40760 N.o 9 Serie INTERCAMBIO DE CONOCIMIENTOS junio de 2007 La protección de las inversiones en electricidad en México: Las ventajas de la energía renovable por Daniel Farchy Son pocos los inversionistas que se arriesgarían a poner todo su dinero en una sola inversión sobre la base de un pronóstico a 30 años y, sin embargo, eso es precisamente lo que a menudo se ha hecho en la planificación energética de costo mínimo interpretada en sentido estricto. En México, las políticas reguladoras han dificultado la adopción de la energía renovable (ER) y de otras opciones energéticas diversificadas que podrían reducir el riesgo de cartera. En este contexto, en esta nota se muestra cómo en México cada vez se reconoce más que la ER es un medio viable de ampliar las inversiones en generación de electricidad y aumentar la seguridad a largo plazo. El método de la cartera Desde hace mucho tiempo, cuando se adoptan políticas energéticas, se acepta que el criterio del En México, donde las empresas estatales están costo mínimo en la planificación de la generación de obligadas a comprar la electricidad más barata electricidad es el medio más eficaz de asegurar un disponible para asegurar un suministro firme, en suministro de energía bien equilibrado en un país. Sin lugar de intermitente, de capacidad nueva de embargo, en vista de la gran variedad de opciones generación de energía, las opciones en materia de disponibles actualmente y de la incertidumbre sobre ER comúnmente han ocupado un segundo plano. el futuro, prácticamente es imposible calcular cuál Para hacer frente a la creciente demanda de es el costo mínimo a largo plazo. En la planificación electricidad, México prevé usar turbinas de gas de basada en el costo mínimo se tropieza también con ciclo combinado, que son una fuente energética otros obstáculos, como la variabilidad de los precios de costo mínimo en las condiciones económicas y las distorsiones ocasionadas por las subvenciones actuales. Sin embargo, la inestabilidad reciente del ocultas. A menudo también se dejan de lado los costos precio del gas ha creado dudas sobre esta opción ambientales y sociales que tienen el uso de algunas como fuente de costo mínimo en el futuro. Las fuentes de energía. subvenciones ocultas que distorsionan los precios y la omisión de los costos ambientales y sociales conexos En el sector financiero, los inversionistas que sienten complicanelcálculodelverdaderocostomínimo.Por aversión por el riesgo usan desde hace ya tiempo la ello, es necesario usar una definición económica más teoría moderna de la cartera, que permite ver cómo completa de costo mínimo, es decir, una definición una canasta de distintos activos puede ofrecer el que reconozca el valor de una capacidad parcial máximo rendimiento posible a un determinado nivel procedente de fuentes intermitentes de ER, el valor de riesgo. Cuando se aplica a la planificación de la de las opciones de ER en una cartera diversificada capacidad de generación, la teoría de la cartera de seguridad de la energía y la internalización de refuta la creencia generalizada de que la adición de valores ambientales. capacidad fija de producción de energía renovable (ER) necesariamente aumenta los costos. Por el En esta nota se consideran los posibles beneficios de contrario, dado que las fuentes de ER tienen costos la inclusión de la valoración de carteras y el análisis iniciales más altos pero costos corrientes de insumos más de riesgos en la planificación de costo mínimo de la bajos, la inclusión de un mayor porcentaje de fuentes generación de energía en México y la forma en que de ER en la cartera de producción de energía de un promueven una mejor apreciación del valor de la ER paíspuedereducirlaexposiciónariesgosderivadosde y, por lo tanto, su utilización. los precios de determinados productos básicos. ESMAP es un fondo fiduciario de varios donantes administrado por el Departamento de Energía, Transporte y Agua del Banco Mundial que promueve la función de la energía en la reducción de la pobreza y en el crecimiento 1 La política sectorial es formulada por la Secretaría de Energía económico de una manera ecológicamente responsable. Su labor se aplica (SENER) y las funciones ejecutivas están confiadas a la Comisión a las economías de ingreso bajo, emergentes y en transición y contribuye a Federal de Electricidad (CFE) y a Luz y Fuerza del Centro (LFC) (que la consecución de los objetivos de desarrollo convenidos internacionalmente. presta servicios en la ciudad de México). Serie Intercambio de Conocimientos N.o 9 ESMAP 1 Serie INTERCAMBIO DE CONOCIMIENTOS junio de 2007 Obstáculos regulatorios El comienzo de un diálogo El Gobierno mexicano tiene el derecho exclusivo de Afinesdeladécadade1990,Méxicopidiólaasistencia generar, transportar, transformar, distribuir y suministrar del Banco Mundial para estudiar las cuestiones energíaconelpropósitodeprestarunserviciopúblico. ambientales. En un estudio hecho en ese marco por Aunque en 1992, con la eliminación de algunas ESMAP se examinaron posibles opciones en materia reglamentaciones se eximió a algunos sectores de políticas e inversiones para ayudar al país a cumplir limitados (entre ellos el del autoabastecimiento) con las normas ambientales, incluidas las relativas a del cumplimiento de restricciones estrictas, en la la calidad del aire (Kojima y Bacon, 2001). Se observó práctica el Estado retiene un monopolio en el sector claramente que el medio ambiente era la vía a través de la energía eléctrica1; las empresas de energía, que de la cual el Banco Mundial podía considerar con hacen frente a limitaciones presupuestarias severas, Méxicolascuestionesenergéticas.Enesemomento,el no han podido encargar la creación de capacidad Banco Mundial propuso que ESMAP hiciera un estudio nueva en materia de ER a causa de los altos costos amplio para examinar las opciones a largo plazo de iniciales. Durante los últimos años, el riesgo percibido promoción de la ER en México. en un mercado incierto con régimen de monopsonio ha limitado aún más la inversión del sector privado en En los estudios resultantes se identificaron beneficios la generación de ER. significativos para el sector de la electricidad de México que se podían obtener incorporando una El sistema de fijación de precios de México, que mayor proporción de fuentes de ER en su cartera de impone una separación entre el precio pagado a producción (Antonius y otros, 2006). A continuación se los inversionistas privados y el cobrado a los usuarios indican dos beneficios clave. finales, constituye otro problema regulatorio (Antonius y otros, 2006). Los precios pagados por el consumidor Diversificación. Los planes actuales de México sobre reflejanelcostomediodelsuministroycubrentiposmuy energía contemplan una diversificación para usar diversos de plantas generadoras (incluidas muchas menos fueloil y crear una nueva dependencia del plantas térmicas anticuadas y costosas alimentadas gas natural. A más largo plazo, se prevé que las a fueloil y carbón). Dado que esos costos se traspasan existencias de hidrocarburos disminuirán, lo cual a los consumidores, el precio es alto en comparación aumentará el precio que el país tendrá que pagar con el de la electricidad generada en plantas más para atender su creciente demanda de energía. modernas. Los pagos a los productores se basan en A mediano plazo, los precios del gas natural han el costo marginal o ahorro por reducción de costos, sido los más inestables entre los precios de los determinado en la actualidad por las plantas de productos energéticos y una exposición excesiva a turbinas de gas de ciclo combinado, de bajo costo y esa inestabilidad podría perjudicar al sector de la alta eficiencia. Los consumidores, por lo tanto, pagan electricidad2. La diversificación destinada a reducir el precios por los que sería conveniente desde el punto uso de combustibles fósiles podría mitigar los efectos devistaeconómicousaropcionesdeER;sinembargo, negativos de los aumentos y la inestabilidad de los una disposición constitucional impide el contacto precios en el futuro y así aumentar la seguridad general directo entre consumidores y productores, a causa delaenergía.ElcostomarginaldelaproduccióndeER de lo cual los productores independientes de energía está menos expuesto a las fluctuaciones de los precios eléctrica no pueden cobrar esos precios. de los productos básicos porque ese tipo de energía tiene menores costos ordinarios de insumos. Mejora del medio ambiente. La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero ayudaría a México a alcanzar sus metas nacionales de desarrollo sostenible3. El reemplazo de las centrales eléctricas más viejas alimentadas a fueloil y carbón también protegeríamáslasaludpúblicareduciendolosefectos nocivos de la contaminación a nivel local. En los estudios se identificaron también los obstáculos institucionales existentes y se recomendaron diversas 2Esto sucede incluso con la energía comprada mediante acuerdos con productores independientes: los contratos habituales de compra de energía de la CFE transfieren a ella todo el riesgo por la inestabilidad de los precios del insumo (gas), lo que representa un pasivo contingente considerable. 3Según lo previsto en el plan nacional de desarrollo (2001-2006). 2 Serie Intercambio de Conocimientos N.o 9 ESMAP mejoras. Comprendían el uso de técnicas más adecuadasdeevaluaciónenmateriadeER,incluidala aplicación de la teoría de la cartera a la planificación de la capacidad de generación y la introducción de un mecanismo basado en incentivos para impulsar el desarrollo de los mercados. Adiferencia de los mecanismos tradicionales de control, las políticas basadas en incentivos son más flexibles para responder a los cambios de las circunstancias. Una solución que se propuso fue establecer un fondo especial para promover el desarrollo de un sector de energía eléctrica renovable. Con ese fondo se podrían otorgarsubvencionesbasadasenlaproduccióncomo solución temporaria a las actuales distorsiones de precios. Esas subvenciones se concederían a través de un proceso de licitaciones públicas y se eliminarían gradualmente a lo largo de un período claramente establecido para asegurar que sólo recibiesen financiamiento los productores de ER más eficientes. Sería indispensable aplicar ese sistema haciendo conjuntamente un examen de la incertidumbre del sector y las disposiciones ineficientes sobre fijación de ocho años y con las cuales se tiene en cuenta la precios.MáscostososeríapromoverlasopcionesdeER necesidad de dar el impulso inicial al sector de la ER sin introducir reformas estructurales, porque parte de los de México con una inversión considerable en energía recursosempleadosparacrearincentivosparalaERse eólica y de prestar la asistencia técnica que ayude a usarían para compensar las distorsiones económicas modernizarlasinstitucionesdelsectordelaelectricidad en el sector. del país para que se beneficien en mayor medida con el valor sistémico creado por la ER. El proyecto Vientos de cambio: Una nueva generación comprende un mecanismo financiero para estimular el desarrollo institucional y la reducción de costos, así Destacados representantes del sector estuvieron como actividades de asistencia técnica para solucionar decididamentedeacuerdoenquelaEReraelsentido problemas analíticos y de políticas. en que se debía avanzar. También se reconoció cada vez más que, como miembro de la Organización Mecanismo financiero. De acuerdo con las prácticas para la Cooperación y el Desarrollo Económicos óptimasseguidasenlaspolíticasdepromocióndelaER (OCDE),Méxicoseguiríahaciendofrenteaunapresión en el Reino Unido, Irlanda y California, en el marco del creciente para limitar sus emisiones de gases de efecto proyecto se elaboró un mecanismo de apoyo tarifario invernadero. Al mismo tiempo, la Comisión Federal de (que se capitalizará con una donación de US$20,4 Electricidad (CFE) admitió que había una exposición millones incluida en el proyecto del FMAM) para dar excesivaycadavezmayoralmercadodelgasnatural al adjudicatario de la licitación de una central eólica en la generación de electricidad. En 2002-03, cuando de 101 MW un incentivo basado en la producción los precios del gas saltaron a entre US$7 y US$10 por durante los primeros cinco años de funcionamiento. millón de BTU, la ER parecía cada vez más interesante Para cumplir los requisitos de la CFE, interpretados en como medio de diversificación para conseguir sentido estricto, que imponen el uso de las fuentes de protección contra la inestabilidad. Sin embargo, costo mínimo, el Banco Mundial otorgó la subvención México todavía demostraba suma cautela en el uso basada en la producción para reducir el costo de la de recursos nacionales para subvencionar el desarrollo energía eólica al nivel del costo de los recursos de delaER.ElBancoMundialteníaqueencontrarlamejor generación marginales del sistema de la CFE. manera de ayudar a México a usar su primera fuente de energía eólica de demostración4. ConocidacomoLaVentaIII,lacentraleólica,situadaen Oaxaca, será financiada por el sector privado a través Estas consideraciones dieron por resultado la creación de fuentes comerciales (un contrato de compra a largo del proyecto de desarrollo de la energía renovable plazoconproductoresindependientesyunaestructura en gran escala financiado por el FMAM; se trata de actividades por valor de US$25 millones que durarán 5Incluidos el uso de modelos de determinación de precios de bienes de capital para evaluar el desarrollo de la cartera de generación, el 4Se excluyeron las fuentes hidroeléctricas y geotérmicas grandes, análisis de los efectos sistémicos de las fuentes de ER intermitentes y que ya se aprovechaban en medida importante. la adopción de patrones de referencia para los precios de la ER. Serie Intercambio de Conocimientos N.o 9 ESMAP de apoyo tarifario serán las garantías principales para precios y se incorpora el valor adicional de cartera de conseguir financiamiento). La CFE pagará al productor las opciones de ER, los servicios de ER conectados a la independiente de energía lo que esté dispuesta a pagar, red sean competitivos en México. según se determine en función de un precio de reserva derivado del ahorro marginal por reducción de costos El programa de ER de ESMAP ha puesto de manifiesto a largo plazo de la energía y las contribuciones de dos elementos que México necesita para avanzar en capacidaddelsistema.Conelmecanismofinancierose este terreno: i) un régimen regulador modernizado para cubrirá la diferencia entre el precio de reserva y el costo establecer igualdad de condiciones entre las fuentes de degeneracióndeladjudicatario.Elresultadofinalserála ERysusequivalentesenhidrocarburos,yii)unfondo(por central eólica La Venta III de 101 MW, con una inversión lo menos a mediano plazo) para promover la creación total estimada en unos US$120 millones. de un sector de ER con una subvención destinada a lograrquelacapacidaddeERseacompetitivaconlade Asistencia técnica. Con el proyecto se presta apoyo los combustibles fósiles. El proyecto del FMAM tiene por también a diversas actividades de asistencia técnica. fin crear las condiciones necesarias para avanzar en la Entre ellas figuran el análisis y desarrollo de métodos adopción de ese régimen y poner en funcionamiento el destinadosaperfeccionarunavaloraciónmásampliade fondo,conlacreacióndeunmecanismodesubvención los recursos de ER5, así como la creación de sistemas de para la central eólica La Venta III. construcción de modelos en la CFE para integrar mejor la ER en el sistema de la red nacional. Las actividades Laaplicacióndelmétododelacarteraenlaplanificación también incluyen el fortalecimiento de la capacidad de la generación de energía en México no fue el de la Secretaría de Energía para actuar como punto único factor que contribuyó al desarrollo de la idea centraldecoordinaciónconlasentidadesqueejecuten de establecer la central eólica en el proyecto de proyectos de ER y la prestación de un conjunto más desarrollo de la energía renovable en gran escala. completo de servicios de extensión y asesoramiento. En realidad, es probable que haya ayudado poco a Además, se prepararán las bases de datos y los planes convenceralosencargadosdelaadopcióndepolíticas necesarios para ayudar a la CFE y a los operadores a a llevar adelante el proyecto. Sin embargo, la idea de ampliar el aprovechamiento de las fuentes eólicas en calcular el valor de la ER como medio para ampliar las Oaxaca y el resto del país. inversionesengeneracióndeenergíaeléctrica,queestá empezando a tener aceptación en todo el mundo, no Conclusión se puede subestimar. Es probable que, si se eliminan las subvenciones a los hidrocarburos, se tiene en cuenta la variabilidad de los Bibliografía In memoriam Antonius, Andrés, Shimon Awerbuch, Martin Berger, Donald Hertzmark, Jorge M. Huacuz y Gustavo Esta nota está dedicada a la memoria de ShimonAwerbuch, destacado economista especializado en finanzas y energía, cuya muerte prematura en febrero de 2007 Merino.2006.Mexico: Technical Assistance for Long- representa una pérdida irreparable para la comunidad internacional del desarrollo. term Program of Renewable Energy Development. Shimon dedicó esfuerzos incansables al estudio de la regulación de la energía y los servicios públicos y la economía de la innovación. Durante los últimos cuatro Documento técnico de ESMAP 093/06. Banco años fue investigador superior del Centro de Investigaciones sobre Políticas Mundial, ciudad de Washington. de Ciencia y Tecnología de la Universidad de Sussex. Antes había sido asesor superior de economía, finanzas y tecnología de la energía en el Organismo Internacional de Energía, en París. Sus investigaciones pioneras sobre el valor Kojima, Masami, y Robert Bacon. 2001. Mexico Energy que para las inversiones tienen la diversificación y la seguridad de la energía, Environment Review. Informe de ESMAP N.o 241/01. incluido el valor de la energía renovable, contribuyeron de manera significativa a la elaboración de esta nota. Banco Mundial, ciudad de Washington. Sobre esta publicación: En la Serie Intercambio de Conocimientos de ESMAP se dan a conocer los resultados de trabajos recientes sobre el sector de la energía para promover el diálogo y difundir información entre los encargados de formular las políticas y los que se ocupan del tema de distintas maneras. Sobre el autor: Daniel Farchy se desempeña como joven profesional adjunto de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Revisores técnicos: Douglas F. Barnes, especialista superior en energía, y Anil Cabraal, especialista principal en energía del Departamento de Energía, Transporte y Agua; Charles Feinstein, director sectorial, Unidad de Desarrollo Sostenible, Oficina Regional de Europa y Asia Central, y Enrique Crousillat, especialista principal en Energía de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe. La Serie Intercambio de conocimientos de ESMAP es producida por el Programa de asistencia para la gestión del sector de energía, del Banco Mundial. Editor técnico: Douglas F. Barnes Editora: Norma Adams Equipo de producción: Marjorie K. Araya y Samantha M. Constant Fotos: Central eólica La Venta II, Oaxaca, México (Daniel Farchy) Copyright © 2007 Este folleto fue impreso en papel reciclado Visítenos en Internet: http://www.esmap.org