46869 ARGENTINA NOTA DE PROGRESO INTRODUCCIÓN Junio de 2008 BANCO MUNDIAL A R G E N T I N A N OTA D E P RO G R E S O I N T RO D U C C I Ó N I. Introducción1 1. La fuerte recuperación tras la crisis del 2001/2002 y éxitos, el Gobierno se encuentra en una posición propicia el mandato del nuevo Gobierno brindan una oportuni- para asegurar el crecimiento a largo plazo de la Argentina, dad única para poner a la Argentina en el camino hacia abordando aspectos estructurales cruciales a fin de rever- el crecimiento sostenido y equitativo. Cristina tir la tendencia a un aumento creciente de la pobreza que Fernández de Kirchner obtuvo una clara victoria en pri- ha caracterizado a las tres últimas décadas. mera vuelta en las elecciones llevadas a cabo el 28 de octu- bre de 2007, con el 45% de los votos. El 10 de diciembre 2. El crecimiento de las inversiones, el mantenimiento de 2007 asumió la presidencia de un país que, a lo largo de la estabilidad macroeconómica y el fortalecimiento de los últimos cuatro años, ha experimentado un fuerte institucional serán factores clave para la exitosa conse- crecimiento, la recuperación de los indicadores sociales y cución de este objetivo. El ritmo de la recuperación eco- la restauración de la confianza pública. A partir de estos nómica ha puesto en evidencia los límites de la infraes- 1. Esta nota fue elaborada por James Parks (Economista Líder para la Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay) y Jasmin Chakeri (Economista). 3 tructura en la Argentina, la que ha sufrido una desinver- 3. El Banco Mundial está dispuesto a continuar con sión crónica en las últimas décadas. Conjuntamente con su cooperación constructiva con la Argentina, consi- la promoción de la inversión en los sectores clave de derando nuevas formas en que esta alianza pudiera infraestructura, el crecimiento sostenido también depen- profundizarse. El objetivo de las Notas de Progreso es derá de mejoras en la formación de capital humano, el ayudar a informar a las nuevas autoridades sobre el pro- cual presenta dos dimensiones fundamentales: en primer grama del Banco Mundial en la Argentina, dando cuen- lugar, el fortalecimiento de la calidad y la equidad de la ta de las principales actividades desarrolladas y del rol educación, a fin de sentar las bases para el desarrollo del de los proyectos financiados por el Banco Mundial capital humano; en segundo lugar, la creación de empleo desde la crisis. Un segundo objetivo de estas Notas es formal y de calidad, lo cual implica el fortalecimiento de desarrollar con el nuevo Gobierno un debate acerca del las capacidades de la fuerza laboral mediante la capacita- alcance y el ritmo del apoyo que prestará el Banco ción y la educación para adultos. Además, los últimos Mundial a futuro, que se determinará a partir de la años también han demostrado la importancia de la esta- estrategia del Gobierno para alcanzar sus objetivos de bilidad macroeconómica, reflejada en la generación de crecimiento a más largo plazo. En base a estas discusio- superávits primarios y la reducción de la deuda pública, nes se podrán decidir las prioridades del programa de para crear un ambiente propicio al crecimiento. Por últi- operaciones de préstamo y de estudios analíticos para el mo, el progreso logrado en el restablecimiento de la ins- 2008. Asimismo, este intercambio brindará la oportuni- titucionalidad después de la crisis demuestra la impor- dad de llegar a un acuerdo sobre los parámetros y el tancia de una fuerte capacidad institucional para que las tiempo adecuado para que el nuevo CAS cubra el man- políticas puedan traducirse en resultados. dato del nuevo Gobierno. II. De la recuperación al crecimiento sostenido 4. Los logros alcanzados por el Gobierno Argentino la inequidad alcanzaron niveles sin precedentes. La con- en los últimos cuatro años son impresionantes, parti- fianza en el Gobierno alcanzó su punto más bajo. cularmente en vista de la gravedad de la crisis del 2001/2002. Esta crisis tuvo un profundo impacto en el 5. La respuesta inmediata del Gobierno a la crisis fue tejido social, económico e institucional del país, lo que establecer como prioridad su agenda doméstica. El produjo la caída más abrupta de los ingresos en la his- principal objetivo era restablecer la estabilidad social, toria de la Argentina. El régimen de convertibilidad fue macroeconómica e institucional. Esto se logró a través de abandonado en enero de 2002, y el peso fue devaluado. una serio de medidas que reafirmaron el rol del Gobierno La Argentina suspendió pagos por un monto de US$82 Nacional en la economía del país. En primer lugar, el mil millones de su deuda pública, lo que produjo el Gobierno introdujo, entre otros Programas de Emergencia mayor default de la historia. El desempleo, la pobreza y Social, un programa social destinados los Jefas y Jefes de 4 Hogar desocupados (Plan Jefes), que en su punto máximo dar la recuperación. En el frente social, el desempeño de ejecución, a mediados del año 2003, otorgó ingresos a desde la crisis ha sido aún más impresionante: a fines de casi 2 millones de argentinos en peligro de sufrir privacio- 2006 el desempleo había caído a menos del 10% (desde nes económicas. En segundo lugar, tras la devaluación, el el máximo de 20%) y el coeficiente Gini de desigualdad tipo de cambio se estabilizó en un nivel que permitió tanto disminuyó a 0,48 (de 0,54). La pobreza se redujo a la recuperación de la competitividad de la industria nacio- menos de la mitad entre 2002 y 2006, al pasar del 58% nal como el fomento de las exportaciones. En tercer lugar, al 27%. Como una señal más de este notable éxito en el el Gobierno congeló las tarifas (a valor pesificado) de los aspecto social, la nueva presidenta obtuvo un amplio servicios públicos a fin de proteger el poder adquisitivo de apoyo de los ciudadanos del nivel socio-económico los ciudadanos, en particular de los grupos más vulnera- bajo, quienes la votaron en forma mayoritaria (57%). bles. En cuarto lugar, se modificó la política fiscal para incrementar la recaudación de ingresos mediante el forta- 7. A medida que la recuperación cobraba impulso, el lecimiento de la administración tributaria y la introduc- Gobierno comenzó a abordar una serie de temas ción de nuevos impuestos a fin de mantener el superávit estructurales que estaban pendientes. En el 2003 el fiscal. En quinto lugar, el Gobierno comenzó a abordar el Gobierno estableció nuevas normas y modificó procedi- problema de la deuda pública al ayudar a reestructurar la mientos para guiar el proceso de renegociación con las deuda provincial y al comenzar a diseñar un acuerdo de empresas concesionarias de servicios públicos e infraes- reestructuración de la deuda nacional. tructura. Estos cambios contribuyeron a que el Gobierno lograra firmar acuerdos sobre 35 de los 64 6. El enfoque sobre la agenda doméstica contribuyó a contratos que requerían renegociación.2 Además, se per- lograr una recuperación relativamente rápida, con un mitió el aumento gradual de algunas tarifas de energía crecimiento que alcanzó un promedio cercano al 9% no reguladas (tales como el precio del gas para uso en el período 2003-2006. Las acciones inmediatas industrial), hasta que alcanzaron precios internaciona- tomadas en respuesta a la crisis condujeron a una fuer- les. En el año 2005, el Gobierno concluyó un acuerdo te recuperación de la confianza en el Gobierno en de reestructuración de la deuda con una tasa de acepta- menos de un año, al pasar de un piso sin precedentes a ción del 76%3, que dio como resultado una quita de fines de 2002 a un máximo registrado a mediados de 75% en términos de valor presente neto, aliviando en 2003. El Gobierno restableció la disciplina fiscal y acu- forma significativa la carga que implica la deuda para el muló considerables superávits primarios que promedia- Gobierno. El problema crónico de la deuda provincial ron el 3,4% del PBI en el período 2003-2006, valor también fue gradualmente abordado mediante la intro- muy por encima del 0.9% existente en el período 1998- ducción de programas de financiamiento anuales 2001. La devaluación del peso ayudó a restaurar la com- (Programa de Financiamiento Ordenado, luego rebauti- petitividad y a fortalecer la balanza comercial, contribu- zado Programa de Asistencia Financiera), que ayudaron yendo a un quiebre de tendencia en la cuenta corriente a las provincias a cumplir con sus obligaciones de servi- que pasó de un déficit promedio del 3,4% del PBI cio de deuda. Por último, el Gobierno comenzó un pro- (1998-2001) a un superávit del 3,8% (2003-2006). Un ceso gradual de fortalecimiento institucional y de clima externo favorable también cooperó para consoli- modernización del estado para apoyar la recuperación 2. Esto incluye 13 acuerdos firmados y aprobados por decreto del Poder Ejecutivo; 12 acuerdos firmados y aprobados por el Congreso, pero aún no por el Poder Ejecutivo; y 10 acuerdos firmados y en distintas etapas de aprobación por parte del Poder Legislativo y Ejecutivo. (Fuente: UNI- REN, noviembre de 2007) 3. Equivalente a US$62 mil millones de deuda elegible y a US$16,9 mil millones en intereses vencidos de la deuda. 5 económica y social y para restablecer la confianza en el bución) para el mismo periodo se estima entre US$5 estado, el cual incluyó esfuerzos para institucionalizar mil millones y US$15 mil millones (es decir, entre las relaciones fiscales intergubernamentales mediante la 0,4% y 1,2% del PBI respectivamente). En el sector de Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, ante la falta de agua y saneamiento, la inversión debería duplicarse, del consenso nacional sobre reformas más amplias en el sis- 0,25% al 0,5% del PBI para cumplir con los objetivos tema de coparticipación. de desarrollo del milenio (ODM). En el área de trans- porte se requeriría invertir un mínimo anual del 1% del 8. A partir de la fuerte recuperación económica y de PBI; éste también será un factor crucial para reducir los las medidas estructurales que se tomaron en forma costos de logística y para evitar cuellos de botella para gradual, el nuevo Gobierno se encuentra en una posi- las exportaciones. En conjunto, las necesidades de ción propicia para lograr un crecimiento de largo inversión anuales sólo en estas tres áreas de infraestruc- plazo, impulsado por las inversiones. El servicio de la tura llegarían a un mínimo del 2,3 al 3,5% del PBI. En deuda del sector público consolidado ha caído de un forma adicional, la inversión en investigación y desarro- promedio del 4% del PBI (1998-2001) al 2,2% desde el llo, un motor potente para el crecimiento, actualmente año 2003, lo que permitió la liberación de recursos para se encuentra rezagada con respecto a otros países latino- destinar a inversiones prioritarias. Las primeras indica- americanos. Más aún, la sostenibilidad ambiental ciones de la nueva presidenta sugieren que se manten- requerirá inversiones para reducir la contaminación del drá el enfoque sobre la disciplina fiscal (incluyendo el agua y el aire, mejorar el manejo de residuos sólidos y mantenimiento de importantes superávits primarios) y optimizar la gestión de los recursos naturales. Según el que se continuará abordando temas estructurales en Plan Nacional de Inversión Pública, el total de la inver- forma gradual. Durante sus viajes en la campaña presi- sión pública en el año 2006 apenas alcanzó el 3,4% del dencial, también envió señales en el sentido de que PBI, incluyendo la inversión presupuestaria y no presu- tomaría medidas destinadas a mejorar las relaciones puestaria del gobierno nacional y de los gobiernos pro- exteriores y a convertir a la Argentina en un destino más vinciales, como también la inversión financiada con atractivo para los inversores extranjeros. fondos públicos por parte del sector privado. El gasto clasificado como inversión no presupuestaria incluye 9. Uno de los desafíos para el nuevo Gobierno será algunos fondos fiduciarios que se utilizan para subsidiar satisfacer las importantes necesidades de inversión. El los sectores de energía y transporte. Por lo tanto, la crecimiento sostenido requerirá el reabastecimiento de inversión real financiada con fondos públicos es menor, capital físico, con una fuerte concentración en la cali- y probablemente insuficiente, para satisfacer las necesi- dad y la coordinación intergubernamental (ya que los dades sustanciales que presentan estas cinco áreas clave. gobiernos subnacionales son responsables de una gran Además, alcanzar las metas de mejorar la calidad y la parte del gasto público). Según algunas estimaciones cobertura de los servicios sociales requerirá incrementar preliminares, las necesidades en materia de energía, los recursos disponibles para educación y salud, incluso transporte, agua y saneamiento son de particular impor- el gasto corriente. Por ejemplo, la nueva Ley de tancia. Se estima que existe una gran necesidad de Financiamiento Educativo requiere que el financia- inversión en el sector eléctrico, por un monto de US$10 miento para la educación llegue al 6% del PBI para el mil millones para los próximos cinco años, lo que repre- año 2010 (en comparación con el nivel actual del 5%). senta el 0,8% del PBI en cada año. La inversión necesa- En razón de estas necesidades sustanciales de inversión, ria en el sector del gas (generación, transmisión y distri- el sector privado debe aumentar su participación en la 6 inversión para dinamizar un mayor crecimiento en costo-beneficio y el desempeño general de los proyectos materia de producción y servicios. de inversión. 10. Este desafío puede superarse con la ayuda de una 11. Las instituciones financieras internacionales están estrategia integral que incluya el rol tanto del sector dispuestas a ayudar a la Argentina en sus desafíos de público como del privado. Una consideración a tener inversión. En el año 2006, las instituciones financieras en cuenta es el monto de la inversión total. Tanto la internacionales - en particular el Banco Interamericano inversión del sector público como del sector privado se de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de ha incrementado considerablemente en los últimos Fomento (CAF) y el Banco Mundial - desembolsaron años, pero la inversión del sector privado en infraestruc- US$1.700 millones para la Argentina, principalmente tura - así como la inversión extranjera directa en gene- en proyectos de inversión. En la actualidad, el programa ral - podría aumentar aún más, especialmente en razón de préstamos del Banco Mundial para la Argentina se de que la capacidad instalada ha llegado a su límite en concentra en sectores específicos; a solicitud del algunos sectores, en particular en el de energía. La Gobierno y en base a sus prioridades, el programa Agencia Nacional de Inversiones, de reciente creación, podría expandirse en el futuro. Además, el Banco podría jugar un importante rol en el aumento de la Mundial puede ofrecer asistencia adicional mediante inversión local y extranjera, pero los incrementos sus- servicios de asesoramiento y garantías para promover el tanciales en definitiva dependerán del marco regulato- aumento de las inversiones del sector privado, en el caso rio. Esto incluye completar el proceso de renegociación de que se introdujeran mejoras en los marcos regulato- con las empresas concesionarias de servicios públicos e rios. Por último, se podría explorar una colaboración infraestructura, como también establecer un marco pre- más estrecha entre las instituciones financieras interna- decible de incentivos para los inversores, en especial con cionales en operaciones de préstamo, productos analíti- respecto a la fijación y revisión de tarifas (a la vez que se cos e intercambio general de información a fin de apro- protege a los consumidores de menores recursos). vechar las ventajas de las sinergias. Además, la resolución de la deuda de US$7 mil millo- nes pendiente con el Club de París podría contribuir a atraer inversiones extranjeras que se beneficien de los créditos oficiales para las exportaciones. Otro aspecto a considerar es la calidad de la inversión. Una mejor arti- culación con los gobiernos subnacionales, que tienen una gran responsabilidad sobre el gasto de capital, incrementaría la eficiencia. Un importante paso en este sentido sería mejorar el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN), para que se transforme en un instrumento que ayude al Gobierno a establecer prioridades de inversión según las necesidades económi- cas. Además, mejorar los sistemas de adquisiciones y contrataciones podría asegurar que el Gobierno optimi- ce el uso de sus recursos, mientras que un buen sistema de control y evaluación contribuiría a evaluar la relación 7 III. La cooperación con el Banco Mundial 12. El programa del Banco Mundial en la Argentina ma, a fin de que éste fuera más eficaz. Asimismo, se está orientado por tres principios fundamentales (ver brindó asistencia pragmática en los proyectos de fortale- Cuadro 1). En primer lugar, el Banco Mundial ha aline- cimiento del sector público, mediante los cuales se apo- ado su programa con las prioridades del Gobierno de yan los crecientes esfuerzos de reforma del Gobierno, y manera pragmática, consciente de las dificultades y limi- que han alcanzado algunos éxitos importantes, si bien en taciones impuestas por las realidades sociales y económi- áreas limitadas. El énfasis en el diálogo ha resultado de cas de la Argentina en el período posterior a la crisis. En particular importancia para los estudios analíticos de segundo lugar, existe un fuerte énfasis en mantener un carácter programático sobre pobreza, informalidad y diálogo abierto a nivel sectorial, a menudo apoyado por protección social (que también incluyeron a organiza- estudios analíticos, incluso en áreas en las que no existe ciones no gubernamentales), y los estudios sobre creci- un programa activo de préstamos. En tercer lugar, el miento y exportaciones. El uso cada vez más frecuente Banco Mundial se esfuerza por flexibilizar los instru- de Préstamos Programáticos Adaptables (APL, por su mentos que ofrece y por facilitar su implementación. sigla en inglés) en el sector social y de infraestructura refleja una mayor flexibilidad. Los APL brindan apoyo 13. La aplicación de estos principios ha dado como financiero a plazos más prolongados que los proyectos resultado una alianza cada vez más constructiva. Se tradicionales de inversión y organizan este apoyo en aplicó un enfoque pragmático en la cooperación para el diversas fases. De esta manera, ofrecen la oportunidad Plan Jefas y Jefes de Hogar, el programa asistencial que de hacer ajustes en el diseño del proyecto al comienzo de constituyó una herramienta crucial en la lucha contra el cada nueva fase. El financiamiento adicional es otro ins- desempleo. Además del apoyo financiero, el Banco trumento crediticio flexible, que aporta fondos suple- Mundial ayudó al Gobierno a fortalecer la administra- mentarios para proyectos exitosos en un marco de tiem- ción del proyecto, incluso la identificación de beneficia- po acelerado a fin de cerrar alguna brecha de financia- rios que no reunían los requisitos para acceder al progra- miento que haya surgido en la implementación del pro- CUADRO 1: EL BANCO MUNDIALY LA ARGENTINA - PRINCIPIOS PARA LAVINCULACIÓN Alineamiento pragmático del apoyo del Banco Mundial con el contexto argentino · Responder a desafíos sociales y económicos específicos · Aplicar principios generales · Revisar la validez de las presunciones Énfasis en el diálogo · Escuchar los objetivos y prioridades del cliente · Presentar diagnósticos y opciones en vez de soluciones Flexibilidad en los instrumentos y su implementación · Marco de préstamos programáticos adaptables (APL), financiamiento adicional y préstamos programáticos · Hacer hincapié en el diálogo y no en las condicionalidades · Reducir los tiempos de procesamiento y simplificar procedimientos 8 yecto y/o para financiar actividades resultantes de la Gobierno. Para el momento en que se aprobó el CAS reestructuración o la expansión de un proyecto. del año 2006, se había alcanzado un consenso sobre ciertas áreas clave que pasarían a ser centrales para nues- 14. Con estos principios como guía, la Estrategia de tro programa de inversión (infraestructura, salud, pro- Asistencia al País (CAS, por su sigla en inglés) para el gramas de transferencia de ingresos, y fortalecimiento 2004 y el 2006 ha brindado un importante apoyo para del sector público). El CAS también preveía un diálogo las prioridades de inversión del Gobierno. Como exis- más profundo en otras áreas, en particular en materia de tía la sensación de que el enfoque concentrado en los apoyo analítico. préstamos de ajuste poco podía demostrar en términos de resultados concretos de desarrollo, el CAS del año 15. Actualmente, la alianza del Banco Mundial con la 2004 se concentró principalmente en los préstamos de Argentina se basa en una cartera de buen desempeño inversión. El período de implementación fue de 20 de préstamos de inversión y ciertos productos de meses en lugar de los 4 años inicialmente estimados, conocimiento impulsados por la demanda. A comien- entonces para generar una cartera nueva de operaciones zos de la crisis, la cartera de proyectos del Banco de inversión tuvimos que basarnos en la experiencia de Mundial tuvo que reconstruirse y reorientarse a fin de proyectos pasados y secuenciar las operaciones median- responder mejor a las prioridades de desarrollo del te APL. El diálogo a nivel sectorial y provincial conti- Gobierno. Entre 2004 y 2008, los compromisos para la nuó mejorando, y se logró tratar una serie de temas Argentina destinados a proyectos de inversión alcanza- importantes (tales como la preocupación fiduciaria ron los US$3,4 mil millones, con 23 operaciones nue- sobre el Plan Jefas y Jefes y el Proyecto de Rutas vas. La mayor parte de las mismas pertenecen al área de Nacionales) mediante un activo vínculo con el infraestructura, que representa poco más de la mitad de 9 las inversiones totales, en tanto que los sectores sociales económicos provinciales, financiamiento de infraestruc- constituyen el 40%. Por otro lado, la cartera de activi- tura y transporte), inclusión social (informalidad y dades analíticas y de asesoramiento es variada y cubre pobreza, apoyo al ingreso) y gobernabilidad (institucio- distintos aspectos en las áreas de crecimiento (temas nes, temas fiduciarios). V. Pilar 1: Crecimiento sostenido con equidad 18. El crecimiento en los últimos cuatro años ha sido Central que se concentra en el acceso a servicios finan- muy fuerte y, sumado a políticas del gobierno, ha cieros, el control de los estados contables de las empre- generado una considerable reducción de la pobreza. sas, los sistemas de pago minoristas, el financiamiento La estabilidad macroeconómica ha mejorado de forma para pequeñas y medianas empresas (PyMES) y las sustancial: se registraron considerables mejoras en las microfinanzas. En el año 2005 se completó un estudio cuentas fiscales y externas. El sector financiero se ha donde se analizaron los vínculos entre el crecimiento visto fortalecido y se ha incrementado la intermedia- económico volátil (aunque estancado en general), la ción financiera, aunque partiendo desde niveles muy creciente inequidad y la pobreza en aumento en los bajos. La inversión pública en infraestructura (concen- últimos 30 años. También el estudio aportó un análi- trada sobre todo en el sector de transporte) tuvo un sis preliminar de la crisis y su posterior recuperación, fuerte rebote, impulsado principalmente por el gasto mostrando que el patrón de la primera fase de la recu- público. El fuerte aumento en la inversión en el sector peración (2003-2004) dio como resultado un creci- privado se ha concentrado en la manufactura, las miento pro-pobre, en el sentido de que los ingresos de comunicaciones y las industrias extractivas. Si bien los los pobres crecieron más rápido que los del promedio pobres fueron los que más sufrieron la crisis, también de la población en general. El estudio mostró que, resultaron más beneficiados que otros grupos de ingre- como los sectores que condujeron a la recuperación sos por la posterior recuperación. El empleo creció 13 emplearon a más trabajadores (en especial, no califica- puntos porcentuales entre 2003 y 2006, impulsado dos), la recuperación contribuyó a la reducción de los principalmente por el sector de la construcción, siendo niveles máximos históricos de pobreza y desigualdad la creación de trabajo en el sector formal superior a la registrados durante la crisis. Esto destaca el rol de las del sector informal. políticas del Gobierno para asegurar la continuidad futura del desarrollo sostenido. Por otro lado, se elabo- 19. El diálogo entre el Banco Mundial y el Gobierno ró otro estudio para analizar cuán cerca se encuentra la sobre las dimensiones macroeconómicas del creci- estructura de exportaciones de la Argentina de su miento ha sido productivo. Desarrollamos un progra- "frontera de productividad", la composición óptima ma de asistencia técnica no financiera4 on el Banco de productos de exportación que maximizaría el creci- 4. Asistencia técnica que no involucra préstamos. 10 miento posible en el futuro, sobre la base de una meto- 20. El Banco Mundial está apoyando el programa de dología innovadora utilizada por primera vez por inversiones en infraestructura del Gobierno, concen- Ricardo Haussman, Jason Hwang y Dani Rodrik, eco- trándose en el sector de transporte. Una larga historia nomistas de la Universidad de Harvard. El estudio, de falta de inversiones, combinada con varios años de finalizado en el año 2006, indica que la Argentina ha rápido crecimiento, han producido una sobrecarga de la aumentado sus exportaciones de bienes de mayor pro- infraestructura existente, lo que provoca cuellos de ductividad en los últimos años. Esto ha abierto un botella y altos costos de logística. Eliminar estos cuellos canal para analizar la forma en que la política comer- de botella es de gran importancia para que la economía cial puede contribuir al crecimiento sostenido a través continúe creciendo. El apoyo del Banco Mundial ha de políticas destinadas a promover la expansión de contribuido al intento de subsanar estas dificultades a exportaciones con más valor agregado de la Argentina. través de una serie de proyectos de inversión, principal- Más allá de estos estudios formales, se han producido mente en el sector de transporte. A nivel nacional, el intercambios en una amplia variedad de otros temas Banco Mundial está financiando el Proyecto de Gestión macroeconómicos, tales como la reestructuración de la de Activos Viales Nacionales, que apoya el estableci- deuda y la política monetaria. Por último, los marcos miento de los contratos plurianuales de desempeño con fiscales y el diálogo sobre temas fiscales se han incor- operadores privados para rehabilitación y mantenimien- porado a los proyectos de inversión en las provincias to (CREMA). También está apoyando mejoras en el de Buenos Aires, Santa Fé y Córdoba, así como en la transporte urbano de Buenos Aires y proyectos de trans- Ciudad de Buenos Aires. porte a nivel provincial, que incluyen operaciones inde- 11 pendientes en Santa Fé, Córdoba, y la provincia de ferroviario en movimientos internos de carga, y las limi- Buenos Aires. En el año 2006 se discutió con el taciones de la integración modal y del transporte multi- Gobierno un estudio exhaustivo sobre las necesidades modal también se identificaron como debilidades clave. de inversión del sector de infraestructura. El estudio demuestra que el aumento de las exportacio- nes y la mejora en la competitividad exigen el fortaleci- 21. El programa de préstamos en transporte está dise- miento de la capacidad de infraestructura, de la eficien- ñado para apoyar el desarrollo de una estrategia inte- cia de los procesos de logística para las exportaciones, y gral y eficiente de gestión vial. Para lograrlo, el apoyo de los movimientos de cargas a lo largo de toda la cade- del Banco Mundial se ha basado en seis bases: (i) apo- na de valor. yar las estrategias de financiamiento dentro un marco fiscal sólido para lograr tanto la sustentabilidad de la 23. La expansión del acceso a los servicios públicos red vial principal como la disponibilidad de recursos básicos, tales como agua potable y saneamiento, cons- para otras necesidades, incluso intervenciones en áreas tituye un factor clave para lograr un crecimiento equi- menos desarrolladas; (ii) aumentar la capacidad de pla- tativo. Aproximadamente 8 millones de argentinos nificación y mejorar los mecanismos para establecer carecen de acceso a agua corriente, y 21 millones resi- prioridades de inversión en virtud de métodos que abar- den en hogares sin conexión a la red cloacal. Se estima quen cada sector; (iii) poner en práctica políticas de ges- que las necesidades totales de inversión son de alrededor tión de activos que sean eficaces en función de los cos- del 0,5% del PBI por año, lo cual exigiría duplicar los tos a fin de aprovechar al máximo el uso de los recursos niveles actuales. Alcanzar los objetivos de desarrollo del disponibles, inclusive con un rol más protagónico del milenio exigirá avances en una serie de áreas: (i) mejo- sector privado; (iv) mejorar la gobernanza, la transpa- rar las instituciones, al incluir capacidades de planifica- rencia y la responsabilidad social; (v) abordar las exter- ción más sólidas a nivel nacional y mejor coordinación nalidades al simplificar las iniciativas en materia de intergubernamental; (ii) fortalecer el marco financiero, seguridad vial y gestión ambiental; y (vi) ampliar el incluyendo más recursos y transferencias más predeci- apoyo a nivel subnacional a través de operaciones adap- bles, basadas en el desempeño; (iii) establecer un equi- tadas al caso concreto que aborden problemas específi- librio viable entre el financiamiento por los usuarios (a cos en provincias estratégicas clave. través de las tarifas) y recursos de los contribuyentes (a través de inversiones públicas); y (iv) hacer operativa la 22. Además del sector de transporte, el Banco gestión de cuencas. Para ayudar a la Argentina a ampliar Mundial también brinda apoyo para el desarrollo de la cobertura de servicios básicos en el sector, el Banco una estrategia de logística integral para apoyar el cre- Mundial apoya los componentes de agua y saneamiento cimiento en exportaciones más diversificadas. Han de dos proyectos multi-sectoriales, uno que opera a surgido importantes cuellos de botella alrededor de los nivel provincial en Buenos Aires (Proyecto de centros operativos (hubs) de transporte claves que cons- Infraestructura para la Provincia de Buenos Aires) y tituyen el centro vital de las exportaciones agrícolas y otro que apoya a una serie de municipios de todo el país otros productos. Esto incluye la congestión alrededor de (Proyecto de Servicios Básicos Municipales). Además, el Rosario, el principal nodo para la exportación de cerea- Banco Mundial ha llevado a cabo una evaluación de las les y oleaginosas, así como en los puertos de contenedo- necesidades de financiamiento y de los posibles meca- res que rodean Buenos Aires y en las arterias de caminos nismos de financiamiento en el sector como parte de un internacionales. El porcentaje reducido de transporte estudio de infraestructura. Finalmente, para abordar la 12 cuarta área mencionada anteriormente de operativizar Matanza-Riachuelo que se extiende a ambos lados del la gestión de cuencas, el apoyo institucional del Banco límite entre la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. Mundial está en marcha así como la preparación de un Además, está elaborando un proyecto de transporte para proyecto en manejo integrado de recursos hídricos. abordar los cuellos de botella existentes alrededor del hub de Rosario. En el mediano plazo, los futuros traba- 24. Existe un programa de cooperación en expansión jos dependerán de las prioridades del Gobierno. En el entre el Banco Mundial y el Gobierno en medio área de la macroeconomía, por ejemplo, podría profun- ambiente y desarrollo rural. En medio ambiente, el dizarse el trabajo en el sector financiero (incluso en los apoyo del Banco Mundial se concentra principalmente mercados de capitales), y en temas relacionados con el en asegurar la sustentabilidad ambiental, la protección espacio fiscal para apoyar el programa de inversión, que de la biodiversidad y una mejor gestión de los recursos podrían incluir la continuación del monitoreo fiscal a naturales. El creciente impacto de la degradación nivel provincial, así como análisis del superávit prima- ambiental, que incluye el aire, el agua y los residuos rio y de opciones para fortalecer la Ley Federal de sólidos; la deforestación; y los conflictos en los sectores Responsabilidad Fiscal. La cooperación en la agenda de de agua, industria, minería y turismo, constituyen innovaciones, que incluye el proyecto de innovación importantes desafíos con dimensiones económicas, que actualmente en elaboración, podría ayudar al Gobierno podrían afectar la capacidad del país de lograr un creci- a mejorar la eficiencia técnica y, de este modo, aumen- miento sostenible y equitativo. El Banco Mundial tar el retorno total sobre la inversión. Además, podría financia actividades en las agendas verde (recursos natu- haber una cooperación más intensa en el sector de ener- rales como bosques, biodiversidad), azul (gestión de gía, con inversiones iniciales en energía renovable rela- recursos hídricos) y marrón (residuos sólidos, financia- cionadas con novedosos mecanismos de financiamiento miento de carbono, energía renovable) a través de prés- asociados con el cambio climático. Otras posibles áreas tamos y de programas de donaciones. En el sector rural, de cooperación podrían incluir estudios analíticos sobre los proyectos de agricultura financiados por el Banco tarifas sociales (que el Banco Mundial ha financiado Mundial se enfocan en las necesidades de infraestructu- con anterioridad) y la política de comercio exterior, que ra rural (irrigación, electrificación, caminos y redes clo- podría complementar el trabajo ya realizado en materia acales) y en las necesidades productivas de los pequeños de exportaciones y logística. Existe además la posibili- agricultores. Estudios sobre los aspectos clave del desa- dad de ampliar la cooperación en el sector de transpor- rrollo y de la infraestructura rural han identificado te para apoyar el desarrollo de una estrategia de logísti- opciones para fortalecer la competitividad de la econo- ca nacional y un marco de transporte multimodal, así mía rural y de las crecientes exportaciones basadas en la como para financiar inversiones para mejorar otros agricultura. nodos de transporte y el transporte terrestre internacio- nal. Por último, podrían explorarse oportunidades de 25. En el futuro el Banco Mundial podría expandir su proyectos regionales en infraestructura y medio apoyo a áreas relacionadas con las limitaciones al cre- ambiente. cimiento. En el cercano plazo, el Banco Mundial se pre- para para expandir su apoyo en los sectores de medio ambiente y recursos hídricos, en particular, para resol- ver el complejo problema ambiental y de desarrollo urbano que presenta la altamente contaminada cuenca 13 V. Pilar 2: Inclusión social 26. La respuesta del Gobierno, acompañada por la del apoyo al ingreso hacia el empleo y el mercado labo- fuerte recuperación económica, ha sido eficaz al abor- ral (i) al ayudar a los beneficiarios con altas posibilida- dar las consecuencias sociales de la crisis. Por primera des de reempleo a reincorporarse a la fuerza laboral; y vez desde la recesión previa a la crisis, el desempleo ha (ii) al incorporar a los beneficiarios con uno o más hijos disminuido a menos del 10% (con respecto al más del al programa condicional de prestaciones en efectivo 20% registrado durante el punto álgido de la crisis). La (Familias). El Banco Mundial también ha brindado incidencia de la pobreza y la desigualdad también ha apoyo analítico en el área de protección social y pobre- disminuido a los niveles previos a la recesión, en parte za a través de un estudio sobre la informalidad y sus vín- como resultado de los programas sociales de emergencia culos con la pobreza y la desigualdad, así como a través del Gobierno (en especial, el plan Jefas y Jefes). El de un informe sobre la pobreza rural. En el área de la aumento de la tasa de mortalidad infantil en el año seguridad social, el Banco Mundial ha elaborado un 2002 (a 16,8 por mil nacidos vivos) generó temores informe sobre los problemas que enfrenta el sistema acerca de un retroceso más general de los logros alcan- jubilatorio, y en la actualidad apoya una mejor presta- zados en el sector de salud, pero esto se evitó gracias a ción de servicios en la Administración Nacional de la una respuesta eficaz por parte del Ministerio de Salud Seguridad Social (ANSES) (ver la sección siguiente). de la Nación. El sector de educación se vio sacudido por Además se está elaborando un programa de actividades huelgas generalizadas de maestros y meses de clases per- analíticas para facilitar el debate interno sobre futuras didas, en especial entre 2001 y 2003, a causa de los opciones relacionadas con el apoyo al ingreso. bajos salarios docentes, que han registrado aumentos progresivos desde entonces. 28. En el sector de salud, se están llevando a cabo importantes cambios estructurales en el financiamien- 27. El enfoque en el área de protección social se ha to de servicios básicos. El principal desafío para el desplazado de los programas de emergencia hacia el Ministerio de Salud de la Nación ha sido mejorar la objetivo de más largo plazo de asegurar que los argen- cobertura de los pobres y promover una cobertura más tinos tengan acceso a la capacitación y a un empleo amplia y de mejor calidad de los servicios de salud esen- formal. El plan Jefas y Jefes brindó una rápida respues- ciales que, en gran medida, se encuentran bajo control ta al aumento en el desempleo y resultó sumamente efi- provincial. El Plan Nacer, un programa administrado caz al brindar apoyo a los más necesitados en un por el Gobierno nacional pero implementado a nivel momento crítico. La ejecución del proyecto se fortale- provincial, introduce incentivos al desempeño y meca- ció en forma progresiva a medida que la identificación nismos de desembolso basados en resultados, para ofre- de beneficiarios que cumplían los requisitos para acce- cer un paquete de servicios de salud pública gratuitos der al programa se hizo más eficaz, principalmente para las madres y sus hijos. Estos cambios estructurales como resultado de la creación del Sistema de en el financiamiento de la salud han comenzado a cam- Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS). biar de manera fundamental el marco de incentivos con Ahora, el Banco Mundial apoya al Gobierno en la tran- objetivos de eficiencia e inclusión de los pobres en la sición del programa y en el desplazamiento del enfoque cobertura de la salud pública; además, pueden brindar 14 un importante ejemplo de posibles mejoras en el siste- básicos (que fue una prioridad durante la crisis) a una ma más amplio de las transferencias fiscales a las provin- mayor coordinación intergubernamental y una mejor cias. El Banco Mundial ha brindado apoyo para el Plan calidad de los servicios. Por eso, el Banco Mundial Nacer desde sus inicios; además, financia el Proyecto de apoya al Gobierno a facilitar la transición de los benefi- Funciones Esenciales de Salud Pública, destinado a ciarios para salir del Plan Jefas y Jefes y desarrollar una aumentar la cobertura de 10 programas priorizados de estrategia de más largo plazo en materia de protección salud pública y un mecanismo de financiación basado social. Se contemplan dos nuevos programas: (i) apoyo en el desempeño como el Plan Nacer. para el desarrollo del Seguro de Capacitación y Empleo, más allá de los servicios de empleo que actualmente se 29. En el sector de educación, los desafíos clave para ofrecen a los anteriores beneficiarios del Plan Jefas y la formación del capital humano son la equidad y la Jefes; y (ii) un programa de Servicios Comunitarios que calidad. En general, se ha logrado la cobertura univer- se concentraría en mejorar los servicios sociales básicos sal, pero existe una gran dispersión en los resultados de para grupos vulnerables a nivel local. En forma adicio- las pruebas entre los diferentes niveles socioeconómicos, nal a estos dos programas, también podría extenderse el de género y regiones geográficas. En términos de resul- apoyo analítico y técnico a otras áreas. En el sector de tados educativos, la Argentina presenta un retraso res- salud, tres áreas de posible alta oportunidad son (i) for- pecto de los países de la OCDE. Esto indica que la talecer el rol de liderazgo del Ministerio de Salud de la Argentina podría hacer más para asegurar oportunida- Nación en materia de salud pública; (ii) ampliar la des educativas de alta calidad para todos. En coopera- cobertura de seguro a quienes actualmente se encuen- ción con el Banco Mundial, el Gobierno está abordan- tran fuera del sistema de la seguridad social o el seguro do estos problemas a través del Proyecto de privado; (iii) reforzar la coordinación entre el sector de Mejoramiento de la Educación Rural (PROMER), des- salud y las Obras Sociales Nacionales. En educación, los tinado a mejorar la calidad y eficiencia de la educación posibles temas para la futura participación incluyen la primaria en zonas rurales. Además, el Banco Mundial mejora de la calidad de la educación primaria y secun- brinda apoyo al segundo Proyecto de Educación daria, el fortalecimiento de la gestión de planificación y Secundaria en la Provincia de Buenos Aires, que finan- desempeño, y una mayor eficacia en la coordinación cia la construcción de nuevas escuelas y la compra de entre el Gobierno nacional y los Gobiernos provincia- materiales didácticos en zonas con escasos recursos. El les. cierre del proyecto está previsto para septiembre de 2008. Otros proyectos que incluyen fuertes componen- tes educativos son el Proyecto de Formación Continua, diseñado para mejorar la empleabilidad y ampliar las oportunidades laborales de los adultos con escasos recursos, y las actividades de capacitación y formación en virtud del programa Jefas y Jefes. 30. Mirando hacia el futuro, el Banco Mundial puede brindar un mayor apoyo para ayudar a la Argentina a fortalecer su capital humano. El enfoque de la presta- ción de servicios sociales se ha desplazado de la ayuda de emergencia y la ampliación del acceso a los servicios 15 VI. Pilar 3: Fortalecimiento institucional 31. El fortalecimiento institucional ha apuntalado la la reconstrucción de la institucionalidad. Por ejemplo, recuperación macroeconómica y social. Como resultado el Proyecto de Modernización del Estado (ahora en su de las privatizaciones de la década de los noventa, las fun- segunda etapa), apoya el fortalecimiento de las organiza- ciones del estado habían quedado sumamente limitadas. ciones (incluso el desarrollo de capacidad para la Agencia El restablecimiento de la confianza en las instituciones Nacional de Desarrollo de Inversiones, ProsperAr) y los estatales y el fortalecimiento del rol del estado han inte- instrumentos de gestión, tales como gobierno electróni- grado la estrategia de recuperación del Presidente Néstor co, adquisiciones y contrataciones, gerencia de recursos Kirchner. El objetivo de la estabilidad fiscal fue apoyado humanos y participación ciudadana. A nivel provincial, por el impulso para una mejor movilización de ingresos, a el Proyecto de Modernización de los Gobiernos través de mejoras en la administración tributaria por parte Subnacionales apoya el desarrollo de capacidad en fun- de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) ciones esenciales, en especial, la administración de las y la introducción de nuevos impuestos. En forma parale- finanzas públicas, brindando un enfoque complementa- la, se lograron avances graduales para mejorar las relacio- rio a los proyectos de inversión de cada sector. Además, nes fiscales intergubernamentales al institucionalizar los la gestión de inversiones públicas y la gestión financiera acuerdos anuales de financiamiento a través de la Ley integrada se fortalecieron a través del proyecto Federal de Responsabilidad Fiscal y programas de asisten- Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversión cia financiera (PAF). En relación con el gasto, el estímulo Pública (FOSIP), que se cerró en 2006. Proyectos separa- a la inversión pública exigió una mejor gestión del gasto dos han apoyado la mejora en la prestación de servicios público; se realizaron mejoras en la gestión financiera, la en ANSES y el intercambio de información entre bases inversión pública, el seguimiento y la evaluación, y los sis- de datos clave del sector público a través del SINTyS, que temas de control. Se introdujeron nuevas herramientas ha sido una herramienta crucial para determinar el cum- para apoyar la eficiencia de las organizaciones en áreas plimiento de los requisitos por parte de los ciudadanos tales como gobierno electrónico, adquisiciones y contrata- para acceder a los programas sociales. En términos de ciones, gerencia de recursos humanos y administración apoyo analítico, el Banco Mundial ha finalizado un pública. El fortalecimiento de organismos clave, tales Análisis Institucional y de Gobernanza (IGR, por su sigla como la ANSES, contribuyeron a restablecer la confianza en inglés), que aplicó la experiencia de investigadores en las instituciones del Estado. Por último, la creación del locales y fue elaborado en estrecha cooperación con orga- sistema SINTyS mejoró el proceso de identificación de nismos del Gobierno nacional y subnacional. El Análisis beneficiarios para programas sociales clave. El éxito de de la Capacidad de Gestión Financiera (CFAA, por su estas medidas graduales condujo a una agenda de más sigla en inglés) brinda un diagnóstico de los sistemas de largo plazo para el fortalecimiento institucional y la gestión financiera, así como recomendaciones, y ha sido mayor confianza en nuevas herramientas y capacidades elaborado en forma conjunta con el Gobierno y el Banco para integrar al proceso de toma de decisiones. Interamericano de Desarrollo. 32. El Banco Mundial ha apoyado el método gradual de 33. La cooperación para construir un sector público implementación de reformas del Gobierno respecto de receptivo, transparente y eficiente puede ampliarse 16 aún más. En la actualidad, hay dos proyectos en elabo- tructura en los que el Banco Mundial actualmente ración: Gestión 21, que se basa en los logros del proyec- financia operaciones, a fin de establecer vínculos entre to FOSIP en gestión del gasto público e inversión el fortalecimiento institucional y los proyectos de inver- pública, y también incluye un componente sobre desa- sión. Asimismo, el Banco Mundial podría apoyar al rrollo económico local; y la segunda etapa del SINTyS, Gobierno para mejorar su marco de monitoreo y eva- que extiende el alcance del sistema al nivel provincial luación a fin de asegurar la efectividad en función de los creando así sinergias con los proyectos subnacionales. costos de su programa de inversiones. A nivel subnacio- Además, el Banco Mundial podría ampliar su apoyo nal, existe un ámbito para cooperar con provincias indi- actual en diversas áreas, entre ellas, financiamiento adi- viduales (o con grupos de provincias) en temas tales cional para el Proyecto de Modernización de los como el desarrollo económico local. También podrían Gobiernos Subnacionales para abarcar a más provincias contemplarse temas tales como la justicia, el delito y la y la ampliación de la cooperación con organismos espe- violencia, y el fortalecimiento de instituciones de con- cíficos a otros organismos a nivel nacional tales como la trol y supervisión en el nivel subnacional. Asimismo, AFIP o el Instituto Nacional de Servicios Sociales para podría considerarse una colaboración más estrecha con Jubilados y Pensionados (PAMI). Además, podría la Organización para la Cooperación y el Desarrollo extenderse el apoyo a los sectores sociales y de infraes- Económico (OCDE). VII. Fortalecimiento de la implementación de los proyectos financiados por el Banco Mundial 34. La gestión de la cartera ha mejorado en forma rio. Las principales iniciativas implementadas en virtud considerable. Muchos proyectos aprobados en 2004 o del FAP son: (i) el sistema de ejecución de planes de antes de ese año se han cerrado: hoy en día, sólo el 20% adquisiciones (SEPA) que brinda información por de los proyectos activos son proyectos "antiguos" (es Internet sobre cada contrato financiado por el Banco decir, aprobados antes de 2004), y se prevé que ese Mundial; (ii) la Evaluación del Desempeño Fiduciario número disminuirá aún más hacia el fin de este año. Los Integrado (IFPA, por su sigla en inglés) que se realiza en proyectos problemáticos también se han reducido: ape- forma anual para cada proyecto de la cartera y evalúa el nas el 4% de los proyectos se consideran "no satisfacto- riesgo fiduciario relacionado con la gestión financiera y rios", en comparación con el 53% en 2003. las adquisiciones durante la ejecución del proyecto; (iii) la mejora en la capacidad de auditoría del Gobierno a 35. La integridad fiduciaria se ha fortalecido a través través del apoyo a la Auditoría General de la Nación del Plan de Acción Fiduciaria (FAP, por su sigla en (AGN) y otras entidades de control. Como resultado de ingles) para mejorar la transparencia y la rendición de ello, el 81% de las auditorías se realizan ahora en forma cuentas en los proyectos financiados por el Banco puntual, superando las metas de los últimos dos años. Mundial en el contexto de un frágil entorno fiducia- En cuanto a las seis IFPA finalizadas hasta junio de 17 2007, no se detectaron problemas fiduciarios en cinco los empleados públicos, es un importante paso en la proyectos, y sólo un proyecto presentó una cantidad dirección correcta y apoya la meta general del Gobierno limitada de problemas. Además de fortalecer la gestión relacionada con el fortalecimiento institucional. fiduciaria del Banco Mundial, estas iniciativas apoyan los esfuerzos del Gobierno para administrar mejor su 37. Las mejoras continuas en la ejecución de los pro- programa de inversiones: el sistema SEPA, por ejemplo, yectos podrían contribuir a generar el retorno de un fue muy bien recibido por el Gobierno como herra- flujo de ingresos netos positivo en el financiamiento mienta para mejorar el sistema de adquisiciones y con- del Banco Mundial. La cartera del Banco Mundial en la trataciones públicas y así obtener una mejor relación Argentina ha sufrido desembolsos netos negativos y una calidad-precio. caída en la exposición general desde 2004. Esto se debe, en parte, a los repagos de los préstamos de ajuste de los 36. También se han logrado avances en la simplifica- años '90. También refleja demoras en la efectividad e ción de las Unidades Ejecutoras de Proyectos (PIU, implementación de préstamos para proyectos de inver- por su sigla en inglés) a cargo de la ejecución de pro- sión aprobados. Una vez en vigencia, los proyectos de yectos financiados por el Banco Mundial. Desde el año inversión suelen tener una demora inicial en el desem- 2004, el Gobierno, con el apoyo del Banco Mundial, ha bolso mientras se desarrolla el proceso de contratación. comenzado a abordar el problema de estructuras de PIU Con medidas adecuadas para abordar estos temas, la paralelas, cuyo personal está constituido por consulto- exposición del Banco Mundial se estabilizaría en el año res externos, que incurren en considerables costos admi- 2008. Los aumentos en los desembolsos anuales a nistrativos. La proliferación de PIU es, en alguna medi- US$700-800 millones a partir del año 2009 darían da, consecuencia de la reducción del sector público en lugar a un aumento gradual en la exposición (Figura 1, los años '90, lo que contrajo la capacidad institucional escenario B). del Gobierno para implementar proyectos de inversión. Sin embargo, en la actualidad se reconoce que las PIU Figura 1: Potencial para el incremento de los ingresos financieros aportados por el Banco Mundial reducen el impacto general de desarrollo de los proyec- tos financiados por el Banco Mundial al no crear capa- 8.0 7.5 cidades fortalecidas de gestión de proyectos dentro de la 7.0 6.9 Exposición 6.2 (Escenario B) administración pública ordinaria. Una encuesta de 6.0 5.7 5.4 5.5 5.6 2004 reveló que existían más de 2.200 consultores millones 5.0 5.3 4.8 5.0 de Exposición empleados en 28 PIU, algunos de los cuales tenían fun- 4.0 (Escenario A) miles 3.0 ciones puramente coordinadoras. En principio, existe En 2.0 un acuerdo para dejar de lado las PIU y trasladar la eje- 1.0 1.9 2.0 2.5 2.8 cución de los proyectos al personal de los ministerios 0 pertinentes. Esto ya resultó en una reducción del 46% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 en el número de consultores entre 2004 y 2006. El Montos Exposición Exposición sin desembolsar (Escenario A) (Escenario B) principal desafío consistirá en desarrollar mecanismos de contratación y remuneración de los equipos de pro- yecto en forma competitiva como parte de la estructura de la administración pública. La Planta Transitoria, que confiere a los consultores algunos de los beneficios de 18 VIII. Profundización del programa: Perspectiva hacia el futuro 38. El alcance del apoyo del Banco Mundial puede Cuadro 2). Además de los productos de préstamo tradi- profundizarse y ampliarse aún más. El apoyo del cionales, la experiencia financiera del Banco Mundial Banco Mundial bajo la modalidad de proyectos de en las áreas de gestión de deuda y riesgo (ver Cuadro 2) inversión se ha concentrado en un número de áreas en en particular puede ser de interés para la Argentina. las que se aseguró el éxito a través del diálogo construc- Otros productos no tradicionales comprenden servicios tivo y la cooperación con el Gobierno. Estas áreas inclu- analíticos y de asesoramiento por honorario, que se han yen transporte vial, salud, programas de transferencia utilizado con éxito en Chile y México, entre otros paí- de ingresos y fortalecimiento del sector público. ses. En forma adicional, instrumentos tales como los También se están brindando préstamos en otros secto- Enfoques Sectoriales (SWAP, por su sigla en inglés), así res, tales como educación, gestión de recursos hídricos, como un menú más amplio de servicios prestados a desarrollo rural y medio ambiente. Además, se ha otor- nivel subnacional, podrían resultar de interés para la gado apoyo analítico y asesoramiento en diversas áreas. Argentina. Las Notas de Progreso presentan algunas ideas sobre la forma en que la alianza puede fortalecerse aún más en 40. El Banco Mundial está preparado para dialogar estos sectores y extenderse a otros ámbitos en los que se con el nuevo Gobierno sobre los próximos pasos a ha venido desarrollando el diálogo. seguir. Sobre la base de estas Notas de Progreso y el evento sobre la evaluación de los resultados del CAS 39. En el contexto de la agenda del Banco Mundial que se llevó a cabo en noviembre de 2007, podrían rea- para países de ingresos medios (MIC, por su sigla en lizarse consultas a comienzos de 2008 para confirmar inglés), el Banco Mundial puede ofrecer un menú más las prioridades del programa de préstamos del Banco amplio y flexible de instrumentos. Los países de ingre- Mundial, así como para acordar las prioridades para los sos medios (MIC) se están convirtiendo cada vez más en servicios de asesoramiento y estudios analíticos clave "actores relevantes" del Banco Mundial, que reclaman hasta fin de año, incluso la incorporación al programa una voz más fuerte y una mayor representación para principal de los productos bancarios arriba menciona- definir el trabajo del Banco Mundial. Exigen servicios dos. Sería además una ocasión oportuna para convenir bancarios más flexibles y a precios más convenientes, los parámetros y las fechas para la preparación de un mayores niveles de calidad y servicios de consultoría nuevo CAS. más costo-efectivos. Como consecuencia de ello, el Banco Mundial ha comenzado a ofrecer un menú mejo- rado de soluciones de desarrollo, que comprenden pro- ductos estratégicos, financieros y de conocimiento a fin de "agregar valor" de manera más eficaz a las priorida- des de los clientes de los MIC. Asimismo, ha introduci- do una nueva estructura de precios para que los présta- mos del BIRF sean más atractivos para los MIC (ver 19 CUADRO 2: PRODUCTOS Y SERVICIOS BANCARIOS DEL BANCO MUNDIAL (BIRF) El BIRF recién introdujo una nueva estructura de precios que hace que los préstamos del BIRF sean muy competitivos para la Argentina. Esta nueva estructura de precios ha reducido de forma sustancial los costos financieros de los préstamos del BIRF, que en la actualidad, para préstamos en dólares estadounidenses, consisten en aproximadamente LIBOR + 9 puntos básicos para préstamos de margen fijo, y LIBOR neta para préstamos de margen variable, que incluyen una comisión inicial de 25 puntos básicos. Además, la nueva estructura de precios se ha vuelto más transparente y predecible, con la eliminación de la comisión por compromiso de fondos y las exenciones anuales, aunque manteniendo la actual flexibilidad para gestionar riesgos cambiarios, de tasa de interés, renovaciones y precios de com- modities o productos primarios. El BIRF ofrece una amplia variedad de productos de financiamiento y gestión de riesgo, rela- cionados con asistencia técnica. Específicamente, los productos financieros del BIRF podrían brindar flexibilidad a la Argentina para administrar su deuda, incluso la capacidad de modificar las características financieras de los préstamos actuales y futuros a fin de gestionar mejor los riesgos financieros relaciona- dos con la moneda, tasa de interés, renovaciones y volatilidad en los precios de commodities o productos primarios. Por ejemplo, la Argentina tiene una importante cartera de préstamos de margen fijo con el BIRF, pero aún debe aprovechar las herramientas de gestión de riesgo incorporadas en los préstamos de margen fijo para administrar el riesgo cambiario y de tasa de interés. Dado que la Argentina tiene además una cartera considerable de préstamos de margen variable, el Gobierno podría considerar la firma de un Convenio de la Asociación Internacional de Swaps y Derivados (ISDA) con el BIRF, y así acceder a una variedad de productos financieros del BIRF para administrar el riesgo cambiario y de tasa de interés de estos préstamos de margen variable. Este ISDA también puede utilizarse más allá de la cartera de préstamos del BIRF, a fin de acceder a los productos bancarios del BIRF a ser aplicados a otra deuda soberana de la Argentina (por ejemplo, bonos en circulación, préstamos de terceros, etc.). En este contexto, es posible que el Gobierno desee contemplar la posibilidad de contratar personal de la Tesorería del Banco Mundial para conocer plenamente la flexibilidad y amplitud de todo el menú de productos y servicios bancarios del BIRF. Por otra parte, el Gobierno podría considerar el uso de la asistencia técnica del BIRF para dise- ñar y poner en práctica una amplia estrategia para la gestión de la deuda pública diseñada para reducir tanto los riesgos del mercado como los costos totales de financiamiento. 20 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar ARGENTINA NOTA DE PROGRESO EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO Y EL COMERCIO EXTERIOR Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO Y EL COMERCIO EXTERIOR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO Y EL COMERCIO EXTERIOR1 R E S U M E N Para alcanzar la meta del gobierno de US$60 mil millones en exportacio- nes anuales en el año 2010, se requerirá de una red eficiente de transpor- te y una amplia gama de servicios logísticos que puedan apoyar la crecien- te demanda en el sector externo. Aunque la situación actual no es crítica, la inversión en el mejoramiento de la cadena logística será imprescindible para apoyar el crecimiento. Dentro del sector de infraestructura, los prin- cipales desafíos son la congestión alrededor del centro de productos agrí- colas en Rosario, los cuellos de botella en el flujo de contenedores en la Región Metropolitana de Buenos Aires, la limitada participación del ferroca- rril en el transporte de carga, las demoras en el transporte en carreteras internacionales y el subdesarrollo del transporte multimodal. Los cuellos de botella emergentes han empezado a afectar los costos logísticos, que evi- dencian un crecimiento significativo desde el 2005, impactando particular- mente a las pequeñas y medianas empresas. La nota presenta un conjunto de políticas públicas destinadas a reducir los costos logísticos y mejorar la competitividad de la economía argentina, mediante una visión integral de la cadena logística que incluye la infraestruc- tura, las regulaciones, el desempeño del sector privado, y los procesos de gestión pública. La nota también presenta una serie de áreas en las cuales el Banco Mundial puede apoyar al gobierno a afrontar el desafío de reducir los costos logísticos. 1. Esta nota fue preparada por José Barbero (Especialista Senior en Transporte) y Tomás Serebrisky (Economista Senior). 2 I. Los desafíos que enfrenta el sector Introducción tasas anuales superiores al 10% entre 2003 y 2006, indi- ca que la meta de US$60 mil millones de exportaciones 1. Argentina ha fijado como uno de sus principales en el 2010 se podrá alcanzar. Sin embargo, para que la objetivos de política económica incrementar las meta sea una realidad, el sector externo necesitará incre- exportaciones, estableciendo como meta alcanzar los mentar su productividad, conquistar nuevos mercados, US$60 mil millones anuales en el año 2010. Alcanzar agregar más valor a la composición actual de las expor- esta meta implica un crecimiento del 22,6% (5,2% por taciones y - en el sector de productos agrícolas - expan- año) partiendo de una base de US$46,5 mil millones de dir exitosamente la frontera geográfica de la producción. exportaciones en el año 2006.2 El significativo ritmo de La existencia de una red eficiente de transporte y una crecimiento del monto de las exportaciones, que alcanzó amplia gama de servicios logísticos capaces de sostener el 2. El trabajo se realizó con información estadística disponible al 30 de Junio de 2006. Por ello, la mayoría de los cuadros que contienen infor- mación desagregada por tipo de productos y región geográfica presentan datos hasta el año 2004. Datos provisionales de 2006 indican un valor de exportaciones de US$46,5 mil millones, con un crecimiento del 15% respecto a 2005. crecimiento de la demanda del sector externo son condi- industriales y también mejoras en las vías navegables, ciones necesarias para alcanzar la meta de US$60 mil pero no se realizaron adecuaciones en la infraestructura millones anuales de exportaciones en el 2010. de acceso terrestre a las terminales, a las plantas procesa- doras y a sus instalaciones complementarias. La conges- 2. Esta nota, a diferencia de los análisis tradicionales tión resultante ha tenido serios impactos sobre los costos del movimiento físico de cargas que suelen enfocarse logísticos, incluyendo una distorsión en la asignación exclusivamente en la infraestructura de transporte, modal en contra del ferrocarril, y externalidades consi- presenta una visión integral de la logística. Así, se derables sobre el medio urbano y la seguridad vial.3 El procura cubrir todas las dimensiones de la cadena logís- problema es claramente reconocido, el sector privado y tica y los determinantes de su desempeño: las redes de las autoridades locales han identificado proyectos ferro- infraestructura y sus servicios asociados, las regulaciones viarios y carreteros para solucionarlo, que conforman el e instituciones públicas que gobiernan estas redes y ser- programa del Cinturón Circunvalar. Su implementación vicios que llevan a cabo tareas de fiscalización, y la com- se ha ido demorando, en tanto el volumen de carga ha petencia de las firmas privadas en tanto organizadores de seguido creciendo en forma sostenida. las cadenas de abastecimiento y proveedores de servicios logísticos. El Gráfico 1 representa el esquema conceptual 4. La congestión en el flujo de contenedores alrede- adoptado, y permite apreciar los diversos tipos de accio- dor de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Así nes que pueden contribuir a la mejora del desempeño como Rosario concentra gran parte de la exportación a logístico en el país: en la infraestructura, en las regula- granel, las terminales del sistema portuario de Buenos ciones, en el desempeño del sector privado y en los pro- Aires (Puerto Nuevo, Dock Sud y Zárate) concentran cesos de gestión pública. más del 90% del movimiento de contenedores de la Argentina. En el año 2006 se superaron holgadamente A continuación se describen los principales problemas los niveles de actividad de fines de los '90, llegando a identificados en los tres grupos de factores que afectan el los 1,5 millones de TEU, un 30% por encima del pico movimiento físico de cargas: (i) infraestructura y servi- de 1998 y con tasas de crecimiento superiores al 20% cios de transporte; (ii) organización empresaria de acti- anual desde 2003. El crecimiento reciente va poniendo vidades logísticas; y (iii) facilitación comercial. en evidencia síntomas de congestionamiento en las ter- minales, por falta de capacidad para el almacenamien- Infraestructura y servicios de transporte to de contenedores y de disponibilidad de sitios de atraque, lo que paulatinamente va deteriorando la cali- 3. La congestión en el hub de productos agrícolas dad del servicio. Los accesos náuticos también están alrededor de Rosario. El 58% del volumen de las mostrando limitaciones, debido a que su dragado se ha exportaciones argentinas (y 31% de su valor) tienen demorado y a las mayores dimensiones de los buques lugar en la franja costera del Gran Rosario que constitu- que las líneas navieras quieren asignar a sus servicios al ye uno de los mayores polos de producción de aceites Cono Sur. Los accesos carreteros evidencian saturación, vegetales del mundo. Ante el fuerte crecimiento en el por la combinación de un creciente número de camio- volumen físico de los flujos en los últimos años se pro- nes que acceden a las terminales y a los problemas dujo una expansión en las instalaciones portuarias e generales de circulación de la ciudad, que se agravan 3. En el norte de Rosario suelen conformarse colas de camiones de más de 15km de extensión en la temporada alta, y el tránsito promedio dia- rio en las carreteras de acceso llega a 12.000 vehículos diarios. 4 GRÁFICO 1: FACTORES QUE AFECTAN EL MOVIMIENTO FÍSICO DE CARGAS ACTIVIDADES FUNCIONES COMPONENTES oceso TÍPICOS DesempeñoPr Privado Gestión InfraestructuraRegulacionesS. de Pública FLUJOS Movimiento de cargas · Carreteras, INTERNOS dentro del territorio autotransporte nacional · Ferrocarriles te · Navegación fluvial y NODOS DE Nodos de trasbordo · Puertos TRANSFERENCIA del comercio exterior · Aeropuertos transpor · Pasos de frontera de FLUJOS Movimiento de cargas · Transporte marítimo EXTERNOS fuera del territorio · Transporte carretero vicios nacional internacional Infraestructura ser INTERFASES Y Coordinación comercial · Coordinación de COORDINACIÓN y operativa entre modos recepción y entrega · Transporte multimodal ORGANIZACIÓN Diseño y gestión de la · Gestión de materiales DE CADENAS DE cadena de abastecimiento e inventarios ABASTECIMIENTO · Distribución esaria gística OPERADORES Provisión de servicios · Operadores logísticos, logísticos integrados 3PL, forwarders, Lo Empr LOGÍSTICOS E INTERMEDIARIOS agentes · OTM, ZALs DOCUMENTACIÓN Documentación; control · Documentación E INSPECCIONES aduanero y para aduanero · Control aduanero · Control migratorio cial SEGURIDAD Seguridad a lo largo de la · Controles en acilitaciónF cadena de abastecimiento nodos clave Comer · Controles a lo largo de la cadena de abastecimiento ALTO MEDIO-ALTO MEDIO MEDIO-BAJO BAJO O NULO progresivamente ante una creciente motorización. A 5. La participación limitada del ferrocarril en el diferencia de Rosario, en este caso el problema no es transporte de cargas. El transporte ferroviario de cargas reconocido con la misma claridad, no hay consenso podría contribuir en mayor medida a la competitividad sobre las soluciones a implementar, y existen muchas del comercio mediante una mayor participación en el instituciones involucradas que deberían coordinar sus transporte interno de graneles y contenedores. La parti- acciones. La congestión se ha acentuado recientemen- cipación del ferrocarril en el transporte interno de cargas te, ante el crecimiento del movimiento de contenedo- es relativamente baja, del orden del 5% al 8%, según res, que se espera que se llegue a alrededor de los 1,7 cómo se la mida. Ante el crecimiento de la economía y millones de TEU en 2007. los flujos de transporte derivado de la reactivación, su 5 actividad se incrementó, pero menos que el transporte y la contratación de servicios de transporte de diversos automotor. Aún cuando el potencial total del mercado modos bajo un único responsable (transporte multimo- ferroviario de cargas es difícil de precisar, existen opor- dal), que se practican en forma creciente en las economí- tunidades de crecimiento de corto plazo que no se apro- as más desarrolladas, han tenido un desarrollo reducido vechan por diversos motivos, muchos de ellos de orden en la Argentina. Las principales causas son de orden nor- regulatorio. El principal problema regulatorio ha sido la mativo, en particular la restricción a la libre circulación demora en normalizar los contratos de concesión tras la de contenedores, la falta de armonización en los límites salida de la convertibilidad, que ha retrasado la inversión de responsabilidad de los distintos modos de transporte por parte de los concesionarios de cargas (particular- y la falta de reglamentación de la ley de transporte mul- mente en material tractivo). Una nueva ley (ya sanciona- timodal. También contribuye la falta de infraestructura da) que introduce cambios significativos en la organiza- para el trasbordo de contenedores, y alguna reticencia en ción de la industria ha sumado incertidumbre, contribu- los operadores de carga para combinar modos de trans- yendo a retrasar las inversiones.4 Otras causas son las porte. diversas falencias en la infraestructura y la escasa activi- dad del F.C. Belgrano Cargas.5 Organización empresaria de las actividades logísticas 6. Las demoras que enfrenta el transporte carretero internacional. Los tiempos evitables en el transporte 8. Las funciones logísticas de las empresas en internacional de cargas por carretera responden a varias Argentina tienen - en general - un desempeño de nivel causas que van más allá de la infraestructura vial y el intermedio, con mayores fortalezas en lo referente a desempeño de los controles fronterizos, e incluyen las producción, y algunas debilidades en lo referente a modalidades operativas propias de las empresas y servi- pronósticos de ventas y adquisiciones. La organización cios de transporte. El transporte carretero da cuenta de interna para atender las funciones logísticas varía un 15% de las exportaciones y un 23% de las importa- mucho, dependiendo del perfil y tamaño de la empresa. ciones argentinas (medidas en valor). Estudios recientes Existe una fuerte tendencia a tercerizar parte de los pro- indican que el trayecto entre San Pablo y Buenos Aires - cesos del abastecimiento, el transporte y su gestión, el un corredor típico - le insume a un camión de carga "freight forwarding", el despacho aduanero, y a veces las tipo, en promedio, 107 horas, y que sería posible hacer- funciones de almacenes. lo en sólo 60 horas. Parte de la demora se debe a la falta de armonización en los horarios de los organismos 9. Las PyMES orientadas a la exportación - que están (aduana y fitosanitarios) y a un desempeño en ocasiones mostrando una gran dinámica de crecimiento (30% débil por parte de los organismos (cuya calidad de servi- en 2005), particularmente en productos de alto valor cio no es objeto de un control de gestión) y a algunas agregado que tienen como principal destino a los paí- falencias de la infraestructura. ses del MERCOSUR - presentan más dificultades para organizar sus cadenas logísticas. El comporta- 7. El escaso desarrollo del transporte multimodal. La miento de las empresas medianas y pequeñas ante la combinación de modos de transporte (intermodalismo) exportación es diferente a la de las grandes firmas 4. También ha incidido notablemente el atraso en solucionar los problemas que generaron inundaciones; el caso emblemático es la Laguna La Picasa. 5. Sólo si el parque de vagones del Belgrano Cargas lograra la misma rotación que hoy tiene el de los otros concesionarios, el nivel de actividad del sector se incrementaría en aproximadamente un 15%. 6 (exportan productos de mayor valor agregado, generan más altos que las empresas grandes, y el NOA es la más empleo por unidad de valor exportada). Hay 4.500 región que enfrenta mayores costos logísticos. Una PyMES que han exportado más de US$3.500 millones encuesta reciente6 muestra que las PyMES tienen costos en 2005. Los intermediarios y agentes logísticos - un logísticos 45% más altos que las empresas grandes. En lo eslabón clave para asegurar la eficiencia de la cadena de que respecta a regiones del país, el NOA tiene costos servicios - han logrado un buen desarrollo en Argentina. logísticos casi un 50% más elevados que el promedio de las regiones del Centro, NEA y Cuyo. A su vez, los cos- Facilitación del comercio y seguridad tos logísticos también varían fuertemente de acuerdo al tipo de producto comercializado. Debido a la incidencia 10. Existen algunas debilidades importantes en acti- relativa del transporte y al bajo valor del producto por vidades relacionadas con la facilitación comercial, tonelada, los productos primarios tienen costos logísti- cuya incidencia se va resaltando en la medida que cos más elevados. En la encuesta, los costos logísticos crece el volumen del comercio, en especial en las ter- asociados a la exportación de productos primarios llega- minales portuarias de contenedores. La gestión docu- ron al 23% del precio de venta. En un análisis de la mental en la Argentina - particularmente en puertos y cadena de valor de la soja se concluye que el costo logís- pasos de frontera - todavía se apoya en documentación tico de un productor independiente es del 27% del valor física; ello no constituye un problema exclusivo del sec- FOB del producto. tor público, sino que involucra transacciones entre fir- mas privadas. En los puertos esta práctica demora sus- 12. Las empresas entrevistadas durante el año 2005 tancialmente la presencia de los camiones dentro del señalaron que gracias a la política cambiaria de tipo recinto de las terminales, reduciendo el espacio disponi- de cambio (nominal) alto, los costos logísticos no ble para el almacenamiento de contenedores. El control eran, hasta ese momento, una restricción determi- aduanero muestra unos altos niveles de revisión, que ine- nante para acceder a mercados internacionales. vitablemente afectan el flujo físico de bienes: en las Además, consideraron que la calidad de los servicios importaciones es del orden de 33% y en las exportacio- logísticos en Argentina ha mejorado significativamente nes del 30% (en México es de 10% y 5% respectivamen- en los últimos años. Debido a la creciente profesionali- te). Los problemas de seguridad en el transporte terres- zación de los proveedores de servicios logísticos, el 80% tre (especialmente en las carreteras) generan pérdidas de de firmas reportó que sus productos llegan a destino a mercadería, afecta la confiabilidad del servicio e incre- tiempo y que las demoras solo causan una pérdida del menta los valores de los seguros. 1,6% del valor de las ventas externas. Si bien la logísti- ca no aparecía como un problema acuciante para el Estimaciones de costos logísticos y la visión de comercio exterior argentino en ese momento, las los usuarios empresas consideran que sí existirán importantes difi- cultades ante el fuerte crecimiento esperado. A pesar de 11. En el año 2005 los costos logísticos de exporta- una notable mejora en la oferta de servicios de transpor- ción han sido en promedio del 12,6% del valor FOB te y profesionalización de empresas proveedoras de ser- de la mercadería, y los de importación del 14,2%; las vicios logísticos integrales, los dadores de carga perci- PyMES muestran costos logísticos significativamente ben que el mercado de servicios de transporte nacional 6. Szily (2006). 7 y con destino a países limítrofes no está del todo desa- Rosario, y el paso del Cristo Redentor. Al trasladar el rrollado, pudiendo crear restricciones. crecimiento de los complejos a los corredores de expor- tación se aprecia que si bien algunos de menor volumen 13. Sin embargo, los costos logísticos se han ido podrán tener tasas muy altas de crecimiento (NOA al incrementando fuertemente desde el año 2005, crean- Cristo Redentor, NOA y NEA a Rosario), los grandes do una tendencia preocupante para el mediano plazo. corredores de cereales y oleaginosas - aún creciendo a Según el índice relevado por la Cámara Empresaria de tasas más moderadas - seguirán siendo largamente los de Operadores Logísticos (CEDOL), los costos logísticos se mayor volumen (los de Santa Fé y Córdoba a Rosario, y incrementaron 28% entre enero de 2006 y septiembre los de la Provincia de Buenos Aires a Bahía Blanca y de 2007. Si se toma como base 100 el mes de diciembre Quequén). Se espera que el paso del Cristo Redentor de 2001, este índice llegó a un valor de 274 en septiem- duplique el volumen actual en el año 2010, alimentado bre de 2007. Si la tendencia de incrementos de costos por cargas provenientes del pie de monte cordillerano continúa la tasa observada entre el 2006 y 2007, a (NOA, Cuyo) y del centro del país. También se espera mediados de 2008 los costos logísticos - medidos en un crecimiento sustancial en el movimiento de cargas dólares - igualarán a los valores previos a la salida de la generales a través de las terminales portuarias del área de convertibilidad. Buenos Aires. Respecto a Rosario, el análisis confirma las proyecciones realizadas por instituciones especializa- Las perspectivas del comercio exterior al año das: la tasa de crecimiento es alta, y parte de un volumen 2010 absoluto de gran magnitud, por lo cual los problemas de congestión del nodo se agravarán notablemente. 14. A partir de la meta de US$60 mil millones de exportaciones para el año 2010 - como fue oportuna- 16. Las conclusiones más relevantes que surgen del mente enunciada por el Ministerio de Economía - se análisis son que la logística Argentina, en lo referen- ha simulado un escenario posible de crecimiento de te al comercio exterior, se encuentra en una situación los flujos físicos de carga, identificando las regiones intermedia, con algunas fortalezas pero también con de origen y los nodos de salida. El análisis se basó en debilidades considerables, y con un riesgo serio de trabajos de expertos que han analizado la evolución deteriorarse ante el aumento del volumen de las car- reciente de los principales 18 complejos generadores de gas. Ante el crecimiento esperado del comercio exterior carga y su potencial competitivo, obteniendo una matriz existe un serio riesgo de congestionamiento en los nodos de potencial de crecimiento que permite asignar tasas de críticos en los tres circuitos principales del comercio crecimiento a cada uno de ellos, cuyo resultado agrega- exterior argentino: la exportación de cereales y oleagino- do se aproxima a la meta de los US$60 mil millones; el sas alrededor de Rosario, el movimiento de contenedores crecimiento proyectado en dólares fue trasladado a volú- en las terminales contiguas a Buenos Aires, y el movi- menes físicos, y asignado sobre los principales corredo- miento de cargas a través de pasos de frontera, en parti- res y nodos de transferencia. cular el del Cristo Redentor. Sobre esa base el trabajo propone cinco pilares para una estrategia logística nacio- 15. Los principales corredores actuales tendrán tasas nal, y pautas para organizar e implementar la agenda. de crecimiento elevadas, del orden del 9% anual, y los nodos que concentrarán el mayor crecimiento serán las terminales portuarias contiguas a Buenos Aires y 8 II. Políticas y organización institucional 17. Los cambios que han tenido lugar en el merca- 18. Dado que los problemas de la logística abarcan do del transporte de mercaderías, evolucionando numerosas áreas y jurisdicciones de gobierno y diver- desde el tradicional transporte de cargas hacia la sos actores privados, la coordinación entre ellos se va logística moderna, requieren de un ajuste en las ins- tornando un factor clave para el éxito. En este sentido tituciones públicas que reglan su desempeño, se han observado ejemplos de avance importantes, como demandando una actualización de su organización es el caso de la coordinación entre jurisdicciones y acto- y sus políticas. En materia de políticas y organización res privados para abordar el proyecto Circunvalar de del estado, los últimos años han sido testigo también Rosario, o la coordinación entre provincias y municipios de un cambio en el paradigma en virtud del cual el para resolver problemas de características inter-jurisdic- estado está asumiendo un papel cada vez mayor en la cionales (como es el caso del Golfo de San Jorge). En el planificación, financiamiento e inversión en los servi- caso de la región metropolitana de Buenos Aires, donde cios del transporte, y en algunos casos en su explota- se concentran problemas logísticos de alta complejidad ción. Ambas tendencias resultan en una necesidad de (por ejemplo, los vinculados al puerto), la coordinación ajuste de las políticas para adecuarse a las nuevas entre jurisdicciones ha resultado insuficiente. demandas, y el desarrollo de las capacidades en el esta- do para planificar y regular la infraestructura y los ser- 19. El Gobierno Argentino ha venido haciendo un vicios asociados a las actividades logísticas. El desem- esfuerzo considerable en materia de inversión públi- peño reciente en el Estado Argentino en materia de ca en la red vial. Las acciones se concentraron en la políticas y planes de transporte ha presentado debili- ampliación a cuatro calzadas de diversos tramos (por dades importantes, como ha sido referido en el infor- ejemplo, tramos de la R.N. 9 entre Rosario y Córdoba), me Infraestructura para el Crecimiento y la Reducción de pavimentar rutas en regiones de baja accesibilidad (la la Pobreza, preparado por el Banco Mundial en el año R.N. 81 en Formosa, tramos de la R.N. 40), y rehabili- 2006. tar numerosos tramos de la red vial nacional. III. La contribución del Banco Mundial 20. La cooperación del Banco con el Gobierno que asegure la sustentabilidad de la red troncal y dis- Argentino en el área del transporte y la logística se ponibilidad de recursos para otras necesidades, inclu- ha concentrado en el desarrollo de una estrategia de yendo el inventario vial en las regiones de menor desa- gestión vial eficiente e integral. Para ello, el Banco rrollo; (ii) desarrollar capacidades de planificación ha trabajado en seis pilares: (i) insertar la estrategia de para establecer prioridades de inversión; (iii) imple- financiamiento en un marco de financiamiento sólido, mentar políticas de gestión de activos, incluyendo una 9 mayor participación el sector privado; (iv) mejorar la cas de las agencias provinciales para desarrollar estrate- gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas; gias de gestión basadas en el desempeño. (v) incorporar las externalidades (la seguridad vial, gestión ambiental; y (vi) incrementar el apoyo a juris- 23. Adicionalmente, el Banco brinda apoyo dicciones sub-nacionales mediante operaciones espe- mediante varias operaciones individuales con pro- cialmente diseñadas, que apuntan a problemas especí- vincias. El proyecto de Desarrollo de Infraestructura ficos en provincias clave. Sustentable con la Provincia de Buenos Aires fue la primera operación de este tipo, que permitió un enfo- 21. En esta línea de trabajo, el Banco ha apoyado que general de los problemas de la infraestructura den- varios proyectos de inversión para mejorar la red tro del marco fiscal provincial, en vez de constituir un vial nacional. En el nivel nacional, el Proyecto de sub-proyecto dentro de un sector gestionado por el Gestión de Carreteras (cerrado en diciembre de 2005) gobierno nacional; además de carreteras, el proyecto incorporó 9.000 km de carreteras dentro de los contempla inversiones en provisión de agua y sanea- Programas de Recuperación y Mantenimiento miento. En Santa Fé, el proyecto de Infraestructura (CREMA). La segunda etapa del APL - actualmente en Vial apunta a mejorar el acceso a grandes mercados de ejecución - da apoyo a la expansión de los CREMA exportación y consumo, genera nuevas oportunidades hasta un total de 16.700 km, dentro de una red de de negocios, reduce costos logísticos y mejora la inte- 22.000 km de rutas nacionales pavimentadas no-con- gración regional de la provincia. El proyecto de cesionadas. El proyecto también da apoyo a un plan de Infraestructura Vial de Córdoba financia la expansión renovación institucional de la Dirección Nacional de de los contratos CREMA en corredores turísticos y Vialidad (DNV), la implementación de una iniciativa productivos, y el mejoramiento de la capacidad insti- de seguridad vial, y la introducción de un enfoque sis- tucional y el planeamiento de las inversiones. temático para la rehabilitación y mantenimiento de puentes. 24. El Banco Mundial ha venido cooperando con el Gobierno Argentino en los temas específicos de 22. Se ha desarrollado una cooperación creciente en logística y comercio exterior a través de actividades materia vial con los gobiernos provinciales. El pro- analíticas. A fines de 2006 el Banco publicó el infor- yecto de Caminos Provinciales, una operación on-len- me Argentina: el desafío de reducir los costos logísticos ding que incluye a seis provincias a través del gobierno ante el crecimiento del comercio exterior, que ha servido nacional, fue la primera iniciativa para propiciar la de base a la presente nota. Como resultado de sus con- cooperación en la gestión de las carreteras provincia- clusiones, el Gobierno ha solicitado al Banco que dé les. El proyecto - que fue cerrado en Junio de 2006 - inicio a la preparación de un préstamo para financiar ayudó a crear oportunidades para un diálogo más la implementación del cinturón circunvalar ferrovial directo y profundo con las autoridades provinciales, de Rosario. permitiendo identificar varios modos y oportunidades para el apoyo financiero a este nivel. Su sucesor, el Proyecto de Infraestructura Vial Provincial, actual- mente está brindando apoyo al mantenimiento y reha- bilitación de rutas provinciales (incluyendo contratos CREMA) y al fortalecimiento de las capacidades técni- 10 IV. Mirando hacia delante: hacia una estrategia nacional de logística 25. Dado el diagnóstico, y con un horizonte tempo- les o inminentes; las políticas con un horizonte de más ral de corto plazo (hasta el año 2010), se propone largo plazo pueden ir más allá de brindar respuestas a una estrategia nacional logística que tenga como estas demandas, y contribuir a re-direccionar los futuros objetivos básicos: (i) evitar que los mayores volúmenes flujos de cargas y la organización del territorio. del comercio exterior deterioren la calidad de los servi- cios e incrementen los costos logísticos, particularmen- Pilares para una estrategia de logística del te por la congestión en los nodos críticos; y (ii) resolver comercio exterior los aspectos más débiles que hoy presenta la cadena logística, cuya incidencia negativa puede aumentarse 26. Asegurar la capacidad y calidad de servicio en los ante el crecimiento de los flujos. Para cumplir esos obje- nodos clave de la logística nacional. Debe mejorarse tivos se proponen cinco pilares para una estrategia la capacidad y eficiencia operativa de los hubs de gra- nacional. El horizonte temporal adoptado es hasta el neles alrededor de Rosario y de contenedores en las ter- año 2010, procurando dar respuesta a demandas actua- minales portuarias alrededor de Buenos Aires, con sen- 11 tido de cadena logística, atendiendo a sus accesos terres- años, enfrenta el desafío de ampliar su oferta, de com- tres y náuticos y considerando las externalidades negati- pletar su proceso de profesionalización y de reducir las vas sobre el área urbana. El proyecto ferrovial (Anillo externalidades negativas que genera, cumpliendo las Circunvalar de Rosario) tiene un gran potencial para normas técnicas existentes. En el autotransporte de car- solucionar los problemas logísticos de la zona. La mejo- gas, se sugiere apoyar el proceso de renovación y expan- ra en el nodo de Rosario tendría grandes sinergias con sión de la flota de camiones que la demanda y la alta la estrategia de acelerar el cambio modal, procurando edad promedio hacen necesario. El apoyo debe hacerse derivar una mayor proporción del transporte de granos de manera que no sólo expanda la capacidad sino que y oleaginosas al ferrocarril (se estima que pasaría del también contribuya a consolidar el proceso de profesio- 15% actual al 30%) y al transporte fluvial. La conges- nalización y modernización del sector. La principal polí- tión en el flujo de contenedores en las terminales por- tica de reactivación ferroviaria probablemente sea el tuarias alrededor de Buenos Aires constituye un tema cumplimiento de las regulaciones técnicas por parte de tan crítico como la de los granos en Rosario. Es posible los camiones. Debería aprovecharse el potencial que elevar la capacidad operativa del sistema portuario de existe para mejorar la eficiencia del transporte interno de Buenos Aires a través de diversos desarrollos de obras de cargas, promoviendo una reasignación modal, facilitan- infraestructura, mejoras regulatorias y ajustes en las do la integración y el multimodalismo, y contribuyendo prácticas operativas de los actores públicos y privados. a la modernización y profesionalización de los servicios. Ello implica decisiones de obras viales, accesos ferrovia- Debería tenerse presente el impacto de la mayor eficien- rios, ampliación de las terminales (vinculadas a uso del cia energética del ferrocarril y del transporte fluvial y suelo en espacios urbanos públicos), dragados de acce- marítimo respecto al camión, en un escenario en que el sos náuticos, sistemas de información, coordinación en costo de oportunidad de los combustibles será creciente. la recepción y despacho de contenedores, y revisión de En el transporte ferroviario de cargas es necesario brin- algunos procedimientos de control aduanero. Las termi- dar a los concesionarios el clima de inversión adecuado nales portuarias de la región metropolitana de Buenos para expandir la capacidad y calidad de su servicio, ase- Aires requieren no sólo de acciones de corto plazo (para gurar la infraestructura troncal, y apoyar decididamente aliviar la congestión), sino también de una estrategia de la recuperación del F.C. Belgrano Cargas. En el trans- largo plazo, que puede implicar relocalizar terminales. porte fluvial se deberían continuar los esfuerzos para Ambas estrategias deben elaborarse en forma conjunta, mejorar la navegación al norte de Santa Fé, que contri- y coordinando el accionar de las jurisdicciones y agen- buirá a una mejor asignación modal en el transporte cias públicas involucradas. La profundización de la vía interno de cargas, mientras se impulsa el proyecto de la navegable de Santa Fé al Océano (ya en marcha) es de Hidrovía Paraguay-Paraná, que tendrá fuerte impacto en suma importancia para ambos hubs ya que permitirá el la integración regional. Por último, para incentivar el acceso de buques de mayores dimensiones - como lo transporte multimodal se debería modificar el encuadre requieren las tendencias del mercado naviero - y el com- de los contenedores como importaciones temporarias, pletamiento de la carga. reglamentar la ley de transporte multimodal, y desarro- llar un programa de terminales terrestres asociado al 27. Promover la eficiencia del transporte interno de desarrollo de zonas de actividades logísticas. cargas mediante la reasignación e integración modal. El transporte carretero de cargas es un modo clave para 28. Facilitar el transporte terrestre binacional y la eficiencia logística; si bien ha mejorado en los últimos regional, los pasos de frontera y los corredores de 12 integración. Las proyecciones realizadas sugieren 29. Brindar apoyo a PyMES y operadores logísticos, tasas de crecimiento muy altas para las exportaciones en especial del interior. Deberían brindarse apoyo a las regionales, a las que debería sumarse las importacio- PyMES para la eficiente gestión de sus cadenas logísti- nes y el tráfico pasante, constituyendo un fuerte desa- cas. El conocimiento de las nuevas técnicas de optimi- fío sobre los pasos de frontera - particularmente el zación de cadenas de abastecimiento y organización de Cristo Redentor y también Paso de los Libres - y sobre la logística empresaria se expande entre las firmas como los corredores que los sirven. Las ampliaciones de un proceso de difusión, que generalmente es impulsado capacidad deben ser analizadas con criterio de corre- por numerosas instituciones privadas, mediante cursos, dor integrado, considerando conjuntamente el (los) talleres, montaje de observatorios, programas de educa- paso(s) de frontera, los corredores internos que los ción formal, etc. El apoyo estatal puede contribuir a que sirven (viales, ferroviarios, etc.), los puertos y los tra- esa difusión llegue a las empresas más pequeñas y a las mos marítimos, utilizando herramientas adecuadas de regiones más remotas. planificación. Los corredores de integración en el territorio Argentino se van conformando como redes 30. Agilizar los procesos de documentación e inspec- con múltiples alternativas de circulación, no como ción del comercio exterior. Deberían modernizarse los vías únicas (con excepciones en algunos tramos y en la procesos de documentación del comercio exterior, en cercanía de los pasos de frontera). Los proyectos para especial en los puertos, propiciando sistemas de infor- mejorar las condiciones de estos tráficos son muchos, mación de la comunidad portuaria que simplifiquen los y deben ser parte de acuerdos binacionales o regiona- procedimientos, particularmente en el manejo de con- les, como lo promueve la Iniciativa para la tenedores y cargas generales en el área de Buenos Aires.9 Integración de la Infraestructura Regional Este tipo de sistema permitiría evitar la presentación de Suramericana (IIRSA).7 El análisis económico para documentación física para la entrega y recepción de decidir estas inversiones debe considerar la cadena mercadería y para la gestión de pago, reduciendo tiem- logística completa; en el tramo marítimo debe plani- pos y agilizando el flujo de mercadería y vehículos, lo ficarse con realismo, considerando las distancias y que es relevante en terminales que se encuentran ope- costos reales para acceder a los mercados de ultramar.8 rando en sus límites de capacidad. La eliminación de La ampliación de la capacidad de los pasos de fronte- documentación física (avanzando hacia un modelo ra debería consolidarse en un programa común, y paperless) es probablemente la acción que más resultados aprovechar la oportunidad para avanzar hacia la ins- inmediatos produzca. Adicionalmente, debería revisarse tauración de pasos con gerenciamiento integrado, no la alta proporción de contenedores que son objeto de limitándose a las obras físicas y procurando mejorar el canal rojo, asegurar la disponibilidad de guardas, y revi- modelo de funcionamiento. sar los costos del despacho aduanero. 7. La ampliación y mejora de los corredores viales del comercio exterior debe realizarse en forma conjunta con la planificación general de ampliación de las carreteras, ya que los tráficos internacionales son en general una proporción relativamente reducida del tráfico medio diario de las rutas argentinas, salvo en la proximidad de la fronteras y en algunos corredores. 8. Es común que se cite a la menor distancia de los puertos del Pacífico a los mercados de Asia como fundamento de corredores internos y pasos de frontera. Sin embargo, la distancia de Valparaíso a Singapur, por ejemplo, es mayor que desde Buenos Aires (9.944 vs 9.300 millas náuti- cas); la distancia de ambos a Hong Kong es equivalente. La distancia náutica a Nueva York, en cambio, es menor desde Valparaíso (4.637 vs 5.911 millas naúticas). Dado que el tráfico de contenedores es casi tres veces mayor en el Atlántico que en el Pacífico Suramericano, el costo de transportar cargas contenerizadas será sustancialmente menor - para igual distancia - en el primer caso. Los movimientos por el Pacífico pue- den reducir el transit time, que resulta muy relevante en mercaderías de alto valor. 9. La iniciativa de COLOBA (Comunidad Logística de Buenos Aires), plataforma de e-business, se encuentra avanzada, y podría ser rápidamen- te puesta en funcionamiento. 13 La agenda, sus requerimientos e impactos frontera), y en la coordinación con otros países en el caso de algunos proyectos de integración regional 31. Los cinco pilares estratégicos propuestos permi- (como por ejemplo la Hidrovía Paraguay - Paraná, o los ten identificar un conjunto de acciones que harían pasos con Chile). efectivo su cumplimiento. Se presenta aquí una pro- puesta para la discusión, sobre la cual desarrollar poste- 32. Conjuntamente con las iniciativas propuestas, riormente una agenda con mayor detalle. La organiza- debería abordarse un Programa de Fortalecimiento ción de la agenda requiere ordenar las acciones, sobre la de las Capacidades del Estado para la Logística y la base de los impactos que se espera que tengan, los recur- Competitividad, concebido no exclusivamente para sos financieros que requieran, y las dificultades que el Ejecutivo Nacional, sino en apoyo a las provincias puede encontrar su implementación. El Gráfico 2 con- y a otros poderes del estado, condición necesaria para tiene un listado de acciones, calificadas según esos atri- poder implementar una agenda como la que se propo- butos; aún cuando se trata de un análisis cualitativo, ne. También debería considerarse la coordinación inte- permite extraer diversas conclusiones: (i) La inversión rinstitucional y con el sector privado a través de un pública de mayor magnitud debería orientarse hacia los Consejo Logístico Nacional, con participación de los accesos terrestres a los puertos (como Rosario y Buenos organismos públicos vinculados a la prestación de los Aires), a la modernización de la red ferroviaria, al dra- servicios y de los usuarios, y con representantes del sec- gado al norte de Santa Fé y a terminales terrestres y tor privado. Su objetivo sería definir una agenda, esta- zonas de actividades logísticas en todo el territorio. (ii) blecer procedimientos de monitoreo y hacer el segui- Existe un claro espacio para el desarrollo de emprendi- miento de sus avances. mientos privados (instalaciones logísticas, moderniza- ción de flotas), y para emprendimientos mixtos (PPP) La posible colaboración del Banco Mundial en los que la inversión pública puede asociarse con el sector privado en diversas proporciones, haciendo via- 33. El Banco Mundial puede contribuir significativa- ble su participación (Ferrocarril Belgrano Cargas, mejo- mente en la implementación de varias de las iniciati- ras en las terminales portuarias de contenedores, cruce vas identificadas en los análisis sobre la logística y ferroviario por el Cristo Redentor). (iii) Muchas accio- comercio exterior. El proyecto Circunvalar de Rosario, nes que tienen impactos relevantes son puramente regu- con su potencial para facilitar el comercio, incrementar latorias, y no requieren de mayores inversiones (apoyo la participación del ferrocarril y mejorar el entorno al desarrollo de la logística de las PyMES, reglamenta- urbano, está ya en etapa de preparación para su finan- ción de la Ley de Transporte Multimodal, modificación ciamiento. Otros proyectos de carreteras pueden ser del régimen de contenedores). (iv) Las funciones de también objeto de financiamiento por parte del Banco, logística del sector privado son fundamentalmente de particularmente corredores viales críticos para el comer- competencia de las empresas, pero el estado puede tener cio exterior argentino y regional. un rol relevante en impulsar el mejor del desempeño en los sectores más débiles. (v) Las mayores dificultades 34. El Banco puede también contribuir con trabajos institucionales estarán en coordinar diversas agencias y analíticos, de manera de profundizar el estudio de jurisdicciones (por ejemplo, en torno a los problemas algunos segmentos críticos en la cadena logística, y portuarios en el área de Buenos Aires o en implementar contribuir a identificar e implementar las soluciones, un sistema de monitoreo del servicio en los pasos de como por ejemplo: 14 GRÁFICO 2: RECURSOS NECESARIOS, DIFICULTADES E IMPACTO DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS OBJETIVOS ACCIONES Recursos Financieros complejidad Impacto Públicos Privados Institucional 2007-08 2009-10 ASEGURAR LA Proyecto Circunvalar de Rosario CAPACIDAD Y Profundización del dragado de la vía navegable CALIDAD DE SERVICIOS EN LOS Ampliación capacidad terminales de contenedores NODOS CLAVE DE LA LOGÍSTICA Mejora en los accesos ferroviarios a Pto Bs As NACIONAL Mejora en los accesos viales terminales Pto Nuevo Dragado de los accesos a Puerto Buenos Aires Modificación normas que obstaculizan transbordos Coordinación de entrega de mercadería en puerto PROMOVER LA Facilitación modernización transporte automotor EFICIENCIA DEL Programa cumplimiento regulaciones técnicas TRANSPORTE INTERNO DE Reparación infraest. ferroviaria por inundaciones CARGAS MEDIANTE LA REASIGNACIÓN Modernización FC Belgrano Cargas E INTEGRACIÓN Completamiento renegociación concesiones FC MODAL Reglamentación de la ley de transporte multimodal Programa de centros de transferencia intermodal Profundización vía navegable al norte de Santa Fe FORTALECER LOS Apoyo al Ferrocarril Transandino Central ? PASOS DE Revisar tramos críticos en corredores viales FRONTERA Y LOS CORREDORES DE Mejoras y ampliaciones C. Redentor y P. d.l. Libres INTEGRACIÓN REGIONAL Adecuación prácticas empresarias en p. de frontera Monitoreo de la gestión de los pasos de frontera Impulsar el proyecto de Hidrovía Paraguay-Paraná APOYAR LOGÍSTICA Talleres apoyo a Pymes procesos logísticos DE LAS PYMES Y Apoyo al desarrollo de operadores logísticos OPERADORES LOGÍSTICOS Apoyo difusión de mejores prácticas logísticas AGILIZAR LOS Revisar mecanismos inspección aduanera PROCESOS DE Avanzar hacia documentación sin papeles DOCUMENTACIÓN E INSPECCIÓN Sistema de información de la comunidad portuaria ALTO MEDIO-ALTO MEDIO MEDIO-BAJO BAJO O NULO 15 · El análisis integrado de los pasos de frontera mente las terminales de contenedores en la región Argentino-Chilena en la región central, considerando metropolitana de Buenos Aires y el complejo portuario las diversas alternativas y modos de transporte, y no de Bahía Blanca (y sus accesos ferroviarios), contribu- limitado a la provisión de infraestructura sino también yendo a definir una estrategia de largo plazo. a la optimización de la gestión operativa, de manera de hacer el mejor uso posible de las instalaciones existentes · El desarrollo de un sistema de monitoreo de los (un sistema de monitoreo de la calidad de servicio de costos logísticos, al estilo de un tablero de comando, los pasos de frontera, realizado en forma independiente, que permita el seguimiento continuo de estos costos con participación principal del sector usuario). a lo largo de cadenas de valor seleccionadas, relevan- tes para la competitividad del comercio exterior · El análisis de los nodos portuarios críticos, particular- argentino. Referencias IIRSA (2004). Facilitación del Transporte en los Pasos de Frontera de Sudamérica. Documento disponible en www.iirsa.org Banco Mundial (2006a). Argentina: El desafío de reducir los costos logísticos ante el crecimiento del comercio exte- Instituto de Estudios de Transporte, Universidad rior. Reporte No. 36606. Washington, DC. Nacional de Rosario/ Consejo Federal de Inversiones (2004). Transporte de Cargas con Destino a las Terminales Banco Mundial (2006b). Infraestructura para el Portuarias de la Provincia de Santa Fe. Crecimiento y la Reducción de la Pobreza. Washington, DC. Oliviero, Gustavo y Gustavo López (2005). El Desafío Productivo del Complejo Granario Argentino en la CERA (2005). Seguridad y Facilitación del Comercio: Próxima Década: Potencial y Limitantes. Fundación Promoviendo la Modernización. Presentación ante la Producir Conservando. Documento disponible en Reunión de expertos en la Facilitación del Comercio www.producirconservando.org.ar como Motor del Desarrollo. Ginebra, 2005. Documento disponible en www.cera.org.ar Sgut, Martín (2006). Movimientos de Containers en la Zona del Puerto de Buenos Aires, Dock Sud y Zárate. Foro de la Cadena Agroindustrial (2005).Infraestructura Documento de soporte preparado para este estudio. de Transporte de Cargas en la República Argentina: Diagnóstico y Propuesta del Foro de la Cadena Szily, Ricardo (2006). Costos logísticos, flujos de comercio Agroindustrial Argentina. Documento disponible en y facilitación comercial en la Argentina. Documento de www.foroagroindustrial.org.ar soporte preparado para este estudio. 16 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar ARGENTINA NOTA DE PROGRESO AGUA Y SANEAMIENTO Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO AGUA Y SANEAMIENTO SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO SUSTENTABLES AL ALCANCE DE TODOS1 R E S U M E N A lo largo de los últimos años, el Banco Mundial ha apoyado el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento (APS) en Argentina a través de un conjunto de proyectos multi-sectoriales. De estos esfuerzos, en conjun- to con el gobierno nacional, surge el análisis de los desafíos instituciona- les, financieros y ambientales que enfrenta el sector de agua potable y saneamiento, así como algunas ideas para superarlos. Entre los principales desafíos se encuentra en primer lugar la necesidad de cubrir el déficit de cobertura tanto en agua potable como en saneamien- to (8 y 21 millones de personas carecen el acceso a dichos servicios, res- pectivamente) así como la necesidad de incrementar el porcentaje de las aguas servidas tratadas para reducir el impacto ambiental del sector. El logro de éstas metas requiere: (i) fortalecer la dirección del sector a nivel nacional, su capacidad de planificación y de articulación con las provincias; (ii) viabilizar un sistema federal predecible de financiamiento al sector que aumente a nivel global los recursos disponibles para inversiones y esta- blezca incentivos para que las provincias y los prestadores también incre- menten sus aportes; (iii) alcanzar un nuevo equilibrio entre contribuyentes (quienes financian las inversiones a través de sus impuestos) y usuarios (quienes contribuyen con sus tarifas); y (iv) operativizar la gestión integra- da de los recursos hídricos a nivel de las cuencas hidrográficas. El propó- sito de la presente nota de progreso es el de contribuir algunos elemen- tos a la discusión del camino por adelante, elementos que se entienden como un aporte para una reflexión más profunda y detallada. 1. Esta note fue elaborada por Franz Drees-Gross (Líder Sectorial, Desarrollo Sustentable), Gustavo Saltiel (Líder Sectorial) y Luis Poggi (consultor). 3 1. Desafíos sectoriales y necesidades de inversión 1. Los problemas sectoriales afectan las capacida- mo medio siglo y son responsables del atraso en los des de las organizaciones del sector. La situación niveles de cobertura de los servicios de APS y de la actual de los servicios de APS está condicionada por escasa proporción en saneamiento ambiental, lo que tres factores limitantes que se deberían remover: (i) la produce una llamativa falta de una correlación entre falta de solidez y de adaptabilidad de las instituciones a el grado de desarrollo del país y la cobertura de servi- las realidades cambiantes; (ii) la debilidad en la plani- cios (Gráfico 1).2 A diferencia de muchos otros países, ficación y el manejo poco eficiente de los instrumentos Argentina puede costear la infraestructura que necesi- económicos que afectan la integralidad de la gestión; y ta, a condición de diseñar una adecuada estrategia, (iii) las recurrentes crisis de financiamiento. Estas res- siendo poco probable que pueda financiarlo sólo con tricciones han operado por lo menos durante el últi- ingresos fiscales.3 2. Banco Mundial (1999). En Banco Mundial (2006) se menciona que entre 7 países tomados como referencia la Argentina ocupa la penúlti- ma posición en materia de APS. En una muestra de 80 países en vías de desarrollo, el modelo multivariable generado determina un atraso del orden del 20% en cobertura de APS. 3. Ver Banco Mundial (2006). 4 Gráfico 1: Relación entre ingreso y cobertura Gráfico 2: Relación entre ingreso y cobertura de de agua potable en América Latina alcantarillado cloacal en América Latina 100 100 90 90 (%) 80 80 tura 70 70 Argentina 60 tura 60 Cober de 50 50 Cober Argentina 40 % 40 30 30 20 20 Coeficiente 10 10 0 0 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 PBI per cápita corregido por PPP PBI per cápita corregido por PPP Nota: PBI con base en PPP. Fuente: FMI y Cepis-OPS. Nota: PBI con base en PPP. Fuente: FMI y Cepis-OPS. 2. Una real protección a los pobres pasa hoy por una les, poseyendo el 30% y 1% respectivamente de los habi- expansión de los servicios focalizada en ellos y una tantes servicios por red de agua potable y desagüe cloacal.4 eficiente política de subsidios. La protección de los La mayoría de los hogares sin servicios en áreas urbanas se pobres es una preocupación del sector público y el encuentran en zona periurbanas, donde se concentran, motor principal del congelamiento tarifario. Esto se además, los principales problemas de calidad. debe a que la falta de cobertura de servicios se concentra en las áreas pobres, con el correspondiente efecto sobre 4. La sustentabilidad y tender al servicio universal es la salud de sus habitantes, constituyendo un riesgo para otra manera de expresar las metas del "Compromiso la comunidad en su conjunto; además las alternativas de del Milenio". Los países asumieron en el marco de las servicio son de menor calidad y de mayor precio que el metas del milenio, la obligación de reducir a la mitad la servicio por red, por lo que se potencia el efecto negati- proporción de la población sin acceso sostenible a agua vo sobre la pobreza. De acuerdo con el censo de pobla- potable segura y saneamiento básico al 2015. Casi la ción del año 2001, en Argentina sólo un poco más del totalidad de ellos expresó la obligación como una reduc- 78% de población tiene acceso al agua potable y casi el ción del 50% de la brecha desde el 2000 a la fecha. 43% a los desagües cloacales, lo que significa que alrede- Argentina asumió, por cuestiones operativas, la siguien- dor de unas 8 y 21 millones de personas respectivamen- te meta: te no tienen acceso a dichos servicios, en tanto que el · Reducir en 2/3 la proporción de población sin acceso 30% de los hogares más pobres carecen de agua potable al agua potable entre 1990 y el 2015 y el 69% de desagüe cloacales. · Reducir en 2/3 la proporción de población sin acceso al saneamiento entre 1990 y el 2015 3. La problemática urbana: cobertura y calidad. La Esto implica partir de una cobertura de 66,2% y 34,3% Argentina es un país urbano. El 90% de la población vive para agua potable y desagüe cloacal para llegar en el año en ciudades de más de 2.000 habitantes. El 10% restante 2015 a una meta del orden del 90% y del 75% respecti- vive en condición dispersa o en pequeñas localidades rura- vamente.5 El pronóstico actual estima que se logrará una 4. Alrededor del 47% de la población rural posee un servicio intermedio de desagües (pozos sépticos). 5. Ver Presidencia de la Nación (2006). 5 cobertura de 84% y 55% al 2015, respectivamente; con 6. Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) debe ser indicadores de seguimiento de 78,4% y 42,5% para el tratado como un caso particular en el contexto nacio- período 2001 - 2004 y metas parciales del 82,4% y nal. AySA cuenta con una nueva institucionalidad; tiene 51,5% para el año 2011.6 Si bien resulta claro que las la posibilidad de utilizar su propio fondo fiduciario; metas originales no se cumplirán, el déficit que resalta es contempla áreas de jurisdicción política distinta; y tiene el de desagüe cloacal. La cobertura de éste servicio debía que enfrentar, desde su órbita, a los dos cursos de agua crecer 41 puntos porcentuales, mientras que en la actua- más contaminados del país (Riachuelo-Matanza y Río lidad se espera que la cobertura crezca unos 21 puntos Reconquista), con sus problemas de armonización inter- porcentuales (casi la mitad). De no modificarse las res- jurisdiccional, entre otros factores. tricciones existentes, las metas para el 2015 pueden no ser alcanzadas, pues implican incorporar una media 7. Los problemas ambientales obligan a dar una alta anual de 500.000 habitantes al servicio de agua y de prioridad al tratamiento de líquidos cloacales. 650.000 al de cloacas.7 Alcanzar estas metas es el princi- Relacionado con el servicio de APS, la contaminación de los pal desafío en materia de cobertura de agua potable y recursos hídricos es quizás el problema ambiental más serio desagüe cloacal que tiene el país. que actualmente enfrenta la Argentina11. El mismo se debe al bajo porcentaje de aguas residuales tratadas: a nivel nacio- 5. Problemas relacionados con el financiamiento. nal se encuentra en el orden del 10%, siendo un rasgo Varios son los desafíos en relación al financiamiento de común la falta de mantenimiento de distintas plantas de tra- inversiones (obtener recursos, ejecutar proyectos y pose- tamiento. La vulnerabilidad se potencia dada la contamina- er un instrumento idóneo para canalizar inversiones). A ción de las aguas subterráneas, originada en la coexistencia lo que se suma la ausencia de una adecuada planificación simultánea de tanques sépticos y actividades industriales y priorización de proyectos. Para alcanzar las metas del fuera de control, con efectos sobre las napas y los cuerpos milenio el Ente Nacional de Obras Hídricas de receptores. Por otro lado, la Argentina posee extensas zonas Saneamiento (ENHOSA) ha fijado las necesidades con déficit hídrico y problemas de calidad físico químico del financieras anuales en el 0,5% del PBI8, bien superiores recurso agua. A lo anterior se une la sobreexplotación de a los valores de financiamiento público de entre 0,10% acuíferos, con el consiguiente fenómeno de salinización. Los y 0,15% del PBI que se han destinado en promedio al problemas reseñados se potencian en los grandes centros, en sector entre 1990 y 2003.9 Cabe destacar que de este particular en el Área Metropolitana del Gran Buenos Aires, monto, sólo el 17% provino del gobierno federal y el atravesada por los dos ríos más contaminados del país: el resto de las provincias. A pesar de este panorama general Matanza-Riachuelo y el Reconquista, con efectos negativos cabe resaltar que el aporte público para el financiamien- en la salud de la población, valor de las propiedades, etc. La to de obras de agua potable y saneamiento ha subido solución requiere de una política específica integral de inver- sustancialmente desde la crisis, alcanzando un promedio siones de distinta naturaleza y de un plan que priorice el tra- de 0,25% del PBI entre 2002 y 2005.10 tamiento de los líquidos cloacales. 6. ídem anterior 7. En función de los porcentuales anunciados y a las proyecciones de población del Indec. 8. El PBI del 2006 ascendía a US$213 mil millones, o sea que el porcentual señalado implica inversiones anuales de aproximadamente US$1 mil millones. 9. La información agrupa los programas correspondientes a la Formulación y Ejecución de la Política de Recursos Hídricos, el ENOHSA y el Desarrollo Ambiental. No se cuentan con estas series para agua y saneamiento. exclusivamente. Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados del Ministerio de Economía y Producción. 10. Banco Mundial (2006). 11. Banco Mundial (1995). 6 II. Marco institucional y de políticas 8. Los modelos precedentes no generaron un cambio de endeudamiento y la planificación contenida en sus sustentable. La baja prioridad dada a los servicios de contratos no fue reemplazada por un instrumento APS por los gobiernos (nacional, provincial y munici- estructurado alguno. Los reguladores perdieron los esca- pal) se refleja en la ausencia de un entramado institu- sos rasgos de autonomía, no pudiendo sostener su rol cional que cubra, para el ámbito nacional y con propie- específico, concentrándose en servir de soporte al dad, los roles requeridos en términos de planificación, Estado en las renegociaciones contractuales. financiamiento, regulación y control.12 La crisis secto- rial es anterior a la crisis macroeconómica de comienzos 9. Caracterización de las instituciones y actores de la del 2002, como lo muestra la larga renegociación del gestión sectorial. A nivel nacional el servicio de agua y contrato de Aguas Argentinas (1997-1999) y las resci- saneamiento es prestado actualmente por 1.737 presta- siones de los contratos de concesión de Agua del dores de los cuales 1.137 (65%) son considerados priva- Aconquija y de Azurix, como hechos principales, aun- dos y 600 (35%) públicos, aunque esta división resulta que no únicos. En consecuencia de la mencionada cri- engañosa.13 Esto no involucra a poblaciones de menos sis, el Estado Nacional sancionó la "Ley de de 5.000 habitantes (áreas rurales). Emergencia", que congeló las tarifas de los servicios públicos y ordenó la renegociación de los respectivos 10. Los marcos regulatorios. En materia de regulación contratos de prestación. Ni la descentralización de OSN existe sólo una norma a nivel nacional que es aplicable (hecho dominante de la década de los '80) ni la privati- a AySA.14 A nivel provincial, en 14 provincias también zación de los servicios (hecho dominante de la década existe un marco regulatorio del servicio con su corres- de los '90) pudieron resolver los problemas institucio- pondiente ente regulador.15 Sin embargo desde la crisis, nales del sector. El período de renegociación contrac- las funciones de regulación y control que deberían cum- tual que se abrió como consecuencia de la crisis del plir son más nominales que efectivas. Las normativas 2001-2002 terminó por desdibujar los tenues rasgos de provinciales son genéricas con baja aplicación e incum- organización institucional sectorial esbozados en el plimiento generalizado. La temática de la calidad del período anterior y se requiere entonces de la instrumen- agua muestra ausencia de pautas generales, de metodo- tación de una nueva institucionalidad, la que presenta logía común de evaluación y de reglas de sanción. En desafíos de consideración. Ante la retirada generalizada general, las capacidades técnicas en las provincias son de los operadores privados internacionales, su capacidad insuficientes. También a nivel institucional las provin- 12. La tardía creación de la Secretaría de Recursos Hídricos (1970), la que no ejercía control jurisdiccional alguno sobre OSN determinaban situaciones que no ayudaban al ordenamiento institucional. En el orden nacional, en la etapa de concesión al sector privado se observa una espe- cialización de roles. El sector privado asumió la responsabilidad del financiamiento y, parcialmente, la planificación. Se estableció, para gran parte del país, la separación entre las actividades de prestación, por un lado, y las de regulación y control, por el otro, no llegándose a plasmar un sistema eficiente, dadas las debilidades de diseño en los procesos de privatización. 13. Dentro del universo de prestadores privados se encuentran las sociedades anónimas de capital privado, uniones vecinales y otros; en tanto que en los públicos se encuentran los municipios y provincias, sociedades del estado provincial, sociedades anónimas de capital estatal y otros públicos. Si bien, numéricamente, los privados son la mayoría, en realidad en términos de cuentas la mayoría sería pública, considerando el hecho que los dos principales prestadores del país (AySA y Aguas Bonaerenses) son empresas del dominio privado bajo control absoluto del sec- tor público. 14. Incluye alrededor de la cuarta parte de la población total del país. 15. Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chubut, Formosa, La Rioja, Jujuy, Mendoza, Misiones, Salta, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. 7 cias muestran una gran heterogeneidad: nueve provin- Pública y Servicios (MPFIPS), dependiente del Poder cias cuentan con entes especializados en la gestión de Ejecutivo, como la máxima autoridad nacional, que los recursos hídricos, las otras cuentan con dependen- centraliza la definición estratégica de los lineamientos y cias ministeriales de distintos grados de especialización. prioridades para el diseño de políticas y programas vin- El sistema de regulación del servicio de APS provincial culados a los recursos hídricos en general y del agua y presenta serias debilidades institucionales (injerencia saneamiento en particular. A diferencia de otros servi- política, debilidad de formación técnica y profesional, cios (comunicaciones, energía, minería, etc.), el segun- ausencia de sistemas tarifarios eficientes, más la tenden- do nivel en jerarquía es la Secretaría de Obras Públicas cia de sólo regular al operador principal). Los operado- (SOP) que propone al MPFIPS y ejecuta la política de res de los servicios presentan notables diferencias de agua a nivel nacional. Dado que la SOP tiene además la gestión entre los que han desarrollado una estructura responsabilidad general de todas las obras publicas empresarial y los que no. Al interior de las provincias y nacionales, la responsabilidad directa sectorial recae entre ellas, se evidencia una fuerte fragmentación secto- sobre una dependencia de tercer nivel de jerarquía, la rial y falta de articulación. Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH). El Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOH- 11. Las instituciones nacionales. En cuanto a las insti- SA), dependiente de la SOP, concentra las funciones de tuciones públicas del sector nacional, en primer lugar se gestión del financiamiento, habiéndosela facultado, con destaca el Ministerio de Planificación Federal, Inversión posterioridad, para la ejecución directa de los proyectos 8 de construcción, mantenimiento, operación y reposi- última la Autoridad de Aplicación en los aspectos esen- ción de infraestructura. No existen normas regulatorias ciales del contrato de concesión que liga al MPFIPS a nivel nacional, dependencias responsables de nivel (concedente) con AySA (concesionario) (Gráfico 3). jerárquico similar al de otros servicios públicos, ni agen- Merece destacarse los siguientes aspectos de las nuevas cias o dependencias que realicen el planeamiento y con- instituciones: (i) APLA y ERAS están en proceso de for- trol estratégico. Es por ello es escasa la coherencia y mación; (ii) los reglamentos que la Ley Marco establece coordinación entre los actores federales. todavía no se han dictado (Contrato de Concesión, Reglamento de Tarifas, la Reglamentación del Fondo); 12. Características particulares de la concesión otor- (iii) la creación de una Agencia de Planificación (pese a gada a AySA. Dada la situación especial de la prestación que es específica) es un hecho nuevo; (iv) el Regulador del servicio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha perdido funciones propias (comparado con la insti- (CABA) y en los partidos de la Provincia de Buenos tucionalidad precedente) y acentuado los procesos de Aires (PBA) que la circundan, AySA representa el único control y participación de los usuarios; (v) se ha creado caso en donde el Estado Nacional es titular del servicio un Fondo Fiduciario en AySA para el financiamiento de y por tanto ha desarrollado un esquema institucional sus inversiones; (vi) las autoridades nacionales ad-hoc, mediante la Ley N° 26.221 del Congreso (MPFIPS y SSRH) concentran decisiones básicas (tari- Nacional, que estableció un nuevo marco regulatorio. fas, endeudamiento, etc.) y las normas de operación son Vale aclarar que la intervención del Congreso Nacional más flexibles. no se vincula con la necesidad de establecer, una regla "marco" para la totalidad del país sino que deviene, 13. Los principales problemas institucionales se con- exclusivamente, del hecho que el Poder Ejecutivo centran en la falta de coordinación a nivel nacional. Nacional es el titular del servicio en el área en cuestión. La fragmentación sectorial se expresa en: (a) variables En dicha norma se plasmó un acuerdo tripartito entre de contexto: baja prioridad del agua en las políticas Estado Nacional, CABA y PBA para que el primero públicas; (b) falta de coordinación y superposición de (representado por el MPFIPS) ceda en concesión a funciones intra-sectoriales, intersectoriales e ínter juris- AySA (sociedad anónima de propiedad mayoritaria del diccionales (nación-provincias, provincias-provincias, Estado Nacional) la prestación del servicio, mientras provincias-municipios); y (c) falta de capacidad de pla- que las otras dos jurisdicciones participarán en el con- nificación y gestión (en el nivel nacional y provincial y trol de la prestación del servicio a través de representan- en los espacios de articulación inter-jurisdiccional). tes designados en el Ente Regulador del Agua y Saneamiento16 (ERAS) y en la planificación y control 14. La prioridad institucional es el fortalecimiento del del cumplimiento del contrato de concesión a través de gobierno central. A diferencia del fortalecimiento insti- la Agencia de Planificación (APLA), eliminándose el tucional en las provincias, que es prioritario pero no es anterior órgano de regulación (ETOSS). El MPFIPS, es la primera acción a concretar, la problemática del forta- la máxima autoridad en esta concesión y es la que reali- lecimiento político-institucional del gobierno central za la definición estratégica de los lineamientos y priori- no sólo es prioritaria sino que constituye la precondi- dades para el diseño de políticas en el área de la conce- ción para contar con una política en APS que responda sión, con la asistencia de la SOP y la SSRH, siendo esta con eficacia y sustentabilidad intertemporal a las nece- 16. En el ámbito del Ente Regulador también tendrán participación los municipios del área de la concesión y el ENOHSA, como integrantes de la Comisión Asesora. 9 G R Á F I C O 3 : R E L AC I O N E S P O L Í T I C O - I N S T I T U C I O N A L E S E N L A C O N C E S I Ó N OTO R G A DA A AYS A PEN Usuarios MPFIPS Sindicatura de Usuarios SOP SSRH ERAS AySA APLA CABAY PBA Sindicatura de Usuarios MUNICIPIOS Fuente: Elaboración propia. sidades de la sociedad, particularmente a las de los gru- vados del cambio climático. Frente a este panorama pos más vulnerables. posee escasos y mal organizados instrumentos. El geren- ciamiento del agua como recurso general está concebi- 15. La problemática de los recursos hídricos y las do a través de instituciones múltiples (federales, provin- agencias de cuenca no difiere de los conflictos identi- ciales y comités de cuencas), lo que ha dado lugar a con- ficados en el sector APS. La Argentina tiene problemas flictos intersectoriales e inter-jurisdiccionales, a un de stress hídrico, desertificación, contaminación de las marco jurídico incompleto, con un sistema de informa- fuentes de agua potable y de previsibles impactos deri- ción inadecuado, un planeamiento pobre con bajo pre- 10 supuesto, baja capacidad de gestión y procedimientos Previamente debió ceder el esquema legal de propiedad anticuados, con carencia de incentivos en favor del uso de la cuenca hídrica en función de la jurisdicción polí- eficiente. Los Comités de Cuenca se fueron reduciendo tica. Es por ello que se crea la autoridad de Cuenca del por falta de recursos y mecanismos de resolución de Matanza Riachuelo (ACUMAR), iniciándose una inte- conflictos, no pudiendo liderar un manejo racional de racción entre ésta autoridad y las autoridades del sector un uso compartido. Últimamente se han dados pasos APS (APLA, ERAS) y su prestador (AySA); hecho que positivos al establecerse el Consejo Federal Hídrico no sólo no sucedía en esta cuenca con anterioridad sino (COHIFE), que generó los Principios Rectores de que no ocurrió tampoco en las restantes. A partir de este Política Hídrica17 y al mejorarse el financiamiento sec- hito es posible establecer mejores responsabilidades torial con la constitución de un fondo fiduciario. El tra- entre las distintas jurisdicciones, compartir financia- tamiento integral de una cuenca se profundiza al tener mientos y gestionarlos conjunta o separadamente con el gobierno, que enfrentar el problema ambiental gene- un fin común, teniendo los actores una visión compar- rado por el estado del Matanza - Riachuelo. tida y ordenada de la problemática18. III. El papel del Banco Mundial 16. En los últimos años, el Banco Mundial ha apoyado agua/saneamiento, transporte y energía, incluyendo una la ampliación de la cobertura de los servicios de agua evaluación de diferentes esquemas de subsidios (subsi- potable y saneamiento a través de varias operaciones dios cruzados entre usuarios, subsidios directos del multi-sectoriales incluyendo: (i) el Proyecto de gobierno) así como de diferentes alternativas para su Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires (APL-1, focalización (por ingreso, por cantidad del consumo, por préstamo de US$200 millones y APL-2, préstamo de geografía y por categoría de usuario). Además, el Banco US$270 millones); y (ii) el Proyecto de Servicios Básicos Mundial está preparando una nueva operación para la Municipales (Préstamo de US$110 millones). También limpieza integral de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Las elaboramos un estudio analítico (Argentina: reflexiones que se presentan a continuación se inspiran Infraestructura para el Crecimiento y la Reducción de en las discusiones con las autoridades sectoriales nacio- Pobreza, Septiembre del 2006) que analizó los retos ins- nales tanto en el contexto de las operaciones de inver- titucionales y financieros que enfrentan los sectores de sión como del estudio analítico mencionado. 17. Banco Mundial (2007a). 18. En buena medida la situación ambiental de la Cuenca del Rió Matanza-Riachuelo, es la consecuencia, en alguna medida, de la falta de defi- nición de una solución integral del sistema de cloacas y saneamiento para el área de la concesión de agua potable y desagües cloacales de AySA. La solución ambiental para el área no sólo es aumentar de cobertura de la población con estos servicios, sino además la realización de inversio- nes en obras básicas (Plan de Saneamiento Integral de AySA) que por su monto requerirán financiamiento de fuentes diversas y por ello la deter- minación de un esquema de prioridades en las obras. 11 IV. El camino por delante 17. Desde la crisis del 2002, el sector de APS en movilice recursos adicionales y cree incentivos para la Argentina ha alcanzado en la agenda política nacional eficiencia y la expansión del servicio. una importancia muy por encima del peso que le fue asignado antes de la crisis, hecho que se ve reflejado en Fortalecimiento de la institucionalidad del sec- el aumento del financiamiento público al sector. El nivel tor a nivel nacional promedio de financiamiento público entre 2002 y 2005 (aproximadamente 0,25% del PBI) es casi dos veces más 19. Las modificaciones en el Gobierno Central. Hay alto que el promedio de financiamiento público dirigido varias opciones que permiten fortalecer la institucio- al sector entre 1990 y 2003. Si bien quedan desafíos nalidad del sector de APS a nivel nacional para mejo- importantes por vencer, el tema de APS goza de la aten- rar la coordinación intrasectorial dentro del Estado, ción necesaria para enfrentarlos. Los próximos parágra- evitando la superposición de funciones y estableciendo fos retomarán los desafíos sectoriales e institucionales una adecuada división de tareas y jerarquías en fun- descriptos en las secciones 2 y 3 de esta nota, plantearán ción de los objetivos generales y específicos propues- ideas para solucionarlos y sugerirán áreas dónde el Banco tos. El fortalecimiento del subsistema de Mundial podría ser útil a los gobiernos nacionales y pro- gobierno/coordinación nacional actúa como precondi- vinciales para hacerlo. ción para el fortalecimiento del resto del sistema, ya que es el que sostiene las políticas, programas y accio- 18. Las mejoras de cobertura requieren de estrategias nes. Dos posibles escenarios entre varios factibles se sólidas. El país se encuentra en condiciones de obtener presentan a continuación. estándares internacionales elevados en los niveles de cali- · Escenario 1: Fortalecer a los actores existentes. dad y cobertura de los servicios de APS. Para ello se Esta opción se caracterizaría por el fortalecimiento de requiere que el sector público tome decisiones para la Subsecretaría de Recursos Hídricos y el ENOHSA, incrementar, distribuir razonablemente y luego estabili- más la decisión de otorgarle una mayor prioridad a zar el flujo de recursos totales hacia el sector, teniendo los servicios de APS por parte la Secretaría de Obras en cuenta que los contribuyentes, por distintas razones, Públicas y el MPFIPS. no podrán aportar el total del financiamiento que impli- · Escenario 2: Subir la Jerarquía del Sector al ca alcanzar tales estándares, aún en el largo plazo. La Interior del MPFIPS. Bajo esta opción se crearía previsibilidad de los recursos como su cuantía son una Secretaría de Recursos Hídricos, Agua potable y importantes. Es por ello, que el sector requiere de estra- Saneamiento (SRHAPS) como institución rectora tegias sectoriales e instituciones más sólidas. El camino del sector, para dar valor al agua de manera integral. por adelante abarcaría en el corto y mediano plazo: (i) Ello facilitaría la resolución de problemas de gobier- acciones para fortalecer la institucionalidad del sector a no y coordinación sistémica. Por otra parte, dada la nivel nacional; (ii) un nuevo equilibrio entre usuarios de necesidad de operar en base a la especificidad intra- los servicios de APS y contribuyentes; y (iii) una estrate- sectorial se mantendría la Subsecretaría de Recursos gia nacional de financiamiento y de asistencia técnica Hídricos (abocada exclusivamente a la problemática para las provincias y los prestadores de servicio que hídrica) y se crearía la Subsecretaría de Provisión de 12 Agua Potable y Saneamiento (SSPAPS) (esta última, · Fortalecer y jerarquizar al ENOHSA (SSAPS en en base al actual ENOHSA), siendo un punto crucial escenario 2) como organismo técnico de planifica- de contacto entre ambas los problemas de cuenca ción, gestión del financiamiento y del fortalecimien- relacionados a la provisión del servicio de APS. to institucional a los gobiernos subnacionales, con funciones de coordinación y fortalecimiento del 20. Funciones básicas con respecto a la Estrategia mosaico de entes de regulación provinciales y opera- Federal. Ambos escenarios, uno con mayor celeridad, el dores. Entre otros cometidos podría, a través de una otro con mayor eficiencia, buscarían superar la debilidad metodología eficiente, transparente y consensuada: institucional, y los problemas de gobierno y coordina- (i) determinar el esquema de prioridades y, como ción, concentrándose en: consecuencia de ello, los recursos disponibles para los proyectos de inversión susceptibles de ser finan- · Fortalecer y jerarquizar a la Subsecretaría de ciados; (ii) determinar la mezcla de recursos entre Recursos Hídricos (crear la SRHAPS, en el escenario préstamos y subsidios afectado a cada proyecto; en 2) como organismo rector del sector, el que partici- función de su efecto sobre la pobreza, de la capacidad paría en la definición de la política y la asignación de de pago de la población objetivo y del tipo de pro- los recursos financieros nacionales. Sentaría las bases, yecto (planta de tratamiento de líquidos residuales previo consenso, para la resolución de conflictos y, etc.); (iii) profundizar el sistema de incentivos indi- en su ámbito, resolvería los problemas de coordina- rectos con el objetivo de que el titular de los servicios ción intersectorial (Ministerio de Salud, Interior, provinciales opere a través de un prestador eficiente etc.), e inter-jurisdiccionales. También propiciaría (Cuadro 1); (iv) fortalecer la capacidad de generar cambios en la normativa nacional y llevaría adelante información; v) efectuar acciones para mejorar los la negociación con las provincias. proyectos a financiar y conocer mejor los efectos que 13 CUADRO 1: EFECTOS DE LA POLÍTICA DE ESTABLECER OBJETIVOS CONCRETOS Y DIVULGAR RESULTADOS ALCANZADOS EN LOCALIDADES SERVIDAS POR OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO (OSE) EN URUGUAY OSE ha implementado un sistema de comparación entre metas y resultados en 21 ciudades, incluyendo Montevideo y todas las capitales departamentales. Este sistema esta basado en el benchmarking de proce- sos en los que se compara el desempeño de las ciudades y de las regiones en que OSE se encuentra divi- dida operacionalmente a partir de 8 indicadores de calidad del servicio. Desde un comienzo la práctica ha producido importantes resultados, sobre todo en localidades pequeñas donde los vínculos entre insumos y productos son más visibles. Entre los resultados más notables se cuentan, en primer lugar, el impacto interno en la organización que los esfuerzos en compartir información han tenido en mejorar el conoci- miento de la realidad y propiciar una ruptura con la cultura de mantener la información oculta. Segundo, los efectos externos de mayor transparencia en las relaciones de OSE con el público y con otras agencias. Tercero, la armonización de procesos inicialmente dispares, adaptándolos a aquellos más eficaces en cada situación. Cuarto, el simple hecho de dar a conocer indicadores sensibles a los usuarios (por ejemplo, el tiempo de espera para ser atendido) mejoró la calidad de atención. Quinto, la difusión interna de los datos creó la demanda por más información. Por último, el nivel gerencial de OSE comenzó a utilizar en forma más extensa y sistemática la información sobre resultados en la definición de su estrategia y en el control y análisis de su gestión. Fuente: Banco Mundial (2007b). producen sobre la comunidad19; (vi) crear capacida- 21. Cualquiera fuese el esquema de fortalecimiento ins- des provinciales para la elaboración de la estrategia titucional seleccionado por el gobierno, el Banco jurisdiccional, la negociación con la Nación y poste- Mundial podría apoyar su implementación con estudios rior implementación; (vii) efectuar estudios de las de diseño más profundos, trabajos analíticos o compo- instituciones provinciales (y sus prestadores analizan- nentes de asistencia técnica que podrían ser incorpora- do su diseño y comportamiento corporativo); y (viii) dos en futuras operaciones de crédito. definir acciones para resolver debilidades en la nor- mativa provincial que debilitan la política y regula- Un nuevo equilibrio entre usuarios de los ser- ción del sector. vicios de APS y contribuyentes 20. De entre todas las funciones señaladas no debe descui- 22. Alcanzar las metas del milenio requiere de un darse la creación de incentivos simples cuyos efectos ten- esfuerzo tanto de los usuarios como de los contribu- gan una rápida visualización entre los usuarios y otros yentes. Lograr un financiamiento global del 0,5% del actores del sistema, tal como se puede observar en el PBI para inversiones de agua y saneamiento implica Cuadro 1 tomado de un ejemplo latinoamericano cercano. duplicar el financiamiento actualmente destinado al sec- 19. A través de estudios de "impact evaluation" los efectos de determinar si el proyecto cumple con los efectos deseados y si estos efectos son atribuibles al proyecto, como así también a la determinación de consecuencias no previstas (positivas y negativas). 14 tor, una meta que dependerá de un esfuerzo compartido 24. Más allá del equilibrio específico alcanzado entre entre usuarios (a través de sus tarifas) y contribuyentes usuarios y contribuyentes, la definición de una política (quienes financian los aportes públicos federales y pro- clara de subsidios tendría de por sí un valor importante vinciales a través de sus impuestos). Considerando el ya que reduciría la incertidumbre que hoy enfrentan alto crecimiento económico y la significativa reducción actores sectoriales en diferentes niveles. El Banco de la pobreza lograda desde la crisis de 2002, podría Mundial ha desarrollado trabajos analíticos sobre tarifas estudiarse como pasar del régimen actual de tarifas con- sociales en todo el mundo y podría apoyar técnicamente geladas (bajo la Ley de Emergencia) a un nuevo marco al gobierno en la promoción de una ley de tarifas sociales legal que le permita a los prestadores de servicios cubrir u, alternativamente, en el análisis de casos específicos. sus costos de operación y mantenimiento así como una parte de sus inversiones a través de sus ingresos tarifarios Estrategia nacional de financiamiento y de con la debida protección de la población pobre y vulne- asistencia técnica para las provincias y los rable. Hoy, los hogares argentinos destinan en promedio prestadores de servicio 0,9% de sus ingresos a los servicios de agua y saneamien- to, una cifra bien baja tanto en el contexto internacional 26. El propósito de una política nacional de financia- como regional (en comparación con Chile y Uruguay, en miento y de asistencia técnica para las provincias y los particular). prestadores de servicio es el de: (a) aumentar los recur- sos totales disponibles para inversiones en el sector, uti- 23. Aún así, pasar a un nuevo equilibrio entre usuarios y lizando el financiamiento nacional como palanca para contribuyentes requiere un análisis cuidadoso de dife- movilizar aportes adicionales; (b) crear incentivos para rentes esquemas de subsidios (subsidios cruzados entre lograr mejoras de gestión por parte de los prestadores; e usuarios, subsidios directos del gobierno) así como de (c) incentivar el logro de objetivos estratégicos (por diferentes alternativas para su focalización (por ingreso, ejemplo el aumento de la cobertura de los servicios o el por cantidad de consumo, por geografía y por categoría tratamiento de aguas servidas) por parte de actores sub- de usuarios). Bajo el segundo préstamo para el Proyecto nacionales. Aquí también existen varias opciones a con- de Infraestructura para la Provincia de Buenos Aires, por siderar, una de las cuales se presenta a continuación ejemplo, se optó por el IPMH (indicador de pobreza como ejemplo ilustrativo. recientemente desarrollado por el INDEC, basado en datos del censo 2001) en vez del indicador NBI (necesi- 27. En forma general, serían dos las ventanas de apoyo dades básicas insatisfechas) comúnmente utilizado en nacional. Por una parte, la asistencia técnica a las insti- muchos países de América Latina para caracterizar la tuciones provinciales del sector y a los prestadores públi- pobreza. El IPMH está compuesto por la agregación de cos o privados y por la otra, el financiamiento en función dos indicadores de la pobreza: (i) privación patrimonial, de las prioridades establecidas para cada provincia. como medida de la pobreza estructural, está basado en las condiciones físicas del hogar; y (ii) privación de 28. Si se requiere o no un fondo fiduciario no es la recursos corrientes, que es una medida de la pobreza de cuestión relevante. Cierto es que la constitución de ingresos. Tanto a nivel nacional como provincial sería fondos fiduciarios se consideran contraindicados desde recomendable la utilización de dicha metodología, la el punto de vista de las finanzas públicas, por la limita- que se mostró como una herramienta apta en el proyec- ción que imponen para aplicar políticas fiscales contra- to aludido. cíclicas. Ahora bien, dado que el sector es pequeño en 15 términos macroeconómicos, que está urgido de finan- 30. El propósito de los 2 últimos criterios sería el de ciamiento (dado su atraso relativo) y que la expansión utilizar los recursos federales siempre escasos para apa- del sector tiene un alto efecto sobre la reducción de la lancar recursos adicionales (tanto del presupuesto pro- pobreza, podría justificar una excepción si tal fuese la vincial como de los ingresos de los operadores de servi- decisión del Gobierno. De cualquier manera la decisión cio) para inversiones. Un esquema de financiamiento de crear un fondo fiduciario específico se considera con reglas claras y predecibles a lo largo del tiempo, secundaria, ya que lo realmente prioritario es contar con podría hasta incentivar a las provincias a viabilizar un instrumento que de continuidad a los flujos de finan- modelos (públicos, privados, mixtos, cooperativos, ciamiento necesarios. Si el financiamiento fuese funda- etc.) más eficientes y más efectivos de prestación de los mentalmente de préstamos internacionales se podría ins- servicios con la finalidad de acceder a mayores niveles trumentar un mecanismo alternativo. De decidirse por de financiamiento federal. Tal como se puede apreciar la figura de un fondo fiduciario, desde el punto de vista en el Cuadro 2, sistemas similares de aportes financie- institucional nacional (en función del segundo escenario ros a la inversión en función de la pobreza, el tipo de institucional contemplado anteriormente) podría instru- municipio y el tipo de obra han sido desarrollados en mentarse uno en la SSRH (Fondo para la Infraestructura otros países federales de América Latina (México y Hídrica), otro en la SSPAPS (el que financia al Plan Brasil). Federal) y otro específico para AySA (por lo establecido en su Marco Regulatorio). 31. Un ejercicio de aplicación. Con el objetivo de hacer un ejercicio de aplicación de dichos criterios, se 29. Como ejemplo ilustrativo, el financiamiento presenta a continuación un intento preliminar de clasi- nacional a las provincias podría depender de las con- ficación de provincias de acuerdo con las prioridades diciones de pobreza, cobertura, auto-esfuerzo econó- según las cuatro dimensiones antes mencionadas. En mico de la provincia en relación al financiamiento de función de lo anterior se podrían establecer tres grupos inversiones de agua y saneamiento y el desempeño de de provincias: los prestadores de servicio en la provincia. Como una primera aproximación a las prioridades de asistencia · Grupo A: Provincias con mayor proporción de financiera por provincia podría diseñarse un sistema en pobres sin cobertura de agua y/o desagües y menor base a 4 dimensiones: desarrollo económico; · Grupo B: Provincias con mayor proporción de · Cobertura: proporción de los hogares sin agua y pobres sin cobertura de agua y/o desagües y relativa- desagües sobre el total de hogares en la provincia. mente alta capacidad económica; · Capacidad económica de la provincia: definida de · Grupo C: Provincias con relativa baja proporción manera sintética a partir del Producto Bruto de pobres sin cobertura de agua y con capacidades Geográfico por habitante. económicas relativamente altas. · Auto-esfuerzo financiero de las provincias para finan- ciar obras de agua y saneamiento con recursos propios. 32. Tan solo a título de ejemplo se podría contemplar · Desempeño de los prestadores de servicio de agua y una posible de combinación de financiamiento compar- saneamiento. tido y de necesidad de asistencia técnica y fortalecimien- 16 C UA D RO 2 : E L S I S T E M A M E X I C A N O D E A P O RT E S F I N A N C I E RO S A L S E C TO R D E AG UA Y S A N E A M I E N TO En 1989, el gobierno Mexicano estableció un sistema nacional de financiamiento para el sector de agua y saneamiento que combinó donaciones (de gobierno nacional y de los estados federales) con préstamos (del Banco Nacional de Desarrollo, BANOBRAS). Esta programa (denominado APAZU (Agua Potable y Saneamiento en Zonas Urbanas) asigna recursos según un índice de pobreza desarrollado por el Comité Nacional de Población (CONAPO), así como en función del tamaño de la localidad y del tipo de proyec- to. En ciudades con poblaciones inferiores a 80.000 y bajos índices de pobreza, por ejemplo, obras de agua reciben donaciones hasta el 40% y préstamos para 40% del valor de las obras. Una ciudad del mismo tama- ño pero con alto índice de pobreza recibe una donación del 80% (ningún préstamo) para obras de agua o saneamiento. Desde su inicio, el programa APAZU ha permitido el desarrollo de infraestructura de agua y saneamiento en más de 1000 municipios a nivel nacional. Fuente: Banco Mundial (2006). to institucional para cada grupo. Se debe resaltar que los obras de agua (que benefician a los usuarios conectados porcentajes incorporados en el cuadro ilustran una idea a la red), le corresponde co-financiar estas obras en un de prioridades relativas y no deben ser considerados con 30% (la Nación asumiría el 70% de la obra hasta el limi- la rigidez propia de una propuesta concreta. Asimismo, te que impone la asignación global). Si por otro lado, la deberá revisarse con cuidado las provincias que integran provincia decide utilizar esta asignación federal para cada grupo de prioridad.20 obras de tratamiento de aguas servidas (que representan un bien mas "público"), le corresponde co-financiar 33. Ejemplo ilustrativo: Una provincia del grupo "A" estas obras en sólo un 10%. que prioriza inversiones de agua y/o saneamiento dentro de su presupuesto provincial y cuyos prestadores de ser- 34. Apoyo eventual del Banco Mundial. Sea como vicio de agua y saneamiento son altamente eficientes aporte analítico independiente o como componente de solicita un financiamiento al gobierno federal. Por sus asistencia técnica en el marco de una futura operación características de cobertura baja y alta pobreza así como de crédito, el Banco Mundial podría compartir con el su auto-esfuerzo financiero y el desempeño de sus pres- gobierno nacional, los diferentes esquemas de sistemas tadores de servicios recibiría una asignación de recursos nacionales de asistencia técnica y financiera instrumen- federales bien por encima del promedio de recursos fede- tados por varios países federales a nivel internacional y rales disponibles por habitante para agua y saneamiento. apoyar el desarrollo de una estrategia a medida de las Si la provincia decide utilizar esta asignación federal para necesidades propias de la Argentina. 20. También con el solo efecto de ilustrar la metodología se puede anticipar las provincias que, a priori, podrían integrar cada uno de esos gru- pos. Grupo A: Chaco, Corrientes, Formosa, Misiones, Santiago del Estero; Jujuy, Tucumán y Salta; Grupo B: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe; Grupo C: Catamarca, Entre Ríos, La Rioja, Río Negro, San Juan, La Pampa, Mendoza, San Luis, Chubut, Ciudad de Buenos Aires, Neuquén, Santa Cruz, Tierra del Fuego. 17 TABLA 1: GRUPOS DE PRIORIDADES Y PROPUESTA DE ASISTENCIA GRUPO CARACTERÍSTICAS AUTO- DESEMPEÑO REGLAS DE CO-FINANCIAMIENTO ASISTENCIA DE LAS ESFUERZO DE LOS TÉCNICA PROVINCIAS FINANCIERO PRESTADORES A S T PROVINCIAL DE SERVICIOS A Provincias con mayor Alto, Alto, 70% Nación 80% Nación 90% Nación SI proporción de Mediano, Mediano, pobres sin cobertura o Bajo o Bajo de agua y/o desagües y menor desarrollo económico B Provincias con mayor Alto, Alto, 50% Nación 60% Nación 70% SI proporción de Mediano, Mediano, Nación pobres sin cobertura o Bajo o Bajo de agua y/o desagües y relativamente alta capacidad económica C Provincias con Alto, Alto, 30% Nación 40% Nación 50% SI relativa baja Mediano, Mediano, Nación proporción de o Bajo o Bajo pobres sin cobertura de agua y con capacidades económicas relativamente altas Definiciones:A = agua potable, S=redes de colección de aguas servidas,T=tratamiento de aguas servidas 18 Anexos TABLA A1. DIFERENCIA DE COBERTURA ENTRE LAS ÁREAS CENTRALES Y MARGINALES - EJEMPLO AYSA Cobertura Agua Cobertura Cloacas Habitantes (millones) % Habitantes (millones) % Total AySA 7,7 78,4 5,9 59,7 CABA 2,9 100 2,8 99,0 AySA GBA 4,8 69,2 3,1 42,3 Resto País 20,6 78,7 10,1 38,4 Fuente: AySA. Elaboración Propia. Gráfico A1. Porcentaje de la Población sin servicio de APS por Provincia Porcentaje de la población sin provisión de agua potable y desague cloacal (2001) por provincia 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% o es eF . o ca o AB Air Ríos nac doba Salta uanJ Luis Rioja ujuyJ Ester Chaco rientes Pampa e Negr Fueg Cruz CA Misiones ormosaF Santa Cór Mendoza San San La Chubut del La ucumanT Neuquén Cor Entr Río del Catamar Santa S. Buenos ra omedio Pr Tier agua potable desague cloacal Fuente:Acuña y Cetrángelo (2006). 19 Gráfico A2. Cantidad de Personas con NBI sin Servicios de APS 4368/8403 Cantidad de personas sin provisión de agua potable y desagüe cloacal (2001) por provincia 2.400 2.100 1.800 1.500 1.200 900 600 300 0 es eF . o o ca uanJ Luis AB o nac Air doba Ríos Salta ujuyJ Rioja Cruz Chaco Ester e Negr Pampa Chubut CA Fueg SAnta Cór Misiones Mendoza ucumánT rientes ormosaF San San La del La Neuquen Cor Entr Río del Catamar Santa Buenos S. ra omedio Pr Tier agua potable desagüe cloacal Fuente:Acuña y Cetrángelo (2006). Referencias Banco Mundial (2006). Argentina: Infraestructura para el Crecimiento y la Reducción de Pobreza. Washington, DC. Banco Mundial (2007a). Project Information Document Acuña, C. y O. Cetrángolo (2006). Institucionalidad y for the Integrated Water Resources Management (IWRM) financiamiento para la provisión de agua y saneamiento en Project. Report No. AB3177. Washington, DC. la Argentina. Buenos Aires. Banco Mundial (2007b). Implementation Completion Banco Mundial (1995). Contaminación Ambiental en la Repor for the OSE Modernization & Systems Rehabilitation Argentina, Temas y Opciones para su Gestión. Project. Report No. ICR0000487. Washington, DC. Banco Mundial (1999). Project Appraisal Document for Presidencia de la Nación (2006). Objetivos de Desarrollo the Water Sector Reform Project. Report No.19258. del Milenio. Informe de Progreso 2005 - 2006. República Washington, DC. Argentina. 20 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar 1 ARGENTINA NOTA DE PROGRESO MEDIO AMBIENTE Junio de 2008 BANCO MUNDIAL A R G E N T I N A N OTA D E P RO G R E S O M E D I O A M B I E N T E MEDIO AMBIENTE1 R E S U M E N El objetivo de esta nota es fundamentar la impor tancia que tiene la problemática ambiental tanto para el bienestar de los argentinos como para el crecimiento económico, y presentar enfoques y herramientas para identificar prioridades ambientales y llevarlas a la práctica. La nota, sin ser exhaustiva, recoge la experiencia del Banco Mundial en el diálo- go y proyectos ambientales desarrollados con el Gobierno de Argentina, la experiencia internacional, y las recomendaciones de los diagnósticos ambientales más recientes desarrollados para el país. La urbanización, el uso intensivo de los recursos naturales y las limitan- tes en la planificación y gestión ambiental históricas han llevado a pro- blemas como la degradación de suelos, la deforestación, la sobrepesca, y la contaminación en sus diferentes formas (agua, aire, y residuos sóli- dos y tóxicos). En algunas de estas áreas de gestión ambiental ya exis- te amplia y exitosa cooperación entre el Gobierno de Argentina y el Banco Mundial. Sin embargo, el apor te de esta Nota de Progreso pro- pone actividades analíticas, complementarias a las operaciones de inver- sión y donaciones, que apor ten elementos de apoyo al proceso de toma de decisiones de gestión ambiental. Podrían hacerlo en base a una mejor cuantificación y priorización de los problemas para encarar los diferentes sectores responsables de la degradación ambiental, y una mejor forma de implementar estrategias consensuadas con el sector privado y la sociedad civil. 1. Esta Nota de Progreso ha sido elaborado por Carter Brandon (Especialista Líder, Desarrollo Sustentable) y Marcelo Acerbi (Especialista Ambiental), con la colaboración de Viktoria Wesslowski (Especialista Ambiental). 3 I. Contexto La situación ambiental · La degradación de los suelos suele profundizarse con monocultivos o pastoreo excesivo. Actualmente, 60 1. La urbanización, el uso de los recursos de acuerdo a millones de hectáreas sufren de erosión de distintos los modelos económicos imperantes y las limitantes en niveles, desde moderados hasta graves, con tendencia la planificación y gestión ambiental históricas han lleva- creciente (ver Gráfico 1). Esta situación es particular- do a la existencia de problemas ambientales. Los proble- mente crítica en las zonas áridas y semiáridas donde mas ambientales típicos de Argentina son la degradación de además, la reducción de la productividad produce suelos, la deforestación, la sobrepesca, y la contaminación deterioro de las condiciones de vida de la población y en todas sus diferentes formas (agua, aire, y residuos). Estos amenaza el soporte de las actividades económicas. Las problemas, además de impactar en la calidad ambiental del consecuencias económicas son significativas. medio natural, inciden en la profundización de la pobreza en algunas regiones del país, y afectan la disponibilidad de · La deforestación. Actualmente, menos del 12% del recursos naturales de los que depende buena parte de la territorio argentino está cubierto por bosques nativos. economía argentina (ya que el 70 % del valor de las expor- Mientras que las plantaciones crecen con una veloci- taciones argentinas en el 2007 se originó en sectores direc- dad de 100.000 ha/año, la deforestación de bosques tamente relacionados con los recursos naturales). Se descri- nativos se ha estimado entre 175.000 y 200.000 ben a continuación los principales problemas ambientales. ha/año en el período 1998-2002, y hasta 250.000 ha/año en el año 2006. Esto representa una tasa de bajas, como en la cuenca Matanza-Riachuelo, donde deforestación de 0,75% por año, o dos veces mayor los principales problemas son las inundaciones y la ele- que el promedio de América Latina. Se estima que la vación de la napa freática. Ésta aporta aun más a la pérdida en esta década sería de 5% del bosque total del contaminación de las aguas superficiales cuando llueve, país. La deforestación afecta al ciclo hidrológico, pro- ya que la napa elevada, de por si contaminada, ocasio- voca pérdidas de biodiversidad y acelera la erosión del na el desborde de miles de pozos negros, ocasionando suelo, principalmente en las regiones del Chaco y de la su comunicación con el escurrimiento superficial. En Selva Misionera. cuanto a los vertidos industriales, la situación se com- plica aun más cuando los efluentes contienen entre · Sobrepesca. Luego del auge de la industria pesquera en metales pesados como plomo, mercurio y cadmio, así los años noventa se evidenciaron problemas de explota- como PCBs y otros contaminantes persistentes. Hay ción de los recursos pesqueros. La merluza se vio seria- pocos datos sobre los niveles de contaminación indus- mente comprometida y el calamar y el langostino han trial, respecto de (a) las cantidades y tendencias de los experimentado fuertes oscilaciones de biomasa. Hoy en efluentes industriales actuales, y (b) el nivel de cumpli- día, las capturas máximas permitidas para la merluza se miento a las normas aplicables a cada empresa. han recuperado, y si bien esto puede parecer un dato positivo, en realidad, la presión pesquera se ejerce sobre · Los residuos sólidos. Argentina recoge un 90 % de sus el primer grupo de edad de peces que se ha recuperado residuos sólidos a nivel nacional pero dispone solo el (juveniles). Esto no permite que estos juveniles crezcan 40 % de los mismos de un modo adecuado. Más de y se reproduzcan y que de ese modo aporten a una recu- 300 basurales a cielo abierto han sido identificados en peración real del recurso. El manejo ambiental de la el área metropolitana de Buenos Aires, y más de 2.500 especie es clave para recuperar la biomasa de adultos en diferentes regiones del país. La principal razón para reproductores. En realidad, todo el ecosistema marino esta disparidad entre la recolección y la disposición está en riesgo, y no solo la merluza. El exceso de redes y adecuada se ha debido a la falta de voluntad popular y buques que barren el fondo tiene un alto impacto sobre política para abordar un tema que requiere de la ges- las especies capturadas y sus hábitats. Un panorama similar se observa en los grandes ríos de la cuenca del Gráfico 1: Degradación de Suelos Plata, donde especies como el sábalo son extraídos exce- sivamente sin planes de manejo. 25 osión er 20 · La contaminación acuática. La contaminación de las por aguas superficiales y de las subterráneas es uno de los 15 10,75 11,10 problemas más graves y de alto impacto en la salud de degradadas 8,95 10 ha la población. En 2001, más de 21 millones (53%) de 6,52 de argentinos no tenían acceso a servicios cloacales. Hoy, 5 10,03 10,39 7,67 centaje 5,73 sólo el 10% de las aguas residuales reciben tratamiento orP 0 adecuado, y el volcado de líquidos cloacales domicilia- 1956 1986 1990 2000 Años rios e industriales sin tratar produce importantes nive- Erosión Hídrica Erosión Eólica les de contaminación en los cuerpos receptores. Fuente: Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible República Argentina. Además, varias millones de personas viven en zonas SAyDS (2006). 6 TABLA 1. C ARACTERÍSTIC AS DEL PROCESO DE DEFORESTACIÓN CUATRO BIOMAS BOSCOSOS PRINCIPALES DEL SUBTRÓPICO ARGENTINO2 SELVA CHACO CHACO SELVA PEDEMONTANA SEMIÁRIDO HÚMEDO PARANAENSE Superfície aproxi- 1,7 (0,5 en tierras 19 4,5 2 (0,6 de bosques mada en la Argen- planas) fragmentados y 0,4 tina (millones de ha) de capueras) Tasa actual de Menos de 15.000 130.000 42.000 Sin datos deforestación (ha/año) Biodiversidad Media Baja Media Alta Representatividad Baja Muy baja Muy baja Alta en AP Actores sociales Grandes y medianos Grandes y medianos Pequeños y Colonos; pequeños propietarios; propietarios; medianos propie- y medianos empresas empresas tarios; empresas propietarios; agropecuarias agropecuarias agropecuarias empresas forestales Fragmentación Mediana-baja Baja Alta Mediana-alta Fuente: Brown et al. (2006). tión integrada y entre diferentes jurisdicciones. Hasta (PBI. Las partículas finas tienen su origen mayormen- antes del 2003, la disposición final de los residuos no te en vehículos tipo diesel y en segundo lugar en emi- fue una prioridad política y aún siéndolo, temas como siones industriales. el transporte y disposición de la basura provoca un conflicto debido, por ejemplo, a la localización de los · El impacto social. La degradación de recursos natura- rellenos sanitarios. les, la contaminación acuática y atmosférica así como la carencia de infraestructura de saneamiento son fac- · Contaminación del aire. La contaminación del aire tores que influyen sobre la salud y la calidad de vida de tiene su mayor impacto en Capital Federal y Gran la población. Este impacto es particularmente impor- Buenos Aires, Córdoba, Rosario, Mendoza, La Plata y, tante en las comunidades pobres. Tres ejemplos son: (i) por último, San Miguel de Tucumán. La falta de esta- los 2,5 millones de habitantes viviendo en la cuenca ciones de medición impide un monitoreo y análisis Matanza-Riachuelo sin acceso a desagües cloacales, con comprehensivo de la contaminación. No obstante, tasas de mortalidad y morbilidad debido a la exposi- comparaciones internacionales revelan que el daño ción a valores de contaminación más altos que en el causado por partículas finas, que es la contaminación resto del Conurbano; a su vez 1,6 millones de personas que más impacta en la salud pública, asciende a un no cuentan con acceso a agua potable de red; (ii) los costo económico de 1.6 % del producto bruto interno cartoneros que trabajan en un ambiente insalubre e 1. Esta Nota de Progreso ha sido elaborado por Carter Brandon (Especialista Líder, Desarrollo Sustentable) y Marcelo Acerbi (Especialista Ambiental), con la colaboración de Viktoria Wesslowski (Especialista Ambiental). 7 inseguro; y (iii) las poblaciones pobres en áreas rurales del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA). afectadas por la deforestación o desplazadas de sus Finalmente, la Secretaría de Ambiente ha comenzado a territorios por monocultivos. coordinar e impulsar planes y acciones con organismos inter-jurisdiccionales de la administración pública provin- El marco institucional cial y municipal competentes, y, como ejemplo, preside la nueva Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo. 2. En Argentina, múltiples jurisdicciones y sectores tie- nen injerencia en la gestión ambiental. La autoridad Las acciones del Gobierno ambiental nacional es la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), dependiente de la 4. Durante los últimos dos años, el Gobierno de Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Argentina impulsó nuevas líneas de trabajo en temas Nación. La Secretaria de Ambiente interviene en la pro- ambientales. Los cambios realizados a mediados del 2006 puesta y elaboración de regímenes normativos que permi- por los cuales la Secretaria de Ambiente y Desarrollo ten la instrumentación jurídica y administrativa de la ges- Sustentable fue colocada bajo la Jefatura de Gabinete de tión ambiental, el ordenamiento ambiental del territorio, Ministros, contribuyeron a que tuviera mayor protagonis- la conservación y uso racional de los recursos naturales y la mo. Dicha Secretaría aumentó casi unas diez veces su presu- calidad ambiental. También lleva adelante la gestión y puesto. Este año, la Secretaria ha expresado los prioridades obtención de cooperación técnica y financiera internacio- del gobierno en los siguientes temas: la gestión integrada de nal. Sin embargo, y por la naturaleza misma del ambiente residuos sólidos urbanos, el saneamiento de la cuenca del y su gestión, varias responsabilidades de manejo ambiental Matanza-Riachuelo, los municipios sustentables, la gestión son llevadas adelante por otros organismos, así como: (i) el integrada de recursos hídricos, los temas energéticos vincu- Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y lados a los biocombustibles y tecnologías renovables, el Servicios, con quien debe coordinar la gestión ambiental impacto de la minería (teniendo en cuenta la expansión del de los recursos hídricos; (ii) la Secretaría de Agricultura y sector), y la contaminación industrial (y las opciones tecno- el Sector Forestal; (iii) la Administración de Parques lógicas para resolverlos como reconversión industrial). Para Nacionales (Secretaría de Turismo de la Nación) y la avanzar en estas áreas, y en otras también (como el cambio Protección de Biodiversidad; y (iv) la Cancillería en todos climático y la conservación de la biodiversidad), la SAyDS los temas de política ambiental internacional, así como ha resuelto dar énfasis a acciones de educación ambiental. aguas internacionales, cambio climático, y la capa de ozono. Asimismo, la Secretaría de Ambiente debe coordi- 5. Jerarquización de la gestión ambiental a nivel políti- nar con las Secretarías de Transporte, Minería, Energía y co. Desde 2006, se aprobó e implementó una nueva ley Agricultura que tienen implicancias en temas ambientales. que crea la estructura institucional para encarar los proble- mas ambientales más difíciles del país, los de la Cuenca 3. En otros niveles, las 23 provincias de Argentina, así Matanza-Riachuelo. Además, el gobierno asignó más de como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son res- mil millones de dólares para afrontar las necesidades en ponsables del manejo de sus recursos naturales y de las materia de calidad de agua y saneamiento en el Área responsabilidades de manejo ambiental en sus territo- Metropolitana de Buenos Aires. Por último, se aprobó una rios. Los esfuerzos de coordinación ambiental entre las ley nacional sobre Presupuestos Mínimos de Protección provincias, la ciudad de Buenos Aires y la Secretaría de Ambiental de los Bosques Nativos, luego de un prolonga- Ambiente y Desarrollo Sustentable se realizan en el marco do debate en el Senado y en la Cámara de Diputados. La 8 TABLA 2: ACCIONES RECIENTES DEL ESTADO ARGENTINO EN TEMAS AMBIENTALES TEMAS ACCIONES DEL ESTADO ARGENTINO AMBIENTALES Áreas Protegidas Creación de áreas nuevas (Monte León, Pizarro).Vinculación más estrecha entre los parques nacionales y el turismo responsable, y la promoción de corredores ecológicos, como en la Región Chaqueña, afectada seriamente por el avance de la frontera agropecuaria. Bosques Nativos Creación de una Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal y cumplimiento del Primer Inventario Nacional de Bosques. Promoción de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos con criterios de conservación para planificar las actividades forestales, agrícolas y ganaderas evitando la pérdida del bosque nativo. La ley establece como prioritarios la conservación y el manejo sostenible de los bosques que actualmente ocupan y utilizan comunidades indígenas y campesinas. Gestión Integrada Ejecución de acciones que promueven la gestión ambiental de cuencas hídricas sobre el base de Recursos de Acuerdo Federal de Agua y los "Principios Rectores de Política Hídrica", firmados por la Hídricos nación y las provincias. Fortalecimiento de varias autoridades de cuenca, de las cuales el caso del río Salí-Dulce es emblemático. Gestión Costero- Implementación de un proyecto federal para la prevención de la contaminación costera y Marina gestión de la biodiversidad marina, involucrando a las 5 provincias del litoral argentino. Gestión Integrada Implementación de una estrategia nacional para la gestión integrada de residuos sólidos urba- de Residuos nos que alcanza en una primera fase a varias provincias y municipios que cuentan con pla- Sólidos nes definidos y cumplen criterios de elegibilidad. Introducción a programas de reciclaje en la Ciudad de Buenos Aires. Reconversión Inicio de un Plan Nacional de Reconversión Industrial que conjuga una labor multi-actoral Industrial donde estado, particulares, y profesionales consensúan planes de reconversión. Las áreas prioritarias son la cuenca del Salí-Dulce y la cuenca del Matanza-Riachuelo. Este esfuerzo incluye un programa para impulsar a las pequeñas y medianas empresas (PyMES) a resolver los problemas existentes, a fin de optimizar, transformar o reconvertir los procesos produc- tivos. Municipios Inicio de un programa que apunta a fortalecer los municipios con donaciones nacionales para Sustentables el diseño y la implementación de políticas vinculados al desarrollo sustentable local en lo ambiental, social y productivo. Incluye programas de capacitación, asistencia en el ordena- miento territorial, y políticas en los áreas de residuos sólidos, energía, y promoción y recon- versión industrial. Cambio Climático Lanzamiento del Fondo Argentino de Carbono. Publicación de la Segunda Comunicación Nacional. Creación de la Dirección de Cambio Climático. Inicio de un plan de adaptación, con foco en las provincias andinas, que presentarán impactos importantes previstos en el régimen de recursos hídricos. Biocombustibles La creación de un programa sobre biocombustibles cuyo objetivo es impulsar el uso de bio- combustibles como fuente de energía renovable y a detectar los sectores de la industria y del sistema de transporte con mayores posibilidades de adoptar el uso de esta fuente de energía. 9 tabla siguiente nota las acciones recientes del Estado respecto a temas globales, la nueva administración todavía Argentino en temas ambientales. se encuentra estableciendo las prioridades y por lo tanto no ha aprovechado al máximo, especialmente en los últi- 6. No obstante las nuevas actividades y un rol jerarqui- mos años, el financiamiento internacional como el Fondo zado de la autoridad ambiental nacional, existen desa- para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y el de los fíos importantes. Dichos desafíos existen a nivel nacional mercados de carbono. En fin, la salida de la crisis de 2001- en la gestión de problemas transversales asociados al trans- 2 dejó temporalmente de lado a la gestión ambiental y ya porte, energía, uso de tierras, bosques, y gestión de los más recientemente se han impulsado un conjunto de recursos hídricos. Ello implica la importancia de la articu- acciones enfocadas a dar respuesta a temas graves de con- lación, coordinación y cooperación entre autoridades taminación y de deforestación. Por lo tanto, uno de los ambientales y de otros sectores de diferentes niveles juris- principales desafíos en material ambiental, es plantear un diccionales. Junto a esto, muchos gobiernos provinciales escenario de desarrollo sostenible que le de racionalidad a todavía no tienen la capacidad para llevar a cabo evaluacio- las necesidades de inversión en manejo ambiental para nes ambientales, monitoreo y cumplimiento en materia de Argentina en el largo plazo, permitiendo compararlas y contaminación, y gestión de los recursos naturales. Con secuenciarlas para planificar su desarrollo. II. Las actividades del Banco Mundial 7. El Banco Mundial ha utilizado una amplia gama de del carbono (que paga anualmente hasta el 2012 por la instrumentos para apoyar al Gobierno de Argentina. reducción certificada de las emisiones que causan efecto Esto incluye apoyos financieros y técnicos para mejorar invernadero) que atienden áreas prioritarias y de alto la gestión ambiental en las agendas verde (recursos natu- impacto. rales, como bosques, biodiversidad, degradación de la tierra y pesca); azul (gestión de los recursos hídricos, 8. En total, el programa ambiental del Banco incluyendo aguas subterráneas); y marrón (contamina- Mundial en Argentina incluye más que 20 proyectos ción del aire, del agua y gestión de los residuos sólidos), ambientales diferentes: los proyectos ya en imple- generando una cartera balanceada y en crecimiento. mentación cuentan con un valor total encima de Dada la naturaleza multi-sectorial y multi-jurisdiccional US$200 millones y los proyectos todavía en prepara- de los temas ambientales, no hay un único conjunto de ción tendrán un valor total varias veces esa cifra (ver instrumentos que resulte suficiente. Por ello, el progra- Tabla 3). Además el Banco Mundial - en colaboración ma del Banco Mundial combina préstamos (en las tres con otros donantes y ONGs - prestó apoyo para la pre- áreas temáticas antes mencionadas), donaciones (espe- paración de un Informe sobre el Estado del Medio cialmente financiadas por el Fondo para el Medio Ambiente en Argentina 2005, que analiza muchos de los Ambiente Mundial, FMAM), y financiación con fondos temas y prioridades ambientales públicas.3 3. Brown et al. (2006). 10 TABLA 3: ACTIVIDADES DEL B ANCO MUNDIAL RELACIONADAS CON TEMAS AMBIENTALES (AÑO FISC AL 2007-08) INSTRUMENTO DE FINAN- PROYECTOS CONTRAPARTE CIAMIENTO LINEAVERDE Bosques Nativos y Áreas Protegidas (1996-2007): Facilitar la protección y el uso sostenible de SAyDS/APN Préstamo los bosques nativos. US$ 19.5 millones. del BM Conservación de la Biodiversidad (1997-2008): Expansión y diversificación del sistema actual de APN Donación áreas protegidas nacionales. US$ 10.1 millones. del FMAM Conservación de la Biodiversidad en Paisajes Forestales Productivos (2007-2013): SAGPyA Donación Promover la conservación de biodiversidad en áreas de plantación de bosques. US$ 7.0 millones. del FMAM Manejo Integrado y Conservación de Pastizales en Países del MERCOSUR (*): Mejorar la Aves Argentinas Donación gestión de los ecosistemas en áreas prioritarias de pastizal. del FMAM Manejo Sustentable de Recursos Naturales (1008-2014): Mejorar la gestión de recursos SAGPyA, SAyDS, Préstamo naturales, promover el desarrollo rural e integrar el turismo en la gestión de las áreas protegidas. APN del BM LINEA AZUL Prevención de la Contaminación Costera y Gestión de la Diversidad Biológica Marina en SAyDS Donación la Patagonia (2001-2008). US$ 8.0 millones. del FMAM Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní (2002-2009): SSRH Donación Actividad compartida con Brasil, Paraguay y Uruguay. US$ 10.0 millones. del FMAM Apoyo a la Implementación del Acuerdo Federal de Agua (2007-2009): Capacitación de las SSRH Donación instituciones federales, provinciales e inter-provinciales. US$ 0.3 millones. del BM Gestión Integrada de Recursos Hídricos (*): Mejora de la gestión integral e ínter jurisdiccional SSRH Préstamo de los recursos hídricos. del BM LINEA MARRÓN Reducción de Substancias que agotan la Capa de Ozono (1997-2010): Financiación de Secretaría de Donación numerosos sub-proyectos en el sector industrial. US$ 25.0 millones. Industria del FMAM Energía Renovable en Mercados Rurales Dispersos (1999-2008): Abastecimiento de Secretaría de Préstamo del BM y electricidad mediante la generación solar, eólica, o mini centrales. US$ 40.0 millones. Energía Donación del FMAM 2a Comunicación Nacional del Gobierno Argentino para la Convención del Cambio SAyDS/MRECIC Donación Climático (2003-2007): Preparación de los estudios requeridos. US$ 1.1 millones. del FMAM Captura de Gas Metano en Olavarría (2004-2016): Reducción de emisiones de metano en SAyDS/Municipio Financiamiento de rellenos sanitarios. US$ 0.6 millones. de Olavarria Carbono Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (2006-2012): Mejoramiento de la salud pública SAyDS Préstamo y la calidad de vida a través de la gestión integrada de residuos sólidos. US$ 40.0 millones. del BM Capacitación sobre Gestión de la Contaminación: Instrumentos Económicos, SAyDS Donación Normativos e Institucionales (2007-2008): Seminarios para abordar desafíos legales del BM y económicos en materia de contaminación. AsistenciaTécnica para la implementación del Fondo de Carbono Argentino (2006-2008): SAyDS Financiamiento Incentivar el desarrollo de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio. US$ 0.3 millones. de Carbono Limpieza y Manejo Ambiental de la Cuenca del Matanza/Riachuelo (**): Apoyo al Autoridad de Préstamo saneamiento, control de la contaminación industrial y rehabilitación de áreas urbanas contaminadas. la Cuenca M-R del BM Captura de Gas Metano en los Rellenos Sanitarios (*): Mejoramiento de la gestión de los SAyDS/ Financiamiento residuos sólidos urbanos en municipios y venta de reducción de emisiones. CEAMSE de Carbono Restitución Ambiental de la Minería del Uranio (*): Mitigar los impactos ambientales CNEA Préstamo generados en lugares de extracción y procesamiento de uranio ya cerrados. del BM Eficiencia Energética (*): Incrementar el uso eficiente de energía por el lado de la demanda. Secretaría de Donación Energía del FMAM Transporte Sustentable y Calidad de Aire (*): Incentivar cambios de modos de transporte con Municipios Donación un uso menos intensivo de energía en Posadas, Rosario, Córdoba, Mendoza,Tucumán. del FMAM TRANSVERSALES (LÍNEASVERDE,AZULY MARRÓN) Programa Descentralizado de Donaciones Medianas en Argentina (2006-2010): Iniciativa MRECIC/ Donación piloto de un programa de donaciones mediadas del FMAM. Implementado con PNUD y PNUMA. SAyDS del FMAM US$ 2.5 millones. Notas: * Proyecto en preparación, incluido en la Estrategia de Asistencia al País de junio 2006. MRECIC ­ Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto ** Proyecto en preparación, complementario a la Estrategia de Asistencia al País de junio 2006. PNUD ­ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Instituciones: PNUMA ­ Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente APN - Administración de Parques Nacionales SAGPyA ­ Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos CEAMSE ­ Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado SAyDS - Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable CNEA - Comisión Nacional de Energía Atómica SSRH - Subsecretaría de Recursos Hídricos 11 III. Enfoques para una política ambiental 9. El elemento común a los principales temas 10. Esta nota examina importantes áreas de discusión ambientales que enfrenta la Argentina es que y posible investigación que pueden contribuir a pro- todos tienen importantes dimensiones económi- mover la gestión ambiental en Argentina. Como se ha cas, y afectan la capacidad del país de alcanzar un visto anteriormente, el Banco Mundial ha invertido en crecimiento sostenible, que hasta ahora es lidera- muchos sectores de manejo ambiental - desde la cons- do por las exportaciones agropecuarias. Si bien los trucción de sistemas cloacales al manejo de áreas protegi- proyectos de inversión, financiados con recursos das - y hay, sin duda, progreso en varios temas ambienta- nacionales o internacionales, encaran muchos de les importantes. Sin embargo, para introducir un ele- estos temas, el desafío fundamental de la gestión mento estratégico en varios niveles del gobierno y diver- ambiental en Argentina está muy relacionado con la sos sectores económicos, esta nota propone enfoques con regulación de los bienes públicos que debe ser el metodologías ya probadas en otros países con éxito. Las marco para la inversión del sector público. Por esta mismas son, en primer lugar, el proceso para una mejor razón, las dimensiones de política de una gestión priorización entre los diferentes sectores que enfrentan la ambiental adecuada son tan importantes, dan sentido degradación ambiental, y en segundo lugar, mejores for- al financiamiento de proyectos y llevan a su imple- mas para diseñar e implementar estrategias a la luz de las mentación exitosa. prioridades convenidas por las autoridades pertinentes. 12 Establecimiento de prioridades lagos. La evaluación de los costos del daño incluye uti- lizar metodologías de evaluación para asignar valor a los 11. Análisis económico de la degradación, análisis de aspectos no financieros de la mejora en la calidad los gastos ambientales y mecanismos de consulta son ambiental, como por ejemplo la conservación de la bio- tres áreas específicas de trabajo que pueden contribuir diversidad. Estas metodologías valoran las externalida- a definir las áreas más estratégicas para la interven- des del daño ambiental, en contraposición a los costos y ción del estado. Primero, se propone un análisis econó- beneficios privados. Entonces, una evaluación del costo mico de la degradación ambiental que permita identifi- del daño ambiental implica un proceso en tres pasos: la car y cuantificar el costo de la degradación ambiental y cuantificación del daño ambiental, la cuantificación de apoya la correcta toma de decisiones. Segundo, el análi- las consecuencias del daño y, finalmente, la valuación sis de los gastos relacionados con el medio ambiente monetaria de estas consecuencias. tanto por parte del sector público como del sector pri- vado genera una base para la revisión de las prioridades 13. Hoy en día existe una falta importante de datos gubernamentales actuales tanto dentro del sector ambientales en Argentina, y esto hace imposible eva- ambiental como en relación a otros sectores. Este análi- luar el impacto directo en el bienestar de la degrada- sis de gastos identifica las áreas temáticas de mayores ción ambiental del país. El Banco Mundial tiene expe- costos ambientales y las categorías de gasto, y así permi- riencia en este tema a partir de haber liderado estudios te la comparación con otros sectores y/o países. Este sobre el costo del daño ambiental en otros países de proceso ayuda, también, en hacer una comparación Latinoamérica (por ejemplo Colombia, Ecuador, Perú, valiosa de los problemas identificados y una estimación Guatemala y El Salvador). Estos estudios muestran que del costo de las posibles intervenciones para atender los los costos de salud relacionados con el medio ambiente problemas identificados. Tercero, el trabajo analítico se pueden llegar al 2,8% del PBI y que los costos totales debe complementar con un proceso consultivo con las del daño ambiental pueden llegar al 5% del PBI. Por lo autoridades regionales y municipales y la sociedad civil, tanto, para Argentina sería una importante oportunidad utilizando la información reciente sobre los costos eco- contar con un trabajo analítico que cuantifique los nómicos y gastos presupuestarios, de manera de forjar el principales elementos que hacen al impacto económico consenso en áreas de acción claves. Estas tres áreas se de la degradación ambiental. En Argentina, se podrían detallan a continuación. considerar los costos económicos de: la falta de acceso a cloacas y de adecuado tratamiento de efluentes cloaca- A. Determinar el impacto económico de la les (y por ende de la toma de agua de ríos); la contami- degradación ambiental nación atmosférica notorios como en la provincia de Tucumán durante la zafra, y por los basurales a cielo 12. La degradación ambiental tiene un impacto eco- abierto; y la degradación de tierra, la deforestación y la nómico negativo que puede dimensionarse. Este se pérdida de biodiversidad. puede evaluar en términos (a) del impacto en la salud y pérdida de bienestar de la población; (b) del impacto en 14. En Argentina, como en la mayoría de los países, la productividad por la degradación de los recursos gran parte de estos costos los sufren las comunidades naturales como por ejemplo la erosión del suelo; y (c) pobres, especialmente por el impacto que la contami- por la pérdida de servicios ambientales, como por ejem- nación tiene sobre la salud. Una evaluación de los cos- plo la pérdida del valor recreativo de los bosques y tos de la degradación ambiental ilustraría por lo tanto 13 no sólo la relación entre el crecimiento económico y la las áreas prioritarias del país, si habrían ganancias en protección del medio ambiente, sino que incluiría el eficiencia, y/o a detectar comparaciones útiles con otros impacto de la degradación ambiental sobre el ciudada- países en condiciones similares a las de Argentina.5 no común y especialmente sobre los pobres. De esta forma, la evaluación contribuiría a establecer priorida- 16. Con relación a las inversiones del sector privado des con respecto a la gran variedad de problemas en el manejo ambiental, ellas se corresponden con la ambientales teniendo en cuenta su impacto económico búsqueda de medidas para cumplir con las normas y social, fomentando de esta manera una estrategia de ambientales y el incremento en el número de compa- crecimiento equitativa. ñías que acceden a la certificación ambiental de sus procesos industriales. Los cálculos preliminares de B. Analizar la asignación de recursos en mate- estas erogaciones datan del 2001 e indican que los gas- ria ambiental tos privados representarían como un 10-15% del gasto público ambiental en dicho año. Este número actualiza- 15. Un análisis de los gastos del sector público (a do al 2007 sería mayor, dado que el sector se ha modi- todos los niveles), y del sector privado, puede permi- ficado bajo la presión de regulaciones o de la búsqueda tir una mejor aproximación a las prioridades actuales de mejorar la imagen corporativa a través del desarrollo de gestión ambiental. En Argentina, los principales de su gestión ambiental. Podría ser útil revisar las opor- estudios sobre gastos ambientales han sido desarrollados tunidades e incentivos que existen en el país para el por la CEPAL, trabajando sobre datos de hasta el año financiamiento privado en el área de medio ambiente, 2004.4 Básicamente, se han realizado estudios compara- tanto en la adecuación de operaciones existentes como tivos para actualizar estimaciones sobre gasto público en nuevas inversiones. ambiental, evaluar el uso de instrumentos económicos, y analizar el gasto privado en gestión ambiental. Así, se 17. Con el análisis de gastos ambientales en mano, se encontró que los gastos públicos de Argentina variaban puede hacer una comparación valiosa entre los gastos, de 0,4% a 0,8% del PBI entre los años de 1997 a 2002, el costo económico de los problemas identificados, y con una reducción a 0,1% del PBI en 2001. El valor cualquiera estimación de los costos de las posibles más alto (0,8%) de este rango de gastos no es muy infe- intervenciones para atender los problemas priorita- rior a otros países latinoamericanos o europeos, pero el rios. En la medida de que se dispone de los costos de valor bajo (0,4%) es bastante inferior. En cuanto a la reparación - por ejemplo el costo de reducir la contami- composición del gasto ambiental, la mayor parte lo rea- nación del aire - el costo económico de la degradación lizan los municipios (75% del total), básicamente debi- podría compararse con el costo de la reparación y llevar do a los sistemas de recolección de residuos sólidos. a la identificación de las políticas más eficientes en Aproximadamente un 20% del gasto es realizado por las combatir los problemas ambientales. provincias, y sólo un 5% por el gobierno nacional. Un análisis más detallado sobre los gastos, registrando los Este diagnóstico sugiere los méritos de renovar el aná- cambios presupuestarios ocurridos a partir del año lisis de costos y gastos ambientales en Argentina, y 2006, ayudaría a determinar si los gastos se enfocan en conceptualizar las formas de control y asignación. Un 4. Chudnovsky y López (2002), Rezk (2005). 5. Durante el año 2006, una priorización de temas ambientales nacionales fue objeto del COFEMA. La priorización no diferencia entre pro- blemáticas ambientales e instrumentos, y hubiera sido más valioso con más conocimiento de aspectos económicos de los temas. 14 estudio podría cubrir los siguientes aspectos: (a) análisis durante el año 2004, en donde se consultaron niveles de la relación de consistencia y alineación entre los gas- provinciales y municipales así como a la sociedad civil. tos ambientales y las prioridades ambientales del país; Este ejercicio, que se cristalizó en 6 talleres nacionales, (b) identificación y cuantificación de los gastos ambien- fue útil para actualizar la temática ambiental de cada tales, el retorno de dichos gastos, y la reasignación de región y discutir la gestión intra- y inter-jurisdiccional. los retornos (por ejemplo, los ingresos que generan Por otro lado, las metodologías de "Visiones áreas naturales protegidas); (c) revisión sobre cómo se Ecoregionales" impulsadas por el Fondo Mundial por la toman las decisiones sobre el gasto ambiental, e identi- Naturaleza (WWF), o evaluaciones ecoregionales pro- ficación de los factores que determinen la asignación del movidas por The Nature Conservancy, ambos procesos de presupuesto ambiental; y (d) evaluación de las inversio- fijación de prioridades a nivel ecoregional, han trazado nes realizadas por el sector privado para dar cumpli- gran parte del camino en ecoregiones como la Selva miento a la normativa ambiental. Como fue menciona- Misiones, el Gran Chaco o la Selva Valdiviana. do, las conclusiones de este tipo de estudio, conjunta- Existieron también esfuerzos locales desde la Fundación mente con la estimación de los costos económicos de Vida Silvestre Argentina, que plantearon este tipo de degradación ambiental, ayudan al país a analizar las enfoques, con una fuerte base de consultas para los opciones para su mejor manejo. Pastizales Pampeanos. C. Iniciar un proceso sistemático de consultas 20. En el futuro, hay varios elementos importantes con autoridades y sociedad civil a nivel regio- para mejorar el diálogo regional y local en temas nal y municipal ambientales. El primero sería que los participantes en el diálogo tengan mejor información de base sobre los cos- 18. La matriz institucional federal de Argentina tos económicos de los temas a discutir, y de los gastos requiere que la estrategia ambiental incorpore un presupuestarios actuales. El segundo elemento sería que proceso de consulta con otros sectores, otras juris- los participantes tengan un buen conocimiento de las dicciones y con la sociedad civil. Ello permitirá cap- opciones factibles, y que la información disponible tar aportes, necesidades e inclusive prioridades regio- ayude que las consultas resulten en planes estratégicos y nales y sentar las bases de acuerdos regionales para consensuados (ver la Tabla 4 donde se presentan algunas llevar adelante una agenda ambiental. El desafío de opciones para el manejo de los principales temas este proceso de consulta será su estructuración y ambientales en Argentina). El tercer elemento apunta a alcance territorial, ya que para muchas prioridades sumar un amplio abanico de actores en procesos de con- ambientales regionales, seguramente será necesario sulta y participación, lo que permitirá captar las preocu- rebasar los límites político-administrativos de pro- paciones, intereses y percepciones ambientales a ser vincias y municipios. consideradas en la formulación de una estrategia ambiental nacional. 19. Desde hace ya varios años, los enfoques de consul- ta y participación en la detección de prioridades Ejecución de la estrategia ambientales y la propuesta de estrategias para llevar- las a cabo, fue fuertemente impulsado desde la socie- 21. Partiendo del trabajo de establecimiento de dad civil. Un intento para fijar las prioridades ambien- prioridades mencionado, la siguiente área de discu- tales nacionales fue la Agenda Ambiental Nacional sión es la que se refiere a la mejor forma de imple- 15 TABLA 4: OPCIONES PARA EL MANEJO DE LOS PRINCIPALES TEMAS AMBIENTALES DE ARGENTINA CATEGORÍA DISEÑO DE POLÍTICAS Y INVERSIONES DEL SECTOR INVERSIONES DEL REGULACIONES PÚBLICO EN EL CUMPLIMIENTO SECTOR PRIVADO DE SUS POLÍTICAS Contaminación · Actualizar el Plan Nacional Federal de Recursos · Redes cloacales y plantas de tratamiento; · Equipamiento para el acuática Hídricos y mejorar los marcos regulatorios pro- · Equipamiento de monitoreo; control de la contami- vinciales y nacionales (con análisis económico); · Fortalecimiento institucional a todos niveles nación industrial. · Establecer monitoreo de los recursos hídricos y ejecutivos; efluentes industriales; · Programa de inspección; · Aumentar el acceso a servicios de saneamiento; · Educación pública. · Consultas públicas. Contaminación · Mejorar el registro de emisiones, creando esta- · Mejora en la calidad de los combustibles y · Equipamiento para el atmosférica ciones de medición continua; vehículos; control de la contami- · Mejorar los marcos regulatorios provinciales y · Programa de Inspección; nación; nacionales; · Instalación, operación y mantenimiento de · Programas de · Análisis de costo-beneficio de instrumentos de redes de monitoreo; Eficiencia Energética. control; · Generación de Energía Limpia; · Incrementar la información al público sobre la · Programas masivos de Eficiencia Energética; contaminación y su impacto en la salud; · Educación pública. · Consultas públicas. Gestión de resi- · Diseño de planes provinciales y municipales con · Cierre de basurales a cielo abierto; · Inversiones en mane- duos sólidos mecanismos económicamente sustentables; · Construcción de rellenos sanitarios y esta- jo de residuos, inclu- urbanos · Incrementar el porcentaje promedio de resi- ciones de transferencia; yendo fondos de car- duos formalmente reciclados; · Fortalecimiento institucional a nivel nacional bono; · Reducir la emisión de gases de efecto inverna- y provincial; · Reciclaje. dero; · Sistema de seguimiento de residuos tóxicos; · Planes de inclusión social para recolectores de · Educación pública. residuos; · Consultas públicas. Bosques · Conservar la biodiversidad en áreas de bosques · Ordenamiento territorial; · Planes de manejo; nativos y plantación; · Incentivos/subsidios al uso sostenible; · Sistemas de certifica- · Mejorar la gestión eficiente y sustentable de los · Pago por servicios ambientales; ción de calidad recursos forestales; · Alianzas público-privadas ambiental; · Corredores de conservación para el manteni- · Sistema de monitoreo satelital; · Inversiones ambien- miento de la integridad de ecosistemas; · Salarios de inspectores; talmente sustentables · Reformar los marcos regulatorios provinciales; · Educación pública. en el sector forestal · Aumentar las capacidades institucionales; (plantaciones). · Consultas públicas. Suelo · Diseño de políticas e incentivos, sobre todo en · Sistemas de monitoreo regional con segui- · Planes de manejo; las áreas secas y de avance de la frontera agrícola; miento satelital y dispositivos para control de · Buenas prácticas de · Consultas públicas. erosión. manejo de suelo. 16 TABLA 4: OPCIONES PARA EL MANEJO DE LOS PRINCIPALES TEMAS AMBIENTALES DE ARGENTINA (CONT.) CATEGORÍA DISEÑO DE POLÍTICAS Y INVERSIONES DEL SECTOR INVERSIONES DEL REGULACIONES PÚBLICO EN EL CUMPLIMIENTO SECTOR PRIVADO DE SUS POLÍTICAS Pesca · Desarrollar estrategias a largo plazo que definan · Sistemas de gestión participativos y transpa- · Equipamiento un modelo de gestión y explotación pesquera, rentes usando la mejor tecnología disponible de embarcaciones; basado en la consideración del ecosistema y en la (incluso sistema de control satelital); · Sistemas de gestión. aplicación del principio precautorio; · Programa de Observadores a Bordo, y · Fortalecer la investigación científica, el monito- otros sistemas de información pública; reo, la vigilancia y el control; · Creación estratégica de nuevas áreas mari- · Consultas públicas. nas protegidas. Conservación de · Disminuir la fragmentación de ecosistemas y el · Fortalecer las áreas protegidas existentes · Planes de manejo; la biodiversidad aislamiento de las áreas protegidas actuales, inte- con mejor equipamiento, infraestructura, · Sistemas de certifica- grándolas a corredores ecológicos; obras viales, senderos, cartelería, y capacita- ción de calidad · Diseño de políticas e incentivos para control ten- ción de las instituciones; ambiental. dientes a reducir las amenazas a la biodiversidad; · Salario de guardaparques; · Consultas públicas. · Educación pública. · Desarrollo de estrategias de adaptación de · Desarrollo y activación de redes y sistemas · Utilizar bonos de car- Cambio infraestructura, de sistemas productivos, de recur- de observación del clima; bono en proyectos de Climático sos hídricos, de conservación de la biodiversidad · Educación pública. eficiencia energética, etc., así como de proyectos específicos; procesos industriales, y · Desarrollo y participación del Estado en los recursos renovables. mercados de carbono. mentar las estrategias. Este proceso, como en el caso A. Mejorar la articulación inter-jurisdiccional e del establecimiento de prioridades, requiere la partici- intersectorial pación de las agencias públicas a todo nivel, y se bene- ficia con la participación tanto del sector privado 22. En Argentina el contexto federal presenta desafíos como de participantes de la sociedad civil. Tres pasos especiales para la gestión ambiental. Ante la necesidad concretos facilitan la ejecución de la estrategia: (i) de instrumentar un federalismo ambiental efectivo en encarar temas inter-jurisdiccionales e intersectoriales Argentina, es importante fortalecer y jerarquizar al claves que son comunes a muchos de los temas Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), ambientales y que siempre presentan desafíos; (ii) como ámbito en el que surjan iniciativas exitosas y pro- encarar las limitaciones en la capacidad institucional y puestas de reformas institucionales, organizativas y las necesidades de fortalecimiento de las instituciones, administrativas sobre política ambiental. El COFEMA incluyendo las clarificaciones del rol de los sectores podría integrar el nivel municipal de gobierno en su público y privado para realizar prioridades ambienta- funcionamiento. Además, para que el COFEMA sea un les claves; y (iii) encarar las limitaciones presupuesta- instrumento aceptado, es clave que el COFEMA cuen- rias y financieras. te con recursos presupuestarios para cumplir con sus 17 funciones y contar con el apoyo político y participación 26. Los recursos humanos y el conocimiento de nuevos de la totalidad de sus miembros. enfoques y metodologías - en diferentes áreas de gestión - inciden en los temas de capacidades. En este sentido, y 23. El contexto de la articulación inter-jurisdiccional tomando por ejemplo un conjunto de temas ambientales debe complementarse con lo que hace a la articulación prioritarios, pueden identificarse los siguientes aspectos intersectorial, a la que naturalmente debe atender la ges- preliminares sobre las necesidades de fortalecimiento ins- tión ambiental. La labor entre agencias nacionales sobre titucional. El fortalecimiento de la gestión pública se debe temas de manejo de bosques, pesca, y el desafío de cambio hacer al nivel (nacional, provincial o municipal) que climático - para dar tres ejemplos - tiene mecanismos de corresponde a la responsabilidad institucional temática. coordinación ya desarrollados. En otros sectores, como recursos hídricos, minería, y producción limpia industrial, C. Encarar las restricciones presupuestarias y existen esfuerzos positivos de coordinación, pero que deben financieras institucionalizarse para asegurar la continuidad de las accio- nes ante cambios de gestión. La coordinación intersectorial 27. La autoridad ambiental nacional ha logrado un es un desafío que necesitara soluciones robustas. aumento presupuestario, pero esto no sucedió en las provincias y municipalidades que mantienen la respon- 24. Un estudio de experiencias internacionales puede sabilidad de manejar sus propios recursos naturales. A ser útil para el diseño de un organismo que asegure su vez, las provincias ponen como razón de los problemas la transversalidad ambiental y su governanza, en la de gestión la falta de presupuesto o el presupuesto bajo, intersectorialidad antes descrita. Varios países cuen- y a su vez, cuando existen posibilidades de mayor protec- tan con consejos o agencias que desempeñan esta fun- ción a través de leyes de presupuestos mínimos, plantean ción clave de articulación para la formulación de políti- que se avasallan las competencias provinciales.6 cas ambientalmente adecuadas a nivel nacional. 28. Para encarar las restricciones presupuestarias y B. Encarar limitaciones de capacidad institucional financieras en materia ambiental, Argentina podría establecer una programación presupuestaria en temas 25. Respecto de las capacidades institucionales, en ambientales estratégicos en coordinación con las pro- Argentina no es posible generalizar la situación de las vincias y otros organismos. Una estrategia para afron- autoridades en los diversos niveles pues difieren en tar cuestiones presupuestarias y financieras podría apo- alcance y tipo de gestión. La gestión ambiental es un yarse en el análisis antes mencionado del gasto ambien- área con muchos nuevos instrumentos, fuentes de tal en forma periódica, considerando los sectores de financiamiento, y con necesidades de profundizar el rol gobierno con acciones directas e indirectas vinculadas a del estado Argentino a todos niveles. También, en temas la gestión ambiental. Esta información se podría utilizar como el control de contaminación acuática, conserva- como un instrumento para una planificación y mejor ción de la biodiversidad, y mitigación del cambio climá- focalización de los recursos públicos destinados a medio tico, hay una urgencia que no existía hace diez años. ambiente. 6. Habrían posibilidades de aumentar el financiamiento ambiental abajo las leyes nacionales. Por ejemplo, los análisis sobre la aplicación de instrumentos económicos para la recaudación ambiental en el país (la tasa prevista en la primera ley nacional sobre residuos peligrosos dictada en 1992), indican que tuvo un débil nivel de aplicación efectiva, producto de las dificultades de coordinación entre jurisdicciones, y a la falta de recursos materiales y especialistas para seguimiento. Se ha observado además que lo recaudado por dicha tasa se ha dirigido a Rentas Generales a pesar que la reglamentación de la ley establece su afectación a la Secretaría de Ambiente de la Nación. 18 TABLA 5: NECESIDADES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL POR ÁREA AMBIENTAL CATEGORÍA NECESIDADES DE FORTALECIMIENTO Contaminación acuática · Gestión de la contaminación: instrumentos normativos, económicos e institucionales. Contaminación atmosférica · Gestión de la contaminación: instrumentos normativos, económicos e institucionales. Gestión de residuos sólidos urbanos · Preparación y seguimiento de planes provinciales y municipales para la gestión integra- da de residuos sólidos; · Gestión ambiental de rellenos sanitarios; · Acceso a los mercados de carbono. Bosques · Ordenamiento territorial; · Incentivos para la conservación. Suelo · Administración de tierras; · Incentivos para la conservación. Pesca · Manejo de áreas protegidas marinas; · Manejo ecosistémico de pesquerías Conservación de la · Gestión de zonas de amortiguación; biodiversidad · Creación de corredores; · Manejo de áreas protegidas provinciales; · Integración de poblaciones indígenas en el manejo de áreas protegidas. Cambio climático · Estrategias de adaptación; · Mayor integración y participación en el mercado de carbono. IV. Conclusión 29. Los antecedentes anteriores definen un panora- de inversión en manejo ambiental para Argentina en el ma que demanda nuevas iniciativas de planificación largo plazo. Existen metodologías para facilitar este pro- ambiental. Por lo tanto, uno de los principales desafíos ceso, y existe la buena voluntad de todos actores relacio- en materia ambiental es plantear un escenario de desa- nados de buscar maneras más eficientes de tener resul- rrollo sostenible que le de racionalidad a las necesidades tados ambientales positivos y rápidos. 19 Referencias Banco Mundial (2006a). Republic of Colombia. COFEMA (2006). Documento final sobre la fijación de Mitigating Environmental Degradation to Foster Growth prioridades ambientales del COFEMA. Santa Cruz. and Reduce Inequality. Report No.36345-CO. Washington, DC. Gallopín, Gilberto C. (2004). La sostenibilidad ambien- tal del desarrollo en Argentina: tres futuros. Serie Medio Banco Mundial (2006b). Republic of El Salvador. Ambiente y Desarrollo No. 91. Santiago de Chile: Country Environmental Analysis. Improving CEPAL Environmental Management Address Trade Liberalization and Infrastructure Expansion. Report No. 35226-SV. Larsen, Bjorn (2005). Cost of Environmental Damage - Washington, DC. Recent Studies in MNA, LAC, EAP. Results, Methodologies, Lessons, and Future Needs. Presentación preparada para el Banco Mundial (2006c). Republic of Guatemala. Country Banco Mundial. Environmental Analysis. Report No.36459-GT. Washington, DC. Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2006). Banco Mundial (2007). Republic of Peru. Environmental GEO Argentina 2004, Perspectivas del Medio Ambiente de Sustainability: A Key to Poverty Reduction in Peru. Country la Argentina. Buenos Aires. Environmental Analysis. Report No.40190-PE. Washington, DC. Rezk, Ernesto (2005). Fallas de coordinación: desafíos de política para el federalismo fiscal-ambiental argentino. Bolt, Katherine, Giovanni Ruta y Maria Sarraf (2005). Serie medio ambiente y desarrollo No. 115. Santiago de Estimating the Cost of Environmental Degradation. A Chile: CEPAL. Training Manual in English, French and Arabic. World Bank Environment Department Papers No.106. Washington, DC: Banco Mundial. Brown, Alejandro, Ulises Martínez Ortiz, Marcelo Acerbi y Javier Corcuera (2006). La Situación Ambiental Argentina 2005. Buenos Aires: Fundación Vida Silvestre Argentina. Chudnovsky, Daniel y Andrés López (2002). Gasto, inversión y financiamiento para el desarrollo sostenible en Argentina. Serie medio ambiente y desarrollo No. 52. Santiago de Chile: CEPAL. 20 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar ARGENTINA NOTA DE PROGRESO PROTECCIÓN SOCIAL Y MERCADO DE TRABAJO Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO PROTECCIÓN SOCIAL Y MERCADO DE TRABAJO PROTECCIÓN SOCIAL Y MERCADO DE TRABAJO EN ARGENTINA1 R E S U M E N Argentina logró dar una rápida y efectiva respuesta a la suba en la pobre- za y el desempleo resultantes de la profunda crisis de 2002. El Plan Jefes, así como otras iniciativas, mostraron la capacidad de reacción por parte del Gobierno Nacional ante la emergencia. Las autoridades tienen ahora una importante oportunidad para avanzar en la constitución de un mode- lo integrado de protección social, basado en una visión estratégica de largo plazo que busque combatir la pobreza y mejorar la equidad. Actualmente se están llevando a cabo acciones para reducir la informali- dad y mejorar las condiciones del mercado de trabajo, las cuales podrían ser clave para alcanzar estos objetivos. Los programas existentes ofrecen una importante base para la construcción de un sistema consistente e integrado de protección social. Sin embargo, aún restan desafíos a resol- ver, como el acceso a los programas de transferencias de ingresos por parte de quienes hoy están excluidos, el diseño de mecanismos sostenibles de expansión de la cobertura de los programas de seguridad social y la integración de los distintos programas, para promover complementarieda- des y evitar ineficiencias. Entre los principales desafíos se destaca la imple- mentación a nivel nacional del Seguro de Capacitación y Empleo, ofrecien- do servicios adecuados a la población con dificultades en el mercado labo- ral. En segundo lugar, será necesario definir con mayor claridad el rol de los gobiernos provinciales y municipales en la provisión de servicios de protección social. Un tercer desafío es la adopción de una visión estraté- gica sostenible sobre el sistema de transferencias de ingreso para los ancianos, incluyendo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, a los esquemas no contributivos y a los distintos programas y acciones que se desarrollan a nivel nacional, provincial, y municipal. El Banco Mundial ha apoyado activamente los esfuerzos del Gobierno Argentino para responder y aliviar los efectos de la crisis, a través de asis- tencia financiera, técnica y analítica. La presente nota ofrece una perspec- tiva del posible apoyo del Banco Mundial en la nueva etapa. 1. Esta nota fue preparada por Rafael Rofman (Especialista Líder en Protección Social), Dena Ringold (Economista Senior) y Juan Martín Moreno (Economista) con la colaboración de Evelyn Vezza (Profesional Asociada). 2 I. Introducción 1. Al caer en la más seria crisis de su historia, dos para proteger a los trabajadores formales y sus Argentina implementó muy rápidamente un amplio familias. Estos incluían a los sistemas de jubilaciones y programa de emergencia, el Plan "Jefes y Jefas de pensiones, las asignaciones familiares, el seguro de Hogar Desocupados", que se complementaba con los desempleo y el seguro de salud (a través de las obras esquemas tradicionales de seguridad social. Las limita- sociales). En contraste, quienes desarrollaban su activi- ciones derivadas del mercado de trabajo (informalidad y dad económica como trabajadores informales o se encon- desempleo) motivaron a esta estrategia dual. Esta respues- traban desocupados quedaban excluidos. Algunos pro- ta fue efectiva, y evitó o suavizó los impactos de la crisis en gramas relativamente menores en términos de cobertura, muchas familias. Sin embargo, existe un amplio consenso como las pensiones no contributivas, programas de en entender que la estrategia de respuesta a la crisis no empleo transitorio, esquemas de asistencia social, y el puede convertirse en una política estructural, la cual debe acceso a servicios de salud públicos, representaban una ser necesariamente más comprensiva, integral y sostenible. alternativa a este modelo de exclusión, pero con efecto muy limitado. 2. Los principales programas de protección social existentes a fines de la década pasada estaban diseña- 3. El sostenido aumento de la desocupación y la informalidad laboral2 durante las dos últimas décadas sión, mediante la creación de programas específicamente del siglo pasado y principios de éste, generó una crecien- dirigidos a trabajadores desocupados o informales, y a la te preocupación entre analistas y políticos, ya que resul- modificación de los esquemas existentes para facilitar un taba evidente que los sectores más vulnerables quedaban acceso más amplio a los mismos. cada vez más desprotegidos. En el peor momento de la última crisis, más de un 60 por ciento de la población acti- 4. Las políticas implementadas han sido efectivas en va estaba desocupada o era informal. En respuesta a esta reducir los efectos inmediatos de la crisis, incluyendo la situación, las políticas en los últimos años se han focalizado informalidad y sus impactos. Sin embargo, el principal en dos áreas. Por un lado, la combinación de un sostenido desafío para los próximos años será continuar avanzando en la crecimiento económico con la aplicación de esquemas más formalización de la fuerza de trabajo y en la institucionaliza- rigurosos de recaudación y control de la legislación laboral ción y coordinación de las políticas de inclusión de la pobla- y previsional resultaron en una progresiva reducción de la ción más pobre y vulnerable, que en la actualidad compren- informalidad laboral y de la desocupación. Al mismo tiem- den un amplio abanico de esquemas con distintos grados de po, las autoridades desarrollaron nuevas políticas de inclu- permanencia, sostenibilidad, y consistencia normativa. II. El contexto 5. Los niveles de pobreza y desempleo han descendi- nes: informalidad y desempleo. Mientras a principios do en los últimos años en forma sostenida, luego de la de los '90 tres de cada diez asalariados no poseía dere- grave situación observada a principios de esta década. cho a jubilación en su empleo, al momento de la crisis Hacia fines del año 2007 dichos valores ya estaban por esta situación abarcaba a cuatro de cada diez trabajado- debajo de los observados inmediatamente antes de la cri- res. Adicionalmente, en el 2002 se observó el máximo sis, y con una tendencia a continuar mejorando. En cam- histórico de la tasa de desocupación que llegó a repre- bio, la incidencia de la informalidad laboral presentó una sentar a más de un 20% de la población económica- reducción más lenta, y aún se encuentra claramente por mente activa. Como resultado de estas tendencias, encima de los valores de fines de los '90.3 Es por ello, que junto a modificaciones en la normativa previsional, la el sistema tradicional de seguridad social fue y sigue sien- cobertura de jubilaciones y pensiones entre los mayores do insuficiente para ofrecer protección a los sectores más de 65 años era, en 2003, aproximadamente 10 puntos vulnerables de la población. menos que una década atrás. 6. El progresivo deterioro de las condiciones en el 7. El empeoramiento de los indicadores del merca- mercado laboral se vio reflejado en dos dimensio- do laboral se tradujo en un movimiento persistente- 2. En el contexto de este documento se entiende como "informalidad laboral" al empleo, sea asalariado o independiente, sin acceso a derechos básicos del trabajo. La operacionalización de esta definición se hace a través de la información sobre contribuciones a la seguridad social (es decir, se considera informales a quienes no cuentan con contribuciones a la seguridad social). 3. Los cambios metodológicos en la Encuesta Permanente de Hogares impiden hacer una comparación rigurosa entre la información anterior y posterior al año 2003. 4 mente ascendente en la pobreza a partir de los '90, Entre 2002 y 2006, aproximadamente 11.200.000 cuando la incidencia aumentó unos 10 puntos por- argentinos salieron de la pobreza. Sin embargo, cerca de centuales. Un salto abrupto, de 28 puntos adicionales, se 3.275.000 trabajadores asalariados y un número muy experimentó durante la crisis, con lo que un 57,5% de la alto de independientes continúan excluidos del sistema población poseía ingresos insuficientes para adquirir una de seguridad social, y alrededor de 9 millones de argen- canasta básica de alimentos y servicios. tinos no tienen acceso a una cobertura de salud a través de la seguridad social. 8. Como consecuencia del sostenido crecimiento económico, un renovado esfuerzo de control y fiscali- 9. Entre 1995 y 2006, el gasto público en progra- zación de las normativas laborales y previsionales, y mas de transferencia de ingreso como porcentaje del el desarrollo de políticas específicas, estas tendencias PBI observa un comportamiento contracíclico. se revirtieron en los últimos años. Los indicadores vin- Excepto por 2007, los períodos expansivos (1997/1998 y culados con la participación en el mercado de trabajo y 2003/2006) están asociados con un bajo nivel de este la pobreza se recuperaron en el período post-crisis. La indicador de gasto relativo. Considerando conjuntamen- tasa de desocupación, que había superado el 20%, cayó te el gasto en previsión social, asignaciones familiares, por debajo del 10% en 2006. En cuanto a la pobreza, el seguro por desempleo, pensiones no contributivas y pla- porcentaje de la población viviendo con ingresos por nes sociales, se observa que el PBI presenta mayor volati- debajo de la línea de pobreza bajó del 57,5% en 2002 a lidad que el gasto público. Asimismo, los períodos rece- menos de la mitad cuatro años después. La informali- sivos (1995 y 1999/2002) presentan bajos niveles de dad, en cambio, tuvo una respuesta menos satisfactoria. gasto relativo. Sobre el final del período analizado, el Mientras que entre 1992 y 2003 el porcentaje de ocupa- gasto en programas de transferencia se incrementa más dos que se desempeñaban como asalariados informales rápidamente que el PBI, probablemente debido al Plan había pasado del 23,5% al 28,5%, entre el 2003 y el de Inclusión Previsional (moratoria) y los incrementos en 2006, la reducción fue de sólo 1,5 puntos porcentuales. los haberes previsionales. Gráfico 1:Tendencias en informalidad, cobertura previsional y pobreza Informalidad y cobertura previsional Pobreza 90 70 80 cobertura 65+ 60 70 50 60 % 50 % 40 en en 40 30 30 asalariados informales 20 20 10 10 0 0 II II II II II II II II 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 Nota: Los quiebres en las series se deben a los cambios metodológicos en la EPH (puntual a continua). Fuente: Rofman & Lucchetti (2006), elaboración propia, CEDLAS e INDEC. 5 Gráfico 2: Evolución y composición del gasto público en programas de transferencia de ingreso Gasto como % del PBI Composición del gasto 10% Planes sociales 100% Seguro por 9% Desempleo 80% Asignaciones Familiares 8% 60% Pensiones no contributivas 7% 40% Jubilaciones (moratoria) 6% 20% Previsión social 5% 0% 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía y Producción y ANSES. 10. La respuesta inicial a la crisis de 2002 provino de dos formales) a la seguridad social. El gasto en planes los programas de transferencia no contributivos, en sociales se reduce relativamente desde 2003 en función de particular de planes sociales, específicamente del Jefes la menor cantidad de beneficiarios, pero fundamental- y Jefas de Hogar Desocupados. Si bien el gasto en el mente debido a la perdida de poder adquisitivo del monto seguro por desempleo alcanza su máximo nivel en 2002, del beneficio. Finalmente, la previsión social incrementa su participación en el total de gastos se hace marginal significativamente su participación en el total de gastos de comparado con aquel de los planes sociales. Las fluctua- los programas de transferencia de ingreso gracias a la ciones del gasto en asignaciones familiares parece estar incorporación de jubilados a través del Plan de Inclusión directamente vinculado al número de aportantes (asalaria- Previsional. III. Las políticas de protección social en respuesta a la crisis 11. En respuesta a la gravedad de la crisis, el Protección de los trabajadores desocupados y Gobierno tomó medidas de política claves para aliviar sus familias su impacto en la población. Estas medidas consistieron fundamentalmente en proporcionar transferencias de 12. El plan Jefes y Jefas de Hogar fue el principal ingresos a los hogares con niños, y facilitar el acceso a programa generado por el Gobierno Argentino a par- algunos servicios tradicionalmente vinculados al mercado tir del año 2002, que permitió que más de 2 millones de trabajo formal, buscando promover, en paralelo, la de hogares reciban ingresos en el momento más serio formalización laboral. de la crisis. El programa otorga un beneficio a hogares 6 con niños cuyo jefe de hogar esté desocupado (o al menos 14. Más recientemente, el Gobierno lanzó dos nuevos no ocupado formalmente), por un valor que, al iniciarse programas para sustituir en forma progresiva al Plan el mismo, era cercano al doble de la Canasta Básica Jefes. Por un lado, el programa Familias busca ofrecer un Alimentaria (CBA) para un hombre adulto.4 La evolu- ingreso básico a hogares con 3 o más niños. Al mismo ción del programa ha acompañado el mejoramiento de la tiempo, el Seguro de Capacitación y Empleo es un pro- situación, reduciendo la población cubierta a medida que grama que promueve activamente la reinserción en el se reducen las urgencias sociales. mercado laboral. Muchos beneficiarios del Jefes han deja- do de serlo en los últimos años por conseguir un empleo 13. El Plan Jefes fue exitoso en focalizar en la población formal (cerca de 550 mil) o haber pasado a nuevos pro- pobre y en mitigar el impacto de la crisis social y econó- gramas (Seguro y Familias, 326 mil beneficiarios). Por mica. Alrededor de 80% de los beneficios fueron recibi- ello, el número total de beneficiarios del Jefes, que alcan- dos por el 40% más pobre del país, un desempeño, en zó a más de 2 millones en 2003, se encontraba en torno términos de focalización, muy bueno en relación a otros a los 800 mil en el 2007. programas. Sin el programa, cerca de un 10% de los beneficiarios hubieran caído en situación de pobreza. La 15. Un desafío central que enfrentarán las autorida- cobertura fue también bastante eficiente, ya que el pro- des en los próximos meses es la expansión de la cober- grama llegó a un tercio de la población en el quintil más tura de estos programas. Esta ampliación deberá ser bajo. El programa fue también fundamental para mejo- geográfica, hasta alcanzar a todo el país5, y hacia quienes rar la distribución del ingreso en la primera etapa de no participan en la actualidad del Jefes. Tanto Seguro recuperación económica en Argentina (mayo 2002- como Familias representan una estrategia de transición mayo 2003). para los beneficiarios del Jefes. En esta etapa, no se ha admitido en ninguno de estos programas a personas u hogares que, aunque reúnan las condiciones requeridas, Gráfico 3: Evolución de los beneficiarios del Plan Jefes de Hogar y del beneficio como proporción de la no hayan participado del Jefes. Esto representa una bre- Canasta Básica Alimentaria cha de cobertura importante, ya que cerca de 1,8 millo- nes de hogares en el país cumplen con los requisitos de 2 2,000,000 1.8 elegibilidad del Jefes pero no lo reciben, por no haberlo 1.6 1,600,000 A solicitado en el año 2003. 1.4 1.2 1,200,000 beneficiarios 1 16. En forma paralela al desarrollo de los progra- de 0.8 800,000 beneficio/CB mas de transferencias de ingresos, el Gobierno desa- 0.6 ratio cantidad 400,000 0.4 rrolló una política para facilitar el acceso a servicios 0.2 sociales por parte de quienes no tienen un empleo 0 0 formal. Las dos principales acciones en esa dirección y-02 ma sep-02 ene-03 jun-03 oct-03 eb-04f jun-04 oct-04 eb-05f jun-05 oct-05 eb-06f jun-06 oct-06 eb-07f jun-07 estuvieron vinculadas al sector salud. Por un lado, el beneficiarios Jefes beneficio/CBA Plan Remediar buscó dar acceso a medicamentos bási- Fuente: MTESS. cos a un amplio sector de la población. Al mismo tiem- 4. Debido a que el monto nunca fue actualizado, hacia fines del año 2007 el mismo era aproximadamente equivalente al valor de la CBA, que es el valor con que se determina la línea de indigencia para un varón adulto. 5. A fin de gestionar una transición en forma ordenada, los beneficiarios del "Jefes" van recibiendo la propuesta de pasar a uno de estos dos programas. Esta transición se realiza en forma progresiva por municipalidades y provincias. 7 po, el Plan Nacer generó las condiciones para que las res en el mercado formal, y la revisión de los programas mujeres embarazadas y los niños pequeños reciban asis- existentes. tencia básica a través de los sistemas provinciales de salud. En este contexto, la mortalidad infantil en 18. Las políticas de formalización pasaron, fundamen- Argentina disminuyó de 16,8% en 2002 al 12,9% en talmente, por el crecimiento económico en sectores 2006, destacándose una contracción proporcional en donde la demanda laboral se orienta a la formalidad, las provincias del norte del país. como actividades industriales, explicando así parte del proceso de "formalización". Además, se redujeron los Protección de los trabajadores espacios normativos para lo que se podría considerar como formales y sus familias una forma legal de informalidad (i.e. modalidades promo- vidas, extensos períodos de prueba, etc.)7. Finalmente, se 17. Al mismo tiempo que se desarrollaron esfuerzos incrementó la frecuencia de las inspecciones y se aumentó para proveer protección a los desocupados e informa- el número de fiscalizadores, con el objeto de mejorar la les, las autoridades desarrollaron políticas respecto función de policía del trabajo y hacer cumplir la legislación del sistema formal de seguridad social. Los dos princi- vigente. El impacto conjunto de estas medidas resultó en pales componentes de estas políticas fueron la expansión una caída en la incidencia de la informalidad laboral, de la cobertura, mediante la inclusión de más trabajado- pasando del 44,2% (2003) al 40,7% (2006). CUADRO 1: EL PLAN NACER6 El Plan Nacer apoya la creación de seguros provinciales de maternidad e infancia, financiando a las provin- cias una capita mensual ajustada al cumplimiento de resultados sanitarios. Un 60% de la capita se transfie- re a las provincias contra la verificación del padrón de beneficiarios inscriptos y el 40% restante se acumu- la y cuatrimestralmente se liquida contra verificación de cumplimiento de 10 metas trazadoras (efectividad del parto, captación temprana de la embarazada, cumplimiento del cronograma de controles de la embara- zada y el niño y de vacunación, mejora en el acceso de pueblos originarios, etc.). Las provincias, mediante convenios de gestión con los prestadores de salud (públicos o privados) compran con los recursos capita- dos servicios de salud para la población beneficiaria.A nivel nacional se ha construido un padrón único de cobertura explicita de salud que integra unos 22 millones de registros y cuya actualización mensual cons- tituye la base para determinar la elegibilidad de los postulantes a beneficiarios y la permanencia como tales de los ya inscriptos. Adicionalmente se mantiene vigente un padrón de beneficiarios del Plan Nacer y sis- temas de información provincial que incluyen el consumo de prestaciones y las condiciones sanitarias. La búsqueda de sinergias entre el Plan Nacer y los programas de transferencia de ingresos es una materia pen- diente que permitiría una mejora de los objetivos de ambos programas (identificación de espacio de cre- cimiento de cobertura, mejora en la acreditación de cumplimiento de condicionalidades en salud, elegibili- dad de beneficiarios, entre otros aspectos). 6. El Plan Nacer cuenta con el financiamiento de un préstamo del Banco Mundial. Su funcionamiento e impacto es discutido en mayor deta- lle en la Nota sobre el sector Salud. 7. Distintas normativas sancionadas durante los años '90 facilitaron la contratación de trabajadores en condiciones de acceso limitado a los derechos laborales, tales como seguridad social, indemnización, etcétera. En este sentido, estos trabajadores podrían ser considerados como informales, ya que desempeñan sus tareas en condiciones similares a la de los informales, aún cuando exista una legislación que valida la forma de contratación. 8 19. Por otro lado, el sistema de seguridad social tuvo ocupados en actividades cubiertas por regimenes espe- una serie de modificaciones, a fin de incluir a más ciales en 1994, incluyendo a docentes, investigadores beneficiarios, mediante la aprobación de esquemas científicos, diplomáticos, y funcionarios judiciales, permanentes y temporales de flexibilización. Entre los deben estar inscriptos en el régimen de reparto, por lo primeros, se cuenta el aumento del salario máximo para cuál se procedió a su traspaso automático. Asimismo, la acceder a prestaciones del sistema de asignaciones fami- Ley 26.222 estableció que los afiliados al régimen de liares a un régimen de jubilación anticipada para desocu- capitalización mayores de 50 (mujeres) o 55 años (varo- pados. En el segundo grupo se destaca un mecanismo de nes) con saldos reducidos en sus cuentas individuales moratoria amplia, denominado Plan de Inclusión también pasarían al régimen de reparto, afectando a Previsional, que permitió a trabajadores que no reunían unos 800.000 afiliados. Por ultimo, se estableció que la los requisitos mínimos para jubilarse acceder a estos totalidad de los afiliados pueden optar por cambiar de beneficios durante el año 2006 y 2007. La moratoria per- régimen previsional una vez cada cinco años, abriéndose mitió el ingreso, por única vez, de aproximadamente 1,4 un período de opción durante el año 2007. Hasta millones de nuevos beneficiarios al sistema contributivo, noviembre de este año, se habían registrado unas explicando el significativo crecimiento en las prestaciones 900.000 solicitudes de traspaso hacia el régimen de otorgadas en los últimos dos años. reparto. Estas medidas han generado un ingreso adicio- nal de recursos por aproximadamente $7 mil millones 20. Junto a los cambios introducidos en el Sistema durante 2007, pero su impacto fiscal y previsional en el Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) en rela- mediano plazo aún no ha sido evaluado. ción con su cobertura, se aplicaron otras reformas en su funcionamiento en los últimos dos años. Las prin- cipales modificaciones, implementadas a través de la Ley 25.994 de principios de 2007 y mediante varios decretos y resoluciones, se refieren a la estructura multipilar del sistema. A partir de una interpretación legal, las autori- dades resolvieron que la totalidad de los trabajadores Gráfico 4: Evolución de las Prestaciones Previsionales 4,500,000 4,000,000 3,500,000 3,000,000 2,500,000 estacionesrp 2,000,000 de 1,500,00 1,000,000 Cantidad 500,000 0 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Pensiones Jubilaciones Fuente: Moreno (2007). 9 IV. Los desafíos en el corto y mediano plazo 21. En el marco descrito, el desafío central que las que las mejoras futuras demanden esfuerzos más impor- autoridades del nuevo gobierno enfrentarán parece tantes. Por ello, el rol de la capacitación e intermediación estar centrado en la consolidación de las políticas laboral se tornará más relevante. Las iniciativas del actuales, asegurando su estabilidad institucional, sos- Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social pare- tenibilidad financiera y consistencia normativa. En cen estar orientadas en la dirección correcta, con ejem- este contexto, aparece un aspecto que requerirá la aten- plos como la Red de Servicios de Empleo, y el Seguro de ción de las autoridades: promover la integralidad de las Capacitación y Empleo. La efectividad de estas políticas políticas, evitando o reduciendo los problemas de frag- puede incidir directamente en el mejoramiento de la cali- mentación que disminuyen la efectividad de las mismas, dad de la fuerza laboral y de las oportunidades para los de forma de reducir ineficiencias y asegurar el alinea- trabajadores. miento de incentivos entre los distintos programas. Estos problemas se manifiestan a nivel nacional, al plantearse a 23. La intermediación y capacitación laboral pueden veces de forma separada la discusión sobre los programas tener un impacto sobre el mercado de trabajo. Por un contributivos y los no contributivos, y en la necesidad de lado, la intermediación laboral podría reducir la duración mejorar la coordinación de esfuerzos entre distintos nive- del desempleo. Asimismo éstas pueden ayudar a cubrir las les de gobierno, incluyendo al nacional, los provinciales vacantes de la demanda laboral, logrando puestos de tra- y municipales, así como a otros actores involucrados en bajo con mayor productividad y, por ende más duraderos. las políticas sociales (ONGs, Iglesia). Teniendo en cuen- Por otro lado, la capacitación laboral resulta esencial para ta este tema, parece importante avanzar en los esfuerzos mejorar la "empleabilidad" de trabajadores con capacida- por aumentar el nivel de formalidad de la fuerza de tra- des obsoletas, o simplemente, sin experiencia, en particu- bajo y al mismo tiempo mejorar y consolidar los meca- lar en una economía creciente que demanda trabajadores nismos de protección existentes, tanto para los trabajado- con nuevas habilidades en forma permanente. Una fuerza res formales y sus familias como para los sectores más de trabajo más capacitada podrá responder más efectiva- vulnerables. Algunas acciones específicas en estas áreas mente a la demanda por parte de las empresas. La mayor incluyen: productividad podría derivar en puestos de trabajo con mejores condiciones laborales y remuneración. Aumentar las oportunidades de incorporarse Finalmente, resulta fundamental acompañar este proceso a la fuerza de trabajo formal de capacitación y formalización de la fuerza laboral con un sostenido apoyo a las actividades de inspección y fisca- 22. La recuperación económica y del mercado de tra- lización, para reducir la incidencia de la informalidad. bajo observada en los últimos años resultó en impor- tantes mejoras en los niveles de empleo y, en menor 24. En este marco, el principal desafío para la nueva medida, en la formalidad laboral. Al acercarse o supe- administración será la expansión de estos programas. rar los niveles observados antes de la crisis, es esperable El objetivo debería ser incluir al conjunto de los trabaja- 10 CUADRO 2: LA PREFERENCIA POR EL EMPLEO En la encuesta de preferencias sobre programas sociales relevada para el Banco Mundial por CEDLAS/MORI en 2007, surgió con claridad la preferencia de la población más vulnerable por el empleo como fuente de seguridad económica. En efecto, la encuesta detectó que la mayoría de los entrevistados prefiere mejores oportunidades laborales a recibir transferencias mayores. Presentadas tres opciones de combinaciones entre transferencias y acceso al mercado laboral, los entrevistados (identificados por su condición laboral o ingresos como vulnerables), prefirieron claramente las opciones con mayor salida laboral. Fuente: CEDLAS/MORI. OPCIONES PROPUESTAS ELEGIDAS POR Un plan que pague $400 sin curso de capacitación laboral 16% Un plan que pague $250 y ofrezca capacitación laboral 35% Un plan que pague $150 y ofrezca capacitación laboral que le otorgue, al finalizar, un oficio certificado 47% dores desocupados u ocupados informales, brindando 26. Estos programas no sólo proveen ingresos, sino servicios que les permitan mejorar su inserción en el mer- que mejoran la estructura de incentivos. Al proveer de cado y acceder a puestos de trabajo que den acceso pleno ingresos básicos que eviten la indigencia, promover el a los programas de seguridad social. acceso y permanencia de los niños y jóvenes al sistema educativo, mejorar las condiciones de salud de los grupos Consolidar los mecanismos de protección más desprotegidos y alentar el mejoramiento de las social para los sectores más vulnerables de la estructuras comunitarias que brindan los principales población mecanismos de inserción social, estos programas ofrecen un marco adecuado para este grupo de la población. 25. El rol de los programas de transferencias en la política social está fuera de discusión. Los programas 27. Sin embargo, quedan algunos desafíos importan- públicos de transferencias de ingresos a los sectores más tes para las nuevas autoridades. Entre los que se cuen- vulnerables, como el Jefes y el Familias, así como los de tan la formulación de mecanismos de ingreso a los pro- desarrollo comunitario y los de acceso a servicios de salud gramas y de graduación de los mismos en condiciones como el Plan Nacer, han tenido un rol importante para sostenibles, una mejor integración entre el nivel nacional mejorar las condiciones de vida de la población más y subnacional de gestión para maximizar impactos, el pobre y vulnerable de la Argentina y promover la acumu- desarrollo de capacidad local para administrar los progra- lación de capital humano en los hogares, que permita mas, y una articulación efectiva con los programas de quebrar el círculo vicioso de la pobreza. seguro social. 11 Avanzar en la resolución de la dualidad ron inconsistencias y la fragmentación del mismo. Si bien existente en los programas de seguridad el sistema aparece como razonablemente equilibrado en social, mejorando su equidad, previsibilidad su aspecto financiero en el corto plazo, parece importan- y sostenibilidad te evaluar la evolución futura del mismo así como su fun- cionamiento como esquema contributivo. En un proble- 28. Los programas de seguridad social, en particular ma similar, el seguro de desempleo ha tenido serias limi- jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo y obras taciones en cuanto a su efectividad para proteger a los sociales no están exentos de problemas. Estos progra- desocupados más pobres, y los seguros de salud, a través mas presentan algunas contradicciones importantes entre de las obras sociales, arrastran problemas de diseño su carácter teóricamente contributivo, el financiamiento importantes. parcialmente subsidiado con recursos generales y el acce- so al mismo en condiciones variables para distintos gru- 29. Estos aspectos deberían ser considerados por las pos de la población sin que existan justificativos concep- nuevas autoridades en la elaboración de una visión estra- tualmente claros para esto. Las dificultades observadas en tégica del sector, definiendo prioridades, asignando el mercado de trabajo motivaron la adopción de medidas recursos y asegurando la viabilidad financiera y social de de emergencia en el sistema previsional, que profundiza- los programas en el mediano plazo. V. El apoyo del Banco Mundial a los programas del Gobierno 30. A través de la implementación de una Estrategia Permanente, mientras que se encuentran en prepara- de Asistencia al País, diseñada en forma conjunta ción otras dos operaciones de apoyo a las políticas de con el Gobierno Nacional, el Banco Mundial ha empleo y de desarrollo comunitario: acompañado los esfuerzos por aliviar los impactos de la crisis. Este apoyo ha sido financiero, mediante ope- · El programa de apoyo al Plan Jefes tuvo dos etapas: raciones de crédito, y técnico, mediante programas de durante la crisis y después, para la estrategia de tran- asistencia técnica y aportes analíticos, dirigidos a cola- sición del programa. En la primera etapa, reconocien- borar con el diagnóstico y diseño de políticas y buscan- do la pertinencia e importancia del programa duran- do facilitar el diálogo entre los distintos actores involu- te la crisis, el Banco Mundial aprobó un préstamo crados en el sector. para financiar las transferencias para aquellos benefi- ciarios que participaron en actividades de empleo 31. Las principales operaciones de financiamiento en transitorio, educación o capacitación. Al mismo ejecución en el área de protección social son el progra- tiempo el préstamo apoyó y fortaleció los esfuerzos ma de apoyo al Plan Jefes y el programa de Formación del Gobierno para monitorear y evaluar el programa 12 y hacer más transparente su implementación, inclu- empleo transitorio, especialmente en construcción yendo mejoras en su administración, gobernabilidad, incluyendo adentro de las obras los Centros de e inversión en sistemas de información y comunica- Integración Comunitarios (CICs), un programa pro- ción que enfrentaron desafíos muy importantes en movido por el Ministerio de Desarrollo Social responder a un programa tan masivo en el corto (MDS). plazo. En su segunda etapa, el apoyo del Banco Mundial se concentró en el objetivo del Gobierno de · El Proyecto de Capacitación y Formación enfocar sus acciones hacia esquemas activos de pro- Permanente apoya al gobierno a consolidar, fortalecer moción de empleo como política de inclusión social y y aumentar la cobertura de un sistema de formación económica. El Proyecto de Transición del Plan Jefes profesional permanente basado en competencias para que apoya la reorientación del programa hacia la vin- adultos vulnerables con el objetivo, para los que par- culación de los beneficiarios con el empleo, a través ticipan, de mejorar su empleabilidad (para desocupa- de la instalación y fortalecimiento de servicios de dos) y mejorar las oportunidades de su carrera laboral empleo municipales, y de actividades específicamente (para los ocupados). El proyecto incluye componen- diseñadas para mejorar la empleabilidad de los bene- tes para expandir y fortalecer el sistema de formación ficiarios como capacitación, terminalidad educativa y profesional y certificación en base de competencias la combinación de capacitación con proyectos de laborales; terminalidad educativa; y la promoción de 13 empleo para jóvenes (18-24) a través de capacitación la viabilidad de distintas opciones de políticas, inclu- y prácticas laborales (pasantías). yendo aquellas vinculadas con la protección social. Parte del análisis se basó en un módulo especial sobre 32. El programa de préstamos del Banco Mundial se informalidad laboral para la Encuesta Permanente de complementa con una serie de actividades analíticas. Hogares, que se aplicó en el área metropolitana de Los equipos técnicos del Banco Mundial completaron en Buenos Aires en el último trimestre de 2005. Este el año 2005 un estudio sobre el sistema previsional8, y módulo, cuyos resultados básicos fueron publicados más recientemente un análisis sobre la informalidad labo- conjuntamente por las instituciones9, generó una ral en la Argentina. En ambos casos, la preparación de los importante masa de información sobre los niveles, estudios demandó la generación de información estadís- determinantes y motivaciones que causan y sostienen tica original, mediante el relevamiento de encuestas dise- los altos niveles de informalidad prevalentes en el ñadas específicamente en colaboración con las autorida- mercado de trabajo de la Argentina. La información des respectivas. Adicionalmente, en la actualidad se está muestra que el fenómeno es sumamente heterogéneo, preparando un análisis sobre las opciones de políticas de por lo que no es posible identificar una causa única transferencias de ingresos en Argentina para el mediano (en consecuencia, tampoco una solución única) del plazo, considerando las visiones y perspectivas de un mismo. amplio rango de participantes. · Por último, desde mediados del año 2006 un equi- · El informe "Enfrentando el Desafío del po del Banco Mundial ha trabajado, en forma con- Envejecimiento y la Seguridad Social" consideró las junta con autoridades del MTESS y el MDS en un opciones del sistema previsional en Argentina en los programa de análisis que busca identificar prioridades próximos años. El mismo utilizó, como un insumo y opciones de política para las políticas de transferen- central, a la "Encuesta a la Tercera Edad sobre cias de ingresos en el mediano plazo. El objetivo de Estrategias Previsionales" (ETEEP), que fue relevada este programa es apoyar el desarrollo estratégico de a fines del 2003 entre adultos mayores a nivel nacio- éstas políticas, identificando prioridades y opciones. nal, y que permitió conocer la visión y las preferencias Las actividades incluyen un fuerte componente de de los beneficiarios sobre el sistema previsional, mos- interacción con funcionarios, analistas y la población trando en particular la magnitud de los problemas de en general, para lo que se implementó un proceso de credibilidad en el sistema. consultas en distintas provincias, se relevó una encuesta nacional de opinión pública y se realizó una · En el último año, otro equipo del Banco Mundial conferencia con amplia convocatoria. ha trabajado en el análisis de la informalidad laboral, en forma conjunta con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS). El informe del Banco Mundial, que está en su etapa final de prepa- ración, describe la evolución y determinantes de la informalidad laboral en las últimas décadas y discute 8. Banco Mundial (2007). 9. MTESS y Banco Mundial (2007). 14 VI. Las perspectivas de colaboración en el futuro 33. El Banco Mundial espera continuar colaborando apoyando la gestión en el área de los ministerios de estrechamente con las autoridades en el análisis, posi- Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad bles mejoras y el financiamiento de los programas de Social. protección social en Argentina. Además de continuar con los programas en ejecución, existen varias oportuni- 36. Un aspecto que deberá ser explorado en forma dades que serán exploradas con los responsables de los conjunta por los equipos técnicos del Banco Mundial distintos sectores. y las autoridades argentinas en sus distintos niveles es la posibilidad de apoyar el desarrollo de políticas de 34. De acuerdo a las discusiones preliminares con las inclusión social a nivel de las provincias. La implemen- autoridades nacionales, en el transcurso del próximo tación de programas que complementen (en forma coor- año se planea diseñar e implementar dos nuevos pro- dinada) las prestaciones de los programas nacionales, gramas para extender y complementar los programas financiados y ejecutados desde los gobiernos provinciales, de protección social anteriormente descriptos. El pri- es un desafío en el que el Banco Mundial puede aportar mer programa se enfocaría en apoyar el desarrollo del experiencia recogida en otros países y capacitación técni- "Seguro de Capacitación y Empleo" para: (i) extender los ca para su puesta en práctica. servicios a la población en general, más allá de los ex beneficiarios del Plan Jefes (quienes son los únicos elegi- 37. Por último, el Banco Mundial puede colaborar en bles por el momento); (ii) mejorar la ejecución y adapta- el proceso de rediseño del sistema previsional encara- ción de los servicios de empleo, tomando en considera- do por las autoridades nacionales. A través del apoyo ción las condiciones particulares de cada localidad donde financiero en ejecución para ANSES, o mediante el desa- se ejecuta el programa; y (iii) adaptar los beneficios ofre- rrollo de estudios o actividades de análisis y discusión cidos a los inscriptos para asegurar apoyo e incentivos conjuntas, el Banco Mundial puede aportar ideas, expe- apropiados. riencias de otros países y estrategias de evaluación de las distintas propuestas de políticas y así contribuir a la dis- 35. El segundo programa complementaría este cusión de políticas en Argentina. enfoque hacia el empleo con un enfoque en los ser- vicios básicos y con una óptica hacia el fortaleci- 38. Adicionalmente, el Banco Mundial puede conti- miento de los vínculos comunitarios. Los detalles de nuar ofreciendo apoyo y asistencia técnica en el sector, un programa de "Desarrollo Comunitario", que apoye mediante la preparación de informes, el diseño y releva- el desarrollo de las políticas sociales a nivel territorial, miento de encuestas, la organización de talleres y confe- permitiendo que la población más vulnerable tenga un rencias, y, en general, la promoción del diálogo sobre las acceso efectivo a los servicios de empleo, salud, y desa- políticas con el objetivo de promover una continua mejo- rrollo social, restan ser definidos, pero se construiría ra en su efectividad. 15 Referencias Rofman, Rafael y Lucchetti Leonardo (2006). Pension Systems in Latin America. Concepts and measurements of Coverage. SP Discussion Paper No. 0616. Washington, DC: Banco Mundial. Moreno, Juan Martín (2007). ¿Se acuerda, abuelo, cuan- do las jubilaciones en Argentina eran bismarckianas? Estudio presentado a las IX Jornadas Argentina de Estudios de Población. Banco Mundial (2007). Argentina. Facing the Challenge of Ageing and Social Security. Report No. 34154. Washington, DC. MTESS y Banco Mundial (2007). La Informalidad en el Gran Buenos Aires. Una Nueva Mirada. Buenos Aires: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. 16 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar ARGENTINA NOTA DE PROGRESO AGUA Y SANEAMIENTO Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO AGUA Y SANEAMIENTO SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO SUSTENTABLES AL ALCANCE DE TODOS1 R E S U M E N A lo largo de los últimos años, el Banco Mundial ha apoyado el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento (APS) en Argentina a través de un conjunto de proyectos multi-sectoriales. De estos esfuerzos, en conjun- to con el gobierno nacional, surge el análisis de los desafíos instituciona- les, financieros y ambientales que enfrenta el sector de agua potable y saneamiento, así como algunas ideas para superarlos. Entre los principales desafíos se encuentra en primer lugar la necesidad de cubrir el déficit de cobertura tanto en agua potable como en saneamien- to (8 y 21 millones de personas carecen el acceso a dichos servicios, res- pectivamente) así como la necesidad de incrementar el porcentaje de las aguas servidas tratadas para reducir el impacto ambiental del sector. El logro de éstas metas requiere: (i) fortalecer la dirección del sector a nivel nacional, su capacidad de planificación y de articulación con las provincias; (ii) viabilizar un sistema federal predecible de financiamiento al sector que aumente a nivel global los recursos disponibles para inversiones y esta- blezca incentivos para que las provincias y los prestadores también incre- menten sus aportes; (iii) alcanzar un nuevo equilibrio entre contribuyentes (quienes financian las inversiones a través de sus impuestos) y usuarios (quienes contribuyen con sus tarifas); y (iv) operativizar la gestión integra- da de los recursos hídricos a nivel de las cuencas hidrográficas. El propó- sito de la presente nota de progreso es el de contribuir algunos elemen- tos a la discusión del camino por adelante, elementos que se entienden como un aporte para una reflexión más profunda y detallada. 1. Esta note fue elaborada por Franz Drees-Gross (Líder Sectorial, Desarrollo Sustentable), Gustavo Saltiel (Líder Sectorial) y Luis Poggi (consultor). 2 1. Desafíos sectoriales y necesidades de inversión 1. Los problemas sectoriales afectan las capacida- mo medio siglo y son responsables del atraso en los des de las organizaciones del sector. La situación niveles de cobertura de los servicios de APS y de la actual de los servicios de APS está condicionada por escasa proporción en saneamiento ambiental, lo que tres factores limitantes que se deberían remover: (i) la produce una llamativa falta de una correlación entre falta de solidez y de adaptabilidad de las instituciones a el grado de desarrollo del país y la cobertura de servi- las realidades cambiantes; (ii) la debilidad en la plani- cios (Gráfico 1).2 A diferencia de muchos otros países, ficación y el manejo poco eficiente de los instrumentos Argentina puede costear la infraestructura que necesi- económicos que afectan la integralidad de la gestión; y ta, a condición de diseñar una adecuada estrategia, (iii) las recurrentes crisis de financiamiento. Estas res- siendo poco probable que pueda financiarlo sólo con tricciones han operado por lo menos durante el últi- ingresos fiscales.3 2. Banco Mundial (1999). En Banco Mundial (2006) se menciona que entre 7 países tomados como referencia la Argentina ocupa la penúlti- ma posición en materia de APS. En una muestra de 80 países en vías de desarrollo, el modelo multivariable generado determina un atraso del orden del 20% en cobertura de APS. 3. Ver Banco Mundial (2006). Gráfico 1: Relación entre ingreso y cobertura Gráfico 2: Relación entre ingreso y cobertura de de agua potable en América Latina alcantarillado cloacal en América Latina 100 100 90 90 (%) 80 80 tura 70 70 Argentina 60 tura 60 Cober de 50 50 Cober Argentina 40 % 40 30 30 20 20 Coeficiente 10 10 0 0 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 PBI per cápita corregido por PPP PBI per cápita corregido por PPP Nota: PBI con base en PPP. Fuente: FMI y Cepis-OPS. Nota: PBI con base en PPP. Fuente: FMI y Cepis-OPS. 2. Una real protección a los pobres pasa hoy por una les, poseyendo el 30% y 1% respectivamente de los habi- expansión de los servicios focalizada en ellos y una tantes servicios por red de agua potable y desagüe cloacal.4 eficiente política de subsidios. La protección de los La mayoría de los hogares sin servicios en áreas urbanas se pobres es una preocupación del sector público y el encuentran en zona periurbanas, donde se concentran, motor principal del congelamiento tarifario. Esto se además, los principales problemas de calidad. debe a que la falta de cobertura de servicios se concentra en las áreas pobres, con el correspondiente efecto sobre 4. La sustentabilidad y tender al servicio universal es la salud de sus habitantes, constituyendo un riesgo para otra manera de expresar las metas del "Compromiso la comunidad en su conjunto; además las alternativas de del Milenio". Los países asumieron en el marco de las servicio son de menor calidad y de mayor precio que el metas del milenio, la obligación de reducir a la mitad la servicio por red, por lo que se potencia el efecto negati- proporción de la población sin acceso sostenible a agua vo sobre la pobreza. De acuerdo con el censo de pobla- potable segura y saneamiento básico al 2015. Casi la ción del año 2001, en Argentina sólo un poco más del totalidad de ellos expresó la obligación como una reduc- 78% de población tiene acceso al agua potable y casi el ción del 50% de la brecha desde el 2000 a la fecha. 43% a los desagües cloacales, lo que significa que alrede- Argentina asumió, por cuestiones operativas, la siguien- dor de unas 8 y 21 millones de personas respectivamen- te meta: te no tienen acceso a dichos servicios, en tanto que el · Reducir en 2/3 la proporción de población sin acceso 30% de los hogares más pobres carecen de agua potable al agua potable entre 1990 y el 2015 y el 69% de desagüe cloacales. · Reducir en 2/3 la proporción de población sin acceso al saneamiento entre 1990 y el 2015 3. La problemática urbana: cobertura y calidad. La Esto implica partir de una cobertura de 66,2% y 34,3% Argentina es un país urbano. El 90% de la población vive para agua potable y desagüe cloacal para llegar en el año en ciudades de más de 2.000 habitantes. El 10% restante 2015 a una meta del orden del 90% y del 75% respecti- vive en condición dispersa o en pequeñas localidades rura- vamente.5 El pronóstico actual estima que se logrará una 4. Alrededor del 47% de la población rural posee un servicio intermedio de desagües (pozos sépticos). 5. Ver Presidencia de la Nación (2006). 4 cobertura de 84% y 55% al 2015, respectivamente; con 6. Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) debe ser indicadores de seguimiento de 78,4% y 42,5% para el tratado como un caso particular en el contexto nacio- período 2001 - 2004 y metas parciales del 82,4% y nal. AySA cuenta con una nueva institucionalidad; tiene 51,5% para el año 2011.6 Si bien resulta claro que las la posibilidad de utilizar su propio fondo fiduciario; metas originales no se cumplirán, el déficit que resalta es contempla áreas de jurisdicción política distinta; y tiene el de desagüe cloacal. La cobertura de éste servicio debía que enfrentar, desde su órbita, a los dos cursos de agua crecer 41 puntos porcentuales, mientras que en la actua- más contaminados del país (Riachuelo-Matanza y Río lidad se espera que la cobertura crezca unos 21 puntos Reconquista), con sus problemas de armonización inter- porcentuales (casi la mitad). De no modificarse las res- jurisdiccional, entre otros factores. tricciones existentes, las metas para el 2015 pueden no ser alcanzadas, pues implican incorporar una media 7. Los problemas ambientales obligan a dar una alta anual de 500.000 habitantes al servicio de agua y de prioridad al tratamiento de líquidos cloacales. 650.000 al de cloacas.7 Alcanzar estas metas es el princi- Relacionado con el servicio de APS, la contaminación de los pal desafío en materia de cobertura de agua potable y recursos hídricos es quizás el problema ambiental más serio desagüe cloacal que tiene el país. que actualmente enfrenta la Argentina11. El mismo se debe al bajo porcentaje de aguas residuales tratadas: a nivel nacio- 5. Problemas relacionados con el financiamiento. nal se encuentra en el orden del 10%, siendo un rasgo Varios son los desafíos en relación al financiamiento de común la falta de mantenimiento de distintas plantas de tra- inversiones (obtener recursos, ejecutar proyectos y pose- tamiento. La vulnerabilidad se potencia dada la contamina- er un instrumento idóneo para canalizar inversiones). A ción de las aguas subterráneas, originada en la coexistencia lo que se suma la ausencia de una adecuada planificación simultánea de tanques sépticos y actividades industriales y priorización de proyectos. Para alcanzar las metas del fuera de control, con efectos sobre las napas y los cuerpos milenio el Ente Nacional de Obras Hídricas de receptores. Por otro lado, la Argentina posee extensas zonas Saneamiento (ENHOSA) ha fijado las necesidades con déficit hídrico y problemas de calidad físico químico del financieras anuales en el 0,5% del PBI8, bien superiores recurso agua. A lo anterior se une la sobreexplotación de a los valores de financiamiento público de entre 0,10% acuíferos, con el consiguiente fenómeno de salinización. Los y 0,15% del PBI que se han destinado en promedio al problemas reseñados se potencian en los grandes centros, en sector entre 1990 y 2003.9 Cabe destacar que de este particular en el Área Metropolitana del Gran Buenos Aires, monto, sólo el 17% provino del gobierno federal y el atravesada por los dos ríos más contaminados del país: el resto de las provincias. A pesar de este panorama general Matanza-Riachuelo y el Reconquista, con efectos negativos cabe resaltar que el aporte público para el financiamien- en la salud de la población, valor de las propiedades, etc. La to de obras de agua potable y saneamiento ha subido solución requiere de una política específica integral de inver- sustancialmente desde la crisis, alcanzando un promedio siones de distinta naturaleza y de un plan que priorice el tra- de 0,25% del PBI entre 2002 y 2005.10 tamiento de los líquidos cloacales. 6. ídem anterior 7. En función de los porcentuales anunciados y a las proyecciones de población del Indec. 8. El PBI del 2006 ascendía a US$213 mil millones, o sea que el porcentual señalado implica inversiones anuales de aproximadamente US$1 mil millones. 9. La información agrupa los programas correspondientes a la Formulación y Ejecución de la Política de Recursos Hídricos, el ENOHSA y el Desarrollo Ambiental. No se cuentan con estas series para agua y saneamiento. exclusivamente. Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados del Ministerio de Economía y Producción. 10. Banco Mundial (2006). 11. Banco Mundial (1995). 5 II. Marco institucional y de políticas 8. Los modelos precedentes no generaron un cambio de endeudamiento y la planificación contenida en sus sustentable. La baja prioridad dada a los servicios de contratos no fue reemplazada por un instrumento APS por los gobiernos (nacional, provincial y munici- estructurado alguno. Los reguladores perdieron los esca- pal) se refleja en la ausencia de un entramado institu- sos rasgos de autonomía, no pudiendo sostener su rol cional que cubra, para el ámbito nacional y con propie- específico, concentrándose en servir de soporte al dad, los roles requeridos en términos de planificación, Estado en las renegociaciones contractuales. financiamiento, regulación y control.12 La crisis secto- rial es anterior a la crisis macroeconómica de comienzos 9. Caracterización de las instituciones y actores de la del 2002, como lo muestra la larga renegociación del gestión sectorial. A nivel nacional el servicio de agua y contrato de Aguas Argentinas (1997-1999) y las resci- saneamiento es prestado actualmente por 1.737 presta- siones de los contratos de concesión de Agua del dores de los cuales 1.137 (65%) son considerados priva- Aconquija y de Azurix, como hechos principales, aun- dos y 600 (35%) públicos, aunque esta división resulta que no únicos. En consecuencia de la mencionada cri- engañosa.13 Esto no involucra a poblaciones de menos sis, el Estado Nacional sancionó la "Ley de de 5.000 habitantes (áreas rurales). Emergencia", que congeló las tarifas de los servicios públicos y ordenó la renegociación de los respectivos 10. Los marcos regulatorios. En materia de regulación contratos de prestación. Ni la descentralización de OSN existe sólo una norma a nivel nacional que es aplicable (hecho dominante de la década de los '80) ni la privati- a AySA.14 A nivel provincial, en 14 provincias también zación de los servicios (hecho dominante de la década existe un marco regulatorio del servicio con su corres- de los '90) pudieron resolver los problemas institucio- pondiente ente regulador.15 Sin embargo desde la crisis, nales del sector. El período de renegociación contrac- las funciones de regulación y control que deberían cum- tual que se abrió como consecuencia de la crisis del plir son más nominales que efectivas. Las normativas 2001-2002 terminó por desdibujar los tenues rasgos de provinciales son genéricas con baja aplicación e incum- organización institucional sectorial esbozados en el plimiento generalizado. La temática de la calidad del período anterior y se requiere entonces de la instrumen- agua muestra ausencia de pautas generales, de metodo- tación de una nueva institucionalidad, la que presenta logía común de evaluación y de reglas de sanción. En desafíos de consideración. Ante la retirada generalizada general, las capacidades técnicas en las provincias son de los operadores privados internacionales, su capacidad insuficientes. También a nivel institucional las provin- 12. La tardía creación de la Secretaría de Recursos Hídricos (1970), la que no ejercía control jurisdiccional alguno sobre OSN determinaban situaciones que no ayudaban al ordenamiento institucional. En el orden nacional, en la etapa de concesión al sector privado se observa una espe- cialización de roles. El sector privado asumió la responsabilidad del financiamiento y, parcialmente, la planificación. Se estableció, para gran parte del país, la separación entre las actividades de prestación, por un lado, y las de regulación y control, por el otro, no llegándose a plasmar un sistema eficiente, dadas las debilidades de diseño en los procesos de privatización. 13. Dentro del universo de prestadores privados se encuentran las sociedades anónimas de capital privado, uniones vecinales y otros; en tanto que en los públicos se encuentran los municipios y provincias, sociedades del estado provincial, sociedades anónimas de capital estatal y otros públicos. Si bien, numéricamente, los privados son la mayoría, en realidad en términos de cuentas la mayoría sería pública, considerando el hecho que los dos principales prestadores del país (AySA y Aguas Bonaerenses) son empresas del dominio privado bajo control absoluto del sec- tor público. 14. Incluye alrededor de la cuarta parte de la población total del país. 15. Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chubut, Formosa, La Rioja, Jujuy, Mendoza, Misiones, Salta, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. 6 cias muestran una gran heterogeneidad: nueve provin- Pública y Servicios (MPFIPS), dependiente del Poder cias cuentan con entes especializados en la gestión de Ejecutivo, como la máxima autoridad nacional, que los recursos hídricos, las otras cuentan con dependen- centraliza la definición estratégica de los lineamientos y cias ministeriales de distintos grados de especialización. prioridades para el diseño de políticas y programas vin- El sistema de regulación del servicio de APS provincial culados a los recursos hídricos en general y del agua y presenta serias debilidades institucionales (injerencia saneamiento en particular. A diferencia de otros servi- política, debilidad de formación técnica y profesional, cios (comunicaciones, energía, minería, etc.), el segun- ausencia de sistemas tarifarios eficientes, más la tenden- do nivel en jerarquía es la Secretaría de Obras Públicas cia de sólo regular al operador principal). Los operado- (SOP) que propone al MPFIPS y ejecuta la política de res de los servicios presentan notables diferencias de agua a nivel nacional. Dado que la SOP tiene además la gestión entre los que han desarrollado una estructura responsabilidad general de todas las obras publicas empresarial y los que no. Al interior de las provincias y nacionales, la responsabilidad directa sectorial recae entre ellas, se evidencia una fuerte fragmentación secto- sobre una dependencia de tercer nivel de jerarquía, la rial y falta de articulación. Subsecretaría de Recursos Hídricos (SSRH). El Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOH- 11. Las instituciones nacionales. En cuanto a las insti- SA), dependiente de la SOP, concentra las funciones de tuciones públicas del sector nacional, en primer lugar se gestión del financiamiento, habiéndosela facultado, con destaca el Ministerio de Planificación Federal, Inversión posterioridad, para la ejecución directa de los proyectos 7 de construcción, mantenimiento, operación y reposi- última la Autoridad de Aplicación en los aspectos esen- ción de infraestructura. No existen normas regulatorias ciales del contrato de concesión que liga al MPFIPS a nivel nacional, dependencias responsables de nivel (concedente) con AySA (concesionario) (Gráfico 3). jerárquico similar al de otros servicios públicos, ni agen- Merece destacarse los siguientes aspectos de las nuevas cias o dependencias que realicen el planeamiento y con- instituciones: (i) APLA y ERAS están en proceso de for- trol estratégico. Es por ello es escasa la coherencia y mación; (ii) los reglamentos que la Ley Marco establece coordinación entre los actores federales. todavía no se han dictado (Contrato de Concesión, Reglamento de Tarifas, la Reglamentación del Fondo); 12. Características particulares de la concesión otor- (iii) la creación de una Agencia de Planificación (pese a gada a AySA. Dada la situación especial de la prestación que es específica) es un hecho nuevo; (iv) el Regulador del servicio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha perdido funciones propias (comparado con la insti- (CABA) y en los partidos de la Provincia de Buenos tucionalidad precedente) y acentuado los procesos de Aires (PBA) que la circundan, AySA representa el único control y participación de los usuarios; (v) se ha creado caso en donde el Estado Nacional es titular del servicio un Fondo Fiduciario en AySA para el financiamiento de y por tanto ha desarrollado un esquema institucional sus inversiones; (vi) las autoridades nacionales ad-hoc, mediante la Ley N° 26.221 del Congreso (MPFIPS y SSRH) concentran decisiones básicas (tari- Nacional, que estableció un nuevo marco regulatorio. fas, endeudamiento, etc.) y las normas de operación son Vale aclarar que la intervención del Congreso Nacional más flexibles. no se vincula con la necesidad de establecer, una regla "marco" para la totalidad del país sino que deviene, 13. Los principales problemas institucionales se con- exclusivamente, del hecho que el Poder Ejecutivo centran en la falta de coordinación a nivel nacional. Nacional es el titular del servicio en el área en cuestión. La fragmentación sectorial se expresa en: (a) variables En dicha norma se plasmó un acuerdo tripartito entre de contexto: baja prioridad del agua en las políticas Estado Nacional, CABA y PBA para que el primero públicas; (b) falta de coordinación y superposición de (representado por el MPFIPS) ceda en concesión a funciones intra-sectoriales, intersectoriales e ínter juris- AySA (sociedad anónima de propiedad mayoritaria del diccionales (nación-provincias, provincias-provincias, Estado Nacional) la prestación del servicio, mientras provincias-municipios); y (c) falta de capacidad de pla- que las otras dos jurisdicciones participarán en el con- nificación y gestión (en el nivel nacional y provincial y trol de la prestación del servicio a través de representan- en los espacios de articulación inter-jurisdiccional). tes designados en el Ente Regulador del Agua y Saneamiento16 (ERAS) y en la planificación y control 14. La prioridad institucional es el fortalecimiento del del cumplimiento del contrato de concesión a través de gobierno central. A diferencia del fortalecimiento insti- la Agencia de Planificación (APLA), eliminándose el tucional en las provincias, que es prioritario pero no es anterior órgano de regulación (ETOSS). El MPFIPS, es la primera acción a concretar, la problemática del forta- la máxima autoridad en esta concesión y es la que reali- lecimiento político-institucional del gobierno central za la definición estratégica de los lineamientos y priori- no sólo es prioritaria sino que constituye la precondi- dades para el diseño de políticas en el área de la conce- ción para contar con una política en APS que responda sión, con la asistencia de la SOP y la SSRH, siendo esta con eficacia y sustentabilidad intertemporal a las nece- 16. En el ámbito del Ente Regulador también tendrán participación los municipios del área de la concesión y el ENOHSA, como integrantes de la Comisión Asesora. 8 G R Á F I C O 3 : R E L AC I O N E S P O L Í T I C O - I N S T I T U C I O N A L E S E N L A C O N C E S I Ó N OTO R G A DA A AYS A PEN Usuarios MPFIPS Sindicatura de Usuarios SOP SSRH ERAS AySA APLA CABAY PBA Sindicatura de Usuarios MUNICIPIOS Fuente: Elaboración propia. sidades de la sociedad, particularmente a las de los gru- vados del cambio climático. Frente a este panorama pos más vulnerables. posee escasos y mal organizados instrumentos. El geren- ciamiento del agua como recurso general está concebi- 15. La problemática de los recursos hídricos y las do a través de instituciones múltiples (federales, provin- agencias de cuenca no difiere de los conflictos identi- ciales y comités de cuencas), lo que ha dado lugar a con- ficados en el sector APS. La Argentina tiene problemas flictos intersectoriales e inter-jurisdiccionales, a un de stress hídrico, desertificación, contaminación de las marco jurídico incompleto, con un sistema de informa- fuentes de agua potable y de previsibles impactos deri- ción inadecuado, un planeamiento pobre con bajo pre- 9 supuesto, baja capacidad de gestión y procedimientos Previamente debió ceder el esquema legal de propiedad anticuados, con carencia de incentivos en favor del uso de la cuenca hídrica en función de la jurisdicción polí- eficiente. Los Comités de Cuenca se fueron reduciendo tica. Es por ello que se crea la autoridad de Cuenca del por falta de recursos y mecanismos de resolución de Matanza Riachuelo (ACUMAR), iniciándose una inte- conflictos, no pudiendo liderar un manejo racional de racción entre ésta autoridad y las autoridades del sector un uso compartido. Últimamente se han dados pasos APS (APLA, ERAS) y su prestador (AySA); hecho que positivos al establecerse el Consejo Federal Hídrico no sólo no sucedía en esta cuenca con anterioridad sino (COHIFE), que generó los Principios Rectores de que no ocurrió tampoco en las restantes. A partir de este Política Hídrica17 y al mejorarse el financiamiento sec- hito es posible establecer mejores responsabilidades torial con la constitución de un fondo fiduciario. El tra- entre las distintas jurisdicciones, compartir financia- tamiento integral de una cuenca se profundiza al tener mientos y gestionarlos conjunta o separadamente con el gobierno, que enfrentar el problema ambiental gene- un fin común, teniendo los actores una visión compar- rado por el estado del Matanza - Riachuelo. tida y ordenada de la problemática18. III. El papel del Banco Mundial 16. En los últimos años, el Banco Mundial ha apoyado agua/saneamiento, transporte y energía, incluyendo una la ampliación de la cobertura de los servicios de agua evaluación de diferentes esquemas de subsidios (subsi- potable y saneamiento a través de varias operaciones dios cruzados entre usuarios, subsidios directos del multi-sectoriales incluyendo: (i) el Proyecto de gobierno) así como de diferentes alternativas para su Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires (APL-1, focalización (por ingreso, por cantidad del consumo, por préstamo de US$200 millones y APL-2, préstamo de geografía y por categoría de usuario). Además, el Banco US$270 millones); y (ii) el Proyecto de Servicios Básicos Mundial está preparando una nueva operación para la Municipales (Préstamo de US$110 millones). También limpieza integral de la Cuenca Matanza-Riachuelo. Las elaboramos un estudio analítico (Argentina: reflexiones que se presentan a continuación se inspiran Infraestructura para el Crecimiento y la Reducción de en las discusiones con las autoridades sectoriales nacio- Pobreza, Septiembre del 2006) que analizó los retos ins- nales tanto en el contexto de las operaciones de inver- titucionales y financieros que enfrentan los sectores de sión como del estudio analítico mencionado. 17. Banco Mundial (2007a). 18. En buena medida la situación ambiental de la Cuenca del Rió Matanza-Riachuelo, es la consecuencia, en alguna medida, de la falta de defi- nición de una solución integral del sistema de cloacas y saneamiento para el área de la concesión de agua potable y desagües cloacales de AySA. La solución ambiental para el área no sólo es aumentar de cobertura de la población con estos servicios, sino además la realización de inversio- nes en obras básicas (Plan de Saneamiento Integral de AySA) que por su monto requerirán financiamiento de fuentes diversas y por ello la deter- minación de un esquema de prioridades en las obras. 10 IV. El camino por delante 17. Desde la crisis del 2002, el sector de APS en movilice recursos adicionales y cree incentivos para la Argentina ha alcanzado en la agenda política nacional eficiencia y la expansión del servicio. una importancia muy por encima del peso que le fue asignado antes de la crisis, hecho que se ve reflejado en Fortalecimiento de la institucionalidad del sec- el aumento del financiamiento público al sector. El nivel tor a nivel nacional promedio de financiamiento público entre 2002 y 2005 (aproximadamente 0,25% del PBI) es casi dos veces más 19. Las modificaciones en el Gobierno Central. Hay alto que el promedio de financiamiento público dirigido varias opciones que permiten fortalecer la institucio- al sector entre 1990 y 2003. Si bien quedan desafíos nalidad del sector de APS a nivel nacional para mejo- importantes por vencer, el tema de APS goza de la aten- rar la coordinación intrasectorial dentro del Estado, ción necesaria para enfrentarlos. Los próximos parágra- evitando la superposición de funciones y estableciendo fos retomarán los desafíos sectoriales e institucionales una adecuada división de tareas y jerarquías en fun- descriptos en las secciones 2 y 3 de esta nota, plantearán ción de los objetivos generales y específicos propues- ideas para solucionarlos y sugerirán áreas dónde el Banco tos. El fortalecimiento del subsistema de Mundial podría ser útil a los gobiernos nacionales y pro- gobierno/coordinación nacional actúa como precondi- vinciales para hacerlo. ción para el fortalecimiento del resto del sistema, ya que es el que sostiene las políticas, programas y accio- 18. Las mejoras de cobertura requieren de estrategias nes. Dos posibles escenarios entre varios factibles se sólidas. El país se encuentra en condiciones de obtener presentan a continuación. estándares internacionales elevados en los niveles de cali- · Escenario 1: Fortalecer a los actores existentes. dad y cobertura de los servicios de APS. Para ello se Esta opción se caracterizaría por el fortalecimiento de requiere que el sector público tome decisiones para la Subsecretaría de Recursos Hídricos y el ENOHSA, incrementar, distribuir razonablemente y luego estabili- más la decisión de otorgarle una mayor prioridad a zar el flujo de recursos totales hacia el sector, teniendo los servicios de APS por parte la Secretaría de Obras en cuenta que los contribuyentes, por distintas razones, Públicas y el MPFIPS. no podrán aportar el total del financiamiento que impli- · Escenario 2: Subir la Jerarquía del Sector al ca alcanzar tales estándares, aún en el largo plazo. La Interior del MPFIPS. Bajo esta opción se crearía previsibilidad de los recursos como su cuantía son una Secretaría de Recursos Hídricos, Agua potable y importantes. Es por ello, que el sector requiere de estra- Saneamiento (SRHAPS) como institución rectora tegias sectoriales e instituciones más sólidas. El camino del sector, para dar valor al agua de manera integral. por adelante abarcaría en el corto y mediano plazo: (i) Ello facilitaría la resolución de problemas de gobier- acciones para fortalecer la institucionalidad del sector a no y coordinación sistémica. Por otra parte, dada la nivel nacional; (ii) un nuevo equilibrio entre usuarios de necesidad de operar en base a la especificidad intra- los servicios de APS y contribuyentes; y (iii) una estrate- sectorial se mantendría la Subsecretaría de Recursos gia nacional de financiamiento y de asistencia técnica Hídricos (abocada exclusivamente a la problemática para las provincias y los prestadores de servicio que hídrica) y se crearía la Subsecretaría de Provisión de 11 Agua Potable y Saneamiento (SSPAPS) (esta última, · Fortalecer y jerarquizar al ENOHSA (SSAPS en en base al actual ENOHSA), siendo un punto crucial escenario 2) como organismo técnico de planifica- de contacto entre ambas los problemas de cuenca ción, gestión del financiamiento y del fortalecimien- relacionados a la provisión del servicio de APS. to institucional a los gobiernos subnacionales, con funciones de coordinación y fortalecimiento del 20. Funciones básicas con respecto a la Estrategia mosaico de entes de regulación provinciales y opera- Federal. Ambos escenarios, uno con mayor celeridad, el dores. Entre otros cometidos podría, a través de una otro con mayor eficiencia, buscarían superar la debilidad metodología eficiente, transparente y consensuada: institucional, y los problemas de gobierno y coordina- (i) determinar el esquema de prioridades y, como ción, concentrándose en: consecuencia de ello, los recursos disponibles para los proyectos de inversión susceptibles de ser finan- · Fortalecer y jerarquizar a la Subsecretaría de ciados; (ii) determinar la mezcla de recursos entre Recursos Hídricos (crear la SRHAPS, en el escenario préstamos y subsidios afectado a cada proyecto; en 2) como organismo rector del sector, el que partici- función de su efecto sobre la pobreza, de la capacidad paría en la definición de la política y la asignación de de pago de la población objetivo y del tipo de pro- los recursos financieros nacionales. Sentaría las bases, yecto (planta de tratamiento de líquidos residuales previo consenso, para la resolución de conflictos y, etc.); (iii) profundizar el sistema de incentivos indi- en su ámbito, resolvería los problemas de coordina- rectos con el objetivo de que el titular de los servicios ción intersectorial (Ministerio de Salud, Interior, provinciales opere a través de un prestador eficiente etc.), e inter-jurisdiccionales. También propiciaría (Cuadro 1); (iv) fortalecer la capacidad de generar cambios en la normativa nacional y llevaría adelante información; v) efectuar acciones para mejorar los la negociación con las provincias. proyectos a financiar y conocer mejor los efectos que 12 CUADRO 1: EFECTOS DE LA POLÍTICA DE ESTABLECER OBJETIVOS CONCRETOS Y DIVULGAR RESULTADOS ALCANZADOS EN LOCALIDADES SERVIDAS POR OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO (OSE) EN URUGUAY OSE ha implementado un sistema de comparación entre metas y resultados en 21 ciudades, incluyendo Montevideo y todas las capitales departamentales. Este sistema esta basado en el benchmarking de proce- sos en los que se compara el desempeño de las ciudades y de las regiones en que OSE se encuentra divi- dida operacionalmente a partir de 8 indicadores de calidad del servicio. Desde un comienzo la práctica ha producido importantes resultados, sobre todo en localidades pequeñas donde los vínculos entre insumos y productos son más visibles. Entre los resultados más notables se cuentan, en primer lugar, el impacto interno en la organización que los esfuerzos en compartir información han tenido en mejorar el conoci- miento de la realidad y propiciar una ruptura con la cultura de mantener la información oculta. Segundo, los efectos externos de mayor transparencia en las relaciones de OSE con el público y con otras agencias. Tercero, la armonización de procesos inicialmente dispares, adaptándolos a aquellos más eficaces en cada situación. Cuarto, el simple hecho de dar a conocer indicadores sensibles a los usuarios (por ejemplo, el tiempo de espera para ser atendido) mejoró la calidad de atención. Quinto, la difusión interna de los datos creó la demanda por más información. Por último, el nivel gerencial de OSE comenzó a utilizar en forma más extensa y sistemática la información sobre resultados en la definición de su estrategia y en el control y análisis de su gestión. Fuente: Banco Mundial (2007b). producen sobre la comunidad19; (vi) crear capacida- 21. Cualquiera fuese el esquema de fortalecimiento ins- des provinciales para la elaboración de la estrategia titucional seleccionado por el gobierno, el Banco jurisdiccional, la negociación con la Nación y poste- Mundial podría apoyar su implementación con estudios rior implementación; (vii) efectuar estudios de las de diseño más profundos, trabajos analíticos o compo- instituciones provinciales (y sus prestadores analizan- nentes de asistencia técnica que podrían ser incorpora- do su diseño y comportamiento corporativo); y (viii) dos en futuras operaciones de crédito. definir acciones para resolver debilidades en la nor- mativa provincial que debilitan la política y regula- Un nuevo equilibrio entre usuarios de los ser- ción del sector. vicios de APS y contribuyentes 20. De entre todas las funciones señaladas no debe descui- 22. Alcanzar las metas del milenio requiere de un darse la creación de incentivos simples cuyos efectos ten- esfuerzo tanto de los usuarios como de los contribu- gan una rápida visualización entre los usuarios y otros yentes. Lograr un financiamiento global del 0,5% del actores del sistema, tal como se puede observar en el PBI para inversiones de agua y saneamiento implica Cuadro 1 tomado de un ejemplo latinoamericano cercano. duplicar el financiamiento actualmente destinado al sec- 19. A través de estudios de "impact evaluation" los efectos de determinar si el proyecto cumple con los efectos deseados y si estos efectos son atribuibles al proyecto, como así también a la determinación de consecuencias no previstas (positivas y negativas). 13 tor, una meta que dependerá de un esfuerzo compartido 24. Más allá del equilibrio específico alcanzado entre entre usuarios (a través de sus tarifas) y contribuyentes usuarios y contribuyentes, la definición de una política (quienes financian los aportes públicos federales y pro- clara de subsidios tendría de por sí un valor importante vinciales a través de sus impuestos). Considerando el ya que reduciría la incertidumbre que hoy enfrentan alto crecimiento económico y la significativa reducción actores sectoriales en diferentes niveles. El Banco de la pobreza lograda desde la crisis de 2002, podría Mundial ha desarrollado trabajos analíticos sobre tarifas estudiarse como pasar del régimen actual de tarifas con- sociales en todo el mundo y podría apoyar técnicamente geladas (bajo la Ley de Emergencia) a un nuevo marco al gobierno en la promoción de una ley de tarifas sociales legal que le permita a los prestadores de servicios cubrir u, alternativamente, en el análisis de casos específicos. sus costos de operación y mantenimiento así como una parte de sus inversiones a través de sus ingresos tarifarios Estrategia nacional de financiamiento y de con la debida protección de la población pobre y vulne- asistencia técnica para las provincias y los rable. Hoy, los hogares argentinos destinan en promedio prestadores de servicio 0,9% de sus ingresos a los servicios de agua y saneamien- to, una cifra bien baja tanto en el contexto internacional 26. El propósito de una política nacional de financia- como regional (en comparación con Chile y Uruguay, en miento y de asistencia técnica para las provincias y los particular). prestadores de servicio es el de: (a) aumentar los recur- sos totales disponibles para inversiones en el sector, uti- 23. Aún así, pasar a un nuevo equilibrio entre usuarios y lizando el financiamiento nacional como palanca para contribuyentes requiere un análisis cuidadoso de dife- movilizar aportes adicionales; (b) crear incentivos para rentes esquemas de subsidios (subsidios cruzados entre lograr mejoras de gestión por parte de los prestadores; e usuarios, subsidios directos del gobierno) así como de (c) incentivar el logro de objetivos estratégicos (por diferentes alternativas para su focalización (por ingreso, ejemplo el aumento de la cobertura de los servicios o el por cantidad de consumo, por geografía y por categoría tratamiento de aguas servidas) por parte de actores sub- de usuarios). Bajo el segundo préstamo para el Proyecto nacionales. Aquí también existen varias opciones a con- de Infraestructura para la Provincia de Buenos Aires, por siderar, una de las cuales se presenta a continuación ejemplo, se optó por el IPMH (indicador de pobreza como ejemplo ilustrativo. recientemente desarrollado por el INDEC, basado en datos del censo 2001) en vez del indicador NBI (necesi- 27. En forma general, serían dos las ventanas de apoyo dades básicas insatisfechas) comúnmente utilizado en nacional. Por una parte, la asistencia técnica a las insti- muchos países de América Latina para caracterizar la tuciones provinciales del sector y a los prestadores públi- pobreza. El IPMH está compuesto por la agregación de cos o privados y por la otra, el financiamiento en función dos indicadores de la pobreza: (i) privación patrimonial, de las prioridades establecidas para cada provincia. como medida de la pobreza estructural, está basado en las condiciones físicas del hogar; y (ii) privación de 28. Si se requiere o no un fondo fiduciario no es la recursos corrientes, que es una medida de la pobreza de cuestión relevante. Cierto es que la constitución de ingresos. Tanto a nivel nacional como provincial sería fondos fiduciarios se consideran contraindicados desde recomendable la utilización de dicha metodología, la el punto de vista de las finanzas públicas, por la limita- que se mostró como una herramienta apta en el proyec- ción que imponen para aplicar políticas fiscales contra- to aludido. cíclicas. Ahora bien, dado que el sector es pequeño en 14 términos macroeconómicos, que está urgido de finan- 30. El propósito de los 2 últimos criterios sería el de ciamiento (dado su atraso relativo) y que la expansión utilizar los recursos federales siempre escasos para apa- del sector tiene un alto efecto sobre la reducción de la lancar recursos adicionales (tanto del presupuesto pro- pobreza, podría justificar una excepción si tal fuese la vincial como de los ingresos de los operadores de servi- decisión del Gobierno. De cualquier manera la decisión cio) para inversiones. Un esquema de financiamiento de crear un fondo fiduciario específico se considera con reglas claras y predecibles a lo largo del tiempo, secundaria, ya que lo realmente prioritario es contar con podría hasta incentivar a las provincias a viabilizar un instrumento que de continuidad a los flujos de finan- modelos (públicos, privados, mixtos, cooperativos, ciamiento necesarios. Si el financiamiento fuese funda- etc.) más eficientes y más efectivos de prestación de los mentalmente de préstamos internacionales se podría ins- servicios con la finalidad de acceder a mayores niveles trumentar un mecanismo alternativo. De decidirse por de financiamiento federal. Tal como se puede apreciar la figura de un fondo fiduciario, desde el punto de vista en el Cuadro 2, sistemas similares de aportes financie- institucional nacional (en función del segundo escenario ros a la inversión en función de la pobreza, el tipo de institucional contemplado anteriormente) podría instru- municipio y el tipo de obra han sido desarrollados en mentarse uno en la SSRH (Fondo para la Infraestructura otros países federales de América Latina (México y Hídrica), otro en la SSPAPS (el que financia al Plan Brasil). Federal) y otro específico para AySA (por lo establecido en su Marco Regulatorio). 31. Un ejercicio de aplicación. Con el objetivo de hacer un ejercicio de aplicación de dichos criterios, se 29. Como ejemplo ilustrativo, el financiamiento presenta a continuación un intento preliminar de clasi- nacional a las provincias podría depender de las con- ficación de provincias de acuerdo con las prioridades diciones de pobreza, cobertura, auto-esfuerzo econó- según las cuatro dimensiones antes mencionadas. En mico de la provincia en relación al financiamiento de función de lo anterior se podrían establecer tres grupos inversiones de agua y saneamiento y el desempeño de de provincias: los prestadores de servicio en la provincia. Como una primera aproximación a las prioridades de asistencia · Grupo A: Provincias con mayor proporción de financiera por provincia podría diseñarse un sistema en pobres sin cobertura de agua y/o desagües y menor base a 4 dimensiones: desarrollo económico; · Grupo B: Provincias con mayor proporción de · Cobertura: proporción de los hogares sin agua y pobres sin cobertura de agua y/o desagües y relativa- desagües sobre el total de hogares en la provincia. mente alta capacidad económica; · Capacidad económica de la provincia: definida de · Grupo C: Provincias con relativa baja proporción manera sintética a partir del Producto Bruto de pobres sin cobertura de agua y con capacidades Geográfico por habitante. económicas relativamente altas. · Auto-esfuerzo financiero de las provincias para finan- ciar obras de agua y saneamiento con recursos propios. 32. Tan solo a título de ejemplo se podría contemplar · Desempeño de los prestadores de servicio de agua y una posible de combinación de financiamiento compar- saneamiento. tido y de necesidad de asistencia técnica y fortalecimien- 15 C UA D RO 2 : E L S I S T E M A M E X I C A N O D E A P O RT E S F I N A N C I E RO S A L S E C TO R D E AG UA Y S A N E A M I E N TO En 1989, el gobierno Mexicano estableció un sistema nacional de financiamiento para el sector de agua y saneamiento que combinó donaciones (de gobierno nacional y de los estados federales) con préstamos (del Banco Nacional de Desarrollo, BANOBRAS). Esta programa (denominado APAZU (Agua Potable y Saneamiento en Zonas Urbanas) asigna recursos según un índice de pobreza desarrollado por el Comité Nacional de Población (CONAPO), así como en función del tamaño de la localidad y del tipo de proyec- to. En ciudades con poblaciones inferiores a 80.000 y bajos índices de pobreza, por ejemplo, obras de agua reciben donaciones hasta el 40% y préstamos para 40% del valor de las obras. Una ciudad del mismo tama- ño pero con alto índice de pobreza recibe una donación del 80% (ningún préstamo) para obras de agua o saneamiento. Desde su inicio, el programa APAZU ha permitido el desarrollo de infraestructura de agua y saneamiento en más de 1000 municipios a nivel nacional. Fuente: Banco Mundial (2006). to institucional para cada grupo. Se debe resaltar que los obras de agua (que benefician a los usuarios conectados porcentajes incorporados en el cuadro ilustran una idea a la red), le corresponde co-financiar estas obras en un de prioridades relativas y no deben ser considerados con 30% (la Nación asumiría el 70% de la obra hasta el limi- la rigidez propia de una propuesta concreta. Asimismo, te que impone la asignación global). Si por otro lado, la deberá revisarse con cuidado las provincias que integran provincia decide utilizar esta asignación federal para cada grupo de prioridad.20 obras de tratamiento de aguas servidas (que representan un bien mas "público"), le corresponde co-financiar 33. Ejemplo ilustrativo: Una provincia del grupo "A" estas obras en sólo un 10%. que prioriza inversiones de agua y/o saneamiento dentro de su presupuesto provincial y cuyos prestadores de ser- 34. Apoyo eventual del Banco Mundial. Sea como vicio de agua y saneamiento son altamente eficientes aporte analítico independiente o como componente de solicita un financiamiento al gobierno federal. Por sus asistencia técnica en el marco de una futura operación características de cobertura baja y alta pobreza así como de crédito, el Banco Mundial podría compartir con el su auto-esfuerzo financiero y el desempeño de sus pres- gobierno nacional, los diferentes esquemas de sistemas tadores de servicios recibiría una asignación de recursos nacionales de asistencia técnica y financiera instrumen- federales bien por encima del promedio de recursos fede- tados por varios países federales a nivel internacional y rales disponibles por habitante para agua y saneamiento. apoyar el desarrollo de una estrategia a medida de las Si la provincia decide utilizar esta asignación federal para necesidades propias de la Argentina. 20. También con el solo efecto de ilustrar la metodología se puede anticipar las provincias que, a priori, podrían integrar cada uno de esos gru- pos. Grupo A: Chaco, Corrientes, Formosa, Misiones, Santiago del Estero; Jujuy, Tucumán y Salta; Grupo B: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe; Grupo C: Catamarca, Entre Ríos, La Rioja, Río Negro, San Juan, La Pampa, Mendoza, San Luis, Chubut, Ciudad de Buenos Aires, Neuquén, Santa Cruz, Tierra del Fuego. 16 TABLA 1: GRUPOS DE PRIORIDADES Y PROPUESTA DE ASISTENCIA GRUPO CARACTERÍSTICAS AUTO- DESEMPEÑO REGLAS DE CO-FINANCIAMIENTO ASISTENCIA DE LAS ESFUERZO DE LOS TÉCNICA PROVINCIAS FINANCIERO PRESTADORES A S T PROVINCIAL DE SERVICIOS A Provincias con mayor Alto, Alto, 70% Nación 80% Nación 90% Nación SI proporción de Mediano, Mediano, pobres sin cobertura o Bajo o Bajo de agua y/o desagües y menor desarrollo económico B Provincias con mayor Alto, Alto, 50% Nación 60% Nación 70% SI proporción de Mediano, Mediano, Nación pobres sin cobertura o Bajo o Bajo de agua y/o desagües y relativamente alta capacidad económica C Provincias con Alto, Alto, 30% Nación 40% Nación 50% SI relativa baja Mediano, Mediano, Nación proporción de o Bajo o Bajo pobres sin cobertura de agua y con capacidades económicas relativamente altas Definiciones:A = agua potable, S=redes de colección de aguas servidas,T=tratamiento de aguas servidas 17 Anexos TABLA A1. DIFERENCIA DE COBERTURA ENTRE LAS ÁREAS CENTRALES Y MARGINALES - EJEMPLO AYSA Cobertura Agua Cobertura Cloacas Habitantes (millones) % Habitantes (millones) % Total AySA 7,7 78,4 5,9 59,7 CABA 2,9 100 2,8 99,0 AySA GBA 4,8 69,2 3,1 42,3 Resto País 20,6 78,7 10,1 38,4 Fuente: AySA. Elaboración Propia. Gráfico A1. Porcentaje de la Población sin servicio de APS por Provincia Porcentaje de la población sin provisión de agua potable y desague cloacal (2001) por provincia 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% o es eF . o ca o AB Air Ríos nac doba Salta uanJ Luis Rioja ujuyJ Ester Chaco rientes Pampa e Negr Fueg Cruz CA Misiones ormosaF Santa Cór Mendoza San San La Chubut del La ucumanT Neuquén Cor Entr Río del Catamar Santa S. Buenos ra omedio Pr Tier agua potable desague cloacal Fuente:Acuña y Cetrángelo (2006). 18 Gráfico A2. Cantidad de Personas con NBI sin Servicios de APS 4368/8403 Cantidad de personas sin provisión de agua potable y desagüe cloacal (2001) por provincia 2.400 2.100 1.800 1.500 1.200 900 600 300 0 es eF . o o ca uanJ Luis AB o nac Air doba Ríos Salta ujuyJ Rioja Cruz Chaco Ester e Negr Pampa Chubut CA Fueg SAnta Cór Misiones Mendoza ucumánT rientes ormosaF San San La del La Neuquen Cor Entr Río del Catamar Santa Buenos S. ra omedio Pr Tier agua potable desagüe cloacal Fuente:Acuña y Cetrángelo (2006). 19 Referencias Acuña, C. y O. Cetrángolo (2006). Institucionalidad y financiamiento para la provisión de agua y saneamiento en la Argentina. Buenos Aires. Banco Mundial (1995). Contaminación Ambiental en la Argentina, Temas y Opciones para su Gestión. Banco Mundial (1999). Project Appraisal Document for the Water Sector Reform Project. Report No.19258. Washington, DC. Banco Mundial (2006). Argentina: Infraestructura para el Crecimiento y la Reducción de Pobreza. Washington, DC. Banco Mundial (2007a). Project Information Document for the Integrated Water Resources Management (IWRM) Project. Report No. AB3177. Washington, DC. Banco Mundial (2007b). Implementation Completion Repor for the OSE Modernization & Systems Rehabilitation Project. Report No. ICR0000487. Washington, DC. Presidencia de la Nación (2006). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de Progreso 2005 - 2006. República Argentina. 20 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar 1 ARGENTINA NOTA DE PROGRESO EDUCACIÓN Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO EDUCACIÓN EDUCACIÓN1 R E S U M E N El presente documento pretende sintetizar el panorama de la situación de la educación en la Argentina, las acciones en cur so y los desafíos que presenta, y las posibles formas de apoyo del Banco Mundial al sector. En los últimos años el sistema educativo argentino ha alcanzado una alta tasa de escolarización. Sin embargo, este hecho está acompañado por altos índices de deserción y repitencia, además de problemas de calidad educativa y de inequidad. Las leyes recientemente sancionadas (de Educación Nacional, de Educación Técnica y de Financiamiento Educativo) dan cuenta de estas dificultades y plantean metas claras a alcanzar. A fin de lograr el cumplimiento de los objetivos establecidos se ha con- tado con el apoyo del Banco Mundial, el que además desarrolla posibles líneas de acción a futuro. 1. Esta nota fue elaborada por Suhas Parandekar (Economista Senior en Educación), Sergio España (consultor) y Sabrina Scala (consultora). 2 I. Descripción de la situación de la educación en la Argentina 1. La Argentina tiene un sistema educativo con región (16,6%, seguida por Chile, con el 12,79%, y amplio acceso a la escolaridad, con indicadores edu- Uruguay, con el 11,31%).2 El crecimiento de la cober- cativos que ubican al país entre los mejores de la tura del nivel inicial llevó a que también sea casi plena región. El 98,6% de los niños en edad de asistir a la la cobertura de escolarización en los 5 años de edad, escuela primaria están escolarizados, y los datos de las que es obligatoria desde 1994, y viene en crecimiento últimas décadas confirman tendencias positivas hacia sostenido la cobertura de 4 años, aún no obligatoria las edades que le siguen: la población de 10 a 14 años pero con intención de universalización. El Gráfico 1 de edad escolarizada era del 90,8% en 1980, del 93,2% muestra las tendencias sobre la escolarización corres- en 1991, y de 97,1% en 2001. La Argentina muestra pondiente a los niveles de enseñanza primaria, secun- las más altas tasas de matrícula universitaria de la daria y universitaria. 2. Fuente: Indicadores Estadísticos del Sistema Educativo del MERCOSUR 2004. OEI, 2004. Porcentaje de la matrícula universitaria 2004 cal- culado sobre la matrícula total (incluye tanto la matrícula clasificada como la no clasificada en la CINE -Clasificación Internacional Normalizada de Educación). 2. La calidad de la educación argentina -de acuerdo a promedio más bajo en capacidad científica entre los paí- los resultados PISA- ha disminuido a lo largo de los ses que participaron en la evaluación (57). años, siendo los resultados 2006 en líneas generales inferiores a los del resto de los países de la región que 4. A su vez, el promedio alcanzado se logra con una participaron de la evaluación. En efecto, mientras que gran dispersión entre los alumnos (diferencia entre en el año 2000 el promedio alcanzado por los alumnos los que obtuvieron mejores notas y los que obtuvie- argentinos en capacidad lectora fue de 418, en el año ron las notas más bajas). Las distintas evaluaciones 2006 el promedio fue de 374 puntos. En el área capaci- confirman la heterogeneidad entre los alumnos que pre- dad matemática, en el año 2000 Argentina obtuvo 388 senta la Argentina. A modo de ejemplo, podemos decir puntos mientras que en el año 2006 el puntaje alcanza- que en capacidad lectora, Argentina es el país con los do fue 381. Lo mismo ocurre si se comparan los resulta- mayores niveles de inequidad (de los países de la mues- dos alcanzados en capacidad científica. Así, Argentina - tra), con una desviación estándar de 124. En capacidad que en el año 2000 alcanzaba índices superiores en dos matemática, Argentina posee el quinto índice más alto de las tres áreas evaluadas a los del resto de la región de desviación estándar (101) de todos los países de la (Brasil, Chile, Perú)- en el año 2006 obtuvo resultados muestra. Como se puede ver en el Gráfico 2, el gran inferiores a los alcanzados por Chile y Uruguay en todas desafío para la Argentina es mejorar el promedio del ren- las áreas evaluadas. También fue superior el puntaje de dimiento y, a la vez, responder a la desigualdad que los alumnos brasileños en capacidad lectora, pero no así muestran los alumnos que obtienen bajos resultados, en capacidad científica y capacidad matemática, áreas en más bajos aún si se los compara a nivel internacional. las cuales Argentina obtuvo mejores resultados.3 5. La desigualdad por región, por sexo, y por nivel 3. En comparación con el promedio alcanzado por los socio-económico son características salientes del sis- países de la OCDE, los resultados de los alumnos tema educativo. La media nacional de la población de argentinos, en todas las áreas, son muy magros. En 20 a 24 años de edad con nivel secundario aprobado o efecto, mientras que el promedio en capacidad lectora de los estudiantes argentinos fue de 374 puntos, el prome- Gráfico 1: Evolución de la Tasa de Escolarización: dio de los alumnos italianos fue de 467 y el de los estu- 1981, 1991 y 2001; por grupos de edad diantes españoles, de 461 puntos. En capacidad mate- 120 mática, Argentina alcanzó un promedio de 381 puntos, 100 lo cual significa 81 puntos menos que Italia y 99 puntos 80 menos que España. La diferencia con China (Taipei), el país que mejores resultados obtuvo en esta área, es de 60 168 puntos. La Argentina también se encuentra lejos de 40 los resultados alcanzados por los países de la OCDE en 20 capacidad científica. Por cierto, en tanto los estudiantes 0 argentinos obtuvieron en promedio 391 puntos, los 1981 1991 2001 estudiantes italianos alcanzaron los 475 puntos y los 6-12 años 13-17 años 18-24 años españoles, 488. Más aún, la Argentina obtuvo el séptimo Fuente: Censo Poblacional: 1981, 1991, 2001 3. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, (OCDE, 2000 y 2007). 4 Gráfico 2: Dispersión de los rendimientos de PISA 6. El nivel universitario muestra una impronta histó- 2006 (capacidad lectora) rica con el peso de las carreras tradicionales y escasa vinculación con la actividad económica. Según los 800 estudios citados5, puede señalarse que: (i) la sociedad 700 600 mantiene su preferencia por las carreras tradicionales 500 (abogacía, ciencias económicas, medicina) en desmedro Nota 400 de otras más vinculadas con el desarrollo productivo 300 (ingeniería y formaciones técnicas en general); y (ii) son 200 aisladas las experiencias de vinculación entre la forma- 100 ción universitaria y el mundo de la economía real. El 0 5th 10th 25th 75th 90th 95th 44% de los profesionales universitarios que viven en el Percentil país tiene títulos en alguno de esos 3 tipos de carrera, Argentina Bélgica México Finlandia mientras que el 10% posee títulos en ingeniería y el 3% Fuente: OCDE (2007). en informática. En un estudio sobre el tema de capital más es del 48%. Ese promedio se construye con signi- humano en Argentina, se presentan las opiniones de los ficativas diferencias entre regiones, sexos y sectores empresarios sobre la relevancia de la educación universi- sociales. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, taria y la colaboración entre las universidades y el sector dicha tasa llega al 75%, mientras que en Misiones productivo, que se exponen en el Gráfico 3. alcanza el 31%. El 53% de las mujeres de esa edad posee al menos estudios secundarios, mientras que los 7. Las tensiones y conflictos en ciertos contextos y varones apenas llegan al 43%. La población con educa- las huellas de la crisis del año 2001 afectaron la ción secundaria completa o más en el quintil 1 es del 35,8% y en el quintil 5, del 91,2%. Esas cifras refieren Gráfico 3: Relevancia de la educación universitaria, a lo que se suele llamar "desgranamiento", que combi- según Encuesta de Ejecutivos de Negocios6 na las dos expresiones más claras del fracaso escolar: la 8 repitencia y la deserción. Estos comportamientos se 7 confirman con unos pocos indicadores de eficiencia 6 interna: la tasa de repitientes en el nivel primario es del 5 6,5%; la tasa de sobreedad del secundario básico es del 4 39,6%, y la de deserción del secundario orientado es 3 del 19,8%. El análisis de los datos de escolarización por 2 1 estratificación social ratifica los comportamientos 0 estructurales y las tendencias actuales: la diferencia Colaboración entre Educación Universitaria Universidades responde a las necesidades entre quintiles es significativa, y el incremento de años y el sector productivo de la economía competitiva de escolaridad es sostenido aún en los sectores de Argentina América Latina Asia Este Europa Occidental menores ingresos.4 Fuente: Holm-Nielsen y Hansen (2003). 4. Judengloben, Arrieta y Falcone (2003). 5. INDEC, Thorn y Soo (2006). 6. Según Holm-Nielsen y Hansen, el gráfico muestra los resultados de encuestas realizadas por del Foro Económico Mundial y el Instituto para el Desarrollo Gerencial. Los valores ilustrados se han normalizado a una escala de 1 a 10, donde el número 10 indicaría un alto nivel de cola- boración y relevancia. Los autores no describen la metodología utilizada para que las respuestas sean comparables entre los países, para agregar respuestas, o los tamaños y otros detalles de las muestras de los empresarios. 5 gobernabilidad del sistema, que se ha ido recuperan- carse a contener y resolver dichos casos, restando do desde 2003. Entre los aspectos más salientes, pue- muchas veces tiempo valioso para la atención de las den señalarse: la situación de varias provincias que cuestiones fundamentales. Por otro lado, la historia del durante la crisis de 2001 a 2003 perdieron meses de cla- propio sistema educativo, que en las últimas décadas ses; la no aplicación de normativas vigentes; la comple- vivió diversos proyectos de reforma, las transformacio- jidad en la asignación de cargos docentes a las plantas nes culturales y políticas de la sociedad en ese mismo funcionales de las escuelas y la designación de los pro- período y el impacto de las crisis recientes, ha generado pios docentes en ellas; la dispersión de la carga horaria también consecuencias en las estructuras de conduc- en varios establecimientos; y la burocratización y sobre- ción. Los modelos basados puramente en la autoridad carga administrativa en las escuelas. Ello ha contribuido jerárquica quedaron afectados en su legitimidad, y a deteriorar la línea jerárquica en el sistema, y a que requiere tiempo y esfuerzos técnicos y políticos desarro- cotidianamente se generen situaciones conflictivas que llar modelos democráticos de conducción, supervisión y quitan mucho tiempo a las autoridades, que deben abo- dirección escolar. II. Las acciones en curso 8. La política educativa 2003-2007 se ha orientado a preparación con muchas oportunidades de discusión. superar los principales desafíos reseñados. Un con- Ello permitió la construcción de un proyecto educativo junto de leyes sancionadas entre 2004 y 2006 expresan nacional, que en los próximos años estará en pleno pro- una fuerte decisión política de fortalecer al sector para ceso de desarrollo, que involucra elementos fundamen- brindar: (i) condiciones de gobernabilidad basadas en la tales en materia de financiamiento, organización curri- construcción de consensos y el incremento de recursos cular, formación docente, y planeamiento educativo. A indispensables para atenuar los conflictos sectoriales; continuación se identifican los aspectos fundamentales (ii) metas claras orientadoras de los esfuerzos del Estado de dicho proceso. y de la sociedad; (iii) instrumentos de vinculación entre los diferentes niveles del Estado; (iv) recuperación del 9. La Ley de Educación Nacional amplía la escolari- liderazgo político y técnico del Estado nacional como dad obligatoria y refuerza facultades del Estado en garante de la igualdad de oportunidades y del desarro- materia educativa. La Ley 26.206 de Educación llo educativo; y (v) formas de seguimiento para verificar Nacional (LEN), sancionada en diciembre de 2006, (i) que el incremento de recursos esté orientado hacia las amplía de 10 a 13 años la escolaridad obligatoria, al metas. Tanto entre las autoridades del Gobierno como incluir la secundaria completa; (ii) establece reformas en la sociedad en general existe una fuerte convicción en la estructura de niveles y ciclos del sistema; y (iii) de que la realidad no cambia sólo porque exista una profundiza la identificación de facultades y responsabi- nueva legislación. En este sentido, cabe señalar que en lidades del Estado Nacional, las Provincias y el Consejo esta instancia la legislación tuvo un extenso período de Federal de Cultura y Educación (CFCyE) como ámbito 6 institucional de coordinación y acuerdos. Además, esta de Financiamiento Educativo es la identificación de ley (i) define un proceso de unificación que restablece la objetivos a los que se deben destinar los recursos adicio- estructura de los niveles primario y secundario (en lugar nales, entre ellos: (i) escolarizar al 100% de los niños de de Educación General Básica de 9 años y Polimodal de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de 3 años, según la Ley Federal de Educación), y deja a dis- los de 3 y 4 años de edad; (ii) garantizar los 10 años de creción de cada Provincia definir la duración de esos escolaridad obligatoria, posteriormente modificado por niveles (entre las opciones de 6 años de primaria y 6 de la LEN, y que al menos el 30% de los alumnos tengan secundaria; o 7 de primaria y 5 años de secundaria); (ii) jornada extendida o completa; (iii) establecer sistemas otorga jerarquía de modalidad a la Educación Rural, a de compensación para posibilitar la igualdad de oportu- la Especial, a la Técnico Profesional, a la de Jóvenes y nidades; (iv) implementar transformaciones pedagógi- Adultos, a la Artística y a la Intercultural y Bilingüe, a cas para la calidad y equidad del sistema educativo; (v) la de contextos de Privación de la Libertad, y a la expandir la incorporación de las tecnologías de infor- Domiciliaria y Hospitalaria; (iii) crea un Instituto mación y comunicación (TIC) y la enseñanza de un Nacional de Formación Docente que actuará como ente segundo idioma; (vi) mejorar la infraestructura y el rector e impulsará la transformación de esa formación y equipamiento de las escuelas; y (vii) mejorar las condi- la capacitación de los docentes en actividad, y su articu- ciones laborales y salariales de los docentes, y su forma- lación con el resto del sistema; y (iv) establece pautas ción inicial y a lo largo de su carrera. Los recursos para la incorporación de nuevas tecnologías y medios de públicos asignados al sector han crecido en forma soste- comunicación en el proceso educativo. La ley fue vota- nida desde 2003, recuperándose de las crisis económicas da con amplia mayoría en ambas cámaras y cosechó que afectaron al país en sus diversos momentos. Para la consenso en un proceso de consulta previa al tratamien- ejecución de la ley, el Ministerio de Educación, Ciencia to legislativo que abarcó gran parte de las escuelas de y Tecnología (MECyT) firma convenios bilaterales con todo el país, en el marco de un acuerdo del CFCyE a las Provincias y el GCABA, que establecen las metas partir del cual los ministerios provinciales organizaron anuales y los compromisos de fondos a ser afectados por jornadas de participación. la Provincia y los que serán transferidos por la Nación. Estos convenios se encuentran en el segundo año de eje- 10. La Ley de Financiamiento Educativo impulsa el cución, con un informe sobre el cumplimiento de los aumento sostenido de los recursos destinados al sec- mismos anticipado para los inicios del año calendario. tor. La Ley 26.075, de diciembre de 2005, establece: (i) compromisos de crecimiento de recursos para el sector, 11. La Ley de Ciclo Lectivo Anual garantiza un míni- para que lleguen al 6% del PBI, identificando los mo de días de clases. La Ley 25.864, de enero de 2004, esfuerzos que debe hacer la Nación y la afectación de establece una duración mínima de 180 días efectivos de recursos coparticipados a las Provincias; (ii) metas con- clase por ciclo lectivo para los establecimientos educati- cretas de escolarización, de mejoramiento de la educa- vos de todo el país, así como la obligación de adoptar ción, de extensión de la jornada escolar y de la situación medidas para compensar días de clases perdidos en el salarial de los docentes; y (iii) mecanismos de vincula- caso que ello ocurriera. Esta ley surgió como respuesta ción entre la Nación y las Provincias a través de conve- a la necesidad de actuar ante situaciones de conflicto nios que abordan los puntos anteriores en el contexto que, durante los años anteriores a su sanción, habían específico de cada Provincia, con supervisión de los afectado el normal funcionamiento de las clases, moti- logros. Otro aspecto trascendente e innovador de la Ley vados en especial por el atraso en el pago de haberes a 7 los docentes. Por eso incluyó una facultad a las cierta ambigüedad; (ii) establece las formas de vincula- Provincias de solicitar auxilio financiero al Poder ción entre la educación y el sector productivo; (iii) crea Ejecutivo Nacional, el que procurará brindar el finan- el Registro Federal de Instituciones de Educación ciamiento necesario para garantizar la continuidad de la Técnico Profesional y el Catálogo Nacional de Títulos y actividad educativa, previa evaluación de la naturaleza y Certificaciones; y (iv) crea un Fondo Nacional para la causas del pedido. ETP, con un monto anual no inferior al 0,2% del total de ingresos corrientes del sector público nacional que se 12. Los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) aplicará a equipamiento, mantenimiento de los equi- agrupan los contenidos fundamentales de la ense- pos, insumos de operación, desarrollo de proyectos ins- ñanza para evitar la dispersión curricular. El acuer- titucionales y de condiciones edilicias para la instala- do del CFCyE, de abril de 2004, aprueba la identifica- ción de los equipos recibidos. Con esta ley se pretende ción de Núcleos de Aprendizajes Prioritarios, conjunto dar fuerte impulso a la formación de técnicos que se de saberes centrales, relevantes y significativos, organi- incorporen a la actividad industrial, pero también a la zadores de la enseñanza en todo el territorio nacional formación de jóvenes que estén interesados en carreras para revertir cierta fragmentación y dispersión en los universitarias de ingeniería. contenidos curriculares. Si bien éstos fueron aprobados por Diseños Curriculares de cada Provincia en base a 14. En las Provincias, se ejecutan importantes pro- los Contenidos Básicos Comunes (CBC) aprobados gramas nacionales de mejora. Desde la Nación, el por el CFCyE en 1994, ellos resultaron referencias MECyT viene financiando importantes inversiones y demasiado amplias, poco precisas, y los diseños provin- aportes a gastos recurrentes en infraestructura escolar, ciales les agregaron contenidos, muchas veces sin jerar- equipamiento didáctico de diverso tipo, mejora sala- quizarlos de manera suficiente. Ese conjunto de facto- rial a través del Fondo Nacional de Incentivos res hizo que en la mayoría de las escuelas se realizaran Docentes (FONID), becas estudiantiles, y capacita- selecciones "de hecho" de los contenidos, organización ción docente. Algunas de esas intervenciones se focali- de los tiempos, definiciones metodológicas, expectati- zan en los sectores más pobres, en tanto que otras son vas de logros de los alumnos, etc. Una vez aprobados de carácter universal. Parte de ese financiamiento por el CFCyE, los NAPs fueron masivamente difundi- corresponde a organismos internacionales: infraestruc- dos en las escuelas de todo el país y por los medios grá- tura y becas por el Banco Interamericano de ficos, lo cual permitió llegar a las aulas. No obstante, su Desarrollo (BID), educación rural por el Banco aplicación requiere la reformulación de las planificacio- Mundial, adultos por la Comisión Europea. Entre esos nes de cada maestro, lo cual implica una tarea sosteni- proyectos puede citarse el Programa Integral de da de acompañamiento y seguimiento por parte de las Igualdad Educativa, Escuelas y Medios, Educación autoridades. Solidaria, Aprender Enseñando, Convivencia Escolar, de Inclusión Educativa, Libros en la Escuela, 13. La Ley de Educación Técnico Profesional (ETP) Campaña Nacional de Lectura, de Alfabetización, de busca recuperar la educación técnica del nivel secun- Mediación, Construcción de 700 Escuelas, y el de dario. En efecto, la Ley 26.058, de septiembre de 2005, Educación Rural. Todos esos programas se ejecutan en se orienta a recuperar la escuela técnica. Con tal fin: (i) virtud de acuerdos con las Provincias, por lo que reinstala la formación de técnicos en el nivel secunda- requieren una coordinación muy ajustada tanto a nivel rio, dado que la legislación anterior lo había dejado con central como en el terreno. 8 15. Fortalecimiento de las tareas de planeamiento a bilaterales de la Ley de Financiamiento Educativo. La nivel nacional y provincial. Las reformas impulsadas preparación de esos convenios constituyó un ejercicio por el conjunto normativo referido, así como el incre- muy intenso de manejo de información, análisis de mento de recursos destinados a través de diversos pro- opciones y prioridades y asignación de recursos. El con- gramas nacionales a las Provincias, vuelve a exigir la trol y seguimiento de las acciones y las metas constitu- capacidad de gestión del sistema. Por eso, las mismas ye otro ejercicio importante en esa misma dirección. En leyes y acciones del MECyT procuran también la cons- ese contexto, la experiencia que se viene desarrollando trucción de una gobernabilidad más sólida a partir de con el Proyecto de Mejoramiento de Educación Rural objetivos compartidos, metodologías y reglas claras en (PROMER), cuya ejecución involucra diferentes áreas la relación entre la Nación y las Provincias, garantías del ministerio nacional y de los provinciales que plani- para la disponibilidad de recursos, transparencia en su fican en forma conjunta las acciones y la consecuente asignación, y espacios de construcción conjunta de nue- asignación de recursos en base a metas acordadas, ha vos consensos. A efectos de desarrollar y fortalecer estos sido significativa. procesos, el MECyT ha incorporado un área específica de Planeamiento cuya principal función es el acuerdo con cada Provincia para la definición de los convenios 9 III. Contribución del Banco Mundial a los pro- gramas del Gobierno con proyectos existentes 16. Apoyo al programa nacional de ruralidad en edu- provincial de jornada extendida en escuelas selecciona- cación a través del Proyecto PROMER. El Banco con- das de zonas de alta vulnerabilidad social. Además de tinuará apoyando las acciones de ampliación de cober- obras de rehabilitación y construcción de nuevas escue- tura en los niveles inicial y secundario (ciclo básico) y las, Prodymes IIIa incorporó la compra de equipamien- de mejoramiento de la calidad y la eficiencia interna del to y material para enseñanza, principalmente en áreas nivel primario en los ámbitos rurales a través del de educación artística, educación física y de idioma Proyecto PROMER. El objetivo consiste en contribuir extranjero (inglés) para escuelas elegidas de zonas des- a la plena escolarización de los niños y adolescentes favorecidas de la Provincia de Buenos Aires. Un ele- mediante el desarrollo de propuestas pedagógicas espe- mento importante de este proyecto, en especial con vis- cialmente diseñadas para las características culturales y tas al apoyo del Banco Mundial para el sector educati- humanas del medio rural. Su ejecución se realiza a tra- vo en el futuro, es un estudio de evaluación del impac- vés de convenios bilaterales del MECyT con cada to del programa, integrado en el diseño del proyecto. Provincia, y su programación se hace a partir de un El proyecto tiene elementos novedosos, en lo que se exhaustivo análisis de los datos estadísticos que permi- refiere a operaciones financiadas por el Banco Mundial ten construir la línea de base y las metas de cada ciclo en el sector de educación en la Argentina, como la eje- situadas en el terreno. El costo total de este programa de cución del proyecto a través de convenios bilaterales y 5 años de duración es de US$241 millones, de los cua- la decisión de incorporar los programas educativos pro- les US$150 millones son prestados por el Banco. El vinciales al proyecto, en vez de usar unidades separadas PROMER está en su primer año de ejecución, y se esti- de gestión. man acciones por un monto de aproximadamente US$20 millones, lo que implica un alentador inicio 18. Otros proyectos relacionados: Se destacan dos para el proyecto. proyectos: (i) el Proyecto de Capacitación y Formación Permanente, actualmente en ejecución por el Ministerio 17. Proyecto de apoyo a la educación secundaria en de Trabajo; y (ii) el Programa de apoyo al Plan Jefes la Provincia de Buenos Aires a través del Proyecto (componente de educación de adultos). Tanto el proyec- Prodymes IIIa. El proyecto se encuentra en su etapa to de Capacitación y Formación Permanente, como el final, con fecha prevista de cierre para el 31 de marzo componente de educación y capacitación del Plan Jefes de 2008. De un préstamo total de US$59,9 millones, están dirigidos a mejorar la empleabilidad de los benefi- para un producto con costo de inversión total de unos ciarios. En ambos casos, los proyectos incorporan inno- US$69 millones, quedan US$5 millones pendientes de vaciones en la prestación de servicios sociales a los bene- ejecución. La mayor parte del remanente del préstamo ficiarios e incluyen la participación de varios sectores del está comprometida para la terminación de 12 obras en Gobierno y organismos no gubernamentales. Para con- construcción de las aproximadamente 200 escuelas que sultar información adicional, ver la "Nota de Progreso en recibieron beneficios para implementar el programa Protección Social y Mercado de Trabajo en Argentina". 10 IV. Posible apoyo del Banco Mundial a los futuros programas del Gobierno 19. Los desafíos del sistema educativo son mejorar su Proyectos en preparación calidad y equidad como parte de un mismo proceso. Entre los aspectos clave que deberá enfrentar el sistema 21. Como objetivo trascendente de los próximos educativo argentino cabe mencionar los siguientes: (i) la años, se destaca la plena escolarización de los tramos mitad de los jóvenes no llega a completar el nivel secun- obligatorios. El objetivo sería disminuir la deserción dario; (ii) las brechas de rendimiento escolar profundi- escolar de los adolescentes, que es un resultado de la zan los desequilibrios sociales y regionales; (iii) la cali- sucesión de experiencias de fracaso escolar desde el dad del aprendizaje de quienes egresan del nivel secun- comienzo de la primaria. Por ello, el Banco podría apo- dario no siempre muestra una buena preparación para yar programas de asistencia técnica, capacitación, equi- continuar estudios superiores ni para la inserción direc- pamiento escolar para mejorar la estimulación tempra- ta en el mundo del trabajo; y (iv) el sistema universita- na en el nivel inicial, aumentar la calidad del aprendiza- rio no logra formar los perfiles profesionales que requie- je en el nivel primario, y mejorar la articulación con el re el tipo actual de desarrollo. Lejos de tratarse de fenó- nivel secundario para que los niños lleguen al inicio de menos coyunturales, estas características revelan rasgos la secundaria en la edad y con los conocimientos corres- estructurales del sistema educativo, vigentes desde sus pondientes, acompañar el proceso de incorporación del orígenes, frente a los cuales se advierten progresos que desarrollo de las capacidades y competencias en la no lograron torcer los comportamientos fundamentales. escuela secundaria, y de mejora en la formación de los docentes -tanto la formación inicial cuanto la continua- 20. Se abren nuevos rumbos en el sector universitario . En el caso de programas nacionales, el Banco Mundial en el mundo y en la Argentina. La creciente demanda puede brindar apoyo para fortalecer la asistencia técni- de profesionales con capacidades prácticas por parte del ca y financiera que el Gobierno Nacional presta a las mercado laboral ha llevado a las universidades de Provincias. En el caso de Provincias con necesidad de América Latina a redefinir su propósito y objetivos. tomar un préstamo internacional y con capacidad fiscal, Tradicionalmente, las universidades de la región han debidamente avalada por las autoridades nacionales, el estado orientadas al conocimiento académico y a la Banco Mundial puede apoyar la ejecución de programas investigación, y durante mucho tiempo estuvieron casi provinciales dirigidos a los objetivos de la política edu- completamente desvinculadas del mercado laboral y de cativa en el marco de la legislación vigente. sus necesidades. Recientemente, se han vislumbrado las potencialidades de las universidades e institutos de 22. Asimismo, será fundamental continuar fortale- investigación públicos como instrumentos de desarrollo ciendo el planeamiento educativo y la gestión basada económico y social, en un nuevo rol conocido como la en resultados. El objetivo sería apoyar con el financia- Tercera Misión. En este sentido, los países de la región miento de asistencia técnica, capacitación y equipa- han puesto en marcha distintos instrumentos para redu- miento la utilización exhaustiva y sistemática de los cir la distancia entre el conocimiento y el mercado. datos estadísticos e información cualitativa para el dise- 11 ño y la ejecución de las actividades dirigidas a alcanzar miento de los convenios bilaterales, en particular en las la plena escolarización. Se desarrollarían acciones de acciones correspondientes a las metas de plena escolari- fortalecimiento de la capacidad de uso de los datos en zación. En esta línea, se puede aprovechar la experien- las Provincias, comenzando por la preparación de herra- cia que se construye a través del PROMER, que ya mientas de análisis de los cuellos de botella que afectan viene aplicando estos mecanismos en todo lo referente la escolaridad de los alumnos, en especial la repitencia, a la educación rural. la sobreedad y la deserción. Estas herramientas permiti- rían desarrollar la capacidad de las provincias de utilizar 24. Apoyo a universidades y políticas de innovación los datos por nivel de departamento y hacia el nivel de productiva. El Gobierno se ha comprometido a mejo- la escuela y sección. Se procurará acompañar mejor a las rar la competitividad de la economía argentina promo- escuelas, fortaleciendo la tarea de supervisión y de ges- viendo la innovación. Como parte de la estrategia que tión educativa para lograr las metas establecidas, respalda esta política, el Banco Mundial apoyará al mediante inversiones puntuales en: (i) capacitación de Gobierno para que los programas de ingeniería de las funcionarios y técnicos; (ii) sistemas de control y segui- universidades argentinas tengan una mayor orientación miento de los resultados alcanzados; (iii) estudios de empresarial. Asimismo, se promoverá que las carreras evaluación de impacto y de costos del sistema educati- relacionadas con ciencia y tecnología incorporen módu- vo; y (iv) intercambios entre provincias a fin compartir los empresariales, que incluyan prácticas industriales. experiencias exitosas. Referencias 23. En el plano instrumental, cabe apoyar la conso- lidación de mecanismos de articulación entre la Holm-Nielsen, Lauritz y Thomas Nikolaj Hansen (2003). Education and Skills in Argentina - Assessing Argentina's Stock of Nación y las Provincias. El objetivo es apoyar con Human Capital. Paper presented at the International asistencia técnica y capacitación los procesos de elabo- Conference on Argentinean Higher Education, Buenos Aires April 7, 2003. Banco Mundial. ración de los acuerdos bilaterales con metas y recursos claramente identificados, y con sistemas de control que Judengloben, Mirta Irene, María Ester Arrieta y Julián Falcone (2003). Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y permitan verificar su cumplimiento y ajustes periódi- Vigente. Buenos Aires: Ministerio de Educación, Ciencia y cos. Al poner en práctica los mecanismos de coopera- Tecnología. ción establecidos en la Ley 26.0757, desde hace algo Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico más de una década se viene articulando un esquema de (OCDE) (2003). Literacy Skills for the World of Tomorrow: Further Results for PISA 2000. Paris: OCDE. apoyo nacional a los sistemas educativos provinciales, que se estructuró sobre la base de la ejecución de pro- Thorn, Kristian y Maarja Soo (2006). Latin American Universities and the Third Mission. Trends, Challenges and Policy gramas que proveen bienes o financiamiento para Options. Policy Research Working Paper No. obras, capacitación o becas. La experiencia acumulada 4002.Washington, DC: Banco Mundial. permite perfeccionar los mecanismos de diseño, ejecu- Urquiola, Miguel y Valentina Calderón (2005). Manzanas y Naranjas: Matrícula y Escolaridad en Países de América Latina y ción y control del apoyo. A tal efecto, se propone apo- el Caribe. Washington, DC: Banco Interamericano de yar la sistematización para la preparación y el segui- Desarrollo. 7. Ley de Financiamiento Educativo, Artículo 12º: "El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en su carácter de autoridad de aplica- ción de esta ley, llevará a cabo convenios bilaterales con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los que se establecerán, en función de los objetivos establecidos en el artículo 2° de la presente ley, las metas anuales a alcanzar durante los próximos CINCO (5) años, los recursos financieros de origen nacional y provincial que se asignarán para su cumplimiento y los mecanismos de evaluación destinados a verifi- car su correcta asignación". 12 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar ARGENTINA NOTA DE PROGRESO MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Junio de 2008 BANCO MUNDIAL ARGENTINA NOTA DE PROGRESO MODERNIZACIÓN DEL ESTADO MODERNIZACIÓN DEL ESTADO1 R E S U M E N La impresionante recuperación de la crisis de 2001-2002 y los nue- vos desafíos que se le presentan a Argentina como país de ingresos medios ponen a la modernización del Estado en el centro de una estrategia de desarrollo sustentable e inclusivo de mediano y largo plazo. Durante los últimos años, el Gobierno Argentino ha encarado la modernización del Estado a través del fortalecimiento incremental de herramientas, metodologías, procesos y capacidades clave con el objeto de acompañar la recuperación económica y social y recompo- ner gradualmente la confianza de la ciudadanía en sus instituciones. El Banco Mundial ha acompañado las iniciativas del Gobierno en las áreas de gestión del gasto público, herramientas transversales de ges- tión pública, agencias y sistemas clave y fortalecimiento de los gobier- nos subnacionales. El camino recorrido y los avances logrados abren la puerta para seguir consolidando un Estado moderno. En el contexto de los logros alcanzados en los últimos años, esta nota ofrece algunas sugerencias para fortalecer aún más la alianza estraté- gica entre el Banco Mundial y la Argentina, a través de la profundiza- ción del trabajo conjunto en las áreas donde ya estamos cooperan- do, tanto a nivel federal y subnacional, y de la ampliación hacia nuevos desafíos. 1. Esta nota fue elaborada por el Grupo de Gestión del Sector Público del Banco Mundial, con la colaboración del Grupo de Política Económica y de Administración Financiera, bajo la coordinación de Kathrin Plangemann (Especialista Senior de la Gestión del Sector Público). 2 I. Contexto 1. La modernización del Estado se constituye como un vehículo fundamental para promover la efectividad, efi- pilar fundamental hacia el crecimiento económico sos- ciencia, transparencia y la rendición de cuentas del sector tenido y equitativo. Tradicionalmente, el sector público público a fin de lograr un crecimiento económico susten- argentino se ha desempeñado satisfactoriamente en com- table e inclusivo. paración con otros países de la región, e incluso ha servido de inspiración para el desarrollo de sistemas en América 2. La recuperación de la crisis de 2001 ha sido impre- Latina (como en el área de administración financiera). Los sionante, generando oportunidades para la moderniza- nuevos desafíos que impone la integración regional y con ción del Estado. En base a las lecciones aprendidas duran- el resto del mundo y las nuevas demandas de la sociedad te la década del '90 y a la crisis de 2001-2002, el Gobierno exigen repensar el rol del Estado como uno de los motores Argentino decidió encarar la modernización del Estado a esenciales para generar nuevas oportunidades de desarro- través del fortalecimiento incremental, tendiente a acom- llo, aumentar la competitividad, mejorar la calidad de vida pañar la recuperación económica y social y recomponer de los ciudadanos y garantizar la inclusión social. En este gradualmente la confianza de la ciudadanía. El enfoque ha sentido, la modernización del Estado se constituye en un sido en políticas y actividades con mayor potencial para 3 contribuir a la salida de la crisis. Esto se plasmó en tres ción de la Administración Federal de Ingresos Públicos aéreas de acción fundamentales: (i) relaciones fiscales con (AFIP), mediante medidas tendientes a combatir la eva- las provincias, (ii) administración tributaria y (iii) confian- sión de impuestos, incluyendo controles más estrictos a la za de los ciudadanos en el Estado. facturación de exportación de commodities, jurisdicción federal para los tribunales tributarios en Buenos Aires y 3. En primer lugar, desde la crisis, el Gobierno se enfocó nuevas sanciones por evasión impositiva. Estas medidas en la necesidad de mejorar las relaciones fiscales con las han contribuido a un aumento promedio de la recauda- provincias, particularmente en el manejo de la deuda. ción de 17,4% del PBI (1991-2000) a 23,5% en 2006. Como consecuencia de la crisis, las provincias enfrentaron grandes dificultades para afrontar sus obligaciones, debien- 5. Por último, el Gobierno desarrolló un conjunto de polí- do recurrir a la emisión de cuasi-monedas. En 2002, el ticas tendientes a restablecer la credibilidad del sector gobierno federal asumió el control de una parte significa- público, gravemente deteriorada por la crisis, entre ellas el tiva de la deuda provincial (convirtiéndola en deuda deno- fortalecimiento de herramientas transversales para mejorar minada en pesos) e introdujo el PFO (Programa de la calidad de servicios al ciudadano a través de mayor efec- Financiamiento Ordenado) orientado a financiar déficits tividad y transparencia en la prestación de servicios y un de los servicios de deudas provinciales. Como contraparti- fortalecimiento de instituciones clave como ANSES. da, las provincias se comprometieron a reducir el gasto pri- mario y a no emitir nueva deuda y/o cuasi-monedas. En el 6. A medida que se fue consolidando la recuperación 2004, la Ley de Responsabilidad Fiscal institucionalizó económica, con cinco años consecutivos de crecimiento con más profundidad la asistencia financiera anual (ahora por encima del 8%, se abrió la posibilidad de encarar un llamada Programa de Asistencia Financiera, PAF) en res- proyecto a mediano plazo. Este enfoque gradual se dirigió puesta a una mejora en la gestión fiscal. hacia el fortalecimiento de instituciones, sistemas y capaci- dades y fue complementado con actividades secuenciales 4. En segundo lugar, el Gobierno puso mucho énfasis en de modernización tendientes a promover un sector públi- la capacidad del Estado de generar ingresos, particular- co más efectivo, eficiente y transparente, para mejorar la mente en la administración tributaria, fundamentalmen- calidad en la prestación de servicios y responder a las te a través del fortalecimiento de la capacidad de recauda- demandas de los ciudadanos. II. Avances en modernización del Estado y la colaboración del Banco Mundial 7. Tanto en el ámbito federal como subnacional se de la normativa legal, la creación, el fortalecimiento y la han producido importantes avances en la moderniza- expansión de los sistemas de gestión pública (adminis- ción del sector público, desde el punto de vista de la tración financiera, inversión pública, empleo público, oferta y de la demanda. Por el lado de la oferta, el contrataciones y control) así como en el fortalecimiento Gobierno ha trabajado en forma paralela en el desarrollo de las capacidades institucionales para el diseño y el uso 4 de estas herramientas. Desde el lado de la demanda, se Ministerio de Economía y Producción, se ha fortalecido ha comenzado a trabajar gradualmente en mejorar la y ampliado el Banco de proyectos de inversión pública, calidad institucional a fin de orientar la gestión pública BAPIN II, y se ha introducido la obligatoriedad de la hacia la satisfacción de las necesidades de la sociedad, evaluación ex-ante de todos los proyectos a nivel federal. mejorando la calidad en la prestación de servicios, incor- El BAPIN II contiene toda la información correspon- porando el uso de nuevas tecnologías y ampliando los diente al ciclo del proyecto, facilitando el monitoreo y canales de participación ciudadana. Estos avances pue- brindando información fundamental para la toma de den ser agrupados en cuatro grandes áreas: (i) gestión del decisiones y la evaluación ex-post. Su estructura es com- gasto público; (ii) fortalecimiento de herramientas trans- patible con el sistema de clasificación presupuestaria, lo versales de gestión pública; (iii) fortalecimiento de insti- cual resulta esencial para la supervisión físico-financiera tuciones y sistemas clave y (iv) apoyo a los gobiernos de proyectos de inversión. Actualmente, el BAPIN II se subnacionales. ha implementado en 267 organismos nacionales y 23 provincias, y se sigue trabajando en su expansión. Gestión del gasto público 10. En cuanto al Monitoreo y la Evaluación del gasto 8. En Administración Financiera, bajo la égida de la público y del proceso presupuestario se han desarrolla- Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y do un conjunto de indicadores de desempeño. Durante Producción, se ha avanzado en la extensión y moderni- la preparación del presupuesto de 2007, cinco ministe- zación del Sistema Integrado de Administración rios federales (Salud; Educación, Ciencia y Tecnología; Financiera (SIDIF). Desde 2004 se ha implementado la Desarrollo Social; Trabajo, Empleo y Seguridad Social; y versión unificada de los sistemas locales (SLU) que cubre Economía y Producción) iniciaron la incorporación de casi la totalidad del presupuesto nacional. Actualmente, indicadores de desempeño para programas específicos. se está trabajando en el diseño, desarrollo y prueba pilo- Esta experiencia se ha expandido durante la preparación to del web-SIDIF, que incorpora tecnología basada en del presupuesto 2008. A su vez, la Jefatura de Gabinete Internet y amplía el alcance funcional a través de la inte- de Ministros ha desarrollado e implementado de mane- gración de subsistemas (como los de contabilidad y teso- ra piloto el SIG (Sistema de Indicadores de Gobierno), rería) y de una mayor conexión con los sistemas de un tablero de control que apunta a facilitar el monitoreo recursos humanos, activos públicos, y préstamos multi- y la evaluación de proyectos y políticas. laterales, permitiendo mayor eficiencia en el monitoreo y control del gasto. El web-SIDIF también incorpora el 11. En cuanto al Sistema de Control, desde el 2002 se uso de indicadores de desempeño para avanzar en la ela- ha avanzado a nivel de auditoría interna (SIGEN) en el boración del presupuesto orientado a resultados. Se desarrollo de estándares, la introducción de una meto- desarrollaron también nuevas herramientas de gestión dología de evaluación del riesgo para definir las áreas financiera (presupuesto preliminar y presupuesto pluria- prioritarias y la introducción de compromiso de cumpli- nual), las cuales se han comenzado a utilizar incipiente- miento de las recomendaciones. En cuanto a la auditoría mente y se ha avanzado en la diseminación de informa- externa (AGN) se ha producido una importante mejora ción presupuestaria para facilitar la toma de decisiones. en la remisión, en tiempo y forma, de los informes y se ha contribuido a una mayor transparencia y rendición de 9. En el área de Inversión Pública, bajo el liderazgo de cuentas a través de la publicación en el Internet de los la Dirección Nacional de la Inversión Pública del informes de auditoría. La Oficina Anticorrupción (OA) 5 ha creado un sistema para la presentación de declaracio- to de las potencialidades de las nuevas tecnologías a fin nes juradas y ha implementado un plan piloto de asis- de promover la eficiencia y transparencia de la gestión tencia técnica a las provincias para desarrollar sus pro- pública. La ONTI ha desarrollado también varias herra- pias oficinas anti-corrupción. Además, ha contribuido al mientas avanzadas de gobierno electrónico en seguridad desarrollo de legislación de anticorrupción en las áreas informática, firma digital y estándares tecnológicos. Se de acceso a la información y conflicto de interés. ha creado el portal del Gobierno nacional (www.argenti- Recientemente se ha ampliado el mandato de la OA en na.gov.ar) que proporciona información sobre servicios conformidad con las convenciones internacionales para y más de 600 trámites y sienta las bases para la simplifi- la prevención de la corrupción. A nivel subnacional, se cación administrativa. amplificó la armonización de las prácticas de trabajo y la cooperación entre los Entes Fiscales Superiores a través 14. En Compras y Contrataciones Públicas, la ONC del Secretariado Permanente de Tribunal de Cuentas, (Oficina Nacional de Contrataciones) ha desarrollado el Órganos y Organismos Públicos de Control Externo. portal www.ArgentinaCompra.gov.ar con información sobre los procesos de contrataciones, especialmente la Fortalecimiento de herramientas de gestión difusión de oportunidades para proveedores, documen- pública tos de licitación y notificación de adjudicaciones. El portal cuenta con más de un millón de visitas anuales. 12. En el marco del apoyo selectivo a áreas de alto Otro avance ha sido el desarrollo de un registro de pro- impacto, se ha priorizado el desarrollo, el fortaleci- veedores del Estado que incluye más de 15.000 empre- miento y la expansión de herramientas transversales sas. Además, se está desarrollando el Sistema Electrónico de gestión pública aplicables a toda la administración para la Contratación Pública (SECOP), que es utilizado, pública nacional y subnacional. A nivel federal, el de manera piloto, para compras inferiores a $10.000 Gobierno enfocó el fortalecimiento de herramientas en pesos y que se espera ampliar a todas las compras del cuatro líneas de acción: (i) gobierno electrónico, (ii) Estado, creando enormes ganancias de eficiencia y trans- contrataciones públicas, (iii) gestión de recursos huma- parencia, como se hizo en otros países (por ejemplo nos y (iv) participación ciudadana y gestión de la cali- Corea del Sur y Chile). dad. Si bien el desarrollo de estas herramientas y la asis- tencia técnica para su implementación está liderada por 15. En la Gestión de Recursos Humanos, la Oficina las oficinas rectoras dependientes de la Secretaría de la Nacional de Empleo Público (ONEP) ha realizado Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, importantes esfuerzos para reducir el número de regíme- su aplicación está descentralizada en las diferentes insti- nes de empleo y asegurar el cumplimiento de la legisla- tuciones de la administración pública, ya sea en cumpli- ción existente. Se ha avanzado en el desarrollo de meca- miento de normativa vigente o por una demanda por nismos para el nombramiento y promoción del personal parte de las mismas. permanente por mérito, la diferenciación del personal permanente de los contratados a término y/o en puestos 13. En Gobierno Electrónico, la ONTI (Oficina políticos, el tratamiento equitativo para trabajos iguales, Nacional de Tecnologías de Información) ha desarrolla- y el derecho a pertenecer y ser representado por los gre- do el Plan Nacional de Gobierno Electrónico, un con- mios en las negociaciones colectivas. Además, la ONEP junto de políticas comunes a toda la administración ha desarrollado un registro casi completo de todos los pública nacional tendientes a facilitar el aprovechamien- empleados contratados y ha iniciado el desarrollo de un 6 registro electrónico para los empleados del Sistema temas clave. Estas instituciones han sido seleccionadas Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), que por la cobertura de sus servicios, su peso fiscal y el alto incluye registros de 19 mil empleados públicos. Hubo impacto que tienen el fortalecimiento institucional y la importantes esfuerzos de capacitación de los empleados aplicación priorizada de herramientas transversales sobre públicos a través del Instituto Nacional de la gestión fiscal y la prestación de servicios. Administración Pública (INAP), en temas de gestión pública, y se comenzó a desarrollar y a implementar cur- 18. La Administración Nacional de Seguridad Social sos de educación a distancia y capacitación electrónica. (ANSES) ha logrado mejorar sustancialmente la cali- dad de sus servicios. La expansión de la red de atención 16. La Participación Ciudadana y Gestión de la al beneficiario, la modernización de procesos clave, la Calidad se ha visto estimulada a través de diversos pro- incorporación de nuevas tecnologías para la identifica- gramas orientados a mejorar la provisión de servicios. ción de beneficiarios, el desarrollo de planes estratégicos, Unos de los mecanismos principales, el Programa Carta canales de comunicación interna y externa y programas Compromiso con el Ciudadano, que establece un com- de participación, como el Consejo Consultivo, han con- promiso explícito de organismos públicos sobre la cali- tribuido a generar importantes mejoras en la prestación dad y las características los servicios que presta, ha sido de servicios a los beneficiarios, como la reducción de los adoptado por 49 agencias de la administración nacional tiempos necesarios para la iniciación y otorgamiento de y también ha generado demandas para replicarlo a nivel un nuevo beneficio a 130 días. Un estudio independien- subnacional. Doce de las 49 agencias están utilizando te, desarrollado como parte del Programa Carta tarjetas de puntaje a través de las cuales se recoge la opi- Compromiso con el Ciudadano, muestra que el 85% de nión de los usuarios sobre la calidad de los servicios. Se los beneficiarios encuestados expresó estar "satisfecho" o han establecido más de 100 estándares de calidad para "muy satisfecho" con el desempeño de la ANSES. 2 cerca de 900 servicios públicos y se ha avanzado en la certificación en base a estándares de calidad internacio- 19. El Sistema de Identificación Nacional Tributario nales como ISO 9001. Más de 35 organismos públicos y Social (SINTyS) es un sistema clave que facilita el han desarrollado Centros de Atención Telefónica para intercambio de información de las bases de datos socia- recoger y tratar quejas a los usuarios. Además, se está les y fiscales a nivel nacional, provincial y municipal, comenzando a trabajar en la implementación del constituyendo otro ejemplo de un instrumento con el Decreto de Acceso a la Información, apoyado también fin de lograr una mayor transparencia y eficiencia del por el intercambio de experiencias internacionales, en gasto público. A la fecha, 234 entidades del Gobierno particular, con el IFAI -Instituto Federal de Acceso a la forman parte del SINTyS, de las cuales 24 son entidades Información Pública- de México). nacionales, siendo la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), la Administración Nacional de Fortalecimiento de instituciones y sistemas Seguridad Social (ANSES) y el Registro Nacional de las clave Personas (RENAPER) unas de las más importantes. En total el SINTyS conecta más de 500 bases de datos indi- 17. El enfoque incremental hacia la modernización viduales. A la fecha, el SINTyS ha generado un benefi- del Estado ha fomentado también el fortalecimiento cio neto de US$133 millones, por concepto de una de institu- ciones y sis-2. Banco Mundial (2006a). 7 mayor recaudación de impuestos y reducción de pagos importantes variaciones entre las diferentes provincias y de beneficios sociales (debido a duplicaciones, etc.). La municipios debido a la alta heterogeneidad que existe mayoría de los beneficios (US$84 millones) fueron entre los diferentes gobiernos subnacionales y su acceso generados al nivel provincial, de los cuales US$50 millo- diferencial a proyectos con financiamiento externo. nes fueron recaudación adicional de impuestos. Algunos de los resultados más destacados se presentan en la Tabla 1. Apoyo a gobiernos subnacionales 21. El Banco Mundial ha acompañado las iniciativas 20. La modernización de la gestión pública subnacio- del Gobierno a través de una alianza estratégica en nal ha resultado en importantes beneficios para las pro del fortalecimiento del sector público. Sobre la provincias y los municipios. El fortalecimiento de la base de una larga trayectoria de trabajo conjunto en el gestión pública, tanto a nivel provincial como municipal fortalecimiento del sector público, y respondiendo a las tuvo por objetivo dar respuesta a demandas locales en demandas del Gobierno, el Banco Mundial ha acompa- temas como administración financiera y tributaria, ñado el proceso de modernización del Estado en áreas de recursos humanos, gobierno electrónico, contrataciones, alto impacto desde el punto de vista fiscal, la eficiencia catastro, justicia, y registros civiles y de la propiedad. y eficacia de la gestión, la transparencia, la rendición de Diferentes iniciativas en cada una de estas áreas han cuentas, y la prestación de servicios. Para ello, se han generado importantes resultados y beneficios, con desarrollado diferentes instrumentos de fortalecimiento TABLA 1. ALGUNOS EJEMPLOS DE MEJORAS A NIVEL SUBNACIONAL NIVEL ADMINISTR. ADMINISTR. CATASTRO SISTEMA RECURSOS COMPRAS INVERSIÓN REG. CIVIL FINANCIERA TRIBUTARIA JUDICIAL HUMANOS PUBLICA Y DE PROP. 71% del gasto Hasta 72% de 40% de 75% de 15-20% de Capacita- Priorización Actualiza- provincial aumento en el aumento en reducción reducción en ción en de ción de cubierto por cumplimiento la valuación de tiempos de herramien- inversiones a registros y sistemas con impuestos de tierras y expedien- contratación, tas de través del mejoras en integrados de provinciales 33% en la tes y 86% de compra sistema la recauda- AF (2004) (1995-2003) facturación acumula- reducción (registro de implemen- ción. en provincias en las 18 dos (Santa del costo proveedo- tado por Ahorros por VINCIAS apoyadas. En provincias Fé), administrati- res y FOSIP US$ 130 O San Luis pasó apoyadas terminales vo de catálogo de millones PR del 76 al 96% automáti- contratación productos) cas de en consulta Neuquén y (Salta y Chubut Santa Fé) Implementa- Desarrollo de Hasta 70% Desarrollo Ahorros de 227 Rendimiento 29% de ción de un un padrón de parcelas y transfe- $170 mil al municipali- de aumento en sistema único de cubiertas y rencia de año por la dades inversiones la recauda- integrado de contribuyentes actualizadas tres Casas reducción de adoptaron públicas ción por gestión (Apóstoles en catastros de Justicia ausentismo normas de supera el 18% empleado municipal ­Misiones) municipales) (Gral. Pico, (Río Grande- compras en Mendoza, gracias al MUNICIPIOS (Apóstoles Guayma- Tierra del a través de sistema de ­Misiones) yén y Tafí Fuego) FOSIP AF municipal Viejo) (Tandil) Fuentes: Banco Mundial (2005c, 2006b, 2006c, 2006d, 2007a, 2007b) 8 de la gestión pública como los proyectos FOSIP - (CFAA). Actualmente se encuentra también en prepara- Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversión ción el proyecto Gestión 21 y la segunda fase del Pública-, Modernización del Estado I y II, SINTyS. El Gráfico 1 ilustra el trabajo conjunto del Fortalecimiento Institucional de la ANSES I y II, Gobierno y el Banco Mundial identificando las áreas e SINTyS, Desarrollo Provincial y Municipal y instituciones prioritarias del Gobierno en moderniza- Fortalecimiento a Gobiernos Subnacionales; y estudios ción y el apoyo del Banco Mundial con proyectos y estu- como el Análisis Institucional y de Gobernanza (IGR) y dios en cada una de ellas. la Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera G R Á F I C O 1 : E L A P OYO D E L B A N C O A L A S D I F E R E N T E S Á R E A S D E L A G E S T I Ó N D E L S E C TO R P Ú B L I C O GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO Áreas y Actores principales de la Gestión Pública Jefatura de Gabinete Min. de Economía Min. Del Interior Instituciones de Ministros y Producción y Gob. Subnacionales y Sistemas Clave Gobierno Electrónico Administración Herramientas de Gestión Aplicación y Desarrollo Compras Financiera del Sector Público a nivel sectorial de Instrumen- Recursos Humanos Inversión Pública subnacional tos de Gestión Pública Monitoreo y Evaluación Modernización del FOSIP Modernización de Fort. Institucional de Estado I y II Gestión 21 Gestión de Gobiernos ANSES I y II CFFA Subnacionales SINTyS IGR Provincial II IDF: Of.Anticorrupción Justicia Provincial FNIA Proyectos y Estudios del Banco 9 III. Mirando hacia adelante: nuevas oportunidades de cooperación 22. La recuperación de la crisis ofrece a la nueva admi- Estado. En base a los avances de los últimos años, la nistración la oportunidad de concentrarse con mayor nueva administración hereda un buen desarrollo de los fuerza en temas estratégicos. Superada la necesidad de sistemas en las diferentes áreas de modernización del responder a las secuelas de la crisis de 2001-2002, la Estado, incluyendo un marco legal, sistemas y herra- nueva administración tiene la oportunidad de enfocarse mientas y capacidades fortalecidas en administración en el diseño e implementación de políticas de mediano y financiera, inversión pública, gobierno electrónico y largo plazo a nivel nacional y subnacional. Los avances contrataciones, entre otras. realizados han abierto la puerta para innovar en la gestión a través del desarrollo de nuevos instrumentos que per- 24. La expansión del uso de estos sistemas de gestión mitan canalizar las demandas de los ciudadanos y trans- pública para la toma de decisiones dependerá de las formarlas en mejoras de la gestión pública. Se produce decisiones que tome la nueva administración para entonces una oportunidad para abordar las tareas pen- lograr cambios más estructurales. En el marco de un dientes: (i) continuar promoviendo la eficiencia y trans- enfoque orientado a mejorar la calidad institucional, parencia de la gestión del gasto público, (ii) expandir el gracias a los avances de los últimos años, existen las con- desarrollo y la implementación de las herramientas de diciones técnicas para generar cambios más estratégicos, gestión pública en la administración nacional, y promo- comenzando con la rápida expansión del uso de estos ver la transferencia, adaptación e implementación a nivel instrumentos. De tal manera, se podría ampliar la cober- subnacional, (iii) expandir el fortalecimiento de agencias tura del sistema de administración financiera (SIDIF/ y sistemas clave a nuevas áreas e instrumentos incluyen- web SIDIF) a todas las decisiones de planificación, prio- do otros poderes del Estado y agencias descentralizadas rización, asignación y reasignación del gasto público. y/o semi-independientes (Tribunales de Cuentas, Similarmente, se podría expandir el uso del BAPIN II, Agencias Anticorrupción,), (iv) promover el fortaleci- para que la planificación, priorización y otras decisiones miento institucional que facilite el desarrollo productivo sobre inversión pública se hagan de manera sistemática a y del sector privado, y (v) profundizar la capacidad insti- lo largo de la administración. Finalmente, la expansión tucional de los gobiernos subnacionales. Según declara- del SECOP, usado hoy de manera piloto, podría llegar a ciones de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, cubrir la totalidad de las compras del Estado. En línea estos desafíos han colocado a la agenda de modernización con los objetivos declarados de la nueva administración del Estado en el centro de las prioridades de la nueva de mejorar la calidad institucional, sostener el creci- administración orientada a trabajar en pos de la consoli- miento económico y fomentar la inversión privada, el dación de un Estado moderno, promotor del desarrollo uso sistemático y estandarizado de estos instrumentos de sustentable e inclusivo. gestión para la toma de decisiones permitiría mejorar la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas en el 23. El énfasis en mejoras de la calidad institucional sector público. En particular, los efectos de demostra- expresado por la presidenta abren la puerta para con- ción y expansión, contribuirían a fortalecer la confianza solidar una nueva agenda de modernización del de los ciudadanos en las instituciones y a una mejora del 10 clima de inversión. La experiencia de reformas llevadas a nistración de manera pragmática, aportando lecciones de cabo en los países de la OCDE podría aportar lecciones la experiencia internacional y adaptándolas a las necesida- importantes tanto para el diseño como para la imple- des de la realidad argentina, de manera rápida y flexible. mentación de futuras reformas (véase Anexo1). 26. Las demandas expresadas y los esfuerzos del 25. Esta nueva realidad genera también una oportuni- Gobierno Argentino hacia la consolidación de un dad para profundizar la alianza estratégica entre el Estado moderno presentan nuevas oportunidades e Gobierno y el Banco Mundial. Sobre la base de los instrumentos de colaboración para profundizar la logros alcanzados, se puede fortalecer la alianza estratégi- asociación en favor del fortalecimiento institucional. ca de largo plazo profundizando la cooperación en las Estas oportunidades son presentadas a modo de sugeren- áreas ya apoyadas, y ampliando la cooperación en nuevas cia y apuntan a disparar la pregunta acerca de cómo se áreas prioritarias para el Gobierno. Como socio estratégi- puede complementar y expandir el apoyo del Banco co, el Banco Mundial puede acompañar a la nueva admi- Mundial a la modernización, respondiendo a las necesi- nistración en la modernización del Estado a través de los dades expresadas por distintos niveles y áreas del proyectos, estudios y la asesoría técnica. Como país de Gobierno. Esperamos que las oportunidades presentadas ingresos medios, las necesidades de la Argentina requieren constituyan un punto de partida para el debate de ideas de una colaboración que complemente la transferencia de en base a las prioridades de la nueva administración. Las recursos financieros con un fuerte enfoque en la asesoría mismas se resumen en el Gráfico 2. técnica y el intercambio de conocimientos y experiencias. De esta manera, el Banco Mundial puede jugar un rol 27. De acuerdo a las prioridades del Gobierno, la catalizador y contribuir a enfrentar los desafíos de admi- agenda de modernización del Estado puede ser apo- G R Á F I C O 2 : N U E VO S D E S A F Í O S Y O P O RT U N I DA D E S D E C O O P E R AC I Ó N MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 2008-2011 Gestión Eficiente, Efectiva yTransparente Fortalecimiento Institucional para brindar Servicios para el Desarrollo Económico, de Calidad a los Ciudadanos Productivo y del Sector Privado I) Gestión del Gasto Público GOBIERNO GOBIERNOS II) Herramientas Transversales de Gestión Pública FEDERAL III) Fortalecimiento Institucional de Agencias y SUBNACIONALES Sistemas Clave IV) Fortalecimiento Institucional para la Promoción del Desarrollo Productivo Apoyo del Banco Mundial a través de Préstamos, Estudios,Asesoría y AsistenciaTécnica 11 CUADRO 1: INSTRUMENTOS DE ASESORÍA TÉCNICA Asesoría por Honorarios: A través de este instrumento, el Banco Mundial provee un servicio de con- sultoría altamente especializada en un tema específico de interés para el Gobierno, con la participación de los mejores expertos en la materia a nivel mundial. A modo de ejemplo, se pueden citar los informes sobre Desarrollo Regional, el Sistema de Monitoreo y Evaluación, y Gestión Contable y Presupuestaria de Activos Financieros en Chile, así como una serie de informes para la reforma de la Secretaria de Hacienda de México. Trabajo Analítico: Estos estudios económicos y/o sectoriales contribuyen a profundizar el conocimien- to y promover el debate sobre un tema o sector estratégico, como en el caso de la Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera (CFAA) y del Análisis Institucional y de Gobernanza (IGR). En base a las demandas y necesidades del Gobierno, se podrían tratar temas clásicos de gestión pública como monito- reo y evaluación, gestión por resultados, gobierno electrónico y apoyo a otros poderes del Estado (como el Poder Judicial), así como nuevas cuestiones como el clima de inversión a nivel subnacional, estrategias de fortalecimiento institucional para mejorar la competitividad, y/o instrumentos de planificación estra- tégica a nivel provincial. Trabajo Analítico Programático: Los trabajos analíticos programáticos sirven de base para desarro- llar y/o fortalecer una nueva agenda sectorial, definir prioridades estratégicas de un conjunto de temas sectoriales, contribuir al diálogo y proporcionar información importante para la toma de decisiones. De carácter multi-anual, el trabajo analítico programático establece un marco dentro del cual se realizan una serie de estudios de varios temas, en demanda de las necesidades de las diferentes autoridades de un sec- tor. Incluye trabajo analítico y de investigación, asistencia técnica y capacitación para profundizar el análi- sis y acompañar la implementación en áreas estratégicas. En base a sus necesidades, quisiéramos poner a consideración de la nueva administración este instrumento que permitiría acompañar la definición, prio- rización e implementación de la agenda de modernización. yada por el Banco Mundial a través de una variedad tado a resultados. Dependiendo de las decisiones de la de mecanismos. Estos incluyen los diferentes tipos de nueva administración, el proyecto Gestión 21 presenta préstamos y trabajos analíticos y algunas nuevas modali- la oportunidad de profundizar y expandir la metodolo- dades como la asesoría por honorario y la asistencia téc- gía de medición de resultados y promover, mediante el nica más informal a través de seminarios, conferencias, uso de los sistemas de administración financiera, la vin- e intercambios de conocimientos y experiencias con culación de los indicadores de producto y de resultado otros países. con la planificación estratégica a nivel institucional y los instrumentos de planificación presupuestaria (presu- Gestión del gasto público puesto preliminar y presupuesto multi-anual). 28. Los logros en el desarrollo de sistemas de gestión 29. En cuanto al monitoreo y la evaluación (M&E) del del gasto permiten avanzar hacia una estrategia de gasto, a más largo plazo se podría trabajar en la vincula- gestión por resultados. Actualmente, con los sistemas ción entre el proceso presupuestario por resultados, la diseñados y en su mayoría implementados, existe un planificación estratégica y el M&E de políticas públicas. gran potencial para consolidar estas mejoras y articular- Esto ayudaría a brindar información clave a los tomado- las en una estrategia de gestión del gasto público orien- res de decisiones en la asignación de recursos, el segui- 12 miento de programas durante la implementación y la 30. En cuanto a las instancias de Control, la Evaluación evaluación de la calidad y el impacto del gasto público. de la Capacidad de Gestión Financiera (CFAA), llevada Para ello, se podría trabajar en el fortalecimiento de a cabo por el Gobierno, el Banco Mundial y el Banco herramientas y mecanismos de coordinación entre la Interamericano de Desarrollo y actualmente en proceso Jefatura de Gabinete de Ministros, el Ministerio de de finalización, ha dejado en evidencia la importancia de Economía y Producción y otras instituciones asociadas. fomentar el diálogo entre las distintas partes que consti- A nivel subnacional, la vinculación entre el proceso pre- tuyen el sistema de administración financiera y el desa- supuestario, la identificación de las necesidades de inver- rrollo de consensos alrededor de las estrategias de con- sión, la planificación estratégica y los sistemas de M&E trol. En tal sentido, sería interesante apoyar el desarrollo contribuirá a la coordinación intra e inter-jurisdiccional del plan estratégico para la definición de objetivos de y a mejorar el monitoreo y la evaluación de programas. mediano y largo plazo de la Auditoría General de la CUADRO 2: BUENAS PRÁCTICAS EN GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Canadá y Estados Unidos se destacan por un fuerte desarrollo de los Sistemas de Gestión y Presupuesto por Resultados. Además de la presentación del presupuesto por programas y del uso de indicadores de desempeño, los principales mecanismos uti- lizados para evaluar la eficiencia, efectividad y valor monetario de las actividades llevadas a cabo por el sector público en los países de la OCDE son el uso de "acuerdos de desempeño" donde se especifican los productos esperados; evaluaciones específicas sobre costo-efectividad/valor del dinero, y eficiencia/efectividad llevadas a cabo por el Gobierno; revisiones por parte de Organizaciones Externas (Banco Mundial, Instituciones Superiores de Auditoria de otros países miembro, etc.), revisiones específi- cas de programas o sectores y revisiones sobre el grado de éxito en el logro de objetivos preanunciados. La experiencia de estos países muestra que la implementación de Sistemas de Gestión y Presupuesto por Resultados requiere (i) garantías de que existe una base sólida de administración financiera como respal- do, (ii) cambios fundamentales en aspectos culturales de la gestión del sector público, (iii) la existencia de incentivos adecuados y de un contexto adecuado y (iv) que, de preferencia, la implementación de las nue- vas prácticas presupuestarias sea parte de un programa más ambicioso de reforma del sector público. El sistema de M&E de Chile (Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados - SCG) se ha elaborado de manera incremental a lo largo del tiempo buscando orientar la gestión guber- namental hacia los resultados, elevar la efectividad y la eficiencia del gasto y mejorar la rendición de cuen- ta pública. Una evaluación reciente del Banco Mundial sobre el sistema de M&E reveló que las evaluacio- nes gubernamentales (que se subcontratan a consultores y a círculos académicos) son utilizadas por el Ministerio de Hacienda para sus decisiones de asignación de recursos, dentro del proceso presupuesta- rio, y para mejorar la gestión y la eficiencia de los ministerios sectoriales en los programas de que son responsables. El Ministerio de Hacienda vela también por asegurar que la información sobre el M&E se transmita en su totalidad al Congreso, que a su vez la valora altamente. En el área de control, la Oficina Nacional de Auditoria del Reino Unido (National Audit Office, NAO) participa considerablemente en el proceso de presupuesto por resultados y contribuye a la efica- cia y a la rendición de cuentas. El enfoque de la NAO incluye el desarrollo de buenas prácticas, revisión de los acuerdos de gestión del desempeño, revisión ad hoc de las medidas de desempeño de alto nivel, validación anual de los datos de resultados, y validación de los sistemas de datos que sustentan los obje- tivos de desempeño. 13 Nación (AGN), en cooperación con otros Entes Fiscales han identificado fuertes demandas para transferir a las Superiores. Además, se podría considerar el estableci- provincias y municipios el uso de las herramientas desa- miento de un Foro de Coordinación para las autoridades rrolladas a nivel federal así como para desarrollar nuevas de instituciones de control que permita evaluar regular- herramientas orientadas a satisfacer las necesidades pro- mente temas clave, determinar prioridades y desarrollar pias de los gobiernos provinciales y municipales. Un sistemas que permitan el intercambio de información. ejemplo ilustrativo es el Plan Provincias de la Oficina Asimismo, el Gobierno y el Banco Mundial están con- Anticorrupción, que propone incentivar y ayudar a esta- templando apoyar los esfuerzos de armonización de los blecer programas de transparencia en varias provincias y Entes Fiscales Superiores de nivel subnacional a través de municipalidades. una donación dirigida al Secretariado Permanente del Tribunal de Cuentas, Órganos y Organismos Públicos Fortalecimiento institucional de agencias y sis- de Control Externo. temas clave Herramientas transversales de gestión pública 32. Los logros alcanzados en el fortalecimiento insti- tucional de agencias clave generan una oportunidad 31. La eficiencia en la gestión del sector público de expandir el apoyo hacia nuevas instituciones. En el puede ser potenciada mediante la expansión de las marco de la estrategia incremental orientada a generar herramientas transversales y su implementación efectos demostración para toda la administración públi- tanto a nivel federal como subnacional. En estos últi- ca, y respondiendo a las demandas de diversos organis- mos años se ha venido trabajando en el desarrollo de mos, existen oportunidades importantes para profundi- herramientas transversales de gestión que pueden ser zar la colaboración, tanto para programas en supervisión aplicadas por instituciones federales, provinciales y como para nuevos proyectos/estudios. En cuanto a prés- municipales. La implementación piloto de algunas de tamos en supervisión, la ANSES ha solicitado la expan- ellas ha generado un "efecto demostración" sobre su sión de las actividades de fortalecimiento institucional enorme potencial para promover la eficiencia y la trans- hacia la colaboración en nuevas áreas de gestión deriva- parencia de la gestión pública y mejorar la prestación de das de las recientes reformas de la seguridad social3 y el servicios a los ciudadanos, lo que ha abierto la puerta a apoyo al análisis de impacto fiscal de las mismas. En el demandas concretas por parte de diferentes organismos marco de un enfoque hacia la promoción del desarrollo y niveles de Gobierno. A su vez, estos pilotos han deja- económico sustentable e inclusivo y la expansión de los do en evidencia la necesidad de profundizar el trabajo en herramientas de gestión, el apoyo a nuevas agencias el desarrollo de los sistemas de incentivos necesarios para podría estructurarse alrededor de aquellas que resultan la implementación de estas nuevas herramientas. A nivel más prioritarias, ya sea por su impacto fiscal (AFIP, federal existen demandas para fortalecer su desarrollo y Ministerio de Economía y Producción o parte de este) o expandir su uso ampliando las funcionalidades de los social (Instituto Nacional de Servicios Sociales para instrumentos y su gradual implementación en cada uno Jubilados y Pensionados (PAMI), RENAPER, ministe- de los sectores (por ejemplo, salud, educación, trabajo) rios sociales). Dependiendo de las necesidades de cada con el objeto de alcanzar, a mediano plazo, a toda la una de las instituciones, el apoyo puede incluir el forta- administración pública nacional. A nivel subnacional, se lecimiento de la estructura organizacional, de la reinge- 3. Para mayor detalle sobre el Sistema de Seguridad Social, referirse a la Nota de Progreso de Protección Social. 14 CUADRO 3: BUENAS PRÁCTICAS EN EL FORTALECIMIENTO DE INSTITUCIONES CLAVE México: Reforma del Ministerio de Hacienda: La SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) , con apoyo de una asesoría por honorario del Banco Mundial, está implementando una reforma organizacional y reingeniería de procesos para apoyar la creación de un Ministerio de Hacienda. Esta reforma contribu- ye al fortalecimiento de la estructura y de las funciones de la Secretaría, el fortalecimiento del sistema de contabilidad y de administración financiera y la gestión del cambio. Brasil: Donación (IDF) para la Presidencia: El Programa de Apoyo para el Diálogo Nacional tiene como objetivo ayudar a generar consensos sobre las prioridades del gasto público y las reformas políticas. Las actividades incluyeron capacitación para mejorar las competencias del personal de la Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Económico e Social da Presidência da República, en técnicas de mediación, metodologías para la creación de consensos, identificación de las diferencias, resolución de conflictos, y alcance consensuado de planes de acción en tiempos establecidos. México, Guatemala, Perú, Bolivia: Diversos programas del fortalecimiento de los organismos de la administración tributaria han resultado en importantes mejoras en el desempeño de las instituciones y de la recaudación. niería de procesos, de herramientas de monitoreo y eva- desarrollo del sector privado. En base de iniciativas recien- luación, y del seguimiento del gasto público (PETS- tes, como la creación de la Agencia Nacional de Public Expenditure Tracking Surveys), intercambios de Desarrollo de Inversiones, ProsperAr, y de los Consejos información con otras instituciones y el fortalecimiento de Producción, nos permitimos presentar, a modo de de participación ciudadana. Por último, la colaboración ejemplo, algunas áreas en las que las instituciones nacio- del Banco Mundial con la Oficina Anticorrupción, y nales y subnacionales podrían beneficiarse de los servicios más recientemente con la Fiscalía de Investigaciones del Banco Mundial como catalizador de recursos, expe- Administrativas, ha demostrado la posibilidad de riencias y capacidades para enfrentar algunos de los desa- ampliar programas con ellas o con otras agencias y pode- fíos que presenta el crecimiento económico a largo plazo. res del Estado. Muchas de las herramientas básicas utili- Usando como puerta de entrada el incipiente apoyo del zadas en modernizar y fortalecer los servicios de agencias Banco Mundial a ProsperAr, brindado a través del proyec- ejecutivas también son aplicables a otras áreas, en parti- to de Modernización del Estado, existe una oportunidad cular, aquellas que contribuyen al mejoramiento de las para avanzar en la consolidación institucional de la agen- capacidades de monitorear el desempeño, identificar cia, a través del fortalecimiento de su estructura, funcio- problemas, y planificar mejoras. nes y procesos, la coordinación de estrategias y programas de competitividad con diversas agencias del sector públi- Fortalecimiento institucional para la promo- co y privado y la cooperación inter-jurisdiccional de polí- ción del desarrollo productivo ticas de promoción de inversiones. Esto podría incluir el desarrollo de nuevas capacidades e instrumentos para la 33. Argentina se enfrenta al desafío de consolidar el promoción de inversiones, como servicios a inversores, crecimiento económico sostenido e inclusivo a largo gestión del conocimiento, el apoyo de la marca país, y la plazo. En este contexto, se hace necesario fortalecer la coordinación a favor de un mejor clima de negocios. capacidad del sector público de promover el crecimiento 34. El fortalecimiento institucional para una mejor mejorando la competitividad, el clima de inversión y el competitividad subnacional, y el Desarrollo 15 Económico Territorial, también ofrecen una importante 35. El apoyo a los gobiernos subnacionales se presen- oportunidad para fortalecer el crecimiento económico ta como otra gran oportunidad en la agenda de sostenido. De concluirse las negociaciones, el proyecto modernización de Estado. Los avances a nivel federal y Gestión 21 podría servir de base para diseñar las estrate- las demandas a nivel subnacional han abierto nuevas gias de apoyo específicas, en base a las oportunidades de oportunidades de diálogo sobre la modernización del los diferentes espacios territoriales y a la experiencia inter- Estado particularmente en las siguientes áreas: (i) ges- nacional. Durante su preparación, se han identificado tión del gasto público, (ii) herramientas transversales, demandas concretas de gobiernos provinciales y munici- (iii) operaciones con agencias clave, otros poderes (legis- pales que incluyen, entre otras, la planificación estratégi- lativo y judicial) y con entidades de control y de antico- ca, inversión pública, simplificación administrativa, y la rrupción, y (iv) un área adicional que emerge cada vez coordinación inter-jurisdiccional de programas de inver- con más fuerza, el fortalecimiento institucional para el sión. Por último, las demandas recibidas por parte de desarrollo productivo. Por otro lado, para apoyar mejo- gobiernos subnacionales han abierto la puerta para forta- ras en la gestión del gasto público provincial, el Banco lecer el desarrollo productivo. El Banco Mundial puede Mundial se ofrece a continuar con el monitoreo de la contribuir en este proceso a través del fortalecimiento de situación fiscal provincial e incorporar un análisis del herramientas y capacidades para la identificación y el for- marco fiscal a cada uno de los proyectos de inversión en talecimiento de nuevos sectores productivos, la atracción provincias (como ya se hizo en tres proyectos de infraes- de nuevas inversiones, el fortalecimiento institucional tructura en las provincias de Buenos Aires, Santa Fé y para mejorar el clima de negocios y el apoyo a la coordi- Córdoba). nación de las estrategias de desarrollo regionales, provin- ciales y municipales, como por ejemplo el desarrollo y la 36. Posibles opciones de colaboración a considerar a implementación de planes estratégicos. nivel subnacional incluyen: Apoyo a los gobiernos subnacionales · Financiamiento adicional: Nuevas demandas de gobiernos subnacionales para el fortalecimiento de CUADRO 4: BUENAS PRÁCTICAS EN LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO PRODUCTIVO Perú: Proyecto de Descentralización y Competitividad: En el marco del proceso de descentrali- zación, el Gobierno solicitó apoyo al desarrollo del sistema de descentralización fiscal, al fortalecimiento de la gestión pública y a la mejora de la competitividad regional. El programa combinó actividades de mejora de la gestión fiscal, del sistema de inversión pública, servicio civil y presupuesto participativo con actividades que apuntaban a mejorar la competitividad de los nuevos gobiernos regionales.Algunos de los resultados más destacados del proyecto, en la parte de competitividad, incluyen la reducción de costos logísticos, reducción de los tiempos para registrar una nueva firma y el tiempo para obtener licencias. México:Asistencia Técnica a la Mejora en la Competitividad: El gobierno de México está llevan- do a cabo un programa de mejora de la competitividad del país, apoyado por asesoría analítica y un prés- tamo realizado por el Grupo del Desarrollo del Sector Privado del Banco Mundial. El programa tiene por objetivo (i) fortalecer la innovación y la capacitación; (ii) mejorar el clima de inversión; (iii) reducir los costos de logística; (iv) mejorar el sector energético, y (v) trabajar en la profundización financiera. El pro- grama se encuentra actualmente en ejecución, con resultados preliminares muy prometedores. 16 herramientas transversales pueden ser canalizadas a mente se hace en el programa en el Ministerio del través del mecanismo de financiamiento adicional Interior). Otra opción sería combinar el apoyo a las del Proyecto de Modernización de los Gobiernos provincias con un apoyo a nivel federal, por ejemplo Subnacionales, en las áreas apoyadas por el proyecto a través de la réplica y adaptación a nivel subnacio- en base de criterios de elegibilidad. nal de instrumentos de gestión desarrollados a nivel · Otras áreas temáticas: En otras áreas han surgido federal (herramientas de gestión del gasto público demandas de apoyo en diferentes formas, como por y/o herramientas transversales). ejemplo gestión fiscal, justicia, fortalecimiento insti- · Asistencia directa a provincias: En base a las tucional para el desarrollo del sector privado, el for- demandas recibidas, se podría pensar en un apoyo talecimiento de instituciones provinciales clave en orientado directamente a las provincias, de manera administración financiera, seguridad social, fortaleci- individual (una provincia específica, por ejemplo la miento de la gobernabilidad democrática, transpa- provincia de Buenos Aires), a un grupo de provin- rencia y participación ciudadana. En justicia, por cias, según ciertos criterios de elegibilidad o hasta a ejemplo, el interés de las provincias ha desbordado el un grupo de provincias de la misma región. Este potencial de las operaciones de desarrollo provincial, apoyo se podría estructurar en forma de una asisten- sugiriendo la posibilidad de operaciones con judica- cia sectorial, focalizada en aéreas temáticas especifi- turas individuales o redes especializadas en reforma cas, como gestión fiscal, fortalecimiento institucio- judicial. El fortalecimiento del desarrollo productivo nal para el desarrollo productivo o justicia, o bien es otra área de fuerte interés, tanto a nivel federal multisectorial (véase Cuadro 5). como provincial y municipal. · Trabajo analítico: Una opción cada vez más · Asistencia a las provincias a través del gobierno demandada es el apoyo analítico a través de estudios, federal: Para ampliar el apoyo a los gobiernos subna- consultorías, asistencia técnica y seminarios. En par- cionales, se podría considerar el apoyo a un grupo de ticular, la asesoría por honorarios para tratar un tema provincias a través de una institución federal, que especifico de manera rápida, flexible, y a medida coordinaría las diferentes intervenciones a nivel sub- podría ser una opción atractiva no sólo para el nacional. Esta asistencia podría concentrarse en el gobierno federal, sino también, para gobiernos sub- apoyo a los gobiernos subnacionales (como actual- nacionales que han identificado un desafío para el CUADRO 5: BUENAS PRÁCTICAS EN EL APOYO A GOBIERNOS SUBNACIONALES Brasil (Estado de Ceara) Proyecto Multisectorial de Inclusión de Desarrollo Social (Sector Wide Approach - SWAp): El SWAp es un instrumento multisectorial estratégico que, bajo el paraguas de un sector amplio (por ejemplo modernización del Estado) incluye varias áreas pertinentes (cambios en las políticas, recursos humanos, infraestructura, sectores sociales, y capacitación), en varios niveles (federal, provincial y/o municipal) y en varias instituciones (Ministerio de Educación, Administración Pública,Transporte, etc.). En el caso de Brasil, el objetivo general del enfoque sectorial fue un diseño de sustentabilidad fiscal de todos los programas en todos los sectores involucrados, bajo un techo de forta- lecimiento de la gestión pública, de manera transversal y sectorial. Eso permitió realizar un esfuerzo con- certado hacia la modernización de la gestión pública en todo el Estado y a la vez, brindar apoyo a los pro- gramas de desarrollo social más importantes. 17 cual requieren mayor análisis o un menú de opciones vincial, constituye un buen ejemplo del potencial de y acompañamiento en la implementación. El uso de esta nueva herramienta, la cual puede ser también este tipo de instrumento solicitada por la provincia usada en temas de modernización del Estado, gestión de Corrientes para el diseño del plan estratégico pro- fiscal y promoción del sector privado, entre otras. IV. Conclusión 37. Superada la necesidad de responder a las secuelas de os y muchas oportunidades para innovar y seguir mejo- la crisis, la nueva administración se enfrenta a la oportu- rando tanto a nivel federal como subnacional en pos del nidad y al desafío de consolidar un Estado moderno fortalecimiento de un Estado moderno. La consolida- orientado a brindar servicios de calidad a sus ciudadanos ción de una estrategia de modernización del Estado y a promover el desarrollo económico sustentable e basada en las prioridades de la nueva administración, inclusivo. Como ha quedado demostrado a lo largo de constituye un pilar fundamental para avanzar en esta estos años, la alianza estratégica entre el Gobierno dirección. Más allá de la continuación de la cooperación Argentino y el Banco Mundial en pos del fortaleci- actual en gestión del gasto público, relaciones fiscales miento de la gestión pública ha generado resultados federales, fortalecimiento de herramientas transversales importantes. Más allá de esta breve nota, valdría la pena y apoyo a agencias y sistemas clave, existe una oportuni- explorar la posibilidad de una publicación conjunta dad para desarrollar una agenda de largo plazo, comple- entre el Gobierno y el Banco Mundial, que mostrara la mentando el apoyo a nivel federal con un mayor apoyo manera como Argentina ha podido salir de la crisis, a los gobiernos subnacionales, la gestión por resultados transformar los desafíos de la crisis en un crecimiento y la combinación del fortalecimiento del sector público económico fuerte y acompañar la recuperación de la cri- con el fortalecimiento del sector privado y el desarrollo sis con un apoyo a la modernización del Estado. Esta productivo. En paralelo, la elaboración, priorización e nota podría ilustrar las lecciones aprendidas del caso implementación de la nueva agenda de modernización argentino, sistematizar la experiencia de los últimos del Estado abre la puerta para profundizar la coopera- años, servir de ejemplo para otros países, y complemen- ción a través de un mayor trabajo analítico y de asesora- tarse con otras experiencias similares de la región y de la miento técnico, así como un mayor enfoque hacia el OCDE (ver Anexo 1). Como parte de un proceso conti- desarrollo de los sistemas de incentivos necesarios para nuo de mejora, aún quedan por delante muchos desafí- asegurar la sustentabilidad del cambio. 18 Anexo ANEXO 1: TRAYECTORIA DE REFORMAS EN LA OCDE Reformas en Gasto Publico y Rendición Reformas en la gestión Reformas estructurales Reformas del lado Nivel de pre- de Cuentas en Administración Financiera de recursos humanos de la demanda paración en gobierno Presupuesto Contabilidad Auditoría Tamaño y Compen- Instituciones Descentra- Descentra- Mecanismos Gobierno electrónico composición saciones y Regulatorias lización lización de Mercado Abierto de la fuerza carreras Intraguber- Interguber- de trabajo namental namental cambio del 1. Presupuesto 1. Basada en 1. Auditoría tra- 1. Incentivos 1. Movimiento 1. Crecimiento 1.Desagrupami 1. Alguna des- 1. Aumento de 1. Provisión de 1. Marco legal orientado a efectivo dicional finan- para la reduc- hacia un siste- de reguladores ento - (posible) centralización la tercerización información para la provi- insumos, con ciera y de cum- ción de la fuer- ma basado en independientes creación de funcional y fis- sobre servicios sión de servi- aumento gra- 2. Contabilidad plimiento za de trabajo posiciones (o agencias con cal hacia 2. Mayor uso y otorgamien- cios a través de estilizada dual (predeter- por partida incluso hacia el 2. Creación de más autonomía gobiernos sub- de asociatividad to de derechos gobierno elec- minado) doble 2. Foco en 2. Mayor uso uso de una ley cuerpos cen- nacionales público- priva- a través de trónico ección cumplimiento de entrada general de tra- trales para la 2. Delegación da compromisos 2. Presupuesto 3. Contabilidad con elementos lateral - parti- bajo) gestión regula- de autoridad 2. Infraestruc- Dir orientado a acumulativa de desempeño cularmente toria gerencial den- 3. Mayor uso 2. Legislación tura de insumos, sin con calculo de y evaluación para personal 2. Promoción tro ministerios de cargos a de acceso a la Gobierno aumento gra- costos extendi- senior por desempe- centrales y usuarios información Electrónico dual (presu- dos apoyada 3. Cumplimien- ño departamentos puesto base- por el sistema to financiero 4. Algún uso de 3. Extensión de zero) de medición de institucionaliza- 3. Descentra- vales (vou- oficinas de desempeño do y auditoría lización de las chers) ombudsman 3. Orientado a de desempeño funciones del insumos + empleador 4. Provisión de información de información desempeño 4. Introducción sobre servicios (MBO) limitada de y otorgamien- remuneración to de derechos 4. Procedimien- basada en a través de tos presupues- desempeño- Gobierno elec- tarios y tiem- asociada a trónico pos basados en objetivos o reportes de cuasi-contratos desempeño para agencias 5. Algo de pre- 5. Movimiento supuestación hacia planes incremental o de pensiones acumulativa contributivos definidos Fuente: Manning y Blum (2007). 19 Referencias Acuña, Carlos. Informe Sobre el Proyecto de Banco Mundial (2006c). Implementation Completion Modernización del Estado en Argentina (2007 - 2010). Report Second Provincial Development Project. Report Universidad de San Andrés. No. 33994-AR. Washington, DC. Banco Mundial (2005a). Argentina Country Assistance Banco Mundial (2006d). Implementation Strategy (CAS) 2006-2008. Washington, DC. Completion Report Social and Fiscal National Identification System Program. Report No. 36160- Banco Mundial (2005b). Project Appraisal Document for AR. Washington, DC. Institutional Strengthening of ANSES II. Report No.31970-AR. Washington, DC. Banco Mundial (2007a). Implementation Completion Report FOSIP Project. Report No. ICR194. Washington, Banco Mundial (2005c). Implementation Completion DC. Report Second Municipal Development Project. Report No. 34640-AR. Washington, DC. Banco Mundial (2007b). Project Appraisal Document for the State Modernization Project II. Report No.39656-AR. Banco Mundial (2006a). Implementation Completion Washington, DC. Report ANSES I Project. Report No.34639-AR. Washington, DC. Manning, Nick y Jürgen Blum (2007). Recent Public Management Developments in Central and Banco Mundial (2006b). Institutional and Governance State Governments in OECD countries. Paris: Review. Report No. 34323AR. Washington, DC. OECD 20 BANCO MUNDIAL Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Bouchard 547 Piso 29 C1106ABG - Buenos Aires Tel: (54-11) 4316-9700 Fax: (54-11) 4313-1233 Email: sip@worldbank.org Web: www.bancomundial.org.ar