68945 EXTENSIÓN HACIA LOS BENEFICIARIOS PANORAMA GENERAL La extensión implica comunicar información sobre los programas a posibles beneficiarios, partes interesadas y público en general. Su objetivo es transmitir información acerca de las características y los objetivos clave de los programas y explicar los beneficios, los derechos y las obligaciones de los participantes. La extensión es vital al inicio de la implementación de los programas para ayudar a los beneficiarios en el proceso de inscripción. Aunque la extensión es fundamental, no se le da la importancia que merece. Cuando se lleva a cabo correctamente, aumenta la eficiencia de la focalización, ayuda a llegar a los grupos más pobres (incluidos los más vulnerables, como los analfabetos y los indígenas) y mejora la transparencia y la rendición de cuentas de los programas. Una estrategia de extensión bien lograda permite la parti- cipación de posibles beneficiarios al proporcionarles información amplia sobre sus derechos y res- ponsabilidades en relación con el conjunto de programas sociales que se ofrecen en el país. INFORMACIÓN BÁSICA En todas las etapas de la ejecución del proyecto son importantes las actividades de extensión orientadas a los beneficiarios para entregar información sobre cómo participar en el programa, cómo hacer reclamos y cómo dejar de recibir los beneficios (graduación). Los objetivos especí- ficos de cada etapa son los siguientes: Sensibilización. Explicar a todos los posibles beneficiarios el objetivo y la razón de ser de zz un nuevo programa, sus principales grupos destinatarios y lo que el programa ofrece y no ofrece. Focalización e inscripción. Indicar a los posibles beneficiarios el proceso de selección, las zz condiciones exigidas y cómo participar en el proceso de inscripción. Pago. Proporcionar a los beneficiarios una explicación clara de los mecanismos y plazos de zz Folleto explicando a los benefi- pago y del nivel de las prestaciones. ciarios la Bolsa Familia, la necesi- dad de mantener la información Reclamos. Informar a los beneficiarios sobre los procesos y mecanismos para presentar zz social y económica actualizada y la forma de hacerlo. reclamos en aras de la transparencia y rendición de cuentas. Idoneidad. Comunicar a los beneficiarios de las circunstancias en las que podrían perder zz sus derechos (por ejemplo, que ya no se les considere pobres o que tengan hijos que superan la edad límite del programa). VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. EXTENSIÓN HACIA LOS BENEFICIARIOS En algunos programas, la extensión es parte del proceso normal de implementación. Por ejemplo, la infor- mación puede transmitirse por medio del personal del programa durante las entrevistas de inscripción, en los puntos de pago, mientras se controlan las condicionalidades o a través de líneas telefónicas directas espe- ciales para el programa. Otros programas promueven campañas específicas en los medios de comunicación, que pueden incluir el envío de equipos de trabajo itinerantes a los poblados para registrar a las familias y responder preguntas, así como la difusión de información a través de programas de radio y televisión, periódicos, folletos, etcétera. Muchos programas utilizan a menudo Internet para difundir la información. Algunos diseñan sitios web específicamente para los beneficiarios, donde estos pueden acceder a su historial de pagos y conocer las oportunidades de participación en otras iniciativas. Otros usan teléfonos celulares para la entrega de infor- mación. En contextos de menores ingresos y capacidad limitada, algunos programas transmiten información por medio de estructuras comu- nitarias (dirigentes comunitarios, redes o grupos de mujeres) u organizaciones no gubernamentales (ONG) que comunican la infor- mación a través de radios comunitarias, volantes, carteles, etcétera. PRINCIPALES CONSIDERACIONES Es importante tener presentes los niveles de alfabetización, las diferencias culturales y étnicas y la accesibilidad de las zonas distantes zz en el diseño de métodos de extensión. Las limitaciones presupuestarias son habituales, ya que los programas de protección social rara vez tienen un presupuesto indepen- zz diente dedicado a extensión, pese a su importancia para el éxito de los programas. Es importante que la extensión orientada a los beneficiarios sea incluida en el presupuesto permanente de los programas. zz Las labores de extensión suelen variar en tér- zz minos de costos y de su efecto en los resulta- dos directos de los programas (entre ellos, la precisión de la focalización, la participación en el programa, la expresión de reclamos). Por ejemplo, en algunos contextos, las actividades generales de extensión a través de la prensa y la radio tienen menos repercusiones en la participación que las actividades más directas, como campañas de inscripción en los pobla- dos. Debería fomentarse la evaluación periódica zz y un control de la eficiencia y la eficacia de las actividades de extensión para mejorar los mensajes y los mecanismos de divulgación. Esta supervisión también puede contribuir a reducir los costos. EXTENSIÓN HACIA LOS BENEFICIARIOS EJEMPLOS DE EXTENSIÓN ORIENTADA A LOS BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Chile: Sistema de información administrativa, sicólogos y asistentes sociales Descripción El Ministerio de Planificación de Chile ha desarrollado un registro completo de información social que da a los benefi- ciarios acceso a información detallada sobre su participación actual en programas sociales y las condiciones exigidas por otros programas. La base de datos recoge información de los gobiernos municipales y de otras organizaciones que administran los programas gubernamentales de protección social. Contiene datos completos de todas las iniciativas incluidas en el Sistema de Protección Social Integrado del país (Chile Solidario, Programa Puente, Personas en Situación de Calle, Programa Vínculos, Chile Crece Contigo). Los beneficiarios pueden acceder a la base de datos en línea para conocer los programas a los que pueden postular y ver un resumen de los beneficios que actualmente reciben. Una característica distintiva de Chile Solidario es la visita regular de sicólogos y asistentes sociales a las familias benefi- ciarias. Los trabajadores sociales registran el avance de las familias y las vinculan con los programas actuales. Los objeti- vos de los programas son incluir a los beneficiarios en la red de servicios públicos que está a su disposición, restablecer la confianza y promover inversiones en capital humano. República Dominicana: Línea directa nacional Descripción El Programa Solidaridad, que transfiere dinero en efectivo con algunas condiciones, ha acordado con la Oficina Presi- dencial de Tecnologías de la Información la utilización de su línea telefónica directa para proporcionar información a los beneficiarios actuales y potenciales. La línea directa ofrece información sobre diversos servicios públicos, tales como obras públicas, servicios sociales, servicio nacional de correos y organismos gubernamentales. Dos meses después de que la línea comenzara a incluir información sobre el Programa Solidaridad (en enero de 2008), el 55% de las 12.000 llamadas recibidas fueron consultas al respecto. Por otra parte, el número total de llamadas reci- bidas aumentó en 50% después de tres meses. La mayoría de las llamadas relacionadas con el Programa Solidaridad fueron solicitudes de información sobre la base de datos de beneficiarios, los procedimientos de inscripción, las condi- ciones exigidas y los componentes. Solo una pequeña parte de las llamadas se refería a reclamos. Camboya: Carteles con información y anuncios verbales Descripción El programa de becas de Camboya tiene por objeto reducir los costos de la educación secundaria para los hogares pobres mediante la concesión de becas focalizadas consistentes en dinero en efectivo. Los objetivos a largo plazo son aumentar la matrícula, la retención y el avance de los estudiantes de familias pobres en la educación secundaria. Para llegar realmente a los estudiantes de las familias más pobres, las actividades de extensión buscan difundir informa- ción sobre el programa de becas de la manera más amplia posible y crear conciencia sobre el valor de la educación. Las herramientas de sensibilización utilizados son carteles que destacan el programa; otros que detallan quién cumple las condiciones, cómo pueden postular los estudiantes, etcétera; y anuncios verbales de profesores o dirigentes comunita- rios en reuniones públicas o encuentros, que incluyen la información proporcionada en los carteles. La difusión está descentralizada. El equipo provincial del Proyecto de Apoyo al Sector Educación de Camboya es el responsable de capacitar a los comités locales de administración en cada provincia y de repartir los materiales informa- tivos. Estos comités distribuyen los carteles y elaboran anuncios verbales en las escuelas primarias y secundarias, en los consejos comunales, en los centros de salud y mercados locales. EXTENSIÓN HACIA LOS BENEFICIARIOS Kenya: Sesiones de sensibilización y visitas a domicilio Descripción El Programa para Huérfanos y Niños Vulnerables de Kenya tiene sesiones de sensibilización cuyo objeto es ayudar a las familias a tratar problemas de salud y asuntos familiares. Las sesiones tocan temas como: nutrición, salud infantil y materna, salud social y prevención y tratamiento de enfermedades crónicas, entre ellas paludismo, VIH/SIDA y enferme- dades de transmisión sexual. El programa, que en 2007 cubría a 10.500 beneficiarios, incluye la visita de un voluntario, aproximadamente cada cuatro meses, a los hogares de los beneficiarios. Durante la visita, el voluntario orienta a los miembros de la familia en cuanto a los aspectos del programa relacionados con el cumplimiento de las condicionalidades, el cobro de los beneficios y las posibles quejas o problemas que puedan tener. La visita también ayuda a identificar posibles problemas que afectan a una familia determinada y que pueden requerir ayuda especializada. FUENTES Education Sector Support Project. 2006. “Local Management Committees: Operation Procedures.” Cambodia, Ministry of Education, Youth & Sport, Phnom Penh. Liberia Agency for Community Empowerment (LACE). 2008. “Operational Guidelines: Liberia Cash for Work Temporary Employment Project (CfWTEP) Operation Manual.” LACE, Monrovia, Liberia. Productive Safety Net Program. 2006. “Charter of Rights & Responsibilities.” Ethiopia, Ministry of Agriculture and Rural Development, Addis Ababa. Programa Oportunidades. 2010. “Presentación acerca la experiencia de los encuentros con beneficiarios.” Secretaria de Desarrollo Social, México. Programa Red de Oportunidades. 2006. “Términos de Referencia para Consultoría Individual: Oficiales Regionales de Información y Comunicación Social.” Secretaria del Sistema de Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social, Ciudad de Panamá. Programa Solidaridad. 2008. “Corresponsabilidades—Dirigido a las familias beneficiarias.” Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales, Santo Domingo. Proyecto de Protección Social. 2007. “Términos de Referencia para Contratación de Firma Consultora para el Diseño de la Estrategia de Comunica- ción Social.” Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo, La Paz. To access the resource links and for more publications, go to worldbank.org/safetynets/ publications. For more case studies and safety net “how to” information, please visit worldbank.org/safetynets/howto. INSCRIPCIÓN PANORAMA GENERAL Cuando los beneficiarios han sido identificados, deben inscribirse en el programa para que puedan comenzar a participar en las actividades de protección social y recibir beneficios. Los procesos de inscripción varían según pro- grama y país, pero suelen incluir una encuesta, un modelo regido por demanda o una combinación de ambos. Con independencia del modelo usado, se necesita una cam- paña de extensión complementaria para entregar infor- mación y transmitir a sus derechos y responsabilidades los participantes. Puede necesitarse apoyo adicional para atraer a los beneficiarios más desfavorecidos. INFORMACIÓN BÁSICA El método que utiliza una encuesta tipo censo empieza por identificar zonas donde puede haber gran cantidad de posibles benefi- ciarios (por ejemplo, zonas con altos índices de pobreza) y luego enviar al personal del programa o a encuestadores capacitados para entrevistar e inscribir a todos los hogares de una zona en particular. La elegibilidad se determina según los resultados de la encuesta. Por el contrario, el método por demanda exige que los posibles beneficiarios visiten un lugar establecido para postular directamente a los beneficios grama. Ambos métodos pueden complementarse. Cada etapa del desarrollo del programa puede dictar el uso de uno u otro o pueden utilizarse de manera simultánea. Algunos programas—incluidos los de Brasil, Chile, Colombia y México— utilizan una metodología mixta, en que se emplean ambos métodos al mismo tiempo o uno en zonas urbanas y otro en zonas rurales. El siguiente cuadro presenta las distintas ventajas y desven- tajas de cada método, así como las condiciones en que cada uno resulta más adecuado. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. INSCRIPCIÓN Método Ventajas Desventajas Condiciones ideales de uso •• Puede llegar a los más pobres, que a menudo •• Las encuestas periódicas crean listas de parti- •• Zonas homogéneas con altos índices carecen de información y recursos y viven lejos cipación que son estáticas o inflexibles, lo que de pobreza de las oficinas de los programas. dificulta atender a aquellos cuyas circunstancias •• Lugares con bajos niveles de educación •• Bajo costo por cada persona nueva encuestada, han cambiado. y poco acceso a la información ya que las encuestas ahorran en costos de viaje •• Los miembros de los hogares elegibles pueden •• El programa es nuevo o todavía no es Encuesta y tiempo. estar ausentes o no responder en el momento bien conocido. •• Cuando las encuestas son sistemáticas, pueden en que se realiza la encuesta. arrojar datos de mejor calidad y reducir el ries- •• Puede resultar costosa en zonas donde hay mu- go de manipulación de la información. chos hogares que no cumplen las condiciones o •• Pueden organizarse campañas de inscripción donde están muy dispersos. masivas. •• Proceso abierto y dinámico que permite postu- •• Los pobres pueden no participar por falta de •• Zonas heterogéneas con índices de lar a cualquiera y en cualquier momento información y porque viven más lejos de las pobreza moderados o bajos •• Los costos pueden ser inferiores si los no pobres oficinas de los programas. •• Lugares con niveles de educación de deciden no postular. •• Los costos pueden ser superiores si los asisten- moderados a altos y buen acceso a la Por tes sociales deben verificar (mediante visitas al información •• La naturaleza institucionalizada otorga perma- demanda hogar) la información proporcionada por los nencia, lo que puede ayudar a crear y mantener •• El programa es bien conocido. estructuras institucionales. beneficiarios. •• Puede ser un proceso lento, con largas filas, o requerir gran cantidad de personal. •• Satisface las necesidades diversas que enfrenta •• Se necesita gran capacidad administrativa para •• El programa funciona en zonas que un programa en sus distintas etapas de desa- supervisar la metodología mixta. tienen características distintas (por rrollo. •• Los costos podrían ser mayores, en especial al ejemplo, nivel de pobreza, educación, •• Puede llegar mejor a los más pobres al adaptarse comienzo, al diseñar e implementar dos méto- acceso a la información) Mixto a distintas condiciones (por ejemplo, zonas dos independientes (en términos de necesida- •• Los programas evolucionan (por ejem- rurales/urbanas, concentraciones más altas/más des de personal, control, comunicaciones, etc.). plo, de pilotos a programas integrales e bajas de pobreza) institucionalizados) •• Pueden reducirse los costos si se implementa cada método en las condiciones adecuadas. CONSIDERACIONES ESENCIALES zzEn ocasiones se debe ofrecer apoyo adicional para alcanzar niveles de inscripción satisfactorios —por ejemplo, complementando los anuncios generales sobre la inscripción con información para las organizaciones comunitarias que trabajan con el mismo grupo beneficiario u ofreciendo sesiones informativas en los vecindarios. zzEl método de encuesta a menudo es útil en las primeras etapas de la implementación del programa, cuando hay poca información al respecto. Un programa puede cambiar después al método por demanda, cuando los beneficiarios saben más al respecto y estarían dispuestos a postular a los beneficios. zzDebe considerarse el sistema de focalización del programa al determinar el método de registro. Así, los programas que por su propia índole se foca- lizan en determinados grupos de la población (por ejemplo, programas de trabajo en obras públicas) generalmente usarán el método por demanda, que permite a los beneficiarios decidir si postularán o no. zzEl plazo para inscribir a los beneficiarios también puede determinar el método de inscripción. Si la implementación debe ser rápida, es preferible el método de encuesta. Pueden organizarse campañas de inscripción masiva en asambleas de las escuelas, municipios, etcétera. INSCRIPCIÓN zzLas campañas informativas deben estar adaptadas al método específico de inscripción, ya sea para motivar a los posibles beneficiarios a registrarse (método por demanda) o para recibir a un entrevistador (método de encuesta). Estas campañas también deben ofrecer información a los posibles beneficiarios sobre sus derechos y obligaciones en el marco del programa y los documentos que pueden necesitar para inscribirse. zzEn el método de encuesta, la frecuencia y orden de secuencia de las visitas tienen repercusiones importantes. Si bien las encuestas frecuentes pue- den resultar caras, si son aisladas puede significar que no se inscriban regularmente beneficiarios nuevos en el programa. En cuanto a la secuen- cia, un programa puede comenzar las encuestas en unos pocos municipios donde hay más familias pobres o en todos los municipios, aunque haya pocas. Estas decisiones dependen del presupuesto, objetivos de cobertura y consideraciones políticas. zzEl método por demanda puede facilitar el acceso a otros servicios sociales, como los centros de remisión de atención integral que ofrecen informa- ción sobre otros programas sociales. Así sucede en Chile Solidario y en los Centros de Referencia de la Asistencia Social de Brasil. zzCuando se usa el método por demanda, debe tenerse muy en cuenta que los futuros beneficiarios no sean inscritos en varias zonas, ya que puede haber incentivos a la inscripción en más de un lugar para obtener beneficios adicionales. Una base de datos central es vital para controlar la dupli- cación de entradas y el fraude. EJEMPLOS DE INSCRIPCIÓN EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL India: registro en el Programa Nacional de Garantía de Empleo Rural Descripción El programa está abierto a todos los hogares rurales de las zonas establecidas por el Gobierno central. Todos los adul- tos del hogar que se registren pueden postular a trabajo. Los inscritos deben ser residentes locales que estén dispues- tos a ejecutar trabajos manuales no calificados y postular como hogar en la oficina local del programa. Se puede acudir en persona y hacer la solicitud de registro de manera oral o bien se puede realizar una encuesta puerta a puerta para identificar a personas que quieran participar. Para dar el máximo de oportunidades a las familias que pudieran migrar, el registro está abierto todo el año. Inmediatamente después de la verificación, cada hogar inscrito recibe una tarjeta de trabajo que contiene información pertinente al hogar (su número de registro y la edad y sexo de cada miembro), información de empleo y una foto. Se efectúa un ejercicio anual de actualización, igual a un registro, que tiene en cuenta la temporada de trabajo y tem- porada de migración de la fuerza de trabajo local. Zambia: focalización e inscripción mediante un método de encuesta Descripción En Zambia, la focalización está íntimamente relacionada con el proceso de inscripción en el Plan Social de Transfe- rencias en Efectivo, transferencia de dinero en efectivo no condicionada que se ofrece a los hogares en situación de pobreza extrema (que padecen de hambre y desnutrición crónica y dependen de la mendicidad para su subsistencia) e incapacidad (el sostén de la familia ha muerto o está gravemente enfermo y el hogar no tiene integrantes sanos en edad de trabajar). Tanto los procesos de focalización como de aprobación son efectuados por una serie de comités de- pendientes en el marco del Plan Social de Asistencia para el Bienestar, que existía antes de que comenzaran las transfe- rencias en efectivo. Los comités se organizan a nivel de poblados, zonas y distritos y trabajan de manera voluntaria. A nivel de los comités de asistencia comunitaria para el bienestar de los poblados, que cubren entre 200y400 hogares, se entrevista a los posibles candidatos para el programa y se registra su estructura del hogar y su nivel de pobreza. A continuación se clasifican los hogares y esta clasificación se valida en una reunión de la comunidad. Las postulaciones de los hogares que representan el 10% más pobre se envían al oficial de bienestar social del distrito. La responsabilidad de dar la aprobación final recae en el comité de asistencia para el bienestar del distrito y el comité del poblado informa a los beneficiarios seleccionados. Este método de encuesta llega a los beneficiarios más pobres e incapacitados, que probablemente no podrían partici- par de usarse el método por demanda. Después de la inscripción, se cierra el registro hasta el nuevo período de inscrip- ciones. La calidad de los datos se garantiza mediante los procesos de focalización e inscripción en varias etapas. INSCRIPCIÓN Albania: inscripción por demanda Descripción El programa de transferencias en efectivo condicionadas Ndihme Ekonomike (NE) de Albania, al igual que la mayoría de los programas de asistencia social de Europa Oriental y Central, usa un método por demanda para inscribir a los beneficiarios. Para recibir el beneficio, el programa exige que los beneficiarios físicamente sanos trabajen un día a la semana. Mensualmente, el jefe de hogar debe ir a la oficina del NE —que suele estar en edificio administrativo de la comuna o del municipio— y pedir los beneficios del programa (monto total o parcial), explicando el motivo por el que su familia necesita dicho apoyo. Un administrador social lleva a cabo las entrevistas de postulación y ayuda al postulante a llenar una solicitud. Este también debe presentar varios documentos o declaraciones que comprueben que su familia no tiene otro ingreso/beneficio o que no cuenta con vehículos u otros bienes específicos. En los casos en que el jefe de hogar u otro adulto no puedan asistir mensualmente a la oficina del NE para solicitar el beneficio (por ejemplo, por motivos de salud), el administrador social los visita en sus casas para verificar la documen- tación que compruebe que no hay otra fuente de ingresos y entregar el pago del programa. México: inscripción con metodología mixta Descripción El programa de transferencias en efectivo condicionadas de México, Oportunidades, usa una metodología mixta para inscribir a los beneficiarios. El método está adaptado a los distintos perfiles de pobreza de las zonas rurales y urbanas. En las pequeñas localidades rurales (de hasta 2.500 habitantes), un censo puerta a puerta evalúa la condición socioeco- nómica de los hogares basándose principalmente en los bienes del hogar, pero considerando también la educación y composición del hogar. Una vez recopilada, verificada y procesada esta información, los miembros del personal vuel- ven a visitar a los hogares que cumplen las condiciones para invitarlos a inscribirse en el programa. En las localidades urbanas, se usa un método combinado. En zonas con alta concentración de hogares pobres, se realiza un censo puerta a puerta para determinar la elegibilidad para el programa e inscribir a los beneficiarios. En zonas con menos concentración de hogares pobres, donde el censo puerta a puerta resultaría muy oneroso, la gente debe postular al programa antes de que se evalúe su idoneidad. Para promocionar el programa, invitar a las familias a visitar la oficina local de inscripción del programa y solicitar su evaluación económica, se recurre a los medios de comunicación de masas. Luego de una selección inicial en la oficina del programa, se informa a los postulantes sobre su posibilidad de ser beneficiados. A continuación, un oficial del programa visita cada hogar que se estima idóneo para validar los datos socioeconómicos. Los postulantes deben volver a la oficina del programa para confirmar su idoneidad e inscribirse. FUENTES Castañeda, Tarsicio, and Kathy Lindert, with Bénédicte de la Brière, Luisa Fernandez, Celia Hubert, Osvaldo Larrañaga, Mónica Orozco, and Roxana Viquez. 2005. “Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and the United States.” Social Protection Discussion Paper 0526, World Bank, Washington, DC. India, Ministry of Rural Development, Department of Rural Development. 2008. “Operational Guidelines: 3rd Edition.” National Rural Employment Guarantee Act, New Delhi. Programa mi Primer Empleo. 2007. “Términos de Referencia: Contratación de consultoría para el Registro e inscripción de jóvenes y levantamiento de línea de base para los aplicantes a la Tercera Convocatoria.” Unidad Coordinadora de Proyectos, Secretaria de Trabajo y Seguridad Social, Teguci- galpa, Honduras. Programme of Advancement Through Health and Education (PATH). 2002. “Terms of Reference: Development of Prost Database.” PATH, Jamaica, Kingston, Jamaica. Zalimiene, Laimute. 2006. “Program Implementation Matters for Targeting Performance: Evidence and Lessons from Eastern and Central Europe— Country Case Study: Lithuania.” World Bank, Washington, DC. To access the resource links and for more publications, go to worldbank.org/safetynets/ publications. For more case studies and safety net “how to” information, please visit worldbank.org/safetynets/howto. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS PANORAMA GENERAL En la implementación de programas de protección social, es importante disponer de un sistema de identificación (tarjeta de identidad) que permita distinguir entre quienes son beneficiarios del programa y quienes no lo son. Un sistema de identificación funcional permite llevar el debido registro de los beneficiarios a través de procesos fundamentales del programa, como inscripción, pago, verificación y control, recertificación y graduación. Así se propicia la eficiencia dentro de un programa y se mejora su gestión al reducir los errores de duplicación, fraude y superposición de beneficios. INFORMACIÓN BÁSICA Los beneficiarios se pueden identificar mediante una cédula o tarjeta de identidad, ya sea nacional o específica del programa. Cédula nacional de identidad. Donde exista un buen sistema de identificación nacional, los funcionarios del programa pueden zz decidir adoptarlo. Esta metodología tiene la ventaja de reducir la duplicación de las actividades de recopilación de información entre programas, facilitar la verificación cruzada de datos y garantizar la precisión de estos. Una de las principales dificultades que deben enfrentar los programas es el nivel de acceso a los sistemas nacionales de identificación que tienen los posibles beneficiarios, ya que estos suelen toparse con diversos obstáculos a la hora de obtener sus cédulas, como los siguientes: factores de vulnerabilidad, lejanía o costos de transacción asociadas a la obtención de certificados de nacimiento u otros documentos legales. En dichos casos, puede ser necesario que los programas dispongan lo necesario para trabajar con instituciones nacionales que inscriban a las poblaciones excluidas, como en el ejemplo de Nicaragua. Un beneficio adicional de garantizar el acceso a una cédula nacional de identidad es la posibilidad de potenciar a grupos vulnerables o excluidos, como las poblaciones indígenas o las mujeres (véase el ejemplo de Pakistán). Con la obtención de una cédula nacional, estos grupos pueden acceder a prestaciones públicas y privadas que antes tenían vedadas, por ejemplo, prestaciones de la asistencia social, registro electoral y servicios financieros. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS Tarjeta de identidad del programa. Cuando se carece de un sistema de iden- zz tificación nacional, es necesario implementar una tarjeta de identidad especí- fica para el programa. La complejidad de este sistema de identificación depen- derá de la duración del programa, la frecuencia de los pagos y los tipos de transferencia. Posiblemente también sea preciso adaptar las cédulas en casos en que los niveles de alfabetización de la población beneficiaria sean muy bajos. Si bien el costo inicial de estas tarjetas puede ser alto, tendrá beneficios permanentes en cuanto a la inclusión de los beneficiarios y a la administración del programa; véase el ejemplo de India. En general, el proceso de implementación de un sistema de identificación comprende lo siguiente: Encontrar un organismo o grupo que trabaje en la identificación o el regis- —— tro en conjunto con el personal del sistema de información administrativa y de focalización y con las entidades de pago; Capacitar al personal a cargo de recibir las postulaciones, introducir los datos y administrar los casos; —— Registrar la información de los beneficiarios; —— Validar los datos con cualquier sistema de identificación existente (si lo hay) o hacerlo en terreno; —— Establecer mecanismos de rectificación de errores y actualización de información; y —— Emitir las tarjetas de identidad. —— CONSIDERACIONES ESENCIALES Las tarjetas de identidad deben ser exclusivas para cada beneficiario u hogar. En general, deben incluir datos personales como nom- zz bre, dirección, sexo, fecha de nacimiento, etcétera; firma del titular de la tarjeta, fotografía o huella digital para verificar la titulari- dad; y sello o firma de un oficial de registro autorizado que permita certificar la autenticidad y evitar la falsificación. Además, puede incorporar un código en el número de identificación que vincule al titular de la tarjeta con la ubicación geográfica de su residencia para facilitar el seguimiento. Los programas que tienen tarjetas de identidad específicas necesitan buenos sistemas de información administrativa para poder fun- zz cionar con eficiencia y transparencia, por ejemplo, en el seguimiento y registro de los cambios en la situación de los beneficiarios. Deben implantarse medidas de control adecuadas para reducir los errores y combatir el fraude y la corrupción entre quienes emiten zz las tarjetas de identidad y los titulares de las tarjetas. La tecnología de la información desempeña un papel importante al permitir la actualización, seguimiento y verificación cruzada zz descentralizados. La recopilación automática de registros a partir de las tarjetas de identidad mejora la prestación de los servicios en zonas apartadas, ya que reduce el tiempo y los costos administrativos. Deben formularse leyes que permitan el intercambio de datos tanto al interior como entre los organismos, además del control de la zz privacidad. Los organismos emisores de las tarjetas deben tener cierto grado de acceso a las zonas objetivo y la administración de los procesos zz finales debe poder manejar grandes flujos de datos. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS Las tarjetas de identidad deben ser compatibles con el tipo de transferencia y los mecanismos de pago usados. Por ejemplo, en algu- zz nos programas de transferencias en efectivo condicionadas, la verificación de la identidad ocurre durante el registro en el programa, ya que las transferencias se envían electrónicamente a las cuentas bancarias de los beneficiarios. En el caso de las transferencias en especies, la verificación de la identidad debe llevarse a cabo cada vez que se realiza una transferencia en persona. Deben implementarse estrategias de comunicación adecuadas para acortar la brecha entre lo que entienden los administradores y zz los usuarios acerca de las tarjetas de identidad. EJEMPLOS DE IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS Nicaragua: tratamiento de beneficiarios sin cédulas de identificación nacional Descripción La Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua hacía transferencias en efectivo condicionadas a los beneficiarios que tuvieran un número de identificación nacional. Al comenzar la etapa de implementación, la entrega de las transferen- cias estaba bien controlada, ya que la información respectiva estaba contenida en una lista donde figuraba el nombre de cada beneficiario, el monto a transferir y el número de identificación nacional. Los oficiales verificaban la identidad de los beneficiarios comparando su firma o huella dactilar digital con su cédula nacional de identidad. Si bien el progra- ma parecía promisorio, pronto enfrentó algunas dificultades inesperadas. Dado que los beneficios se entregaban en relación con la cédula nacional de identidad, todo beneficiario debía tener una. Cuando el programa quiso ampliarse a zonas más apartadas, se constató muy luego que los posibles beneficia- rios probablemente no tendrían tarjetas de identidad. Para resolver este dilema y evitar errores de exclusión, la RPS comenzó a distribuir tarjetas de identidad provisionales específicas para el programa que tenían un código de barras para identificar a los beneficiarios. Además, los funcionarios de la RPS trabajaron en conjunto con autoridades locales y abogados para ayudar a los beneficiarios a inscribirse en el registro civil y así obtener una cédula nacional de identidad permanente a un precio subvencionado. Las tarjetas provisorias resultaron ser fáciles y relativamente económicas de producir, ya que se usaba una cámara, una computadora y una máquina de plastificado. Además, resultaron ser una solución conveniente a un problema imprevis- to. India: identificación específica para el programa. La tarjeta de trabajo NREGA Descripción El objetivo de la Ley Nacional de Empleo Rural Garantizado (NREGA, por sus siglas en inglés) de la India es mejorar la seguridad del sustento en zonas rurales proporcionando al menos 100 días de empleo remunerado garantizado al año a quienes estén dispuestos a ejecutar trabajos no calificados. Para identificar a sus participantes, NREGA entrega una tarjeta de trabajo a cada beneficiario. Junto con ser una importante herramienta para llevar la cuenta de los días trabajados y efectuar los pagos, la tarjeta también permite llevar un registro de la movilidad de los hogares (cambio de residencia o migración) y de las modificaciones de los datos personales. La tarjeta está adaptada a las necesidades loca- les, incluidas las de los beneficiarios analfabetos. Las principales características de la tarjeta de trabajo de NREGA son: •• Después de registrar a los hogares y verificar su información, los gobiernos locales emiten la tarjeta de trabajo trans- curridas dos semanas de la fecha de postulación. •• La tarjeta incluye una fotografía y la firma o huella dactilar del titular, así como su nombre y datos personales (direc- ción, sexo, edad, etcétera). •• La tarjeta de trabajo tiene un número de identificación exclusivo. Este incluye códigos que individualizan el estado, el distrito, el gobierno local y el poblado donde se reside el grupo familiar. Este número exclusivo protege a los trabaja- dores de la corrupción y del fraude (por ejemplo, al evitar los beneficiarios duplicados o fantasmas). •• Toda la información de la tarjeta queda legalizada mediante el sello y la firma de un oficial de registro autorizado. Así se garantiza la legalidad de la tarjeta y se reducen las falsificaciones. •• La tarjeta de trabajo tiene una vigencia de cinco años. Tanto esta como la fecha de registro deben estar indicadas en ella. IDENTIFICACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS Pakistán: garantizar el acceso de las mujeres a cédulas nacionales de identidad Descripción Pakistán creó la Dirección Nacional de Bases de Datos y Registros (NADRA, por sus siglas en inglés) en 1999 para au- mentar la eficiencia de su Registro Civil. Como primer paso, la Dirección se propuso cambiar la antigua cédula de iden- tidad. Para este fin desarrolló una base de datos nacional alimentada mediante la distribución de tarjetas de identidad modernas que incluyen un identificador exclusivo para cada ciudadano. En 2008, la NADRA decidió aumentar los niveles de registro e identificación de las paquistaníes. Si bien la tarjeta de identidad cubre sólo el 64% de la población femenina, las mujeres como porcentaje de todos los registrados se incre- mentó de 5% a 15% después de julio de 2008 en casi todas las regiones y en algunas hoy representan el 45%. Es más, en Islamabad y Azad Kashmir, la cobertura tanto de hombres como mujeres es del 100%. Armenia: uso de una tarjeta de seguridad social para identificar a los beneficiarios Descripción En 1999, el Gobierno armenio introdujo una tarjeta de seguridad social y un número de identificación personal (PIN, por sus siglas en inglés) para mejorar el acceso de los ciudadanos a los servicios del Estado. La tarjeta es de papel plastifica- do y contiene algunos datos personales. Todos los ciudadanos necesitan una tarjeta de seguridad social para postular a los programas de protección social (prestaciones para familias pobres, desempleo, pensiones de vejez e invalidez) y obtener el pago o para abrir una cuen- ta, pagar impuestos, obtener licencias, etcétera. El número de la tarjeta se convirtió rápidamente en el único número que vincula todas las bases de datos principales de Armenia (registro civil, bancos, empleo). Ahora el Gobierno armenio puede llevar un registro de todas las transferencias en dinero obtenidas por un miembro de la familia, incluidos salarios, prestaciones sociales y (o) remesas. Así, se ayuda a garantizar que los beneficiarios reciban los pagos que les corresponden y que cualquier pago superior a las condiciones establecidas sea eliminado automáti- camente dependiendo del punto de corte de cada programa. Los ciudadanos pueden obtener la tarjeta en varias oficinas locales del Gobierno. FUENTES Arshad Hakeem, Ali. 2009. “Smart National Identity Card in Pakistan.” Poverty Reduction and Economic Management Knowledge and Learning Forum, World Bank, Washington, DC. Brian, Kearney. 2009. “The Role of Social Security Card in Targeting.” Poverty Reduction and Economic Management Knowledge and Learning Fo- rum, World Bank, Washington, DC. Chopra, Sumita, and Puja Dhingra. 2006. “Inventory of Personal Identification Mechanisms in India.” South East Asia Region, World Bank, Washing- ton, DC. “How National ID Cards and Other eID Applications Can Improve Service Delivery.” 2009. Poverty Reduction and Economic Management Knowled- ge and Learning Forum, World Bank, Washington, DC. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. MECANISMOS DE PAGO PANORAMA GENERAL Los mecanismos de pago garantizan que las prestaciones asignadas lleguen puntualmente a los beneficiarios. En los programas de protec- ción social, la eficacia de los métodos utiliza- dos se considera esencial para la oportunidad y confiabilidad de las transferencias y para el buen funcionamiento del programa global. A este fin, los operadores de programas, las instituciones financieras y los innovadores en tecnologías de la información han desarrollado una amplia gama de estrategias en los últimos años. INFORMACIÓN BÁSICA Al comienzo de un programa, deben tomarse dos decisiones clave: el tipo de instrumento y el pagador. El tipo de instrumento (pago directo en efectivo, cupón, transferencia electrónica) depende de diversos factores, tales como la metodología del programa (dinero o cuasi dinero), su duración, la infraestructura tecnológica disponible, la capacidad local y el costo —ya que mientras más alto sea este, menos dinero disponible quedará para los beneficiarios. Muchas veces se prefiere el pago directo en efectivo al comenzar un programa, cuando es necesario hacer llegar rápidamente el dinero a los beneficiarios y hay poco tiempo para confi- gurar sistemas de pago electrónico. En los últimos años, la cantidad de programas que intro- Brasil, mecanismo de pago dujeron mecanismos de pago electrónico ha crecido con rapidez, como en el caso de Brasil, Bolsa Familia incluso en contextos de bajos ingresos, como lo ilustra el ejemplo de Kenya. En algunos pro- gramas, la alternativa predilecta es una combinación de métodos de pago electrónico y directo, como en el ejemplo de Bangladesh. Las innovaciones tecnológicas han permitido mejorar significativamente los mecanismos de pago de los programas de transferencias en efectivo y las pruebas de que los sistemas automatizados pueden reducir el fraude y lograr una mayor cobertura son cada vez más contundentes. Hoy estos programas están llegando a un mayor número de beneficiarios mediante la adopción de tarjetas inteligentes, dispositivos de punto de venta (POS, por sus siglas en inglés) y teléfonos celulares. Es importante mencionar que el mejor método no depende necesariamente de una tecnología de punta, sino de que consiga equilibrar los factores mencionados. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. MECANISMOS DE PAGO CONSIDERACIONES ESENCIALES zzEn ocasiones es necesario hacer estudios antes de decidirse por un sistema de pago a fin de examinar, entre otras cosas, las alternativas, tec- nologías, costos, plazos e implicaciones legales, así como las adquisiciones necesarias. zzLa programación de los pagos y su frecuencia incidirán en el instrumento y el pagador escogidos. Si bien los métodos de pago de becas o transferencias de alimentos que se entregan una única vez pueden ser bastante simples, se requiere un método más complejo cuando los pagos más frecuentes y variables. La selección del método de pago también dependerá de la capacidad local de los organismos pagadores. zzLas transferencias automáticas pueden resultar costosas y difíciles de implementar si no existe la infraestructura adecuada. zzLos bajos niveles de educación y una exigua exposición a la banca podrían impedir que los beneficiarios comprendan los mecanismos de pago. Esto implica que cuando los pagos se entregan a través de la banca, es bueno incorporar en el diseño del programa un componente de educación financiera para los beneficiarios. zzEl uso de más de un organismo pagador puede mejorar el servicio al cliente, reducir los costos y evitar los monopolios. zzLas organizaciones independientes con algún grado de experiencia pueden ser eficientes en el reparto de dinero en efectivo, en particular en zonas apartadas. zzLos pagos deben conciliarse mediante la revisión y el ajuste de los balances, para que los pagos a los beneficiarios coincidan con los estados de cuenta de los organismos pagadores. Este es un aspecto esencial del control interno y es fundamental para la confiabilidad de las activi- dades. zzLos mecanismos de pago deben estar diseñados de manera tal que minimicen el tiempo y costo en que incurran los beneficiarios para cobrar sus pagos. En zonas rurales que tienen pocas instituciones con experiencia, pueden ser eficaces los métodos de pago móvil (por ejemplo, mediante teléfonos celulares). zzLos pagos en efectivo deben satisfacer estándares de transparencia y verificación de cuentas. Los programas deben establecer procedimien- tos de control eficaces en función de los costos e incluir inspecciones al azar. EJEMPLOS DE MECANISMOS DE PAGO EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Bangladesh: pagos en efectivo en sucursales bancarias locales y banca electrónica Descripción El Proyecto de Estipendio para la Educación Primaria (PESP, por sus siglas en inglés) usa la red bancaria nacional de Bangladesh para desembolsar los montos trimestralmente a los beneficiarios. El Proyecto apunta a mejorar la escola- ridad —matrícula, asistencia y desempeño— de niños de escuelas primarias proporcionando pagos en efectivo a los hogares pobres beneficiados. Los bancos nacionales asignados entregan los estipendios trimestralmente a las personas autorizadas en una fecha prefijada, que los cobran en sus sucursales locales o en puestos electrónicos temporales. El mecanismo de pago del PESP funciona del siguiente modo: el comité de gestión escolar y los funcionarios del departamento de educación local elaboran una lista de estudiantes necesitados y la envían al oficial del subdistrito, quien aprueba la lista y la remite a la unidad de control de implementación del proyecto para su aprobación. Cuando la unidad ha evaluado la demanda de estipendio, procesa el pago a través de la oficina central del banco. El banco transfiere los fondos a sus sedes de división en las sucursales de los bancos públicos locales o de banca electrónica. Los funcionarios de control del PESP y los funcionarios del banco programan los desembolsos e informan la fecha y lugar para de pago. Por último, los padres de los estudiantes beneficiados cobran los montos en efectivo en el banco previa verificación de una tarjeta bancaria con su fotografía. Bangladesh pretende introducir la banca móvil en las transferencias fiscales, ya que esta tiene el potencial de acelerar las transacciones hacia los beneficiarios y facilitar la ampliación de los programas de protección social. MECANISMOS DE PAGO India: posible uso de tarjetas inteligentes en los pagos Descripción El Sistema de Reparto Público (PDS, por sus siglas en inglés) de India usa una red de puestos de venta de productos subvencionados (FPS, por sus siglas en inglés) para la entrega de raciones de alimentos y artículos no alimentarios a precios subvencionados a grupos pobres y vulnerables de la población. Los sistemas PDS y sus cadenas de suministro padecen infinidad de problemas, entre otros el desvío de mercancías desde estos puestos al mercado abierto, las listas de consumidores con vicios y la mala calidad de los artículos suministrados. Recientemente se realizó un estudio para determinar si las tarjetas inteligentes podrían resolver al menos algunos de estos problemas persistentes. En un programa experimental, las ventas en los FPS se realizan cuando los beneficiarios presentan —para cada transac- ción— tarjetas inteligentes autentificadas con sus huellas dactilares. Los resúmenes de ventas se transfieren al orga- nismo administrativo del PDS responsable del sistema de registro. De acuerdo con estos registros, el organismo calcula la cantidad de cereales alimenticios que necesita cada FPS y el dinero que debe depositar cada uno para comprar las raciones de alimentos. La información sobre la cantidad de dinero requerida se remite al banco y aquella sobre el total de raciones cubiertas por las prestaciones, al almacén pertinente. Entonces, los propietarios de los puestos FPS depo- sitan el monto que corresponde en el banco, este emite un recibo para que ellos puedan recoger las raciones en los almacenes y venderlas en sus tiendas. La respuesta a la introducción del PDS con tarjetas inteligentes fue buena. Los FPS, los beneficiarios y las empresas públicas y privadas de alimentos indicaron preferir un PDS con tarjetas inteligentes, pero manifestaron su preocupa- ción por la falta de una red tecnológica bien establecida. El estudio analizó entonces la factibilidad de implementar un sistema de tarjetas inteligentes en lugares donde no hubiera una red de este tipo y concluyó que los interesados no necesitaban conectarse a una red de información, ya que el flujo de datos podía ocurrir sin conexión mediante las mismas tarjetas inteligentes. Brasil: cajeros automáticos como mecanismo de pago Descripción Bolsa Familia, el conocido programa de transferencias en efectivo condicionadas de Brasil, usa a Caixa, el segundo ma- yor banco del país, para pagar a las familias beneficiarias. Las transferencias se realizan mensualmente con la ayuda de una tarjeta electrónica. La prestación puede ser retirada en un plazo de 90 días desde cualquiera de los 16.281 cajeros automáticos disponibles. El programa divulga los calendarios de pago para que las familias puedan planificar sus aho- rros y gastos. La distancia máxima hasta un cajero automático es de 2 a 3 kilómetros. El programa ha demostrado que mejorar los mecanismos de pago puede reducir considerablemente los costos incu- rridos por el Estado en los programas. Pasar de la entrega manual de las subvenciones a la electrónica ha ayudado a reducir los costos administrativos drásticamente: desde 14,7% del valor de una subvención desembolsada en 2001 a 2,6% en 2006. Kenya: pagos mediante banca móvil Descripción El gigante de las comunicaciones móviles Vodafone, que trabaja con el operador de la red móvil de Kenya, Safaricom, puso en marcha M-PESA, una iniciativa que apunta a hacer más accesibles los servicios financieros en Kenya. Fundada inicialmente en conjunto con el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, M-PESA debía permitir que los clientes sin acceso a la banca convencional y que disponían de un teléfono de prepago pudieran transferir dinero entre cuentas. Todos los clientes deben registrarse ante un agente autorizado de M-PESA (por ejemplo, gasolineras, supermercados, tiendas de Safaricom) dando un número móvil de Safaricom y mostrando su cédula de identidad. El agente activa la cuenta en el teléfono móvil, lo cual permite al cliente hacer depósitos y giros en cualquier punto de venta con M-PESA. Los hogares beneficiados se agrupan en conjuntos de 10 o menos y se nombra a una persona que sepa leer y escribir como jefe de grupo. Aunque el equipo es compartido por todos los miembros del grupo, cada beneficiario recibe su propia tarjeta para registrarse en el M-PESA y así reducir el riesgo de que ocurran fraudes entre los miembros. MECANISMOS DE PAGO INSTRUMENTOS USADOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL DINERO El reparto de dinero en efectivo es muy común en los países de bajos ingresos. El único requisito para que el pagador procese los pagos es una lista de beneficiarios o un rol. Los beneficiarios deben presentar algún tipo de identificación y un talonario para registrar las transacciones, firmar un papel oficial y recibir el dinero. Los pagos pueden efectuarse en lugares tales como bancos, oficinas públicas y lugares de trabajo; dependiendo del emplazamiento, podría ser necesario contar con medidas de seguridad. Muchas veces se prefiere el pago directo en efectivo al comenzar un programa, cuando es necesario hacer llegar rápidamente el dinero a los beneficiarios y hay poco tiempo para configurar sistemas de pago electrónico. Los cheques y cupones suelen ser trozos de papel que pueden cambiarse por dinero en efectivo o bienes y son fáciles de transportar. Este método es más común en países de ingresos medios, ya que exigen la existencia de un buen sistema bancario y (o) de oficinas pos- tales que puedan procesar los pagos. Sin embargo, los cheques y cupones no pueden transferirse electrónicamente y suelen ser caros y engorrosos por el hecho de tener que imprimirse y por sus costos de distribución y aquellos asociados a su falsificación. Hay gastos adi- cionales relacionados con las licitaciones de las imprentas y los distribuidores y con los convenios de cancelación con bancos y comer- cios establecidos. Las transferencias electrónicas de dinero son una manera eficaz de resolver los problemas de seguridad. Gracias a que se pueden hacer desembolsos más reducidos y frecuentes, disminuye la posibilidad de que los beneficiarios sean víctimas de robos cuando cobren sus beneficios. Este tipo de transferencia también elimina a los intermediarios, los retrasos en los pagos y la captación de rentas. No obstante, sus costos pueden ser altos, ya que los bancos suelen cobrar honorarios por la prestación del servicio. Establecer un sistema de pago electrónico tarda tiempo, requiere de buenas bases de datos y de excelentes acuerdos de asociación con los proveedores. Las tarjetas de débito tienen una cinta magnética que contiene información zz sobre la cuenta bancaria del beneficiario. Pueden usarse para retirar dinero en efectivo de un cajero automático o para procesar compras usando los dispositi- vos de punto de venta. Cada vez que se usa una tarjeta de débito, la cinta mag- nética genera la información bancaria que requiere el banco, que luego aprueba automáticamente la transacción y resta el monto estipulado de la cuenta corres- pondiente. La desventaja de las tarjetas de débito es que pueden no tener sufi- ciente cobertura geográfica, ya que dependen del uso de cajeros automáticos o de dispositivos de punto de venta con líneas telefónicas conectadas directa- mente a los sistemas bancarios. Por otra parte, las tarjetas inteligentes son tarjetas desechables que contie- zz nen un chip electrónico que puede almacenar gran cantidad de información La iniciativa de Kenya M-PESA es la primera de África, sistema de banca móvil que se basa en transferencias de dinero elec- sobre el usuario. A diferencia de las tarjetas de débito, las tarjetas inteligen- trónico a través del teléfono celula tes no necesitan una cuenta bancaria, ya que la información del beneficiario está incorporada en la tarjeta. Por lo tanto, las transacciones pueden llevarse a cabo a través de dispositivos de punto de venta ubicados a distancia y en cajeros automáticos que no están conectados a los sistemas bancarios. Los teléfonos celulares que tienen una tarjeta inteligente integrada pueden conectarse con facilidad a la banca electrónica, a otros zz teléfonos o a dispositivos de punto de venta. Los clientes deben visitar a un agente autorizado para retirar dinero en efectivo de sus cuentas o depositarlo en ellas. Entonces, el teléfono celular registra la transacción. Una desventaja de este método es que los teléfo- nos celulares solo pueden “portar” un monto limitado de dinero. MECANISMOS DE PAGO ORGANISMOS PAGADORES Los bancos del Estado o públicos pueden entregar dinero a los beneficiarios o cambiar cheques y cupones. También pueden mantener cuentas para los beneficiarios a las cuales los programas pueden transferir dinero. La principal ventaja de los bancos son sus conoci- mientos técnicos en materia de manejo de dinero. Sin embargo, en ocasiones no hay sucursales bancarias en lugares apartados. Las oficinas postales son una buena alternativa a los bancos. Pueden entregar pagos y transferencias en especies en base a una lista de beneficiarios. También suelen tener una amplia cobertura geográfica y una red establecida de rutas de reparto. Pese a ello, las oficinas postales carecen de la experiencia financiera que pueden ofrecer los bancos. Los bancos u oficinas postales del Estado pueden ser los más convenientes en la primera etapa de un programa, porque tienen un sis- tema de transferencias públicas ya existente y tienen gran cobertura. Además, un proceso de licitación pública para contratar los pagos puede demorar cierto tiempo. La banca electrónica (móvil) tiene empleados que viajan con el dinero en efectivo a los lugares donde no existan sucursales bancarias. De este modo reduce los costos de transporte para los beneficiarios que, de otro modo, tendrían que viajar para acudir a un banco. Este servicio es más costoso para los bancos y estos podrían traspasar dicho costo a otros programas y a los clientes. Los cajeros automáticos son dispositivos computarizados que entregan acceso a transacciones finan- cieras a los clientes de las instituciones bancarias en un espacio público sin que se requiera la atención Pago de distribución en Bangladesh en los bancos de una persona. Los cajeros automáticos suelen tener costos de operación bajos y una gran cobertura. móviles Los factores que determinan la conveniencia de los cajeros automáticos en un determinado entorno son la infraestructura (en especial, la eléctrica), la seguridad y los costos. Los beneficiarios también pueden recibir transferencias en especies en tiendas minoristas presentando cupones, cartillas, su cédula de identidad o tarjetas electrónicas. Las tiendas son responsables de administrar las existencias de alimentos y las transacciones financie- MECANISMOS DE PAGO ras. Esto implica la entrega de registros sobre las transacciones por las mercancías recibidas a los funcionarios gubernamentales o de los cupones a los bancos para su reembolso. Las oficinas públicas también pueden servir como lugar de reparto de las prestaciones. Los orga- nismos adecuados serían aquellos con experiencia en la entrega de pagos en efectivo. Las organiza- ciones no gubernamentales (ONG) pueden ser una buena alternativa a los bancos y a las oficinas postales si en una región tienen redes más amplias. Otras posibilidades son las faenas de trabajo de los proyectos de obras públicas, los lugares de venta de boletos de la lotería y las escuelas. Los camiones blindados también pueden llevar dinero en efectivo a emplazamientos centralizados. Los dispositivos de punto de venta (POS) son sistemas de pago computarizados del comercio minorista que reemplazan el dinero en efectivo y los cajeros humanos. Tienen una computadora personal con lectores de códigos de barras, escáneres ópticos y lectores de cintas magnéticas para capturar y grabar las transacciones de las tiendas minoristas. Recopilan la información sobre la venta y el pago de manera electrónica una vez que se ha presentado y autentificado la tarjeta inteligente o de débito del beneficiario. A continuación, la información del pago se transfiere a la institución financiera para fines de reembolso. Los sistemas de punto de venta suelen utilizarse cuando los programas hacen transferencias en especies. Pueden funcionar sin conexión y garantizar que las tiendas minoristas no cobren en exceso por los productos autorizados. Los costos de estos sistemas son considera- bles cuando los beneficiarios están dispersos, como sucede en zonas rurales donde relativamente pocos usarían el sistema. Lo contrario sucede en zonas urbanas, donde hay una mayor concentración de beneficiarios y los costos de los POS se reducen considerablemente. FUENTES Ahmed, Shaikh. 2005. “Delivery Mechanisms of Cash Transfer Programs to the Poor in Bangladesh.” Social Protection Discussion Paper 0520, World Bank, Washington, DC. Bankable Frontier Associates (BFA). 2006. “Scoping Report on the Payment of Social Transfers through the Financial System,” BFA, Boston. Consultative Group to Assist the Poor (CGAP). 2009. “Banking the Poor via G2P Payments.” Focus Note 58. CGAP and Department for International Development, Washington, DC. Department for International Development (DFID). 2009. Designing and Implementing Financially Inclusive Payment Arrangements for Social Transfer Programmes. London: DFID. Gallaher, Mike. 2005. “A Technology White Paper on Improving the Efficiency of Social Safety Net Program Delivery in Low Income Countries: An Introduction to Available and Emerging Mobile Technologies.” Social Protection Discussion Paper 0522, World Bank, Washington, DC. Grosh, Margaret, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc, and Azedine Ouerghi. 2008. For Protection & Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets. Washington, DC: World Bank. Johnson, Doug. 2008. “Case Study of Smartcards to Deliver Government Benefits in Andhra Pradesh, India.” Institute for Financial Management and Research, Centre for Micro Finance, Chennai, India. Kilfoil, Craig. 2010. “Alternative Cash Delivery Mechanisms. LEAP (Livelihoods Empowerment Against Poverty) Operational and a High Level Alter- native Payments Mechanisms Feasibility Study.” Consultative Group to Assist the Poor, Washington, DC. Lafaurie, Maria T., and Claudia A. Velasquez. 2004. “Transferring Cash Benefits Through the Banking Sector in Colombia.” Social Protection Discus- sion Paper 0409, World Bank, Washington, DC. Regional Hunger and Vulnerability Programme (RHVP). 2006. “Upwardly Mobile: Delivering Social Protection by Cellphone.” Wahenga Brief 3, RHVP, Johannesburg. —. 2007. “Delivering Social Transfers.” Social Transfer Policy Brief 5, RHVP, Johannesburg. —. 2010. “Electronic Delivery of Social Cash Transfers—Lessons Learned and Opportunities for Africa.” Frontiers of Social Protection Brief 3, RHVP, Johannesburg. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. AUDITORÍAS Y CONTROL PANORAMA GENERAL Los mecanismos de control son esenciales para el buen funcionamiento de los programas y para contribuir a mejorar su gestión, transparencia y rendición de cuentas. Es posible implementar medidas de control eficaces a nivel de programas (“controles descendentes”), como evaluacio- nes administrativas y de las operaciones; o a nivel de beneficiarios (“controles ascendentes” o “sociales”), como auditorías sociales o comités ciudadanos. Los métodos a nivel de programas y de beneficiarios representan maneras distintas de examinar todo el ciclo de la operación — desde la planificación y la focalización hasta la inscripción y la entrega de prestaciones — y de supervisar a los interesados que participan en cada uno de estos procesos. Los dos tipos de con- troles son complementarios y es mejor usarlos de manera combinada para garantizar un control eficaz. INFORMACIÓN BÁSICA Los controles a nivel de programas comprenden evaluaciones financieras y administrativas orientadas a garantizar el uso adecuado de los recursos financieros y mejorar la administración del programa. Se llevan a cabo ya sea internamente o por parte de instituciones auditoras externas y en general, sin la participación activa de los beneficiarios previstos. En varios programas de protección social, se complementan con evaluaciones de procesos —como en el ejemplo de Jamaica— y otros mecanismos, entre otros los siguientes: Inspecciones al azar. Los procedimientos de los programas se controlan en una muestra de localidades seleccionadas al azar para zz evaluar si el programa está siendo implementado según lo previsto, como en el ejemplo de Colombia a continuación. Verificación cruzada de las bases de datos. Estas comparaciones determinan si la base de datos del programa es congruente con las zz demás bases de datos públicas (impuestos internos, registro civil, etcétera). Divulgación pública de la información. Las listas de beneficiarios se publican en lugares públicos a nivel local, como en oficinas zz municipales, iglesias y centros médicos, o en Internet, para que el público las vea y pueda impugnarlas. Verificaciones simultáneas. Las evaluaciones administrativas periódicas (mensuales o bimestrales) a nivel de programas entregan zz información actualizada sobre los procesos del programa y permiten adoptar medidas inmediatas. Auditorías del sistema. Estas evalúan la eficacia y seguridad del sistema de información de un programa e incluye la confidenciali- zz dad de los datos, el procesamiento de la información, el acceso a ella y la existencia de suficiente documentación del sistema. El control a nivel de beneficiarios, o control social, integra a los beneficiarios y a la población en general en el proceso de supervisión de las operaciones del programa y puede mejorar su transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad. Idealmente, el control social debe ser un proceso permanente que involucra a los posibles beneficiarios y a los interesados desde la etapa de planificación hasta la VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. AUDITORÍAS Y CONTROL implementación del programa, su supervisión y evaluación. Esta participación constante puede crear una sensación de potenciación y protagonismo. El control social puede efectuarse del siguiente modo: Auditoría social. Los beneficiarios, las comunidades o la población en general verifican los servicios y registros del programa para zz evaluar su desempeño y sugerir mejoras. Comités ciudadanos de supervisión. La sociedad civil, autoridades locales, beneficiarios y (o) el público en general verifican diver- zz sas funciones del programa. Encuestas a beneficiarios y discusiones de grupos focales. Los beneficiarios manifiestan sus opiniones sobre el funcionamiento del zz programa. Mecanismos de reparación de quejas. Los beneficiarios y el público en general se quejan acerca del funcionamiento del programa y zz denuncian irregularidades. Las quejas pueden revelar problemas de focalización, retraso en los pagos y fraudes. Algunos ejemplos de mecanismos de reparación de quejas son asambleas; tarjetas de calificación ciudadana / hojas de calificación comunitaria; y retroali- mentación directa por líneas telefónicas directas, ombudsman o mediadores, mensajes de texto o Internet. CONSIDERACIONES ESENCIALES No todos los mecanismos de evaluación mencionados se adecuan a todos los zz contextos. Para evaluar y controlar eficazmente un programa de protección social, debe recurrirse una combinación de métodos a nivel de programas y de beneficiarios que tenga en cuenta la eficacia en función de los costos de cada mecanismo en un contexto dado. Deben efectuarse controles y (o) evaluaciones a nivel de cada uno de los intere- zz sados en el programa para velar por el cumplimiento de las normas acordadas para el programa. Los interesados son los beneficiarios; el personal del pro- grama; los organismos pagadores; las oficinas del programa o las agencias con- tratadas que ofrecen servicios específicos, como la focalización (cuando esta se realiza de manera externa al programa); y otros, como los proveedores de servi- cios de educación o salud en los programas de transferencias en efectivo condicionadas. Las evaluaciones del programa pueden ser llevadas a cabo por organismos fiscalizadores del Estado o por instituciones no relaciona- zz das directamente con el programa, como empresas consultoras, universidades y centros de estudios. Cada mecanismo de control tiene sus propios incentivos y desincentivos inherentes que pueden afectar la calidad de la información zz recopilada. Por ejemplo, los mecanismos de reparación de quejas anónimas pueden ofrecer un mayor incentivo para que la gente manifieste sus verdaderas opiniones sobre el programa que los mecanismos cara a cara, como las asambleas. Los mecanismos de reparación de quejas deben ser objetivos y transparentes. También deben estar vinculados a sistemas que velen zz por la atención oportuna de las quejas y contribuyan a mejorar la implementación del programa. Estos mecanismos deben incluir procesos de apelación para que la gente pueda impugnar las decisiones del programa, si fuera necesario. Los programas de protección social —y sus mecanismos de control— no son independientes de las políticas sociales de sus respecti- zz vos países, sino que reflejan la naturaleza de la gestión general de la cosa pública en el ámbito nacional. AUDITORÍAS Y CONTROL EJEMPLOS DE AUDITORÍAS Y CONTROL EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Jamaica: evaluaciones de las operaciones con auditores internos y externos Descripción El Programa de Adelanto por medio de la Salud y la Educación (PATH, por sus siglas en inglés) de Jamaica ofrece transferencias en efectivo condicionadas a los más necesitados y vulnerables del país. Auditores tanto internos como externos evalúan el programa de manera anual. El grupo de auditores internos verifica que el PATH y sus operaciones cumplan con la Ley de Auditoría y Gestión Financiera; que existan sistemas y procedimientos adecuados para el control de calidad y la prevención de irregularidades; y que los procedimientos operativos sean eficientes. Las auditorías ex- ternas facilitan la evaluación en profundidad de las cuentas financieras del PATH y sus sistemas de operación internos. Estos auditores pertenecen a la Contraloría General, que depende directamente del parlamento. Colombia: inspecciones al azar en municipios elegidos aleatoriamente Descripción El programa Familias en Acción de Colombia usa inspecciones al azar, o supervisión en terreno basada en muestreo, para fiscalizar las operaciones del programa en distintas localidades. Se llevan a cabo entrevistas en una muestra de 20 municipios seleccionados aleatoriamente. El personal del programa entrevista a participantes, funcionarios del programa y personal de la administración pública local usando cuestionarios estructurados que cubren 400 indicado- res de los aspectos esenciales del programa, como inscripción, verificación del cumplimiento de las condiciones, pago, apelaciones y participación en las sesiones de educación para la salud y su calidad. Los resultados indican los aspectos del programa que están funcionando bien; las variaciones regionales en la administración del programa; y los cambios de procedimiento, personal, capacitación u otros insumos recomendables. El programa ha tenido éxito tanto en recopilar información como en usarla para mejorar los resultados. Por ejemplo, las inspecciones al azar revelaron que hay problemas de largos tiempos de espera para recibir los pagos. En respuesta, los administradores del programa trabajaron en conjunto con bancos para reducirlos. También detectaron áreas donde el personal necesita más capacitación, como en comunicar la información del programa a beneficiarios y municipios. Posteriormente se proporcionó esta capacitación. India: foro de auditoría social y programa de ombudsman para ayudar con las quejas Descripción Las intervenciones sociales son una característica importante de la Ley Nacional de Empleo Rural Garantizado (NREGA, por sus siglas en inglés) que ayudan a mejorar la rendición de cuentas y la transparencia. La NREGA ordena realizar auditorías sociales regulares a todos los aspectos del sistema para examinar los registros oficiales y determinar si los gastos declarados por el Estado corresponden al dinero gastado en la práctica. Una innovación importante en este proceso ha sido la jansunwai, o audiencia pública, donde el auditor lee en voz alta los detalles de los registros oficiales y de los hallazgos a los pobladores en una asamblea. Todo el que desee la palabra puede opinar, de manera que los residentes locales que son víctimas de prácticas fraudulentas pueden dar su testimo- nio y los funcionarios estatales y los políticos locales tienen la oportunidad de defender públicamente sus acciones. Este foro pretende crear la rendición de cuentas directa de parte de los funcionarios a la ciudadanía. El Gobierno de la India ha puesto en marcha un plan para profundizar la rendición de cuentas mediante un programa de ombudsman en que “ciudadanos eminentes lleven a cabo una fiscalización independiente”. Cada año, se elegirá un panel de 100 ombudsman de entre la sociedad civil para fiscalizar 100 distritos a lo largo de todo el país. Los individuos que cumplan las condiciones pasarán por un proceso de selección pública de 30 días antes de ser designados oficial- mente. Una vez al año, cada ombudsman visitará por seis días el distrito que le fue asignado para evaluar la calidad de la implementación de la NREGA. Durante ese período, el ombudsman podrá entrevistar o solicitar información a cualquier autoridad de la NREGA. AUDITORÍAS Y CONTROL Malawi: tarjetas de calificación comunitaria Descripción El Proyecto 3 del Fondo de Acción Social, programa de trabajo en obras públicas de Malawi, usa un método de tarjetas de calificación comunitaria para garantizar que los servicios funcionen para los pobres y facilitar la capacidad de res- puesta de los organismos públicos. El proceso otorga a las comunidades el papel central de evaluar el desempeño de los servicios y de los organismos públicos y promueve que la ciudadanía manifieste su opinión acerca del desempeño de los proveedores de servicios. Las comunidades debaten y acuerdan una determinada calificación (por ejemplo, 50 de un máximo de 100) según cómo perciben el desempeño del servicio. Simultáneamente, el proveedor de servicios o la agencia que se está evaluando valora su propio desempeño según las percepciones del personal. Luego se reúnen representantes del proveedor de servicios y de la comunidad para analizar las preocupaciones que comparten y decidir un plan de acción conjunto para hacer cambios o mejorar el desempeño. Esta metodología permite: 1) supervisar la calidad de los servicios/proyectos, 2) comparar el desempeño entre establecimientos o distritos, 3) llevar un registro de los insumos o gastos (por ejemplo, disponibilidad de fármacos), 4) generar un criterio de desempeño de referencia basado en las percepciones de la comunidad o de los usuarios que pueda usarse para tomar decisiones presupuestarias, 5) poner en marcha un mecanismo de retroalimentación directa entre proveedores de servicio y usuarios o comunida- des, y 6) fortalecer la voz de los ciudadanos y potenciar a la comunidad. El proceso de las tarjetas de calificación de Malawi también ha permitido identificar a trabajadores fantasmas e irregu- laridades en los pagos (por ejemplo, algunos trabajadores que no recibieron salarios o cuyos salarios fueron inferiores a lo prometido). FUENTES Castañeda, Tarsicio, and Kathy Lindert, with Bénédicte de la Brière, Luisa Fernandez, Celia Hubert, Osvaldo Larrañaga, Mónica Orozco, and Roxana Viquez. 2005. “Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin America and the United States.” Social Protection Discussion Paper 0526, World Bank, Washington, DC. Latin America and the Caribbean Region. 2007. “Control & Accountability Mechanisms in Conditional Cash Transfer Programs—A Review of Pro- grams in Latin America and the Caribbean.” Operational Innovations in LAC 1 (1). Latin America and the Caribbean Region, Social Protection Unit. 2007. “Terms of Reference for Audit of Management Information System for Fami- lies in Action Program in Colombia.” Draft. World Bank, Washington, DC. —. 2008. “Audit Questionnaire Template for MIS.” World Bank, Washington, DC. Programa Red de Oportunidades. 2006. “Términos de Referencia para Consultoría de diseño y operalización de los mecanismos de auditoría social.” Secretaria del Sistema de Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social, Ciudad de Panamá. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. 2007. “Controle Social no Programa Bolsa Familia. Assessoria Técnica, Coordenação Geral do PBF.” Mi- nisterio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome, Governo Federal do Brasil, Brasilia. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. SALIDA DEL PROGRAMA PANORAMA GENERAL La mayoría de los programas de protección social tienen algún tipo de estrategia de salida para dar término a la participación de un beneficiario. Las políticas de salida suelen cubrir la salida involuntaria (por ejemplo, una persona u hogar deja de cumplir las condiciones exigidas) y la renuncia voluntaria al programa. Esto último puede suceder cuando las circunstancias socioeco- nómicas del beneficiario mejoran y este ya no necesita sus prestaciones, lo que significa que se han cumplido los objetivos del programa. El concepto de salida está muy relacionado con el de “graduación”, esto es, que el hogar ha logrado independizarse económicamente del programa. INFORMACIÓN BÁSICA La recertificación es un proceso usado para volver a evaluar las características de los beneficiarios u hogares participantes con el fin de determinar si su elegibilidad (a menudo en términos de su condición socioeconómica) ha cambiado y, por ende, si deben o no seguir participando en el programa. La recertificación puede darse de dos maneras: 1) los beneficiarios avisan a los funcionarios del programa de un cambio en sus condiciones (por ejemplo, cambio sustancial en su bienestar, nacimiento o muerte de un integrante de la familia, etcétera); o 2) el programa realiza periódicamente un nuevo proceso de selección entre todos los beneficiarios. Existen diversas políti- cas de salida para garantizar que los beneficiarios salgan del programa: Límites de edad. En programas que restringen la participación a un determinado tramo de edad (por ejemplo, subsidios infantiles zz que cubren grupos etáreos específicos), los beneficiarios salen por eliminación natural. A medida que una generación sale del pro- grama, otra puede entrar. En el programa Familias en Acción de Colombia, que entrega transferencias en efectivo condicionadas, los hogares dejan automáticamente de recibir el subsidio de nutrición cuando los hijos cumplen 7 años y el de educación, cuando cum- plen 18. No obstante, se está evaluando un sistema que, mediante un proceso de recertificación, permita que las familias que sigan en condiciones de pobreza extrema, continúen percibiendo prestaciones del programa. Beneficios para situaciones pasajeras. Los programas que apuntan a grupos de personas en situación desmedrada temporal (como zz mujeres embarazadas, personas con discapacidad no permanente) tienen incorporadas las estrategias de salida. Así, cuando los VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. SALIDA DEL PROGRAMA beneficiarios dejan de pertenecer a las categorías comprendidas en el programa, automática- mente salen de este y otras en la misma categoría pueden entrar. Límites de tiempo. Algunos programas fijan determinados plazos para garantizar que las pres- zz taciones no causen dependencia ni creen incentivos perversos (como desincentivar el trabajo). Así, muchos programas de trabajo en obras públicas restringen la participación a una cantidad específica de días o a una temporada en que escasean las oportunidades de trabajo. Niveles decrecientes. Los límites de tiempo a menudo se acompañan con reducciones progre- zz sivas en el nivel de las prestaciones y esto puede ayudar a las familias a prepararse para ser auto- suficientes cuando llegue la hora de salir del programa. Estas reducciones pueden estar normali- zadas (iguales para todos los beneficiarios) o adaptadas a cada hogar según fórmulas que ajustan los beneficios a medida que los hogares incrementan sus propios ingresos. El programa Chile Solidario (en el ejemplo más adelante) ofrece transferencias en efectivo directas condicionadas a una tasa decreciente durante un período máximo de dos años. Niveles de referencia. El hecho de alcanzar determinados parámetros o resultados específicos asociados con los objetivos del pro- zz grama también puede ser una indicación de que el individuo u hogar está en condiciones de salir del programa. Los niveles suelen definirse según el criterio de vulnerabilidad usado por el programa (ingresos, cambio de conducta, infraestructura construida, etc.). En Etiopía (en el ejemplo más adelante), el nivel de referencia usado para poner fin a la participación de un hogar en el Programa de Red de Protección Social Productiva es poder satisfacer las necesidades alimentarias durante 12 meses y ser capaz de sobrellevar pequeñas crisis. Se considera que un hogar en tales condiciones tiene seguridad alimentaria y debe retirarse del programa. CONSIDERACIONES ESENCIALES No todos los programas necesitan estrategias de salida explícitas. Por ejemplo, las redes de protección que buscan la protección de zz personas vulnerables (ancianos pobres, inválidos, etc.) durante el resto de sus vidas no necesitan incluir métodos para dar término a la participación de los beneficiarios en el programa. Las estrategias de salida responden a restricciones presupuestarias: los programas cubren un número fijo de beneficiarios en un zz momento dado y, a medida que estos salen, otras personas pueden entrar y aprovechar también sus prestaciones. Esto cobra espe- cial relevancia en países de bajos ingresos, pues ahí hay grandes limitaciones presupuestarias y una parte importante de la población necesita ayuda. La frecuencia de la recertificación depende de la rapidez con que los hogares entran y salen de la pobreza, el grado en que los sis- zz temas de focalización responden a estos cambios, los costos involucrados en la nueva certificación y los cambios en el contexto del país y del programa (crecimiento económico, cambios en el sistema de protección social, etcétera). Este proceso quizás no sea nece- sario en lugares donde la situación de pobreza es más bien estática. Tanto la nueva certificación como la salida requieren de información (edad correcta de los beneficiarios, estado de invalidez, fecha zz de inscripción, etcétera) y sistemas, como un sistema de información administrativa, para procesar los datos. Las reglas de la recertificación y la salida deben quedar definidas con claridad desde el comienzo del programa y ser explicadas a los zz beneficiarios al inscribirse. Los mecanismos que distorsionan los incentivos, como la disminución de los beneficios según el nivel de ingresos, abren la posibi- zz lidad de crear trampas de pobreza al reducir la motivación de los beneficiarios a participar en actividades productivas. Para mitigar este problema, los programas pueden dar apoyo temporal a los beneficiarios que hayan salido recientemente del programa. SALIDA DEL PROGRAMA La salida de los programas de protección social implica el polémico tema de la mejora del bienestar en el largo plazo. Es importante zz evaluar la sostenibilidad de la mejora después de que los beneficiarios hayan salido de los programas y si acaso son las condiciones socioeconómicas estructurales las que vuelven a hacerlos caer en la pobreza. En México (en el ejemplo más adelante), un estudio intentó evaluar la manera en que estas condiciones específicas del contexto pueden afectar la sostenibilidad de la mejora del bienes- tar de los beneficiarios. EJEMPLOS DE SALIDA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Chile: reducción gradual del nivel de las prestaciones Descripción El programa Chile Solidario ofrece un sistema de apoyo personalizado que brinda servicios sicológicos y sociales, subvenciones garantizadas y acceso preferente a programas sociales públicos a las familias más pobres. Un asistente social local hace un seguimiento a las familias beneficiarias durante dos años. Durante ese período, los hogares reciben transferencias en efectivo directas y simultáneamente el asistente social evalúa sus necesidades, les ayuda a formular un “contrato familiar” que define maneras en que la familia pueda mejorar sus condiciones de vida y los vincula con diversos programas sociales. Las transferencias se pagan mensualmente. Disminuyen cada seis meses, de US$23 en los primeros seis meses a US$11 en los últimos, a fin de evitar que los beneficiarios se vuelvan dependientes del programa y preparar gradualmente a las familias para cuando ya no las reciban. En total, cada hogar beneficiado recibe seis pagos de cada uno de los montos especificados, por un total de US$381, durante los dos años de participación en el progra- ma. Etiopía: niveles de referencia para la salida del Programa de Red de Protección Social Productiva Descripción En Etiopía, el Programa de Red de Protección Social Productiva tiene la finalidad de reducir la vulnerabilidad de los hogares y crear activos comunitarios productivos mediante el trabajo en obras públicas. Los hogares pueden postular al programa si han enfrentado una sostenida escasez de alimentos (generalmente durante tres meses o más) en los últimos tres años y han recibido ayuda alimentaria; repentinamente enfrentan una mayor inseguridad alimentaria por haber sufrido una grave pérdida de activos y no pueden procurarse el sustento por sí mismos (en los últimos uno a dos años); o no tengan apoyo familiar u otros medios de protección y respaldo social. Los beneficiarios pueden participar en el programa durante varios años hasta que sus medios de sustento hayan superado el umbral de autonomía alimen- taria definido en el programa, que es satisfacer sus necesidades alimentarias durante 12 meses de manera continua y sobrellevar pequeñas crisis. En este caso se considera que tienen autonomía alimentaria y salen del programa. Anual- mente, grupos de trabajo de seguridad alimentaria compuestos por miembros de la comunidad evalúan si los hogares beneficiados deben permanecer en el programa. Para dicho fin, revisan la situación de los activos del hogar (tierras, ganado, alimentos básicos, etcétera) utilizando los niveles de referencia regionales definidos por el programa. República Kirguisa: recertificación en el Programa Unificado de Beneficios Mensuales Descripción El Programa Unificado de Beneficios Mensuales usa distintos estándares de recertificación para reducir la carga adminis- trativa y los costos de transacción para clientes que enfrentan circunstancias diferentes. Las familias de zonas urbanas suelen recibir las prestaciones durante solo tres meses, luego de lo cual deben someterse nuevamente al proceso de certificación; las que viven en zonas rurales, en tanto, las reciben durante un año y su situación se evalúa anualmente, ya que se considera que las circunstancias de los residentes rurales cambian con menos frecuencia (tienen menos acce- so a nuevos empleos). Además, es muy probable que los miembros de un poblado en una zona rural noten el cambio en el bienestar, lo que permite que el trabajador social también detecte ese cambio de circunstancias y la ausencia de la debida notificación. La información debe actualizarse ante cualquier condición que pueda ser causal de interrupción del pago de la prestación (muerte, cambio de residencia, etcétera) o variación en las circunstancias económicas o de- mográficas de la familia (aumento/descenso del ingreso familiar, cambio de la condición de los miembros de la familia, etcétera). Los beneficiarios son responsables de su nueva certificación y deben notificar al Departamento de Protección Social o al trabajador social si se produce alguna modificación. Los asistentes sociales tienen cierto grado de libertad para fijar el plazo de recertificación de determinados hogares. SALIDA DEL PROGRAMA México: recertificación y programa intermedio antes de salir definitivamente del programa Oportunidades Descripción El Gobierno de México ha estado probando una estrategia de salida gradual que ayude a los beneficiarios de Oportu- nidades en su transición hacia el término de la participación en el programa. En 2003, un pequeño número de hogares fue transferido de este a otro de carácter intermedio denominado Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA). En el marco de EDA, los beneficiarios deben seguir cumpliendo las condiciones exigidas en materia de salud y educación y los niveles de las prestaciones se reducen gradualmente en el lapso de tres años. La selección de los hogares que deben pasar del programa Oportunidades al EDA y salir de este después de tres años se hace durante el proceso regular de recertificación del primero. Se definen algunos niveles de referencia según la condición socioeconómica de los hogares y aquellos que están “en mejores condiciones” se transfieren al EDA hasta finalmente dejar de recibir apoyo estatal. Un estudio sobre el nivel socioeconómico de los hogares que fueron transferidos del programa Oportunidades al EDA reveló que los hogares rurales se adaptaban con más facilidad al cambio en los montos transferidos que los hogares urbanos, en parte porque las familias rurales tenían fuentes de ingreso mayores y más diversificadas, así como una mayor participación de la renta del trabajo de la mujer en el ingreso del hogar. Por otra parte, la mayoría de los hogares rurales tenía inmuebles propios (tierra y casa), mientras que los hogares urbanos enfrentaban más cambios en sus lugares de residencia. El estudio también constató que algunos hogares disminuían sus niveles socioeconómicos al salir del programa Oportunidades y entrar en el EDA. Por consiguiente, recomendó evaluar el bienestar de los hoga- res después de los tres años de participación en el EDA y reincorporar en el programa Oportunidades a aquellos que hubieran agravado sus condiciones socioeconómicas. Una conclusión importante del estudio fue que el contexto puede tener repercusiones importantes en la sostenibilidad de las mejores condiciones socioeconómicas. Para que los progresos en el bienestar de los hogares beneficiarios se mantengan en el tiempo, las condiciones socioeconómicas generales del país o la región deben mejorar. Esto incluye más y mejores servicios sociales, oportunidades de empleo y redes sociales. FUENTES El Colegio de México. 2005. “Evaluación Cualitativa del Esquema Diferenciado de Apoyos 2005.” Documento analítico del Esquema Diferenciado de Apoyos del Programa Oportunidades 11, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, Guadalajara, Jalisco. Gardner, Allisol, K. Greemblott, and E. Joubert. 2005. “What We Know about Exit Strategies—Practical Guidance for Developing Exit Strategies in the Field.” C-Safe Regional Learning Spaces Initiative, Gauteng, South Africa. Rogers, Beatrice Lorge, and Kathy E. Macias. 2004. Program GRADUACIÓN and Exit Strategies: Title II Program Experiences and Related Research. Washington, DC: Food and Nutrition Technical Assistance Project, Academy for Educational Development. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. GRADUACIÓN TÉRMINO DE LA DEPENDENCIA DEL PROGRAMA PANORAMA GENERAL Las estrategias para terminar con la dependencia de un programa (estrategias de graduación) apuntan a aumentar los ingresos, las destrezas y el capital humano de los hogares a fin de pro- mover su bienestar a largo plazo y reducir su pobreza. Los programas de protección social están incorporando cada vez más componentes de graduación, pero el concepto como tal sigue siendo objeto de debate. Hasta ahora, las pruebas del efecto a más largo plazo de estas estrate- gias son insuficientes y algunos de sus objetivos se consideran demasiado ambiciosos. La infor- mación que sigue muestra asuntos que hoy son cruciales y la visón a futuro respecto de otros debates sobre políticas y asuntos de ejecución en esta materia. INFORMACIÓN BÁSICA No todos los programas tienen estrategias de graduación. De los que sí las tienen, algunos han postergado su implementación a una etapa posterior del ciclo del proyecto, luego de que las funciones regulares del programa estén operando bien. Estas estrategias pueden comprender lo siguiente: Estructuras de los incentivos. Algunos programas incluyen incentivos que pueden mejorar el capital humano de los beneficiarios y, a zz su vez, promover el término de su dependencia de la ayuda que brindan. Estos incentivos pueden incorporarse en el diseño del pro- grama desde el comienzo o incluirse en una etapa posterior. Por ejemplo, las transferencias en efectivo condicionadas ofrecen incentivos para que los hogares inviertan en el capital humano de los niños a través de condicionalidades tales como el uso de servicios de salud y educación. Otros instrumentos que usan incentivos para lograr la graduación son los programas de alimentación escolar, que apuntan a mejorar la asistencia a la escuela y el aprendizaje de los niños; y los programas de trabajo en obras públicas, que pueden aspirar a la construcción de activos para la comunidad. Activación laboral. Una estrategia cada vez más común es vincular la protección social con otros tipos de intervenciones que intentan zz reintegrar a la economía a los beneficiarios económicamente activos de programas de transferencia. Algunas de estas intervenciones son servicios de empleo, alfabetización, capacitación, educación primaria y secundaria para adultos o aprendizaje de por vida y desa- rrollo microempresarial. El Proyecto de Transición del Programa Jefes de Hogar de Argentina dejó atrás las transferencias para avanzar hacia la vinculación de los beneficiarios con el empleo mediante la finalización de los estudios, la capacitación y los servicios de empleo transitorio. En Bulgaria, las transferencias en efectivo se complementan con el programa “De la Asistencia Social al Empleo”, que ofrece plazas de trabajo a gente pobre y sin empleo en actividades en pro del bien común que les permitan mejorar sus destrezas y sus califica- ciones. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. GRADUACIÓN TÉRMINO DE LA DEPENDENCIA DEL PROGRAMA Vinculación con otros programas sociales. Los programas de protección social también puede enla- zz zarse con otros programas sociales o ayudar a los beneficiarios a inscribirse en programas sectoria- les cuyas condiciones podrían estar cumpliendo. Algunos ejemplos son vínculos con subsidios a la vivienda, descuentos en servicios públicos, exención de los derechos de escolaridad y de servicios de salud, programas de extensión para pequeños agricultores, servicios de seguridad social o apoyo en el acceso a documentos de identificación y otros documentos legales básicos. Estos servicios pueden ayu- dar a los beneficiarios a alcanzar mayor independencia al aumentar sus ingresos y mejorar su bienes- tar no económico y su calidad de vida. En Armenia, por ejemplo, todos los beneficiarios del Programa de Subsidio por Pobreza destinado a la Familia pueden obtener exención del pago de derechos en atención de salud. Chile Solidario conecta a sus hogares beneficiarios de transferencias en efectivo con diversos programas de asistencia social adaptados a sus necesidades específicas, que se detallan en el ejemplo más adelante. Inclusión financiera. Otra estrategia es ofrecer servicios financieros a los beneficiarios de la protec- zz ción social, como cuentas bancarias, y mejorar su alfabetización financiera o vincular los programas con servicios de microfinanciamiento (por ejemplo, ahorros o microcréditos). Es posible propor- cionar cuentas financieras completas a receptores de transferencias que tienen bajos ingresos por medio de servicios de banca electrónica, como teléfonos móviles, tarjetas inteligentes o, incluso, receptores de depósitos que recogen los ahorros de los beneficiarios a domicilio. El próximo pro- grama de trabajo en obras públicas de Ruanda abrirá cuentas bancarias a los beneficiarios donde depositará los salarios de estos a fin de permitirles ahorrar parte del dinero si lo desean. En Ban- gladesh, junto con la transferencia de alimentos los beneficiarios reciben capacitación en temas de negocios y microfinanciamiento, como se muestra el ejemplo más adelante. CONSIDERACIONES ESENCIALES Las estrategias de graduación están limitadas por el contexto, ya que dependen de la capacidad técnica y administrativa de los pro- zz gramas, así como de las posibilidades de progreso socioeconómico dentro de las condiciones específicas de cada país. En muchas naciones de bajos ingresos —en especial en zonas rurales— las estrategias de graduación deberán recurrir a una combinación crea- tiva de métodos para mejorar el sustento de quienes reciben las transferencias en vista de las escasas oportunidades de empleo exis- tentes, la posible insuficiencia de los servicios sociales y la reducida cobertura de las instituciones. El término de la dependencia mejorando el estado de bienestar de los beneficiarios se relaciona con avances generales en los nive- zz les socioeconómicos y de pobreza del país. Una herramienta importante para reducir la pobreza y la desigualdad en algunos países ha sido la implementación efectiva de sistemas integrales de protección social. En Chile, el programa Chile Solidario es parte de una red de estos programas orientados a distintos grupos vulnerables y a sus vulnerabilidades específicas (por ejemplo, familias en extrema pobreza, niños vulnerables). Estas estrategias pueden tener costos elevados. Por este motivo, en ocasiones se les otorga menos importancia cuando compiten con zz características básicas del programa como focalización, métodos de pago y sistemas de información. Las pruebas sobre el efecto de las estrategias de graduación todavía son insuficientes. Se necesita investigar más a fondo las caracte- zz rísticas de los beneficiarios que se gradúan de tales programas, sus derroteros durante y después de su participación y la sostenibili- dad de la mejora en sus condiciones socioeconómicas. GRADUACIÓN TÉRMINO DE LA DEPENDENCIA DEL PROGRAMA EJEMPLOS DE GRADUACIÓN EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Etiopía: graduación mediante la vinculación con servicios intermedios Descripción El Programa de Red de Protección Social Productiva (PSNP, por sus siglas en inglés) es un componente del Programa de Seguridad Alimentaria del Estado. Consta de una serie de intervenciones complementarias que apuntan a ayudar a los habitantes de zonas rurales a alcanzar una seguridad alimentaria sostenible. Mientras el PSNP busca reducir la vulnerabilidad de los hogares y construir activos comunitarios productivos mediante trabajos en obras públicas, un programa hermano, el Programa de Construcción de Activos para los Hogares (HABP, por sus siglas en inglés), se orienta a diversificar las fuentes de ingresos y aumentar los activos productivos. Otros elementos del Programa de Seguridad Alimentaria invierten en la creación de un entorno propicio. El PSNP apunta a la población rural, cuyo sustento proviene predominantemente de la agricultura. Estos habitantes disponen de pocas oportunidades de empleo formal y el empleo informal suele ser estacional. Los servicios del Estado son limitados, así como el alcance del sector privado. En este contexto, la estrategia del HABP es aumentar el acceso a microfinanciamiento de una manera ajustada a los intereses y las capacidades de los hogares (por ejemplo, los hogares más pobres obtienen préstamos más pequeños y los préstamos sucesivos aumentan progresivamente su monto); y a fortalecer el sistema de extensión agrícola para brindar mejor asesoría técnica y comercial a los hogares para que puedan elaborar “planes de negocio” que orienten sus inversiones y rindan buenos resultados. Además hay actividades para mejorar las fuentes de insumos, la comercialización y las actividades no agrícolas. Los hogares pueden participar en el PSNP durante varios años hasta que sus medios de sustento alcancen el umbral de graduación definido por el programa (es decir, que puedan satisfacer sus necesidades alimentarias durante 12 meses y sobrellevar crisis menores). Con el tiempo, el PSNP —junto con otros aspectos del Programa de Seguridad Alimenta- ria— debe permitir que los hogares beneficiarios logren asegurarse suficientes alimentos y así graduarse primero del PSNP y luego del HABP y de otras intervenciones del Programa de Seguridad Alimentaria. Chile: graduación a través de intervenciones adaptadas a las necesidades Descripción El programa Chile Solidario tiene dos ejes principales de intervención: •• El primer componente del programa llega a los hogares en condiciones de extrema pobreza (por medio de una eva- luación de los medios socioeconómicos mediante variables representativas) y les ofrece apoyo sicológico y social por un período de dos años a través de un asistente social local. En este período, el asistente social interactúa con el hogar para evaluar sus necesidades y ayudarle a desarrollar una estrategia para salir de la pobreza extrema en el corto plazo. Para este fin se le entregan transferencias directas en efectivo que disminuyen progresivamente en el transcurso de los dos años y se conecta al hogar con diversos programas sociales. A diferencia de otros programas de transferen- cias en efectivo condicionadas de América Latina, cuyo objetivo principal es el apoyo a los ingresos, Chile Solidario transfiere una cantidad de dinero comparativamente baja. La finalidad más importante del programa es ayudar a los hogares a sustentar su salida progresiva de la extrema pobreza mediante la mejora de sus recursos de capital huma- no, vivienda y capacidad de generación de ingresos. •• El segundo componente funciona mediante el estímulo a la oferta y para este fin vela por la coordinación entre los distintos programas. Se fundamenta en el reconocimiento de la poca capacidad que tiene un método de programas aislados y sectoriales para hacerse cargo de las múltiples causas interrelacionadas que explican la pobreza extrema. El objetivo a largo plazo es sustituir un método basado en programas individuales por un sistema de protección social donde haya conjuntos de programas adaptados a las necesidades específicas de hogares a los que de por sí es difícil de llegar. GRADUACIÓN TÉRMINO DE LA DEPENDENCIA DEL PROGRAMA Bangladesh: graduación mediante vínculos con capacitación y microfinanciamiento Descripción El Programa de Generación de Ingresos para el Desarrollo de Grupos Vulnerables (IGVGD, por sus siglas en inglés) vincu- la la distribución de alimentos a mujeres indigentes con una serie de actividades, por ejemplo, capacitación en labores generadoras de ingresos como cría de ganado y piscicultura; alfabetización y enseñanza de operaciones aritméticas básicas; y sensibilización en temas de salud y nutrición. Las beneficiarias se organizan en grupos para administrar los planes de ahorro rotatorio y finalmente graduarse para convertirse en clientes de microfinanciamiento, que generan nuevos medios de sustento a través de microactivos. Una premisa esencial del programa es que la participación permita que el núcleo de mujeres pobres difíciles de sacar de la extrema pobreza termine su dependencia del IGVGD y entre en programas regulares de microcrédito. Esto pon- dría a estas mujeres en la senda para salir de la pobreza. Lo anterior significa que el éxito del programa IGVGD puede medirse en parte por la cantidad de mujeres que se convierten en miembros regulares de programas de microfinancia- miento, paso que han logrado dos tercios de las participantes. En cuanto a sus efectos, alrededor del 45% de las beneficiarias del IGVGD toman parte directamente en actividades que generan ingresos, comparado con el 28% antes de entrar al programa. RESOURCES Consultative Group to Assist the Poor (CGAP). 2010. “Initial Results from two GRADUACIÓN Program Impact Assessments.” CGAP, Washington, DC. Betcherman, Gordon, K. Olivas, and A. Dar. 2004. “Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries.” Social Protection Discussion Paper 0402, World Bank, Washington, DC. Head of Households Program. 2008. “Improving Job Opportunities for the Disadvantaged—Professionalizing and Raising the Classification of Workers.” Secretaria de Empleo, Ministerio de Trabajo, Buenos Aires. Lindert, Kathy. 2008. “Activation Policies and Programs: A Social Assistance Perspective.” Social Protection Europe and Central Asia, World Bank, Wash- ington, DC. Ministério de Trabalho e Emprego. 2008. “Professional Qualifications and Bolsa Familia.” Social Agenda of the Federal Government, Brasilia. Productive Safety Net Programme. 2007. “GRADUACIÓN Guidance Note.” Food Security Coordination Bureau, Ministry of Agriculture and Rural Deve- lopment, Addis Ababa. PROFOCAP. 2007. “Linking Chile Solidario to Education, Training and Employ- ment.” Corporación Nacional Forestal, Santiago. Programa Oportunidades. 2007. “Linking Oportunidades to Education: Project to Connect Oportunidades to the Instituto Nacional para la Educacion de los Adultos.” Secretaria de Desarrollo Social, México. “Emancipation Policies in Social Safety Net Programs.” 2006. Presentations by Safety Nets and Transfers, World Bank, Washington, DC. Social Protection Unit, Human Development Network. 2006. “Beyond Assistan- ce: Enhancing Transfers to Promote Long-Run Poverty Reduction.” World Bank, Washington, DC. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. ASPECTOS INSTITUCIONALES PANORAMA GENERAL Para su implementación eficaz, los programas de protección social dependen de acuerdos ins- titucionales eficaces para responder al desafío de trabajar con múltiples actores y sectores. Por ejemplo, en la implementación de algunos programas de protección social participan gobiernos municipales y el Gobierno nacional, en algunos se contrata a organismos privados, en tanto que varios se vinculan con otros programas y sectores para velar por la disponibilidad de suficientes servicios para los beneficiarios. Muchos programas de protección social se sustentan en una efi- ciente coordinación intersectorial —como la existente entre los ministerios de salud y educación para las transferencias en efectivo condicionadas y entre los ministerios de educación y trabajo para los programas de empleo— y coordinación institucional (por ejemplo, entre organismos gubernamentales nacionales, provinciales y municipales y estructuras comunitarias). Hay distin- tos tipos y grados de coordinación según la configuración del programa. INFORMACIÓN BÁSICA Debido a que muchos programas incluyen múltiples actores (ministerios, agencias, empresas, etcétera) para su implementación, es esencial que cada uno ejecute opor- tuna y fielmente las actividades del programa y que exista una adecuada coordinación de sus procesos para garantizar su funcionamiento eficiente. Los aspectos clave a tener en cuenta al coordinar múltiples actores en la aplicación de un programa de protec- ción social son los siguientes: Funciones y responsabilidades. Cada interesado que participa en la implemen- zz tación de un programa debe tener actividades, plazos y estándares de calidad cla- ramente definidos. Por ejemplo, las decisiones presupuestarias pueden tomarse a nivel nacional, la focalización hacerse a nivel provincial y la supervisión del pro- grama, a nivel local (como en el ejemplo de Tanzania). En términos ideales, cada actor participante debe ser tratado como un contratista que tiene indicadores espe- cíficos para medir el desempeño. Incentivos y rendición de cuentas. Son necesarias estructuras de incentivos para zz garantizar que los actores se sientan estimulados para desempeñar su papel en el funcionamiento del programa y definir la rendición de cuentas por los resultados del programa. Los incentivos políticos y económicos ayudarán a garantizar que las instituciones y los interesados estén motivados para participar en el programa. Algunos programas, como el de Brasil, usan su presupuesto para pagar por las actividades que contribuyen a una buena coordina- ción. Esta, si es eficaz y se traduce en una buena implementación del programa, también puede otorgar beneficios políticos a los gobiernos a nivel nacional, provincial y municipal (como en el ejemplo de Brasil). Fundamento jurídico y titularidad. Los programas de protección social deben definir quién tiene derecho a decidir sobre las fun- zz ciones del programa y quien es responsable de la información de este (en las bases de datos del programa, en los sistemas de infor- mación administrativa, etc.). Marcos legales. Cada estructura jurídica tiene distintas implicaciones para el programa. Por ejemplo, los programas que zz están diseñados por ley suelen ser más estables (menos vulnerables a los cambios políticos), pero a la vez son menos flexi- bles. Incluso un cambio pequeño en el programa en cuanto al nivel de prestaciones puede requerir un cambio en la ley. Los VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. ASPECTOS INSTITUCIONALES programas diseñados por decreto u orden ejecutiva a menudo son más vulnerables a los cambios políticos, pero son más flexibles. Para estos programas, un cambio menor puede darse mediante la modificación de un manual de operaciones, en lugar de hacerlo mediante una nueva ley. Contratos. Los distintos modelos de contratación de organismos también pueden tener implicaciones importantes. Por zz ejemplo, los contratos a largo plazo pueden dar seguridad al organismo seleccionado e incentivar su disposición a invertir en los costos iniciales. Sin embargo, muchos países no pueden hacer contratos multianuales debido a que los presupuestos del Estado se formulan para un año. Los memorandos de entendimiento o los acuerdos intergubernamentales pueden ser una alternativa a las licitaciones contractuales formales. Si bien estos instrumentos pueden ahorrar tiempo en el proceso de coor- dinación y contratación, es de vital importancia que garanticen servicios eficientes y de bajo costo. Vinculaciones de los programas. A menudo, los resultados de un programa dependen de los servicios, beneficios o programas zz complementarios que pudieran estar a disposición de los beneficiarios (por ejemplo, servicios de salud y educación en transferencias en efectivo condicionadas) y que se garantice la buena calidad de estos servicios. En la República Dominicana (véase el ejemplo más adelante), el programa de transferencias en efectivo condicionadas entrega financiamiento para servicios de educación y salud y la coordinación de su provisión. Coordinación de procesos. La coordinación interinstitucional e intersectorial implica algunas acciones muy prácticas que garanti- zz zan la sincronía entre los múltiples actores y los procesos del programa. Por ejemplo, deben sincronizarse los calendarios, los requi- sitos de notificación (frecuencia, indicadores, etcétera) y las decisiones presupuestarias para facilitar el trabajo de las agencias. Las reglas de funcionamiento pueden ayudar a coordinar procesos al establecerse las responsabilidades de cada sector en cada nivel del Estado, así como indicadores clave y la programación de las actividades. CONSIDERACIONES ESENCIALES La coordinación consume tiempo y requiere recursos y dotación de personal suficientes para tener éxito. zz La voluntad política es esencial. Algunos programas de protección social quedan en manos de la presidencia, lo que implica que zz existe la voluntad política de coordinar las actividades entre sectores. Sin embargo, es importante institucionalizar esta coordinación mediante leyes, decretos, normas presupuestarias, etcétera, para garantizar el apoyo político permanente de todos los actores. La coordinación y los incentivos son de especial importancia cuando muchos actores con diferentes intereses participan en la imple- zz mentación del programa. Determinar las disposiciones institucionales adecuadas es a menudo un proceso evolutivo que se basa en las lecciones aprendidas, zz las necesidades cambiantes del programa y el liderazgo del Estado. La implementación de los programas de protección social puede ser centralizada o descentralizada. La idoneidad de cada método zz dependerá de una gama de factores que afectan tanto a los organismos nacionales como a los gobiernos provinciales y municipales, entre ellos la dotación de personal, el presupuesto disponible y el historial de implementación de programas anteriores. Debe tenerse en cuenta la capacidad institucional del momento al decidir las disposiciones institucionales. Los países en que esta es zz limitada pueden sustentarse en proveedores del sector privado y no gubernamentales (aunque con regulación del Estado). Fortalecer la capacidad de las instituciones y del personal que participa en la implementación de un programa es vital para que todos los proce- sos funcionen bien. ASPECTOS INSTITUCIONALES EJEMPLOS DE LOS ASPECTOS INSTITUCIONALES EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Brasil: incentivos económicos y políticos Descripción En Brasil, el programa de transferencias en efectivo condicionadas Bolsa Familia, que es descentralizado, usa un sistema de incentivos financieros formales basados en resultados para los municipios a fin de promover una implementación de calidad. Los municipios reciben incentivos financieros según una tabla de desempeño, denominada Índice de Gestión Descentralizada, que recoge la calidad en que llevan a cabo las funciones clave del programa, como mantener al día el registro de beneficiarios y supervisar el cumplimiento de las condicionalidades por parte de los beneficiarios. Los recursos se transfieren desde el Gobierno federal a los municipios conforme a este índice y a la cantidad de familias beneficiarias cubiertas. Los municipios ganan réditos políticos por el hecho de tener un programa de transferencias en efectivo condiciona- das bien implementado en su territorio. Un estudio del programa de transferencias en efectivo condicionadas Bolsa Escola (que precedió a Bolsa Familia) reveló que mientras más niños del municipio se beneficiaban del programa, más probabilidades tenía el alcalde en funciones de volver a ganar las elecciones. La relación positiva surgió pese al hecho de que Bolsa Escola era un programa federal. Así, la implementación centralizada del programa permitió a los alcaldes obtener réditos políticos al ser considerados intermediarios eficaces de los posibles beneficiarios del municipio. El estu- dio también reveló que los alcaldes que no focalizaron el programa adecuadamente, o que no dieron a la sociedad civil un espacio para manifestarse y elevar apelaciones, pagaron un costo político. Así, la eficacia de la rendición de cuentas políticas se traduce en recompensas o castigos electorales. Tanzania: definición de papeles y responsabilidades en la implementación de la protección social Descripción El Fondo de Acción Social de Tanzania implementa programas descentralizados de trabajo en obras públicas. Sus ma- nuales de operación describen detalladamente los papeles y responsabilidades de cada organismo que participa en el ámbito nacional, local y de poblados. En el ámbito nacional: •• El comité directivo nacional brinda la orientación general en materia de políticas, ratifica los subproyectos comunita- rios verificados por expertos sectoriales y analiza los informes sobre el estado de avance de los proyectos; •• El grupo de expertos sectoriales garantizan que los subproyectos respaldados cumplan las normas y los estándares del sector; y •• La unidad de gestión es responsable de las actividades cotidianas. En el ámbito local: •• La autoridad gubernamental local administra el proyecto y aprueba y supervisa los subproyectos; su comité de finan- zas es responsable de aprobar los subproyectos comunitarios; y •• El grupo de gestión del concejo es responsable de revisar los formularios de interés de los subproyectos, dirigirse a las comunidades para evaluar la participación, brindar apoyo técnico, controlar los subproyectos en la etapa de imple- mentación y supervisar el funcionamiento y mantenimiento del programa. En el ámbito comunitario: •• La asamblea del poblado tiene la responsabilidad de ratificar las manifestaciones de interés de los beneficiarios, elegir un comité de gestión comunitario y recibir y analizar los informes de estado de avance de los subproyectos; •• El consejo del poblado es responsable de ratificar el comité de gestión comunitario elegido por la asamblea del po- blado y de supervisar los subproyectos; y •• El comité de gestión comunitario tiene la responsabilidad de implementar los subproyectos en conformidad con las indicaciones del manual de gestión del subproyecto comunitario. ASPECTOS INSTITUCIONALES República Dominicana: garantizar servicios complementarios Descripción El Gobierno de la República Dominicana creó un nuevo marco institucional para el programa de transferencias en efectivo condicionadas Solidaridad a fin de velar por la participación conjunta de las instituciones y los sectores en las decisiones y remediar la fragmentación de la política social anterior. Según el nuevo marco, se crearon dos comités importantes: el Comité Interinstitucional de CCT, conformado por las instituciones responsables de la focalización, operaciones y pago de las transferencias; y el Comité Intersectorial de CCT, compuesto por representantes del progra- ma Solidaridad y de los Ministerios de Salud Pública, Educación, Planificación y Hacienda, quienes analizan asuntos de planificación y presupuesto. Con estos cambios, el programa Solidaridad rediseñado se ha convertido en una iniciativa colectiva y está logrando resultados de coordinación concretos. El Comité Intersectorial ha mejorado la programación y la presupuestación para reducir los déficits de oferta en educa- ción y salud y garantizar la entrega de servicios confiable a los beneficiarios de Solidaridad. La gestión del presupuesto ha mejorado tras haberse estimado los déficits actuales y futuros en las prestaciones a raíz de la mayor demanda de servicios de los beneficiarios del programa. El Gabinete Social y los Ministerios de Hacienda y Economía asignaron los fondos necesarios para cubrir estos déficits en las prestaciones dentro de la Ley de Presupuesto Nacional 2010. El Comi- té Intersectorial de CCT ha facilitado la comunicación entre los ministerios para supervisar el desembolso oportuno de los fondos. El comité también ha facilitado la capacitación de directores regionales y distritales de los ministerios de Educación y Salud y del programa Solidaridad, con acento en el nuevo manual de operaciones del programa. FUENTES Human Development Network, Social Protection Unit, International Policy Centre for Inclusive Growth. 2008. “Legislative Arrangements for Cash Transfer Programs in Various Countries in the Regions.” World Bank, Washington, DC. Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs, and Bénédicte de la Brière. 2007. “The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Familia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context—Chapter 4 on Institutional Roles.” Social Protection Discussion Paper 0709, World Bank, Washington, DC. Subbarao, Kalanidhi, Carlo del Ninno, Colin Andrews, and Claudia Rodríguez-Alas. 2010. “The Design and Implementation of Public Works Pro- grams: A Toolkit for Practitioners.” Draft. Social Protection Discussion Paper, World Bank, Washington, DC. Para acceder a los enlaces de recursos y de más publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. COMUNICACIONES PANORAMA GENERAL Las comunicaciones son un medio para ofrecer información clave sobre los programas al público tanto externo como interno a través de canales formales e informales. Una estrategia de comunicación bien planificada y ejecutada puede ayudar a identificar los obstáculos y las oportunidades de éxito del programa, así como promover un entorno propicio para lograr una comprensión más amplia de este. A medida que los sistemas de protección social se desarrollan y los programas amplían su cobe- rtura, el papel de la comunicación eficaz cobra mayor importancia. Este documento analiza los temas relacionados con el desarrollo de la comunicación estratégica de los programas. INFORMACIÓN BÁSICA La comunicación, más que solo ofrecer información, facilita el diálogo público y la sensibilización social y sirve de mecanismo para mejorar la implementación de los programas. Esto tiene validez en una multitud de contextos: A medida que se adoptan los programas, puede haber una variedad de requisitos de comunicación según la naturaleza del pro- zz grama, como en el ejemplo de Pakistán. A medida que los programas crecen, su mayor visibilidad implica la necesidad de disponer de una estrategia de relaciones públicas zz clara para compartir la información pertinente que de otra manera sería inaccesible, responder con transparencia las consultas de la prensa o el público y garantizar que el programa se ejecute siempre en beneficio del público. Las estrategias de comunicación pueden facilitar las reformas políticas difíciles, como en el ejemplo de Indonesia. zz Público objetivo y mensajes clave. Los mensajes deben adaptarse individualmente al público interno y externo. El público externo cubre un amplio espectro, pero normalmente incluye a los beneficiarios del programa, a quienes toman las decisiones en todos los nive- les políticos; a académicos y medios informativos y la sociedad civil. La opinión pública es de especial importancia durante los cambios de gobierno. Los interesados internos son las organizaciones asociadas que financian y ayudan a implementar el programa, las organi- zaciones no gubernamentales (ONG) que contribuyen a la rendición de cuentas y el personal de este en los distintos niveles. Garantizar la coherencia interna es vital, como se demuestra en el ejemplo de Colombia, y hay interesados internos, como el congreso de la nación, que tienen especial relevancia durante las negociaciones presupuestarias. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. COMUNICACIONES Mecanismos. Los mensajes que apuntan a públicos distintos deben transmitirse con la ayuda de una variedad de canales formales e informales. Estos incluyen: mecanismos interpersonales (boca a boca, interacciones presenciales, reuniones), medios de comunica- ción (documentos públicos impresos y electrónicos, sitios de Internet y medios sociales, radio, televisión y distribución de material impreso) y estrategias especializadas (capacitación especializada, seminarios, conferencias, divulgación selectiva de minutas de reu- niones, boletines internos, etc.). Partir y seguir la senda prevista. El primer paso en la planificación de una comunicación eficaz es preparar una evaluación de nece- sidades para identificar la percepción actual sobre el programa, los déficits de información y los objetivos de comunicación deseados (como en el ejemplo de Pakistán). Basándose en las necesidades identificadas, los programas pueden diseñar sus propios planes de comunicación estratégica e incluir, entre otros, mensajes, canales para llegar al público objetivo, horizonte cronológico y costos estima- dos. En ocasiones, sin embargo, las estrategias no se circunscriben específicamente al programa, sino están influenciadas por el orga- nismo que las implementa o la estrategia global de comunicaciones del Estado. Debe disponerse de mecanismos adecuados para super- visar y evaluar las acciones, de manera que periódicamente pueda mejorarse la estrategia comunicacional. CONSIDERACIONES ESENCIALES A menudo, los planes de comunicación son los que reciben zz menos atención entre los procesos de un programa. Además, las funciones y responsabilidades por las comunicaciones sue- len ser asignadas a personal no especializado en lugar de con- fiar en especialistas (como un coordinador de medios informa- tivos o de extensión hacia los interesados), poniendo en riesgo el éxito del programa. Las actividades de comunicación deben ser parte del diseño del zz proyecto desde un comienzo y tener en cuenta el contexto local (por ejemplo, lejanía y falta de acceso a medios informativos formales) y las comunicaciones actuales. Los programas deben aprovechar los actuales mecanismos para zz recoger la opinión de los interesados a fin de medir el efecto de la estrategia de comunicación y mejorarla si es necesario. Estos implementos pueden ser, entre otros, retroalimentación directa en reuniones con los interesados, monitoreo de los medios informativos y herramientas tales como reuniones de grupos focales y son- deos de opinión para tomar el pulso a la opinión pública. Más comunicación no necesariamente significa mejores resultados y es necesario planificar muy bien la estrategia de comunicación. zz En algunas situaciones, la dinámica de las comunicaciones puede entorpecer las iniciativas de desarrollo. Un ejemplo de ello es la concentración exclusiva en los nuevos medios sociales, que puede dejar fuera a los más pobres. Todos los interesados deben usar una estrategia de comunicación congruente. Distintas informaciones proporcionadas por distintas zz fuentes pueden generar mensajes confusos. Una estrategia de comunicación debe ser capaz de crear una marca y una identidad inequívoca para el programa. Los lemas y logoti- zz pos reconocibles tienen la capacidad de llamar la atención del público objetivo. En el contexto latinoamericano, la importancia de la “marca” se ha vuelto esencial en términos de la creación de una marca para las políticas sociales que sea visible y reconocible para el público en general y también, cabe decirlo, para los medios de comunicación. COMUNICACIONES En muchos casos, existe la posibilidad de adoptar nuevos medios de comunicación, como seminarios en Internet, blogs y redes zz sociales, siempre que cumplan las necesidades identificadas. EJEMPLOS DE COMUNICACIÓN EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Pakistán: evaluar las necesidades de comunicación al comienzo de un programa Descripción Durante el segundo semestre de 2008, el Gobierno de Pakistán dio inicio al Programa de Apoyo a los Ingresos Benazir (BISP, por sus siglas en inglés) como su principal programa nacional de protección social. Se realizó una detallada eva- luación de las necesidades de comunicación del nuevo programa, que identificó la urgencia de definir la protección social y de presentar el programa en el contexto del establecimiento de un sistema de protección social eficaz en el país. También se identificó la necesidad de aclarar la diferencia entre el BISP y otros programas de asistencia social. Los medios de comunicación necesitaban ser sensibilizados en el tema e interactuar a fondo con la dirección del progra- ma para comprender mejor el BISP. La evaluación definió varios mensajes específicos que transmitir mediante la estrategia de comunicación, incluidos los siguientes: •• Los programas de protección social son iniciativas nuevas que explorar y aprovechar. •• El BISP es transparente, legítimo y creíble. •• El BISP trabaja a nivel comunitario para garantizar que los pobres y vulnerables puedan beneficiarse del programa. •• El BISP es una iniciativa que busca mejorar la condición de la mujer y potenciarla al convertirla en un miembro im- portante y responsable de la familia. •• El BISP no es un programa de promoción social, sino un programa de protección social. Colombia: aumentar progresivamente los canales de comunicación a par con la evolución del programa Descripción Cuando comenzó el programa de transferencias en efectivo condicionadas Familias en Acción de Colombia, su es- trategia de comunicación era simplemente llegar a los beneficiarios previstos. Cuando el programa creció unos años más tarde, los responsables de tomar las decisiones del programa acordaron que la comunicación debía dirigirse a un público destinatario más amplio. La exigencia de un plan de comunicación de mayor alcance nació de la necesidad de evitar interpretaciones erróneas por parte de los medios de comunicación que podrían dañar la imagen del programa durante su etapa de ampliación. Para transmitir una imagen más precisa del programa, se reunió a varios canales de comunicación para compartir la información más reciente acerca del estado de avance del programa y obtener retroalimentación permanente. •• Un Web site en español entrega las últimas noticias, eventos y publicaciones, como minutas de reuniones e informes sobre la entrega de transferencias. También ofrece información general sobre las organizaciones asociadas y los be- neficiarios, así como documentos del proceso transparente de licitación de las adquisiciones, preguntas frecuentes y videos, entre otros. •• Se programaron reuniones internas con alcaldes y proveedores de servicios para analizar aspectos de la rendición de cuentas y el estado de avance del programa. Se prepararon informes sustentados en estas reuniones para resaltar y demostrar la necesidad de hacer ajustes oportunos para que el programa tuviera éxito. •• Se pusieron al aire programas de radio y televisión de cobertura nacional. •• Se publicaron boletines periódicos y se distribuyeron a los medios de comunicación y a listas de correo de interesa- dos seleccionados. La unidad de comunicación del organismo de protección social del Estado, Acción Social, elaboró un manual de comu- nicación. En él se definen los pasos a seguir respecto de cada uno de los canales mencionados. COMUNICACIONES Indonesia: reforma de las subvenciones e información pública Descripción En 2005, el Gobierno de Indonesia anunció el inicio de una reforma a las subvenciones a los combustibles y la formula- ción de un programa de transferencias en efectivo para compensar a quienes resultarían más afectados. Para despertar conciencia entre el público y mantener a la sociedad informada acerca de la necesidad de reforma, simultáneamente puso en marcha una campaña comunicacional. Una parte medular de la estrategia de comunicación se basó en el envío de mensajes internos claros y del aprovecha- miento estratégico de los medios de comunicación. Se subrayó constantemente la importancia de comunicar las deci- siones en materia de políticas basadas en evidencia empírica y se investigó el efecto de las subvenciones y los posibles beneficios de las transferencias compensatorias en la pobreza. Se hicieron valer los mensajes estratégicos en el nivel más alto de gobierno. El presidente puso énfasis en la necesidad de tener preparada la información a los beneficiarios sobre las transferencias en efectivo no sujetas a condición alguna antes del segundo aumento de precio. Varios funcionarios gubernamentales recibieron capacitación en responder preguntas frecuentes en programas de televisión y radio y para comunicarse usando un lenguaje corporal eficaz. Tam- bién recibieron otros consejos para mejorar sus competencias comunicativas. El uso de distintos canales de comunicación resultó ser esencial. El Ministerio de Información y Comunicación preparó un folleto que detallaba los criterios aplicados a la selección de los beneficiarios de las transferencias. Asimismo, el Go- bierno creó un sitio en Internet donde el público podía tener acceso a las noticias y eventos más recientes y a informa- ción actualizada sobre los desembolsos. Se llevaron a cabo talleres y reuniones de consulta abiertos al público, los que resultaron ser útiles para responder a las críticas generalizadas de los medios de comunicación sobre la factibilidad de introducir una operación de transferencias en efectivo. Ruanda: estrategia de comunicación del VUP Descripción El Ministerio de Gobierno Local de Ruanda, junto con funcionarios de gobiernos locales, son responsables de com- partir y explicar el programa Vision 2020 Umurenge Programme (VUP), que brinda trabajo en obras públicas, transfe- rencias en efectivo y vínculos con servicios financieros a todas las comunidades bajo su mandato, incluido a hogares no beneficiarios. Para dicho fin, prepararon conjuntamente actividades de comunicación para transmitir información sobre el programa (como objetivos, políticas y procedimientos). Las actividades utilizadas a la fecha son programas de radio y televisión en directo, talleres, folletos, un sitio en Internet, artículos en periódicos y boletines. Las actividades programadas a futuro para afianzar la estrategia de comunicación incluyen la sensibilización y focalización orientadas a líderes de opinión sectoriales a fin de ampliar la divulgación de mensajes sobre el VUP. También están previstos más shows interactivos en directo en estaciones de radio comunitarias de las regiones. RESOURCES Benazir Income Support Program. 2010. “Communications Strategy: Communicating BISP Effectively and Efficiently.” Consultant Report to the Gov- ernment of Pakistan, Islamabad. Hovland, Ingie. 2005. “Successful Communication: A Toolkit for Researchers and Civil Society Organizations.” Research and Policy in Development, ODI, London. Lindert, Kathy, and V. Vincensini. 2010. “Social Policy, Perceptions and the Press: An Analysis of the Media’s Treatment of Conditional Cash Transfers in Brazil.” Social Protection Working Paper, World Bank, Washington, DC. Mefalopulos, Paolo. 2008. Development Communication Sourcebook—Broadening the Boundaries of Communication. Communication in Economic Development. Washington, DC: World Bank. Programa Red de Oportunidades. 2007. “Términos de Referencia para Oficiales Regionales de Información y Comunicación Social.” Programa de Protección Social, Ministerio de Desarrollo Social, Ciudad de Panamá. Proyecto de Protección Social. 2007. “Términos de Referencia para Contratación de Firma Consultora para el Diseño de la Estrategia de Comunica- ción Social.” Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo, La Paz. Para acceder a los enlaces de recursos y demás publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN PANORAMA GENERAL La supervisión y la evaluación son componentes estratégicos esenciales en la gestión de programas de pro- tección social. La información generada por estos procesos es de vital importancia, ya que sus resultados sirven para mejorar la eficacia de los programas, hacer que los proyectos rindan cuentas al público y ayudar a que el Estado asigne mejor los recursos presupuestarios. La supervisión y la evaluación son procesos inde- pendientes, aunque complementarios. La supervisión es un proceso permanente de recopilación y análisis de información que permite cotejar el funcionamiento de un programa respecto de sus productos previstos. La evaluación es una estimación objetiva de la eficacia de un programa que utiliza métodos especializados para determinar si este cumple sus objetivos, estimar sus resultados o efectos netos y establecer si sus bene- ficios superan sus costos. Los programas que tienen buenos sistemas de supervisión y evaluación utilizan la información recabada para mejorar su productividad, eficacia e influencia. En los últimos años, cada vez más programas han sido ideados en torno a sistemas de supervisión y evaluación orientados a resultados. Sin embargo, a menudo escasean los conocimientos sobre lo que implica diseñar e implementar buenas herra- mientas de supervisión y evaluación. INFORMACIÓN BÁSICA Interesados y procesos. Con bastante frecuencia, la estrategia de supervisión y evaluación es el resultado de un proceso de planifica- ción participativo organizado por una unidad autónoma de supervisión y evaluación integrada por personal especializado, donde se reúnen los insumos (indicadores, disposiciones institucionales, estrategias de recopilación de datos, etcétera) de los principales inte- resados, incluidos los usuarios finales, para velar por la obtención de consensos y acuerdos. Los principales aspectos que determina- rán el alcance y la complejidad de los sistemas de supervisión y evaluación son las aptitudes técnicas y administrativas de la respectiva unidad, los actuales sistemas estadísticos nacionales y locales y la accesibilidad de la información, la disponibilidad de tecnologías y los recursos fiscales. La supervisión a menudo está a cargo de personal interno, mientras que las evaluaciones habitualmente están en manos de instituciones externas, como universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG), centros de estudios u organizacio- nes internacionales que puedan garantizar la imparcialidad de los hallazgos. Disposiciones para la supervisión y evaluación. La mejor manera de definir las metas, los objetivos y las estrategias de un programa es desarrollando un marco lógico. Para tal efecto, una buena herramienta de planificación es la cadena de resultados que define los resultados previstos para el programa (productos del programa), la manera en que se lograrán tales resultados (insumos del programa) y cómo el personal del programa sabrá que el programa ha logrado tener el impacto previsto a partir de los resultados (detallados en los efectos finales). Los casos de Jamaica y Etiopía son ejemplos de lo anterior. VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN Principales asuntos metodológicos. Los efectos, los productos y los insumos deben expresarse e informarse mediante indicadores específicos para así poder llevar un registro del estado de avance y los resultados. Los métodos de recopilación de datos dependen del tipo de información requerida; de quién tendrá la responsabilidad de recopilar los datos; y de la frecuencia con que se recopilarán y notificarán. Las fuentes de los datos y su armonización con el sistema de información administrativa del programa son fundamentales para determinarlos. Todas las herramientas y los métodos de supervisión y evaluación deben estar claramente definidos y adaptados a las capacidades y la experiencia existentes. Uso de la información. Los hallazgos de los procesos de supervi- sión y evaluación son de vital importancia para la implementación del programa y sus efectos. La información recabada en ambos procesos puede servir de antecedente para tomar decisiones basadas en pruebas empíricas e incluso sentar las bases para la reforma del programa. Para estos efectos, es necesario comunicar los resultados de la supervisión y evaluación a las partes interesadas en el programa y determinar las medidas de seguimiento a tomar para tener en cuenta los resultados durante la implementación de este. CONSIDERACIONES ESENCIALES Planificar un sistema de información administrativa especialmente adap- zz tado que genere automáticamente información desagregada y la presente de manera sencilla para facilitar la comprensión de los hallazgos. Más que inversiones costosas en tecnologías de la información, los siste- zz mas de supervisión y evaluación necesitan un enfoque estratégico y apoyo de la administración superior para ser efectivos. Evitar los sistemas de supervisión y evaluación temporales disociados, con zz diferentes requisitos de presentación de informes, sin una estructura de apoyo interno suficiente ni vinculados al plan estratégico del programa. Tener presentes las posibles sinergias al hacer crecer gradualmente estos sistemas desde el nivel de programa al ámbito sectorial y nacional. Garantizar que la unidad de supervisión y evaluación sea independiente zz y tenga autoridad suficiente y acceso a la administración superior. Una unidad de supervisión y evaluación también debe quedar al amparo de influencias políticas. La coordinación y la comunicación son esenciales, en especial en los pro- zz gramas complejos. Celebrar reuniones de seguimiento periódicas para garantizar que se estén cumpliendo las metas del programa. Quienes reco- pilan y procesan los datos deben trabajar en un entorno propicio y tener suficientes incentivos para administrar los datos con eficacia. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN EJEMPLOS DE SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Jamaica: práctica óptima en la planificación de un marco de resultados y mecanismos de supervisión Descripción El Proyecto de Protección Social de Jamaica tiene un completo sistema de supervisión y evaluación. Incluye los funda- mentos y la descripción de los componentes y las metodologías de todos los instrumentos de supervisión y evaluación y destaca sus complementariedades. Incorpora un sistema de información administrativa mejorado; evaluaciones de proceso para examinar la calidad de la prestación de servicios, desarrollar una propuesta de estándares de servicio y guiar el diseño de un sistema interno de inspecciones al azar; una evaluación de impacto para determinar el efecto del rediseño del programa, incluida la incorporación de mayores beneficios, prestaciones diferenciadas para la enseñanza secundaria y para mayores beneficios para los varones menores de edad; una evaluación del nivel de precisión de la focalización del programa; y el fortalecimiento de la capacidad de auditoría interna. Las revisiones de cuentas hechas de manera independiente por el auditor general una vez al año también entregan información útil sobre el estado de avance de la implementación del proyecto. Ethiopia: Evolving M&E tools in a low-capacity setting Descripción Etiopía es un ejemplo de las dificultades de operar un sistema de supervisión y evaluación en un país de bajos ingresos que tiene pocas capacidades y de la necesidad de ir adaptándolo y simplificándolo permanentemente. El Programa de Red de Protección Social Productiva (PSNP) tiene un buen sistema de supervisión y evaluación diseñado para llevar un registro del estado de avance de una gama de insumos, actividades y productos para efectos de rendición de cuentas, así como para poder tomar medidas correctivas oportunas cuando se detecten cuellos de botella. El sistema apunta a la simplicidad para ajustarse a la poca capacidad de las unidades de primera línea del programa. Sin embargo, la implementación del plan de supervisión enfrentó numerosos obstáculos logísticos. Así, el primer año de funcionamiento del programa, solo 40 de los 232 distritos presentaron informes (con demoras), mientras que el res- to no presentó información alguna. Los obstáculos mayores fueron la escasez de personal local, la falta de calificación y alta rotación del personal en funciones y la escasa infraestructura en algunos distritos (por ejemplo, cerca del 20% no tenía electricidad). Para generar una cantidad mínima de datos de supervisión, se implementaron algunos sistemas adicionales. Primero, para evaluar el programa respecto de la cantidad de beneficiarios y los desembolsos propiamente tales, se estableció un sistema de respuesta de emergencia basado en muestreo, donde se recopiló información vía telefónica de unos 80 distritos dos veces por semana. Segundo, se formaron grupos de respuesta rápida de cuatro a seis personas para efectuar inspecciones al azar (cuatro veces al año a nivel federal y ocho veces, a nivel regional). Tercero, la Oficina de Coordinación de la Seguridad Alimentaria estableció un sistema de auditoría itinerante para examinar el cumplimiento de las normas financieras, de desembolsos y pagos y de apelaciones y reclamos a fin de recabar información más opor- tuna sobre el cumplimiento que el sistema de auditoría anual usado normalmente. Por último, se revisaron dos veces al año cerca de 80 proyectos públicos de empelo en el marco del Programa de Red de Protección Social Productiva para investigar la calidad de la planificación y la implementación. Entretanto, el programa simplificó más su sistema de supervisión tomando medidas como la de reducir a la mitad la extensión del manual de supervisión y evaluación e invirtió más recursos en capacitar al personal participante en las actividades. La simplificación del sistema de supervisión y evaluación y la creación de un sistema de respuesta de emergencia menos ambicioso fueron respuestas adecuadas a la falta de capacidad. Pese a que el sistema se supervisión formal ahora muestra las primeras mejoras y entrega datos más confiables sobre las operaciones básicas del programa, se han mantenido los instrumentos adicionales de supervisión, ya que proporcionan información más detallada y a veces de mejor calidad acerca del desempeño general del programa. MONITORING & EVALUATION Brasil: planilla modelo con especificaciones para los indicadores de los programas de transferencias en efectivo condicionadas Descripción Muchos programas usan un modelo o planilla con especificaciones para los indicadores que es similar a la que utiliza el programa Bolsa Familia de Brasil para indicar cómo se recopilarán, analizarán y presentarán los datos. La información de la planilla de especificaciones también incluye la fórmula de cálculo de los indicadores, sus valores (o umbrales) esperados, la fuente de la información requerida para calcular los indicadores, la frecuencia con que deben calcularse, los niveles de desagregación y los principales usuarios y usos de los indicadores. México: evaluación de impacto y toma de decisiones basada en pruebas empíricas Descripción Un cambio de gobierno puede ser una grave amenaza para la supervivencia de los programas sociales. Para prevenir dicho riesgo, el programa de transferencias en efectivo condicionadas PROGRESA de México invirtió en una evalua- ción de impacto digna de crédito y en una estrategia de divulgación transparente. Para garantizar la credibilidad de los resultados, PROGRESA optó por llevar a cabo una evaluación aleatoria que estuviera en manos de un organismo evaluador externo. El resultado fue una serie de informes de evaluación. La evaluación de impacto demostró que el programa era eficaz en función de los costos; había seleccionado a su población beneficiaria adecuadamente y tuvo un impacto positivo en aspectos como educación, salud, nutrición y dieta. Los resultados de la evaluación, incluidos los datos recopilados en encuestas, se hicieron públicos vía Internet y se difundieron ampliamente. Se tomaron medidas especiales para garantizar que el Congreso recibiera información exhaustiva sobre los objetivos, metodología y resulta- dos del programa. Se tuvo cuidado de no asociar PROGRESA con ningún partido político. En 2000, cuando concluyó la administración de Zedillo, la administración entrante de Fox pudo decidir acerca de la continuación del programa basándose en datos concretos. Dado el éxito demostrado, se mantuvo el programa y se amplió su cobertura de las zonas rurales a las urbanas. Solamente el nombre no sobrevivió al cambio de Gobierno: el programa ahora se conoce como Oportunidades. El programa tuvo tal credibilidad que todos los candidatos lo respal- daron en las elecciones de 2006 y pudo sobrevivir a otro ciclo electoral. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DISTINCIONES Los sistemas de supervisión y evaluación son el sello distintivo de la buena gestión de un programa. Una nueva ola de programas orien- tados a resultados —tales como los programas de transferencias en efectivo condicionadas de América Latina y los programas de tra- bajo en obras públicos de Argentina y Etiopía— ha desarrollado y utilizado sistemas de supervisión y evaluación, que a su vez gene- raron pruebas fehacientes de la buena implementación de los programas y de que lograron los resultados previstos. Estos programas demuestran que los buenos sistemas de supervisión permiten hacer evaluaciones creíbles y que ambos proporcionan información que mejora su productividad, su eficacia y su impacto. Si bien la integración de la supervisión y evaluación es esencial, también es impor- tante distinguir entre ambas. La supervisión de un programa es una herramienta de gestión esencial que ayuda a los responsables de la gestión a fiscalizar la eje- cución de las actividades y a detectar irregularidades y obstáculos para permitir la adopción de medidas oportunas que mejoren la implementación y ayuden a cumplir las metas. La supervisión es un proceso continuo que lleva un registro de la implementación (insu- mos, actividades, productos) y los resultados (efectos y objetivos) de un programa. Un buen sistema de supervisión es integral y se usa activamente. Para ser eficaz, requiere un enfoque estratégico y apoyo institucional, más que inversiones costosas en tecnologías de la información. Necesita suficientes habilidades, atención de parte de la administración y financiamiento; y tiempo para desarrollarse y madurar. La evaluación de un programa es la estimación externa de su eficacia que utiliza métodos especializados para determinar si cumple sus objetivos y así poder estimar sus resultados o efectos netos y (o) saber si los beneficios que genera superan sus costos. Las evaluacio- MONITORING & EVALUATION nes permiten identificar factores que limitan o fomentan el logro de los efectos esperados a fin de determinar si la implementación y los resultados reales difieren de lo previsto. Los tipos de evaluación usados con más frecuencia en los programas de protección sirven para determinar la precisión de la focalización, evaluar los procesos y evaluar el impacto. Pese a la importancia de la evaluación de un programa, hasta hace poco era poco frecuente encontrar programas de protección social en países en desarrollo que hubieran sido evalua- dos. En los últimos 10 años, sin embargo, aumentaron las evaluaciones de la precisión de la focalización, al menos en una mínima expresión, y las evaluaciones de impacto de los pro- gramas de transferencias en efectivo condicionadas y de los programas públicos de empleo se han vuelto más frecuentes, si bien en otro tipo de programas siguen siendo escasas. La evaluación de la precisión de la focalización ayuda a revelar si las prestaciones de un zz programa están llegando a los pobres. Este tipo de evaluación es relativamente económico y puede efectuarse con bastante frecuencia, pero es una alternativa menos precisa que una evaluación de impacto para medir los efectos en la reducción de la pobreza. Evaluar la focalización apunta a cuantificar la cobertura y los errores de inclusión, determinando así el motivo por el cual los beneficios de un programa, demostrados o no, pueden o no estar produciendo un impacto importante. Si las prestaciones en la práctica no llegan a los pobres, el programa no puede incidir en la pobreza. Cuando no es posible hacer evaluaciones de impacto o si son insuficientes, una evaluación de la focalización puede servir de complemento. La evaluación de procesos sirve para examinar y explicar operaciones y procesos específicos de un programa. Puede usarse durante zz todo el transcurso de un programa, desde la puesta en marcha hasta la madurez y cada vez que cambien las operaciones del pro- grama y, por lo tanto, es necesario hacerle ajustes. Durante la puesta en marcha de un programa, la evaluación de procesos sirve para supervisar la implementación inicial del programa, para responder rápidamente a los cuellos de botella y para documentar las bue- nas prácticas para su uso en el futuro. Una vez que un programa se ha estabilizado y madurado, la evaluación de procesos puede ser- vir para proporcionar permanentemente información a su administración. A diferencia de la evaluación de impacto, la evaluación de procesos no puede establecer una relación causa-efecto con un margen de error conocido. Solo puede revelar razones posibles de por qué un programa funciona o no. Sus hallazgos explican muchas de las mejoras en la eficacia y la eficiencia de los programas de protección social. La evaluación de impacto estima la repercusión causal de un programa en los efectos que espera producir, es decir, mide los cam- zz bios en el bienestar de los participantes que pueden atribuirse a elementos específicos de un programa. Los impactos se determinan comparando los efectos para los participantes del programa con la experiencia de aquellos que no participan. Provistos de pruebas acerca de los factores que explican los efectos de un programa, los responsables de las políticas pueden decidir si lo amplían, modi- fican o eliminan. Las técnicas específicas (experimentales y aleatorias, cuasi-experimentales o no experimentales) para calcular los impactos varían de acuerdo al contexto, pero el ejercicio conceptual fundamental es el mismo. El análisis de costos-beneficios compara el peso de los impactos netos de un programa sobre los efectos finales, expresados en tér- zz minos monetarios, con los costos adicionales de la implementación del programa, también expresados en términos monetarios. El análisis de eficacia en función de los costos calcula los costos en términos monetarios que son necesarios para obtener un zz cambio en los efectos finales, expresados en términos cuantitativos no monetarios; por ejemplo, el costo de reducir la brecha de la pobreza en 1 punto. Este tipo de análisis se utiliza en lugar del análisis de costo-beneficio cuando no es posible valorar adecuada- mente los efectos en términos monetarios. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN FUENTES DE DATOS DE LA SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN zzLa mayoría de los programas de protección social recopila y procesa rutinariamente datos administrativos, en particular sobre los insumos, procesos y productos. Los departamentos de recursos humanos admi- nistran información sobre el personal del programa y los departamen- tos de contabilidad y finanzas llevan registros de los flujos financieros, incluidos los costos administrativos y el valor de las prestaciones del programa. Otros sistemas recopilan información sobre las distintas actividades ejecutadas por el programa, como la determinación de la idoneidad, la recertificación, los pagos y la verificación del cumpli- miento de las normas del programa (tanto para el personal como para los clientes). zzEs posible utilizar encuestas formales de hogares para recopilar información estandarizada sobre una cantidad relativamente grande de personas en un grupo objetivo particular a partir de una muestra cuidadosamente seleccionada. Ejemplos de ellos son las encuestas para medir la calidad de vida de los hogares, las encuestas demográficas y sanitarias y los cuestionarios sobre indicadores esenciales del bienes- tar. Las encuestas de hogares generan estimaciones que son representativas de una población de interés determinada y tienen una precisión conocida, un costo considerablemente inferior al de un censo de la misma población y ofrecen datos sobre una amplia variedad de caracte- rísticas de los beneficiarios. zzLas encuestas de satisfacción de beneficiarios o clientes captan las opiniones de los beneficiarios sobre un programa. Estas herramien- tas relativamente simples se utilizan para recabar retroalimentación oportuna de la gente que participa en el programa. Son una fuente de información importante acerca de la calidad del servicio, los efectos, las restricciones en el acceso a los servicios públicos y la respuesta de los funcionarios de gobierno. zzLas técnicas de recopilación de datos cualitativos se utilizan a menudo como complemento útil de las encuestas y en ocasiones son la única manera de poder obtener información sobre las operaciones y el desempeño de un programa. Las técnicas más ampliamente usadas son las entrevistas a informantes clave, la observación directa y los debates en grupos de representantes de los interesados (o de la comunidad). La información cualitativa se recopila mediante entrevistas intensivas, a veces repetidas, con los individuos; generalmente son más detalladas que los cuestionarios previamente codificados y examinan la forma de pensar y actuar de la gente en relación con el programa. zzLas encuestas cuantitativas sobre la prestación de servicios examinan a los proveedores de servicios para determinar sus incentivos y las distintas dimensiones de esta función. Recopilan datos sobre insumos, productos, calidad, precios y supervisión, entre otros. Estas encues- tas son relativamente costosas y lentas en comparación con algunas de sus alternativas. zzLos mecanismos de reparación de quejas son un canal para que los beneficiarios y la población en general presenten reclamos sobre el fun- cionamiento del programa y denuncien irregularidades. Son herramientas importantes para supervisar los principales aspectos de la imple- mentación del programa en el ámbito local. Los reclamos pueden revelar una mala focalización, retrasos en los pagos y fraudes. Ejemplos de estos mecanismos son las asambleas; las tarjetas de calificación ciudadana o comunitaria; y la retroalimentación directa a través de líneas directas, ombudsman, mensajes de texto o Internet. zzLas inspecciones al azar controlan los procedimientos del programa en una muestra de localidades seleccionadas al azar para evaluar si el programa se implementa según lo previsto. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN CADENA DE RESULTADOS El marco lógico ayuda a aclarar los objetivos de un proyecto, pro- grama o política. Identifica los vínculos causales esperados (la lógica del programa) a través de una cadena de resultados compuesta de insumos, actividades, productos, efectos e impacto (efectos finales). El examen de los vínculos causales facilita la identificación de los indicadores de desempeño en cada eslabón de la cadena, así como los riesgos que podrían impedir el logro de los objetivos. El marco lógico también es una herramienta útil para hacer participar a los asociados en la aclaración de los objetivos y el diseño de las actividades, la revi- sión del estado de avance y la adopción de medidas correctivas. Cadena de resultados: Ejemplo de indicadores para trabajos Los insumos, los productos y los efectos previstos en el marco lógico en obras públicas. se expresan e informan mediante indicadores específicos para facili- tar el seguimiento al estado de avance y los resultados. Los indicadores eficaces siguen la filosofía SMART (sigla en inglés que significa: específico, mensurable, atribuible, realista, y focalizado). El cuadro a continuación es un diagrama esquemático simplificado que mues- tra los principales procesos de la cadena de resultados y ejemplos genéricos de indicadores basados en un programa de trabajo de obras públicas. El ejemplo de Jamaica aborda esta misma información. Eslabones principales de Definición Ejemplos de indicadores para trabajo en obras públicas la cadena de resultados Recursos usados para apoyar las actividades princi- •• Gastos presupuestarios en salarios, herramientas intermedias y Insumos pales del programa/proyecto administración •• Cantidad de personal del programa por nivel Medidas empleadas para convertir insumos especí- Implementación y actividades relacionadas con proyectos, incluye Actividades ficos en productos aplicación de la focalización, pago, sistema de información administra- tiva y disposiciones en el lugar de trabajo Distribución de alimentos y servicios a la población •• Cantidad de proyectos por tipo, región y mes objetivo (incentivos a la oferta) •• Kilómetros de caminos construidos Productos •• Días trabajados por beneficiario •• Salarios pagados/alimentos distribuidos a trabajadores Efectos intermedios derivados directamente de •• Mejora neta en el consumo familiar de alimentos los productos del proyecto que pueden requerirse •• Porcentaje de beneficiarios del programa que informan 12 meses de para lograr el impacto deseado (actuación sobre la Efectos demanda) acceso a alimentos •• Porcentaje de hogares que informan satisfacción por los activos comunitarios creados Cambios más significativos en las condiciones de x millones de hogares que logran seguridad alimentaria en un lapso Impacto los beneficiarios que reflejan los objetivos principa- de 3 a 5 años les del proyecto Hay que tener presente que, desde una perspectiva administrativa, los sistemas de supervisión solo llevan registro de la información sobre insumos, productos y efectos que funcionan muy por debajo de su potencial. La misma información puede servir para crear indi- cadores de supervisión del desempeño (indicadores que capten la eficacia general en función de los costos del programa o la eficiencia de un subconjunto de operaciones del programa). Estos indicadores clave de desempeño se designan con nombres como indicadores de eficiencia, eficacia o productividad. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN FUENTES Grosh, Margaret, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc, and Azedine Ouerghi. 2008. For Protection & Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets. Washington, DC: World Bank. Khandker, Shahidur R., Gayatri B. Koolwal, and Hussain A. Samad. 2010. Handbook on Impact Evaluation: Quantitative Methods and Practices. Wash- ington, DC: World Bank. Macedonia Conditional Cash Transfer Project (CCTP). 2009. “Terms of Reference for the Project Preparation Monitoring & Evaluation of the CCTP.” Macedonia. Rawlings, Laura. 2010. “Monitoring and Evaluation: The Foundations for Results.” Safety Nets Core Course, World Bank, Washington, DC. Rawlings, Laura, and M. Honorati. 2010. “Results Readiness in Social Protection and Labor Operations.” Social Protection and Labor, Human Devel- opment Network, World Bank, Washington, DC. —. 2010. “Technical Guidance Notes for Social Safety Nets Task Teams. Results Readiness in Social Protection and Labor Operations.” Social Protection and Labor, Human Development Network, World Bank, Washington, DC. Steta, Maria Concepción. 2010. Evaluando Impacto de los Programas de Desarrollo: De Promesas a Evidencia. Taller Nacional Sobre Evaluación de Im- pacto. San Salvador, El Salvador: World Bank. Para acceder a los enlaces de recursos y demás publicaciones, vaya a worldbank.org/safetynets/ publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto. SISTEMAS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA PANORAMA GENERAL Un sistema de información administrativa (MIS, por sus siglas en inglés), que a menudo es visto como la columna vertebral de un programa de protección social, es una herramienta que faci- lita las tareas de recopilación, procesamiento, gestión y difusión de datos esenciales para las operaciones, la rendición de cuentas y la definición de políticas de los programas. Para los pro- gramas de protección social, un MIS garantiza la administración precisa y oportuna de grandes volúmenes de datos, a menudo de múltiples fuentes y distintos niveles de implementación del programa. Un MIS eficaz también ayuda a minimizar los errores, los fraudes y la corrupción al advertir a los usuarios finales sobre la existencia de discrepancias en los datos o infracciones en su uso. INFORMACIÓN BÁSICA Un sistema de información administrativa tiene la finalidad de agilizar el flujo de datos desde el momento de su recopilación hasta su difusión como información asimilable. zzRecopilación de datos. Seleccionar los datos adecuados para “alimentar” el MIS es fundamental para facilitar la toma de decisiones y la mejora de un programa. Los tipos de datos clave a recopilar son aquellos que identifican a los beneficiarios (nombre, sexo, fecha de naci- miento, dirección, etcétera), reflejan los resultados previstos del programa (ingreso familiar, estado nutricional, asistencia escolar, etcétera) y captan los procesos que deberían conducir a los resultados esperados (verificación del cumplimiento de las responsabilidades). zzProcesamiento de datos. Los datos deben transformarse en indicadores que reflejen la implementación y los resultados del programa y que entreguen información importante sobre quienes toman las decisiones. Para garantizar la utilidad del MIS, los datos deben ser verificados, validados y actualizados regularmente. zzGestión de la información. Cuando los datos se han convertido en indicadores útiles, la información sirve para supervisar, rendir cuentas, mantener el control, observar y evaluar el programa. Se necesitan sistemas para garantizar la calidad (precisión, exhaustividad, oportuni- dad) y la seguridad del flujo de información. Deben existir privilegios de acceso adecuados para que el personal pertinente pueda usar la información. zzDivulgación. Los datos se difunden en distintos formatos y a diversos públicos destinatarios (como estados financieros mensuales, infor- mes periódicos a los medios de comunicación y al público). Los administradores habitualmente necesitan información resumida sobre una gran cantidad de elementos, mientras que los ejecutores del programa necesitan información detallada sobre elementos acotados y específi- cos de cada tarea. Un MIS eficaz también tiene algunos requisitos transversales: zzGestión y coordinación institucional: disposiciones y procedimientos institucionales que indican claramente los papeles y responsabilida- des del personal y de las instituciones del programa para garantizar una supervisión sólida. zzInfraestructura y recursos humanos: componentes físicos y lógicos, como asimismo recursos humanos, necesarios para desarrollar, hacer funcionar, actualizar y dar mantenimiento al sistema de información administrativa. zzGestión de aplicaciones: herramientas tales como un manual de usuario, sesiones de capacitación e interfaces de fácil uso que simplifiquen la aplicación del MIS VERSIÓN 1 Con el apoyo de Social Safety Net Global Expert Team. SISTEMAS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA CONSIDERACIONES ESENCIALES zzUn sistema de información administrativo debe reflejar claramente el manual de operaciones del programa, que describe todos sus proce- sos y procedimientos. Este debe ser el punto de partida del diseño de un MIS eficaz. zzLos usuarios finales deben participar en el diseño del MIS, por ejemplo, en la evaluación de la información que necesitan todos los inte- resados (contenido, formato y periodicidad). La complejidad del diseño del MIS debe ser coherente con la capacidad y los intereses de los usuarios. zzUn sistema de información administrativo debe tener en cuenta las capacidades locales en materia de tecnologías de la información, tales como sus componentes lógicos y físicos, a fin de que el diseño sea realista y adecuado al contexto. zzLa falta de conexión a Internet en algunas zonas puede dificultar el desarrollo de un MIS automatizado para todo el programa. En tales casos, los países pueden combinar sistemas automatizados con métodos fuera de línea que utilicen papel y hacer un detenido seguimiento y supervisión a dichos métodos. zzLos programas deben garantizar la coherencia entre las etapas de diseño e implementación del MIS. Los especialistas (internos o externos) deben mantenerse en estrecho contacto durante todo el proceso para facilitar la transición entre ambas etapas. zzLa creación de un buen MIS tarda varios años. Un MIS bien concebido suele formarse de manera gradual por módulos, empezando por los módulos más importantes del ciclo del proyecto e incorporando luego módulos adicionales. zzEl MIS debe estar listo cuando comience el proyecto, de lo contrario puede retrasarse la puesta en marcha o perderse información esencial. zzSi el MIS no es lo suficientemente flexible (capaz de sumar o modificar módulos con rapidez), puede convertirse en un obstáculo a la hora de modificar rápidamente el diseño del programa. zzToda la información del programa debe estar integrada en un único sistema que tenga una sola base de datos central, donde las institucio- nes y los prestadores de servicios privados puedan compartir la información con facilidad. zzLos procesos de puesta en marcha de un MIS y sus mejoras, así como su actualización y mantenimiento, pueden ser costosos. Sin embargo, los réditos a largo plazo pueden superar los costos a corto plazo si el programa es de larga la duración, es adoptado por otros programas sociales, se usa frecuentemente y tiene economías de escala, como se puede apreciar en el ejemplo de Jamaica. zzNingún MIS puede sustraerse a errores durante sus etapas de desarrollo. Deben programarse pruebas y ensayos experimentales antes de su puesta en marcha para identificar posibles errores y debe recibir el mantenimiento que garantice una ejecución de alta calidad. Asimismo, es necesario programar evaluaciones y actualizaciones para que no quede obsoleto. SISTEMAS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA EJEMPLOS DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA EN PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Sudáfrica: sistema de información administrativa para sustentar mecanismos de pago eficaces Descripción En Sudáfrica, los gobiernos provinciales tienen una responsabilidad clave en la distribución de las subvenciones sociales. En el pasado hubo costos y dificultades en la administración de los desembolsos en parte debido a un mal MIS. Absa, un importante instituto financiero sudafricano, trabajó junto al Gobierno en la creación de un nuevo mecanismo de pago: la tarjeta Absa Sekulula (“Es más fácil”), que emplea un MIS eficiente. Esta tarjeta se utiliza en cuatro provincias sudafricanas para distribuir electrónicamente los pagos de las prestaciones y permite que los destinatarios accedan a los fondos sin recibir desembolsos en efectivo. Los titulares de las tarjetas se registran y se toman sus datos personales, su fotografía y sus huellas dactilares. A conti- nuación, el MIS crea las correspondientes tarjetas personales y números de identificación personal (PIN, por sus siglas en inglés) protegidos y e incorpora los nombres de los beneficiarios en una lista de pago electrónico. El primer día laboral de cada mes, el MIS ingresa automáticamente el monto de cada una de las subvenciones en las cuentas de los titulares de tarjetas. Entonces estos pueden usarlas en comercios que procesan las transacciones electrónicamente o bien hacer retiros en efectivo en cajeros automáticos. Así, los ancianos, los padres de familia y los discapacitados no tienen que hacer filas para recibir su dinero en efectivo ni preocuparse por la seguridad de sus pagos. El MIS, más eficiente, minimiza el costo de la lenta administración con papeles. Chile: Sistema Integrado de Información Social Descripción El MIS chileno MIS es uno de los sistemas más consistentes en el ámbito de la protección social. Se compone de una plataforma computacional de alcance nacional diseñada para registrar, almacenar y procesar la información requerida para asignar los servicios de protección social. La plataforma reúne información de distintas instituciones gestoras de programas de protección social (pensiones, subsidios, transferencias en efectivo, etcétera) en una única base de datos bien integrada. El flujo de información del MIS pretende facilitar la administración en línea de grandes volúmenes de datos provenien- tes de distintas instituciones y niveles de la administración del Estado. Cuando concluyó la etapa de diseño, el MIS se construyó gradualmente de manera modular mediante el método de ensayo y error. Cuando se puso en marcha, se garantizó su mantenimiento anual a fin de permitir a los operadores modificar componentes y aplicaciones a medida que cambiaran las necesidades. La administración cotidiana del MIS está descentralizada. El registro de los datos se realiza directamente en línea y está en manos de quienes recopilan datos en los municipios. Las comisiones regionales, municipales y comunales cuentan con componentes lógicos interconectados (software) para administrar los datos. Las instituciones tienen el mandato legal de compartir en línea los datos sobre los beneficiarios de programas y las operaciones. Por ejemplo, el registro civil transfiere al MIS información demográfica sobre los potenciales o actuales beneficiarios. Los datos están disponibles en línea para todos los interesados mediante niveles de acceso diferenciados. Por ejemplo, los beneficiarios pueden revisar sus perfiles y las instituciones pueden verificar y validar la información de los bene- ficiarios. Así, ambos ahorran tiempo y dinero, ya que de lo contrario tendrían que visitar oficinas públicas para hacer consultas o solicitar datos a otras instituciones, respectivamente. Las familias que desean recibir transferencias de pro- gramas de protección social pueden postular en oficinas públicas o ingresar a un programa específico. La postulación se procesa en línea; si es aprobada, los funcionarios del programa evalúan el perfil socioeconómico del hogar mediante encuestas. Los encuestadores recopilan e introducen los datos en el sistema de información administrativa. Entonces, el sistema genera automáticamente un índice que indica si el hogar cumple las condiciones exigidas por el programa. El MIS es capaz de generar estadísticas desagregadas por municipio y categorías, las cuales son útiles para hacer diag- nósticos, emplearlas en la focalización y diseñar programas. SISTEMAS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA Jamaica: requisitos del MIS Descripción Tras varios años de implementación, el Programa de Promoción por medio de la Salud y la Educación (PATH, por sus siglas en inglés) decidió actualizar su MIS, corregir sus deficiencias y aprovechar sus fortalezas. De acuerdo a los análisis del personal, se acordó que el nuevo MIS debe responder a los siguientes requisitos, entre otros: •• La información debe estar disponible cuando es solicitada/necesaria. •• Los datos deben estar limpios y exentos de errores y las estructuras de datos deben ser adecuadas para una gestión eficiente. •• La introducción de los datos debe ser descentralizada. •• El MIS debe ser una aplicación basada en Internet que permita actualizar la base de datos a distancia y a los usuarios autorizados, consultar información en línea desde cualquier lugar. El MIS corregido permitirá recopilar datos para que las actividades de focalización, inscripción, recertificación y verifi- cación se descentralicen hacia todos los estamentos administrativos. Los datos también estarán disponibles en tiempo real, para mejorar el tiempo de respuesta de todas las operaciones relacionadas con datos. El mantenimiento de la información se reducirá considerablemente y la asistencia técnica incluirá copias de seguridad de los datos, genera- ción de nuevas funciones del sistema, preparación de informes de gestión y actualización de los componentes lógicos (software) que hacen funcionar el sistema. FUENTES Baldeon, Cesar, and Maria Arribas-Baños. 2008. “Management Information Systems in Social Safety Net Programs: A Look at Accountability and Control Mechanisms.” Social Protection Discussion Paper 0819, World Bank, Washington, DC. Benazir Income Support Program. 2009. “Terms of Reference: Management Information System Targeting Process.” South Asia Social Protection Team, World Bank, Washington, DC. de la Brière, Bénédicte, and Kathy Lindert. 2005. “Reforming Brazil’s Cadastro Unico to Improve the Targeting of the Bolsa Familia Program.” Social Protection Discussion Paper 0527, World Bank, Washington, DC. Lecuit, Luc. 1999. “DeMIStifying MIS: Guidelines for Management Information Systems in Social Funds.” Social Protection Paper, World Bank, Washington, DC. National Social Protection Project. 2008. “Terms of Reference to Develop the Management Information System and Provide Technical Support.” Ministry of Local Government, Local Government Department, Dhaka, Bangladesh. Resettlement and Reintegration through Information and Referral Project. 2008. “Terms of Reference for a Management Information Specialist.” Ministry of Internal Affairs, Am- nesty Commission, Kampala, Uganda. Para acceder a los enlaces de recursos y demás publicaciones, vaya a worldbank.org/ safetynets/publications. Para los estudios de caso y red de seguridad “how to” , por favor visite worldbank.org/safetynets/howto.