WDP75 Spanish Documentos para discusión del Banco Mundial La Región Amazónica del Ecuador Problemas y Opciones de Desarrollo James F. Hicks con la colaboración de Herman E. Daly, Shelton H. Davis y María de Lourdes de Freitas 4_SD WE ILE CO RECENT WORLD BANK DISCUSSION PAPERS No. 25. The Poor and the Poorest: Some Interim Findincs. Michael Lipton No. 26. Road Transport Taxation in Developing Countries: The Design of User Charges and Taxes for Tunisia. David Newbery, Gordon Hughes, William D.O. Paterson, and Esra Bennathan No. 27. Trade and Industrial Policies in the Developinc Countries of East Asia. Amarendra Bhattacharya and Johannes F. Linn No. 28. Agricultural Trade Protectionism in Japan: A Survey. Delbert A. Fitchett No. 29. Multisector Framework for Analysis of Stabilization and Structural Adjustment Policies: The Case of Morocco. Abel M. Mateus and others No. 30. Improvinq the Quality of Textbooks in China. Barbara W. Searle and Michael Mertaugh with Antnony Read and Phi1ip Cohen No. 31. Small Farmers in South Asia: Their Characteristics, Productivitv, and Efficiencv. Inderjit Singh No. 32. Tenancy in South Asia. Inderjit Singh No. 33. Land and Labor in South Asia. Inderjit Singh No. 35. Global Trends in Real Exchange Rates. Adrian Wood No. 36. Income Distribution and Economic Development in Malawi: Some Historical Perspectives. Frederic L. Pryor No. 37. Income Distribution and Economic Development in Madagascar: Some Historical Perspectives. Frederic L. Pryor No. 38. Quality Controls of Traded Commodities and Services in Developinq Countries. Simon Rottenberg and Bruce Yandie No. 39. Livestock Production in North Africa and the Middle East: Problems and Perspectives. John C. Glenn LAlso available in French (39F)J No. 40. Nonqovernmental Organizations and Local Development. Michael M. Cernea LAso avaiable in Spanish (4us)J No. 41. Patterns of Development: 1950 to 1983. Moises Syrquin and Hollis Chenery No. 42. Voluntarv Debt-Reduction Operations: Bolivia, Mexico, and Beyond... Ruben Lamdany No. 43 Fertility in Sub-Saharan Africa: Analysis and Explanation. Susan Cochrane and S.M. Farid No. 44. Adjustment Programs and Social Welfare. Elaine Zuckerman No. 45. Primary School Teachers' Salaries in Sub-Saharan Africa. Manuel Zymelman and Joseph DeStefano No. 46. Education and Its Relation to Economic Growth, Poverty, and Income Distribution: Past Evidence and Further Analysis. Jandhyala B.G. Tilak No. 47. International Macroeconomic Adjustment, 1987-1992. Robert E. King and Helena Tang No. 48. Contract Plans and Public Enterprise Performance. John Nellis LAlso available in French (48F)J No. 49. Improving Nutrition in India: Policíes and Programs and Their Impact. K. Subbarao No. 50 Lessons of Financial Liberalization in Asia: A Comparative Study. Yoon-Je Cho and Deena Khatkhate No. 51 Vocational Education and Training: A Review of World Bank Investment. John Middleton and Terry Demsky (Continued on the inside back cover.) Documentos para discusión del Banco Mundial La Región Amazónica del Ecuador Problemas y Opciones de Desarrollo James F. Hicks con la colaboración de Herman E. Daly, Shelton H. Davis y Maria de Lourdes de Freitas Banco Mundial Washington, D.C. Copyright Q 1990 The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos derechos reservados Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: marzo de 1990 Los Documentos para discusión no son publicaciones oficiales del Banco Mundial. En ellos se presentan los resultados preliminares y sin refinar de los análisis económicos sobre países o de las ínvestigaciones realizadas, los cuales se difunden con objeto de alentar el debate y los comentarios; al utilizar o citar material de tales trabajos se deberá tener en cuenta su carácter provisional. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento son achacables enteramente a su autor o autores y no deberán atribuirse en modo alguno al Banco Mundial, a sus instituciones afiliadas ni a los Directores Ejectutivos o a los países por ellos representados. Cualesquiera mapas insertos en el texto han sido preparados únicamente para comodidad de los lectores; los nombres empleados en ellos y la presentatción de datos en los mismos no suponen juicio alguno por parte del Banco Mundial, sus afiliadas, su Directorio o sus países miembros respecto de la situación jurídica de ningún país, territorio, ciudad o región, o de sus autoridades, ni tampoco acerca de la delimitación de sus fronteras o su afiliación nacional. Debido a la índole no oficial del documento y con objeto de ofrecer los resultados de las investigaciones con la menor demora posible, el manuscrito no ha sido preparado de conformnidad con los procedimientos apropiados en el caso de los textos impresos oficiales y el Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por los posibles errores. El material contenido en esta publicación esta registrado como propiedad literaria (copyright). Las solicitudes de autorización para reproducir partes de ésta deben dirigirse a: Director, Publications Department, The World Bank, Washington, D.C. 20433. El Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo; en general dará su autorización prontamente y, cuando la reproducción no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. No se necesita autorización para hacer fotocopias de algunas secciones para uso en salas de clases, pero cuando las reproducciones se usen para ese propósito se ruega enviar una notificación al respecto. La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Publications, de carácter anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético, así como índices de temas, autores, países y regiones; es útil principalmente para las bibliotecas y los compradores institucionales. La edición más reciente de cada una de estas tres publicaciones puede obtenerse gratuitamente solicitándola a Publications Sales Unit, Department F, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue de Iéna, 75116 París, Francia. James F. Hicks, economista financiero principal, LATIE; Herman E. Daly, economista principal, medio ambiente, ENVDR; Shelton M. Davis, Sociólogo principal, LATEN; María de Lourdes de Freitas, planificadora, medio ambiente; consultora. ISSN 0259-210X Datos sobre catalogación de la edición inglesa por la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos: Hicks, James F., 1944- Ecuador's Amazon reglon : development Issues and options / James F. Hlcks, wlth the collaboratlon of Herman E. Daly, Shelton H. Davls and Maria de Lourdes de Fre1tas. p. cm. -- (World Bank dlscussion papers ; 75) Includes bibllographlcal references. ISBN 0-8213-1501-3 1. Oriente (Ecuador)--Economlc pol1cy. 2. Oriente (Ecuador)- -Economic conditlons. I. Daly, Herman E. II. Dav1s, Shelton H. III. Freitas, Maria de Lourdes de, 1938- . IV. Titie. V. Series. HC203.075H53 1990 338.9866'4--dc20 90-32184 CIP PROLOGO La piedra angular de la asistencia que presta el Banco Mundial a sus países miembros es el respaldo que brinda para la consecución de un desarrollo económico sostenido y, como parte de dicha asistencia, estudia el desempeño global de sus economías. También examina sus sectores más importantes en el marco de las estrategias orientadas a aplicar políticas adecuadas para el logro de dicho desarrollo viable. Evidentemente, en una política de desarrollo, la ordenación prudente de los recursos ambientales y naturales tanto renovables como no renovables de un país tiene importancia primordial. Cuando estos recursos naturales son de índole especial y están espacialmente concentrados, la formulación y la aplicación de una política nacional de desarrollo económico tal vez requieran el análisis de regiones específicas para que la gestión de sus recursos naturales concuerde con dicha política. Así ocurre con la región amazónica ecuatoriana. Este informe fue preparado inicialmente a modo de apoyo al diálogo que sostienen el Banco Mundial y el Gobierno del Ecuador sobre los problemas y las opciones para un desarrollo sostenido de la región amazónica ecuatoriana. Se presta especial atención a las cuestiones ambientales porque este región tiene una base muy frágil de recursos naturales, una gran diversidad biológica, un volumen apreciable de poblaciones nativas y reservas de petróleo grandes pero en disminución. Ciertas tendencias nacionales, en especial el crecimiento de la población y la emigración de las regiones de la Sierra y de la Costa, sumadas a estas características regionales especiales, están creando presiones extraordinarias en la Amazonia, presiones que amenazan signifícativamente su estabilidad social y su integridad ambiental y, además, el potencial de la región para contribuir a largo plazo al desarrollo económico del Ecuador. Dada la importancia que tiene y el interés que suscita la consecución de un desarrollo económico sostenible, el Gobierno del Ecuador y el Banco han convenido en dar amplia difusión a este informe, presentado en su versión original en inglés y su correspondiente traducción al español. Con la publicación de este estudio esperamos proporcionar un ejemplo de la forma en que el diálogo entre el Banco y uno de sus países miembros puede coadyuvar a la adopción de decisiones mejores antes de que se limiten con graves consecuencias las opciones en materia de políticas, y la situación adquiera proporciones de crisis. Además, es mucho más importante para nosotros que este estudio pueda contribuir en modesta medida a las trascendentes deliberaciones que se están llevando y las decisiones que se adoptarán en el Ecuador con respecto a la función de la región amazónica en el desarrollo del país. - iii - El Banco Mundial se complace en contribuir con este estudio al diálogo nacional sobre las medidas conducentes al aumento del potencial de desarrollo sostenible de la Amazonia, con la esperanza de que una comprensión más clara de los problemas y las opciones que plantea, junto con un esclarecedor debate público, dará como resultado una mejor formulación y aplicación de las políticas oficiales para el país y para la región. S. Shahid Husain Vicepresidente Oficina Regional de América Latina y el Caribe Banco Mundial - iv - PREFACIO Este informe se basa en parte en los resultados a los que llegaran los miembros de una misión que visitó el Ecuador en noviembre de 1988. La misión estaba integrada por: James Hicks (Economista financiero principal y jefe de la misión, LA4IE); Herman Daly (Economista principal, Medio Ambiente, ENVDR), y María de Lourdes de Freitas (Planificadora, Medio Ambiente, consultora). El Sr. Shelton Davis (Sociólogo principal, LATEN) colaboró en una misión anterior y ayudó a preparar el material sobre poblaciones indígenas. Este estudio se ha beneficiado en medida significativa con un trabajo que preparó la Fundación Natura especialmente para él por contrato con el Banco Mundial. La Fundación Natura es una organización no gubernamental sin fines de lucro que se dedica a promover el uso racional de los recursos naturales del Ecuador y su informe "Development Policy Issues for Ecuador's Amazonia" fue preparado durante los meses de enero a abril de 1988. Este informe sirvió como punto focal de un seminario interno del Banco que se realizó en julio de 1988 y como punto de partida de la misión de noviembre de 1988. No obstante, el informe que aquí se presenta es exclusiva responsabilidad del Banco Mundial. En junio de 1989 se presentó al Gobierno del Ecuador una versión anterior de este informe y los funcionarios del Gobierno y del Banco la analizaron en forma preliminar en el curso del mes siguiente. Luego, en noviembre del mismo año, una misión del Banco y un amplio espectro de representantes oficiales ahondaron el análisis y convinieron en presentar públicamente el documento. En este documento se presenta un examen bastante general de la región amazónica en el marco del desarrollo económico nacional del Ecuador, que es resultado de la decisión consciente de destacar las vinculaciones entre las políticas nacionales y las regionales. Como ocurre siempre en este tipo de tarea, se dejó sentir la influencia de ciertas limitaciones y por lo tanto no se analizan problemas y opciones sectoriales más específicos, que tendrán que ser objeto de futuros estudios económicos y sectoriales. v INDICE Página GLOSARIO DE SIGLAS .................. víi RESUMEN ..........................ix CAPITULO I. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA REGION AMAZONICA A. La región en la perspectiva nacional ........................ 1 Población ................................................... 1 Empleo .................................................... 1 Organización del sector público y prestación de servicios ... 3 B. Rasgos regionales singulares ................................ 5 Diversidad y fragilidad biológicas .......................... 5 Poblaciones indígenas ....................................... 6 Explotación del petróleo .................................... 6 C. La política nacional de desarrollo regional .... ............. 7 CAPITULO II. EVALUACION DE LA SITUACION ACTUAL Y TENDENCIAS DE LA REGION A. Metodología ................................................. 9 B. Actividades directamente productivas ........................ 10 Petróleo y minería .......................................... 10 Producción agrícola ......................................... 11 Producción ganadera ......................................... 14 Silvicultura ................................................ 16 C. Colonización ................................................ 17 D. Poblaciones indígenas ....................................... 19 E. Infraestructura pública y áreas de conservación .... ......... 21 CAPITULO III. PROBLEMAS DE DESARROLLO Y OPCIONES DE POLITICA A. Problemas de desarrollo ..................................... 23 El concepto de capacidad de carga ........................... 23 La capacidad de carga aplicada a las poblaciones humanas .... 23 La capacidad de carga de la Amazonia ecuatoriana .... ........ 24 Hipótesis acerca del desarrollo de la región .... ............ 24 B. Opciones de política regional ............................... 26 Política regional de explotación de petróleo .... ............ 26 Política regional de utilización de los suelos .... .......... 27 Política institucional ...................................... 28 C. Recomendaciones específicas ................................. 28 Población y capacidad de carga .............................. 28 Evolución en el campo del petróleo y la minería .... ......... 29 Política de recursos naturales .............................. 30 Agricultura y silvicultura .................................. 31 Transporte .................................................. 32 Comunidades indígenas ....................................... 32 La biodiversidad y las áreas protegidas ..................... 32 Desarrollo municipal ........................................ 33 - vi - INDICE (continuación) CUADROS Cuadro 1.1: Población por regiones, 1974, 1982, 1990 ....... 2 Cuadro 1.2: Indicadores de empleo regional, 1982 .... ....... 4 Cuadro 1.3: Reservas de petróleo ........................... 7 Cuadro 2.1: Suelos agrícolas productivos, 1983-86, y volumen de producción, 1986 .... ............ 12 Cuadro 2.2: Productividad agrícola de la amazonia en comparación con el promedio nacional, 1985, 1986 ................................... 13 Cuadro 2.3: Suelos de la región amazónica .... .............. 15 Cuadro 2.4: Cobertura forestal de la región amazónica, 1978 .............................. 16 Cuadro 2.5: Areas protegidas en la región amazónica, 1978 22 ANEXOS 1. Ecuador - Poblaciones indígenas y sus organizaciones .... .... 34 2. Ecuador - Resumen de las principales leyes que se refieren a la región amazónica ........................... 39 BIBLIOGRAFIA .......................................................... 43 MAPAS BIRF 22047 Distribución de la población BIRF 22048 Frontera de colonización BIRF 22049 Uso potencial de suelos locales BIRF 22050 Fertilidad de los suelos BIRF 22051 Zonas forestales BIRF 22052 Exploración y explotación de recursos petroleros en comparación con reservas naturales BIRF 22053 Provincias de la región BIRF 22054 Regiones físicas - vii - GLOSARIO DE SIGLAS AIMA Asociación de Industriales Madereros del Ecuador API American Petroleum Institute BNF Banco Nacional de Fomento BP British Petroleum BRASPETRO Petrobrás Distribuidora CEDIG Centro Ecuatoriano de Investigación Geográfica CEPAR Centro de Estudios de Población y Paternidad Responsable CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador CONFENIAE Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana DIGEMA Dirección Nacional del Medio Ambiente DINAC Dirección Nacional de Avalúos y Catastros DINAF Dirección Nacional Forestal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación IERAC Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización INCRAE Instituto de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo ORSTOM Organization Française de Recherche Scientifique Pour le Développement et Coopération PETROECUADOR Empresa Estatal Petrolera del Ecuador PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente USAID Agencia para el Desarrollo Internacional (Estados Unidos) PRONAREG División de Regionalización Agraria/MAG - viii - RESUME 1. ¿Qué razón hay para seleccionar una determinada región de un país y someterla a un análisis específico como parte de los estudios que el Banco realiza sobre la economía de los países? La necesidad de efectuar este estudio regional especial se desprende de las siguientes observaciones: a) La región amazónica del Ecuador tiene varias características únicas, entre las que se pueden mencionar la extrema fragilidad de sus recursos naturales, su rica diversidad biológica, sus importantes poblaciones indígenas y sus grandes pero decrecientes reservas de petróleo. b) Ciertas tendencias nacionales, sobre todo la del crecimiento de la población y la del movimiento migratorio desde la Sierra y la Costa l/, están creando presiones extraordinarias sobre la región amazónica, presiones que amenazan significativamente el potencial de esta región para contribuir a largo plazo al desarrollo económico del Ecuador. Características únicas de la región amazónica 2. La región amazónica del Ecuador tiene características muy especiales, algunas de las cuales pueden considerarse como limitaciones, mientras que otras pudieran ser oportunidades muy especiales. Quizás la característica principal que limita la diversidad de opciones en la región es la extrema fragilidad de sus recursos naturales. Con pocas excepciones, el bosque húmedo tropical está en suelos extremadamente frágiles, que tienen un sistema de nutrición sumamente complejo y fácilmente agotable. Sin un manejo cuidadoso de los suelos y de los aspectos económicos de la región, estos recursos pudieran destruirse para siempre. 3. La región exhibe también una diversidad biológica extraordinaria y única, en gran parte sin documentar todavía, cuyo potencial económico y comercial para la región y para el país (y, por cierto, para toda la humanidad, por ejemplo en el caso de progresos farmacéuticos importantes 2/) puede ser considerable. Este potencial puede no ser descubierto y perderse para siempre si se destruye el bosque húmedo tropical por uso inadecuado de sus suelos. 1/ Véase el mapa IBRD 22054 al final de este informe. 2/ Aproximadamente la cuarta parte de los productos farmacéuticos que se utilizan en los Estados Unidos en la actualidad tienen ingredientes originalmente derivados de plantas silvestres. -ix- 4. En la región residen también aproximadamente de 85.000 a 100.000 pobladores indígenas que han conservado un estilo de vida bastante autónomo. A través de los años, algunos de estos grupos indígenas se han mantenido aislados; otros han conservado su identidad cultural, aun cuando han aceptado algunos servicios como, por ejemplo, educación, atención de la salud, que se ofrecen en general en el Ecuador. La oportunidad de retener la opción cultural (que incluye conocimientos ecológícos singulares y estrategias muy particulares para la explotación de los recursos) de las poblaciones indígenas amazónicas es otra de las características únicas de la región. Amazonia y el desarrollo económico nacional 5. Este informe presenta un análisis bastante amplio de la región amazónica dentro del marco del desarrollo económíco nacional del Ecuador, puesto que se ha observado que los análisis de política económica que se concentran en el estudio de una determinada región sin tomar en cuenta el marco nacional tienen por resultado políticas que a) son desacertadas desde la perspectiva del desarrollo nacional o b) son ignoradas a menos que la región en cuestión tenga una influencia política decisiva 3/. 6. Naturalmente que la metodología escogida en el presente estudio tiene costos y beneficios. En cuanto a los costos, quizás algunas de las recomendaciones sectoriales específicas que se presentan en este documento tengan que ahondarse en futuros estudios económicos y sectoriales. Entre los beneficios, un análisis amplio realza las difíciles alternativas (en materia de espacio, diversas actividades económicas y tiempo) que las autoridades nacionales deben afrontar al considerar problemas de desarrollo y opciones de política para la región amazónica. En resumen, aun cuando se necesitan políticas y medidas concebidas y ejecutadas al nivel regional, éstas distan de ser suficientes. Si se desea que la región amazónica tenga un efecto positivo a largo plazo sobre el desarrollo económico nacional, es indispensable que haya una perspectiva nacional en el análisis de problemas y de políticas tales como los relacionados con presiones demográficas, asentamientos agrarios viables y sostenibles, y uso racional de los recursos. Estos aspectos se resumen a continuación. Tendencias nacionales y cuestíones relativas al desarrollo de la región 7. Se estima que la población total del Ecuador asciende a unos 10 millones de habitantes, de los cuales aproximadamente 350.000 viven en la actualidad en la región amazónica y que el crecimiento de la población del país varía entre 2,5% y 3,0% por ano. A este ritmo de crecimiento la población total del Ecuador se duplicará aproximadamente en los próximos 25 a 30 años. En las regiones rurales de la Sierra y de la Costa ya se advierte emigración neta debido a las presiones demográficas, al deterioro 3/ Véase J. Friedmann y W. Alonso, "Regional Development as a Policy Issue", Regíonal Development and Planning. Cambridge: The MIT Press, 1964, págs. 1-7. -xi - ecológico y a las sequías. Las áreas urbanas y la región amazónica parecerían ser las "válvulas de escape" lógicas para la presión demográfica. Sin embargo, es evidente que esta región sólo puede contribuir en forma muy limitada a la solución de los problemas de población del país debido a que, aun en el caso de que la densidad de población de la Amazonia fuera igual a la del resto del Ecuador, la región absorbería menos de cuatro millones de personas, cifra muy superior a la capacidad de sustento de las tierras, pero mucho menor que el incremento proyectado de 10 millones más de ecuatorianos en la próxima generación (25 a 30 añios). 8. A pesar de estas limitaciones, la población de la región amazónica ha venido creciendo a un ritmo de casi 5,0% anual. Si persiste esta tendencia y no se reconoce adecuadamente la fragilidad de sus recursos naturales, las proyecciones indican que esta región tendría que absorber una parte importante del crecimiento demográfico de la próxima generación. Además, conforme a las técnicas existentes y previstas, el rápido crecimiento de la población de la región basado en actividades agrícolas, pecuarias, madereras y mineras resultaría en: a) pérdida irreversible de los recursos renovables y no renovables de la región y de su potencial para producir beneficios económicos regionales y nacionales; b) rendimiento decreciente de las actividades económicas en el tiempo, a medida que se agota la frágil base de recursos; c) conflictos sociales entre las poblaciones indígenas y las migrantes; y d) eventual emigración de la zona amazónica a otras regiones del país conforme se agoten los recursos en la amazonia. Esta emigración intensificará las presiones demográficas en las otras regiones. 9. Si se quiere evitar las posibles consecuencias mencionadas será menester elaborar políticas y tomar medidas en el orden nacional y regional. En el orden nacional, son recomendables las políticas que tienen por objeto a) la ampliación de las oportunidades económicas (y por lo tanto la capacidad de sustento de la población) en todo el país, pero sobre todo en las regiones de la Sierra y de la Costa, y b) la reducción de la tasa de crecimiento demográfico del país. Sin embargo, transcurrirá mucho tiempo hasta que se evidencien efectos significativos. Mientras tanto, sería necesario encarar otros esfuerzos a nivel nacional y puede explorarse una de las siguientes medidas, o una combinación de ellas, como alternativa preferible a la rápida colonización agropecuaria de la región: a) aumentar significativamente la productividad de las zonas agrícolas existentes situadas en la Sierra y en la Costa; b) expandir otras zonas agrícolas no ubicadas en la región amazónica, sobre todo en la Costa, y/o -xi i- c) ampliar significativamente el mercado laboral urbano en la Sierra y en la Costa. 10. Además de las medidas de alcance nacional indicadas anteriormente, pueden explorarse políticas y opciones regionales destinadas a darle a la región la oportunidad de alcanzar su potencial de desarrollo a largo plazo. Entre éstas, las principales son: a) una política regional de explotación del petróleo, en consonancia con una política nacional de ordenación de los recursos naturales basada en un desarrollo sostenido; b) una política regional de uso de la tierra que se atenga estrictamente a normas ambientales prudentes y que represente una solución de compromiso aceptable entre i) las necesidades a corto plazo del país para la estabilización económica y el crecimiento y ii) el desarrollo sostenible a plazo más largo de los recursos naturales y humanos de la región, y c) fortalecimiento de las instituciones nacionales y regionales que se ocupan básicamente de las normas de uso de la tierra y de la infraestructura, y de su implantación. Se pasará de una perspectiva sectorial en que las decisiones de desarrollo regional se concentran en el Ministerio de Agricultura y Ganadería a un marco institucional en el que se reconozca que la contribución de la región amazónica a un desarrollo nacional sostenible debe incorporarse en decisiones y políticas de desarrollo más amplias a nivel nacional. Organización del informe 11. El informe está dividido en tres capítulos. En los dos primeros se presentan las características generales de la región amazóníca y se evalúan las tendencias y la situación actual. En este resumen, y en el último capítulo "Problemas de desarrollo y opciones de políticas", se presentan las principales conclusiones del estudio y las sugerencias en materia de normas. Por último, hay dos anexos; en uno se da una descripción más detallada de las poblaciones indígenas de la región y su organización, y en otro se presenta un resumen de las leyes nacionales pertinentes para el desarrollo de la región. I. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA REGION AMAZONICA A. La región en la perspectiva nacional Población 1.01 La región amazónica del Ecuador comprende cuatro provincias (Napo 1/, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe --véase el Mapa IBRD 22053, que figura al final de este informe), y su población se estima en unos 350.000 habitantes, aproximadamente la mitad de los cuales viven en Napo. La densidad poblacional de la región es de solamente dos habitantes por kilómetro cuadrado, frente a cerca de 60 en el resto del país. En consecuencia, si bien la región amazónica abarca casi la mitad de la superficie total del Ecuador, su población representa sólo un 4% del total del país. 1.02 A pesar de que la región amazónica tiene todavía una densidad de población muy baja, en los últimos tiempos su tasa de crecimiento demográfico fue muy alta. En el período 1974-82, su población aumentó a razón de 4,9% anual, en comparación con 2,5% para el país en su totalidad. Durante el período la población de la provincia del Napo creció 8,0% anual, y varias de sus municipalidades registraron tasas de crecimiento anuales de dos dígitos (Cuadro 1.1). 1.03 Este rápido crecimiento demográfico se debió principalmente a la migración hacia la región. Hasta 1982, añio en que se efectuó el último censo, casi la mitad (47%) de la población de la región amazónica había nacido fuera de la región, y dos tercios de estos inmigrantes procedían de la región de la Sierra (PNUMA, 1986, págs. 38-39). Esta fuerte presión migratoria es relativamente reciente, ya que del total de inmigrantes en 1982, el 70% había establecido su residencia en la región con posterioridad a 1972 (Fundación Natura, 1988, págs. 10-11), fecha en que la explotación del petróleo adquirió dimensiones significativas. Empleo 1.04 Desde una perspectiva nacional, la economía de la región está dominada por la industria del petróleo, que produjo un promedio de casi 90 millones de barriles por afño durante 1980-85. La producción se concentraba en la provincia del Napo. La Empresa Estatal Petrolera del Ecuador 2/ dirige el total de la producción, ya sea por su cuenta o mediante consorcios. Para fines de 1987, PETROECUADOR exploraba casi 3 millones de hectáreas, divididas en 11 bloques situados en las provincias del Napo y Pastaza, trabajando en consorcio con compañlías petroleras internacionales (Mapa IBRD 22052). 1/ La provincia del Napo se subdividió en enero de 1989, y la parte meridional retuvo este nombre. La parte septentrional, que comprende los cantones de Gonzalo Pizarro, Lago Agrio, Shushufindi, Putumayo y Sucumbíos, constituye ahora la provincia de Sucumbios, y Nueva Loja (Lago Agrio) es su capital. Puesto que la totalidad de los datos correspondientes a la provincia del Napo utilizados en este informe se aplican al territorio provincial anterior a 1989, toda mención a la provincia del Napo se refiere a esos antiguos límites. 2/ Véase el mapa IBRD 22054 al final de este informe. Cuadro 1.1: ECUADOR-POBLACION POR REGIONES. 1974. 1982. 1990 Tasas de Proyección de Región, Población Densidad crecimiento la población provincia, 1982 por km2 1974-82 1990 (miles) cantón (miles) 1982 AMAZONIA 263,8 2,0 4,9% 407,3 NAPO 115,1 2,2 8,0% 192,1 Tena 22,1 4,6 4,4% 36,3 Archidona 15,0 - 2,9% 20,7 Aguarico 3,2 0,2 1,3% 4,0 Orellana 29,2 3,0 14,3% 42,3 Putumayo 3,1 3,5 14,5% 5,1 Lago Agrio 23,9 - 15,0% 47,8 Quijos 9,2 3,0 1,5% 13,3 Sucumbíos 5,5 1,1 5,7% 8,4 Shushufindi - - - 14,2 PASTAZA 31,8 1,8 3,9% 44,4 Pastaza 27,6 1,0 4,4% 39,3 Mera 4,1 5,1 0,9% 5,1 MORONA SANTIAGO 70,2 2,9 3,5% 99,4 Morona 23,7 2,0 6,3% 37,1 Gualaquiza 10,5 4,0 2,8% 14,2 Limón-Indanza 10,7 4,1 0,1% 14,0 Palora 5,4 2,0 3,0% 7,6 Santiago 7,6 2,9 1,9% 9,6 Sucua 12,3 6,5 3,0% 16,9 ZAMORA CHINCHIPE 34,9 3,4 4,4% 71,5 Zamora 21,6 6,8 4,4% 35,2 Yantzatza 13,3 - - 20,7 Chinchipe 8,7 2,3 1,9% 11,6 Yacuambi 3,0 2,3 3,7% 4,0 SIERRA 3.799,6 58,7 2,2% - COSTA 3.994,2 59,1 2,5% GALAPAGOS 6,1 0,8 4,9% - ECUADOR 8.072,7 29,8 2,5% 10.781,6 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 7. -3- 1.05 Desde el punto de vista de la generación de empleo dentro de la región, sin embargo, la industria petrolera es básicamente un "enclave" económico, con pocas vinculaciones verticales de generación de empleo. Se importa a la región la mayoría de los insumos, entre ellos materiales y mano de obra, y los trabajadores calificados y semicalificados viven casi exclusivamente en los campamentos mientras cumplen sus "turnos" en la región. Sus familias, y la mayor parte del potencial de generación de empleo indirecto, permanecen fuera de la región. 1.06 Si bien a la región amazónica le corresponde menos del 4% del total del empleo en el país, su participación en el empleo nacional en el sector primario es desproporcionadamente alta: 5,6% de las actividades agropecuarias y afines; y 23% en la minería, incluida la extracción de petróleo. Esta comparación de la concentración regional del empleo por sector se resume en forma clara a través de cocientes de ubicación, definidos para este análisis como la participación de un sector dado del empleo regional en el empleo total de la región, dividido por la participación total del sector en el total de empleo del país. 1.07 El análisis de los cocientes de ubicación regionales indica una concentración relativa (cociente mayor que uno) del empleo del sector primario del Ecuador (sectores 1 y 2 del Cuadro 1.2) en la región amazónica. Desde la perspectiva del aporte sectorial al total del empleo en esta región, sin embargo, la minería contribuye con un porcentaje muy pequeñio (2,2%). En 1982, los porcentajes más elevados de empleo regional correspondieron a los sectores agropecuario (56,4%) y de servicios relacionados con la vivienda (22,5%). Recientemente, sin embargo, el empleo en estos sectores ha experimentado cambios espectaculares: en el agropecuario pasó de 68% del total de empleo regional en 1974 a 56% en 1982; y en el de los servicios relacionados con la vivienda subió de 15% en 1974 a 22% en 1982. Estos cambios en el empleo se reflejan en la mayor urbanización de la región, ya que la población urbana de la región amazónica aumentó a razón del 12,2% anual durante el período comprendido entre 1974 y 1982, en comparación con un aumento de 5,1% anual en la población urbana del país. Organización del sector público y prestación de servicios 1.08 Aunque el sistema de gobierno del Ecuador no es federal, una proporción importante del total de servicios públicos son prestados por otras subdivisiones del gobierno, sobre todo las provincias y municipalidades. A éstas les correspondió el 2,6% y el 9,2%, respectivamente, del total del gasto público en 1987. Si bien el Gobierno Central domina en el total del gasto público, las municipalidades tienen responsabilidades oficiales importantes, entre ellas el abastecimiento de agua, el saneamiento, el tratamiento de residuos sólidos y la utilización de la tierra. 1.09 Las subdivisiones del gobierno nacional han aumentado en forma notable. De 1974 a 1987, hubo un incremento de 40% en el número de municipalidades (108 a 150), y en marzo de 1989 el total ascendía a 162. Si bien legalmente las municipalidades deben tener una base económica y fiscal suficiente que les permita gozar de una autonomía sustancial, con Cuadro 1.2: ECUADOR - INDICADORES DE EMPLEO REGIONAL, 1982 E M P L E O (miles) COCIENTES DE R e g i ó n a m a z d n i c a UBICACION /2 : Total Región Región Total Morona Zamora parcial Columna de la Columna de la Columna nacio- Columna Ama- SECTOR Napo Pastaza Santiago Chinchipe * regional % Sierra % Costa % nal /1 % zonía Sierra Costa 1. Agricultura, silvi- cultura, ganadería, pesca, etc. 18,5 4,0 13,2 8,2 : 43,9 56,4% 401,8 34,5% 335,8 30,8% 781,5 33,5% 1,68 1,03 0,92 Renglón-% . 5,6% 51,4% 43,0% 100,0% 2. Minería 1,1 0,1 0,1 0,4 . 1,7 2,2% 3,0 0,3% 2,7 0,2% 7,4 0,3% 6,88 0,81 0,78 Renglón-% 23,0% 40,5% 36,5% 100,0% 3. Manufacturas 1,2 0,6 0,7 0,4 . 2,9 3,7% 168,9 14,5% 113,9 10,5% 285,7 12,3% 0,30 1,18 0,85 Renglón-% : 1,0% 59,1% 39,9% 100,0% 4. Construcción 1,8 0,7 1,2 0,7 * 4,4 5,7% 86,1 7,4% 66,9 6,1% 157,4 6,8% 0,84 1,09 0,91 Renglón-% * 2,8% 54,7% 42,5% 100,0% 5. Comercio (minorista, transporte, finanzas, etc.) 2,4 0,9 1,1 0,6 5,0 6,4% 174,6 15,0% 233,7 21,5% 413,3 17,7% 0,36 0,85 1,21 Renglón-% : 1,2% 42,2% 56,5% 100,0% 6. Servicios de vivienda 6,8 3,6 4,0 3,1 : 17,5 22,5% 274,9 23,6% 259,5 23,8% 551,9 23,7% 0,95 1,00 1,01 Renglón-% . 3,2% 49,8% 57,0% 100,0% 7. Otros 1,3 0,3 0,5 0,3 * 2,4 3,1% 55,8 4,8 76,0 7,0% 134,2 5,8% 0,54 0,83 1,21 Renglón-% : 1,8% 41,6% 56,6% 100,0% 8. TOTALES 33,1 10,2 20,8 13,7 : 77,8 100,0% 1.165,1 100,0% 1.088,5 100,0% 2.331,4 100,0% 1,00 1,00 1,00 Renglón-% : 3,3% 50,0% 46,7% 100,0 /1 No incluye a Galápagos. /2 Se define como LQi = (Ri /RI)/(Ni/N) en donde: LQ1 - cocienie de ubic ción para el sector i en la región j; R-i empleo en el sector i en la región j; RJ= empleo en todos los sectores de la región j; Ni empleo en el sector i en la Nación, y N= empleo en todos los sectores de la Nación. FUENTE: Datos de empleo presentados por la Fundación Natura, 1988, página 13, basados en datos de INEC, 1982. -5- frecuencia esto no se ha cumplido en el caso de las formadas recientemente. El resultado ha sido que la prestación de servicios municipales básicos se ha convertido en una sustancial carga financiera para el Gobierno Central, o bien, la falta total de dichos servicios. De hecho, las municipalides de la región amazónica se destacan por la falta general de servicios municipales básicos, sobre todo en el área del saneamiento (Fundación Natura, 1988, págs. 19-20). B. Rasgos regionales singulares 1.10 Si bien la región amazónica tiene muchas características que la hacen única, hay tres que sobresalen porque condicionan sus opciones de desarrollo: diversidad y fragilidad biológicas; poblaciones indígenas, y producción petrolera. Diversidad y fragilidad biológicas 1.11 La expresión diversidad biológica (o biodiversidad) se refiere a la variedad y variabilidad entre los organismos vivientes y sus sistemas ecológicos. La diversidad queda demostrada por el número relativo de ecosistemas que interactúan (organismos, sistemas genéticos) y su abundancia dentro de una zona geográfica dada (Cabarle y otros, 1989, pág. 3). 1.12 Cualquiera sea el criterio que se aplique, el Ecuador en general, y su región amazónica en particular, se caracterizan por una diversidad biológica extraordinaria. El Ecuador tiene una superficie aproximadamente equivalente a la del estado de California; sin embargo, se estima que cuenta con 20.000 a 25.000 especies vegetales, en tanto que toda Norteamérica tiene solamente unas 17.000 especies. La diversidad en el reino animal es también sorprendente: en 1988 el número de especies de vertebrados terrestres se estimó en 2.436, en comparación con 1.394 especies para la zona continental de los Estados Unidos. Le corresponde también el 55% de las especies estimadas para la región andina tropical, y el 25% de las especies conocidas para toda América Latina y el Caribe (Cabarle y otros, 1989, págs. 3-4). 1.13 La contribución potencial de esta diversidad biológica al desarrollo económico del Ecuador parece ser considerable, pero actualmente no se la puede cuantificar con razonable precisión. Por el momento, se desconocen en muchos casos los beneficios económicos potenciales pero los más prometedores al parecer provendrán de los métodos modernos de ordenación del bosque tropical 3/, los productos farmacéuticos y el 3/ Un estudio realizado por la Universidad del Estado de Carolina del Norte y financiado por la AID de los Estados Unidos indica que las inversiones en la producción forestal del Ecuador tienen tasas de rendimiento financiero reales (sin considerar los incentivos fiscales) del orden del 6% al 12%. El estudio comprendió las especies Cordia Alliodora, Schizolobium Parahyba y Tectona Grandis en la región amazónica. Véase Ian McCormick, compilador, Análisis Económico de Inversiones en Plantaciones Forestales en Ecuador (Quito: AIMA, 1987). - 6 - turismo. Sin embargo, en casi todos los casos, para que la diversidad biológica existente en la región amazónica produzca beneficios que se reflejen en el desarrollo económico del país, será menester considerar un período de planificación razonablemente largo. Esto plantea un posible dilema en lo relativo a la política de desarrollo nacional, ya que se percibe cierta urgencia en el ámbito nacional respecto de los problemas de algunas áreas, urgencia que tal vez haga que se descuiden los beneficios a largo plazo que tendría la explotación racional de los recursos naturales de la región. En términos económicos, el aprovechamiento de la diversidad biológica de la región puede ser relegado a una prioridad nacional muy baja si la preferencia social temporal de la nación es a corto plazo o, en otras palabras, si su tasa económica de descuento es muy elevada. 1.14 La fragilidad de los recursos de la región agrava el dilema con respecto a la oportunidad para explotarlos. A diferencia de lo que ocurre con los bosques de climas templados, los bosques húmedos tropicales de la región se sustentan en suelos que generalmente son deficientes para otros usos. Además, si se destruyen los bosques de la región para dedicar el suelo a otros usos, dados los conocimientos técnicos actuales, la destrucción sería en gran medida irreversible. Por lo tanto, la utilización en gran escala del bosque tropical húmedo para otros fines beneficiosos a corto plazo puede producir la pérdida permanente del potencial económico a largo plazo que ofrece la diversidad de los recursos naturales de la región. Poblaciones indígenas 1.15 Se estima que la población indígena de la región, integrada por seis grupos nativos que han mantenido un estilo de vida relativamente autónomo, representa entre un tercio y un cuarto del total de su población, o sea 85.000 a 100.000 habitantes. Las comunidades quichua y shuar representan aproximadamente el 85% del total. 1.16 Antes de que la explotación del petróleo alcanzara dimensiones significativas en la región amazónica, la política del Gobierno con respecto a los indígenas de la región consistía efectivamente en delegar en los grupos misioneros la tarea de procurar su adaptación a una cultura diferente. Ultimamente, con la explotación de las reservas de petróleo de la región, la política oficial ha pasado a ser de integración de las comunidades indígenas dentro de la sociedad nacional, sobre todo a través de políticas de colonización agraria. En respuesta a esta política nacional, las comunidades se han organizado en federaciones regionales, como la CONFENIAE, que piden el reconocimiento por el Estado de la cultura indígena, de los derechos a la tierra y del control de los recursos. Para más información sobre las comunidades indígenas y sus organizaciones, véase el Anexo 1, y para su distribución geográfica el Mapa 22047. Explotación del petróleo 1.17 Básicamente, todas las reservas conocidas de petróleo del Ecuador están situadas en la región amazónica. En junio de 1988 según las estimaciones del Banco Mundial, las reservas probadas y explotadas eran de -7- aproximadamente 1.100 millones de barriles. Con la tasa actual de producción de aproximadamente 310.000 barriles diarios, estas reservas durarán unos diez arios. Después de los descubrimientos efectuados a fines del decenio de 1960 y principios del siguiente, se descuidó la exploración. Como resultado de la falta de nuevos descubrimientos y de la mayor extracción, las reservas disminuyeron rápidamente hasta llegar a solamente 880 millones de barriles a fines de 1983, lo que redujo la relación entre reservas y producción a menos de diez. A partir de 1983, este coeficiente ha mejorado. Además de las reservas probadas y explotadas, las fuentes oficiales clasifican un volumen adicional de 40 millones de barriles como reserva probable. Por último, se estima que el Ecuador tiene otras reservas importantes de crudos más pesados, que deberían estudiarse para explotarlos a principios del siglo próximo (véase el Cuadro 1.3 más adelante). Debe señlalarse que todas las cifras son estimaciones y la incertidumbre en las estimaciones de reservas de petróleo probables y posibles es siempre considerable. Los costos de recuperación también tenderán a ser cada vez más importantes ya que recientemente sólo se han descubierto pequefias reservas separadas de crudo y de petróleo de densidad media (15-25 API) o más alta (8-15 API). 1.18 El desarrollo de la industria petrolera ha abierto la región a otras actividades económicas y el elemento determii¡ante primordial en su ocupación espacial ha sido la red caminera construida principalmente para atender las obras y servicios que requieren los yacimientos, los oleoductos y las áreas de transformación. Si bien el objetivo principal era atender las necesidades de la industria petrolera, esta red de transporte ha hecho posible que hubiera importantes migraciones a la región. En los párrafos 2.23 a 2.27 se examinan las modalidades de migración y colonización de la región. Cuadro 1.3: ECUADOR - RESERVAS DE PETROLEO Millones de barriles Reservas probadas (explotadas) 1.100 Reservas probadas (no explotadas) 40 Reservas probables 700 Total 1.840 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial, junio de 1988. C. La política nacional de desarrollo regional 1.19 La política del Ecuador para el desarrollo de la región amazónica se basa fundamentalmente en la Ley de Colonización de la Región Amazónica (véase el Anexo 2), cuyo carácter de "ley especial" significa que tiene precedencia con respecto a cualquier otra relacionada con el - 8 - mismo tema. La ley establece que debe fomentarse la colonización de la región como urgente prioridad nacional, y que el Instituto de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana (INCRAE), que depende del Ministerio de Agricultura y Ganadería, es responsable de formular la política de colonización y de otorgar a los colonos los títulos de las tierras a través del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC). 1.20 Como se observa más adelante (párr. 3.32), este estudio llega a la conclusión de que la polítíca de colonización del Ecuador para la región amazónica tiene defectos importantes, pero por lo menos el Ecuador no ha establecido otras políticas que podrían empeorar aún más la situación. Por ejemplo, no hay (como sucede en Brasil) políticas de crédito ni impositivas que favorezcan a ciertas regiones, y tampoco organismos o bancos de fomento regional. 1.21 El Gobierno del Ecuador parece estar reevaluando su política de fomentar una significativa colonización de la región amazónica. Por ejemplo, a fines de 1988, el Gobierno creó una comisión interministerial para esta región, cuya composición, si bien favorece al Ministerio de Agricultura y Ganadería 4/, incluye representantes de los sectores minero, de energía y de silvicultura. Esto revela que, al considerar las opciones de desarrollo de la región, se va más allá del concepto de colonizar la frontera, lo cual es un paso alentador. 4/ La Comisión está compuesta por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería --Subsecretaría Regional para la Amazonía, IERAC, DINAF e INCRAE y del Ministerio de Energía y Minas-- PETROECUADOR y DIGEMA. -9- II. EVALUACION DE LA SITUACION ACTUAL Y TENDENCIAS DE LA REGION A. Metodología 2.01 La presente evaluación de la situación de la región se basa en el supuesto de que una meta fundamental del Ecuador es el desarrollo sostenible, definido como aquel que "optimiza los beneficios económicos y otros de índole social que existen en el presente, sin poner en peligro el potencial probable de beneficios análogos en el futuro" (Goodland, 1987). 2.02 Desde la perspectiva de la programación y evaluación económicas, esta definición del desarrollo sostenible puede enunciarse como una función objetivo limitada 1/: Maximizar el valor actual de la contribución de la región al ingreso nacional, con sujeción a las siguientes limitaciones: a) mantenimiento de la posibilidad de opción cultural para las poblaciones indígenas de la región, y b) mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos renovables de la región, para que ésta pueda hacer una aportación significativa al ingreso nacional durante muchas generaciones. 2.03 La expresión maximización podría ser válida para prácticamente toda región o sector de cualquier país; los factores limitantes tienen que ver con las características especiales de la región amazónica. La primera limitación, mantener la posibilidad de una opción cultural es, evidentemente, una aseveración normativa al margen del análisis económico generalmente aceptado. Se hace hincapié en mantener la posibilidad de elección y, con el paso del tiempo, esta limitación puede perder o ganar fuerza, según el grado en que las comunidades indígenas decidan integrarse en el grupo social general o mantenerse dentro de él como unidades culturalmente distintas. La segunda limitación se encuentra más relacionada con el análisis económico tradicional y refleja la preocupación que suscitan las preferencias inter-temporales. Debido a nuestros escasos conocimientos acerca de la forma precisa en que los recursos biológicamente diversos de la región podrían contribuir significativamente al desarrollo económico y del momento en que podrán hacerlo, la preservación de estos potenciales insumos para el desarrollo requiere una planificación a largo plazo. Al introducir la preservación 1/ Para centrar la atención en las variables clave de desarrollo regional, la función objetivo que se presenta está muy simplificada y se supone específicamente a los fines del análisis que no hay otras limitaciones como la función de producción, las restricciones presupuestarias y las distribuciones interpersonales e interregionales del ingreso. - 10 - como una limitación, se obliga efectivamente a que el criterio del "valor actual" comprenda una tasa de actualización relativamente baja; puede interpretarse como un "precío sombra" destinado a mantener las opciones para las futuras generaciones. 2.04 En las secciones que siguen se utíliza este marco metodológico general para evaluar la situación actual y tendencias de las actividades directamente productivas, la colonización, y las poblaciones indígenas, así como de las actividades del sector público en la región amazónica. B. Actividades directamente productivas Petróleo y minería 2.05 A raíz del descubrimiento y explotación de importantes reservas en los últimos años del decenio de 1960 y primeros años del siguiente, el petróleo se constituyó en el principal elemento del balance de energía del Ecuador, y en una fuente importante de crecimiento, ingresos en divisas y fiscales. Si bien los beneficios de la explotación del petróleo han tenido una repercusión principalmente nacional, muchos de los costos se han concentrado en la región amazónica. Los costos financieros de la industria petrolera de la región aparecen en el balance de PETROECUADOR y/o de sus filiales y asociados para la explotación. Los costos económicos se concentran en la región y muchas veces tienen efectos negativos sobre las limitaciones de la función objetivo. Cuando no se evalúan estos efectos negatívos, la repercusión de la actividad en el desarrollo económico global puede ser mucho menos favorable de lo que es posible y deseable. 2.06 Hay importantes costos económicos de la industria petrolera de la región que no parecen haber sido considerados adecuadamente por la industria en sus decisiones relativas a producción y precios; estos costos se pueden clasificar en dos grandes categorías: directos e indirectos. Los costos económicos directos de la industria, que generalmente no se miden, pueden resumirse según su ciclo de producción, a saber: a) Durante la etapa de producción de petróleo, los sistemas de aguas vecinos a los puntos de extracción muchas veces quedan devastados como consecuencia del drenaje sin control de las piscinas de decantación y de los procesos de emulsión. b) Durante la etapa del transporte del petróleo, pueden producirse costos externos por fugas o derrames importantes atribuibles a deficiencias de mantenimiento, a desastres naturales, como terremotos o deslizamientos de tierra 2/, y a sabotaje. 2/ Esto ha ocurrido por lo menos dos veces. Primero, un tramo de más de 30 km del oleoducto transecuatoriano fue destruido por los terremotos de marzo de 1987. La reconstrucción de emergencia del oleoducto fue financiada con el Préstamo No. 2803-EC. En mayo de 1989 hubo otro derrame como consecuencia de deslizamientos de tierra aparentemente causados por las fuertes lluvias, combinadas con la deforestación. - 11 - 2.07 Si bien los costos económicos directos de la industria petrolera de la región pueden ser importantes y producir distorsión en las decisiones económicas, parecen de poca monta cuando se los compara con sus costos económicos indirectos. Los costos directos pueden clasificarse en categorías generalmente conocidas y, si se dedica suficiente esfuerzo a la recopilación y análisis de los datos, se pueden estimar y utilizar con cierta confianza en los modelos de toma de decisiones. Al hacer la evaluación de los costos indirectos de esta industria, sin embargo, el cuadro que se presenta es muy diferente: los juicios de valor explícitos son igualmente importantes, pero mucho menos claros. Por ejemplo, resulta evidente que la red caminera construida para facilitar la explotación del petróleo es, en esencia, una condición previa para gran parte de la colonización de la región. Como se indica en los párrafos 2.20-2.22, esta colonización está provocando una destrucción aparentemente irreversible de los bosques tropicales y sus ricos y diversos recursos naturales. La evaluación de este costo indirecto requiere emitir un juicio sobre el valor absoluto de los beneficios esperados (pero no garantizados) que se obtendrán de estos recursos, y un juicio (preferencia inter-temporal social) acerca del valor relativo de los beneficios de corto plazo, generalmente seguros, que se obtienen con la colonización inmediata de las tierras frente a beneficios a largo plazo, inciertos, que se obtendrán de preservar los recursos biológicamente diversos de la región. 2.08 Al planificar para una sociedad que tiene muchas necesidades materiales urgentes, es comprensible que los argumentos en favor de una evaluación de la diversidad biológica basada en modelos estocásticos con amplias gamas de probabilidades para los beneficios tengan un atractivo muy limitado. En cambio, la explotación del petróleo ofrece beneficios predecibles inmediatos que los grupos sociales más influyentes reclaman. Por esta razón, parece evidente que la explotación del petróleo en la región amazónica continuará por lo menos por una generación más. En lo que respecta a la contribución a largo plazo de la región al ingreso nacional, al parecer lo más que se puede lograr es que la industria petrolera se desarrolle con un mínimo de destrucción irreversible de los recursos renovables de la región. 2.09 La minería es otro sector cuyo potencial en la región se está identificando desde hace pocos anos. Las reservas minerales parecen estar concentradas en las cuencas hidrológicas, y comprenden: minerales metálicos y no metálicos; minerales radiactivos; materias primas usadas para preparar cemento, cerámica, productos de petróleo y carbón, y vidrio; y piedras preciosas y semipreciosas. La minería artesanal del oro en los ríos de la región tiene especial importancia; si se la realiza sin la adecuada precaución, puede producir una peligrosa contaminación por mercurio, con daños que irán más allá de las fronteras del Ecuador. Este problema lo comparte con los países vecinos de la cuenca del Amazonas, y la investigación y los planes de acción conjuntos probablemente brinden un significativo provecho. Producción agrícola 2.10 En la región amazónica, la superficie destinada a la producción agrícola ha aumentado muchísimo. Entre 1983 y 1986 se duplicó la superficie dedicada a la producción en la región en conjunto y en la provincia del Napo se triplicó con creces (Cuadro 2.1). Esta producción se puede clasificar en tres sistemas amplios (Fundación Natura, 1988, págs. 43-44). - 12 - Cuadro 2.1: ECUADOR - REGION AMAZONICA SUELOS AGRICOLAS PRODUCTIVOS. 1983-86. Y VOLUMEN DE PRODUCCION. 1986 1983 1986 (Cambio Volumen de pro- Cultivos (ha) (ha) porcentual) ducción. 1986 (t) arroz 491 300 -39% 291 fréjol 411 1.500 +264% 813 maíz duro 8.487 14.700 +73% 13.332 batata 673 n.a. -- n.a. papa (papa china) 3.612 n.a. -- n.a. yuca 6.421 8.200 +27% 48.734 banana 995 3.100 +211% n.a. cítricos 648 400 * -38% n.a. naranjilla 2.404 n.a. -- n.a. papaya 402 n.a. -- n.a. ananá (piña) 198 n.a. -- n.a. plátano 3.402 8.600 +152% 89.083 palma oleaginosa 400 7.700 +1.825% 105.350 cacao 1.080 6.300 +483% 1.712 café 19.202 38.700 +101% 63.806 té 284 n.a. -- 28.315 caña de azúcar 3.414 n.a. -- n.a. total: Región amazónica 53.088 106.000 +99% Napo 19.646 65.300 +232% Pastaza 6.775 7.900 +16% Morona-Santiago 20.191 17.000 -15% Zamora-Chinchipe 6.476 15.800 +143% * Unicamente naranjas. Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 39. a) Sistemas de subsistencia tradicionales -- Son comunes en la mayoría de los grupos indígenas y se caracterizan por la caza, la pesca, la recolección de alimentos y la agricultura itinerante. A medida que la región se ha ido abriendo a los colonos, y se ha aumentado la superficie de producción, este sistema se ha visto amenazado y en algunos sectores reemplazado por las explotaciones ganaderas y agrícolas. b) Plantaciones comerciales -- Están situadas en la provincia del Napo y se dedican principalmente a monocultivos, sobre todo palma oleaginosa y té. Sus métodos de cultivo hacen uso intensivo de capital y recurren a productos químicos (fertilizantes y pesticidas). - 13 - c) Sistemas mixtos -- Los aplican principalmente los colonos y, en general, la "explotación familiar" abarca tres áreas de actividad: una huerta que produce hortalizas para consumo familiar; una zona de pastoreo, y otra destinada a cultivos comerciales, sobre todo café, naranjilla y cacao. 2.11 Si bien a la región amazónica le corresponde sólo el 5% aproximadamente del volumen de la producción agrícola del Ecuador, es un productor importante d_ varios cultivos, entre ellos el té (100% de la producción nacional), naranjilla (79%), papa china (43%), yuca (41%), papaya (16%), palma oleaginosa (16%) y café (14%). En lo que respecta al valor de la producción agrícola, la región contribuye con el 7% aproximadamente del total del país. Está muy concentrada en tres cultivos: café, plátano y yuca, a los que les corresponde el 85% del valor total de la producción agrícola regional. 2.12 La productividad agrícola de la región amazónica es por lo general más baja que la de otras (Cuadro 2.2), pero parece ofrecer una ligera ventaja comparativa en algunos productos comerciales, sobre todo aceite de palma, café y plátano. Cuadro 2.2: ECUADOR PRODUCTIVIDAD AGRICOLA DE LA AMAZONIA EN COMPARACION CON EL PROMEDIO NACIONAL. 1985. 1986 (t por hectárea) Cultivos REGION AMAZONICA PROMEDIO NACIONAL 1985 1986 1985 1986 arroz 1,74 1,00 2,70 2,50 fréjol 0,51 0,50 0,60 0,50 maíz duro 1,07 0,90 1,70 0,30 papas 6,80 4,60 4,70 -- yuca 6,66 5,90 10,30 5,90 plátano 9,87 10,40 13,80 9,90 palma oleaginosa 18,14 13,70 13,40 15,00 cacao 0,36 0,30 0,50 0,30 café 0,52 1,60 0,28 1,20 té 7,14 -- 7,10 5,90 banana 9,07 9,10 30,20 20,70 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 42. 2.13 La política nacional y las inversiones públicas para esta región transmiten un confuso mensaje al sector. Por una parte, la política nacional ha fomentado la colonización agropecuaria (véanse los párrafos 2.23-2.25). Sin embargo, la infraestructura pública se ha apoyado en la industria petrolera y, en general, ha mostrado retraso - 14 - respecto del crecimiento demográfico 3/. Por lo tanto, las nuevas áreas de producción agropecuaria han seguido la red de transporte del petróleo, lo que ha producido pautas de asentamiento que frecuentemente no armonizan con los suelos de la región ni con el potencial productivo (véase el Cuadro 2.3 y los Mapas 22048, 22049 y 22050). 2.14 Los nuevos colonos se han inclinado a producir los mismos cultivos con la misma técnica básica, tal como hacían en sus regiones de origen (Costa y Sierra), y con frecuencia estas técnicas tienen por resultado el rápido agotamiento de los suelos de la región, que en general son pobres. Estudios recientes sobre la erosión de los suelos (CEDIG, 1986) identifican influencias tanto naturales como humanas en el deterioro de los suelos de la región. En las zonas colonizadas más recientemente, se identificó la erosión como potencial o activa, señalándose la probabilidad de que la activa aumente a medida que transcurre el tiempo de colonización. En las zonas colonizadas desde hace más tiempo, que se concentran en las proximidades de las zonas urbanas de Zamora, Puyo, Tena, Baeza y los valles de Nangaritza, UJpano, Puyo y Tena, la erosión es activa, la compactación del suelo es sustancial y hay algunos deslizamientos de tierra. La región no ha contado con una significativa asistencia técnica que permita un mejor manejo de los suelos. Producción ganadera 2.15 La producción ganadera aumentó significativamente en la región amazónica, y dentro de poco quizá suplante a la agricultura como el sector productivo más importante de la región, aparte del petróleo. La cantidad de hectáreas dedicadas a tierras de pastoreo aumentó en 22% (llegando a 483.000 ha) durante 1983-85, y el número de cabezas de ganado aumentó en 47% (llegando a 340.000) durante 1983-86. 2.16 Si bien la escasa aplicación de técnicas de nutrición animal y deficiente atención veterinaria hacen que el crecimiento de los animales sea relativamente lento, y que se necesiten grandes extensiones de pastos, la expansión de la producción ganadera de la región puede atribuirse a las siguientes razones principales (Fundación Natura, 1988, págs. 49-51). a) La conversión de una zona forestal a pastoreo ha sido utilizada como prueba suficiente de que la posesión es productiva y que concuerda con la legislación sobre tenencia de la tierra (véase el Anexo 2); en general las zonas de pastos se han establecido a costos unitarios menores que las áreas agrícolas. b) El transporte en general deficiente en las zonas de desarrollo rural hace riesgosa la comercialización de todos los productos, pero el ganado puede marchar en pie de la explotación al mercado, con lentitud pero con seguridad. 3/ Si bien a la región amazónica le corresponde del 3% al 4% de la población del país, recibió en promedio menos del 2% de la inversión pública nacional en el sector agrícola durante el período 1981-84. Cuadro 2.3: ECUADOR: SUELOS DE LA REGION AMAZONICA Notas sobre Area Terreno Orden Suborden Gran grupo Tipo de suelo uso potencial 1. Asentamientos piedemonte iceptisoles andeptes hidrandeptes ceniciento, retención poca fertilidad fonterizos (Idl) de aguas más de 100% 2. Lago Agrio llanuras iceptisoles andeptes distrandeptes proyecciones volcánicas; fertilidad media aluviales (Id3-If3) ceniza reciente 3. N-E de llanuras iceptisoles tropeptes eutropeptes sedimentario, reciente, uso limitado debido Lago Agrio aluviales (Ig2-HO) arcilla fina, calizo, a saturación de agua arenoso; pantanoso 4. Cuenca serranía iceptisoles tropeptes distropeptes sedimentario, antiguo, poca fertilidad; riesgo inferior, (If2) rojo, arcilla compactada, de compactación entre ríos poco profundo, contiene Al H sumamente tóxico 5. Centro-oriente; serranía, iceptisoles tropeptes distropeptes sedimentario, reciente, muy escasa fertilidad; altiplano altiplano (If3) arcilla compactada, riesgo de compactación mediano poco drenaje, contiene Al Pastaza, sumamente tóxico Bobonaza y Curaray 6. Sur, cabezas de serranías entisoles/ ortentes/ troportentes/ arenoso, severa erosión fertilidad muy escasa Santiago y quebradas iceptisoles tropeptes distropeptes Morona (Es4-Ifl) 7. Sur, serranias iceptisoles tropeptes distropeptes arenoso, severa erosión fertilidad muy escasa río Zamora quebradas (Ifl) 8. Márgenes terrenos iceptisoles aqueptes tropacueptes sedimentario, arcilla gran fertilidad de ríos inundables (Ial) aluvial sobre horizonte uso estacional orgánico Fuente: Fundación Natura, 1988, página 22. - 16 - c) La producción ganadera en general requiere menos mano de obra que la agricultura. d) Los centros urbanos del país están creciendo rápidamente, con una demanda de carne cada vez mayor. e) A través del Banco Nacional de Fomento, el Gobierno ha otorgado crédito preferencial para la producción ganadera. 2.17 En consecuencia, la cría de ganado tiene ciertas ventajas financieras en su producción, pero implica costos económicos importantes, entre ellos la deforestación y la compactación y erosión del suelo. Estos costos son por lo general más altos que los de la agricultura con rotación de cultivos. Silvicultura 2.18 No se sabe que haya plantaciones forestales en la región. Por ende, todos los recursos forestales de la región amazónica son naturales, predominantemente, bosques húmedos tropicales (Cuadro 2.4). Cuadro 2.4: ECUADOR COBERTURA FORESTAL DE LA REGION AMAZONICA, 1978 Temperatura Precipitación Límites de Tipos Superficie anual media anual media altitud (ha) (cent) (mm) (m) -Bosques húmedos tropícales 6.750.000 23 2.000-4.000 100-600 -Bosques lluviosos tropicales 230.000 23 4.000 100-600 -Bosques tropicales premontanos 360.000 18-22 4.000 600-2.000 -Bosques lluviosos tropicales premontanos 1.850.000 18-22 2.000-4.000 600-2.000 -Bosques húmedos premontanos 970.000 18-22 1.000-2.000 600-2.000 -Bosques secos tropicales 150.000 23 1.000-2.000 0-600 Total 10.310.000 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 27. - 17 - 2.19 La información sobre la situación actual y las tendencias en materia de cubierta forestal de la región es irregular e incompleta. Ha transcurrido más de un decenio desde que se realizó un estudio en el lugar sobre la ocupación de las tierras, y las estimaciones de las tendencias más recientes varían mucho. Por ejemplo, las estimaciones de la contribución de la región amazónica a la industria maderera del país han variado de 8%, basado en datos de 1982-83 (PNUMA, 1986, pág. 20) a 40%, conforme a un estudio hecho en 1987 (Cabarle, y otros, 1989, pág. 55). 2.20 Las estimaciones de la deforestación varían muchísimo, pero todas suscitan preocupación. Cabarle y otros (1989, pág. 8) citan que según ciertas estimaciones se desbrozan anualmente 75.000 ha de bosques en tierras bajas. Todas indican una deforestación significativa que podría llevar al agotamiento total de los bosques cerrados para el aiño 2030. 2.21 Aproximadamente dos tercios del área forestal de la región han sido asignados a empresas privadas para la producción de madera. Si las empresas actúan de conformidad con las directrices enunciadas por el organismo que las representa, AIMA, no parecen ser los principales contribuyentes a la deforestación. Por el contrario, algunas han demostrado su preocupación respecto de la sostenibilidad a largo plazo de la producción forestal de la región mediante un manejo racional de los bosques tropicales (McCormack, 1987). Al parecer los que más contribuyen al agotamiento forestal de la región son los colonos (PNUMA, 1986, págs. 20-21) y las empresas madereras que no siguen las directrices de su asociación. Al desbrozar nuevas tierras para dedicarlas a la producción agrícola o ganadera, son relativamente pocos los recursos forestales que se aprovechan comercialmente, y no se toman medidas para reponerlos. Más bien, en los asentamientos fronterizos (Mapa 22048) se tiende a usarlos en el lugar mismo en las construcciones, o bien se los destruye. 2.22 La deforestación de la Amazonia significa derroche de recursos naturales que se están agotando, quizás en forma irreversible, con un costo de oportunidad potencialmente enorme a lo largo de varios decenios, y con muy pocos beneficios económicos a corto plazo que compensen su pérdida. C. Colonización 2.23 La migración a la Amazonia desde la Costa y la Sierra ha sido significativa a partir del decenio de 1960, y ha sido fomentada por la política nacional (véase el párrafo 1.19 y el Anexo 2). Esta migración puede explicarse por razones que caben en dos grandes categorías: socioeconómicas y geopolíticas (Fundación Natura, 1988, págs. 31-37). En el meollo de la explicación socioeconómica, está el hecho de que la región amazónica es percibida como un área enorme que tiene recursos casi infinitos. Esto hace que sea una excelente "válvula de escape" para los desequilibrios socioeconómicos de otras regiones; ofrece una "tierra sin gente" a "gente sin tierra". Por lo tanto, la región amazónica se ha considerado como una frontera natural apta para absorber a los desplazados de áreas tradicionales a causa de la presión del crecimiento demográfico general de la nación, los cambios técnicos que requieren menos trabajadores rurales por unidad de superficie de tierra productiva, las - 18 - coyunturas desfavorables y/o los desastres naturales como las sequías prolongadas. Esta vocación de frontera que se percibe se ha intensificado mucho con el auge del petróleo, sobre todo a partir del decenio de 1970, ya que éste significó redes viales que tenían la función de apoyar el desarrollo petrolero pero que también han servido como determinantes de la ubicación natural de los asentamientos agrícolas de los migrantes. 2.24 La percepción de la Amazonia como una "válvula de escape" también resulta atractiva por razones geopolíticas. Primero, se podría mantener una alta tasa de crecimiento de la población sin consecuencias sociales cataclísmicas, por lo menos a corto plazo. Además, se percibe que los asentamientos fronterizos contribuyen a la seguridad nacional, ya que se considera que las tierras no ocupadas en zonas remotas constituyen un riesgo para la integridad física de la nación. 2.25 Por estas razones, se ha creído que las necesidades socioeconómicas del migrante, se satisfacían a un costo relativamente bajo. La propiedad de las áreas forestales públicas se traspasaba (generalmente en lotes de 10 a 100 ha) al colono si éste demostraba haberla usado para la producción agrícola y/o ganadera, según las disposiciones de la Ley de Colonización del Amazonas, de 1978 4/. La infraestructura de transporte, si bien no cumplía con criterios racionales de uso de los suelos, se construyó con un mínimo costo marginal, ya que los colonos aprovecharon la red vial de la industria petrolera. 2.26 Inicialmente, la política de colonización produjo una distribución de asentamientos relativamente homogénea en cuanto al tamaiño. A mediados del decenio de 1970, el coeficiente de Gini para los asentamientos agrícolas (distribución porcentual de unidades rurales según tamaño frente a distribución porcentual de tierras rurales según tamaño) de la Amazonia era de 0,36 en comparación con 0,67 para la Sierra y 0,63 para la Costa. Sin embargo, al prolongarse la permanencia en la región, el colono ha encontrado muchas dificultades que no había previsto al principio. Entre éstas figuran los suelos pobres, propensos a la erosión, y la demanda de mercado de productos de más aceptación comercial, como el ganado y el aceite de palma. Estas dificultades probablemente han tenido como resultado una mayor concentración de la tierra en manos de un número menor de propietarios (Fundación Natura, 1988, págs. 34-36). 2.27 En resumen, los datos suministrados por el Instituto Geográfico Militar indican que el 23% de la tierra de la región ha sido legalizada por el IERAC, el 15% se designa como área de conservación, el 3% como territorio indígena, el 10% corresponden a nuevas zonas de colonización y el 49% tiene un uso desconocido o no clasificado (inclusive instalaciones militares y áreas indígenas; véase PNUMA, 1986, págs. 55-57). Si bien no 4/ Además de la Ley de Colonización de la Región Amazónica, otras leyes fundamentales que reglamentan los derechos de propiedad en la región (y en todo el país) son la ley de tierras baldías y la de reforma agraria. Para mayor información, véase el Anexo 2. - 19 - se cuenta con información suficientemente precisa para evaluar esta pauta de asentamiento, es útil comparar el uso actual con la clasificación de las áreas según el uso de las tierras de PRONAREG/OSTROM (véase Mapa 21295): el 86% del territorio de la región corresponde a áreas que deben ser protegidas y cuyos suelos así como otras condiciones naturales indican un uso limitado y de baja densidad de los suelos; el 3% no debe dedicarse a ningún uso; el 6% puede utilizarse sin restricciones, y no se cuenta con información suficiente para clasificar a 5% del territorio de la región (PNUMA, 1986, págs. 58-65). Si bien estos datos deben interpretarse con cautela, parece haber un grave desequilibrio entre las áreas de colonización (aproximadamente un tercio del territorio de la región) y las áreas que pueden permitir una producción sostenible con las técnicas existentes (quizás 5% a 20% del territorio de la región). D. Poblaciones indígenas 2.28 El problema mayor que encaran los grupos indígenas de la región amazónica, que ha creado tensión entre el Gobierno y las comunidades indígenas, es el del reconocimiento, otorgamiento de títulos y protección de las tierras de los indígenas. Las razones de esta inseguridad en cuanto a la tenencia de la tierra son dos: primero, hay un vacío legal en el Ecuador en lo que se refiere a los derechos de los indígenas a las tierras, sobre todo en relación con los grupos indígenas que ocupan la región boscosa baja cuyos sistemas tradicionales de tenencia y uso de las tierras son diferentes de los de las comunidades de campesinos indígenas de la región de la Sierra. La legislación actual sobre la tierra y los recursos naturales --la Ley de Reforma Agraria de 1964, la Ley de Colonización de la Región Amazónica de 1978, y la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre-- se refiere a los derechos de las comunidades indígenas sobre las tierras, pero dentro del marco de su integración progresiva en la reforma agraria nacional, en la colonización de la tierra y en los programas de desarrollo forestal (Ley de Reforma Agraria, 1964; Ley de Colonización de la Región Amazónica, 1978, y Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre, 1981). 2.29 Con arreglo a la ley vigente, las tierras ocupadas por comunidades indígenas en la parte oriental del país se clasifican como tierras baldías 5/, son de propiedad del Estado y están sujetas a sus reglamentaciones. Se supone que el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) reserva tales tierras para las comunidades indígenas y pone los títulos de propiedad a su nombre, pero únicamente en el caso de que éstas estén organizadas en forma similar a las de las poblaciones de colonos no indígenas (es decir, cooperativas) y que estén dispuestos a destinarlas a pastoreo u otros fines "productivos" (MacDonald, Jr., 1984). 5/ Aunque estas tierras se clasifican como baldías, muchas veces están dentro de los territorios tradicionales de comunidades indígenas, y son usadas por éstas. - 20 - 2.30 La segunda razón de la inseguridad en lo relativo a la tenencia de la tierra de las comunidades indígenas de las tierras bajas se relaciona con los frecuentes cambios que han tenido lugar en las políticas del Estado con respecto a estas comunidades y a sus organizaciones. Las políticas oficiales, sobre todo las seguidas por organismos como IERAC, han experimentado cambios abruptos, abandonándose la práctica de la regularización y concesión de los títulos comunales para las tierras "autodemarcadas" por las comunidades indígenas en favor de la concesión de títulos de tierras reclamadas por las comunidades indígenas a grandes empresas agrocomerciales. Esto ha tenido como resultado la parálísis de prácticamente toda actividad de regularización de la propiedad de estas tierras (Trujillo, 1987). 2.31 En general, IERAC y otros organismos del Gobierno han dado más importancia a la construcción de caminos y a la colonización de la Amazonia por los migrantes que a la demarcación y concesión de títulos de las tierras indígenas. En la región del río Napo, por ejemplo, solamente 24 de 78 comunidades quichuas han recibido los títulos para sus tierras; y, entre los shuar, solamente 83 de 265 centros han logrado la plena adjudicación de sus tierras (Fundación Natura, 1988). 2.32 Las federaciones indígenas han destacado la necesidad de áreas de tamanío suficiente para: a) satisfacer las necesidades de las actuales y futuras generaciones, b) conceder para estas tierras títulos comunales en lugar de personales, y c) posponer la construcción de caminos y los programas de colonización hasta que las reclamaciones respecto de las tierras de los indígenas queden completamente resueltas. También han bregado en favor del reconocimiento estatal y de la promoción de los sistemas índigenas de uso de los suelos, entre ellos, varias estrategias de ordenación de los recursos, que combinan la agricultura itinerante con la protección de la vida silvestre y de los bosques (Shakai, 1987; Federación de Organizaciones Indígenas del Napo y Cultural Survival, 1988). 2.33 La situación de los huaorani, siona-secoya y cofán plantea problemas especiales debido a su número más reducido y a su mayor dependencia de los recursos forestales (fauna, flora, pesca, productos recogidos, etc.). En el caso de estos grupos hay una superposición entre sus territorios tradicionales o asignados legalmente y varias áreas protegidas: algunos grupos nómadas relativamente aislados de huaorani que ocupan la zona del Parque Nacional de Yasuni; comunidades de siona-secoya que viven dentro o en el límite de la reserva faunística de Cuyabeno, y una comunidad cofán ocupa la reserva ecológica de Cayambe-Coca. Si bien el Artículo 38 de la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre reconoce los derechos de los grupos indígenas a usar algunos recursos forestales, limita estrictamente el de explotar los recursos madereros y de fauna en bosques protegidos y en varias categorías de reservas naturales y de vida silvestre (Cabarle y otros, 1988). 2.34 Los casos más cruciales de uso de los suelos por los indígenas son quizás los de los siona-secoya y huaorani. En ambos, los grupos indígenas y el hábitat que ocupan están amenazados por la exploración petrolera, la construcción de caminos y las caóticas actividades - 21 - relacionadas con la colonización. Al mismo tiempo, hay una creciente conciencia acerca de la necesidad de ordenar y proteger esas áreas a fin de asegurar su diversidad biológica, la integridad cultural de los grupos indígenas ocupantes, y su potencial para formas de desarrollo más sostenibles. E. Infraestructura pública y áreas de conservación 2.35 La rápida colonización reciente de la Amazonia hace difícil la evaluación estadística de los niveles de servicios públicos, ya que la recopilación y publicación de datos oficiales no se ha mantenido a la par del rápido crecimiento de la población. Las visitas a las zonas urbanas de la provincía del Napo indican, sin embargo, que los niveles y el alcance de los servicios públicos locales son calamitosos. Desde cierto punto de vista, esto puede considerarse transitorio en zonas que están creciendo rápidamente, y pueden esperarse mejoras a medida que se afianzan las bases económicas del lugar y se inicia la recaudación de impuestos locales. Desde otro punto de vista, sin embargo, la formación de una infraestructura pública puede considerarse un dilema fundamental si se cuestiona la factibilidad a largo plazo de los órganos gubernamentales locales porque se abrigan dudas acerca de la sostenibilidad de sus actividades económicas. Si estas dudas están bien fundadas, quizá sea lógico no invertir en una infraestructura permanente. 2.36 Se considera que la zona de protección biológica constituye el sistema mínimo de áreas protegidas, establecido en 1979. Abarca 1,6 millones de hectáreas en la región amazónica (véase el Cuadro 2.5 y el Mapa 22052), y representa el 57% del total de tierras protegidas del Ecuador. La protección que se presta en estas zonas es limitada, sin embargo, debido a las siguientes razones principales: a) La verdadera protección está limitada efectivamente a zonas situadas a gran distancia de la frontera de colonización (Mapa 22048); en otras áreas "protegidas" es posible predecir un escaso control oficial de la colonización, sobre todo si los presupuestos de operación para la preservación de estas áreas se mantienen en menos del equivalente de US$0,10 por hectárea. b) Las presiones nacionales a favor de la explotación del petróleo son tan intensas que cuando se identifican reservas en áreas protegidas es poco probable que se dé prioridad a la protección y no a la exploración; sin embargo, cuando las zonas de protección biológica y de explotación del petróleo coinciden geográficamente, se pueden tomar medidas para aminorar el dafio al ambiente, en especial reduciendo al mínimo el acceso a las nuevas zonas de colonización mediante los sistemas de transporte concebidos para la industria petrolera. - 22 - Cuadro 2.5: ECUADOR - AREAS PROTEGIDAS EN LA REGION AMAZONICA, 1978 Fecha Superficie Superficie en la en que se total región amazónica Area estableció (ha) (ha) CAYAMBE-COCA Reserva ecológica 1979 403.000 320.000 (80%) SANGAY Parque nacional 1979 271.000 225.000 (83%) PODOCARPUS Parque nacional 1982 146.000 140.000 (96%) YASUNI Parque nacional 1979 678.000 678.000 (100%) CUYABENO Reserva faunística 1979 255.000 255.000 (100%) LIMONCOCHA Reserva biológica 1985 5.261 5.251 (100%) Total 1.623.261 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 53. 2.37 Queda por ver si las inversiones privadas y públicas en obras de infraestructura complementarán los objetivos públicos declarados para las áreas de conservación o estarán reñidas con ellos. Como las inversiones públicas y privadas en obras de infraestructura se concentran aparentemente en los intereses financieros de corto plazo, en la actualidad la tendencia parece apuntar hacia el conflicto. A menos que los intereses por un desarrollo económico a más largo plazo, que tienden a favorecer el mantenimiento de las áreas de conservación, adquieran un mayor peso en las decisiones relativas a las obras de infraestructura regional, es probable que esta tendencia continúe, llegándose por último a la destrucción de esas zonas. - 23 - III. PROBLEMAS DE DESARROLLO Y OPCIONES DE POLITICA 3.01 En este capítulo se analizan las tendencias identificadas en el capítulo anterior en función de los problemas de desarrollo de la región. El concepto de capacidad de carga es una herramienta útil para este análisis, y se definen dos grandes hipótesis para el progreso regional. Finalmente, se examinan las posibilidades que tiene el Ecuador en la Amazonia y se formulan recomendaciones concretas con respecto a iniciativas que podría tomar el Gobierno. A. Problemas de desarrollo El concepto de capacidad de carga 3.02 Hay buenas razones que explican por qué las partes del mundo que tienen todavía una densidad de población muy baja (regiones polares, desiertos, bosques tropicales húmenos), "se han dejado para lo último". No sólo son difíciles de habitar y su capacidad media de carga es muy baja, sino que además sus ecosistemas sólo han podido mantener en forma sostenible poblaciones muy dispersas. El concepto de capacidad de carga es una herramienta indispensable para planificar el uso racional de estas áreas, como lo han demostrado Kirchner, Ledec, Goodland y Drake (1985) y Fearnside (1986). Kirchner y otros proponen la siguiente definición: "La capacidad de carga de una región determinada es la población máxima de una especie dada que puede mantenerse indefinidamente, habida cuenta de los cambios estacionales y aleatorios, sin que se produzca una degradación de la base de recursos naturales que obligue a reducir esta población máxima en el futuro. El concepto de capacidad de carga resulta muy familiar para los biólogos y los administradores de la flora y la fauna silvestres, quienes lo formularon a fin de expresar la capacidad de las áreas naturales (ecosistemas) para sustentar a la vida animal. Con las modificaciones del caso, es también una medida importante de la capacidad de las regiones para sostener poblaciones humanas. Por lo tanto, la capacidad de carga es un concepto importante en la labor de los economistas, los planificadores y los encargados de las decisiones en el campo del desarrollo (pág. 45). La capacidad de carga aplicada a las poblaciones humanas 3.03 El cálculo de la capacidad de carga es mucho más complejo para los seres humanos que para otras especies. Las especies no humanas tienen "niveles de vida" que son constantes a lo largo del tiempo (los animales y las plantas no tienen crecimiento económico). Además, sus niveles de vida (es decir, niveles de consumo de recursos per cápita) son relativamente uniformes para el total de su población en un momento dado. Las técnicas de las especies no humanas son también constantes --técnicas dadas genéticamente (endosomáticas), que han evolucionado simultáneamente con el - 24 - ambiente y por lo tanto están bien adaptadas al mismo. En el caso de los seres humanos, estas tres constantes pasan a ser variables. El cálculo de la capacidad de carga humana requiere, por lo tanto, ciertos supuestos acerca de: a) niveles de vida (niveles de consumo de recursos per cápita), b) grado de igualdad de la distribución de estos niveles, y c) técnicas. Cuando estas tres variables cambian, también lo hace la capacidad de carga. Sin embargo, el concepto conserva su utilidad porque estas tres variables no cambian en forma discontinua o imprevista, ni violando todos sus límites. Hay inercia y hay límites finales. La capacidad de carga de la Amazonia ecuatoriana 3.04 No es necesario ni aconsejable tratar de probar que la región amazónica ecuatoriana nunca podrá sustentar a más de x personas. Para los fines de la política, basta decir que es muy poco probable que en la próxima generación (25 años) la Amazonia pueda sustentar mas de x personas al nivel de vida medio ecuatoriano, usando técnicas conocidas y disponibles en el Ecuador, 1/ y suponiendo que la distribución de la riqueza y del ingreso sigue la pauta nacional. 3.05 Se puede obtener una aproximación simple a un límite superior extremo del valor de x suponiendo que toda la región amazónica pudiese tener la misma densidad de población que tiene Ecuador en su totalidad. La región amazónica cubre aproximadamente 132.000 km2 y el Ecuador en su totalidad tiene una densidad de población de 30 personas por km2. Esto significa más o menos cuatro millones de personas como estimación (sobreestimación) de x en el párrafo anterior. Si la capacidad de carga de la Amazonia fuese mayor que el promedio para el Ecuador, los seres racionales que tratan de maximizar su ingreso, no habrían dejado para lo último su colonización. Esta sensata razón histórica, que lleva a creer que la capacidad de carga de la Amazonia está por debajo del promedio nacional, es confirmada por abundante información directa acerca de la baja fertilidad media del suelo de la región (párrafos 2.23-2.27, y Fearnside, 1986). Por lo tanto, el cálculo elemental hecho antes da una sobreestimación de la verdadera capacidad de carga y, en consecuencia, los razonamientos basados en esa sobreestimación tienen carácter a fortiori, es decir, es firme conclusión con respecto al desacuerdo que existe entre las distintas estimaciones de la exacta capacidad de carga de la región. Hipótesis acerca del desarrollo de la región 3.06 Usando el sólido concepto de la capacidad de carga antes indicado, se pueden bosquejar dos grandes hipótesis de desarrollo potencial de la Amazonia. La primera es una simple proyección de tendencias anteriores; la segunda se basa en una adaptación planificada a la capacidad de carga de la región, y en su gradual expansión. 1/ Por supuesto, si las técnicas cambian, puede aumentar la capacidad de carga. Véase el párrafo 3.09. - 25 - 3.07 Usando tendencias anteriores para hacer proyecciones respecto del fututo, ¿cuántos habitantes tendría que ser capaz de sostener la Amazonia en la próxima generación? Con la tasa anual actual de crecimiento de 2,5% a 3,0%, la población del Ecuador se duplicará, pasando de 10 millones a 20 millones de habitantes en unos 25 a 30 aiíos (aproximadamente una generación). Las zonas rurales de la Sierra y de la Costa están ya experimentando emigración neta debido a la presión demográfica, al deterioro ecológico y a las sequías. Cinco provincias de la Sierra y de la Costa (Bolívar, Chimborazo, Loja, Manabi y Carchi) han experimentado en realidad una disminución de su población (la emigración neta es mayor que el aumento natural) entre 1972 y 1982 (Landázuri y Jijón, 1988, págs. 36-37). Exceptuadas las ciudades, queda entonces solamente la Amazonia como zona de inmigración neta. Sin embargo, el aumento natural de 10 millones por sí solo es 2,5 veces más alto que el límite superior extremo (párrafo 3.05) de la capacidad de carga de esta región. Aun si se contasen las reservas no renovables de petróleo como parte de la capacidad de carga de la Amazonia, ello no supondría ninguna diferencia en el dilema fundamental porque se prevé que estas reservas quedarán completamente agotadas en los próximos 25 años: las reservas probadas en unos 10 años y las reservas probadas más las probables en menos de 20 años, suponiendo que se mantengan las tasas de extracción anual que predominaban en 1988 (Estimaciones del Banco Mundial de junio de 1988). 3.08 Frente a ese aumento de la población, y sin una mayor capacidad de carga humana en otras regiones aparte de la amazónica, cualquier política para protegerla limitando la colonización de nuevas tierras parece condenada al fracaso. ¿Cómo puede un gobierno decir a millones de habitantes pobres que su supervivencia inmediata es menos importante que los beneficios potenciales de la diversidad biológica? Dadas las tendencias actuales de colonización y suponiendo un aumento de población de 10 millones de habitantes en los próximos 25-30 años, hay pocas esperanzas de impedir la destrucción de los recursos naturales de la Amazonia, y de evitar grandes infortunios. 3.09 Conforme a la otra hipótesis, el futuro con adaptación planificada a la capacidad de carga. y expansión gradual de la misma, los insumos nacionales más importantes serían los siguientes: a) aumento de la productividad económica, sobre todo en las regiones de la Sierra y de la Costa, aumento de la capacidad de carga fuera de la región amazónica, y presiones de migración decrecientes, y b) una política nacional de población que procure reforzar la transición demográfica que, según se prevé, ocasionará el desarrollo económico, apoyando y proporcionando incentivos para un crecimiento más lento de la población, compatible con la capacidad de carga. 3.10 La expansión de la actividad económica, de la productividad y de las oportunidades de empleo fuera de la región amazónica es crucial no solamente para el desarrollo del Ecuador en su totalidad sino también para eliminar la presión a que está sujeta esta región. Si las políticas nacionales de desarrollo económico, comprendidas las medidas para aumentar el ahorro y la inversión y la eficiencia de esta última, son acertadas, - 26 - deberían aumentar la productividad de los suelos que actualmente se explotan y, por ende, reducir la presión demográfica sobre la región amazónica ecuatoriana. 3.11 En cuanto a la política demográfica, es importante examinar las pautas de fecundidad para tener una idea de hasta qué punto es posible reducirla por medios voluntarios. El hecho más destacado de esta pauta es que para las mujeres sin educación la fecundidad media es de 6,4 nacimientos en tanto que para las mujeres con educación universitaria es de 2,3 nacimientos. En otras palabras, la fecundidad de las mujeres menos educadas es casi tres veces mayor que la de las mujeres más educadas (CEPAR, 1988, págs. 34-35). Esta diferencia que se da según la educación es mucho mayor que la que hay entre el medio rural y el urbano (4,1 nacimientos para las mujeres del sector urbano, 6,1 para las del rural), aunque es también importante. Estas comparaciones indican que, con la difusión de la educación y el mejoramiento general de la economía, puede preverse que bajarán los niveles de fecundidad. 3.12 Las encuestas recientes indican que: de las mujeres que tienen dos hijos, solamente el 38% quería tener más; de las mujeres que tienen tres hijos, solamente el 20% quería tener más; y de las mujeres que tienen cuatro hijos solamente el 8,5% quería tener más. Para todas las mujeres, en promedio, el número deseado de niñios es tres (CEPAR, 1988, pág. 74). Sin embargo, la fecundidad correspondiente al período completo de procreación de todas las mujeres del Ecuador es de 4,3 en promedio. El 35% aproximadamente de todos los nacimientos en el Ecuador en los últimos cinco años no eran deseados, o no se los quería en el momento en que ocurrieron (pág. 89). Resulta claro que la primera medida que se debe tomar en el control de la población es la eliminación voluntaria de la fecundidad no deseada, lo que tendría un efecto demográfico importante para ayudar a evitar que se exceda el objetivo fijado para la capacidad de carga. Por lo tanto, una opción que debería considerarse, a pesar de la fuerte oposición tradicional de ambos extremos del espectro político, es que se fomente un amplio acceso al control voluntario de la natalidad. 3.13 Las cuestiones indicadas de políticas de desarrollo en general y de población son, evidentemente, de alcance nacional aunque también fijan las condiciones en que se han de analizar las cuestiones de desarrollo y las opciones de política en la región amazónica. A continuación se examinan cuestiones regionales generales relativas a la explotación del petróleo, el uso de los suelos y las políticas institucionales. Por último, en la Sección C, se presentan recomendaciones específicas. B. Opciones de política regional Política regional de explotación de petróleo 3.14 Quizás la medida a corto plazo más importante destinada a mantener opciones sostenibles para el desarrollo de la región es fomentar una política regional de explotación del petróleo que concuerde con la política - 27 - nacional de ordenación de los recursos naturales. El fundamento de la ordenación de los recursos naturales es el desarrollo sostenible, y las características especiales de la región amazónica requieren la preservación de la diversidad biológica y de la opción cultural para la población indígena. 3.15 En una política petrolera que armonice con la ordenación de los recursos naturales se deberían tener en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: a) minimizar los costos externos de la extracción, producción y transporte del petróleo, mediante la aplicación de un programa amplio de manejo y control ambiental, y b) cerciorarse de que las consecuencias indirectas de la explotación del petróleo (particularmente la apertura de nuevas zonas a la colonización) concuerden con la política regional de utilización de los suelos. Política regional de utilización de los suelos 3.16 Básicamente los suelos fértiles de la región son limitados y están localizados principalmente a lo largo de los ríos, en zonas ya ocupadas mayormente por colonos y/o grupos indígenas. Por lo tanto, la región brinda pocas oportunidades nuevas para actividades agropecuarias sostenibles. Algunas áreas que no se prestan para la agricultura tradicional tal vez tengan potencial para una utilización sostenible de los bosques tropicales, pero el potencial parece limitarse al turismo ecológico, la investigación científica, la agrosilvicultura y la extracción de productos forestales renovables. 3.17 El Ecuador ha establecido un amplio sistema de áreas de reservas naturales a fin de preservar la diversidad biológica y proteger las poblaciones indígenas. Sin embargo, especialmente en la porción oriental de la región amazónica, la integridad de este sistema se ha visto comprometida por la exploración y explotación del petróleo (véase el Mapa 22052). 3.18 Es evidente que el petróleo es un recurso natural importante que se explotará a corto plazo y esto requerirá hacer algunas concesiones en materia de otros recursos. Sin embargo, las decisiones pertinentes deberán tomarse consciente y explícitamente. En estas decisiones es especialmente importante que: a) haya adhesión estricta a normas ambientales prudentes en la explotación del petróleo, y b) se prepare una infraestructura que represente un compromiso aceptable entre la estabilización económica a corto plazo y el crecimiento y el desarrollo sostenible a más largo plazo de los frágiles recursos naturales y humanos de la región. - 28 - Política institucional 3.19 Un obstáculo importante para el desarrollo sostenible de la región es la capacidad de las instituciones del Gobierno central para fomentarlo. Uno de los problemas principales es la percepción de que la Amazonia es principalmente un problema sectorial que incumbe al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Sin embargo, si se quiere convertir en realidad la contribución potencial a largo plazo de la región al desarrollo económico del país, será necesario comprender que la ordenación de sus recursos es de interés económico y social en el orden nacional, y no simplemente en el sectorial. En este sentido, la creación de la comisión interministerial para la región amazónica ecuatoriana (párrafo 1.21) constituye un paso alentador. 3.20 Por lo tanto, si se desea que la región amazónica constituya parte de una política nacional coherente de ordenación de los recursos naturales, parece haber tres campos clave en los que las instituciones existentes o nuevas deben tomar una enérgica iniciativa: a) políticas de explotación del petróleo y de ordenación de los recursos naturales; b) diseño de una infraestructura regional, y c) manejo de los recursos naturales y desarrollo económico en la época pospetrolera. C. Recomendaciones específicas 3.21 Si bien el alcance de este informe no permite realizar detallados análisis sectoriales, se presentan las siguientes recomendaciones como temario para otros estudios y como base para la planificación de programas y la formulación de políticas en la región amazónica. Población y capacidad de carga 3.22 El Gobierno debería considerar la política demográfica como una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo sostenible y tratar de facilitar la transición demográfica que se prevé como consecuencia del desarrollo económico del país. Una parte importante de esta política consistiría en proporcionar información acerca de los medios anticonceptivos y los servicios de planificación de la familia, y facilitar su obtención, con la meta inmediata de eliminar la fecundidad no deseada, que en la actualidad se estima en aproximadamente el 35% de los nacimientos vivos. 3.23 El Gobierno debería iniciar un estudio de la capacidad de carga de población de cada una de las principales regiones del país, sobre todo de la Amazonia. Si se fijan expectativas razonables en cuanto a mejoras en las técnicas, niveles de vida y equidad en la distribución de ingresos, sería - 29 - factible estimar cuántas personas puede mantener cada región y todo el país en forma sostenible. Estas cifras deberán compararse con las pautas y proyecciones demográficas reales. 3.24 Sin embargo, puesto que aun cuando exista control de población parece inevitable un gran aumento demográfico, el Gobierno debería tratar de hallar la forma de acrecentar y mantener la capacidad de carga, por ejemplo: a) invirtiendo los ingresos procedentes del petróleo en determinadas actividades relacionadas con los recursos renovables (por ejemplo, la reforestación, la bonificación de tierras, la pesca, etc.). Debería considerar una política que procure explícitamente equilibrar el ritmo con que se agotan los recursos no renovables y la tasa de creación de sustitutos renovables. En las cuentas nacionales del Gobierno también debería reconocerse que los ingresos procedentes del petróleo representan en gran medida consumo de capital, y no ingresos; b) formulando una política en materia de contaminación industrial que mantenga las tasas de emisión de desechos iguales a las tasas naturales de absorción; c) formulando una política de recursos renovables que mantenga las tasas de recolección iguales a las tasas de regeneración, y d) promoviendo políticas agropecuarias que hagan disminuir la cantidad de tierra destinada a la producción de ganado y fomenten la utilización de las mejores tierras de los valles para la agricultura y las laderas para pastoreo. Evolución en el campo del petróleo y la minería 3.25 PETROECUADOR debería aumentar su capacidad institucional para evaluar y manejar los efectos ambientales directos de las actividades petroleras en la región amazónica. Esto debería comprender: a) la terminación de los planes de ordenación ambiental, de contingencia del oleoducto y de lucha contra la contaminación del agua que se están ejecutando con arreglo al proyecto de reconstrucción de emergencia en el sector del petróleo, financiado por el Banco (Préstamo No. 2803-EC); b) el fortalecimiento considerable de la capacidad técnica y operativa de la unidad de evaluación del ambiente de CEPE --a su debido tiempo, esta unidad podría pasar a ser un departamento responsable de la ordenación ambiental de todos los aspectos de las actividades petroleras (exploración, producción, almacenamiento, transporte, etc.), y c) mayor coordinación entre PETROECUADOR y DIGEMA, el organismo gubernamental encargado de la vigilancia ambiental y su reglamentación. - 30 - 3.26 La DIGEMA debería idear y poner en práctica un procedimiento de evaluación de efectos ambientales para todas las actividades petroleras y mineras (por ejemplo, extracción de oro), comprendidas las actividades de compañías privadas. El procedimiento debería incluir un análisis de los costos económicos totales, comprendidos los ambientales, de tales actividades, medidas para aliviarlos o reducirlos, y formas de aumentar el examen público y científico de las declaraciones sobre efectos ambientales. 3.27 PETROECUADOR y otras compañías que trabajan en la región deberían dedicar más recursos a los aspectos de salud pública y de seguridad de la explotación del petróleo. Los oleoductos deberían situarse a suficiente distancia de las carreteras o estar enterrados para impedir las roturas causadas por accidentes de tránsito y otras causas fortuitas. Los residuos de petróleo no deben contaminar los abastecimientos locales de agua potable ni las zonas de pesca, y las grandes instalaciones industriales (por ejemplo, la nueva refinería de gas de Shushufindi) deberán contar con sistemas adecuados de prevención de accidentes y planes de evacuación de emergencia. 3.28 PETROECUADOR debería tener un enfoque más sistemático, superior a su actual Fondo de Asistencia a la Comunidad 2/ a fin de compensar a las comunidades indígenas y a los gobiernos locales por los costos sociales y ambientales de la actividad petrolera. Por ejemplo, podría dedicarse una parte de los ingresos provenientes del petróleo a proyectos de desarrollo de comunidades indígenas, servicios municipales y actividades de protección ambiental. Estas medidas no requerirán necesariamente complejas afectaciones presupuestarias ni transferencias intergubernamentales, sino que más bien podrían ponerse en práctica como parte de las actividades comerciales normales del sector petrolero y su costo ha de reflejar la plena repercusión económica de la explotación petrolera. 3.29 El Gobierno debería considerar la autorización de actividades petroleras en zonas protegidas, como los parques nacionales, solamente cuando se hayan tomado medidas viables para la ordenación adecuada de los recursos naturales que aseguren la preservación de la integridad de estas áreas. En la evaluación económica de proyectos de explotación petrolera en tales zonas, deberán considerarse como alternativas las técnicas que causan daños mínimos. Política de recursos naturales 3.30 El Gobierno debería preparar una política global de recursos naturales para la región amazónica que se base en el concepto de la sostenibilidad de sus recursos renovables y no renovables. La política debería utilizar: la información científica más fidedigna acerca de los 2/ Este Fondo financia actualmente pequeños centros comunitarios dispersos en varios lugares. - 31 - recursos naturales de la región; los estudios de capacidad de carga indicados en el párrafo 3.23, y una evaluación realista de las perspectivas a largo plazo de la región en lo relativo a la colonización y el desarrollo económico. Agricultura y silvicultura 3.31 Una política de recursos naturales como la indicada debería empezar con la preparación de un mapa de las zonas agroecológicas de la región, que defina: las zonas en que los bosques deberán quedar intactos por sus características físicas o culturales exclusivas (por ejemplo, sectores de gran diversidad biológica o territorios aborígenes de grupos indígenas); las zonas que se prestan para la agricultura comercial (por ejemplo, ganadería limitada; producción de café, cacao o naranjilla, etc.), y las zonas que se prestan más para la silvicultura comercial o para alguna combinación de actividades forestales y agrícolas. 3.32 Mientras se prepara el mapa de las zonas agroecológicas, el Gobierno debería encargar la preparación de un estudio de las políticas más apropiadas para la región en materia fiscal, crediticia, de uso de los suelos y de tenencia de la tierra. Se podría prestar especial atención a lo siguiente: a) El Gobierno debería reconsiderar su actual política de líneas de crédito subvencionado para la agricultura y la ganadería. Si bien esa política no se refiere específicamente a la región amazónica, afecta adversamente su desarrollo a largo plazo (párrafo 2.17), al hacer que actividades como la ganadería sean financieramente factibles, pero con costos económicos elevados (deforestación y erosión de los suelos). Asimismo, deberían reconsiderarse las políticas impositivas en vista del efecto que tienen sobre la región. Por ejemplo, el Ecuador no tiene impuestos nacionales territoriales 3/, y el impuesto territorial rural municipal tiene alcances limitados. Un impuesto rural progresivo puede mejorar las modalidades de uso de los suelos, imponiendo recargos a los que se dediquen a actividades poco recomendables desde el punto de vista ambiental (Mahar, 1989, pág. 50). b) La política básica de promover la colonización de la región amazónica debería ser reexaminada a fondo porque ha promovido actividades incompatibles con el desarrollo económico sostenible de la región. Este examen debería incluir una evaluación de las funciones del INCRAE y el IERAC. 3/ Si bien DINAC (Dirección Nacional de Avalúos y Catastros) es la organización nacional que recauda los impuestos territoriales y el Gobierno central retiene parte de estos ingresos, el impuesto corresponde a las municipalidades, y DINAC lo cobra en su nombre. - 32 - c) Debería fortalecerse la capacidad de la Dirección Nacional Forestal (DINAF) para aplicar las políticas de protección forestal y de desarrollo. Los actuales niveles de personal y otros recursos de la DINAF son insuficientes para que se desenvuelva con efícacia. 3.33 El Gobierno debería iniciar un programa de ciencia aplicada y tecnología para la región amazónica, asignándole los recursos necesarios. Los principales campos que se necesita investigar son: el potencial agrícola de los suelos amazónicos; las técnicas de ordenación de la vida silvestre y la agrosilvicultura; los efectos sociales y ambientales de los monocultivos (por ejemplo, las plantaciones de palma oleaginosa), y los efectos sobre el ambiente y sobre la salud pública del uso de pesticidas en las tierras bajas tropicales. Transporte 3.34 El Gobierno debería formular una política de transporte regional coherente que complemente sus políticas de desarrollo de los recursos naturales, agrícolas y forestales. Debería establecerse una coordinación mucho mayor entre el CEPE y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte para la planificación y construcción de carreteras, y debería prestarse más atención al potencial del transporte fluvial en la Amazonia. La DIGEMA u otro organismo apropiado deberá exigir que junto con todos los estudios de factibilidad de carreteras se realice una evaluación uniforme de los efectos ambientales. Comunidades indígenas 3.35 En toda la planificación del desarrollo de la región amazónica deberían tenerse en cuenta los deseos y necesidades de las comunidades indígenas, según se reflejan en los programas de las organizaciones y federaciones que las representan. El elemento más importante en este aspecto es el reconocimiento jurídico y la regularización de las reclamaciones de tierras de los indígenas. El Gobierno debería clarificar su política con respecto a estas reclamaciones y un paso importante en este sentido es que se tome decisión respecto del proyecto de ley de nacionalidades indígenas presentado al Congreso en agosto de 1988. Además, debería destinar recursos suficientes para la demarcación de las tierras indígenas y entrega de títulos, proteger los recursos indígenas tanto forestales como pesqueros y de la vida silvestre y prestar más apoyo a los programas de salud, educación y desarrollo de la comunidad destinados a los indígenas. La biodiversidad y las áreas protegidas 3.36 El Gobierno debería prestar más apoyo a las áreas protegidas de la región mediante la preparación de planes de ordenación, la resolución de conflictos entre los objetivos de conservación y las inversiones privadas y públicas en obras de infraestructura, y el suministro de una infraestructura adecuada, con la designación de guardias forestales y - 33 - demás personal en los parques. Cuando sea posible, la ordenación de las áreas protegidas deberá combinar los objetivos de conservación y de desarrollo económico mediante el establecimiento de proyectos de manejo sostenible de recursos, con poblaciones de colonos en las zonas intermedias que rodean a las áreas de conservación y grupos indígenas que moran en sus bosques. Las organizaciones no gubernamentales pueden contribuir significativamente al mantenimiento de estas áreas, ayudando en el diselo de los planes de ordenación y actuando como intermediario en la preparación de planes financieros especiales, como los swaps de deuda por financiamiento de medidas de conservación del medio ambiente. Desarrollo municipal 3.37 Por último, el Gobierno nacional debería prestar más atención a la forma de fortalecer a los gobiernos municipales en campos como la planificación, programación y presupuestación de los servicios municipales. Un servicio municipal muy importante que se debería fortalecer es la ordenación del uso de los suelos y la protección de los recursos forestales y de la flora y fauna. En lo relativo a las necesidades de desarrollo de la región amazónica, una asociación bien definida entre el Gobierno central, los gobiernos municipales, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales parece ser una solución institucional más razonable que la creación de un organismo centralizado de desarrollo regional. Sin embargo, dicha asociación solamente sería eficaz si se fortalecen todos los participantes, pero sobre todo las municipalidades, en lo relativo a la ejecución de políticas de desarrollo económico sostenible de la región. - 34 - ANEXO 1 Página 1 de 5 ECUADOR - POBLACIONES INDIGENAS Y SUS ORGANIZACIONES Panorama general 1. Los pueblos indígenas que habitan el Ecuador de hoy son los sobrevivientes de grupos étnicos antiguos que se han venido transformando como consecuencia de guerras intertribales, la conquista y la colonización, la influencia de los misioneros, las invasiones de sus territorios por caucheros y criadores de ganado, y por el avance de la frontera petrolera con sus actividades concomitantes de construcción de caminos y de colonización (Whitten, 1978). 2. La población indígena contemporánea de la región amazónica se estima entre 85.000 y 100.000 habitantes, o sea aproximadamente de un cuarto a un tercio del total correspondiente a la región. Hay seis grupos indígenas y los dos más numerosos, los quichuas (40.000) y los shuar (35.000), integran casi el 85% de la población índígena amazónica. Estos grupos han tenido contacto desde hace mucho tiempo con los agentes de la sociedad nacional, y actualmente están en una fase de expansión, tanto demográfica como geográfica. 3. Otros grupos mucho menores que todavía viven de los recursos forestales, son los achuar (2.000), huaorani (850-900), siona-secoya (400-500), y cofan (350-400). Los huaorani, que tienen algunos subgrupos nómadas con los que no se ha establecido contacto, ocupan el Parque Nacional de Yasuni y están amenazados por la exploración petrolera, la construcción de caminos y otras actividades (Fundación Natura, 1988). 4. Tradicionalmente, la política estatal ha consistido en delegar responsabilidad en lo atinente a la "protección" y "civilización" de estos subgrupos indígenas que habitan las tierras bajas a sociedades misioneras extranjeras, en un principio a diversas órdenes de la Iglesia Católica Romana, pero en decenios más recientes a los misioneros evangelistas norteamericanos. En los últimos 20 añios, con la explotación del petróleo, la construcción de caminos y la colonización, las políticas del Estado con respecto a los indígenas se han definido cada vez más dentro del marco de las leyes de reforma agraria y de colonización. En ambos casos, el objeto de las políticas estatales ha sido integrar a la población indígena en la sociedad nacional y en los programas de desarrollo, con muy poca consideración por su cultura y organización social y escasa comprensión de su adaptación ecológica tradicional, sus técnicas de uso de los suelos y su estrategias para el manejo de los recursos (Vickers, 1984; Whitten y otros, 1985). 5. Sin embargo, a partir de la creación en 1964 de la Federación de los shuar, las poblaciones indígenas comenzaron a formar federaciones regionales, con el objeto de reafirmar la cultura nativa y la identidad étnica y conseguir el reconocimiento y la protección del estado para sus - 35 - ANEXO 1 Página 2 de 5 derechos a las tierras. En 1980 varias organizaciones que se habían formado durante el decenio anterior establecieron la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE), que ha centrado desde entonces la atención nacional e internacional en los derechos de los indígenas a sus tierras. CONFENIAE ha destacado también la importancia de que el Estado reconozca y promueva los conocimientos ecológicos y las técnicas de uso de los suelos de los indígenas, como estrategia para la conservación y el desarrollo racional de los recursos de la región amazónica (Mashinkia y Awak Tentets, 1986, y Naikiai, 1987). 6. En 1984, CONFENIAE se unió a varias organizaciones de la Sierra y de la Costa, formando así la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), que representa a nivel nacional a las numerosas y muy diversificadas comunidades del país. Entre otros programas, CONAIE realizó con éxito gestiones ante el Congreso ecuatoriano para el establecimiento de una comisión especial de asuntos indígenas y para la preparación de un proyecto de ley de nacionalidades indígenas. Este último proyecto, que fue presentado a la aprobación del Congreso en agosto de 1988, reconoce por primera vez el carácter plurinacional y multiétnico del Estado ecuatoriano, así como los derechos territoriales de los grupos indígenas del país (Comisión Especial de Asuntos Indígenas, 1988). Poblaciones indígenas 7. Los quichuas (quijos, canelos, yumbos o inganos) han demostrado gran capacidad de adaptación. A lo largo de su historia han resistido la influencia de colonizadores y misioneros que trataron de mantenerlos en las colonias, en las que podían ser más accesibles como fuerza de trabajo. 8. Este grupo está pasando por una fase de expansión demográfica, que ha provocado su migración hacia las zonas boscosas no comprendidas en su territorio tradicional. Esta migración es particularmente importante en las tierras bajas a lo largo de los ríos San Miguel, Aguarico y Napo. 9. Los quichuas viven en unidades familiares extendidas patriarcales y en aldeas patrilocales (es decir, establecen su ascendencia y determinan su residencia a través del antepasado masculino). Su territorio se divide en zonas familiares, llamadas "lactas", dentro de las cuales cada familia nuclear mantiene su morada y tierras. Además, cada familia tiene una serie de terrenos más grandes llamados "carutambo" o "purina" en los que viven durante ciertas épocas del añio. 10. Generalmente, varias de estas familias extensas se juntan para formar una "comuna" o "centro", que es un tipo de cooperativa. En el Napo y en Pastaza, la incorporación a estas organizaciones de primer grado ha dado origen a varias de segundo grado, las federaciones, entre ellas la "Federación de Organizaciones Indígenas del Napo" (FOIN), la "Federación de Comunas Unión de Nativos de la Amazonia Ecuatoriana" (FCUNAE), "Jatun Comuna Aguarico" (JCA), la "Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza" - 36 - ANXBO 1 Página 3 de 5 (OPIP), y la "Asociación de Indígenas Evangélicos del Napo" (AIEN). A su vez, éstas están organizadas en un grupo de tercer nivel, la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE). 11. El proceso de modernización está transformando gradualmente las formas tradicionales de producción de los quichuas y sus técnicas de uso de los suelos y, en los últimos años, han empezado a criar ganado vacuno y se han dedicado también a otras formas de agricultura comercial (por ejemplo, producción de café y cacao). Estos cambios han tenido profundas consecuencias en sus hábitos culturales y estructuras comunitarias que han llevado a la destrucción del hábitat del que depende su supervivencia cultural. 12. Uno de los problemas principales que enfrentan los quichuas, como otros grupos indígenas de la Amazonia ecuatoriana, es la falta de suficiente tierra y la posesión legal de la misma. Las zonas reservadas para las comunidades quichuas cerca de Puyo, Tena y Archidona no bastan para la población y la subdivisión de lotes cuyos títulos habían sido otorgados antes, ha tenido como consecuencia que innumerables familias no puedan subsistir con lo que producen. Esto ha obligado a algunos a trasladarse a otras zonas en donde sus derechos a la tierra son menos firmes y ha creado conflictos con colonos provenientes de otras partes y con otros grupos de indígenas. 13. Los shuar y los achuar son jivaroparlantes y ocupan territorios vecinos en la zona centro sur de la Amazonia. Los shuar (llamados "untsuri shuar" por otros jívaros) viven principalmente en la región subandina o "Ceja de Selva", en los valles de los ríos Upano y Zamora y, en menor cantidad, en los tramos superiores de los ríos Morona y Palora. Los achuar viven principalmente en las cuencas superiores del Morona y el Huasaga y en las márgenes de algunos de los afluentes del río Pastaza, como el Copataza, el Bobonaza y el Ishpingo. 14. Hay una gran heterogeneidad socioeconómica y cultural entre los shuar y los achuar. En lo tocante a sus sistemas de producción, algunos grupos viven principalmente de actividades de subsistencia y otros están fuertemente orientados hacia el mercado; entre estos últimos, algunos se ocupan como trabajadores agrícolas para los colonos o para otras comunidades indígenas. Culturalmente, algunas comunidades se mantienen aisladas de las influencias externas, o las han resistido, en tanto que otras han asimilado las costumbres, el idioma y otras características de la sociedad nacional. 15. Los grupos shuar y achuar más tradicionalistas viven en familias extendidas, que forman zonas endógamas y tienen un jefe único. Como sucede con los quichuas, el proceso de modernización está transformando gradualmente sus estructuras sociales y políticas, a medida que los maestros, los promotores de la salud y los religiosos reemplazan a los shamanes o curanderos como dirigentes de los distintos grupos. - 37 - ANEXO 1 Página 4 de 5 16. Para defender a sus tierras contra los intrusos, los shuar y los achuar han formado organizaciones de primer grado llamadas "centros", además de asociaciones y federaciones más amplias. La Federación Shuar, la más antigua de la Amazonia ecuatoriana, representa 260 "centros" organizados en 23 asociaciones; la Asociación Independiente del Pueblo Shuar del Ecuador (AIPSE) representa a 70 "centros". La Federación Shuar ha sido reconocida internacionalmente por su escuela radiofónica bilingue, que tiene mucho éxito, y por su programa de publicaciones, y ha estado a la vanguardia del movimiento indígena nacional del Ecuador. 17. Los huaoraní, que están en contacto permanente con la sociedad nacional ecuatoriana, se concentran cerca de las nacientes del río Curaray, en un "protectorado" de 66.000 ha que les fue cedido por el Gobierno en 1969 y adjudicado legalmente en 1983. El territorio tradicional de los huaorani estaba a la margen derecha del río Napo y subsisten pequeiíos grupos, que se mantienen relativamente aislados y solamente tienen contactos intermitentes con los forasteros, en la provincia del Napo, sobre todo en el alto Yasuni y cerca de los ríos Shiripuno (el grupo Tagueiri) y Cononaco (el grupo huepeiri). 18. A pesar de la intensa exposición al cambio que han tenido en los últimos decenios, la cultura huaorani se mantiene fuerte. Conservan todavía su producción tradicional de subsistencia, basada en la horticultura nómada, la caza, la pesca y la recogida de alimentos. Las principales fuentes de aclimatización a otras culturas son los contactos con los misioneros del Instituto Lingüístico de Verano/Traductores de la Biblia de Wycliffe, un turismo sin trabas y las obras relacionadas con la exploración petrolera. Hay también colonos de paso hacia la región del río Cononaco y contactos cada vez más frecuentes entre los huaorani y las comunidades pioneras quichuas. 19. Recientemente se han intensificado las relaciones de parentesco y los contactos entre los huaorani y grupos quichuas cercanos. Han surgido también entre los primeros varias mujeres dirigentes que sirven como intermediarias culturales con el mundo exterior. 20. Los cofanes son el grupo indígena más afectado por las recientes actividades de exploración de petróleo y colonización. Viven en los asentamientos de Dureno, Dovino y Sinangue, habitan una zona reducida que no es verdaderamente suficiente para su mantenimiento y que amenaza su supervivencia como grupo cultural y étnico separado. Su territorio tradicional, que en otra época mantenía a una población indígena relativamente numerosa, está ahora entrecruzado por un sinfín de caminos, y de depósitos de petróleo y también lo pueblan miles de familias de colonos. - 38 - ANEXO 1 Página 5 de 5 21. A partir del decenio de 1950, prácticamente todos los aspectos de la cultura cofán han experimentado cambios. Esto comprende los tipos de vivienda, las herramientas y las armas, las prácticas médicas tradicionales, el comportamiento de los miembros de la comunidad, y sus tabúes tradicionales con respecto a algunos alimentos. Si bien no se han perdido algunas de sus costumbres de subsistencia, se han visto obligados a complementar sus ingresos con la venta de madera, de recursos silvestres y de artesanías. Actualmente no pueden menos que recurrir a los mercados externos y se ven obligados a explotar excesivamente su hábitat para sobrevivir y obtener ingresos en efectivo. 22. Como resultado de los contactos y presiones externas, los cofanes han sufrido un proceso de desorganización social, de rápida asimilación de otras culturas y cuasi extinción de la propia. Sin embargo, algunos de los dirigentes jóvenes están tratando de contrarrestar estos procesos y, en parte como resultado de sus esfuerzos, el Gobierno les ha asignado tierras en calidad de "comunas". En fecha más reciente, los cofanes y los siona-secoya han ingresado en la CONFENIAE para aumentar su poder de negociación con el Gobierno. 23. Por último, el grupo siona-secoya, que actualmente comprende dos grupos étnicos, vive en el Ecuador, Colombia y Perú. En el Ecuador hay cuatro comunidades principales: los secoya de San Pablo y los que viven siguiendo el curso del río Aguarico; los siona de Biana, también a lo largo del río Aguarico y los de Cuyabeno, que viven cerca de los lagos del mismo nombre en dicha reserva faunística. 24. Los siona-secoya viven siguiendo el curso de los ríos y usan canoas hechas de troncos de árbol. Viven dispersos en todo su territorio en grupos familiares de linaje patriarcal y patrilocal, aunque en el decenio de 1970 tendían a concentrarse en los alrededores de la colonia de San Pablo de Kantesiaya. Sin embargo, para defender su territorio, se han dispersado ocupando puntos estratégicos y han creado pequeños asentamientos como los de secoyas en el ángulo oriental de su territorio. 25. La cultura india está íntimamente relacionada con el medio tropical forestal, y para su subsistencia necesitan todavía de la caza, la pesca y la recogida de alimentos. La caza, que es una actividad masculina, suministra más del 80% de las proteínas de su dieta y la horticultura, a cargo de las mujeres, suministra del 70% al 80% de las calorías (Vickers, 1979). 26. En 1983 el Ministerio de Agricultura y Ganadería recomendó la expansión de la tierra legalmente asignada al grupo, pero hasta ahora esta recomendación no se ha llevado a la práctica. En la actualidad, los siona-secoya están rodeados de cooperativas de colonos y de plantaciones de palma africana. - 39 - ANEXO 2 Página 1 de 4 ECUADOR RESUMEN DE LAS PRINCIPALES LEYES QUE SE REFIEREN A LA REGION AMAZONICA 1. El análisis en que se basa este resumen fue realizado por la Fundación Natura (1988) y revela que las siguientes leyes tienen especial importancia para la administración de los recursos humanos y naturales de la región amazónica ecuatoriana. Ley de Colonización de la Región Amazónica Ley de Cultura Ley de Minería y de Hidrocarburos Ley de Seguridad Nacional Ley de Reforma Agraria Ley de Régimen Municipal Ley de Tierras Baldías Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre. 2. Estas leyes se discuten a continuación, ya que afectan a la región amazónica en tres esferas: a) la política de uso de los suelos, b) la política cultural y c) la política de seguridad nacional. Política de uso de los suelos Ley de Colonización de la Región Amazónica 3. La principal ley de interés para la región es la de colonización de la región amazónica (1978) que tiene el carácter de "especial", lo que significa que tiene precedencia sobre cualquier otra ley relativa al mismo asunto. Establece que la colonización de la región amazónica ecuatoriana es un objetivo de urgente prioridad nacional. Con este fin, todas las autoridades locales y organismos administrativos deberán colaborar para facilitar un proceso organizado de colonización en las cuatro provincias de la región amazónica. Se alienta a la iniciativa privada y se estipula que todas las actividades de colonización se coordinarán a través de las instituciones del sector público --sobre todo el Instituto Nacional de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana (INCRAE). El INCRAE se encarga de formular la política y suministrar a los colonos títulos legales de la tierra a través del IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización). 4. La colonización tendrá por objeto aliviar la situación en las zonas con mayor densidad de población del Ecuador, y se realizará mediante grupos organizados de ecuatorianos. Solo en forma excepcional podrán los extranjeros participar en estos programas, y aun en este caso, únicamente pueden establecerse a una distancia de 50 km de la frontera. Las fuerzas armadas participarán en la selección de los colonos. - 40 - ANEXO 2 Página 2 de 4 5. Todos los programas de colonización deberán tener en cuenta el uso apropiado de los suelos en las diversas zonas de la región para garantizar la conservación de sus recursos forestales, promover el desarrollo agrícola y la minería, y además crear asentamientos humanos, reservas de turismo y servicios agroindustriales. 6. Esta ley declara como objetivos una amplia gama de usos posibles de la región amazónica ecuatoriana sin establecer un claro orden de prioridad entre ellos. Por lo tanto, la decisión respecto de los posibles conflictos entre intereses encontrados queda librada al juicio de las instituciones que pongan en práctica tales decisiones. Sin embargo, el espíritu general de la ley es el de propiciar el uso intensivo de la región. Ley de tierras baldías 7. Esta ley afecta el proceso de colonización ya que define las "tierras baldías", es decir, "no ocupadas" que son patrimonio del IERAC y constituyen la principal reserva para los futuros asentamientos. Las tierras "no ocupadas" son aquellas que a) forman parte del territorio del país y no tienen otro propietario; b) han sido devueltas al Estado por razones jurídicas, o c) no han sido cultivadas durante más de diez años. Según esta definición, el IERAC es el propietario legal de casi todas las tierras de la región amazónica ecuatoriana, y puede hacer con ella lo que considere más conveniente. 8. Establece también que, como requisito para obtener título de propiedad legal, un colono debe limpiar el bosque y reemplazarlo con cultivos o pastos para demostrar posesión y uso de la propiedad. 9. El concepto de "baldío" ha suscitado controversia en los últimos tiempos porque no reconoce que a) los grupos indígenas han ocupado esas tierras durante siglos; b) una gran parte de la tierra cubierta por bosques o en barbecho es usada periódicamente por grupos indígenas, y c) la tierra boscosa cumple funciones ecológicas útiles. En otras palabras, se plantea el interrogante de si esas tierras pueden considerarse "desocupadas" y cuánto puede contribuir esta clasificación jurídica a la deforestación y a los conflictos culturales. Ley forestal y de conservación de áreas naturales y vida silvestre 10. Esta ley define como patrimonio del Estado a todos los bosques naturales, plantaciones forestales establecidas por éste, y la flora y fauna concomitantes. El Ministerio de Agricultura y Ganadería se encarga de su aplicación y de promover la explotación e industrialización de los recursos forestales a través de grupos organizados. Arrienda esos recursos a las compaiíías privadas, con la condición de que reforesten la zona y proporciona incentivos a tal fin. Sin embargo, muchas veces no se - 41 - ANEX0 2 Página 3 de 4 reforesta porque no se obliga debidamente al cumplimiento de esta estipulación o, en parte, porque el Ministerio no produce suficientes plantas de reemplazo (plántulas). 11. La ley prevé también la creación de reservas naturales de diversas categorías, aunque esta disposición no tendrá necesariamente por resultado una protección efectiva ni la ordenación competente de estas reservas. Ley de régimen municipal 12. Esta ley se utiliza como base para planificar el uso de los suelos en todo el Ecuador. Sus objetivos son estimular el bienestar material de la población y contribuir a la protección de los intereses locales. Las municipalidades tienen la responsabilidad oficial de suministrar servicios públicos a todas las colonias. En la región amazónica, la prestación de estos servicios no alcanza a satisfacer toda la demanda y en general se limita a las capitales provinciales. 13. También se enuncia en esta ley la responsabilidad de las municipalidades de preservar los bosques como parte de los servicios públicos que prestan. Pero en realidad, lo que generalmente se hace es talar los bosques para ampliar la urbanización. Ley de minería y de hidrocarburos 14. Las disposiciones de esta ley se refieren a la concesión de zonas de cateo a empresas privadas. En 1985 se introdujeron algunas enmiendas relativas al control de la contaminación. Como sucede con otros controles incorporados en leyes, es difícil lograr su cumplimiento, lo que malogra los esfuerzos de ordenación del medio ambiente. Política cultural 15. Las políticas culturales para la región amazónica afectan directamente a dos grupos de personas: los indígenas ecuatorianos y los colonos. Se dan dos procesos distintos que son potencialmente contradictorios: la preservación y la integración. En particular las leyes que se relacionan con la población indígena tienen objetivos antagónicos como proteger su cultura e integrarla en la cultura nacional. 16. En lo que respecta a los indígenas ecuatorianos, la Ley de Colonización de la Región Amazónica establece que el Estado, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, elegirá los territorios que se usarán para la colonización y desarrollo de los pueblos indígenas, protegerá su cultura y promoverá su plena integración en la cultura nacional. Uno de los objetivos enunciados en el primer artículo de la Ley de Colonización de la Región Amazónica es la promoción y preservación de las culturas indígenas. - 42 - ANEXO 2 Página 4 de 4 17. La referencia más importante a los colonos de la región amazónica figura en la Constitución del Ecuador, que establece la función de éstos como un objetivo nacional: "se organizará y promoverá la colonización de las tierras como medio de extender la frontera agrícola y de alcanzar la distribución equilibrada de la población en el territorio de la Nación" (Fundación Natura, 1988, Anexo B, pág. 1). La Ley de Colonización indica que los principios básicos que respaldan esta política son: a) respeto de la libertad individual, b) derecho a la libre asociación, c) derechos adquiridos y d) la condenación de toda forma de explotación humana. 18. La Ley de Reforma Agraria encarga al Estado de la tarea de elegir esas regiones, zonas o territorios de intervención prioritaria cuyo potencial en materia de recursos (ecológicos, sociales y físicos) permite el asentamiento de un número máximo de familias campesinas para lograr una contribución inmediata al desarrollo regional. Esto presupone la creación concomitante de una infraestructura física suficiente, en el orden comercial, de comunicaciones, de vivienda, de educación, de salud y de saneamiento. A través del Ministerio de Salud Pública, el Estado suministrará al sector rural los servicios de saneamiento, así como los de medicina preventiva y otros servicios de salud, conforme al plan nacional de salud. Política de seguridad nacional 19. La Ley de Seguridad Nacional estipula la defensa de las fronteras y de la soberanía del Ecuador. En ella se establece que es responsabilidad del Estado garantizar la supervivencia de la comunidad ecuatoriana, defender el patrimonio nacional y contribuir al alcance de los objetivos nacionales. En esta ley, que es de alcance nacional, no se hace ninguna referencia específica a la región amazónica. Sin embargo, a su amparo se ha alentado el establecimiento de colonias fronterizas, con el objeto de demostrar la presencia ecuatoriana en territorios remotos. Considerando la prioridad que se otorga a las leyes de seguridad nacional, parecería que no hay ninguna otra consideración superior (relativa a la protección de recursos o de la cultura indígena, por ejemplo). Leyes relacionadas con el medio ambiente en general 20. Por último conviene mencionar que el Ecuador no tiene una ley amplia de protección del medio ambiente y los recursos naturales, aunque hay un proyecto pendiente de consideración por el Congreso. Hasta la fecha, casi todas las funciones de protección ambiental y de reglamentación las ha asumido la Dírección General del Medio Ambiente (DGMA), organismo dependiente del Ministerio de Recursos Naturales y Energéticos. - 43 - Bibliografía Banco Mundial. 1988. Ecuador - Country Economic Memorandum. Report No. 7321-EC. Banco Mundial, Washington, D.C., EE.UU. Binswanger, H.P. 1987. "Fiscal and Legal Incentives with Environmental Effects on the Brazilian Amazon". Banco Mundial, Washington, D.C., EE.UU. Cabarle, Bruce J. et. al. 1988. "An assessment of biodiversity and tropical forests for Ecuador". Preparado para la Agencia de Desarrollo Internacional (EE.UU). Quito. Carrion, L. y Cuvi, M. 1985. "La Palma Africana en el Ecuador: Tecnología y Expansión Empresarial". 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ESMERALDAS CARCH1,1"' Mu.sne |C-aople E A1 X Son Gw,ego, o | Ga.f ( 9 _w-/cu,BA~BURs _ t__ Son lQe de Qn.nde ..IIIARRA ABUR C_ ha'mono/ 5. o90*- P~ c~~~r * Blonot,llo } | Pro Qu-lo i. rLogo Aglio , S ~~~~~~~~~~~~ ~~~~~irdnc .a -F -- -_ - Lago_ Agri JAMA CHINCH -- 0lXn > Son,o Qo TO|@o o / 0 'tS-'a oWW'U s/ _ j>8Ui.'Lo E,rPocrán Son Sebas'ron del CocajT t--Allolo |, { ¢ToBdk>za ~ Frunc.sco de arel íana;% ie M A N B I/Jrtrol --< Bhc de co ~ O Son V5iciejnte ,J5 BabradeCraque ~ Salinas ' S. bciMtChlone ( _ o_cIobTip¡fini |~~~~~~~,mj -I EAou lm / 41e n= o 9 r f \Xono(; C PACSTAZA Mc Fonglaralta \ DA LF r, g__#/ , wff 19: )s\1 AHu S Plos depCo -- Dn tI <~~~~~~~~~~K - ualo a S *@ _* )| C>t \ ue - - -I% CPAASTR >,i8° ,-AZed -ojon R m- ^aurCADO Arii;c;to .rlex «¿xBi ° 2 *1 Aports * / !,GuorçA | 11 ~~~~~~~~ ) ;;'-~~~ PHYSICAL REGIONS: 1 C d ¡a~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Col ' 4P4ta-4a"-- - t w- () ' li_; ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Sierra T- , _r 1 BAbAo _ Cozodorest ___ _ _i;LJ Oriente 4. / > ~~~~~~eca, tcO -lÓJ A TJí Prma sz rvince Boundaries \ 7 '~~~' Á -Gonzon,orntv Z A MORA 1 -~~~~~~~~-.- Inierriational boundaríes <-> <-~~ \ i t¡:CHICHIPE ' 0 40 60 '0 > <7~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ) A7rgWlb"""/Nmbl KII.OMETERS n P E R U E < j OZumboa f -a aGYl ib; :> - RECENT WORLD BANK DISCUSSION PAPERS (continued) No. 52 The Market-Based Menu Approach in Action: The 1988 Brazil Financing Package. 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Pellechio Banco Mundial Sede Oficina de Europa Oficina de Tokio 1818 H Street, N.W. 66, avenue d'léna Kokusai Building o Washington, D.C. 20433, EE.UU. 75116 París, Francia 1-1 Marunouchi 3-chome Teléfono: (202) 477-1234 Teléfono: (1) 47.69.30.00 Chiyoda-ku, Tokio 100,Japón Facsímile: (202) 477-6391 Facsímile: (1)47.20.19.66 Teléfono: (03) 214-5001 0 Telex: WUI 64145 WORLDBANK Télex: 842-620628 Facsímile: (3)214-3657 RCA 248423 WORLDBK Télex: 781-26838 Dirección cablegráfica: INTBAFRAD WASHINGTONDC o- E. o ISBN 0-8213-1502-1