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VISÃO GERAL
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ORIENTAÇÕES EM DESENVOLVIMENTO
Infraestrutura



Revelando os determinantes do desempenho das
companhias de serviços públicos
Lições da América Latina e Caribe e o papel do setor privado, regulação
e governança nos setores de eletricidade, água e telecomunicações

Luis A. Andres Jordan Schwartz J. Luis Guasch




BANCO MUNDIAL
Visão geral
Nas últimas três décadas, a economia da infraestrutura preocupou-se em responder à pergunta
"como?" Quando parecia que a propriedade pública das companhias era a única causa da dívida
maciça e dos serviços precários em todo o mundo em desenvolvimento, os economistas foram
chamados a descobrir como privatizar as empresas estatais. Quando a captura das operadoras de
serviços públicos se tornou motivo de preocupação, a pergunta passou a ser "como regular os
serviços públicos?" E quando, recentemente, o público começou a perder a paciência com as
operadoras privadas, surgiram as perguntas: "Como reequilibrar os riscos? Qual a melhor forma
de parceria público-privada (PPP)? Como levar em conta a ascensão do populismo, a volatilidade
dos mercados financeiros e a fuga de capital em busca de segurança?"
        O objetivo primordial deste estudo é deixar de lado a pergunta "como" e responder a à
pergunta subjacente: "por quê". Por que algumas companhias têm um bom desempenho e outras
um mau desempenho?
        Este livro proporciona uma visão do desempenho do setor de infraestrutura focalizando
os vínculos entre indicadores das empresas privadas e estatais e mudanças na propriedade,
governança das agências reguladoras e governança corporativa, entre outras dimensões.
Vinculando insumos e produtos durante um período de 15 anos de reformas, a análise revela os
determinantes que têm afetado o desempenho do setor de infraestrutura na região. O livro explica
por que os efeitos dessas variáveis resultam em mudanças significativas na provisão de serviços
de infraestrutura.
        A falta de infraestrutura adequada está prejudicando a capacidade da região para crescer,
competir e reduzir a pobreza (Fay e Morrison 2006). Este livro propõe um arcabouço de análise
que aborda elementos importantes no desenho de mecanismos que podem reduzir o déficit de
infraestrutura.
        O livro concentra-se na distribuição de três tipos de serviços básicos de infraestrutura:
eletricidade, água e saneamento e telecomunicações fixas. Usa dados originais sobre o
desempenho das companhias, inclusive dados sobre as operadoras privadas e dados de pesquisas
de agências reguladoras e empresas estatais em toda a região.1 As bases de dados são ricas não só
no número e tipos de serviços pesquisados, mas também na diversidade e abrangência dos
indicadores coletados (somente para eletricidade e água, foram coletados mais de 20 indicadores
para cada setor). A análise mostra como os indicadores de desempenho — produção, cobertura,
produtividade da mão de obra, insumos, desempenho operacional, qualidade do serviço e preço
— moldaram os três setores na última década.
        Até agora, as limitações de dados forçaram os pesquisadores a usar pequenas amostras de
companhias, pequenas amostras de países e indicadores limitados. Ao coletar informação de
mais de 250 companhias de eletricidade e mais de 1.700 companhias de água e saneamento, este
estudo analisa o desempenho de maneira mais abrangente. Ele se concentra na relação entre
desempenho e estrutura de propriedade, agências reguladoras e governança corporativa. Aborda
relações e questões sensíveis — como o papel do setor privado — sem o viés dos estudos de
casos ou as margens de erro de conjuntos de dados parciais. Além disso, apresenta observações
suficientes para considerar os efeitos de elementos conexos, como o tipo de contrato e a estrutura
do mercado.
        A metodologia identifica os determinantes do desempenho setorial. Facilita a análise de
tendências ao longo do tempo, bem como uma comparação de aspectos comuns aos três setores.
Este livro não descreve todos os possíveis fatores e condições que podem afetar o desempenho.

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Por exemplo, não se concentra no ambiente externo, nem em fatores que não podem ser
padronizados. O estudo busca fazer Mas faz o seguinte:

       •   analisar o desempenho do setor em relação a um amplo conjunto de indicadores que
           descrevem a situação atual e a evolução registrada nos últimos 15 anos;
       •   proporõe um quadro analítico para questões que não foram bem desenvolvidas na
           literatura sobre a economia da infraestrutura, como governança regulatória e
           governança das empresas estatais;
       •   avaliar a estrutura institucional das agências reguladoras nos setores de água e
           eletricidade;
       •   analisar a relação entre o desempenho do setor e a regulação, participação do setor
           privado e governança corporativa.

As principais mensagens do livro podem ser assim resumidas:
1.     Mesmo numa região como a América Latina e Caribe (ALC), onde a reformas melhorou
       melhoraram o desempenho nos dos setores de eletricidade, água e saneamento e
       telecomunicações fixas, ainda há muita margem para melhoria.
2.     O governo (como regulador e prestador de serviços) e o setor privado (como prestador de
       serviços) podem desempenhar papéis ativos na melhoria do desempenho. A análise revela
       três importantes corolários dessa conclusão:
              Quando bem formulada e implementada, a participação do setor privado na
               provisão de serviços tem um efeito positivo no desempenho do setor.
              Quando as agências reguladoras independentes (ARI) são transparentes,
               responsáveis e livres de interferência politica, elas contribuem positivamente para
               o desempenho do setor.
              Um forte mecanismo de prestação de contas que impeça a gestão discriminatória é
               fundamental para melhorar o desempenho das empresas estatais.
3.     Não existe um modelo único. A melhora do desempenho requer um enfoque abrangente
       que integre vários mecanismos para abordar diferentes aspectos do desempenho setorial.

Mensagem 1: Mesmo numa região como a ALC, onde a reformas melhorou melhoraram o
desempenho dos setores de eletricidade, água e saneamento e telecomunicações fixas, ainda
há muita margem para melhoria

Entre 1990 e 2005, a ALC registrou melhorias significativas na cobertura, qualidade do serviço e
produtividade da mão de obra nos três setores. A cobertura aumentou para 95% no caso da
eletricidade, 97% no abastecimento de água dentro da amostra2 e 62% no caso das
telecomunicações fixas. Nos domicílios com acesso a esses serviços, a cobertura regional chegou
a 92% em eletricidade, 80% em água e 62% nas telecomunicações fixas.
        Um padrão similar de melhoria é evidente na produtividade da mão de obra. Na
distribuição de eletricidade, a produtividade dobrou entre 1995 e 2006. No abastecimento de
água, a produtividade quase dobrou, passando de 252 para 425 conexões por empregado. No
setor das telecomunicações, a produtividade setuplicou entre 1995 e 2007.
        A qualidade do serviço também melhorou. Na distribuição de eletricidade, a frequência
de interrupções caiu 42% e a duração das interrupções caiu 40%. O setor da água experimentou
um aumento de 8% na continuidade do serviço durante esse período. O setor de

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telecomunicações registrou um aumento gradual, mas significativo, na porcentagem de linhas
digitais e número de problemas com o telefone telefônicos resolvidos no dia útil seguinte. A
parcela de linhas digitais aumentou de 63% em 1995 para 100% em 2007. O número de
problemas com o telefone por 100 linhas fixas caiu de 23 em 1995 para 8 no fim de 2007. Essas
melhorias da qualidade foram acompanhadas por redução na lista de espera por linhas fixas, que
chegou a zero em 2007.
        A região apresenta uma ampla variedade de desempenhos fortes e fracos. Em água e
saneamento, oas 10% de melhores companhias têm 100% de cobertura em média. Em contraste,
oas 10% de piores companhias de água têm 66% de cobertura em média e as piores companhias
de saneamento têm somente 15% de cobertura, em média. Na distribuição de eletricidade, as
companhias no decil superior eram 10 vezes mais produtivas e vendiam 6 vezes mais energia
(por conexão) do que as companhias nos 10% inferiores, em 2005.
        Em média, as empresas privadas têm melhor desempenho que as estatais, embora haja
boas companhias estatais e privadas e também companhias privadas e estatais com mau
desempenho. Para vários indicadores, as empresas estatais no decil superior tiveram melhor
desempenho que a média das companhias privadas; para outros indicadores, as companhias
privadas no decil inferior tiveram pior desempenho que a média das empresas estatais. O
exercício de referenciamento e os dados permitem que as companhias direcionem as melhorias
para as áreas em que têm pior desempenho. Mesmo as melhores companhias podem melhorar o
desempenho analisando indicadores selecionados.
        A ALC apresenta bom desempenho em relação a outras regiões em desenvolvimento. Em
2007, a média ponderada da penetração do telefone (assinantes de telefone celular e fixo) era de
85% na ALC, 71% no mundo todo, 64% nos países de renda média e 67% no Leste da Ásia e
Pacífico (cálculos dos autores usando dados da União Internacional de Telecomunicações). Em
2004, o abastecimento domiciliar de água era 80% na ALC, 70% no Leste da Ásia e Pacífico,
54% no mundo todo, 26% na África e 20% no Sul da Ásia (cálculos dos autores usando dados do
JMP).
        Apesar desses avanços, milhões de pessoas na ALC ainda não têm acesso a serviços
básicos. Embora a cobertura de eletricidade tenha aumentado de 85 em 1996 para 95% em 2005
na amostra estudada, muitas pessoas ainda não têm eletricidade, em sua maioria pobres e
moradores das áreas rurais.3 Vinte e nove milhões de domicílios não têm abastecimento de água.
Essas cifras indicam a importância da expansão da eletrificação e dos serviços de água e
saneamento nas áreas rurais da ALC, que estão defasadas em relação às áreas urbanas.
        As diferenças no desempenho das companhias levantam uma série de perguntas sobre
seus determinantes. A participação do setor privado na prestação de serviços mudou a dinâmica
do setor? O tipo de regulação — em particular sua governança — afeta o desempenho? Os
esquemas de governança corporativa que proporcionam às empresas estatais e companhias
privadas incentivos semelhantes melhoram o desempenho? As pesquisas anteriores fornecem
poucas respostas a essas importantes perguntas. A análise apresentada neste livro mostra que as
diferenças na propriedade, governança regulatória e governança corporativa das empresas
estatais explicam parte da dispersão no desempenho das companhias.

Mensagem 2: O governo (como regulador e prestador de serviços) e o setor privado (como
prestador de serviços) podem desempenhar papéis ativos na melhoria do desempenho

•   Quando elaborada e implementada cuidadosamente, a participação do setor privado na
    prestação de serviços melhora o desempenho do setor.
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Este livro apresenta uma avaliação abrangente e sistêmica do impacto da participação do setor
privado na ALC. Considera o que aconteceu antes, durante e após a mudança na propriedade dos
setores de eletricidade, água e saneamento e telecomunicações, porque em geral os maiores
efeitos da participação do setor privado encontram-se no período de transição, quando a empresa
é reorganizada como parte do processo de transação.
        A participação do setor privado teve um importante efeito positivo sobre a produtividade
da mão de obra, eficiência e qualidade do serviço. Em telecomunicações, também aumentou a
produção e cobertura. Após levar em conta as tendências temporais específicas das firmas, não
parece haver um impacto significativo sobre a produção e a cobertura. Embora o quadro varie
muito entre setores, os preços tendem a aumentar levemente. No caso da eletricidade, a
produtividade da mão de obra das companhias privadas é o dobro do nível das empresas estatais.
As perdas de distribuição diminuíram 12% nas companhias privadas durante o período estudado,
enquanto o desempenho das empresas estatais teve uma piora de 5%. As interrupções anuais do
serviço caíram de 24 para 12 nas companhias privadas e de 24 para 19 nas empresas estatais. A
duração média da interrupção também diminuiu mais nas empresas privadas.
O exame dos contratos e processo da participação do setor privado revela como essas variáveis
afetam o desempenho. Dependendo das prioridades do país, certas características dos contratos
podem ser mais importantes que outras. Um elemento de um contrato, por exemplo, pode afetar
positivamente uma variável e ter um impacto negativo ou insignificante em outra.

•   As agências reguladoras independentes (ARI), quando são transparentes, responsáveis e
    livres de interferência politica, contribuem positivamente para o desempenho do setor.

A existência de uma agência reguladora tem um impacto significativo sobre o desempenho do
setor, elevando a produtividade da mão de obra, as tarifas residenciais e o coeficiente de
recuperação do custo e reduzindo as despesas operacionais e as perdas de distribuição. Diferentes
elementos da governança regulatória afetam de diversas maneiras diferente os indicadores de
desempenho. Mudanças no componente formal ou governança regulatória aumentam a
produtividade da mão de obra, reduzem a frequência das interrupções e elevam as tarifas
residenciais. Aumentos na autonomia formal e flexibilidade com respeito à fixação de tarifas
estão associados a uma produtividade mais elevada da mão de obra e menores interrupções de
serviço. As ARI que promovem transparência, autonomia, independência e prestação de contas
melhoram o desempenho do setor.

•   Um forte mecanismo de prestação de contas que impeça a gestão discriminatória é
    fundamental para melhorar o desempenho das empresas estatais.

Os arranjos de governança corporativa das empresas estatais em água e eletricidade variam
amplamente. As companhias privadas tendem a adotar estratégias padrão. Os padrões das
empresas estatais dependem dos sistemas institucionais do país e das características do serviço.
O desempenho das empresas estatais está relacionado direta e indiretamente com aà governança
geral do país ou provínciado estado.
        Um dos melhores arranjos de governança para as empresas estatais num contexto de
privatização inclui uma diretoria independente orientada pelo desempenho, um quadro
profissional, políticas de transparência e divulgação e um bom mecanismo para avaliar o
desempenho. Uma estrutura empresarial que impede impeça a intervenção política, recompensea

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o desempenho e que estejaá sujeita ao escrutínio público serve de referência para a comparação
entre modelos.
        As empresas estatais têm metas conflitantes que afetam o estabelecimento de uma
estratégia de negócios. Vários departamentos competem pela priorização de sua agenda, em geral
à custa do serviço. A interferência nas atividades da companhia geralmente é feita
informalmente, tornando difícil para a administração identificar os meios para melhorar a
eficiência. Já que os subsídios do governo podem substituir a baixa receita, os esforços para
aumentar a eficiência em geral são abafados. Sistemas de prestação de contas fracos (em termos
de regulação ou administração) impedem o desenvolvimento de uma estrutura de propriedade
que promova o comportamento eficiente da alta administração.
        Em companhias com alto nível de corrupção e ineficiência, é preciso estabelecer sistemas
de prestação de contas que impeçam a gestão discricionária (da gerência e das autoridades
politicas) e criem incentivos ao bom desempenho. A regulação e a gestão baseada no
desempenho podem ser consideradas como meios complementares de atingir essas metas. A
estrutura de governança deve incluir um sistema de freios e contrapesos, como supervisão
parlamentar e auditoria estatal.
        A boa governança corporativa está associada a altos níveis de desempenho. A orientação
para o desempenho e a gestão profissional parecem ser os fatores que mais contribuem para o
desempenho, embora todos os fatores citados estejam associados a alguns indicadores de
desempenho.

Mensagem 3: A melhoria do desempenho do setor requer um enfoque holístico ajustado às
circunstâncias específicas

A análise apresentada neste livro baseia-se em várias dimensões importantes; contudo, outros
elementos podem influenciar e explicar o desempenho do setor. Embora seu objetivo seja
focalizar certas variáveis como determinantes do desempenho das companhias, o livro resume
vários fatores adicionais e a interação de alguns desses fatores, na medida em que podem afetar o
desempenho do setor. Os pesquisadores modelaram e testaram empiricamente a influência de
questões como corrupção, estrutura do mercado, economias de escala e densidade, renegociação
e reputação. Outros fatores — como mecanismos de subsídio, não- recuperação de custos,
economia política de diferentes setores e responsabilidade social — também afetam o
desempenho do setor. Embora essas questões sejam amplamente discutidas, poucos estudos
econométricos foram realizados; a maioria das análises baseia-se em estudos de casos analíticos.
        Ao propor um novo quadro de análise e construir um amplo conjunto de dados, este livro
assenta as bases para uma pesquisa inovadora que pode explicar os vínculos e variáveis para os
quais existem modelos teóricos e evidências baseadas em casos, mas poucas análises empíricas.
Ao identificar diferenças no desempenho das companhias, os responsáveis pelas decisões e os
gerentes das companhias podem encontrar meios de melhorar o serviço.
        A heterogeneidade entre companhias justifica um enfoque holístico para resolver as
deficiências de desempenho. Para melhorar o desempenho do setor, os principais determinantes
— como estrutura de propriedade, governança regulatória e governança corporativa — devem
ser abordados estrategicamente, e não isoladamente.




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Próximos passos
Para melhorar o desempenho do setor não basta realizar uma avaliação abrangente de um
determinante importante e propor estruturas específicas; é preciso um enfoque que integre
políticas para abordar uma ampla gama de questões, algumas das quais são examinadas
detalhadamente neste livro. A região pode ter cobertura universal de água, saneamento e
eletricidade, se forem usadas tecnologias e padrões apropriados. Recursos escassos implicam que
os investimentos precisam ser direcionados aos gargalos existentes nos sistemas, em vez de para
a expansão geral (Fay e Morrison 2006). O entendimento das diferenças entre as companhias e o
ambiente em que operam pode ajudar as autoridades a formular soluções para problemas
complexos na provisão de serviços de infraestrutura.
        Ao considerar a reforma do setor, os formuladores de políticas devem primeiro priorizar
seus objetivos de desempenho, de modo a determinar as soluções mais apropriadas. Por exemplo,
se uma companhia prioriza mais a qualidade e eficiência do que a retenção de funcionários, a
participação do setor privado provavelmente será uma opção atraente. Se a redução das perdas de
distribuição por uma empresa estatal for o objetivo, deve-se considerar a mudança de governança
em favor de regras orientadas pelo desempenho.
        Os resultados apresentados no livro destacam as dificuldades nos programas de reforma
do setor. Programas mal elaborados e falhas na implementação explicam muitas deficiências da
reforma. A identificação antecipada dos possíveis problemas pode ajudar os formuladores de
políticas a preparar contramedidas. Este livro pode ajudar os formuladores de políticas a tomar
decisões bem informadas e elaborar boas estratégias para atingir objetivos técnicos e políticos.
        Os formuladores de políticas precisam aprender com o passado. As leis e contratos de
concessão devem se concentrar em assegurar a eficiência do setor no longo prazo, alocar e
mitigar riscos e desencorajar lancesa licitação oportunistas e a renegociação. Devem basear-se
em normas que promovam a transparência e previsibilidade, apoiem incentivos ao
comportamento eficiente, impeçam a renegociação oportunista e forcem enfatizem o
cumprimento dos contratos; abordem preocupações sociais e focalizem a pobreza; e promovam a
prestação de contas.
        Os governos continuam no centro da provisão de serviços de infraestrutura; mesmo
quando há participação do setor privado, o envolvimento público é necessário. As empresas
estatais com uma estrutura de governança corporativa que reduz a interferência política,
recompensa o desempenho e abre as decisões ao escrutínio público têm um desempenho melhor
que as empresas estatais cuja estrutura permite que a política influencie as decisões. Os governos
precisam regular a provisão de infraestrutura, contribuir com uma parcela substancial do
investimento, alavancar seus recursos para atrair financiamento complementar, estabelecer
objetivos de distribuição e assegurar que os recursos e políticas aumentem o acesso dos pobres.
        Para que as reformas sejam sustentáveis, os formuladores de políticas precisam abordar
não só os aspectos técnicos e financeiros, mas também os aspectos sociais responsáveis pelo
retrocesso. Para tanto, precisam apoiar as pessoas carentes que são afetadas adversamente pelas
reformas (através das dispensas e tarifas mais altas) e melhorar a comunicação. É essencial
divulgar as iniciativas, promover as melhorias do programa, explicar o impacto (insustentável)
da manutenção do status quo e justificar as compensações entre custo e benefício representadas
pelas reformas. A estratégia de comunicação deve não só justificar os programas, mas também
periodicamente informar sobre o progresso, mudanças ou problemas. Não só as reformas devem


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ser bem-sucedidas, mas seu sucesso deve ser comunicado, para salvaguardar contra a corrupção
e manter o apoio popular.



Notas
1.      As exceções são as bases de dados para telecomunicações e modelo de contrato (Guasch
        2004).
2.      A base de dados inclui 59% das conexões de água na ALC.
3.      Essas estimativas regionais correspondem à média ponderada de 250 companhias na
        amostra, que representam 89% do total de conexões de eletricidade.



Referências
Fay, M., e M. Morrison. 2006. Infrastructure in Latin America and the Caribbean: Recent
Developments and Key Challenges. Washington, DC: Banco Mundial.
Guasch, J. L. 2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions. Doing it Right.
Washington, DC: Banco Mundial.




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