WPS7500 Policy Research Working Paper 7500 Tobacco and Alcohol Excise Taxes for Improving Public Health and Revenue Outcomes Marrying Sin and Virtue? Richard M. Bird Governance Global Practice Group & Health Nutrition and Population Global Practice Group November 2015 Policy Research Working Paper 7500 Abstract Excise taxes on alcohol and tobacco have long been a especially for the poor. The basic idea—tax “bads” and do dependable and significant revenue source in many coun- “good” with the proceeds—is simple and appealing. But tries. More recently, considerable attention has been paid designing and implementing good “sin” taxes is a surpris- to the way in which such taxes may also be used to attain ingly complex task. Earmarking revenues from such taxes public health objectives by reducing the consumption of for health expenditures may also sound good and be a useful products with adverse health and social impacts. Some selling point for new taxes. However, such earmarking have gone further and argued that explicitly earmarking raises difficult issues with respect to budgetary rigidity and excise taxes on alcohol and tobacco to finance public health political accountability. This note explores these and other expenditures—marrying sin and virtue as it were—will issues that lurk beneath the surface of the attractive con- make increasing such taxes more politically acceptable and cept of using increased sin excises on alcohol and tobacco provide the funding needed to increase such expenditures, to finance “virtuous” social spending on public health. This paper is a product of the Governance Global Practice Group and the Health Nutrition and Population Global Practice Group. It is part of a larger effort by the World Bank to provide open access to its research and make a contribution to development policy discussions around the world. Policy Research Working Papers are also posted on the Web at http:// econ.worldbank.org. The authors may be contacted at rbird@rotman.utoronto.ca. The Policy Research Working Paper Series disseminates the findings of work in progress to encourage the exchange of ideas about development issues. An objective of the series is to get the findings out quickly, even if the presentations are less than fully polished. The papers carry the names of the authors and should be cited accordingly. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the authors. They do not necessarily represent the views of the International Bank for Reconstruction and Development/World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Produced by the Research Support Team Tobacco and Alcohol Excise Taxes for Improving Public Health and Revenue Outcomes:  Marrying Sin and Virtue?  Richard M. Bird1  Professor Emeritus  University of Toronto  JEL codes: H230, H210, H220, H260, I180, I120  Joseph L. Rotman School of Management  University of Toronto  105 St. George Street  Toronto ON  Canada M5S 3E6  rbird@rotman.utoronto.ca  1  The author would like to thank Caryn Bredenkamp, Antonio Giuffrida, Kai‐Alexander Kaiser, Yue Man  Lee, Patricio Marquez, Tuan Minh Le, Yue Man Lee and Roberto Iglesias for extensive and useful  comments on an earlier draft.  Tobacco and Alcohol Excise Taxes for Improving Public Health and Revenue Outcomes:  Marrying Sin and Virtue?    Excise  taxes  on  alcohol  and  tobacco  have  long  been  a  dependable  and  significant  revenue  source  in  many  countries.  More  recently,  considerable  attention  has  been  paid  to  the  way  in  which  such  taxes  may  also  be  used  to  attain  public  health  objectives  by  reducing  the  consumption  of  products  with  adverse  health  and  social  impacts.  Some  have  gone  further  and  argued  that  explicitly  earmarking  excise  taxes on alcohol and tobacco to finance public health expenditures – marrying sin and virtue as it were –  will  both  make  increasing  such  taxes  more  politically  acceptable  and  provide  the  funding  needed  to  increase  such  expenditures,  especially  for  the  poor.  A  prominent  recent  instance  of  this  approach  is  the  success  of  the  Philippines,  after  many  previous  failures,  in  increasing  its  excise  taxes  on  tobacco  and  alcohol  in  2013  –  a  success  apparently  attributable  at  least  in  part  to  the  fact  that  most  of  the  incremental revenues were earmarked for health expenditures (see Box 1).     Other  countries  in  the  region  (and  elsewhere)  may  also  be  considering  whether  they  too  might  be  able  through  similar  packaging  not  only  to  secure  more  revenues  but  also  to  increase  health  spending.  Of  course,  there  is  little  new  about  taxing  such  ‘sin’  goods  as  tobacco  and  alcohol.    Most  countries  have  long  done  so.   However,  it  is  not  easy  to  get  taxing  ‘sin’  right,  as  indicated  by  the  strikingly  persistent  differences in the levels and structure of such taxes even in neighboring countries (see Box 2). The basic  idea  ‐‐  tax  ‘bads’  and  do  ‘good’  with  the  proceeds  ‐‐  is  simple  and  appealing.    But  designing  and  implementing  good  ‘sin’  taxes  is  a  surprisingly  complex  task.   Earmarking  revenues  from  such  taxes  for  health expenditures may also sound good and be a useful selling point for new taxes.  However, like any  earmarking  it  raises  some  difficult  issues  with  respect  to  both  budgetary  rigidity  and  political  accountability.  This  note  explores  these  and  other  issues  that  lurk  beneath  the  surface  of  the  superficially attractive concept of using increased sin excises on alcohol and tobacco to finance ‘virtuous’  social spending on public health.  To  anticipate  the  conclusions,  it  turns  out  to  be  surprisingly  difficult  to  determine  the  best  level  of  alcohol  and  tobacco  taxation  for  any  particular  country  on  the  basis  of  either  theory  or  empirical  evidence.  In  contrast,  it  is  much  simpler  to  determine  in  principle  how  such  taxes,  whatever  their  level  may  be,  should  be  structured  and  implemented.   Unfortunately,  almost  no  country  seems  to  follow  the  indicated  ‘best  practice’  in  terms  of  excise  tax  design  perhaps  in  part  because  the  basic  problems  that  2    make  it  so  difficult  to  determine  the  best  level  of  such  taxes  seem  often  to  be  dealt  with  by  introducing  structural  complexities  in  tax  design.    Finally,  attractive  as  formally  linking  increased  sin  taxes  and  increases  in  health  spending  may  be,  there  is  no  economic  case  for  such  linkage.  Even  the  political  case  is  less  strong  than  it  may  seem  at  first  glance.   Because  ‘loose’  earmarking  does  not  in  fact  tie  revenue  and  expenditure  decisions  closely  together,  it  amounts  to  little  more  than  a  deceptive  illusion  that  may  perhaps  reduce  rather  than  enhance  political  accountability.    Earmarking  sin  tax  revenues  to  health  expenditures  may  sometimes  be  attractive  for  political  reasons  but  it  is  far  from  a  clear  ‘win‐win’  solution.    The Case for Taxing Alcohol and Tobacco2  Taxes  do  more  than  generate  revenue.    They  also  affect  the  allocation  and  distribution  of  economic  resources  in  a  variety  of  ways.   Governments  use  taxes  not  only  to  raise  revenue,  but  also  to  pursue  a  variety  of  policy  goals  such  as  economic  development  and  social  justice,  including  improved  public  health.  Nowhere  is  this  dual  role  of  taxation  clearer  than  with  respect  to  excise  taxes  like  those  on  tobacco  and  alcohol.   Although  such  taxes  have  long  existed  in  most  countries,  their  appropriate  design  and  successful  implementation  raises  important  and  difficult  questions  in  terms  of  both  efficiency  and  equity  and  requires  close  consideration  of  a  country’s  administrative  capacities,  economic  realities,  and  political environment.  To what extent, and how, can or should alcohol and tobacco taxes offset external  costs  arising  from  the  consumption  of  these  products?  Do  such  taxes  unduly  burden  the  poor?   Should  taxes  be  differentiated  to  take  account  of  differences  in  the  characteristics  of  both  the  supply  and  demand  sides  of  the  market?    Should  they  be  indexed?  How  should  they  be  administered?  Such  questions  may  be  approached  in  different  ways,  and  different  answers  may  be  reached  depending  in  part  on  one’s  underlying  ‘model’  of  the  appropriate  (and  feasible)  role  and  objectives  of  taxing  alcohol  and tobacco.   The Public Health Approach  Consider  first  what  may  be  called  the  ’public  health’  approach  to  such  taxes.   This  approach  essentially  views  taxation  as  one  way  to  cope  with  the  social  problems  attributable  to  the  consumption  of  tobacco  and  alcohol.   The  aim,  as  Crooks  (1989,  pp.  31‐32)  notes  with  respect  to  alcohol  taxes,  is  “…  to  limit  the                                                               2  This discussion relates only to special (excise) taxes on these products.  In addition, such products should be  subject to the standard rate of VAT with excise tax (like any import duty) being included in the VAT base.    3    harm  caused  by  alcohol  consumption,  by  reducing  (or  at  least  preventing  from  rising)  the  overall  average  consumption  per  person.”  The  principal  objective  of  taxation  in  the  context  of  public  health  intervention  policy is  thus  to reduce the aggregate volume of consumption of harmful products in order  to save both individuals and society from the consequences of poor individual consumption decisions.    This  approach  is  now  widely  accepted  with  respect  to  tobacco.    However,  perhaps  because  in  most  countries  more  people  now  drink  at  least  occasionally  than  smoke,  considerable  time  and  effort  has  been spent on trying to fine‐tune this approach to deter ‘excess’ consumption of alcohol without unduly  penalizing  those  who  drink  only  moderately.  Unfortunately,  even  in  the  most  information‐rich  developed  countries,  we  are  still  far  from  fully  understanding  the  extent  to  which  taxes  (higher  prices)  may  discourage  young  drinkers  and  smokers  (or  ‘binge’  drinkers),  the  extent  to  which  such  discouragement  reduces  the  long‐term  social  problems  arising  from  addiction,  or  how  to  weigh  such  gains  against  any  losses  arising  from  affecting  the  consumption  choices  of  everyone.    Nor  do  we  yet  adequately  understand  the  extent  to  which  from  a  social  point  of  view  differential  taxation  of  different  forms  of  these  products  –  whether  beer,  spirits  or  wine  or  different  ways  to  deliver  nicotine  such  as  vapor systems – may induce users to shift to less (or perhaps more?) harmful forms of consumption.   On  the  whole,  perhaps  the  main  message  for  developing  countries  from  the  extensive  empirical  literature on harm‐reducing taxation is simply that if the objective is to improve public health outcomes,  the  main  objective  of  tax  policy  should  be  to  discourage  aggregate  consumption  of  these  products  by  imposing  higher  taxes  on  them  than  on  other  products.  As  Cook  (2007)  shows  with  respect  to  alcohol  taxes  in  the  United  States,  even  developed  countries  have  found  it  difficult  to  establish  and  maintain  a  given level of effective taxation on harmful goods.  Moreover, as Cnossen (2008, p. 534) noted in a study  of  alcohol  taxation  in  Europe,  “…making  moderate  drinkers  even  more  moderate  can  reduce  the  probability  of  transition  to  heavy  drinking.”  That  is,  even  if  some  welfare  may  be  lost  by  forgoing  possible  health  benefits  of  (very)  moderate  alcohol  consumption,  this  loss  may  be  more  than  offset  by  reducing  the  number  of  heavy  drinkers.  Of  course,  since  as  yet  no  one  attributes  any  benefit  to  moderate tobacco consumption, this argument applies even more strongly in the case of tobacco.    The  social  costs  associated  with  alcohol  and  tobacco  consumption  that  motivate  the  health  argument  for  taxing  these  products  have  been  much  studied.   In  both  developed  and  developing  countries  a  wide  range  of  research  in  economics,  sociology,  psychology,  and  medicine  documents  the  adverse  impact  of  4    tobacco  consumption  and  excessive  alcohol  consumption  on  health  status,  as  well  as  the  impact  of  the  latter  on  vehicle  accidents,  work  effort,  and  family  well‐being.  Since  both  smoking  and  excessive  drinking  definitely  damage  the  health  of  those  who  indulge  and ‐‐  especially  in  the  case  of  the  latter ‐‐  also  the  well‐being  of  society  more  generally,  less  is  clearly  better  than  more,  so  if  special  taxation  of  these  products  results  in  less  consumption,  society  is  better  off.   Apart  from  this  simple  and  important  message,  however,  the  public  health  model  offers  surprisingly  little  guidance  to  alcohol  and  tobacco  tax  policy  in  part  because  even  if  countries  are  clear  with  respect  to  the  precise  objectives  of  such  policy,  which  is  seldom  the  case,  they  almost  never  have  sufficient  information  about  critical  parameters  to  be  able to construct any more refined sin tax policy.   The Economic Approach  Smith  (2005)  suggests with respect to alcohol that what he calls the ’economic’ approach may provide a  clearer  guide  to  policy.   The  economic  approach  differs  from  the  public  health  approach  in  two  major  ways.    First,  it  takes  a  narrower  view  of  the  social  costs  of  alcohol  and  tobacco  and  focuses  on  the  externalities  imposed  on  society  in  general  rather  than  on  total  social  costs,  including  those  imposed  on  direct  users.  If  someone  drinks  or  smokes  (or  both)  too  much  and  dies  sooner  than  he  or  she  otherwise  would have done – for example, from tobacco‐induced illness or by crashing a motor vehicle while drunk  –  it  may  be  a  tragedy,  but  it  is  not  an  externality.    If,  however,  a  drunken  driver  kills  a  passer‐by  or  children  die  sooner  because  they  are  brought  up  by  adult  smokers,  then  it  is  both.    The  economic  approach  is  thus  narrower  than  the  public  health  approach  in  the  sense  that  it  focuses  on  externalities  rather than social costs broadly defined to include those incurred by consumers themselves.  As a result,  as Cnossen and Smart (2005) demonstrate, this approach tends to suggest that relatively lower taxes are  socially  optimal  than  does  the  public  health  approach.  On  the  other  hand,  the  economic  approach  is  broader than the public health approach in several respects: for instance, it pays more attention both to  the  equity  and  administrative  aspects  of  taxes  on  tobacco  and  alcohol  and  to  the  relative  efficiency  of  such taxes in raising public revenues.    Since economists, like  public  health specialists, are  human  they too are often  tempted to try to improve  the lives of others.  In economic terms, however, with important exceptions such as the possible need to  deter  irrational  decisions  by  the  rash  or  ignorant  young,  the  economically  relevant  externalities  arising  from  consumption  of  addictive  goods  are  not  the  costs  imposed  on  the  user  but  only  those  that  are  imposed  on  others.    This  position  is  arguable:  it  assumes,  for  example,  that  individuals  who  drink  or  smoke  make  rational  choices  and  can  and  should  bear  the  consequences  their  actions  may  bring  on  5    themselves.    There  is  a  large  literature  about  “rational  addiction,”  the  interplay  of  psychological,  physiological,  and  economic  factors  that  lead  to  addiction  and  its  consequences,  that  is  not  discussed  here  (Gruber  2010).    However,  apart  from  the  special  case  of  the  young  (discussed  later),  stopping  people  from  harming  themselves    seems  unlikely  to  be  a  high‐priority  policy  goal  for  developing  countries  that  already  have  more  on  their  plates  than  they  can  handle  with  respect  to  devising  and  implementing good tax policy.      What  is  considered  to  be  a  socially  relevant  externality  in  any  setting  obviously  depends  in  part  on  context‐specific  cultural  and  institutional  factors.   In  general,  however,  if  one  assumes  –  as  economists  do  as  a  rule ‐‐  that  people  are  relatively  rational  in  the  sense  that  they  balance  such  potential  costs  to  themselves  against  the  pleasure  they  obtain  from  drinking  and  smoking,  it  seems  not  unreasonable  to  consider any  suffering they may endure as a result  of their  choice to be their  problem and  not society’s.  To show how assumption‐dependent analysis of this subject is, note that one can treat costs imposed on  family  members  in  two  very  different  ways.   If  the  full  effect  of  these  costs  is  taken  into  account  in  the  user’s  utility  function  –  if,  so  to  speak,    he  feels  his  family’s  pain  as  his  own  –  then  there  is  nothing  ‘external’  about  such  costs  and  (from  a  strictly  economic  perspective)  no  need  for  social  intervention  in  the  individual’s  decision  to  smoke  or  drink.    If,  however,  users  do  not  care  about  the  well‐being  of  members  of  their  families,  then  costs  imposed  on  them  are  externalities  no  different  than  those  imposed  on  anyone  else.  Similarly,  analysis  is  also  highly  institution‐dependent:  what  is  an  ‘externality’,  for example, may depend in part on how public health care is financed.  Even  if  the  externalities  (or,  if  one  takes  the  public  health  approach,  the  total  social  costs)  associated  with  alcohol  and/or  tobacco  consumption  are  as  large  as  some  argue,  the  correct  policy  prescription  may  be  not  simply  to  tax  these  products  but  to  ban  them.   Most  countries  go  some  way  down  this  path  in the sense that they have in place a wide range of important regulatory policies with respect to alcohol  and  tobacco.  For  example,  restrictions  on  who  is  allowed  to  produce  and  sell  these  goods  and  on  the  kind and type of goods that may be marketed as well as restrictions on who can buy and consume them,  where  and  when  they  can  be  bought,  and  where  and  when  they  can  be  used  are  all  to  be  found,  to  differing  extents,  in  many  countries.    The  extent,  nature  and  effectiveness  of  such  regulatory  policies  and the extent to which they may be considered to complement or substitute for taxation are important  factors that should be taken into account in designing alcohol and tobacco taxes (see Box 5 below).   The Political Economy Approach  6    However  the  economic  (or  public  health)  calculus  works  out,  one  important  reason  that  taxes  on  tobacco  and  alcohol  are  always  attractive  to  policy  makers  is  as  a  relatively  acceptable  means  of  mobilizing  revenue.    The  negative  image  (and  reality)  associated  with  consumption  of  these  products  makes  it  relatively  easier  to  sell  such  taxes  to  the  public  than  other  taxes  such  as  general  income  and  sales  taxes.    Most  people  seem  to  accept  alcohol  and  tobacco  consumption  creates  real  social  costs  which  justify  relatively  heavy  taxation  on  these  products  (Brezis  and  Marans  2010).    Indeed,  in  recent  years  the  social  acceptance  of  smoking  in  particular  has  declined  so  much  that  even  smokers  often  accept  that  they  should  pay  a  fiscal  penalty  for  indulging.  Taxes  on  alcohol  and  tobacco  may  thus  be  presented as not only increasing revenues but doing so by taxing ‘bads’, correcting socially inappropriate  consumption  decisions,  and  compensating  society  for  some  of  the  costs  arising  from  the  unwise  consumption of these products.   Although  these  arguments  alone  have  sufficed  to  achieve  substantial  levels  of  excise  taxation  on  these  products in many countries, to put frosting on the cake governments sometimes go further and promise  that  the  increased  revenues  will  be  explicitly  directed  (earmarked)  to  increased  expenditures  on  health.   In  the  recent  Philippine  case  (Box  1),  for  example,  the  government  demonstrated  its  sincerity  in  this  respect  by  establishing  an  accounting  and  monitoring  system  to  ensure  that  the  funds  actually  flow  to  the  designated  purpose.    By  doing  so,  not  only  was  the  alliance  between  ‘taxers’  (the  Ministry  of  Finance) and ‘spenders’ (the Ministry of Health) presumably strengthened to some extent but the public  was given more reason to believe that increasing taxes aimed at discouraging sin would be accompanied  by an expansion of virtuous public expenditures.     The Level of Excise Taxes  The most important determinant of both the revenue and the health effects of any sin tax is its effective  rate.   Increases  in  rates  up  to  some  point  will  increase  revenue;  similarly,  increasing  rates  up  to  some  point  will  increase  the  health  (and  other  social)  benefits  resulting  from  such  taxes.   However,  these  two  key  rates  –  the  revenue‐maximizing  tax  rate  (RMTR)  and  the  socially  optimal  tax  rate  (OTR)  are  unlikely  to be the same.  In addition, the important political economy aspects of sin taxation suggest that there is  yet another critical rate, which might perhaps be called the politically ‘acceptable’ tax rate (PATR).    Calculating  the  RMTR  for  any  excise  is  in  principle  relatively  simple:  maximize  a  revenue  function,  subject  to  assumptions  about  the  elasticity  of  supply  and  demand.    In  the  simplest  case,  for  example,  7    assume  that  there  is  only  one  good,  that  supply  is  infinitely  elastic,  and  that  the  demand  curve  is  linear.   In  this  case,  the  revenue  maximizing  tax  rate  for  an  excise  tax,  t*,  is  equal  to  –1/2,  where    is  the  own  price  elasticity  of  demand  for  the  taxed  good.   More  generally,  the  revenue  maximizing  rate  is  a  more  complicated  function  of  demand  and  supply  elasticities.   For  example,  in  the  two‐good  case  (two  close  substitutes)  when  elasticities  are  constant  but  the  elasticity  of  supply  is  not  infinite,  the  revenue  maximizing  rate  is  approximately  equal  to  (‐)/(2 ‐  ),  where    =  the  price  elasticity  of  supply.   The  basic  problem  in  applying  this  approach  is  that  consistent  or  reliable  estimates  of  these  elasticities  are  seldom  available  in  developing  countries  and  that  such  estimates  are  in  any  case  highly  sensitive  to  many factors – industry structure, macroeconomic conditions, how the revenue is spent, etc.3    Calculating  the  optimal  externality‐correcting  excise  tax  rate  (OTR) – the  rate  needed  to  internalize  the  net  social  costs  of  externalities  associated  with  consumption  ‐‐  is  conceptually  and  empirically  similar  but  considerably  more  complex  (O’Donaghue  and  Rabin  2006).    Such  calculations  depend  not  only  on  the  data  available,  but  also  the  plausibility  of  the  many  assumptions  on  which  they  are  necessarily  based. For example, a rigorous analysis of the revenue efficiency of an excise system in Thailand in terms  of  the  MCPF  (marginal  cost  of  public  funds)  in  Dahlby  (2008)  demonstrates  clearly  how  difficult  it  is  to  apply  and  interpret  this  approach  in  the  context  of  a  developing  country  where  there  is  considerable  uncertainty  about  such  key  parameters  as  externalities,  addiction,  market  structure,  smuggling,  intersections with other tax bases (and regulations), and ‘tax exporting’ (to tourists).     Although,  as  World  Bank  (2014)  has  recently  shown  with  respect  to  the  Philippines,  such  exercises  are  nonetheless  useful in developing a more consistent  and useful analytical framework to guide and assess  excise  tax  policy,  in  the  end  most  expert  analysts  have  concluded  that  even  the  best  studies  of  the  optimal rate  and structure of taxes on alcohol and tobacco in data‐rich developed countries can provide  only  rough  guidance  and  few  clear  answers  to  policy  makers  seeking  to  improve  excise  systems.  Recently,  for  example,  the  extensive  Mirrlees  Report  on  the  reform  of  the  UK  tax  system,  after  considering  the  evidence  summarized  in  Box  3,  concluded  that  because  there  are  good  reasons  for  imposing  additional  taxes  on  tobacco  and  alcohol  and  no  good  reasons  to  change  either  the  level  or  the  structure of the existing taxes, the UK should keep on doing what it was doing with respect to ‘sin’ taxes  (Institute for Fiscal Studies 2011).  In short, about the best this careful review of the UK tax system could  come  up  with ‐‐  since  the  RMTR  is  too  crude  and  simple  to  take  seriously  in  tax  design,  and  the  OTR  is,                                                               3  For an example of RMTR calculations for alcohol excises in Africa, see Bird and Wallace (2010). As Usher (2014)  shows, however, such calculations are subject to so many qualifications that they provide little useful guidance.  8    even  in  the  UK,  too  difficult  to  calculate  reliably  and  likely  too  dependent  on  controversial  assumptions  to  be  widely  persuasive  ‐‐  was  in  effect  to  accept  the  structure  that  had  been  generated  over  time  through the workings of the political system ‐‐ the PATR, as it was labeled above.     In  reality,  excise  tax  rates  are  usually  set  at  levels  and  in  ways  that  policy  makers  consider  to  be  politically  acceptable.  Often,  as  Haavio  and  Kotakopi  (2011)  argue,  the  result  is  that  the  rate  set  is  generally  lower  than  the  socially  optimal  level,  although,  as  Cnossen  and  Smart  (2005)  note,  this  may  not  always  be  the  outcome.   Excise  tax  structures  in  most  countries  are  generally  different  from  any  of  the  conceptually  ideal  taxes  postulated  in  the  literature,  in  part  for  reasons  often  rooted  in  national  social  and  political  factors.   One  result  is  that  cross‐country  harmonization  is  difficult,  though  perhaps  also  less  necessary,  as  discussed  further  below.    Another  result  is  that  although  excise  tax  rates  often  change,  usually  for  revenue  reasons,  there  is  little  evidence  of  convergence  across  countries  or  over  time  with  respect  to  either  an  ‘optimal’  structure  or  a  common  structure  (Box  2).  Tax  rates  differ  widely  from country to country, and indeed over time within any one country, and in general bear little relation  to  even  the  simple  goal  of  revenue  maximization  let  alone  to  any  reasonable  estimate  of  either  the  social costs or the externalities associated with  the  consumption  of alcohol and tobacco.  As a rule, how  much  and  how  these  products  are  taxed  is  better  explained  by  history,  revenue  needs,  and  the  need  to  satisfy  political  constituencies  than  by  the  answers  suggested  by  economic  analysis  or  the  importance  attached to objectives such as improving public health or maximizing social welfare.     The Structure of Excise Taxes  Specific or Ad Valorem Rates?   Specific taxes are levied as a flat amount per physical unit, say per  stick or package for cigarettes or unit  of  alcohol  or  liter  for  alcoholic  beverages.    Ad  valorem  taxes  are  a  percent  of  the  price  (wholesale  or  retail)  of  the  good.   Which  is  better?   As  usual  in  economics  and  life,  there  is  not  always  a  simple  and  clear  answer.   Each  approach  has  its  merits  and  problems,  and  the  best  trade‐off  between  the  two  may  differ  from  country  to  country,  from  tobacco  to  alcohol,    and  even  from  item  to  item  within  each  category.4                                                                 4  Countries sometimes impose ‘mixed’ or ‘composite’ rate structures with both specific and ad valorem rates,  sometimes on different products, sometimes on the same product, and sometimes (as in Thailand) with the  9    One  important  advantage  of  specific  taxes  is  that  they  simplify  administration.   The  tax  inspector  only  needs  to  be  able  to  count,  and  does  not  have  to  worry  about  the  often  troublesome  issue  of  valuation.   In  addition,  since  one  objective  in  taxing  alcohol  and  tobacco  is  to  discourage  consumption,  imposing  the tax on the target – the tobacco or alcoholic content – and not the value of the product makes sense.  Whether  specific  or  ad  valorem  rates  (or  some  combination  of  the  two)  are  used,  as  Box  4  suggests,  additional  questions  must  be  answered  with  respect  to  the  precise  tax  base  to  which  the  rates  are  applied.  The  most  important  problem  with  specific  rates  is  that  such  taxes  have  generally  proved  to  be  “sticky”  –  difficult  to  change  –  in  the  face  of  inflation,  with  the  result  that  real  revenues  tend  to  decline  over  time,  thus  decreasing  both  the  public  health  effectiveness  of  the  tax  and  its  possible  efficiency  advantage  as  a  revenue  raiser  compared  to  other  possible  revenue  sources.5    Although  it  is  easy  to  circumvent  this  problem  by  including  a  provision  in  the  law  requiring  annual  adjustment  in  specific  excise tax rates in accordance with changes in the general level of prices, surprisingly few countries have  taken  this  obvious  step  to  strengthen  both  the  revenue  and  health  effects  of  excises  on  alcohol  and  tobacco.   One  reason  for  this  reluctance  may  perhaps  be  because  if  the  rate  of  inflation  is  high  it  is  also  likely  to  be  variable,  and  frequent  revisions  in  specific  duty  rates  can  create  significant  undesirable  incentives  for  anticipatory  stock‐building,  a  matter  of  evident  concern  in  the  recent  Philippine  reform  (World Bank 2014).    In  addition,  uniform  specific  taxes  also  discriminate  against  relatively  cheaper  products  since  tax  as  a  proportion  of  final  price  constitutes  a  larger  proportion  of  lower  prices.  For  this  reason  such  taxes  are  often applied at different rates to lower‐priced products or varieties of products (e.g. kretek cigarettes in  Indonesia,  or,  in  some  countries,  beer  as  opposed  to  spirits)  that  are  assumed  to  be  consumed  more  by  low‐income  people  and/or  perhaps  produced  by  smaller,  more  labor‐intensive,  or  domestic  rather  than  foreign  enterprises.  Such  classified  tax  regimes  make  tax  administration  considerably  more  complex.   Determining  the  tax  base  of  a  specific  tax  can  also  sometimes  be  a  complicated  matter  particularly  with  respect  to  alcohol  when  different  varieties  are  commonly  consumed  in  different  ways  by  different  groups.  Finally,  as  Keen  (1998)  stresses,  since  specific  taxation  is  based  on  some  physical  characteristic  of  the  product,  the  tax  may  not  tax  the  value  of  the  alcohol  to  the  consumer.    While  this  is  less  of  a                                                                                                                                                                                                    specific rate serving in effect as a minimum tax.  Depending on the (always critical) details, such systems in effect  combine in various ways the advantages and disadvantages of the two basic approaches discussed here.  5  That such taxes are efficient is not always evident: in Thailand, for example, Dahlby (2008) found that the MCF for  the alcohol and tobacco excises were considerably higher than for fuel excises or the VAT, although, as his analysis  shows, such calculations are very sensitive to a series of inherently rough estimates and assumptions about a  variety of institutional and technical issues, as well as about the always disputable issue of distributional weighting.  10    concern when, as is common, other taxes like VAT are imposed on the full value, an excise that does not  tax  features  such  as  packaging  or  convenience  of  availability  may  lead  consumers  to  demand  and  producers  to  supply  more  such  untaxed  amenities,  which  seems  unlikely  to  be  a  sensible  use  of  scarce  resources in developing countries.    Ad  valorem  taxes,  although  less  adversely  affected  by  inflation  and  often  imposed  for  distributional  reasons  (as  discussed  below),  have  their  own  problems.  Since  such  taxes  are  more  complicated  to  administer,  sometimes  administratively‐determined  prices  are  used  as  the  tax  base  thus  converting  the  ad  valorem  tax  to  a  specific  tax.   In  addition,  ad  valorem  taxes  favor  cheaper  products,  which  may  be  considered undesirable if, for example, lower prices mean lower quality and hence perhaps more health  or  other  risks.    Moreover,  ad  valorem  taxes  in  effect  introduce  a  multiplier  effect  in  the  price  of  the  good.    For  a  producer  to  increase  the  net‐of‐tax  price  by  a  given  amount,  the  price  charged  to  the  consumer  must  be  increased  by  1/(1‐t)  where  t  is  the  ad  valorem  tax  rate  charged  on  the  good.   This  multiplier  effect  may  perhaps  discourage  improvements  in  the  quality  of  the  taxed  good  since  the  producer must increase prices by more than the value of an improvement in order to break even on the  investment.   On  the  other  hand,  if  producers  lower  prices  more  when  taxes  are  imposed  in  ad  valorem  form,  presumably  consumption  would  be  increased  with  harmful  health  effects  particularly  if  lower‐ income  consumers  have  a  higher  price‐elasticity  of  demand.    In  this  case,  however,  as  World  Bank  (2014) suggests may be the case in the Philippines and Bosch and Koch (2014) show for South Africa, it is  not impossible that increasing taxes and hence prices will discourage lower‐income consumers most and  hence  end  up  reducing  the  regressivity  of  the  tax  as  a  whole.   However,  the  distributional  issue  is  not  that  simple.    Not  only    is  the  incidence  of  excise  taxes  of  little  direct  interest  to  those  who  do  not  consume the taxed products, but even for smokers and drinkers excise taxes on tobacco and alcohol are  most  regressive  when  assessed  in  terms  of  current  incomes,  much  less  so  in  terms  of  spending,  and  even  less  so  when  viewed  from  a  lifetime  perspective.    Indeed,  in  the  case  of  the  UK,  spending  on  alcohol  as  a  percent  of  total  spending  is  actually  progressive  for  the  first  four  expenditure  quintiles  (Crawford, Smith and Keen 2010).   As  with  setting  the  appropriate  level  of  excise  taxes,  the  main  lesson  one  learns  from  examining  the  empirical  evidence  on  the  differential  effects  on  prices,  consumption,  and  health  of  specific  and  ad  valorem  taxes  is  that  the  evidence  supporting  most  proposed  or  actual  differentiations  is  neither  strong  nor  easy  to  interpret  from  a  policy  perspective.  In  practice,  so  little  is  certain  about  tax  effects  on  prices  and  quality  even  in  developed  countries  that  in  practice  the  choice  of  specific  or  ad  valorem  rates  11    usually  comes  down  to  how  one  weighs  the  administrative  advantages  of  the  former  relative  to  the  potential  revenue  loss  in  the  face  of  inflation  unless  politically  unpopular  changes  in  nominal  tax  rates  are  made  regularly.   On  the  whole,  international  experience  suggests  that  the  specific  tax  approach  is  probably the best way both economically and administratively to impose relatively high taxes on alcohol  and tobacco. The specific approach also best fits the public health perspective. However, periodic review  and  revision  of  specific  rates  is  essential  to  ensure  that  both  revenue  and  social  objectives  continue  to  be achieved over time.   Uniform or Differentiated Rates?  Tax  rates  are  usually  the  focus  of  public  discussion.   However,  an  equally  or  even  more  critical  question  is the base to which they are applied.  The public health literature suggests that the appropriate tax base  for  alcohol  excise  taxes  is  the  alcohol  content  of  beverages  subject  to  tax  (see  Box  4).    The  definition  of  alcohol  content  is  in  some  countries  specifically  related  to  percent  alcohol  by  volume.    In  others,  however, different rates apply to different types of alcohol: in Europe, for example, most countries treat  units  of  alcohol  delivered  in  the  form  of  beer  and  wine  quite  differently,  apparently  largely  on  cultural  grounds,  while  applying  the  highest  rates  to  alcohol  in  spirits  (Cnossen  2008).   Countries  where  beer  is  the  ‘drink  of  the  people’  and  wine  is  something  that  only  the  rich  drink  may  justify  differential  taxation  on  distributive  grounds.  Countries  in  which  wine  is  a  normal  accompaniment  to  food  and  ‘binge’  drinking  is  associated  with  spirits  may  be  more  likely  to  tax  the  former  more  lightly  and  the  latter  more  heavily  than  warranted  in  terms  of  their  respective  alcohol  content  as  usually  consumed  (that  is,  taking  into  account  that  most  spirits  are  mixed  with  other  liquids  when  drunk).6   If  spirit  drinkers  are  seen  as  more  likely  to  turn  to  illicit  (and  possibly  even  unsafe)  sources  for  their  alcoholic  ‘fix’,  however,  such  differential  taxation  may  not  seem  advisable  (Crawford,  Keen  and  Smith  2010);  similarly,  if  beer  is  the  drink  of  choice  of  the  young  and/or  binge  drinkers  it  should  be  taxed  at  least  as  heavily  as  spirits  (Cook  2007).      In  the  absence  of  solid  knowledge  about  many  of  these  matters,  as  with  the  more  technical  questions  of  quality  and  price  mentioned  earlier,  in  the  end  policy  makers  even  in  developed  countries  can  do  little  more  than  balance  as  carefully  as  the  evidence  permits  the  various  conflicting  considerations  that  may  affect  the  decision  of  how  to  structure  taxes  on  alcohol.   Again,  there  is  much  to be said for the simplest solution of imposing a uniform tax related to alcohol content.                                                                6  As is true of most attempts to ‘fine tune’ excise taxation, however, little evidence supports any conclusion except  that binge‐drinkers (of any age) are unlikely to be highly responsive to increased prices or taxes (Nelson 2014).  12    While  such  differentiation  is  less  important  when  it  comes  to  tobacco  products  (cigarettes,  cigars,  chewing  tobacco,  etc.),  differentiation  in  the  treatment  of  cigarettes  is  found  in  a  few  countries  such  as  Indonesia,  where,  presumably  to  encourage  employment  and  local  growers,  significantly  lighter  taxes  are  imposed  on  cigarettes  produced  (especially  by  hand)  in  small  local  factories  from  locally‐grown  tobacco and sold at relatively low prices.  Similar features may be found in other countries: in some U.S.  states,  for  example,  where  tobacco  growers  are  important,  employment  and  other  concerns  have  kept  taxes  low,  and  India  has  long  favored  local  and  hand‐made  products  in  its  tobacco  tax  policy  in  part  for  employment  reasons.   Some  countries  have  attempted  to  introduce  explicit  progressivity  into  the  rate  structure  by  imposing  ad  valorem  or  price‐based  specific  taxes.   As  with  many  tax  differentials  intended  to  achieve  non‐fiscal  objectives,  however,  none  of  these  features  appears  particularly  effective  in  achieving  the  stated  objectives  and  all  tend  both  to  complicate  administration  and  reduce  the  extent  to  which the revenue and health objectives of tobacco taxation are achieved.     Another  possible  argument  for  multiple  rates  –  the  ‘optimal  tax’  argument  –  is  to  reduce  the  efficiency  cost  of  taxation  by  taxing  products  with  few  substitutes  and  lower  price  elasticities  more  heavily.    As  noted  earlier,  however,  it  is  difficult  to  determine  exactly  what  excise  structure  is  optimal  in  this  sense  even  in  developed  countries.   Although  more  knowledge  is  better  than  none,  and  some  knowledge  can,  as  World  Bank  (2014)  shows,  be  helpful  in  shaping  some  aspects  of  excise  tax  policy,  when  conceptual  and  data  problems  are  combined  with  the  administrative  complexities  to  which  multiple  rates  give  rise,  most  developing  countries  seem  well  advised  to  keep  their  excise  systems  as  simple  and  uniform  as  possible – for example, by taxing cigarettes on the basis of the number of units.7    Efficiency and Equity   In  theory,  the  effects  of  any  tax  on  equity  and  efficiency  –  a  term  that  encompasses  both  economic  efficiency  (the  impact  of  taxes  on  the  decisions  of  producers  and  consumers)  and  administrative  and  compliance  efficiency  (how  costly  it  is  to  administer  and  comply  with  the  tax  system)  ‐‐  depends  on  many  other  factors.   Among  the  relevant  factors  are  incomes,  tastes  and  preferences  (which  influence  the  acceptability  of  substitute  consumption  goods  and  the  distribution  of  the  burden  of  taxation);  the  structure  and  technology  of  production  (which  affect  the  behavior  of  suppliers  as  well  as  production  of                                                               7  For a useful review of different possible bases for tobacco taxes, as well as a review of the policy and  administration of such taxes in a number of Asian countries a few years ago, see Sunley (2007).  13    substitutes  and  the  extent  and  nature  of  adjustments  in  output  prices);  the  regulatory  system  (which  affects  tax  administration  and  the  acceptance  of  the  tax  regime);  production  technologies;  and  the  performance  of  the  tax  administration  (which  may  encourage  or  discourage  tax  evasion  and  avoidance  and thus alter the real effects of the tax).    Increasing  taxes  on  alcohol  and  tobacco  is  usually  regressive,  particularly  when  measured  against  current incomes, because it imposes a relatively higher tax burden on consumers of these products with  lower  incomes  than  those  with  higher  income.8   The  extent  to  which  excise  taxes  are  shifted  forward  to  consumers  varies  with  macroeconomic  conditions,  the  structure  of  the  relevant  industries,  and,  of  course,  the  short‐term  and  long‐term  elasticities  of  demand  and  supply.    However,  the  empirical  evidence  generally  supports  the  conclusion  that  such  taxes  are  largely  shifted  forward  to  consumers  (Chiou  and  Muehlegger  2014).   One  reason  many  countries  introduce  complex  structures  including  such  features as ad valorem rates and different levels of specific  tax on different  types of alcoholic beverages  and  on  cigarettes  sold  at  different  price  levels  is  presumably  to  reduce  such  regressivity.  Imposing  inherently  regressive  taxes  in  what  seems  to  be  a  more  progressive  way  may  perhaps  make  such  taxes  more  politically  acceptable.    However,  such  details  are  unlikely  to  have  sufficient  effect  on  the  distributional  impact  of  excises  on  alcohol  and  tobacco  to  be  worth  the  additional  complexity  and  cost  that  differential  rates  invariably  add  to  the  system.   Moreover,  it  seldom  makes  sense  to  appraise  the  distributional impact of any particular tax change as if each tax stands alone.  Any one tax is only part of  the  broader  fiscal  (and  regulatory)  system  that  modifies  the  distribution  of  income  and  wealth;  presumably,  those  concerned  with  the  distributional  effect  of  policy  should  be  more  interested  in  the  final result than in the details of how it is reached.   Both  the  poor  and  non‐poor  will  presumably  reduce  their  consumption  of  alcohol  and  tobacco  when  taxes  on  these  products  are  increased.  In  the  best  of  all  possible  worlds,  if  as  some  evidence  suggests  the  poor  are  sufficiently  more  price‐sensitive  than  the  rich  they  may  even  reduce  their  expenditure  on  such  goods  so  much  that  they  will  end  up  no  poorer  than  before.   Indeed,  they  may  even  be  not  only  presumably  healthier  but  even  relatively  better  off  in  distributional  terms.  For  example,  a  recent  study  in  South  Africa,  where  40%  of  the  cigarette  tax  burden  is  estimated  to  be  borne  by  the  poorest  20%  of  the  population,  found  that  an  increase  in  the  tax  actually  reduced  the  burden  on  this  group  and  concluded  that  “…not  only  are  tobacco  taxes  an  important  instrument  in  the  fight  for  improved  public                                                               8  As noted earlier, measured regressivity is lower when measured against spending rather than income deciles or  over a longer (lifetime) period.   14    health,  they  are  also  a  useful  instrument  in  the  fight  against  poverty”  (Bosch  and  Koch  2014,  p.  3).   On  the  other  hand,  another  recent  study  found  that  the  deeper  empirical  consideration  of  how  people  responded  to  such  tax  changes  possible  with  more  detailed  U.S.  data  casts  a  cloud  on  this  happy  conclusion.    In  the  short  term,  Chiou  and  Muehlegger  (2014)  find  that  increasing  cigarette  taxes  definitely  reduced  consumption  especially  of  cheaper  cigarettes,  both  because  of  stockpiling  before  the  expected  increase  and  substitution  after  it  took  place.    However,  the  short‐term  and  long‐term  effects  of  the  tax  increase  were  markedly  different.  After  the  initial  post‐tax  substitution  of  lower  for  higher  priced  cigarettes,  the  ‘flight  to  quality’  stressed  in  the  literature  (Barzel  1976)  ensued  as  the  consumption  of  pricier  cigarettes  rose  while  that  of  cheaper  cigarettes  declined.    Moreover,  the  evidence shows that because the shift was not only towards more expensive cigarettes but to cigarettes  higher in tar, nicotine and carbon monoxide, the net result of increasing the tobacco tax was to increase  rather than reduce the negative effect on health outcomes (Chiou and Muehlegger 2014).   However,  this  analysis  does  not  consider  the  possibly  offsetting  effect  of  higher  taxes  on  discouraging  beginning smokers.  Taxes that discourage people from taking up unhealthy habits in the first place may  not  be  regressive  across  the  population  as  a  whole  if  one  takes  into  account  their  effect  in  reducing  the  level  of  addiction:  that  is,  such  taxes  may  not  only  improve  health  outcomes  for  the  population  as  a  whole  but  also  reduce  both  poverty  and  ignorance.  Without  going  further  into  the  ‘rational  addiction’  literature  (Gruber  2010),  as  before  the  main  conclusion  that  seems  to  emerge  from  the  partial  and  conflicting  evidence  on  all  these  matters  is  that  it  is  unlikely  to  make  sense  to  clutter  up  the  tax  structure  with  complicated  excise  taxes  aimed  at  e.g.  imposing  minutely  higher  taxes  on  a  few  people  who  drink  imported  whiskey  or  smoke  expensive  cigars  or  delivering  a  small  nudge  to  deter  potential  abusers  by  raising  the  price  of  such  ‘introductory’  delivery  systems  as  e‐cigarettes  or  wine  coolers.   Detailed  excise  tax  policies  targeted  to  refined  equity  aims,  like  those  aimed  at  achieving  an  empirically  (and  usually  politically)  unsupported  degree  of  economic  efficiency,  may  all  too  easily  divert  attention  from  the  two  main,  and  achievable,  objectives  of  good  excise  policy:  to  reduce  the  consumption  of  harmful goods and to raise revenue in a relatively efficient way.     Taxation and Regulation  Taxation  and  regulation  are  sometimes  complementary  and  sometimes  substitutes.    Many  countries  impose  regulatory  policies  such  as  age  limits  for  the  sale  of  alcohol  and  tobacco  as  well  as  special  15    penalties  for  those  who  drink  and  drive  or  sell  or  use  these  products  improperly  (see  Box  5).    The  effectiveness  and  effects  of  such  regulations  need  to  be  considered  in  designing  alcohol  and  tobacco  taxes.   Under‐aged  drinkers  and  smokers  pay  the  same  taxes  as  adults,  for  example,  but  some  evidence  suggests that tax increases may have more of a deterrent effect on the young since they are more price‐ sensitive  (Grossman  et  al.,  1994).    Does  this  imply  that  higher  taxes  should  therefore  be  imposed  on  everyone?  Or does it instead suggest the desirability  of tighter enforcement of age restrictions? If taxes  are high enough, can regulations be eliminated, or vice versa?  How best can regulations and taxes work  together  to  achieve  such  policy  objectives?    What  matters  from  a  public  health  perspective  as  from  a  distributive  perspective  is  not  the  impact  of  any  one  policy  –  such  as  excise  taxation  –  but  the  joint  impact  of  all  policies  –  taxation,  information  and  education,  and  regulation  ‐‐  as  these  policies  are  actually  implemented  (see  Box  5).    In  principle,  the  right  combination  of  tax  and  regulatory  policy  is  likely to produce better results than either policy will on its own (Christiansen and Smith 2009).    However,  the  basic  problem  for  most  developing  countries  is  that  they  have  to  design  their  tax  and  regulatory  policies  without  knowing  what  they  really  need  to  know  about  elasticities,  externalities,  and  markets in order to do it right.  The best way to improve policy outcomes may be to help such countries  improve  their  knowledge  of  such  things  rather  than  to  tell  them  they  ‘must’  or  ‘should’  do  this  or  that.  Consider,  for  example,  the  recent  assertion  that  ‘best  practice’  presumably  everywhere  is  to  impose  a  tobacco tax that is at least 70% of the retail price (WHO 2011).  What affects consumption is the relative  price  of  different  products  (e.g.  smuggled  or  illicitly‐produced  vs.  legal  and  taxed),  not  the  extent  to  which that price reflects taxes.  One may argue that the evidence supports higher than average taxes on  alcohol  and  tobacco  products.    One  may  also  argue,  as  noted  earlier,  that  simpler  and  more  uniform  taxes  are  probably  better,  especially  in  countries  with  relative  weak  enforcement  structures,  than  more  complex and differentiated taxes.  However, as Crawford, Keen and Smith (2010) emphasize, even in the  relatively uniform context of the EU, it makes no sense to assume that either the external costs of sin or  the  impact  of  taxes  on  reducing  harmful  consumption  are  the  same  in  every  country,  let  alone  that  either is appropriately reflected in the  proposed ‘70% solution.’  More uniform excise tax  policies across  countries  in  the  sense  of  placing  a  floor  under  tax  rates  (not  as  a  percent  of  final  price  but  as  a  minimal  estimate  of  external  costs)  might  be  useful  in  deterring  potentially  harmful  ‘races  to  the  bottom’  in  the  name  of  tax  competition.   But  it  is  unlikely  that  setting  such  a  target  rate  (as  a  share  of  final  price)  for  every country can make sense unless all relevant conditions affecting tax incidence and effects are, most  implausibly,  assumed  to  be  the  same.   Simple  quantitative  targets  may  be  easy  to  understand,  and  may  16    perhaps prove useful in spurring countries into re‐examining and strengthening their excise tax systems;  but they do not necessarily provide a good guide to sound policy for any particular country.9     Administration  The  main  administrative  problem  with  excise  taxes  on  alcohol  and  tobacco  is  simply  to  collect  the  taxes  due.  This task is relatively simple when the taxes are imposed on large domestic producers and imports.   However,  the  extent  to  which  illicit  products,  whether  smuggled  or  illegally  produced  in  the  country,  may  be  substituted  for  taxed  products  needs  to  be  carefully  considered  when  setting  excise  tax.   Some  countries  have  encountered  problems  with  the  illicit  production  of  various  types  of  ‘home’  brews  and  spirits:  such  production  is  usually  small‐scale  in  nature  but  it  may  also  produce  deleterious  effects  on  health  and  even  death.10   In  many  countries,  smuggling  across  borders  has  been  a  persistent  problem  with  both  cigarettes  and  highly  taxed  alcohol.    Countries  need  to  pay  attention  to  the  level  of  prices  charged  in  neighboring  countries  when  they  set  their  excise  rates.  As  Cooper  (2007)  notes,  the  ‘affordability’  of  products  (as  measured  by  the  share  of  income  required  to  purchase  a  given  quantity)  may  provide  a  useful  measure  of  the  extent  to  which  increasing  excise  taxes  may  make  administration  more  difficult  by  inducing  more  illicit  trading.    However,  unless  demand  is  completely  inelastic  and  administration  is  so  weak  that  access  to  illegal  (unregulated)  sources  of  supply  is  virtually  unlimited  and  costs  less  than  the  tax,   tax‐induced  reductions  in  ‘affordability’   are  most   unlikely  to  result  in  so  much  smuggling that neither revenue nor health will improve after a tax increase.   Nonetheless,  no  country  can  set  its  tax  rates  in  isolation  from  those  applied  in  other  jurisdictions  to  which  the  potential  domestic  consumers  have  access.  In  the  European  Union  (EU),  as  in  North  America,  there  is  considerable  evidence  that  both  legal  cross‐border  shopping  and  smuggling  and  other  forms  of  tax  evasion  are  encouraged  by  sizable  differences  in  tax  burdens.    As  mentioned  earlier,  the  EU  has  established  a  uniform  base  for  tobacco  taxes.   It  has  also  established  a  basic  ‘floor’  rate  for both  alcohol  and  tobacco  taxes.    Floor  prices  may  serve  to  check  on  the  downward  pressure  that  the  cross‐border  option  would  otherwise  exert  on  the  domestic  rates  imposed  on  these  goods,  especially  if  the  floors  were high enough to reflect the (average) external costs of their consumption. However, the present EU  floors  appear  not  only  too  low  for  this  purpose  but  have  proved  almost  impossible  to  alter  (Crawford,                                                               9  For a related argument, see International Tax and Investment Center (2014).   10  Bird and Wallace (2010) note that in some instances home production may have some cultural significance as  well as effects on employment that need to be taken into account.  17    Keen and Smith 2010).  On the whole, neither the EU experience nor the extensive literature on the sub‐ national  taxation  of  alcohol  and  tobacco  in  the  US  and  Canada  suggests  that  it  is  easy  for  economic  groupings  like  those  existing  or  emerging  in  many  developing  regions  of  the  world  to  develop  viable  regional  solutions  to  such  problems  or  that  reasonable  interjurisdictional  differences  in  rates  are  unsustainable in the absence of uniform or harmonized regional solutions.     As  discussed  earlier,  the  best  form  of  excise  taxation  is  a  uniform  (indexed)  specific  tax  based  on  the  number  of  units  –  cigarettes  or  units  of  alcohol  as  the  case  may  be.   Such  taxes  are  not  only  simple  to  administer  but  generally  most  productive  in  terms  of  both  revenue  and  health  outcomes.  Nonetheless,  many  countries  impose  different  tax  rates  on  different  product  groups  or  have  ad  valorem  taxes  or  a  mixed specific and ad valorem system, in some cases (as in Thailand) with the specific rate being used as  an  alternative  minimum  tax  when  it  imposes  a  higher  tax  than  the  ad  valorem  system  would  impose.  Such  approaches  complicate  administration,  making  it  simultaneously  more  costly  and  less  likely  to  be  uniformly  effective.   Some  of  these  complicating  features  are  intended  to  achieve  equity  aims  although,  as  noted  earlier,  it  seems  unlikely  that  any  gains  achieved  are  worth  the  additional  cost  and  complexity.   Others  are  intended  to  protect  such  domestic  activities  as  tobacco  farmers,  producers  of  cigarettes  and  alcoholic  beverages  or  spirits,  and  employment  in  these  sectors.  Again,  however,  the  administrative  complexity  and  economic  inefficiencies  arising  from  such  differentiation  are  likely  to  offset  any  social  gains  from  these  policies.    If  countries  wish  to  protect  domestic  industries,  tariffs  are  a  more  transparent,  effective,  and  less  distorting  way  to  do  so;  if  they  want  to  encourage  employment,  industry‐specific tax favoritism is one of the least efficient ways to do so.   The main problem with specific excise taxes is inflation. Unless rates are periodically adjusted to account  for  price  level  changes,  the  real  effective  tax  rate  will  automatically  decline,  thus  reducing  both  revenue  and  the  beneficial  health  outcomes  that  would  otherwise  accrue.   The  answer  seems  obvious:  provide  for  regular  –  annual,  even  quarterly  –  automatic  adjustments  in  specific  rates  to  ensure  that  the  effective  tax  rate  remains  constant.11   Since  few  countries  do  this  the  general  pattern  of  effective  excise  rates  is  to  decline  over  time  for  some  years  until  nominal  rates  are  changed  –  usually  after  considerable  political  fuss.  Introducing  such  an  adjustment  mechanism  is  perhaps  the  simplest  and  one  of  the  most                                                               11  For some years, both Australia and New Zealand have indexed excise tax rates, generally adjusting rates  according to changes in in the consumer price index (CPI).  New Zealand makes such adjustments annually, but  Australia usually does so twice a year.  Interestingly, in 2014 Australia began to adjust its tobacco taxes not by  changes in the CPI but instead by changes in a wage index (average weekly ordinary time earnings), apparently in  part because using this index increased the size of the adjustment.   18    important  improvements  that  countries  can  and  should  make  in  taxing  such  products  as  tobacco  and  alcohol.  Unfortunately,  even  when,  as  in  the  recent  Philippine  reform,  an  adjustment  mechanism  is  included in the law it is often  unrelated to the rate of price inflation.  The uniform annual adjustment of  4% established in the Philippines is definitely better than nothing, but in some cases it may be too much  and in others too little: it is most unlikely ever to be just right.  The  importance  of  good  administration  has  long  been  as  obvious  to  those  concerned  with  tax  policy  in  developing  countries  as  has  its  absence.   Initially,  the  effective  administration  of  high‐rate  excise  taxes  depended on establishing an adequate system to control the physical commodity.  Producers and sellers  of  excise  products  were  registered  and  their  premises  policed  so  that  no  goods  were  shipped  without  paying  tax,  just  as  import  duties  are  typically  paid  at  the  point  of  importation  before  the  product  is  released  from  border  control.    Another  type  of  physical  control,  useful  only  for  specific  taxes,  was  to  apply  a  seal  over  the  cork  (or  a  strip  seal  or  ‘stamp’  over  the  cap  or  around  the  package)  to  signify  that  the  tax  had  been  paid.    Such  systems  are  not  cheap  to  administer  and  frequently  resulted  in  both  corruption and evasion.  Increasingly, however, excise taxes, like other taxes, are administered primarily  through  control  of  accounting  records,  supplemented  by  such  technological  aids  as  ‘digital  stamps.’12  These  recent  developments  may  be  useful  in  many  cases.   However,  the  main  lesson  from  experience  is  that  when  excise  taxes  are  increased  not  only  should  their  structure  be  kept  as  simple  as  possible  to  make  administration  manageable  but  that  in  many  cases  the  basic  excise  tax  administration  may  also  need strengthening if the revenue (and health) objectives of such increases are to be achieved.     Is Earmarking a Good Idea?  The  dual  objectives  of  ‘sin’  taxes  are  in  a  sense  inherently  contradictory:  one  target,  increased  revenue,  is  more  likely  to  be  achieved  if  the  consumption  of  the  taxed  products  increases  while  the  other,  improved  health  outcomes,  requires  that  consumption  be  reduced.    Those  who  support  increasing  excise taxes on alcohol and tobacco taxes on health grounds often argue that the proceeds of such taxes  should  be  earmarked  to  finance  health  expenditures  ‐‐  especially  for  the  poor,  who  are  usually  most  impacted by such taxes ‐‐ or perhaps such other health‐focused activities such as anti‐tobacco education  and advertising.  While many countries with high excises do not earmark the revenues from these taxes,                                                               12  Digital stamping encrypts information on a stamp or even directly on a container and permits authorities to  authenticate and verify the embedded information in the field with simple handheld instruments.  19    there  are  some  good  reasons  for  such  arguments.  Although,  as  discussed  earlier,  it  is  not  as  simple  as  some  seem  to  think  to  design  the  ‘right’  taxes  on  alcohol  and  tobacco,  there  is  much  to  be  said  for  rationalizing  and  increasing  such  taxes  on  both  revenue  and  health  grounds.    Moreover,  increased  expenditure  on  public  health,  especially  for  low‐income  persons,  is  also  a  generally  good  idea  in  developing  countries  in  terms  of  both  equity  and  increasing  productivity.   The  idea  of  tying  increases  in  ‘good’  taxes  that  themselves  have  beneficial  health  benefits  to  expanded  ‘good’  expenditure  on  improving  low‐income  health  thus  seems  both  logical  and  attractive.    Equally  importantly,  since  the  presumed  progressivity  of  expanding  health  spending  compensates  at  least  to  some  extent  for  the  regressivity of the taxes, tying the two together may make the tax reform more politically acceptable, as  the recent Philippine reform has demonstrated.   Other  instances  of  earmarking  excises  on  alcohol  and  tobacco,  not  always  for  health  purposes,  may  be  found  in  the  region.  For  example,  Indonesia  allocates  a  2%  excise  for  health  to  local  governments  and  since 2014 has also earmarked a 10% tax for regional governments. Thailand allocates some alcohol and  tobacco  taxes  not  only  to  health  but  to  local  provinces  and  even  for  public  TV  broadcasting.  The  Republic  of  Korea  earmarks  part  of  the  alcohol  excise  to  education,  and  also  imposes  several  special  earmarked  taxes  on  tobacco  including  one  collected  by  the  Ministry  of  Health  and  Welfare  with  the  revenue  earmarked  to  finance  public  health  information.    Taiwan,  China,  also  earmarks  some  tobacco  tax  receipts  to  a  variety  of  medical  services  including  health  promotion.  Cambodia  even  earmarks  some  excise taxes for public lighting.13   Nonetheless,  despite  the  frequency  with  which  such  arguments  are  made  by  proponents  of  increasing  health  expenditures  as  well  as  by  politicians  attempting  to  make  tax  increases  more  palatable  by  associating  them  with  such  expenditures,  in  reality  few  countries  earmark  revenues  from  taxes  on  alcohol  and  tobacco  taxes  to  health‐related  activities.    One  reason  is  simply  because,  apart  from  the  short‐term political push ‐‐perhaps essential in some cases‐‐ such earmarking may provide for excise tax  reform,  there  is  no  long‐term  rationale  for  tying  this  source  of  revenue  to  health  expenditures  ‐‐  let  alone  to  such  completely  unrelated  activities  as  public  lighting  and  public  TV,  as  has  been  done  in  other  ASEAN countries (Box 2) or to education and local finance as in Korea (Bird and Jun 2007).   Even  though  one  can  think  of  a  tenuous  ‘benefit’  rationale  for  some  such  linkages  –  for  instance,  between  tobacco  taxes  and  expenditures  attributable  to  lung  cancer  or  those  devoted  to  anti‐smoking                                                               13  This information comes from the sources cited in Box 2 as well as ITIC (2013).  20    campaigns  –  the  likelihood  that  the  amount  of  money  generated  by  this  revenue  source  in  any  period  will  provide  just  the  amount  that  a  country  should  rationally  be  spending  on  such  services  is  infinitely  small. Only those who think that an additional scarce revenue dollar spent on increasing health spending  is always and everywhere more socially beneficial than any other possible expenditure (or tax reduction)  could  possibly  support  the  rigidity  of  tightly  linking  particular  health  expenditures  to  the  amount  of  revenues  that  happen  to  be  generated  by  particular  taxes.    In  reality,  even  when  excise  taxes  are  earmarked  to  particular  expenditures  most  such  earmarking  is  ‘loose’  in  the  sense  that  even  if  the  money  from  tax  increases  may  be  shown  in  the  accounts  as  flowing  into  health  expenditures,  the  amount  of  such  expenditures  is  not  necessarily  affected  by  such  accounting  because  the  ‘additional’  revenues  simply  replace  general  budgetary  funding.14   If  more  (or  less)  revenue  from  an  earmarked  tax  does  not  mean  a  real  increase  (or  decrease)  in  spending,  the  earmarking  is  illusory,  not  real.  The  reason  is  simple.  Money  is  fungible  and ‐‐  unless  a  particular  revenue  source  is  the  only  source  of  funding  for  a  particular  expenditure ‐‐  the  result  of  increasing  (or  decreasing)  collections  from  that  source  can  always  be  offset  by  altering  funding  from  other  sources.   A  review  of  experience  in  various  countries  suggests  that  merely  designating  particular  revenues  for  particular  expenditures  has  had  little  discernible  effect  on how much is spent on those items (Bird and Jun 2007).    People  may  think  they  know  how  the  money  is  going  to  be  spent;  but  they  do  not.  Indeed  matters  may  be  even  worse  than  this  because  tying  increased  sin  taxes  to  virtuous  health  spending  –  a  measure  that  may  at  first  appear  to  increase  accountability  by  guaranteeing  the  taxpaying  public  that  the  increased  funds  will  go  to  something  that  they  demonstrably  desire  may  obfuscate  what  is  really  going  on  and  hence  reduce  rather  than  increase  government  accountability.    It  is  unclear  that  those  who  wish  to  improve  transparency  and  governance,  even  if  they  are  also  interested  in  improving  health  outcomes,  should be happy with such earmarking.         Conclusion                                                               14  For a more general discussion of different varieties of earmarking, see Bird and Jun (2007).  21    Serious  externalities  are  created  by  the  consumption  of  tobacco  and  perhaps  even  more  arise  from  excessive  consumption  of  alcohol.    Although  it  is  beyond  the  limits  of  present  knowledge  in  most  developing  countries  to  correct  such  problems  to  any  significant  extent  by  designing  finely‐targeted  taxes  on  these  products,  international  experience  does  provide  some  useful  guidance  for  those  who  wish  to  do  what  they  can  to  improve  both  revenue  systems  and  social  outcomes.   Often,  not  only  can  more  revenues  be  raised  from  this  source  with  relative  efficiency  but  doing  so  will  reduce  consumption  and  thus  improve  health  outcomes.    To  get  the  best  results  in  terms  of  both  revenue  and  health,  however,  taxes  on  alcohol  and  tobacco  should  generally  be  imposed  at  specific  rates  imposed  on  the  basis  of  alcohol  and  tobacco  content  and  adjusted  periodically  for  inflation.  Those  concerned  with  reducing  the  social  costs  of  harmful  consumption  who  wish  to  achieve  such  important  supplementary  objectives  as  reducing  public  drunkenness  and  drunk  driving  and  preventing  the  immature  from  accessing  tobacco  and  alcohol  are  better  advised  to  pay  close  attention  to  the  design  and  effectiveness  of  the  accompanying  regulatory  system  than  to  attempt  to  achieve  such  aims  by  designing  more  complex  tax  structures  (Box  5).    Similarly,  since  imposing  high  taxes  on  particular  products  creates  substantial  incentives  for  evasion  by  smuggling,  illicit  production,  and  simply  fiddling  the  books,  close  attention must also be paid to strengthening and improving the administration of excise taxes.    Such  conclusions  may  seem  bland.    But  ‘bland’  in  the  sense  of  an  effectively  administered  uniform  specific  excise  structure  is  more  likely  to  produce  good  results  in  most  developing  countries  than  trying  to  solve  major  social  policy  problems  primarily  through  taxation  or  to  fine‐tune  excise  policy  to  the  latest  theoretical  or  empirical  findings  (which  often  apply  to  a  quite  different  institutional  setting).  The  main role of taxes on alcohol and tobacco, like all taxes, is to produce revenue to finance public activities  in  an  acceptably  efficient  and  equitable  fashion.    However,  if  these  particular  taxes  are  designed  and  implemented properly, and supported by an appropriate regulatory system, they also reduce the level of  harmful  consumption  of  these  products,  thus  both  producing  revenue  and  improving  health  outcomes.  Little more can be asked of any tax.         22    Box 1  Sin Tax Reform in the Philippines15  In  2012,  the  Philippines  passed  a  new  Sin  Tax  Law  (STL)  increasing  excise  taxes  on  tobacco  and  alcohol  products.  The  previous  system,  even  after  a  major  reform  in  1997,  suffered  from  a  number  of  shortcomings.   Cigarette  excise  taxation  was  greatly  complicated  by  a  long‐standing  ‘tier’  system  under  which  lower  price  cigarettes  attracted  lower  levels  of  taxation,  thus  reducing  the  cost  of  “entry  level”  cigarettes  and  weakening  efforts  to  discourage  smoking  through  increases  in  retail  prices.   A  similar  tier  system  applied  to  alcohol,  with  tier  thresholds  set  so  that  domestic  producers  incurred  lower  excise  rates  while  more  expensive  international  brands  attracted  higher  rates  –a  structure  that  was  successfully  challenged  in  the  WTO  as  violating  the  principle  of  national  treatment.   In  addition  to  the  inherent  protectionism  of  the  tier  system,  in  the  case  of  cigarettes  the  grandfathering  of  rates  for  specific  brands  further  protected  incumbent  producers  and  discouraged  competition.  Moreover,  because  excise  taxation,  already  weakened  by  leakages  arising  from  complex  tax  structures  and  fragmented oversight, was not adequately indexed to inflation, revenues from these taxes were eroding  steadily, declining from 1.25% of GDP in 1997 to only 0.5% in 2012.  In 2010, Philippine taxes on tobacco  as  a  proportion  of  retail  sales  prices  were  the  lowest  in  ASEAN  with  the  exception  of  Cambodia  (Box  2).   Unsurprisingly,  cigarette  and  alcohol  consumption  in  the  Philippines  were  higher  than  in  most  countries  with similar levels of GDP per capita.   Since  the  government  was  under  fiscal  pressure  and  politically  committed  to  increase  social  spending,  the  attraction  of  a  reform  that  would  increase  revenues  –  the  new  STL  is  estimated  to  increase  sin  tax  revenues  by  60%  once  fully  in  effect  –  and  reduce  adverse  health  consequences  from  smoking  and  drinking  was  obvious.    Moreover,  such  a  reform  would  also  serve  to  improve  governance  and  transparency  by  leveling  the  competitive  playing  field  and  reducing  the  extent  to  which,  through  lobbying and regulatory capture, oligopolistic producers in both the tobacco and alcohol industries were  able to shape policy.  On the other hand, previous attempts at reform had failed repeatedly to overcome  the  combined  opposition  arising  from  producers  (including  regionally  concentrated  tobacco  farmers),  critics  of  the  adverse  effects  of  increased  alcohol  and  tobacco  taxes  on  the  poor,  and  those  who  argued  that increased smuggling and evasion was likely to offset much of the anticipated revenue gain.  To  overcome  such  opposition,  the  reform  was  positioned  as  not  only  (1)  as  a  way  to  offset  increasing  problems  facing  the  existing  excise  taxes  in  terms  of  administration  and  revenue  but  also  as  (2)  a  measure  that  would  both  improve  health  outcomes  by  raising  prices  and  curbing  demand  and  also  finance expanding health coverage to the poor and near‐poor.  In addition, the new system was both (3)   phased  in  gradually  in  order  to  minimize  the  transitional  costs  to  producers  and  consumers  and  (4)  implemented  through  an  elaborate  and  transparent  accountability  system  intended  to  reassure  people  that  the  incremental  funds  were  being  properly  targeted  and  spent.16   Finally,  close  attention  was  paid  to designing  the restructured tax system to come as close as politically possible to the ‘health’ ideal of a  uniform indexed specific tax system discussed in the present paper.17                                                                15 This note is based on the author’s interpretation of material in World Bank (2014).   16 Although most incremental funds are earmarked (for the first time) to health spending, the long‐standing earmarking of  some cigarette tax revenue to tobacco‐producing regions persists.  Of course, it remains to be seen if  the rather complex  accountability and monitoring structure envisaged in the STL can be fully and effectively implemented.  17  Unsurprisingly given the extensive political negotiations that inevitably accompany significant tax change, the final tax design  might perhaps still be improved in some respects. In particular, the 4% annual indexing factor is at best a very rough way to  maintain effective tax rates while spirits continue to have the lowest unit price of any alcohol – as has long been the case in the  23    Although  the  new  STL  is  obviously  not  totally  free  from  the  host  of  complexities  and  administrative  problems  that  beset  the  Philippine  fiscal  system  in  general  and  may  not  be  completely  ideal  from  either  an  economic  or  a  health  standpoint,  it  is  clearly  simpler,  more  transparent,  and  better  in  almost  all  respects  than  the  previous  system.   The  experience  of  the  Philippines  with  ‘sin’  tax  reform  shows  that  with  good  design,  careful  marketing,  and  adequate  political  backing,  even  countries  facing  difficult  and  complex  economic  and  political  circumstances  can  sometimes  take  important  steps  down  the  road  of  fiscal reform.                                                                                                                                                                                                           Philippines – in addition to continuing to be subject to ad valorem rates largely, it seems, for revenue reasons.  Nonetheless,  the new excise taxes on tobacco and alcohol are clearly much better than those previously in place.     24    Box 2  Taxes on Tobacco and Alcohol in ASEAN  Taxes  on  alcohol  and  tobacco  have  declined  significantly  in  terms  of  their  revenue  importance  in  many  ASEAN  countries  over  time  both  because  of  the  rising  importance  of  general  taxes  like  VAT  and  the  specific  nature  of  many  excise  taxes.    However,  these  taxes  remain  important  sources  of  revenue  in  some countries in the region, as indicated in Table 1. Tobacco taxes, for example, provided 8.4% of total  taxes  in  Indonesia  in  2007  (Barber  et  al  2008)  compared  to  2.3%  in  Thailand,  where,  however,  taxes  on  alcohol  provided  another  4.6%  (Bhoocha‐oom  2009).  As  the  table  suggests,  these  taxes  are  of  very  varying importance in different countries.    Table 1   Excise Tax Revenue in some ASEAN Countries (%)  Country  Taxes/GDP  Excises/Taxes  Excises/Taxes  Excises/Taxes  Tobacco  Alcohol  (2010)  (2010)  (2000)  (1976)  Tax/Taxes  Tax/Taxes  (1976)  (1976)  Cambodia  8.2  17.1  16.3        Indonesia  12.3  10.3  6.4  4.6  3.9  0.2  Lao DPR  13.3  22.8  18.7        Malaysia  16.5  7.1  10.5  10.0  0.7  1.5  Philippines  14.2  5.9  12.9  15.9  4.7  1.9  Thailand  16.5  20.7  25.6  22.2  7.5  6.7  Vietnam  21.5  9.3  8.8        Notes:  The  data  in  this  table  have  been  compiled  from  a  number  of  not  fully  compatible  sources    Years  shown  are  approximate  and  the  nature  of  some  taxes  has  changed  substantially  over  time:  for  example,  initially imports were not subject to excise duties in some countries.  Sources: IMF GFS, Cnossen (2007), and Asher and Booth (1983).  There  is  also  little  similarity  between  the  detailed  structure  of  alcohol  and  tobacco  taxes  across  countries  in  the  region  –  something  that  other  studies  have  also  found  to  be  true  in  other  regions.18  Although excise rate structures are difficult to compare owing to their detailed and often specific nature,  a  simplified  comparison  shown  in  Table  2  depicts  wide  variations  in  the  level  of  taxation  in  different  countries.  Although  most  countries  in  the  region  have  increased  their  rates  to  some  extent  and  some  have  altered  the  structure  of  these  taxes  in  recent  years,  there  has  been  little  convergence  in  either  respect.   Comparison  of  Asher  and  Booth  (1983),  Cnossen  (2007)  and  World  Bank  (2014)  suggests  that  the  divergences  between  countries  in  the  importance  and  structure  of  alcohol  and  tobacco  taxes  have  not  altered  much  over  the  years.   Wide  differences  in  tax  structure  remain  with  one,  the  other,  or  both  tobacco  and  alcohol  being  taxed  (in  addition  to  the  general  VAT)  by  special  excise  taxes  on  either  an  ad  valorem  or  a  specific  rate  basis  or  in  some  cases  a  composite  ad  valorem  and  specific  system.. The  tax  bases  also  differ  from  country  to  country.  Ad  valorem  taxes  like  those  in  Cambodia  and  Vietnam  are  based on ex‐factory price (or CIF + import duty for imports). However, Thailand uses the ‘last wholesale’  price and the Philippines ‘net retail price’ (i.e. sales price excluding VAT and excise) based on a survey of  retail  outlets.    Indonesia  also  uses  prices  to  distinguish  different  specific  rate  classes.    Singapore  (not                                                               18 For example, see Bird and Wallace (2010) on sub‐Saharan Africa and O’Hagan and Riley (2005) on Europe.   25    shown  in  Table  2),  like  the  Philippines,  imposes  only  specific  rates  on  cigarettes,  while  Thailand,  Cambodia, and Vietnam levy ad valorem rates and Malaysia has a hybrid system.   Table 2   Characteristics of Excise Tax Systems in some ASEAN Countries, 2012  Country  Excise on  Cigarette  Excise  on  Beer  ‘Representive’  Tax  ‘Representative’  Tax  Cigarettes    Beer    (% of Philippine Rate)  (%  of  Philippine  Rate)  Cambodia  17  10%  195  25%  Indonesia  109‐167  (depending  Specific  rate  depending  on  490  Specific   on production   production  Capacity}  capacity and retail sales price  Lao PDR  53  (but  382  for  Specific  rates  varying  with  390  50%  imports)  production  cost  (domestic)  or  import  Malaysia  267  20% + specific tax  1122  15%  +  specific  Thailand  191  85%  460  Specific  or  60%  Vietnam  109  65%  347  25%  Notes:  ‘Representative’  products  are  for  purposes  of  comparison  only  and  not  necessarily  representative  of  the  products actually consumed in the different countries.   Source: Preece (2015)    The  level  and  structure  of  taxes  on  alcohol  and  tobacco  continues  to  vary  widely  across  the  region,  reflecting  both  different  national  traditions  and  the  complex  factors  discussed  in  the  present  paper  that  shape  taxation  of  these  products.    In  addition  to  the  recent  Philippine  reform  (Box  1),  Thailand,  in  addition to introducing ‘surcharges’ on beverages with higher alcohol strength, restructured its taxes on  alcohol  in  2013,  moving  from  'greater  of'  an  ex‐factory  ad  valorem  calculation  and  specific  rate  calculation  to  a  mixed  system  in  which  an  ad  valorem  component  is  calculated  against  a  'Last  Whole  Price'  and  a  specific  rate  comprising  the  greater  of  ‘per  litre’  or  ‘per  litre  of  alcohol’  rate.  Indonesia  increased  its  alcohol  taxes  significantly  in  2009  and  raised  its  rates  on  tobacco  in  2012  and  again  on  alcohol in 2014.   Some examples of earmarking, not always for health purposes, may be found in the region. For example,  Indonesia  allocates  a  2%  excise  for  health  to  local  governments  and  since  2014  has  also  earmarked  a  10% tax for regional governments. Thailand allocates some alcohol and tobacco taxes not only to health  but  to  local  provinces  and  even  for  public  TV  broadcasting.  Cambodia  even  earmarks  some  excise  taxes  for public lighting.        26    Box 3  Taxing Alcohol and Tobacco in the United Kingdom: The Uses and Limits of the Economic Approach  The  recent  ‘Mirrlees  Report’  (Institute  for  Fiscal  Studies  2011)  in  the  UK  provides  an  excellent  example  of the uses and limits of the economic approach to designing excise taxes on alcohol and tobacco.  In the  UK,  such  taxes  are  not  unimportant,  accounting  for  about  3.5  percent  of  tax  revenue  and  a  bit  over  1  percent  of  GDP.   The  rationale  for  these  taxes  and  their  appropriate  level  and  design  are  considered  in  detail  in  one  of  the  staff  reports  (Crawford,  Keen  and  Smith  2010,  hereafter  CKS),  underlying  the  Mirrlees Report. While, as CKS (2010, p. 354) stress, it is unlikely that estimates from one country can be  carried  over  without  modification  to  another  country  or  that  externalities  –  which  are  affected  both  by  institutional  arrangements  and  cultural  contexts  –  are  uniform  across  countries,  the  main  conclusions  reached  by  CKS  after  a  thorough  review  of  the  recent  theoretical  and  empirical  literature  on  the  structure and effects of taxing tobacco and alcohol are as follows:   The  key  factor  relevant  to  the  revenue‐raising  efficiency  of  product  taxes  (the  OTR  approach)  is  not  their  own‐price  elasticity  –  the  focus  of  the  revenue‐maximization  approach  (RMTR)  mentioned in the present paper – but rather how complementary or substitutable they are with  leisure.  Since  the  best  empirical  studies  of  the  relation  between  tobacco  and  alcohol  consumption  and  the  labor/leisure  choice  so  far  carried  out  in  developed  countries  suggest  that  this  relation  is  complex  and  unclear,  there  is  no  compelling  case  for  above‐average  taxation  of  these products in terms of efficiency.    In contrast, a good case can be made for externality‐correcting taxation of tobacco and ‘abusive’  alcohol  consumption.   Identifying,  measuring  and  determining  the  correct  level  of  such  taxation  with  respect  to  tobacco  is  a  complex  issue  that  requires  resolving  such  difficult  and  often  controversial  issues  as  the  location  and  significance  of  the  boundary  between  internalized  and  external  costs,  the  treatment  of  costs  borne  by  family  members,  the  treatment  of  healthcare  costs  when  partly  financed  by  publicly  funded  care,  and  the  correct  way  to  deal  with  effects  on  wages and productivity.  Much the same issues arise with respect to designing excises on alcohol  with the additional complication that most abuses in this case arise from excessive consumption  and  the  marginal  external  cost  may  well  be  very  different  from  the  average.      Nonetheless,  particularly  when  such  behavioral  issues  as  time  inconsistency  and  lack  of  self‐control  are  considered,  CKS  conclude  that  some  ‘extra’  taxation  of  these  products  is  likely  justified  on  externality  grounds  but  that  existing  research  does  not  provide  any  clear  guidance  as  to  the  appropriate level of such taxation.    Finally,  with  respect  to  specific  vs.  ad  valorem  taxation  of  ‘sin’  taxes,  CKS  note  that  once  again  the  choice  is  difficult  because  it  depends  importantly  on  the  structure  of  consumer  preferences  and  on  market  structure  –  both  matters  about  which  we  seldom  have  adequate  information  to  permit  fine‐tuned  conclusions.    However,  on  the  whole  they  conclude  that  the  advantages  of  specific  taxes  in  terms  of  administrative  simplicity,  more  stable  revenues,  and  being  more  closely  targeted  to  the  externality  to  be  corrected  likely  outweigh  the  advantages  of  ad valorem  taxes in terms of distributional impact and dealing with monopolistic suppliers.       27    Box 4    The Choice of Tax Base    When  specific  rates  are  applied  to  tobacco  products,  the  tax  base  may  be  the  number  of  units  (package  or stick) or the weight of tobacco, with possible differentiation between tobaccos of different quality (or  harmfulness).   European  Union  (EU)  rules  require  member  states  to  impose  cigarette  excises  with  both  ad  valorem  and  specific  components,  with  the  latter  based  on  the  number  of  units  and  constituting  between 5 and 55 percent of the total tax.  To comply with these rules, the UK changed from the weight  basis  to  the  number  of  units,  a  move  that  reportedly  impacted  the  pattern  of  competition  in  the  industry  (Crawford,  Keen  and  Smith  2010).  From  a  public  health  perspective,  it  would  seem  more  appropriate  to  tax  the  harmful  content  (tar,  nicotine,  carbon  monoxide).  However,  some  evidence  suggests  that  the  impact  of  doing  so  may  be  offset  by  smokers  smoking  weaker  cigarettes  more  intensively  by  inhaling  harder  or  smoking  further  down  the  length  e.g.  to  the  filter  (Adda  and  Cornaglia  2006; Evans and Farrelly 1998).   Along  the  same  lines,  the  most  appropriate  base  for  the  taxation  of  alcohol  is  presumably  the  alcohol  content.   In  most  countries,  some  forms  of  consumption  are  taxed  more  heavily  than  others,  with  taxes  per unit of alcohol often being  considerably higher on distilled spirits than on  beer or wine.   The base of  specific  taxes  on  alcohol  may  be  alcohol  content  or  the  size  or  volume  of  the  container.  There  is  also  often  substantial  differentiation  in  terms  of  tax  per  unit  of  alcohol  on  different  varieties  within  each  of  these three major categories.  Uniform taxation on the basis of alcohol content is a simple and appealing  rule  (Crooks  1989).    However,  if  consumption  of  some  forms  of  alcoholic  beverage  are  considered  to  generate  greater  external  costs  than  others  –  for  example,  if  beer  is  seen  as  the  drink  that  is  most  likely  to  lead  youths  down  the  path  to  alcoholism  or  if  spirits  (whether  ‘mixed’  or  not)  are  considered  to  be  the  main  way  for  ‘binge’  drinkers  get  drunk  quickly  –  some  differentiation  may  be  considered  desirable  on  public  health  grounds.  Similarly,  if  imposing  high  taxes  on  ‘legal’  alcohol  is  likely  to  lead  abusers  to  consume  illicit  and  often  dangerous  alternatives,  such  concerns  may  suggest  that  what  is  needed  is  not  so  much  higher  taxes  as  better  enforcement  of  existing  taxes  and  a  better  regulatory  structure  (see  Box  5).      28    Box 5    Regulating Smoking and Excessive Drinking    “Excise duties, whether specific or ad valorem, are not the only and often not the best instrument  to  influence  the  behavior  of  smokers  [and]  drinkers….Depending  on  circumstances,  regulations  are  an  appropriate  alternative  …a  tobacco  tax  cannot  deal  in  a  cost  effective  way  with  the  effects  of  passive  smoking….the  alcohol  excise  is  an  inadequate  instrument  to  restrain  people  from getting behind the wheel of their car after they have had a drink.”19  Restrictions  on  smoking  –  once  an  acceptable  and  widespread  social  activity  –  are  now  almost  world‐ wide.    It  is  increasingly  common  to  ban  smoking  in  certain  establishments  (e.g.  restaurants,  public  buildings,  offices,  stores)  or  even  in  any  public  place  or  at  the  extreme  even  in  private  spaces  like  automobiles  when  children  are  present.  The  sale  of  cigarettes  is  sometimes  limited  to  certain  types  of  outlet and restricted to buyers older than some specified age.  Many countries also have a minimum age  for  the  sale  and  consumption  of  alcohol  as  well  as  restrictions  on  who  can  sell  alcohol  and  when  they  can  sell  it  and  maximum  acceptable  blood‐alcohol  levels  for  defining  drunk  drivers.    Penalties  –  fines,  loss of sale privileges, even imprisonment in some cases – may be imposed for non‐compliance with the  regulations.  Regulations  aimed  at  curbing  smoking  and  the  abuse  of  alcohol  (and  how  effectively  they  are  enforced)  need  to  be  taken  into  consideration  in  designing  and  administering  taxes  on  tobacco  and  alcohol.      For  example,  can  taxes  ever  be  set  high  enough  to  squeeze  out  the  serious  social  harms  associated with drunk driving?  Or does the persistence of accidents due to alcohol suggest that a better  approach  may  be  stricter  enforcement  of  existing  laws?      How  best  can  regulations  and  taxes  work  together to achieve the objectives of reducing the social costs associated with smoking and drinking?  Tentative answers to some of these questions are just beginning to emerge even in developed countries.   Empirical  results  on  the  impact  of  regulations  on  alcohol  consumption  and  the  associated  externalities  (drunk driving in particular) are mixed.  For younger alcohol consumers, Grossman et al. (1994) find that  a higher drinking age does reduce  consumption to the point that motor vehicle deaths decline.  Benson,  Mast  and  Rasmussen  (1999)  find  that  U.S.  laws  establishing  minimum  drinking  ages  and  prohibiting  driving  with  open  containers  of  alcoholic  beverages  are  effective  deterrents  to  drunk  driving  but  only  when  taxes  on  alcoholic  beverages  are  also  present.    In  a  study  of  drunk‐driving,  prices,  and  excise  taxation  in  the  U.S.,  Young  and  Bielinska‐Kwapisz  (2002)  found  that  regulations  like  open  container  laws  and  drinking  age  restrictions  act  as  complements  to  taxes  in  reducing  fatalities  from  drunk  driving.   While  there  as  yet  seems  to  be  little  consideration  of  such  questions  in  developing  countries,  as  WHO  (2001)  stresses  most  developing  countries  seldom  have  sufficient  resources  to  administer  such  regulations  effectively.    Nonetheless,  as  WHO  (2004)  argues,  what  matters  from  a  public  health  perspective  is  less  the  impact  of  any  one  policy  –  such  as  excise  taxation  –  than  the  joint  impact  of  all  policies – taxation, information and education, and regulation.  Similarly, from an economic perspective,  as  Christiansen  and  Smith  (2009)  show,  over  a  wide  range  of  market  conditions  and  externalities  the  ‘right’  combination  of  tax  and  regulatory  policy  is  likely  to  produce  better  results  than  either  policy  will                                                               19  Cnossen (2010), p. 241.  29    on its own.  While such arguments seem both plausible and likely correct, the problem in most countries  is,  as  emphasized  elsewhere,  that  they  simply  do  not  have  the  information  needed  to  establish  the  best  mix  of  tax  and  regulatory  policies.    Nonetheless,  although  both  tax  and  regulatory  instruments  are  inevitably  going  to  be  imperfect  and  inadequate,  a  combination  of  both  is  perhaps  more  likely  to  improve  health  outcomes.    Those  charged  with  designing  and  implementing  sin  taxes  must  therefore  pay  close  attention  to  the  nature  and  effectiveness  of  the  regulatory  environment  as  well  as  the  local  cultural context.         30    References  Adda,  J.  and  F.  Cornaglia  (2006)  “Taxes,  Cigarette  Consumption,  and  Smoking  Intensity,”  American  Economic Review, 96 (4): 1013‐1028.  Asher, M. and A. Booth (1983) Indirect Taxation in ASEAN (Singapore University Press).  Barber,  S.  et  al.  (2008)  Tobacco  Economics  in  Indonesia,  available  at  http://www.worldlungfoundation.org/ht/a/GetDocumentAction/i/6567 (consulted 10 July 2014).  Barzel,  Y.  (1976)  “An  Alternative  Approach  to  the  Analysis  of  Taxation,”  Journal  of  Political  Economy,  84  (6): 1177‐1197.  Benson,  B.,  B.  Mast,  and  D.  Rasmussen  (1999)  “Deterring  Drunk  Driving  Facilities:    An  Economics  of  Crime Perspective,” International Review of Law and Economics, 19 (2): 205‐225.  Bhoocha‐oom,  A.  (2009)  Alcohol  Excise  Taxation  of  Thailand,  Presentation  to  Asia  Tax  Forum  Workshop,  Bangkok, November.  Bird,  R.  and  J.  Jun  (2007)  “Earmarking  in  Theory  and  Korean  Practice,”  in  S.  Phua,  ed.,  Excise  Taxation  in  Asia (Centre for Commercial Law Studies, Faculty of Law, National University of Singapore)    Bird,  R.  and  S.  Wallace  (2010)  Taxing  Alcohol  in  Africa:  Reflections  and  Updates,  Public  Policy  Working  Paper  1031,  International  Center  on  Public  Policy,  Andrew  Young  School  of  Public  Policy,  Georgia  State  University.  Bosch,  A.  and  S.Koch  (2014)  Using  a  Natural  Experiment  to  Examine  Tobacco  Tax  Regressivity,  Working  Paper, Department of Economics, University of Pretoria, May.  Brezis, M. and R. Marans (2010) “Do People Support Sin Taxes? A Population Survey of Attitudes,” World  Medical & Health Policy, 2 (4), Article 4.  Chiou,  L.  and  E.  Muehlegger  (2014)  “Consumer  Response  to  Excise  Tax  Changes,”  National  Tax  Journal,  67 (3): 621‐650.  Christiansen,  V.  and  S.  Smith  (2009)  Externality‐correcting  Taxes  and  Regulation,  Working  Paper  09/06,  Institute for Fiscal Studies, London.  Cnossen,  S.  (2007)  “The  Role  and  Rationale  of  Excise  Duties  in  the  ASEAN  Countries,”  in  S.  Phua,  ed.,  Excise  Taxation  in  Asia  (Centre  for  Commercial  Law  Studies,  Faculty  of  Law,  National  University  of  Singapore)   Cnossen,  S.  (2008)  “Do  Drinkers  Pay  Their  Way  in  the  European  Union?”  Finanzarchiv/Public  Finance  Analysis, 64 (4): 508‐39.  Cnossen,  S.  (2010)  “Excise  Taxation  in  Australia,”  in  Melbourne  Institute,  Australia’s  Future  Tax  and  Transfer Policy Conference (Melbourne: Melbourne Institute of Applied Economic and Social Research)  Cnossen, S. and M. Smart  (2005) “Taxation of Tobacco,” in S. Cnossen, ed., Theory and Practice of Excise  Taxation:  Smoking, Drinking, Gambling, Polluting, and Driving (Oxford: Oxford University Press)  31    Cook,  P.    (2007)  Paying  the  Tab:  The  Economics  of  Alcohol  Policy  (Princeton  NJ:  Princeton  University  Press).   Cooper,  A.  (2007)  “The  Affordability  of  Cigarettes  in  ASEAN  Countries:  Implications  for  Tax  Policy,”  in  S.  Phua,  ed.,  Excise  Taxation  in  Asia  (Centre  for  Commercial  Law  Studies,  Faculty  of  Law,  National  University of Singapore)  Crawford,  I.,  M.  Keen  and  S.  Smith  (2010)  “Value  Added  Tax  and  Excises,”  in  Institute  for  Fiscal  Studies,  Dimensions of Tax Design: The Mirrlees Review (Oxford: Oxford University Press).  Crooks,  E.  (1989)  Alcohol  Consumption  and  Taxation,  IFS  Report  Series  No.  34,  Institute  for  Fiscal  Studies, London.   Dalhby,  B.  (2008)  The  Marginal  Cost  of  Public  Funds:  Theory  and  Applications  (Cambridge,  MA:  MIT  Press).  Evans,  W.  and  M.  Farrelly  (1998)  “The  Compensating  Behavior  of  Smokers:  Taxes,  Tar  and  Nicotine,”  RAND Journal of Economics, 29: 578‐595.  Grossman,  M.  et  al  (1994),  “Effects  of  Alcohol  Price  Policy  on  Youth,”  Journal  of  Research  on  Adolescence, 4(2): 347‐364.    Gruber,  J.  (2010)  “Commentary”  in  Institute  for  Fiscal  Studies,  Dimensions  of  Tax  Design:  The  Mirrlees  Review (Oxford: Oxford University Press).  Haavio, M. and K. Kotakorpi (2011) “The Political Economy of Sin Taxes,” European Economic Review, 55:  575‐594.  Institute for Fiscal Studies (2011) Tax by Design: The Mirrlees Review (Oxford University Press).  International  Tax  &  Investment  Center  (ITIC)  and  Oxford  Economics  (2013)  Are  Earmarked  Taxes  on  Alcohol  and  Tobacco  a  Good  Idea?  Evidence  from  Asia,  Special  Report,  November,  available  at  http://www.iticnet.org/publications/studies‐and‐reports/year/2013 (consulted January 23, 2015)  International  Tax  &  Investment  Center  and  Oxford  Economics  (2014)  The  Importance  of  Fiscal  Sovereignty  in  Tobacco  Taxation,  Special  Report,  September,  available  at  http://www.iticnet.org/images/COP6SpecialReport.pdf (consulted January 5, 2015).  Keen, M. (1998), “The Balance between Specific and Ad Valorem Taxation,” Fiscal Studies, 19 (1): 1‐37.  Nelson,  J.  (2014)  Binge  Drinking,  Alcohol  Prices,  and  Alcohol  Taxes,  AAWE  Working  Paper  No.  146,  American Association of Wine Economists, January.  O’Donoghue, T. and M. Rabin (2006) “Optimal Sin Taxes,” Journal of Public Economics, 90: 1825‐1849.  O’Hagan,  J.  and  A.  Reilly  (1995)  “The  Taxation  of  Alcoholic  Beverages,”  in  C.  Sandford,  ed.,  More  Key  Issues in Tax Reform (Bath UK: Fiscal Publications).  Preece,  R.  (2015)  “Excise  Taxation  of  Key  Commodities  across  South  East  Asia:  A  Comparative  Analysis  ahead of the ASEAN Economic Community in 2015,” World Customs Journal, 6 (1): 3‐16.  32    Smith,  S.  (2005)  “Economic  Issues  in  Alcohol  Taxation,”  in  S.  Cnossen,  ed.,  Theory  and  Practice  of  Excise  Taxation:  Smoking, Drinking, Gambling, Polluting, and Driving. (Oxford: Oxford University Press),  Sunley, E. (2007) Tobacco Taxation in Asia: Recent Trends and Developments, Paper presented at Fourth  Meeting  of  the  Asia  Tax  Forum,  Hanoi,  April.    Available  at  http://www.iticnet.org/file/document/watch/119 (consulted January 5, 2015).  Usher,  D.  (2014)  How  High  Might  the  Revenue‐Maximizing  Tax  Rate  Be?  Queen’s  Economic  Department  Working Paper QED No. 1334, December.  World Bank (2014) Philippines: Delivering Successful Sin Tax Reform.  World  Health  Organization  (2001)  Global  Status  Report  on  Alcohol  [available  at  http://www.who.int/substance_abuse/publications/alcohol/en/  World  Health  Organization  (2004)  Global  Status  Report  on  Alcohol  [available  at  http://www.who.int/substance_abuse/publications/alcohol/en/  World Health Organization (2011) Technical Manual on Tobacco Tax Administration.  Young, D. and A.Bielinska‐Kwapisz (2002), “Alcohol Taxes and Beverage Prices,” National Tax Journal, 55  (1): 57‐73.      33