‫تقرير عن التنمية في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات‬ ‫في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫القياس والعواقب على العمليات‬ ‫سيد أختار محمود‬ ‫مريم آية علي سليمان‬ ‫مجموعة البنك الدولي‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات‬ ‫في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫تقرير عن التنمية في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات‬ ‫في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫القياس والعواقب على العمليات‬ ‫سيد أختار محمود‬ ‫مريم آية علي سليمان‬ ‫مجموعة البنك الدولي‬ ‫نطاق‬ ‫التقرير ودوافعه‬ ‫الدوافع‬ ‫قاعدة األدلة‬ ‫إن تجديد العقد االجتماعي ‪ -‬وهو أحد أركان استراتيجية البنك الدولي الجديدة لمنطقة الشرق األوسط وشمال‬ ‫أفريقيا ‪ -‬يستلزم إنشاء نموذج جديد للتنمية مبني على قدر أكبر من الثقة‪ ،‬واالنفتاح‪ ،‬والشفافية‪ ،‬واالحتواء‪،‬‬ ‫وخضوع عملية تقديم الخدمات للمساءلة‪ ،‬وقطاع خاص أكثر قوة يمكنه خلق الوظائف والفرص‬ ‫لشباب المنطقة‪.‬‬ ‫د معدالت البطالة في الشرق األوسط وشمال أفريقيا من أعلى المعدالت في العالم‪ ،‬خاصة بين شباب‬ ‫وُ‬ ‫تع ّ‬ ‫الخريجين (تتراوح بين ‪ %15‬و ‪ .)%25‬وتشير جميع األعمال التحليلية الحديثة‪ ،‬التي حاولت تفسير‬ ‫ضعف خلق الوظائف وعدم كفاية دينامية القطاع الخاص في المنطقة‪ ،‬إلى العديد من الحواجز الرسمية‬ ‫وغير الرسمية أمام دخول السوق والمنافسة‪ 1.‬وتمنح هذه الحواجز ميزات لعدد ضئيل من الشركات‬ ‫(غالبا ما تكون غير منتجة) تجعلها تتمتع بميزة تنافسية بسبب ارتباطاتها أو قدرتها على التأثير في صنع‬ ‫السياسات العامة وتنفيذها‪2.‬‬ ‫وقد تناول عدد من الدراسات الحديثة بشكل واضح مسألة العالقة بين الشركات والدولة بالمنطقة‪ .‬وعلى وجه‬ ‫الخصوص‪ ،‬اعتمدت دراسات تجريبية متعمقة عن التأثير على سياسات القطاع الخاص في مصر وتونس على‬ ‫قواعد بيانات ثرية عن الشركات التي لها ارتباطات سياسية (ديوان‪ ،‬وكيفر‪ ،‬وشيفباور ‪2013‬؛ ريكرز‪،‬‬ ‫وفرويند‪ ،‬ونوسيفورا ‪ .)2014‬وقد أثبتت هذه الدراسات أن السياسات االقتصادية يمكن تقويضها بطرق مختلفة‬ ‫لمنح امتيازات للقليل من هذه الشركات‪ ،‬وأن لهذا تأثيرات ضارة على مستوى كل من االقتصاد والقطاع‪،‬‬ ‫وذلك من حيث انخفاض قدرة الشركات على دخول السوق‪ ،‬وارتفاع تركز السوق‪ ،‬وبطء أداء النمو‪.‬‬ ‫يعرض البنك الدولي (‪ )2009‬أدلة ثرية على أن عددا قليال من الشركات التي لها ارتباطات سياسية في بلدان‬ ‫الشرق األوسط وشمال أفريقيا تحصل على مكاسب وعلى امتيازات في الحصول على الموارد‪ ،‬وتقويض تكافؤ‬ ‫الفرص لصالحها‪ ،‬وذلك من خالل التأثير على عملية صياغة السياسات العامة وتطبيقها‪ .‬ويؤكد التقرير أن‬ ‫"نجاح سياسات تنمية القطاع الخاص يرتكز إلى حد كبير على قيام الهيئات العامة ذات الصلة بتنفيذ هذه‬ ‫السياسات بأسلوب أكثر فاعلية وعدال وقابلية للتنبؤ" (البنك الدولي‪ .)xviii ،2009 ،‬كما يشدد أيضا على بناء‬ ‫ناء في النقاش حول السياسات العامة والقيام بدور نشط في دورة‬ ‫القدرات في القطاع الخاص لإلسهام إسهاما ب ّ‬ ‫السياسات بأكملها‪ ،‬من تحديد اإلصالحات إلى تقييمها‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪2‬‬ ‫ويأخذ تقرير الحق للبنك الدولي (‪ 2014‬أ) التحليل إلى درجة أكثر عمقا من خالل تنظيم مجموعة غنية من‬ ‫البيانات (مثل قواعد بيانات تعدادات الشركات في العديد من بلدان الشرق األوسط وشمال أفريقيا) وإثبات‬ ‫كيف أن التأثير على السياسات العامة‪ ،‬من خالل خلق امتيازات في الوصول إلى الموارد والمنافسة المُقيدة‬ ‫وعدم تكافؤ الفرص‪ ،‬يؤثر سلبا على اإلنتاجية وإيجاد الوظائف‪ 3.‬ويوجز اإلطار ‪ 1-1‬النتائج واالستنتاجات‬ ‫الرئيسية للتقرير‪.‬‬ ‫اإلطار ‪1-1‬‬ ‫نتائج التأثير على السياسات العامة‬ ‫بمعدل أسرع‪ ،‬وتخلق أعدادا أكبر من الوظائف في‬ ‫إن التأثير على السياسات وديناميكيات الشركات‬ ‫المنطقة‪ .‬ففي تونس‪ ،‬على سبيل المثال‪ ،‬كان ‪%92‬‬ ‫ونمو اإلنتاجية وخلق فرص العمل في الشرق‬ ‫من صافي خلق الوظائف (خالل الفترة ‪-1996‬‬ ‫األوسط وشمال إفريقيا هي النتائج الرئيسية للتقرير‬ ‫‪ )2010‬في الشركات التي يقل عمرها عن خمس‬ ‫المعنون "الوظائف أو االمتيازات‪ :‬إطالق اإلمكانات‬ ‫سنوات وتضم أقل من خمسة موظفين؛ وفي لبنان‪،‬‬ ‫لخلق فرص العمل في منطقة الشرق األوسط‬ ‫كانت النسبة ‪ %177‬بين عامي ‪ 2005‬و‪.2010‬‬ ‫وشمال أفريقيا" (البنك الدولي ‪ 2015‬ب)‪.‬‬ ‫فمن شأن وجود اقتصاد ديناميكي‪ ،‬حيث يكون معدل‬ ‫على مدى العقدين الماضيين‪ ،‬شهدت منطقة الشرق‬ ‫دخول الشركات وخروجها مرتفعا‪ ،‬أن يسهم في‬ ‫األوسط وشمال أفريقيا نموا متواضعا في نصيب‬ ‫اإلنتاجية‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬كان معدل دوران الشركات‬ ‫الفرد من إجمالي الناتج المحلي مع انخفاض نمو‬ ‫منخفضا بالمنطقة‪ .‬ويفسر كل من بطء نمو اإلنتاجية‬ ‫اإلنتاجية‪ .‬لقد تغير هيكل االقتصاد مع انخفاض في‬ ‫داخل الشركات وسوء توزيع العمالة ورأس المال فيما‬ ‫نسبة العمالة في الزراعة‪ .‬بيد أن نمو اإلنتاجية‬ ‫بين الشركات انخفاض نمو اإلنتاجية في المنطقة‪.‬‬ ‫اإلجمالي مدفوع في الغالب بنمو اإلنتاجية في‬ ‫إن هذه الظواهر ‪ -‬انخفاض حجم أعمال الشركات‪،‬‬ ‫القطاعات‪ .‬ولم تتمكن بلدان المنطقة من استيعاب‬ ‫ونمو اإلنتاجية‪ ،‬وخلق الوظائف ‪ -‬هي بدورها نتيجة‬ ‫قوة العمل السريعة النمو في األنشطة ذات اإلنتاجية‬ ‫لسياسات تقيّد المنافسة‪ .‬ويتضح ذلك من خالل أربع‬ ‫األعلى‪ .‬وال تزال معدالت البطالة والتوظيف‬ ‫دراسات حالة وردت في التقرير‪ .‬على سبيل المثال‪،‬‬ ‫الجزئي مرتفعة‪ ،‬ويعمل معظم العمال في أنشطة‬ ‫ُ‬ ‫تظهر دراسة حالة عن االستثمار األجنبي المباشر‬ ‫صغيرة الحجم منخفضة اإلنتاجية‪.‬‬ ‫في األردن أن شركات التصنيع المحلية (الموردين)‬ ‫إذن لماذا يتسم خلق فرص العمل بالضعف‪ ،‬سواء‬ ‫ال تستفيد من تدفقات االستثمار األجنبي المباشر‪،‬‬ ‫في األرقام أو في الجودة؟ إن العالقة بين خصائص‬ ‫وتشير إلى أن وجود نظام دخول أكثر تحررا‬ ‫الشركات وخلق فرص العمل ال تختلف في المنطقة‬ ‫لالستثمار األجنبي المباشر في قطاع الخدمات‬ ‫عن غيرها من المناطق‪ .‬فكما هو الحال في أي‬ ‫باألردن سيؤدي إلى نمو التوظيف لدى الشركات‬ ‫مكان آخر‪ ،‬تنمو الشركات األحدث والشركات‬ ‫المحلية‪ .‬وخلصت دراسة حالة أخﺮى إلى أن‬ ‫األكثر إنتاجية‬ ‫) يُتبع على الصفحة التالية(‬ ‫‪3‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫اإلطار ‪1-1‬‬ ‫نتائج التأثير على السياسات العامة ( يتبع )‬ ‫باستخدام اإلطار النظري الذي اقترحه آغيون‬ ‫"عدم اليقين على صعيد السياسات" َتعدّه الﺸﺮكات‬ ‫وآخرون (‪ ،)2001‬يؤكد التقرير أن هذه السياسات‬ ‫عائقا "شديدا" أو "رئيسيا" أمام الﻨﻤﻮ‪ .‬وتعزو‬ ‫تخلق تكاليف منخفضة بشكل مصطنع لعدد ضئيل‬ ‫الشركات الكثير من هذا إلى الممارسات التقديرية‬ ‫من الشركات‪ ،‬وبالتالي توجد فجوة في التكاليف‬ ‫التي تخلق حالة من عدم اليقين في تنفيذ السياسات‪.‬‬ ‫أكبر من المعتاد بين تلك الشركات وبين الشركات‬ ‫وتوصلت الدراسة إلى وجود تأثير سلبي لتنفيذ‬ ‫األخرى‪ .‬وتخفض هذه الفجوات الضخمة في التكلفة‬ ‫سياسات تمييزية على نمو اإلنتاجية ودينامية القطاع‬ ‫الحافز أمام جميع الشركات لزيادة اإلنتاجية‪ .‬وتتمتع‬ ‫الخاص (خاصة دخول شركات جديدة إلى السوق)‬ ‫الشركات التي تتحمّل التكلفة األقل بميزة ضخمة في‬ ‫في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪.‬‬ ‫مجال التكلفة إلى درجة تجعلها ال تخشى لحاق‬ ‫خضعت السياسات الصناعية السابقة بمنطقة الشرق‬ ‫الشركات األخرى بها‪ .‬والشركات األخرى متأخرة‬ ‫األوسط وشمال أفريقيا للتأثير من قبل شركات لها‬ ‫بمسافة هائلة‪ ،‬وعالوة على ذلك‪ ،‬فإن أمامها‬ ‫ارتباطات قوية‪ ،‬ولم تكافئ الشركات على أساس‬ ‫"مجموعة من السياسات" المتراكمة المعوقة لها‬ ‫األداء ولم تصن المنافسة أو تشجعها‪ .‬وخلقت بيئة‬ ‫حتى أنها ال تأمل تقريبا في اللحاق بالشركات‬ ‫السياسات العامة امتيازات بدال من تحقيق تكافؤ‬ ‫المعنية وكسب حصة من السوق‪ .‬وركدت اإلنتاجية‬ ‫الفرص‪ .‬وعزلت هذه االمتيازات الشركات عن‬ ‫الكلية ألن "الشركات منخفضة التكلفة" تتسم‬ ‫المنافسة المحلية والدولية ووفرت الدعم المالي‬ ‫بانخفاض اإلنتاجية وغياب أي حافز للتحسين‪ ،‬كما‬ ‫لعملياتها من خالل الوصول التفضيلي ‪ -‬وأحيانا‬ ‫أن بعض الشركات األخرى التي لديها القدرة على‬ ‫الحصري‪ -‬إلى المُدخالت الرخيصة (الكهرباء‬ ‫أن تصبح أكثر إنتاجية ليس لديها حافز للقيام بذلك‪.‬‬ ‫واألرض وما إلى ذلك)‪.‬‬ ‫قاعدة المفاهيم‬ ‫تقدم مطبوعة تقرير عن التنمية في العالم ‪ :2017‬الحوكمة والقانون (البنك الدولي ‪ )2017‬إطارا موثوقا لفهم‬ ‫قصور الحوكمة (اإلدارة) عن أداء وظائفها‪ ،‬مثل السلطة التقديرية والتأثير على السياسات والتواطؤ والمعالجة‬ ‫التمييزية‪ .‬وهي تعرّف الحوكمة بأنها العملية التي تقوم من خاللها الجهات الفاعلة في الدولة ومن غير الدولة‬ ‫بتصميم السياسات وتنفيذها‪ .‬إن السياق الذي تتفاعل من خالله مختلف المجموعات واألطراف الفاعلة‪،‬‬ ‫والتفاوض في تصميم السياسات وتنفيذها هو مجال السياسة العامة‪ .‬إنه اإلطار الذي تظهر فيه اإلدارة نفسها‪.‬‬ ‫يحدد البنك الدولي (‪ )2017‬توزيع القوة كعامل محدد رئيسي لكيفية أداء مجال السياسات العامة وظائفه‪ .‬وأثناء التفاوض‬ ‫على السياسات الختيار سياسات من بينها وتنفيذها‪ ،‬يمكن للتوزيع غير المتساوي للقوة ‪ -‬عدم التماثل في القوة ‪ -‬أن يؤثر‬ ‫سلبا على فاعلية السياسات العامة‪ .‬إذ يمكن لألفراد أو المجموعات من ذوي القوة والنفوذ الذين يعتقدون أن نتائج سياسات‬ ‫معينة تهدد بتخفيض قوتهم حاليا أو مستقبال أن يستخدموا قوتهم لعرقلة أو تشويه اعتماد سياسات داعمة للتنمية‪ ،‬أو‬ ‫تقويض تنفيذها‪ .‬وتنعكس العواقب السلبية لعدم تماثل القوة في التأثير على صنع السياسات والمحسوبية واإلقصاء‪.‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪4‬‬ ‫يحدث اإلقصاء عندما يتم إبعاد أفراد أو مجموعات بشكل منهجي عن عملية اتخاذ قرارات خاصة بالسياسات‬ ‫العامة وتؤثر على مصالحهم‪ .‬وغالبا ما يواجه األفراد والجماعات األقل قوة نسبيا‪ ،‬مثل الشركات الصغيرة‬ ‫والمتوسطة‪ ،‬صعوبات أكبر في التفاوض على مصالحهم وتفضيالتهم السياسية مقارنة بالشركات الكبيرة األكثر‬ ‫قوة‪ .‬ومن ث ّ‬ ‫م‪ ،‬فإن اإلقصاء له آثار ملموسة على النمو االقتصادي الشامل‪.‬‬ ‫ويحدث التأثير على السياسات عندما تتمكن المجموعات القوية من التأثير في عملية صنع تلك السياسات‬ ‫وجعلها تخدم مصالحها الضيقة‪ .‬على سبيل المثال‪ ،‬قد تدعو الشركات القوية التي تتمتع بروابط متينة وتعمل‬ ‫في قطاعات أقل إنتاجية في االقتصاد إلى اعتماد سياسات لحماية قوتها االقتصادية‪ ،‬والحصول على معاملة‬ ‫تفضيلية‪ ،‬وعرقلة المنافسة ‪ -‬مع فرض رسوم على تخصيص الموارد وعلى االبتكار واإلنتاجية‪.‬‬ ‫المحسوبية هي مظهر ثالث من مظاهر عدم التماثل في القوة؛ وتنشأ حين يتم تقديم السلع والخدمات مقابل‬ ‫الحصول على الدعم السياسي‪ .‬ويحدث نوع واحد من المحسوبية عندما يحصل مسؤولون عموميون على‬ ‫أصوات المواطنين مقابل تقديم منافع قصيرة األجل ‪ -‬مثل التحويالت النقدية أو إعانات الدعم‪ .‬وتصبح المساءلة‬ ‫هنا معروضة للبيع‪ .‬ويحدث النوع الثاني من المحسوبية عندما يستجيب السياسيون لتلك الجماعات التي تتمتع‬ ‫بنفوذ أكبر ‪ -‬على سبيل المثال‪ ،‬تفضيل مصالح مزودي خدمات االتصاالت السلكية والالسلكية على‬ ‫المستهلكين‪ .‬ومقابل دعمهم السياسي هذا‪ ،‬قد ينتزع مقدمو الخدمات ريعا من خالل تحويل الموارد العامة‪،‬‬ ‫أو االنخراط في ممارسات فساد أخرى‪ ،‬مما يقوض اإلنصاف‪.‬‬ ‫ويبيّن البنك الدولي (‪ )2017‬أن التفاوت في القوة هو السبب الكامن الستمرار السياسات السيئة وعدم اختيار‬ ‫سياسات رشيدة أو (إذا تم‪ ،‬أو متى تم‪ ،‬تبنيها) ال يتم تنفيذها بنزاهة وفاعلية‪ ،‬وأحيانا ال يتم تنفيذها على‬ ‫اإلطالق‪ .‬وهذا يدل على أن فاعلية السياسات ال تعتمد في نهاية المطاف على السياسات التي يتم اختيارها‬ ‫فحسب‪ ،‬بل تعتمد أيضا على كيفية اختيارها وتنفيذها‪.‬‬ ‫عند تنمية القطاع الخاص‪ ،‬تظهر أوجه عدم التماثل في القوة التي تؤدي إلى التأثير على السياسات والمحسوبية‬ ‫واإلقصاء في أشكال متعددة‪:‬‬ ‫عوائق تنظيمية صريحة أو غير رسمية أمام دخول الشركات إلى بعض القطاعات‪ ،‬وهو ما يحمي‬ ‫‪‬‬ ‫الشركات القائمة أو التخصيص التقديري للتصاريح والتراخيص للمستثمرين ذوي االرتباطات‬ ‫السياسية من أجل تحقيق الفائدة لعدد ضئيل منهم وتقييد المنافسة‪.‬‬ ‫بيئة تنظيمية معقدة وإنفاذ تقديري للوائح التي تمنح امتيازات للمهارات غير المنتجة‪ ،‬مثل‬ ‫‪‬‬ ‫"االرتباطات بالمسؤولين الحكوميين"‪.‬‬ ‫اإلجراءات التدخلية الحكومية بجميع أنواعها (السياسات القطاعية وسياسات األراضي وسياسات‬ ‫‪‬‬ ‫التمويل والحوافز وإعانات الدعم والحواجز التجارية) التي يتم تشويهها أو التأثير عليها لفائدة قلة‬ ‫محظوظة‪.‬‬ ‫إنفاذ االمتثال التنظيمي الذي تستخدمه الجهات الحكومية (تؤثر عليه) لحماية الشركات المهيمنة‬ ‫‪‬‬ ‫(على سبيل المثال‪ ،‬تدقيق الضرائب‪ ،‬والتفتيش بجميع أنواعه على – التفتيش على العمالة‬ ‫وتفتيش البلديات)‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫ضعف إطار المنافسة وضعف القدرة على اإلنفاذ مما يحد من قدرة الحكومات على تحديد السلوك‬ ‫‪‬‬ ‫غير التنافسي وتفكيك المراكز االحتكارية‪.‬‬ ‫ومع ذلك‪ ،‬فإن عدم التماثل في القوة ليس هو السبب الوحيد لعدم فاعلية السياسات‪ .‬فهناك عدد ال يُحصى من‬ ‫نقاط الضعف في مجال التقنيات والقدرات يجعل نظام السياسات العامة عُرضة للتأثير عليه وللمحسوبية‬ ‫واإلقصاء‪ ،‬مما يؤدي إلى ظهور السلطة التقديرية والتعسف ومنح االمتيازات للقلة‪.‬‬ ‫قد تتعلق مناقشة االمتيازات بمفاهيم الصفقات التي كتب عنها كل من هالوارد دريمييه‪ ،‬وخون يوش‪،‬‬ ‫وبريتشيت (‪ ،)2015‬ويمكن اعتبار تصنيف االمتيازات إلى ح ٍ‬ ‫د ما مماثال لتصنيف الصفقات التي عرضها‬ ‫هؤالء المؤلفون‪ .‬فقد عرضوا ثالثة اختالفات مهمة في ورقتهم البحثية‪( :‬أ) بين القواعد والصفقات‪ ،‬أو‬ ‫السياسات وتدابير السياسات‪ ،‬حيث األولى هي السياسة على الورق (النظرية) واألخيرة هي التنفيذ الفعلي من‬ ‫قبل المسؤولين مباشرة عن التنفيذ والذين يمكن التأثير عليهم من خالل الصفقات؛ و(ب) بين الصفقات المغلقة‬ ‫التي تفيد القلة وصفقات مفتوحة يستفيد منها الكثيرون؛ و (ج) بين الصفقات المبرمة على ٍ‬ ‫نحو مرتب والتي‬ ‫يمكن التنبؤ بنتائجها والصفقات التي تسودها الفوضى حيث ال يمكن التنبؤ بنتائجها‪.‬‬ ‫قد يكون تعريفنا لالمتيازات مرتبطا بأسلوب التصنيف الوارد في مؤلف هالوارد دريمييه‪ ،‬وخون يوش‪،‬‬ ‫وبريتشيت‪ .‬إننا نحدد االمتيازات على مستويين‪ ،‬أي قدرة عدد ضئيل من األطراف الفاعلة ذات االرتباطات‬ ‫السياسية على التأثير في السياسات النظرية (القواعد) وتدابير السياسات العملية (الصفقات المغلقة)‪ .‬يمكن أن‬ ‫يسمى هذا "محسوبية على مستوى عال"‪ .‬وال نعتبر الصفقات المفتوحة‪ ،‬التي يمكن أن يصل إليها العديد من‬ ‫الشركات التي ليس لديها ارتباطات سياسية‪ ،‬من االمتيازات في إطارنا؛ وبدال من ذلك فإنها تعكس محاباة‬ ‫منهجية‪ ،‬وإن كان ذلك يجري للكثيرين‪ .‬وكذلك ال تعتبر الصفقات المفتوحة غير المرتبة من االمتيازات؛ فهي‬ ‫متاحة للعديد من األطراف ولكنها عرضية ونتائجها غير متوقعة إلى ح ٍ‬ ‫د ما‪ ،‬وغالبا ما ترتبط بالفساد البسيط‪.‬‬ ‫قد ال يكون الوصول إلى االمتيازات دائما أمرا مؤكدا للشركات ذات االرتباطات السياسية‪ .‬فحتى إذا لم يحدث‬ ‫أي تغيير سياسي ملموس‪ ،‬مثل تغيير النظام‪ ،‬قد تكون هناك حاالت ال تستطيع فيها الشركات ذات االمتيازات‬ ‫أن تحصل على امتيازاتها كأمر مسلم به‪ ،‬ويبقى خطر أن ُ‬ ‫تنتزع هذه االمتيازات منها الحقا‪ .‬ومن ناحية أخرى‪،‬‬ ‫قد ال يضمن الوصول إلى االمتيازات في أحد المجاالت‪ ،‬مثل األراضي العامة‪ ،‬الحصول على امتيازات في‬ ‫مجاالت أخرى‪ ،‬مثل اإلدارة الجمركية‪ .‬وبالتالي يمكن أن نفكر في بُعدين اثنين لـ "قابلية التنبؤ باالمتيازات"‪،‬‬ ‫وهما‪( :‬أ) عبر الزمن‪ ،‬و(ب) عبر مجاالت السياسات العامة‪ .‬األكثر امتيازا هم من يتمتعون بقدرة عالية على‬ ‫التنبؤ في كال البُعدين‪ .‬واألقل امتيازا (نسبيا) هم من تنخفض لديهم إمكانية التنبؤ على كلتا الجبهتين‪.‬‬ ‫أهداف البحث ونطاقه‬ ‫يتطلب التصدي للتأثير على السياسات العامة فهما جيدا ألسباب وكيفية ظهوره‪ ،‬والفرص المتاحة للحد من‬ ‫تأثيره في سياق االقتصاد السياسي‪ .‬إن االنتقاد المتكرر لتطبيق منظور االقتصاد السياسي على التنمية بشكل‬ ‫عام‪ ،‬والنمو الذي يقوده القطاع الخاص على وجه الخصوص‪ ،‬هو االنهزامية أمامه ‪ -‬سيناريو " القبول‬ ‫باألمر الواقع"‪.‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪6‬‬ ‫إن تركيز تحليل االقتصاد السياسي على المؤسسات والحوافز التي تنتجها وتأثير هذه الحوافز على نتائج‬ ‫التنمية يعني أن اإلصالحيين الذين يريدون االنتقال من توازنات "سيئة" إلى توازنات "رشيدة" يواجهون مهمة‬ ‫صعبة للغاية‪ ،‬إن لم تكن مستحيلة‪ .‬فسوف يحتاجون إلى تغيير هذا المسار إلى االتجاه المعاكس‪ :‬تغيير النتائج‬ ‫يعني تغيير الحوافز‪ ،‬وهذا بدوره يعني تغيير المؤسسات أو حتى إنشاء مؤسسات جديدة‪ .‬بيد أنه ال يمكن تغيير‬ ‫المؤسسات أو إنشاؤها بين عشية وضحاها ‪ -‬فهي "متجذرة"‪.‬‬ ‫وينطبق ذلك بشكل خاص عندما تعكس المؤسسات األساسية ‪ -‬عندما تقوم على االستبداد أو حكم األقلية‬ ‫"األوليغاركية" ‪ -‬توزيعات عالية غير متساوية للقوة في المجتمع‪ .‬في مثل هذه الحاالت‪ ،‬يتطلب التغيير‬ ‫المؤسسي تغييرا رئيسيا في العالقات بين الجهات الفاعلة الرئيسية في المجتمع‪ ،‬أي في تكوينات القوة‬ ‫األساسية‪ .‬هذا قد ال يكون مجديا بل غير مرغوب فيه‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن ما هو ممكن في هذه الحاالت هو فهم‬ ‫وإدراك أكثر دقة للحواجز التي تحول دون التغيير‪ ،‬حتى لو لم يتسن في النهاية عمل الكثير في التكوين الحالي‪،‬‬ ‫مع االنتظار ‪ -‬حرفيا ‪ -‬لـ "الوقت المناسب"‪.‬‬ ‫في الواقع‪ ،‬فإن لحظات معينة من الزمن ‪ -‬يتحدث االقتصاديون السياسيون عن "منعطفات حرجة" ‪ -‬هي واعدة‬ ‫بشكل خاص بالتغيير الدائم‪ .‬هذه االنفراجات عبارة عن أحداث أو سلسلة من األحداث الفريدة تؤدي إلى إعادة‬ ‫تنظيم الحوافز ورفع القيود المسبقة على التدابير‪ .‬فهناك العديد من العوامل التي تتسبب في مثل هذه المنعطفات‬ ‫الحرجة‪ ،‬ومنها‪ :‬الصراعات المحلية والدولية‪ ،‬أو التحوالت الجيوسياسية‪ ،‬أو فترات االزدهار أو األزمات‬ ‫االقتصادية‪ ،‬أو اكتشاف موارد طبيعية جديدة‪ ،‬أو تغيرات عالمية في األوضاع االقتصادية‪ ،‬أو ابتكارات‬ ‫تكنولوجية ضخمة‪ ،‬أو تغيرات في األنظمة السياسية‪ .‬قد تخلق هذه االنفراجات فرصا فريدة لإلصالح الذي قد‬ ‫تؤدي إلى توازنات أعلى في التنمية‪.‬‬ ‫بيد أنه مع غياب مثل هذه األحداث التحفيزية‪ ،‬وبالنظر إلى تكوينات القوة الحالية والقيود التي يجب تغييرها‪،‬‬ ‫ال يزال من الممكن تحسين النتائج كخطوة إضافية‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬قد تجعل الكتلة الحرجة من اإلجراءات‬ ‫التدخلية التي تولّد مثل هذه النتائج اإلضافية من السهل استغالل "المنعطفات الحرجة" إذا ظهرت أو متى‬ ‫ظهرت‪ .‬لذلك‪ ،‬فإن هذا التقرير يركز على هذه التغييرات اإلضافية‪.‬‬ ‫تشير مؤلفات حديثة ومتزايدة إلى الفرص في بيئة معينة من االقتصاد السياسي‪ ،‬حيث يمكن إجراء تحسينات‬ ‫إضافية مع إحداث تأثير تراكمي ملموس بمرور الوقت‪ .‬يؤكد رودريك (‪ )2014‬أنه على الرغم من أن أفعال‬ ‫األطراف القوية من جماعات المصالح والعائالت واألفراد قد تكون خبيثة‪ ،‬فإنها ليست بالضرورة حتمية‪.‬‬ ‫ويوضح أن مقاربات السياسات الجديدة يمكن أن تؤدي إلى نتائج جديدة‪ ،‬حتى مع غياب تغييرات في الهيكل‬ ‫الشامل للقوة السياسية‪ .‬وفي المشهد األوسع لالقتصاد السياسي‪ ،‬يؤكد أن هناك فرصا للمناورة وإجراء تغييرات‬ ‫على مسائل فنية محددة إضافية (رودريك ‪.)2014‬‬ ‫ويمكن لمزيج مالئم من التعبئة السياسية وإجراءات الشفافية أن يحدث تغييرا ملحوظا حتى في مشهد اقتصادي‬ ‫سياسي صعب (البنك الدولي ‪ .)2016‬ويستخدم ليفي (‪ )2014‬دراسات حالة عن التغير الناجح في مجموعة‬ ‫متنوعة من البلدان لمناقشة كيفية بدء دورات حميدة من التغيير حتى في أوضاع اإلدارة الشاملة الضعيفة‪،‬‬ ‫وذلك من خالل مجموعة مبدئية من اإلجراءات التدخلية المجدية في سياق معين‪ .‬لذا فإنه يؤكد على ضرورة‬ ‫‪7‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫"العمل وفقا للواقع"‪ ،‬مع التركيز على إنشاء وظائف مرغوبة‪ ،‬وليس اإلصرار على أشكال الممارسات الجيدة‬ ‫التي ربما تكون قد نجحت في مكان آخر‪.‬‬ ‫تشير مطبوعة تقرير عن التنمية في العالم‪ :‬العقل والمجتمع والسلوك (البنك الدولي ‪ 2015‬د) إلى ضرورة فهم‬ ‫الدوافع والخصائص السلوكية لمختلف األطراف‪ ،‬مثل السياسيين والموظفين الحكوميين‪ ،‬وكيف تؤثر على‬ ‫قراراتهم وأفعالهم (أو على غيابها)‪ .‬ووفقا للبنك الدولي (‪ 2015‬د)‪ ،‬والذي يعتمد على مجموعة ثرية من‬ ‫المؤلفات حول االقتصاد السلوكي‪ ،‬فإن هذا الفهم يساعد على تصميم إجراءات تدخلية في السياسة العامة‬ ‫وإصالحات تتمتع بفرصة النجاح حتى في الحاالت التي تبدو مستعصية‪.‬‬ ‫وغالبا ما تتولّد الفرص في الحكومة بسبب الرغبة الجوهرية في جزء من الجهاز البيروقراطي أو لدى القادة‬ ‫السياسيين لتحقيق بعض الخير حتى في بيئة من السياسات العامة شوّ هتها القوى التي تؤدي إلى التأثير على‬ ‫السياسات وإلى المحسوبية واإلقصاء (يعرض الملحق "ج" إطار مفاهيم لتوضيح هذه الديناميات)‪.‬‬ ‫يحدد هذا البحث نقاط الدخول لإلجراءات التدخلية في العمليات والتي يمكن أن تح ّ‬ ‫د من فرص السلطة التقديرية‬ ‫وعدم تكافؤ الفرص في المجاالت الرئيسية لصنع السياسات العامة المتعلقة بالقطاع الخاص في سياق االقتصاد‬ ‫السياسي‪ .‬وعند القيام بذلك‪ ،‬فإنه يتجاوز الدراسات المشار إليها في المقدمة‪ .‬ففي حين قدمت تلك الدراسات‬ ‫دليال تجريبيا مهما على وجود تأثير على السياسة العامة وما يسفر عنه من نتائج ضارة‪ ،‬فإنها لم تذهب بعيدا‬ ‫إلى حد كا ٍ‬ ‫ف في تحديد سمات اإلدارة ضعيفة المستوى التي تخلق مجاال للمعاملة غير العادلة والسلطة‬ ‫التقديرية‪ .‬تتناول هذه الدراسة بشكل أكثر وضوحا التحدي المتمثل في تفعيل أجندة اإلدارة الرشيدة‪ .‬كما تتضمن‬ ‫إرشادات توجيهية لصياغة السياسات وإصالحات اإلدارة وهو ما سيعالج مسألة السياسة العامة القائمة على‬ ‫االمتيازات ألنشطة األعمال‪ .‬فهي تربط بين العمل التحليلي الثري خالل السنوات الخمس الماضية في منطقة‬ ‫الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪ ،‬وتفعّل أعمال اإلدارة الرشيدة في مجاالت السياسات التي تؤثر على تنمية‬ ‫القطاع الخاص في هذه البلدان‪ .‬وعلى الرغم من أن تركيزها على منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪ ،‬فإن‬ ‫األساليب والرؤى المستمدة من الدراسة سيكون لها على األرجح أهمية جغرافية أوسع نطاقا‪.‬‬ ‫كانت التوصيات المتعلقة بالسياسات العامة في مجال اإلدارة من أجل صنع سياسات القطاع الخاص تتسم‬ ‫بالعمومية إلى حد ما‪ ،‬وغالبا ما أُزيلت من النتائج الملموسة القابلة للتنفيذ لهذه السياسات‪ .‬ويهدف هذا العمل إلى‬ ‫سد الثغرات في السياسات والعمليات بالطرق التالية‪:‬‬ ‫تحريك النقاش والخطاب حول االمتيازات والتأثير على السياسات والمحسوبية تجاه إطار أكثر قابلية‬ ‫‪‬‬ ‫لإلدارة والتنفيذ‪ ،‬مع التركيز على تصميم نتائج السياسات وجودة الخدمات في المجال التنظيمي؛‬ ‫وجودة تنفيذ السياسة؛ ونتائج السياسات المتعلقة بالقطاع الخاص‪.‬‬ ‫زيادة التحديد وإمكانية التنفيذ بشأن التغيرات التقنية المطلوبة على مستوى السياسات والمؤسسات‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫التركيز على القياس المنهجي لمختلف أبعاد صنع السياسات والذي يمكن أن يؤدي إلى سلوك‬ ‫‪‬‬ ‫تقديري غير عادل (باختصار‪ ،‬من خالل تطبيق شعار "ما يمكن قياسه يمكن القيام به" على مجال‬ ‫حوكمة القطاع الخاص)‪.‬‬ ‫يقوم هذا البحث بما يلي‪( :‬أ) إعداد إطار يلخص سمات اإلدارة التي يمكن أن تحمي السياسات من التأثير عليها‬ ‫ومن السلطة التقديرية واإلنفاذ التعسفي وهو ما يحد من المنافسة؛ و(ب) عرض قائمة مرجعية لسمات‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪8‬‬ ‫السياسات هذه في مجاالت مختارة من سياسة تنمية القطاع الخاص؛ و(ج) وضع مقاييس مرجعية توضح أين‬ ‫تقف بلدان منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا في كل من المجاالت المذكورة أعاله‪ ،‬من حيث مدى شيوع‬ ‫هذه السياسات وسمات اإلدارة الرشيدة؛ و(د) تقديم إرشادات تشغيلية عن كيفية المضي قدما في أجندة‬ ‫السياسات هذه‪.‬‬ ‫من المهم أن نفهم ما ال تفعله هذه الدراسة‪ .‬إنها ال تقدم أدلة تحليلية إضافية عن المسائل التي تحد من نمو‬ ‫القطاع الخاص ‪ -‬وبدال من ذلك‪ ،‬فإنها تبدأ باألدلة المتاحة وتركز على سؤال هو "ما الذي يمكن عمله؟" وهي‬ ‫ال تقدم أدلة تحليلية على أن الشفافية والمساءلة ومشاركة األطراف المعنية وغيرها من السمات األخرى لإلدارة‬ ‫الرشيدة تقلل فرص التأثير على السياسات العامة وفرص السلطة التقديرية وتشويه السياسات والتي تخنق‬ ‫المنافسة‪ .‬وال تسعى هذه الدراسة إلى تقديم أدلة على النظام السياسي االقتصادي الشامل‪ ،‬مثل النظام السياسي‬ ‫أو قنوات التأثير على السياسة (على سبيل المثال‪ ،‬العمل الجماعي للشركات)‪ .‬وأخيرا‪ ،‬فإنها ال تقيس مستويات‬ ‫التأثير على السياسات والمحسوبية واإلقصاء والسلطة التقديرية والتعسف والفساد‪ .‬بدال من ذلك‪،‬‬ ‫كما هو موضح في الشكل ‪ ،1-1‬يركز هذا البحث على السياسات والمؤسسات وتصميمها وتنفيذها (يرمز إليها‬ ‫المستطيل األوسط في الشكل) بدال من السياق السياسي في المستوى األعلى أو قياس األعراض الفعلية لعدم‬ ‫فاعلية السياسات‪.‬‬ ‫يضيف هذا البحث قيمة من خالل عرض مجموعة جديدة من المؤشرات التي تتيح إجراء تقييم دقيق ألوجه‬ ‫ضعف البحث عن امتيازات لكل من مجاالت السياسات الفردية والنظام الشامل للسياسات‪ .‬وتمت صياغة‬ ‫المؤشرات بعبارات تشغيلية ملموسة (على سبيل المثال‪ ،‬وجود سياسات وقوانين ونظم وممارسات)؛ وبالتالي‪،‬‬ ‫فإن االنتقال من القياس إلى تحديد التدابير يكون مباشرا نسبيا‪ .‬وتستعرض المؤشرات األبعاد النظرية والعملية‬ ‫ويبرز البحث ضرورة دراسة كل منهما‪ ،‬ويناقش التفاعالت بين مجاالت السياسات المختلفة التي قد تساعد في‬ ‫تحديد أوجه التآزر المحتملة بين مجاالت اإلجراءات التدخلية المختلفة والتسلسل الزمني لتدابير اإلصالح في‬ ‫سياق محدد لكل بلد‪ .‬وأخيرا‪ ،‬يجمع البحث بين رؤى من مختلف فروع األدبيات المتاحة لتقديم صورة شاملة‬ ‫إلى حد ما ألجندة مقاومة االمتيازات‪.‬‬ ‫‪9‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫الشكل ‪1-1‬‬ ‫نظام التأثير على السياسات والسلطة التقديرية والتعسف‬ ‫قد يؤدي وضع مستوى مرجعي لدرجة مقاومة االمتيازات (أو الجانب اآلخر لها‪ ،‬قابلية التعرض للتأثير على‬ ‫السياسات) إلى خلق طلب على التغيير‪ ،‬في حين أن الطبيعة الدقيقة والعملياتية لهذه العملية ربما تسّهل العمل‬ ‫استجابة لهذا الطلب‪ .‬وتم تنفيذ العديد من اإلجراءات التدخلية للعمليات والواردة في هذا البحث في بلدان‬ ‫مختلفة‪ .‬غير أنه ربما لم يتم النظر إلى هذه اإلجراءات التدخلية من خالل منظور "مقاومة االمتيازات"‪،‬‬ ‫وبالتالي‪ ،‬فإن قدرتها على التصدي لالمتيازات ربما لم تتحقق بالكامل‪ .‬ومن خالل عرض هذا المنظور‪ ،‬تأمل‬ ‫هذه الدراسة في التحفيز على تحسين حزمة اإلجراءات التدخلية التي قد ُ‬ ‫تحدث تأثيرا ملموسا في أنظمة التماس‬ ‫االمتيازات‪.‬‬ ‫من المرجح أن يروق التقرير لجمهور واسع‪ .‬وستجد الحكومات هذه المنهجية مفيدة لتحديد نقاط الضعف في‬ ‫مجاالت سياساتها وقد تستخدمها للتقييم الذاتي لمقاومة االمتيازات في مجاالت السياسات‪ .‬عالوة على ذلك‪،‬‬ ‫في حين أن هذا التقرير ال يعرض تقييمات متعمقة لكل بلد‪ ،‬فإنه يقدم معلومات كافية خاصة بكل بلد لفرادى‬ ‫الحكومات من أجل مناقشة أجندة سياسة مقاومة االمتيازات وتحديد مجموعة من اإلجراءات التدخلية األولية‬ ‫للعمليات‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬ربما تتوسع الحكومات في التقييم من خالل تطبيق منهجية التقرير لجمع المزيد‬ ‫من المعلومات التفصيلية حول مجاالت السياسات التي يتم تغطيتها‪ ،‬أو مجاالت إضافية للسياسات‪.‬‬ ‫وقد تجد األطراف المعنية غير الحكومية‪ ،‬بما فيهم قادة األعمال الذين يرغبون في رؤية تحرك من نظام للسياسات‬ ‫مدفوع باالمتيازات تجاه زيادة المنافسة‪ ،‬أن نتائج التقرير مفيدة كأداة للدعوة‪ ،‬وذلك من أجل زيادة الوعي بهذه القضية‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪10‬‬ ‫والدفع باتجاه إجراءات تدخلية ملموسة في مجال العمليات‪ .‬وربما يراجع شركاء التنمية التقرير عندما يستخدمون‬ ‫برامجهم للمساعدة في دعم صنع سياسات مقاومة االمتيازات وتصميم برامج وإجراءات تدخلية محددة‪ .‬وقد يساعد أيضا‬ ‫في تحسين التنسيق بين الجهات المانحة العاملة في فرادى البلدان إليجاد دفعة حاسمة لهذه األجندة‪ .‬وفي مجموعة البنك‬ ‫الدولي‪ ،‬كما هو موضح في الفصل األخير‪ ،‬سيساعد التقرير في تحديد نقاط الدخول لإلجراءات التدخلية في العمليات‪،‬‬ ‫بما في ذلك فرص التعاون في هذا المجال عبر قطاعات الممارسات العالمية والوحدات األخرى‪.‬‬ ‫إطار العمل التحليلي‬ ‫يكيّف هذا التقرير نهج المفاهيم للبنك الدولي (‪ )2017‬في عملية صنع السياسات وتنفيذها للقطاع الخاص‪.‬‬ ‫ويقترح إطار عمل يجسد ثالثة أبعاد لصنع السياسات في مجال القطاع الخاص (وارد موجز في الشكل ‪:)2-1‬‬ ‫عملية صياغة السياسات (المستطيل األيسر) ‪ -‬بما في ذلك التفاوض بين األطراف الفاعلة المعنية‪ ،‬من أجل‬ ‫‪‬‬ ‫تحديد السياسات واختيارها واعتمادها؛ ومن تتضمنه هذه العملية؛ ومن يتم إقصاؤه؛ والحواجز التي تحول‬ ‫دون الدخول إلى ساحة السياسات‪.‬‬ ‫جودة السياسات وتنفيذها (المستطيالت الوسطى) ‪ -‬سواء من حيث السياسات التنظيمية (على سبيل‬ ‫‪‬‬ ‫المثال‪ ،‬إصدار التراخيص والتصاريح واللوائح القطاعية والسياسة التجارية والجمارك)‪ ،‬أو‬ ‫إجراءات تدخلية أكثر نشاطا في مجال السياسات (على سبيل المثال‪ ،‬حوافز االستثمار والشركات‬ ‫المملوكة للدولة والحصول على األرض)‪.‬‬ ‫مجموعة من القواعد التي تقيد سلوك السوق المناوئ للمنافسة‪ ،‬وتشمل ما يلي‪ :‬أطر سياسة المنافسة‬ ‫‪‬‬ ‫وآليات المساءلة العامة؛ وهذا األخير يحد من تضارب المصالح ويشجع على اإلفصاح المالي‬ ‫والحق في الحصول على المعلومات‪ ،‬مما يخلق عقبات في سبيل التماس االمتيازات ومنحها‪.‬‬ ‫‪11‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫الشكل ‪2-1‬‬ ‫إطار المفاهيم لتحليل السلطة التقديرية والتأثير على السياسات‬ ‫يحدث التأثير على السياسات والتواطؤ واإلقصاء والسلطة التقديرية وغياب المنافسة عن السوق في عملية‬ ‫صياغة السياسات (العمود األيسر في الشكل ‪ .)2-1‬إن تأثير هذه القوى هو األكثر وضوحا في مجاالت‬ ‫السياسات الفردية‪ ،‬سواء في السياسات واللوائح نظريا‪ ،‬وكذلك في الطريقة التي يتم بها تنفيذها في الواقع‬ ‫(العمود األوسط في الشكل ‪ .)2-1‬وتشمل هذه السياسات كال من‪( :‬أ) السياسات التنظيمية‪ ،‬وتقديم الخدمات‬ ‫واالمتثال؛ و (ب) اإلجراءات التدخلية الحكومية والحوافز والمساندة للشركات‪.‬‬ ‫وتؤدي نقاط الضعف في المجاالت المنفردة للسياسات إلى نتائج غير تنافسية في السوق‪ .‬ثم يقع العبء على‬ ‫سياسة المنافسة لمعالجة أوجه القصور هذه لتعزيز مستوى المنافسة في األسواق المختلفة وتقييد السلوك‬ ‫المناوئ للمنافسة من قبل أصحاب النفوذ األقوياء (العمود األيمن في الشكل ‪ .)2-1‬وحيثما يكون إطار سياسة‬ ‫المنافسة ضعيفا‪ ،‬تظل أوجه القصور هذه دون معالجة‪ .‬ويولّد هذا حلقة مفرغة حيث يُزيد استمرار عدم‬ ‫المنافسة في السوق من قوة الشركات الباحثة عن الريع‪ ،‬ومن قدرتها على التأثير في القرارات الحكومية‬ ‫الالحقة‪ .‬ويرد في األقسام التالية مزيد من المناقشة لألعمدة الثالثة في الشكل ‪.2-1‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪12‬‬ ‫عملية تشكيل السياسة‬ ‫تؤثر السياسات والقوانين واللوائح على توزيع السلطة والموارد‪ ،‬وقد تولد مصادر جديدة للريع‪ ،‬أو تلغي الريع‬ ‫القائم‪ .‬ويعتمد دعم هذه السياسات واللوائح أو معارضتها على توزيع المكاسب والخسائر وقد يكون هذا الدعم‬ ‫أو المعارضة خامال أو نشطا‪ ،‬وذلك اعتمادا على قوة المجموعات المتأثرة ومدى تعبئتها واستعدادها إلنفاق‬ ‫رأس المال السياسي سعيا لتحقيق مصالحها‪ .‬وغالبا ما تدّق ديناميات االقتصاد السياسي هذه إسفينا بين الحل‬ ‫األمثل فنيا والحل الذي يتم اعتماده وتنفيذه (السياسات والقوانين واللوائح)‪.‬‬ ‫وتتفاقم هذه المشكلة إذا لم يكن لدى الحكومة تقليد بصنع سياسة قائمة على األدلة‪ .‬وتلعب المعلومات دورا‬ ‫هاما‪ .‬ففي سياق االقتصاد السياسي‪ ،‬غالبا ما يؤدي نقص المعلومات أو البيانات إلى تقييد عملية صنع السياسات‬ ‫القائمة على األدلة‪ .‬وهذا يخلق مساحة لجماعات المصالح للدفاع عن السياسات واللوائح التي تختلف من الناحية‬ ‫المثلى فنيا‪ .‬وتتفاقم المشكلة بسبب ضعف تدفقات المعلومات من الحكومة إلى الشركات‪ ،‬والذي غالبا ما يخلق‬ ‫عدم تماثل في المعلومات في قطاع األعمال‪ .‬وربما تتعرف الشركات ذات الروابط القوية على سياسة الحكومة‬ ‫وخططها التنظيمية مقدما فتستعد للدفاع‪ ،‬بينما تتفاجأ الشركات األخرى‪ .‬وتتضمن سمات اإلجراءات الرشيدة‬ ‫لصياغة السياسات ما يلي‪:‬‬ ‫ت ْ‬ ‫طلع األطراف المعنية‬ ‫تتولى الحكومات اإلخطار بالتغييرات المقررة في السياسات واللوائح‪ ،‬و ُ‬ ‫‪‬‬ ‫على مشروعات السياسات واللوائح وذلك من خالل عملية تشاورية شاملة‪ ،‬وتلتمس مالحظات‬ ‫األطراف المعنية؛‬ ‫تستند السياسات واللوائح إلى التحليل الفني المتين؛‬ ‫‪‬‬ ‫تنشر نتائج هذه التحليالت للجمهور؛‬ ‫ُ‬ ‫‪‬‬ ‫تتبع السياسات واإلصالحات األخرى اإلستراتيجيات األوسع نطاقا وتتماشﯽ مع السياسات األخرى‬ ‫‪‬‬ ‫ذات الصلة‪.‬‬ ‫يجب أن تكون عملية صنع السياسات المستندة إلى األدلة عملية شاملة بحيث تعكس األدلة المسائل والفرص‬ ‫والقيود ذات الصلة بمجموعة واسعة من الشركات‪ ،‬ومجموعة من اآلراء التي أعربت عنها األخيرة‪ .‬ويتعزز‬ ‫الشمول من خالل تحسين مستوى اإلفصاح عن المعلومات من قبل الحكومات ألن هذا يسمح لمجموعة واسعة‬ ‫من الناس باتخاذ قرارات مستنيرة في شركاتهم والمشاركة الفعالة في عملية صنع السياسات‪ .‬ويشمل ذلك‬ ‫معلومات عن العقود الحكومية أو غيرها من االلتزامات الحكومية التي لها تبعات على المالية العامة أو‬ ‫اإليرادات‪ ،‬مثل الحوافز الضريبية أو اتفاقيات شراء الكهرباء‪ .‬وقد تفصح الحكومات أيضا عن اإلحصائيات‬ ‫الخاصة بكل قطاع وباالقتصاد كله‪ ،‬مثل الضرائب والجمارك واألجور واإلنتاج الصناعي‪ .‬وغالبا ما تمنح هذه‬ ‫المعلومات قوة للسوق‪ ،‬وبالتالي‪ ،‬فإن توفرها على نطاق واسع يساعد على تحقيق تكافؤ الفرص لالعبين‬ ‫بالسوق‪ .‬وهناك سلسلة متصلة من سيناريوهات اإلفصاح التي تتراوح بين اإلفصاح المحدود لعدد ضئيل من‬ ‫األشخاص وبين اإلفصاح الحر للجمهور‪ .‬ويمكن النظر في العديد من أنواع اإلفصاح على طول هذه‬ ‫السلسلة المتواصلة‪.‬‬ ‫وغالبا ما تتسم الحكومات بعدم الشفافية بشأن نواياها فيما يتعلق بالسياسات واللوائح‪ .‬وكثيرا ما يتم اإلعالن‬ ‫عن السياسات والقوانين واللوائح والمعايير الجديدة دون مناقشة مسبقة مع األطراف المعنية حول مبررات‬ ‫‪13‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫هذه المبادرات ومحتواها‪ .‬وبصرف النظر عن خلق حالة من عدم القدرة على التنبؤ وعدم الشعور بالمسؤولية‬ ‫عنها‪ ،‬فإن هذه المبادرات غالبا ما تؤدي إلى نواتج منخفضة الجودة ألنها ال تسترشد بتجارب ومعارف‬ ‫األطراف المعنية‪ .‬وفي بعض األحيان‪ ،‬حتى في الحكومة‪ ،‬ال يكون المسؤولون األقل مستوى المكلفون بالتنفيذ‬ ‫على دراية بتلك التغييرات‪ ،‬مما يؤدي إلى ثغرات في التنفيذ‪.‬‬ ‫إن محتوى السياسات والقوانين واللوائح والمعايير ربما يحتوي أو ربما ال يحتوي على أحكام تعزز التفاعالت‬ ‫الشفافة القائمة على القواعد بين الجهات االقتصادية الفاعلة‪ .‬وحتى عندما تكون هذه األحكام موجودة على‬ ‫الورق‪ ،‬فإن إدارتها أو إنفاذها قد ال يرقى إلى التوقعات أو قد يكون لصالح بعض المستفيدين على البعض‬ ‫اآلخر‪ .‬إن اإلفصاح عن مخرجات أي تدابير تتخذها الدولة هو أمر أساسي لتمكين المواطنين من مساءلة‬ ‫الحكومات‪ .‬كما أن المعلومات المتعلقة بالنواتج – من يستفيد من السياسات (على سبيل المثال‪ ،‬أي الشركات‬ ‫تتلقى حوافز ضريبية‪ ،‬أو حقوق استخدام األراضي‪ ،‬أو تراخيص بناء) ‪ُ -‬‬ ‫تعد حيوية لمساعدة المواطنين على‬ ‫قياس ما إذا كانت موارد الدولة يجري تخصيصها على ٍ‬ ‫نحو عادل‪.‬‬ ‫سياسات الحكومة وإجراءاتها التدخلية وخدماتها التنظيمية‬ ‫أما البعد الثاني المهم فهو جودة تصميم وتنفيذ سياسات محددة وإجراءات تدخلية حكومية أخرى تهدف إلى‬ ‫تنمية القطاع الخاص‪ .‬ويتمثل أحد العوامل الرئيسية في انتشار صنع القرار القائم على القواعد وتقديم الخدمات‪،‬‬ ‫حيث تتبع أي سلطة تقديرية قواعد واضحة المعالم‪ .‬فمن جهة‪ ،‬هناك حاالت يمنح فيها موظف حكومي ميزة‬ ‫كالحوافز الضريبية‪ ،‬أو يؤدي وظيفة تنظيمية‪ ،‬كإصدار ترخيص بناء‪ ،‬بطريقة تقديرية دون الرجوع إلى أي‬ ‫معايير محددة سلفا‪ .‬والشركات التي تم رفض طلباتها ال تعرف السبب‪ .‬وال يتم تقديم أي معلومات‪ ،‬حتى في‬ ‫المكتب‪ ،‬عن المتلقين وقدر الحوافز الممنوحة لكل منهم‪ .‬ويتم خفض نطاق السلطة التقديرية‪ ،‬على الرغم من‬ ‫أنه ال يتم القضاء عليها تماما‪ ،‬حين توجد مجموعة محددة مسبقا من المعايير‪ ،‬حتى لو لم يتم اتباعها دائما‪ .‬ومن‬ ‫جهة أخرى‪ ،‬توجد حاالت يتم فيها اتباع قواعد أو نماذج واضحة لصنع القرار على الدوام‪ .‬إن اإلفصاح عن‬ ‫المعلومات‪ ،‬حتى لو كان ذلك لعدد محدود من األشخاص‪ ،‬قد يشجع على اتخاذ القرار القائم على القواعد‬ ‫الموضوعية مع الكشف عن أي سلطة تقديرية لألطراف ذات الصلة‪ .‬وتتضمن سمات السياسات واإلجراءات‬ ‫التدخلية والخدمات التنظيمية الحكومية غير التقديرية ما يلي (انظر أيضا قسم "من إطار المفاهيم إلى القياس")‪:‬‬ ‫ال تمنع اللوائح دخول السوق أو المنافسة وال يترتب عليها قرارات تقديرية مفرطة‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫يتبع إنفاذ اللوائح معايير محددة جيدا (على سبيل المثال‪ ،‬اختيار الشركات التي سيتم تفتيشها يعتمد‬ ‫‪‬‬ ‫على آليات قائمة على المخاطر؛ ويتبع المفتشون قوائم المراجعة عند تفتيش الشركات)‪.‬‬ ‫إن منح االمتيازات (على سبيل المثال‪ ،‬حوافز االستثمار أو األراضي الصناعية) يتبع معايير محددة‬ ‫‪‬‬ ‫جيدا ويتم تبادل المعلومات عن قرارات المنح على نطاق واسع‪.‬‬ ‫وهناك آليات جيدة إلبداء الشركات مالحظتها للحكومة عن جودة تنفيذ اإلصالحات وتنفيذ اللوائح‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫وال تخضع القطاعات المهمة ألي سياسات أو لوائح مرهقة أو مكلفة أو مستهلكة للوقت أو كثيرة‬ ‫‪‬‬ ‫التغير‪ ،‬مما يؤدي إلى "عدم اليقين بشأن السياسات"‪.‬‬ ‫وإذا كانت الشركات المملوكة للدولة تعمل في األسواق‪ ،‬فإنها ال تتلقى معاملة تفضيلية غير متاحة‬ ‫‪‬‬ ‫للشركات األخرى قد تحد من المنافسة‪.‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪14‬‬ ‫تحديد السلوك المناوئ للمنافسة وكشفه وردعه‬ ‫ال يعمل العديد من األسواق في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا بشكل كامل‪ ،‬وتعد مشاركة القطاع‬ ‫الخاص محدودة‪ .‬ويرجع ذلك إلى أن اللوائح التقييدية ألسواق المنتجات والقيود الخاصة بكل قطاع والتي‬ ‫أنشأتها السياسات الحكومية تحد من دخول الشركات إلى األسواق أو تؤثر على قدرتها على المنافسة في‬ ‫قطاعات محددة؛ وألن اإلنفاذ غير الفعال لقواعد المنافسة يسمح بممارسات تجارية مناوئة للمنافسة‪ .‬وعلى‬ ‫أساس مؤشرات مراجعة القدرة التنافسية العالمية المتاحة حاليا‪ ،‬فإن خمسة بلدان من أصل ‪ 12‬بلدا في المنطقة‬ ‫تحصل على درجات في العشرية األدنى من حيث كثافة المنافسة المحلية وفاعلية سياسات المنافسة (مكافحة‬ ‫االحتكار) فيما بين ‪ 148‬بلدا‪ .‬وحتى البلدان التي تم فيها سن أطر المنافسة قبل أكثر من ‪ 10‬سنوات تواجه‬ ‫تحديات؛ وهذه هي حالة الجزائر واألردن والمغرب وتونس‪ .‬ويعد تعزيز إطار سياسة المنافسة وإنفاذه أجندة‬ ‫حيوية في المنطقة‪.‬‬ ‫وكما هو الحال مع أوجه الضعف األخرى في إطار سياسة المنافسة التي تمنع كشف السلوك المناوئ للمنافسة‪،‬‬ ‫كن من وقوع تشويه ملموس (على سبيل المثال‪ ،‬اإلعفاءات الخاصة باالتحادات‬ ‫فإن القواعد القائمة غالبا ما تم ّ‬ ‫االحتكارية (كارتل) دون أي معايير محددة بشكل جيد لهذه اإلعفاءات)‪ .‬وكما هو الحال في مجاالت السياسات‬ ‫األخرى التي ستجري دراستها‪ ،‬فإن الهدف من هذه الممارسة هنا هو تحديد المساحة المتاحة لمثل هذه السلطة‬ ‫التقديرية في إطار سياسة المنافسة‪ .‬ويستتبع قدرة الحكومة القوية على ضمان المنافسة وجود قانون منافسة‬ ‫فعال وإنشاء جهاز حماية للمنافسة يقوم بوظائفه؛ وهناك أسئلة ذات صلة تشمل ما يلي‪:‬‬ ‫هل يمكن للوزارات المعنية أو أي أجهزة أخرى في السلطة التنفيذية الطعن في قرارات جهاز‬ ‫‪‬‬ ‫حماية المنافسة؟‬ ‫من الذي يخصص ميزانية جهاز حماية المنافسة (على سبيل المثال‪ ،‬البرلمان‪ ،‬أم الحكومة‪ ،‬أم‬ ‫‪‬‬ ‫التمويل الذاتي من خالل رسوم تسجيل عمليات االندماج أو الغرامات‪ ،‬وغيرها)؟‬ ‫هل يخضع جهاز حماية المنافسة لرئيس واحد أم لهيئة جماعية؟‬ ‫‪‬‬ ‫باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬يجب أن تكون هناك شفافية في عمليات القطاع الخاص (القطاع الخاص المفتوح)‪.‬‬ ‫وأحد االختبارات لذلك هو ما إذا كان يتم الكشف عن ملكية عمليات القطاع الخاص والمستفيدين منها‪.‬‬ ‫من إطار المفاهيم إلى القياس‬ ‫يوضح إطار المفاهيم في هذا التقرير ضرورة وضع أدوات وإجراءات لمجاالت السياسات كي تساعد في‬ ‫تحديد مراكز البلدان بشأن أبعاد إدارة صنع السياسة المتعلقة بالقطاع الخاص‪ .‬وقد تؤدي العناصر والسمات‬ ‫المختلفة للسياسات واللوائح والمؤسسات إلى الحد من مخاطر السلطة التقديرية وعدم المساواة في المعاملة‬ ‫والتعسف بالنسبة لشركات القطاع الخاص‪ .‬وستختلف هذه السمات حسب كل مجال من مجاالت السياسات‪،‬‬ ‫ومن المحتمل أن تتضمن عناصر مثل االنفتاح والممارسات الشفافة‪ ،‬والمساءلة عن النتائج‪ ،‬وتصميم اللوائح‬ ‫والسياسات التي تعزز المنافسة‪.‬‬ ‫لذلك يركز هذا العمل على التحليل ووضع المقاييس‪ .‬وفيما يتعلق باإلجراءات‪ ،‬تأخذ هذه الممارسة بعين‬ ‫االعتبار مجاالت السياسات الواردة في الجدول ‪ .1-1‬وتوضح مجاالت السياسات محل الدراسة العناصر‬ ‫‪15‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫األساسية إلطار حماية السياسات التنظيمية والترويجية الحكومية من عواقب ضعف الفاعلية الذي قد يترتب‬ ‫على السلطة التقديرية اإلدارية والتأثير على السياسات عن طريق المصالح الشخصية‪ .‬والقائمة ليست شاملة‬ ‫لكنها تمثل قنوات مهمة يُمنح من خاللها االمتياز للشركات‪ ،‬أو تتأثر عملية التماس االمتياز‪ .‬وهذه هي القنوات‬ ‫الرئيسية أو نقاط الدخول التي يمكن من خاللها تحديد التدابير القابلة للقياس واتخاذها من قبل واضعي‬ ‫السياسات من أجل تعزيز أداء القطاع الخاص االقتصادي والنمو الوظيفي في نهاية المطاف‪.‬‬ ‫يتكون التقييم المُطبق على كل مجال للسياسة من مرحلتين‪:‬‬ ‫المرحلة ‪ :1‬إعداد اإلطار وطريقة التشخيص (في مجاالت مختارة للسياسات)‬ ‫‪‬‬ ‫المرحلة ‪ :2‬جمع البيانات في ثمانية بلدان بمنطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا ‪ -‬الجزائر ومصر‬ ‫‪‬‬ ‫واألردن والكويت ولبنان والمغرب وعُمان وتونس – وأربعة بلدان للمقارنة (فرنسا وإيطاليا‬ ‫والبرتغال وإسبانيا)؛ باإلضافة إلى البيانات النوعية التي تم جمعها خصيصا لهذه الدراسة‪ ،‬وتم‬ ‫استخدام بيانات كمية ثانوية‪.‬‬ ‫تعد طريقة التشخيص التي تم إعدادها من أجل البلدان المعيارية عنصرا حاسما في هذه الممارسة‪ .‬وتعتمد‬ ‫المنهجية على استبيانات أو قوائم مرجعية للمؤشرات‪ ،‬حيث تشير في كل بلد إلى الفجوات في السياسة العامة‬ ‫وسمات اإلدارة غير الرشيدة التي تجعل هذه البلدان عرضة للتأثير على سياساتها وللسلطة التقديرية‪ .‬وتحدد‬ ‫قوائم المراجعة مركز بلدان الشرق األوسط وشمال أفريقيا في كل مجال من مجاالت السياسات (واردة في‬ ‫الجدول ‪ )1-1‬من حيث مدى شيوع سمات إدارة السياسات المقاومة لالمتيازات‪.‬‬ ‫الجدول ‪1-1‬‬ ‫من الناحية العملية‪ ،‬تأخذ قوائم المراجعة الخاصة بالسياسات شكل استبيانات (واردة في الملحق أ) تطرح أسئلة‬ ‫ثنائية عن وجود سياسات ولوائح ومؤسسات محددة وسماتها‪ .‬وتغطي االستبيانات الجوانب النظرية (السياسات‬ ‫والقوانين النظرية) والجوانب العملية (واقع التنفيذ)‪ .‬وتغطي االستبيانات العديد من مجاالت السياسات مع التركيز‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪16‬‬ ‫على مفاهيم الشفافية‪ ،‬وإتاحة الفرص العادلة‪ ،‬وتداول المعلومات‪ ،‬والمساءلة‪ ،‬والنزاهة‪ .‬وتهدف هذه االستبيانات‬ ‫إلى تحديد االنتهاكات لالمتياز على مستويات مختلفة من تفاعالت القطاع الخاص مع الحكومة وإدارتها‪ .‬ويمكنها‬ ‫تحديد الفرص للتأثير على السياسة على مستوى عال‪ ،‬كما هو الحال في حالة المشتريات العامة‪ ،‬والحصول على‬ ‫األراضي العامة‪ ،‬والحوافز أو االمتيازات البسيطة في حالة تحصيل الضرائب‪.‬‬ ‫سمات مقاومة االمتيازات في المجاالت األساسية للسياسة العامة‬ ‫من وجهة نظر مقاومة االمتيازات‪ ،‬فإن السمة الحاسمة في مجال السياسة هي مجموعة اآلليات التي تعزز اتخاذ القرارات‬ ‫استنادا إلى القواعد (بما في ذلك السلطة التقديرية المبررة والتي تستند إلى القواعد)‪ .‬ويوضح الشكل ‪ 3-1‬مركزية هذا‬ ‫الوضع‪ ،‬والذي يُظهر أيضا سمات أخرى في مجاالت السياسات التي تغطيها هذه الدراسة‪ .‬وتعزز مجموعتان من العوامل‬ ‫عملية صنع القرار المستندة إلى القواعد من خالل إنشاء آليات المساءلة التي تكشف أي انتهاكات للبروتوكوالت القائمة على‬ ‫القواعد‪ .‬وهذه هي آليات معالجة المظالم‪ ،‬وآليات النزاهة التي تتعامل مع ممارسات االحتيال والفساد‪ .‬ويزداد تعزيز كل ذلك‬ ‫من خالل ترتيبات الشفافية‪ ،‬مثل التشاور مع األطراف المعنية وطرح المعلومات على الجمهور‪ .‬كل هذه السمات تعمل‬ ‫بشكل أكثر فاعلية إذا كانت مدعومة بإطار قوي للسياسات والقوانين والمؤسسات‪.‬‬ ‫ويمكن التماس سمة اتخاذ القرارات اعتمادا على القواعد من خالل طرح األسئلة المناسبة في مجاالت السياسات‬ ‫المختلفة‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬ومع بقاء األشياء األخرى على حالها‪ ،‬قد يكون منح حوافز االستثمار أكثر استنادا إلى‬ ‫القواعد إذا كان هذا المنح يستند إلى عملية مراجعة أو فحص من قبل السلطات المختصة عن إدارة الحوافز‪ ،‬وإذا كان‬ ‫يعتمد على مجموعة من المعايير المنشورة مسبقا‪ .‬وبالمثل‪ ،‬حين تجري معالجة اإلقرارات الجمركية للواردات‬ ‫إلكترونيا‪ ،‬ينخفض احتمال المعاملة التقديرية‪ .‬وقد تعمل بعض السمات على توسيع المساحة المخصصة للمعاملة‬ ‫التقديرية‪ ،‬على سبيل المثال‪" ،‬المتطلبات المخفية" لتسجيل النشاط التجاري أو الحصول على تراخيص البناء‪ ،‬أو عدم‬ ‫وجود شرط لمفتشي الضرائب لشرح أسباب عمليات التفتيش‪ .‬ويرد في الجدول ‪ 2-1‬أمثلة على األسئلة المستخدمة‬ ‫في هذه الدراسة اللتماس سمات السياسة المتعلقة بعملية صنع القرار القائمة على القواعد‪.‬‬ ‫الشكل ‪3-1‬‬ ‫سمات السياسة المناوئة لالمتيازات‬ ‫‪17‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫الجدول ‪2-1‬‬ ‫تسمح آليات معالجة المظالم لألطراف المتضررة باإلعالن عن شكاواهم‪ ،‬مما يساعد على استجابة الحكومة استجابة‬ ‫عادلة ومالئمة‪ ،‬بما في ذلك تبرير القرارات السلبية‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن مجرد وجود آلية للتظلم ال يكفي‪ .‬فمن األهمية‬ ‫بمكان أن تأخذ الوكاالت الحكومية هذه اآلليات على محمل الجد وأن تبذل جهدا صادقا نزيها لمعالجة المظالم‪ .‬وال‬ ‫يُتوقع تبرير جميع التظلمات أو حلها؛ وفي مثل هذه الحاالت‪ ،‬من الممارسات الجيدة أن تشرح الوكالة المعنية للطرف‬ ‫المتضرر أسباب عدم اتخاذ اإلجراء العالجي المتوقع‪ .‬والوقت ضروري‪ ،‬فتعزيز فاعلية آليات التظلم يتحقق إذا كانت‬ ‫هناك حدود لمقدار الوقت الذي يمكن للوكاالت الحكومية خالله معالجة المظالم وإبالغ الشركات بالقرارات‪ .‬ويتضمن‬ ‫الجدول ‪ 3-1‬أمثلة من األسئلة الواردة في الدراسة اللتماس هذا البعد‪.‬‬ ‫إن آليات النزاهة‪ ،‬من خالل الكشف عن السلوك االحتيالي والفاسد ومعالجته‪ ،‬تزيد من تكلفة المعاملة التقديرية‬ ‫وبالتالي تعزز الحوافز التخاذ القرارات استنادا إلى القواعد‪ .‬ففي حالة المشتريات العامة‪ ،‬على سبيل المثال‪ ،‬إذا‬ ‫كان اإلطار التنظيمي يغطي االحتيال والفساد‪ ،‬فإنه يقدم تعريفا لكل منها‪ ،‬وينص على المسؤوليات الفردية‬ ‫والعواقب على موظفي الحكومة المُدانين باالحتيال أو الفساد في عمليات المشتريات‪ ،‬وقد يزيد من احتمالية‬ ‫وطرح عدد من األسئلة في مختلف مجاالت‬ ‫استناد قرارات المشتريات إلى قواعد بدال من السلطة التقديرية‪ُ .‬‬ ‫السياسات العامة اللتماس هذه السمات (الجدول ‪.)4-1‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪18‬‬ ‫الجدول ‪3-1‬‬ ‫الجدول ‪4-1‬‬ ‫تتعزز الحوافز لعملية اتخاذ القرار القائمة على القواعد من خالل تدابير الشفافية التي تنطوي على تبادل‬ ‫المعلومات والتشاور مع األطراف المعنية‪ .‬وقد أظهرت الدراسات في العديد من المجاالت قوة المعلومات‬ ‫والشفافية في التأثير على قرارات مختلف الجهات الفاعلة‪ ،‬بما في ذلك المسؤولون الحكوميون‪ ،‬وبالتالي تحسين‬ ‫النتائج (على سبيل المثال‪ ،‬ستيجليتز ‪ .)2002‬على سبيل المثال‪ ،‬ثبت أن (أ) متطلبات الكشف عن التلوث‬ ‫يمكن أن تساعد في خفض مستويات التلوث؛ (ب) يمكن أن يؤدي إعداد الموازنة على ٍ‬ ‫نحو يتسم بالشفافية‬ ‫‪19‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫والتشاركية إلى نتائج أفضل من حيث تخصيص الموارد العامة وكفاءة استخدامها؛ (ج) يمكن لمؤشرات األداء‬ ‫عبر البلدان أن تؤدي إلى اتخاذ تدابير من جانب الحكومات في البلدان ذات األداء الضعيف (كما يتضح من‬ ‫زخم اإلصالح الذي تولده مؤشرات ممارسة أنشطة األعمال الصادرة عن مجموعة البنك الدولي)‪ .‬وقد أثارت‬ ‫هذه األدلة اهتماما متزايدا في مجموعة البنك الدولي بشأن مستوياتها المرجعية المتعلقة باإلدارة‪ ،‬على سبيل‬ ‫‪4‬‬ ‫المثال‪ ،‬في القطاعات االجتماعية‪.‬‬ ‫تنطبق اعتبارات مماثلة على مجاالت السياسات التي تغطيها هذه الدراسة‪ .‬وبالتالي‪ ،‬ومع بقاء األمور األخرى‬ ‫على حالها‪ ،‬فلن يختار مسؤولو الجمارك على األرجح التقييم التقديري غير المالئم للواردات إذا كانت بيانات‬ ‫التعريفات متاحة للجمهور‪ .‬وبشكل عام‪ ،‬فإن نطاق سلوكهم التعسفي سيقيده إتاحة قانون الجمارك وإجراءات‬ ‫التخليص التجاري واإلجراءات للجمهور أيضا‪ ،‬ويُفضل أن يكون ذلك على موقع ويب‪ .‬وبالمثل‪ ،‬يمكن تشجيع‬ ‫عملية اتخاذ القرار المستندة إلى القواعد في حالة لوائح النشاط التجاري إذا تم تحديد متطلبات االمتثال‬ ‫بوضوح‪ ،‬مثل اإلجراءات الواجب اتباعها والرسوم التي يتعين دفعها والوثائق المطلوب تقديمها‪،‬‬ ‫وإتاحتها للجمهور‪.‬‬ ‫وتتعلق مجموعة أخرى من تدابير الشفافية بنشر نتائج القرار‪ ،‬ومن األمثلة على ذلك‪ ،‬التقرير السنوي المتاح‬ ‫للجمهور بشأن تخصيص األراضي الصناعية الحكومية‪ .‬ستكون هذه الممارسة مستدامة إذا دعمها القانون‪،‬‬ ‫أي إذا كانت السلطة المختصة مُكلفة بموجب القانون أو اللوائح بنشر مثل هذا التقرير‪ .‬مثال آخر هو ممارسة‬ ‫إعالن الجمهور بالمعلومات عن حوافز االستثمار الممنوحة خالل سنة ما‪ .‬ومثل هذه الممارسة‪ ،‬التي يدعمها‬ ‫القانون مرة أخرى‪ ،‬قد تزيد من احتمال منح هذه الحوافز بأسلوب قائم على القواعد‪ .‬ومن األمثلة األخرى‪،‬‬ ‫يمكن إجراء عملية مشتريات عامة وفقا لقواعد االختيار المستندة إلى التكلفة والجودة‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬يتطلب ضمان‬ ‫أن تكون العملية عادلة وأن أي سلطة تقديرية تهدف إلى توزيع الموارد توزيعا كفؤا أن يتم تسجيل محاضر‬ ‫عملية اتخاذ القرار‪ ،‬واالحتفاظ بنسخة منها‪ ،‬ومشاركتها مع الشركات التي تقدمت بعروض‪ .‬وفي الحاالت التي‬ ‫ال يهدد فيها اإلفصاح العلني خصوصية المواطن (أو الشركة)‪ ،‬ق يكون من المناسب أن يفصح مقدم الخدمة‬ ‫عن نتائج السياسة العامة‪ ،‬مثل تحديد العطاءات الفائزة والشركات‪.‬‬ ‫وأخيرا‪ ،‬تتعزز الشفافية حين تكون هناك ممارسة تتعلق باستشارة األطراف المعنية بشأن األمور الهامة‪ ،‬مثل‬ ‫إعداد مشاريع القوانين واللوائح والقواعد‪ .‬وهنا أيضا‪ ،‬قد يكون من الضروري وجود شرط قانوني إلجراء مثل‬ ‫هذه المشاورات‪ ،‬خاصة في البلدان التي تكون فيها تقاليد االستشارات ضعيفة‪ .‬ويمكن اإلفصاح عن المعلومات‬ ‫المتعلقة بنتائج عملية ترسية العقود‪ ،‬بما في ذلك عدم الترسية (على سبيل المثال‪ ،‬عدد حاالت الرفض‬ ‫واألسباب) للوزارات الرئيسية في الحكومة أو هيئات الرقابة الرئيسية مثل اللجان البرلمانية‪ .‬ويرد في الجدول‬ ‫‪ 5-1‬أمثلة على األسئلة التي تستعرض أبعاد الشفافية في مختلف مجاالت السياسات‪.‬‬ ‫وأخيرا‪ ،‬تساعد أطر السياسات والمؤسسات والقوانين القوية في تعزيز مقاومة التماس االمتيازات ومنحها‪.‬‬ ‫على سبيل المثال‪ ،‬قد يحدث هذا في حالة المشتريات العامة إذا كانت هناك هيئة رقابية لها ميزانية خاصة‬ ‫وتخلو من تضارب المصالح (على سبيل المثال‪ ،‬ال تشارك في عمليات المشتريات قانونيا وعمليا)‪ ،‬وإذا كانت‬ ‫هناك ممارسة مؤسسية للتخطيط للمشتريات لعدة سنوات‪ .‬وفي حالة تخصيص األراضي العامة‪ ،‬قد يساعد نظام‬ ‫لتخصيص األراضي الصناعية الحكومية وهيئة إدارية مستقلة ومختصة في تضييق نطاق التماس االمتيازات‪.‬‬ ‫وفي حالة حوافز االستثمار‪ ،‬فإن غياب إطار للسياسات الرشيدة يزيد من احتمال منح الحوافز على أساس‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪20‬‬ ‫السلطة التقديرية‪ .‬ومن الواضح أن وجود سياسة رشيدة للحوافز سيوضح مبادئ عملية ترسية العقود‪،‬‬ ‫وستتضمن أحكاما لنشر المعلومات عن الحوافز المقدمة وللمراجعة الحكومية الدورية لنظام الحوافز بغية تقييم‬ ‫النتائج وإصالح النظام إذا لزم األمر‪.‬‬ ‫وأُدرج العديد من األسئلة التي تعكس هذه السمات في مجاالت السياسات العامة المختلفة وذلك من أجل التعرف‬ ‫على وجود هذه السياسات واألطر المؤسسية والقانونية‪.‬‬ ‫الجدول ‪5-1‬‬ ‫أداة قياس جديدة‪ :‬لوحات بيانات للبلدان‬ ‫إن سمات المجاالت األساسية ‪ -‬عملية تكوين السياسات‪ ،‬وسياسة المنافسة‪ ،‬وآليات المساءلة العامة – قد تم‬ ‫شرحها ومناقشتها في الفصل ‪ ،2‬وهي تغطي ثمانية بلدان في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪ ،‬وهي‪:‬‬ ‫الجزائر ومصر واألردن ولبنان والكويت والمغرب وعُمان وتونس‪ .‬في بعض مجاالت السياسات‪ ،‬تم قياس‬ ‫هذه البلدان مقابل مقارنات أوروبية‪ :‬فرنسا وإيطاليا والبرتغال وإسبانيا‪.‬‬ ‫وقد أدت تقييماتنا المنهجية لكل بلد في مختلف مجاالت السياسات إلى إنشاء لوحات بيانات مُر ّ‬ ‫كبة لكل بلد يمكن‬ ‫اعتبارها أدوات تشخيصية سريعة (الشكل ‪ .)4-1‬ويساعد هذا على تحديد المجاالت الفرعية في السياسات التي‬ ‫تركت مساحة لالمتيازات‪ ،‬والسلطة التقديرية‪ ،‬والتعسف‪ ،‬ويجب إصالحها من أجل تهيئة تكافؤ الفرص للقطاع‬ ‫الخاص‪ .‬وبالنسبة لكل بلد‪ ،‬يتم تصنيف مجاالت السياسات حسب درجة تعرضه اللتماس االمتيازات‪.‬‬ ‫‪21‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫وتم جمع البيانات األساسية التي تتضمنها لوحات المعلومات هذه في الفترة من مايو‪/‬أيار إلى يوليو‪/‬تموز‬ ‫‪ 2015‬وذلك من خالل مقابالت مع خبراء في الموضوع المعني بكل بلد‪ .‬وتم حشد خبراء في كل موضوع‬ ‫(داخل مجموعة البنك الدولي وخارجها) في مجاالت السياسات التالية‪ :‬التجارة والجمارك‪ ،‬والمشتريات العامة‪،‬‬ ‫والحصول على األراضي الصناعية الحكومية‪ ،‬والحصول على التمويل‪ ،‬وتنظيم أنشطة األعمال‪ ،‬وسياسة‬ ‫الحوافز‪ .‬وجمع فريق المنافسة بالبنك الدولي بيانات عن بلدان شمال أفريقيا‪ ،‬وتم جمع بيانات البلدان المتبقية‬ ‫من خالل المقابالت التي جرت مع الخبراء‪ .‬وجمع قطاع الممارسات العالمية للحوكمة في البنك الدولي البيانات‬ ‫المتعلقة بآليات المساءلة العامة في نصف البلدان واستكملتها المقابالت مع الخبراء للبلدان األخرى‪ .‬وتم‬ ‫الحصول على بيانات مشاركة المواطنين من المؤشرات العالمية للحوكمة التنظيمية بالبنك الدولي عام ‪.2016‬‬ ‫ال تنتج البيانات عن االستبيانات التي تشمل مسؤولي الشركات أو المسؤولين الحكوميين وال تعكس تصورات‬ ‫المشاركين‪ .‬إن معالجة البيانات ليست إحصائية كما هو الحال في البيانات المسحية‪ ،‬وتضمنت االستبيانات‬ ‫أسئلة ثنائية خلصت إلى نتيجة هي الصفر لسمة سلبية و ‪ 1‬لسمة إيجابية (على سبيل المثال‪ ،‬إما وجود أو غياب‬ ‫القانون المعني أو الوكالة المعنية؛ إما أن هناك قاعدة بيانات متاحة للجمهور أو ال)‪ .‬وعالوة على ذلك‪ ،‬مرت‬ ‫البيانات التي تم جمعها عبر جولة من عمليات التح ّ‬ ‫قق قام بها خبراء البنك الدولي ممن هم على دراية جيدة‬ ‫بالبلدان ومجاالت السياسات‪.‬‬ ‫لكل مجال من مجاالت السياسات العامة‪ ،‬فإن النتيجة المركبة هي متوسط الدرجات الثنائية التي تم الحصول‬ ‫عليها لكل األسئلة‪ .‬وتحدد الدرجة المركبة درجة مقاومة االمتيازات في مجال السياسة العامة وفي البلد المعني‪.‬‬ ‫وهناك أربعة فواصل تتبع القواعد الموضحة فيما بعد‪ .‬هذا التقسيم التعسفي هو أول محاولة لتصنيف البلدان‬ ‫وفقا لمقاومة سياساتها لالمتيازات والسلطة التقديرية والتعسف‪ .‬وهناك طريقة أخرى لتقسيم البلدان هي ترتيبها‬ ‫حسب بُعدها عن المتوسط (أعاله أو أسفله) أو بُعدها عن حد الكمال (األداء األفضل)‪ .‬ومن الخيارات الصارمة‬ ‫استخدام نظرية الحلقة الحلقية (‪ )O-ring‬واعتبار أن الجواب السلبي لسمة رئيسية في مجال فرعي واحد‬ ‫لسياسات سيقضي على المجال الفرعي بأكمله (على سبيل المثال‪ ،‬عدم وجود الئحة للبنك المركزي فيما يتعلق‬ ‫باإلقراض لألطراف ذات العالقة من شأنه إلغاء كامل القسم الخاص باإلقراض لألطراف ذات العالقة في‬ ‫مجال سياسة التمويل وخفض تلك النتيجة إلى صفر)‪.‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪22‬‬ ‫الشكل ‪4-1‬‬ ‫لوحات قياس مقاومة االمتيازات لثمانية بلدان في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا‪2015 ،‬‬ ‫‪23‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫التحذيرات والقيود‬ ‫تتكون قاعدة البيانات المستخدمة في لوحات المعلومات القُ ْ‬ ‫طرية من قيم مؤشرات ألبعاد مختلفة من مجاالت‬ ‫السياسات العامة التي تم دراستها وتغطي ثمانية بلدان في منطقة الشرق األوسط وشمال أفريقيا وأربعة بلدان‬ ‫مقارنة أوروبية‪ .‬هذه القيم هي أرقام ثنائية بشكل أساسي‪ ،‬تشير إلى وجود سمات معينة (على سبيل المثال‪،‬‬ ‫المؤسسات والسياسات والممارسات) لهذه األبعاد في السياسة العامة‪ .‬وتستند القيم في الغالب إلى معارف‬ ‫ّ‬ ‫المطلعين على مجاالت السياسات المعنية في البلدان‪ ،‬وفي بعض األحيان على أحكامهم‪ .‬كما تم تزويد‬ ‫الخبراء‬ ‫الخبراء بتوجيهات مفصلة حول كيفية إجراء تقييماتهم‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن تحديد النقاط الثنائية له حدوده‪ .‬وتزحف‬ ‫درجة معينة من الذاتية إلى التقييمات وغالبا ما تكون هناك أوجه غموض ال يمكن التقاطها بشكل مالئم بواسطة‬ ‫هذا التصنيف‪ .‬لذلك‪ ،‬فإن البيانات الموجودة في لوحات المعلومات التالية هي إرشادية فقط ألنها ناتجة عن‬ ‫عملية أولى لجمع البيانات ويمكن تحسينها خالل الجوالت التالية لجمع البيانات‪.‬‬ ‫قد تتيح لوحات البيانات التي تم إعدادها صورة أكثر تفاؤال لمقاومة البلدان لالمتيازات‪ .‬وال تعكس البيانات‬ ‫سوى مجاالت السياسات التي تمت تغطيتها من خالل األسئلة المطروحة‪ .‬وأدت مجموعات أخرى من األسئلة‬ ‫إلى نتائج أخرى‪ .‬في هذه المحاولة األولى لتشخيص وتقييم مقاومة البلدان لالمتيازات‪ ،‬فإن االستبيانات أو قوائم‬ ‫المراجعة تهدف إلى تغطية الخروقات األساسية التي يمكن أن تحدث من خاللها السلطة التقديرية والتعسف‬ ‫وبالتالي االمتيازات والمعاملة التفضيلية‪ .‬وهناك تقييد آخر لعملية جمع البيانات هذه وهو حقيقة أن االستبيانات‬ ‫عبارة عن مزيج من األسئلة الواقعية والنظرية‪ ،‬وأحيانا تقييم سياسات نظريا وأحيانا تنفيذها‪ .‬وقد تميل‬ ‫االستبيانات نحو الجانب النظري للسياسات ‪ -‬أي القوانين واللوائح‪ ،‬نظريا ‪ -‬أكثر من الناحية العملية‪ ،‬أي حقيقة‬ ‫تطبيقها على أرض الواقع وكيف يحدث ذلك‪ .‬ويمكن أن يوفر ذلك صورة أكثر تفاؤال لواقع سياسات مقاومة‬ ‫االمتيازات‪ .‬ففي الفصل ‪ ،2‬على سبيل المثال‪ ،‬سنرى أن الوضع النظري من حيث الحوافز غالبا ما يكون‬ ‫أفضل من الوضع العملي‪.‬‬ ‫ويتمثل أحد مجاالت تحسين الممارسة التشخيصية في الفصل بين هذين الجانبين وإجراء تقييم أعمق عن مدى‬ ‫حُسن تنفيذ السياسات أو تنفيذها تنفيذا كامال على أرض الواقع وما هي العيوب والثغرات في التوصيات الدقيقة‬ ‫التي تمت صياغة مسودتها‪ .‬إن توجيه نظرة أعمق إلى كل بلد من خالل إجراء جولة أخرى من التحليل يمكن‬ ‫أن تغوص بعيدا في الوضع الفعلي‪ .‬وسيتم إجراء عمليات من البحث العميق في العديد من بلدان الشرق‬ ‫األوسط وشمال أفريقيا في وقت الحق وذلك لتعميق الفهم لقضايا االمتيازات في ٍ‬ ‫كل من السياقات‪.‬‬ ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ 24 ‫الحواشي الختامية‬ ‫)؛ والبنك الدولي‬2013( ‫)؛ شيفباور وديوان وكيفر‬2014( ‫يشمل هذا ريكرز وفرويند ونوسيفورا‬ .1 .)‫ج‬2014( ‫ ومن المؤلفات شديدة الصلة أيضا البنك الدولي‬.)‫ب‬2015 ،‫أ‬2014 ،2009( .‫يلخص الملحق (ب) نتائج وتوصيات هذه الدراسات‬ .2 ‫يجمع التحليل بين مصادر البيانات هذه وبين مجموعتين جديدتين من البيانات التي تحدد الشركات ذات‬ .3 .‫الصلة السياسية من الدرجة األولى في نظامي مبارك وبن علي في مصر وتونس على التوالي‬ ‫ وقد أكدت األدبيات أن األمر ال يتعلق بالشفافية في حد ذاتها بل‬.‫من المهم عدم المبالغة في قوة الشفافية‬ .4 .‫تحدث التغيير في كثير من األحيان‬ ُ ‫التقاء الشفافية والمشاركة السياسية التي‬ ‫ثبت المراجع‬ Diwan, Ishac, Philip Keefer, and Marc Schiffbauer. 2013. The Effect of Cronyism on Private Sector Growth in Egypt. Washington, DC: World Bank. Hallward-Driemeier, Mary, Gita Khun-Jush, and Lant Pritchett. 2015. “Deals versus Rules: Policy Implementation Uncertainty and Why Firms Hate It.” Policy Research Working Paper 5321, World Bank, Washington, DC. Philippe Aghion, Christopher Harris, Peter Howitt, and John Vickers. 2001. “Competition, Imitation and Growth with Step-by-Step Innovation.” Review of Economic Studies 68 (3): 467-92. Rijkers, Bob, Caroline Freund, and Antonio Nucifora. 2014. “All in the Family: State Capture in Tunisia.” Policy Research Working Paper 6810, World Bank, Washington, DC. Rodrik, Dani. 2014. “When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations.” Journal of Economic Perspectives 28 (1): 189-208. Stiglitz, Joseph. 2002. “Transparency in Government.” In The Right to Tell: The Role of Mass Media in Economic Development, edited by Roumeen Islam, 27–44. WBI Development Studies. Washington, DC: World Bank. ‫ إطالق العنان إلمكانات النمو الذي يقوده القطاع‬:‫ من االمتيازات إلى المنافسة‬.World Bank. 2009 Washington, DC: World Bank. .‫الخاص في الشرق األوسط‬ .———. 2014a. Jobs for Shared Prosperity: Time for Action in the Middle East and North Africa. Washington, DC: World Bank. 2014c. .‫ واشنطن‬،‫ توفير وظائف أكثر وأفضل" البنك الدولي‬:‫"األولوية في مصر‬.———. 2014b. “Why Doesn’t MENA Export More? A Firm-Level Perspective.” Unpublished report, World Bank, Washington, DC. 25 ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ .———. 2015a. Enabling Implementation of Public Procurement Reform in MENA Countries: A Case Study of Jordan and Morocco. Washington, DC: World Bank. ‫ إطالق اإلمكانات لخلق فرص العمل في منطقة الشرق األوسط‬:‫الوظائف أو االمتيازات‬.———. 2015b. Washington, DC: World Bank. .‫وشمال أفريقيا‬ Washington, DC: World Bank. ‫ الدراسة التشخيصية المنهجية‬:‫ تونس‬.‫ج‬2015.———. Washington, ‫ والسلوكيات‬،‫ المجتمع‬،‫ العقل‬:2015 ‫ تقرير عن التنمية في العالم‬.‫د‬2015.———. DC: World Bank. “Making Politics Work for Development: Harnessing .2016.———. Transparency and Citizen Engagement.” Policy Research Report, World Bank, Washington, DC. Washington, DC: .‫ الحوكمة والقانون‬:2017 ‫ تقرير عن التنمية في العالم‬.2017.———. World Bank. ‫السياسات المقاومة لالمتيازات في الشرق األوسط وشمال أفريقيا‬ ‫‪26‬‬ ‫المضي قدماً‪ :‬أجندة للعمليات‬ ‫ينبغي النظر إلى التحليل الوارد في هذا التقرير لفائدته في إتاحة مؤشررررررات أولية لألماكن التي قد‬ ‫يوجد فيها نقاط ضرررررررعف في أنظمة السرررررررياسرررررررات العامة بهذه البلدان مما يخلق مجاال اللتماس‬ ‫االمتيازات‪ .‬ويمكن لهذه المؤشررررررررات أن تخبرنا بالمكان الذي قد يكون من المفيد فيه إجراء مزيد‬ ‫من البحث كي يتسررنى تحديد إجراءات تدخلية محددة في العمليات من أجل جعل جهاز السررياسررات‬ ‫في بلد ما مقاوم اللتماس االمتيازات‪.‬‬ ‫على الرغم من القيود المنهجية‪ ،‬فإن نهج هذه الدراسة‪ ،‬بما في ذلك التغطية الواسعة للبلدان وأبعاد‬ ‫تبرز‪ ،‬على سرررربيل المثال‪ ،‬أهمية التآزر بين األبعاد‬ ‫السررررياسررررة‪ ،‬يقدم عددا من الرؤى الهامة‪ .‬فإنها ُ‬ ‫المختلفة للسياسات‪ .‬وبالتالي‪ ،‬قد يكون لدى البلدان إجراءات التخاذ القرارات المستندة إلى القواعد‬ ‫والتي تسرراعد على تقييد السررعي للحصررول على االمتيازات‪ .‬وعلى الرغم من ذلك‪ ،‬فقد تكون ثقافة‬ ‫اتخاذ القرارات المسرررتندة إلى القواعد هشرررة ألن سرررمات الدعم‪ ،‬مثل آليات معالجة المظالم وأنظمة‬ ‫مكافحة السلوك االحتيالي‪ ،‬ضعيفة أو غير قائمة‪ .‬وحتى في حالة وجود مثل هذه اآلليات الداعمة‪،‬‬ ‫فقد تكون هي نفسررها ضررعيفة في غياب سررمات لإلدارة أسرراسررية بدرجة أكبر كالتشرراور المنتظم مع‬ ‫األطراف المعنيررة وإعالن المعلومررات على الجمهور‪ .‬وهكررذا يظهر التحليررل كال من التررآزر بين‬ ‫األبعاد المختلفة للسياسة والتسلسل الهرمي فيما بينها‪.‬‬ ‫إثارة حلقة حميدة من التغيير‬ ‫قد يؤدي التآزر بين األبعاد المختلفة للسياسة إلى إمكانية نشوء دورة حميدة من التغيير‪ .‬هذا يشير‬ ‫إلى أن مجموعة صرررررغيرة من الحلول التقنية المجدية سرررررياسررررريا قد تؤدي إلى مجموعة متتالية من‬ ‫التغييرات اإلضافية‪ .‬وقد يؤدي هذا إلى توليد األثر التراكمي الالزم لتحقيق تأثير ملموس في نظام‬ ‫السياسات الذي تستشري فيه االمتيازات‪ .‬غالبا ما تكون هذه اآلثار التموّ جية مدفوعة بالديناميكيات‬ ‫داخل الحكومات‪ .‬وهكذا‪ ،‬يمكن لتدابير اإلصرررالح في مجال ما أن يثبت فوائد اإلصرررالح لألطراف‬ ‫المعنية داخل الحكومة‪ ،‬وللموظفين في الوكالة القائمة باإلصرررررررالح وكذلك في أجزاء أخرى من‬ ‫الحكومة‪ .‬وقد يظهر أيضررررررا للبيروقراطيين الذين يعزفون عن تحمّل المخاطر أن المخاطر الفعلية‬ ‫د من مقاومتهم للتغيير‪ .‬وهكذا‪ ،‬فإنه رغم أن اإلصالح‬ ‫لتنفيذ اإلصالح أقل مما يتصورون‪ ،‬مما يح ّ‬ ‫األولي قد يتم تحفيزه بواسررطة وكيل خارجي‪ ،‬مثل شررريك التنمية‪ ،‬فإن التغييرات الالحقة قد تكون‬ ‫مدفوعة بالديناميكيات الداخلية في الحكومات‪ ،‬على الرغم من أن الجهات الفاعلة الخارجية قد‬ ‫تسرررتمر في دعم العملية‪ ،‬حتى لو كانت فقط عبر بعض الدفعات المعتدلة في الوقت المناسرررب‪ .‬وقد‬ ‫يحدث التأثير التموّ جي لإلصررررالح األولي "عموديا و" أفقيا "‪ .‬فعلى سرررربيل المثال‪ ،‬في حالة اتخاذ‬ ‫القرارات المسررتندة إلى القواعد في تخصرريص األراضرري الحكومية مع افتراض أن بطل اإلصررالح‬ ‫قد اسررتحدثه في الحكومة‪ .‬فحالما تثبت فوائد هذا اإلصررالح‪ ،‬قد يقرر بطل اإلصررالح هذا نفسرره أو‬ ‫‪27‬‬ ‫نطاق التقرير ودوافعه‬ ‫غيره من المعنيين بتخصرررريص األراضرررري الحكومية تعزيز المكاسررررب من خالل إجراء إصررررالح‬ ‫أراض حكومية‬ ‫ٍ‬ ‫إضرررررررافي‪ ،‬مثل آلية معالجة المظالم بحيث يمكن لمقدمي طلبات الحصرررررررول على‬ ‫التعبير عن مخاوفهم و ‪ /‬أو سررياسررة وإطار قانوني مناسرربين من شررأنهما دعم عملية صررنع القرار‬ ‫المسرررتندة إلى القواعد‪ 1.‬وفي مرحلة الحقة‪ ،‬قد يصررربح اإلصرررالحيون الذين يعملون في تخصررريص‬ ‫األراضي أكثر جرأة وجاهزية ليصبحوا أكثر مشاركة وشفافية من خالل وضع آليات للتشاور مع‬ ‫األطراف المعنية وإعالن المعلومات على الجمهور بشررررأن تخصرررريص األراضرررري الحكومية‪ .‬هذه‬ ‫أمثلة للتأثير الرأسي غير المباشر‪ ،‬أي التآزر داخل مجال السياسة ذاته‪ .‬قد يحدث التأثير التموّ جي‬ ‫أيضرررا "أفقيا"‪ ،‬أي عن طريق إطالق ديناميكيات اإلصرررالح في مجال آخر من مجاالت السرررياسرررة‪.‬‬ ‫وبالتالي‪ ،‬فإن إنشاء نظام التخاذ القرارات يستند إلى القواعد في تخصيص األراضي الحكومية قد‬ ‫يؤدي إلى إنشاء أنظمة مماثلة في مجاالت السياسة العامة األخرى‪ ،‬مثل المشتريات العامة ولوائح‬ ‫أنشطة األعمال‪ .‬وقد تتبع الجولة الثانية من اإلصالح جولة ثالثة يتم فيها تقديم أنظمة مماثلة‪ ،‬مثال‬ ‫للجمارك والتجارة‪ ،‬ولحوافز االسرررررررتثمار‪ .‬وفي بعض األحيان‪ ،‬تأتي جوالت التأثير التموّ جي في‬ ‫شرررركل دائرة كاملة لإلصررررالح األصررررلي‪ .‬وبالتالي‪ ،‬فإن إجراءات الشررررفافية في مجال تخصرررريص‬ ‫األراضررري قد تخلق ضرررغوطا السرررتدامة وتعزيز اإلصرررالح األولي في تخصررريص األراضررري‪ ،‬أي‬ ‫تطبيق عملية صنع القرار المستندة إلى القواعد‪ .‬عندما يحدث ذلك تتأسّس دورة إصالحية حميدة‪.‬‬ ‫إن فهم ديناميكيات كهذه مفيد من ناحية العمليات ألنه يسرراعد في صررياغة برنامج إصررالحي طويل‬ ‫األجل مع التسرررلسرررل المناسرررب بين التدابير القصررريرة والطويلة األجل‪ .‬ويعتمد هذا التسرررلسرررل على‬ ‫سررررياقات كل بلد‪ .‬وهكذا‪ ،‬ففي بعض األوضرررراع‪ ،‬قد يركز برنامج اإلصررررالح في بادئ األمر على‬ ‫البُعد الجوهري للسرررياسرررة العامة في عملية صرررنع القرار القائمة على القواعد ويسررراعد على إعداد‬ ‫اإلجراءات والممارسات التي تشجع عملية صنع القرار هذه‪ .‬ومع تطبيق هذه السمات األساسية‪،‬‬ ‫قد يتركز االنتباه في المدى المتوسرررررط على السرررررمات الداعمة‪ ،‬مثل آليات معالجة المظالم وأنظمة‬ ‫تقييد السررلوك االحتيالي‪ .‬وأخيرا‪ ،‬على المدى الطويل‪ ،‬يمكن تطبيق أنظمة للحوار المنتظم المنسررق‬ ‫مع األطراف المعنية وإعالن المعلومات على الجمهور‪ .‬قد يكون هذا النوع من التسرررلسرررل مناسررربا‬ ‫للبلدان التي تحجم حكومتها في البداية عن االنفتاح على األطراف المعنية والجمهور بشررررركل عام‪.‬‬ ‫وقد تكون هذه الحكومات أكثر اسرررررررتعدادا للبدء بالحلول التكنوقراطية التي تعزز اتخاذ القرارات‬ ‫اسرررتنادا إلى القواعد‪ ،‬ثم تجلب تدريجيا سرررمات المسررراءلة الخاضرررعة للرقابة إلى حد ما‪ ،‬مثل آليات‬ ‫معالجة المظالم‪ ،‬وتشعر بالرضا الحقا في االنفتاح على الجمهور‪ .‬وفي المجتمعات األكثر انفتاحا‪،‬‬ ‫قد يتسررررنى متابعة اإلصررررالحات على ٍ‬ ‫نحو متزامن على مسررررتويات مختلفة من التسررررلسررررل الهرمي‬ ‫المذكور أعاله‪.‬‬ ‫‪ 1‬في سيناريو كالسيكي‪ ،‬قد يأتي إطار السياسات والقوانين أوال‪ ،‬تتبعه اإلجراءات‪/‬األنظمة المحددة التي من‬ ‫المفترض أن يدعمها اإلطار‪ .‬غير أنه في العالم الحقيقي‪ ،‬أحيانا ما تتبع اإلصالحات مسارا نفعيا ذاتي الخصوصية‬ ‫ويبدأ في منتصف تسلسل خطي نفعي‪ ،‬وليس في بدايته‪.‬‬