’s  homework.    But  federal  authorities  should  also,  beyond  setting  the  curriculum  and  drafting  the  national  textbooks  in  Mexico  City,  assume  other  responsibilities.  For  example,  it  should  ensure  that  poor  children,  particularly  in  remote  rural  areas  but  also  in  the  urban  poverty  belts,  attend  school  instead  of  working  on  the  field  or  begging  in  the  street;  it  should  channel  138  Decentralized Service Delivery for the Poor  additional  resources  to  improve  the  educational  infrastructure  in  very  poor  communities;  and  it  should  provide  systematic  impact  and  operational  evaluations  to  judge  how  the  poor  are  faring  vis‐à‐vis  the  rest  of  the  population.    In  the  Mexican  context,  decentralization  is  not  a  panacea  for  improving  basic  education  for  the  poor.   It  may  be  part  of  the  answer  if  it  delivers  what  it  is  supposed  to,  but  it  must  be  complemented  by  strong  Federal  participation.    However,  decentralization  may  also  hurt  the  quality  of  basic  education  that  the  poor  receive.  This  is  particularly  true  in  the  absence  of  the  right  incentives  to  state  and  municipal  authorities,  to  the  teachers’  union,  and to individual teachers.  And it should be clear that FAEB, by itself, does not provide  these incentives.  Lastly,  FAEB  does  not  include  the  Distrito  Federal.   This  is  because  in  1992  this  jurisdiction  had  no  independent  legal  status  from  the  Mexican  Federation  (the  Mayor  was  appointed  by  the  President).    Since  then,  however,  major  constitutional  reforms  have  given  substantial  autonomy  to  the  Distrito  Federal.17    Decentralization  of  basic  education  to  the  Distrito  Federal  and  its  inclusion  in  FAEB  is  pending  until  the  agreement  is  signed  which  would  bring  this  into  fruition.18   Therefore,  those  who  live  in  the Distrito Federal still  depend directly on the Federal Government for the provision of  basic  education,  and  have  not  seen  any  effects  (positive  or  negative)  of  the  1992  Acuerdo  or  FAEB.   It  should  be  noted,  however,  that  there  has  not  been  strong  political  pressure  by  the  Distrito  Federal  to  be  included  in  FAEB.    One  can  speculate  whether  this  is  because  they  perceive  few  benefits  from  this  inclusion,  or  whether  there  are  other  motivations.  Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, FASSA  As with basic education, FASSA  builds on a decentralization agreement between  the  states  and  the  Federal  Government,  this  one  signed  in  1996.    This  Acuerdo,  among  other things, set the administrative basis for the transfer of operational responsibilities in  health  by  inducing  states  to  form  specialized  units  for  this  purpose  (Organismos  Públicos  Descentralizados,  OPDs),  that  manage  FASSA  funds  together  with  state  resources  for  health  delivery  in  their  jurisdictions.    FASSA  transfers  resources  to  states,  not  municipalities,  thus  leaving  the  state‐municipality  relationship  in  health  services  delivery to state‐level legislation.  The formula used by FASSA to distribute resources to states is very similar to the  one used by FAEB, the only difference being the addition of a so‐far quantitatively small  component  of  resources  not  tied  to  personnel  expenses  that  try  to  explicitly  compensate                                                           Though  note  that  while  there  are  now  elections  for  a  Jefe  de  Gobierno  (no  longer  a  Mayor),  and  17 there is a local legislature (the Asamblea General), the Distrito Federal is legally not akin to a state.    Since  the  constitutional  reforms  came  into  effect,  the  Distrito  Federal  has  been  governed  by  a  party  18 different  from  the  one  to  which  either  presidents  Zedillo  or  Fox  belong.    This,  together  with  the  sheer  administrative and political complexity of any measure of this nature in the nation’s capital, may explain the  delay.  Decentralized Service Delivery for the Poor  139 states  with  below‐mean  health  indicators.    Despite  FASSA,  a  national  union  of  health  workers  remains,  and  the  Federal  Government  is  its  main  counterpart  for  wage  and  salary  negotiations.    This  generates  a  similar  set  of  issues,  mutatis  mutandis,  regarding  budget uncertainty; mix of aportaciones and participaciones in funding; accountability; and  incentives for community participation to improve the quality of services.  From  the  point  of  view  of  poverty,  and  again  parallel  to  the  case  of  basic  education,  the  Federal  Government  runs  programs  to  improve  health  delivery  to  the  poor,  notably  the  health  component  of  Oportunidades,  the  IMSS‐Oportunidades  Program,  and  (at  least  until  very  recently)  the  Programa  de  Ampliación  de  Cobertura,  PAC.    These  compensatory  programs  are  run  directly  by  federal  ministries  or  agencies  with  federal  resources.    Thus,  strong  coordination  and  cooperation  between  federal  and  state  authorities,  along  with  strong  federal  supervision,  is  required  to  obtain  quality  health  services.   The  rules  and  regulations  to  promote  this  cooperation,  however,  are  not  in  the  Fiscal  Coordination  Law.    As  with  FAEB,  FASSA  is  just  a  budgetary  vehicle  that  may  facilitate, but does not ensure, an effective decentralization process, particularly from the  point of view of poor households.  It  would  be  wrong,  however,  to  think  that  decentralization  in  health  faces  the  same  challenges  and  problems  as  with  basic  education.   This  is  not  the  case,  and  in  fact  the  budgetary  arrangements  and  institutional  set‐up  is  even  more  complex.    To  understand  this,  it  is  essential  to  point  out  that  in  Mexico  the  responsibility  of  the  State  to  deliver  health  services  derives  from  two  separate  constitutional  mandates,  and  therefore operates through two separate channels.  On the one hand, health protection is  a constitutional right of all Mexicans regardless of their work status.  On the other hand,  health  protection  is  also  a  constitutional  right  derived  from  social  security  legislation,  given that social security in Mexico encompasses not only pensions but also health.  And  to  deliver  health  services  to  beneficiaries  of  social  security  (formal  sector  workers  and  their  families),  Mexico  has  two  large  federally‐run  institutions  that  directly  provide  these services, IMSS and ISSSTE, working independently of the states’ OPDs.  Moreover,  IMSS  delivers  health  services  in  some  rural  communities  to  families  that  are  not  beneficiaries  of  social  security  through  a  special  program  named  IMSS‐Oportunidades.19   And  while  this  program  is  funded  with  fiscal  revenues  and  not  social  security  contributions, like the federal resources that are transferred to states through FASSA, the  funds are spent by IMSS, hiring personnel belonging to the IMSS national union, with no  interference by states.  Thus,  there  is  a  three‐pronged  segmentation  of  public  health  delivery:  social  security  institutions  for  workers  in  the  formal  sector  (IMSS  and  ISSSTE),  federal                                                           IMSS‐Oportunidades  operates  in  17  out  of  the  31  states,  and  covers  approximately  two  million  families,  or  19 around  10  million  people.    As  a  result  of  a  truncated  decentralization  effort  during  the  administration  of  president  de  la  Madrid,  it  is  present  in  some  very  important  states  from  the  point  of  view  of  poverty  alleviation (Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Michoacán, Yucatán and San Luis Potosí, to name a few), but not all  (notably Guerrero, Guanajuato and Estado de México).  140  Decentralized Service Delivery for the Poor  programs  run  by  social  security  institutions  for  non  social  security  beneficiaries  (IMSS‐ Oportunidades),  and  state  level  organizations  (OPDs)  also  for  non  social  security  beneficiaries.    In  turn,  public  health  delivery  is  funded  by  social  security  contributions  (IMSS  and  ISSSTE),  federal  resources  for  federal  programs  run  by  social  security  institutions  (IMSS‐Oportunidades),  federal  resources  for  aportaciones  through  FASSA  for  states OPDs, and state level participaciones to complement OPD funding.  It  would  also  be  wrong,  moreover,  to  think  that  from  the  point  of  view  of  poverty  alleviation,  health  delivery  by  social  security  institutions  is  not  relevant  (particularly by IMSS).  This is because access to social security is defined by work status  and  not  by  income  level.    In  particular,  any  person  with  a  boss‐to‐worker  relationship  (relación obrero‐patronal) is, according to Mexico’s labor legislation, obligated to belong to  IMSS.  And there is a large (and growing) number of poor workers in both the rural and  urban  areas  that  belong  to  this  category  and  are  in  IMSS,  despite  large‐scale  evasion.   Construction  workers  in  urban  areas  and  agricultural  workers  (jornaleros  agrícolas)  in  rural  areas  are  two  important  examples.   Thus,  for  better  or  worse,  the  impact  of  health  decentralization  on  the  poor  through  FASSA  is  more  limited  than  the  impact  of  basic  education  through  FAEB.    There  are  a  large  number  of  poor  people  whose  health  services  were  unaffected  either  by  the  1996  Acuerdo  or  FASSA.    This  is  because  even  though they are poor, they have a formal sector job and they receive services from IMSS,  or because they live in a state where IMSS‐Oportunidades operates.  The  above  segmentation  should  also  be  seen  in  a  dynamic  context,  given  that  high  turnover  in  the  labor  market  and  internal  migration  generate  a  large  set  of  outcomes.    A  poor  campesino  might  live  in  Oaxaca  and  obtain  a  living  part  of  the  year  working  on  his  own  two  or  three  hectares,  but  then  migrate  the  rest  of  the  year  to  Sinaloa to work as a jornalero agrícola under a relación obrero‐patronal.  He then gets health  services  part  of  the  year  (in  Oaxaca)  through  IMSS‐Oportunidades,  and  part  of  the  year  (in  Sinaloa)  through  IMSS.   But  another  campesino  from  the  contiguous  state  of  Guerrero  with  the  same  migration  pattern  will  receive  health  services  during  part  of  the  year  in  Guerrero  from  his  local  OPD  (because  IMSS‐Oportunidades  does  not  operate  there),  although  for  the  rest  of  the  year,  while  in  Sinaloa,  he  will  also  get  health  services  from  IMSS.  A poor urban trabajadora from Tabasco who migrates temporarily to a maquiladora  plant  in  Chihuahua  will  get  health  services  from  IMSS  while  in  the  north,  but  from  the  Tabasco  OPD  if  and  when  she  returns  home.    It  is  difficult,  under  this  set  up,  for  the  campesinos  of  Oaxaca  and  Guerrero  and  for  the  trabajadora  of  Tabasco,  all  probably  poor,  to  understand  what  level  of  government  is  responsible  for  the  quality  of  the  health  services  that  they  receive.    It  is  more  difficult  still  to  hold  anybody  accountable  for  possible shortcomings.  These  problems  were  not  addressed  in  the  1996  Acuerdo,  or  in  the  Fiscal  Coordination  Law  when  FASSA  was  created.    FASSA  was  an  improvement  over  the  previous  situation,  and despite  the shortcomings  that  it shares  with  FAEB,  it  most  likely  has  helped  states  to  deliver  better  services.    There  are,  nonetheless,  deeper  issues  that  Decentralized Service Delivery for the Poor  141 must  be  discussed  to  ensure  that  Mexico  has  an  efficient  and  stable  institutional  set‐up  to  deliver  health  services  to  the  poor.    Decentralization  is  part  of  this  discussion,  but  only  one  component.    Complex  incentive  problems,  derived  from  the  link  between  health  and  social  security  and  from  the  link  between  social  security  and  labor  markets,  need  to  be  solved.   The  issues  are  conceptually  more  complex  than  in  the  case  of  basic  education, because the financing of social security has a direct effect on the labor market,  which is not the situation in the case of basic education.  And politically, they are at least  as  complicated  as  in  the  case  of  basic  education,  because  there  are  two  large  national  unions  involved  in  the  delivery  of  public  health  services.20    These  issues  need  to  be  sorted  out,  independently  of  the  improvements  that  can  be  made  in  the  day‐to‐day  operation of FASSA, to improve quality health care for the poor.  Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, FAIS  The Programa Nacional de Solidaridad, PRONASOL, started by president Salinas in  1988,  was  by  the  mid‐1990s,  the  main  budgetary  initiative  of  the  Federal  Government  directed  towards  social  infrastructure  projects  for  the  poor.   It  was  also  the  predecessor  of FAIS.  PRONASOL  emphasized  strong  community  participation.    For  this  purpose,  SEDESOL  established  direct  contact  with  poor  communities,  through  local  Comités  de  Solidaridad,  to  agree  on  priorities,  before  transferring  the  agreed‐upon  resources  to  state  or municipal governments via convenios.  Thus, a distinctive element of PRONASOL was  a  direct  relationship  between  the  Federal  Executive  and  communities,  with  sub‐national  governments  playing  a  secondary  role.   PRONASOL  principally  financed  public  goods  in  the  form  of  physical  infrastructure  projects  including  rural  roads,  water  sanitation,  urban  development,  educational  and  health  facilities,  and  the  like.    However,  some  resources  were  also  devoted  to  programs  targeted  to  developing  the  human  capital  of  the  poor,  or  towards  subsidizing  private  productive  projects.21   In  the  federal  budget  a  special  line‐item  was  assigned  to  it  (Ramo  26),  with  very  flexible  disbursement  rules  in  terms of the types of projects, or the geographical distribution of funds.  The  absence  of  explicit  rules  to  distribute  resources  to  states  and  municipalities  was  partly  remedied  in  1996,  when  president  Zedillo  unilaterally  decided  to  distribute  65  per  cent  of  Ramo  26  resources  to  municipalities  through  a  poverty‐based  formula.   This  generated  more  transparency,  although  resources  were  still  spent  by  SEDESOL.                                                          20  In  addition  to  the  political  complications,  there  are  also  important  legal  differences.    The  IMSS  union  belongs  to  apartado  “A”  of  article  123  of  the  Constitution,  while  the  Health  Workers  Union  belongs  to  “B”.   These differences affect workers’ pension regimes, wage bargaining mechanisms, and health delivery costs.  21  Niños  de  Solidaridad  and  Crédito  a  la  Palabra  are  an  example  of  each.  Niños de  Solidaridad  granted  an  in‐kind  consumption  subsidy  (a  food  basket),  and  a  scholarship  to  children  of  poor  families  who  attended  primary  school.   The  program  was  an  important  precedent  of  Progresa  (now  Oportunidades),  and  its  resources  were  eventually  absorbed  by  it.    Crédito  a  la  Palabra  gave  small  credits  to  poor  agricultural  producers  with  no  collateral.  142  Decentralized Service Delivery for the Poor  Two  years  later,  with  the  1998  reforms  to  the  Fiscal  Coordination  Law  and  the  creation  of  FAIS,  three  additional  steps  were  taken  to  further  decentralization.    First,  transfers  were  tied  to  the  Recaudación  Federal  Participable,  generating  more  stability.    Second,  SEDESOL’s participation in the choice and execution of projects was ended; under Ramo  33  these  decisions  were  taken  by  states  and  municipalities.    And  third,  a  specific  calendar  for  disbursing  funds  was  written  into  the  Fiscal  Coordination  Law,  giving  states  and  municipalities  the  certainty  that  budgeted  resources  would  reach  them  in  equal amounts during the first ten months of each fiscal year.  Two  characteristics  make  FAIS  substantially  different  from  FAEB  or  FASSA.   First,  FAIS  was  not  preceded  by  any  decentralization‐type  Acuerdo  with  states  or  municipalities.   PRONASOL  was  created  by  a  presidential  decision  in  1988;  later  a  large  share  of  its  funds  was  distributed  with  an  explicit  formula  to  sub‐national  governments  by another presidential decision in 1996.  It was then converted into FAIS by Congress in  1998  with  the  reforms  to  the  Fiscal  Coordination  Law,  in  a  process  where  there  was  no  intervention  by  any  national  trade  union,  and  hardly  any  participation  by  state  governors.    Second,  FAIS  resources  are  not  tied  to  a  wage  bill,  as  is  the  case  with  practically all of FAEB or, to a lesser extent, FASSA.  These  two  characteristics  implied  a  very  different  political  process,  with  substantially  less  constraints  on  the  depth  of  decentralization  achieved.    First,  it  permitted  an  explicit  statement  in  the  Fiscal  Coordination  Law  targeting  these  resources  directly  towards  poverty  alleviation.   And  secondly,  it  allowed  for  transferring  most  of  the  funds  to  municipalities,  not  states.22    The  Fiscal  Coordination  Law  indicates,  moreover, that FAIS funds are not intended for services aimed at the general population  (like  basic  education  or  health),  but  for  physical  investments  on  a  broad  range  of  items  directed  towards  the  poor,  thus  giving  states  and  municipalities  considerable  flexibility  in their spending decisions.23  Thus,  without  diminishing  the  importance  of  basic  education  or  health,  the  possibilities  that  decentralization  will  benefit  the  poor  proportionately  more  than  the  rest  of  the  population  is  greater  in  the  case  of  FAIS  than  in  FAEB  or  FASSA.    These  possibilities  are,  in  principle,  enhanced  by  another  distinctive  feature  of  FAIS  vis‐à‐vis  FAEB  or  FASSA.    In  this  case,  the  Fiscal  Coordination  Law  mandates  municipal  and  state  governments  to:  (i)  inform  the  inhabitants  of  the  respective  jurisdictions  of  the                                                         22  The  Fiscal  Coordination  Law  mandates  that  FAIS  be  budgeted  at  2.5  per  cent  of  the  Recaudación  Federal  Participable  approved  by  Congress  in  the  Ley  de  Ingresos,  regardless  of  the  latter’s  fluctuations  during  the  year,  or  its  end‐of‐year  value.   Of  the  total  FAIS  budget,  2.197  per  cent  is  distributed  to  municipalities,  and  0.303 per cent to states.  23  Funds  transferred  to  municipalities  can  be  used  for  “agua  potable,  alcantarillado,  drenaje  y  letrinas,  urbanización  municipal,  electrificación  rural  y  de  colonias  pobres,  infraestructura  básica  de  salud,  infraestructura  básica  educativa,  mejoramiento  de  vivienda,  caminos  rurales  e  infraestructura  productiva  rural”.   Those  transferred  to states are for “obras y acciones de alcance o ámbito regional o intermunicipal” (Fiscal Coordination Law, Article  33).   Decentralized Service Delivery for the Poor  143 scope,  costs  and  potential  beneficiaries  of  each  individual  project  financed  by  FAIS;  (ii)  promote community participation in the ex ante choice of projects, in their execution, and  in  their  ex‐post  evaluation;  and  (iii)  inform  the  population  at  the  end  of  the  fiscal  year  as  to the results obtained.24  The  extent  to  which  FAIS  funds  effectively  contribute  to  poverty  alleviation  depends  importantly  on  two  considerations,  notwithstanding  the  above  said.   The  first  derives  from  the  interaction  between  state  and  municipal  governments.   The  Federation  legally  cannot  have  direct  budgetary  relationships  with  municipios;  in  particular,  it  cannot  disburse  funds  directly  to  them.    FAIS  resources  must  be  transferred  from  the  federal  budget  to  states’  budgets,  and  subsequently  from  states  to  municipal  budgets  under  the  conditions  and  terms  mandated  by  state  legislatures.25    Thus,  in  addition  to  federal  preferences  on  the  use  of  FAIS  resources  as  contained  in  the  Fiscal  Coordination  Law,  state‐laws  matter  importantly,  generating  a  potentially  large  variance  across  states  in  poverty  alleviation  outcomes.    Some  states  simply  transfer  FAIS  funds  to  municipalities  with  few  or  no  constraints;  but  some  impose  substantive  conditions  on  their municipios before funds are disbursed.  These  conditions,  in  turn,  may  be  fully  justified  in  economic  terms.   Thus,  state  laws  may  give  governors  the  right  to  request  municipalities  to  have  a  community  participation  process  and  some  minimal  cost‐benefit  analysis  in  order  to  improve  the  quality  of  their  projects,  prior  to  fund  disbursement.    States  may  also  try  to  solve  a  coordination problem between contiguous municipios, say, with regards to a health clinic  (so  that  with  joint  funds  perhaps  only  one  is  built,  which  may  be  better  equipped).   Alternatively,  states  might  want  to  achieve  economies  of  scale  in  building,  say,  a  rural  road  (so  that  with  joint  funds  a  longer  one  is  constructed  and  not  two  unconnected  segments).    Or,  finally,  the  state  might  want  to  induce  a  single  municipio  into  developing a larger project, say sewage facilities, providing incentives to do so with pari‐ passu  state  funds.    But  governors,  however,  can  potentially  also  impose  conditions  on  presidentes  municipales  that  de  facto  translate  into  obstacles  for  disbursing  funds  for  other  reasons.    For  example,  the  governor  and  the  municipal  president  could  be  from  two  different  political  parties.  Or,  they  might  even  belong  to  the  same  party,  but  they  may  lean  differently  in  the  selection  of  potential  candidates  for,  say,  the  up‐coming  election  for state governor.                                                         24  The  Fiscal  Coordination  Law,  however,  does  not  specify  how  these  three  objectives  should  be  reached,  how  their  achievement  (or  lack  thereof),  will  be  monitored,  nor  the  type  of  sanctions  to  be  applied  in  case  there is no compliance with these provisions.  25  When  FAIS  began  there  was  an  important  controversy  between  the  Federal  Government  and  some  states  as  to  how  far  state’s  legislation  could  either  alter  the  distribution  formulas  to  municipios  contained  in  the  Fiscal Coordination Law, or impose some conditionality.  The controversy did not reach the courts, and was  settled  by  a  compromise  where  LFC  formulas  would  be  observed,  along  with  states’  rights  to  legislate  conditions on their municipios.  144  Decentralized Service Delivery for the Poor  The  second  consideration  is  internal  to  the  municipio,  as  there  is  nothing  in  the  Fiscal  Coordination  Law  concerning  the  distribution  of  funds  inside  each  municipality.   This is an important consideration if one recalls that while there are approximately 2,500  municipalities  in  Mexico,  there  are  almost  200,000  localities  inside  these  municipalities,  the majority of them poor and small (with between 500 to 2,500 inhabitants).  Funds may  effectively  reach  a  poor  municipality,  but  distribution  between  the  cabecera  municipal  and  remaining  localities  will  depend  importantly  on  the  incentives,  preferences  and  relationships  between  the  presidente  municipal,  the  cabildo  and  the  other  powers‐that‐be.   There  is  also  the  question  concerning  the  extent  projects  respond  to  the  needs  of  the  poor,  not  all  those  who  live  in  a  poor  municipio  are  necessarily  poor.   Effectiveness  also  depends  on  the  capabilities  of  municipal  authorities  in  terms  of  project  design,  execution, and supervision.  These  issues  are  not  easily  solved  by  federal  legislation,  although  they  may  matter  importantly  for  the  effectiveness  in  the  use  of  federal  resources.    The  issues,  in  fact,  are  inherent  to  the  purpose  of  decentralization:  in  the  end,  the  outcomes  are  very  much  up  to  local  authorities.   FAIS  is  a  good  candidate  for  efficient  decentralization:  by  and  large  the  externalities  associated  with  the  type  of  projects  that  it  funds  are  fully  internalized  at  the  municipal  level.    Moreover,  if  information  is  available  to  all,  direct  participation  by  beneficiaries  should  lead  to  better  project  selection  and  execution.   But  there  is  no  guarantee  that  this  will  be  the  case,  or  that  decentralization  will  be  pro‐poor,  despite  the  targeting  formulas.    Political  issues  associated  with  state‐municipal  and  within‐municipal relations also play a critical role.  These  observations  may  help  identify  an  important  role  for  the  Federal  Government  in  FAIS.   While  SEDESOL  clearly  no  longer  controls  the  process  by  which  funds  are  allocated  or  spent,  it  can  still  influence  this  process  in  the  direction  of  efficient  and  poverty‐oriented  outcomes  by  providing  clear,  timely,  and  abundant  information.   This  could  complement  the  information  that,  under  the  Fiscal  Coordination  Law,  states,  and  municipios  should  provide  to  their  constituencies.   It  can  also  perform  a  useful  role  comparing  outcomes  across  municipalities,  both  within  a  state  and  across  states.   It  can  help  identify  what  type  of  state  legislation  is  successful  in  insuring  a  better  use  of  FAIS  funds,  or  what  other  legal,  administrative  or  political  considerations  lead  to  better  outcomes  in  some  situations  vis‐à‐vis  others.    The  role  suggested  here  for  the  Federal  Government  is,  mutatis  mutandis,  similar  to  the  one  mentioned  before  in  the  case  of  FAEB.   Decentralization  changed  the  role  of  the  Federal  Government  in  the  provision  of  basic  education  but,  at  least  for  some  years,  it  did  not  make  it  redundant.   In  Mexico’s  very  varied  landscape  of  states  and  municipalities,  particularly  with  regards  to  the  functioning of local democracy, the same can be said for basic social infrastructure.  Fondo de Aportaciones Multiples, FAM  FAM  serves  as  a  vehicle  to  transfer  resources  to  states  for  two  tasks  previously  carried  out  by  two  separate  federal  agencies:  the  various  food  and  school‐breakfast  Decentralized Service Delivery for the Poor  145 programs  run  by  the  Sistema  Nacional  para  el  Desarrollo  Integral  de  la  Familia,  DIF,  and  the  school  construction  program  run  by  the  Comité  Administrador  del  Programa  Federal  de  Construcción  de  Escuelas,  CAPFCE.   Like  FAIS,  resources  are  budgeted  as  a  share  of  the  Recaudación  Federal  Participable  approved  in  the  Revenue  Law.    In  another  parallel  to  FAIS,  resources  are  not  tied  to  a  wage  bill.    Yet,  in  contrast  to  FAIS,  resources  are  not  distributed  among  states  with  an  explicit  formula,  nor  is  there  a  fixed  disbursement  calendar.    Rather,  resources  are  by‐and‐large  distributed  following  an  inertial  formula  based  on  the  pre‐Ramo  33  spending  patterns  of  DIF  and  CAPFCE  in  each  state,  in  a  manner  similar,  though  not  identical,  to  FAEB  or  FASSA.26    Further,  the  Fiscal  Coordination  Law  states  that  resources  intended  for  food  programs  and  school  breakfasts  (i.e.,  the  DIF  component),  should  be  specifically  targeted  on  the  poor,  although  no  such  targeting  is  expressly  pointed  out  for  the  school  construction  funds  (i.e.,  the  CAPFCE  component).    FAM  is  thus  a  mixed  fund  in  three  senses:  it  has  two  distinct purposes; its logic is partly based on FAEB and FASSA, and partly on FAIS; and  it is partially intended for poverty alleviation.  Decentralizing CAPFCE began before the 1997 reforms to the Fiscal Coordination  Law.  The reforms only formalized a process, and helped to signal the detachment of the  Federal  Government  from  that  task.   However,  the  Fiscal  Coordination  Law  also  allows  these  funds  to  be  used  for  higher  education  infrastructure  (i.e.,  universities);  hence,  this  component of FAM should not necessarily be considered as the “bricks, blackboards and  desks”  complement  to  FAEB.    Decisions  as  to  the  division  of  funds  between  basic  and  higher education belong to the states.  Decentralizing  DIF  followed  a  different  logic.   At  the  time  Ramo  33  was  created,  the  Federal  Government  was  also  revamping  its  food  subsidy  programs.    A  new  integrated  food‐health‐education  program,  Progresa  (now  Oportunidades),  started  in  July  of  1997,  replacing  generalized  food  subsidies  and  other  isolated  food  programs  run  by  various  federal  ministries  and  agencies.   In  this  context,  transferring  resources  to  states  previously used by DIF for food and school‐breakfast programs would allow the Federal  Government  to  focus  on  a  single  national  program,  with  states  complementing  Progresa  with locally  designed and operated food programs in poor  communities with DIF funds  via FAM .27  Fondo de Aportaciones para la Educación Técnica y de Adultos, FAETA  FAETA  transfers  funds  to  states  to  cover  two  different  programs  previously  under  direct  SEP  control:  adult  education  programs  run  by  the  Instituto  Nacional  de  Educación  para  Adultos,  INEA;  and  technological  education  delivered  through                                                         26  The  Fiscal  Coordination  Law  states  that  the  state  distribution  of  FAM,  fixed  at  0.814  per  cent  of  the  Recaudación  Federal  Participable  approved  in  the  Revenue  Law,  shall  be  specified  annually  in  the  budget  decree, with no further criteria.  In practice allocations are approximately carried out on an inertial basis.  27  These  programs  could  take  the  form  of  school‐breakfasts,  community‐based  kitchens,  or  some  other  formulas.  146  Decentralized Service Delivery for the Poor  CONALEP.   Resources  are  used  mostly  for  personnel  services,  and  hence  the  mechanics  of FAETA are very similar to FAEB.  Nonetheless, the Fiscal Coordination Law explicitly  mandates that the resources for the adult education component of FAETA be distributed  between  states  using  formulas  based  on  the  relative  performance  in  literacy,  basic  education,  and  labor  training  indicators.28    Thus,  there  is  a  partial  focus  on  poverty  alleviation, as with FAM.  We  close  this  section  with  a  general  remark  on  decentralization,  Ramo  33  and  poverty.    In  the  mid‐1990’s,  and  in  parallel  to  the  political  and  administrative  motivations  mentioned  for  the  creation  of  Ramo  33,  the  Federal  Government  was  also  redesigning  its  poverty  alleviation  strategy.    Programs,  projects,  and  budgets  were  organized  under  a  three‐pronged  approach:  (i)  investments  in  human  capital,  (ii)  development  of  physical  infrastructure,  and  (iii)  promotion  of  income  opportunities.   From  the  perspective  of  decentralization,  the  strategy  gave  the  Federal  Government  the  leading  role  in  component  (i),  state  and  municipal  governments  the  leading  role  in  component  (ii),  with  federal  and  state  governments  jointly  responsible  for  component  (iii).    A  set  of  federal  programs  would  subsidize  the  demand  (Progresa)  and  supply  (CONAFE,  IMSS‐Oportunidades,  PAC)  of  human  capital  formation.    And  a  set  of  state  and  municipal  programs  (FAIS,  the  CAPFCE  component  of  FAM)  would  subsidize  physical capital investments.29  Thus,  one  should  be  able  to  identify  an  underlying  logic  linking  decentralization  with  poverty  alleviation.   However,  this  is  only  partly  so.   Inertia,  design  shortcomings,  administrative  expediency,  political  constraints,  and  bureaucratic  resistances  have  also  affected the division of functions between levels of government, and mixed the purposes  of  various  funds.   States  receive  federal  resources  to  subsidize  food  programs  (the  DIF  component  of  FAM);  compensatory  programs  for  basic  education  are  federally  run,  but  are  state  run  for  adult  education  (the  INEA  component  of  FAETA).   FAIS  resources  can  be  used  for  school  construction,  but  the  same  is  true  for  the  CAPFCE  component  of  FAM;  health  clinics  can  be  built  with  FAIS  but  also  with  FASSA.   Sometimes  formulas  are used to distribute resources, but this is not always the case.  Sometimes the formulas  are  in  the  Fiscal  Coordination  Law,  although  on  occasions  they  are  left  to  the  discretion  of  federal  ministries.    Responsibilities  and  functions  are  not  fully  delineated,  independently  of  operational  issues  that  produce  low  quality  services.    There  certainly  have  been  advances  in  decentralization  to  the  benefit  of  the  poor,  but  it  is  probably  fair                                                         28  These  formulas  are  not  contained  in  the  Fiscal  Coordination  Law.    Rather,  the  Fiscal  Coordination  Law  mandates SEP to  publish them  in the  Federal Register,  but gives little indication as to  what  elements should  be considered, or how often they should be updated.  29  Income  generating  opportunities  for  the  poor  would  come  from  rural  development  and  temporary  employment  programs (together with economic growth).   These were  to be implemented by different levels  of  government,  depending  on  the  nature  of  each  program.   However,  as  mentioned  above,  SAGARPA  and  SEMARNAP  continue  to  decentralize  their  resources  through  convenios,  so  the  discussion  of  the  third  component is not pursued here.  Decentralized Service Delivery for the Poor  147 to  say  that  the  design  of  a  coherent  institutional  framework  for  decentralization  and  poverty alleviation is very much work in progress.  VI. FINAL CONSIDERATIONS  In  less  than  a  decade  Mexico’s  expenditure  decentralization  changed  substantially.    There  is  a  large  difference  between  the  1997  [participaciones  +  convenios]  and  the  2006  [participaciones  +  aportaciones  +  convenios  +  PAFEF  +  a  share  in  positive  oil  shocks]  formulas.    Undoubtedly,  the  expenditure  powers  of  the  Federal  Government  have  been  reduced  to  the  benefit  of  sub‐national  governments.    Additionally,  many  more  authorities  now  participate  actively  in  the  budgeting,  spending  and  auditing  of  federal  resources.   Today,  Congress,  governors,  state  legislatures,  municipal  presidents  and  cabildos  all  have  a  greater  responsibility  to  tax‐payers  and  citizens  in  general,  as  do  the  auditing  authorities  at  the  federal  and  state  level.   There  is  more  balance  and  more  diversity.  Expenditure  decentralization  has  been  a  process  fueled  by  two  parallel  trends.   On  the  one  hand,  there  is  a  broad  desire  for  increased  efficiency  in  the  use  of  public  resources,  with  poverty  alleviation  being  only  one  of  many  objectives.    On  the  other  hand,  there  is  a  desire  to  reduce  the  President’s  control  over  the  federal  budget.    This  process  has  taken  place  in  the  context  of  Mexico’s  evolving  democracy,  and  in  turn  has  affected  and  contributed  to  define  the  shape  of  this  democracy.    Expenditure  decentralization  thus  matters  on  equity  and  efficiency  grounds,  but  also  on  political  grounds.  A successful decentralization process would yield improvements in both these  areas; an unsuccessful one would be harmful.  The  decentralization  process  experienced  over  the  last  decade  has  been  conditioned  by  three  key  factors.    First,  there  is  the  continued  presence  of  the  national  trade  unions  in  education  and  health.    Second,  there  is  an  absence  of  clear  and  stable  definitions  regarding  the  responsibilities  of  each  level  of  government  in  the  provision  of  services.    And  third,  the  decentralization  process  has  been  primarily  centered  on  the  expenditure  side  of  the  federal  budget.   These  three  factors—very  much  a  reflection  of  Mexico’s current political context—have shaped and molded the nature of the outcomes,  both  at  the  macro  and  microeconomic  levels.    They  have  also  introduced  important  distortions  along  the  way.    Until  the  political  process  comes  to  terms  with  these  three  factors, they will continue to do so.  From  a  macroeconomic  perspective,  while,  to  date,  decentralization  has  been  consistent  with  overall  stability,  important  issues  need  to  be  addressed  to  ensure  continuity  in  this  respect.    Such  central  issues  include  the  appropriate  distribution  of  macroeconomic  risks  derived  from  unexpected  shocks;  the  incentives  of  sub‐national  governments to achieve tax efficiency in their jurisdictions; and the moral hazard of debt  contracting  by  state  governments  when  defaults  are  not  credible.    More  generally,  incentives  have  yet  to  be  aligned  at  the  sub‐national  level,  changing  the  relative  rates  of  148  Decentralized Service Delivery for the Poor  return  to  rent‐seeking  from  the  federal  budget  (either  in  the  annual  discussions  with  Congress  or  in  their  year‐round  negotiations  with  federal  ministries),  vis‐à‐vis  own  efforts  at  tax  collection.   Decentralization  should  not  be  a  continuing  raid  on  the  federal  budget  by  state  and  municipal  governments.   Who  is  going  to  finance  the  large  public  infrastructure  projects  that  are  required  to  foster  the  country’s  competitiveness,  particularly  given  the  increasing  liabilities  of  the  public  pension  system?   And  how  will  stability be preserved if the world price of oil drops?  From  a  microeconomic  perspective  there  are  also  important  challenges  ahead.   First,  the  problems  associated  with  national  unions  and  decentralized  delivery  of  services  need  to  be  solved.    This  is,  of  course,  easier  said  than  done,  and  the  fact  that  many  years  have  elapsed  since  the  respective  basic  education  and  health  Acuerdos  were  signed  without  significant  changes  signals  the  large  difficulties  in  doing  so.   Nonetheless,  it  is  essential  to  do  so  if  quality,  performance,  and  accountability  are  to  be  enhanced.   And  second,  the  roles  and  responsibilities  of  each  level  of  government  need  to be clearly defined.  After the 1997 reforms to the Fiscal Coordination Law, the Federal  Government  initiated  new  programs,  or  continued  with  old  ones,  in  areas  that  clearly  are sub‐national responsibilities.  This generates duplication of administrative costs, and  sends  a  confusing  signal  to  citizens  as  to  the  level  of  government  responsible  for  given  services.  It can also generate perverse incentives to sub‐national governments, inducing  them  to  shirk  from  some  of  their  responsibilities  and  shift  costs  to  the  Federal  Government  while  reaping  political  benefits.    This,  like  the  trade  union  issue,  remains  difficult.   Mexico  has  a  long  tradition  of  assuming  and  expecting  that  problems  should  be  solved  by  the  President.   Conversely,  presidents  have  at  times  also  sought  legitimacy  and  popularity  by  intervening  in  areas  of  public  policy  that  in  principle  belong  to  sub‐ national  governments.   Old  habits  die  hard,  but  program  proliferation  and  duplication  may not be  the most efficient and effective way of using  resources, holding sub‐national  governments  to  their  responsibilities,  or  inducing  them  to  progressively  develop  the  administrative and technical skills required for these tasks.30  These  considerations  matter  for  the  poor  in  Mexico.    Another  episode  of  macroeconomic  instability  would  have  large  negative  affects  on  them,  as  always.    But  even  if  that  is  not  the  case,  the  poor  desperately  need  a  growing  economy  to  create  jobs  and  raise  incomes  faster  than  what  has  been  observed  in  the  past  few  years.   Since  large  public  infrastructure  projects  play  a  key  role  in  promoting  competitiveness  and  growth,  it  is  clear  that  over  the  medium  term  the  poor  do  not  benefit  from  a  division  of  the  federal  budget  that  progressively  nullifies  the  Federal  Government’s  possibilities  to  carry  out  such  investments.    Similar  effects  are  observed  when  one  considers  the  microeconomic  distortions  that  currently  characterize  Mexico’s  decentralization,  as  the                                                         30  The  foregoing  should  not  be  interpreted  in  the  sense  of  a  complete  disengagement  by  federal  authorities.   As  argued  in  the  case  of  FAEB  and  FAIS,  for  example,  there  are  still  important  tasks  for  SEP  and  SEDESOL  in these areas.  The point is to find the right balance between constructive collaboration and free‐riding.  Decentralized Service Delivery for the Poor  149 poor  are  most  likely  the  ones  that  suffer  the  most  from  low‐quality  basic  education  or  health care.  The  remarks  made  above  should  be  put  into  perspective,  however.   The  process  of  decentralization  has  advanced  over  the  last  years.    Compared  to  the  1997  situation,  there  is  more  transparency,  increased  budgetary  stability  and  certainty  for  state  and  municipal  governments,  less  discretion  at  the  federal  level  and,  as  remarked,  greater  balance  and  diversity.    These  are  important  achievements  for  a  country  that  was  very  centralized  less  than  a  decade  ago.    Moreover,  at  least  for  some  states  and  municipios,  decentralization  should  have  helped  to  enhance  the  quality  of  services  and  augment  the  social  infrastructure,  which  includes  benefits  for  poor  communities.31    The  point,  nonetheless,  is  to  recognize  that  the  process  is  far  from  complete,  and  that  it  needs  to  continue, perhaps with more speed and depth than that observed over the last few years  and, hopefully, with a coherent vision of where it is headed.  While  this  occurs,  there  are  immediate  tasks  for  federal  ministries  and  agencies,  that  can  be  carried  out  within  the  existing  legal  framework:  increasing  performance  monitoring  and  supervision;  divulging  information;  fostering  the  adoption  of  state  or  municipal  best  practices;  comparing  and  disseminating  results  among  states  and  municipios;  containing  federal  program  proliferation;  paying  more  attention  to  incentives;  and  inducing  states  to  legislate  laws  that  require  more  transparency  and  accountability in their own auditing procedures, among others.  There  are,  however,  more  difficult  design  and  political  issues  that  in  today’s  Mexico  cannot  be  solved  by  the  Federal  Government  alone:  (i)  a  political  understanding  for  a  tax‐cum‐spending  federalism  that  is  sustainable  and  efficient  from  a  macro  and  a  microeconomic  point  of  view,  respectively;  (ii)  a  clearer  definition  of  responsibilities  in  key  areas,  like  health;  and  (iii)  a  political  agreement  on  the  nature  and  role  of  national  trade  unions.   In  furthering  a  decentralization  process  that  can  improve  services  for  all,  and particularly for the poor, Mexican democracy faces a daunting challenge indeed.                                                           The  results  of  the  sector  studies  mentioned  at  the  beginning  of  these  notes  will  hopefully  provide  31 empirical evidence to assess this.  150  Decentralized Service Delivery for the Poor  REFERENCES  Álvarez,  José  de  Jesús  (2005).  Background  Paper  on  Basic  Education.    –  Washington,  D.C.  The World Bank.  – Mimeo.  ______,  Vicente  García  Moreno,  and  Harry  Anthony  Patrinos  (2006).   Institutional  Effects  as  Determinants  of  Learning  Outcomes  :  Exploring  State  Variations  in  Mexico.    –  Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo.  Andres,  Luis  Alberto  (2005).  Background  Paper  on  FAIS  :  Social  Infrastructure.    –  Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo.  Arredondo,  Armando  (2005).  Background  Paper  on  Health  Services  for  the  Poor  :  The  Mexican Case. – Mexico :  The World Bank.  – Mimeo.  Arroyo  Alejandre,  Jesús  y  Antonio  Sánchez  Bernal  (2003).  “Políticas  municipales  para  la  promoción  del  desarrollo  económico  regional”.  –  En:  Políticas  públicas  municipales  :  una  agenda  en  construcción  /  ed.  Enrique  cabrero  Mendoza.  –  México  :  Miguel  Angel Porrúa : CIDE, 2003.  “Articulo  115  (1993).  Los  estados  adoptaran,  para  su  régimen  interior,  la  forma  de  gobierno  republicano,  representativo,  popular,  teniendo  como  base  su  división  territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre”. – En:  Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos : Titulo Quinto de los Estados de  la  Federación  y  del  Distrito  Federal  (Reformado  mediante  decreto  publicado  en  el  Diario  Oficial de la Federación el 25 de Octubre de 1993).  “Articulo 26 (1983). Capitulo IV. Plan y Programas”. En: Ley de Planeación. Publicada en el  Diario Oficial de la Federación el 5 de Enero de 1983.  Ashton, Toni., J. Cumming, J. McLean (2004). “Contracting for health services in a public  health system: the New Zealand experience.” – In: Health Policy 69(1): 21‐31.  Bardhan,  Pranab  and  Dilip  Mookherjee  (2005).  Decentralization,  Corruption,  and  Government  Accountability:  an  Overview.  –  For  Handbook  of  Economic  Corruption  / ed. By Susan Rose‐Ackerman, Edward Elgar. – Revised June 20, 2005. – 53 p.  Caballero,  José  María  (2005).  Background  Paper  on  Rural  Development  Programs.  –  México  :   The World Bank. – Mimeo.  Cabrero  Mendoza,  Enrique  (2003).  “Descentralización  de  la  Política  Social  y  Nuevo  Papel  de  los  Gobiernos  Locales.    ¿Políticas  Multinivel  o  Múltiples  Políticas?:  el  Decentralized Service Delivery for the Poor  151 Caso  de  México.—En:  Descentralización  y  Políticas  Sociales  en  América  Latina  :  dilemas  políticos  y  estrategis  de  gestión  pública/  ed.  Jacint  Jordana,  Ricard  Gomá.  –  Barcelona : CIDOB.  Collins,  R.A.  and  M.K.  Hanson  (1991).    Summative  Evaluation  Report:  School‐Based  Management/Shared  Decision‐Making  Project  1987‐88  through  1989‐90.  –  Office  of  Educational Accountability. – Miami, Florida : Dade County Public Schools.   Colombo,  F.  and  H.  Oxley  (2005).    OECD  Reviews  of  Health  Systems  :Mexico.  –  Paris  :  OECD. – 158 p.  Díaz  Cayeros,  Alberto  and  Charles  E.  McLure  (2000).    “Tax  Assignment”.  –  In:  Achievements  and  Challenges  of  Fiscal  Decentralization  :  lessons  from  Mexico  /  ed.  Marcelo  M.  Giugale  and  Steven  B.  Webb.   –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.   – pp. 177‐199.  ______ and Sergio Silva (2004). Descentralización a Escala Municipal en México : la Inversión  en  Infraestructura  Social.  –  México  :  CEPAL.    –  73  p.  –  (Serie  Estudios  y  Perspectivas ; 15).  EdStats : Education Statistics Database. – Washington, D.C.  : The World Bank.  Esquivel,  Gerardo  (1999).    Educación  y  Desarrollo  Regional  :  Una  Evaluación  Inicial  de  las  Asignaciones  del  Fondo  de  Aportaciones  para  la  Educación  Básica  y  Normal.  –  Presentado  en  el  Seminario  El  Federalismo  Desde  los  Estados  y  Municipios  /  Colegio Nacional de Economistas y el ITAM (Noviembre, 1988 : México).   FAO (2004). Evaluación de la Alianza para el Campo 2004.  – México : FAO.  Fidler,  Armin  H.  [et  al.]  (2005).  Incorporation  of  Public  Hospitals  :  A ʺSilver  Bulletʺ  Against  Overcapacity,  Managerial  Bottlenecks  and  Resouce  Contraints?    Case  Studies  from  Austria and Estonia.  –Washington D.C.  : The World Bank.  – 15 p.  Figueras,  Josep,  Ray  Robinson,  and  Elke  Jakubowski  (ed.)  (2005).   Purchasing  to  Improve  Health  System  Performance  By  –  Europe  :  Open  University  Press.    –  (European  Observatory on Health Systems and Policies).  – 298 p.  Fiszbein,  Ariel  (2004).    Citizens,  Politicians,  and  Providers  :  the  Latin  American  Experience  with Service Delivery Reform.  – Washington, D.C. : The World Bank.  – Mimeo.  “Fórmula  de  Distribución  de  Recursos  a  las  Entidades  Financieras  para  los  Programas  Federalizados  de  Alianza  para  el  Campo  2005”  (2005).—En:  Diario  Oficial  de  la  Federación (Enero 31, 2005).  – México : Secretaría de Gobernación.  152  Decentralized Service Delivery for the Poor  Giugale,  Marcelo  M.  and  Steven  B.  Webb  (eds)  (2000).    Achievements  and  Challenges  of  Fiscal Decentralization : lessons from Mexico – Washington, D.C. : The World Bank.   Grindle,  Merilee  (2004).  “Interests,  Institutions,  and  Reformers  :  The  Politics  of  Education  Decentralization  in  Mexico”.   In:  Crucial  Needs,  Weak  Incentives  :  Social  Sector  Reform,  Democratization,  and  Globalization  in  Latin  America  /  ed.  Robert  R.  Kaufman and Joan M. Nelson.  – Baltimore, M.D : Johns Hopkins Press. – 542 p.  ______ (2005) Study of Mexican Municipal Development. Mimeo.  Ham,  Chris.  (2003).  “Betwixt  and  Between:  Autonomization  and  Centralization  of  UK  Hospitals”. – In: Innovations in Health Service Delivery : The Corporatization of Public  Hospitals  /  ed.  Alexander  S.  Preker,  April  Harding.    –  Washington,  D.C.  :  The  World Bank.  – pp. 265‐304. – (Health, Nutrition, and Population Series).  Ham,  Chris.  and  Loraine  Hawkins  (2003).    “Implementing  Organizational  Reforms  to  Hospitals  in  the  Public  Sector”.    –  In:  Innovations  in  Health  Service  Delivery  :  The  Corporatization  of  Public  Hospitals  /  ed.  Alexander  S.  Preker,  April  Harding.    –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.—  pp.  79‐104.  –  (Health,  Nutrition,  and  Population Series).  Harrison,  M.  I.  and  J.  Calltorp  (2000).   “The  reorientation  of  market‐oriented  reforms  in  Swedish health‐care”. – In: Health Policy 50(3): 219‐40.  Instituto  Nacional  de  Estadística,  Geografía  e  Informática  (INEGI)  (2002).  Encuesta  Nacional  de  Hogares  Rurales  de  México  (ENHRUM).  –  México  :  INEGI  :  El  Colegio  de México.  Instituto  Nacional  para  la  Evaluación  de  la  Educación  (INEE)  (2005).    La  Telesecundaria  Mexicana:  Desarrollo  y  Problemática  Actual.    –  Mexico:  Instituto  Nacional  para  la  Evaluación de la Educación.  Jimenez,  E.  and  Y.  Sawada  (1999).    “Do  Community‐Managed  Schools  Work?    An  Evaluation  of  El  Salvador’s  EDUCO  Program.”  In:    The  World  Bank  Economic  Review 13 (3): 415‐41.  Kerrigan,  George  (2001).    Public  Spending  for  the  Agriculture  Sector  and  Development  of  Rural Areas : LAC, Trends, and Challenges.  – Santiago de Chile :  FAO.  King,  E.  and  B.  Ozler  (1998).   What’s  Decentralization  got  to  do  with  Learning?   The  Case  of  Nicaragua’s  School  Autonomy  Reform.  –  Working  Paper  on  Impact  Evaluation  of  Education Reforms. – Washington, DC: World Bank.  Decentralized Service Delivery for the Poor  153 Knaul,  Felicia,  Héctor  Arreola‐Ornelas,  and  Oscar  Méndez  (2005).    “Protección  Financiera  en  Salud  :    México,  1992  a  2004”.    –  En:  Salud  Pública  de  México  47  (6):430‐439.  Koppel,  A.  [et  al.]  (2003).  “Evaluation  of  primary  health  care  reform  in  Estonia.”    –  In:  Social Science & Medicine Jun:56(12): 2461‐6.  “Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable”  (2001).    –  En:  Diario  Oficial  de  la  Federación  (Diciembre 7, 2001).  – México : Secretaría de Gobernación.  Loera  Varela,  A.  (2005).    Cambios  en  las  Escuelas  que  Participan  en  el  PEC  2001‐2004.   Evaluación  Cualitativa  del  Programa  Escuelas  de  Calidad.   Reportes  Nacionales  Fase  3.   – México.  Mimeo.  López‐Calva, Luis [et al.]  (2005). Poniendo al Ingreso de los Hogares en el Mapa de Mexico. –  México. Mimeo.  M.I.T. and the Bank of the Northeast (2000). Draft The Economic Wars Between the States.  –  (Presented  at  the  OECD/State  Government  of  Ceará  International  Meeting  on  Foreign Direct Investment in Brazil, December 12, 2002 Fortaleza.).   Merino,  Mauricio  and  Ignacio  Macedo  (2005).  La  Política  Autista  :  Crítica  a  la  Red  de  Implementación  Municipal  de  la  Ley  de  Desarrollo  Rural  Sustentable.    –  México  :  CIDE.  – (Serie Documento de Trabajo ; 168).  Merino,  Gustavo  (2003).  “Descentralización  del  Sistema  de  Salud  en  el  Contexto  del  Federalismo”. – En: Caleidoscopio de la Salud.  – Mexico : Fundación Mexicana para  la Salud. – pp. 195‐207.  Milanovic,  Branco  (2002).   Worlds  Apart  :  Inter‐National  and  World  Inequality  1950‐2000.  –  Washington, D.C.  : The World Bank.  – 120 p.  Moreno,  Carlos  (2005).  Decentralization,  Electoral  Competition,  and  Local  Government  Performance  in  Mexico.  –  Austin,  Tex.    :  The  University  of  Texas  at  Austin,  LBJ  School of Public Affairs.  Organization  for  Economic  Cooperation  and  Development  (OECD)  (2005a).  Health  Systems Review : Finland.  – Paris, OECD.  _____ (2005b).  Mexico Economic Surveys.  Paris : OECD.   _____ (2005c). Review of Health Systems : Mexico. – Paris, OECD.  Ozler,  B.  (2001).   Decentralization  and  Student  Achievement:  The  Case  of  Nicaragua’s  School  Autonomy Reform.  – Working Paper on Impact Evaluation of Education  Reforms.   – Washington, DC: World Bank.  154  Decentralized Service Delivery for the Poor  Paqueo,  Vicente,  Gladys  López‐Acevedo  and  Suhas  Parandekar  (2003).  On  the  Use  of  Transparent  Formulas  to  Allocate  Federal  Education  Transfers.   –  Washington,  D.C.  :  The World Bank.  – ( Policy Research Working Paper ; 3173).  – 14 p.  Parker,  Susan  and  Carla  Penderzini  (2002)  “Diferencias  de  Género  en  la  Educación  en  México”.  En  Elizabeth  G.  Katz  y  María  C.  Correia  (Coord.)  La  Economía  de  Género  en México. México: Banco Mundial y Nacional Fianciera.  Preker,  A.  (2005).  Spending  Wisely  :  Buying  Health  Services  for  the  Poor  .  –  Washington,  D.C. – The World Bank.   Presupuesto  de  Egresos  de  la  Federación  para  el  Ejercicio  Fiscal  2005.   –  México  :  Cámara  de  Diputados del H. Congreso de la Unión.  – 262 p.  Programa  de  las  Naciones  Unidas  para  el  Desarrollo  (PNUD)  (2004).  Informe  sobre  el  Desarrollo Humano 2004 : la Libertad Cultural en el Mundo Diverso de Hoy. – Mexico :  PNUD.  – 385 p.  Qian,  Yingyi  and  Barry  R.  Weingast  (1997). ʺFederalism  as  a  Commitment  to  Reserving  Market Incentivesʺ. – In: Journal of Economic Perspectives. 11(4):83‐92.  Reglas  de  Operación  de  la  Alianza  para  el  Campo  :  con  modificaciones  http://www.sagarpa.gob.mx/sdr/progs2003/alianza2003.htm  Scott,  Graham,  Lynne  McKenzie  and  James  Webster  (2003).  “Maladjustments  in  the  Corporatization  Model  :  Hospital  Reform  in  New  Zealand”.    In:  Innovations  in  Health  Service  Delivery  :  The  Corporatization  of  Public  Hospitals  /  ed.  Alexander  S.  Preker,  April  Harding.  –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.    –  pp.  305‐344.  –  (Health, Nutrition, and Population Series).  Scott,  John  (2005).  Background  Paper  :  Seguro  Popular  Incidence  Analysis.  –  México  :  The  World Bank.  – Mimeo.  Secretaría  de  Agricultura,  Ganadería,  Desarrollo  Rural,  Pesca  y  Alimentación  (SAGARPA)  (2002).  Programa  Especial  Concurrente  para  el  Desarrollo  Rural  Sustentable : 2002‐2006.  – México : SAGARPA.  Secretaria  de  Salud  (SSA)  (2005).    Salud  México  2004  :  Información  para  la  Rendición  de  Cuentas. – México : SSA.  – 229 p.  Serven,  Luis  and  Cesar  Calderón  (2004).  “The  Effects  of  Infrastructure  Development  on  Growth and Income”.  – In: Econometric Society 2004 Latin American Meetings ; 173.  – 43 p.  Decentralized Service Delivery for the Poor  155 Sorensen, R. J. and J. Grytten (2003). ʺService Production and Contract Choice in Primary  Physician Services.ʺ. – In: Health Policy 66(1): 73‐93.  South,  O.  (1991).  From  Compliance  to  Continuous  Improvement–Leading  and  Managing School‐based Management. – Monroe County, Florida.   Székely Pardo, Miguel [et al.] (2005). Poniendo a la Pobreza de Ingresos y a la Desigualdad en  el Mapa de México. Mimeo.  Taylor,  D.L.  and  I.E.  Bogotch  (1992).  School‐level  effects  of  teachers’  participation  in  decision‐making. – Baton Rouge : Louisiana State University.  Mimeo.  Tendler,  Judith  (1987).  What  Ever  Happened  to  Poverty  Alleviation?  –  A  Report  Prepared  for  the  Mid‐Decade  Review  of  the  Ford  Foundation’s  Programs  on  Livelihood,  Employment and Income Generation. (March).  ______  (2000).    The  Economic  Wars  Between  the  States.  –  Presented  at  the  OECD/State  Government  of  Ceará  Meeting  on  Foreign  Direct  Investment  and  Regional  Development,  Fortaleza,  12  December  2002.   http://www.oecd.org/dataoecd/44/17/2489851.pdf   Vidal, Cecilia [et al.]  (2006).  Cobertura Efectiva del Sistema de Salud en México: 2000‐2003. –  México  :  SSA,  Dirección  General  de  Información  en  Salud  :  Instituto  Nacional  de  Salud Pública : Harvard Initiative for Global Health.   Webb,  Steven,  Christian  González  and  David  Rosenblatt  (2004).  Background  Paper  :  Mexico Fiscal Overview. – Washington, D.C. : The World Bank.– Mimeo.  ______  and  Juan  Antonio  Zapata  ed.  (2006).Experiencias  Internacionales  en  Relaciones  Fiscales  Intergubernamentales  :  Alemania,  Australia,  Brasil,  Canadá  y  España    –  Washington, D.C. : The World Bank : Innovación México :USAID : ITESM.  World  Bank  (1999).   Beyond  the  Center  :  Decentralization  the  State   /  Shahid  Javed  Burki…  {et al.} – Washington, D.C. : The World Bank. – (World Bank Latin American and  Caribbean Studies. Viewpoints).  ______  (2000)  Mexico:  Transforming  Schools  into  Effective  and  Efficient  Learning  Centers.  –  Report 20593‐ME. – Washington, D.C. : The World Bank.  ______ (2001a) Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era.  Washington,  D.C. :  The World Bank.  ______  (2001b)  Mexico:    Advancing  Educational  Equity  and  Productivity  in  the  Context  of  Decentralization.  Washington, D.C. :  The World Bank.  156  Decentralized Service Delivery for the Poor  ______  (2002)  Mexico  :  State‐Level  Public  Expinditure  Review  :  the  case  of  Veracruz‐Llave.  –  Washington, D. C. : The World Bank. – Report No. 25162‐ME).  ______ (2003). Southern States Development Strategy. – México : The World Bank. –Mimeo.  ______  (2004a).  Mexico  Public  Expenditure  Review.  –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.  – Vol. II.‐ Main Report. – (Report No. 27894‐ME)  ______  (2004b).  Poverty  in  Mexico  :  An  Assessment  of  Conditions,  Trends  and  Government  Strategy. – México : The World Bank. – lx, 270 p.   ______  (2004c).  World  Development  Report  :  Making  Services  Work  for  the  Poor.  –  Washington, D.C. : The World Bank : Oxford University Press. – xv, 271 p.  ______  (2004d).Universal  Health  Insurance  in  Mexico  :  In  Search  of  Alternatives.  –  Washington, D.C. : The World Bank. – Mimeo.  ______ (2004e).State Fiscal Overview. – Washington, D.C. : The World Bank. – Mimeo.  ______  (2005a).  “A  Study  of  Rural  Poverty  in  Mexico”.—In:  Income  Generation  and  Social  Protection for the Poor. – México : The World Bank. pp.141‐416.  ______    (2005b)  Mexico  :  Determinants  of  Learning  Policy  Note.  –  Washington,  D.C.  :  The  World Bank. – (Report No. 31842‐MX)  ______  (2005b).  Mexico  :  Infrastructure  Public  Expenditure  Review  (IPER).  –  Washington,  D.C. : The World Bank. 196 p. –  (Report No. 33483‐MX.  ______ (2005c). World Development Indicators. – Washington, D.C. : The World Bank. – 440  p.  ______  (2005d).  Income  Generation  and  Social  Protection  for  the  Poor.  –  México  :  The  World  Bank.   ______  (2006a).  Background  Notes  on  Expenditure  Decentralization  and  Poverty  Alleviation  in  México. – México : The World Bank. – Mimeo.  ______  (2006b)  Quality  of  Education.  –  Washington,  D.C.  :  The  World  Bank.  –  (Forthcoming)  World Health Organization (WHO) (2000). The World Health Report 2000. Health Systems :  Improving Performance. – Geneva : WHO.   Decentralized Service Delivery for the Poor  157                                                                               Decentralized Service Delivery for the Poor: Reports  Finished printing August, 2006 in IMPRIME TUS IDEAS, S.A. de C.V., Horacio 340,  Polanco, CP. 11560, México, D.F. imprimetusideas@prodigy.net.mx  Edition 200 copies