76210 Европа и Центральная Азия Информационный бюллетень Сентябрь 2012 года  Выпуск № 56 Всемирный банк Подотчетность государственных некоммерческих организаций в Армении: подход Арман Ватьян Эти ГНКО, работающие в основном в секторе образования и, Основные выводы в меньшей степени, в секторах культуры, здравоохранения и социальном секторе (см. рис.1), включают в основном  В рамках поддерживаемого Всемирным банком начальные и средние школы, колледжи и университеты, проекта в Армении удалось добиться успеха в музеи, библиотеки, научно-исследовательские институты и создании рамочной системы контроля, которая лаборатории. Закон определяет статус и сферы деятельности обеспечивает баланс между необходимостью ГНКО, наделяя их значительной управленческой и повышения транспарентности и подотчетности финансовой самостоятельностью по сравнению с бывшими государственных некоммерческих организаций бюджетными учреждениями. В качестве отдельных (ГНКО) и признанием их финансовой, юридических лиц они обладают значительной автономией от административной и управленческой своих уполномоченных государственных органов1 в самостоятельности. операционных, управленческих и финансовых вопросах,  Для удовлетворения острой потребности в том, включая право заниматься приносящей доход деятельностью. чтобы ГНКО, которые составляют 70 процентов от С 2001 года ГНКО могут брать себя финансовые общего числа государственных учреждений, обязательства и размещать свои средства, которые до этого предпринимали более целенаправленные усилия для хранились в казначействе, в коммерческих банках. Это обеспечения ответственного распоряжения создает потенциальный, но не поддающийся количественной государственным имуществом и его сохранности, был оценке финансовый риск для правительства, поскольку применен новаторский подход, предусматривающий взятые, но не погашенные ими обязательства могут стать учет результатов первых этапов при проведении государственными2. последующих. Рис. 1 Распределение ГНКО по секторам экономики  Была усовершенствована существующая правовая основа, регулирующая создание ГНКО, и Социальное Культура, 7% Прочие, 7% укреплены слабые системы контроля и управления обеспечение, 1% деятельностью, чтобы решить проблему недостаточно эффективного мониторинга деятельности ГНКО. Здравоохран  Цель состояла в том, чтобы сократить рыночные ение, 1% Образование, искажения, вносимые ГНКО, которые занимаются 84% активной коммерческой деятельностью, через решение вопросов, связанных с неоднородным составом ГНКО и необходимостью предусмотреть конкретные требования фидуциарного контроля для отдельных групп. История вопроса Источник: Республика Армения, министерство финансов В результате процесса приватизации и децентрализации, В целом, ГНКО распоряжаются значительными который начался в Армении в 1990-х годах, большинство финансовыми ресурсами, и в 2008 году3 общий объем их бюджетных учреждений, непосредственно связанных с оказанием социальных услуг населению, в соответствии с 1 Уполномоченными государственными органами являются официальные законом 2001 года были преобразованы в государственные учреждения, которые владеют каждой ГНКО от имени государства и официально отвечают за общее руководство деятельностью ГНКО. некоммерческие организации (ГНКО). Вследствие принятия 2 Большинство ГНКО предоставляют общественные услуги, которые должны этого закона было создано более 1 800 ГНКО, которые в оказываться на постоянной основе. Ликвидация ГНКО, имеющей непогашенные настоящее время действуют в Армении и на которые обязательства, чревата политическими последствиями, поскольку ГНКО зачастую оказывают услуги, замена которых потребует значительных расходов (например, приходится значительная доля расходов государственного театры, музеи, школы и т.д.). Недавний опыт подтверждает этот вывод. сектора. 3 Это последние официальные данные, которые за прошедшее время существенно не изменились. ЕЦА: Информационный бюллетень доходов составил 129 млрд. драм, из которых 89 млрд. драм этапе Всемирный банк оказал правительству помощь по были получены из бюджетных источников, а остальные 40 экспериментальному внедрению этой рамочной системы в 20 млрд. драм – из внебюджетных источников. Для сравнения организациях (12 ГНКО, 7 уполномоченных государственных можно отметить, что общий годовой объем бюджетных органов и министерство финансов) с целью расходов составлял в 2008 году около 810 млрд. драм. совершенствования модели и проверки ее применения на практике. В рамках эксперимента предусматривалось Проблемы внедрение ключевых элементов, включая механизмы представления отчетности и мониторинга, в отобранных Предварительный анализ недостатков в деятельности ГНКО ГНКО и уполномоченных государственных органах. выявил ключевые проблемы в их операциях и надзоре, включая: Уточнение правовой основы  Отсутствие ясности в отношении правовой основы предоставления ГНКО статуса юридического лица, что В рамках проекта был определен ряд критериев для чревато последствиями с точки зрения целесообразности проведения четкого различия между ГНКО и другими создания и реорганизации ГНКО и соответствующего учреждениями государственного сектора: процесса принятия решений.  ГНКО не могут оказывать коммерческие услуги, если  Риски для правительства, вызванные отсутствием только они не связаны с их основной деятельностью и всестороннего фидуциарного контроля, негативно не сказываются на оказании основных услуг. транспарентности и подотчетности, что напрямую  ГНКО должны оказывать свои услуги там, где связано с управлением финансовой деятельностью и ее отсутствует сформировавшийся свободный рынок, и эффективностью. Вразрез с целью реформы ГНКО доходы от их коммерческой деятельности не должны многие из них занимаются существенной коммерческой превышать 40 процентов4 от общего объема деятельностью, что беспокоит правительство, которое поступлений. опасается, что в результате руководители ГНКО могут  Для обеспечения жизнеспособности в среднесрочной забыть о своей официальной роли некоммерческого перспективе i) оказываемые ГНКО основные услуги поставщика общественных услуг в государственном должны быть устойчивыми на обозримую перспективу, секторе. Кроме того, масштабные коммерческие проекты, ii) финансовое положение организации должно быть осуществляемые крупными ГНКО (например, проекты стабильным, iii) должна быть создана надежная система строительства новых зданий за счет оценки результатов и iv) деятельность ГНКО не должна собственных/внебюджетных средств), могут быть создавать высокие политические и финансовые риски5. чреваты для государства значительными и неизвестными Кроме того, для проведения различия между ГНКО и финансовыми обязательствами. Кроме того, ГНКО другими государственными административными органами имеют свободный доступ к государственному имуществу создание той или иной ГНКО должно быть оправдано с и получают гранты/трансферты непосредственно от учетом одного из следующих критериев: правительства, избегая тем самым государственного закупочного процесса и искажая действие факторов  Для бенефициаров услуг ГНКО должно быть характерно рыночной конкуренции. широкое географическое распределение, требующее, чтобы источник оказываемых услуг был максимально В целом слабая финансовая подотчетность и отсутствие в приближен к конечному пользователю (например, ГНКО систем контроля и управления деятельностью оказание общеобразовательных услуг в школах). привели, в частности, к ненадежности информации,  Подразделения должны иметь независимое руководство финансовым рискам из-за слабого контроля над и быть автономными и подотчетными за оказание обязательствами и отсутствию ясности в отношении того, общественных услуг согласно четко оговоренным обеспечивают ли эти организации эффективное и общеизвестным нормативам, чтобы избежать прямого результативное оказание общественных услуг. вмешательства политических назначенцев (например, министров) в рабочие процессы принятия решений, что Разработка рамочной системы фидуциарного соответствует передовой международной практике. контроля для ГНКО  Речь идет об узкоспециализированных услугах, оказание Для решения этих ключевых проблем правительство которых силами гражданских служащих не Армении при поддержке Всемирного банка за период с 2006 представляется практичным или эффективным по 2012 год разработало всеобъемлющую рамочную систему фидуциарного контроля для ГНКО. Во-первых, была подготовлена классификация различных видов и направлений 4 Значительное увеличение объема коммерческой деятельности ГНКО может деятельности ГНКО, что помогло правительству лучше негативно сказаться на достижении стоящих перед ними целей и отвлечь понять те риски, которые эти организации представляют с внимание их руководства. Исследования показывают, что когда коммерческая деятельность дает более 40 процентов поступлений, эти риски с точки зрения точки зрения общей цели улучшения оказания общественных поведения руководства могут значительно возрасти. услуг. Во-вторых, в рамках проекта был учтен 5 Финансовые риски обычно выше в тех случаях, когда оказание услуг связано международный опыт ряда стран-членов Организации большими денежными потоками и распоряжением крупными активами. Политические риски больше в тех случаях, когда высока вероятность того, что экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Затем решения, принимаемые в отношении тех или иных услуг, могут привести к правительству была представлена теоретическая модель перераспределению политических сил или поставить под угрозу выполнение наряду с пакетом необходимых законодательных поправок и основных положений данной правительственной программы. В международной практике такие услуги оказываются государственными административными проектом стратегии по их принятию. На заключительном органами, а не какими-либо другими органами с независимым руководством. ЕЦА: Информационный бюллетень (например, из-за непривлекательности окладов или социальные группы, и общество заинтересовано в неприменимости критериев и процедур определения участии в управлении ими и оценке их результатов правомочности гражданской службы). (средние школы, другие учебные заведения и т.д.), и iii) автономные ГНКО, не входящие в упомянутые выше Решение проблемы особенностей фидуциарного группы (театры, библиотеки и т.д.). контроля для конкретных групп ГНКО 2) По уровню финансового риска исходя из объема финансовых потоков ГНКО по отношению к их активам Поскольку ГНКО не представляют собой однородную и размеру государственного бюджета: i) крупные ГНКО, группу, правительство осознавало необходимость располагающие значительными основными средства и дифференцированного подхода к фидуциарному контролю. В ресурсами, ii) средние ГНКО, располагающие меньшими контексте создания этой рамочной системы были ресурсами, но с объемом финансирования, который предложены три параметра для отнесения ГНКО к той или превышает предусмотренный объем государственных иной группе (таблица 1): бюджетных расходов, и iii), малые ГНКО со скромным 1) По механизму корпоративного управления (степень оборотом денежных средств, не превышающим гибкости управления): i) независимые ГНКО, для предусмотренного объема государственных бюджетных которых самостоятельное принятие решений является расходов. жизненным важным с точки зрения оказания услуг 3) По масштабам коммерческой деятельности: ГНКО с (судебно-медицинских, экологических экспертиз и т.д.), долей коммерческой деятельности, превышающей 40 ii) ГНКО с управлением на основе открытого участия, процентов совокупного объема их поступлений. то есть в число их бенефициаров входят крупные Таблица 1. Распределение ГНКО по секторам экономики По уровню финансового риска Средние ГКНО Мелкие ГНКО Итого Крупные ГНКОО Независимые ГНКО 0 9 10 19 По степени гибкости ГНКО под фидуциарного государственным 7 32 1502 1541 контроля управлением Автономные ГНКО 4 34 242 280 Всего, 11 75 1754 1840 в том числе По масштабам ГНКО со значительной коммерческой долей коммерческой 8 17 72 97 деятельности: деятельности Наряду с общими требованиями в отношении планирования, разрешений на операции, объем которых превышает отчетности и мониторинга для каждой группы были созданы установленный уровень. Для крупных ГНКО конкретные механизмы фидуциарного контроля на основе предусмотрены централизованные процедуры следующих критериев: превентивного контроля, что предполагает перевод  Наличие показателей результативности деятельности: банковских счетов крупных ГНКО в систему когда показатели результативности или казначейства, которое будет осуществлять этот соответствующая отчетность о деятельности и системы превентивный контроль. Одной из ключевых проблем мониторинга отсутствуют, в соответствующих является обеспечение сбалансированности целей договорах о закупках следует предусматривать разработки рамочной системы активного фидуциарного ограничения и механизмы превентивного контроля над контроля и сохранения определенного уровня гибкости, расходами ГНКО на вводимые ресурсы. который предусматривался при принятии в 2001 году закона о ГНКО.  Объем оборота финансовых средств ГНКО: введение  Объем доходов ГНКО, получаемых из внебюджетных уполномоченными государственными органами источников: предоставление государственных практики превентивного контроля над значительными контрактов ГНКО со значительной долей коммерческой по объему операциями ГНКО, включая получение деятельности лишь на основе открытого конкурса, чтобы ЕЦА: Информационный бюллетень способствовать конкуренции на рынке. Для создания Таким образом, цель проекта состояла в том, чтобы равных условий в целях содействия конкуренции и заострить внимание на нефинансовых показателях повышению эффективности распоряжения деятельности и, в то же время, повысить качество государственными активами следует ввести арендную финансовой отчетности. Кроме того, поскольку уровень плату за пользование принадлежащим государству новых требований к отчетности и мониторингу деятельности имуществом, включая здания, объекты и оборудование, ГНКО увязан с относительными рисками, связанными с в случаях, если в настоящее время они предоставляются деятельностью конкретной организации, более подробные таким ГНКО бесплатно. Взимаемая плата должна сведения будут требоваться от ГНКО, занимающихся более основываться на стоимости основных фондов, рискованной деятельностью. предоставленных или выделенных ГНКО, и должна Указанный проект предоставил в распоряжение перечисляться в государственный бюджет. правительства новаторскую рамочную систему фидуциарного контроля деятельности ГНКО, Новая рамочная система отчетности и мониторинга и ориентированную на обеспечение подотчетности и оценки для ГНКО транспарентности, а также управление финансовыми рисками. Правительство в целом взяло на себя основную В целом в рамках этого поддерживаемого Всемирным ответственность за проведение реформы и одобрило банком проекта была создана современная система предложения и концепции. После завершения проекта планирования и мониторинга и оценки, которая охватывает правительство распространило проект стратегии для вопросы подотчетности, финансовой дисциплины и опробования этой схемы во всех 1 800 ГНКО в течение транспарентности деятельности ГНКО. При решении всех следующих трех лет с целью введения ее в действие после вопросов основополагающим принципом было проведение доработки с учетом результатов этого опробования. различия между функциями государства как "клиента" (получателя услуг) и как "владельца" (государственных активов). В качестве "клиента" государство выделяет Заключение средства на закупку конкретных услуг; в качестве Из опыта проведения реформы ГНКО в Армении можно "владельца" государство управляет данным учреждением, сделать вывод о том, что такие сложные реформы должны вкладывая средства в повышение качества оказываемых быть хорошо спланированы и основаны на результатах услуг. Проведение такого различия в бюджетной системе проведенного в начале процесса изучения существующих имеет решающее значение, поскольку управленческое проблем, международной практики и местной специфики и поведение и работа систем мониторинга и оценки особенностей (таких, как разнообразие ГНКО и потребность отличаются друг от друга. С учетом этого разрабатываемая в конкретных фидуциарных механизмах контроля в целях рамочная система предусматривает следующие элементы: сокращения рыночных искажений, вызываемых  Каждая ГНКО должна составить трехлетний план деятельностью некоторых категорий ГНКО). Другой вывод действий (ПД), отражающий среднесрочные и годовые касается важности внесения значительных изменений на цели, приоритеты и показатели деятельности для оценки систематической и поэтапной основе с учетом опыта первых результатов работы. ПД является основным инструментом этапов при проведении следующих. Например, устранение для планирования деятельности организации и управления пробелов в правовой системе имеет принципиально важное ею, регулирования отношений с владельцем и значение для решения других ключевых вопросов, включая мониторинга и оценки работы организации. уточнение правовой основы деятельности ГНКО.  Предусматривается порядок, при котором ГНКО готовят Основные результаты проекта включают: новую рамочную ПД, утверждают их в своих уполномоченных систему для укрепления механизмов мониторинга и государственных органах (владельцах) и представляют контроля в целях обеспечения большей транспарентности и регулярные отчеты, на основе которых уполномоченные подотчетности деятельности ГНКО; совершенствование государственные органы будут вести мониторинг их существующей правовой системы; и инструменты для деятельности. сокращения общих финансовых рисков без последствий для  Министерство финансов, являющееся куратором проблем нынешнего уровня финансовой, административной и эффективного управления и финансовой подотчетности в операционной самостоятельности ГНКО. Эта рамочная рамках правительства, играет важную надзорную роль, система и методология применимы к другим странам со обеспечивая, чтобы уполномоченные государственные сходными с Арменией условиями. органы эффективно контролировали работу ГНКО, Об авторе начиная с выявления пробелов в системах управления, Арман Ватьян является старшим специалистом по фидуциарного контроля и мониторинга и оценки управлению финансовой деятельностью в Отраслевом деятельности ГНКО. При новой схеме министерство отделе управления финансовой деятельностью финансов будет контролировать работу уполномоченных Регионального управления Всемирного банка по Европе и государственных органов, а также представлять сводные Центральной Азии. отчеты о деятельности ГНКО правительству. «Информационный бюллетень региона ЕЦА» представляет собой регулярную серию справочных материалов по последним исследованиям, надлежащей практике и опыту реализации программы содействия развитию, разработанную Региональным управлением Всемирного банка по Европе и Центральной Азии http://www.worldbank.org/eca.