Précis 24574 DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL OTOÑO DE 2001 NÚMERO 217 La actividad forestal comunitaria en Nepal A pesar de que Nepal se encuentra entre los países más pobres del mundo, es un líder mundial en lo que se refiere a involucrar a las comunidades en la protección y gestión forestales. El programa de actividad forestal comunitaria de Nepal, que tiene más de dos decenios, ha contribuido a recuperar importantes zonas forestales deterioradas, pero la aplicación no ha sido sencilla. Al no contar con precedentes, el país ha tenido que aprender por medio de métodos experimentales y encontrar soluciones innovadoras a medida que surgían los problemas. La experiencia de dos proyectos apoyados por el Banco ha brindado enseñanzas valiosas para los países que inician el camino de la participación de la comunidad en la protección y gestión forestales. Estas enseñanzas son también pertinentes para el desarrollo impulsado por la comunidad, que es un enfoque arraigado en la participación comunitaria. De acuerdo con un estudio del no hay vuelta atrás y puede ser difícil y Departamento de Evaluación de oneroso corregir los errores. Es necesario Operaciones (DEO), la actividad forestal prestar especial atención a dos cuestiones: comunitaria en Nepal demuestra los los aspectos que repercuten en la vida de cambios complejos e irreversibles que las los más pobres y la coordinación entre los iniciativas de desarrollo impulsadas por la donantes. comunidad pueden producir en la trama social, económica y política de la sociedad. Antecedentes Quienes formulan las políticas deben Más del 90% de la población de Nepal sopesar cuidadosamente y por adelantado vive en zonas rurales. Los bosques son los aspectos fundamentales del proceso de especialmente importantes para la adopción de decisiones, las características subsistencia de los que no poseen tierras y de la distribución de los beneficios entre de los más pobres, que dependen de la las partes interesadas y la estrategia de leña, el forraje y otros productos no aplicación. Una vez que se ha iniciado un derivados de la madera para su proceso de participación de la comunidad supervivencia cotidiana. Los bosques y los 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial arbustos ocupan aproximadamente el 40% de la superficie Proyectos apoyados por el Banco terrestre de Nepal, el 80% de la cual está ocupada por El primer proyecto forestal del Banco en Nepal, aprobado colinas o montañas. Desde el punto de vista económico, la en 1980, financió la plantación de bosques comunitarios en región forestal más importante de Nepal se encuentra en la tierras altas. Su segundo proyecto forestal tuvo como región de Terai, tierra baja fértil y densamente poblada objetivo la región de Terai, con una ambiciosa operación localizada a lo largo de la frontera con la India. El para impulsar la participación de la comunidad en la comercio de madera procedente de sus continuos gestión de la oferta y demanda de leña, forraje y otros cinturones de bosques constituye una de las principales productos forestales. Apoyó la creación de bosques fuentes de ingresos para el Estado. Por el contrario, los comunitarios (plantación de árboles fuera de la zona bosques de la región de media montaña están dispersos, boscosa) y la gestión forestal natural, y promovió la entremezclados con asentamientos y tierra dedicada a la conservación de energía por medio de la distribución de agricultura, no son de fácil acceso y tienen valor cocinas más eficientes. Si bien se plantaron muchos árboles, principalmente para la satisfacción de las necesidades el DEO calificó este proyecto como poco satisfactorio. La básicas de la población local. falta de una adecuada atención a la capacitación y al En 1957, el gobierno colocó todos los bosques de Nepal fortalecimiento de la capacidad dio por resultado un bajo su control directo, pero no pudo frenar el ritmo de calendario de actividades muy rígido que impidió la deforestación. Sin los antiguos sistemas autóctonos y realización de operaciones forestales auténticamente tradicionales de gestión de los recursos forestales del país, comunitarias. Las ideas y componentes tomados del primer en los decenios de 1950 y 1960 se perdieron vastas zonas proyecto forestal, realizado en las zonas montañosas, boscosas. El fracaso de las medidas de control del Estado resultaron inadecuadas para Terai, donde la situación hizo renacer el interés en una gestión de recursos basada en socioeconómica es diferente. Las cocinas “mejoradas” la participación de la comunidad. En 1978, el gobierno —cuyo funcionamiento no se había comprobado entregó zonas limitadas de tierras boscosas a los panchayats debidamente ni siquiera en las montañas— se averiaban (ahora reemplazados por gobiernos locales elegidos), con frecuencia y no se ajustaban a los requisitos de cocción práctica que a menudo excluyó a los usuarios de los locales. bosques que vivían fuera de la zona administrativa del El proyecto de actividad forestal comunitaria en tierras panchayat. Ello condujo en 1988 a la adopción de la idea montañosas, el tercero de los proyectos forestales, de gestión colectiva del grupo de usuarios. El Plan maestro contribuyó a establecer el marco normativo, de legislación de Nepal para el sector forestal (1989) promovió y de procedimiento necesario para llevar a la práctica el decididamente la participación de la comunidad en la programa de actividad forestal comunitaria de Nepal. gestión de los bosques, y la Ley de Bosques, de 1993, asignó También incrementó la toma de conciencia entre las a esa participación la máxima prioridad, otorgando a los comunidades de las colinas en cuanto a la necesidad de grupos de usuarios la condición jurídica de “instituciones proteger los bosques y puso más de 300.000 hectáreas de autónomas con personalidad jurídica y sucesión perpetua” bosques degradados de las tierras altas bajo la protección con derecho a vender y adquirir productos forestales. de más de 4.000 grupos de usuarios. Pero los logros obtenidos en virtud del principal componente —gestión de Gestión por los grupos de usuarios los recursos forestales— fueron dispares, debido a un De acuerdo con las actuales disposiciones, el gobierno es exceso de confianza inicial en las plantaciones como medio dueño de la tierra pero los grupos de usuarios tienen de reforestación. En muchos casos, la insistencia en derecho al 100% de los beneficios derivados de los bosques objetivos numéricos menoscabó la calidad del proceso de que se encuentran bajo su protección, lo que representa un formación de los grupos de usuarios. El hecho de que no se incentivo para que se ocupen de ellos. Los grupos de llevara a cabo el componente de investigación planificado usuarios están formados tanto por los usuarios primarios impidió que pudieran abordarse problemas cruciales (quienes utilizan con regularidad el bosque y tienen derivados de la aplicación sobre el terreno, en tanto que la derechos reconocidos en el ámbito local para hacerlo) como falta de supervisión adecuada hizo que resultara difícil los usuarios secundarios (quienes lo utilizan de forma saber qué parte de la cubierta forestal renovada podía ocasional con un fin determinado o para obtener un atribuirse al proyecto. El DEO calificó este proyecto como producto concreto, pero no consiguen el reconocimiento de moderadamente satisfactorio. la plenitud de derechos por parte de los usuarios primarios). Los integrantes del personal del Departamento de Bosques Resultados dispares que trabajan como agentes de extensión se ocupan de La gestión comunitaria ha reducido la tasa de deforestación registrar e incentivar a los grupos de usuarios. Cada grupo en Nepal y el 15% de la superficie forestal ahora está debe presentar y cumplir un plan de operaciones en que se protegida por los grupos de usuarios. En las tierras defina la zona de gestión que va a proteger, se describan las montañosas (donde grandes extensiones de bosque se prácticas de gestión y explotación forestales y se encuentran bajo la protección de la comunidad), la tasa se identifiquen las zonas y especies que se van a plantar. ha reducido a alrededor del 0,2% anual. En cambio, en Précis 217 3 Terai la tasa de agotamiento forestal es próxima al 1,3% previamente degradado comienza a generar ingresos anual. considerables, ¿es razonable que el gobierno espere que el Ha habido problemas para reproducir el modelo recurso recuperado empiece a contribuir a los esfuerzos del aplicado a las montañas en otras partes del país, donde las país en materia de desarrollo, sobre todo en un país tan condiciones difieren. En la zona de media montaña la pobre como Nepal? Los críticos argumentan que los grupos actividad forestal comunitaria se extendió y afianzó por de usuarios ya están contribuyendo a ello cuando apoyan numerosas razones. Primero, la publicidad mundial acerca iniciativas como la construcción de escuelas en las aldeas y del estado de deterioro de los bosques de Nepal impulsó al de refugios en las paradas de autobús, pero los ingresos de gobierno a tratar de controlar la rápida deforestación cada grupo de usuarios son diferentes. ¿Sería justo que apreciable en los bosques situados en esa zona —que algunos poblados pudieran desarrollarse mientras se deja consideraba de poco valor para el comercio o la obtención de lado a otros? ¿De qué forma deberían contribuir los de ingresos públicos. Las comunidades locales también grupos de usuarios, teniendo en cuenta que la actividad deseaban proteger los bosques para evitar que se forestal comunitaria se realiza al margen del sistema reprodujeran las consecuencias de la deforestación, como tributario nacional? los desprendimientos de tierra, la erosión y otras similares. El hecho de que los bosques estuvieran dispersos facilitó la Desafíos de las dos etapas de la ejecución identificación de los grupos de usuarios adecuados, en El objetivo principal de los primeros años de la puesta en tanto que la comunidad internacional del desarrollo estuvo práctica —Etapa I— fue la identificación y formación de dispuesta a proporcionar recursos presupuestarios para los grupos de usuarios y el traspaso a éstos de zonas apoyar los esfuerzos participativos en las zonas rurales. El boscosas para su protección y gestión. Los problemas gobierno ya estaba adoptando las reformas políticas y propios de esta etapa fueron la creación del espíritu de jurídicas necesarias para apoyar la actividad forestal participación comunitaria entre los pobladores, condición comunitaria. fundamental para constituir grupos de usuarios viables, y Las circunstancias son diferentes en Terai, donde el la aplicación de políticas, leyes y procedimientos claros gobierno se ha resistido a entregar los bosques a los grupos para la actividad forestal comunitaria. También fue de usuarios. La riqueza de los recursos forestales y los fundamental la capacitación en el Departamento de complejos esquemas de asentamiento en la región hacen de Bosques, principal organismo encargado de la aplicación, la identificación de los grupos de usuarios una tarea mucho para trabajar junto con la población en la protección y más complicada. Aun donde los bosques han sido gestión forestales. Además, como los derechos sobre las entregados a las comunidades, se han señalado anomalías zonas forestales no siempre son claros —lo que da lugar a sociales, incluida la distribución desigual e injusta de la controversias—, se necesitaron mecanismos de solución de tierra y de los beneficios. conflictos. A medida que la actividad forestal comunitaria se Participación en los beneficios y toma de decisiones afianzó y crecieron los bosques, se pasó a la Etapa II. La La experiencia de Nepal demuestra las vastas ramificaciones idea dominante en la Etapa I era la protección de los de la actividad forestal comunitaria. Cuando se promovió recursos forestales y la satisfacción de las necesidades en las zonas montañosas, el objetivo principal era proteger básicas de la población. Esta labor configuró los planes de un recurso degradado y en disminución. Nadie previó operaciones de los grupos de usuarios. A pesar de que los que los bosques podrían recuperarse de forma tal que bosques ya formados están en condiciones de atender brindasen importantes beneficios económicos. Esa misma sobradamente las necesidades básicas de las comunidades, posibilidad de obtener beneficios hizo que el gobierno, no han desarrollado su pleno potencial. La obtención de un comprensiblemente, se mostrara cauto a la hora de aplicar consenso dentro del país en cuanto al objetivo principal de el modelo a los abundantes recursos forestales de Terai. El la actividad forestal comunitaria —necesidades básicas o carácter irrevocable de la decisión de confiar los bosques a algo más— es un desafío importante para la segunda los grupos de usuarios hizo que el gobierno se mostrara etapa. Además, también resulta importante el desarrollo de todavía más reacio. Una vez que se entregan los bosques, no mecanismos de solución de conflictos más complejos, por hay marcha atrás. En la actualidad, no existe consenso cuanto la índole de las controversias se ha modificado en la entre el gobierno y otros participantes en cuanto a la medida en que se ha incrementado el valor de los recursos estrategia para Terai. Habida cuenta del firme movimiento forestales. Quienes no son miembros de un grupo de de la sociedad civil, de la presencia de numerosos donantes usuarios observan el valor de los bosques protegidos y individuales y de pequeña magnitud, y de un gobierno que desean intervenir y participar en las ganancias. Los grupos conserva la propiedad de los recursos forestales, quizá sea de usuarios pueden incumplir sus planes de operaciones necesaria la presencia de un intermediario para llevar a las para beneficiarse de las posibilidades comerciales que partes a la mesa de negociación. ofrecen los bosques. La relación de los grupos de usuarios El éxito del programa de actividad forestal comunitaria con otras instituciones de desarrollo de las aldeas también plantea muchos interrogantes. Cuando un recurso ha sido motivo de preocupación. 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Existen indicios de que los pobres quizá no se hayan • Debe prestarse especial atención a las cuestiones que beneficiado de la actividad forestal comunitaria. Los altos afecten la vida de los más pobres. En la economía niveles de analfabetismo entre los integrantes de los grupos agrícola de Nepal, el desarrollo del sector forestal tiene de usuarios constituyen una limitación y actúan sobre todo grandes repercusiones en la vida de los pobres, pues la en detrimento de los pobres y vulnerables. Debería leña, el forraje y otros productos no madereros que se prestarse mayor atención a cuestiones como la recogen en los bosques cercanos son un complemento participación en los beneficios de acuerdo con la importante para su salario cotidiano. dependencia, la mayor intervención de los pobres en la • La creación de la estructura para la puesta en práctica de adopción de decisiones y los planes especiales para evitar la actividad forestal comunitaria es la primera etapa. La que los más necesitados salgan perjudicados en los segunda sería la integración del programa con otras primeros años del proceso de protección. Una mayor iniciativas de desarrollo que se realizan en el país y la atención a la investigación, comercio, comercialización y consolidación de los adelantos logrados, tarea mucho desarrollo de productos forestales no madereros sería un más ardua. buen medio para evitar que los pobres salgan perdiendo. • No es posible prever todos los problemas y desafíos de Además, la necesidad de desarrollar aún más la capacidad la ejecución de un programa de participación del Departamento de Bosques y de los grupos de usuarios comunitaria. Es importante tener un sistema eficiente de para la gestión de los bosques con miras a su utilización seguimiento y evaluación para efectuar las correcciones sostenible, más que a su protección, requerirá en el momento debido, en caso necesario. La asistencia conocimientos especializados nuevos y más profundos. La técnica y el seguimiento y la evaluación son de especial asociación con organizaciones gubernamentales y no importancia en un proyecto que está experimentando gubernamentales puede ampliar el alcance del nuevas ideas y fomentándolas. Departamento de Bosques y de los grupos de usuarios, pero • Dada la gran dependencia de los pobres con respecto a estas actividades deben coordinarse para evitar la los bosques, el desarrollo del sector forestal debe formar superposición y el despilfarro de los escasos recursos. parte de la estrategia del Banco para aliviar la pobreza en Nepal. Además de incrementar y recuperar la Coordinación entre los donantes cubierta forestal, los objetivos de desarrollo deben Alrededor del 80% del presupuesto de Nepal para el formularse, al menos parcialmente, en función del alivio desarrollo proviene de numerosos donantes, cada uno de de la pobreza. los cuales aporta sólo pequeñas cantidades1. El apoyo de la • La incorporación acrítica de ideas y elementos de comunidad internacional ha hecho posible que Nepal proyectos de otras regiones está condenada al fracaso, y ponga en práctica un programa de actividad forestal la aplicación precipitada de una medida no comprobada comunitaria. Pero la falta general de coordinación entre los puede ser perjudicial, como ocurrió en el caso de las donantes ha llevado a un uso menos eficiente de los “cocinas mejoradas” en Terai. recursos disponibles, a la confusión entre el personal que • Si bien la actividad forestal comunitaria puede ser una trabaja sobre el terreno y a la falta de atención a algunas estrategia doblemente provechosa a largo plazo, la cuestiones importantes, como la investigación. Los utilización de apoyo externo tiene consecuencias donantes concuerdan en la necesidad de una mejor inmediatas para el gobierno en materia de costos. El coordinación de sus actividades; los recientes intentos han respaldo de la comunidad internacional hizo posible el dado lugar a mejoras considerables. Empero, la programa de actividad forestal comunitaria de Nepal, coordinación de las actividades de los donantes sobre el pero el fracaso en la coordinación de las iniciativas de terreno continúa estando obstaculizada por sus diferentes los donantes perjudicó tanto a estos como al país. intereses geográficos y condicionalidades. Nota Síntesis de las enseñanzas generales 1. Véase DEO, The Drive to Partnership. Aid La experiencia de Nepal ofrece enseñanzas válidas para los Coordination and the World Bank (Washington, D.C.: países interesados en la participación de la comunidad en la Banco Mundial, 2001); también Précis 201 (Washington, protección y gestión forestales y en otras actividades de D.C.: DEO, 2000). desarrollo. Son las siguientes: Précis 217 5 Précis recientes del DEO 216 Promoting Environmentally Sustainable Development 215 Rural Water Projects. Lessons Learned 214 Uganda: Políticas, participación, gente 213 Desarrollo de la capacidad africana de seguimiento y evaluación 212 El modelo de educación para niños pobres aplicado en Chile 211 Fortalecimiento de los municipios tunecinos para fomentar el desarrollo urbano local 210 Connecting with the Information Revolution 209 Participation in Development Assistance 208 India: Improving the Development Effectiveness of Assistance Director General, Evaluación de Operaciones: Robert Picciotto Director, Departamento de Evaluación de Operaciones: Gregory Ingram 207 Adaptación de las instituciones de transporte a las necesidades de Director, Grupo de Evaluación Sectorial y Temática: Alain Barbu la transición en Rumania Jefa de Proyectos: Nalini Kumar 206 La reforma del sector de energía de la India (1978-1999) 205 Progreso en las aldeas de Java 4Este Précis se basa en la labor de evaluación de Nalini Kumar, 204 Examen anual de la eficacia en términos de desarrollo, 2001: De oficial superior de evaluación de operaciones, Grupo de Evaluaciones la estrategia a los resultados Sectoriales y Temáticas, DEO. 203 En busca del equilibrio: Estrategia forestal del Banco Mundial 202 Reducción de la pobreza en el decenio de 1990. La estrategia del Banco Mundial Précis Jefe, Grupo de Asociaciones y Conocimientos: Osvaldo Feinstein • 201 Ofensiva en favor de la asociación: La coordinación de la ayuda y Editor Jefe: Elizabeth Campbell-Pagé • Redactora: el Banco Mundial Caroline McEuen • Difusión: Juicy Qureishi-Huq 200 La evaluación de los aspectos relativos al género y el desarrollo en el Banco Mundial 4Los miembros del Directorio Ejecutivo y el personal del Banco 199 La creación de un mejor sistema de transporte en Ghana pueden obtener los Précis en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de información regionales; el público en general 198 Extensión agrícola: La experiencia de Kenya puede solicitarlos al InfoShop del Banco Mundial. Précis también puede 197 Hacia una estrategia de desarrollo integral obtenerse gratuitamente si se solicita al Centro de Consultas del DEO: 196 La evaluación y el desafío del desarrollo teléfono 1-202/458-4497, correo electrónico: eline@worldbank.org 195 Evaluaciones de la pobreza: Cómo conseguir una mayor DECLINACIÓN DE RESPONSABILIDAD: Précis es obra de la repercusión Unidad de Extensión y Difusión, Grupo de Asociaciones y 194 Involuntary Resettlement: The Large Dam Experience Conocimientos, Departamento de Evaluación de Operaciones del 193 Alianza por la educación en Jordania Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este boletín son las del 192 La reforma del sector eléctrico de Bolivia personal y editores de dicho Departamento y no deben atribuirse al 191 Bangladesh: La formación de alianzas ha contribuido al progreso Banco Mundial, sus instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. 190 El transporte en Indonesia Précis aussi disponible en français Précis also available in English 189 La atención de la salud en Brasil: El tratamiento de situaciones @ http://www.worldbank.org/oed @ http://www.worldbank.org/oed complejas Précis 217 Actividad forestal comunitaria en Nepal ISSN 1564-6297