АНАЛІТИЧНА ДОВІДКА з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» АНАЛІТИЧНА ДОВІДКА з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» 2018 © 2018 Міжнародний банк реконструкції та розвитку / Світовий банк 1818 H Street NW, Вашингтон DC 20433 Телефон: 202-473-1000; Інтернет: www.worldbank.org Ця публікація є результатом роботи працівників Міжнародного банку реконструкції та розвитку/Світового банку. Спостереження, тлумачення та висновки, викладені в цій роботі, можуть не віддзеркалювати поглядів Ради вико- навчих директорів Світового банку або урядів, що їх вони представляють. Світовий банк не гарантує достовірності даних, представлених у цій роботі. Кордони, кольори, назви та інші відомості, наведені на будь-якій мапі в цій роботі, не вказують на наявність у Світового банку будь-яких суджень щодо правового статусу будь-якої території або схвалення таких кордонів чи згоди з ними. Права та дозволи Представлений у цій публікації матеріал захищено авторським правом. Копіювання та/або передавання цієї ро- боти в частковому або повному обсязі без дозволу може бути порушенням чинного законодавства. Міжнародний банк реконструкції та розвитку/Світовий банк заохочує поширення цієї роботи та зазвичай надає дозвіл на відтво- рення частин цієї публікації в якнайкоротший строк. Для отримання дозволу на фотокопіювання або передрук будь-якої частини цієї роботи надішліть запит, що містить повну інформацію, на адресу: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, тел. 978-750-8400, факс 978-750-4470, http://www.copyright.com/. Усі інші запити щодо прав і ліцензій, у тому числі, щодо похідних прав, слід надсилати в редакцію за адресою: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; факс 202-522-2422, електронна пошта pubrights@worldbank.org. Фотографії обкладинки: www.adm.dp.gov.ua Для повторного використання необхідно отримати дозвіл. ISBN 978-617-7402-21-2  Зміст Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��������������������������������������������������������� 1 Чому розпочинаються реформи та що вони передбачають? . . . . . . ��������������������������������������������������������� 2 В Україні було розпочато процес докорінної реорганізації системи освіти, викликаний тим, що суспільство незадоволене якістю освіти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ���������������������������������������������������������3 Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною. . . . . . . . . . ��������������������������������������������������������������������������������������� 4 Реформи, орієнтовані на результати навчання, розпочинаються з досить непоганої відправної точки: Україна має кращі показники, ніж країни з аналогічним рівнем доходів. . . . . ���������������������������������������������������������5 Відправна точка для реформування в тому, що стосується видатків на освіту, є не надто сприятливою: для реформування системи доведеться здійснювати нові видатки, а вони вже й так високі.���������������������������7 Надто велика мережа шкіл і пов’язана з цим надмірна чисельність персоналу – це основна причина високого рівня видатків ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10 Відставання темпів скорочення мережі закладів освіти від темпів падіння чисельності учнів пояснюється кількома чинниками.������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 11 Добра новина полягає в тому, що більшість ініціатив із реформування – крім обіцяного підвищення заробітної плати — мають відносно помірний характер ������������������������������������������������������������������������������������������������ 12 На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування?�����������������������������������18 A. Забезпечити впровадження «Нової української школи» у необтяжливий для державного бюджету («фіскально стійкий») спосіб���������������������������������������������������������������������������������������������������� 19 A.1  Орієнтуватись на підвищення чистого заробітку вчителів (а не посадового окладу)������������������������������ 19 A.2  Пов’язати підвищення заробітної плати з поступом у скороченні чисельності працівників���������������� 21 Прискорити оптимізацію мережі шкіл за рахунок повного використання A.3.  наявних інструментів державної політики�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21 B. Запровадити сертифікацію вчителів, але ретельно продумати її реалізацію й запроваджувати її в рамках більш широких змін у системі підвищення кваліфікації вчителів�������������������������������������������������������������� 28 C. Впроваджувати цифрову платформу та електронні підручники у спосіб, що уможливлює експерименти, та розглянути можливість перетворення їх розгортання на стимул для органів місцевого самоврядування до відкриття опорних шкіл���������������������������������������������������� 29 D. Приділяти більше уваги вимірюванню результатів навчання й підвищенню якості інших важливих даних у сфері освіти, та їх використанню для ухвалення рішень ���������������������������������������������� 30 E. Провести детальний аналіз інших субсекторів сектору освіти (у т.ч., дошкільної, вищої та професійно-технічної освіти) з метою виявлення можливостей підвищення ефективності у взаємодії з цими субсекторами������������������������������������������������������������������������������������������ 30 Додатки�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������32 Додаток 1. Огляд положень нового Закону України «Про освіту»�������������������������������������������������������������������������������� 32 Додаток 2. Таблиці та ілюстрації���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: III «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи»  Таблиці Таблиця 1. Основні статистичні відомості про систему освіти України, 2017–2018 рр. �������������������������������������������������������7 Таблиця 2. Розподіл видатків державного бюджету на освіту в розрізі економічної та функціональної класифікації у 2017 р.���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9 Таблиця 3. Припущення щодо майбутніх темпів зростання мінімальної зарплати, прожиткового мінімуму та номінального ВВП ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 20 Ілюстрації Рисунок 1.  Показники за математичним тестом дослідження TIMSS 2011 і ВВП на душу населення (ліворуч) та Показники грамотності дорослих і ВВП на душу населення (праворуч)���������������������������������������������������������6 Рисунок 2.  Державні та приватні видатки на освіту, % ВВП, Україна (2017 р.) та країни ОЕСР (2014 р.)�������������������������8 Рисунок 3.  Державні видатки на освіту за категоріями, 2007–2017 рр., % від загального розміру видатків���������������9 Рисунок 4.  Державні видатки на освіту за субсекторами, 2007-2017 рр., % ВВП ���������������������������������������������������������������������9 Рисунок 5.  Середній розмір класу �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10 Рисунок 6.  Кількість учнів на одного вчителя у системі неповної та повної середньої освіти (крім України, де в показнику враховано початкову школу)������������������������������������������������������������������������������������ 10 Рисунок 7.  Діти шкільного віку в населенні міста та села, 1990-2016 рр., млн осіб�������������������������������������������������������������� 11 Рисунок 8.  Середні загальноосвітні школи, 1990/1991–2016/2017 рр.�������������������������������������������������������������������������������������� 11 Рисунок 9.  Прогноз розміру видатків на освіту як частки ВВП в разі підвищення посадового окладу нового вчителя до чотирьох розмірів прожиткового мінімуму до 2023 року������������������������������������������������ 15 Рисунок 10. Зарплати вчителів у порівнянні з заробітком працівників з вищою освітою (2015 р., а для України — 2016 р. і 2023 р. (прогноз))�������������������������������������������������������������������������������������������������� 17 Рисунок 11. Необтяжливе для державного бюджету здійснення запланованого підвищення зарплати: підвищення до чотирьох прожиткових мінімумів чистого заробітку, а не базового окладу�������������������� 19 Рисунок 12. Дуже мала частка шкіл України перебуває в «ізоляції»���������������������������������������������������������������������������������������������� 23 Рисунок 13. Підвищення зарплати з одночасним здійсненням видатків на оптимізацію шкіл���������������������������������������� 23 Рисунок 14. Динаміка кількості опорних шкіл і шкіл-філій���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 24 Врізки Врізка 1. Коротко про систему освіти України �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������6 Врізка 2. Більша частка видатків на освіту призначена для фінансування поточних витрат.���������������������������������������������8 Врізка 3. Як в Україні оплачується праця вчителів? Важливість розрізнення базової заробітної плати та чистого заробітку на руки ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 13 Врізка 4. Проблеми імітаційного моделювання наслідків обіцяного підвищення заробітної плати та деталізація припущень, прийнятих у цій довідці з метою імітаційного моделювання�������������������������������� 20 Врізка 5. Докладніша інформація про опорні школи та деякі уроки перших років реалізації програми їх створення������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 24 IV Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи»  Подяка Цю публікацію з питань державної політики було підготовлено як довідковий документ для проведення другого Огляду державних фінансів України (P166106). Цю довідку буде включено до доповіді про результати цього огляду в скороченій редакції як окрему главу. Основним автором цієї довідки з питань державної політики є Ларс Сон- дергаард (Lars Sondergaard), який використав матеріали, що їх надали Іріна Капіца (Irina Capita), Люсія Касап (Lucia Casap), Джеймс Ґрішем (James Greasham) і Саймон Теккер (Simon Thacker) з урахуванням корисних рекомендацій Кристофа Т.Ф. Унґерера (Christoph T F Ungerer) і Анастасії Головач. Підготовкою цього звіту керував Крістіан Аедо (Cristian Aedo) (керівник практики). В основу цієї довідки покладено аналіз навчання учнів, який виконав Ділака Латхапіпат (Dilaka Lathapipat) (цей ана- ліз подано в додатку 3), та технічну довідку з визначення обсягу оптимізації мережі, авторами якої є Каспер Брандт (Kasper Brandt) і Томас Сонесен (Thomas Sohnesen) (її подано в додатку 4). Автори хотіли б висловити свою вдячність працівникам Інституту освітньої аналітики та представникам Міністер- ства освіти і науки України (МОН) — зокрема, С. Лондарю, Б. Кудренку, Т. Запорожець, О. Денисюк, К. Кузнєцову, А. Литвинчуку, Н. Титаренко, М. Лаврентьєву, В. Іжик та О. Гусак за їхню неоціненну допомогу в роботі над цією до- відкою, включаючи надання даних на рівні шкіл, детальної інформації про порядок оплати праці вчителів та інших працівників, розгляд проектів технічного завдання та попередніх висновків, і надання зауважень щодо них. Крім того, команда Світового банку хотіла б подякувати першому заступнику міністра освіти і науки В. В. Ковтунцю та заступнику міністра освіти і науки П. К. Хобзею за їхні корисні зауваження та поради щодо проекту цієї довідки. Ця робота була б неможливою без щедрої підтримки з боку Програми ЄС із реформування державного управлін- ня та фінансів (EURoPAF). Рецензентами цієї роботи стали Ігор Хейфец, Анна Олефір і Діна Н. Абу-Гайда. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: V «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Скорочення ВВП Валовий внутрішній продукт ЗСО Загальна середня освіта ІОА Інститут освітньої аналітики ISCED Міжнародна стандартна класифікація освіти ЗУ Закон України ОЕСР Організація економічного співробітництва та розвитку ІСУ Інформаційна система управління МОН Міністерство освіти і науки України Мінфін Міністерство фінансів України НУШ Нова українська школа PIAAC Програма міжнародного оцінювання компетентностей дорослих PISA Програма міжнародного оцінювання учнів TIMSS Міжнародне порівняльне дослідження якості математично-природничої освіти грн. Українська гривня ООН Організація Об’єднаних Націй ПРООН Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй ЮНЕСКО Організація Об’єднаних Націй з питань освіти, науки і культури СБ Світовий банк VI Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи»  Резюме В Україні в секторі освіти відбуваються амбітні й давно назрілі реформи, потенційно спроможні докорінно тран- сформувати цей сектор. Було ухвалено нові закони «Про вищу освіту» (у 2014 році), «Про науково-дослідну діяль- ність» (у 2015 році); зовсім нещодавно (у 2017 році) було прийнято базовий для всього сектору освіти Закон Укра- їни «Про освіту». Ці закони, як і реформа з бюджетної децентралізації (2014 рік), є масштабною зміною в напрямку передання повноважень від центральної влади місцевій («деволюції») та розширення повноважень місцевої вла- ди й місцевих закладів освіти (наприклад, шкіл та вишів) з ухвалення рішень. Крім того, в рамках цих реформ у 2017 році було впроваджене подушне фінансування шкіл, що потенційно може спонукати місцевих гравців ефектив- ніше використовувати ресурси. Ці зміни, взяті разом, є найамбітнішою програмою реформування системи освіти з часів розпаду Радянського Союзу. Водночас, положення нового закону про загальну середню освіту, яке обіцяє підвищити початковий рівень оплати праці вчителів до чотирьох прожиткових мінімумів до 2023 року, буде кош- тувати дуже дорого. Якщо не забезпечити належне управління цим процесом, таке підвищення може спрямувати сектор на фіскально обтяжливий шлях розвитку, що може підірвати порядок денний реформування в цілому. Ця довідка привертає увагу до деяких елементів програми реформ, яким необхідно буде приділити додаткову увагу, а також пропонує ряд варіантів реалізації обіцяного підвищення оплати праці в необтяжливий для державного бюджету (тобто фіскально стійкий) спосіб. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 1 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Джерело: www.adm.dp.gov.ua Чому розпочинаються реформи та що вони передбачають? 2 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Чому розпочинаються реформи та що вони передбачають? В Україні було розпочато процес докорінної реорганізації системи освіти, викликаний тим, що суспільство незадоволене якістю освіти Протягом кількох останніх років ми були свідка- 3) педагогів деморалізує низький соціальний статус та ми найамбітніших спроб реформування системи рівень оплати праці. Учитель не має справжньої моти- освіти України з часів розпаду Радянського Союзу. вації до особистісного та професійного зростання; 4) Було ухвалено закони «Про вищу освіту» (у 2014 році), через хронічне недофінансування сектору сьогодні не «Про науково-дослідну діяльність» (у 2015 році); зовсім всі громадяни України мають рівний доступ до якісної нещодавно (у 2017 році) було прийнято базовий для освіти, гарантований державою. Школа відтворює бід- всього сектору освіти Закон України «Про освіту». Ці ність: діти з незаможних родин мають гірші шанси здо- закони, як і реформа з бюджетної децентралізації (2014 бути гарну освіту і піднятися соціальною драбиною. рік), є масштабною зміною в напрямку передання по- вноважень від центральної влади місцевій («деволюції») Широкий діалог допоміг досягти порозуміння та розширення повноважень місцевої влади й місцевих навколо потенційних рушійних сил перетворень закладів освіти (наприклад, вишів) з ухвалення рішень. у системі освіти України. Кінцевим результатом став При тому, що закон «Про освіту», який було прийнято рамковий закон, який поклав початок радикальним у 2017 році, є рамковим законом, який регулює функ- змінам у системі освіти, успадкованій Україною від ра- ціонування всього сектору освіти, в цій довідці осно- дянської ери, включаючи внесення до закону основних вну увагу приділено наслідкам прийняття цього закону елементів концепції «Нової української школи». Вони для загальної середньої освіти з двох наведених ниж- включають у себе сучасні підходи: 1) шкільна програ- че причин. По-перше, на цей субсектор витрачається ма, орієнтована на навички й компетентності, необ- найбільша частка коштів. По-друге, наслідки прийняття хідні у XXI столітті; 2) професійний розвиток учителів закону «Про освіту» для цього субсектору є більш зро- із опорою на навчання, орієнтоване на потреби учнів зумілими1. Що ж стосується решти субсекторів (зокре- та 3) управління системою та адміністрування шкіл із ма, технічної та професійної освіти), то законодавчі акти розширеними повноваженнями щодо ухвалення рі- щодо цих субсекторів, які буде ухвалено в майбутньо- шень і оновленою роллю центральної влади, головним му, внесуть більшу ясність щодо необхідних реформ, їх завданням якої є встановлення стандартів навчання й вартості та темпів їх реалізації. моніторинг їх дотримання. Закон дійсно закладає під- валини для реалізації давно назрілих структурних ре- Загальнонаціональний діалог, спрямований на за- форм у сфері освіти, причому найсуттєвіші структурні безпечення спільного розуміння потреб у змінах, зміни віддзеркалено в таких заходах: тривав три роки. Забезпечення широкого та спіль- i. дебюрократизації сектору освіти за рахунок роз- ного розуміння всіма політичними силами причин, ширення професійної автономії вчителів, шкіл і що роблять реформи необхідними, є важливим еле- місцевої влади; ментом реалізації реформ. Слід відзначити, що новий ii. наближення української шкільної системи до єв- закон спирався на роки обговорень, у результаті яких ропейських норм, включаючи перехід на 12-річну було визначено причини необхідності реформ, які дав- тривалість повної загальної середньої освіти за- но назріли (їх було викладено в публікації Міністерства мість нинішніх 11 років; освіти і науки України «Нова українська школа. Концеп- туальні засади реформування середньої школи»). У цій iii. оновлення шкільної програми з наголосом на публікації було визначено, зокрема, такі причини: 1) компетентності та навички, необхідні у XXI столітті, учні спроможні лише відтворювати фрагменти несис- а не обсяг знань; тематизованих знань, проте часто не вміють застосову- iv. запровадження національної системи професій- вати їх для вирішення життєвих проблем; 2) спосіб на­ ної кваліфікації, включаючи Національну рамку вчання в сучасній українській школі не мотивує дітей до кваліфікацій; навчання. Матеріал підручників затеоретизований, пе- v. утворення Національного агентства з забезпечен- реобтяжений другорядним фактологічним матеріалом; ня якості освіти2. 1 В Україні поняття «загальної середньої освіти» включає в себе початкову, базову середню та профільну середню освіту. 2 Докладніший огляд змісту закону подано в додатку 1. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 3 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Джерело: www.adm.dp.gov.ua Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною 4 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Реформи, орієнтовані на результати навчання, розпочинаються з досить непоганої відправної точки: Україна має кращі показники, ніж країни з аналогічним рівнем доходів Україна продемонструвала відносно непогані по- селищ і сільської місцевості здобули значно нижчі бали, казники в тих заходах із міжнародного оцінюван- ніж учні з великих міст. Більше того, майже 20% учнів ня когнітивних навичок учнів і дорослих, у яких 8-х класів — тобто кожен п’ятий учень — не дотягнув країна брала участь. За даними проведеного у 2011 навіть до найнижчого граничного балу з математики3. році міжнародного порівняльного дослідження якості Це є ознакою того, що деякі регіони країни та деякі під- математично-природничої освіти (TIMSS 2011) учні 8-х групи населення перебувають у невигідній відправній класів українських шкіл показали досить високі резуль- точці з погляду реалізації вищезгаданих реформ. тати, якщо враховувати рівень економічного розвитку країни. Середні бали України за математичним тестом І хоча результати України у сфері загальної осві- виявились значно вищими, ніж бали Вірменії, Грузії та ти виглядають добре, суб’єкти господарювання Індонезії (ці країни мають аналогічні показники ВВП повідомляють про те, що їм складно знаходити на душу населення). Фактично, українські учні показа- працівників із необхідними навичками. Зокрема, ли результати, ближчі до результатів восьмикласників під час проведеного Світовим банком у 2014 році опи- набагато заможніших країн: зокрема, Норвегії, Швеції тування підприємств з’ясувалось, що 40% підприємств, та Нової Зеландії. Так само й під час оцінювання ког- які працюють у чотирьох ключових секторах (сільсько- нітивних навичок, яке проводилось у 2011–2013 роках му господарстві, харчовій промисловості, у сфері ін- в Україні, низці країн-членів ОЕСР та інших країнах із формаційних технологій і відновлюваної енергетики), рівнем доходів вище середнього, дорослі українці ма- повідомили про суттєві прогалини між навичками, на- ють показники, вищі за показники дорослих із набагато явними у своїх працівників на даний час, і навичками, заможніших країн: Польщі, Франції, Італії та Іспанії (див. необхідними для досягнення цілей бізнесу (Del Carpio Del Carpio et al (2017) and Roseth et al. (2016)) (Рисунок et al. 2017). Причиною цього є, ймовірно, застаріла про- 1). У минулому Україна не брала участі в Програмі між- грама навчання, старі навчальні посібники та облад- народного оцінювання учнів (PISA) ОЕСР і вперше до- нання, а також відсутність мотивації та відповідної під- лучилась до PISA у 2018 році (результати оцінювання готовки у вчителів. Крім того, така ситуація, ймовірно, є мають бути оприлюднені наприкінці 2019 року). віддзеркаленням того, що вихованню в учнів навичок самостійного розв’язання проблем, приділяється над- Попри те, що Україна продемонструвала високі то мало уваги. показники під час дослідження TIMSS 2008, було 3 Mullis et al. (2012). TIMSS 2011 International Results in відзначено суттєві відмінності в показниках, що Mathematics. International Association for the Evaluation of залежали від місцезнаходження шкіл: учні з малих Educational Achievement. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 5 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Показники за математичним тестом дослідження TIMSS 2011 і ВВП на душу населення Рисунок 1.  (ліворуч) та Показники грамотності дорослих і ВВП на душу населення (праворуч) Середній бал з математики Показники грамотності дорослих4 Середній бал з математики TIMSS (2011 р.) 650 350 Півд. Корея Сингапур Гонконг 600 Японія Японія 300 Показник уміння читати Фінляндія РФ Україна Eстонія Норвегія 550 Ізраїль Угорщина Фінляндія США США СловеніяАвстралія Польща Франція 500 Литва Італія Нова Зеландія 250 Вірменія Грузія Iталія Україна Казахстан Швеція Норвегія Вірменія Колумбія Румунія ОАЕ В’єтнам Ліван Туреччина 450 Грузія Малайзія Таїланд Туніс Чилі Македонія 200 Болівія Іран Бахрейн Йорданія 400 Зах. Берег і Газа Сауд. Аравія Індонезія Kенія Марокко Оман 150 350 Гана Гана 300 100 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 ВВП на душу населення ВВП на душу населення (тис. доларів за ПКС) (тис. доларів за паритетом купівельної спроможності, 2011 рік) Країни-члени ОЕСР з високим рівнем доходів Окремі країни з середнім рівнем доходів (лише міське населення) Україна (лише міське населення) Джерело: база даних Світового банку EdStats (ліворуч) і публікація Del Carpio et al (2017) (праворуч) із використанням даних обстежень домогосподарств ULMS-STEP Household Survey (2012 р.), STEP Household Surveys (2012- 2013 рр.), розрахунку ОЕСР, виконаного для ОЕСР-23 на основі даних Програми міжнародного оцінювання компетентностей дорослих (PIAAC) (2011-2012 рр.) Примітки: 1 На рисунках не представлено Катар, який має ВВП на душу населення за ПКС у 134 000 доларів США. 2 На рисунку (b) дані про ВВП на душу населення подано за віссю абсцис, а про рівень грамотності дорослих – за віссю ординат. Врізка 1. Коротко про систему освіти України Законодавство України про освіту гарантує кожному громадянинові право на освіту. Держава фінансує утри- мання широко розгалуженої мережі державних закладів дошкільної, загальної середньої, професійної та вищої освіти. • Дошкільна освіта. Дошкільна освіта в Україні є обов’язковою. Вона може бути здобута в родинному колі (до досягнення дитиною п’ятирічного віку) та в закладах дошкільної освіти. Після досягнення дитиною п’ятиріч- ного віку батьки мають право обрати форму, в якій вона здобуватиме дошкільну освіту: у закладах дошкіль- ної освіти повного дня, у групах часткового дня або у спеціальних дошкільних групах початкової школи. • Загальна середня освіта. Загальна середня освіта (ЗСО) ділиться в Україні на три рівні: початкова освіта (рівень I, 1–4 класи), базова середня освіта (рівень II, 5–9 класи), повна загальна середня освіта (рівень III, 10–12 класи, при- чому 12-й клас впроваджується прийнятим у 2017 році законом «Про освіту»). Після здобуття базової середньої освіти видається свідоцтво про базову загальну середню освіту, а після здобуття повної загальної середньої освіти — атестат про повну загальну середню освіту. Послуги ЗСО надаються мережею закладів різних типів. 4 Дані по країнах із середнім рівнем доходів (Вірменії, Колумбії, Грузії, Україні та В’єтнаму) є репрезентативними лише стосовно мешканців міст. Оцінки за вміння читати й розуміти прочитане за шкалою від 0 (найнижча оцінка) до 500 (найвища оцінка). Середній показник 22 країн ОЕСР становить 273 бали. Опис показників уміння читати подано в таблиці А.2 в додатку A до роботи Del Carpio et al 2017. 6 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною • Професійно-технічна освіта та професійна підготовка. Професійно-технічну освіту та професійну підго- товку також забезпечують заклади різних типів. Здобувати професійно-технічну освіту можна на базі базо- вої (9 класів) або повної (11 класів) загальної середньої освіти. Особи, які здобувають професійно-технічну освіту на базі 9 класів через два роки навчання можуть одержати документ про повну загальну середню освіту разом із «дипломом кваліфікованого робітника». Особи, які здобувають професійно-технічну освіту на базі 11 класів, одержують диплом кваліфікованого робітника через один рік навчання. • Вища освіта. В Україні вищу освіту надають коледжі, технічні коледжі, університети, інститути та академії. До ухвалення у 2014 році закону «Про вищу освіту» в Україні існувало чотири рівні акредитації вищих навчальних закладів (вишів): заклади I рівня акредитації (технікуми); II рівня акредитації (коледжі), III рівня акредитації (інститути та консерваторії) й IV рівня акредитації (університети, академії, інститути та консер- ваторії). Після реформи 2014 року диплом молодшого спеціаліста видається, залежно від фаху, через 1–1,5 роки або 3–3,5 роки навчання. Для здобуття ступеня бакалавра потрібно навчатись чотири роки. Існують також ступені магістра, кандидата наук (доктора філософії) та доктора наук. За останніми даними послуги у сфері освіти надають в Україні понад 32 000 навчальних закладів. Із них дошкільну освіту надають 14 949 закладів, загальну середню – 16 180, професійну – 756, а вищу – 661 заклад. Усього в них навчається 7 020 804 учнів та студентів і працює 777 335 педагогічного та викладацького складу (Таблиця 1). Таблиця 1. Основні статистичні відомості про систему освіти України, 2017–2018 рр.1 Учні Педагоги Кількість студентів Кількість студентів Заклади та студенти та викладачі на заклад на викладача Дошкільна освіта2 14 949 1 291 207 137 881 86 9,4 Загальна середня освіта 16 180 3 921 673 439 701 242 8,9 Професійно-технічна освіта3 756 269 359 43 416 356 6,2 Вища освіта4 661 1 538 565 156 337 2 328 9,8 Примітки: 1 Без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим, м. Севастополя та частини зони проведення антитерористичної операції (частин територій Донецької та Луганської областей). 2 Показники станом на кінець 2016 року (останній рік, за який наявні дані). 3 Кількість викладачів зазначено за 2015 рік. 4 У т.ч. короткострокові програми (I–II рівні акредитації), програми підготовки бакалаврів (III–IV рівні акредитації) та програми післядипломної освіти. Джерело:  World Bank (2017) із урахуванням даних із офіційного сайту Державної служби статистики України та листування з посадовими особами МОН. Відправна точка для реформування в тому, що стосується видатків на освіту, є не надто сприятливою: для реформування системи доведеться здійснювати нові видатки, а вони вже й так високі. За більшістю показників рівень державних видат- до порівняльних міжнародних показників за часткою ків на освіту в Україні є високим, хоч він і дещо націо­нального багатства, що витрачається на освіту, зменшився за останні роки. Бюджетне фінансу- але рівень видатків усе одно залишається високим: вання освіти знизилося з 7,2% ВВП у 2013 році до 6,0% з огляду на те, що державні видатки на освіту станов- у 2017 році (з 21% до 15% сукупних державних видат- лять 6,0% ВВП, а приватні додають іще один відсотковий ків). Після стрімкого знецінення національної валюти пункт, рівень видатків на освіту в Україні належить до державні видатки на освіту в реальному вираженні за найвищих у світі (Рисунок 2). У Врізці 2 подано докладні- два роки впали на 35%. Це падіння наблизило Україну ші відомості про склад видатків та динаміку їх змін. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 7 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Рисунок 2. Державні та приватні видатки на освіту1, % ВВП, Україна (2017 р.) та країни ОЕСР (2014 р.) % of ВВП 8 7 У середньому по ОЕСР (сукупні видатки) 6 5 4 3 2 1 0 Державні видатки на заклади освіти Приватні видатки на заклади освіти Джерело: дослідження Ukraine BOOST 2017 на основі даних Державної казначейської служби України та Національні рахунки освіти Державної статистичної служби України, 2016 рік, і AAG ОЕСР, 2017 рік5. Примітка: Від дошкільної до вищої, включаючи видатки, не віднесені до конкретного рівня. 1 Попри особливу ситуацію в Україні в порівнянні з іншими країнами Закон України «Про освіту» (ст. 78) зо- бов’язує державу асигнувати на освіту кошти в розмірі не менше ніж 7 відсотків валового внутрішнього продукту, що потенційно ослаблює прагнення до підвищення ефективності витрачання коштів. Закон не визначає співвідношення між видатками приватного сектору та державного бюджету, але завдяки такому рівневі фі- нансування освіти — понад 7% ВВП — Україна залишатиметься винятком на тлі інших країн. Не менш важливо відзна- чити, що подібне визначення розміру видатків наперед пов’язане з ризиком того, що стимули до підвищення ефектив- ності витрачання коштів слабшатимуть. Зокрема, постає ризик того, що ключові структурні причини неефективності України у сфері загальної середньої освіти: зокрема, величезна мережа шкіл — залишатимуться неусунутими.6 Врізка 2. Більша частка видатків на освіту призначена для фінансування поточних витрат. Як і в багатьох країнах, більша частка державних видатків на освіту йде на утримання персоналу й на фінансуван- ня загальної середньої освіти. Згідно з економічною класифікацією, 55% усіх бюджетних видатків на освіту йде на утримання персоналу; на інші поточні витрати припадає 37%, а на капітальні витрати — 8%. Водночас, за цими цифрами приховується проблема у сфері вищої освіти, де понад 90% видатків виділяються через єдину бюджет- ну програму поточних витрат, крім утримання персоналу 6. З точки зору функціональної класифікації, найбільшу частку державних видатків на освіту призначено для субсектору загальної середньої освіти, а за ним ідуть вища та дошкільна освіта. Із державних видатків на освіту в розмірі 6,0% ВВП у 2017 році 47% було витрачено на фі- нансування закладів загальної середньої освіти, 22% — на фінансування вищих навчальних закладів, 16% — на заклади дошкільної освіти та інші дошкільні заклади, а 5% — на заклади професійно-технічної освіти (Таблиця 2). 5 Ініціатива BOOST – це програма співробітництва зі спрощення доступу до бюджетних даних і заохочення їх результативного використання для вдосконалення процесів ухвалення рішень, зміцнення прозорості та підзвітності, ініційована Світовим банком у 2010 році. На сьогоднішній день ця ініціатива реалізовується приблизно в 40 країнах світу; перевагою підходу BOOST є створення зручних у користуванні платформ, що забезпечують легкість доступу до всіх відомостей про видатки (ча- сто в поєднанні з нефінансовими показниками) та їх використання дослідниками, урядовцями та звичайними громадянами для вивчення тенденцій у сфері розподілу державних ресурсів, аналізу потенційних причин неефективності та забезпечен- ня кращої обізнаності про те, яким чином уряди фінансують надання державних послуг. В Україні дані для BOOST надходять із Державної казначейської служби України. 6 Код економічної класифікації видатків бюджету 2282 «Окремі заходи по реалізації державних (регіональних) програм, не віднесені до заходів розвитку». Ці блочні трансферти для університетів та інших вишів містять значну частку видатків на утримання персоналу, що призводить до викривлення розподілу державних видатків за категоріями. 8 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Розподіл видатків державного бюджету на освіту в розрізі економічної та Таблиця 2.  функціональної класифікації у 2017 р. Капітальні Оплата праці Інші видатки Усього витрати Система дошкільної освіти 10% 5% 1% 16% Система загальної середньої освіти 35% 8% 4% 47% Система професійно-технічної освіти 3% 2% 0% 5% Система вищої освіти 1% 19% 1% 22% Система післядипломної освіти 1% 0% 0% 1% Система позашкільної освіти 4% 1% 0% 4% Програми матеріально-технічного забезпечення 0% 0% 0% 0% Науково-дослідна діяльність у сфері освіти 0% 1% 0% 1% Інші видатки 2% 2% 0% 4% 55% 37% 8% 100% Джерело: дослідження Ukraine BOOST 2017 на основі даних Державної казначейської служби України. Збільшення капітальних витрат у 2016 році є ознакою змін на краще після багатьох років недоінвестування. Як зазначено в результатах обговорення планованих міністерством реформ, для забезпечення оптимізації мере- жі шкіл знадобляться додаткові видатки на ремонт опорних шкіл (у тому числі, на їх утеплення та модернізацію систем опалення) й закупівлю автобусів. Ці інвестиції є дуже доцільними та зменшать у майбутньому розмір поточних витрат (на утримання персоналу та опалення). Державні видатки на освіту за Рисунок 3.  Державні видатки на освіту за Рисунок 4.  категоріями, 2007–2017 рр., % субсекторами, 2007-2017 рр., % ВВП від загального розміру видатків 100% 4% 4% 4% 4% 3% 2% 5% 8% 7% 7% 9% 8% 3% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 90% 3% 3% 0,3% 2% 3% 7% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 80% 0,2% 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 42 % 41 % 42 % 6% 0,1% % сукупних видатків на освіту 43 % 44 % 44 % 43 % 34 % 0,4% 0,1% 70% 40 % 41 % 42 % 0,4% 0,3% 0,5% 0,2% 3,3% 3,0% 3,0% 5% 0,2% 3,1% 0,1% 0,5% 0,2% 60% 2,9% 2,6% 0,1% 2,5% 2,0% 50% 4% 2,4% 2,5% % ВВП 2,3% 40% 3% 30% 54 % 54 % 51 % 55 % 50 % 49 % 50 % 49 % 50 % 52 % 48 % 2% 3,9% 20% 3,6% 3,6% 3,3% 3,8% 3,4% 3,3% 2,9% 3,0% 2,9% 2,6% 10% 1% 0% 0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2008 2007 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Капітальні витрати Капітальні витрати Інші поточні витрати Інші поточні витрати Придбання товарів і послуг Придбання товарів і послуг Оплата праці Оплата праці Джерело: дослідження Ukraine BOOST 2017 на основі даних Державної казначейської служби України. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 9 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Надто велика мережа шкіл і пов’язана з цим надмірна чисельність персоналу – це основна причина високого рівня видатків7. Винятково низькі середній розмір класів та кількість учнів на учителя є однією з основних причин ви- сокого рівня витрат в Україні. Розмір класів в Україні, де кількість учнів у класі не перевищує 20 осіб, є одним із найменших у світі (Рисунок 5). Утримання розміру класів на такому низькому рівні призводить до зростання чи- сельності вчителів і невикладацького складу в системі: у системі освіти працює більш ніж 1,4 млн осіб, половина з яких працює в загальних середніх школах (439 тисяч педагогічних працівників і близько 280 тисяч осіб невиклада- цького складу). У системі, чисельність учнів у якій становить 4 млн, на одного вчителя припадає лише 9 учнів – цей показник є ще нижчим лише в Латвії та Естонії (Рисунок 6). Рисунок 5. Середній розмір класу Кількість учнів у класі 50 45 40 35 30 19,7 25 18,8 20 15 10 5 0 Початкові класи Середні класи Джерело: OECD (2017b, таблиця D3.2a. (www.oecd.org/education/education-at-a-glance-19991487.htm), крім України (2017–2018), для якої наведено дані Інституту освітньої аналітики на рівні шкіл. Кількість учнів на одного вчителя у системі неповної та повної середньої освіти Рисунок 6.  (крім України, де в показнику враховано початкову школу) Кількість учнів на одного вчителя 35 30 25 20 15 13,1 8,9 10 5 0 Джерело:  OECD (2017b) (таблиця D2.3). По Україні використано дані Державної статистичної служби, які охоплюють систему як початкової, так і середньої освіти. 7 Як зазначено в доповіді Світового банку (World Bank (2017)) про огляд державних фінансів України, держава витрачає надзви- чайно велику частку ВВП на вищу освіту (1,5% ВВП). З’ясування причин такої ситуації та визначення можливостей економії коштів у цьому секторі будуть у центрі уваги майбутніх досліджень. 10 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Корінна причина малих у середньому розмірів сті дітей спостерігається як у містах, так і на селі. Чи- класів (і низької кількості учнів на вчителя) — сельність міського населення віком від 5 до 19 років це неспроможність шкільної системи адапту- скоротилась на 45% із 7,7 млн до 4,2 млн осіб, а сіль- ватись до скорочення кількості учнів. У зв’язку ського — на 33% з 3,3 млн до 2,2 млн осіб. Чисель- з демографічними змінами кількість учнів у школах ність контингенту учнів закладів загальної середньої зменшилась. Падіння народжуваності та виїзд із кра- освіти, який на початку 1990/1991 навчального року їни призвели до старіння населення та зменшення сягнув 7,1 млн учнів, до 2013/2014 навчального року кількості дітей шкільного віку (Рисунок 7). Після здо- впала на 41% до 4,2 млн. За той самий час кількість буття Україною незалежності від СРСР кількість дітей середніх загальноосвітніх шкіл скоротилась лише на віком від 5 до 19 років зменшилась на 41% із 11 млн у 11% (Рисунок 8), а кількість учителів — на 5%. При 1990 році до 6,5 млн у 2014 році8. Зменшення кілько- цьому середня кількість учнів у школі на загально- державному рівні знизилася з 327 до 218 учнів, а 8 Останній рік, за який наявні зіставні показники. Після 2014 року кількість учнів на вчителя — з 13,3 до 8,3. Як видно більшість даних подаються без урахування тимчасово окупо- з Рисунок 6, показник кількості учнів на вчителя у ваної території Автономної Республіки Крим, м. Севастополя та частини зони проведення антитерористичної операції (ча- 2017–2018 навчальному році дещо поліпшився, сяг- стин територій Донецької та Луганської областей). нувши 8,9. Діти шкільного віку в населенні міста Рисунок 7.  Середні загальноосвітні школи, Рисунок 8.  та села, 1990-2016 рр., млн осіб 1990/1991–2016/2017 рр 10,0 120 7,7 7,8 7,8 7,7 7,4 100 8,0 7,1 6,6 1990/91=100 6,0 4,1 80 5,4 6,0 4,9 4,2 4,1 3,4 4,5 4,3 60 3,4 3,3 4,1 3,3 3,4 3,4 3,2 4,0 2,9 40 2,5 2,2 2,1 2,0 3,1 2,7 20 2,3 2,1 2,1 0 0,0 2002/03 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01 2004/05 2006/07 2008/09 2010/11 2012/13 2014/15* 2016/17* 2012 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2014 2016 Усього закладів Усього учнів Вік 5-19 рр. – місто Вік 5-19 рр. – село Усього вчителів Джерело: дані Державної служби статистики України Джерело: дані Державної служби статистики України Відставання темпів скорочення мережі закладів освіти від темпів падіння чисельності учнів пояснюється кількома чинниками. Існує ряд причин, через які мережа шкіл повільно чи не так — як крок до прискореного угасання тери- адаптується до змін. Головною з них є те, що закриття торіальної громади. І хоча в політичних маніфестах про школи — це дуже делікатне з політичного погляду пи- це офіційно нічого не пишуть, у країні склалось широке тання, оскільки громади зазвичай налаштовані катего- політичне порозуміння, яке передбачає необхідність рично проти. Школи розглядаються як серце громади збереження робочих місць у державному секторі — та один із небагатьох надійних роботодавців. З огляду особливо на селі; фактично, перед сектором освіти на зменшення чисельності населення та невелику кіль- було поставлене завдання забезпечувати працівників кість вакансій у сільських місцевостях закриття школи шкіл засобами до існування протягом усього життя по- зазвичай сприймається — незалежно від того, так це при зменшення учнівського контингенту. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 11 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною У роботі Герчинського (Herczyński (2017)) наведе- стверджує Войтов (Voytov (2003)), ця формула навпаки но дві технічні причини, що зумовили дуже по- заохочувала місцеву владу відкривати в разі зниження вільний темп скорочення шкільної мережі: 1) 25 чисельності учнів більше класів, а не менше. У будь-яко- років плутанини навколо повноважень у секторі му разі зрозуміло, що місцева влада мала змогу збері- освіти та 2) неякісне галузеве управління та управ- гати свої школи, класи та вчителів попри скорочення ління бюджетом. По-перше, дуже промовистим при- учнівського контингенту без будь-якого зменшення на- кладом вищезгаданої плутанини було до 2016 року те, явних ресурсів9. У 2017 році було запроваджено нову що згідно з нормами законодавства за фінансування формулу розрахунку обсягів фінансування, яка краще поточних видатків шкіл відповідали райони, тоді як рі- спонукає до зменшення кількості класів при падінні шення про закриття шкіл ухвалювались територіаль- кількості учнів. ними громадами. Інакше кажучи, громада села могла проголосувати за збереження школи, не беручи на Отже, у підсумку слід зазначити, що широкомасш- себе відповідальності за її фінансове забезпечення. табні реформи розпочинаються з сильних пози- Унаслідок цього за два десятиліття попри значне падін- цій у тому, що стосується результатів навчання, ня народжуваності та масову міграцію в міста було за- але в умовах суттєвої нерівності цих результатів, крито дуже мало шкіл. По-друге, ведучи мову про галу- а також із високого рівня видатків, обумовленого зеве управління та управління бюджетом, Герчинський нерозв’язаною досі проблемою неефективності. стверджує, що місцева влада та школи ніколи не мали У сфері загальної середньої освіти ця неефективність справи з «жорсткими бюджетними обмеженнями» або виражається в роздутій шкільній мережі, в якій фактич- фінансовими стимулами до розв’язання проблеми. І на кількість шкіл перевищує необхідну майже вдвічі, та хоча формулу розрахунку обсягу фінансування за кіль- чисельності працівників, що на 20–30% перевищує не- кістю учнів було запроваджено вже у 2001 році, вона обхідну (як показує аналіз, який був виконаний під час містила «коригувальні коефіцієнти», тобто місцевій вла- роботи над цією довідкою та докладніше обговорюєть- ді не доводилося стикатись зі зменшенням обсягу фі- ся нижче). нансування в разі падіння кількості учнів (а саме на це 9 У своїй роботі Войтов (Voytov (2003)) описує слабкі місця слід було б чекати за нормальних умов при застосуван- системи фінансового забезпечення на основі успадковано- ні формули розрахунку за кількістю учнів). Фактично, як го з радянських часів підходу. Добра новина полягає в тому, що більшість ініціатив із реформування – крім обіцяного підвищення заробітної плати – мають відносно помірний характер. Попри великі амбіції в реформуванні рівень витрат, році з’являться 12-ті класи. За оцінками, додатковий рік необхідних для реалізації більшості ініціатив із ре- навчання збільшить учнівський контингент системи формування, є відносно невеликим, особливо в ко- загальної середньої школи на 180 000 осіб (за рахунок роткостроковій перспективі. Протягом першої фази залишення 11-класників у школі ще на один рік). У свою реалізації реформ річний обсяг витрат на нові ініціативи чергу, за оцінками, буде утворено 11 000 додаткових з реформування сягне, як очікується, близько 2 млрд гри- класів (приріст на 5%), для яких знадобиться ще 22 000 вень або менш ніж 0,05% ВВП на рік. До складу цих витрат вчителів. Тим не менш, МОН сподівається добитись еко- включено фінансування видання нових підручників, які номії за рахунок зменшення тривалості здобуття ступе- будуть поступово впроваджені для всіх класів, розробка ня бакалавра (з 4 до 3 років) і відповідного скорочення та розгортання нової цифрової платформи електронного чисельності персоналу в системі вищої освіти. Вреш- навчання, додаткові видатки на підвищення кваліфікації ті-решт, закон передбачає також запровадження добро- вчителів і придбання нового обладнання для шкіл (меблів, вільної сертифікації вчителів, механізми якої наразі не навчальних матеріалів і комп’ютерної техніки). створено. Проходження сертифікації надаватиме вчите- лям право на одержання надбавки до зарплати в розмірі Дещо пізніше (близько 2029 року) реалізація по- 20%. Крім того, як уже відзначалось, закон «Про освіту» дальших ініціатив з реформування, ймовірно, по- — це рамковий закон, положення якого (в тому числі, тягне за собою додаткові витрати. Зокрема, у 2029 стосовно витрат) мають бути деталізовані у відповідних 12 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною законах і нормативних актах щодо окремих субсекторів. дає в середньому майже половина чистого заробітку вчи- Ухвалення таких законів і нормативних актів може в май- телів — це питання докладніше розглядається у Врізці 3), бутньому збільшити рівень витрат. то реалізація обіцяного виллється у збільшення видатків на освіту до 8,8% ВВП (з 6% у 2017 році) (див. Рисунок 9). Водночас, одне з положень нового закону є найдо- Через те, що праця всіх учителів — незалежно, від того, в рожчим з-поміж усіх: обіцяне законом зміцнення якому субсекторі освіти вони працюють — оплачується соціального статусу вчителів шляхом підвищення за однією й тією самою тарифною сіткою, заробітна пла- заробітної плати вчителів найнижчої кваліфікацій- та всіх учителів зросте завдяки такому збільшенню (де- ної категорії до чотирьох прожиткових мінімумів тальні відомості див. у Врізці 3). Крім того, тарифна сітка до 2023 року. Як уже згадувалось вище, одним із аргу- встановлює, наприклад, співвідношення розміру оплати ментів МОН на користь цього положення є те, що вчителі праці учителів більш високих категорій і заробітної плати мають низький соціальний статус, а низький рівень опла- нового вчителя. Якщо тарифну сітку не буде змінено, то ти праці деморалізує їх. Закон передбачає підвищення до підвищення зарплати нових учителів потягне за собою й 2023 року початкового розміру оплати праці до чотирьох підвищення розміру оплати більш досвідчених учителів, прожиткових мінімумів. З січня 2018 року зарплати вчи- вилившись у підвищення заробітної плати вчителів на телів зросли в середньому майже на 25% (у порівнянні з 199% (в номінальному вираженні) протягом 2017–2023 рр. 2017 роком). Якщо обіцяне законом підвищення реалізо- (при цьому, як очікується, номінальний ВВП на працівника вуватиметься як підвищення «базової заробітної плати» зросте за цей період лише на 74%). Заробітна плата тих вчителя без внесення змін у систему різноманітних пре- учителів, які пройдуть передбачену добровільну сертифі- мій і надбавок, що виплачуються вчителям (і на які припа- кацію, зросте ще більше. Як в Україні оплачується праця вчителів? Важливість розрізнення базової заробітної Врізка 3.  плати та чистого заробітку на руки. Згідно зі статтею 8 Закону України «Про оплату праці», умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України. Це означає, що умови оп- лати праці всіх працівників — викладачів, директорів, професорів і технічного персоналу — визначає Кабінет Міністрів України. Кажучи конкретніше, розмір оплати праці встановлено Постановою Кабінету Міністрів України, якою затвер- джено Єдину тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери. Ця Єдина тарифна сітка визначає типи посад, наявних у секторі, та розмір посадового окладу (тарифної ставки) для кожної посади (а отже й різницю в оплаті праці між різними тарифними розрядами)10. Важливо взяти до уваги, що Єдина тарифна сітка встановлює посадові оклади, а не чистий заробіток, що виплачується на руки. Розмір чистого заробітку визначається за встановленим Постановою КМУ посадовим окладом і умовами оп- лати праці, встановленими наказами МОН. Зокрема, порядок обчислення заробітної плати працівників закла- дів загальної, дошкільної, позашкільної, професійно-технічної та вищої освіти I-II рівнів акредитації було вста- новлено Наказом Міністерства освіти України № 102 від 15 квітня 1993 року (зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 27 травня 1993 року за № 56): 10 10 Постанова Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної та- рифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (зі змінами), на виконання якої Міністерство освіти і науки України видало Наказ № 557 від 26 вересня 2005 року «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» (зі змінами). Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 13 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Заробітна плата педагогічних працівників (учителів загальноосвітніх шкіл) складається з: 1. посадового окладу (базову вставку встановлено Постановою КМУ та прирівняно наказом Міністерства до 18 навчальних годин) («ставка»); 2. надбавки за вислугу років; 3. надбавки за престижність педагогічної праці; 4. інших виплат (премій, щорічної грошової винагороди за сумлінну працю, відпускних тощо). Наказ Міністерства передбачає оплату праці вчителів із урахуванням навчального навантаження, що розподі- ляється керівником закладу освіти за узгодженням із профспілковим комітетом на початку навчального року. Обсяг навчальної роботи, яку може виконувати вчитель, нічим не обмежується: навчальне навантаження вчи- теля може бути вищим або нижчим від ставки окладу. Ставка окладу встановлюється з розрахунку 18 навчаль- них годин на тиждень. На даний час, за оцінками Інституту освітньої аналітики, середній чистий заробіток учителя загальноосвітньої школи є таким: 1. ставка посадового окладу (за 18 годин навчального навантаження на тиждень). Слід відзначити, що вчи- тель може працювати не на повну ставку — це залежить від того, скільки навчальних годин він має; 2. надбавка за вислугу років (понад 3 роки — 10%; понад 10 років — 20%; понад 20 років — 30%); 3. надбавка за престижність педагогічної праці (до 20%); 4. інші доплати та надбавки (за класне керівництво, перевірку зошитів, завідування навчальними кабінета- ми/майстернями тощо — у середньому 22%); 5. грошова винагорода за сумлінну працю (1/12 середньомісячної зарплати за кожний місяць року); 6. додаткова відпускна виплата (1/12 частина середньомісячної зарплати за кожний місяць року). Різноманітні надбавки та доплати можуть становити майже половину чистого заробітку вчителів. Станом на січень 2018 року праця осіб, які починають працювати вчителями, оплачується за ставкою посадо- вого окладу 3735 грн. (якщо їх навчальне навантаження становить 18 годин на тиждень). Проте якщо врахува- ти різні надбавки, то середня зарплата на руки становить 6671 грн. Це означає, що посадовий оклад становить лише 56% чистого заробітку молодих учителів. Що ж стосується вчителів більш високих категорій, які одержу- ють надбавку за вислугу років у розмірі 30%, то у них посадовий оклад становить лише 53% чистого заробітку. Детальнішу інформацію наведено в таблиці 1 у додатку. У порівнянні з іншими країнами зарплата протягом учительської кар’єри в Україні зростає досить повільно. Зокрема, вчителі вищої категорії, які знаходяться «вгорі» тарифної сітки, заробляють лише на 30% більше, ніж новий учитель. У порівнянні з іншими країнами це досить незначна премія за роки служби та дос- від (див. Додаток, рисунок 1). Джерело: листування з працівниками Інституту освітньої аналітики 14 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Прогноз розміру видатків на освіту як частки ВВП в разі підвищення посадового окладу Рисунок 9.  нового вчителя до чотирьох розмірів прожиткового мінімуму до 2023 року11 9,4% 8,8% 8,9% 8,4% 7,9% (% ВВП) 7,4% 6,9% 6,4% 5,9% 5,4% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Джерело: прогнози Світового банку12 Існує щонайменше три причини, з яких настіль- няння оплати праці вчителів в Україні з оплатою праці ки стрімке підвищення зарплати вчителів (за пе- інших громадян, які мають аналогічний рівень досвіду ріод до 2023 року) є не найкращим способом ви- та освіти. За таким підходом зарплати вчителів в Укра- трачання державних коштів. По-перше, цей крок їні близькі до зарплат учителів у більшості інших кра- спрямував би сектор освіти на шлях, обтяжливий для їн: учителі – а вони зазвичай працюють менше годин державного бюджету, й обмежив би ресурси, потрібні і мають гарантовану зайнятість – зазвичай одержують для надання інших не менш необхідних громадських на 10–30% менше, ніж інші працівники з аналогічним послуг (зокрема, охорони здоров’я, виплати пенсій, рівнем освіти та досвіду (Рисунок 10). Водночас, у разі інфраструктури тощо); за поточного рівня розвитку збільшення розміру оплати праці до чотирьох розмірів України вона просто не може дозволити собі настіль- прожиткового мінімуму вчителі України матимуть най- ки масштабні підвищення зарплат. По-друге, цей крок вищу оплату праці по відношенню до показників кра- зробив би Україну винятком на міжнародному рівні. їн-членів ОЕСР (знов-таки, див. Рисунок 10). По-третє, з Звичайно, праця вчителів оплачується гірше, ніж, ска- точки зору освіти, наявний нібито причинно-наслідко- жімо, в країнах Західної Європи, якщо перераховувати вий зв’язок між підвищенням зарплати вчителів і досяг- зарплати в євро (й навіть із урахуванням різниці в ку- ненням кращих результатів діяльності в секторі освіти півельній спроможності). Таке порівняння не є, однак, – в тому числі, результати навчання учнів – є слабким. корисним, адже західноєвропейські країни мають сут- Потенційний зв’язок між ними може полягати в тому, тєво вищі рівні оплати праці в цілому та більші доходи що підвищення зарплати зробить учительську профе- (що дає їм змогу встановлювати більш високі зарплати сію привабливішою, завдяки чому в професію прийде в державному секторі). Більш змістовним було б порів- більше талановитих людей. 11 Передбачається, що після 2023 року заробітна плата зростатиме відповідно до приросту номінального ВВП. 12 Для моделювання результатів планованого підвищення заробітної плати, а також наслідків скорочення чисельності пра- цівників для державного бюджету у програмі Microsoft Excel було створено модель видатків сектору освіти. Ця модель (що може бути надана на підставі відповідного запиту) забезпечує імітаційне моделювання витрат на оплату праці на основі прогнозних розмірів заробітної плати та чисельності персоналу на основі припущення про те, що темп зростання решти витрат відповідатиме темпові зростання номінального ВВП. У моделі було відтворено різні сценарії: 1) підвищення базового окладу вчителів без категорії до чотирьох прожиткових мінімумів (із подальшим моделюванням наслідків цього кроку для чистого заробітку та окладів учителів із довшим стажем роботи та вищою категорією); 2) збільшення чистого заробітку вчи- телів без категорії до чотирьох прожиткових мінімумів і 3) сценарій (2) з одночасним скороченням чисельності персоналу (приблизно на 100 000 осіб у цілому). Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 15 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною За даними деяких міжнародних досліджень, більш високі зарплати можуть приваблювати кращих державних службовців (див., наприклад, роботу Dal Bó et al. 2013). Водночас, у випадку України, як показано нижче, освітня галузь має скоротити кількість учителів (за оцінками, на 20–30%), а це означає, що протягом наступних років до- ведеться брати на роботу дуже мало нових учителів. Таким чином, підвищення зарплат мало б сенс лише після такого скорочення. Ще один потенційний зв’язок між підвищенням зарплати й результатами навчання полягає в тому, що збільшення зарплати поліпшить мотивацію, а отже й продуктивність діяльності. Однак досвід інших країн наявності такого зв’язку майже не підтверджує (див. роботу Evans (2018)). Окремим, але суміжним потенційним зв’язком є те, що підвищення зарплати спонукає вчителів відмо- витись від пошуку краще оплачуваної роботи, наприклад, репетиторства за грошову винагороду, що відні- має час і відволікає увагу від викладання в класі13. Практика репетиторства в Україні дуже поширена, особливо у випадку вчителів, навчальне навантаження яких є меншим, ніж повний робочий тиждень (UNESCO 2015; OECD 2017a). Оскільки багато вчителів не мають повного навантаження, а час, протягом якого вони не навчають, ніяк не врегульовано, вони все одно матимуть змогу використовувати свій вільний час для приватного репетиторства, на який існує високий попит — особливо у старшій школі (OECD 2017a). Таким чином, без зміни навчального на- вантаження вчителів і порядку оплати їхньої праці вони все одно матимуть стимули до приватного репетиторства незалежно від пропонованого підвищення оплати праці. Імовірнішим сценарієм є те, що стрімке підвищення заробітної плати вчителів потягне за собою не- сприятливі супутні наслідки. Як уже було відзначено, доказів того, що значне підвищення заробітної плати вчи- телів поліпшить показники діяльності сектору освіти, практично не існує. Набагато імовірнішими є такий розвиток подій: а) сукупний розмір видатків сектору освіти значно зросте, причому збільшення фонду оплати праці призве- де до зниження видатків за іншими пріоритетними напрямками — в тому числі, на впровадження концепції «Но- вої української школи» та підтримання якості протягом перехідного періоду; б) підвищення заробітної плати стане для вчителів передпенсійного віку стимулом до того, щоб залишатись у системі освіти (щоб одержати набагато вищу заробітну плату протягом ще кількох років) і зберігати за собою робочі місця; в) підвищення зарплати при- зведе також до недоцільного збільшення майбутніх пенсійних виплат, оскільки вчителі, зарплати яких зростуть, одержуватимуть відповідно й більші пенсії; г) інші працівники державного сектору почнуть вимагати підвищення такого самого масштабу, що призведе до широкої бюджетної кризи. 13 Платні приватні додаткові заняття (репетиторство) – діяльність, яка в Україні не заборонена та не регулюється – створюють для вчителів проблемні стимули на кшталт сприятливішого ставлення у класі до учнів, із якими вони займаються, або ви- ставлення поганих оцінок тим учням, із якими вони не займаються, для створення попиту на репетиторські послуги (OECD 2017a). 16 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Наскільки Україна готова до того, щоб розпочати реалізацію цих реформ? Відповідь на це питання є неоднозначною Зарплати вчителів у порівнянні з заробітком працівників з вищою освітою Рисунок 10.  (2015 р., а для України — 2016 р. і 2023 р. (прогноз))14 Коефіцієнт співвідношення 2,5 2 1,43 1,5 1 0,87 0,5 0 23 ія рг 2 Б) а СП дія ди 16 да дія 20 угал мбу – 2 я (В ад 20 ма лан м ОЄ лан рлан а їн рт се С о Є нгл і ро о п Зе е їн а о р т ра По юк аг нє ва Нід ра а г Шо Ук Л н єп А ьк ед Но Ук вн ед анс р мо р ам Се ко Се Фл н Фра Джерело:  OECD, Education at a Glance 2017b, таблиця D3.2a (www.oecd.org/education/education-at-a-glance-19991487. htm) і розрахунки працівників Світового банку для України на основі даних Обстеження робочої сили України та моделі, розробленої Світовим банком для оцінки ситуації у 2023 році. Як буде показано нижче, існує декілька інших можливостей підвищення статусу вчителів із одночасним здійснен- ням обіцяного підвищення заробітної плати у фіскально відповідальний спосіб. 14 У випадку України проводиться порівняння зарплат учителів і розміру «ВВП на громадянина працездатного віку». На 2023 рік прогнозний рівень номінального ВВП взято з таблиці 3, а прогноз кількості громадян працездатного віку – з доповіді ООН про перегляд перспектив зростання чисельності населення світу – UN 2017 Revision of World Population Prospects. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 17 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Джерело: www.adm.dp.gov.ua На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? 18 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? A.  Забезпечити впровадження «Нової української школи» у необтяжливий для державного бюджету («фіскально стійкий») спосіб. Як окреслено вище, ухвалення нового Закону Укра- Нижче представлено, по-перше, варіанти того, як їни «Про освіту» закладає підвалини для модерніза- можна підвищити зарплату в необтяжливий для бю- ції початкової та середньої освіти практично за всі- джету спосіб. По-друге, там подано обґрунтування ма вимірами. Проте, як було відзначено вище, обіцяне доцільності прискорення оптимізації та окреслено підвищення заробітної плати може спрямувати реформу відповідні варіанти її реалізації. І, нарешті, надано до- на обтяжливий для державного бюджету шлях, на якому даткові пропозиції щодо кращого виконання поло- стрімке зростання витрат на оплату праці робитиме не- жень нового закону. можливим фінансування інших пріоритетних напрямків. Орієнтуватись на підвищення чистого заробітку вчителів A.1  (а не посадового окладу). Положення нового закону, які обіцяють підвищен- лів найнижчої кваліфікаційної категорії, існує можли- ня зарплати, сформульовано досить розпливчас- вість суттєвого зниження сукупного розміру видатків то, що залишає певний простір для різних підходів на таке підвищення з одночасним збільшенням фактич- до її підвищення. В умовах відсутності централізо- ного розміру оплати праці вчителів. Якщо реалізовувати ваної бази даних про оплату праці працівників освіти підвищення в такий спосіб, розмір видатків на освіту до спроби змоделювати наслідки обіцяного підвищення 2023 року зросте до 6,3% ВВП (а не до 8,8% ВВП, як ста- зарплати — справа, пов’язана з труднощами (як пока- лося б у разі підвищення посадового окладу). зано у Врізці 4). Попри це, імітаційне моделювання, про- ведене під час роботи над цією довідкою, показує, що в При цьому іншим варіантом стримування витрат на тому разі, якщо при планованому підвищенні зарплати підвищення зарплати могло б стати скорочення чи- орієнтуватись на підвищення чистого заробітку учите- сельності працівників (див. обговорення нижче). Необтяжливе для державного бюджету здійснення запланованого підвищення зарплати: Рисунок 11.  підвищення до чотирьох прожиткових мінімумів чистого заробітку, а не базового окладу 9,4% 8,8% 8,4% 7,4% 6,4% 6,3% 5,4% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Опція 1: Цільовий частий заробіток із підвищенням до 4 прожиткових мінімумів до 2023 р. Без реформи: підвищення посадового окладу без скорочення персоналу Джерело: імітаційне моделювання, виконане Світовим банком. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 19 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Проблеми імітаційного моделювання наслідків обіцяного підвищення заробітної плати Врізка 4.  та деталізація припущень, прийнятих у цій довідці з метою імітаційного моделювання. Імітаційне моделювання наслідків обіцяного законом підвищення заробітної плати пов’язане зі значним труд- нощами, внаслідок чого прогнози мають надто велику похибку. Тут слід звернути увагу на зазначені нижче основні три виклики. По-перше, в країні не існує централізованої бази даних про фонд оплати праці працівників сектору загальної середньої освіти. Немає відомостей про те, де зберігається тарифна сітка нинішніх працівників, про рівень їх досвіду, про кількість відпрацьованих ними годин, а також про їх чистий заробіток, який вони одержують на руки. Для представленого тут імітаційного моделювання було використано дані на рівні шкіл із інформацією про категорію вчителів (для учителів загальноосвітніх середніх шкіл усіх регіонів, крім міста Києва (відомостей про яких у базі даних не було)). По-друге, обсяг інформації про технічний персонал і працівників сектору освіти, які працюють у закладах дошкільної, професійно-технічної та вищої освіти, є ще меншим. Проте, оскільки праця всіх цих працівників оплачується за однією й тією самою тарифною сіткою, плановане підвищення зарплати позначиться й на них. Для цілей представленого в цій довідці імітаційного моделювання було прийнято припущення про те, що: • зарплати технічних працівників зростатимуть разом зі зростанням номінального ВВП; • зарплати всіх педагогічних працівників (за всіма субсекторами освіти) зростатимуть у такому самому темпі, що й зарплати вчителів середніх загальноосвітніх шкіл. По-третє, те, на скільки зростуть зарплати, залежатиме від прожиткового мінімуму у 2023 році. Це значить, що необхідно спрогнозувати розмір цього прожиткового мінімуму. У представлених тут імітаційних моделях ми виходили з того, що прожитковий мінімум зростатиме в тому самому темпі, в якому зростатиме мінімальна зарплата, а саме: Припущення щодо майбутніх темпів зростання мінімальної зарплати, прожиткового Таблиця 3.  мінімуму та номінального ВВП 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Мінімальна зарплата 3200 3723 4173 4425 4868 5330 5810 6332 6902 Прожитковий мінімум 1625 1891 2119 2247 2472 2707 2950 3216 3505 Номінальний ВВП (млрд грн.) 2983 3428 3854 4314 4745 5196 5664 6174 6729 Джерело:  припущення, прийняті Світовим банком для імітаційного моделювання, що було виконане під час роботи над цією довідкою. Джерело: припущення Світового банку У ширшому контексті слід відзначити, що підвищення зарплати створює нагоду для перегляду системи оплати праці вчителів на основі моделі, в якій чистий заробіток учителя не ділитиметься на основний посадовий оклад і численні доплати й надбавки. Така реформа давно назріла, й це питання заслуговує на додаткове дослідження, покликане допомогти міністерству реалізувати відповідні зміни. Загалом, однак, оплата кожного завдання, виконуваного вчителем, прирівнює їх роботу до роботи на складальному конвеєрі. Перехід на повний недиференційований оклад є ознакою руху в напрямку професіоналізму. Від професіонала очікується, що він робитиме багато різних речей на свій лад, а не обліковуватиме кожну свою дію. 20 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Пов’язати підвищення заробітної плати з поступом у скороченні A.2  чисельності працівників. Регулярне підвищення заробітної плати вчителів є У майбутньому бюджети сектору освіти могли б необхідним для підтримання соціального статусу бути прив’язані до багаторічного плану, який пе- вчителів і залучення до професії фахівців високого редбачав би зменшення чисельності працівни- класу. Проте обіцяне підвищення зарплат майже на ків (із 20% скороченням чисельності в середньо- 200% за умов надмірної чисельності працівників (по строковій перспективі) та підвищення заробіт- відношенню до чисельності контингенту учнів, що ної плати з випередженням рівня інфляції лише зменшується) може підірвати фіскальну стійкість за умови досягнення узгоджених планових рів- сектору, зробивши його тягарем для державного нів скорочення чисельності працівників. Нижче бюджету. Із точки зору освіти дефіцитні державні ресур- викладено рекомендації з питань державної політики, си доцільніше було б вкладати в меншу кількість краще що містять конкретні пропозиції щодо можливих для оплачуваних працівників, які мають високий рівень підго- української влади підходів до прискорення реформ, товки й користуються необхідною підтримкою (у формі які передбачають оптимізацію шкіл зі зменшенням розширеної підготовки до роботи, підвищення кваліфіка- кількості шкіл, класів і чисельності персоналу в систе- ції за місцем роботи, підвищення якості керівництва шкіл і мі освіти до прийнятного рівня. створення сучасного навчального середовища). Прискорити оптимізацію мережі шкіл за рахунок повного A.3.  використання наявних інструментів державної політики. З ряду причин необхідно буде докласти додатко- звільненні працівників (і без пов’язаних із цим емоцій та вих зусиль до прискорення оптимізації мережі бюджетних видатків). шкіл як невід’ємної складової реформ, що трива- ють. По-перше, скорочення чисельності персоналу Найважливішим аргументом на користь приділен- здешевить реалізацію обіцяного підвищення зарплати. ня більшої уваги оптимізації шкіл є, однак, відста- По-друге, реформи передбачають підготовку всіх учи- вання учнів малих шкіл України від решти. Справ- телів за новою програмою з приділенням більшої уваги ді, охарактеризувати учнів, що відвідують в Україні малі засвоєнню методів педагогічної роботи, орієнтованих школи, можна за двома ознаками: по-перше, вони, в се- на потреби учнів. Організаційні зусилля та витрати, редньому, мають найгірші екзаменаційні бали на випуск­ пов’язані з перепідготовкою штату вчителів, зменше- них іспитах (див., наприклад роботу Coupe et al 2011). ного, скажімо, до 350 000–380 000 осіб, і подальшим По-друге, їхні школи мають найменшу кількість учителів наданням їм підтримки, будуть набагато нижчими, ніж на клас, що вказує на складність залучення персоналу в ті самі витрати на 440 000 учителів. По-третє, має бути такі місцевості та його утримання для директорів і адмі- зрозумілим, що підвищувати якість матеріальної бази, ністраторів шкіл. У додатку 3 пан Латхапіпат показує, що навчальних матеріалів та керівництва існуючих більш проблема полягає в тому, що, як показує нижче відно- ніж 15 000 шкіл, а не, скажімо, 8 000 шкіл — порівняно шення кількості вчителів до кількості класів, малим шко- складно. Інвестиції в матеріали та керівництво шкіл за лам важко знайти достатньо (добрих) учителів (знов-та- концепцією «Нової української школи» мають здійсню- ки, див. додаток 3.). Для забезпечення цих дітей якісною ватись у приблизно 8 000 шкіл, які є необхідними для освітою потрібно, щоб у них були вчителі, керівництво сьогоднішнього та завтрашнього учнівського контин- шкіл та матеріальна база такої самої якості, як у дітей, кот­ генту, а от вкладання коштів у 15 000 занедбаних буді- рі навчаються в більших школах України. вель, у яких немає потреби, є розтринькуванням ре- сурсів. По-четверте, в Україні чверті вчителів виповни- Розробники державної політики мають зробити лось 55 або більше років, а отже вони невдовзі підуть один важливий висновок: неспроможність змен- на пенсію. Якщо не об’єднувати школи та не зменшу- шити мережу шкіл призвела до появи великої вати кількість класів, на зміну цим учителям прийдуть кількості шкіл, яким важко залучати та утриму- нові вчителі, які навчатимуть такі самі невеликі класи. вати якісних працівників. Учні цих шкіл, зрештою, Старіння робочої сили дає нагоду для скорочення чи- засвоюють менше знань, ніж вони могли б засвої- сельності персоналу природним шляхом без потреби у ти у школі, краще забезпеченій ресурсами. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 21 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Детальний аналіз, проведений у рамках цієї до- молодшої школи та не більш ніж 60 хвилин пішої ходи відки, вказує на можливість зменшення мережі у випадку учнів старшої школи (див. роботу Brandt and шкіл без погіршення доступності та якості освіти Sohnesen 2018).15 Там, де вже зараз дозволяє якість доріг, – головним чином, за рахунок природного змен- та/або там, де з часом стан доріг може бути поліпшено шення числа вчителів через вихід на пенсію, а не до відповідного рівня, придбання автобусів може ство- масові звільнення. Проведений аналіз і зроблені за рити нагоду для подальшої консолідації (яка дасть змо- його результатами висновки докладніше описано в гу скоротити число класів (і кількість учителів) на цілих додатку 4. По-перше, детальний картографічний аналіз 24%). По-друге, аналіз якості освіти, результати якого доступності шкіл, який було проведено з використан- представлено в додатку 3, показав, що учні з малих шкіл ням даних GoogleMaps про відстані та координат шкіл (де відношення кількості учителів до кількості класів є за даними GPS, показує, що 66% із 15 000 шкіл України нижчим) демонструють гірші показники в порівнянні розташовані в межах 4 км від іншої школи (див. поданий з учнями з великих шкіл, навіть якщо врахувати інші нижче приклад). Не менш дивним є те, що 24% розташо- чинники, що можуть впливати на результати навчання. вані на відстані до 1 км (цю відстань легко пройти пішки) Аналіз показує, що результати тестів потенційно можуть від іншої школи (Рисунок 12). Наявність шкіл, що розта- бути поліпшені шляхом консолідації мережі шкіл зі ство- шованих поруч, дає змогу відносно легко об’єднати кла- ренням у цьому процесі класів більшого розміру у шко- си (та скоротити персонал) без необхідності чекати на лах, що краще забезпечені ресурсами. Крім того, якщо ремонт доріг і придбання автобусів. Аналіз показує, що взяти до уваги, що 12% учителів виповнилось 60 або число класів можна скоротити на цілих 10% (а отже й більше років (а 13% — 55 або більше), то скорочення чи- зменшити кількість учителів на 10%) шляхом утворен- сельності персоналу можна добитись протягом 5 років ня мереж шкіл, розташованих поблизу одна від одної через виведення вчителів на пенсію після досягнення (тобто на відстані 30 хвилин пішої ходи у випадку учнів ними пенсійного віку16. 15 Важливо відзначити, що тут мова йде про максимальні відстані пішої ходи, а не про ті відстані, які кожному українському учневі доведеться долати пішки, щоб дістатись до своєї школи. Ці максимальні значення було враховано з метою моделю- вання повного обсягу оптимізації. Якщо зважити на невеликі відстані між школами (як показано на Рисунку 12), можливості консолідації мережі шкіл у спосіб, який дасть дітям можливість проходити набагато менші відстані, є досить широкими. У додатку 4 подано результати моделювання надійності розрахунків за моделлю, які показують можливий обсяг оптимізації за коротших відстаней. 16 Ці показники взято з розрахунків Світового банку, виконаних на основі даних ІОА на рівні шкіл за 2017-2018 рік. Водночас, у зазначеному наборі даних відсутні дані про вчителів міста Києва. Під час листування з МОН було з’ясовано, що чисельність учителів-пенсіонерів становить до 16% загальної чисельності вчителів. У місті Долинська чотири школи з молодшими класами розташовані на відстані пішої ходи одна Приклад:  від одної, а ще дві школи — на відстані короткої поїздки автомобілем. Використання карт Google і GPS-координат шкіл дало змогу виконати аналогічний аналіз для того, щоб з’ясувати можливий масштаб оптимізації мережі шкіл по всій Україні (докладніше про це йдеться в додатку 4). Наступна фаза: сполучи- ти школи автобусами Автомобіль: 17 хв. Перша фаза: мережа (відстань пішої ходи) Автомобіль: 10 хв. Джерело: Brandt and Sohnesen (2018) – див. у додатку 4. 22 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Прискорення оптимізації шкіл потягнуло б за со- кошти в комунікаційну кампанію для роз’яснення того, бою додаткові витрати, але багато з них мають що оптимізація проводиться для того, щоб кожна ди- тимчасовий характер (наприклад, на ремонт шкіл тина здобула якісну освіту. Проведення таких кампаній або виплату вихідної допомоги) та окупилися б матиме критичне значення для протидії опору, що його кількаразово завдяки суттєвій економії коштів можуть чинити громади, в яких закриватимуться школи (до того ж, постійного характеру). Зокрема, школи, (побоюючись, знов-таки, того, що закриття школи потяг- до яких переводитимуться учні, необхідно відремонту- не за собою зникнення поселення, втрату робочих місць вати й зробити привабливішими для батьків, щоб вони тощо). А втім, навіть якщо врахувати ці додаткові видатки, охочіше відправляли туди своїх дітей. Крім того, в деяких загальна економія буде суттєвою. Наприклад, за оцінка- випадках може виникнути потреба у звільненні праців- ми, можна буде скоротити 100 000 працівників (60 000 ників, що не досягли передпенсійного віку, пов’язана з вчителів і 40 000 технічного персоналу), зменшити за- виплатою їм вихідної допомоги. Необхідно фінансувати гальний розмір видатків до 6,0% ВВП навіть за умови також придбання автобусів або оплату проїзду учнів реалізації обіцяного підвищення заробітної плати (див. туди й назад. І, насамкінець, необхідно буде вкласти Рисунок 13 та Додаток, таблиця 2). Дуже мала частка шкіл України Рисунок 12.  Підвищення зарплати з одночасним Рисунок 13.  перебуває в «ізоляції» здійсненням видатків на оптимізацію шкіл 100% % ВВП Ізольовані: 6,2% 6,0 понад 6 км від найближчої школи; 12% 90% 6,3% 6,0% 5,0 - 6,0 км від найближчої школи; 9% 6,0% 5,0 80% 70% 4,0 - 5,0 км від найближчої школи; 13% 5,8% 4,0 60% 3,0 - 4,0 км від найближчої школи; 17% 5,6% 3,0 50% 5,4% 2,0 2,0 - 3,0 км від найближчої школи; 15% 40% 5,2% 1,0 30% 1,0 - 2,0 км від найближчої школи; 10% 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 20% Опція 2: цільовий частий заробіток із підвищенням 0 - 1,0 км від найближчої школи; 24% до 4 прожиткових мінімумів до 2023 р. та прискоренням оптимізації шкіл 10% Видатки на розширену прграму опорних шкіл (додаткові 2600 опорних шкіл) 0% Видатки на ініціативи «Нової української школи» Джерело:  аналіз, який виконали Brandt and Sohnesen – Джерело:   імітаційне моделювання, виконане див. у додатку 4. Світовим банком Нижче розглянуто деякі варіанти можливого прискорення цього процесу з боку уряду. Інструмент державної політики 1. Розширити програму опорних шкіл із 499 опорних шкіл (у 2018 році) до більш ніж 3100 у 2022 році. Програма створення мережі опорних шкіл, пред- спонукає місцеву владу розробляти власні плани для ставлена у 2016 році як засіб «створення умов для а) визначення опорної школи та (щонайменше) трьох рівного доступу до якісної освіти», є дуже пер- шкіл, які стануть її філіями, та б) визначення своїх по- спективною як основний засіб, за допомогою яко- треб у забезпеченні проведення реорганізації (напри- го МОН зможе прискорити в найближчому май- клад, у придбанні автобусів тощо) (докладнішу інфор- бутньому оптимізацію мережі шкіл. Ця програма мацію про опорні школи подано у Врізці 5). Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 23 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Докладніша інформація про опорні школи та деякі уроки перших років реалізації Врізка 5.  програми їх створення Реалізацію ініціативи зі створення опорних шкіл було розпочато на початку 2016 року. Вона мала стати ве- ликим кроком уперед до раціоналізації мережі середніх загальноосвітніх шкіл України. Концепція МОН спи- рається на бачення консолідації шкіл, що покликана забезпечити виконання чотирьох основних завдань: 1) створити умови для рівного доступу до якісної освіти; 2) поліпшити якість освіти; 3) забезпечити ефективне використання наявних ресурсів і 4) розширити спроможності місцевої влади. Територіальні громади, в яких створюються опорні школи, обирають перспективні для створення опорних шкіл заклади з-поміж існуючих середніх загальноосвітніх шкіл на конкурсних засадах (на основі ряду крите- ріїв, покликаних забезпечити визначення оптимального кандидата для створення в громаді опорної школи). За час, що минув після початку реалізації цієї ініціативи, кількість опорних шкіл і шкіл-філій невпинно зростала, що дало змогу оновити матеріальну базу шкіл і зменшити кількість класів. На початок 2018 року було створено 499 опорних шкіл і 966 філій (див. Рисунок 14). Ці опорні школи одержали інвестиції в будівлі та навчальні ма- теріали, що перетворило їх на «магніти» для дітей, які навчаються в розташованих поруч менших (і часто менш якісних) школах. Станом на кінець 2017 року завдяки створенню опорних шкіл було скорочено понад 200 класів. Крім того, здійснені капіталовкладення уможливили навчання в опорних школах дітей із інвалідністю. Рисунок 14. Динаміка кількості опорних шкіл і шкіл-філій 1200 966 1000 900 800 511 499 600 450 360 400 137 178 200 0 16 16 16 16 17 17 17 17 17 17 17 17 17 17 17 17 18 18 18 н ь, нь, ад, нь, нь, ий, нь, нь, нь, нь, нь, нь, нь, нь, ад, нь, нь, ий, нь, се те оп де че ют зе іте ве ве пе пе се те оп де че ют зе е ре Жов ист Гру Сі Л ере Кв Тра Чер Ли Сер ере Жов ист Гру Сі Л ере В Л Б В Л Б Школи філії Опорні школи Джерело: Інститут освітньої аналітики, 2018 рік Для кращого засвоєння уроків реалізації програми створення опорних шкіл Інститут освітньої аналітики здійс- нював ретельний моніторинг її реалізації і, зокрема, провів опитування директорів цих закладів. Продовження такого моніторингу та регулярне проведення опитувань у майбутньому залишатимуться критично важливими для подолання проблем на шляху реалізації програми та забезпечення можливості її масштабування. Перші уроки реалізації програми вказали на необхідність розв’язання чотирьох основних проблем: 1. Потрібне нове тлумачення державної гарантії права здобувати освіту «в закладі освіти..., що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи» (стаття 13 Закону України «Про освіту»). У новому тлумаченні необхідно підкреслити важливість територіальної доступності якісної освіти, а не наявності в населеному пункті напіврозваленої шкільної будівлі. Крім того, в цьому тлумаченні необхідно підкрес- лити, що школи, розташовані на відстані до 4 км (тобто 66% шкіл України), є і доступними, і наближеними до місця проживання (особливо в разі використання нових шкільних автобусів). 2. Необхідно належно готуватись до скорочення чисельності працівників як пенсійного чи передпенсій- ного віку, так і більш молодих учителів (яким може знадобитись перепідготовка). 3. Територіальні громади чинять опір процесові оптимізації шкіл. Під час опитування 42,6% директорів шкіл відзначили опір, із яким вони зіткнулись під час утворення опорних шкіл. У майбутньому критично важливим стане навчання директорів і надання в їхнє розпорядження інструментів ефективної взаємо- дії з територіальними громадами. 24 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? 4. Норматив, який передбачав утворення щонайменше трьох шкіл-філій при кожній опорній школі, засто- совується з недостатньою суворістю, що обмежує економію завдяки підвищенню ефективності. Коротко кажучи, територіальні громади були зацікавлені в інвестиціях в опорні школи, але не всі територіальні громади виконали свої обіцянки про створення шкіл, які можуть бути перетворені на «школи-філії». Су- воре застосування вищезгаданого нормативу стане ключем для перетворення опорних шкіл на ефек- тивний засіб оптимізації шкільної мережі. Джерело: розрахунки працівників Світового банку за даними Інституту освітньої аналітики, 2018 рік, та МОН, 2018 рік. Міністерство могло б вивчити можливість пред- територіальним громадам, проведення з ними інформа- ставлення на розгляд територіальних громад ційно-роз’яснювальної роботи і створення для них сти- більш широкого вибору шляхів використання мулів до вжиття заходів (див. нижче обговорення шляхів шкільних будівель: наприклад, будівля може вико- оптимального використання «сили гаманця»). Проте при ристовуватись як школа вдень і як будинок культури у цьому необхідно буде зберегти основну перевагу про- вихідні дні. У подібному річищі розширення самостій- грами: спонукати територіальні громади скористатися ності шкіл дасть їх змогу здавати свої актові або спор- своєю обізнаністю з місцевою специфікою для ухвален- тивні зали місцевому населенню в оренду для прове- ня остаточних рішень про оптимальну організацію сис- дення різних заходів. Інакше кажучи, Міністерство мог- теми освіти в територіальній громаді. При цьому досвід ло б вивчити можливості донесення до територіальних інших країн показує, що громади потребуватимуть і під- громад тієї ідеї, що вони одержують щось більше, ніж тримки, і запевнень, і потужних стимулів для того, щоб просто відремонтовану школу, яка стане опорною. дати згоду на консолідацію шкіл. Нижче представлено деякі ідеї щодо того, яким чином забезпечити цю під- Проте для того, щоб хоч якось зменшити гостро- тримку, запевнення та стимули. ту проблеми, програму створення опорних шкіл необхідно суттєво розширити: замість створення Представлені нижче інструменти державної по- 499 опорних шкіл (і 966 шкіл-філій) необхідно буде літики описують можливі заходи, яких могло б створити 3100 опорних шкіл і 6500 філій. І знов, вжити Міністерство на підтримку розширення як показав картографічний аналіз розташування шкіл, програми створення опорних шкіл: активніше ви- проведений під час роботи над цією довідкою, як міні- користання «влади гаманця»; удосконалення правово- мум 8100 шкіл розташовані неподалік одна від іншої, що го та регуляторного середовища так, щоб воно сприя- створює нагоду для того, щоб відносно просто пере- ло здійсненню зусиль з оптимізації; запевнення місце- творити 2600 із них на опорні школи, а 5500 – на їх філії. вих гравців у необхідності щось робити, контролювати Міністерство має взяти на себе надання фінансування якість і доступність освіти. Інструмент державної політики 2. Активне використання «влади гаманця» Мобілізувати фінансування опорних шкіл і здійснювати виплату коштів лише за умови виконання відповідних етапів процесу оптимізації. Утворення опорних шкіл пов’язане з додатковими При цьому, для забезпечення використання цих витратами на ремонт їхніх будівель. Це включає в додаткових ресурсів на підтримку оптимізації себе забезпечення можливості навчання в них пред- МОН і Мінфін мають чітко й однозначно заявити: ставників ширших кіл учнів (у тому числі, учнів з інвалід- кошти надаватимуться лише за умови виконання ністю або особливими потребами в освіті), а також по- певних етапів консолідації. Щоб такий підхід спрацю- ліпшення умов для навчання шляхом вкладення коштів вав, необхідно з обачливістю підійти до визначення цих у кращі бібліотеки, лабораторії та інформаційно-комуні- етапів. Наявний досвід реалізації програми створення каційні технології. Через мобілізацію та надання необ- опорних шкіл показує, що місцева влада охоче одержує хідних ресурсів місцевій владі МОН і Мінфін мають змогу кошти на ремонт однієї зі своїх шкіл, а потім намагаєть- чітко донести думку про те, що вони очікують реальних ся утриматись від виконання вимоги про перетворення дій і готові допомагати у розв’язанні проблем на місцях. решти шкіл на філії або їх закриття (див. Врізку 5). Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 25 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? МОН має також змогу виділити ресурси на розгор- Крім того, необхідно забезпечити резервування тання кампанії з інформування громадськості на коштів для здійснення розрахунків із тими пра- користь меншої кількості краще забезпечених ре- цівниками, які втрачатимуть роботу внаслідок сурсами шкіл (наприклад, «Майбутнє нашого села – закриття шкіл. Для полегшення процесу закриття в кращій освіті наших дітей, а не у шкільній будівлі»). шкіл, можливо, необхідно буде запропонувати під- Цю комунікаційну кампанію можна було б організувати в тримку всім учителям, які втрачатимуть роботу. Не- рамках більш широкої кампанії з впровадження «Нової можливість виплати такої «вихідної допомоги» може української школи», що передбачає приєднання шкіл до стати для місцевої влади перешкодою на шляху до платформи цифрового навчання, здатної забезпечити закриття шкіл (або виправданням для відмови від їх доступ учнів до сучасних цифрових підручників та інших закриття). Щоб цього не трапилось, відповідна ком- навчальних матеріалів. Така комунікаційна кампанія мог- пенсація могла б фінансуватись за рахунок спеціаль- ла б допомогти батькам і територіальним громадам кра- ної субвенції для місцевих бюджетів із державного ще уявити те середовище для навчання, в якому їх діти бюджету (Herczyński 2017). навчатимуться в оптимізованих школах. Активно використовувати формулу фінансування за числом учнів, щоб спонукати владу до оптимізації Запровадження формули подушного фінансуван- здійснювати регулярний (можливо, щорічний) моніто- ня за числом учнів (у 2017 році) стало важливим ринг для того, щоб з’ясувати, чи забезпечує формула кроком у напрямку до усунення корінної причини необхідний фінансовий тиск у тих місцевостях, де існує неможливості скорочення мережі (а саме того, що можливість економії коштів. Якщо ні, то формулу не- кошти надавались за нормативами забезпечено- обхідно буде відкоригувати так, щоб вона справляла сті, а не за числом учнів). Тепер, коли фінансування такий тиск. За словами наших співрозмовників із МОН, має прив’язку до числа учнів у школі, місцева влада вони планують удосконалити формулу розрахунку на поставить перед собою питання про те, чи громаді 2019 рік зі створенням стимулів до оптимізації для міс- справді потрібні всі школи, класи та вчителі, або про те, цевої влади. чи можна організувати функціонування закладів освіти в більш ефективний спосіб. Нову формулу докладніше Однією з причин, через які формула подушного описано в роботі Герчинського (Herczyński (2018)). фінансування за чисельністю учнів може не пра- цювати, є те, що з 2015 року місцева влада має При цьому досвід інших країн регіону Європи та право використовувати власні кошти для покрит- Центральної Азії, які вже впроваджували фінан- тя недостатності коштів субвенції на освіту, що над- сування за числом учнів, запровадження цього ходять із державного бюджету. В умовах тиску з боку підходу самого по собі навряд чи вистачить для населення територіальних громад і вчителів місцева того, щоб спонукати громади до консолідації. влада просто вирішує підтримувати існування розду- Конкретніше кажучи, МОН і Мінфінові необхідно буде тих мереж шкіл за власний рахунок.17 17 Порядок та умови надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджений Постановою Ка- бінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 6, передбачає можливість фінансування видатків на оплату праці педаго- гічних працівників одночасно за рахунок державного та місцевого бюджету або одночасно з різних місцевих бюджетів, що дає засновникам закладів освіти можливість, за потреби, брати участь у фінансуванні видатків на оплату праці вчителів за рахунок місцевих бюджетів. Установлювати жорсткі бюджетні нормативи для органів місцевого самоврядування Формула фінансування за кількістю учнів може змогу одержати протягом року додаткові кошти допомогти спонукати місцеву владу та школи до своїх бюджетів на підставі недостатності пер- до скорочення мереж при зменшенні чисель- вісно затверджених бюджетів для покриття їхніх ності контингенту учнів, але лише за умови потреб. Для того, щоб формула фінансування за встановлення жорстких бюджетних обмежень. кількістю учнів працювала, критично важливим є за- Як стверджує Герчинський (Herczyński (2017)), від- безпечення того, щоб такі запити протягом року не давна існує проблема того, що місцева влада має задовольнялись. 26 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Інструмент державної політики 3. Удосконалення правового та регуляторного середовища, щоб воно краще сприяло оптимізації При тому, що програма опорних шкіл, імовірно, враховано в проекті нового закону «Про загальну залишатиметься основним «засобом» спонукан- середню освіту» (розробником якого є Міністер- ня до оптимізації, керівництво МОН відігравати- ство освіти і науки). Цей законопроект передбачає ме не менш важливу роль у виявленні тих нор- укладення з учителями, які досягли пенсійного мативних актів, які заважають використовувати віку, строкових трудових договорів на строк, що ресурси ефективніше. Наприклад, може виявитись не перевищує одного року, з можливістю його доцільним перегляд чинних нормативних документів продовження на строк, що не перевищує одного за такими напрямками: року. Якщо відповідне положення буде схвалено, i. відмовитись від норм, які встановлюють обов’яз- такі річні договори можуть стати зручним інстру- кову чисельність технічного персоналу; школам ментом поступового зниження чисельності педа- завдяки їх обізнаності з ситуацією на місцях краще гогічного персоналу в умовах зменшення кількості знати, скільки охоронців, працівників їдалень і гар- закладів освіти. деробів їм потрібно (і скільки з них вони можуть iii. Переглянути Державні санітарні норми та правила, собі дозволити); які встановлюють вимоги щодо відстаней до шкіл, ii. запровадити строкові контракти з учителями із для забезпечення більшої гнучкості й підкреслити зазначенням порядку дій після досягнення ними в цих нормах важливість створення умов для здо- пенсійного віку. У Молдові впровадження таких буття якісної освіти (а не здобуття освіти в розта- контрактів дало керівникам шкіл нагоду обговори- шованій поруч будівлі школи).18 ти з учителями, що досягають пенсійного віку, шля- iv. Переглянути норми, що регулюють використання хи їх виведення з системи освіти та інструмент для приміщень закладів освіти, для забезпечення біль- ведення відповідної розмови. Цю ідею на даний час шої гнучкості в їх використанні.19 18 Державні санітарні правила і норми влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів (ДСанПіН 5.5.2.008-01), затверджені Постановою Головного санітарного лікаря України від 14.08.2001 року № 63, установлюють такі вимоги: a) раді- ус обслуговування від місця проживання до загальноосвітнього навчального закладу повинен складати не більш ніж 0,5 км пішохідної доступності, і б) у сільській місцевості розміщення шкіл передбачає радіус пішохідної доступності не більше 2 км і не більше 15 хв. в один бік – при транспортному забезпеченні учнів. 19 На сьогоднішній день положення Закону України «Про освіту» забороняють використовувати приміщення закладів освіти не за освітнім призначенням (частина четверта статті 80). Інструмент державної політики 4. Переконати місцевих гравців щось робити, контролювати якість і доступність Попри те, що органи місцевого самоврядування віді- розпочати з ними відповідні дискусії в разі суттєвої граватимуть на місцях провідну роль20, керівництво невідповідності цих планів пропозиціям, зробле- МОН відіграватиме критично важливу роль у веденні ним за результатами картування шкіл; переговорів із місцевими гравцями, моніторингу пере- 3) заохочувати органи місцевого самоврядування бігу реалізації та ключових наслідків на кшталт частки починати роботу якнайшвидше, виділяючи «пер- тих, хто вибуває зі школи, не завершивши навчання, та шопрохідцям» додаткові ресурси; результатів навчання. Якщо докладніше, то МОН міг би: 4) доопрацювати формулу фінансування за кількістю 1) використати результати картографічного аналізу учнів так, щоб створити стимули для відкриття шкіл (наприклад, аналізу, виконаного для складен- опорних шкіл і закриття шкіл-філій; ня цієї довідки), щоб внести місцевій владі пропо- 5) утворити робочу групу для надання в разі потреби зиції про потенційний перегляд своєї мережі; технічної допомоги органам місцевого самовряду- 2) звернутись до органів місцевого самоврядування вання (наприклад, з питань організації обговорень з проханням про розробку планів опорних шкіл і у громадах, проведення картування шкіл тощо); 20 Органи місцевого самоврядування мають відігравати провідну роль щонайменше з двох причин: по-перше, вони добре знають школи, розташовані на своїй території, стан доріг і потреби громад. По-друге, за законом: 1) вони відповідають за забезпечення доступності освіти, планування й забезпечення розвитку мережі закладів освіти та 2) мають право засно- вувати заклади освіти, а також реорганізовувати та ліквідовувати їх (стаття 66 Закону України «Про освіту»). Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 27 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? 6) схвалити «стратегію комунікації» для роз’яснення 7) уважно контролювати виконання домовленостей і необхідності консолідації (див. роботу Kotler and Lee потенційні показники, на які може вплинути консо- 2018). Для розробки такої стратегії було б доцільно лідація (частка учнів, які кидають навчання, резуль- виконати дослідження політико-економічних чинни- тати навчання тощо). ків, які мають враховуватись під час оптимізації шкіл; B.  Запровадити сертифікацію вчителів, але ретельно продумати її реалізацію й запроваджувати її в рамках більш широких змін у системі підвищення кваліфікації вчителів. Прагнучи до вдосконалення системи забезпечен- з прив’язкою ПРПМ до просування по службі. В основі ня якості у сфері освіти, МОН планує запровадити всього цього процесу й лежить сертифікація вчителів, яка у 2019–2020 рр. добровільну сертифікацію вчителів забезпечує регулювання, контроль і гарантування якості (частина третя статті 41 Закону України «Про осві- вчителів. Одним із ключових компонентів сучасної систе- ту»). Зараз Міністерство розробляє модель сертифікації ми сертифікації вчителів є також акредитація навчальних вчителів у формі зовнішнього оцінювання професійних закладів. І, нарешті, в основі системи в цілому мають лежа- компетентностей учителів шляхом незалежного тесту- ти чіткі, визнані та узгоджені стандарти та компетентності вання, самооцінювання та вивчення досвіду практичної для всіх учителів. На розробку всього необхідного знадо- роботи. Добровільна сертифікація впроваджується як биться певний час. інструмент матеріального заохочення (згідно зі статтею 4 та статтею 61 Закону України «Про освіту») та професійно- Добровільна сертифікація є доцільною, але її слід го зростання. Нижче подано декілька пропозицій щодо уважно контролювати. Підхід до сертифікації, здійс- оптимізації впровадження сертифікації вчителів. нення якої в рамках концепції «Нової української школи» передбачене на добровільній основі, не лише має певні Сконцентрувати зусилля на роботі з нинішніми вчи- переваги (її проходитимуть лише по-справжньому заці- телями. Ліцензування (або сертифікація) вчителів має на кавлені в ньому та мотивовані вчителі), але й може ство- меті підвищення якості тих, хто починає працювати або рювати окремі проблеми. По-перше, постає питання вже працює вчителем, а також збереження, підтримуван- гармонізації статусу вчителів, які пройшли сертифікацію, ня та невпинне оновлення цієї якості протягом усього та несертифікованих учителів. По-друге, постає питання професійного життя вчителя. На даний час, коли МОН опі- про те, яким чином створити та підтримати динаміку сер- кується питаннями сертифікації вчителів як до початку їх тифікації, щоб її проходило дедалі більше вчителів, які вже діяльності, так і під час їх роботи, ліцензування нинішніх працюють. Справа в тому, що система потребує певної учителів із урахуванням потреб концепції «Нової україн- критичної маси сертифікованих учителів: вони мають ста- ської школи» може виявитись більш важливим, оскільки ти нормою, новим стандартом учителя в рамках системи. реформи зменшать потребу в нових учителях і свою діяль- ність розпочинатимуть відносно небагато нових учителів. Необхідно добре обдумати строки. Важливим питан- ням залишаються строки: чи реально виконати графік, Запровадити сертифікацію в рамках системної необхідний для повної сертифікації всіх учителів? Саме стратегії підвищення показників діяльності вчите- тут може стати в пригоді більш комплексний підхід до лів. Сертифікація або пересертифікація вчителів, які вже впровадження реформи «Нової української школи», згід- працюють, здійснюється в системах освіти тоді, коли по- но з яким пересертифікація узгоджується в часі з виве- стає потреба в радикальному підвищенні якості та/або денням учителів на пенсію та утворенням опорних шкіл. досягненні нового статусу. В ідеалі пересертифікація не При об’єднанні шкіл у центри на основі опорних шкіл і повинна існувати сама по собі як проста програма під- через вихід вчителів із системи на пенсію, для реалізації вищення кваліфікації. Вона, скоріше, має здійснюватись у реформи можна буде скористатись тим, що падіння кіль- рамках системної стратегії, що враховує весь континуум кості вчителів у поєднанні зі скороченням кількості по- підготовки та підвищення кваліфікації вчителів, вклю- сад учителів і виникненням у керівників шкіл можливості чаючи високоякісну початкову педагогічну підготовку, відмовити в укладенні контракту, спонукатиме наявних введення в курс обов’язків, структурований і при цьому учителів до пересертифікації, яка дасть їм кращі шан- гнучкий постійний розвиток професійної майстерно- си на те, щоб повернутись на роботу або залишитись у сті (ПРПМ), мотиваційний шлях кар’єрного зростання системі. 28 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? C.  Впроваджувати цифрову платформу та електронні підручники у спосіб, що уможливлює експерименти, та розглянути можливість перетворення їх розгортання на стимул для органів місцевого самоврядування до відкриття опорних шкіл. У рамках реалізації моделі «Нової української школи» ректорів та вчителів від самого початку; крім МОН застосовує подвійний підхід до цифровізації у того, необхідно забезпечити готовність до роз- сфері середньої освіти: 1) створення сучасних інтер­ будови спроможностей на рівні шкіл. Електронні активних електронних підручників на основі програ- підручники та цифрові навчальні матеріали можуть ми «Нової української школи», починаючи з 1-го кла- сприяти якісному викладанню матеріалу у сприятли- су; та 2) розвиток національної цифрової платформи вому середовищі, якщо це роблять добре підготовлені для формування екосистеми освітніх послуг для ви- вчителі, але не можуть замінити якісне викладання як конання функцій ринку і сховища цифрового контен- таке. Знання та навички вчителів у сфері експлуатації ту. На розробку прототипів електронних підручників засобів ІКТ і, зокрема, використання ІКТ та цифрового і початок робіт над національною цифровою плат- контенту для доповнення та підтримки викладання формою МОН виділило у 2018 році близько 100 млн матимуть критичне значення для успішної реалізації гривень. цієї ініціативи, і їх необхідно буде уважно контролю- вати протягом усього періоду реалізації пілотного З огляду на потенційно високий рівень витрат, проекту. пов’язаних із закупівлею та розподілом облад- нання інформаційно-комунікаційних технологій Розглянути можливість використання досту- (ІКТ) та розробкою цифрового контенту, дуже пу до електронних підручників та, особливо, важливо, щоб МОН випробував різні моделі, цифрової платформи як стимулу до консоліда- з’ясував, які підходи працюють у різних контек- ції шкіл в освітні центри для закладів освіти та стах, а які — ні, та коригував програму під час її місцевої влади. Оскільки ця система вимагає на- реалізації при нарощуванні її масштабів. Україна явності у шкіл доступу до сучасного ІКТ-обладнання ставить перед собою великі цілі у сфері цифровіза- (наприклад, ноутбуків, планшетів) і підключення до ції системи освіти, а тому на пілотне впровадження, Інтернету, будь-які інвестиції в таке обладнання мають оцінювання результатів і подальшу реалізацію знадо- здійснюватись лише в тих школах, які потрібні сьогод- биться час. МОН уже розпочало реалізацію пілотного нішньому та завтрашньому учнівському контингенту. проекту у 100 школах; кількість шкіл протягом наступ- Крім того, передбачене створення цифрової плат- них років збільшуватиметься. Дуже важливо, щоб у форми може допомогти у налагодженні взаємодії та рамках пілотного проекту було проведено експери- співпраці між опорними школами та їхніми філіями менти із застосування різних технологій і моделей ко- або з іншими опорними школами, оскільки в рамках ристування, щоб з’ясувати, які комбінації найрезульта- платформи існуватимуть інструменти, призначені для тивніше сприяють викладанню та засвоєнню матеріа- сприяння, наприклад, співпраці між учителями під час лу. Це допоможе зробити програму більш економічно планування уроків або діалогу між учнями та учителя- ефективною й одночасно забезпечити поліпшення ми з питань засвоєння матеріалу. У цьому контексті взаємодії між учнями, вчителями та вмістом завдяки доступ до ІКТ-обладнання, підключень до Інтернету, цифровізації. електронних підручників і цифрової платформи міг би стати привабливим стимулом, який заохочуватиме Важливо також, щоб усі зусилля, спрямовані на органи місцевого самоврядування до дій у напрямку цифровізацію шкіл, передбачали залучення ди- консолідації шкіл. Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 29 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? D.  Приділяти більше уваги вимірюванню результатів навчання й підвищенню якості інших важливих даних у сфері освіти, та їх використанню для ухвалення рішень. Для збереження динаміки реформ необхідно при- c. оприлюднити відповідну інформацію та активно діляти більше уваги вимірюванню результатів на­ використовувати її для з’ясування того, чи справля- вчання та забезпечувати реалізацію ініціатив у рам- ють реформи якийсь ефект. Наприклад, такі оцінки ках реформи, спрямованих на усунення прогалин у можна було б використовувати для з’ясування того, навчанні. На даний час єдиним доступним стандартизо- чи діти, які переходять зі школи, що закривається, ваним засобом оцінювання успішності учнів у навчанні є досягають більш високих результатів у новій школі зовнішнє незалежне оцінювання (ЗНО), яке проводиться в порівнянні з такими самими дітьми, які продов- при завершенні здобуття загальної середньої освіти. жують навчатись у малій школі. Брак даних про результати навчання в молодших і серед- Для того, щоб забезпечити ухвалення рішень на ніх класах означає, що потенційні прогалини в засвоєнні науковій основі — в тому числі, для більш досто- матеріалу – наприклад, між студентами з різних місце- вірного оцінювання впливу деяких із запропоно- востей або між школами різних типів – залишаються не- ваних змін на бюджет — потрібні якісніші дані. Без поміченими. Міністерство розуміє це та розробило плани бази даних працівників для імітаційного моделювання участі в дослідженні PISA 2018 та створення нової систе- фіскальних наслідків підвищення заробітної плати до- ми контролю якості освіти, починаючи з вимірювання на- водиться робити забагато припущень (як, наприклад, вичок читання та математичних навичок учнів молодших показано у Врізці 4). Без бази даних учнів важко забез- класів. Для прискорення цієї роботи необхідно: печувати точний моніторинг частки учнів, які кидають a. забезпечити розбудову спроможностей новоутво- навчання, та показників повторного на­вчання. Такі дані реної Державної служби якості освіти, щоб вона дуже потрібні тоді, коли постає потреба в масштабній якомога скоріше розпочала свою діяльність; реорганізації мережі шкіл (оскільки вона пов’язана з b. запровадити нові стандартизовані оцінювальні переміщенням великої кількості учнів із однієї школи тести при закінченні молодших і середніх класів; в іншу). E.  Провести детальний аналіз інших субсекторів сектору освіти (у т.ч., дошкільної, вищої та професійно-технічної освіти) з метою виявлення можливостей підвищення ефективності у взаємодії з цими субсекторами. Попри те, що темою цієї довідки був сектор загальної но-технічної освіти. З огляду на те, що ці субсектори середньої освіти, вивчення державних видатків могло стикаються у своїй роботі з аналогічними проблемами б пролити світило на можливості економії за рахунок у підходах до управління ними, в цих субсекторах ціл- підвищення ефективності в інших субсекторах системи ком можна сподіватись на економію коштів в порівня- освіти: зокрема, у сфері дошкільної, вищої та професій- них масштабах. 30 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» На що потрібно звернути більше уваги в порядку денному реформування? Література 2018. Brandt, Kasper and Thomas Sohnesen. 2018. Estimating teacher redundancies with hierarchical clustering based on travel distances in Ukraine, World Bank mimeo. Coupé, Tom, Anna Olefir, and Juan Diego Alonso. 2016. “Class Size, School Size and the Size of the School Network.” Education Economics 24 (3): 329–51. http://dx.doi.org/10.1080/09645292.2015.1015405 Dal Bo, Ernesto, Frederico Finan, and Martin A. Rossi. 2013: “Strengthening State Capabilities: the role of Financial Incentives in the Call to Public Service”, The Quarterly Journal of Economics (2013), 1169–1218. doi:10.1093/qje/qjt008 Дель Карпіо, Ксімена, Ольга Купець, Ноель Мюллер і Анна Олефір (2017 р.: «Навички для сучасної України» https:// openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25741/210890ovUK.pdf?sequence=5) Evans, David. 2018. “What do we learn from increasing teacher salaries in Indonesia? More than the students did”, World Bank Blog, https://blogs.worldbank.org/impactevaluations/what-do-we-learn-increasing-teacher-salaries-indonesia-more- students-did Herczyński, Jan. 2017. “Education Finance in Ukraine: Select Strategic Issues”, Institute of Education Research, Warsaw, Poland. Herczyński, Jan. 2018. “Description of Allocation Formula for Education Subvention in 2018”, Institute of Education Research, Warsaw, Poland. Інститут освітньої аналітики, 2018 рік. Розвиток опорних шкіл у контексті оптимізації закладів загальної середньої освіти (презентація). Lathapipat, Dilaka. 2018. Using School Level Educational Production Function to Determine the Effects of Measured School Characteristics on Average Student Performance for Ukrainian Secondary Schools. Lee, Nancy R. and Philip Kotler (2018) Social Marketing: Changing Behaviors for Good, Fifth Edition. Міністерство освіти і науки України. 2016. Нова українська школа. Концептуальні засади реформування середньої школи. Міністерство освіти і науки України. 2016. Презентація про опорні школи (українською мовою). Міністерство освіти і науки України. 2017. План дій із реалізації державної політики у сфері реформування загальної се- редньої освіти на 2017–2020 роки – Нова українська школа. Міністерство освіти і науки України. 2018. Організаційні принципи створення опорних шкіл https://mon.gov.ua/ua/tag/ oporni-shkoli Mullis et al. 2012. TIMSS 2011 International Results in Mathematics. International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). OECD. 2017a. OECD Reviews of Integrity in Education: Ukraine 2017. OECD. 2017b. “Education at a Glance 2017: OECD Indicators.” Paris: OECD Publishing. UNESCO. 2015. Education for All 2000-2015: Achievements and Challenges. Paris: UNESCO. Roseth, Viviana V., Alexandria Valerio, and Marcela Gutiérrez (2016): Education, Skills and Labor Market Outcomes. Results from large-scale adult skills surveys in urban areas in 12 countries. Державна служба статистики України 2017. “Demographic and Social Statistics /Education.” http://ukrstat.gov.ua/operativ/ menu/menu_e/osv.htm Верховна Рада України (2017 р.): 2017. Закон України «Про освіту». Voytov, Volodymyr. 2003. “Educational Services Financing From Local Budgets” in Ministry of Education and Science of Ukraine. 2003. Reform Strategy for Education in Ukraine: Educational Policy Recommendations, http://www.irf.ua/files/eng/programs_ edu_ep_409_en_ref_strategy.pdf World Bank. 2003. Ukraine – Education reform policy note. Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/ curated/en/348821468313765642/Ukraine-Education-reform-policy-note World Bank. 2008. Ukraine - Improving Intergovernmental Fiscal Relations and Public Health and Education Expenditure Policy : Selected Issues. Washington, DC. World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/8006 World Bank. 2011. Ukraine – Equal Access to Quality Education in Ukraine Project (Implementation and Completion Results Report). Washington, DC: World Bank. http://documents.worldbank.org/curated/en/858531468143397357/Ukraine-Equal- Access-to-Quality-Education-in-Ukraine-Project World Bank. 2017. Ukraine – Public finance review. Washington, D.C. : World Bank Group. http://documents.worldbank.org/ curated/en/476521500449393161/Ukraine-Public-finance-review World Bank (2018): Learning to Realize Education’s Promise, World Development Report 2018 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 31 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Додатки Додаток 1. Огляд положень нового Закону України «Про освіту» Новий закон «Про освіту» передбачає чотири важливі структурні зміни 1. Різні траєкторії здобуття навичок і компетентностей Згідно з актуальними європейськими та світовими тенденціями в законі визначено три види освіти: формальну, неформальну та інформальну освіту. Відповідний механізм передбачає можливість визнання результатів навчан- ня, здобутих шляхом неформальної та інформальної освіти, в системі формальної освіти. Це суттєво розширює можливості здобуття освіти громадянами. В Україні закон уперше гарантує право громадянина (батьків дітей) на обрання форми здобуття, насамперед, середньої освіти, що відповідає вимогам Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (стаття 2 Першого протоколу). 2. Закон передбачає розширення професійної автономії вчителів і підвищення їх статусу Новий закон визначає шлях до поліпшення умов роботи вчителів шляхом зменшення бюрократичного контролю, розширення академічної свободи та створення простору для творчості. Втручання органів державної влади та місцевого самоврядування в навчальний процес буде обмежене. Учитель зможе вільно обирати форми підвищен- ня своєї кваліфікації. Буде передбачено спеціальний механізм добровільної сертифікації педагогічних працівників. Учителі, які успішно пройдуть сертифікацію, отримають відповідну доплату. Закон передбачає підвищення соціаль- ного статусу вчителів та їх заробітної плати. 3. Впровадження європейської структури системи освіти Закон запроваджує сучасну класифікацію формальної освіти, приведену у відповідність до Міжнародної стандарт- ної класифікації освіти, прийнятої ЮНЕСКО у 2011 році (ISCED-2011). Він передбачає запровадження 12-річої сис- теми повної середньої освіти. На сьогоднішній день 11-річна середня освіта в Європі існує лише в Україні, Росії та Білорусі. 4. Сучасніший підхід до розподілу функцій з управління сектором освіти: Міністерство визначатиме стандарти навчання (а згодом і контролюватиме їх), а заклади освіти матимуть більшу автономію у виборі освітніх матеріалів На зміну старій парадигмі, в якій згідно з пострадянською традицією Міністерство визначає зміст освіти, прийде сучасна європейська модель, у якій: • Уряд (Міністерство) затверджує стандарти освіти на основі компетентностей із зазначенням результатів на­ вчання (що саме повинен знати, розуміти та вміти робити випускник відповідного рівня освіти); • заклади освіти розробляють освітні програми, що мають гарантувати дотримання цих стандартів; якщо вида- ється документ про освіту державного зразка, освітні програми мають бути акредитовані; • розробка навчальних програм і курсів навчання здійснюється на засадах академічної автономії закладів освіти. З огляду на набуття школою більшої автономії Міністерство утворює нову службу якості освіти на основі європей- ської моделі забезпечення якості. Нову Державну службу якості освіти буде утворено на основі існуючої Держав- ної інспекції навчальних закладів. Нова державна служба опікуватиметься питаннями акредитації (окрім сфери вищої освіти). Територіальні підрозділи служби здійснюватимуть професійне інспектування закладів освіти. Для забезпечення об’єктивного оцінювання якості освіти закон передбачає утворення установ із зовнішнього неза- лежного оцінювання результатів навчання. Передбачене утворення системи якості освіти. 32 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Додатки Додаток 2. Таблиці та ілюстрації Додаток, таблиця 1.  Відомості про заробітну плату вчителів різних категорій 1/12 допомоги Інші доплати, Надбавка за Посадовий на оздоров- надбавки (за тип Усього (се- Надбавка за престижність 1/12 грошової оклад (18 лення при на- установи, класне редньомісяч- Період вислугу років педагогічної винагороди за годин на данні щоріч- керівництво, пере- на зарплата (близько 20%) праці (до 20%, сумлінну працю тиждень) ної основної вірку зошитів тощо) на руки) до 30%) відпустки (близько 20–22%) Учитель без категорії та досвіду роботи Гру-17 3 152 315 630 262 262 693 5 314 Січ-18 3 735 374 1 121 310 310 822 6 672 Учитель II-ї категорії Гру-17 3 392 678 678 282 282 746 6 058 Січ-18 4 000 800 1 200 332 332 800 7 464 Учитель I-ї категорії Гру-17 3 632 726 726 301 301 799 6 485 Січ-18 4 264 853 1 279 354 354 853 7 957 Учитель вищої категорії Гру-17 3 872 774 774 321 321 852 6 914 Січ-18 4 546 909 1 364 377 377 1 000 8 573 Додаток, рисунок 1.  Зростання заробітної плати вчителів за тарифними розрядами 4 Відношення 3,5 3 2,5 2 1,5 1,3 1 0,5 Початкові Середні Старші Джерело:  OECD AAG 2017. Таблиця D3.6 (лише в Інтернеті) та розрахунки Світового банку по Україні виконано на основі таблиці 1 Додатку Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: 33 «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи» Додатки Прогнозні витрати на реалізацію основних реформ та економія завдяки їм Додаток, таблиця 2.  (млрд грн. у поточних цінах) 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Видатки на ініціативи «Нової української школи» 1,81 2,04 2,28 2,51 2,75 3,00 3,27 3,56 (права вісь) Підручники 0,37 0,42 0,47 0,52 0,57 0,62 0,67 0,73 Національна електронна платформа 0,05 0,06 0,07 0,08 0,08 0,09 0,10 0,11 Підвищення кваліфікації вчителів 0,39 0,43 0,49 0,54 0,59 0,64 0,70 0,76 Обладнання для закладів загальної середньої 1,00 1,12 1,26 1,38 1,52 1,65 1,80 1,96 освіти Видатки на розширену програму створення опорних 1,15 1,07 2,94 5,27 6,20 1,29 1,40 1,52 шкіл (додатково 2600 опорних шкіл) (права вісь) Автобуси 0,20 0,21 0,25 0,69 1,19 1,28 1,40 1,52 Створення належних умов для навчання дітей із 0,51 0,39 1,31 2,23 2,45 0,00 0,00 0,00 особливими потребами Кабінети природничих наук і математики 0,44 0,39 1,31 2,23 2,45 0,00 0,00 0,00 Вихідна допомога 0,00 0,06 0,07 0,10 0,11 0,00 0,00 0,00 Кампанія з інформування громадськості. 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 Усього витрат 1,15 1,07 2,94 5,27 6,20 1,29 1,40 1,52 Сукупна економія від скорочення персоналу 0,00 2,47 5,51 10,41 16,23 17,94 19,56 21,32 Чиста економія -1,15 1,41 2,56 5,14 10,03 16,65 18,16 19,80 Джерело:  аналіз, виконаний під час роботи над цією довідкою. Файл Excel із деталізацією припущень може бути наданий на відповідний запит. 34 Аналітична довідка з питань державної політики у галузі освіти: «Фінансово-бюджетна сталість в процесі впровадження «Нової української школи»