98544 Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI Primera década Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI Primera década Práctica Global Social, Urbana, Rural y de Resiliencia América Latina y el Caribe ©2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Este documento fue publicado originalmente por el Banco Mundial en inglés con el título “Indigenous Latin America in the Twenty-First Century”, en 2015. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. Este informe es obra del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la presente publicación no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, así como tampoco la de los miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o de los países representados por éste. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás información de cualquier mapa incluido en la presente publicación no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de cualquier territorio ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. Derechos y autorizaciones El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. El Banco Mundial alienta la difusión de sus conocimientos y autoriza la reproducción total o parcial de este informe para fines no comerciales en tanto se cite la fuente. Cita de la fuente: Banco Mundial. 2015. Latinomérica Indígena en el Siglo XXI. Washington, D.C.: Banco Mundial. Licencia: Creative Commons de Reconocimiento CC BY 3.0 IGO. Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Foto de la portada: Kike Arnal Diseño gráfico: Shinny Montes Traducción: Unidad de Traducción e Interpretación del Banco Mundial (GSDTI) Contenido Prólogo 6 Agradecimientos 7 Resumen 8 Introducción 13 Cuántos Son y Dónde Están 17 La política del reconocimiento 18 Los pueblos indígenas en cifras 22 Movilidad, Migración y Urbanización 29 Mejor, pero no bien… 41 Desarrollo con Identidad 45 Participación y cambios en los marcos jurídicos 47 La participación y el derecho a la autodeterminación 50 Pobreza y Vulnerabilidad 57 La capacidad de cambiar… 73 Educación 79 Hacia una Agenda Post 2015 89 Apéndice A: 98 Países, años y variables disponibles para identificar a los pueblos indígenas (PI) en los censos y encuestas de hogar de la región Apéndice B: 100 El estado de la educación intercultural bilingüe en siete países de América Latina Apéndice C: 106 Datos comparativos regionales Gráficos 20 Gráfico 1 Lengua materna, por cohorte etaria (Perú, 2007) 21 Gráfico 2 Población indígena urbana en edad laboral, por idioma y situación laboral 27 Gráfico 3 Idioma indígena y autoidentificación 31 Gráfico 4 Porcentaje de indígenas que viven en entornos urbanos y rurales 32 Gráfico 5 Porcentaje de indígenas con acceso a electricidad, agua corriente y alcantarillado 34 Gráfico 6 Brechas rural/urbano en el acceso a electricidad, agua corriente y alcantarillado: indígenas vs no indígenas 34 Gráfico 7 Nivel educativo de personas indígenas: zonas rurales vs. zonas urbanas 36 Gráfico 8 Brecha rural-urbana en el nivel educativo: indígenas vs. no indígenas 41 Gráfico 9 Propiedad de la vivienda entre indígenas 59 Gráfico 10 Porcentaje de personas que viven con menos de US$1,25, US$2,50 y US$4 al día Promedio ponderado de Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, México y Perú a fines de la década del 2000 60 Gráfico 11 Evolución de la pobreza en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú 61 Gráfico 12 Aumento de la probabilidad de ser pobre si el jefe de hogar es indígena, teniendo en cuenta hogares similares 62 Gráfico 13 Disminución de la probabilidad de terminar la educación primaria y secundaria si una persona pertenece a un hogar indígena 62 Gráfico 14 Aumento de la probabilidad de que el hogar indígena sea pobre si está encabezado por una mujer 63 Gráfico 15 Aumento de la probabilidad de que el hogar indígena sea pobre si reside en una zona rural 66 Gráfico 16 Situación laboral y tipo de empleo de personas indígenas en zonas urbanas 68 Gráfico 17 Aumento de la probabilidad de trabajar en el sector informal si la persona pertenece a un hogar indígena en Bolivia y Guatemala 69 Gráfico 18 Disminución del ingreso de las personas si pertenecen a hogares indígenas en cinco países: zonas urbanas y rurales 69 Gráfico 19 Ingresos, por condición de indígena y por género, en Panamá y Brasil 70 Gráfico 20 Avances en el acceso a servicios públicos entre indígenas 71 Gráfico 21 Acceso a servicios públicos, por condición de indígena 72 Gráfico 22 Diferencias de acceso a servicios básicos en hogares indígenas entre principios y finales de la década: zonas rurales vs. urbanas 73 Gráfico 23 Acceso a teléfonos celulares 74 Gráfico 24 Acceso a computadoras 74 Gráfico 25 Acceso a Internet 75 Gráfico 26 Percepción de movilidad social; promedio ponderado de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Perú 80 Gráfico 27 Asistencia escolar: niños indígenas y no indígenas 81 Gráfico 28 Indígenas en edad escolar que asisten a la escuela en entornos rurales y urbanos 82 Gráfico 29 Proporción de la población con 1 a 6 años de escolaridad comparada con la proporción que tiene de 7 a 12 años de escolaridad, por género y condición de indígena, en Perú (datos correspondientes a la población de 24 y más años) 83 Gráfico 30 Razones para no asistir a la escuela en Colombia, por género y condición de indígena 85 Gráfico 31 Porcentaje de indígenas que hablan una lengua indígena, por nivel educativo (personas de 24 y más años) 88 Gráfico 32 Analfabetismo y conocimiento de idiomas indígenas (habitantes indígenas mayores de 10 años) 4 | Banco Mundial Cuadros 20 Cuadro 1 Variables disponibles para identificar a los pueblos indígenas en los censos y las encuestas de hogares 25 Cuadro 2 Población indígena en América Latina en 2010 26 Cuadro 3 Pueblos e idiomas indígenas en América Latina 40 Cuadro 4 Falta de acceso a electricidad, agua corriente, alcantarillado y vivienda de calidad (piso de tierra) en hogares urbanos: indígenas vs. no indígenas 48 Cuadro 5 Tratados y pactos internacionales sobre los derechos indígenas 52 Cuadro 6 Marcos jurídicos relativos a la participación electoral de los pueblos indígenas en América Latina Mapas 23 Mapa 1 Distribución de la población indígena en América Latina 38 Mapa 2 Áreas de extracción de petróleo y minerales en la cuenca amazónica Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 5 Prólogo La primera década del milenio dejó avances que ha servido de base para establecer estándares más impresionantes para América Latina y el Caribe en elevados de participación e inclusión en la formulación general, sacando alrededor de 70 millones de personas de proyectos de desarrollo, para que integren sus de la pobreza y expandiendo la clase media a más de puntos de vista. Este proceso ha permitido también un tercio de la población. En muchos aspectos, los identificar áreas de interés común para alcanzar un pueblos indígenas se beneficiaron de estas mejoras: enfoque de desarrollo coordinado y conjunto. registraron grandes avances en materia de reducción de la pobreza y mejoraron el acceso a muchos Hay numerosos ejemplos de intervenciones, en servicios básicos y la educación primaria. En toda la asociación con los gobiernos de toda la región, para región se aprobaron marcos jurídicos para abordar las mejorar la inclusión social y económica de los pueblos necesidades y los derechos de los pueblos indígenas, indígenas. Hoy, los proyectos financiados por el Banco mientras éstos lograban una mayor inclusión en la Mundial en América Latina incluyen disposiciones toma de decisiones y planificación del desarrollo. Su especiales para abordar las necesidades de estos involucramiento en procesos electorales ha llevado a pueblos, y se elaboran y ejecutan en asociación con los que hoy líderes indígenas ocupen cargos oficiales en gobiernos nacionales y a través de un proceso iterativo todos los niveles de gobierno. y consultivo con las comunidades indígenas. Sin embargo, los pueblos indígenas no se beneficiaron Pero la evidencia continúa indicando que estos proporcionalmente durante la “década dorada” y, a esfuerzos, si bien necesarios, tal vez no sean suficientes. pesar de las numerosas ganancias, todavía afrontan De cara a la agenda de desarrollo post 2015, somos grandes desafíos. En entornos urbanos, por ejemplo, conscientes de que, a pesar de los avances recientes, los hogares indígenas suelen vivir en condiciones los pueblos indígenas afrontan barreras estructurales y más inseguras, insalubres y propensas a desastres culturales que impiden su inclusión social y económica naturales que otros residentes urbanos. En general, la plena. Para eliminarlas se requerirán esfuerzos probabilidad de que vivan en condiciones de pobreza coordinados de todos los actores que influyen en el extrema es 2,7 veces mayor que en el caso de la desarrollo económico y social sostenible, incluidos población no indígena. los gobiernos, la sociedad civil, los organismos de desarrollo, los medios académicos y el sector privado, Basado en el análisis de una muestra de censos y trabajando en todo momento en colaboración con las encuestas de hogar de toda la región, este informe comunidades indígenas. establece que existen condiciones estructurales que anclan a los pueblos indígenas a la pobreza e impiden Es improbable que los cambios se produzcan de un el desarrollo de su pleno potencial económico. Estas día para otro y, si bien se han registrado numerosos condiciones son un tema de gran interés en la agenda avances positivos en los últimos años, todavía persisten del Banco Mundial para la región y más allá. barreras críticas. Sin embargo, el presente informe demuestra que, con el esfuerzo concertado de los En el curso de la última década, el Banco Mundial ha actores relevantes, el cambio es posible. Con los marcos redoblado sus esfuerzos para contribuir a la inclusión adecuados y su participación, los pueblos indígenas social y económica de los pueblos indígenas. Desde serán fundamentales para erradicar la pobreza extrema hace más de dos años se ha venido llevando a cabo un en América Latina y garantizar el crecimiento incluyente diálogo con organizaciones indígenas de todo el mundo y la prosperidad compartida. Jorge Familiar Calderón Ede Ijjasz Vásquez Vicepresidente Regional Director Senior América Latina y el Caribe Práctica Global Social, Urbana, Rural y de Resiliencia 6 | Banco Mundial Agradecimientos El presente informe fue elaborado por un equipo en septiembre de 2014, en Nueva York, donde se del Banco Mundial liderado por Germán Freire, presentó y discutió una versión preliminar de este bajo la orientación de Markus Kostner, Gerente informe. de Práctica, y Ede Ijjasz Vásquez, Director Senior de la Práctica Global Social, Urbana, Rural y de El equipo también agradece especialmente a Resiliencia. El equipo de investigación y redacción Laura Chioda por su orientación y aportes al estuvo compuesto por Steven Schwartz Orellana, análisis de pobreza, así como a Maitreyi Das, Melissa Zumaeta, Rita Damasceno Costa y Jonna Karin Kemper, Juan Martínez y Harry Patrinos por Lundvall, con apoyo del equipo de Desarrollo sus invaluables contribuciones durante el proceso Estadístico para América Latina y el Caribe, de la de revisión. Varios colegas también aportaron Práctica Mundial para la Reducción de la Pobreza, comentarios y contribuciones al informe durante en particular Martha Viveros, Leonardo Lucchetti, las diversas etapas del estudio, entre ellos Gayatri Laura Moreno y Liliana Sousa. Lila Barrera y Luis Acharia, Javier Aguilar, Jorge Araujo, Kristyna Enrique López Hurtado elaboraron documentos Bishop, Abel Caamano, Roberto Campos de apoyo y realizaron contribuciones sustanciales Navarro, Carine Clert, Alberto Coelho Gomes al informe. Maria Eugenia Genoni, Kiyomi Cadena, Costa, Augusto de la Torre, Luis Felipe Duchicela, Andrés Cuyul y Aimé Tillett aportaron breves notas Daniela Durán, Jorge Familiar, Manuela Ferro, sobre casos y mejores prácticas. Maninder Gill, Susan Goldmark, Mary Lisbeth González, Carlos Felipe Jaramillo, Sarah Keener, El informe se benefició de un diálogo en marcha Jason Jacques Paiement, Sergi Perez, Emmanuel entre el Banco Mundial y el Foro Indígena Abya Skoufias, Venki Sundararaman, Jorge Treviño, Yala, una red regional que representa a más Rodrigo Villagra, Andrés Villaveces, Jorge Villegas, de 40 organizaciones indígenas. En particular, Deborah Wetzel, Giuseppe Zampaglione, Alonso el equipo agradece a Ramiro Batzin y Dianna Zarzar y José Zevallos. Pizarro por proporcionar el espacio para discutir el estudio en un taller que se llevó a cabo en Por último, este informe no hubiera sido posible noviembre de 2013, en Washington, una reunión sin la asistencia y el apoyo de Ana Gabriela complementaria que se realizó en enero de 2014, Strand, Elizabeth Huamán Carnero y Mara Elena en Kuna Yala (Panamá), y en la Conferencia La Rosa. Julio Cesar Casma coordinó la edición Mundial sobre Pueblos Indígenas, que tuvo lugar gráfica del informe. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 7 Resumen La primera década del milenio probablemente será electoral permite a los pueblos indígenas elevar recordada en América Latina por el crecimiento sus agendas a los debates centrales del desarrollo, económico y la reducción sin precedente de la incrementando con esto su incidencia dentro de los desigualdad1. Más de 70 millones de personas Estados. De igual modo, estas olas de reforma han lograron salir de la pobreza gracias a una combinación reforzado la implementación de instrumentos que de vientos a favor en la economía y la implementación promueven la participación y la toma de decisiones de importantes políticas redistributivas. En este a nivel local, como el Consentimiento Libre, Previo e período de crecimiento y prosperidad, que algunos Informado. En la región, ya no es relevante preguntarse ya denominan la “década dorada”, la experiencia si los pueblos indígenas deben ser involucrados en de los indígenas latinoamericanos fue diferente, con la toma de decisiones sobre cuestiones que inciden resultados desiguales y, con frecuencia, contrapuestos. directa o indirectamente en sus vidas y bienestar, las preguntas relevantes son cómo y cuándo. La década coincidió con el fin del Primer Decenio Internacional de Naciones Unidas para los Pueblos También se han registrado mejoras socioeconómicas. Indígenas del Mundo (1995–2004) y gran parte del La región ha realizado avances en términos de segundo (2005–2014), durante los cuales se fortaleció reducción de la pobreza que beneficiaron a los la posición de los pueblos indígenas como actores pueblos indígenas. El porcentaje de hogares importantes en la vida política y social de la región. indígenas que vive en la pobreza disminuyó en Perú De los 22 países que han ratificado el Convenio No. y Bolivia, mientras que la proporción de los que viven 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en pobreza extrema se redujo en Bolivia, Brasil, Chile, 15 están en América Latina y, gracias a la tenacidad Ecuador y Perú. La brecha salarial disminuyó en las de sus movimientos sociales, muchos países han zonas urbanas de Bolivia y Perú, aunque subsisten sancionado leyes y reglamentaciones especiales para grandes diferencias en las zonas rurales y dentro proteger y promover los derechos de los pueblos de los hogares indígenas, si se toman en cuenta indígenas. Si bien, en la práctica, muchos de estos cuestiones de género, por ejemplo. La educación marcos normativos aún están en una etapa de ensayo primaria ha alcanzado la mayor parte de los territorios y error, las señales son ciertamente alentadoras. indígenas, lo que probablemente constituye uno de los logros más importantes y claros de las últimas La concertación de tratados internacionales y décadas; de hecho, en algunos países —Ecuador, declaraciones que reafirman las aspiraciones de los México, Nicaragua— la brecha entre niñas y niños pueblos indígenas en materia de autodeterminación indígenas y no indígenas se ha cerrado. De igual han estado acompañadas por su creciente modo, el acceso a electricidad, agua corriente y participación en la vida política de la región. En la servicios de saneamiento ha mejorado, en diverso actualidad, la participación política de los pueblos grado, en toda la región. Por lo tanto, es evidente indígenas tiene lugar a nivel de los parlamentos que el contexto económico favorable, combinado locales o nacionales, en los municipios e, incluso, en con las políticas correctas, ha generado beneficios los niveles más altos del poder estatal, y sus líderes económicos y cambios positivos. tienen una activa participación en partidos políticos nacionales o han creado sus propios partidos. Hoy No obstante, estas mejoras no se han distribuido de existen partidos indígenas muy influyentes en Bolivia manera uniforme en toda la región, ni tampoco dentro y Ecuador y, en menor proporción, en Venezuela, de los países. En general, los pueblos indígenas se Colombia y Nicaragua. La participación por la vía han beneficiado menos que los no indígenas en la 1 Banco Mundial, Oficina del Economista Jefe Regional, América Latina y el Caribe sin vientos a favor: En busca de un crecimiento mayor (2013). 8 | Banco Mundial mayoría de los aspectos, lo que ha contribuido a la El presente reporte contiene un examen crítico de los persistencia—y en algunos casos, al aumento—de datos disponibles y de los principales desafíos que brechas importantes. El número de indígenas que vive afrontan los indígenas latinoamericanos con el objetivo en la pobreza ha disminuido, pero la brecha que los de contribuir a estas deliberaciones. El estudio se basa separa de otros latinoamericanos se ha estancado o en microdatos extraídos de censos de 16 países y de se ha ampliado. En efecto, la pobreza afecta al 43% encuestas de hogar en nueve países, así como en un de los hogares indígenas de la región—más del doble análisis de datos secundarios, marcos regulatorios y de la proporción de no indígenas—y el 24% de todos experiencias regionales. Si bien existen limitaciones los hogares indígenas vive en condiciones de pobreza respecto de los datos regionales disponibles sobre extrema, es decir 2,7 veces más frecuentemente que población indígena, que son inherentes a las la proporción de hogares no indígenas. discrepancias tanto culturales como metodológicas entre los contextos indígenas y la mayoría de la Asimismo, el hecho de nacer de padres indígenas sociedad, los datos presentados aquí han sido aumenta marcadamente la probabilidad de crecer revisados para garantizar su precisión y consistencia. en un hogar pobre, lo que impide el pleno desarrollo de los niños indígenas y los ancla a la pobreza. En Los datos de los censos y de las encuestas de Ecuador, por ejemplo, la probabilidad de que un hogar reciben un trato diferente en el informe. Los hogar sea pobre aumenta un 13% si el jefe de familia datos de los censos se utilizan para resaltar patrones pertenece a un grupo indígena, independientemente observables en la distribución de los servicios, las de su nivel de educación, género, lugar de residencia características demográficas, aumentos en cobertura (urbana/rural) o el número de personas a su cargo. y cuestiones similares, sin ahondar en explicaciones En Bolivia y México, la probabilidad aumenta en sobre su causalidad. En términos generales, estos 11% y 9% respectivamente. De igual modo, a pesar datos indican deficiencias persistentes en el acceso de la ampliación general en el acceso a los servicios a muchos servicios en toda la región. Los datos de básicos, el acceso de los pueblos indígenas a servicios hogar, por otra parte, se utilizan principalmente en un de saneamiento y electricidad es 18% y 15% menor, análisis econométrico que tiene por objeto entender respectivamente, que el de otros latinoamericanos2. si estas brechas observables son reforzadas por condiciones que afectan a los pueblos indígenas, en Estas brechas constituyen un problema no solo particular, o a los pobres en general. El análisis de porque reflejan un patrón excluyente en la distribución pobreza arroja pruebas inequívocas de que la situación de la riqueza en periodos de crecimiento, sino porque de los pueblos indígenas en la mayoría de los aspectos además incrementan la vulnerabilidad de los pueblos es mucho peor que la de otras personas no indígenas indígenas mientras la región avanza hacia un escenario con características similares, como el mismo nivel de económico global menos favorable. Esta situación educación, edad, lugar de residencia rural o urbana, demanda una profunda reflexión sobre la necesidad tipo de trabajo y las tipología de hogar, lo que apunta de elaborar una agenda de desarrollo post 2015 a que existen barreras que los afectan de manera que permita superar las barreras estructurales y los diferenciada y excluyente. obstáculos invisibles que impiden cerrar las brechas entre los pueblos indígenas y la mayoría de la sociedad, La persistencia de muchas brechas en el marco independientemente del contexto, y al mismo tiempo de una ola excepcionalmente favorable de políticas mantener y reforzar los avances sociales y políticos incluyentes y crecimiento económico, sugiere que es que se lograron durante los últimos 20 años. necesario revisar algunas de las políticas orientadas 2 Los promedios ponderados regionales del acceso a electricidad ascienden al 82% para indígenas y el 97% para personas no indígenas, mientras que los promedios ponderados del acceso a alcantarillado ascienden al 57% y el 75% (según cálculos de los autores a partir de datos de censos regionales). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 9 a abordar la situación de los pueblos indígenas, así del 80% (34 millones) del total regional. Es difícil como el enfoque que se adopta para implementar el calcular aumentos de población indígena a nivel desarrollo en sus territorios. Aunque el desarrollo suele regional, debido a las disparidades en la manera como asociarse al logro de objetivos políticos, económicos se recaban los datos entre un censo y otro y de un y sociales específicos, en el presente informe se país al otro. No obstante, Bolivia es el único país que reconoce que los pueblos indígenas tienen, en reportó una disminución de su población indígena general, nociones más complejas y matizadas sobre en la última década y esto obedece, probablemente, lo que es el desarrollo y por qué es importante. Para a discrepancias en la manera como se recabaron que estos pueblos asuman el papel clave que les los datos en los últimos dos censos, más que a una corresponde en la agenda de desarrollo post 2015, es tendencia real de crecimiento negativo. necesario que sus voces y visiones alternativas sean tomadas en cuenta. Esto entraña examinar no solo Aunque los territorios tradicionales han sido uno de los procedimientos que se utilizan para implementar el los principales puntos de referencia en materia de desarrollo sino también la manera como se establecen continuidad histórica, identidad y autodeterminación los objetivos de desarrollo y los mecanismos que se de los pueblos indígenas, en el informe se señala que emplean para medir los avances hacia ellos. el 49% de los habitantes indígenas de América Latina vive actualmente en zonas urbanas. La migración de La definición de quiénes son y quiénes no son zonas rurales a urbanas obedece a un conjunto de indígenas ha adquirido creciente importancia y genera factores y genera diversos resultados y expectativas. cada vez más controversia en la región, pues tras En los espacios urbanos, la cantidad y la calidad de la concertación de un nuevo conjunto de marcos los servicios es mayor, el acceso a servicios de salud y jurídicos, pactos y acuerdos internacionales que educación es más amplio y existen más oportunidades salvaguardan los derechos de los pueblos indígenas, económicas. A nivel regional, los indígenas que viven estos suelen depender de su reconocimiento oficial en entornos urbanos tienen 1,5 veces más acceso a para estar protegidos y ser incluidos en la toma de electricidad y 1,7 veces más acceso a agua corriente decisiones de aspectos que podrían afectar sus que sus contrapartes rurales. Asimismo, la culminación condiciones de vida, sus bienes y sus culturas. Si bien de la educación primaria entre indígenas urbanos es se pone el acento en las brechas que separan a los 1,6 veces mayor que en zonas rurales, la educación actores indígenas de los no indígenas, en este informe secundaria es 3,6 veces mayor y la terciaria 7,7 veces se subraya la complejidad de la labor de identificar a mayor. Por otra parte, el espacio urbano puede ser los pueblos indígenas en toda la región y se argumenta un medio para reducir la discriminación de género y que la condición de indigenidad varía en el tiempo y, promover nuevas formas de participación política y en algunos casos, depende del contexto y el país en expresión cultural. Si bien la migración rural/urbano cuestión. no afecta únicamente a los pueblos indígenas, los distingue el alto grado en el que las disparidades entre Sobre la base de los datos de los últimos censos ambos medios los afectan. En Perú, por ejemplo, disponibles en la región, en 2010 había alrededor un hogar indígena tiene 37% menos probabilidades de 42 millones de indígenas en América Latina, de ser pobre y 26% menos probabilidades de ser que representaban cerca del 8% de la población extremadamente pobre si reside en una zona urbana, total. México, Guatemala, Perú y Bolivia tenían independientemente de otros factores, como el género las poblaciones más extensas, tanto en términos y el nivel de educación del jefe del hogar o el número absolutos como proporcionales, representando más de personas a su cargo. 10 | Banco Mundial No obstante, los entornos urbanos también se esto, la probabilidad de que los trabajadores indígenas caracterizan por grandes disparidades entre los reciban beneficios tales como seguridad social, seguro habitantes indígenas y los no indígenas en términos de salud, jubilación y otras prestaciones obligatorias es del acceso a los servicios públicos y las oportunidades menor que en el caso de los trabajadores no indígenas. económicas. Las poblaciones indígenas urbanas son aún altamente vulnerables en comparación Incluso, si un indígena completa la educación terciaria con otros habitantes urbanos, y están expuestas a tiende a ganar mucho menos que una persona no nuevas dimensiones de exclusión. El porcentaje de indígena con las mismas calificaciones. Los datos indígenas que vive en barrios pobres o favelas es de hogar indican que, independientemente de los casi el doble de la proporción de habitantes urbanos antecedentes académicos, el género, la edad, no indígenas. El 36% de todos los indígenas urbanos el número de personas a su cargo y el lugar de vive en lugares inseguros, insalubres y contaminados. residencia, un indígena suele ganar un 12% menos En zonas urbanas de México, los hogares indígenas que una no indígena en las zonas urbanas de México, tienen menos de la mitad del acceso a electricidad y y alrededor del 14% menos en las zonas rurales. En agua potable que otros hogares, un quinto del acceso Bolivia, un indígena tiene una probabilidad de ganar a servicios de saneamiento y triplican la proporción 9% menos en los entornos urbanos y 13% menos en de hogares con piso de tierra. La migración urbana las zonas rurales; en Perú y Guatemala gana alrededor también interrumpe las redes de seguridad social de 6% menos. No obstante, en Perú y Bolivia la brecha y los sistemas de tenencia tradicional de la tierra, salarial entre indígenas urbanos se redujo durante el exponiéndolos a una mayor marginación. En Bolivia, decenio—en Perú disminuyó casi un tercio desde por ejemplo, mientras que en las zonas rurales el 90% el inicio de la década. En el caso de las mujeres de los indígenas tiene vivienda propia, en las ciudades indígenas, sin embargo, la brecha salarial es mucho la cifra se reduce a tan solo el 61%. mayor que para los hombres indígenas. Las indígenas bolivianas ganan alrededor de 60% menos que las En términos más generales, la creciente desigualdad mujeres no indígenas por el mismo tipo de trabajos. Al económica entre indígenas y no indígenas de América mismo tiempo, la brecha en educación entre hombres Latina está asociada a una desventajosa inclusión y mujeres indígenas aumentó, lo que sugiere que al mercado. En las ciudades, los indígenas acceden una mayor inversión en educación podría mejorar principalmente a empleos precarios y mal remunerados. considerablemente su inclusión al mercado. En países con grandes poblaciones indígenas, como Perú, Ecuador, Bolivia y México, el porcentaje de El acceso de los hogares indígenas a varios servicios indígenas que tiene un empleo calificado y estable es públicos ha aumentado en términos absolutos, pero entre dos y tres veces menor que el porcentaje de no esta expansión no siempre ha estado acompañada indígenas. Asimismo, en muchos países la probabilidad de un cambio cualitativo que ayude verdaderamente de trabajar en el sector informal ha aumentado o se ha a que los pueblos indígenas alcancen sus propias estancado durante toda la “década dorada” para los metas de desarrollo. Por ejemplo, la ampliación de la trabajadores indígenas. En Ecuador y Guatemala, la educación, en particular la primaria, ha sido uno de los probabilidad de trabajar en el sector informal aumenta logros más significativos de los últimos 10 años, pues un 12% y un 8%, respectivamente, si la persona ha permitido cerrar o reducir al mínimo una brecha pertenece a un grupo indígena, independientemente que durante muchas décadas había excluido a los de su nivel de educación, su género, el número de niños y niñas indígenas. No obstante, la ampliación del personas a su cargo o su lugar de residencia. Por sistema escolar no ha estado acompañada por una Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 11 mejora significativa de la calidad o una adaptación América Latina, a pesar de constituir menos del 8% de que les permita a los niños indígenas desarrollar su la población. Indudablemente, la reducción de algunas pleno potencial, ni como ciudadanos del Estado ni brechas y la ampliación de los marcos jurídicos como miembros de su cultura. A pesar la existencia en la última década mejoraron las condiciones de generalizada de leyes y reglamentaciones que protegen vida y los derechos de los pueblos indígenas, pero los idiomas y las culturas indígenas, junto con el queda mucho por hacer. La exclusión de los pueblos reconocimiento de la importancia de impartir educación indígenas no solo les impide percibir los beneficios intercultural bilingüe (EIB) a niños y niñas indígenas, potenciales del crecimiento económico de la región, la educación formal está fuertemente asociada a la sino que es costosa y perjudicial para las economías pérdida de idiomas nativos y conocimiento tradicional. latinoamericanas. Existen abundantes pruebas de que la EIB podría revertir esta tendencia, pero debe implementarse en En síntesis, la primera década del milenio dejó a los forma correcta, lo que no sucede con frecuencia. pueblos indígenas de la región con dos historias contrastantes: una de obtención de beneficios Asimismo, los pueblos indígenas no se han beneficiado importantes, como la ampliación sin precedentes de en la misma medida del aumento exponencial y la su capacidad para expresar y decidir qué tipo de futuro democratización de las nuevas tecnologías. Mientras desean colectivamente, y otra de persistente exclusión, que América Latina se ha convertido en el segundo que todavía limita su capacidad para contribuir y mercado de crecimiento a nivel mundial en telefonía beneficiarse del Estado sin renunciar a sus culturas e móvil, los indígenas tienen la mitad de probabilidad identidades. La región, sin embargo, ha acumulado un de poseer un teléfono celular que los no indígenas. caudal significativo de conocimientos y experiencias También están rezagados en cuanto a acceso a para afrontar muchos de los desafíos que plantea esta Internet y posesión de computadoras. La brecha digital contradicción. Las medidas para impulsar la inclusión refuerza formas preexistentes de exclusión, pues el de los pueblos indígenas, además de importantes en sí acceso a nuevas tecnologías se ha convertido en un mismas, como un medio para construir una sociedad aspecto fundamental del capital social en sociedades más equitativa, justa y próspera, constituyen una latinoamericanas cada vez más globalizadas. necesidad colectiva, pues es improbable que América Latina ponga fin a la pobreza y logre un desarrollo A raíz de este persistente patrón de exclusión social, sostenible sin la participación de las sociedades los pueblos indígenas representan en la actualidad indígenas. Este informe tiene por objeto profundizar los alrededor del 14% del total de las personas viviendo conocimientos sobre las múltiples facetas del desarrollo en condiciones de pobreza y el 17% de las personas con identidad, adelantando algunas sugerencias para viviendo en condiciones de pobreza extrema en avanzar en la consecución de sus objetivos. 12 | Banco Mundial Introducción En 2013 el Banco Mundial se fijó dos objetivos internacional ha tenido un impacto significativo en cada ambiciosos: poner fin a la pobreza extrema en el curso país, dando lugar a reformas jurídicas y constitucionales de una generación e impulsar la prosperidad del 40% que reconocen el rostro multiétnico, multicultural y más pobre de la población del planeta. En América multilingüe de la región. A nivel internacional, por poner Latina, considerada la región más desigual del mundo3, dos ejemplos, el Convenio No. 169 de la OIT sobre la importancia de estos objetivos es difícil de exagerar. A Pueblos Indígenas y Tribales (1989) y la Declaración de pesar de los avances realizados durante los últimos 20 las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos años, en los que la pobreza se redujo a la mitad, hoy el Indígenas (2007) establecieron un nuevo escenario en 5% más rico de la población absorbe más del 25% de el que fue necesario redefinir la relación entre indígenas los ingresos, mientras que el 25% más pobre absorbe y no indígenas. El reconocimiento de los derechos menos del 5%4. Sin embargo, la pobreza y otras formas indígenas colectivos, por ejemplo, constituyó un quiebre de exclusión social no afectan del mismo modo a todos con la perspectiva individualista que predomina en la los latinoamericanos. Los pueblos indígenas constituyen interpretación y la aplicación de los derechos humanos alrededor del 8% de la población, pero representan y los derechos de propiedad en todo el mundo7. el 14% de los pobres y más del 17% de todos los habitantes de la región que subsisten con menos de En muchos aspectos, estos realineamientos nacionales US$2,50 al día5. Junto con los afrodescendientes, e internacionales reflejan la creciente aceptación de que en gran medida siguen estando estadística y que los pueblos indígenas, en cuanto sociedades socialmente invisibilizados, los pueblos indígenas le culturalmente diferentes, tienen derecho a desempeñar confieren un rostro predominantemente étnico a la un papel en el orden nacional y regional sin renunciar a exclusión latinoamericana. Por esto, la consecución de sus idiomas, culturas y aspiraciones. Asimismo, reflejan los dos objetivos del Banco dependerá en gran medida la idea de que, si bien el desarrollo suele asociarse con de que las minorías étnicas participen y se beneficien de el logro de objetivos políticos, económicos y sociales la prosperidad de la región. específicos—como erradicar la pobreza monetaria o estimular el crecimiento—los pueblos indígenas suelen Aunque en varios estudios se ha señalado que los tener una noción más compleja y matizada sobre lo avances respecto de la inclusión económica de los que es el desarrollo y por qué es importante. Para pueblos indígenas fueron escasos o inexistentes6, los que estos pueblos asuman el papel clave que les últimos 20 años se han caracterizado por el aumento corresponde en la agenda de desarrollo post 2015 es de su visibilidad y participación política. Su intervención necesario considerar seriamente sus voces y visiones en las deliberaciones políticas a nivel nacional e alternativas. Banco Mundial, ¿Qué Oportunidades Tienen Nuestros Hijos? Informe sobre la Oportunidad Humana en América Latina y el Caribe 2010, http://siteresources. 3 worldbank.org/INTLACREGTOPPOVANA/Resources/840442-1285865149017/overview_english.pdf. 4 SEDLAC/Banco Mundial. 5 El indicador básico del Banco Mundial para la pobreza extrema en el mundo es el porcentaje de personas que subsisten con menos de US$1,25 al día. No obstante, en el presente informe se utiliza la barrera de los US$2,50 al día (un promedio de las líneas nacionales de pobreza extrema en la región) y de US$4 al día para la pobreza moderada, dado que estos valores son más adecuados en vista de los costos de vida prevalecientes en la región. En esta estimación se combinan las tasas de pobreza calculadas a partir de las encuestas de hogares y las tendencias de población calculadas a partir de los censos realizados a fines de la década de 2000, en los países con datos disponibles (Bolivia, Brasil, Ecuador, México y Perú). 6 Véase Gillette Hall y Harry Anthony Patrinos, eds., Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994–2004, (Londres: Palgrave Macmillan, 2006); Hall y Patrinos, eds., Indigenous Peoples, Poverty, and Development (Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press, 2012); Harry Anthony Patrinos y Emmanuel Skoufias, Economic Opportunities for Indigenous Peoples in Latin America (Washington, DC: Banco Mundial, 2007); Emmanuel Skoufias, Trine Lunde y Harry Anthony Patrinos, “Social Networks among Indigenous Peoples in Mexico” (Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo 4949, Banco Mundial, 2009). 7 S. James Anaya, “Indian Givers: What Indigenous Peoples Have Contributed to International Human Rights Law?” Washington University Journal of Law & Policy 22 (2006), 107–20. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 13 Por lo tanto, un enfoque de desarrollo con identidad entraña no solo una cuidadosa revisión de los Las prioridades de los Pueblos procedimientos empleados para implementar el Indígenas para el desarrollo se basan desarrollo—más o menos intervención del gobierno, por en el reconocimiento pleno, equitativo y ejemplo—sino también la necesidad de reexaminar la efectivo de nuestros derechos a las tierras, manera como se establecen los objetivos de desarrollo, territorios, recursos, aire, hielo, océanos así como los mecanismos que se emplean para evaluar y aguas, montañas y bosques y en la los avances para alcanzarlos. Si bien el Banco Mundial ha conexión con las costumbres, los sistemas elegido dos indicadores generales para medir los avances de creencias, valores, idiomas, culturas hacia sus dos metas—la proporción de personas que y conocimientos tradicionales. Por ello, viven con menos de US$1,25 al día (paridad del poder recomendamos que los derechos, la cultura adquisitivo de 2005) y el crecimiento del ingreso real per y los valores espirituales se integren en las cápita del 40% más pobre de la población—en este estrategias relacionadas con el desarrollo, informe se reconoce que estos indicadores ofrecen un incluidos los objetivos de desarrollo panorama parcial de los obstáculos que impiden que sostenible y de la Agenda de Desarrollo Post muchos pueblos indígenas alcancen sus propias metas 2015 de las Naciones Unidas”8. de desarrollo. Estos indicadores no tienen en cuenta, por ejemplo, los componentes políticos y culturales que subyacen las formas pasadas y presentes de exclusión. Por esa razón, y haciéndose eco del reclamo formulado por los líderes indígenas de toda la región9, este informe se centra no solo en cuestiones de pobreza, sino también Las ideas de desarrollo de los pueblos indígenas no en otros aspectos que limitan la capacidad de los pueblos consideran la cultura como un medio para alcanzar indígenas de protegerse de los shocks económicos y objetivos de desarrollo convencionales, basados socioculturales, y que podrían reducir su autonomía y su exclusivamente en el crecimiento o la integración capacidad de beneficiarse de la prosperidad de la región. al mercado, por ejemplo, sino que la ven como un aspecto central en la definición del tipo de desarrollo Según un informe reciente del Banco Mundial, la que colectivamente quieren y sus visiones sobre cómo exclusión social es un problema complejo que abarca debe implementarse. Con ese fin, las organizaciones múltiples niveles10. Por lo tanto, es posible que los indígenas promueven desde hace tiempo ideas análisis que solo se centran en indicadores o datos como el desarrollo con identidad, el etnodesarrollo, cuantitativos de la pobreza no permitan identificar sus el alterdesarrollo y el desarrollo con pertinencia causas profundas. Se ha determinado que la raza y la cultural, que definen el desarrollo como un proceso etnicidad, así como el género, la religión, la orientación que se origina y es impulsado por las comunidades. sexual y muchos otros criterios, contribuyen a la Estos modelos contienen visiones diferentes—y en exclusión social. En consecuencia, es improbable ocasiones contrapuestas—acerca de la manera de que las estrategias de inclusión social sean eficaces abordar el equilibrio entre la continuidad cultural y si se centran o tienen por objeto solucionar tan solo la integración. Con todo, lo cierto es que en estas un factor. Las mujeres indígenas, por ejemplo, son nociones alternativas del desarrollo se aspira a lograr con frecuencia víctimas de discriminación debido a su que las sociedades indígenas sigan su propio camino doble condición de mujer y de indígena. En el informe hacia la autosuperación, al tiempo que se fortalece se señala que en Bolivia la probabilidad de que las su autonomía, se reducen sus vulnerabilidades y se mujeres quechua terminen la escuela secundaria es promueve la gestión sostenible del medio ambiente 28% menor que en el caso de las mujeres bolivianas que las rodea, sus recursos y sus conocimientos. no indígenas, mientras que la probabilidad de que los 8 Conferencia Preparatoria Global Indígena para la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas que se conocerá como la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indígenas, 10 al 12 de junio de 2013, Alta, http://wcip2014.org/wp-content/uploads/2013/06/Adopted-Alta-outcome- document-with-logo-ENG.pdf. 9 En paralelo a la realización de este informe, el Banco Mundial ha venido llevando a cabo una serie de diálogos con organizaciones indígenas, tanto en América Latina como en el resto del mundo, que incluyeron la realización de un taller del 25 al 27 de noviembre de 2013, en la ciudad de Washington, donde ocho miembros de Abya Yala (AY), una red regional que representa a unas 40 organizaciones indígenas de América del Norte y del Sur, recomendaron identificar indicadores que reflejaran más adecuadamente sus propias opiniones y necesidades en materia de desarrollo. A fines de enero de 2014 se llevó a cabo una segunda reunión en Kuna Yala (Panamá) y se presentó una versión preliminar de este informe ante la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas, que se celebró el 22 y 23 de septiembre de 2014. En esta versión final se incorporan, a leal saber y entender de los autores, las opiniones y las recomendaciones formuladas por los delegados indígenas presentes en estos eventos. 10 Banco Mundial, Inclusión social: Clave de la prosperidad para todos (Washington, DC: Banco Mundial, 2013). 14 | Banco Mundial hombres quechua terminen la escuela secundaria es Socioeconómicos para América Latina y el Caribe 14% menor que la de los hombres no indígenas11. Por (SEDLAC) de la Universidad Nacional de La Plata y del lo tanto, el cambio a favor de la inclusión social debe Banco Mundial, en el caso de las encuestas de hogares, comenzar con un diagnóstico correcto—que responda y de la base de datos Integrated Public Use Microdata a la pregunta “¿por qué?”—y no solo dar cuenta de Series (IPUMS) de la Universidad de Minnesota13, en las tendencias en materia de pobreza. En el marco de el caso de los censos, con la salvedad de Argentina este enfoque es fundamental realizar un examen crítico (Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas de los datos disponibles y reconocer las brechas de 2004–05 y Censo 2010), Bolivia (2012), Costa Rica conocimientos, así como llevar a cabo un análisis para (2011), Guatemala (2002), Honduras (2001), Paraguay definir indicadores y objetivos que reflejen la manera (2012) y Venezuela (2011), que se recabaron en forma como los pueblos indígenas entienden el desarrollo y manual de los sitios web de sus respectivos institutos de sus aspiraciones en ese sentido. estadística nacional y posteriormente se armonizaron. El presente informe, que tiene por objeto contribuir A pesar de que se han realizado avances importantes, a estas deliberaciones, contiene un breve panorama aún persisten varios problemas técnicos y socioculturales preliminar de la situación de los pueblos indígenas relacionados con la recopilación y presentación de los en América Latina al final del primer decenio del datos regionales sobre los pueblos indígenas. En el milenio. Desde un inicio, este estudio se concibió informe se lleva a cabo un análisis crítico de las numerosas no como un medio para proponer políticas públicas incongruencias presentes en gran parte de las bases u operaciones de desarrollo, sino para proporcionar de datos, que en muchos casos son inherentes a las al Banco Mundial y al conjunto de planificadores del dificultades de encarar las cuestiones indígenas con desarrollo y organizaciones indígenas un panorama instrumentos y conjuntos de datos que originalmente sucinto y actualizado de la situación de los pueblos no se elaboraron con el objeto de tener en cuenta o indígenas en América Latina, a la luz de los datos incluir las opiniones y las necesidades especiales de disponibles más recientes. Los autores consideran los pueblos indígenas. No obstante, se han efectuado que este es el primer paso necesario para elaborar una varias correcciones a los datos para garantizar su agenda de trabajo concertada y basada en evidencia consistencia. Por ejemplo, aunque la recopilación de en áreas cruciales del desarrollo, como la educación, datos de hogares varía de un país a otro, la base de la salud y los derechos sobre la tierra. No obstante, datos de SEDLAC optimiza la comparabilidad entre la última sección del informe contiene un conjunto de países y en el tiempo mediante la armonización de las recomendaciones que podrían ser útiles al momento encuestas. Con ese fin, se utilizan definiciones similares de elaborar e implementar políticas y programas de las variables en cada país y cada año, y se aplican relacionados con pueblos indígenas. Como queda métodos congruentes de procesamiento de datos. Los demostrado en el informe, los resultados del primer censos contienen información sobre toda la población, decenio del siglo xxi—que muchos consideran la y todas las estimaciones calculadas para este informe década dorada del crecimiento económico en América se revisaron para garantizar su consistencia. El cuadro Latina—no han sido uniformes para los indígenas de del apéndice A contiene una síntesis de los países, los la región. Si bien se han dado pasos importantes para años y las variables disponibles para identificar a los generar conciencia sobre las necesidades especiales pueblos indígenas en ambos instrumentos estadísticos. y los derechos de los pueblos indígenas, la mayoría En todos los casos se priorizó la autoidentificación de los países y organismos de desarrollo aún carecen como variable de identificación de población indígena de mecanismos institucionalizados y eficientes para por razones discutidas en la siguiente sección. Toda vez implementar estos derechos. Asimismo, la región que fue posible, los años se seleccionaron de manera exhibe una capacidad limitada para aprender de las de abarcar el inicio y el fin del primer decenio del siglo xxi mejores prácticas y los conocimientos acumulados. (años iniciales y años finales de la década de 2000). Los microdatos se combinaron y examinaron de manera Salvo que se indique lo contrario, el informe se basa crítica con evaluaciones cualitativas de la situación en microdatos extraídos de censos de 16 países y de los pueblos indígenas en términos de pobreza, encuestas de hogares de nueve países12. Los datos vulnerabilidad, participación y acceso a servicios armonizados se obtuvieron de la Base de Datos públicos y sociales. 11 Ibíd. 12 Aunque existen variables indígenas en nueve encuestas de hogares en la región, en este informe solo se incluyen datos de los ochos países donde la población indígena y/o la muestra de hogares incluidas eran lo suficientemente robustas como para ser estadísticamente representativas de la población indígena en su conjunto, a saber: Bolivia (2002, 2011), Brasil (2001, 2012), Chile (2003, 2011), Ecuador (2004, 2012), Guatemala (2000, 2011), México (2010, 2012), Perú (2004, 2012) y Uruguay (2006, 2012). 13 Integrated Public Use Microdata Series, International version 6.3 (base de datos de lectura automática), Minnesota Population Center, Universidad de Minnesota, 2014. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 15 Los datos de los censos y de las encuestas de migraciones rural-urbano, en la sección se analizan hogares se emplean para fines diferentes en el las consecuencias socioeconómicas que tienen informe. Los datos de los censos se utilizan para estas tendencias migratorias en la vida de un número resaltar los patrones observables en la distribución creciente de hogares indígenas. de los servicios, las características demográficas, los aumentos de la cobertura y cuestiones similares, sin La tercera sección—Desarrollo con identidad— ahondar en explicaciones de causalidad. En términos contiene un breve análisis del concepto de pobreza generales, estos datos muestran brechas persistentes y reflexiona sobre cómo el uso de indicadores de en el acceso a muchos servicios a lo largo y ancho de la bienestar predominantemente occidentales podría región. Los datos de hogares, por otra parte, se utilizan condicionar nuestro entendimiento de las situaciones principalmente en un análisis econométrico que tiene y las necesidades de los pueblos indígenas. Sobre la por objeto responder a la pregunta fundamental de si base de esta información, los autores argumentan que estas brechas observadas se deben a condiciones otros aspectos no económicos, como la violación de que afectan a los pueblos indígenas, en particular, o los derechos de los pueblos indígenas o su exclusión a los pobres, en general. La sección sobre pobreza del debate político, pueden reforzar su vulnerabilidad y contiene pruebas inequívocas de que la situación de desalentar las iniciativas de desarrollo. los pueblos indígenas es mucho peor en la mayoría de los aspectos analizados, independientemente de Este argumento se amplía en la cuarta y la quinta otros factores, como el nivel de educación, la edad, sección, con el análisis de dos casos concretos de la residencia en zonas urbanas o rurales, el tipo de exclusión: el mercado y la educación. A pesar del empleo y las características del hogar. Siempre que creciente número de instrumentos legales progresistas es posible, el análisis comienza con la descripción de aprobados, estos cambios no han conllevado una áreas en las que se registraron resultados positivos reducción significativa de la desigualdad, la violencia durante la década, seguido del análisis de aquellas estructural y la vulnerabilidad de los pueblos indígenas, áreas en las que aún se observan desafíos, de manera lo que ha generado una disociación entre los marcos de resaltar las implicancias políticas de las medidas jurídicos y la inclusión económica. La mayoría de los que fueron eficaces. Objetivos de Desarrollo del Milenio no han alcanzado a las minorías étnicas14 y las brechas que separan a El informe está dividido en seis secciones. La primera los pueblos indígenas de sociedad mayoritaria se parte—Cuántos son y dónde están—contiene un mantuvieron en el mismo nivel o aumentaron durante panorama demográfico de los pueblos indígenas de la gran parte de la década anterior. De igual modo, las región, incluida la población, la distribución geográfica, iniciativas para proporcionar servicios de educación a el número de grupos étnicos y los idiomas indígenas. los pueblos indígenas han permitido ampliar la cobertura Aunque en la región se han realizado grandes avances y llegar a un acuerdo universal sobre la necesidad en materia de recopilación de datos estadísticos sobre de impartir a los niños indígenas una educación que la población indígena, todavía existen numerosas refuerce su derecho a ser cultural y lingüísticamente deficiencias que deben mejorarse. La invisibilidad diferentes. Sin embargo, estas medidas no han sido demográfica, las definiciones excluyentes de la suficientes, pues al parecer se está ampliando la indigenidad y el uso de criterios estadísticos dispares brecha entre las políticas progresistas de educación son algunos de los factores que impiden que los intercultural bilingüe y la calidad y los tipos de pueblos indígenas superen sus vulnerabilidades. educación que reciben los niños indígenas. De hecho, en la actualidad, la educación formal en territorios En la segunda sección—Movilidad, migración y indígenas está fuertemente asociada a la pérdida de urbanización—se describe una tendencia que va idiomas nativos y de conocimientos tradicionales. en aumento entre indígenas a migrar a las ciudades latinoamericanas, que se están convirtiendo en Por último, en la sección final se analizan los retos para zonas cruciales, si bien ampliamente ignoradas, la próxima década y se proponen algunas cuestiones a para su participación política y su articulación con considerar en la elaboración de una agenda post 2015 el mercado. Además de describir la magnitud de las de desarrollo con identidad. 14 George Psacharopoulos y Harry Anthony Patrinos, eds., Las poblaciones indígenas y la pobreza en America Latina: Estudio empírico (Washington, DC: Banco Mundial, 1994); Hall y Patrinos, Indigenous Peoples, Poverty and Human Development. 16 | Banco Mundial Cuántos Son y Dónde Están La política del reconocimiento últimas décadas, de hecho, la definición de quién es y quién no es indígena ha adquirido creciente Determinar el número exacto y la distribución de los importancia y genera cada vez más controversia, no pueblos indígenas en América Latina y el Caribe no solo porque han resurgido grupos que se consideraban es fácil por varias razones, que van desde la falta de extinguidos19, sino también debido a que tras la información precisa y asequible hasta la naturaleza aprobación de un nuevo conjunto de marcos jurídicos, misma de las identidades indígenas. Si bien durante pactos y acuerdos internacionales que salvaguardan las últimas décadas se han realizado grandes avances los derechos de los pueblos indígenas, estos pueblos en este frente15, todavía existen muchas limitaciones suelen depender de que se los reconozca oficialmente y es posible incorporar mejoras. Trece países del como tales para estar protegidos y ser involucrados Caribe no disponen de información estadística sobre en la toma de decisiones de políticas y proyectos que pueblos indígenas16, por ejemplo, y solo 10 han podrían afectar sus vidas, sus bienes y sus culturas20. incluido variables étnicas en sus encuestas de hogar, En consecuencia, el resurgimiento de formas de que proporcionan un panorama más detallado y actual pertenencia indígena y el aumento su visibilidad política de la situación de los hogares indígenas. Del mismo en el ámbito regional han reabierto debates viejos y modo, solo unos pocos países han incluido variables nuevos sobre la definición de quién es y quién no es étnicas en otros instrumentos estadísticos clave, como indígena, así como sobre los derechos que derivan de los registros nacionales de epidemiología, los registros su reconocimiento. judiciales y las estadísticas electorales. El impacto que tienen las decisiones políticas en el Asimismo, existen disimilitudes en los criterios número y la visibilidad de las identidades indígenas empleados para contabilizar a la población indígena se observa claramente en periodos de reformas y en muchos países no se tienen en cuenta los legales progresistas. En Venezuela, por ejemplo, la grupos indígenas que han migrado recientemente. Constitución de 1999 incluyó un conjunto de artículos En Argentina, por ejemplo, un informe señala que para proteger los derechos de los pueblos indígenas las estimaciones actuales de su población indígena que conferían a estos grupos, por primera vez, la no incluyen a un número considerable de personas plena condición de ciudadanos, con disposiciones que ingresaron en los últimos años a través de las especiales respecto de la protección de sus culturas, fronteras con Bolivia y Paraguay y que se identifican a idiomas, territorios, recursos naturales, formas sí mismas como guaraníes, quechuas o aimara17. Los consuetudinarias de organización social, salud censos multinacionales son infrecuentes y difíciles de (incluidos sus sistemas de medicina tradicional) y otras implementar, por lo que muchos países encuentran cuestiones (capítulo VIII, artículos 119–226). El capítulo grandes dificultades para dar cuenta de personas que VIII de la Constitución, que se promulgó gracias a la llevan una vida transnacional18. tenacidad del movimiento indígena durante el período de reforma constitucional, derogó una ley de 1915 En la mayoría de los casos, sin embargo, el principal —denominada “ley de misiones” (Ley 12562)—que desafío para determinar el número exacto y la delegaba en la Iglesia Católica la responsabilidad de distribución de los pueblos indígenas es político y está supervisar la mayoría de los derechos civiles básicos relacionado con las definiciones legales o implícitas de los indígenas. A raíz de estos cambios y de las de la indigenidad que prevalecen en la región. En las nuevas oportunidades que se crearon dentro del 15 Diecisiete países latinoamericanos incluyeron variables étnicas en su última ronda de censos, en comparación con el pequeño número que las había incluido en los años ochenta. Además, el criterio que prevalece en la actualidad es la “autoidentificación”, mientras que Perú es el único país de la región que todavía usa el “idioma” como criterio definitorio. 16 Aruba, Bahamas, Barbados, Islas Caimán, Cuba, República Dominicana, Granada, Haití, Jamaica, Puerto Rico, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago. Fuente: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y Fundación para la Educación en Contextos de Multilingüismo y Pluriculturalidad (FUNPROEIB Andes), Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina (Cochabamba, Bolivia: UNICEF y FUNPROEIB Andes, 2009). 17 Luis E. López, “Pueblos, Culturas y Lenguas Indígenas en América Latina”, en Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina, 71. 18 En 1992, por ejemplo, Venezuela y Colombia realizaron el primer (y último) censo binacional de la población wayuu. Los wayuus viven en ambos lados de la frontera y han aprovechado esta situación en materia de ciudadanía e identidad durante muchas generaciones. El censo internacional permitió que ambos países tuvieran una noción más precisa y realista de esta población transnacional, pero la logística y las complejidades políticas relacionadas han desalentado la realización de actividades posteriores (Roberto Lizarralde, comunicación personal, 2006). 19 Véase Karen Stocker, “Locating Identity: The Role of Place in Costa Rican Chorotega Identity”, en Who Is an Indian? Race, Place, and the Politics of Indigeneity in the Americas, ed. Maximilian Forte (Toronto: University of Toronto Press, 2013); M. Forte, “Carib Identity, Racial Politics, and the Problem of Indigenous Recognition in Trinidad and Tobago”, en Who Is an Indian?; Circe Sturm, Becoming Indian: The Struggle over Cherokee Identity in the Twenty-First Century (Santa Fé, NM: School for Advanced Research Press, 2011); Terence Turner, “Representing, Resisting, Rethinking: Historical Transformations of Kayapo Culture and Anthropological Consciousness”, en Colonial Situations: Essays on the Contextualization of Ethnographic Knowledge, ed. George W. Stocking Jr. (Madison: University of Wisconsin Press, 1991). 20 Jerome M. Levi y Bjorn Maybury-Lewis, “Becoming Indigenous: Identity and Heterogeneity in a Global Movement”, en Indigenous Peoples, Poverty, and Development, 75. 18 | Banco Mundial Estado, la población indígena aumentó un 164% en El hecho es que las sociedades indígenas no son el censo siguiente (2001) y otro 43% en el censo más estáticas ni homogéneas; por el contrario, son grupos reciente (2011). Esta expansión estuvo acompañada sociales diversos y adaptables, como lo atestiguan por un aumento proporcional del número de grupos más de 500 años de resistencia y continuidad. étnicos, que pasó de 22 a 50, así como la reaparición Además, existe un difícil equilibrio entre la puja por de pueblos que se habían dado por extinguidos o mejorar los términos del reconocimiento y acceder a próximos a extinguirse durante décadas21. Estudios los beneficios del Estado y la lucha por preservar las especializados posteriores establecieron que muchos diferencias culturales y las tradiciones. Estas fuerzas de estos reclamos de reconocimiento tenían sólidas contrapuestas generan constantes reconfiguraciones, bases historiográficas y etnográficas22. reordenamientos y, con frecuencia, difíciles decisiones políticas. No obstante, muchas de estas tensiones Estos procesos de etnogénesis se han vuelto comunes son inherentes a las identidades indígenas. Por esta en la región y están estrechamente vinculados al razón, los institutos demográficos de América Latina reconocimiento y el aumento de la visibilidad de reconocen, cada vez más, las complejidades de los derechos y agencia de los pueblos indígenas. definir la indigenidad de acuerdo con categorías fijas y Aunque la reaparición o el resurgimiento de nuevas externas. Por esto han adoptado la “autoidentificación” formas de indigenidad es a menudo considerada como principal criterio para el registro estadístico oportunista y estimulada por ganancias económicas, (véase el cuadro 1). la realidad es mucho más compleja pues, incluso si ese fuera el caso, la etnicidad se superpone y El uso de los idiomas nativos como criterio de coexiste con múltiples factores que suelen dar lugar a identificación está en decadencia debido a que puede un aumento de las desigualdades y desventajas23. De crear distinciones rígidas e irreales entre quién es y hecho, formas nuevas y tradicionales de indigenidad quién no es indígena. De hecho, Perú es el único país se asocian sistemáticamente con tasas de pobreza que todavía incluye la lengua materna como única superiores al promedio y otras formas de exclusión. variable para identificar a los pueblos indígenas en sus En Uruguay, por ejemplo, donde la población indígena censos. El censo de 2007 registró 4,4 millones (16% fue trágicamente diezmada o se asimiló a la sociedad del total) de hablantes de lenguas indígenas, pero esta nacional durante la primera mitad del siglo xix, en el cifra es poco realista, debido a la rápida tendencia de estrato de la población actual que se identifica a sí reemplazo lingüístico entre los jóvenes indígenas. Como misma como “descendiente de indígenas” (categoría se observa en el gráfico 1, el español está reemplazando incluida en sus encuestas de hogares) se observa un rápidamente los principales idiomas indígenas del país, patrón de exclusión similar al de otras poblaciones en particular entre las generaciones más jóvenes. Por indígenas urbanas de la región. La pobreza entre los esto, en este informe se ha considerado que en Perú uruguayos que residen en zonas urbanas y declaran todos los miembros de los hogares en los que su jefe tener ascendencia indígena es 1,7 veces más alta de familia habla un idioma nativo son indígenas, lo que entre los que no la declaran y la pobreza extrema que eleva el número de indígenas a alrededor de 7,6 es 1,4 veces mayor. Por otra parte, a los 18 años millones (26% del total). Esta cifra probablemente no estos han terminado, en promedio, un año menos representa el número total de indígenas en el país, pero de escolaridad, trabajan con mayor frecuencia en el se aproxima mucho más a otras proyecciones, basadas sector informal (37% frente al 30%) y tienen menos en la autoidentificación, como la Encuesta Nacional de acceso a servicios de saneamiento (57% frente al Hogares de Perú (2012), en las que se estima que la 65%). La exclusión basada en aspectos de etnicidad población indígena podría ascender a 9,7 millones de tiene consecuencias sociales y económicas que personas (31% del total), más del doble del número de subsisten incluso la existencia de los grupos étnicos. hablantes de un idioma nativo24. 21 Miguel A. Perera, ed., Los aborígenes de Venezuela, 2.a ed., vol. 2 (Caracas: Fundación La Salle de Ciencias Naturales, Instituto Caribe de Antropología y Sociología, Ediciones IVIC, Monte Ávila Editores, 2008 [1988]). 22 Cecilia Ayala Lafée-Wilbert y Werner Wilbert, Memoria histórica de los resguardos guaiquerí: propiedad y territorialidad tradicional (Caracas: IVIC, 2011). 23 Banco Mundial, Inclusión social: Clave de la prosperidad para todos; Banco Mundial, Voice and Agency: Empowering Women and Girls for Shared Prosperity (Washington, DC: Banco Mundial, 2014). 24 Las razones que explican el uso persistente de la lengua materna como criterio definitorio en los registros oficiales de Perú datan de los años setenta, cuando en el marco de la Reforma Agraria se dividió en dos a la población indígena, al adoptar el término campesino para los agricultores indígenas de los Andes y el término nativo para los pueblos indígenas de la Amazonia. En consecuencia, la mayoría de las poblaciones de habla quechua y aimara favorecen el uso de la expresión comunidades campesinas y rechazan el rótulo de “comunidades indígenas” que goza de mayor aceptación a nivel internacional. Esta distinción semántica ha tenido consecuencias no solo estadísticas, sino también efectos negativos al momento de reconocer los derechos que amparan a las comunidades indígenas, como el derecho a la Consulta Libre, Previa e Informada, reconocida en la legislación peruana. De hecho, la Ley de Consulta Previa no se ha implementado en entornos indígenas del altiplano al día de hoy, debido a discrepancias sobre la indigenidad de estas comunidades. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 19 Cuadro 1 Variables disponibles para identificar a los pueblos indígenas en los censos y las encuestas de hogares Autoidentificación Idioma Encuestas de Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, hogares México, Nicaragua, Perú y Uruguay México, Nicaragua, Paraguay y Perú Censos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Venezuela Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela Gráfico 1 Lengua materna, por cohorte etaria (Perú, 2007) 100% 89% 87% 87% 88% 87% 87% 85% 84% 82% 81% 80% 77% 76% 74% 74% 73% 73% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 26% 26% 27% 27% 20% 23% 24% 18% 19% 20% 16% 10% 15% 13% 13% 12% 13% 13% 11% 0% 0a4 5a9 10 a 15 a 20 a 25 a 30 a 35 a 40 a 45 a 50 a 55 a 60 a 65 a 70 a 75 a 80+ 14 19 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 Lengua materna indígena Otra lengua materna Fuente: censos nacionales. Si bien la existencia de pueblos indígenas sin idioma Aunque la extinción de lenguas no es un fenómeno nativo es, en parte, resultado de procesos recientes de nuevo, varios informes señalan que esta tendencia se indigenización y etnogénesis25, la pérdida de lenguas está acelerando en el marco de la rápida globalización, indígenas está generalmente asociada a la pobreza, en particular en comunidades vulnerables desde el la exclusión social y la falta de participación política. punto de vista económico26. Es importante señalar 25 Inge Sichra, “Introducción”, en Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina, 13. 26 Grupo especial de expertos sobre las lenguas en peligro convocado por la UNESCO, “Vitalidad y peligro de desaparición de las lenguas” (adoptado por la Reunión Internacional de Expertos sobre el programa de la UNESCO “Salvaguardia de las Lenguas en Peligro”, París, 2003), http://unesdoc.unesco.org/ images/0018/001836/183699S.pdf. 20 | Banco Mundial que de los 10 factores que contribuyen a la pérdida de Asimismo, dado que la pérdida de un idioma nativo los idiomas indígenas en América Latina, identificados generalmente se produce en sociedades con mayor en el Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en exposición a la pobreza y la exclusión social, establecer América Latina27, solo tres corresponden a procesos el idioma como un criterio definitorio de la indigenidad lingüísticos: la transmisión intergeneracional, el papel de podría, paradójicamente, reforzar y profundizar las las tradiciones orales y el contexto sociolingüístico. Los vulnerabilidades económicas y sociales que generaron siete restantes están relacionados con las condiciones la pérdida del idioma en primer lugar (véase el recuadro socioeconómicas que afrontan los hablantes nativos 1). En México, por ejemplo, la tasa de empleabilidad en su vida cotidiana, e incluyen: conflictos políticos, de los indígenas urbanos que hablan español es 33% dependencia de entidades externas, asimetrías políticas, más alta que la de aquellos que hablan un idioma exclusión económica y ausencia de reconocimiento nativo (véase el gráfico 2). legal y eficaz de los derechos indígenas28. Gráfico 2 Población indígena urbana en edad laboral, por idioma y situación laboral 1,2% 1,4% 3,9% 2,8% 2% 1,1% 100% 90% 26,6% 31,4% 80% 35% 34,3% 46,6% 70% 54,3% Empleado 60% Inactivo 50% Desempleado 40% 72,3% 66,6% 30% 63,6% 61,8% 50,6% 20% 44,6% 10% 0% Habla idioma Habla solo Habla idioma Habla solo Habla idioma Habla solo indígena y idioma indígena y idioma indígena y idioma español indígena español indígena español indígena Ecuador 2001 Bolivia 2001 México 2010 Fuente: censos nacionales. 27 UNICEF y FUNPROEIB Andes, Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina. 28 Otro factor importante asociado con el reemplazo del idioma—y el cambio cultural en general—es la educación formal. Esto no significa que la educación formal o el dominio del idioma español tengan siempre el efecto de erosionar las culturas indígenas, sino que la manera como se imparte la educación formal en las zonas indígenas en gran parte de la región no contribuye a su desarrollo con identidad. No hay razón alguna para que esto ocurra, como lo demuestra el gran número de datos concluyentes sobre la educación intercultural bilingüe. La EIB brinda a los pueblos indígenas la oportunidad de formar parte y beneficiarse de la prosperidad del Estado sin renunciar a sus idiomas y culturas (para más información, ver la sección “Educación”). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 21 Recuadro 1 | La Lengua como Categoría de Exclusión En el asentamiento El Mayor, en el norte de México, el pueblo Cucapá (también conocido como Xawiłł Kwñchawaay) sufre restricciones a sus derechos de pesca debido, en parte, a que este grupo no ha logrado satisfacer los criterios oficiales utilizados para reconocer a los pueblos indígenas. Uno de los principales argumentos que se esgrimen para deslegitimizar las demandas de títulos sobre la tierra y derechos de pesca planteadas por los Cucapá es que han adoptado el español como su idioma primario. Mientras los hablantes nativos de la familia lingüística Yuma se han reducido a unos pocos ancianos, las generaciones más jóvenes han adoptado el español en su vida cotidiana. Si bien esto no constituía un problema anteriormente, en la actualidad muchos de sus miembros “observan que la falta de fluidez en su lengua indígena y su desconocimiento de las tradiciones está deslegitimizando, cada vez más, sus actuales demandas legales”29. El caso de los Cucapá es un ejemplo de la manera como el dominio de un idioma, además de menoscabar el derecho a gozar de seguridad alimentaria y a preservar las formas tradicionales de producción, también puede reforzar formas preexistentes de discriminación. Si en décadas anteriores los Cucapá eran excluidos por no haberse integrado adecuadamente a la sociedad nacional (es decir, por no hablar español), ahora corren el riesgo de ser discriminados por no ser totalmente “indígenas” (es decir, por no hablar un lengua nativa). El papel que desempeñan los idiomas en lo referente al reconocimiento de los derechos indígenas se ha vuelto tan crucial que otros grupos, como los Pataxó del noreste de Brasil, han realizado grandes esfuerzos para adoptar un idioma indígena extranjero (la lengua maxakalí) a fin de cumplir con los requisitos de autenticidad exigidos por los organismos gubernamentales del país30. La aplicación de criterios rígidos respecto del dominio del idioma también puede ser un obstáculo que impide llevar a cabo programas de desarrollo que podrían ayudar a los pueblos indígenas a superar la pobreza. En el caso de los Cucapá se han suspendido varios proyectos de ecoturismo porque los patrocinadores requieren “un cierto nivel de ‘conocimientos culturales’ y reflexividad… [y] la competencia lingüística suele usarse como indicador de esas cualidades”31. Negar derechos a poblaciones indígenas por incumplir características de indigenidad externamente definidas puede tener, por lo tanto, graves consecuencias sociales, así como resultados negativos en lo referente a la promoción del desarrollo, tales como la imposibilidad de reclamar derechos de pesca o títulos colectivos sobre la tierra. En síntesis, la autoidentificación reafirma la facultad de los pueblos indígenas para decidir sus propias formas de adscripción y permite tener en cuenta el carácter cambiante e históricamente específico de la indigenidad, así como el modo distintivo en que estos pueblos interactúan con la sociedad nacional, las fuerzas del mercado, las políticas del Estado y los organismos de desarrollo. La aplicación de criterios rígidos para identificar a los pueblos indígenas, por lo tanto, puede generar consecuencias negativas para aquellos que no cumplen todos los parámetros de referencia “pertinentes” y esto no solo da lugar a nociones estereotipadas y discriminatorias de indígenas “genéricos”, “nuevos” o “falsos”, sino también a formas concretas de exclusión social, desplazamiento y violación de derechos. Los pueblos indígenas en cifras términos absolutos como proporcionales, abarcando más del 80% del total (34,4 millones). El Salvador, Brasil, De acuerdo con los datos de la última ronda de censos Paraguay, Argentina, Uruguay, Costa Rica y Venezuela disponible, en 2010 había alrededor de 42 millones tenían proporciones más pequeñas de población de indígenas en América Latina, que representaban el indígena, y El Salvador y Costa Rica tenían la población 7,8% de la población total. México, Perú, Guatemala y indígena más pequeña en términos absolutos (14.865 y Bolivia tenían las poblaciones más extensas, tanto en 104.143 personas, respectivamente) (véase el mapa 1). 29 Shaylih Muehlmann, “‘Spread Your Ass Cheeks’: And Other Things that Should Not Be Said in Indigenous Languages”, American Ethnologist 35, No. 1 (2008): 36; véase también Muehlmann, Where the River Ends: Contested Indigeneity in the Mexican Colorado Delta (Durham, NC: Duke University Press, 2013). 30 Véase Alcida Rita Ramos, Sanumá Memories: Yanomami Ethnography in Times of Crisis (Madison: Universiy of Wisconsin Press, 1995), 268. 31 Muehlmann, ‘Spread Your Ass Cheeks”, 40. 22 | Banco Mundial Mapa 1 | Distribución de la población indígena en América Latina N México Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá Venezuela Colombia Ecuador Océano Brasil Pacífico Perú Bolivia Chile Paraguay Leyenda: > 5.000.000 2.000.000 — 5.000.000 Argentina 1.000.000 — 2.000.000 500.000 — 1.000.000 100.000 — 500.000 < 100.000 Fuente: censos nacionales. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 23 No obstante, la comparación de los datos de los de la población) ha sido objeto de extenso debate, pues censos entre los países suele plantear problemas por ha intrigado tanto a la comunidad internacional como diversas razones. El Salvador, por ejemplo, tiene el a las autoridades nacionales. Algunas explicaciones porcentaje más bajo de habitantes indígenas (0,2%), preliminares apuntan al efecto de cambios en el pero alrededor del 86% de su población se identifica cuestionario del censo, dado que en 2001 se preguntó como “mestiza”, una opción que no se incluye en los a los bolivianos si “consideraban” que pertenecían a censos de muchos países. Es difícil saber cuántos un pueblo indígena, mientras en 2012 se les pregunto “mestizos” se hubieran identificado como “indígenas” si “pertenecían” a alguna nación o pueblo indígena si esa opción no hubiese estado disponible. Asimismo, originario33. los datos oficiales sobre los pueblos indígenas no son concluyentes, dado que persisten numerosas En lo que respecta al número y la distribución de los dificultades técnicas y sociológicas en lo referente a la grupos étnicos, la cuestión es aún más problemática y recopilación de datos. En otras fuentes, que se basan es posible que los censos regionales no sean la mejor en estimaciones y datos no oficiales, se señala que fuente, debido a que las fronteras étnicas rara vez la población indígena regional podría ascender a 50 coinciden con las nacionales y ningún país mantiene millones (alrededor del 10% de la población total)32. En un registro de las poblaciones transfronterizas. el presente informe, sin embargo, se hará referencia a Asimismo, algunos grupos étnicos diferentes reciben las cifras oficiales, imperfectas o no, aportadas por los nombres homónimos. Por ejemplo, makú es un censos nacionales (véase el cuadro 2). término arawako que se utiliza para referirse a varios pueblos de Colombia, Venezuela y Brasil que no están Es difícil calcular el aumento de la población en toda la emparentados entre sí; las denominaciones nheengatú región debido a las disparidades en la manera en que (ñengatú), geral y yeral se asignan a varios pueblos de se han recabado los datos de los censos, de un censo la Amazonia que no tienen ninguna conexión entre sí, a otro y de un país a otro, y al hecho de que algunos excepto que hablan variedades de una lengua franca países todavía están usando datos de la ronda censal diseminada por misioneros jesuitas durante los siglos anterior (por ejemplo, Honduras, Chile y Guatemala). xvii y xviii, basada en una lengua extinta de la familia De todos modos, los aumentos más significativos se tupí-guaraní. Por otra parte, un grupo individual o registraron en Venezuela, donde, de un censo a otro, una familia lingüística puede denominarse de manera la población indígena aumentó del 1,5% al 2,8% de diferente en distintos países, como los diversos grupos la población total (es decir, un incremento de 218.251 de pueblos mayas que residen en una extensa zona personas); Panamá, donde aumentó del 10% al 12,2% entre el sur de México y América Central. de la población total (es decir, un incremento de 105.855 personas); Costa Rica, del 1,7% al 2,4% de Según el Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas la población total (un aumento de 40.267 personas), en América Latina, la Amazonia es la región con la y Ecuador, del 6,8% al 7% de la población total, un mayor diversidad de pueblos indígenas (316 grupos), porcentaje que, si bien pequeño, representa un seguida por Mesoamérica, la cuenca del Orinoco, los aumento de 187.758 personas. En Brasil se registró un Andes y la región del Chaco. Las zonas con la menor aumento modesto, del 0,4% al 0,5% de la población diversidad son la costa del Pacífico y la Patagonia. Sin total (es decir, un incremento de 83.836 personas). embargo, el número total de pueblos indígenas no es definitivo ni fijo; por el contrario, debe entenderse Bolivia es el único país en el que se registró una como una cifra variable que cambia constantemente a disminución de la población indígena y ello obedece, raíz de nuevas formas de indigenización, etnogénesis probablemente, a la manera en que se recabaron los y reconocimiento legal. Según cálculos del Fondo para datos en el último censo, más que a una tendencia real el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y del Caribe, de crecimiento negativo. En realidad, la disminución de por ejemplo, el número de pueblos indígenas asciende la proporción de indígenas en Bolivia (del 62% al 41% a 62634 y, recientemente, la Comisión Económica 32 López, “Pueblos, Culturas y Lenguas Indígenas en América Latina”. 33 http://eju.tv/2013/08/censo-menos-indgenas-es-un-mensaje-poltico/; http://red.pucp.edu.pe/ridei/politica/bolivia-censo-2012-algunas-claves-para-entender-la- variable-indigena/. 34 Los países que brindan información sobre pueblos indígenas específicos en los censos son Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Venezuela; en el caso de estos países se enumeran aproximadamente 300 pueblos indígenas. 24 | Banco Mundial Cuadro 2 Población indígena en América Latina en 2010 País Último censo Población indígena estimada al Proporción de la disponible final de la décadaa (en millones) poblacion totalb México 2010 16,83 15,0% Perú 2007 7,60 26,0% Guatemala 2002 5,88 41,0% Boliviac 2012 4,12 41,0% Colombia 2005 1,53 3,3% Ecuador 2010 1,02 7,0% Argentinad 2010 0,95 2,4% Brasil 2010 0,82 0,5% Venezuela 2011 0,72 2,8% Chile 2002 0,79 4,6% Honduras 2001 0,55 7,2% Panamá 2010 0,42 12,2% Nicaraguae 2005 0,35 6,0% Paraguay 2012 0,11 1,7% Costa Rica 2011 0,10 2,4% El Salvador 2007 0,01 0,2% América Latinaf -- 41,81 7,8% Fuente: censos nacionales. a En el caso de los países sin datos censales disponibles para el final de la década, la población indígena se calculó aplicando el porcentaje del último censo a la proyección de la población nacional para el 2010. b La población indígena se calculó utilizando la “autoidentificación” en todos los censos, con la salvedad de Perú, que solo incluye “lengua materna” como medio de identificación. En este caso, la población indígena se calculó mediante la identificación como “indígena” de todos los miembros de los hogares en los que el jefe de hogar habla un idioma indígena. c En Bolivia, solo se preguntó a los encuestados de 15 o más años si se autoidentificaban como indígenas, por lo tanto en el cálculo incluido en el cuadro se extrapola el porcentaje de población indígena incluido en el segmento “15 o más años” al segmento de menores de 15 años. d Incluye a las personas que se autoidentifican como miembros de un grupo indígena o como descendientes de indígenas. e En Nicaragua, la autoidentificación incluye a los pueblos indígenas, Creoles y mestizos. Estas dos últimas categorías no se incluyeron en las estimaciones para ser consistentes con el resto del informe, aunque generalmente se consignan como población indígena en los datos oficiales del país. f La estimación regional se elaboró como un promedio ponderado, utilizando la población de cada país como referencia. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 25 Cuadro 3 Pueblos e idiomas indígenas en América Latina País Pueblos Idiomas indígenas Situación legal de los idiomas indígenas indígenasa Argentina 30 15 Idiomas del sistema de educación Belice 4 4 No se reconocen Bolivia 114 33b Idiomas oficiales junto con el español Brasil 241 186 Idiomas del sistema de educación Chile 9 6 Idiomas del sistema de educación Colombia 83 65 Idiomas oficiales junto con el español Costa Rica 8 7 Idiomas que deben preservarse Ecuador 32 13 Uso regional oficial El Salvador 3 1 No se reconocen Guyana Francesa 6 6 Idiomas del sistema de educación Guatemala 24 24 Idiomas nacionales Guyana 9 9 Idiomas del sistema de educación Honduras 7 6 Idiomas del sistema de educación México 67 67 Idiomas oficiales junto con el español Nicaragua 9 6 Uso regional oficial Panamác 7 7 Idiomas del sistema de educación Paraguay 20 20 Guaraní y español como idiomas oficiales Perú 52 47 Uso regional oficial Surinam 5 5 No se reconocen Uruguay 0 0 No se reconocen Venezuela 50 37 Idiomas oficiales junto con el español América Latina 780 560 Datos recopilados para este informe por Luis Enrique López Hurtado. a La situación legal de los idiomas indígenas se basa en la definición enunciada en la Constitución, así como en las leyes vigentes de educación e idioma. Fuentes: censos nacionales de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Venezuela, e I. Sichra, coord., Atlas Sociolingüístico de Pueblos Indígenas en América Latina. b Según la Constitución de 2009. c Según el Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas (2013). 26 | Banco Mundial para América Latina y el Caribe (CEPAL) registró 826 porcentaje de personas que se identificaron como pueblos indígenas35. Por lo tanto, la información del indígenas y el porcentaje de las que hablan un idioma cuadro 3 se incluye solo a efectos de brindar una indígena en los tres censos de la región que contenían referencia de la diversidad etnolingüística—no como ambas alternativas (Bolivia, México y Ecuador). lista definitiva—y de la situación legal y protecciones que tiene este valioso cúmulo de conocimiento en la región, por lo menos en teoría. Gráfico 3 Idioma indígena y autoidentificación Se calcula que la mitad de los idiomas existentes en el 45% mundo se extinguirá durante este siglo36. En América Se identifica como indígena 40% Latina, alrededor de un quinto de los pueblos indígenas 41% Habla un idioma indígena ha perdido su idioma nativo en las últimas décadas 35% (en la actualidad, 44 hablan español y 55 portugués). 30% Sobre la base de un análisis de 313 idiomas indígenas, en un informe reciente se establece que el 76% (239) 25% 29% es hablado por menos de 10.000 personas37. Aunque 20% el tamaño de la población y el reemplazo lingüístico no están necesariamente relacionados, en un estudio 15% realizado por la Comisión Nacional para el Desarrollo 15% 10% de los Pueblos Indígenas de México se estableció que de los 62 idiomas analizados, 22 estaban sujetos a 5% 7% 7% 5% un rápido proceso de reemplazo (incluidos grandes 0% grupos lingüísticos como el maya y el otomí), mientras Bolivia 2012 México 2010 Ecuador 2010 que otros 19 grupos estaban en un proceso moderado Fuente: censos nacionales. de reemplazo, incluidos los idiomas indígenas más comunes en el país: el nahuatl y el zapoteca38. En Nota: en Bolivia, el idioma se identifica a través de la pregunta “primer el gráfico 3 se muestran las discrepancias entre el idioma aprendido en la niñez”. 35 CEPAL, Guaranteeing Indigenous People’s Rights in Latin America (Santiago, Chile: CEPAL, 2014). 36 Michael Krauss, “The World’s Languages in Crisis”, Language 68, No. 1 (1992): 1–42; Luisa Maffi, “Linguistic, Cultural, and Biological Diversity”, Annual Review of Anthropology 34 (2005): 599–617; UNESCO, Atlas de las lenguas del mundo en peligro (París: UNESCO Publishing, 2010). 37 López, “Pueblos, Culturas y Lenguas Indígenas en América Latina”, 85. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 27 Movilidad, Migración y Urbanización Si bien los territorios tradicionales han sido uno de vive en zonas rurales, más del 40% de la población los principales puntos de referencia en materia de indígena de El Salvador, México y Perú ya reside en continuidad histórica, identidad y autodeterminación entornos urbanos. En Chile y Venezuela, en particular, de los pueblos indígenas, el 49% de los indígenas de la población indígena que vive en zonas urbanas América Latina vive actualmente en zonas urbanas. Esta supera el 60% del total. En el caso de Perú, aunque el transición obedece a numerosos factores, incluyendo censo de 2007 indicó que existía un 53% de población el despojo de sus tierras, el deterioro ambiental, los indígena urbana, datos de la encuesta de hogares más desplazamientos provocados por conflictos y violencia, reciente estiman que la cifra podría superar el 60%. La y los desastres naturales. No obstante, la migración de urbanización de las sociedades indígenas nos fuerza a zonas rurales a urbanas también es estimulada por un plantearnos dos preguntas evidentes: ¿Por qué está mejor acceso a los servicios básicos, como salud y sucediendo esto y cuáles son las consecuencias de educación, así como por las mejores oportunidades de esta tendencia en lo referente a las estrategias de mercado que ofrecen las ciudades. lucha contra la pobreza? En el caso de las mujeres, la migración a las ciudades Claramente, la rápida urbanización no afecta también constituye una oportunidad para liberarse de únicamente a los pueblos indígenas. América Latina se roles tradicionales y gozar de una mayor independencia, ha convertido en una de las regiones más urbanizadas si bien en ciudades ellas enfrentan más dificultades que del planeta, habida cuenta de que alrededor del 76% los hombres39. En un informe reciente del Programa de de la población total vive actualmente en entornos las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos urbanos42, a raíz de la rápida y masiva emigración (ONU-Hábitat) se señala que las mujeres urbanas tienen de las zonas rurales que se produjo en las últimas más oportunidades y libertades sociales, económicas décadas. Cabe suponer que las causas de estas y políticas que sus contrapartes rurales40. No obstante, migraciones étnicas y no étnicas son muy similares, es importante señalar que las mujeres conforman dado que los países donde una gran proporción de un grupo heterogéneo en el que las más jóvenes los habitantes indígenas reside en entornos urbanos, afrontan diversos riesgos que podrían exacerbarse en como Chile y Venezuela, también se sitúan entre los el entorno urbano, como los relativos a la seguridad más urbanizados de la región (con el 87% y el 88% personal y la posibilidad de contraer VIH/SIDA y otras de urbanización, respectivamente). En toda la región, enfermedades transmisibles. Con frecuencia, las la desigualdad en el acceso a servicios de atención mujeres no tienen igual acceso al empleo formal, dado de salud contribuye a generar grandes brechas en los que sus oportunidades económicas se concentran, indicadores vitales de los sectores rurales y urbanos. principalmente, en empleos del sector informal, que En Lima, por mencionar un ejemplo, hay en promedio requieren baja capacitación y están pobremente 15 médicos por cada 10.000 habitantes, mientras que remunerados, como el empleo doméstico. Como en zonas rurales de Huánuco, al noreste de Lima, hay tendencia regional, sin embargo, las mujeres superan solo 443. en número a los hombres en las ciudades, en particular las mujeres de mayor edad, y la proporción de hogares Lo que distingue a los pueblos indígenas de otras dirigidos por mujeres está aumentando a un ritmo poblaciones es el elevado grado en el que son mayor que el de los dirigidos por hombres41. impactados por las disparidades rural/urbano. La esperanza de vida de los indígenas en el altiplano Los datos de los censos indican que, mientras que peruano es 30 años menor que en Lima44. Casi la mitad más del 60% de la población indígena de Brasil, de todos los indígenas de la Amazonia peruana tiene Colombia, Ecuador, Honduras y Panamá todavía menos de 15 años y solo el 2% supera los 64 años45. 38 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Estados Unidos Mexicanos, Índice de reemplazo etnolingüístico, México (2005). 39 Para obtener más información sobre cuestiones relativas al género y la migración, véase Sylvia Chant, “Cities through a ‘Gender Lens’: A Golden ‘Urban Age’ for Women in the Global South?”, Environment and Urbanization 25, No. 1 (2013): 9–29; ONU-Hábitat, State of Women in Cities Report 2012/13 (Nairobi: ONU- Hábitat, 2013); Cecilia Tacoli, Urbanization, Gender and Urban Poverty: Paid Work and Unpaid Carework in the City (Nueva York: Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIMAD) y Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA 2012). 40 ONU-Hábitat, State of Women in Cities. 41 Chant, “Cities through a ‘Gender Lens”. 42 Cálculo de los autores a partir de los datos de los censos nacionales correspondientes a los países incluidos en este informe. 43 Ministerio de Salud, Departamento de Información Estadística, 2012. http://www.minsa.gob.pe/index.asp?op=2. 44 Chris Hufstader, “The Injustice of Racism”, Oxfam America, 30 de noviembre de 2010, http://www.oxfamamerica.org/articles/the-injustice-of-racism. 45 Instituto Nacional de Estadística e Información, Censos Nacionales 2007: II Censo de Comunidades Indígenas (INEI, Lima, 2009). 30 | Banco Mundial Gráfico 4 Porcentaje de indígenas que viven en entornos urbanos y rurales América Latina 49% 51% Chile (2002) 65% 35% Venezuela (2011) 63% 37% México (2010) 54% 46% Perú (2007) 53% 47% El Salvador (2007) 51% 49% Bolivia (2012) Urbana 48% 52% Rural Costa Rica (2011) 41% 59% Nicaragua (2005) 38% 62% Brasil (2010) 29% 71% Panamá (2010) 24% 76% Colombia (2005) 22% 78% Ecuador (2010) 21% 79% Honduras (2001) 15% 85% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: censos nacionales. Nota: promedio de América Latina ponderado por la población total para los países y los años incluidos en el gráfico (año disponible más reciente). Las variables rural/urbano se obtuvieron directamente de los censos. Si bien este desequilibrio obedece a varias razones, el 41% de las comunidades indígenas de la Amazonia no cabe duda que la falta de acceso a servicios de tiene un centro de salud comunitario47, que en muchos salud y otras formas de exclusión de los beneficios del casos no está en condiciones operativas, y en estas Estado juegan un papel crucial. El mayor porcentaje de comunidades alrededor del 90% de los nacimientos se habitantes de Perú sin acceso a servicios de atención produce sin asistencia institucional48. de salud tiene un idioma indígena por lengua materna; alrededor del 61% de todos los hablantes de quechua En ciudades, los indígenas también tienen mejor y el 80% de los hablantes de aimara no tienen acceso a acceso a servicios básicos y oportunidades de estos servicios en forma regular46. De igual modo, solo mercado. Los hogares indígenas urbanos tienen 46 Fernando Lavandez, Julie Ruel-Bergeron y Alejandra Leytón, “Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud”, en Perú en el umbral de una nueva era, vol. 2, eds. Susan G. Goldmark, C. Felipe Jaramillo y Carlos Silva-Jáuregui (Lima: Banco Mundial, 2012), 434–65. 47 Instituto Nacional de Estadística. 48 Lavandez, Ruel-Bergeron y Leytón, “Hacia un Perú más saludable”. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 31 1,5 veces más probabilidades de tener acceso a corriente es virtualmente universal para la población electricidad y 1,7 veces mejor acceso a agua corriente urbana, incluidos los residentes indígenas, solo el 61% que sus contrapartes rurales. En Panamá, Bolivia y y el 68% de los indígenas que viven en zonas rurales Perú, los indígenas urbanos tienen 3,9, 3,6 y 2,6 veces tienen acceso a este servicio en sus hogares. En Perú y más acceso a electricidad, mientras que en Venezuela, Bolivia, los indígenas urbanos tienen, respectivamente, Ecuador, Brasil y Chile, la brecha es un poco menor el triple y el doble de acceso a agua corriente que (véase el gráfico 5). Las diferencias en el acceso a sus contrapartes rurales. Asimismo, el acceso a servicios de agua corriente y alcantarillado son aún más alcantarillado de los habitantes urbanos indígenas es pronunciadas que la brecha de acceso a electricidad. casi 15 veces mayor que el de sus pares rurales en En Chile y Costa Rica, donde la cobertura de agua Bolivia, y 8,5 veces en Perú. Gráfico 5 Porcentaje de indígenas con acceso a electricidad, agua corriente y alcantarillado Acceso a electricidad 100% 98% 98% 100% 97% 98% 90% 94% 91% 93% 93% 80% 88% 91% 84% 85% 70% 80% 75% 77% 60% 65% 50% 40% 48% 49% 30% 34% 33% 20% 28% 26% 24% 10% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Acceso a agua corriente 100% 90% 99% 80% 99% 91% 92% 70% 93% 95% 82% 88% 60% 80% 50% 78% 65% 63% 40% 68% 73% 71% 30% 61% 20% 48% 50% 40% 41% 37% 30% 10% 24% 25% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural 32 | Banco Mundial Acceso a alcantarillado 100% 90% 80% 70% 96% 86% 60% 86% 90% 50% 40% 66% 68% 59% 63% 46% 48% 54% 30% 20% 41% 26% 31% 31% 10% 7% 6% 8% 29% 4% 3% 1% 0% Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Fuente: censos nacionales. Si bien las diferencias en acceso a servicios básicos urbano (independientemente de otras condiciones son congruentes con las disparidades prevalecientes como el género y nivel educativo del jefe de hogar o entre no indígenas urbanos y rurales, generalmente el número de hijos menores de 15 años que integran estas brechas son mayores en el caso de los hogares la familia; véase la sección “Pobreza y vulnerabilidad”). indígenas (véase el gráfico 6). Por ejemplo, las brechas rural/urbano en acceso a electricidad de los indígenas Otro dato, igualmente importante, es que la culminación son de dos a cinco veces mayores que entre no de la educación primaria entre indígenas urbanos es 1,6 indígenas en Ecuador, Panamá y Brasil. Las brechas veces mayor que entre los que habitan en zonas rurales, la rural/urbano en el acceso a agua corriente son 3,4 educación secundaria es 3,6 veces mayor y la terciaria es veces mayores en el caso de los pueblos indígenas 7,7 veces mayor. En Bolivia, la diferencia en la culminación en Panamá y 1,6 veces mayores en Brasil. En Perú, de la educación primaria entre zonas rurales y urbanas si bien la brecha entre los entornos rurales y urbanos asciende al 34%, mientras que en Perú la brecha es del supera el 50% para toda la población y la etnicidad no 26%. En México y Ecuador, las brechas son del 17% y parece establecer mayor diferencia, cabe señalar que el 16%, respectivamente. El patrón es más pronunciado debido a que la lengua materna es la única variable para la educación secundaria: la probabilidad de que disponible para identificar población indígena, una indígenas urbanos terminen la escuela secundaria es parte de la disparidad entre los habitantes urbanos tres, cuatro o más veces mayor. Los indígenas urbanos y rurales que no se registran como indígenas podría culminan la educación secundaria con más del cuádruple abarcar a la población campesina/indígena del de la frecuencia que sus contrapartes rurales en Bolivia, y altiplano que declara hablar español. De hecho, la con más del triple de la frecuencia en México y Perú. La probabilidad de que un hogar indígena peruano sea educación terciaria, por su parte, es marcadamente un pobre disminuye un 37% si éste reside en un entorno privilegio urbano de muy pocos. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 33 Brechas rural/urbano en el acceso a electricidad, agua corriente y alcantarillado: indígenas Gráfico 6 vs no indígenas 80% 77% 70% 69% 64% 59% 61% 60% 57% 52% 53% 55% 52% 50% 50% 50% 45% 45% 40% 33% 35% 30% 26% 28% 20% 17% 18% 20% 14% 10% 7% 6% 0% Brasil Ecuador Panamá Perú Brasil Ecuador Panamá Perú Brasil Ecuador Panamá Perú (2010) (2010) (2010) (2007) (2010) (2010) (2010) (2007) (2010) (2010) (2010) (2007) Brecha rural/urbano en el acceso Brecha rural/urbano en el acceso Brecha rural/urbano en el acceso a electricidad a agua corriente a alcantarillado Indígenas urbanos-rurales Indígenas urbanos-rurales Indígenas urbanos-rurales No indígenas urbanos-rurales No indígenas urbanos-rurales No indígenas urbanos-rurales Fuente: censos nacionales. Gráfico 7 Nivel educativo de personas indígenas: zonas rurales vs. zonas urbanas 80% 74,7% 70,6% 70% 59,8% 60% 60,3% 62,2% 60,1% 60% 58,3% 56,4% 54,6% 51,1% 50% 48,1% 44,1% 42,8% 40,5% 40% 36,1% 33,6% 34,2% 27,1% 27,7% 29,6% 30% 24,4% 23,1% 18,8% 20% 10% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Educación primaria 34 | Banco Mundial 40% 36,2% 34,5% 35% 30% 25,2% 24,6% 25% 22,3% 20% 17,6% 17,7% 17,2% 17,9% 18% 16,9% 15% 11% 10% 8,9% 7,8% 6,7% 7,2% 6% 5,2% 5,3% 5% 3,1% 4,2% 3,3% 2,7% 2,1% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Educación secundaria 6% 5,6% 4,9% 4,9% 5% 4,6% 4,4% 4,8% 4,2% 4% 3,4% 3,4% 3% 2,3% 2% 1,8% 1% 0,7% 0,7% 0,7% 0,4% 0,5% 0,5% 0,5% 0,3% 0,4% 0,2% 0,3% 0% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Educación terciaria Fuente: censos nacionales. Por último, aunque la brecha rural/urbano en el área de de la educación secundaria y terciaria se observa, educación también afecta a la población no indígena, en general, una brecha mayor en la población no la brecha en la educación primaria en el caso de los indígena, debido, probablemente, a que un menor indígenas es mayor en Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, número de habitantes indígenas termina el nivel Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Panamá, y menor secundario y terciario, independientemente de su lugar en México, Nicaragua, Perú y Venezuela. En la esfera de residencia (véase el gráfico 8)49. 49 Para obtener otras comparaciones de la probabilidad marginal de terminar la educación primaria y secundaria, teniendo en cuenta otras variables y sobre la base de los datos de las encuestas de hogares, véase la sección “Pobreza y vulnerabilidad”. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 35 Gráfico 8 Brecha rural-urbana en el nivel educativo: indígenas vs. no indígenas 40% 36% 35% 34% 33% 31% 32% 32% 29% 30% 30% 29% 30% 28% 29% 25% 26% 26% 25% 23% 19% 20% 17% 18% 17% 16% 17% 15% 14% 12% 10% 5% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Indígenas rurales-urbanos No indígenas rurales-urbanos Brecha en educación primaria 40% 36% 35% 34% 30% 27% 26% 25% 25% 24% 23% 21% 20% 20% 20% 19% 19% 19% 18% 17% 17% 18% 15% 16% 15% 15% 14% 12% 10% 10% 6% 5% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Indígenas rurales-urbanos No indígenas rurales-urbanos Brecha en educación secundaria 36 | Banco Mundial 12% 10% 10% 9% 8% 8% 8% 7% 7% 6% 6% 6% 6% 5% 4% 4% 4% 4% 4% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 1% 0% 0% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Indígenas rurales-urbanos No indígenas rurales-urbanos Brecha en educación terciaria Fuente: censos nacionales. Otro factor importante relacionado con la migración En la actualidad, hay 81 bloques de petróleo activos rural-urbana es el alto grado de presión al que han en la Amazonia y se están llevando a cabo actividades estado sometidos los territorios indígenas durante las de exploración y negociaciones en por lo menos 327 últimas décadas. Si bien las causas de la movilidad bloques potenciales (diseminados en el 15% de la indígena varían ampliamente de un caso a otro, la cuenca del Amazonas); el 78% de todos los bloques Amazonia, una zona plurinacional que atraviesa nueve está controlado por nueve empresas petroleras países, proporciona un buen ejemplo de algunas de estatales y/o transnacionales54. Los bloques de las fuerzas que impulsan a los pueblos indígenas a petróleo potenciales se superponen, en diverso grado, dejar sus territorios tradicionales. con territorios indígenas55, pero la mayoría (el 80% o 263 bloques) está situada en la región adyacente y la La cuenca del Amazonas, donde se registra la mayor llanura al pie de la cordillera de los Andes, una zona en diversidad étnica y la mayor proporción de idiomas de la que reside más de la mitad de los grupos indígenas la región50, soporta actualmente grandes presiones de la Amazonia, que en algunos casos viven en de actores internos y externos51. Aunque alrededor “aislamiento voluntario” o en algún grado de contacto del 45% de la región está protegida en el marco de inicial. Actualmente hay bloques de petróleo activos en diversas formas legales y el 21,5% de ese porcentaje el 13% de las tierras indígenas de la Amazonia, pero se considera “territorio indígena”52, existen pocas los bloques que se están explorando y negociando garantías reales para los pueblos indígenas, incluso cubren el 50% de esas tierras (véase el mapa 2)56. dentro de estas zonas protegidas53. 50 La Amazonia abarca 7,8 millones de kilómetros cuadrados, con 12 cuencas y 158 subcuencas, a lo largo de Bolivia (6,2%), Brasil (64,3%), Colombia (6,2%), Ecuador (1,5%), Guyana (2,8%), Perú (10,1%), Surinam (2,1%), Venezuela (5,8%) y Guyana Francesa (1,1%). Esta zona está ocupada por 33 millones de habitantes y 385 pueblos indígenas, que en muchos casos están en situación de “aislamiento voluntario” o contacto inicial. 51 RAISG, Amazonía bajo presión (2012), http://raisg.socioambiental.org/amazonia-bajo-presion-2012 52 Ibíd., 11. 53 Ibíd., 12. 54 Ibíd., 24. 55 En Perú, el 66,3% de todos los bloques de petróleo se superponen con territorios indígenas, pero en Brasil no existe ninguna superposición. RAISG, Amazonía bajo presión, 24. 56 Ibíd., 29. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 37 Mapa 2 | Áreas de extracción de petróleo y minerales en la cuenca amazónica Barranquilla Maracaibo Caracas Valencia PANAMÁ Panamá N VENEZUELA Georgetown Medellín GUYANA Paramaribo Océano Atlántico Bogotá SURINAM GUYANA COLOMBIA Cali FRANCESA Quito ECUADOR Belem Guayaquil Manaos PERÚ Los Angeles MÉXICO Guadalajara Leyenda: Puerto Principe Ciudad de México Belmopan Kingston Santo Domingo Guatemala Tegucigalpa San Salvador Managua Mar del Caribe Territorios San Jose Caracas VENEZUELA Georgetown Medellín Paramaribo Indígenas Bogotá Cali COLOMBIA Quito Océano PERU Pacífico Áreas activas o con potencial BRASIL Lima Salvador La Paz de extracción petrolera Brasilia BOLIVIA Sao Río de PARAGUAY Paulo Janeiro Asunción URUGUAY Buenos Aires Áreas activas y con potencial Santiago ARGENTINA Montevideo de extracción mineral CHILE Fuente: RAISG. 38 | Banco Mundial La minería, tanto legal como ilegal, también constituye caso de reconocimiento positivo de las instituciones una grave amenaza para las tierras indígenas y es indígenas en el desarrollo de proyectos extractivos. una causa importante de migración y conflictos57. Se Después de varias complicaciones que se generaron calcula que una quinta parte de la cuenca Amazónica en torno al proceso de consulta impulsado por el tiene potencial minero, 1,6 millones de kilómetros Gobierno, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía llegó cuadrados, 20% de los cuales son tierras indígenas. a un acuerdo para ponerlo en marcha nuevamente, La extracción ilegal de oro (garimpagem) también se aplicando las directrices metodológicas propuestas por ha esparcido por la región, ocasionando deforestación, las comunidades guaraníes para reorientar el proceso contaminación de los ríos y violencia58. Un estudio de acuerdo con su organización y procedimientos reciente realizado por el Proyecto Carnegie de Mercurio tradicionales. Tras un proceso de consulta gradual en el Ecosistema Amazónico (CAMEP, por sus siglas y conforme a sus reglas, las comunidades dieron su en inglés) encontró que las comunidades indígenas consentimiento por escrito al proyecto. Según informó peruanas registraban hasta cinco veces más mercurio la organización no gubernamental local que imparte tóxico que el considerado seguro por la Organización capacitación a los guaraníes: Mundial de la Salud, el doble de la cantidad que se encontró entre habitantes urbanos59. La concentración “[El gobierno] actuó de manera receptiva, abierta y de mercurio es consecuencia de la reciente fiebre del proactiva con los líderes indígenas para que el proceso oro en la región Madre de Dios60. La extracción ilegal de consulta concluyera de manera positiva. El caso de oro también existe en Guyana, Surinam, Guyana de Charagua Norte refuerza la necesidad de que los Francesa, Brasil y Venezuela. Actualmente, el 19% organismos gubernamentales mantengan una actitud de los territorios indígenas está situado en zonas que abierta y respetuosa frente a las exigencias de los se utilizan para actividades mineras legales e ilegales; pueblos indígenas relacionadas con el proceso de el 94% de esta zona (381.857 km2) se encuentra en consulta y consentimiento previos”63. territorios indígenas que cuentan con reconocimiento oficial y el 6% (25.437 km2) en tierras indígenas Por último, otra causa fundamental del desplazamiento sin reconocimiento legal61. En otras palabras, los en los territorios indígenas son el crimen y la violencia, títulos sobre la tierra, por sí solos, proporcionan a que algunas veces están relacionados con las los pueblos indígenas poca protección contra estas economías ilícitas. Se calcula que alrededor del 17% de prácticas si no están acompañados de otras medidas los resguardos indígenas en Colombia están ocupados gubernamentales. por cultivos ilegales64 y de los 6,4 millones de víctimas del conflicto colombiano oficialmente registradas entre Sin embargo, las industrias extractivas también pueden 1958 y 201265, el 30% pertenecía a comunidades ser un factor de atracción para los pueblos indígenas, afrocolombianas o indígenas. Aproximadamente el 89% con resultados diversos. Si bien hay numerosas de las víctimas fueron desplazadas internamente66,67, y experiencias negativas, hay asimismo ejemplos de que de los 720.000 desplazados internos en la actualidad, los intereses de las industrias extractivas no tienen que más de 125.000 pertenecen a comunidades indígenas. estar necesariamente reñidos con los de los pueblos Así, a pesar de representar el 3,3% de la población total, indígenas62. El proyecto de exploración gasífera en los indígenas colombianos constituyen más del 17% de Charagua Norte e Isoso, en Bolivia, constituye un todas las personas desplazadas internamente. 57 En Perú, por ejemplo, hubo unos 1.073 conflictos activos relacionados con la minería en 2012 exclusivamente, que representaban alrededor del 55% de todos los conflictos registrados por la Oficina de la Defensoría del Pueblo. 58 “Ungreen Gold”, The Economist, 18 de noviembre de 2010, http://www.economist.com/node/17525904. 59 Cecilia Jamasmie, “Peru’s Illegal Gold Mining Poisoning Children, Natives—Report”, Mining.com, 9 de septiembre de 2013, http://www.mining.com/perus-illegal- gold-mining-poisoning-children-natives-report-41973/. 60 CAMEP, Carnegie Institution for Science, Departamento de ecología global, http://dge.stanford.edu/research/CAMEP/Findings.html. 61 RAISG, Amazonía bajo presión, 35-36. 62 James Anaya, Naciones Unidas, “Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas: Las industrias extractivas y los pueblos indígenas”, 1 de julio de 2013. 63 Iván Bascopé Sanjines, CEJIS, “Case Study: Bolivian Government Consultation with the Guaraní Indigenous Peoples of Charagua Norte and Isoso, Proposed Hydrocarbons Exploration Project in San Isidro Block, Santa Cruz, Bolivia”, 15 de noviembre de 2010, http://www.oxfamamerica.org/static/media/files/oxfam- bolivia-consultation-process-nov-2010-final.pdf. 64 Marcelo Giugale, Olivier Lafourcarde y Connie Luff, eds., Colombia: The Economic Foundation of Peace (Washington, D.C.: Banco Mundial, 797). 65 Red Nacional de Información, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, abril de 2014. 66 Según la ONG local Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), de 2005 a 2011 se produjo el desplazamiento de 5,4 millones de colombianos. 67 Internal Displacement Monitoring Centre, Global Overview 2012: People Internally Displaced by Conflict and Violence (Ginebra: IDMC, Consejo Noruego de Refugiados, abril de 2013). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 39 Falta de acceso a electricidad, agua corriente, alcantarillado y vivienda de calidad (piso de tierra) en Cuadro 4 hogares urbanos: indígenas vs. no indígenas País Año Piso de Sin Sin agua Sin Barrio pobre tierra electricidad corriente alcantarillado Indígenas Bolivia 2001 15% 9% 12% 41% 47% Brasil 2010 – 2% 7% 39% 40% Chile 2002 1% 2% 1% 4% 5% Colombia 2005 22% 7% 18% – 32% Costa Rica 2000 6% 0% 1% 14% 16% Ecuador 2010 6% 3% 9% 10% 21% El Salvador 2007 24% 12% 20% 37% 40% América 17% 6% 13% 23% 36% Latina México 2010 8% 2% 8% 14% 23% Nicaragua 2005 21% 16% 37% 74% 80% Panamá 2010 9% 7% 5% 40% 47% Perú 2007 45% 15% 22% 32% 57% Venezuela 2001 22% 6% 35% 54% 65% No indígenas Bolivia 2001 11% 8% 8% 34% 39% Brasil 2010 – 0% 2% 26% 27% Chile 2002 0% 1% 0% 3% 4% Colombia 2005 7% 2% 8% – 9% Costa Rica 2000 1% 0% 0% 4% 5% Ecuador 2010 4% 2% 9% 9% 17% El Salvador 2007 13% 5% 11% 37% 40% América 3% 1% 4% 16% 20% Latina México 2010 3% 1% 4% 3% 8% Nicaragua 2005 28% 5% 10% 55% 60% Panamá 2010 3% 2% 2% 31% 31% Perú 2007 25% 8% 16% 20% 37% Venezuela 2001 3% 1% 9% 9% 17% Fuente: censos nacionales. 40 | Banco Mundial Mejor, pero no bien... construcción de mala calidad, los censos regionales indican que en la mayoría de los países el porcentaje de La urbanización de los espacios indígenas plantea indígenas que viven en barrios pobres es mucho más numerosas interrogantes, no solo respecto a su alto—con frecuencia el doble o más—que el porcentaje continuidad cultural sino también en términos de de no indígenas. A nivel regional, el 36% de la población la protección de sus derechos colectivos, incluido indígena, alrededor de 15 millones de personas, vive el derecho a mantener sus diferencias culturales y en las condiciones precarias generalmente descritas participar en los programas y las políticas orientados como barrios pobres, en comparación con el 20% de específicamente a aumentar su inclusión social. la población no indígena. En Venezuela y Nicaragua, los Además, si bien en general están en una situación mejor habitantes de barrios pobres representan más del 60% que sus pares rurales—por lo menos en los aspectos de la población indígena urbana, mientras que en Perú materiales—el 36% de los indígenas urbanos está y Bolivia representan el 57% y el 47%, respectivamente. relegado a barrios pobres, también conocidos como Los problemas más comunes en casi todos los favelas, barrios marginales, villas miseria, o la ciudad países son la falta de servicios de saneamiento y agua informal, donde suelen estar sumidos en la pobreza corriente, mientras que en Perú el problema más común extrema y viven en condiciones inseguras, insalubres es la mala calidad de la vivienda (i.e. pisos de tierra). y expuestas a desastres naturales. Por esto, si bien es cierto que los indígenas urbanos tienen mejores Adicionalmente, los barrios pobres suelen carecer de oportunidades de acceso a servicios públicos que sus un sistema de tenencia de la tierra. En Bolivia, por pares rurales, también lo es que continúan rezagados ejemplo, mientras que en zonas rurales el 90% de los respecto a otros residentes urbanos, no indígenas, y indígenas tiene vivienda propia, en zonas urbanas la se exponen a nuevas dimensiones de exclusión. cifra se reduce a tan solo el 61%68. Más aún, la tasa de propiedad de la vivienda entre indígenas se redujo En base a una definición simplificada de barrio pobre, en el curso de los últimos 10 años en muchos países, determinada por la ausencia de por lo menos un servicio como Ecuador (una disminución de cinco puntos público básico (agua, electricidad o alcantarillado) o la porcentuales), mientras que en los que ha aumentado, presencia de pisos de tierra, como indicador de una como Perú y México, el aumento ha sido marginal. Gráfico 9 Propiedad de la vivienda entre indígenas 100% 94% 92% 90% 92% 90% 89% 89% 84% 84% 86% 82% 84% 80% 79% 80% 76% 76% 74% 71% 71% 70% 69% 65% 65% 61% 60% 53% 52% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Nicaragua Panamá Perú Venezuela (2001) (2010) (2002) (2005) (2000) (2010) (2007) (2010) (2005) (2010) (2007) (2001) Urbana Rural Fuente: censos nacionales. 68 Los pueblos indígenas de toda la región tienen 19,6% menos probabilidades de poseer una vivienda en entornos urbanos. Esta brecha es más importante aún en algunos casos, como Ecuador (64,7% menos probable) y Panamá (29,2%). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 41 La migración urbana también perturba los sistemas urbanas pagaban más del doble que las mujeres en de tenencia tradicional de la tierra y esto, en el largo zonas rurales (Bs 1.110 en comparación con Bs 530). plazo, limita la capacidad de las personas para obtener Sin embargo, en zonas urbanas más de la mitad de una vivienda, obligándolas a ocupar o permanecer las mujeres indígenas (53%) carecían de seguro para en lugares con mala infraestructura y servicios. Esta cubrir estos costos, en comparación con el 39% de las situación a menudo genera marginación crónica y mujeres no indígenas71. situaciones de calle69. Dicho esto, las ciudades también pueden proveer Por otra parte, en zonas urbanas los servicios públicos espacios para la participación y el empoderamiento. El suelen tener un costo más elevado, que impacta en Alto, en Bolivia, la ciudad más pobre y extensa que colinda mayor medida a los pueblos indígenas. En 2011, por con La Paz, brinda un claro ejemplo del potencial de las ejemplo, el costo promedio de dar a luz en Bolivia ciudades para reafirmar los derechos de ciudadanía y ascendía a unos Bs 80070, pero las mujeres de zonas participación política (véase el recuadro 2). Recuadro 2 | El Alto (Bolivia) Las migraciones rurales, impulsadas en parte por la reforma agraria y el surgimiento de oportunidades económicas en torno al sistema ferroviario, el aeropuerto y un pujante sector industrial, aceleraron el crecimiento de El Alto durante la segunda mitad del siglo XX. Hoy cuenta con más de 800.000 habitantes, principalmente de origen Aimara. Una vez en El Alto, los Aimara comenzaron a organizarse en juntas vecinales y, para 1979, estas asociaciones locales habían alcanzado un cierto grado de autonomía y habían conformado la Federación de Juntas Vecinales. A través de la organización colectiva, “los residentes de El Alto observaron que una gran proporción de los recursos municipales se destinaba al centro de la ciudad y, por lo tanto, exigieron tener acceso a sus propios recursos financieros y ejercer control sobre ellos”72. Durante los años ochenta, tras la privatización de las minas de estaño y la implementación de otras políticas que deterioraron las condiciones de vida de muchas familias rurales, se registró una afluencia masiva de mineros a El Alto, a raíz de lo cual se registró un incremento de 1.100% en el sector informal, a una tasa promedio del 130% entre 1989 a 1995. Hoy, el sector informal concentra la mayor parte de las actividades económicas en El Alto y la informalidad generalizada ha transformado las Juntas en la principal voz política a favor de los pueblos indígenas. En consecuencia, las Juntas se han convertido en las principales organizaciones de base. Los barrios crearon las Juntas con el objeto de que estas planificaran, financiaran y construyeran infraestructura básica y proporcionaran servicios. Las Juntas fueron el principal instrumento utilizado para construir la ciudad y también fueron una herramienta de mediación, representación y rendición de cuentas en los espacios tanto públicos como privados. Asimismo, El Alto se ha convertido en un lugar para expresar formas indígenas de urbanización y belleza73. 69 ONU-Hábitat, Securing Land Rights for Indigenous Peoples in Cities (Nairobi: ONU-Hábitat, 2011), 2. 70 Las cifras presentadas se basan en un análisis de los datos de la encuesta de hogares de Bolivia en 2011. El peso boliviano, o Bs, es la moneda nacional. Según el tipo de cambio vigente en mayo de 2014, Bs 100 equivalían aproximadamente a US$15. 71 Banco Mundial, Bolivia: Challenges and Constraints to Gender Equality and Women’s Empowerment (Washington: Banco Mundial, de próxima aparición). Banco Mundial, Oficina del Economista Jefe Regional, América Latina y el Caribe sin vientos a favor: En busca de un crecimiento mayor (2013). 72 Carlos Revilla, “Understanding the Mobilizations of October 2003: Dynamic Pressures and Shifting Leadership Practices in El Alto”, en Remapping Bolivia: Resources, Territory, and Indigeneity in a Plurinational State, eds. Nicole Fabricant y Bret Gustafson (Santa Fé: School for Advanced Research Press, 2011), 119. 73 “Vea cómo son las mansiones de los millonarios aimara de Bolivia”, video, 2:21, de BBC Mundo, 29 de mayo de 2014, http://www.bbc.co.uk/mundo/video_ fotos/2014/05/140529_video_bolivia_cholets_mansiones_men.shtml. 42 | Banco Mundial En medio de esta rápida y compleja urbanización fuera el caso, ¿cómo? Los indígenas urbanos tienen la indígena, es importante señalar que en los marcos tasa más rápida de pérdida del idioma y la continuidad regulatorios vigentes en materia de derechos cultural corre claramente un riesgo mayor ahí que indígenas se hace poca o ninguna referencia a los en sus comunidades de origen, sin embargo, en los indígenas que viven en ciudades74. En un informe de entornos urbanos no se suele implementar la educación ONU-Hábitat se señala que “las autoridades locales intercultural bilingüe; ¿se debería dar prioridad a los y gubernamentales consideran que los indígenas espacios urbanos en vista de las actuales tendencias constituyen una carga económica y política que impone migratorias? Muchas de estas preguntas no tienen una más presión sobre los servicios, la infraestructura y las respuesta directa y clara, pero si nuestro objetivo es instalaciones existentes, en particular en las ciudades poner fin a la pobreza en el curso de una generación sobrepobladas”75. Adicionalmente, los modelos y las y respetar al mismo tiempo el derecho de los pueblos estrategias que utilizan los Gobiernos y la comunidad indígenas a alcanzar su desarrollo con identidad del desarrollo para atender las necesidades especiales y dignidad, los datos indican que la búsqueda de y las prioridades de los pueblos indígenas se diseñan respuestas ya no puede postergarse. con el objetivo de atender zonas rurales “tradicionales”. Por último, así como la urbanización de alrededor En las ciudades, por lo tanto, los indígenas corren el de la mitad de la población indígena de América riesgo de volverse invisibles, desde el punto de vista Latina resulta sorprendente, pues cuestiona nuestra político, con notables excepciones como El Alto. representación colectiva de lo que significa ser indígena En última instancia, esto impide que los gobiernos y de cuáles son sus necesidades especiales, el hecho proporcionen servicios públicos culturalmente de que la otra mitad todavía viva en zonas rurales en específicos y garanticen la protección de los derechos la región con el mayor nivel y el ritmo más veloz de indígenas. Ni la comunidad del desarrollo ni la urbanización del planeta es igualmente sorprendente, academia tienen respuestas claras para muchas de las o tal vez más. El apego de una proporción tan grande preguntas básicas relacionadas con las necesidades de hogares indígenas al mundo rural, a pesar de las y los puntos de vista de los indígenas que residen en desigualdades acuciantes, y a menudo crecientes, zonas urbanas. Por ejemplo, ¿se debería implementar entre el contexto urbano y el rural, confirma la fuerte el Consentimiento Libre, Previo e Informado en conexión entre los pueblos indígenas y sus territorios, entornos urbanos? O, dado que tienen mejor acceso que además de ser fundamentales en lo que respecta a otras formas de inclusión política, ¿se los debería a sus derechos y bienes colectivos, también forman alentar a aumentar su visibilidad a través de los parte integral de sus identidades y sus ideas de partidos políticos y la participación electoral? Y, si ese bienestar. 74 Por su parte, organismos internacionales, como el Banco Mundial, generalmente no establecen políticas de salvaguarda orientadas a pueblos indígenas en entornos urbanos, dado que la territorialidad y la continuidad—de las tradiciones, las instituciones, etc.—son criterios comunes de identificación que se utilizan para determinar si existen pueblos indígenas en la zona de influencia de un proyecto. 75 ONU-Hábitat, Securing Land Rights for Indigenous Peoples in Cities, 3. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 43 Desarrollo con Identidad La pobreza tiene significados diferentes para diferentes social y cosmovisiones que podrían ser diferentes personas, aunque siempre malos, según el antropólogo a los que tiene los pueblos indígenas, tales como el Arjun Appadurai. “Entraña privaciones materiales acceso a servicios de saneamiento, salud, educación y desesperación; falta de seguridad y de dignidad; y electricidad, o ingresos per cápita derivados de exposición a riesgos y altos costos a cambio de actividades económicas oficialmente reconocidas. pocas comodidades. Es la desigualdad materializada Estos indicadores no reflejan necesariamente la y reduce la autoestima de sus víctimas…”76. Un realidad en los contextos indígenas. denominador común de la pobreza es la carencia de los aspectos materiales o inmateriales que limitan el Los pueblos indígenas tienen una concepción diferente goce de una vida que vale la pena vivir. Sin embargo, del valor y la producción77, así como características la definición de “una vida que vale la vivir” es el punto sociales y culturales contrastantes, que pueden hacerlos en el que los pueblos indígenas podrían discrepar con más o menos vulnerables a los shocks económicos, las evaluaciones de pobreza y con las soluciones de ambientales o políticos. Para muchas sociedades desarrollo propuestas por actores no indígenas. indígenas de la región amazónica, por ejemplo, se ha argumentado que la riqueza no es construida a través Los diversos instrumentos utilizados para evaluar de la acumulación de bienes materiales o alimentos, sino la pobreza, como los distintos criterios empleados a través de la acumulación de parientes que, en última para definir las líneas de pobreza, el coeficiente de instancia, se traducen en una fuerza de trabajo que Gini, el Índice de Desarrollo Humano y el Índice de puede acrecentar la autonomía social y económica del la Calidad Física de la Vida, vienen incorporando en grupo familiar78. En un contexto en el que los recursos forma gradual dimensiones que abarcan un mayor naturales están distribuidos de forma relativamente número de matices y, por lo tanto, son más integrales. uniforme y la cultura material es muy simple, una Sin embargo, inevitablemente proporcionan una persona rica no sería aquella que tiene una cantidad visión parcial de lo que significa ser pobre. Es difícil determinada de bienes, sino aquella que pertenece a un dar cuenta de los elementos sociales o históricos grupo familiar grande y saludable79. que refuerzan la exclusión de un grupo en términos numéricos o cuantificables. Pero estas dimensiones En vista de que la acumulación de bienes materiales no de la pobreza—que tal vez sean incuantificables—son tiene sentido en este contexto, los excedentes se usan especialmente significativas los pueblos indígenas, generalmente para reforzar los vínculos sociales que cuyas diferencias culturales exigen adoptar enfoques aumentan la capacidad productiva y reproductiva del que incluyan nociones de la pobreza históricamente grupo, por ejemplo a través de intercambios recíprocos. contingentes y socialmente determinadas. Desde este punto de vista político y económico, la acumulación y la estratificación social se perciben Si bien hoy existe una correlación irrefutable entre entonces como amenazas a los principios básicos de la condición de miembro de un grupo indígena y una buena vida y, por lo tanto, son rechazados. Si bien las privaciones socioeconómicas, se debe enfatizar la articulación de estas sociedades con el mercado y que representar a los pueblos indígenas como la monetización de sus economías ha modificado, por invariablemente pobres es en parte producto del uso supuesto, muchas de las dinámicas previas al mercado de indicadores del bienestar predominantemente en la región, la justificación económica de lo que, en occidentales. Estos indicadores reflejan patrones términos generales, se denomina “la economía del don” y preferencias culturales, formas de organización es aún un factor importante en el que se basan muchas 76 Arjun Appadurai, “The Capacity to Aspire: Culture and the Terms of Recognition”, en Culture and Public Action, eds. Vijayendra Rao y Michael Walton (Washington, DC: Stanford University Press y Banco Mundial, 2004), 64. 77 Véase Appadurai, “Introduction: Commodities and the Politics of Value”, en The Social Life of Things: Commodities in Cultural Perspective, ed. Appadurai (Cambridge: Cambridge University Press, 1988); David Graeber, Toward an Anthropological Theory of Value: The False Coin of Our Dreams (Nueva York: Palgrave, 2001); Chris Hann y Keith Hart, Economic Anthropology: History, Ethnography, Critique (Cambridge, Reino Unido: Polity Press, 2011); Marshall Sahlins, “The Economics of Develop-Man in the Pacific”, Res: Anthropology and Aesthetics 21 (primavera de 1992): 12–25; Turner, “The Beautiful and the Common: Inequalities of Value and Revolving Hierarchy among the Kayapó”, Tipití: Journal of the Society for the Anthropology of Lowland South America 1, No. 1 (junio de 2003): 11–26. 78 Pierre Clastres, Society against the State: Essays in Political Anthropology (Nueva York: Zone Books, 1987); Peter Rivière, “Aspects of Carib Political Economy”, Antropológica 59–62 (1983–84): 349–58; Rivière, “Of Women, Men and Manioc”, en Natives and Neighbors in South America: Anthropological Essays, eds. Harald O. Skar y Frank Salomon (Gothenburg: Museo Etnográfico de Gothenburg, 1987); Michael A. Uzendoski, “Manioc Beer and Meat: Value, Reproduction and Cosmic Substance among the Napo Runa of the Ecuadorian Amazon”, Journal of the Royal Anthropological Institute 10, No. 4 (diciembre de 2004): 883–902. 79 En este caso, la salud del grupo familiar se refiere a mucho más que la ausencia de enfermedades, hambre o muerte. En la visión Amazónica, la salud abarca también la relación del grupo y del individuo con el mundo material y el mundo simbólico que determinan las condiciones aparentes de salud. Véase Germán Freire, ed., Perspectivas en Salud Indígena: Cosmovisión, Enfermedad y Políticas Públicas (Quito: Ediciones Abya-Yala, 2011). 46 | Banco Mundial decisiones económicas y políticas de los actores buscaba integrar a los pueblos indígenas a la sociedad indígenas en la región80. Numerosos antropólogos han dominante—a una agenda multicultural, destinada documentado casos en los que la circulación de dinero, a preservar las diferencias culturales y proteger los bienes de consumo y la prestación de servicios no han derechos de los pueblos indígenas a reproducir sus erosionado los regímenes morales preexistentes de culturas y sus idiomas, administrar sus tierras y sus valor y acumulación81. Con frecuencia, cuando no se recursos naturales y gobernarse de acuerdo con tienen en cuenta los fundamentos de estas decisiones sus sistemas políticos y sus leyes tradicionales83. económicas y política, la ejecución de programas Estos cambios fueron en parte estimulados por una de desarrollo preconcebidos resulta imposible. Por tendencia mundial de realineamientos jurídicos, lo anterior, para muchas sociedades amazónicas impulsada por los propios pueblos indígenas, que la preservación de altos niveles de autonomía no es comenzó a adquirir notoriedad internacional con la lógica solo en términos de seguridad alimentaria y aprobación del Convenio No. 169 de la OIT sobre resiliencia, sino también en relación con sus propias Pueblos Indígenas y Tribales (1989) y alcanzó su punto nociones de riqueza y de pobreza. máximo con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). En consecuencia, dado que los pueblos indígenas pueden tener nociones diferentes de valor, así como Tanto en la carta sobre el Convenio No. 169 como en diferentes estrategias sociales y culturales para evitar el material interpretativo emitido por la OIT se afirma que las personas sufran privaciones, es importante claramente que la consulta y la participación son que, además de considerar la pobreza solo en fundamentales para poner en práctica los derechos términos monetarios o de acceso a servicios, se tenga contenidos en el Convenio84. En la Declaración de en cuenta el peso que estas y otras manifestaciones las Naciones Unidas sobre los Derechos de los de pobreza, como la dependencia, la discriminación, el Pueblos Indígenas, que se adoptó después de un despojo territorial y la exclusión política, contribuyen a debate que duró 20 años, también se pone especial perpetuar o aumentar sus vulnerabilidades. Desde esta énfasis en el derecho de los pueblos indígenas a la perspectiva, la participación en la toma de decisiones autodeterminación; es decir, su derecho a definir su podría ser un bien más importante para los pueblos propio desarrollo económico, social y cultural. En el indígenas que, por ejemplo, un ingreso monetario. marco de otros tratados y pactos, y a través de órganos De hecho, la mayoría de las organizaciones indígenas internacionales como el Sistema Interamericano opina de este modo en la actualidad82. de Derechos Humanos, se ha configurado progresivamente el significado y el contenido de Participación y cambios en los marcos jurídicos aspectos determinantes de la participación eficaz de los pueblos indígenas en diversas áreas, como el derecho En las últimas dos décadas se ha registrado un cambio a dar su Consentimiento Libre, Previo e Informado, los positivo en los marcos jurídicos y políticos de América derechos de los niños y niñas indígenas, el papel de Latina en lo que respecta a los derechos de los pueblos los pueblos indígenas en la preservación del medio indígenas. En las leyes y las políticas públicas se ha ambiente y la eliminación de la discriminación en todas pasado de un claro paradigma asimilacionista—que sus formas (véase el cuadro 5). 80 Véase, por ejemplo, Monica C. DeHart, Ethnic Entrepreneurs: Identity and Development Politics in Latin America (Stanford, CA: Stanford University Press, 2010); Jessica R. Cattelino, High Stakes: Florida Seminole Gaming and Sovereignty (Durham: Duke University Press, 2008). 81 Freire, “Indigenous Shifting Cultivation and the New Amazonia: A Piaroa Example of Economic Articulation”, Human Ecology 35, No. 6 (diciembre de 2007): 681– 96; Fernando Santos-Granero, “Hybrid Bodyscapes: A Visual History of Yanesha Patterns of Cultural Change”, Current Anthropology 50, No. 4 (agosto de 2009): 477–512; Rudi Colloredo-Mansfeld, Jason Antrosio y Eric C. Jones, “Creativity, Place, and Commodities: The Making of Public Economies in Andean Apparel Industries”, en Textile Economies: Power and Value from the Local to the Transnational, eds. Patricia A. McAnany y Walter E. Little (Walnut Creek, CA: AltaMira Press, 2011); Colloredo-Mansfeld, The Native Leisure Class: Consumption and Cultural Creativity in the Andes (Chicago: University of Chicago Press, 1999). 82 Como se describirá más adelante, la desigualdad monetaria, sin embargo, no es irrelevante para los pueblos indígenas. Es, en realidad, cada vez más relevante a medida que estos pueblos dependen en mayor medida de los intercambios monetarios para reducir sus vulnerabilidades y es, hasta la fecha, un indicador indirecto útil para resaltar otras formas de exclusión social. 83 Karen Engle, The Elusive Promise of Indigenous Development: Rights, Culture, Strategy (Durham: Duke University Press, 2010); Mario Blaser, Ravi de Costa, Deborah McGregor y William D. Coleman, eds., Indigenous Peoples and Autonomy: Insights for a Global Age (Vancouver: UBC Press, 2010); Blaser, Harvey A. Feit y Glenn McRae, “Indigenous Peoples and Development Processes: New Terrains of Struggle”, en The Way of Development: Indigenous Peoples, Life Projects, and Globalization, eds. Blaser, Feit y McRae (Nueva York: Zed Books, 2004); Nancy Grey Postero y Leon Zamosc, “Indigenous Movements and the Indian Question in Latin America”, en The Struggle for Indigenous Rights in Latin America, eds. Postero y Zamosc (Brighton, Reino Unido: Sussex Academic Press, 2004); Edward F. Fischer, ed., Indigenous Peoples, Civil Society, and the Neo-Liberal State in Latin America (Nueva York: Berghahn Books, 2008). 84 Véase OIT, 98.a reunión, “General Observation: Indigenous and Tribal Peoples Convention 1989 (No. 169)”, en Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo, 2009). Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 47 Cuadro 5 Tratados y pactos internacionales sobre los derechos indígenas País Convenio DNUDPI PIDCP PIDESC CIETFDR CDN CETFDCM Río 1992 CCIEAFFS No. 169 [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [1] (ratificado) Argentina P P P P P P P P P Belice O P P P P P P P P Bolivia P P P P P P P P P Brasil P P P P P P P P P Chile P P P P P P P P P Colombia P P P P P P P P P Costa Rica P P P P P P P P P Dominica P P P P O P P P P Ecuador P P P P P P P P P El Salvador O P P P P P P P P Guatemala P P P P P P P P P Guyana O P P P P P P P P Honduras P P P P P P O P P México P P P P P P P P P Nicaragua P P P P P P O P P Panamá O P P P P P P P P Paraguay P P P P P P P P P Perú P P P P P P P P P Surinam O P P P P P O P P Uruguay O P P P P P P P P Venezuela P P P P P P P P P Fuente: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas. [1] Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 [2] Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas [3] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [4] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [5] Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial [6] Convención sobre los Derechos del Niño [7] Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer [8] Convenio sobre la Diversidad Biológica [9] Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres 48 | Banco Mundial En muchos aspectos, estos marcos jurídicos nacionales No obstante, independientemente de su jerarquía e internacionales reflejan la intención de apartarse de dentro de un determinado sistema jurídico, una vez la tradición de exclusión, racismo y discriminación ratificadas las disposiciones del Convenio No. 169 de contra las minorías étnicas, culturales y lingüísticas. la OIT son vinculantes, por lo que los Estados deben En ellos también se reconoce la existencia de otros cumplir de inmediato su deber de respetar, aplicar y patrones socioculturales, otras maneras de entender la proteger los derechos de los pueblos indígenas allí relación entre los seres humanos y la naturaleza y otros establecidos. En la mayoría de los casos, se puede conocimientos y modos de pensar. La existencia de considerar que las disposiciones del Convenio No. estos marcos jurídicos es un ejemplo del nivel al que 169 se auto ejecutan. Es decir, se aplican ya sea que los movimientos sociales indígenas han logrado elevar el Estado haya cumplido o no con su obligación de sus inquietudes en el ámbito nacional e internacional. aprobar leyes y reglamentaciones para propiciar su Según el ex-Relator Especial de Naciones Unidas para implementación. Concretamente, en relación con el los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales Consentimiento Libre, Previo e Informado, por ejemplo, de los Pueblos Indígenas, los movimientos indígenas el Tribunal Constitucional de Chile ha establecido han ampliado, de hecho, el alcance del sistema de que los artículos 6 y 7 del Convenio No. 169 tienen derechos humanos por lo menos en tres aspectos: (1) fuerza de ley87. El Tribunal Constitucional de Perú ha poniendo el énfasis en los derechos colectivos en lugar dictado un fallo similar. En Colombia, donde el número de los derechos individuales; (2) incluyendo el término de leyes y reglamentaciones relativas al requisito de pueblos para referirse a las sociedades indígenas; una Consentimiento Libre, Previo e Informado es limitado, categoría resistida por muchos Estados; y (3) dando y a pesar de que el sector de minería ha solicitado un mayor peso a los actores no estatales y globalizando conjunto de reglas claras, la implementación de este los conflictos locales, a través de las ONG, movimientos requisito depende de las orientaciones impartidas en la indígenas, foros internacionales y otras instancias85. prolífica jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha contado con numerosas oportunidades para definir En algunos países, como Bolivia y Colombia, los su contenido y sus requisitos88. tratados sobre derechos humanos—de los cuales forman parte los instrumentos relacionados con los El hecho de que las disposiciones del Convenio No. pueblos indígenas—tienen rango constitucional. En 169 tengan fuerza de ley en los países que lo ratificaron otros, como Ecuador y Guatemala, esos tratados o se hayan traducido en leyes y reglamentaciones, no tienen rango constitucional pero se ubican no significa que su implementación sea fácil. En jerárquicamente por encima de las leyes ordinarias86. En Guatemala, por ejemplo, donde la reglamentación del algunos casos, los derechos de los pueblos indígenas requisito de Consentimiento Libre, Previo e Informado se han incluido en la Constitución Nacional en términos en el marco del Convenio No. 169 está estancada muy específicos. Por ejemplo, en los artículos 246, 287 en una batalla contenciosa entre grupos indígenas y y 330 de la Constitución de Colombia se establece el poder ejecutivo, el Tribunal Constitucional declaró que los territorios indígenas son entidades autónomas inconstitucional el otorgamiento de licencias para gobernadas por autoridades propias, que están proyectos extractivos que no cuenten con una facultadas para diseñar, implementar y administrar consulta previa, dejando a las partes interesadas en las políticas internas en materia social, económica y la búsqueda de una solución89. En Perú, la aprobación política, y pueden ejercer funciones jurisdiccionales en de una Ley de Consulta Previa, en 2011, fue seguida conformidad con el derecho consuetudinario indígena por enfrentamientos entre grupos de interés debido y se considera que tienen el mismo carácter legal que a diferentes interpretaciones sobre su aplicación las reglamentaciones de los distritos y departamentos en zonas mineras. Pero independientemente de dentro del Estado colombiano. las dificultades para implementar los derechos de 85 Anaya, “Indian Givers”. 86 TerraLex, “Application of Convention No. 169 in Latin America”, 9 de octubre de 2010, http://www.carey.cl/download/noticias/application_of_concention_no._169_ in_latin_america.pdf. 87 Edesio Carrasco y José Adolfo Moreno, IAIA, “Indigenous Consultation and Participation under Chilean Environmental Impact Assessment”, mayo de 2013, http://www.iaia.org/conferences/iaia13/proceedings/Final%20papers%20review%20process%2013/Indigenous%20Consultation%20and%20Participation%20 under%20Chilean%20Environmental%20Impact%20Assessment%20.pdf?AspxAutoDetectCookieSupport=1. 88 Minda Bustamante Soldeviila, “La regulación de la consulta previa en los países andinos”, 4 de febrero de 2014, http://www.noticiasser.pe/02/04/2014/nacional/ la-consulta-previa-del-convenio-169-de-la-oit-entre-la-tecnica-juridica-y-la-rei Véase también OIT, Application of Convention No. 169 by Domestic and International Courts in Latin America (Ginebra: OIT, 2009). 89 Mash-Mash y José Guadalupe Gómez, “Two Views of Consulta Previa in Guatemala: A View from Indigenous Peoples”, Americas Quarterly (primavera de 2014), http://www.americasquarterly.org/content/two-views-consulta-previa-guatemala-view-indigenous-peoples; Silvel Elías y Geisselle Sánchez, “Country Study: Guatemala”, Americas Quarterly (primavera de 2014), http://www.americasquarterly.org/content/country-study-guatemala. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 49 los pueblos indígenas, el hecho de que 15 países territorios indígenas es a través de su involucramiento de la región—de un total de 22 países en todo el en el diseño, la implementación y el monitoreo de los mundo—hayan ratificado el Convenio No. 169 es programas. De facto o por ley, en América Latina ya una señal alentadora del rumbo que se ha fijado la no es relevante preguntarse si los pueblos indígenas región. En realidad, se registran avances en materia deben participar en la toma de decisiones, las de reconocimiento e implementación de los derechos preguntas relevantes son cómo y cuándo. de los pueblos indígenas relativos a la participación y la consulta incluso en los países que no han ratificado La participación y el derecho a la el convenio. La región, sin embargo, todavía está en autodeterminación una etapa de ensayo y error y se están aprendiendo numerosas lecciones. La participación política y la implementación de prácticas basadas en los derechos indígenas son Otra área común de desacuerdo en lo referente a la fundamentales para el bienestar y el desarrollo de los implementación de políticas y leyes en favor de los pueblos indígenas. En el marco del Segundo Decenio indígenas, incluidas las relativas a la participación y Internacional de las Naciones Unidas para los Pueblos la consulta, obedece a la falta de una definición legal, Indígenas del Mundo (2005–14) se establecieron clara y aceptada universalmente, de quiénes son cinco objetivos generales, que no se centraban en el “indígenas”. Si bien en la mayoría de los documentos crecimiento económico sino en la necesidad de ampliar legales se mencionan diferentes criterios que deben y perfeccionar las condiciones para la participación cumplirse en diverso grado—autoidentificación, indígena, mejorar las políticas diferenciadas y promover prácticas culturales concretas, idioma propio y apego la inclusión social como un medio para mejorar las colectivo a un territorio—cada Estado suele elaborar su condiciones de vida de los pueblos indígenas91. propia definición de indigenidad y sus propios criterios en materia de reconocimiento. Si bien, generalmente, Los pueblos indígenas tienen formas tradicionales podría considerarse que esta flexibilidad es positiva, de gobierno y procesos de toma de decisiones que la falta de precisión legal ha dado lugar a que algunos reafirman su derecho a la autodeterminación y a Estados establezcan, voluntaria o involuntariamente, mantener y promover sus estructuras institucionales. prácticas discriminatorias. En Perú, las disputas Este derecho está protegido en el marco de los que siguieron a la aprobación de la Ley de Consulta artículos 3, 4, 20 y 34 de la Declaración de las Previa llevaron a cuestionar la condición de indígena Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos de la población quechua-hablante y, por tanto, la Indígenas. Las autoridades tradicionales pueden ser aplicabilidad de la ley en sus territorios. Al reformular beneficiosas no solo en términos de la preservación la definición de pueblos indígenas, los gobiernos y de la cultura y la continuidad histórica sino también otros actores del desarrollo pueden caer en la trampa como una señal de autonomía indígena. Con de deslegitimizar o desatender las necesidades y frecuencia, sin embargo, estas instituciones no son reclamos específicos de las comunidades. reconocidas adecuadamente por actores estatales y no estatales, o no están reguladas y articuladas de la Además de violar los derechos de los pueblos indígenas, manera correcta en el marco jurídico de cada país. disputas semánticas respecto de quiénes están y El derecho a la autodeterminación también ha sido quiénes no están protegidos por leyes nacionales un aspecto controvertido de la participación política e internacionales concretas, como las relativas a indígena debido, en gran parte, a que los países la implementación del requisito de Consentimiento podrían percibirlo como un camino potencial hacia la Libre, Previo e Informado han resultado costosas y secesión o como una perturbación de la integridad perjudiciales, tanto para las comunidades como para territorial del Estado92. No obstante, la experiencia los gobiernos y las partes interesadas privadas90. La adquirida durante los últimos 10 años demuestra que experiencia de las últimas décadas demuestra que, la autodeterminación refuerza la participación y la por imperfecta que sea la legislación, el único modo intervención de los pueblos indígenas en los procesos de lograr que los proyectos de desarrollo avancen en del Estado. 90 Rachel Davis y Daniel Franks, “Costs of Company-Community Conflict in the Extractive Sector”, en Corporate Social Responsibility Initiative Report No. 66 (Cambridge, MA: Harvard Kennedy School, 2014). 91 Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas, 22 de diciembre de 2004. http://undesadspd.org/IndigenousPeoples/SecondDecade.aspx. 92 Levi y Maybury-Lewis, “Becoming Indigenous”, 114. Véase también Anthony Stocks, “Too Much for Too Few: Problems of Indigenous Land Rights in Latin America”, Annual Review of Anthropology 34 (octubre de 2005): 85–104. 50 | Banco Mundial El aumento de tratados internacionales y declaraciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)95, que reafirman las aspiraciones de los pueblos aunque en toda la región se han establecido reglas indígenas en materia de autodeterminación ha estado que garantizan a los pueblos indígenas algún tipo acompañado por la creciente participación de estos de jurisdicción territorial, solo en ocho países se han en elecciones democráticas, tanto en calidad de formulado leyes y procedimientos específicos para los representantes como de votantes. Esto queda de votantes indígenas, en seis se reservan bancas para manifiesto en el número de partidos políticos indígenas representantes indígenas en las legislaturas locales y representantes indígenas que fueron elegidos para y nacionales y tan solo en cuatro se ha modificado cargos públicos durante los últimos 20 años. En la la división político-administrativa del país a fin de actualidad, la participación política de los pueblos favorecer jurisdicciones electorales especiales para los indígenas tiene lugar a nivel de los parlamentos locales pueblos indígenas (véase el cuadro 6). o nacionales, en los municipios e, incluso, en los niveles más altos del poder estatal (por ejemplo, la El avance de la agenda de derechos indígenas presidencia de Evo Morales en Bolivia), y sus líderes también ha propiciado la creación de órganos tienen una activa participación en partidos políticos gubernamentales de alto nivel que se dedican a nacionales o han creado sus propios partidos. Hoy supervisar la implementación de sus derechos. Si bien existen partidos indígenas muy influyentes en Bolivia y su organización y eficacia varía de un país a otro, el Ecuador y también participan en menor proporción en hecho de que existan es una señal positiva, que ya está Venezuela, Colombia, Guatemala y Nicaragua93. comenzando a generar lecciones valiosas. Por ejemplo, la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Discursos sobre el multiculturalismo y autodesarrollo, y Organizaciones Indígenas de Colombia, que se creó así como los marcos políticos pro-indígenas, en 1996 en respuesta a las protestas indígenas y a han intensificado la participación de los pueblos instancias de la Corte Constitucional, ya ha acumulado indígenas en la política de sus países. Los datos de un enorme historial. Sus actividades abarcan el proceso Latinobarómetro indican que más del 60% de los de toma de decisiones a nivel nacional y no reemplazan encuestados indígenas en Bolivia, Ecuador, Guatemala, al Consentimiento Libre, Previo e Informado de las México y Perú consideran que su Estado garantiza, comunidades locales respecto de los proyectos que en parte o totalmente, el derecho a participar en la las afectan en forma directa. Su éxito puede atribuirse, política; este porcentaje es ligeramente superior al de por lo menos en parte, a dos elementos clave los encuestados no indígenas. Asimismo, más del diseñados para establecer condiciones equitativas. 41% de todos los encuestados indígenas se identificó Por una parte, empodera a los participantes indígenas, con un partido político (en comparación con el 35% pues convoca a autoridades de alto nivel tanto del de las personas no indígenas) y el 75% de ellos apoya gobierno como de las organizaciones indígenas. o es militante de ese partido (Latinobarómetro 2011). Más importante aún, recibe apoyo gubernamental en forma de financiamiento, así como apoyo para obtener Los sistemas electorales permiten a los representantes asesoramiento especializado y para contactarse con indígenas elevar sus agendas políticas al debate organizaciones comunitarias de base a fin de realizar nacional, con el consiguiente aumento de su voz y consultas internas96. Como ejemplo de las medidas agencia dentro del Estado94 Sin embargo, pocos países que se debaten actualmente cabe citar la transferencia han sancionado leyes que amplíen la participación de las funciones educativas a los pueblos indígenas política de los pueblos indígenas en las elecciones para que establezcan su propio sistema de educación democráticas. Por ejemplo, según la base de datos indígena97. 93 Véase Donna Lee Van Cott, “De los movimientos a los partidos: retos para los movimientos de los pueblos indígenas”, en Pueblos Indígenas y Política en América Latina: El reconocimiento de sus derechos y el impacto de sus demandas a inicios del siglo XXI, ed. Salvador Martí i Puig (Barcelona: Fundació CIDOB, 2007); Van Cott, From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of Ethnic Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 2005); Kay B. Warren y Jean E. Jackson, “Introduction: Studying Indigenous Activism in Latin America”, en Indigenous Movements, Self-Representation, and the State in Latin America, eds. Warren y Jackson (Austin: University of Texas Press, 2002); Ferran Cabrero, “Ejercer derechos, refundar el Estado”, en Ciudadanía Intercultural: Aportes desde la participación política de los pueblos indígenas de Latinoamérica, coord. Cabrero (Quito: PNUD, 2013). 94 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, “Final Study on Indigenous Peoples and the Right to Participate in Decision-Making: Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples”, 2011. 95 Banco de datos de legislación indígena, BID, http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/leyn/. 96 V. Pinto López, “Implementación del derecho a consulta previa a los pueblos indígenas en la región andina, avances y desafíos. Lecciones aprendidas y recomendaciones para la cooperación alemana”, http://wikindigena.org/images/temp/8/8d/20131115164512!phpyLAP3L.pdf 97 Sonia Mercedes Rodriguez Reinel, “La Política Educativa (Etnoeducación) Para Pueblos Indígenas en Colombia a Partir de la Constitución de 1991” (Universidad Nacional de Colombia, 2011), http://www.bdigital.unal.edu.co/5328/1/soniamercedesrodriguezreinel.2011.parte1.pdf. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 51 Cuadro 6 Marcos jurídicos relativos a la participación electoral de los pueblos indígenas en América Latina País Voto Distrito electoral Reforma de las divisiones especial político-administrativas Argentina O O O Belice O O O Bolivia P P P Brasil O O O Chile O O O Colombia P P O Costa Rica O O O Ecuador P O O El Salvador O O O Guatemala O O O Guyana P O O Honduras O O O México P O O Nicaragua O P O Panamá P P P Perú P P P Surinam O O O Uruguay O O O Venezuela P P P Fuente: Banco de Datos de Legislación Indígena del BID. La participación política de las mujeres es otro punto esfuerzos realizados para influir en el contenido de la crucial. El empoderamiento de las mujeres indígenas nueva Constitución de 2009. Estas mujeres lograron es un medio eficaz para reducir la exclusión social y desarrollar formas más autónomas de movilización la pobreza, así como para crear modos innovadores fuera de su movimiento indígena y crearon coaliciones de autodesarrollo. En América Latina, las mujeres con los movimientos feministas que les permitieron indígenas luchan dentro de los movimientos indígenas desempeñar un papel político más prominente98. Las para mantener su unidad y para promover los mujeres bolivianas indígenas lograron posicionarse intereses específicos de su género. En Bolivia, por como un actor colectivo central a través de diversas ejemplo, su participación se fortaleció gracias a los organizaciones de la sociedad civil y desempeñaron 98 Banco Mundial, Bolivia: Challenges and Constraints. 52 | Banco Mundial un papel fundamental en los movimientos feministas Diputados son indígenas, pero solo 9 son mujeres100. para promover los derechos específicos de las mujeres Sin embargo, es importante señalar que, a pesar de y la discriminación positiva99. En Bolivia, donde esas diferencias, generalmente las mujeres indígenas los pueblos indígenas constituyen la mayoría de la están mejor representadas en la esfera política que las población, 41 de los 130 miembros de la Cámara de no indígenas. Recuadro 3 | Consentimiento Libre, Previo e Informado Aunque todavía quedan muchas cuestiones por resolver, la práctica constante y persistente del Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) está comenzando a arrojar luz sobre algunos de los requisitos y las mejores prácticas para implementarlo con éxito. A pesar de las numerosas dificultades, las partes interesadas de toda la región están aceptando cada vez más que el CLPI es parte fundamental del proceso de toma de decisiones sostenibles. Su perseverancia está comenzando a dar frutos. Si bien la cuestión del consentimiento como un objetivo o un resultado, así como la controversia respecto del derecho de los pueblos indígenas a vetar las decisiones, siguen generando encendidos debates, en el marco del derecho constitucional de Colombia se han establecido los requisitos que deben cumplirse en aquellos casos en los que la decisión final está en manos del gobierno. Según la Corte Constitucional de Colombia, en esos casos la decisión de la autoridad: - Debe ser imparcial y libre de autoritarismo; - Debe ser objetiva, razonable y proporcional al mandato constitucional del Estado en lo referente a la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena; y - Debe proporcionar los medios necesarios para mitigar, corregir o reparar los impactos resultantes, tanto actuales como futuros. Asimismo, la Corte Constitucional de Colombia, haciéndose eco de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha incluso sugerido que los pueblos indígenas pueden tener la facultad de tomar decisiones vinculantes cuando se trate de proyectos de desarrollo de gran magnitud o medidas que podrían poner en peligro su supervivencia cultural y material101. Una de las lecciones aprendidas respecto de la dimensión concreta del CLPI es la necesidad de contar con información de base, objetiva y de calidad, sobre la situación de los pueblos indígenas. Una línea de base de calidad permite a los promotores identificar las medidas que deben someterse a un proceso de consulta con los pueblos indígenas. En este caso también es posible remitirse a la experiencia adquirida por Colombia a través de la Ley de Reparación a las Víctimas de Violencia102. En ese marco, un diagnóstico de la Corte Constitucional respecto de la situación en que se encontraban los pueblos indígenas a raíz de muchas décadas de conflicto interno permitió establecer que estos pueblos habían sido especialmente vulnerables a las injusticias que se pretendía reparar con la ley. El informe de la Corte dio lugar a un proceso de Consentimiento Libre, Previo e Informado que se considera uno de los más exitosos en toda la historia de Colombia103. En Costa Rica, el proceso de elaboración de la Ley de Biodiversidad (1998) demostró que una base firme, enmarcada en principios, para la negociación a través del CLPI, respaldada por la voluntad política, puede generar resultados sólidos. Antes de comenzar a formular la ley en el marco del Convenio sobre la Diversidad continÚa 99 Stéphanie Rousseau, “Indigenous and Feminist Movements at the Constituent Assembly in Bolivia: Locating the Representation of Indigenous Women”, Latin American Research Review 46, No. 2 (2011): 5–28. 100 Naciones Unidas, State of the World’s Indigenous Peoples (Nueva York: Naciones Unidas, 2009). 101 César Rodríguez Garavito, Meghan Morris, Natalia Orduz Salinas y Paula Buriticá, La consulta previa a pueblos indígenas: Los estándares del derecho internacional (Bogotá: Universidad de los Andes, 2010). 102 Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. 103 Rodríguez Garavito y col., La consulta. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 53 Biológica, Costa Rica definió los parámetros de la legislación sobre la base de los siguientes principios: (1) la igualdad en el acceso y la distribución de los beneficios derivados del uso de la biodiversidad; (2) el respeto por los derechos humanos, en particular de los grupos marginados en razón de su situación cultural o económica; (3) el uso sostenible de los componentes de biodiversidad para respetar las opciones de desarrollo de futuras generaciones, y (4) la democracia como garantía de una mayor participación de todos los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. En consecuencia, la Ley de Biodiversidad fue el resultado de amplias consultas que incluyeron a los pueblos indígenas, los agricultores, la industria, los científicos y otras partes interesadas relevantes. Las consultas con pueblos indígenas, como grupo especial y diferente, se llevaron a cabo por separado. Después de dos proyectos de ley fallidos, la Ley de Biodiversidad que finalmente se sancionó se considera un ejemplo de sostenibilidad. Entre otras cosas, en sus disposiciones se exige llevar a cabo consultas con las comunidades indígenas antes de emprender cualquier investigación sobre recursos genéticos y concertar acuerdos de distribución de los beneficios para cualquier comercialización de esos recursos. Asimismo, el diseño de la ley permite incorporar mejoras y modificaciones mediante consulta con los habitantes afectados, incluidos los pueblos indígenas104. Aunque no están comprendidas en las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas, la experiencia y las prácticas de los organismos de Naciones Unidas en Nicaragua también demuestran que incluir a un amplio número de representantes de los pueblos indígenas como participantes en el proceso de toma de decisiones puede mejorar la eficacia y la eficiencia del resultado. En 2009, las oficinas de Naciones Unidas en Nicaragua respaldaron la creación del Comité Consultivo de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes (CCPIAN), que está integrado por 12 miembros, entre ellos representantes de los pueblos indígenas y de los afrodescendientes de la costa del Caribe y tres personas eminentes reconocidas por su experiencia, sus conocimientos y su compromiso con los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. El CCPIAN proporciona asesoramiento a los organismos de las Naciones Unidas que trabajan en Nicaragua para ayudarlos a incorporar de manera más adecuada los derechos de los pueblos indígenas en los programas y las actividades de las Naciones Unidas; en este marco, los objetivos y las actividades de los programas se analizan y acuerdan en forma conjunta. Sus miembros también forman parte de la junta ejecutiva y la junta asesora del programa. Las contribuciones del CCPIAN al proceso de toma de decisiones de los organismos de las Naciones Unidas en Nicaragua han dado lugar a mejoras en la coherencia y los beneficios generales de los programas de las Naciones Unidas para los pueblos indígenas en el país105. A partir de este y otros casos, es posible inferir que para implementar adecuadamente el requisito de Consentimiento Libre, Previo e Informado es preciso considerar, como mínimo, los siguientes aspectos: Representación: Los representantes indígenas identificados deben contar con la aprobación de las comunidades que pretenden representar. Antes de comenzar el proceso de Consentimiento Libre, Previo e Informado, debe establecerse claramente quién puede representar a una determinada comunidad indígena y quién puede tomar decisiones en su nombre (dos funciones que no son necesariamente idénticas). Si bien los líderes locales suelen tener las aptitudes y la experiencia que son necesarias para dialogar directamente con los actores del desarrollo, es importante cerciorarse de que sus acciones y puntos de vista representan los intereses de todos los miembros de la comunidad, en particular de aquellos que carecen de representación o son más vulnerables. Asimismo, la representación de los pueblos indígenas debe ser amplia; en otras palabras, siempre que sea posible las comunidades deben participar en forma directa, además de hacerlo a través de los representantes que eligen o, alternativamente, deben expresar, a través de sus propios procedimientos y canales, su conformidad con la manera en que se las representa y, cuando corresponda, con la obligación que asumen en su nombre los representantes que han designado. continÚa 104 Vivienne Solis Rivera y Patricia Madrigal Cordero, “Costa Rica’s Biodiversity Law: Sharing the Process”, Grain, 9 de julio de 1999, http://www.grain.org/es/ article/entries/1907-costa-rica-s-biodiverity-law-sharing-the-process; Centro de Derecho Internacional del Desarrollo Sostenible (CDIDS) y World Future Council (Consejo Mundial del Futuro), “Crafting Visionary Biodiversity Laws: Costa Rica’s Biodiversity Law 1998”, noviembre de 2011, http://www.worldfuturecouncil.org/ fileadmin/user_upload/PDF/WFC-CIDSL-Costa_Rica_BD_Paper-111114.pdf; Preston Hardison, “Prior Informed Consent (PIC) Prior Informed Approval (PIA) Part I”, Monthly Bulletin of the Canadian Indigenous Caucus on the Convention on Biological Diversity, octubre de 2000, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/ april/tradoc_122179.pdf. 105 Alianza de las Naciones Unidas con los Pueblos Indígenas (UNIPP), “UNIPP Success Stories: Cooperating to Promote & Protect Indigenous Peoples’ Rights”, 1 de mayo de 2014, http://www.ilo.org/newyork/issues-at-work/indigenous-peoples/WCMS_243275/lang--en/index.htm. 54 | Banco Mundial Instituciones y procedimientos indígenas: Durante la implementación de un proceso de Consentimiento Libre, Previo e Informado, todos los actores deben asegurarse de que se respeten y tengan en cuenta las instituciones, los procedimientos y los procesos de toma de decisiones de los pueblos indígenas. La intervención de las autoridades e instituciones indígenas propicia la amplia participación de las partes interesadas locales y, además, reafirma sus derechos legales como sociedades culturalmente diferentes. Asimismo, las instituciones indígenas pueden ayudar a prevenir la exclusión de las mujeres, los ancianos o las personas que viven en zonas geográficamente distantes o en condiciones de aislamiento voluntario. De igual modo, las instituciones indígenas también pueden acrecentar las posibilidades de acceder a información crucial, dado que tienen la posibilidad de proporcionar en forma oportuna traducciones adecuadas desde el punto de vista cultural, en particular en lo que respecta a cuestiones tales como el uso de la tierra, los recursos naturales, el medio ambiente y los impactos sociales. Tiempo: Debe asignarse tiempo suficiente para implementar de manera correcta el proceso de Consentimiento Libre, Previo e Informado. Las limitaciones procesales y las condiciones contractuales, en particular las que establecen plazos rígidos, suelen ejercer gran presión e imprimen un ritmo al proceso de toma de decisiones que difícilmente podría ser compatible con las tradiciones y los procesos de los pueblos indígenas. Por lo general, los plazos limitados dan lugar a decisiones sin fundamentos o no consensuadas respecto de cualquier proyecto futuro. Asimismo, los plazos inadecuados también imponen límites injustos en lo que respecta al número y el ámbito geográfico de las partes interesadas que pueden participar en el proceso. Por último, las actividades en un marco de plazos flexibles y concertados mutuamente pueden constituir otra forma de inclusión, pues permiten que las instituciones y los líderes tradicionales cumplan sus funciones de acuerdo con sus propios procedimientos y fases de deliberación y toma de decisiones. Flexibilidad: Las partes interesadas deben mantener una posición abierta y flexible durante todo el proceso. Habida cuenta de la complejidad y la excesiva duración del proceso de Consentimiento Libre, Previo e Informado, es importante que los actores estén dispuestos a realizar cambios sobre la marcha. Podría suceder que los acuerdos que se concertaron en las primeras etapas del proceso sean cuestionados más adelante o que se requiera más información o tiempo para las deliberaciones. Asimismo, la estructura de la comunidad, las posiciones de liderazgo y las prioridades colectivas podrían cambiar marcadamente en el curso del tiempo. Por lo tanto, es importante abordar el Consentimiento Libre, Previo e Informado como un emprendimiento orgánico en el que las reglas, las metodologías y los objetivos pueden estar sujetos a revisiones constantes. La participación indígena también puede adoptar la la curva de aprendizaje en la región ha sido muy forma de una gestión práctica o una cogestión de los pronunciada durante los últimos 20 años. Los bienes compartidos. Por ejemplo, en el marco de la gobiernos, los pueblos indígenas y las partes Constitución de Bolivia, cuando las zonas protegidas interesadas privadas se enfrentan a muchas décadas, se superponen con territorios indígenas, los pueblos incluso siglos, de una cultura institucional que indígenas deben ser incluidos en su gestión. La impulsaba la asimilación como objetivo primordial de experiencia de Bolivia en lo referente a los pueblos las políticas y prácticas relacionadas con los pueblos indígenas, a través de su participación directa en indígenas. La experiencia demuestra que el cambio la gestión de los bienes y las zonas de importancia no se produce con solo desearlo e imponerlo a través cultural y socioeconómica, ha generado resultados de una ley o reglamentación. La única manera de positivos en términos del empoderamiento de los cambiar lentamente el rumbo del barco es a través del indígenas y los avances hacia el autodesarrollo y el esfuerzo conjunto de los gobiernos, las legislaturas, crecimiento en general106. los tribunales, los pueblos indígenas, la industria, e incluso las ONG y partes interesadas externas, como En síntesis, aunque la participación eficaz de los las instituciones financieras internacionales y las pueblos indígenas y el respeto de su derecho a la organizaciones industriales internacionales. El cambio, autodeterminación están lejos de ser completos, sin embargo, ya está en marcha. 106 Oscar Castillo, Bonifacio Barrientos y José Ávila, Wildlife Conservation Society, “The Kaa-Iya Experience: Trends toward Financial Sustainability”, septiembre de 2003, http://conservationfinance.org/guide/WPC/WPC_documents/Apps_10_Castillo_v3.pdf. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 55 Pobreza y Vulnerabilidad La pobreza no es un rasgo natural de los pueblos aliviar la desigualdad étnica y racial, lo que sugiere que indígenas, sino un subproducto de la prolongada muchos programas sociales que se llevaron a cabo en historia de agresiones externas a sus valores y América Latina generaron impactos positivos entre las economías. Sin embargo, ante la notoria necesidad de minorías étnicas108. una nueva epistemología del desarrollo, debe tomarse en cuenta que la economía de mercado y sus formas El acceso a la educación es, probablemente, el éxito concomitantes de consumo, organización laboral e más importante de la década, ya que los niños y niñas intercambio monetario han venido penetrando las indígenas están próximos a igualar a los no indígenas familias, comunidades y territorios indígenas por en cuanto a asistencia a la escuela primaria y, en menor décadas, e incluso siglos. La creación de condiciones grado, al nivel secundario. En México, Nicaragua y equitativas para la inclusión en el mercado es, por lo Ecuador, prácticamente se cerraron las brechas de tanto, un elemento cada vez más importante para asistencia a la escuela primaria, mientras que en El reducir la vulnerabilidad de un número grande y Salvador, Panamá y Perú, las brechas son inferiores creciente de hogares indígenas, tanto en entornos al 6%. Las brechas rural/urbano también se redujeron rurales como urbanos. considerablemente en algunos países; México y Ecuador están a la cabeza de la región en cuanto a La primera década del milenio fue uno de los períodos igualdad de acceso, que asciende al 96% en el caso de mayor éxito en América Latina en términos del de los hogares indígenas, tanto rurales como urbanos. desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Todos estos avances indican que un clima económico El constante crecimiento del producto interno bruto favorable, sumado a las políticas adecuadas, puede (PIB) per cápita y la disminución de la desigualdad—el generar resultados muy positivos109. coeficiente de Gini bajó de 0,57 en 2000 a 0,52 en 2012, por ejemplo—propiciaron un marcado descenso No obstante, aún quedan muchos desafíos por resolver, del número de personas que viven en la pobreza107. La pues estos avances no estuvieron acompañados “década dorada” también dejó importantes beneficios por una reducción significativa de la inequidad. En económicos y sociales para los pueblos indígenas. realidad, salvo en educación, las brechas que separan El porcentaje de indígenas que vive en la pobreza a los hogares indígenas de los no indígenas se han disminuyó significativamente en muchos países. En estancado o incluso aumentado en muchos aspectos Perú y Bolivia, alrededor de un tercio y un cuarto de los durante gran parte de la última década110. En varios hogares indígenas salieron de la pobreza monetaria, estudios se ha señalado que la mayoría de los Objetivos y la brecha salarial en las zonas urbanas se redujo de Desarrollo del Milenio no han sido alcanzados marcadamente. por las minorías étnicas111. En otras palabras, los beneficios de la última década no se han distribuido en Asimismo, se ha registrado una indudable mejora forma pareja, una tendencia agravada por los efectos en el acceso general a los servicios básicos en toda perdurables de la globalización económica, el aumento la región. El acceso de los hogares indígenas a la de la demanda de recursos naturales y la deficiente electricidad aumentó casi un 50% en Panamá y Perú; protección de los derechos de los pueblos indígenas. y el acceso a alcantarillado se incrementó en un 60% o más en Perú, Bolivia y Costa Rica. El nivel de La desigualdad, sin embargo, no afecta solo a los participación en la fuerza de trabajo y los ingresos de los pueblos indígenas. A pesar del importante crecimiento indígenas también crecieron, aunque siguen existiendo de la última década, América Latina sigue siendo la diferencias con los trabajadores no indígenas. De igual región con mayor desigualdad del planeta112. La modo, en estudios recientes se ha señalado que las incidencia de la pobreza se redujo a casi la mitad entre transferencias y los impuestos específicos permitieron 2000 y 2012, y la pobreza extrema disminuyó en casi 107 Renos Vakis, Jamele Rigolini y Leonardo Lucchetti, Left Behind: Chronic Poverty in Latin America and the Caribbean (Washington, DC: Banco Mundial, 2015), 7. 108 Nora Lustig, “Fiscal Policy and Ethno-Racial Inequality in Bolivia, Brazil, Guatemala and Uruguay” (documento de trabajo No. 22, Commitment to Equity, Tulane University, Nueva Orleans, enero de 2015). 109 Hugo Ñopo, New Century, Old Disparities: Gender and Ethnic Earnings Gaps in Latin America and the Caribbean (Washington, DC: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, 2012). 110 Véase CEPAL, Guaranteeing Indigenous People’s Rights; Hall y Patrinos, Indigenous Peoples, Poverty and Human Development; Patrinos y Skoufias, Economic Opportunities; Skoufias, Lunde y Patrinos, “Social Networks.” 111 Psacharopoulos y Patrinos, Indigenous People and Poverty; Hall y Patrinos, Indigenous Peoples, Poverty and Human Development. 112 Banco Mundial, Inclusion Matters. 58 | Banco Mundial dos tercios, pero los avances varían considerablemente Como consecuencia de estas brechas, en los países de un país a otro y, más aún, al interior de cada país113. de América Latina para los que se dispone de En Brasil, por ejemplo, el 1% más rico de la población datos, la proporción de hogares indígenas que viven absorbe el 13% del ingreso total, mientras que el 21% actualmente en condiciones de pobreza duplica la más pobre recibe solo el 4%114. proporción de hogares no indígenas, mientras que el número de hogares indígenas que vive en condiciones Asimismo, un estudio reciente del Banco Mundial de pobreza extrema es 2,7 veces mayor y tres veces encontró que, a pesar de las condiciones económicas mayor en el caso de las personas que viven con menos favorables de la década del 2000, uno de cada de US$1,25 al día (véase el gráfico 10). cuatro latinoamericanos todavía padece “pobreza crónica”. La pobreza crónica afecta a personas que viven en entornos tanto rurales como urbanos y es difícil de superar incluso en un contexto de Gráfico 10 crecimiento económico acelerado y mercados laborales saludables115. Cabe señalar que muchos Porcentaje de personas que viven con menos de de los países con un alto nivel de pobreza crónica US$1,25, US$2,50 y US$4 al día señalados en el informe también tienen las tasas de Promedio ponderado de Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, México y Perú a fines de la década del pobreza indígena más alta de la región116. Bolivia, 2000 Perú, Guatemala y Ecuador, por ejemplo, se sitúan por encima del promedio regional, mientras que México se 50% ubica poco más abajo del promedio. En Bolivia, donde existe, según el informe, una importante movilidad 45% 43% descendente en términos de pobreza crónica, la 40% brecha de pobreza entre los hogares indígenas y no indígenas aumentó un 32% durante el mismo período. 35% 30% No cabe duda, sin embargo, que la tendencia regional 25% 24% en materia de reducción de la pobreza—en términos 21% monetarios—también benefició significativamente 20% a los pueblos indígenas, pero el aumento de las brechas refleja una distribución desequilibrada de la 15% riqueza que, en última instancia, refuerza su posición 10% 9% 9% subalterna. Por ejemplo, entre inicios y el final de la década del 2000, la proporción de indígenas que vivía 5% 3% en condiciones de pobreza moderada (menos de US$4 0% al día) disminuyó un 45% en Perú, un 32% en Bolivia y <$1.25 <$2.5 <$4 <$1.25 <$2.5 <$4 un 23% en Ecuador, mientras que aumentó un 14% en Indígena No Indígena Guatemala. La pobreza extrema (menos de US$2,50 al día) disminuyó aproximadamente un 38% en Bolivia, Fuente: datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). un 31% en Ecuador y un 50% en Perú, pero aumentó casi 21% en Guatemala. Claramente, con la excepción de Guatemala, la tendencia indica que se realizaron De hecho, las brechas de ingreso en Bolivia, Ecuador, grandes avances. Al mismo tiempo, sin embargo, la Guatemala y Perú no sufrieron cambios o se ampliaron brecha de pobreza entre indígenas y no indígenas durante la mayor parte de la década, en particular aumentó un 32% en Bolivia, un 13% en Ecuador y un después del 2009 (véase el gráfico 11). Asimismo, 99% en Brasil, mientras que en Guatemala se redujo datos recientes de México analizados por el Banco en 0,36%. Mundial muestran que los pueblos indígenas se 113 CEPAL, Achieving the Millennium Development Goals with Equality in Latin America and the Caribbean: Progress and Challenges (Santiago: Naciones Unidas, 2010), http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/5/39995/P39995.xml&xsl=/tpl-i/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl#. 114 Tabulaciones del LAC Equity Lab con datos de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). 115 Vakis, Rigolini y Lucchetti, Left Behind, 7. 116 Ibíd., 13. Latinoamérica Indígena en el Siglo XXI | 59 Gráfico 11 Evolución de la pobreza en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú Pobreza extrema (