DOCUMENT D’INFORMATION (PID) PROGRAMME-POUR-RESULTATS ETAPE EVALUATION Rapport No.: 88689 Nom du Programme Programme de Développement Urbain et de Gouvernance Locale Région MENA Pays Tunisie Secteur Urbain Instrument de Prêt Programme pour Résultats No. d’identification du 130637 Programme Emprunteur Ministère de l’Economie et des Finances, Tunisie Agence d’Exécution Ministère de l’Economie et des Finances, Tunisie Date de Préparation/Mise à 22 mai 2014 jour du PID Date prévue pour l’évaluation 22 mai 2014 du Projet Date prévue pour évaluation par le Conseil 29 juillet 2014 d’Administration : Contexte national 1. La transition politique en Tunisie a connu un nouvel élan au début de l’année 2014 grâce à l'adoption d'une nouvelle Constitution et à la nomination d'un nouveau gouvernement. La plateforme de dialogue national, négociée par les principales organisations de la société civile, a joué un rôle crucial dans le rassemblement des principaux partis politiques. Cette initiative a permis d’aboutir par voie de consensus à l'adoption d'une feuille de route, et a ouvert la voie à l’organisation d’élections législatives prévues fin 2014. Par ailleurs, des élections locales (municipales et régionales) devraient être organisées en 2015. L'orientation stratégique prise par le nouveau gouvernement met l'accent sur la restauration et le maintien de la sécurité, tout en préparant le terrain pour une reprise économique plus forte, conçue comme un élément clé pour mener à bien la transition démocratique. 2. Depuis la révolution de janvier 2011, la Tunisie a signifié son intention de placer les villes au cœur du processus de développement local afin de les transformer en acteurs proactifs dans la planification, dans la mise en œuvre et dans la fourniture d’infrastructures et de services municipaux. Il est largement reconnu que les CLet les conseils municipaux, avec à leur tête des maires élus, doivent être plus que des « spectateurs passifs » du développement urbain. Dans le même temps, il semble également acquis que les CL doivent agir de manière transparente vis-à-vis de leurs administrés et doivent être redevables envers les citoyens. 3. et stipule que les CL doivent pouvoir exécuter leur mandat de fourniture de services locaux de manière entièrement autonome, selon des principes transparents de participation 1 citoyenne et redevabilité envers les administrés. Les changements imposés par la Constitution en matière de gouvernance locale inversent la structure institutionnelle précédente, caractérisée par une forte centralisation, et où la tutelle de l’Etat central s’exerçait sur toutes les prises de décisions des CL (et notamment celles concernant les travaux d’infrastructure et les investissements liés à la fourniture de services locaux). La Constitution fait du processus de décentralisation la base fondamentale de l'organisation et de la répartition du pouvoir en Tunisie, ainsi qu’une étape essentielle pour rendre les CL plus réactives et responsables devant les citoyens. Le premier article consacré aux CL stipule que « le pouvoir local est basé sur la décentralisation » (chapitre VII, article 131). Il précise en outre que les CL (en particulier les municipalités et les conseils régionaux) sont élus au suffrage universel, libre et transparent, et qu’elles seront toutes dotées de la personnalité juridique, ainsi que d’une autonomie administrative et financière. Contexte Institutionnel et Sectoriel 4. En 1975, le taux d'urbanisation du pays était déjà de 50%. Aujourd'hui, environ 70% des 11 millions d'habitants que compte le pays vivent en milieu urbain, dans des villes pour la plupart situées le long de la côte méditerranéenne. Le secteur urbain tunisien est le contributeur principal et le plus dynamique à l'économie nationale et représente à lui seul plus de 85% du PIB. Si les municipalités tunisiennes sont très différents en termes de taille, elles partagent toutes – à des degrés divers – des caractéristiques communes : La contribution économique des municipalités au PIB national a augmenté au cours de la dernière décennie à un rythme plus lent que l'économie globale et représente actuellement 1,2% du PIB (et 4% des dépenses publiques totales), contre 15% au Maroc et 20% en Turquie. L’Etat central dépense 2 000 DT par habitant (coûts d'exploitation et d’investissement combinés), tandis que les municipalités dépensent 75 DT par habitant (chiffre rapporté à la population des zones municipales). En outre, la part des dépenses municipales dans l’économie a enregistré une baisse relative entre 2002 et 2012 : alors que le PIB a augmenté de 7,1 % et le budget national de 9 % par an, les recettes municipales ont augmenté de seulement 6,1% par an, soit environ 1% au-dessus des taux d'inflation et de croissance démographique. Parallèlement, les investissements municipaux ont chuté. Entre 2002 et 2012, ils ont diminué de 2 %, pour s’élever à seulement 2,6 % des investissements publics. 5. Dans des circonstances normales, les municipalités tunisiennes sont régies d’une part, par un conseil, élu directement pour un mandat de 5 ans, et d’autre part, par un organe exécutif dirigé par le maire, élu parmi les conseillers (à l'exception de Tunis, où le maire est nommé par décret parmi les conseillers). Les élections municipales les plus récentes ont eu lieu en mai 2010, mais après la révolution de janvier 2011, tous les conseils municipaux ont été dissous et remplacés par des délégations spéciales, dont les membres ont été nommés par décret du Premier Ministre. 6. Géré par la DGCPL, le FCCL est l’élément le plus clair de ce système. L'enveloppe budgétaire totale du FCCL est décidée chaque année et répartie entre toutes les municipalités sur la base d'une formule. Les allocations budgétaires du FCCL aux municipalités sont en fait des subventions à l’investissement dont l'utilisation est entièrement à la discrétion des municipalités. 2 7. Par conséquent, bien que les administrations locales semblent bénéficier d’excédents nets d'exploitation relativement stables (aux alentours de 9% des recettes de fonctionnement), l’étendue du problème est masquée par les rééchelonnements répétés de la dette réalisés par la direction du Ministère de l'Economie et des Finances, et grâce aux fonds supplémentaires fournis par les transferts exceptionnels pour couvrir l'augmentation des coûts de fonctionnement, y compris des obligations liées au service de la dette à la CPSCL pour les prêts d'investissement (les transferts exceptionnels sont maintenant régularisés par le Fonds de coopération nouvellement créé - FDC). 8. En plus Ces subventions à l'investissement sont généralement liées aux emprunts contractés par les municipalités auprès de la CPSCL et aux Plans d'investissement communaux de 5 ans (les PIC actuels couvrant la période 2010-2014), à travers lesquels les municipalités s'engagent à mettre en œuvre des projets d'investissement. Le financement des investissements entrant dans le cadre des PIC est mobilisé à travers les prêts qu’octroie la CPSCL aux municipalités, les subventions de l’Etat central (gérées pour le compte de l’Etat par la CPSCL) et par les revenus propres des municipalités (chacune des trois sources de financement contribue à environ 1/3 du coût total de l'investissement, sauf dans le cas des investissements économiques ou commerciaux, pour lesquels il n’est octroyé aucune subvention). Les subventions à l'investissement de l’Etat (qui constituent en réalité des transferts fiscaux inter -gouvernementaux "cachés") représentent donc environ un tiers des dépenses d'investissements des municipalités. 9. . Malgré les investissements réalisés en matière d’infrastructures de base dans les zones urbaines, la question de l'accès, de la qualité et de la durabilité des services municipaux se pose fortement. La fourniture des services municipaux se dégrade dans la plupart des villes et en particulier dans les régions qui accusent un retard de développement, avec des conséquences importantes sur la qualité de vie, l'environnement urbain et la santé publique ainsi que sur les activités économiques clés comme le tourisme. Une récente consultation (cross-sectoral score card) menée sur les services publics et un sondage d'opinion pilote entrepris à l’échelle d’une municipalité tunisienne ont mis e n évidence un mécontentement généralisé relatif à la fourniture de services par les municipalités et mettent en évidence la participation particulièrement limitée des citoyens aux questions municipales. 10. Conformément à l’agenda sur la décentralisation récemment introduit dans la nouvelle Constitution, l pour : (i) mettre en œuvre à court terme les éléments clés de l’agenda de décentralisation et de démocratie participative introduit par la nouvelle Constitution, qui pourraient avoir un impact important et qui se prêtent à des initiatives immédiates tandis que les aspects plus larges et à plus long terme sont en cours d'élaboration ; (ii) se concentrer dans le même temps sur la fourniture de services municipaux essentiels et sur les priorités d'investissement. Le gouvernement a également reconnu les effets du système des PIC existant, en vigueur depuis plus de 20 ans et régi par le décret 97-1135. Les résultats engendrés par ce système s’avèrent incompatibles avec les objectifs initiaux d’allocation des subventions et entrent en contradiction avec la politique de décentralisation reflétée dans la nouvelle Constitution. Plus précisément, le gouvernement entend : (i) transférer aux municipalités et à leurs citoyens la responsabilité de la prise de décision relative au choix des investissements en matière de 3 services locaux, par le biais d'un processus où les municipalités engageront leur responsabilité devant leurs électeurs, et (ii) appuyer cette réforme par la mise en place d’un système de renforcement des capacités ciblant les domaines clés de la performance des municipalités. A. Relations avec le CAS / CPS et justification de l'utilisation de l'instrument 11. L (NSI) pour la période 2013-2014. La NSI trois grands domaines clés d'intervention de la Banque et, dans ces domaines, énonce un certain nombre d'objectifs que la Banque poursuivra. L'opération proposée s’aligne parfaitement avec le deuxième domaine d’intervention de la NSI à savoir la promotion de l'intégration sociale et économique. Dans ce second domaine, l'opération porte sur la poursuite des objectifs et l’amélioration de l'accès aux services de base pour les populations mal desservies. Environ un demi-million de personnes, soit 8% de la population urbaine vivant dans des quartiers défavorisés, sont ciblées par le programme proposé. Celui-ci est également globalement en ligne avec le troisième domaine d’intervention de la NSI : le renforcement de la gouvernance à travers l’expression de revendications/avis dans l’espace public, la transparence et la redevabilité. L'accent particulier mis sur le fonctionnement des institutions de gouvernance locale, sur la décentralisation et le renforcement de la démocratie participative au niveau des CL, soutiennent directement les objectifs susmentionnés. 12. dans le secteur du développement municipal, notamment sur les questions telles que le faible accès aux infrastructures municipales et aux services de base, le manque de formations au profit des agents des CL et l'accès limité des CL aux financements. Les trois Projets de développement municipal (PDM) financés par la Banque mondiale en Tunisie ont constitué des opérations réussies, mais peu d'attention a été accordée au développement institutionnel et aux responsabilités des CL. L’approche essentiellement tournée vers la construction d’infrastructures apparaît aujourd’hui dépassée étan t donné que la décentralisation, l'autonomisation des collectivités locales et la gouvernance locale ont été érigées au rang de priorités nationales. Depuis la révolution de janvier, la Banque s’est fortement engagée (notamment par le biais de son Programme d'Assistance Technique pour le secteur urbain, toujours en cours) sur les questions de décentralisation et da gouvernance locale et a établi un dialogue permanent avec l’Etat central et les CL. 13. L’instrument Programme pour des résultats (PforR) a été identifié comme l'instrument de prêt le plus approprié pour financer et appuyer le programme d'investissement municipal quinquennal en Tunisie. Il s’agit ainsi de renforcer l'impact de l'appui financier et technique de la Banque et afin de mettre davantage l’accent sur les résultats de l'initiative. Il soutiendra également le Gouvernement à : a) améliorer l'efficacité des dépenses publiques en faveur de l'investissement municipal ; b) utiliser les systèmes et procédures du programme ; promouvoir une orientation axée sur les résultats de l'ensemble du programme en établissant des liens clairs entre les décaissements de la Banque et l'obtention de résultats ; et c) favoriser des actions d'amélioration et d’obtenir des résultats, notamment en mobilisant de l'assistance technique. Portée du programme 14. Le programme du gouvernement consiste à offrir des services d'infrastructure municipaux en rendant les collectivités locales davantage redevables de leurs actions face aux citoyens. Ces services seront financés par une combinaison de subventions, d’autofinancement des communes et de prêts contractés auprès de la CPSCL, et ces financements seront accompagnés de mesures de renforcement de la capacité institutionnelle de 264 municipalités pendant la période 2014-2018. Grâce à ce programme, le gouvernement a l'intention de passer d'une approche purement basée sur la fourniture de services 4 d'infrastructure à une approche mettant davantage l'accent sur la performance et la responsabilisation des CL. À cette fin, le programme du gouvernement cherche à : (i) renforcer les capacités institutionnelles des CL pour leur permettre de fournir des services municipaux tout en transformant leur relation avec leurs citoyens à travers des mesures visant à encourager la participation, la transparence et la redevabilité ; et (ii) améliorer la fourniture d’infrastructures municipales dans les quartiers défavorisés. 15. Le Programme soutenu par la Banque comprend trois activités principales : (a) Subventions globales non affectées pour la réalisation des projets d’infrastructures municipales qui reflètent les priorités des citoyens ; (b) Subventions affectées destinées à l’amélioration de l'accès aux services municipaux de base dans les quartiers défavorisés ; (c) Renforcement des capacités pour l'amélioration du développement institutionnel des CL. A. Subventions globales non affectées 16. Les subventions seront basées sur la performance afin d’inciter les collectivités locales à atteindre les normes améliorées de performance institutionnelle dans les domaines clés de leurs fonctions municipales. Dans le cadre du Programme, 264 municipalités recevront de la CPSCL (au nom de l'Etat) des subventions globales non affectées basées sur la performance pour soutenir les investissements prioritaires dans les infrastructures urbaines qui ont été identifiés et inscrits dans leurs plans participatifs et d'investissements municipaux annuels de 5 ans. Les municipalités seront responsables de la planification et de la mise en œuvre des sous-projets financés à travers les subventions à l’investissement basées sur la performance, et les subventions reçues seront reflétés dans les recettes et dépenses de leurs budgets annuels. 17. Les subventions globales non affectées seront allouées aux municipalités selon une formule transparente et prévisible. Ces allocations sont pondérées par la population des CL et leur potentiel fiscal, sous réserve de l'application d'un facteur d'ajustement pour s'assurer que chaque municipalité recevra au moins l'équivalent de l'enveloppe reçue au cours du PIC précédent. Les allocations sont à publiées à des fins de planification, et le décaissement annuel réel des fonds sera effectué sur la base : (i) du respect des conditions minimales ; et (ii) de la performance de chaque CL évaluée par rapport à un ensemble de critères. B. Subventions affectées pour l’amélioration de l'accès aux services municipaux de base dans les quartiers défavorisés 18. Ces subventions affectées représentent un instrument du Gouvernement pour répondre à des priorités nationales de politique publique. Actuellement, la priorité du gouvernement est axée sur l'amélioration des niveaux de service dans les quartiers défavorisés. Un total de 225 millions DT a été alloué au titre de la subvention affectée pour la période 2014-2018 pour améliorer l’accès aux services de base dans 114 des CLs comprenant 229 quartiers. C. Renforcement des capacités pour l’amélioration du développement institutionnel et de la redevabilité des CL (17 millions $ EU) 19. Compte tenu de la demande hétérogène des municipalités, le renforcement des capacités et le soutien technique seront fournis sur la base d'un plan de développement des capacités annuelles pour répondre aux besoins identifiés au cours d'une évaluation spécifique des besoins en capacité effectuée lors de la préparation du programme. Les quatre grands domaines pré-identifiés comme nécessitant un appui au renforcement des capacités au niveau de la ville incluent: (i) la priorisation et la planification de l'investissement municipal ; (ii) l'amélioration des sources de revenus propres ; (iii) la qualité des projets, 5 y compris la passation des marchés, la gestion environnementale et sociale ; et (iv) les systèmes de gestion de l'évaluation et des mécanismes d’opération et de maintenance. 19. Le programme appuiera également la mise en place de plusieurs initiatives qui permettront de renforcer la décentralisation du gouvernement, la gouvernance participative et la question de la transparence en conformité avec la nouvelle Constitution. Le programme appuiera i) la conception et le lancement d'une nouvelle plate-forme (Portail électronique des Collectivités Locales) qui mettra à la disposition du public des informations sur le budget, la passation des marchés et les audits pour toutes les CL ainsi que les résultats des évaluations de performance des CL accessibles au public. Progressivement, le portail électronique sera également disponible pour recueillir toute information sur les processus de planification et de préparation du budget participatif Objectif de Développement du Programme 21. L'objectif de développement du Programme est : (i) de renforcer la capacité des CL à fournir des infrastructures municipales, et (ii) d'améliorer l'accès aux services dans les quartiers défavorisés ciblés. Effets Environnementaux et Sociaux 22. Une évaluation du système environnemental et social (ESES) pour le Programme a été menée par la Banque mondiale en vue d'examiner les systèmes de gestion environnementale et sociale existants de la Tunisie pour les projets d'infrastructure municipale et d'assurer leur cohérence avec les principes de base décrits dans la politique opérationnelle OP 9.00 Financement du Programme pour Résultats. 23. Dans l'ensemble, l'évaluation conclut que les activités proposées et les systèmes applicables sont à bien des égards compatibles avec les principes fondamentaux de la politique opérationnelle OP 9.00. Cependant, il y a certains domaines qui ont besoin d’être renforcés. Les activités du Programme qui sont susceptibles d'avoir des effets environnementaux et sociaux sont ceux liés à : (i) la réalisation des infrastructures municipales ; et (ii) l'amélioration de l'accès aux infrastructures de base dans les quartiers défavorisés. Ces activités comprennent les routes et les trottoirs, la construction, la réhabilitation et la revalorisation, l'éclairage des rues, les raccordements/extensions aux réseaux d’assainissement, l’évacuation des eaux pluviales, la collecte des déchets solides, les espaces verts et installations de loisirs, les marchés, la réhabilitation à petite échelle des abattoirs, et d'autres améliorations environnementales. 24. Selon le type, la portée et l'ampleur des travaux admissibles en vertu de ce Programme, les effets négatifs devraient être des impacts typiques aux travaux, généralement spécifiques aux sites et limités à la phase de construction. De même, compte tenu de la portée des activités, il est peu probable qu’il soit question de réinstallation des populations dans le cadre du Programme. Toutefois, il n’est pas exclu que l'acquisition de terrains puisse s’avérer nécessaire pour la construction d'infrastructures, comme par exemple l’élargissement des voies dans les emprises existantes ou l'acquisition de terrains pour de nouveaux marchés. Cela pourra avoir un impact sur des terrains, des actifs, des biens, des récoltes ou des installations communautaires partagées telles que les points d'eau, les routes communautaires, et les marchés en bord de route. En raison de la dispersion géographique importante des municipalités participantes et de l'ampleur des investissements proposés, le Programme n’est pas susceptible d’engendrer des effets cumulatifs. Le processus de sélection pour tous les projets comprend des critères d’exclusion pour certains types de projets (par exemple de nouvelles décharges et des usines de traitement des eaux usées) ainsi que pour des projets d'une certaine ampleur qui auraient des impacts négatifs importants, variés ou sans précédents sur l'environnement et/ou les personnes touchées (comme les nouveaux abattoirs qui sont exclus du financement et non éligibles au Programme). 6 25. Le Programme s'appuiera sur l'expérience des programmes similaires au cours des 20 dernières années en Tunisie. L'organisme chargé de soutenir le financement des plans d'investissement municipaux du gouvernement (la CPSCL) a élaboré un Manuel d'évaluation environnementale (2003) avec le soutien de la Banque pour la gestion de ces plans d'investissement. L'ESES a constaté que le système tunisien pour l'évaluation de l'impact environnemental et social est bien établi et relativement complet, reflétant les pratiques internationales. En général, ce système est suffisant pour assurer que les impacts potentiels seront identifiés et gérés. Cependant, certaines lacunes et limites doivent être corrigées conformément aux dispositions de la nouvelle Constitution et des exigences de la politique opérationnelle OP 9.00. En outre, le système est limité par manque de ressources humaines à différents niveaux, et sa mise en œuvre est parfois insuffisante en raison du fait que le personnel manque souvent des qualifications requises (par exemple pour effectuer des visites d'inspection de site, ou pour réaliser des consultations de manière adéquate). 26. D'un point de vue social, des lacunes et des faiblesses ont été identifiées dans les procédures de réinstallation involontaire, ainsi que dans les pratiques participatives et de redevabilité sociale. Il est nécessaire de mettre à jour le Cadre d’acquisition de terrains récemment produit par la CPSCL (Plan cadre d'acquisitions des terrains, 2013) et d’offrir les conseils appropriés aux municipalités, en particulier en ce qui concerne la réinstallation et l'indemnisation des occupants non-autorisés de terrains et d’emprises publiques. Les municipalités devront veiller à ce que les personnes touchées par la perte de terres et de biens - dans le cas improbable où cela devrait se faire dans le cadre de sous-projets de construction d’infrastructure de base - soient correctement indemnisées et seront assistés dans le rétablissement de leurs moyens de subsistance. Une attention particulière doit être accordée à l'amélioration de la transparence et de la redevabilité des organismes de mise en œuvre. Des guides doivent être élaborés pour assurer la participation et la consultation efficace avec les citoyens concernés. Les municipalités qui participent au Programme devront également adopter des mécanismes efficaces de règlement des plaintes. Financement 27. Le Programme pour Résultats proposé d’un financement de 300 millions de dollars EU appuiera la mise en œuvre du Programme. Arrangements Institutionnels et Mise en œuvre du Programme 28. Compte tenu de la nature fiscale des réformes introduites dans le cadre du programme, le ministère des Finances (MEF) est responsable du programme et par conséquent, est le bénéficiaire direct des fonds du prêt. Les activités dans le cadre du Programme sont à leur tour financées directement par le MEF à travers son budget annuel. Le ministère de l'Economie et des Finances (MEF) sera responsable du financement des activités du Programme et d'assurer que les ressources du Programme soient budgétisées et décaissées dans le cadre des dépenses du Programme. 29. La coordination intersectorielle est assurée par un Comité interministériel (CIM) créé en juillet 2013 pour le suivi et la coordination du programme. Il est présidé par le ministre en charge des collectivités locales. Il est soutenu par le DGCPL, qui servira de Secrétariat de ce comité. 30. La CPSCL est mandaté en vertu du décret et conformément à la loi organique pour les administrations locales pour administrer le transfert des subventions à l’investissement aux LG. Le processus des transferts est détaillé dans le Manuel Opérationnel du Programme. La CPSCL coordonnera 7 la mise en œuvre du programme, facilitera l'achèvement en temps opportun des fonctions interdépendantes à effectuer par les organismes d'appui et d’intégrer les exigen ces en matière de reporting. La CPSCL sera directement responsable, par l'intermédiaire de ses directions régionales, pour l'exécution des activités d'assistance technique (soutien en temps opportun), des activités de renforcement des capacités (comme décrit ci-dessus). 31. Au niveau local, les CL vont planifier et mettre en œuvre les investissements financés dans le cadre du Programme, en s'appuyant sur des systèmes et procédures bien établis, développées au cours des 20 dernières années et en s’appuyant sur les trois précédents Projets de développement municipaux financés par la Banque. Etant donné que les CL sont les maîtres d’ouvrage de leurs projets d'investissement, le financement provenant des subventions sera reflété dans les recettes et les dépenses des budgets annuels de CL. Les CL vont préparer le plan annuel d'investissement municipal pour le Programme, consolidé avec le plan de budgétisation annuelle des CL. Le budget annuel est discuté et approuvé par le conseil municipal et le plan d'investissement municipal annuel et le budget annuel seront divulgués après leur adoption. Les CL seront responsables de l'approbation des études de faisabilité, des études sommaires, des études détaillés des estimations de coûts et des plans de passation des marchés. Point de Contact Banque Mondiale Contact : Jaafar Sadok Friaa Titre : Spécialiste Urbain Tel : +1-202-473-7124 Email : jsfriaa@worldbank.org Emprunteur/Client Contact : Mme Khalthoum Hamzaoui Titre : Directeur Général, MEF Tel : +216 71 892 653 Email : k.hamzaoui@mdci.gov.tn Pour plus d’information, contacter : L’InfoShop Banque Mondiale 1818 H Street, NW Washington, D.C. 20433 Téléphone : (202) 458-4500 Fax : (202) 522-1500 Internet : http://www.worldbank.org/infoshop 8