58599 Noviembre de 2010 Nota número 39 La ayuda en función de los resultados y la energía: ¿Qué hemos aprendido hasta ahora? | Geeta Kumar y Yogita Mumssen E n el mundo hay casi 1400 millones de personas que viven sin acceso a la electricidad y aproximadamente 2700 millones usan combustibles de biomasa tradicionales para cocinar (OIE/PNUD/ONUDI, 2010). Un obstáculo para incrementar la provisión de energía eléctrica fiable a la gente pobre es su falta de recursos para solventar el costo de la conexión a la red eléctrica y a la del gas natural. La ayuda en función de los resultados (OBA, por sus sigla en inglés) —en que el pago de subsidios está vinculado a ciertos resultados predefinidos, como la correcta instalación de una conexión domiciliaria o de un sistema de energía solar para el uso doméstico— es una solución viable que ha permitido aumentar el acceso a la energía a más de 6800 millones de beneficiarios pobres. Un estudio recientemente realizado por el Banco Mundial concluye que la OBA se puede adoptar en forma más generalizada cuando existen las condiciones propicias (Mumssen, Johannes y Kumar, 2010). En esta nota se analizan las lecciones aprendidas y las Fotografía realizada por Richard Hosier (Banco Mundial) mejores prácticas para aplicar la OBA en el sector de energía. año 2030. Esta cifra es muy superior a los niveles de inversión actuales. Ni los Gobiernos de los países en desarrollo y ni los El limitado acceso a la energía obedece a problemas por el lado donantes tienen suficientes recursos para eliminar este déficit de de la demanda y de la oferta. Con respecto a la demanda, los financiamiento. Por lo tanto, urge promover la inversión privada elevados costos iniciales de conexión representan un obstáculo y utilizar de manera eficaz los recursos públicos existentes. para las personas de escasos recursos. Aun cuando los gastos de la energía suelen ser menores para los hogares que cuentan con suministro eléctrico, el gasto de la conexión impide a La ayuda en función de los resultados los más pobres acceder a esta fuente de energía más barata en el sector de energía (Banco Mundial, 2008). Por el lado de la oferta, la reducida recuperación de costos y la consiguiente incapacidad de las En la actualidad, el enfoque de la OBA se está aplicando en empresas de electricidad para realizar inversiones de capital el sector de energía para ayudar a mejorar el acceso y para también restringen el acceso. La mayoría de estas empresas dirigir los subsidios a los más pobres. En un estudio de la OBA cobran tarifas mucho más bajas de las que serían necesarias para recientemente realizado por el Banco Mundial (Mumssen, recuperar totalmente los costos y en muchos casos las tarifas Johannes y Kumar, 2010) se identificaron un total de 30 proyectos ni siquiera cubren los costos de operación y mantenimiento de OBA en el sector de energía dentro de la cartera de proyectos (Foster y colaboradores, 2005). Por eso, en el sector de energía de Banco Mundial, incluidos tres proyectos de la Asociación abundan los subsidios, pero a menudo estos no están dirigidos a Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados (GPOBA) los pobres, lo que produce una pérdida innecesaria de recursos que se encuentran en la etapa de diseño (véase el gráfico 1). Fuera públicos escasos. Un intento común de focalizar los subsidios es de la cartera del Banco Mundial se han identificado otros varios otorgándolos en función de la cantidad de consumo, conforme proyectos, incluidos algunos financiados por la Dirección General a lo cual se cobran tarifas más bajas a quienes consumen menos de los Países Bajos para la Cooperación Internacional a través de electricidad. Sin embargo, dichos subsidios suelen llevar a una la iniciativa de energía para �frica denominada Energizing Africa. focalización regresiva, ya que a menudo ocurre que muchos hogares pobres ni siquiera tienen conexión a la red. Según estimaciones del Organismo Internacional de Energía (OIE/PNUD/ONUDI, 2010), anualmente se necesitarán Geeta Kumar es consultora de la GPOBA. Yogita Mumssen es inversiones por valor de US$36 000 millones para asegurar economista superior especializada en infraestructura del Departamento de Finanzas, Economía y Desarrollo Urbano del Banco Mundial. el acceso universal a servicios de energía modernos para el Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo Gráfico 1. Distribución regional de los proyectos incluir un determinado período de servicio, que se demuestra de energía del Grupo del Banco Mundial en en las facturas o los comprobantes de pago. En el marco de el marco de la OBA la OBA, el subsidio se suele utilizar para financiar el costo de capital para que el acceso a la electricidad esté al alcance a) Según el monto de los subsidios de los usuarios, y se paga una vez que se ha verificado la instalación. Además de estos subsidios extraordinarios para (Total = US$175,5 millones) acceder al servicio, se han utilizado subsidios de transición y subsidios basados en los resultados para ayudar a financiar SAR, 18% AFR, 33% los costos continuos en algunos sistemas con conexión a la red. Un ejemplo es el proyecto de la central eléctrica privada de Pamir, en Tayikistán. LCR, 30% Subsidios dirigidos expresamente EAP, 13% a los pobres ECA, 6% En el estudio realizado por el Banco Mundial se concluye b) Según el número de proyectos que la OBA provee una plataforma muy sólida para el (Total=30) otorgamiento de subsidios focalizados. AFR, 30% • Prácticamente todos los proyectos de energía (28 de 30) SAR, 23% comprenden subsidios extraordinarios para proporcionar acceso inicial, que por definición son más favorables a los pobres puesto que estos por lo general no tienen conexión LCR, 20% a la red. • En la mayoría de los programas de OBA en proyectos de EAP, 17% energía se combina la focalización de los subsidios por ECA, 10% zona geográfica (es decir, se seleccionan los lugares más pobres adonde dirigir los subsidios) y la autoselección AFR = �frica al sur del Sahara; EAP = Asia oriental y el Pacífico; (es decir, se subsidian productos que tienen menos ECA = Europa y Asia central; LCR = América Latina y el Caribe; probabilidad de ser utilizados por personas que no son SAR = Asia meridional. pobres, como pequeños sistemas fotovoltaicos para uso Fuente: Mumssen, Johannes y Kumar (2010). domiciliario) (véase el recuadro 1). • El método más preciso para seleccionar a los beneficiarios comprende una evaluación de los ingresos de los hogares La OBA se usa con más frecuencia en sistemas individuales (comprobación de los medios económicos) o el uso de sin conexión a la red central para la electrificación de zonas indicadores para estimar indirectamente los medios rurales. A menudo se requiere financiamiento público, pues los económicos de los hogares. Este método se emplea con costos de expansión de la red suelen ser elevados en esas zonas más frecuencia en proyectos ubicados en países de ingreso debido a que la demanda es pequeña y extensamente dispersa. mediano, ya que se requieren sistemas administrativos En un proyecto sin conexión a la red, el “resultado� suele más avanzados. ser la correcta instalación de una unidad, como un sistema • La verificación de los resultados ayuda a controlar fotovoltaico para uso doméstico. En la cartera del Banco la correcta focalización de los subsidios y permite Mundial, 15 proyectos de OBA en el sector de energía utilizan demostrar desde un principio que los programas de OBA sistemas fotovoltaicos y en uno se emplean plantas de biogás verdaderamente benefician a los pobres. Por ejemplo, para uso doméstico. En la mayoría de los proyectos de OBA en el proyecto de calefacción y gas de Armenia, la se aplica un modelo conforme al cual empresas comerciales verificación de los resultados comprende controlar si los privadas venden los sistemas en el mercado abierto. beneficiarios del subsidio están inscritos en el programa Una institución financiera (por ejemplo, una institución oficial de protección social de ese país para hogares de microfinanciera) puede otorgar créditos a los hogares para bajos ingresos. realizar el pago inicial. Los consumidores son dueños de sus respectivos sistemas y se responsabilizan de su mantenimiento una vez vencido el período de garantía. Traspaso del riesgo de desempeño En la ampliación de sistemas de electricidad con a los prestadores de servicios conexión a la red, la OBA también se está empleando en unos pocos proyectos (incluidos algunos de la GPOBA Comparados con los programas en función de los insumos, en etapa de diseño) para ampliar el acceso de los pobres a la OBA traspasa el riesgo de desempeño a los proveedores la electricidad en las zonas urbanas y periurbanas. En los de los servicios, ya que los pagos a estos solo se realizan sistemas con conexión a la red, los “resultados� suelen ser una vez que se han verificado el acceso y la prestación del las conexiones a la red verificadas, pero también podrían servicio. El grado de riesgo de desempeño que recae sobre Noviembre de 2010 Nota número 39 Recuadro 1. Programa de Fomento del Uso Movilización de capital del Biogás en Nepal: Selección geográfica y conocimientos especializados y autoselección de beneficiarios del sector privado En el Programa de Fomento del Uso del Biogás se La OBA ha conseguido movilizar con éxito conocimientos combina exitosamente el financiamiento del carbono especializados y financiamiento del sector privado con con subsidios en función de los resultados para destino a zonas pobres a las que de otro modo no habría suministrar plantas de biogás para uso doméstico a familias rurales de Nepal a un costo que estas sido posible atender. Todos los proyectos de energía en el puedan financiar. Los subsidios varían de acuerdo marco de la OBA incluyen la participación de prestadores de con el tamaño y la ubicación de la planta. En el caso servicios del sector privado (o de alianzas público-privadas), de las plantas más pequeñas, para familias más excepto uno (el proyecto de electrificación rural de Etiopía). pobres, los subsidios son relativamente más altos La OBA en los sistemas de electricidad con conexión a comparados con los que se otorgan para plantas de la red moviliza capital privado principalmente al operar con mayor tamaño. Las plantas de biogás situadas en concesionarios privados. Esas inversiones solo son viables si regiones montañosas aisladas, donde la población las tarifas que se cobran a los beneficiarios de la OBA cubren es pobre, reciben subsidios más altos que las plantas los costos continuos y permiten recuperar las inversiones. Por de biogás ubicadas en las tierras bajas de Terai, lo tanto, la movilización del capital privado está totalmente donde la población goza de una mejor situación relacionada con la reforma de las tarifas. En Senegal, el económica. Hasta julio de 2010, se habían instalado Gobierno, con el apoyo del Servicio de Asesoramiento y verificado 10 868 plantas de biogás en el marco de para Infraestructura Pública y Privada (PPIAF) y otros un componente financiado por la GPOBA. El Fondo donantes, creó un programa de electrificación rural que del Carbono para el Desarrollo Comunitario, del combina concesiones privadas con subsidios en función Banco Mundial, compra las reducciones de emisiones de los resultados1. En el marco de este programa, la generadas por el reemplazo de combustibles tradicio- concesión rural de Dagana-Podor fue adjudicada a la Office nales, como la madera y el queroseno, por biogás. National de l’Electricité (ONE), la empresa eléctrica de Marruecos, en 2007. La ONE se ha comprometido a realizar inversiones a largo plazo por un monto de aproximadamente US$10 millones, suma que planea recuperar con los pagos mensuales de los clientes. el prestador de servicios en el marco de la OBA depende En los casos en que los receptores de subsidios en el marco de la definición de los resultados y de la gradualidad con de la OBA se benefician de tarifas sociales, que no cubren que se introduzcan los subsidios, así como de la capacidad la totalidad de la inversión o los costos de explotación, el del proveedor para prefinanciar las inversiones y servicios prestador de los servicios debe subsidiar en forma cruzada hasta que se paguen los subsidios. En el caso del proyecto a esos nuevos usuarios pobres aplicando tarifas más altas a de gas natural de Colombia, la totalidad del subsidio en los clientes industriales y a los hogares de mayores recursos. función de los resultados se pagó después de que los hogares Por ejemplo, en Colombia, en el marco de una iniciativa de obtuvieron y pagaron los servicios durante por lo menos tres subsidio cruzado del Estado, los clientes residenciales pobres meses. Ello fue posible porque el prestador de los servicios, reciben un descuento del 40% al 50% de las tarifas para Promigas, es una importante empresa privada y tiene la los primeros 20 metros cúbicos de gas natural consumido. capacidad financiera necesaria para asumir un mayor riesgo Las distribuidoras de gas recuperan estos subsidios con un de desempeño. impuesto adicional que se cobra a los usuarios industriales En el caso de las mini redes de electricidad, los gastos de y usuarios residenciales de ingreso alto. capital iniciales como porcentaje del costo total son elevados En el caso de los sistemas de energía sin conexión a la y los proveedores de servicios suelen ser pequeños. Por lo red, se suele recurrir a prestadores de servicios de tamaño tanto, inicialmente se debe pagar una fracción mayor del pequeño y mediano. Ha habido casos en que los comerciantes subsidio para evitar que aumente el costo del financiamiento no han podido aumentar rápidamente los volúmenes de y, en consecuencia, los niveles de subsidio. Por ejemplo, negocios por la dificultad de acceso al financiamiento. Sin en el proyecto de electrificación rural sin conexión a la red embargo, se sabe que algunas empresas comerciales de mayor (PERZA) de Nicaragua, el 70% a 80% de los subsidios se tamaño están asumiendo riesgos en programas de OBA. En desembolsa una vez que se han cumplido determinadas el proyecto RERED de Sri Lanka, tres empresas comerciales etapas de la construcción y el 20% a 30% restante se paga de sistemas fotovoltaicos para uso domiciliario han invertido, una vez obtenidos los resultados finales, como las nuevas respectivamente, hasta US$1,5 millones para crear una conexiones y la calidad del servicio. En proyectos recientes red comercial de distribución (Banco Mundial, 2002). En de sistemas fotovoltaicos para uso domiciliario, se incluyen términos absolutos, las cantidades son pequeñas, pero los entre los resultados los servicios de mantenimiento a fin de riesgos relativos son considerables desde la perspectiva traspasar un mayor nivel de riesgo a la empresa prestadora del comerciante. de los servicios. Por ejemplo, en el proyecto de Bolivia, como Un aspecto fundamental para movilizar financiamiento parte del contrato el prestador de servicios es responsable del y conocimientos especializados del sector privado, mantenimiento de los sistemas durante tres años. especialmente cuando se trabaja con pequeños proveedores, será abordar las limitaciones del acceso al financiamiento a ahora, no se tiene mucha experiencia sobre la mejor manera mediano y largo plazo. En Bangladesh, Ghana, Sri Lanka y de atenuar las limitaciones de acceso al financiamiento con Uganda se está usando una línea de crédito de la Asociación instrumentos tales como las garantías. Internacional de Fomento (AIF) para proporcionar A pesar de estas dificultades, la OBA ha demostrado liquidez a largo plazo a los bancos rurales e instituciones tener ventajas con respecto a otras estrategias tradicionales de microfinanzas privados participantes. Pero en el caso para distribuir los subsidios en forma eficiente y movilizar de Ghana, la línea de crédito se enfoca en la capacidad de al sector privado en ayuda de los hogares pobres que, de pago de los hogares; es evidente que también se deberá otra manera, no podrían contar con servicios mejorados. En abordar el tema del acceso de las empresas comerciales al el sector de energía, la OBA se está transformando en una financiamiento. El mercado del carbono puede generar de las estrategias más utilizadas para ampliar el acceso al ingresos adicionales para proyectos de energía renovable suministro de electricidad en las zonas rurales sin conexión a y, de esa manera, aliviar algunas de las limitaciones de la red, y también se está empleando en mini redes y pequeños financiamiento (véase el recuadro 1). Sin embargo, para sistemas con conexión a la red central. Se continúan proyectar la OBA en mayor escala, el asunto del limitado recogiendo enseñanzas que servirán de fundamento para la acceso al financiamiento deberá encararse de una manera OBA a medida que esta se proyecta en mayor escala. más sistemática. Referencias Conclusión Banco Mundial. 2002. Renewable Energy for Rural Economic La OBA no es una panacea. Los programas de OBA solo Development. Documento de evaluación inicial del proyecto son sostenibles en la medida en que lo sea el entorno en el de electrificación rural y desarrollo de la energía renovable que operan y no pueden eludir la necesidad de contar con de Sri Lanka. Washington, DC: Banco Mundial. un sólido régimen regulador. En definitiva, un programa de ———. 2008. The Welfare Impact of Rural Electrification: inversiones de capital basado en los resultados es solamente A Reassessment of the Costs and Benefits. An IEG Impact una parte de un dispositivo más amplio de prestación de Evaluation. Washington, DC: Grupo de Evaluación servicios: para poder suministrar un servicio sostenible a lo Independiente, Banco Mundial. largo del tiempo, el nivel de las tarifas debe ser adecuado y se Foster, Vivien, Quentin Wooden, Kristin Komives, y Jonathan deben minimizar los subsidios. Halpern. 2005. Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits La aplicación de la OBA tiene costos adicionales conexos. from Utility Subsidies? Washington, DC: Banco Mundial. Para hacer el seguimiento y la verificación se requiere Mumssen, Yogita, Lars Johannes y Geeta Kumar. 2010. Output- capacidad y recursos. La cuestión de la capacidad puede Based Aid: Lessons Learned and Best Practices. Washington, ser un problema en los programas de OBA, especialmente DC: Banco Mundial. cuando se trata de proveedores privados pequeños y locales. OIE/PNUD/ONUDI. 2010. “Energy Poverty: How to Make Los proyectos exitosos, como el proyecto de electrificación Modern Energy Access Universal?�. Extracto especial de rural y desarrollo de la energía renovable en Bangladesh, World Energy Outlook 2010 para la Asamblea General de suelen incluir amplios elementos de fortalecimiento de la las Naciones Unidas sobre los objetivos de desarrollo del milenio. París: OCDE/OIE. capacidad para el sector privado. El acceso al financiamiento a mediano y largo plazo es fundamental para movilizar recursos financieros y 1 El PPIAF ha dado asistencia técnica al Gobierno del Senegal conocimientos especializados del sector privado y determina desde 2000 para promover la participación privada en el sector el nivel de riesgo de desempeño que se puede traspasar de infraestructura. Asimismo, financió el estudio de mercado y de prefactibilidad de la concesión Matam-Bakel-Kanel-Ranérou en 2008. razonablemente a los prestadores de los servicios. Hasta Acerca de OBApproaches OBApproaches es un foro en el que se analizan y difunden Los estudios de casos han sido seleccionados y presentados por experiencias recientes e innovaciones relativas al apoyo a los autores previo acuerdo con el equipo de dirección de GPOBA y la prestación de servicios básicos para los pobres. La serie no deben adjudicarse a los donantes de GPOBA, al Banco Mundial ni de artículos se centra en el suministro de agua, energía, a ninguna otra organización afiliada. Las conclusiones aquí expuestas telecomunicaciones, transporte, salud y educación en los países tampoco representan la política oficial de GPOBA, el Banco Mundial en desarrollo, en particular mediante la aplicación de enfoques ni de los países a los que representan. basados en los resultados o el desempeño. Para obtener más información, visite www.gpoba.org Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo