82138 Moldova Analiza cheltuielilor publice Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Standard Disclaimer: This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Copyright Statement: The material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of this work without permission may be a violation of applicable law. The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly. For permission to photocopy or reprint any part of this work, please send a request with complete information to the Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/. All other queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@ worldbank.org. Raport nr. 76310-MD Moldova Analiza cheltuielilor publice Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Iunie 2013 Unitatea Reducerea sărăciei și management economic Regiunea Europa și Asia Centrală Moneda și Echivalente Monetare (Rata de schimb de la 1 iunie 2013) Moneda = leu moldovenesc 1,00 dolar SUA = 12,52 MDL Măsuri și Greutăți Sistemul metric Abrevieri și Acronime AAP Agenția de Achiziții Publice LAP Legea privind achizițiile publice ACP Analiza Cheltuielilor Publice MF Ministerul Finanțelor AIPA Agenția pentru Intervenții și Plăți în Agricultură MFP Managementul Finanțelor Publice ALSAC Acordul de Liber Schimb Aprofundat și MIP Managementul investițiilor publice Cuprinzător ANANF Achiziția netă a activelor nefinanciare OCED Organizația pentru Cooperare Economică și Dezvoltare APC Autorități Publice Centrale ODM Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului APL Autorități Publice Locale OMS Organizația Mondială a Sănătății ASD Analiza Sustenabilității Datoriei PAC Politica Agricolă Comună BNS Biroul Național de Statistică PIB Produs Intern Brut CBTM Cadru bugetar pe termen mediu PPP Parteneriate Publice-Private CE Comisia Europeană PVEADR Programul de vecinătate europeană pentru agricultură și dezvoltare rurală CPRF Cheltuielile publice și responsabilitatea SFG Statistici financiare ale guvernului financiară DFID Departamentul pentru Dezvoltare Internațională SITT Strategia infrastructurii transportului terestru DIC Direcția Investiții Capitale SND Strategia Națională de Dezvoltare GRM Guvernul Republicii Moldova STL Strategia de transport și logistică IAUE Inițiativa europeană în sectorul aprovizionării TIC Tehnologia Informației și Comunicațiilor cu apă IFI Instituție Financiară Internațională TVA Taxa pe Valoare Adăugată ÎS Întreprindere de Stat UE Uniunea Europeană VAA Valoare adăugată înaltă Vicepreședinte : Philippe Le Houérou Director regional : Qimiao Fan Director de sector : Yvonne Tsikata Manager de sector : Carolina Sanchez-Paramo Conducător de echipă : Mame Fatou Diagne Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Cuprins Mulțumiri vii Introducereviii Sumar Executiv ix 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale 1 A. Perspectivele macroeconomice 1 Provocările politicii fiscale: susținerea creșterii și competitivității în condițiile unor limitări bugetare B.  și instituționale substanțiale 6 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări 11 A. Structura și clasificarea bugetului cheltuielilor capitale 11 B. Tendințele recente ale nivelurilor și executării cheltuielilor capitale  13 C. Alocările și tendințele sectoriale actuale 15 D. Investițiile publice și transformările economice 17 E. Echitatea și distribuția regională 19 F. Concluzie 19 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări  21 A. Introducere 21 B. Probleme principale şi recomandări 22 C. Concluzii: recomandările principale şi secvenţa 44 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale  49 A. Transporturile: Reabilitarea drumurilor și protejarea valorii activelor 49 B. Agricultura: Direcționarea mai bună a subvențiilor investiționale pentru creșterea economică incluzivă 55 C. Utilitățile: Îmbunătățirea rezultatelor în sectorul de alimentare cu apă și canalizare 63 D. Educația: De la optimizarea rețelei la îmbunătățirea calității 66 E. Sănătatea: Optimizarea rețelei pentru îmbunătățirea calității și eficienței 71 Anexa 75 Anexa 1: Clasificarea cheltuielilor capitale în Moldova 75 Anexa 2: Modulul BOOST Moldova pentru analiza cheltuielilor capitale 76 Anexa 3: Evaluarea rezumativă a sistemului de management al investițiilor publice în Moldova 79 Cuprins │  iii Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 List of Figures Figura 1: Creşterea PIB, 2001–2012 x Figura 2: Structura cheltuielilor în Moldova, 2008–2012 x Figura 3: Traniziţii mari sectoriale şi economice în alocarea şi executarea cheltuielilor investiționale xi Figura 4: Cheltuielile medii pentru investiţii per proiect, 2001–2011 xiii Figura 5: Datele de începere pentru proiectele locale xiii Figura 1.1: Creșterea PIB, 2001-2012 1 Figura 1.2: Structura creșterii PIB în Moldova 1 Figura 1.3: Ratele sărăciei în Moldova, 2006–2011 2 Figura 1.4: Creditarea sectorului privat și IPC, 2008–2012 3 Figura 1.5: Ratele de schimb și rezervele valutare 3 Figura 1.6: Investiții și economii  3 Figura 1.7: Contul curent și investițiile străine directe 3 Figura 1.8: Dinamica datoriei publice și garantate de stat ca pondere din PIB 5 Figura 1.9: Dinamica datoriei externe ca pondere din PIB 5 Figura 1.10: Balanța fiscală a bugetului general, 2002–2012 6 Figura 1.11: Structura veniturilor în Moldova 7 Figura 1.12: Structura cheltuielilor în Moldova 7 Figura 1.13: Structura comparativă a veniturilor bugetare în Europa și Asia Centrală, 2011 8 Figura 1.14: Structura comparativă a cheltuielilor bugetare în Europa și Asia Centrală, 2011 8 Figura 2.1: Clasificarea economică a cheltuielilor capitale în Moldova, 2006–2012 12 Figura 2.2: Cheltuielile Fondului rutier conform clasificării economice, 2006–2012 12  endințele cheltuielilor capitale (cu excepția transferurilor pentru întreținerea drumurilor), Figura 2.3: T 2006–2012 13 Figura 2.4: Evoluția bugetelor capitale centrale și locale, aprobate și executate 14 Figura 2.5: Cheltuielile capitale ca proporție din PIB în EAC, 2011 14 Figura 2.6: Cheltuielile capitale și PIB per locuitor, 2011 14 Figura 2.7: Tranziţii mari sectoriale şi economice în componența cheltuielilor capitale 15 Figura 2.8: Cheltuielile per locuitor conform raioanelor, 2006–2012 19 Figura 3.1: Cheltuielile medii pentru investiţii per obiect, 2001–2011 33  atele iniţiale pentru obiectele locale în prezentarea Guvernului către Parlament a bugetului Figura 3.2: D pentru 2012 34 Figura 4.1: Tendințele cheltuielilor capitale în sectorul transporturilor, 2006–2012 50 Figura 4.2: Executarea cheltuielilor capitale pentru drumuri la nivel local și central, 2006–2012 50 Figura 4.3: Cheltuielile capitale pentru transporturi conform categoriei economice 50 Figura 4.4: Cheltuielile în sectorul drumurilor, 2006–2012 50 iv │ Cuprins Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Figura 4.5: Starea drumurilor în Moldova 53 Figura 4.6: Tendințele cheltuielilor capital în sectorul agricol, 2006–2012 56 Figura 4.7: Cheltuielile capitale agricole conform categoriei economice, 2006–2012 56 Figura 4.8: Sprijinul agricol în Moldova, 2006–2012  56 Figura 4.9: Beneficiarii subvențiilor, 2012 59 Figura 4.10: Raportul investiții/subvenții, 2010–2012 60 Figura 4.11: Tendințele cheltuielilor capitale pentru utilități și sectorul locativ, 2006–2012 63 Figura 4.12: Cheltuielile capitale pentru utilități conform categoriei economice, 2006–2012 63 Figura 4.13: Tendințele cheltuielilor capitale pentru utilități ale autorităților centrale și locale 63 Figura 4.14: Avarierea conductelor per km/an 65 Figura 4.15: Cheltuielile capitale în educație, 2006–2012 67 Figura 4.16: Distribuția cheltuielilor capitale în educație conform categoriei economice, 2006–2012 67 Figura 4.17: Declinul relativ în numărul de școli, cadre didactice și elevi în Moldova, 1991–2011 68 Figura 4.18: Cheltuielile capitale în sănătate, 2006–2012 71 Figura 4.19: Distribuția cheltuielilor capitale în sănătate conform categoriei economice, 2006–2012 71 Figura 4.20: Numărul paturilor spitalicești acute la 100.000 populație (2010) 73 Cuprins │  v Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 List of Tables Tabelul 1: Rezumatul reformelor prioritare propuse xvii Tabelul 1.1: Indicatorii macroeconomici principali, 2006–2012 2 Tabelul 3.1: Distribuţia obiectelor investiţionale noi, pe plan local şi central, conform costului total estimat 28 Tabelul 3.2: Scorurile indicatorilor RFCP, PI-11 şi PI-12, pentru Moldova 30 Obiectele de investiţii capitale ale autorităţilor publice locale, după cum au fost prezentate Tabelul 3.3:  de Guvern şi aprobate de Parlament 32 Proiectele de investiţii capitale ale autorităţilor publice centrale, după cum au fost prezentate Tabelul 3.4:  de Guvern şi aprobate de Parlament 34 Tabelul 3.5: Secvenţa propusă şi impactul recomandărilor principale pentru reforme 46 Tabelul 4.1: Sprijinul agricol în perspectivă regională 56 Tabelul 4.2: Beneficiarii individuali și corporativi ai sprijinului agricol, 2010–2012 59 Tabelul 4.3. Rezumat al opțiunilor de reformă propuse pentru programele de investiții în agricultură 61 Cadrul diagnostic pentru management al investiţiilor publice şi rezumatul constatărilor Tabelul A1.  din Moldova 79 Tabelul A2: Evaluarea rezumativă a sistemului de management al investițiilor publice în Moldova 80 List of Boxes Caseta 1.1: Susținerea competitivității și creșterii în Moldova: agenda de reforme 4 Caseta 2.1: Practicile internaționale în clasificarea cheltuielilor capitale 12 Caseta 2.2: Strategia Națională de Dezvoltare “Moldova 2020” 17 Caseta 3.1: Problema optimismului părtinitor în proiecte 25 Caseta 3.2: Screening-ul preliminar la etapa de identificare a proiectelor 27 Caseta 3.3: Stabilirea plafoanelor pentru aprecierea mandatată a proiectelor 29 Caseta 3.4: Gestionarea angajamentelor multianuale într-un proces bugetar anual 35 Caseta 3.5: Monitorizarea, reevaluarea şi ajustarea proiectelor în Coreea de Sud 39  ermiterea ajustărilor de proiecte, cu menţinerea plafoanelor pentru cheltuielile capitale Caseta 3.6: P şi costurile proiectelor: exemplul din Botswana 40 Caseta 4.1: Sinteză a sectorului întreprinderilor agricole în Moldova 59 vi │ Cuprins Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Mulțumiri Raportul a fost elaborat de către o echipă a Băncii Mondiale, cu următoarea componență: Mame Fatou Diagne (conducător de echipă), Karen Coulibaly, Simon Groom, Felicia Pricop, Iaroslav Baclajanschi, Lilia Răzlog și Andreas Schliessler. De asemenea, raportul a beneficiat de comentarii și sugestii de la Oleksiy Balabushko, Paolo Belli, Stephane Dahan, Jonas Frank, Irina Guban, Igor Kheyfets, Jay-Hyung Kim, Elena Nikulina, Anna Olefir, Ruslan Piontkivsky, Shilpa Pradhan, Irina Râmniceanu, Carolina Sanchez-Paramo, Sarosh Sattar, Tamara Sulukhia, Karlis Smits și Ha Thi Thu Vu. Viorica Strah și Judy Wiltshire au oferit sport administrativ indispensabil. Helena Makarenko a oferit asistență la formatarea raportului. Echipa a fost ghidată de Qimiao Fan (director regional), Yvonne Tsikata (director de sector), Benu Bidani (manager de sector), Abdoulaye Seck (manager de țară) și Lalita Moorty (economist principal și coordonator de sector). William Dorotinsky, Martin Raiser și Pablo Saavedra au orientat echipa la etapele inițiale ale analizei. Colegii recenzenți sunt Jos Verbeek și Marijn Verhoeven. Echipa aduce mulțumiri oficialilor de la Ministerul Finanțelor, Ministerul Economiei, Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor, Ministerul Agriculturii, Ministerul Mediului, Ministerul Transporturilor, Ministerul Educației, Ministerul Sănč tății, Municipalitatea Chișinău, Municipalitatea Bălţi și alte ramuri ale Guvernului pentru cooperare la realizarea analizei și pentru comentariile și sugestiile lor privind proiectele anterioare ale raportului. Mulțumiri │  vii Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Introducere Analiza cheltuielilor publice (ACP) pentru Moldova este rezultatul unui set de activități fiscale programatice. Această ACP se axează pe cheltuielile capitale. Ea susține primul pilon al Strategiei de parteneriat cu țara (Îmbunătățirea competitivității economice) și complementează operațiunea pentru politici de dezvoltare din 2012. În contextul redresării și stabilizării economice, Guvernul a solicitat asistența Băncii Mondiale pentru îmbunătățirea mecanismului de alocare a cheltuielilor capitale, dat fiind că programul său de consolidare fiscală a încercat să creeze spațiu pentru infrastructura critică, cu reducerea treptată concomitentă a amprentei statului în economie. Analiza fiscală programatică a fost realizată în strânsă coordonare cu partenerii de la Guvern, cu analize în curs de desfășurare comune, împărtășite sub formă de prezentări și note de politici, prin intermediul unui dialog continuu. Suplimentar, a fost elaborat un modul BOOST pentru cheltuielile capitale. BOOST Moldova respectă metodologia națională de raportare financiară și include informații privind bugetele aprobate, revizuite și reale, distribuite conform nivelului guvernamental, unităților administrative, unităților de cheltuieli sub-naționale, clasificării economice și funcționale și sursei de finanțare. Modulul de cheltuieli capitale extinde BOOST Moldova pentru a include nivelul detaliat per obiect și o completează cu informații despre performanță, monitorizată de la Ministerul Finanțelor. Bazele de date BOOST sunt utilizate în raport pentru analiza monitorizării cheltuielilor capitale. Raportul are patru capitole. Primul capitol prezintă perspectivele macroeconomice și implicațiile acestora asupra politicii fiscale, în special referitor la bugetul capital. Al doilea capitol prezintă structura și clasificarea bugetului capital, precum și tendințele recente ale nivelurilor și executării cheltuielilor capitale, și analizează corespunderea alocării și utilizării resurselor între sectoare, ținând cont de necesitățile investiționale, prioritățile naționale și capacitatea de implementare. Al treilea capitol examinează procesele de management al investițiilor publice și prezintă recomandări în vederea ameliorării eficienței cheltuielile capitale publice în Moldova. Al patrulea capitol discută provocările specifice sectoarelor și oferă recomandări pentru îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale. viii │ Introducere Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Sumar Executiv Acest raport recomandă modalități de consolidare a proceselor de investiții publice, a instituțiilor și politicilor sectoriale cu scopul de a obține rezultate mai bune pentru cheltuielile de investiții publice în Republica Moldova. În timp ce agenda de reforme în domeniul bugetar și de management financiar public este amplă, îmbunătățirea administrării investițiilor publice în Republica Moldova este o prioritate datorită particularităților speciale ale proiectelor multi-anuale de investiții publice, stării proaste a unei părţi substanţiale a stocului național de active capitale și importanței majorării spațiului pentru investiții publice mai mari și mai eficiente. În prezent, există ineficiențe semnificative în alocarea și implementarea bugetelor investiționale. Evaluarea necorespunzătoare nu asigură o alocare eficientă a costurilor, resursele sunt distribuite pentru proiecte mici, sunt fragmentate, insuficient prioritizate; perioadele de implementare sunt lungi. Suplimentar deficienţelor în managementul investițiilor publice, ineficiențele la nivel de sector limitează eficiența investițiilor publice în promovarea competitivității economice și îmbunătățirea serviciilor publice. Guvernul s-a la nsat în realizazrea reformelor de management al investiţiilor publice. O lege privind finanțele publice, care conține un nou cadru de responsabilitate fiscală și măsuri legate de alocarea resurselor pentru investiții, este în proces de discuţie. În cazul în care va fi aprobată în forma prezentată inițial, ea va fi urmată de a un regulament cu privire la investiţiile publice, de asemenea, în curs de elaborare. Aceste reforme ar putea ajuta la eficientizarea cheltuielilor publice pentru investiții. Totuşi, agenda de reforme a managementului cheltuielilor investiționale rămâne substanţială. Raportul sugereaza reforme în politicile sectoriale şi de management al investiţiilor publice pentru a crește eficacitatea costurilor și eficienţa alocării cheltuielilor investiționale. Cele trei domenii-cheie ale reformei propuse sunt: (i) creșterea calității noilor proiecte prin îmbunătățirea screeningului preliminar și a mecanismelor de evaluare a proiectelor; (ii) îmbunătățirea selecției proiectelor noi și asigurarea continuităţii finanțării pentru proiectele în curs de desfășurare prin prioritizarea şi procesele bugetare mai bune; și (iii) consolidarea monitorizării implementării proiectelor pentru eficiența costurilor și livrarea la timp a serviciilor publice. Un rezumat al acţiunilor de reformă propuse la nivel sectorial şi în domeniul managementului investiţiilor publice este prezentat în Tabelul 1, la finele acestui rezumat executiv. Contextul macro-fiscal Performanța economică recentă subliniază necesitatea ca Moldova să continue să îmbunătățească competitivitatea exporturilor și să devină mai rezilientă la șocuri. În ultimii cinci ani, creșterea PIB real a ix Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 constituit în medie aproximativ 3,1 la sută, cu o volatilitate considerabilă în legătură cu șocurile externe și climatice (a se vedea Figura 1). În ultimii ani, Moldova a întreprins măsuri pentru a reduce amprenta statului în economie. În cadrul unui program susținut de FMI cu o durată de trei ani, deficitul bugetar a fost redus de la 6,3 la sută din PIB în 2009 până la 2,1 la sută în 2012. În același timp, declinul cheltuielilor investiționale în perioada anilor 2009-2010 a fost inversat: investițiile au crescut de la 4,4 la sută din PIB în 2009 până la 6,3 la sută în 2012 (a se vedea Figura 2). Figura 1: Creşterea PIB, 2001–2012 Figura 2: Structura cheltuielilor în Moldova, 2008–2012 creștere anuală procent din PIB 40 50 30 5,0 40 7,0 3,9 4,8 6,3 20 5,2 2,6 4,4 2,4 2,6 10 30 14,8 13,9 12,8 11,9 13,2 0 20 10,0 -10 9,3 9,3 8,8 8,9 10 -20 9,0 11,6 10,2 9,4 9,7 -30 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 ▬▬Creșterea PIB ▬▬Creșterea producției agricole „„Compensații „„Utilizarea bunurilor și serviciilor „„Prestații sociale „„Alte cheltuieli curente „„Cheltuieli capitale Sursa: Datele statistice naţionale. Sursa: Baza de date fiscală EAC a BM. Notă: Cheltuielile de investiții sunt măsurate aici ca achiziția netă a activelor nefinanciare (ANANF). Cu toate acestea, mai există presiuni fiscale considerabile, în timp ce necesităţile investiționale sunt enorme. Presiunile de majorare a cheltuielilor recurente sunt susceptibile de a continua și ar putea fi agravate de instabilitatea politică și deficienţele instituționale. Între timp, infrastructura urbană și rurală este într-o stare avansată de degradare. În condițiile îmbătrânirii rapide a populației, emigrării și vulnerabilității sporite la șocuri, o creștere sustenabilă trebuie să se bazeze pe sporirea investițiilor, productivității și exporturilor. Convergența cu Uniunea Europeană poate ancora creșterea economică, dar actualizarea infrastructurii şi a climatului investițional sunt necesare pentru a valorifica oportunitățile oferite de o integrare mai mare. În condiţii fiscale constrânse pe termen scurt, cheltuielile de investiții vor trebui să fie, prin urmare, mai eficiente. Spațiul limitatpentru creșterea veniturilor și asistența externă în declin ar putea reduce finanțarea investițiilor. Pe termen mediu, cheltuielile în continuare ar trebui să fie ajustate pentru a crea mai mult spaţiu pentru investițiile publice, odată ce implementarea și capacitatea de absorbție se îmbunătățesc. Creșterea investițiilor publice va necesita mai multe ajustări în bugetul recurent, în special în statele salariale din sectorul public și educație. x │ Sumar Executiv Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Tendinţele curente şi alocarea cheltuielilor capitale Investițiile publice finanţate din surse interne au scăzut, în timp ce transferurile capitale și proiectele finanțate din surse externe au crescut. Investițiile publice finanţate din surse interne au scăzut atât ca pondere în PIB (de la 3,5 la sută din PIB în 2006 până la 0,7 la sută din PIB în 2012), cât și ca parte din totalul cheltuielilor investiționale. Acest declin a fost doar parțial compensat de creșterea cheltuielilor investiționale finanțate din surse externe, care constau, în cea mai mare parte, din proiecte investiţionale. “Transferurile capitale interne” constituie în prezent o treime din bugetul investițional şi constau preponderent din transferuri pentru întreţinere în Fondul rutier şi subvenții investiţionale pentru agricultori. În cazul în care cheltuielile pentru întreținerea drumurilor sunt considerate cheltuieli recurente (așa cum au fost înainte de 2008), cheltuielile de investiții reprezintă 5 la sută din PIB în 2012 şi nu 6 la sută. Tendințele cheltuielilor investiționale în buget au Figura 3: Traniziţii mari sectoriale şi economice în fost în general conforme obiectivelor strategice alocarea şi executarea cheltuielilor investiționale ale Republicii Moldova, cu excepția sectorului ponderea cheltuielilor capitale in total cheltuieli,% 30 de combustibil și energie  (a se vedea Figura 3). În sectorul transporturilor, finanţarea internă sporită 25 pentru întreținerea drumurilor în ultimii ani a permis 20 mobilizarea fondurilor externe pentru investiții 15 în reabilitarea drumurilor și reparații capitale. În sectorul agricol, cheltuielile investiționale reprezintă 10 preponderent transferuri către agricultori (subvenţii 5 investiţionale). Tendințele în sectorul educațional sunt 0 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 în concordanță cu necesităţile de reabilitare a unei Servicii Energie si Transport EducaƟe Agricultura comunale Sanatate combusƟbili rețele de instituții supradimensionate în ciclul primar „„Investiţii capitale „„Transferuri capitale cu proiecte finanţate din surse externe „„Transferuri capitale în interiorul ţării „„Lucrări de reparaţii capitale și secundar general: investițiile s-au redus, în timp ce „„Alte cheltuieli capitale zzBugetat reparațiile capitale au crescut. În sectorul sănătății, Sursa: Baza de date a cheltuielilor investiționale BOOST, Ministerul Finanţelor. în condiţiile resurselor interne limitate, finanțarea externă a dominat cheltuielile investiționale. Investițiile în sectorul energetic sunt afectate de blocajele instituționale nesoluţionate. Pentru a asigura funcționarea durabilă a companiilor energetice şi de termoficare, precum și pentru a atrage investiții private atât de necesare, sectorul necesită reforme administrative și instituționale, restructurarea datoriilor și investiții urgente. Executarea bugetului capital s-a îmbunătățit din 2009, dar variații semnificative în funcție de sector indică probleme de implementare. Bugetul investițional nu a fost executat în proporție de 33 la sută în 2009, reflectând adaptarea la criză și alegerile electorale, deoarece guvernul a reorientat cheltuielile spre majorarea salariilor și pensiilor. Diferența dintre bugetul pentru investiții aprobat și cel executat s-a redus la 4 la sută în 2012. Cu toate acestea, bugetul a fost substanţial sub-executat în sectoarele de utilități și transporturi, reflectând stagnarea proiectelor mari interne și finanţate de donatori în perioada anilor 2009–2010 (a se vedea Figura 3). Sumar Executiv │  xi Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Îmbunătăţirea managementului investiţiilor publice Ţinând cont de deficienţele existente şi constrângerile de capacitate,  domeniile prioritare pentru reforma managementului investiţiilor publice sunt: a. Sporirea calităţii pregătirii proiectelor b. Îmbunătăţirea procesului de bugetare pentru prioritizarea alocării resurselor şi asigurarea continuităţii finanţării c. Consolidarea implementării şi monitorizării proiectelor Sporirea calităţii pregătirii proiectelor Moldova ar trebui să continue dezvoltarea unui cadru integrat de planificare strategică. Aceasta ar asigura o coerenţă mai mare între planurile sectoriale, ar implica revizuirea și actualizarea periodică, și planificare legăturilor cu estimările realiste a cadrului de resurse pe termen mediu și lung. O strategie generală în domeniul infrastructurii ar trebuie să fie elaborată, în condiţiile în care va fi coordonată cu strategiile sectoriale. Un proces preliminar mai riguros de screening poate contribui la dezvoltarea unui portofoliu de proiecte fiscale și strategic coerente. Aceasta ar putea îmbunătăți calitatea portofoliului de proiecte în mod semnificativ și ar fi un prim pas important în screeningul proiectelor prost concepute sau al celor care nu corespund priorităților naționale sau sectoriale. Proiectele majore trebuie să constituie obiectul unei evaluări riguroase și sistematice de fezabilitate economică și sustenabilitate financiară. În prezent, investițiile finanţate din surse interne nu sunt obiectul unei evaluări adecvate și cuprinzătoare, ridicând întrebări cu privire la viabilitatea economică și sustenabilitatea financiară. Tendința de a subestima costurile indică un optimism părtinitor. Analiza independentă a rezultatelor de evaluare este importantă pentru diminuarea optimismului părtinitor şi ar putea fi efectuată de către Direcţia investiţii a Ministerului Finanţelor. Moldova ar putea adopta, de asemenea, o metodologie de evaluare comună pentru toate proiectele. Cu toate acestea, gradul de complexitate al metodelor ar trebui să fie proporțional cu amploarea și complexitatea proiectelor și disponibilitatea competențelor. Ţinând cont de distribuția valorilor proiectelor în Moldova și capacitățile slabe de evaluare a proiectelor, un plafon inițial de 30 milioane lei este sugerat pentru studiile de fezabilitate complete, care implică analiza cost-beneficiu. Îmbunătăţirea procesului de bugetare pentru prioritizarea alocării resurselor şi asigurarea continuităţii finanţării Proiectele nu sunt suficient de prioritizate în buget și finanțarea proiectelor în curs de desfășurare este inadecvată. Majoritatea proiectelor locale propuse de Guvern sunt refuzate de Parlament, iar cele menținute sunt xii │ Sumar Executiv Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Figura 4: Cheltuielile medii pentru investiţii per proiect, Figura 5: Datele de începere pentru proiectele locale 2001–2011 milioane lei numărul obiectelor conform anului de incepţie 40 14 35 12 30 10 25 8 20 6 15 4 10 5 2 0 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ▬▬Investitii la nivel central ▬▬Investitii la nivel local Sursa: Baza de date a obiectelor investiționale BOOST Moldova. Sursa: Ministerul Finanţelor: Notă informativă la prezentarea bugetului. reduse cu peste 50 la sută. Parlamentul introduce mai multe proiecte mici, dintre care majoritatea sunt “reparații capitale” mici ale instalațiilor existente. În consecință, bugetului investițional îi este caracteristic multe proiecte mici, cu o valoare redusă, în special la nivel local (a se vedea Figura 4). Lipsa continuităţii finanțării pentru proiectele în derulare lungește implementarea și tergiversează îmbunătățirea serviciilor publice. Finanţarea inconsecventă s-a soldat cu multe proiecte locale lente și în curs de desfășurare (a se vedea Figura 5).  unt propuse următoarele recomandări: Pentru a îmbunătăţi selectarea şi bugetarea proiectelor, s a. Posibilitatea acordăriii unei responsabilităţi mai mari autorităţilor locale în alocarea cheltuielilor investiționale locale. Cu toate acestea, descentralizarea în procesul decizional pentru de alocare a investițiilor necesită o analiză atentă a capacității administrației publice locale. Aceasta ar trebui, de asemenea, să fie concepută în așa fel, încât să nu fie în conflict cu obiectivele de optimizare a sectoarele cu exces semnificativ de capacitate (în special sănătate și educație). b. Finalizarea proiectelor aflate în derulare în timpul pregătirii bugetului și elaborarea unui cadru bugetar pe termen mediu (CBTM). Un nivel necesar de investiții(necesarul de finanțare estimat pentru proiectele în derulare) ar trebui să fie calculat la începutul procesului de elaborare a bugetului și inclusiv ca parte a procesului de stabilire a unor plafoane pentru CBTM. Noile proiecte ar trebui apoi să concureze între ele pentru fondurile rămase în cadrul plafoanelor investiționale, odată ce necesarul de investiții va fi epuizat. c. Consolidarea rolului de supraveghere a Ministerului Finanțelor în procesul bugetar. Aceasta ar genera un proces de bugetare a investițiilor mult mai credibil, mai disciplinat, cu mai puține proiecte de calitate slabă introduse în buget fără a urma un proces echitabil și lipsit de o decizie pozitivă a evaluării. Consolidarea implementării şi monitorizării proiectelor Investiţiile publice ar putea fi eficientizate prin monitorizarea activă a performanţei financiare şi non- financiare a proiectelor. Ameliorarea monitorizării trebuie să fie realistă şi planificată adecvat în timp, cu o idee clară despre ce trebuie să fie monitorizat la fiecare nivel în sistem. Monitorizarea la nivelul ministerelor care Sumar Executiv │  xiii Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 realizează cheltuieli încă nu pare a fi bine dezvoltată, astfel încât Ministerul Finanţelor ar putea avea nevoie să preia conducerea în elaborarea unui sistem îmbunătăţit, cel puţin iniţial. Pe termen scurt, și cu costuri mici, monitorizarea ar putea fi îmbunătăţită prin adăugarea informaţiilor actualizate la zi (de exemplu, costul total estimat şi data scontată de finalizare) la raportarea existentă, generând un management mai bun al costurilor totale ale proiectului şi identificarea timpurie a problemelor de implementare. Secvenţa reformelor Reformele propuse trebuie să fie eșalonate ţinând cont de capacitatea de implementare şi beneficiile scontate. Accentul inițial ar putea fi pe cele mai mari proiecte și pe problemele critice de implementare (de exemplu, bugetul și respectarea termenilor propuși). Pe termen lung, sisteme de gestionare a activelor robuste ar putea fi dezvoltate (extinse și în afara sectorului de transport rutier) pentru a ajuta la identificarea cerințelor de investiții în infrastructură și a necesităţilor optime de cheltuieli pentru întreținere. Suplimentar, pe termen lung, un sistem de evaluare ex-post a experiențelor proiectelor anterioare ar ajuta la identificarea și implementarea proiectelor ulterioare. Implementarea acestor reforme vor necesita unele acorduri organizaţionale . În special, acceasta necesită reliefarea rolului Ministerului Finanțelor și al ministerelor de resort în procesul de screening, evaluare, analiză și monitorizare, precum și asigurarea creării capacităţilor adecvate la diferite niveluri. Promovarea calității proceselor, inclusiv celor cu transparență sporită și a sistemelor de monitorizare, pot ajuta la motivarea îmbunătățirilor performanței şi susţinerea accentului orientat spre rezultate. Recomandări specifice sectoarelor pentru ameliorarea rezultatelor cheltuielilor publice În sectorul transporturilor, în condiţiile resurselor limitate, este deosebit de important îmbunătăţirea în continuare asuportul startegic, evaluării şi implementării proiectelor: a. Prioritizarea clară a proiectelor investiţionale în baza criteriilor obiective din versiunea finală a Strategiei de transport şi logistică, care urmează a fi adoptată în 2013, astfel încât resursele disponibile să fie direcţionate spre cei mai eficienţi utilizatori (proiecte prioritare, cu cele mai mari impacturi economice şi sociale scontate). b. Implementarea noului regim de întreţinere pentru drumuri ca un prim pas spre creşterea eficienţei. c. Îmbunătățirea rețelei de drumuri locale prin întărirea capacității administrației publice locale (în special pentru planificarea, programarea și executarea întreținerii drumurilor și lucrărilor de reabilitare), precum și creștea resurselor locale şi stabilirea regulilor clare pentru întreținerea drumurilor locale și alocările de reabilitare. Poate fi necesară finanțarea externă pentru îmbunătățirea drumurilor locale, în special pentru drumurile prioritare de interes local, care creează legătura între școlile consolidate și centrele de sănătate cu zonele înconjurătoare. xiv │ Sumar Executiv Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova În sectorul utilităţilor şi cel rezidenţial, consolidarea capacităţilor de implementare este esenţială: a. Îmbunătăţirea managementului investiţiilor publice pentru a spori eficienţa investiţiilor în sectorul de alimentare cu apă şi canalizare. Accentul trebuie să fie pe asistența strategică (elaborarea planurilor de afaceri), evaluare (studii de fezabilitate şi evaluarea impactului asupra mediului) şi implementare. b. Consolidarea achizițiilor publice și a capacităților administrative în administrațiilor locale și companiile de utilități pentru a crește absorbția fondurilor de la donatori. Pentru a maximiza utilizarea resurselor disponibile, ar trebui să fie elaborate sau revizuite standardele tehnice și directivele pentru designul infrastructurii de apă și canalizare, construcțiilor de exploatare. c. Soluționarea problemelor de administrare şi livrare a serviciilor publice legate de transferul responsabilității pentru serviciile de apă și canalizare către municipalități (în anii 1990), astfel prin combinarea resurselor și a capacităților identificarea economiilor de scară și explorarea modalităților de a facilita accesul la finanțe pentru furnizorii locali de servicii. Screeningul preliminar, selectarea şi monitorizarea proiectelor sunt deosebit de relevante pentru sectorul educaţional: a. Continuarea optimizării rețelei de școli generale secundare pentru a redirecționa fondurile către îmbunătăţirea calităţii în școlile consolidate și creșterea accesului la educație preșcolară de calitate. b. Prioritizarea și îmbunătățirea screeningului pentru a asigura faptul că cheltuielile investiționalecontribuie la asigurarea de șanse egale. Proliferarea proiectelor mici cu o pregătire slabă, finanţare întreruptă și executare lentă, este deosebit de acută în sectorul educației. Dezvoltarea unui portofoliu de proiecte care îndeplinesc criteriile obiective de selecție va ajuta la prioritizarea în funcție de necesităţi și capital. c. Îmbunătăţirea monitorizării, în special cu indicatori non-financiari şi o abordare mai programatică, pentru a spori eficienţa creând legături dintre contribuţii, produse şi rezultate. În sănătate, ghidarea strategică mai bună, aprecierea, selectarea, monitorizarea şi evaluarea pot îmbunătăţi echitatea şi eficienţa: a. Consolidarea suportului strategic prin intermediul unui plan principal de prestare a serviciilor în sectorul sănătăţii, cu priorităţi clare, şi elaborarea unui cadru de apreciere a proiectelor. b. Raționalizarea rețelei de spitale pentru a îmbunătăți eficiența și echitatea accesului la sănătate, în conformitate cu planurile elaborate de Guvern, cu sprijinul donatorilor și Băncii Mondiale. Acest lucru ar implica centralizarea deciziilor legate de investiții pentru spitale și echipamente majore. Obiectivul este de a crea spitale regionale de referinţă și a reprofila spitalele din raioanele alăturate în instituţii de asistenţă pe termen lung. c. Includerea în procesul de modernizare a sectorului a priorităților de stabilire a sistemelor informaționale integrate în scopul depășirii lacunele asociate fragmentării și lipsei de coordonare. Sumar Executiv │  xv Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 În agricultură, evaluarea programelor de subvenţii, aprecierea programelor noi şi elaborarea unor sisteme de monitorizare: a. Evaluarea programelor anterioare și în curs de desfășurare cu scopul de a elabora o nouă strategie pentru agricultură și dezvoltare rurală, cu mai multe programe selective de subvenții și o abordare strategică, focusată pe stimularea competitivității și integrării pe piaţă. În prezent, nu este clar dacă subvențiile sprijină în mod eficient și echitabil investițiile și inovațiile. b. Elaborarea unui program multi-anual, şi nu anual, pentru a stabiliza aşteptările sectorului privat şi a ameliora planificarea, implementarea şi evaluarea. c. Includerea viitorilor fermieri mici la alocarea subvențiilor ar trebui bazată pe considerații de echitate. Sprijinul direcţionat spre anumite grupuri de producători este un instrument important pentru întărirea capacității micilor fermieri de a accesa piețele și, astfel, a creşte veniturile. d. Includerea instrumentelor direcţionate în programele de sprijin agricol, care vizează deficienţele capitalului uman, volatilitatea producţiei şi tendinţele de schimbări climatice conexe, cu un accent puternic asupra pieţei. xvi │ Sumar Executiv Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Tabelul 1: Rezumatul reformelor prioritare propuse Reforme Propuse Impactul scontat Consolidarea managementului investiţiilor publice Iniţierea screeningului preliminar al conceptelor proiectelor şi formalizarea deciziei de a Relevanţa mai bună a politicilor; economii de avansa pregătirea resurse Analiza sistematică a fezabilităţii economice şi sustenabilităţii financiare ale unui număr mic Eficienţă sporită de proiecte cu cea mai mare valoare Introducerea unei decizii formale de evaluare în ciclul de analiză a proiectelor, decizia Responsabilitate îmbunătăţită pozitivă fiind obligatorie, însă nu şi suficientă, pentru finanţarea din buget Direcţia Investiţii este responsabilă de analiza independentă a constatărilor evaluării Mai puţine proiecte cu depăşiri de costuri sau beneficii nerealiste Abilitarea MF să refuze solicitări de finanţare din buget pentru proiectele care nu s-au Un proces de investiții publice mai credibil, conformat procesului corespunzător şi lipsește decizia evaluării pozitive cu mai puţine proiecte de calitate insuficientă Revizuirea opţiunilor pentru transferurile investiționale condiţionale către autorităţile Proces decizional mai eficient publice locale şi formularea strategiei de reformă, ţinând cont de raţionalizarea reţelei sectoriale, în cazurile aplicabile Îmbunătăţirea raportării privind implementarea proiectelor Managementul mai bun al costurilor totale ale proiectului şi identificarea timpurie a problemelor de implementare Introducerea analizelor de finalizare a proiectelor pentru un număr mic de proiecte de Identificarea şi implementarea mai bună valoare mare proiectelor ulterioare Transporturile: reabilitarea drumurilor şi protejarea valorii activelor Prioritizarea clară a investiţiilor în drumuri în Strategia de transport şi logistică Suport strategic care direcţionează resursele disponibile către cei mai eficienţi utilizatori Implementarea noului regim de întreţinere pentru drumuri Protejarea eficientă a câştigurilor obţinute din reabilitare Consolidarea capacităţii autorităţilor locale pentru planificarea, programarea şi executarea Posibilităţi de optimizare a reţelei de şcoli şi lucrărilor locale de întreţinere şi reabilitare a drumurilor spitale Promovarea reformelor instituţionale pentru transportul feroviar şi aerian Posibilităţi de reabilitare a infrastructurii Agricultura: direcţionarea mai bună a subvenţiilor investiţionale pentru o creştereaccentuată Analiza rezultatelor programelor investiţionale în derulare Program mai selectiv Refocusarea subvenţiilor Inovaţii, integrarea pe piaţă şi o mai mare incluziune a agriculturilor Introducerea programelor inter-sectoriale noi (susţinerea conformităţii cu cerinţele de Accentul sporit pe piaţă, adaptarea la calitate şi siguranţă alimentară ale UE, instituirea unui Pachet de Schimbări Climatice şi schimbările climatice, atragerea fermierilor aprofundarea sprijinului pentru fermierii mici care creează propriile întreprinderi agricole). tineri Utilităţile: îmbunătăţirea rezultatelor în domeniul alimentării cu apă şi al canalizării Îmbunătăţirea asistenței strategice prin elaborarea planurilor de afaceri Eficienţă sporită Introducerea evaluării proiectelor, cu studii de fezabilitate şi evaluări de impact asupra Eficienţă sporită mediului Consolidarea procesului de procurări şi abilităţilor administrative ale administrațiilor locale Absorbţia sporită a fondurilor donatorilor şi companiilor utilitare. Elaborarea sau revizuirea ghidurilor şi standardelor tehnice pentru infrastructura de alimentare cu apă şi canalizare Educaţia: de la optimizarea reţelei la ameliorarea calităţii Continuarea optimizării reţelei de şcoli general secundare Mai multe resurse pentru sporirea calităţii Sănătatea: optimizarea reţelei pentru ameliorarea calităţii şi eficienţei Raţionalizarea reţelei de spitale Eficienţă sporită şi echitate în accesul la servicii medicale calitative Consolidarea asistenței strategice, cu un plan strategic pentru sectorul sănătăţii Priorităţi clare Instalarea sistemelor informaţionale integrate Sisteme TI mai bine coordonate Sumar Executiv │  xvii Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale 1 A. Perspectivele macroeconomice Performanțele economice recente Moldova a înregistrat o recuperare rapidă în perioada anilor 2010-2011. În urma recesiunii din 2009, Moldova a inițiat reforme în vederea recuperării stabilității macroeconomice și accelerării creșterii economice prin îmbunătățirea competitivității. PIB a crescut cu 7,1 la sută în 2010 și cu 6,4 la sută în 2011, după o contractare de 6 la sută în 2009 (vezi Figura 1.1). În condiții externe favorabile remiterile s-au accelerat (deși încă nu până la nivelurile premergătoare crizei)1 și creșterea exporturilor a fost puternică (vezi Figura 1.2). Figura 1.1: Creșterea PIB, 2001-2012 Figura 1.2: Structura creșterii PIB în Moldova creștere anuală puncte procentuale 40 30 30 20 20 10 10 0 0 -10 -10 -20 -20 -30 -30 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ▬▬Creșterea PIB ▬▬Creșterea producției agricole „„Consum privat „„Consum public „„Investiții fixe „„Modificarea stocurilor „„Exporturi „„Importuri Sursa: Datele statisticii naționale. Sursa: Datele statisticii naționale și estimările Băncii Mondiale. Sărăcia s-a menținut la un nivel stabil în timpul crizei din 2008/2009 și a început să înregistreze o scădere în anul 2010. Ratele sărăciei2 au rămas stabile, în jur de 26 la sută în 2009, datorită unui stimulent contra-ciclic 1 Mii de moldoveni au emigrat pentru muncă în străinătate în ultimii ani, aproape după un deceniu de stagnare economică în țara lor de origine. Constituind aproximativ 40 la sută din forța de muncă, populația emigrantă din Moldova este, în termeni relativi, printre cele mai mari din lume. Odată cu exodul forței de muncă în străinătate, Moldova a devenit una dintre țările cele mai dependente de remiteri în lume. Remiterile au crescut de la 11,5 la sută din PIB în 2000 până la 30 la sută în 2008. 2 Raportul ratei sărăciei la pragul de sărăcie național (procent din populație); rata sărăciei extreme este ponderea populației sub un nivel minim de consum alimentar, exprimat ca valoare energetică (2282 kcal/zi). 1 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 mare (și fiscal nesustenabil) care a majorat pensiile, Figura 1.3: Ratele sărăciei în Moldova, 2006–2011 prestațiile de asistență socială și salariile din sectorul procente 35 public. Rata sărăciei a scăzut până la 21,9 la sută în 2010 și 17,5 la sută în 2011 (vezi Figura 1.3) pe fundalul unei 30 creșteri robuste în agricultură, nivelului recuperat de 25 remitențe și asistenței sociale direcționate mai bune. 20 15 Creșterea a stagnat în 2012 ca rezultat al înrăutățirii condițiilor externe și al condițiilor 10 climatice adverse. PIB real a scăzut cu 0,8 la sută în 5 2012, odată ce criza financiară și bancară din zona 0 euro a afectat cererea pentru exporturile din Moldova 2006 2007 2008 2009 2010 2011 ▬▬Saracia ▬▬Saracia extrema și remiterile, iar seceta a redus producția agricolă cu Sursa: Datele statistice naționale. 22 la sută. Tabelul 1.1: Indicatorii macroeconomici principali, 2006–2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB nominal, miliarde MDL 44,8 53,4 62,9 60,4 71,9 82,3 87,8 Ratele creșterii reale: PIB, % creștere 4,8 3,0 7,8 -6,0 7,1 6,8 -0,8 Consum, % creștere 8,0 3,9 5,7 -6,9 7,3 7,3 0,9 Formarea de capital fix brut, % creștere 21,3 25,5 2,2 -30,9 17,2 13,0 0,4 Exporturi, % creștere 1,1 10,5 3,4 -12,1 13,7 27,4 2,3 Importuri, % creștere 9,1 14,6 2,9 -23,6 14,3 19,3 2,5 Cursul de schimb real efectiv (2005 = 100) 102,8 111,5 132,8 135,4 127,2 134,7 140,0 Deflatorul PIB, % creștere 13,4 15,9 9,2 2,2 11,1 7,4 7,6 IPC, % medie 12,7 12,3 12,7 0,0 7,4 7,6 4,6 Soldul contului curent, % PIB -11,4 -15,3 -16,1 -8,2 -7,7 -11,3 -7,0 Remiteri (intrări nete), % creștere în US$ 28,8 26,8 26,5 -37,4 13,2 21,7 3,0 Rezerve internaționale (milioane US$) 776 1.334 1.672 1.480 1.718 1.965 2.512 Terms of Trade, % schimbare -4,6 -1,2 -7,6 0,0 0,0 -1,4 -0,8 ISD în economia națională (% PIB) 7,6 12,3 11,7 2,7 3,4 4,0 2,2 Venituri bugetare, % PIB 39,9 41,7 40,6 38,9 38,3 36,6 38,2 Cheltuieli bugetare, % PIB 40,2 41,9 41,6 45,2 40,8 39,0 40,3 Balanța fiscală, % PIB -0,3 -0,2 -1,0 -6,3 -2,5 -2,4 -2,1 Sursa: Datele statistice naționale, FMI și estimările angajaților Băncii Mondiale. Managementul macroeconomic s-a îmbunătățit. Guvernul a inițiat implementarea unui program de reforme susținut de FMI la începutul anului 2010 și a realizat politici corective după recesiunea din 2009 pentru a redresa vulnerabilitățile macroeconomice. Moldova a menținut ratele de schimb flexibile, iar autoritățile au reușit să reducă rata și volatilitatea inflației. Din 2010, Banca Națională a Moldovei (BNM) a implementat țintirea inflației, ținta principala a inflației IPC constituind 5 la sută (vezi Figurile 1.4 și 1.5). 2 │ 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Figura 1.4: Creditarea sectorului privat și IPC, 2008– Figura 1.5: Ratele de schimb și rezervele valutare 2012 procente, de la an la an milioane dolari SUA finele perioadei 40 3.000 20 18 2.500 30 16 14 2.000 20 12 1.500 10 10 8 1.000 6 0 4 500 2 -10 0 0 Q3-08 Q1-09 Q3-09 Q1-10 Q3-10 Q1-11 Q3-11 Q1-12 Q3-12 Q3-08 Q1-09 Q3-09 Q1-10 Q3-10 Q1-11 Q3-11 Q1-12 Q3-12 ▬▬Total credite în economie ▬▬IPC, finele perioadei, de la an la an „„Rezerve internaționale brute ▬▬Rata de schimb nominală MDL/USD, rhs ▬▬Rata de schimb nominală MDL/EUR, rhs Sursa: Banca Națională a Moldovei. Sursa: Banca Națională a Moldovei. Figura 1.6: Investiții și economii Figura 1.7: Contul curent și investițiile străine directe procent din PIB procent din PIB 30 15 25 10 5 20 0 15 -5 10 -10 5 -15 0 -20 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Investiții private în capital fix „„Investiții publice în capital fix „„Soldul contului curent „„ISD ▬▬Economii străine Sursa: Datele statistice naționale. Sursa: Autoritățile naționale, calculele Băncii Mondiale. Deficitul contului curent este finanțat prin împrumuturi din sectorul privat și finanțarea oficială pentru sectorul public. Deși deficitul comercial a rămas mare, creșterea exporturilor a depășit creșterea importurilor în 2011 (28,6 la sută față de 19,3 la sută) ca urmare a măsurilor de liberalizare pentru facilitarea exporturilor agricole.3 Cu toate acestea, în 2012, creșterea exporturilor a încetinit, iar exporturile au scăzut în termeni de la an la an în trimestrul patru al anului 2012. Remiterile s-au recuperat parțial în 2010 și 2011, dar au fost din nou afectate de criza din zona euro în 2012. Investițiile străine directe (ISD) au rămas cu mult mai mici decât înainte de criză, și au încetinit mai mult în 2012, subliniind importanța atragerii investițiilor pentru sprijinul redresării susținute și stimularea modernizării. Rezervele valutare a ajuns la suma de 2,5 miliarde dolari SUA la sfârșitul anului 2012— depășind nivelul premergător crizei și acoperind aproape cinci luni de importuri (vezi Figurile 1.6 și 1.7). 3 Inclusiv eliminarea restricțiilor la exportul de cereale la începutul anului 2011. 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale │  3 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Perspectivele macroeconomice PIB-ul se așteaptă să crească cu 4-5 la sută în 2014–2015, dar Moldova rămâne vulnerabilă la o serie de șocuri într-un mediu global fragil. Inflația așteaptă a fi în limitele țintei BNM de 5 la sută +/- 1,5 la sută. Creșterea mai mare și mai rezistentă depinde de continuarea implementării reformelor pentru îmbunătățirea climatului investițional (vezi Caseta 1.1). Caseta 1.1: Susținerea competitivității și creșterii în Moldova: agenda de reforme Cu o populație care îmbătrânește rapid, emigrare de proporții, dezechilibre structurale și vulnerabilitatea la șocuri externe, creșterea susținută se bazează pe creșterea investițiilor, productivității și exporturilor. Înainte de criza din 2008/09, un deceniu de creștere cu crearea insuficientă a locurilor de muncă a instituit un ciclu de migrație, remitențe, aprecierea cursului de schimb, declin în sectorul comercial, șomaj și, astfel, mai multă migrație. Dependența mare de consumul bazat pe remitențe și construcția de locuințe lasă economia vulnerabilă la schimbările din mediul extern și subminează substanțial competitivitatea Moldovei pe termen lung. Odată ce forța de muncă a țării scade cu îmbătrânirea populației, vor exista mai puțini migranți, iar contribuția remitențelor la creșterea economică viitoare va scădea treptat. Convergența cu Uniunea Europeană (UE) poate ancora creșterea, însă sunt necesare îmbunătățiri ale infrastructurii și climatului investițional pentru a putea utiliza pe deplin oportunitățile unei integrări mai mari. Moldova dispune de proximitate la piețele UE și CSI. Guvernul a accelerat progresele vizavi de Acordul de liber schimb aprofundat și cuprinzător (ALSAC) Moldova-UE și își menține obiectivul accesiunii UE. În mod corespunzător, Strategia Națională de Dezvoltare solicită investiții majore în infrastructura națională și locală a drumurilor, în eficiență energetică și generarea energiei electrice. Suplimentar, reformele și investițiile în servicii publice și infrastructură care susțin exporturile agricole—precum siguranța și standardele alimentare, irigarea, depozitarea la rece—și stimulează sectorul TIC sunt priorități pentru a facilita accesul la piața UE. Sursa: Guvernul Republicii Moldova (2012). Strategia Națională de Dezvoltare Moldova 2020: 7 soluții pentru creșterea economică și reducerea sărăciei. Banca Mondială (2011). După criza globală: Promovarea competitivității ți creșterii partajate. Memorandum economic pentru Moldova. Deficitul contului curent se așteaptă să rămână mai mare sau aproape de 10 la sută din PIB pe termen mediu. În condițiile în care reformele structurale și îmbunătățirea climatului investițional continuă, exporturile cu o valoare adăugată mai mare ar ajuta la diminuarea dezechilibrului comercial în timp, iar investițiile străine directe ar crește treptat. Creșterea remitențelor se anticipează a fi modestă. Presiuni fiscale semnificative rămân, care ar putea fi agravate de efectele instabilității politice (vezi Secțiunea B în continuare). Suplimentar, Moldova rămâne vulnerabilă la schimbările prețurilor la resursele energetice de import, cu efecte critice asupra cheltuielilor de asistență socială, precum și asupra tarifelor, acumulării datoriilor și arieratelor companiilor de utilități publice. Perspectiva favorabilă a datoriei publice, care este însă însoțită de datoria privată mare, lasă loc modest pentru împrumuturi în vederea finanțării proiectelor prioritare, în condițiile în care împrumuturile rămân prudente și prioritizate. În timp ce cadrul analizei sustenabilității datoriei (ASD) indică un risc redus de probleme la capitolul datorii, în linii generale sustenabilitatea datoriei este vulnerabilă la un șoc al creșterii adverse prelungite. Datoria publică și garantată de stat (PGS) a fost în continuă scădere și a fost sub 30 la sută din PIB la sfârșitul anului 2012, susținută prin politici fiscale prudente. Totuși, datoria externă privată reprezintă aproape 45 la sută din PIB 4 │ 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Figura 1.8: Dinamica datoriei publice și garantate de stat Figura 1.9: Dinamica datoriei externe ca pondere din ca pondere din PIB PIB 50 120 100 40 80 30 60 20 40 10 20 0 0 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 ▬▬Scenariul de bază ▬▬Media istorică ▬▬Șoc din partea creșterii PIB, 2013-2014 ▬▬Scenariul de bază ▬▬Media istorică ▬▬Export value shock in 2013–14 ▬▬Depreciere în termeni reali cu 30% în 2013 ▬▬depreciere de 30 procente în termeni nominali în 2013 Sursa: Actualizarea comună de către FMI și BM a ASD din 2012. Sursa: Actualizarea comună de către FMI și BM a ASD din 2012. și se așteaptă să crească pe termen mediu, cu o creștere a ponderii datoriei pe termen scurt. Analiza datoriei PGS prezintă sensibilitate ridicată la un șoc al creșterii producției (vezi Figura 1.8), în timp ce datoria externă totală este cea mai sensibilă la șocul unic al deprecierii nominale (vezi Figura 1.9). Riscurile macroeconomice pentru această perspectivă sunt substanțiale. În primul rând, criza din zona euro s-ar putea agrava, subminând exporturile și fluxurile de remitențe ale Moldovei. În al doilea rând, un șoc negativ al prețului la petrol ar putea direcționa economia Rusiei într-o recesiune, rezultând într-o scădere semnificativă a remitențelor și a cererii de export din Rusia. În al treilea rând, deficitele mari structurale ale contului curent fac Moldova vulnerabilă la variațiile fluxurilor de finanțare externă și la modificări ale sentimentului donatorilor și investitorilor. În special, deraierile în implementarea reformelor de politici macroeconomice și structurale ar putea reduce sprijinul donatorilor și complica finanțarea deficitului. În al patrulea rând, sectorul agricol (care a reprezentat 13 la sută din PIB și 28 la sută de locuri de muncă în perioada anilor 2009–2011) este sensibil la riscurile legate de condițiile climatice, ca de exemplu secete sau inundații, care pot afecta echilibrele macroeconomice și fiscale și existența oamenilor săraci din mediul rural. În al cincilea rând, o creștere a creditelor neperformante (CNP) ar putea agrava și mai mult rata suficienței de capital a unor instituții financiare publice și guvernarea slabă ar putea genera presiuni fiscale suplimentare.4 4 Creditele neperformante au crescut până la 15 la sută la mijlocul anului 2012, reflectând încetinirea activității economice și înrăutățirea bilanțurilor contabile ale unor bănci, inclusiv la cea majoritară de stat Banca de Economii (BEM). BEM, care reprezintă 13 la sută din activele totale din sectorul bancar și deține cel mai mare număr de deponenți individuali, necesită măsuri urgente pentru a reabilita bilanțul său și a îmbunătăți practicile de gestiune a riscurilor. 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale │  5 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 B. Provocările politicii fiscale: susținerea creșterii și competitivității în condițiile unor limitări bugetare și instituționale substanțiale Ajustările fiscale din 2010-2012 au stabilizat cheltuielile capitale Dezechilibrele tot mai mari și impactul crizei au necesitat ajustări fiscale considerabile după 2009. În perioada anilor 2001–2008, creșterea cheltuielilor guvernamentale și reducerea cotelor de impozitare au amplificat deficitul structural. În perioada anilor 2008–2009, efectele crizei financiare și economice globale, în combinație cu creșterea de salarii și pensii într-un context electoral, au condus la o deteriorare bruscă a echilibrului fiscal: Figura 1.10: Balanța fiscală a bugetului general, 2002– deficitul bugetului general consolidat a crescut până la 2012 procent din PIB 6,3 la sută în 2009, de la un deficit mediu de 0,5 la sută 50 în perioada anilor 2006–2008 (vezi Figura 1.10). 40 Atât la nivel de autorități centrale cât și locale, 30 majorarea bruscă a salariilor și prestațiilor sociale din 2009 s-a realizat din contul reducerii 20 cheltuielilor capitale. Chiar și până la criză, 10 cheltuielile capitale erau în scădere ca pondere din 0 PIB, în timp ce declinul continuu în întreținerea drumurilor deteriora rapid stocul activelor naționale. -10 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 În linii generale, cheltuielile capitale5 s-au redus de la „„Venituri „„Cheltuieli ▬▬Deficit fiscal (axa din dreapta) media anuală de 5,6 la sută din PIB în perioada anilor Sursa: Datele statistice naționale și calculele angajaților Băncii Mondiale. 2005–2008 la 4,9 la sută în 2009–2010. Programul de ajustări inițiat în 2010 a restabilit sustenabilitatea fiscală. Acest lucru a fost realizat în cadrul unui program de trei ani susținut de FMI (2010–2013), care a inclus reforma politicii fiscale și raționalizarea cheltuielilor curente, cu creșterea concomitentă a investițiilor publice și cheltuielilor sociale direcționate. Deficitul fiscal public general a scăzut de la 6,3 la sută din PIB în 2009 la 2,4 la sută în 2011. În 2012, deficitul de venituri datorat sub-colectării impozitelor, ratelor de creștere mai mici și granturilor externe mai mici au necesitat ajustări suplimentare. În prima jumătate a anului 2012, colectarea veniturilor a înregistrat performanțe scăzute în raport cu planurile inițiale din cauza slăbirii creșterii economice și deteriorării respectării obligațiilor fiscale. În special, încasările din TVA, accize și fonduri externe nerambursabile au fost mai mici decât se prevăzuse. Guvernul a abordat aceste evoluții prin introducerea unor măsuri noi de venituri și continuarea reformelor fiscale, inclusiv reintroducerea impozitului pe profit în 2012, și a început să alinieze ratele la accize cu cerințele minime ale UE. În același timp, au fost extinse restituirile de TVA în numerar pentru investiții. În consecință, deficitul bugetar (inclusiv granturile) a scăzut până la 2,2 la sută în 2012. 5 Măsurate ca achiziția netă a activelor nefinanciare, în corespundere cu GFS 2001. 6 │ 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Figura 1.11: Structura veniturilor în Moldova Figura 1.12: Structura cheltuielilor în Moldova procent din PIB procent din PIB 50 50 5,0 40 40 7,0 3,9 4,8 6,3 7,9 7,0 6,3 5,2 6,7 5,8 2,6 1,7 4,4 2,4 2,6 30 2,1 2,8 2,1 1,9 30 14,8 10,5 10,1 13,9 12,8 11,6 10,4 10,0 11,9 13,2 20 2,5 20 2,5 2,9 3,2 3,3 10,0 9,3 9,3 8,8 8,9 10 14,5 12,6 12,7 12,7 12,1 10 9,0 11,6 10,2 9,4 9,7 3,5 3,1 2,8 2,8 4,5 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 „„Impozitele pe venit, profit și câștiguri de capital „„TVA „„Accize „„Compensații „„Utilizarea bunurilor și serviciilor „„Contribuții sociale „„Granturi „„Alte venituri „„Prestații sociale „„Alte cheltuieli curente „„Cheltuieli capitale Sursa: Ministerul Finanțelor. Sursa: Ministerul Finanțelor. În timp ce ajustările au redus amprenta statului în economie, declinul cheltuielilor capitale a fost inversat. Veniturile bugetului general consolidat s-au redus6 de la 38,9 la sută din PIB în 2009 până la 36,6 la sută în 2011 (vezi Figura 1.11). Cu o povară fiscală deja mare și deficiențe în colectarea impozitelor, ajustarea a fost în principal realizată prin limitarea cheltuielilor. În timpul creșterii economice din 2010 și 2011, guvernul a controlat cheltuielile, preponderent reduceînd consumul guvernamental, transferurile către familii, subvențiile și cheltuielile de capital ca pondere în PIB. Cheltuielile curente ale bugetului general consolidat a scăzut de la 40,3 la sută din PIB în apogeul crizei financiare mondiale în 2009 la aproape 34 la sută in 2011. Salariile din sectorul public au scăzut de la cifre duble la aproximativ 9,7 la sută din PIB în 2012. Guvernul s-a angajat, de asemenea, să realizeze reforme pentru îmbunătățirea eficienței, în special în sectorul educației (raționalizarea rețelei școlare) și în domeniul asistenței sociale (introducerea unui nou program direcționat și reducerea schemelor anterioare de compensare categorială). Între timp, cheltuielile capitale au crescut până la 5,2 la sută din PIB în 2011 și 6,3 la sută în 2012, recuperându-se de la un nivel mic de 4,8 la sută în 2010 (vezi Figura 1.12). Parcursul viitor: îmbunătățirea eficienței cheltuielilor capitale în condițiile existenței unui buget restrâns, generând în același timp mai mult spațiu pentru investiții publice Menținerea sustenabilității fiscale va fi provocată de contextul instituțional și social. Arieratele mari din sectorul energetic, instabilitatea politică în cadrul coaliției de guvernământ, deficiențele instituționale (în special ponderea intereselor speciale aferente politicii fiscale) și dependența de finanțarea externă excepțională prezintă riscuri și amenință reformele. Presiunile sociale și provocările demografice, inclusiv angajamentele existente privind asigurările sociale și pensiile, vor testa durabilitatea fiscală. Presiunile de majorare a cheltuielilor recurente sunt, prin urmare, susceptibile de a rămâne puternice. Deficiențele instituționale se reflectă în problemele de colectare a impozitelor și, împreună cu vulnerabilitatea țării la șocurile externe, vor continua să alimenteze incertitudinea. 6 În 2012, atât veniturile cât și cheltuielile au crescut ca procent din PIB, odată ce contractarea în sectorul agricol a avut un efect mult mai mare asupra producției totale decât asupra veniturilor bugetare. 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale │  7 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Abordarea provocărilor sociale și consolidarea instituțiilor, menținând în același timp integrarea în UE și agenda de reforme orientate pro-piață, vor fi esențială pentru stabilitatea socială și dezvoltarea economică. Noua lege privind finanțele publice, cu un nou cadru de responsabilitate fiscală, va fi un pas în această direcție prin introducerea bugetării bazate pe reguli și creșterea disciplinei fiscale și a transparenței. Declinul asistenței externe ar putea reduce și mai mult veniturile bugetului general și afecta finanțarea investițiilor de capital. Granturile din partea donatorilor externi, în principal din partea UE, s-au ridicat la aproximativ 2 la sută din PIB, sau 5 la sută din veniturile totale în 2011. Tot un trend descendent în granturile externe ar afecta în mod direct cheltuielile capitale, care au o componentă de finanțare externă substanțială (35 la sută din total în 2011). Domeniul de aplicare pentru creșterea veniturilor totale este limitat. Veniturile fiscale sunt deja mari ca procent din PIB, în comparație cu țările din regiune (vezi Figura 1.13). Posibilitățile limitate pentru creșterea veniturilor includ taxele imobiliare, TVA (pentru că este cea mai mare sursă de venituri și există numeroase scutiri cu rate zero sau reduse) și accizele. În 2013, guvernul a adoptat o regulă cu indexarea creșterii ratelor accizelor la combustibil la cel puțin rata de creștere a PIB-ului nominal, ceea ce ar trebui să conducă la o convergență cu ratele UE și ar îmbunătăți finanțarea pentru sectorul transporturilor prin Fondul Rutier. Cu toate acestea, posibilitățile principale (deși pe termen mai lung) de creștere a veniturilor nu ar trebui să se realizeze prin creșterea ratelor, care pot consolida problemele de conformitate, dar prin îmbunătățirea colectării și administrării fiscale. Figura 1.13: Structura comparativă a veniturilor Figura 1.14: Structura comparativă a cheltuielilor bugetare în Europa și Asia Centrală, 2011 bugetare în Europa și Asia Centrală, 2011 40 45 40 3,7 5,8 5,2 11,7 7,0 35 5,5 30 2,1 6,7 7,1 2,5 5,2 0,0 0,4 30 5,8 10,0 1,4 4,8 8,3 25 13,2 20 11,5 3,2 15,4 20 13,0 10,8 3,2 4,6 2,2 0,3 15 6,0 8,8 10 8,1 9,5 5,1 6,9 12,7 10,7 10 5 9,5 9,4 9,25 7,6 6,2 3,7 6,0 2,8 0 0 CSI și Caucazul CSI și Caucazul EU10+1 Moldova Balcani de Sud EU10+1 Moldova Balcani de Sud „„Impozitele pe venit, profit și câștiguri de capital „„TVA „„Accize „„Compensații „„Utilizarea bunurilor și serviciilor „„Contribuții sociale „„Granturi „„Alte venituri „„Prestații sociale „„Alte cheltuieli curente „„Cheltuieli capitale Sursa: Statitica națională, Baza de date fiscală EAC a BM. Sursa: Statitica națională, Baza de date fiscală EAC a BM. În acest context, cheltuielile capitale vor trebui să devină mai eficiente în condițiile existenței unui volum de resurse limitat pe termen scurt. Necesitățile investiționale sunt considerabile. Deși în prezent se atestă un spațiu fiscal foarte limitat pentru a majora cheltuielile de capital, strategia guvernului necesită investiții publice considerabile, în special în domeniul eficienței energetice și de transport rutier. În momentul de față, aceste obiective sunt subfinanțate, deși, din cauza capacității de implementare, constrângerile bugetare nu pot fi deocamdată obligatorii (vezi Capitolul 2). 8 │ 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Vor fi necesare în continuare ajustări ale cheltuielilor pentru a crea spațiu pentru mai multe investiții publice pe termen mediu. Nivelurile de cheltuieli rămân ridicate, iar ineficiențele împiedică cheltuielile productive în infrastructură, servicii publice și asistență socială direcționată. Obiectivul cadrului bugetar pe termen mediu 2013–2015 este de a crea spațiu fiscal pentru cheltuielile capital de aproximativ 6 la sută din PIB, în conformitate cu capacitatea de implementare îmbunătățită. Creșterea cheltuielilor capitale la aceste niveluri va necesita mai mult ajustări în bugetul recurent. Unele cheltuieli recurente ar putea fi raționalizate în continuare. Statul de salarizare în sectorul public la nivel de guvern central, și în special la nivelul administrației publice locale, rămâne ridicat. Ineficiențele din sectorul educațional continuă să fie mari și reformele viitoare în domeniul educației ar putea îmbunătăți eficiența în sectoarele pre-primar și terțiar. În ceea ce privește asistența socială, guvernul a eliminat compensațiile categoriale (nominative) și va îmbunătăți direcționarea și acoperirea programului Ajutor Social (asistență socială în funcție de testarea veniturilor). Raționalizarea cheltuielilor cu alocări mai transparente, eficiente și echitabile va necesita reforme, atât la nivelul administrației publice centrale cât și locale. 1. Perspectivele Macroeconomice si Implicații Asupra Politicii Fiscale │  9 Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări 2 A. Structura și clasificarea bugetului cheltuielilor capitale Clasificarea bugetară în Moldova înregistrează, în mare parte, cheltuielile, activele și pasivele în contextul cadrului analitic al Statisticilor financiare guvernamentale (SFG) 1986.7 Cheltuielile capitale sunt clasificate ca: (i) Investiții: achiziționarea activelor, ale căror beneficii se așteaptă să dureze mai mulți ani (de exemplu, construcția locuințelor, producția și clădirile administrative sau țevile de distribuție a gazelor). (ii) Achiziționarea activelor fixe: achiziționarea articolelor, ale căror valoare unitară este mai mare de 6.000 MDL și ale căror perioadă de funcționare depășește un an. (iii) Lucrări de reparații capitale/“reparații majore”: reabilitarea activelor acumulate prin intermediul investițiilor capitale. (iv) Achiziția acțiunilor strategice sau de urgență, a terenurilor și activelor intangibile. (v) Transferurile capitale în interiorul țării: transferurile către întreprinderile aflate în proprietatea statului8, transferurile către Fondul rutier și alte fonduri, transferurile intra-bugetare. (vi) Transferurile capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din exterior: cota Guvernului și autorităților publice, precum și cota împrumuturilor și granturilor externe pentru finanțarea proiectelor. Se așteaptă ca Moldova să inițieze implementarea SFG 2001 în 2013. Caseta 2.1 și Anexa 1 prezintă mai multe detalii privind clasificarea curentă a cheltuielilor capitale în Moldova și raportarea acesteia la practicile internaționale. 7 Articolul 7 al Legii privind sistemul bugetar și procesul bugetar (LSBPB – nr. 847 XIII din 24 mai 1996) și modificările ulterioare. 8 Subvențiile recurente sunt clasificate ca transferuri curente (“transferuri pentru bunuri și servicii” și “transferuri în scopuri de producere”). Ele nu sunt incluse în bugetul capital. 11 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Caseta 2.1: Practicile internaționale în clasificarea cheltuielilor capitale În practica internațională, cheltuielile capitale se referă, în general, la achiziția activelor fizice cu o perioadă de utilizare mai mare de un an, precum și la îmbunătățirea și reabilitarea acestor active, dar definițiile pot include activele intangibile, cum ar fi educația și cercetarea și, practic, toate cheltuielile pentru produse, ale căror beneficii se așteaptă să se răspândească în timp. De exemplu, definiția Guvernului Statelor Unite a cheltuielilor capitale include cheltuielile pentru cercetare și dezvoltare (apărare și non-apărare) și cheltuielile pentru educație și formare. Manualul FMI al Statisticilor financiare guvernamentale din 1986 definește cheltuielile capitale ca: (i) achiziția activelor fixe, acțiunilor strategice sau de urgență, a terenurilor sau activelor intangibile, (ii) reabilitarea activelor / reparații majore, și (iii) transferuri capitale. În cel mai recent cadru de raportare statistică al FMI, SFG 2001, noțiunea de capital este înlocuită cu achiziția netă a activelor nefinanciare (achiziția minus vânzările/cesiunea și consumul de capital fix). Renovările, reconstrucțiile sau expansiunile, care sporesc considerabil capacitatea productivă sau extind perioada de utilizare a activelor (reparațiile majore, renovările, reconstrucții în MSFG 1986) sunt tratate ca achiziția activelor fixe în contextul cadrului din 2001. Transferurile capitale din MSFG 1986 sunt incluse în categoria cheltuieli agregate din MSFG 2001. SFG 1986 SFG 2001 Fără vânzarea acƟvelor de Total venituri capital fix, a ac iunilor, teren. Venituri și granturi și acƟvelor intangibile Vânzarea acƟvelor de capital fix, a ac iunilor, terenurilor și acƟvelor intangibile Total cheltuieli Cheltuielile curente plus Cheltuieli transferurile capitale Achizi ia acƟvelor de capital fix, a ac iunilor, terenurilor Achizi ia netă a și acƟvelor intangibile acƟvelor ne-financiare Sursa: FMI (1986). Manualul Statisticilor financiare guvernamentale; FMI (2001). Manualul Statisticilor financiare guvernamentale 2001. Figura 2.1: Clasificarea economică a cheltuielilor Figura 2.2: Cheltuielile Fondului rutier conform capitale în Moldova, 2006–2012 clasificării economice, 2006–2012 procent din PIB milioane lei, preturile anului 10 2.000 1.800 8 1.600 1.400 6 1.200 1.000 4 800 600 2 400 200 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Investitii capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Investitii capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Lucrări de reparații capitale „„Altele „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: Ministerul Finanțelor, baza de date BOOST. Sursa: Ministerul Finanțelor, baza de date BOOST. 12 │ 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Transferurile capitale au înlocuit investițiile ca cea mai mare categorie de cheltuieli capitale. Investițiile capitale finanțate intern au scăzut atât ca pondere din PIB (de la 3,5 la sută din PIB în 2006 până la 0,7 la sută din PIB în 2012) cât și ca parte a totalului de cheltuieli capitale (de la 39 la sută în 2006 până la 11 la sută în 2012). Acest declin a fost doar parțial compensat de creșterea cheltuielilor capitale finanțate din surse externe, care constau în cea mai mare parte din proiecte investiționale9. Transferurile capitale din țară reprezintă acum aproape o treime din bugetul capital (vedeți Figura 2.1). În perioada anilor 2007–08, acestea au inclus transferurile către întreprinderile de stat din sectorul transporturilor (feroviar, aerian și naval), dar, începând cu anul 2009, acestea au constat, în principal, din transferuri în Fondul rutier pentru întreținere și subvenții investiționale pentru agricultori. Cheltuielile clasificate în prezent drept “transferuri capitale” nu corespund întotdeauna cheltuielilor în scopul obținerii de capital. După 2008, cheltuielile pentru întreținerea drumurilor executate prin intermediul Fondului rutier au fost clasificate drept “transferuri capitale în interiorul țării” în cadrul bugetului capital (vedeți Figura 2.2). Aceste cheltuieli de întreținere (0,8 la sută din PIB în 2011) ar trebui să fie înregistrate în secțiunea recurentă a bugetului (la fel ca înainte de 2009). Corectând acestei problemă de clasificare, cheltuielile capitale ca pondere din PIB au constituit 5 la sută în 2012 și nu 6 la sută. B. Tendințele recente ale nivelurilor și executării cheltuielilor capitale Ajustările fiscale începând cu anul 2010 au Figura 2.3: Tendințele cheltuielilor capitale (cu excepția generat declinul cheltuielilor capitale. În 2009, sub- transferurilor pentru întreținerea drumurilor), 2006– 2012 executarea de 33 la sută a bugetului capital a reflectat procente parțial ajustările la criză și contextul electoral, odată ce 25 Guvernul a reorientat cheltuielile în direcția majorării 21,7 salariilor și pensiilor. 20 17,8 16,7 15 Guvernul se bazează tot mai mult pe împrumuturi 11,3 12,9 10,3 externe și subvenții pentru finanțarea cheltuielilor 10 10,2 capitale. În 2006, 15 la sută din cheltuielile capitale au 9,0 7,5 fost finanțate din surse externe, iar în 2012 ponderea 5 7,0 4,7 4,4 5,2 cheltuielilor finanțate din exterior a crescut până la 36 4,2 la sută. 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ▬▬Ponderea in cheltuielile guvernamentale ▬▬Ponderea in PIB Sursa: Ministerul Finanțelor, baza de date BOOST, calculele personalului Băncii Mondiale. În general, executarea bugetului capital s-a îmbunătățit din 2010. Bugetul general a fost sub- executat cu o marjă mare în 2009 (33 la sută) (vedeți 9 Fondurile externe sunt aproape în exclusivitate dedicate proiectelor și sunt clasificate în bugetul țării ca “transferuri pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe”. 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări  │  13 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Figura 2.4: Evoluția bugetelor capitale centrale și locale, aprobate și executate milioane lei, prețuri curente milioane lei, prețuri curente 4.500 4.500 4.000 4.000 3.500 3.500 3.000 3.000 2.500 2.500 2.000 2.000 1.500 1.500 1.000 1.000 500 500 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 „„Central aprobate ▬▬Centrale executate „„Locale aprobate ▬▬Locale executate Sursa: Baza de date BOOST, Ministerul Finanțelor. Figura 2.5: Cheltuielile capitale ca proporție din PIB în Figura 2.6: Cheltuielile capitale și PIB per locuitor, 2011 EAC, 2011 cheltuielile capitale (proporție din PIB) 16 16 AZE 14 14 12 TJK 12 10 10 8 8 6 6 GEO BIH KAZ POL 4 MDA ROU 4 ARM ALB MKDMNE LVA LTU EST 2 SRB BGR CZESVN KGZ BLR TUR HUN RUS 0 2 UKR HRV SVK HUN SVN ARM ROU BIH LTU Balkans RUS2 CIS1 CZE EU10+1 AZE MNE GEO SRB ALB MKD UKR BLR BGR TUR RUS SVK TJK HRV KGZ KAZ LVA KSV MDA POL EST 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 PIB per locuitor PPC, curente Sursa: Estimările personalului Băncii Mondiale, baza de date fiscală EAC. Sursa: Baza de date fiscale EAC, IDM. Notă: Cheltuielile capitale sunt definite ca Achiziția Netă a Activelor Nefinanciare (ANANF). Notă: Cheltuielile capitale sunt definite ca achiziția netă a activelor nefinanciare (ANANF). Figura 2.4). Dar diferența dintre bugetul capital aprobat și cel executat s-a redus până la 16 la sută în 2010 și 7 la sută în 2011. În 2012, execuția bugetului cheltuielilor capitale a depășit aprobările cu 4 la sută. Sub-executarea bugetului capital a rezultat din sub-utilizarea cheltuielilor finanțate din surse externe și utilizarea excesivă a cheltuielilor finanțate intern. La nivel local, cheltuielile capitale au fost tratate ca un reziduu al altor cheltuieli, astfel încât supra- executarea a fost o normă. Cheltuielile capitale în Moldova sunt comparabile cu alte țări din regiune. Constituind 5,2 la sută din PIB în 2011, cheltuielile capitale măsurate ca achiziția netă de active nefinanciare (ANANF) au rămas mai mari decât nivelul mediu al UE 10+1 (3,8 la sută din PIB), puțin mai mici decât mediile CSI și ale Caucazului de Sud și Balcanilor, și cu mult mai mici decât cheltuielile în Rusia și în alte țări exportatoare de petrol (8,2 la sută) (vedeți Figura 2.5). De asemenea, ele au corespuns în mare parte cheltuielilor capitale în alte țări ale Europei și Asiei Centrale cu venituri similare și unde se pot aștepta investiții și necesități de reabilitare la fel de substanțiale (vedeți Figura 2.6). 14 │ 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova C. Alocările și tendințele sectoriale actuale Tendințele cheltuielilor capitale în buget au fost, în linii generale, conforme obiectivelor strategice ale Republicii Moldova, cu excepția sectorului de combustibil și energie. Obiectivele Guvernului, așa cum sunt definite în strategiile naționale (în special Strategia Națională de Dezvoltare 2008–2011) au solicitat creșterea cheltuielilor capitale în sectorul energetic, al drumurilor și de alimentare cu apă și canalizare. Cu toate acestea, performanța executării a variat în funcție de sector, astfel încât cheltuielile bugetare reale au fost mai puțin conforme priorităților strategice naționale. Diferența dintre cheltuielile efectuate și aprobate a variat semnificativ între sectoare (vedeți Figura 2.7), sugerând probleme de implementare (vedeți Capitolul 3). Sub-executarea bugetului guvernului central a fost concentrată în sectoarele de utilități și transporturi și a reflectat stagnarea proiectelor naționale și a celor finanțate din surse externe.10 Figura 2.7: Tranziţii mari sectoriale şi economice în componența cheltuielilor capitale ponderea cheltuielilor capitale in total cheltuieli,% 30 25 20 15 10 5 0 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 2006–09 10–12 Transport EducaƟe Agricultura UƟlită i și sect. reziden ial Sanatate Energie si combusƟbili „„Investiţii capitale „„Transferuri capitale cu proiecte finanţate din surse externe „„Transferuri capitale în interiorul ţării „„Lucrări de reparaţii capitale „„Alte cheltuieli capitale zzBugetat Sursa: Baza de date a cheltuielilor capitale BOOST, Ministerul Finanţelor. Din 2010, cheltuielile capitale au fost realizate preponderent pentru transporturi, educație, agricultură, utilități și sectorul locativ. Cheltuielile capitale ale guvernului central sunt acum concentrate în sectorul agricol și de transporturi. Cheltuielile capitale locale sunt utilizate, în primul rând, pentru educație, utilități și locuințe sociale. Pentru o discuție mai detaliată a tendințelor sectoriale, vedeți Capitolul 4. În sectorul transporturilor, mobilizarea mai mare de fonduri externe a permis investiții mai mari, sporind în același timp finanțarea internă pentru întreținerea drumurilor și reparațiile capitale. După 2009, cheltuielile capitale în sectorul transporturilor au fost reorientate spre drumuri, deoarece transferurile capitale anterioare către întreprinderile de stat nu au continuat. Creșterea fondurilor a oprit tendința de înrăutățire a stării drumurilor în ultimii ani, deși mai rămân multe de făcut pentru a restaura rețeaua de drumuri într-o stare satisfăcătoare. 10 Sumele executate au constituit doar o fracțiune din sumele preconizate în 2009 și 2010 pentru lucrările de construcție pe R20, R30 și M14, precum și pentru proiectul de susținere a programului în sectorul transporturilor; sub-executarea a fost observată și în cazul Fondului de Dezvoltare Regională și a Proiectului în sectorul aprovizionării cu apă și canalizării finanțat de Bancă în utilități și segmentul locativ. 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări  │  15 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Reformele au permis îmbunătățiri substanțiale în planificarea strategică, implementare și întreținere. Cu toate acestea, executarea investițiilor interne și a proiectelor externe ar putea fi îmbunătățită. În sectorul agricol, cheltuielile capitale reprezintă preponderent transferurile către fermieri pentru subvenții investiționale. Din 2010, cheltuielile au fost reorientate de la subvenții recurente către subvenții investiționale, care reprezentau 0,4 la sută din PIB în 2011 (similar UE-27). Obiectivul este de a sprijini modernizarea sectorului și a îmbunătăți integrarea pe piață, cu accent pe sectorul horticol de valoare înaltă. Cu toate acestea, nu este clar dacă aceste subvenții sprijină eficient investițiile și inovațiile, dat fiind că jumătate din fondul de subvenționare este destinat pentru utilaje / echipamente de bază pentru creșterea culturilor de câmp. De asemenea, din punct de vedere al capitalului, subvențiile sunt în mare parte capturate de către întreprinderile agricole mari (75–80 la sută), în timp ce fermierii mici produc cea mai mare parte a horticulturii de valoare înaltă. Tendințele în sectorul educațional sunt în concordanță cu necesitățile de reabilitare a unei rețele supradimensionate de școli primare și generale secundare. Investițiile capitale în sectorul educației au scăzut, în timp ce reparațiile capitale au crescut. Reforma educației vizează optimizarea numărului de școli și clase, contribuind astfel la creșterea resurselor financiare disponibile pentru școlile rămase. Se așteaptă că optimizarea în derulare a rețelei școlare și reforma finanțării școlilor vor rezulta în realocarea semnificativă a resurselor de la articolele recurente la cele capitale, o parte mai mare a fondurilor fiind direcționate spre îmbunătățirea sistemelor de apă, canalizare și încălzire în școli. Investiții publice și reparații considerabile sunt necesare în sectorul utilitar, dar din cauza deficiențelor de implementare a proiectelor, Moldova nu a fost în măsură să utilizeze pe deplin fondurile externe disponibile. Infrastructura urbană și rurală este într-o stare avansată de degradare. De exemplu, rata de avariere a conductelor în 2010 a fost de 30 de ori mai mare decât în țările Europei de vest și mult mai mare decât în alte țări EAC. Nivelul actual al cheltuielilor capitale în sectorul de apă și canalizare nu este suficient pentru a îndeplini obiectivele strategice ale Guvernului de a stopa deteriorarea infrastructurii existente, nemaivorbind de creșterea ofertei și a calității serviciilor. În sectorul sănătății, cu resurse interne limitate, finanțarea externă a dominat cheltuielile capitale, iar ineficiențele de rețea și inegalitatea în accesul la asistența medicala nu au fost încă abordate. Ultimii ani au înregistrat un declin rapid în investițiile finanțate intern și o creștere a cheltuielilor pentru proiectele finanțate din surse externe, în special în sistemul de asistență medicală primară. Suplimentar necesităților mari nefinanțate, ineficiențele de rețea și inegalitatea (în special geografică) în accesul la sănătate trebuie să fie abordate pentru a îmbunătăți impactul cheltuielilor capitale. În timp ce îmbunătățirea eficienței energetice și reducerea costurilor de aprovizionare cu energie sunt factori critici, există probleme instituționale. Dat fiind că programul de construcție a rețelei de gaz, promovat de către Guvern înainte de 2009, a fost abandonat, cheltuielile executate pentru combustibil și energie au scăzut de la o medie de 9,5 la sută din cheltuielile capitale în 2006–09 până la o medie de 4,2 la sută în 2010–12. Baza de active pentru aprovizionarea și distribuția energiei și agentului termic s-a deteriorat și datorii au fost acumulate ca urmare a tarifelor la încălzire sub nivelul costurilor. Consumul de energie ineficient conduce la costuri ridicate de energie pentru ambele industrii și rezidenți, care reprezintă un blocaj serios pentru creștere economică și competitivitate. Moldova este una dintre economiile cu cel mai mari consum de energie din regiune. Infrastructura învechită a însemnat, de asemenea, o calitate slabă a serviciilor de termoficare, care afectează bunăstarea celor 16 │ 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova săraci. Guvernul a lucrat cu Banca Mondială pentru a identifica soluții și pași importanți au fost realizați. Totuși, reformele de guvernare și instituționale rămân încă a fi implementate, datoriile a fi restructurate, iar investițiile urgente necesare pentru exploatarea durabilă a companiilor energetice și de termoficare urmează a fi atrase din exterior și din sectorul privat. D. Investițiile publice și transformările economice Transformarea economiei și atingerea obiectivelor strategice naționale va necesita actualizarea infrastructurii, în special în sectoarele transporturilor, energiei și agriculturii. Pentru a promova un nou model de creștere bazată pe exporturi în Moldova, este esențial să se acorde prioritate reformelor și investițiilor în serviciile publice și în infrastructura care va stimula exporturile agricole. Domeniile principale includ coridoarele de export, standardele alimentare, de irigare, depozitare, transport și logistică, și energetic.11 Strategia Națională de Dezvoltare a Republicii Moldova pentru anii 2012–2020 (SND) solicită investiții publice considerabile. Aceasta stabilește o serie de priorități pentru a avansa creșterea economică pe termen mediu prin sporirea competitivității la export, creșterea investițiilor și integrarea mai strânsă cu Uniunea Europeană (UE). Strategia prezintă șapte domenii prioritare pentru reforme și dezvoltare, inclusiv investiții publice mari în infrastructura drumurilor naționale și locale, eficiența energetică, capacitatea de generare a energiei electrice și a interconexiunilor fizice cu țările vecine în sectorul gazelor și energiei electrice (vedeți Caseta 2.2). Caseta 2.2: Strategia Națională de Dezvoltare “Moldova 2020” SND a Republicii Moldova (2012–2020) reflectă șapte obiective strategice: 1. Alinierea sistemului educațional la necesitățile pieței muncii pentru a spori productivitatea muncii și a crește angajările. 2. Creșterea investițiilor publice în infrastructura națională și locală a drumurilor pentru a reduce costurile de transport și a spori viteza de acces. 3. Reducerea costurilor de finanțare prin creșterea concurenței în sectorul financiar și elaborarea instrumentelor de management al riscurilor. 4. Îmbunătățirea climatului de afaceri, promovarea politicilor concurențiale, raționalizarea cadrului de reglementare și aplicarea tehnologiilor informaționale în serviciile publice. 5. Reducerea consumului de energie prin sporirea eficienței energetice și utilizarea surselor de energie renovabilă. 6. Asigurarea durabilității financiare a sistemului de pensii pentru a asigura o rată adecvată de înlocuire a salariilor. 7. Sporirea calității și eficienței justiției și lupta cu corupția pentru a asigura accesul echitabil al tuturor cetățenilor la bunurile publice. 11 Banca Mondială (2011). După criza globală: Promovarea competitivității și creșterii partajate. Memorandum economic pentru Moldova. 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări  │  17 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Spațiul fiscal actual nu este proporțional cu necesitățile investiționale, în special în sectorul transporturilor. Modernizarea transporturilor și logisticii este esențială pentru promovarea comerțului și creșterii în Moldova, în special pentru sectorul vitivinicol, agroindustrial și alte activități industriale pentru export. Îmbunătățirea drumurilor locale este, de asemenea, esențială pentru a atinge obiectivele în sectoarele educației și sănătății, care necesită nu numai o infrastructură nouă, ci și abordarea întârzierilor mari în reabilitarea și întreținerea drumurilor. În același timp, obiectivele SND ar necesita un nivel greu de mobilizat de cheltuieli investiționale și de întreținere, având în vedere multe alte necesități ale țării și limitările în oportunitățile de implicare a sectorului privat în sectorul drumurilor12. Creșterea finanțării pentru sector ar necesita generarea spațiului fiscal suplimentar sau luarea unor decizii strategice privind beneficiile relative ale investițiilor suplimentare în sectorul transporturilor în raport cu cheltuielile capitale în alte sectoare și în raport cu alte cheltuieli (recurente). În același timp, este nevoie de o prioritizare suplimentară în sector, precum și câștiguri de eficiență. Îmbunătățirea drumurilor locale va necesita întărirea capacității administrației publice locale și creșterea resurselor locale pentru întreținere și reabilitare (vedeți Capitolul 4). Principalele surse de ineficiență trebuie să fie abordate în fiecare sector pentru a spori eficiența globală a cheltuielilor capitale publice. În sectorul energetic, reformele instituționale ar trebui să vină în primul rând. În sectorul utilităților, este necesar de a aborda problemele de implementare, care împiedică absorbția de fonduri de la donatori, și de a îmbunătăți capacitatea autorităților locale. În sectorul sănătății, îmbunătățirea concomitentă a stării actuale a instituțiilor medicale și actualizarea echipamentelor învechite necesită investiții mari (în special în mediul rural), iar rețeaua spitalicească ar putea beneficia de raționalizare în continuare. În agricultură, eficiența și echitatea subvențiilor investiționale ar putea fi îmbunătățite prin realocări și modificări ale designului programului în contextul pachetului financiar existent. În domeniul educației, economii sunt așteptate de la optimizarea rețelei școlare, care ar putea fi utilizate pentru întreținerea, îmbunătățirea calității școlilor și creșterea accesului la învățământul preșcolar. Abordarea constrângerilor menționate anterior și atingerea obiectivelor strategice ale Republicii Moldova vor necesita reforme semnificative în procesele de administrare a investițiilor publice, împreună cu reforme de politici în fiecare sector. Ținând cont de constrângerile fiscale, implementarea acestor politici nu poate fi realizată doar prin creșterea nivelului de investiții publice. O gamă de opțiuni trebuie să fie luată în considerare, inclusiv creșterea eficienței cheltuielilor capitale și încurajarea participării mai mari a sectorului privat, în special prin restructurare sau privatizare (de exemplu, în sectorul energiei și transporturilor). Chiar și atunci când vor fi disponibile resurse suplimentare pentru cheltuieli capitale, investițiile publice pot sprijini creșterea economică doar dacă beneficiile proiectelor depășesc costurile acestora. 12 Oportunitățile pentru PPP din sectorul rutier pot fi, de asemenea, limitate de nivelul relativ scăzut de trafic pe cele mai multe dintre drumurile din Moldova. 18 │ 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova E. Echitatea și distribuția regională În timp ce cheltuielile capitale nu sunt neapărat utilizate în scopuri redistributive, investițiile publice pot contribui la reducerea sărăciei și pot oferi oportunități egale pentru toți. Investițiile în producția agricolă și rezistență pot contribui la reducerea substanțială a sărăciei. Profilul sărăciei denotă că gospodăriile conduse de fermieri și gospodăriile rurale au rate de sărăcie mai mari și, astfel, măsurile care îmbunătățesc productivitatea agricolă și stimulează exporturile ar putea crește veniturile celor mai vulnerabile segmente ale populației. Există inegalități mari în accesul la serviciile publice (acces la resurse îmbunătățite de apă și canalizare, educație și sănătate). Investițiile în drumurile locale sunt o condiție premergătoare pentru accesul egal la serviciile publice, cum ar fi școlile și centrele de asistență medicală. Distribuția geografică a cheltuielilor capitale este, în linii mari, conformă distribuției populației și, probabil, obiectivelor redistributive. Cheltuielile per locuitor sunt mai mari în raioanele cu rate ale sărăciei mai mari (vedeți Figura 2.8), în special în sectorul educației. Gradientul sărăciei este negativ în sectorul utilitar, așa cum există mai multe cheltuieli în zonele urbane mari. Figura 2.8: Cheltuielile per locuitor conform raioanelor, 2006–2012 cheltuieli capitale per locuitor, MDL curente proporția cheltuielilor capitale locale 4.000 5,0 Nisporani ATU Gagauzia 3.500 4,5 BalƟ Dubasari 4,0 3.000 Cahul Orhei HincesƟ Chisinau HincesƟ 3,5 Ungheni Ialoveni Calarasi R2=0,0178 2.500 3,0 TelenesƟ Soroca Ialoveni SoldanesƟ Drochia Causeni 2.000 Leova 2,5 Edinet Anenii Noi Anenii Noi Calarasi Stefan-Voda Riscani TelenesƟ Nisporani 1.500 Cahul Straseni Drochia 2,0 Cantemir BalƟ ATU Gagauzia 1,5 Leova 1.000 Edinet Donduseni Taraclia Taraclia 1,0 Dubasari Basarabeasca 500 0,5 0 0 0 10 20 30 40 50 60 70 0 1 2 3 4 5 6 rata sărăciei la $2.5/zi proporția populației totale Sursa: Baza de date de cheltuieli capitale BOOST, Ministerul Finanțelor, baza de date ECAPOV a Băncii Mondiale. F. Concluzie Pe viitor, Republica Moldova trebuie să abordeze problemele de eficiență și echitate pentru a mobiliza mai bine resursele existente întru sprijinul priorităților naționale. În timp ce spațiul fiscal disponibil este constrâns în contextul necesităților investiționale considerabile ale țării, Moldova ar trebui, în primul rând, să îmbunătățească eficiența utilizării resurselor existente și să fie în măsură să implementeze în mod satisfăcător proiectele bune atunci când mai multe resurse devin disponibile. Capitolul 3 oferă recomandări secvențiale pentru a spori eficiența cheltuielilor capitale publice. Capitolul 4 discută provocările și recomandările specifice sectoarelor pentru îmbunătățirea rezultatelor. 2. Cheltuielile capitale publice în Moldova: Tendințe și alocări  │  19 Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări 3 A. Introducere Reforma managementului investiţiilor publice este esenţială pentru a eficientiza utilizarea resurselor interne limitate destinate cheltuielilor capitale, precum şi pentru a mobiliza şi absorbi mai bine fondurile externe. Acest capitol discută problemele principale în managementul investiţiilor publice în Moldova şi propune sugestii de reformare pentru a îmbunătăţi rezultatele actuale prin creșerea eficienței cheltuielilor publice în cadrul spaţiului fiscal disponibil. Guvernul este angajat în reformara managementului investiţiilor publice. O nouă lege privind finanţele publice şi responsabilitatea fiscală, inclusiv o secţiune privind bugetarea cheltuielilor capitale, a fost aprobată în primă lectură în Parlament. Dacă propunerile legislative vor fi aprobate în lectură finală13, legea va permite Guvernului să elaboreze un regulament cu privire la investiţiile capitale publice, o versiune a căruia deja a fost elaborată și transmisă spre dezbateri. Regulamentul propus va viza elaborarea, aprecierea, selectarea, implementarea şi evaluarea proiectelor. Aceste reforme planificate sunt o continuare a evoluţiilor pozitive în consolidarea sistemului de bugetare a investiţiilor capitale al Moldovei în ultimii ani. Acestea includ sisteme îmbunătăţite în fondurile de investiţii (de exemplu, Fondul European de Dezvoltare Regională şi Fondul rutier), o nouă metodologie de bugetare şi includerea proiecţiilor pe termen mediu a cheltuielilor investiţionale publice în proiectul bugetului prezentat de Guvern. Aceste reforme, împreună cu o legislație bine pregătită care ar stabili cadrul de activitate pentru managementul investițiilor publice, în cazul implementării corecte, au potențialul să eficientizeze cheltuielilor capitale publice. Totuşi, agenda de reformare este mare, în special în ceea ce privește operaționalizarea noului cadru regulator (în cazul adoptării) şi efectele sporite a unora dintre problemele identificate în Analiza cheltuielilor publice din 2007 a Băncii.14 13 Propunerea inițială, prezentată în prima lectură, conținea o prevedere pentru elaborarea unei legislații primare separate pntru investițiile publice. Acest lucru nu este în concordanță cu practica internațională și ar putea să nu fie adecvat pentru Moldova. 14 Analiza cheltuielilor publice din 2007 a identificat o serie de deficienţe în planificarea şi managementul investiţiilor publice în Moldova, inclusiv: planificarea slabă, cu ancorarea insuficientă a programului investiţional în strategiile Guvernului; proceduri slabe de selectare a proiectelor de investiţii publice (cu mai multe autorităţi de decizie şi realocarea semnificativă a resurselor investiţionale de către Parlament); un buget de investiţii fragmentat; şi absenţa unor proceduri sistematice pentru screening-ul şi selectarea proiectelor. 21 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Evaluarea performanţei sistemului de management al investiţiilor publice al ţării în acest capitol urmează un cadru de diagnosticare dezvoltat de Banca Mondială15, care se bazează pe opt caracteristici-cheie ale unui sistem eficient. O analiză a diagnosticului complet se regăseşte în Tabelul A1 din Anexa 3. În timp ce mai multe domenii de management al investiţiilor publice în Moldova ar trebui consolidate pentru a maximiza utilizarea eficientă a resurselor publice limitate, diagnosticul scoate în evidenţă trei domenii de interes special, care sunt analizate în detaliu în secţiunea ulterioară a acestui capitol: (a) Sporirea calităţii pregătirii proiectelor. Îmbunătăţirea proceselor de pregătire, inclusiv de screening preliminar, cu mecanisme adecvate de evaluare a proiectelor pentru proiecte mari şi / sau de importanţă strategică, va spori calitatea proiectelor de investiţii publice planificate. (b) Îmbunătăţirea bugetării pentru prioritizarea alocării de resurse şi asigurarea continuităţii finanţării. Aceasta presupune consolidarea prioritizării proiectelor şi managementului noilor proiecte în buget, astfel încât acestea să fie în concordanţă cu spaţiul fiscal disponibil după alocaţiile pentru implementarea eficientă a proiectelor în curs de desfăşurare. Obiectivul este de a îmbunătăţi eficienţa alocării şi a minimiza întârzierile de proiecte din cauza finanţării întrerupte. (c) Consolidarea implementării şi monitorizării proiectelor. Sporirea gradului de receptivitate al monitorizării şi îmbunătăţirea dimensiunii “nefinanciare” a monitorizării va ameliora eficienţa costurilor şi livrarea la timp a serviciilor publice. B. Probleme principale şi recomandări Sporirea calităţii pregătirii proiectelor: ghidarea strategică, screening-ul preliminar şi evaluarea Ghidarea strategică mai utilă pentru prioritizare şi introducerea screening-ului preliminar pentru elaborarea unui plan de proiecte consecvente sub aspect strategic şi fiscal Ghidarea strategică a investiţiilor s-a îmbunătăţit considerabil în ultimii ani. Strategia Naţională de Dezvoltare 2008–2011 a identificat anumite zone ca priorităţi pentru investiţiile publice16. Actuala Strategie Naţională de 15 Vedeți “Un cadru de diagnosticare pentru evaluarea managementului investiţiilor publice”, document de lucru pentru cercetare în materie de politici al Băncii Mondiale, nr. 5397, 2010. 16 Și anume, infrastructura economică (drumuri și energie) pentru a sprijini dezvoltarea sectorului privat, și infrastructura sectorului apă și canalizare pentru dezvoltare socială. 22 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Dezvoltare Moldova 2020 (SND) se concentrează pe şapte domenii şi include indicatori de monitorizare şi estimări de costuri, deşi nu se discută în mod special investiţiile publice. Suplimentar strategiilor naționale generale pe termen lung, au fost elaborate strategii sectoriale şi regionale. Notabile sunt strategiile sectoriale de transport17 şi strategia pentru finanţarea proiectelor de alimentare cu apă şi canalizare, care au fost documentele-cheie orientative pentru sectoarele respective. Strategiile de dezvoltare regională, cu componente de infrastructură, au fost elaborate şi aprobate pentru trei regiuni ale Moldovei, şi un plan operaţional regional pentru 2013–15 este în curs de implementare. Cu toate acestea, continuă să existe deficienţe în modul de elaborare a strategiilor. Nu toate strategiile evaluează realist disponibilitatea resurselor pentru priorităţile de finanţare, precum şi investiţiile identificate depăşesc deseori capacităţile de finanţare fezabile. Lipsa de realism apare din motiv că strategiile au fost de multe ori elaborate izolat, fără un cadru de resurse agregat şi în condiţii de coordonare insuficientă cu Ministerul Finanţelor. Lipsa de specificitate în definirea priorităţilor investiţionale este o problemă, care permite prea mult spaţiu de manevră în alegerea proiectelor ulterioare. Şi, pentru că monitorizarea nu este puternică şi actualizarea nu este desfăşurată cu periodicitate, strategiile nu ţin pasul cu realităţile fiscale în evoluţie. Ghidarea strategică în materie de investiţii nu este încă construită pe o apreciere solidă a stării de active, evoluţia cererii de servicii, lacunele emergente în infrastructură şi posibilităţile de finanţare. Strategiile sectoriale pentru transportul terestru şi de alimentare cu apă şi canalizare reprezintă paşi în direcţia cea bună. Strategia de transport terestru, de exemplu, alocă resursele financiare şi prezintă diferite scenarii bazate pe diferite posibilităţi de finanţare.18 Strategia naţională de finanţare a sectorului de alimentare cu apă şi canalizare în spaţiile urban şi rural se bazează pe o evaluare a stării activelor şi reţelelor existente şi elaborează diverse strategii de finanţare pentru reabilitare şi îmbunătăţire, inclusiv o strategie de bază pentru a stopa deteriorarea în continuare a infrastructurii. O strategie revizuită de alimentare cu apă şi canalizare, actualmente în curs de elaborare, prevede crearea unei baze de date privind activele şi performanţa sectorului şi solicită prezenţa unei Unităţi de investiţii în domeniul aprovizionării cu apă în cadrul ministerului, cu funcţii de supraveghere a planurilor-master în sectorul de alimentare cu apă şi canalizare la nivel raional.19 Deşi atât strategia de transport cât şi cea în domeniul apei şi canalizării au fost derivate din datele cu privire la starea activelor și în ciuda progreseloe în alte sectoare20, o astfel de abordare nu a fost încă instituţionalizată în Moldova. Elaborarea pe viitor a strategiilor ar putea fi consolidată printr-o evaluare mai sistematică a stării activelor în aceste şi alte sectoare, care necesită registre ale activelor actualizate periodic şi sisteme conexe de gestionare a activelor. Considerentele strategice încă nu influenţează suficient alegerea conceptelor de proiecte pentru investiţii capitale. Considerentele politice pe termen scurt continuă să joace un rol important în luarea deciziilor privind promovarea proiectelor finanţate pe plan intern, chiar şi în cazul în care există o strategie. Totuşi, deoarece o mare parte a investiţiilor este finanţată din exterior, strategiile direcţionează donatorii spre domeniile prioritare. 17 Strategia infrastructurii transportului terestru 2008–2017, aprobată de Guvern în 2008, şi proiectul Strategiei de transport şi logistică (2012). 18 Analiza este, totuşi, mai solidă pentru drumuri decât este pentru căile ferate, priorităţile de investiţii fiind derivate din informaţii privind starea drumurilor şi a cererii (de trafic). 19 Unitatea va fi, de asemenea, responsabilă, printre altele, pentru monitorizarea progresului investiţiilor în infrastructură şi raportarea sub aspect de realizări, probleme şi neajunsuri. Aceasta ar asigura prioritizarea investiţiilor în conformitate cu obiectivele strategice şi în conformitate cu planurile-master şi studiile de fezabilitate. 20 De exemplu, o analiză comparativă a început în sectorul educației pentru a dezvolta un inventar și un studiu al stării școlilor, pentru a servi ca bază pentru prioritizarea întreținerilor, reabilitărilor și reconstrucțiilor. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  23 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Impactul celor mai recente îmbunătăţiri în ghidarea investiţiilor strategice este limitat de lipsa identificării formale a conceptelor de proiecte şi a proceselor de aprobare pentru a verifica conformitatea raţionamentelor proiectelor cu planurile sectoriale.21 Ca rezultat, noile concepte de proiecte nu sunt evaluate înainte de a fi incluse în planurile de cheltuieli pe termen mediu, precum şi pregătirea şi punerea în aplicare ulterioare nu sunt programate dintr-o perspectivă pe termen mediu, în funcţie de disponibilitatea resurselor şi a priorităţilor de politici ale Guvernului. Aprecierea proiectelor pentru ameliorarea eficienţei costurilor Partea investiţiilor capitale finanţate intern nu este obiectul unei evaluări adecvate şi cuprinzătoare, generând întrebări serioase cu privire la viabilitatea economică şi sustenabilitatea financiară a investiţiilor. În Moldova nu există în prezent un proces reglementat de apreciere a proiectelor, care implică analiza economică şi financiară sistematică. Reglementările în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor cu privire la documentaţia tehnică de fezabilitate inginerească şi estimarea costurilor proiectelor de construcţii există şi sunt puse în aplicare. Aceasta este o componentă importantă de pregătire şi evaluare. Ce lipseşte, însă, este o cerinţă formală pentru realizarea studiilor de fezabilitate care implică analiza viabilităţii economice, a sustenabilităţii financiare şi a impactului social şi de mediu al proiectelor. De asemenea, nu există nici un pas oficial de apreciere, atunci când rezultatele studiilor de fezabilitate sunt evaluate şi o decizie este luată referitor la calificarea unui proiect pentru a fi prezentat spre finanţare din buget în baza faptului că reprezintă o bună valoare pentru banii publici. Investiţii capitale finanţate din surse externe sunt supuse proceselor de apreciere prescrise de donatori. Controalele efectuate de Guvern cu privire la calitatea şi consecvenţa evaluărilor donatorilor sunt foarte limitate. În contextul actual al Republicii Moldova, cu capacităţi interne limitate pentru evaluarea proiectelor, acest lucru este previzibil. Totuşi, ar fi o greşeală să presupunem că ne putem baza exclusiv pe aprecierile donatorilor, aşa cum acestora le poate lipsi, de asemenea, rigoarea, obiectivitatea şi calitatea.22 Prin urmare, autoritățile trebuie să fie în poziția de a pune întrebări cu privire la realismul costurilor estimăte și beneficiile proiectelor donatorilor, asigurându-se că au fost luate în considerare toate alternativele relevante. Mai mult, fiindcă diferiţi donatori pot folosi diferite metode şi parametri, poate fi dificil pentru Guvern de a compara proiecte similare în acelaşi sector. Predilecţia pentru sub-estimarea costurilor indică un optimism părtinitor la elaborarea proiectelor și este, în special, evident pentru proiectele autorităţilor locale, dar, de asemenea, tot mai mult pentru proiectele autorităţilor administraţiei publice centrale. Sub-estimarea costurilor şi/sau supra-estimarea beneficiilor este o deficienţă sistematică în aprecierea proiectelor, indiferent de ţară sau perioada de timp (vedeți Caseta 3.1). O analiză 21 Moldova a considerat în trecut introducerea unui proces riguros de screening preliminar. Recomandări privind introducerea unui formular de identificare a proiectelor şi o decizie formală care să permită pregătirea proiectelor să înceapă au fost prezentate în cadrul proiectului CCTM DFID (2005-2008), dar nu au obţinut sprijin suficient din partea factorilor de decizie de la Ministerul Finanţelor. Ideea a fost că noile concepte de proiecte vor fi evaluate înainte de a fi incluse în planurile de cheltuieli pe termen mediu, în cadrul cărora pregătirea şi implementarea lor vor fi programate în funcţie de disponibilitatea resurselor şi priorităţile de politici. 22 Donatorii nu sunt întotdeauna riguroşi la aplicarea analizelor cost-beneficii sau a analizelor cost-eficacitate, şi o analiză de calitate poate fi, uneori, o problemă. Chiar şi atunci când donatorii efectuează analiza cost-beneficii, acesteia îi poate lipsi obiectivitatea, sau poate fi realizată după ce o decizie investiţională a fost deja luată. Ca şi sponsori ai proiectelor interne, donatorii pot fi, de asemenea, predispuşi la costuri sub-estimate şi beneficii supra-estimate. 24 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Caseta 3.1: Problema optimismului părtinitor în proiecte Optimismul părtinitor este o tendinţă sistematică la sub-estimarea costurilor proiectelor şi supra-estimarea beneficiilor. Un grup de cercetare a infrastructurii de proporţii de la Universitatea din Aalborg (Danemarca) a încercat să cuantifice amploarea problemei, precum şi să ofere explicaţii, lucrând cu un eşantion mare de proiecte majore de transport. Cercetarea (rezumată în Flyvbjerg, 2005) constată că un cost substanţial supra-estimat a fost observat pe un eşantion de 258 de proiecte majore de transport, indiferent de ţară, continent sau modul de transport, fără nici o tendinţă de diminuare. Nouă din 10 proiecte au avut costuri supra-estimate, costul mediu (real) supra-estimat constituind 45 la sută pentru transportul feroviar, 34 la sută pentru poduri şi tuneluri si 20 la sută pentru drumuri. Dintr-un eşantion de 208 de proiecte feroviare şi rutiere, nouă din 10 proiecte feroviare au supraestimat traficul, traficul de pasageri real fiind în medie cu 51 la sută mai mic decât previziunile. Pentru că erorile sunt sistematic părtinitoare unidirecţional, tehnicile insuficiente nu pot explica caracterul părtinitor. O explicaţie plauzibilă este că promotorii şi planificatorii de proiecte sistematic fac ca proiectele să arate mai bine decât sunt pentru a obţine aprobarea finanţării. În Coreea de Sud, abordarea acestei probleme este ca o instituţie independentă în cadrul Ministerului de Finanţe (Centrul de Management al Investiţiilor Publice şi Private în Infrastructură) să efectueze studii preliminare de fezabilitate pentru investiţiile majore (> 50 milioane dolari SUA) propuse de ministere ca un pas înainte de realizarea studiilor de fezabilitate complete. Ministerului Finanțelor din Norvegia contractează firme de consultanţă pentru realizarea evaluărilor independente ale propunerilor de proiecte majore din numele său. Sursa: ‘Politici şi planificare pentru proiectele majore de infrastructură: probleme, cauze şi soluţii’, Bent Flyvbjerg, document de lucru de cercetare în materie de politici al Băncii Mondiale, nr. 3781, 2005. a obiectelor capitale care utilizează baza de date de obiecte capitale BOOST23 denotă că supra-estimarea costurilor are loc mai frecvent în raport cu investiţiile locale şi este mai răspândită în sectoarele educaţional şi utilitar. În ultimii ani, costul estimat la început a fost depăşit cu aproximativ o treime la obiectele investiţionale locale, costul fiind depăşit în medie cu 60 la sută. S-a constatat depăşirea costurilor pentru 20 la sută din obiectele de reparaţii capitale ale administraţiei publice locale, care au constituit în medie aproximativ 50 la sută. La nivelul autorităţilor publice centrale, proporţia obiectelor cu costuri depăşite a crescut în timp. În 2011, existau deja depăşiri de costuri în trei din cele 12 obiecte iniţiate în 2010. Capacităţile existente în metodologiile de evaluare a proiectelor constrâng dezvoltarea proceselor de evaluare mai puternice, iar Moldova nu are în prezent nici un program sistematic de formare. Există, totuşi, unele insule de bune practici şi de experienţă în curs de dezvoltare. Acestea sunt adesea legate de activităţile fondurilor alocate investiţiilor, de exemplu, Fondul rutier şi Fondul de Dezvoltare Regională, unde procesele bune sunt aplicate şi abilităţile de aplicare au fost asamblate sau dezvoltate (uneori cu sprijinul donatorilor, ca şi în cazul drumurilor). Pe de altă parte, există lacune mari de capacitate în sectoare cum ar fi educația și apa și canalizarea, unde abilitățile necesare pentru a planifica, pregăti, evalua și să prioritiza proiectele de investiții sunt fie în cantități extrem de mici sau inexistente. Există aceste constrângeri atât la nivel central cât și local de guvernare, dar sunt mai severe în cele din urmă. Acest lucru este important în contextul politicii de descentralizare, în special la nivel de raion unde ar putea fi amplasate funcții importante de planificare a investițiilor în domeniul educației (școli) și apă și canalizare. La nivel central, nu există o tradiție de management a nvestițiilor publice de către ministerele de resort și acest lucru a contribuit la limitarea capacității de dezvoltare necesare pentru efectua evaluări independente a 23 Vedeți Anexa 2 pentru descrierea acoperirii bazei de date şi evaluarea calităţii datelor. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  25 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 propunerilor de investiții de către instituțiile subordonate și adminsitrații locale, care tind să înainteze proiecte fără control ulterior. La moment, Moldova nu are un program sistematic și sustenabil de oferire a cursurilor de evaluare pentru guvernanți. Un exemplu este abordarea folosită de către Unitatea Centrală de Evaluare a Cheltuielilor Irlandei. O componentă cheie pentru consolidarea sistemului de management al investițiilor publice, a fost promovarea de către unitate a formării profesionale în managementul investiţiilor publice prin intermediul Centrului de Dezvoltare şi Funcţii Publice.24 Chiar şi ţările cu sisteme de management al investiţiilor publice stabilite de mult timp, cum ar fi Marea Britanie, au acordat atenţie reînnoită formării sistematice: nou-înfiinţata Autoritate pentru proiectele majore din Marea Britanie intenţionează să formeze 200-300 funcţionari publici în următorii cinci ani prin intermediul Academiei liderilor pentru proiecte majore. Reglementarea managementului investiţiilor publice în Slovenia autorizează Ministerul Finanţelor să definească cerinţele de formare şi să organizeze cursuri de formare. Recomandări de reformă: pregătirea şi aprecierea proiectelor Moldova poate consolida îmbunătăţirile în planificarea strategică prin dezvoltarea unui cadru mai integrat de planificare strategică, care asigură o coerență mai mare între planurile strategice, implică revizuirea periodică şi actualizarea, şi legături de planificare pentru estimări realiste ale disponibilităţii resurselor pe termen mediu-lung. Se merită de luat în considerare25 elaborarea unei strategii exhaustive de infrastructură, în condiţiile în care elaborarea sa este coordonată cu strategiile sectoriale. Dezvoltarea instrumentelor de gestionare a activelor va ajuta la identificarea necesităţilor şi le va integra într-un proces de planificare strategică, care se bazează mai ferm pe dovezi de distribuţie şi starea activelor din ţară. Un proces riguros de screening preliminar ar trebui să fie introdus ca un prim pas important în screening- ul conceptelor de proiecte inadecvate sau al celor care nu se potrivesc priorităţilor naţionale sau sectoriale. Acest proces va promova, de asemenea, dezvoltarea unui portofoliu de proiecte în concordanţă cu perspectiva macro- fiscală pe termen mediu (vedeți Caseta 3.2). Aceasta ar implica o evaluare iniţială a conceptului proiectului (inclusiv întrebări simple referitoare la valoarea pentru bani, cum ar fi costurile capitale aproximative per utilizator) şi o decizie oficială de a trece la planificarea şi aprecierea detaliate ale proiectului. Această abordare este prevăzută în metodologia bugetară nouă, care va fi introdusă după aprobarea legii privind finanţele publice şi responsabilitatea fiscală. Instituția care efectuează screening-ul preliminar va depinde de sector, repartizarea responsabilităților între nivelurile de guvernare și de amploarea proiectului. Important, este faptul că un anumit grad de independență este necesar, cu cât mai mult, cu atât mai costisitor este proiectul. Concepte pentru proiecte majore de importanță națională pot fi examinate de DIC în cadrul Ministerului de Finanțe. Controlul propunerilor de proiecte mai mici pot fi descentralizate pentru autoritățile relevante de supraveghere. Astfel, raionul poate fi nivelul adecvat pentru controlul propunerilor de investiții în școli, în timp ce Ministerul Educației ar revizui sistemele și criteriile la nivel 24 Cursurile de formare includ achiziţiile, managementul proiectelor, aprecierea proiectelor şi analiza politicilor. 25 Unele țări mai avansate, cum ar fi Australia, Canada, Marea Britanie și Suedia, au recunoscut necesitatea de a avea o strategie cuprinzătoare pentru a aborda deficitele de infrastructură. 26 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Caseta 3.2: Screening-ul preliminar la etapa de identificare a proiectelor Un proces de screening preliminar poate prezenta numeroase avantaje: ●● Acesta obligă promotorii de proiecte să clarifice logica proiectului (problemele vizate, scopul proiectului şi beneficiarii ţintă), justificarea pentru intervenţia guvernului şi soluţii alternative înainte de a dedica resursele pentru pregătirea proiectului. ●● Obiectivele proiectului pot fi verificate la o etapă timpurie pentru a stabili conformitatea cu priorităţile de politici şi cheltuieli, iar proiectele care nu sunt conforme cu aceste priorităţi pot fi respinse. ●● Recunoaşterea precoce a necesităţilor de finanţare substanţiale recurente permite timp pentru a dezvolta coerenţa necesară între părţile capitale şi curente ale bugetului unei agenţii de cheltuieli. ●● Orice probleme importantă de design, inclusiv eventuale alternative de proiect, pot fi identificate din timp şi integrate în termenii de referinţă pentru studii. Procesul de screening preliminar disciplinează agenţiile de cheltuieli, ghidându-le spre domeniile prioritare pentru investiţii, şi le determină să gândească în direcţia elaborării unui "plan" de proiecte la preţuri accesibile în limitele CBTM. Numeroase exemple internaţionale de practici bune sprijină introducerea unui proces de screening preliminar. În Marea Britanie, proiectele sunt examinate pentru economie, eficienţă şi eficacitate prin dezvoltarea unei serii de trei “cazuri economice”. Primul, cazul planului strategic, este echivalent cu o evaluare preliminară a proiectului, atunci când este testat raţionamentul strategic al proiectului. Directivele Irlandei pentru evaluarea şi gestionarea propunerilor de cheltuieli capitale includ o etapă de evaluare preliminară, în baza căreia agenţia de sponsorizare decide dacă merită să avanseze în procesul de pregătire şi evaluare. Albania a introdus o evaluare preliminară simplificată a proiectelor şi decizia formală ca un prim pas în sistemul de management al investiţiilor publice, în timp ce Columbia a introdus un pas oficial de identificare, care implică o descriere şi diagnosticare a problemei ce trebuie abordate, raţionamentul pentru soluţia proiectului şi obiectivele sale, şi identificarea soluţiilor alternative. de raion, ce se aplică în acest sens. Fondul de Dezvoltare Regională include deja o evaluare a conceptelor de proiect în procesele sale pentru a evalua propunerile competitive de finantare, ar fi de așteptat ca și alte fonduri să facă același lucru. În aceste cazuri, ar fi rațional ca DIC să fie interesat de calitatea procesului de screening (mai mult decât deciziile individuale). Sistemul bugetar al Moldovei ar putea permite mai multe proiecte strategice “programatice”26, care grupează la un loc proiecte mici similare sau “obiecte” cu acelaşi obiectiv. Acest lucru trebuie să fie făcut la etapa conceptului de proiect şi ar trebui să fie legat de planificarea sectorială a cheltuielilor pe termen mediu. În Moldova, cheltuielile publice sunt înţelese în termeni de “obiecte” discrete (spre deosebire de noţiunea mai restrictivă de proiect în practica internaţională).27 Bugetul capital se caracterizează prin proliferarea multor obiecte capitale mici, cu o valoare redusă, în special la nivel local. Adoptarea unei definiţii de nivel superior al unui proiect va încuraja planificarea şi bugetarea să fie mai strategice şi va ajuta la gestionarea mai eficientă a prioritizării. Nivelul la care este definit un proiect programatic și nivelul la care se iau deciziile trebuie să fie legate de alocarea responsabilitățile funcționale din guvern. Un raion, de exemplu, ar putea construi o școală sau un proiect de reabilitare constând dintr-un număr de obiecte individuale (de exemplu, intervenții la nivelul școlii). Ministerul 26 Un proiect programatic nu ar trebui să fie confundat cu un program bugetar într-un sistem de buget pe programe. Un proiect în general este o componentă a unui program de buget mai larg. 27 În Moldova, cheltuielile publice sunt înţelese în termeni de “obiecte” discrete. Un proiect este un set planificat de sarcini interdependente pentru a fi executate într-o perioadă determinată şi în contextul anumitor costuri şi altor limitări. Un obiect, pe de altă parte, este orice element pentru care un cost este compilat, şi poate fi un produs, un serviciu, un proiect sau o activitate. Obiectele se includ, de obicei, în mai multe categorii economice şi funcţionale distincte. Aproximativ 75 la sută din cheltuielile capitale finanţate din surse externe în 2006-11 nu au fost codificate în obiecte. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  27 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Educației ar putea examina proiectarea, relevanța politică, eficiența costurilor și criteriile de selectare a obiectelor din cadrul unui astfel de proiect, (dar nu deciziile individuale). În funcție de costul proiectului, Ministerul de Finanțe ar putea fi, de asemenea, de așteptat să aibă un rol de revizuire. În alte sectoare, alocarea responsabilităților pentru proiectarea și revizuirea proiectelor programatice pot fi diferite în funcție de modul în care funcțiile guvernului sunt organizate. Proiectele majore, care au trecut de etapa de identificare, ar trebui să fie supuse unei evaluări riguroase şi sistematice, inclusiv analizei cost-beneficiu sau cost-eficiență, pentru a verifica dacă acestea reprezintă o bună utilizare a banilor publici.28 Evaluarea proiectului ar trebui să includă o analiză sistematică a fezabilităţii economice şi a sustenabilităţii financiare a proiectelor din sectorul public. În baza unui studiu de fezabilitate (sau a echivalentului acestuia), o decizie formală de evaluare ar trebui să fie o cerinţă, care implică aprobarea de către oficialii responsabili pentru promovarea şi autorizarea proiectelor. Aprecierea ar trebui să se extindă pentru a include metode alternative de livrare/procurare, implicând grade diferite de participare a sectorului privat şi de partajare a riscurilor, în cazul în care aceasta este o opţiune. Moldova ar trebui să adopte o metodologie de evaluare comună, aplicabilă tuturor proiectelor, indiferent de sursa de finanţare, deşi prioritatea este, evident, de a întreprinde un control mai riguros al programului finanţat intern. Această metodologie ar putea să se bazeze pe orientări metodologice existente, cum ar fi cele pregătite pentru proiectele de dezvoltare regională ale UE. Sofisticarea metodelor ar trebui să fie proporţională cu amploarea şi complexitatea proiectului şi disponibilitatea competenţelor. La început, plafonul pentru studiile de fezabilitate complete, care implică analize cost-beneficii sau analize cost-eficacitate, ar trebui să fie stabilit relativ înalt, astfel încât analiza mai atentă să fie îndreptată spre cele mai importante decizii şi astfel încât capacităţile analitice limitate să fie utilizate în cel mai bun mod. Abordările mai simple pot fi folosite pentru investiţii mai puţin semnificative. Având în vedere distribuţia valorilor proiectelor în Moldova, se sugerează un plafon iniţial de 30 milioane lei (vedeți Tabelul 3.1). Aceasta ar însemna un număr mic (sub 10) al proiectelor finanţate integral intern fiind obiectul unei analize complete cost-beneficii în fiecare an. Acest plafon ar putea fi redus la 12,5 milioane lei, odată ce evoluează experienţa şi Tabelul 3.1: Distribuţia obiectelor investiţionale noi, pe plan local şi central, conform costului total estimat 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Central < 3.000.000 MDL 39 30 28 15 4 2 3.000.000 MDL–12.500.000 MDL 13 10 8 3 3 1 12.500.000 MDL–30.000.000 MDL 8 4 4 2 2 0 > 30.000.000 MDL 5 9 6 2 3 1 Local < 3.000.000 MDL 141 163 78 79 102 60 3.000.000 MDL–12.500.000 MDL 34 10 5 9 0 0 12.500.000 MDL–30.000.000 MDL 7 4 0 4 1 0 > 30.000.000 MDL 4 0 1 0 0 0 Sursa: Baza de date de obiecte capitale BOOST, Ministerul Finanţelor. 28 Conform ghidurilor metodologice din Noua Zeelandă, scopul de evaluare a proiectelor ar trebui să răspundă la următoarele întrebări: Care sunt rezultatele specifice urmărite prin investiţii? Există modalităţi mai bune de a obţine aceste rezultate? Există o utilizare mai bună a acestor resurse? Este acesta un rol adecvat pentru guvern? 28 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova capacităţile. O astfel de valoare ar fi, totuşi, la cota minimă a experienţei internaţionale şi nu trebuie considerată ca o etapă obligatorie. Stabilirea acestor plafoane nu înseamnă că proiectele de o valoare mai mică nu vor fi supuse unei evaluări a viabilităţii economice, dar vor fi utilizate evaluările calitative de beneficii (vedeți Caseta 3.3). Proiectele cu finanţare internaţională, care sunt oricum, în general, de o valoare mai mare decât plafonul propus, ar continua să constituie obiectul cerinţelor agenţiilor de finanţare relevante, care necesită în mod invariabil analiza cost-beneficii socio-economică, deşi Ministerul Finanţelor poate verifica. Caseta 3.3: Stabilirea plafoanelor pentru aprecierea mandatată a proiectelor Multe ţări stabilesc plafoane, peste valoarea cărora studiile de fezabilitate complete care implică analiza socio- economică cost-beneficii reprezintă o cerinţă obligatorie. Plafoanele valorice variază în funcţie de ţară, în funcţie de preferinţele naţionale, capacităţile de analiză a proiectului şi distribuţia proiectelor conform valorii. Irlanda, de exemplu, necesită studii de fezabilitate care implică analiza cost-beneficii economică pentru proiecte investiţionale cu un cost total de peste 20 milioane de euro, comparativ cu 5 milioane de euro pentru Slovenia. În ceea ce priveşte experienţa internaţională, Irlanda este la cota maxima a scării, iar Slovenia este mai aproape de mediană. Pentru proiectele de o valoare mai mică, pot fi utilizate evaluările calitative ale beneficiilor. Irlanda, de exemplu, cere ca proiectele de valoare mai mică să fie supuse unei analize în funcţie de mai multe criterii pentru a demonstra viabilitatea lor în raport cu alte utilizări ale fondurilor publice. Analiza independentă a rezultatelor de evaluare şi decizia de evaluare sunt un element critic în sistemele de management al investiţiilor publice din multe ţări, şi Moldova ar trebui să ia în considerare modul cel mai bun de a le reproduce. În prezent, nu există controale independente pentru a verifica obiectivitatea evaluărilor, realizate pe plan intern de către organizaţiile de sponsorizare (pentru proiectele mai mici) sau de către organismele externe (pentru proiectele mai mari). Astfel de controale sunt importante pentru a încerca diminuarea problemei caracterului optimist părtinitor. Așa cum sa discutat mai sus pentru screening-ul preliminar, responsabilitatea pentru revizuire independentă ar trebui să fie legată de sector, alocarea de responsabilități funcționale între nivelurile de guvernare și de amploarea proiectului. Pentru proiecte mai mari (sau proiecte programatice), alegerea este între analiza de către DIC din cadrul MF sau de către un practician independent sau instituții (ca în cazul Coreei de Sud). Cea de-a doua alegere va necesita dezvoltarea competenţelor necesare în cadrul Ministerului şi pregătirea personalului pentru a asuma o funcţie de provocare mai puternică. Pentru proiectele majore de infrastructură, DIC ar fi de așteptat să fie interesată în rezultatele studiului de fezabilitate și să pună întrebări cu privire la ipoteze și riscuri, de exemplu, un rol de control al calității, pentru proiectele programatice sau fondurile de investiții, calitatea sistemelor și a criteriilor pentru selectarea obiectelor și a proiectelor va fi în centrul atenției. Moldova ar trebui să ia în considerare introducerea unor cursuri de formare mai cuprinzătoare în metode de evaluare organizate de către Direcția Investiții de Capital. În general, abilitățile de evaluare a proiectelor trebuie să fie dezvoltate în cadrul Guvernului într-un mod coordonat, astfel încât noile competențe să fie aplicate efectiv în procesul decizional și să nu se atrofieze. O prevedere în privința formării de capacități ar putea fi luată în considerare în proiectul de regulament, pentru a stabili importanța formării și a legitimiza rolul Ministerului de Finanțe. Există o recunoaștere tot mai mare la nivel tehnic a necesității de soluționare a insuficienței de capacitate, cu toate acestea, dezvoltarea capacităților în lipsa cererii pentru a îmbunătăți puterea analitică în luarea deciziilor poate fi un exercițiu inutil. Prin urmare, stimularea cererii pentru competențe mai bune de către factorii de decizie trebuie să fie, de asemenea, parte a pachetului. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  29 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Îmbunătăţirea bugetării pentru prioritizarea alocării resurselor şi asigurarea continuităţii finanţării După cum confirmă evaluările RFCP, Moldova dispune de un proces bugetar bine gestionat, cu elemente necesare pentru o orientare solidă spre politici, (vedeți Tabelul 3.2), dar există preocupări cu privire la impactul real al procesului de decizie bugetară. Acesta ar trebui, în principiu, să conducă la selectarea proiectelor bune de către ministerele de resort în limitele definite de cheltuieli capitale. Acesta ar trebui să sprijine, de asemenea, planificarea integrată a cheltuielilor recurente şi capitale. Prin intermediul CBTM, bugetarea pare să aibă o orientare puternică în materie de politici, deciziile fiind luate dintr-o perspectivă pe termen mediu, în baza planurilor strategice de cheltuieli. Plafoanele sunt stabilite la nivel de sector şi al organizaţiei bugetare de nivel superior, creându-se astfel un cadru adecvat de stimulente pentru prioritizare. În pofida unui scor mare RFCP pentru PI-12 (B +), rămân unele îngrijorări, că programarea cheltuielilor pe termen mediu nu este suficient de obligatorie şi nu întruchipează un angajament politic credibil pentru planurile de cheltuieli pe care le conţine. Grupurile de lucru sectoriale CBTM se plâng de faptul că munca lor are un impact limitat asupra formei finale a bugetului. În același timp, capacitățile din cadrul ministerelor sectoriale pentru a planifica cu o viziune sectorială și de a dezvolta planuri de cheltuieli sectoriale pe termen mediu necesită consolidare. În unele cazuri, fragmentarea responsabilităților funcționale continuă să împiedice planificarea cheltuielilor la nivel de sector. Tabelul 3.2: Scorurile indicatorilor RFCP, PI-11 şi PI-12, pentru Moldova Bugetarea în bază de politici 2011 2008 2006 PI-11 Ordinea şi participarea în procesul bugetar B A B+ i) Existenţa şi respectarea unui calendar bugetar fix B ii) Claritatea/exhaustivitatea implicării politice în ghidarea pregătirii prezentărilor de buget B (circulară bugetară sau echivalent) iii) Aprobarea oportună a bugetului de legislativ sau un organ cu mandat similar (în ultimii trei ani) C PI-12 Perspectiva multianuală în planificarea fiscală, politicile de cheltuieli şi bugetare B+ B↑ B i) Pregătirea prognozelor financiare multianuale şi a alocărilor funcţionale B ii) (Dimensiunea nu este relevantă) iii) Existenţa strategiilor sectoriale cu estimarea anuală a costurilor pentru cheltuielile recurente şi A investiţionale iv) Legăturile între bugetele investiţionale şi estimările de cheltuieli pe viitor B Sursa: Actualizarea evaluării RFCP pentru Moldova (2008–2010). Adăugarea recentă de informaţii suplimentare privind implicaţiile cheltuielilor pe termen mediu ale planului anual de investiţii capitale are potenţialul de a permite controlul mai informat al bugetului şi un grad mai mare de transparenţă. Cu prezentarea bugetului pentru 2012 în Parlament, Guvernul a început recent să ofere runde de informare cu informaţii specifice proiectului privind progresele înregistrate în implementarea financiară şi o perspectivă asupra cheltuielilor dincolo de anul de planificare a bugetului. Aceasta este în concordanţă cu recomandările din proiectul CBTM DFID pentru îmbunătăţirea luării deciziilor asociate proiectelor multianuale. Tabelele separate pentru investiţiile capitale ale autorităţilor publice centrale şi ale autorităţilor publice locale arată: • Costul total estimat al proiectului • Cheltuielile reale până la anul bugetar curent 30 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova • Soldul spre a fi finanţat la începutul anului bugetar curent • Planul bugetar curent • Soldul spre a fi completat la finele anului bugetar curent • Cheltuielile planificate în anul bugetar, conform surselor de fonduri • Cheltuielile indicative în doi ani după anul de planificare bugetară.  deficienţă este că anul de inițiere29 şi anul de finalizare nu sunt prezentaţi alături de datele financiare pentru O obiectele cu planuri de implementare multianuale, făcând dificilă aprecierea depăşirilor de timp. Soldul spre a fi completat la finele perspectivei pe termen mediu nu este reflectat explicit, însă poate fi calculat. Direcţia investiţii capitale din cadrul Ministerului Finanţelor realizează o funcţie de “gardian” limitată, verificând doar ca proiectele să dispună de studiile inginereşti necesare, estimări de costuri şi aprobări. “Gardian” în mod normal înseamnă a verifica dacă proiectele prezentate în propunerile de buget au fost evaluate şi aprobate de autorităţile competente şi analizate independent de Ministerul Finanţelor (sau alt organism autorizat). Aceasta este ultima linie de apărare împotriva introducerii proiectelor fără screening în buget. În cazul Moldovei, lipsa unui proces formal de evaluare a proiectelor, împreună cu constrângerile de capacitate, previne Ministerul Finanţelor să aibă un rol mai pregnant, cu excepţia, poate, a proiectelor finanţate de donatori. Consolidarea prioritizării în cadrul deciziilor bugetare şi asigurarea continuităţii finanţării pentru proiectele în derulare Deşi bugetarea în Moldova are multe caracteristici pozitive, stabilirea priorităţilor şi continuitatea finanţării pentru proiectele în curs de desfăşurare sunt în continuare probleme. Compararea bugetului Guvernului, după cum a fost remis Parlamentului, cu bugetul aprobat oferă o perspectivă asupra ineficienţele din procesul de luare a deciziilor cu privire la buget.30 Majoritatea obiectelor locale propuse de Guvern în prezentarea bugetului iniţial (cea mai mare parte pentru finalizarea activităţilor în curs de desfăşurare) sunt refuzate de Parlament, iar cele menţinute sunt reduse cu peste 50 la sută. Propunerile de buget ale Guvernului pentru investiţiile capitale ale autorităţilor publice locale sunt în mare parte orientate spre finalizarea proiectelor aflate în derulare şi relativ puţine proiecte noi au fost introduse în ultimii ani. În timp ce se situează în mare parte în limitele plafonului pentru cheltuielile capitale, Parlamentul a re-elaborat sistematic partea bugetului aferentă investiţiilor capitale de către autorităţile publice locale. Acest lucru poate fi constatat prin compararea bugetul propus de Guvern cu cel adoptat în final de Parlament pentru 2010 şi 201131 (vedeți Tabelul 3.3). Parlamentul pare să cheltuiască disproporţionat timp pentru obiectele capitale locale, care reprezintă o parte mică din cheltuielile capitale şi o parte chiar mai mică din totalul cheltuielilor. 29 Anul iniţial, însă nu şi anul finalizării, este prezentat pentru obiectele autorităţilor publice locale. 30 Totuşi, scena politică a fost deosebit de turbulentă de această dată, cu consecinţe negative pentru bugetare. 31 Influenţa parlamentară asupra bugetului capital nu este un fenomen nou, după cum confirmă analiza produsă pentru raportul din 2005 privind “Îmbunătăţirea planificării şi gestionării investiţiilor publice”. Propunerile de buget pentru investiţiile capitale de către Ministerul Energiei şi Educaţiei în 2005 au fost supuse unor modificări semnificative, în special prin adăugarea mai multor proiecte noi, cu un impact substanţial asupra cheltuielilor totale la nivel de minister. Influenţa parlamentară pare să fi crescut pentru cheltuielile capitale ale autorităţilor publice locale şi s-a diminuat pentru bugetul autorităţilor publice centrale. Deși analiză detaliată nu este prezentată în acest raport, Ministerul de Finanțe a confirmat că, în 2013, la fel ca în anii precedenți, proiectele locale în propunerile Guvernului nu au fost selectate, și au fost înlocuite cu un număr mare de obiecte foarte mici. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  31 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Tabelul 3.3: Obiectele de investiţii capitale ale autorităţilor publice locale, după cum au fost prezentate de Guvern şi aprobate de Parlament 2010 2011 Numărul obiectelor investiţionale în prezentarea Guvernului către 68 61 Parlament Total cheltuieli planificate MDL 145 milioane MDL 100 milioane Alocaţia medie per obiect MDL 2,1 milioane MDL 1,6 milioane (USD 179.000) (USD 139.000) Numărul obiectelor investiţionale refuzate de Parlament 54 52 Numărul obiectelor investiţionale menţinute de Parlament, cu reducerea 10 (52% reducere în medie) 6 (63% reducere în medie) alocaţiei Numărul obiectelor investiţionale menţinute de Parlament, cu alocaţii 4 3 nemodificate sau majorate Numărul obiectelor (investiţii şi reparaţii) în bugetul aprobat de Parlament 345 Din care 219 ‘reparaţii 459 Din care 374 ‘reparaţii capitale’ capitale’ Total cheltuieli aprobate MDL 145 milioane MDL 106 milioane Alocaţia medie per obiect MDL 420.000 (USD 36.000) MDL 231.000 (USD 20.000) Sursa: Anexa 6 la buget (website-ul Ministerului Finanţelor http://www.minfin.md/ro/). Parlamentul introduce o multitudine de proiecte mici, dintre care majoritatea sunt “reparaţii capitale” mici la instalaţiile existente, multe fără pregătire prealabilă. Bugetul aprobat în anul 2011, de exemplu, conţine aproape de nouă ori mai multe obiecte decât prezentarea Guvernului şi alocarea medie pe obiect a scăzut cu peste 80 la sută.32 De asemenea, Guvernul şi Parlamentul par a avea priorităţi diferite atunci când este vorba de cheltuielile capitale locale. Guvernul acordă prioritate finalizării proiectelor aflate în derulare, în mare parte în distribuţia de gaze şi alimentarea cu apă, iar Parlamentul a direcţionat resursele pentru reparaţii capitale la costuri mici aferente instalaţiilor existente şi crearea instituţiilor preşcolare şi a centrelor culturale. În condiţii de eficienţă economică, reabilitarea sau repararea la timp a instalaţiilor existente poate produce de foarte multe ori un profit mai mare decât investiţiile în instalaţii noi. Deci, există o logică a deciziilor parlamentare, la fel cum există logică în preocuparea Guvernului de a finaliza proiectele. În acelaşi timp, criteriile utilizate de către parlamentari pentru a decide care reparaţii au prioritate nu sunt transparente. De asemenea, unele propuneri nu sunt bine elaborate (fapt ce conduce la întârzieri în executare, odată aprobate) sau nu neapărat îndreptate spre instalaţiile unde necesităţile sunt mai mari (de exemplu, în cazul în care cererea utilizatorilor este cea mai mare şi starea instalaţiei este cea mai proastă). Resursele sunt, de asemenea, distribuite mai fin pentru obiectele investiţionale locale. Bugetul capital este caracterizat de proliferarea mai multor obiecte capitale mici, de valoare mică, în special pe plan local. Cheltuielile medii planificate pentru obiectele locale au scăzut de la 13,5 milioane lei moldoveneşti la 1,7 lei moldoveneşti în 2009, reprezentând doar 222.000 lei moldoveneşti în 2011 (vedeți Figura 3.1). Finanţarea pentru activităţile capitale în curs de derulare nu este continuă, în special la nivel local. Începând cu anul 2006, între 30 şi 50 la sută din cheltuielile executate au fost realizate pentru obiecte noi şi nu în curs de desfăşurare. Valoarea medie a obiectelor noi în raport cu programul aflat în desfăşurare, măsurată ca şi cheltuielile pentru toate obiectele active în perioada anilor 2006–11, a variat între 32 la sută (in 2007) şi 50 la sută (in 2008). Alocaţiile bugetare pentru un anumit obiect sunt adesea întrerupte, mai mult decât sunt continue. Alocaţiile bugetare 32 Experienţa din 2010 a fost similară, deşi nu atât de gravă. 32 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova au fost întrerupte pentru mai mult de o treime din Figura 3.1: Cheltuielile medii pentru investiţii per obiectele investiţionale şi o pătrime din componentele obiect, 2001–2011 milioane lei de reparaţii locale, pentru care au existat alocaţii 40 bugetare multianuale. Acest fenomen “stop and go” 35 este mai pronunţat la nivel local. Alocaţiile multianuale 30 au fost întrerupte pentru 10 la sută din obiectele 25 autorităţilor publice centrale cu o componentă 20 investiţională comparabilă cu aproximativ jumătate de obiecte locale cu o componentă investiţională şi 15 un sfert de componente de reparaţii ale obiectelor 10 locale. Obiectele investiţionale centrale au stagnat, în 5 medie, timp de un an, iar perioada medie de stagnare 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 a investiţiilor locale (şi a reparaţiilor) obiectelor a fost ▬▬investitii la nivel central ▬▬investitii la nivel local de aproximativ doi ani. Sursa: Baza de date de obiecte capitale BOOST. Lipsa continuităţii de finanţare pentru proiectele în curs de desfăşurare scade eficienţa şi eficacitatea cheltuielilor publice: se prelungeşte perioada de implementare şi se tergiversează îmbunătăţirile de servicii. Implementarea extinsă poate creşte, de asemenea, costurile unitare de construcţie, în special în cazurile în care finanţarea este întreruptă pentru un an sau mai mult şi costuri de remobilizare sunt suportate. Din cele 14 proiecte menţinute de Parlament la prezentarea Guvernului din 2010, şapte au fost ulterior respinse de Parlament, atunci când au fost retrimise pentru finanţarea în continuare în propunerea de buget a Guvernului pentru anul 2011. Aceasta indică o neconcordanţă de timp din partea parlamentarilor, ale căror priorităţi par să se comute între un an şi viitor, astfel încât proiectele favorizate pentru finalizare într-un an să cadă în dizgraţie în viitor. De asemenea, prezentările Guvernului nu au fost pe deplin consecvente în timp. Din cele 14 proiecte acceptate de Parlament la propunerea Guvernului din 2010, Guvernul însuşi a ales să nu includă patru în prezentarea ulterioară pentru 2011, şi dat fiind că, pentru trei dintre acestea, Parlamentul a redus alocaţia în 2010, finalizarea lor pare puţin probabilă. Doar trei proiecte locale în curs de desfăşurare au fost prezentate de către Guvern atât în 2010 cât şi în 2011 şi aprobate de Parlament în ambii ani (deşi cu alocaţie redusă, în unele cazuri). Finanţarea pentru aceste trei proiecte a fost, totuşi, insuficientă pentru a le finaliza, şi toate trei au reapărut în prezentarea bugetului pentru 2012. Informaţiile furnizate la prezentarea bugetului pentru 2012 (vedeți Tabelul 14, Notă informativă) indică faptul că două dintre aceste proiecte au fost demarate încă în 2001 şi celălalt în 2007. Ca rezultat al finanţării inconsecvente, un volum substanţial de obiecte locale lente, în derulare, au rămas să fie aprobate. Informaţiile privind costurile totale ale proiectelor autorităţilor publice locale oferite ca parte a prezentării bugetului pentru 201233 indică faptul că costul mediu per proiect este 12 milioane lei moldoveneşti (1 milion dolari SUA). Deşi nu există o regulă generală pentru relaţia dintre costul proiectului şi timpul necesar pentru implementare, majoritatea proiectelor nu sunt complexe şi ar trebui, în mod normal, finalizate timp de un an, cu un maxim probabil de doi ani. Costul total al celor 53 de proiecte incluse în propuneri este 589,7 milioane lei moldoveneşti. Împărţind acest număr la bugetul anual propus de 106 milioane lei moldoveneşti, obţinem o estimare brută a timpului mediu de finalizare, care ar fi puţin mai mic de şase ani, indicând o planificare financiară extrem de ineficientă. Aceasta este susţinută de distribuţia datelor iniţiale ale proiectelor (vedeți Figura 3.2). Din 53 33 Tabelul 14, Notă informativă. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  33 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 de proiecte propuse, 37 durează peste patru ani şi 26 Figura 3.2: Datele iniţiale pentru obiectele locale în durează peste şase ani. prezentarea Guvernului către Parlament a bugetului pentru 2012 numărul obiectelor conform anului de incepţie Comparativ cu obiectele locale, influenţa 14 parlamentară asupra investiţiilor capitale ale 12 autorităţilor publice centrale a fost recent 10 relativ limitată (deși, nu și în trecut). Compararea proiectului prezentat în Parlament de către Guvern 8 cu cel aprobat în final de Parlament indică modificări 6 relativ mici la proiectele incluse şi, practic, nici o 4 modificare a cheltuielilor agregate (vedeți Tabelul 3.4). 2 Parlamentul a adăugat şase proiecte în 2010 şi şapte în 2011, şi a respins trei proiecte în 2010. Proiectele 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 adăugată nu implică cheltuieli semnificative, iar Sursa: Ministerul Finanţelor: Notă informativ la prezentarea bugetului pentru 2012. cheltuielile totale au crescut foarte puţin. Tabelul 3.4: Proiectele de investiţii capitale ale autorităţilor publice centrale, după cum au fost prezentate de Guvern şi aprobate de Parlament 2010 2011 Numărul obiectelor în prezentarea Guvernului către Parlament 49 63 Total cheltuieli planificate MDL 1.025,3 milioane MDL 1.087,5 milioane Numărul obiectelor refuzate de Parlament 3 0 [1 a avut bugetul redus] Numărul proiectelor adăugate de Parlament 6 7 Numărul obiectelor aprobate de Parlament 52 70 Cheltuieli totale aprobate MDL 1.026.1 milioane MDL 1.094,0 milioane Sursa: Anexa 5 la buget (website-ul Ministerului Finanţelor http://www.minfin.md/ro/). Proiectele de investiţii capitale ale autorităţilor publice centrale par să fie puse în aplicare cu mari întârzieri (deşi mai puţin pentru proiectele autorităţilor publice locale) şi finanţarea nu este la fel de concentrată cum ar putea fi asupra finalizării proiectelor aflate în derulare. Prezentarea bugetului pentru 2012 de către Guvern indică faptul că este alegerea sa să distribuie resursele fin pentru mai multe proiecte spre deosebire de un număr mai mic de proiecte care urmează să fie finalizate în timp util, astfel încât acestea să poată începe furnizarea de servicii mai bine sau în volum mai mare pentru utilizatori. Moldova se confruntă cu unele probleme în gestionarea contractelor financiare multianuale, în contextul autorităţii juridice oferite de bugetul anual. Aceasta nu este o problemă mai puţin frecventă şi diferite ţări au moduri diferite de abordare (vedeți Caseta 3.4). În Moldova, angajamentele multianuale sunt posibile, dar resursele sunt alocate numai anual şi alocaţiile expiră la sfârşitul anului. Acesta este un aranjament frecvent, dar poate cauza probleme semnificative în contextul Republicii Moldova din cauza priorităţilor instabile, astfel încât proiectele multianuale ajung în competiţie cu proiectele noi pentru finanţare continuă. În practică, încheierea unor contracte multianuale pare a fi mai dificilă decât indică legea. Politică foarte strictă de a încheia evidenţa contabilă la sfârşitul anului, astfel încât să nu existe angajamente ce ar putea fi plătite după data de 31 decembrie, poate provoca, de asemenea, probleme cu contractele de lucrări, în cazul în care perioada dintre depunere şi achitarea eventuală în etape a plăţilor pentru lucrările finalizate pot fi de multe ori de lungă durată din cauza procedurilor de verificare. 34 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Caseta 3.4: Gestionarea angajamentelor multianuale într-un proces bugetar anual Există deseori o contradicţie aparentă între caracterul multianual al proiectelor majore şi caracterul anual al bugetului. Soluţia cea mai ineficientă, din fericire evitată de majoritatea ţărilor, este de a interzice semnarea angajamentelor contractuale multianuale. Alternativa alocaţiilor multianuale aduce cu ea probleme de disciplină bugetară. Majoritatea ţărilor identifică o abordare intermediară. Stabilitatea mediului de politici, contextul politico- economic şi cadrul legal pot avea o influenţă importantă asupra a ceea ce funcţionează şi cât de bine funcţionează. Abordarea frecvent adoptată este de a permite angajamentelor contractuale multianuale, dar a face alocaţii anuale (ca în Republica Moldova). În cazul în care există o lege contractuală solidă, un sistem judiciar pe deplin independent de executiv şi proceduri de achiziţii publice imparţiale (ca justiţiabilii să nu fie discriminaţi), sunt şanse să existe sancţiuni financiare mari (suplimentar considerentelor de eficienţă) pentru întreruperea finanţării angajamentelor contractuale multianuale. În general, guvernele în aceste contexte aleg în mod automat să reînnoiască finanţarea pentru proiecte şi contractorii multianuali sunt gata să încheie contracte pe termen lung cu guvernul. În contextul politico-economic din Republica Moldova, aceste condiţii pot să nu fie neapărat aplicabile şi continuitatea finanţării poate deveni o problemă. Unele state membre ale UE utilizează "autorizaţiile pentru angajamente pe termen lung" sau "alocaţii de angajamente " pentru proiectele de investiţii capitale multianuale. "Autorizaţiile pentru angajamente pe termen lung" autorizează angajamentele să fie efectuate pe o perioadă de mai mulţi ani, iar alocaţiile de angajamente sunt mai apoi necesare pentru a face plăţi. "Alocaţiile bazate pe obligaţii" includ şi programul multianual, dar sunt autorizaţii pentru plăţi dar şi angajamente, şi sunt mai puţin frecvente. În unele ţări, autorizaţiile pentru angajamentele pe termen lung sunt prezentate Parlamentului, ca parte a estimărilor multianuale care însoţesc bugetul (cu un calendar indicativ de plăţi ulterioare), oferind un instrument eficient pentru a controla şi a gestiona punerea în aplicare a proiectelor investiţionale şi a oferi asistenţă la analiza bugetului. În termeni de prezentare, aceasta ar fi mai mult ca notele de informare privind programul de investiţii prezentat în proiectul de buget al Guvernului pentru 2012, dar cu mai multă forţă juridică dacă sunt prezentate ca parte a bugetului (de obicei, ca o anexă). Acest lucru ar putea fi o opţiune pentru Republica Moldova. Sursele: ‘Managementul cheltuielilor publice: un manual de referinţă pentru economiile în tranziţie’, R. Allen & D. Tommasi, OCED, 2001. Recomandări de reformă: bugetarea noilor proiecte şi continuitatea finanţării Mecanisme alternative ar putea fi luate în considerare pentru transferul de resurse pentru cheltuielile capitale la nivel local. Autorităţilor locale li s-ar putea acorda mai multă responsabilitate pentru alocarea directă a cheltuielilor capitale locale. Finanţarea ar putea fi printr-un transfer de capital necondiţionat, calculat în baza unei formule, pe care autorităţile locale l-ar putea aloca apoi pentru cheltuieli capitale, cum şi-au dorit, sau prin transferuri de capital condiţionate, îndreptate spre domeniile prioritare, determinate de guvern, şi în funcţie de alocarea competitivă în baza unor criterii anunţate în prealabil şi transparente. Ambele abordări ar elimina din procesul bugetar al guvernului central posibilitatea alegerii proiectelor specifice. Tranziţia spre astfel de sisteme de finanţare generează riscul ca proiectele în întârziere să nu fie finalizate (care este, de asemenea, un risc al menţinerii status quo-ului)34, dar aceasta poate fi un sacrificiu de valoare pentru a scăpa de ineficienţele mari ale sistemului existent. Autorităţile publice locale ar putea alege în continuare să finalizeze proiectele în derulare cu transferurile de capital, sau criteriile pentru transferurile de capital condiţionale ar putea fi concepute pentru a 34 Ministerul de Finanțe a indicat că ar putea exista unele resurse puse la dispoziție pentru finalizarea proiectelor majore în desfășurare. Acestea vor fi, în general, proiectele pe care Guvernul a încercat de a introduce în procesul bugetar în ultimii ani, dar care au fost respinse sistematic de către Parlament în favoarea intervențiilor locale mici. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  35 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 favoriza finalizarea. Conformă cu recomandarea de mai sus, noua lege privind finanțele publice locale, care a trecut de stadiul de comisie în Parlament, prevede sfârșitul direcționării finanțării proiectelor prin bugetul guvernului central, lăsând loc pentru transferuri pe bază de formulă a administrației publice locale pentru cheltuielile de capital. Acest lucru ar semnala sfârșitul listei de proiecte locale anexată la buget care necesită atât de mult timp parlamentar. Strategia de descentralizare fiscală prevede stabilirea de transferuri de capital bazate pe formule, suplimentarea fondurilor cu destinație specială în care autoritățile publice locale au deja acces. Extinderea descentralizării fiscale a cheltuielilor de capital ar necesita o analiză atentă (inclusiv a capacităţii administraţiei publice locale). Dacă există externalităţi transfrontaliere importante, ca şi în cazul serviciilor de reţea, sau în cadrul cărora supra-capacitatea datorită schimbărilor demografice necesită raţionalizarea dincolo de graniţele autorităţilor locale, de exemplu, în cazul şcolilor şi spitalelor, atunci este preferabil procesul decizional la nivel central (vedeți Capitolul 4 pentru o discuţie cu privire la domeniile educaţiei şi sănătăţii). Aceasta va necesita angajament politic, astfel încât planurile de raţionalizare ale executivului să nu fie respinse de parlamentarii care reprezintă interesele locale. În funcție de sector și alocarea de responsabilități funcționale între nivelurile de administrare, aceste lucru nu trebuie să fie la nivelul guvernului central. În educație și alimentare cu apă, de exemplu, este necesar nivelul de raion (al doilea nivel al administrării) pentru a lua în considerare efectele transfrontaliere de la primul nivel de adminstrare. Aprobarea alocațiilor bugetare la un nivel mai ridicat de agregare trebuie să fie considerată ca un mijloc de creștere a rolului executivului în a decide detaliile operaționale a bugetului și de reorientare a atenției Parlamentului asupra problemelor strategice și de performanță. Acest lucru este deja prevăzut în proiectul noii legi privind finanțele publice și responsabilitatea fiscală, care este în fața Parlamentului. Această schimbare ar putea avea implicații pozitive și pentru eficiența implementării proiectelor, care să permită o mai mare libertate de a face viramente între proiecte peparcursul anului în funcție de performanța implementării, fără a fi nevoie de aprobare parlamentară. Stabilirea unei baze de capital, aşa cum fusese prevăzut în metodologia bugetară nouă, care urmează să fie adoptată, ar putea ajuta la îmbunătăţirea continuităţii finanţării proiectelor în curs de desfăşurare. Bază de capital (cerinţele de finanţare estimate pentru proiectele în curs de desfăşurare) va fi calculată, în primul rând, la începutul procesului de elaborare a bugetului şi ca parte a procesului pentru stabilirea unor plafoane CBTM. Noile proiecte ar trebui apoi să concureze între ele pentru fondurile rămase în cadrul plafoanelor de capital, odată ce bază de capital este realizată. Tabelele cu informaţii pe viitor, prezentate împreună cu bugetul, ar trebui să fie consolidate pentru a ajuta transparenţa şi vor servi ca punct de referinţă pentru factorii de decizie. Proiectul de buget pentru 2012 a fost însoţit de diferite tabele cu informaţii care reflectă implicaţiile financiare pe viitor (2012–14) a proiectelor de investiţii capitale. La nivel tehnic, inclusiv datele de începere a proiectelor şi ale finalizării scontate în tabele vor începe să expună cât de restante sunt proiectele în derulare. O cerinţă de a reintroduce proiectele stagnante în orice sistem de evaluare a investiţiilor publice mai formalizat ar putea acţiona ca factor de descurajare pentru a perturba finanţarea şi a prioritiza proiectele noi faţă de cele în curs de desfăşurare. Proiectele stagnante ar trebui să fie definite, astfel încât să le includă nu doar pe cele în care serviciul este suspendat, dar, de asemenea, pe cele în care debursările se află sub nivelul pre-definit în planul financiar. Re-evaluarea ar putea include o cerinţă de a retrimite proiectele majore Consiliului 36 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Interministerial pentru Investiţii Capitale.35 Solicitarea justificării scrise de la agenţiile de cheltuieli pentru introducerea unui nou proiect în bugetele lor în detrimentul implementării eficiente a proiectelor în curs de desfăşurare (ca în legea sistemelor bugetare din România) ar putea avea, de asemenea, un efect de descurajare, dar ar fi, cel puţin, mai transparentă. Dezvoltarea şi instituţionalizarea procesului CBTM în Moldova vor fi benefice pentru managementul investiţiilor publice. Acest lucru va ajuta la crearea unui cadru pentru planificarea, prioritizarea şi punerea în aplicare a proiectelor de infrastructură pentru mai mulţi ani şi planificarea pentru exploatarea durabilă a acestora şi întreţinerea după finalizare. La nivel tehnic, CBTM este deja bine integrat în procesele bugetare, dar încă nu ancorează eficient disciplina cheltuielilor. Și nu informează despre deciziile de alocare a bugetului. Moldova trebuie să continue eforturile în această direcţie, iar noua lege privind finanțele publice și responsabilitatea fiscală, susținute de norme metodologice pentru procesul de bugetare, vor fi o evoluţie importantă în această privinţă, atunci când va fi adoptată. În final, CBTM va funcționa efectiv doar dacă va există o angajare politică la nivel înalt. Rolul de “gardian” al Ministerului Finanţelor în procesul bugetar ar trebui să fie consolidat. Ministerul are nevoie de puterea de a refuza proiectele în timpul procesului bugetar, dacă este evident că nu a fost supus procesului de evaluare propriu-zis în prealabil. Acest lucru ar trebui să se aplice în mod egal pentru proiectele introduse în buget de către Parlament, deşi obţinerea consimţământului Parlamentului pentru aceasta ar putea fi dificilă. Îmbunătăţirea implementării şi monitorizării proiectelor Consolidarea procedurilor de implementare, a procurărilor36 şi controlului financiar37 Moldova nu are un manual ce formalizează procedurile de implementare a proiectelor. La fel ca şi în cazul procedurilor de evaluare, există practici bune, cum ar fi Fondul rutier, Fondul de Dezvoltare Regională şi Fondul ecologic. Legea privind achiziţiile publice (LAP) din 2007 a creat o bază juridică solidă pentru achiziţiile publice şi a apropiat ţara de bunele practici ale UE. LAP a stabilit un sistem, în cadrul căruia implementarea procedurilor de procurare este descentralizată către entităţile locale, cu un organ de reglementare, Agenţia de Achiziţii Publice (AAP),38 în centrul său pentru coordonarea sistemului. 35 O propunere inclusă în proiectul regulamentului privind investiţiile publice capitale. 36 Pentru informaţii suplimentare privind problemele de achiziţii în Moldova, a se vedea EFCP 2011 (PI-19 şi dimensiunile sale) şi Raportul de evaluare a achiziţiilor publice al Băncii Mondiale din 2010. Niciunul din documente nu vizează explicit achiziţiile pentru investiţiile publice. 37 Sursele de control financiar şi audit sunt RFCP (PI-20 şi PI-21 dimensiunile lor) şi Dirk-Jan Kraan, Valentina Kostyleva, Colin Forthun, Jutta Albrecht şi Ragnar Olofsson, “Bugetarea în Moldova”, Jurnalul OCED privind bugetarea, Volumul 2010/3. 38 AAP a fost creată în 2009, înlocuind Agenţia de Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutor Umanitar creată conform LAP. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  37 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Achiziţiile publice deschise sunt acum principala metodă de achiziţie, fapt ce a condus la creșterea transparenţei. Cu toate acestea, ineficienţa şi devierea de la bunele practici rămân, care, dacă sunt depăşite acum, pot asigura o valoare mai bună pentru bani din investiţiile publice. Problemele cu contractele majore de reabilitare a drumurilor (întârzieri și lucru de slabă calitate), indică faptul că există un spațiu amplu pentru îmbunătățirea procesului de selecție. Creşterea economiilor în furnizarea investiţiilor publice ar putea fi realizată prin continuarea remedierii deficienţelor identificate în RFCP 2011, şi anume: • Promovarea utilizării sporite a licitaţiilor competitive deschise şi reducerea devierilor • Construirea unui cadru de reglementare pentru a sprijini aplicarea consecventă a LAP • Consolidarea capacităţilor de achiziţii în procurarea entităţilor prin cursuri de formare şi îndrumare • Înlăturarea conflictului de interese din procesul de examinare a reclamaţiilor • Revizuirea LAP pentru a o face conformă cu bunele practici internaţionale, în special în zona de preferinţă internă şi a acordurilor de concesiune Un control financiar central strict asupra executării bugetului este exercitat în Moldova şi respectarea normelor este mare. Aceasta este bine pentru disciplina bugetară agregată, dar rigidităţile pot reduce eficienţa şi eficacitatea unor cheltuieli, în special investiţiile capitale (vedeți secţiunea Ajustarea proiectelor în continuare). Unele din aceste rigidități derivă din nivelul ridicat de detaliere cu care este aprobat bugetul de către Parlament, dar după cum s-a menționat mai sus există propuneri de a introduce unele modificări în acest domeniu.Acestea sunt în concordanță cu procesul bugetar elaborat pe programe, ceea ce ar însemna un control central mai mic și mai concentrat asupra rezultatelor. Rolul Direcţiei investiţii capitale (DIC) în verificarea validităţii ordinelor de plată pentru cheltuielile capitale a fost recent redus. Aceasta este în concordanţă cu RFCP 2011, care a constatat că unele controale financiare au fost excesive, ducând la posibile ineficienţe şi întârzieri. Cu toate acestea, schimbarea a eliminate DIC din fluxul de informaţii privind executarea financiară (vedeți secţiunea privind monitorizarea activă în continuare). DIC şi-a păstrat rolul său în controlul plăţilor de către autorităţile publice locale executate prin trezoreriile teritoriale. Deși, aceasta va dispărea dacă noua lege a finațelor publice va fi aprobată. Deficienţele în planificarea numerarului pot afecta eficienţa implementării. Planificarea numerarului nu este întotdeauna eficientă şi raţionalizarea numerarului nu este mai puţin obişnuită, fapt ce duce la plata facturilor în regim de aşteptare.39 Suplimentar eventualelor ineficienţe de implementare, de exemplu, contractorii care încetinesc executarea lucrărilor din cauza întârzierii efectuării plăţilor, aceasta creşte, probabil, costul investiţiilor capitale, deoarece contractorii integrează costul întârzierilor la plată în ofertele lor. Planificarea numerarului ar putea fi îmbunătăţită dacă autorităţile publice centrale ar fi obligate să prezinte planuri de numerar trimestriale şi lunare, precum şi planuri anuale prezentate la începutul anului bugetar. Managementul mai sofisticat al angajamentelor ar putea ajuta, de asemenea, prin furnizarea de informaţii sistematice cu privire la scadenţa angajamentelor. Impactul auditului intern asupra dimensiunilor calitative ale implementării investiţiilor capitale este încă foarte limitat. Unităţile de audit intern au fost înfiinţate în ministerele Republicii Moldova, dar ele încă mai au o cale lungă până la îndeplinirea unei funcţii de audit intern moderne. Toate autorităţile publice centrale au trebuit 39 RFCP 2011. 38 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova să creeze unităţi de audit intern independente în 2010 şi unităţi teritoriale administrative de nivelul doi în 2011. Cu toate acestea, conceptul de audit intern nu a fost încă pe deplin absorbit, cele mai multe audituri fiind încă legate de conformitate mai mult decât expansiunea către auditul financiar şi al performanţei. Există o înţelegere de bază a economiei, eficienţei şi eficacităţii, dar punerea în aplicare în munca de zi cu zi încă urmează a fi realizată şi este necesară mai multă formare pentru auditori. Monitorizarea activă a performanţei financiare şi nefinanciare a proiectelor Sistemul de monitorizare a implementării proiectelor în Moldova ţine exclusiv de monitorizarea financiară şi este în mare măsură pasivă. Sistemul de monitorizare financiară trebuie, cel puţin, să fie capabil să urmărească modificările în profilul de plată al unui proiect, costurile totale ale proiectului estimate şi data de finalizare estimată în comparaţie cu planul. În prezent, Ministerul Finanţelor îl monitorizează numai pe primul dintre aceste trei (vedeți Anexa 2 pentru detalii). Dimensiunile nefinanciare ale progresului proiectului nu sunt monitorizate, în afară de proiectele donatorilor. Conceptual, monitorizarea implementării nu este bine diferenţiată de funcţiile de inspecţie şi control financiar. În măsura în care informaţiile de monitorizare sunt utilizate în planificare şi management, acestea sunt preponderent pentru sarcini de elaborare a bugetului, mai mult decât pentru identificarea problemelor în proiecte individuale şi identificarea răspunsurilor. În mod ideal, sistemul de monitorizare trebuie să fie capabil de a susţine un sistem de gestionare a costurilor totale ale proiectului, cum ar fi cel din Coreea de Sud (vedeți Caseta 3.5). Caseta 3.5: Monitorizarea, reevaluarea şi ajustarea proiectelor în Coreea de Sud Coreea de Sud a elaborat trei instrumente utile pentru identificarea şi reacţionarea la schimbările condiţiilor de proiect, care riscă să aducă atingere prognozei de beneficii economice a investiţiilor: ●● Sistemul de management al costurilor totale ale proiectului (MCTP): MCTP este folosit pentru a monitoriza îndeaproape costul total al proiectelor majore multianuale şi pentru a preveni creşterea semnificativă a costurilor. Sistemul se bazează pe principii stricte care limitează justificările pentru creşterea costurilor şi acordul autorităţilor cu astfel de majorări. ●● Reevaluarea prognozei cererii (RPC): Prognozele cererii pentru proiectele majore sunt re-examinate atunci când există schimbări importante în mediul proiectului, care ar putea afecta continuitatea caracterului adecvat al previziunilor. RPC poate fi efectuată în orice fază a ciclului de proiect, de la planificare la construcţie. ●● Studiul de fezabilitate de re-evaluare (SFR): Un SFR este realizat pentru proiectele în MCTP dacă: ○○ Costul total al proiectului creşte cu peste 20 la sută în termeni reali (fără achiziţionarea de terenuri) faţă de costul aprobat anterior. ○○ Prognoza cererii pentru un proiect scade cu 30 la sută sau mai mult (în baza RPC). În baza rezultatelor noii RPC, o decizie este luată referitor la continuarea sau stoparea proiectului. Modalităţile de reducere a mărimii şi costului proiectului sunt, de asemenea, examinate pentru viabilitate continuă şi evitarea anulării. Sursele: Prezentarea Institutului de Dezvoltare Coreean la conferinţa internaţională privind managementul investiţiilor publice la Hanoi, 2010; ‘Funcţionalitatea managementului investiţiilor publice’, prezentarea oferită în Mongolia de către James Brumby, Banca Mondială, 2010; şi Directivele pentru managementul costului total al proiectului, Ministerul Strategiei şi Finanţelor, 2009. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  39 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Îmbunătăţirea capacităţii de ajustare a proiectelor Sistemul strict de bugetare pe linii de articole în Moldova nu permite multă flexibilitate în ajustarea proiectelor pe parcursul anului. Un anumit grad de flexibilitate pe parcursul anului, cu reguli şi limite clare, este în general de dorit, astfel încât resursele să fie transferate de la proiectele lente către cele mai rapide în contextul plafonului de capital al unui minister, optimizând astfel implementarea generală (vedeți Caseta 3.6). În prezent, acest tip de flexibilitate este blocat în Moldova prin reguli stricte privind viramentele, un buget foarte detaliat pe articole şi alocaţii definit de mai multe clasificări simultan.40 În realitate, realocările trebuie să fie efectuate prin bugete suplimentare, care sunt adoptate de două-trei ori pe an. Aceste bugete suplimentare sunt adesea folosite pentru a transfera resursele de la proiectele slab pregătite—invariabil de la autorităţile publice locale—care au intrat în buget fără controale adecvate. Noua lege privind sistemele bugetare şi clasificarea bugetară însoţitoare, cu trecerea de la bugetul pe linii de articole spre alocaţii mai mari, focusate pe rezultate, pentru a integra o abordare mai flexibilă. Caseta 3.6: Permiterea ajustărilor de proiecte, cu menţinerea plafoanelor pentru cheltuielile capitale şi costurile proiectelor: exemplul din Botswana O abordare de succes utilizată în Botswana a fost ca Parlamentul să aprobe costul total estimat al fiecărui proiect şi plafonul total de cheltuieli capitale pentru fiecare minister pentru anul următor. Acest lucru permite mutarea finanţării (cu aprobarea Ministerului Finanţelor) între proiecte pe parcursul anului, astfel încât resursele de la un proiect lent să poată fi transferate către un proiect unde implementarea ar putea avansa mai repede decât era planificat. Controlul costurilor totale ale proiectului este menţinut de aprobarea costurilor totale estimate, care devine centrul atenţiei parlamentare (mai mult decât porţiile anuale). În cazul în care valoarea totală estimată a proiectului trebuie să fie revizuită, schimbare vine sub scrutinul parlamentar şi necesită aprobarea prin buget. Sistemele pentru stoparea proiectelor în derulare slab performante sau irelevante ca procedură rulantă nu există şi aceasta tinde să se realizeze prin intermediul exerciţiilor rare, ad-hoc, de curăţire41. Monitorizarea slabă şi lipsa unui sistem de management total al costurilor proiectelor face dificilă identificarea proiectelor care ar trebui să fie luate în considerare pentru închidere. Recomandări de reformă: implementarea şi monitorizarea Reforme mai ample în gestionarea finanţelor publice vor fi importante pentru consolidarea implementării proiectelor. Aceasta include o planificare mai bună a numerarului, controlul financiar mai flexibil, dezvoltarea în 40 Dirk-Jan Kraan, Valentina Kostyleva, Colin Forthun, Jutta Albrecht şi Ragnar Olofsson, “Bugetarea în Moldova”, Jurnalul OCED privind bugetarea, Volumul 2010/3. 41 În 1999, Guvernul a acordat prioritate pentru 251 obiecte dintr-un total de 449, renunțând la restul. În 2005, un alt amendament aduce probleme suplimentare, reducând numărul de obiecte necesare finalizării la 201. Potrivit raportului recentei misiuni FAD FMI, o curățare asemănătoare a avut loc în 2011. 40 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova continuare a auditului intern şi achiziţii publice mai competitive. Multe dintre aceste domenii sunt abordate prin eforturi continue de armonizare cu practicile UE sub umbrela reformelor controlului financiar public intern. În special, referitor la investiţiile publice, Moldova ar trebui să ia în considerare elaborarea unui manual de implementare a proiectelor pentru tot guvernul pentru a ghida managerii de proiecte privind modul de a organiza, administra şi raporta implementarea proiectelor. Ghidarea structurată, inclusiv modalităţile de organizare pentru managementul proiectelor corespunzătoare şi a sistemelor de monitorizare adecvate, ar fi avantajoasă pentru implementarea eficientă a proiectelor. Ghidarea sectorială specifică poate fi emisă în funcţie de necesităţi, în cadrul ghidării generice. Moldova ar putea lua în considerare adoptarea unui proces mai sistematic pentru gestionarea costurilor totale şi adoptarea declanşatoarelor pentru reevaluarea proiectelor în care costurile şi beneficiile deraiază. Procedurile de evaluare trebuie integrate în reevaluarea proiectelor majore în care costurile totale estimate cresc substanţial sau în cazul în care un deficit semnificativ în beneficiile estimate ale proiectului este aşteptat, aşa cum sunt utilizate, de exemplu, în Coreea de Sud (vedeți Caseta 3.5). Mecanismele de stopare a proiectelor eşuate sau a proiectelor, în care valoarea pentru bani nu mai este asigurată, ar trebui să înlocuiască analizele intermitente ale portofoliului de proiecte, care au loc acum. Succesul unui astfel de sistem ar depinde de informaţiile de monitorizare fiabile şi oportune. Trebuie elaborat un sistem de monitorizare receptiv (inclusiv cu indicatori financiari şi nefinanciari). Raportarea financiară în implementarea proiectelor ar trebui să fie îmbunătăţită, astfel încât să existe o raportare mai bună cu privire la schimbările din costul total estimat al proiectelor în curs de desfăşurare şi în profilul de debursări. Raportarea cu privire la indicatorii nefinanciari de performanţă a implementării, care vor fi definiţi la pregătirea proiectelor, necesită a fi instituită. Monitorizarea mai centralizată a rapoartelor de proiecte este o opţiune care trebuie luată în considerare, dar monitorizarea de dragul monitorizării nu este prea utilă. Un sistem de monitorizare receptiv, care identifică problemele mai devreme şi apoi se asigură că soluţiile sunt implementate, ar trebui dezvoltat cu scopul de a îmbunătăţi eficienţa implementării. Pentru ca aceasta să fie eficientă, managerilor de proiecte trebuie să li se acorde flexibilitate adecvată pentru a face ajustări în funcţie de condiţiile modificate. Un modul pentru proiecte a fost elaborat în cadrul proiectului noului sistem financiar integrat. Aceasta ar facilita monitorizarea și ar putea asista la administrarea contractelor multi anuale. Gruparea obiectelor în proiecte programatice (după cum s-a discutat) poate de asemenea facilita monitorizarea. Ministerul de Finanţe nu poate dedica resursele umane limitate pentru monitorizarea implementării obiectelor mici şi a contractelor individuale. Mai mult decât monitorizarea înlocuirii acoperişului la şcoala primară în satul x, de exemplu, un minister de finanţe ar trebui să fie mai interesat de modul în care multe şcoli primare au fost reabilitate în cadrul unui proiect definit mai amplu pentru reabilitarea şcolilor primare şi dacă aceste rezultate ale proiectului sunt realizate conform planului şi în limitele bugetului. În timp ce monitorizarea este un punct slab în sistemul de management al investiţiilor publice în Moldova, ambiţiile în ceea ce priveşte îmbunătăţirea sa imediată trebuie să fie realiste şi în conformitate cu secvenţa corespunzătoare de îmbunătăţiri ale sistemului. Indicatori buni şi o bază sunt necesare în designul proiectului pentru a permite monitorizarea performanţei. Îmbunătăţiri ale planificării proiectelor sunt, prin urmare, susceptibile 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  41 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 de a fi o condiţie prealabilă. Conceptele şi terminologia abordării cadrului logic42 sinteza ierarhică a obiectivelor proiectului și a indicatorilor cantitativi pentru a verifica realizarea, ar putea fi o bună bază pentru un sistem de monitorizare a performanţei proiectelor (și ulterior evaluarea ex-post), dar abordarea ar trebui să fie introdusă, în primul rând, în designul proiectului. Planurile bune de implementare sunt necesare pentru monitorizarea progreselor: acest lucru pare o posibilitate mult mai realistă pe termen scurt. De asemenea, capacităţile vor trebui să fie consolidate atât în termeni de aptitudini cât şi state de personal în cazul în care Direcţia Investiţii Capitale de la Ministerul Finanţelor va iniţia monitorizarea performanţei nefinanciare a proiectelor. Claritatea este necesară pentru a defini ceea ce trebuie să fie monitorizat la fiecare nivel de sistem şi la ce nivel de detaliu. Monitorizarea informaţiilor solicitate de către un manager de proiect este diferită de cea solicitată de agenţia de cheltuieli responsabilă, care este, la rândul său, diferită de cea solicitată de un minister de finanţe. În cazul Moldovei, monitorizarea la nivelul ministerelor care realizează cheltuieli încă nu pare a fi bine dezvoltată, crește gradul de conștiintizare a necesității de îmbunătățire a sistemelor și a fluxurilor informaționale asociate cu proiectele de inivestiții, astfel încât Ministerul Finanţelor ar putea avea nevoie să preia conducerea în elaborarea unui sistem îmbunătăţit. Punerea în aplicare a modulului proiectelor din noul sistem informațional integrat va fi un pas bun înainte, dar Ministerul de Finanțe va trebui să se asigure că există un acces larg la informațiile generate între ministerele responsabile pentru proiectele investiționale. De-a lungul timpului, monitorizarea poate fi mult mai descentralizată către ministerele care realizează cheltuieli. Puţine ministere de finanţe din ţările cu sisteme mai avansate MFP se implică în monitorizarea centralizată a programului global de investiţii de la proiect la proiect, deşi există de multe ori un accent pe progresele înregistrate de proiectele majore. Post-finalizarea: funcţionarea durabilă a facilităţilor şi evaluarea Moldova are un proces eficient de predare, prin care noi facilităţi sunt verificate ca fiind în conformitate cu specificaţiile designului original şi adecvate scopului. Inspectoratul de Construcţii din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor trebuie să certifice lucrările ca fiind conforme specificaţiilor. Cu toate acestea, registrele de active nu sunt bine dezvoltate. Moldova nu dispune de un sistem actualizat la zi de evaluare a activelor şi registrelor. De asemenea, actualizarea valorilor actuale pentru activele existente trebuie să se bazeze nu doar pe principii de contabilitate, dar şi pe starea fizică reală a activului. Instrumentele de gestionare a activelor sunt sub-dezvoltate, deşi unele progrese au fost realizate în sectorul drumurilor, cu un instrument de management al trotuarelor actualmente în curs de implementare. Pentru a asigura faptul că informarea mai bună cu privire la situaţia activelor şi a cerinţelor de reînnoire are, de fapt, o influenţă asupra opţiunilor de investiţii strategice, un flux de informaţii eficient trebuie să fie stabilit între instrumentele de gestionare a activelor şi deciziile de investiţii. Deşi un cadru de bugetare integrată a cheltuielilor recurente şi capitale există sub forma CBTM, cheltuielile de funcţionare şi întreţinere pentru noile facilităţi nu sunt planificate sistematic, mai ales de către 42 Inclusiv obiectivul sau scopul general al proiectului, semnificaţia, produsele sau rezultatele şi activităţile sale. 42 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova autorităţile publice locale. Îmbunătăţirile de planificare în sectorul rutier au dus la o abordare mai integrată a bugetului, dar astfel de practici nu s-au infiltrat în întregul guvern. Evaluarea ex-post rămâne una dintre cele mai slabe componente ale sistemului de management al investiţiilor publice în Moldova. În prezent, în afară de practicile donatorilor, nu există o evaluare sistematică a proiectelor finalizate pentru a stabili dacă acestea reprezintă o utilizare eficientă şi eficace a resurselor publice. Evaluarea ar trebui să devină tot mai importantă pentru ca ţara se îndrepte către managementul public bazat pe performanţă şi bugetare (aşa cum este prevăzut în adoptarea unei abordări de buget în funcţie de programe). Recomandări de reformă: funcţionarea şi evaluarea Registrele activelor şi sistemele de gestionare a activelor ar trebui să fie dezvoltate în sectoarele de infrastructură. Acestea vor ajuta la identificarea cerinţelor de investiţii în infrastructură şi a necesităţilor de cheltuieli optime pentru funcţionarea şi întreţinerea instalaţiei. Astfel de sisteme sunt deosebit de importante pentru utilităţi şi transporturi (vedeți Capitolul 4). Dat fiind că evaluarea ex-post este foarte dificilă, fără îndeplinirea unor cerinţe minime de planificare, prioritatea ar trebui să fie, în primul rând, de a atinge standarde minime în elaborarea şi evaluarea proiectelor. În special, ar trebui să existe o bază şi previziuni, conform cărora va fi măsurată performanţa. Analizele limitate privind finalizarea proiectelor ar trebui să devină standard pentru a identifica motivele devierilor dintre proiectul planificat şi cel livrat şi a însuşi lecţii pentru designul viitoarelor proiecte. Solicitarea unui raport oficial de finalizare a proiectului ar trebui să fie considerată ca un prim pas spre evaluări complete ex-post, care poate fi o cerinţă ambiţioasă pe termen scurt. Acesta ar determina dacă un proiect a fost livrat la timp, în limitele bugetului şi cu specificaţia corectă. El ar trebui să fie mult mai informativ şi analitic decât certificarea/recepţia lucrărilor, analizând lucrurile, cum ar fi bugetul iniţial faţă de cel realizat şi cadrul de timp real faţă de cel planificat, oferind explicaţii şi lecţii. Ca şi la apreciere, evaluarea trebuie să fie proporţională cu importanţa şi amploarea proiectului. Evaluarea ar trebui să înceapă cu un număr mic de proiecte majore, în special proiecte problematice cu un mare potenţial de învăţare a unor lecţii, şi apoi să se extindă la un eşantion bazat pe analiza de risc a proiectelor de valoare mai mică. Evaluarea poate fi apoi extinsă tuturor proiectelor majore şi unui eşantion de proiecte mai mici, odată cu dezvoltarea capacităţii. Rolul Ministerului Finanţelor trebuie să fie luat în considerare: în general, ministerele de finanţe sunt implicate în promovarea bunelor practici de evaluare; cu toate acestea, poate fi necesară o implicare mai activă, probabil prin intermediul unor evaluări pilot în scopuri demonstrative. Curtea de Conturi a Republicii Moldova poate avea un rol tot mai important în evaluarea proiectelor de investiţii publice. Susţinută de Banca Mondială, instituţia a dezvoltat deja unele capacităţi în domeniul auditului performanţei (cinci audituri ale performanţei realizate şi publicate), şi-a asumat, de asemenea, auditul unor proiecte finanţate de donatori. Este de aşteptat ca aceste capacităţi să se dezvolte acum în continuare, astfel ca evaluarea 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  43 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 independentă a performanţelor proiectelor de investiţii publice (folosind eşantionarea bazată pe riscuri) să devină în cele din urmă o parte a sistemului de management al investiţiilor publice. Evaluările de către instituţia supremă de audit a unei ţări poate fi un mod puternic de conducere prin îmbunătăţirea sistemului. C. Concluzii: recomandările principale şi secvenţa În cazul adoptării, curentele reforme legislative şi de reglementare ar putea aborda parţial unele dintre problemele-cheie evidenţiate în acest capitol, prin înființarea unor cerințe de bază uniforme pentru sistemul de administrare a investițiilor publice, vezi recomandările de mai sus. Important, noul proiect de lege propus privind sistemele bugetare şi responsabilitatea financiară dă autoritate Guvernului de a emite reglementări privind administrarea investițiilor capitale. Proiectul inițial înaintat Parlamentului includea prevederi pentru elaborarea separată a legislației primare pentru investițiile publice, fapt ce nu corespunde practicii internaționale și ar putea să nu fie adecvat pentru circumstanțele actuale ale Moldovei. Mai mult, amendamentele la lege includ o cerinţă ca cheltuielile pentru un proiect de investiţii capitale trebuie să fie conforme cu procedurilor de pregătire (inclusiv studii de fezabilitate şi analize cost-eficienţă) pentru a fi incluse într-un buget. Se prevede, de asemenea, că resursele pentru investiţiile capitale vor fi alocate în principal pentru finalizarea proiectelor în curs de desfăşurare, noile proiecte de investiţii capitale rezultând din priorităţile guvernului stabilite în documentele de planificare strategică. Dacă vor fi implementate, prevederile legii şi regulamentului, aflate în curs de pregătire, ar putea contribui în mod semnificativ la cheltuielile capitale publice mai eficiente. Este important ca proiectul de regulament privind managementul investițiilor publice să fie revizuit pentru a corespunde cu recomandările de mai sus și cu bunele practici internaționale. De asemenea, este important ca regulamentul să fie în deplină concordanță cu toate prevederile noii legi privind finanțele publice și responsabilitatea fiscală și cu noua metodologie bugetară care o susține. Pentru ca acest lucru să se întâmple va trebui să existe o coordonare bună în cadrul Ministerului de Finanțe. În special, trebuie evitată duplicarea sau neconcordanța între structura organizațională din regulament și metodologia bugetară. Primul proiect de regulament a propus un consiliu interministerial pentru investiții publice, în timp ce metodologia bugetară stabilește în cadrul CBTM un sub-grup de lucru pentru investițiile publice. Este important ca rolurile acestor două organisme, să fie distinse în mod clar și ca screening-ul proiectelori (o funcție de control al calității) să fie tratată separat de selecția proiectelor (un proces de prioritizare și programare efectuat în cadrul bugetului), în cadrul la orice consiliu inter-ministerial limitat la avizarea calității proiectelor pentru a fi incluse în buget, și nu cum apare acum, mai degrabă pentru a aproba finanțarea (care ar trebui să fie acordată numai prin procesul bugetar). De asemenea, este important ca consiliul inter-ministerial să nu devină un instrument de ștampilare care exercită puțină discriminare și sprijină aproape toate proiectele. Reformele propuse trebuie să urmeze secvenţa, ţinând cont de capacitatea de implementare şi beneficiile scontate. Unele dintre măsurile propuse în raport pot fi implementate în scurt timp, în baza progreselor deja realizate în ultimii ani. Altele vor necesita mai mult timp. Tabelul 3.5 de mai jos propune o secvenţă pentru implementarea 44 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova reformelor de management al investiţiilor publice. Se presupune că modificările la legea cu privire la finanțele publice și responsabilitatea fiscală și regulamentul rezultat în urma legii investițiilor publice (modificat în mod corespunzător pentru a reflecta bunele practici), sunt la locul lor: acestea sunt premisele esențiale ale programului de reformă. Aranjamentele organizaţionale vor trebui să fie alese pentru a implementa aceste reforme. Un model descentralizat este, probabil, nepotrivit pentru Moldova la momentul de faţă. Ministerul Finanţelor trebuie să menţină şi chiar să consolideze rolul său în calitate, verificând proiectele înainte de implementare din cauza deficienţelor sistemului general, a responsabilităţii insuficient dezvoltate pentru performanţă şi a pregătirii şi evaluării slabe a proiectelor în agenţiile de cheltuieli. Unele forme de monitorizare centralizată a programului de investiţii sunt adecvate din aceleaşi motive. De-a lungul timpului, Ministerul Finanţelor ar putea dilua treptat rolul său în lanţul de control al calităţii, în conformitate cu evoluţiile din sistemele de management al performanţei şi aranjamentele contabile de suport (deşi aceasta nu este o tranziţie obligatorie). În acelaşi timp, el ar trebui să fie activ în elaborarea procedurilor şi metodelor îmbunătăţite, precum şi în sprijinirea introducerii lor în agenţiile de cheltuieli. Odată cu trecerea timpului, funcţia de asigurare a calităţii va deveni mai importantă. Aceasta ar fi în concordanţă cu rolul care a fost prevăzut în proiectul de regulament, unde se prevede că Ministerul Finanţelor va oferi servicii tehnice de secretariat pentru propusul consiliul inter-ministerial de investiţii capitale. Stimularea cererii pentru procese mai bune şi îmbunătăţirea transparenţei pot ajuta în motivarea îmbunătăţirii performanţei şi susţinerea accentului orientat spre rezultate. Una dintre caracteristicile pozitive ale managementului financiar public în Moldova este accesul public la documentele bugetare. Responsabilitate ar putea fi consolidată prin creşterea gradului de conştientizare publică, eventual prin intermediul unui website. Pentru funcţionarea eficientă a acestuia, acorduri de guvernare adecvate trebuie să existe pentru a asigura o independenţă editorială rezonabilă. De asemenea, investiţii premergătoare în modernizarea sistemelor de monitorizare vor fi probabil necesare, astfel încât acestea să poată raporta referitor la finalizarea etapelor pentru proiectele majore. Introducerea unor rapoarte de finalizare a proiectelor, aşa cum a fost sugerat anterior, ar putea fi, de asemenea, o sursă utilă. 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  45 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Tabelul 3.5: Secvenţa propusă şi impactul recomandărilor principale pentru reforme Sugestiile principale în Secvenţa propusă şi impacturile scontate materie de reforme Ghidarea strategică, elaborarea conceptului proiectului şi screening-ul preliminar Consolidarea ghidării Termen mediu strategice pentru ●● Elaborarea strategiei naţionale în domeniul infrastructurii, consecventă cu SND şi strategiile sectoriale identificarea şi elaborarea proiectelor ●● Introducerea unei planificări strategice integrate şi testarea realismului fiscal al strategiilor Termen mediu-lung ●● Utilizarea informaţiei din instrumentele de management al activelor în planificarea strategică şi prioritizare Introducerea screening-ului Termen scurt conceptelor de proiecte ●● Instituirea unui proces riguros de screening preliminar şi pasul deciziei formale pentru a avansa pregătirea ●● Introducerea proiectelor mai strategice, programatice, grupând ‘obiectele’ izolate Termen mediu ●● Elaborarea planului de proiecte ulterioare consecvent cu perspectiva fiscală pe termen mediu-lung Impacturi: Relevanţa mai bună în materie de politici şi eficacitatea proiectelor; managementul durabil al stocului de active; şi identificarea precoce a ‘elefanţilor albi’ potenţiali Evaluarea formală a proiectului Introducerea procesului Termen scurt reglementat de apreciere ●● Realizarea analizei sistematice a fezabilităţii economice şi a durabilităţii financiare a proiectelor, a proiectelor şi a începând cu proiectele majore metodologiilor mai bune ●● Introducerea unui pas de decizie formală în ciclul de proiecte Termen mediu ●● Adoptarea directivelor cu privire la metodologia comună de apreciere ●● Extinderea către proiectele de valoare mai mică conform experienţei şi capacităţilor ●● Creşterea gradului de conştientizare privind instrumentele sistematice în procesul decizional pentru verificarea valorii pentru banii investiţi ●● Ameliorarea planificării proiectelor pentru a include indicatori monitorizabili ai performanţei proiectelor în timpul implementării şi funcţionării Termen mediu-lung ●● Instituirea programului de formare sistematică în întregul guvern în raport cu aptitudinile de analiză a proiectelor Impacturi: Calitatea mai bună a investiţiilor publice, proiectele având şanse mai mari de a reprezenta o valoare bună pentru banii investiţi Analiza independentă a evaluării Introducerea analizei Termen scurt independente a constatărilor ●● Direcţia Investiţii Capitale este responsabilă de analiza deciziilor de apreciere şi a realismului evaluării costurilor/beneficiilor estimate ale proiectelor Termen scurt-mediu ●● Dezvoltarea aptitudinilor în scrutinizarea costurilor şi beneficiilor proiectelor în cadrul Direcţiei Investiţii Capitale ●● Extinderea procesului de analiză către proiectele finanţate de donatori Impacturi: Caracterul optimist părtinitor este redus, adică mai puţine proiecte cu depăşiri de costuri şi/sau beneficii nerealiste Selectarea şi bugetarea proiectelor Prioritizarea finalizării Termen scurt proiectelor în derulare faţă ●● Estimarea bazei de capital ca un prim pas în bugetarea cheltuielilor capitale de cele noi Termen scurt-mediu ●● Dezvoltarea continuă şi instituţionalizarea procesului CBTM Verificarea conformităţii Termen scurt cu paşii anteriori pentru ●● Sporirea autorităţii MF de a refuza proiectele prezentat ca parte a solicitărilor de buget care nu au fost ca proiectele să acceseze supuse unui control al calităţii şi paşilor decizionali reglementaţi bugetul 46 │ 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Reformarea finanţării de Termen scurt către autorităţile publice ●● Revizuirea opţiunilor de finanţare şi a constrângerilor de capacitate la nivel local şi elaborarea strategiei centrale a cheltuielilor de reformă capitale ale autorităţilor publice centrale pentru a Termen mediu spori puterea decizională la ●● Implementarea strategiei de reformă nivel local, în cazurile în care aceasta este mai eficientă Impacturi: Implementarea proiectelor mai scurtă şi eficientă; plafoane de capital mai credibile pe termen mediu; integrarea mai bună a bugetării pentru cheltuielile capitale şi recurente; calitatea mai bună a proiectelor care accesează bugetul; şi rolul mai strategic al Parlamentului. Implementarea şi ajustarea proiectelor Standardizarea Termen scurt-mediu aranjamentelor ●● Elaborarea manualului de implementare a proiectelor pentru întregul guvern în vederea ghidării de management şi managerilor de proiecte implementare a proiectelor, asigurând definirea clară a rolurilor şi responsabilităţilor Îmbunătăţirea informaţiei Termen scurt de monitorizare financiară ●● Introducerea raportării mai bune privind costurile totale estimate, jaloanele de implementare şi datele şi non–financiară şi monitorizarea este mai Termen scurt-mediu receptivă ●● Introducerea reevaluării obligatorii a proiectelor stagnante şi a proiectelor care atestă majorări substanţiale de costuri sau se aşteaptă deficienţe în raport cu beneficiile scontate Termen mediu-lung ●● Un grad mai mare de flexibilitate pentru ajustări la condiţiile schimbătoare Impacturi: Implementarea mai eficientă a proiectelor; anticiparea timpurie a problemelor; economii din ajustarea sau anularea proiectelor cu performanţă insuficientă. Funcţionarea instalaţiilor Elaborarea instrumentelor Termen scurt de management al activelor ●● Elaborarea şi ţinerea registrelor de active şi a sistemelor conexe de management al activelor pentru şi integrarea informaţiei sectorul transporturilor generate în planificarea cheltuielilor capitale Termen mediu şi lung ●● Elaborarea şi ţinerea registrelor de active şi a sistemelor conexe de management al activelor pentru alte sectoare ●● Crearea fluxurilor informaţionale pentru planificare strategică şi prioritizare Impacturi: Accentul sporit pe menţinerea stocurilor de active; informaţii mai bune cu privire la cerinţele pentru reînnoirea activelor şi necesităţile de cheltuieli optime pentru funcţionarea instalaţiilor. Evaluarea Stabilirea evaluării ex-post Termen scurt ca şi etapă obligatorie în ●● Începând cu proiectele majore, introducerea analizelor de finalizare a proiectelor, studiind devierile ciclul proiectelor dintre bugetul planificat şi real, cadrul de timp şi specificaţiile Termen mediu ●● Extinderea analizelor de finalizare a proiectelor către proiectele mai mici ●● MF iniţiază evaluarea deplină a performanţei pentru un număr foarte limitat de proiecte majore în infrastructură ●● Elaborarea ghidurilor de evaluare şi a studiilor de caz Termen lung ●● Extinderea evaluării ex-post către toate proiectele majore şi un eşantion în bază de riscuri pentru proiectele de valoare mai mică Impacturi: Ameliorarea calităţii generale a calităţii investiţiilor publice prin integrarea constatărilor evaluării în planificarea strategică şi pregătirea proiectelor 3. Imbunătăţirea managementului investiţiilor publice în Moldova: Probleme şi recomandări │  47 Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor 4 sectoriale ISuplimentar aranjamentelor instituționale pentru managementul investițiilor publice recomandate anterior, ghidarea politicii bugetare pentru a atinge obiectivele investiționale naționale necesită măsuri de politici sectoriale specifice. Acest capitol analizează tendințele, direcțiile strategice și problemele-cheie în sectoarele în care se concentrează cea mai mare a cheltuielilor capitale, și anume transporturi, agricultură, utilități și locuințe, educație și sănătate, și propune opțiuni de reformă a politicilor pentru îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale în fiecare sector. A. Transporturile: Reabilitarea drumurilor și protejarea valorii activelor Tendințele și structura cheltuielilor capitale Din 2010, cheltuielile capitale în sectorul transporturilor și-au revenit și au fost reorientate spre sectorul drumurilor. Cheltuielilor capitale au scăzut brusc în 2009, odată ce transferurile capitale mari43 pentru întreprinderi de stat (ÎS) nu au fost continuate și investițiile bugetate în sectorul drumurilor nu au fost executate (vedeți Figurile 4.1 și 4.2). Sub-utilizarea a fost legată de întârzieri în achizițiile publice și de executarea preponderentă a contractelor de reabilitare a drumurilor finanțate din surse externe. În 2007 și 2008, bugetul capital a inclus “transferuri capitale în interiorul țării” către întreprinderile de stat în cale ferată, transport aerian și naval (vedeți Figura 4.3). Dar, până în 2012, cheltuielile guvernului central în sectorul transporturilor au fost aproape în exclusivitate destinate drumurilor. La nivel local, drumurile au reprezentat jumătate din totalul cheltuielilor de transport.44 Moldova a reformat finanțarea întreținerii drumurilor și a majorat brusc finanțarea internă. Început în 2010, creșterea accizelor a majorat contribuțiile la Fondul rutier de la 241 milioane lei în 2009 până la 1,02 miliarde lei în 2012 și 1,08 miliarde în 2013. Acest lucru a permis dublarea fondurilor pentru întreținerea drumurilor (vedeți 43 Acestea includ 192 milioane lei sprijin din partea statului pentru transportul feroviar în 2007, 136,1 milioane lei pentru transportul aerian în 2008 și 70 milioane lei pentru transportul naval în 2008. A se vedea Capitolul 2 pentru o discuție a problemelor de clasificare (cheltuieli capitale versus de întreținere). 44 Cea mai mare parte a cheltuielilor în sectorul transporturilor la nivel local (62 la sută în 2011 și 47 la sută în 2012) a fost reprezentată de subvenții pentru troleibuzele municipale și autovehicule (în Chișinău) pentru a acoperi diferența de preț, tarife și pierderi. 49 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Figura 4.1: Tendințele cheltuielilor capitale în sectorul Figura 4.2: Executarea cheltuielilor capitale pentru transporturilor, 2006–2012 drumuri la nivel local și central, 2006–2012 milioane lei, preturtile 2006 ponderea cheltuielilor capitale MDL milioane, preturi curente 1.400 18 2.500 16 1.200 14 2.000 1.000 12 800 1.500 10 600 8 1.000 6 400 4 500 200 2 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Total cheltuieli capitale ▬▬Pondera in totalul cheltuielilor capitale „„Local (executat) „„Central (executat) ▬▬Total suma aprobata Sursa: BOOST Moldova, estimările personalului Băncii. Sursa: BOOST Moldova, estimările personalului Băncii. Figura 4.3: Cheltuielile capitale pentru transporturi Figura 4.4: Cheltuielile în sectorul drumurilor, 2006– conform categoriei economice 2012 milioane lei, preturile 2006 milioane lei, curente % PIB 1.400 2.000 2,0 1.800 1,8 1.200 1.600 1,6 1.000 1.400 1,4 1.200 1,2 800 1.000 1,0 600 0,8 800 400 600 0,6 400 0,4 200 200 0,2 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Investiții capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Întreținere „„Capitale „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe ▬▬Total cheltuieli pentru sectorul drumurilor (axa din dreapta) „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: BOOST Moldova, estimările personalului Băncii. Sursa: BOOST Moldova, calculele personalului Băncii. Figura 4) și mobilizarea de finanțare externă suplimentară pentru reabilitarea drumurilor. În general, cheltuielile guvernului general pentru drumuri a crescut în medie de la 1,2 la sută din PIB în perioada anilor 2006–08 până la 2,1 la sută în 2012. Contextul strategic Strategia Națională de Dezvoltare a Republicii Moldova (SND) solicită investiții publice în infrastructura drumurilor pentru a îmbunătăți competitivitatea și accesul la servicii. SND subliniază rolul sectorului drumurilor pentru dezvoltarea economică (în special pentru a stimula exporturile în cadrul Acordului de Liber 50 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Schimb Aprofundat și Cuprinzător (ALSAC) între Republica Moldova și Uniunea Europeană) și pentru “dezvoltarea regională armonioasă și accesul populației la serviciile publice”. Siguranța rutieră este o problemă importantă, împreună cu impactul negativ asupra mediului al stării proaste a drumurilor. Obiectivul SND este de a avea 80 la sută din drumuri în stare bună și foarte bună până la finele anului 2020. Modernizarea transporturilor și a logisticii45 este esențială pentru promovarea comerțului și creșterea economică în Moldova, în special pentru sectorul vinicol, industria agroalimentară și alte industrii producătoare la export. În 2012, Moldova a ocupat locul 132 din 155 țări în clasamentul Băncii Mondiale privind indicele performanței logisticii. Aceasta reflectă, printre alți factori, calitatea joasă a infrastructurii, competențele insuficiente în logistică și procedurile vamale ineficiente. Îmbunătățirea drumurilor locale este esențială pentru creșterea accesului la piețe, precum și la servicii sociale, educaționale și medicale în zonele rurale. Drumurile mai bune sunt cruciale pentru succesul reformelor în sectorul sănătății și educației, dat fiind că optimizarea rețelei de școli și restructurarea rețelei publice de spitale poate crește distanțele de acces la servicii publice pentru unii cetățeni. În conformitate cu Strategia infrastructurii transportului terestru pentru anii 2008–17, s-au întreprins mai multe reforme, în special reforme de finanțare, organizare și contractare a întreținerii drumurilor. În 2009, Legea revizuită a Fondului rutier a inclus angajamente de alocare de nu mai puțin de 50 la sută (2010), 65 la sută (2011) și 80 la sută (2012) a veniturilor din accize la combustibil în Fondul rutier pentru întreținerea drumurilor. Nivelul accizei de combustibil a crescut, de asemenea, și va crește mai mult în anii următori: la începutul anului 2013, Guvernul a adoptat o regulă care leagă creșterea ratelor accizelor la combustibili cel puțin cu rata de creștere a PIB-ului nominal. O strategie de transport și logistică a fost elaborată în 2012, concentrându-se pe reabilitarea rețelei de drumuri principale naționale. Proiectul Strategiei pentru 2013–22 își propune drept scop ca toate drumurile (1.198 km) în rețeaua națională de bază să fie reabilitate și în stare de întreținere până în 2018. Alte obiective includ asigurarea accesului pe tot parcursul anului pe drumurile locale/rurale ale sistemelor de drumuri naționale în toate localitățile din țară și reducerea numărului de accidente rutiere mortale cu 50 la sută până în 2020. Proiectul strategiei conține un clasament al proiectelor de investiții, inclusiv al celor vamale, în drumuri, porturi și infrastructura de transport aerian. Estimările costurilor totale, data preconizată a inițierii, data scontată a finalizării și relevanță strategică sunt în curs de elaborare. Strategia enumeră domeniile în care investițiile ar putea fi efectuate de către sectorul privat, în special în sectoarele de transport aerian și feroviar, și include, de asemenea, acțiuni pentru îmbunătățirea lanțurilor de aprovizionare la export și reducerea timpului până la piață. Aceasta include reforme legislative și de reglementare, precum și investiții în echipamente, în special pentru modernizarea punctelor de trecere a frontierei. 45 Sectorul comercial și logistic în Moldova include în mare măsură întreprinderile private în sectorul rutier, o cale ferată de stat, aeroportul aflat în proprietatea statului și operat de acesta, companiile aeriene private, și un sector de porturi / maritim operat preponderent privat (cu excepția portului Ungheni, care este o ÎS). 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  51 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Problemele principale și opțiunile de politici Diagnosticul și recomandările de politici în continuare se concentrează pe sectorul drumurilor, deși modernizarea semnificativă și necesitățile de reabilitare există în toate sub-sectoarele de transporturi și logistică. Sectorul rutier transportă 95 la sută din pasagerii inter-urbani și 85 la suta din mărfuri și este principalul obiectiv al strategiei guvernului. Trei domenii-cheie ies în evidență pentru ca infrastructura rutieră să sprijine creșterea economică incluzivă: • Finanțarea: Nivelurile actuale de finanțare sunt insuficiente pentru a satisface obiectivul Guvernului de a avea 80 la sută din drumuri în stare bună până în 2020. Suplimentar eforturilor de mobilizare a fondurilor externe adiționale (inclusiv prin asigurarea unei finanțări adecvate pentru întreținere), sunt necesare decizii strategice cu privire la beneficiile relative ale investițiilor suplimentare în sectorul transporturilor în raport cu cheltuielile capitale în alte sectoare și cu alte cheltuieli (recurente). Prioritizarea suplimentară a reparațiilor și reabilitărilor de drumuri planificate va fi necesară. • Eficiența: Câștigurile de eficiență pot asigura faptul că resursele existente aduc îmbunătățiri în timp util și eficiente sub aspect de costuri în infrastructura rutieră. La nivel local, îmbunătățirea eficienței va necesita abordarea problemelor de capacitate. • Echitatea: Echitatea mai mare în accesul la serviciile publice trebuie să fie luată în considerare în alocarea fondurilor (mai ales pentru drumurile locale), împreună cu consolidarea capacităților, cu scopul de a crește eficiența autorităților locale. Sectorul drumurilor Rețeaua de drumuri din Moldova rămâne în stare proastă, necesitând cheltuieli semnificative de întreținere, reparații și reabilitare. Rețeaua de drumuri este extinsă, astfel încât obiectivul principal este reabilitarea și protejarea valorii activelor mai mult decât expansiunea.46 Din cauza reducerii considerabile a cheltuielilor de întreținere după 1990, drumurile s-au deteriorat dramatic, ceea ce duce la o pierdere masivă a valorii activelor rețelei de drumuri.47 În timp ce 70 la sută din drumurile naționale erau considerate a fi în stare bună în 1992, în 2006 doar 7 la sută erau în condiție bună spre acceptabilă Creșterea fondurilor a oprit deteriorarea stării drumurilor în ultimii ani, dar mai sunt multe de făcut pentru a restaura rețeaua de drumuri pentru o stare satisfăcătoare. Au fost înregistrate progrese constante în ultimii ani în reabilitarea și repararea drumurilor. Cu toate acestea, în prezent, doar aproximativ 26 la sută din drumurile naționale sunt în stare bună spre acceptabilă, 54 la sută în stare slabă și aproximativ 20 la sută în stare proastă 46 Lungimea totală a rețelei de drumuri din Moldova (fără Transnistria) constituia 9.322 km în 2011, din car 3.335 km sunt drumuri naționale. Densitatea rețelei de drumuri, 314 km per 1.000 km2 și 2,6 km per 1.000 persoane, este considerată adecvată. Dimensiunile și amplasarea infrastructurii drumurilor nu sunt optime, totuși, în raport cu capacitatea de întreținere și necesitățile economice. 47 Pierderea valorii activelor rețelei de drumuri datorită întreținerii și reabilitării insuficiente a fost estimată la 3,6 miliarde dolari SUA în 2007, echivalentă că PIB-ul Moldovei înmulțit la 1,4 (Banca Mondială, 2007). 52 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova (vedeți Figura 4.5). Situația drumurilor locale este și Figura 4.5: Starea drumurilor în Moldova mai rea, cu 22 la sută în stare satisfăcătoare, iar restul 100 în stare proastă spre rea. 90 80 Guvernul a lucrat cu instituțiile financiare 70 internaționale48 pentru a stabili un program 60 amplu sectorial de parcursul perioadei 2011–14. 50 40 Programul include un plan de priorități și proiecte de 30 reabilitare a drumurilor, cu costuri estimate și sursele 20 probabile de finanțare. Acesta include, de asemenea, 10 o serie de reforme în sectorul drumurilor, precum 0 2006 2008 2010 2012 2006 2012 și proiectarea drumurilor și studii de fezabilitate. Drumuri naƟonale Drumuri locale „„Bune „„Rele Programul va fi extins pentru un orizont de timp mai Sursa: Guvernul Republicii Moldova, Banca Mondială. NB: “Bune” înseamnă drumurile clasificate ca fiind “bune” sau “foarte bune “ sau “acceptabile”. lung, ca parte din adoptarea planificată a Strategiei de “Slabe” înseamnă drumurile clasificate ca fiind “slabe”, “rele” sau “foarte rele”. transport și logistică până în 2018. Finanțarea pentru întreținerea drumurilor prin Fondul rutier în 2013 și 2014 este, insuficientă în contextul angajamentelor asumate în cadrul Strategiei infrastructurii transportului terestru (SITT). Alocația pentru 2013 în Fondul rutier (1.079 milioane lei) este mai mică decât lei 1.245 milioane de euro asumate în SITT—o condiție pentru finanțarea drumurilor din partea instituțiilor financiare internaționale—lăsând un decalaj de finanțare de 166 milioane lei, sau 0,2 la sută din PIB estimate. Pentru a majora finanțarea pentru întreținerea drumurilor și reparații, accizul la combustibili sau procentul accizelor la combustibili din veniturile fiscale alocate pentru Fondul rutier ar trebui să fie ajustate în continuare pentru anul 2014. Nivelurile de trafic relativ reduse limitează potențialul pentru o implicare mai mare a sectorului privat în reabilitarea drumurilor prin parteneriate publice-private (PPP). Există, de asemenea, nesiguranță cu privire la disponibilitatea și capacitatea utilizatorilor de drumuri să plătească taxe pentru folosirea drumurilor. SND solicită explorarea potențialului de PPP în infrastructura rutieră și serviciile de logistică. Potențialul limitat pentru implicarea sectorului privat face prioritizarea și eficiență sporită în utilizarea fondurilor publice disponibile și mai importante. În special, sistemul de întreținere a drumurilor poate fi mult mai eficient. Costurile de administrare depășesc 25–30 la sută din cheltuielile totale, în timp ce legea prevede un plafon de 14,5 la sută. Moldova trebuie să implementeze un sistem de alocare a resurselor în funcție de necesități, bazat pe un sistem de management al activelor rutiere până în 2014, ca parte a planului său de acțiuni în sectorul drumurilor, precum și să implementeze noile contracte de întreținere a drumurilor (contracte în funcție de costul unitar și performanță) pentru 2013–17. Guvernul a decis în 2012 să consolideze companiile de întreținere a drumurilor, reducând numărul de la 38 la 12, acest proces de consolidare fiind în plină desfășurare. Infrastructura rutieră locală este prost gestionată și deteriorată din cauza resurselor limitate și a capacității slabe a autorităților publice locale. Nu există o formulă transparentă pentru alocarea de resurse 48 Inclusiv Banca Mondială, Banca Europeană de Investiții (BEI), Banca Europeană de pentru Reconstrucții și Dezvoltare (BERD), Comisia Europeană (CE) și Corporația Provocările Mileniului (CPM). Programul guvernului în sector a fost sprijinit cu fonduri de la Banca Mondială (AID) până în 2011, în timp ce BERD, BEI, CE și CPM continua să ofere finanțare substanțială. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  53 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 pentru drumurile locale, care sunt negociate anual. Gestionarea slabă și finanțarea insuficientă pentru întreținere rezultă în inegalitatea accesului la serviciile publice (sănătate, educație, accesul pe piață pentru fermieri, etc.). Responsabilitățile pentru întreținere și reparații/reabilitarea drumurilor locale trebuie să fie optimizate, concentrându-se pe rețeaua de bază la nivel central și constrângerile de capacitate la nivel local. Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor a elaborat recent o listă de 35 de drumurilor locale, candidați pentru a fi promovate la statut național. Procesul de selecție este în principal determinat de îmbunătățirea legăturilor și accesul la drumuri magistrale și republicane. Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor este frecvent supus presiunii politice de a îmbunătăți drumurile locale, deoarece resursele tehnice și financiare la nivel local sunt insuficiente. Acest proiect de listă este o încercare de a reacționa la astfel de presiuni. Cu toate acestea, dacă o astfel de schimbare era implementată, responsabilitățile Ministerului Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor și ale Administrației de Stat a Drumurilor ar crește, nu în ultimul rând monitorizarea utilizării stării acestor drumurilor adiționale. Calea ferată Densitatea căii ferate de 32 km de linii de cale ferată la 1.000 km2 este comparabilă cu cea a României și Ucrainei49, însă rețeaua de cale ferată este tehnic sub-dezvoltată50 și în stare proastă. Căile ferate din țările vecine sunt electrificate, în timp ce rețeaua feroviară din Moldova nu este și, în unele cazuri, are ecartamente diferite, prezentând astfel probleme de tranzit. Ca urmare, volumul de trafic este redus și în scădere. Rolul tradițional al căii ferate din Republica Moldova pentru traficul de tranzit internațional este afectat de conflictul transnistrean, chiar dacă acordurile pentru trenurile de tranzit au fost recent obținute. Sistemul feroviar necesită reparații și modernizări semnificative, dar ineficiențele și veniturile alocate, disponibile în prezent, nu permit reabilitări și modernizări. Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor estimează ca aproximativ 23 la suta din rețea, sau peste 270 km de cale ferată, necesită reparații urgente, la un cost estimat de 27 milioane dolari SUA. Strategia prevede, de asemenea, investiții pentru a îmbunătăți accesul în port pe calea ferată. Nu este clar dacă investițiile în extinderea și modernizarea serviciilor de transport feroviar pentru călători este o soluție eficientă și financiar sustenabilă. Opțiunile de politici Guvernul trebuie să ia decizii strategice cu privire la beneficiile relative ale investițiilor suplimentare în sectorul transporturilor în raport cu cheltuielile capitale în alte sectoare și în raport cu alte cheltuieli (recurente). Pentru a asigura finanțarea externă continuă de către instituțiile financiare internaționale și donatori 49 Sistemul național de cale ferată constă din 1.045,4 km de linii principale neelectrificate (din care aproximativ 40 de km sunt duble), cu 90 de posturi. 50 Lipsa de secțiuni duble, a liniilor electrificate și vitezele limitate datorită stării infrastructurii. 54 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova a investițiilor în sectorul drumurilor, Guvernul va trebui să își respecte angajamentele de finanțare adecvată de întreținere a drumurilor prin Fondul rutier. Strategia de transport și logistică va trebui să prioritizeze clar investițiile în sectorul drumurilor,  să direcționeze resursele disponibile către cei mai eficienți utilizatori. Un prim pas spre creșterea eficienței este de a pune în aplicare măsuri de îmbunătățire a întreținerii drumurilor. Eficiența poate fi ridicată prin creșterea concurenței între companiile de întreținere a drumurilor pentru contracte, prin optimizarea lungimii întreținute a rețelei de drumuri și implementarea întreținerii drumurilor prin contracte multianuale (3–5 ani). Capacitatea administrației publice locale pentru transportul drumurilor trebuie să fie consolidată și resursele locale majorate pentru a asigura lucrări de optimizare a rețelei școlare și spitalicești. În special, autoritățile locale ar putea beneficia de creșterea capacității de planificare, programare și executare a întreținerii drumurilor și a lucrărilor de reabilitare. Pregătirea manualelor noi de întreținere și proiectare (vedeți Capitolul 3) va fi utilă pentru drumurile locale. Suplimentar, norme trebuie să fie definite și implementate pentru alocarea resurselor către autoritățile locale în vederea întreținerii și reabilitării drumurilor locale. Pentru transportul feroviar și aerian, favorizarea reformelor vine pe prim plan. Calea ferată trebuie să fie reformată și restructurată înainte de orice investiții majore în modernizarea infrastructurii și materialul rulant. În sectorul transportului aerian, prima secvență a reformelor constă, de asemenea, în modificarea cadrului juridic și instituțional, în special pentru a permite privatizarea Air Moldova. B. Agricultura: Direcționarea mai bună a subvențiilor investiționale pentru creșterea economică incluzivă Tendințele și structura cheltuielilor capitale în agricultură Aproximativ jumătate din cheltuielile capitale anuale în agricultură au fost destinate transferurilor către fermieri sub formă de subvenții investiționale în perioada 2010–12. Aceste transferuri au rămas stabile ca procent din PIB (aproximativ 0,4 la sută), deși ponderea sectorului agricol în totalul cheltuielilor capitale a fost în scădere (vedeți Figurile 4.6 și 4.7). Din anul 2009, subvențiile pentru agricultură s-au reorientat spre sprijinirea investițiilor, marcând o tranziție de la subvenționarea necesităților recurente ale fermierilor. Subvențiile investiționale reprezintă în prezent 80 la sută din Fondul de susținere a agriculturii—creștere de la circa 30 la sută în 2007 (vedeți Figura 4.8). 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  55 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Figura 4.6: Tendințele cheltuielilor capital în sectorul Figura 4.7: Cheltuielile capitale agricole conform agricol, 2006–2012 categoriei economice, 2006–2012 milioane Lei, preturile 2006 share of GoM total capital spending milioane Lei, preturile 2006 1.500 30 1.400 25 1.200 1.000 1.000 20 800 15 600 500 10 400 5 200 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Total cheltuieli capitale ▬▬Ponderea in totalul cheltuielilor capitale „„Investiții capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: BOOST Moldova, estimările angajaților Băncii. Sursa: BOOST Moldova, estimările angajaților Băncii. Moldova cheltuiește sume comparabile de resurse ca proporție din PIB pentru subvențiile agricole față de țările vecine. Cu toate acestea, în ceea ce privește ponderea sectorului agricol în economie, sprijinul Moldovei pentru producătorii săi a fost semnificativ mai mic decât cel oferit de alte țări din regiune, inclusiv România, care a început să primească sprijinul PAC UE în 2007, și Ucraina (vedeți Tabelul 4.1). Figura 4.8: Sprijinul agricol în Moldova, 2006–2012 Tabelul 4.1: Sprijinul agricol în perspectivă regională milioane US$ 70 2006 2007 2008 2009 2010 2011 60 Subvenții agricole ca % din PIB Moldova 0,8 1,3 1,0 1,0 0,5 0,5 50 UE-27 0,9 0,8 0,8 0,8 0,6 0,6 40 Ucraine 2,8 0,9 1,1 1,4 1,5 Rusia 0,4 0,5 0,7 0,6 0,5 30 Subvenții agricole ca % din PAB 20 Moldova 2,6 5,5 3,8 4,4 1,9 1,7 UE-27 28,9 23,5 22,0 23,3 19,7 17,5 10 Ucraine 11,2 3,6 4,6 10,4 5,5 0 Rusia 17,2 18,2 21,9 22,1 21,3 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012est „„Investment subsidies „„Recurrent subsidies Sursa: BOOST Moldova, AIPA. Sursa: OCED [http://www.oecd-ilibrary.org/statistics] pentru UE-27, Rusia și Ucraina; datele Nota traducătorului: Subvenții investiționale; Subvenții recurente. despre Moldova estimate în baza BOOST și a statisticilor BNS. Contextul strategic Modernizarea sectorului agricol este un element cheie pentru creșterea economică actuală și viitoare a Republicii Moldova, precum și pentru reducerea sărăciei. Agricultura cuprindea 13 la sută din PIB si 28 la sută din locurile de muncă în perioada 2009–11, exporturile de produse agricole și alimentare reprezentând aproape jumătate din totalul exporturilor. În același timp, incidența sărăciei este mai mare în mediul rural, în special în rândul fermierilor și lucrătorilor agricoli. 56 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Volatilitatea mare a producției și competitivitatea redusă pe piață sunt două blocaje cheie. Sub-investițiile continue, combinate cu insuficiența forței de muncă și a personalului calificat, au afectat creșterea. Volatilitatea mare a producției agricole reflectă instrumentele sub-dezvoltate pentru diminuarea riscurilor climatice, inclusiv accesul limitat la irigare, și o rată scăzută de adoptare a practicilor și tehnologiilor agronomice moderne. În același timp, sistemele de asigurări inovatoare pentru agricultură lipsesc. În ceea ce privește piața, majoritatea produselor agricole în prezent cultivate în Moldova nu satisfac cerințele de siguranță, calitate, cantitate, varietate și ambalare pentru piețele interne și externe. Acest lucru este valabil mai ales pentru produsele de înaltă valoare, cum ar fi fructele, fructele de pădure, strugurii, fructele ori legumele. Creșterea agriculturii în 2010 și 2011 a fost alimentată de creșterea prețurilor, dar creșterea susținută și rezistența sporită necesitând îmbunătățiri structurale prin investiții și inovare. Prețurile la produsele agricole au crescut în medie cu 43 la sută în 2010, susținând o creștere de 20 la sută a exporturilor agro-alimentare și o reducere de 6 la sută a sărăciei rurale. Aceste tendințe au continuat în 2011, până în vara anului 2012, când seceta a dus la o scădere bruscă a producției agricole (-23 la sută). Politicile sectoriale se axează pe sprijinirea competitivității pe piață și modernizarea sectorului pentru a profita de pe urma integrării în UE. Capturarea oportunitățile deschise prin Acordul de asociere potențial și ALSAC dintre Republica Moldova și UE necesită soluționarea problemelor de calitate și siguranță alimentară. Raționalizarea sistemului de subvenționare în agricultură cu scopul modernizării și îmbunătățirii accesului la piețe este o prioritate.51 Se așteaptă ca subvențiile agricole să sprijine restructurarea sectorului vitivinicol și modernizarea, dezvoltarea unei infrastructuri moderne de piață, reforme în sectorul cărnii și producției de lapte, precum și sprijin pentru dezvoltarea agriculturii de înaltă valoare. O nouă strategie pentru agricultură și dezvoltare rurală este în curs de pregătire, în care un rol important se preconizează a fi dedicat continuarea procesului de restructurare a sprijinului agricol. Problemele principale Sistemul de sprijin în agricultură a evoluat semnificativ în ultimii ani, iar acum este mai bine poziționat pentru a răspunde provocărilor din sector. Orientarea strategică a fost îmbunătățită, și crearea unei instituții specializate, responsabilă de gestionarea și controlul alocării subvențiilor agricole, a consolidat substanțial eficiența și transparența. Agenția de Intervenție și Plăți în Agricultură (AIPA) a fost înființată în 2010 și este responsabilă pentru autorizarea, plata și controlul alocărilor de subvenții, bazându-se în mare parte pe sisteme și procese 51 Cele zece priorități strategice ale Ministerului Agriculturii și Industriei Alimentare pentru perioada 2011–2015 sunt: 1. Implementarea reformei siguranței alimentelor; 2. Efectuarea restructurării și modernizării sectorului vitivinicol; 3. Sprijinul dezvoltării unei infrastructuri moderne de piață; 4. Implementarea agriculturii orientate spre conservare; 5. Reformarea sectorul cărnii și producției de lapte; 6. Sprijinul dezvoltării energiei regenerabile din materii prime agricole; 7. Reformarea sistemului de învățământ și cercetare agricolă; 8. Eficientizarea sistemului de subvenționare în agricultură; 9. Implementarea sistemelor informatice de bază pentru a sprijini funcționarea eficientă a lanțului alimentar; și 10. Sprijinul dezvoltării agriculturii de înaltă valoare. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  57 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 computerizate. Sistemul de sprijin actual al Republicii Moldova în agricultură emulează o serie de caracteristici PAC ale UE, în principal legate de sprijinul investițional pentru dezvoltare rurală. Subvențiile investiționale în 2012 vizează încurajarea producției moderne și inovatoare și a practicilor de post-producere, cu un accent puternic pe sectorul de înaltă valoare cu potențial mare și consolidarea grupurilor de producători. Fondul de sprijin în agricultură pentru 2012 a inclus opt programe, dintre care șase au fost măsuri investiționale52. Dintre acestea, trei au susținut productivitatea și îmbunătățirea competitivității pe piață în sectorul horticol de înaltă valoare. Începând cu 2012, Guvernul a introdus prevederi speciale pentru grupurile de producători (de exemplu un nivel mai ridicat de subvenționare față de producătorii individuali), care doresc să achiziționeze colectiv noi tehnologii și echipamente post-recoltare. Această inițiativă a fost determinată de constrângerea critică de finanțare a investițiilor individuale costisitoare în infrastructura post-recoltare, care sunt cruciale pentru integrarea fermierilor în lanțurile de aprovizionare moderne. Constrângerea financiară este deosebit de mare pentru fermierii mici și mijlocii, care sunt, de asemenea, producătorii primari de culturi de înaltă valoare. Sprijinul agricol pentru producătorii mici sau individuali este modest și nu este comensurabil cu rolul lor curent și potențial în producția agricolă de înaltă valoare. Întreprinderile mari captează circa 75–80 la sută din subvențiile agricole în ultimii trei ani. Unica subvenție care beneficiază în mare parte gospodăriile individuale mai mici53 este cea care stimulează investițiile în producerea legumelor pe terenuri protejate. În timp ce obiectivul principal al ajutoarelor agricole este de a crește productivitatea și exporturile, sprijinul mai mare în sectorul agricol individual poate spori fondurile proprii și promova eficiența mai mare. Actuala alocare a subvențiilor nu este deloc în corespundere cu ponderea sectorului individual în totalul producției agricole, care este semnificativ mai mare decât cea din sectorul corporativ—70 la sută comparativ cu 30 la sută (vedeți Caseta 4.1) Chiar și pentru horticultură, care este produsă în principal de gospodării mici și mijlocii, corelația nu pare foarte puternică. De-plafonarea subvențiilor în 2011 a redus includerea gospodăriilor individuale în procesul de alocare a subvențiilor și a crescut atât dimensiunea medie a subvenției cât și decalajul dintre subvenția medie primită de producătorii mici comparativ cu cei mari. Compararea cifrelor pentru 2010 (plafonate) cu cele pentru 2011 și 2012 (fără plafonare sau cu plafoane majorate) reflectă o poveste foarte convingătoare (vedeți Tabelul 4.2).54 Ca urmare a de-plafonării, participarea gospodăriilor individuale mai mici în sistemul de subvenționare a fost redusă cu circa 6 puncte procentuale. De-plafonarea a majorat, de asemenea, diferența dintre sumele medii de subvenții primite de fermele mici și cele mari. Distribuția regională a subvențiilor agricole în cele trei regiuni ale Moldovei este în concordanță cu distribuția producției culturilor, sumele mai mari fiind direcționate spre nord. Întreprinderile din nord, care 52 Toate subvențiile pentru investiții reprezintă subvenții acordate producătorilor care acoperă o parte (în mod normal între 30 și 50 la sută) din investițiile în active productive, cum ar fi mașini agricole și echipamente, echipamente pentru manipularea post-recoltare și prelucrare a fructelor și legumelor, plantarea de noi livezi și viță de vie, echipamente pentru producerea legumelor pe teren protejat, precum și materiale de creștere a animalelor și echipamente tehnologice. 53 Datele disponibile permit distincția între întreprinderile agricole mari si individuale, deși dimensiunile agricole specifice nu sunt furnizate. Gospodăriile individuale pot varia, de aceea “gospodăriile individuale” nu sunt întotdeauna “fermele mici” (și, de fapt, pot fi companii destul de mari în unele cazuri). Cu toate acestea, datele unitare sugerează clar că fermele individuale sunt, în general, mai mici decât întreprinderile corporative. 54 Estimările din Tabelul 4.2 sunt bazate pe opt articole de subvenționare acordate în toți trei ani (2010–2012). 58 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Caseta 4.1: Sinteză a sectorului întreprinderilor agricole în Moldova Sectorul agricol din Moldova este format din două sub-sectoare mari: sectorul corporativ cu întreprinderi mari, și sectorul individual al gospodăriilor țărănești și parcele de uz casnic. Toate fermele sunt private. ●● Gospodăriile de dimensiuni mici sunt în mare parte pentru scopuri de subzistență și operațiuni de semi- subzistență. Producția lor este variată pentru a asigura fermierilor auto-suficiență, deși ele au un accent puternic pe culturi de înaltă valoare, cu utilizarea intensivă a forței de muncă (fructe, nuci, struguri, legume, cartofi), care sunt în mare parte vândute pentru numerar. Specializarea înaltă a sectorului la scară mică în producția de culturi de valoare înaltă explică ponderea mare în producția agricolă brută. ●● Întreprinderile la scară largă, pe de altă parte, sunt specializate în producția de culturi de mică valoare (cereale, plante oleaginoase, sfecla de zahăr), în principal cultivate pe terenuri închiriate, și au operațiuni extrem de mecanizate. ●● Un sector agricol de tip comercial de dimensiuni medii (10-100 hectare) apare treptat, cel mai des specializat în producția de culturi de înaltă valoare (fructe de pădure, struguri de masă, legume și alte fructe), care în cea mai mare parte sunt cultivate pe terenuri proprii. Figura 4.9: Beneficiarii subvențiilor, 2012 Tabelul 4.2: Beneficiarii individuali și corporativi ai sprijinului agricol, 2010–2012 procente post-recoltare 2010 2011–2012 zoo animale % subvenții pentru gospodăriile 28,1% 22,6% zoo individuale echipamente tehnica agricola Mărimea medie a subvenției, USD 7.511 8.380 legume Mărimea medie a subvenției – 10.122 12.526 sectorul corporativ, USD vii Mărimea medie a subvenției – 4.520 3.929 livezi sectorul individual, USD asigurari credite 0 20 40 60 80 100 „„Corporate sector „„Individual sector Sursa: AIPA. Sursa: AIPA. sunt mai mari și se bucură de condiții climatice și soluri mai bune, au primit subvenții mai mari decât gospodăriile în restul țării. Nu este clar dacă subvențiile investiționale actuale sprijină în mod eficient investiții sporite. Cum era de așteptat, jucătorii cei mai mari și cu cele mai multe resurse din sector captează cele mai multe subvenții. Însă, pierderi semnificative pot însoți acest proces, după cum arată experiența UE. Evaluările efectuate privind impactul sprijinului pentru investiții agricole al UE au demonstrat direcționarea slabă, care duce la efecte de sprijin pentru întreprinderile mari, cu investiții mai mult tradiționale decât inovatoare, și sprijin pentru întreprinderile cu o valoare substanțială a activelor, care ar putea investi fără suport public.55 În Moldova acest risc este amplificat, deoarece resursele publice limitate disponibile pentru sprijinul investițional sunt capturate de către un număr mic de întreprinderi agricole mari, care investesc în tehnologii și echipamente tradiționale, limitând atât amploarea 55 Sursa: Document de lucru al Comisiei, Evaluarea impactului, Anexa: 4 Dezvoltarea rurală, 12 octombrie 2011. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  59 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 impactului cât și efectele colaterale. Reducerea Figura 4.10: Raportul investiții/subvenții, 2010–2012 investițiilor asociate subvențiilor în 2011 și 2012 raportul investiții/subvenții 60 sugerează diminuarea câștigurilor din resursele publice investite (vedeți Figura 4.10). Acest lucru 50 ar putea fi explicat printr-un mediu care a devenit 40 mai puțin favorabil decât în 2010. Un alt factor este înlăturarea plafonului pentru subvenții în 2011. 30 20 Programul de sprijin agricol din 2013 a fost consolidat pentru a spori acoperirea programului, 10 a stimula investițiile inovatoare și tinerii fermieri 0 și grupurile de producători. Volumul anunțat pentru Orch & Vin Vegs Machinery Liv Equip Liv Breeds PH Infra „„2010 „„2011 „„2012 2013 este similar cu cel din anii precedenți (400 Sursa: AIPA. milioane lei, sau 33 milioane dolari SUA) și include cele opt programe din 2012, plus două programe suplimentare. Un număr de revizuiri și ajustări au vizat neajunsurile programelor din 2010–2012. Plafonul pentru subvențiile primite de către orice producător a fost reintrodus și/sau plafoanele au fost reduse pentru unele programe, ratele de subvenționare a scăzut pentru anumite tipuri de echipament de tip tradițional, numărul de programe destinate grupurilor de producători a crescut și sprijinul special pentru tinerii fermieri a fost introdus. Unele elemente ale programului din 2013 trebuie să fie tratate cu prudență, reprezentând riscuri și efecte adverse. Creșterea ratei de subvenționare față de 2012 a fost stabilită pentru mai multe programe, unele depășind 50 la sută din valoarea investiției. Astfel de rate mari de subvenționare pot denatura stimulentele și investițiile directe în sectoarele cele mai profitabile, care este deosebit de problematic în cazul sectoarelor care se confruntă cu probleme de acces pe piață (cum ar fi cel animalier). De asemenea, nu este clar de ce, de exemplu, investițiile în ambalare au o rată de subvenționare mai mică decât investițiile în depozitare la rece (30 la sută față de 50 la sută), chiar dacă eșecul pe piață este mult mai mare în cazul afacerilor caselor de ambalare. Investirea banilor publici în sectoarele, în care nu există un eșec real pe piață, reduce impactul cheltuielilor capitale publice. Opțiunile de politici Programele anterioare trebuie să fie evaluate ca parte din dezvoltarea unei noi strategii pentru agricultură și dezvoltare rurală. Restructurarea și eficientizarea sistemului de sprijin agricol, care a început în 2010, este încă în proces de lucru. Ar fi oportun să fie realizat un diagnostic a rezultatelor la zi și al opțiunilor de reformă. Evaluarea ar trebui să identifice programele ce trebuie menținute și programele ce trebuie eliminate treptat sau abrogate, precum și lacunele critice sau programele care lipsesc în cadrul sprijinului actual. Durata programului și ratele de subvenționare ar trebui să fie evaluate și revizuite conform necesităților (având în vedere scăderea ratelor de subvenționare sau eliminarea treptată a programelor de-a lungul timpului). Un set de opțiuni de reformă este propus în Tabelul 4.3 în continuare. 60 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Tabelul 4.3. Rezumat al opțiunilor de reformă propuse pentru programele de investiții în agricultură # Măsura de sprijin Opțiunile de reformă propuse Refocusarea subvențiilor investiționale pentru a declanșa inovații, integrarea pe piață și incluziunea producătorilor agricoli 1 Podgorii și livezi Considerarea concentrării exclusive pe sprijinirea tehnologiilor extrem de productive inovatoare, care nu sunt încă noi adoptate la scară largă. 2 Legume pe Acest program, cu toate modificările din 2013, trebuie să fie continuat, subvențiile acoperind doar achizițiile de terenuri protejate investiții. 3 Echipament și Considerarea eliminării programului și/sau reducerea domeniului său de aplicare, prin sprijinirea exclusivă a utilaj agricol utilajului și echipamentului agricol modern, în special cu scopul de a aborda sectorul prioritar de înaltă valoare. 4 Echipament Dat fiind că oportunitățile pe piață (în special de export) pentru produsele animaliere rămân limitate, cele două pentru sectorul programe trebuie să fie monitorizate atent și, posibil, refocusate. Revizuirea ar putea îngusta sprijinul la produse animalier selectate, care prezintă oportunități promițătoare pe piață. 5 Specii de șeptel 6 Echipament de Acest program este, în general, eficient, dar ar putea fi consolidat printr-o abordare de sprijin prin acordarea de procesare post- subvenții mai mari activităților inovatoare. Revizuirea priorităților și considerarea accentului acestui tip de sprijin recoltare exclusiv pe sectorul de înaltă valoare. Noi programe inter-sectoriale pentru o abordare exhaustivă a provocărilor din sector: atragerea oamenilor tineri, adaptarea la schimbările climatice și consolidarea accentului pe piață 7 Cerințele Susținerea eforturilor din sectorul privat de conformare cu UE privind securitatea alimentară și cerințele de de calitate calitate pentru a îmbunătăți accesul pe piață (pentru culturi și produse animaliere). Considerarea susținerii și siguranță grupurilor de producători printr-o rată de subvenționare mai mare. alimentară 8 Adaptarea la Instituirea unui pachet privind schimbările climatice, care ar combina: (i) sprijin recurent pentru a stimula schimbările adoptarea de noi soiuri cu randament ridicat, precum și soiuri rezistente la căldură și secetă; (ii) sprijin climatice investițional pentru echipamente/sisteme inteligente sub aspect de schimbări climatice (anti-grindină, anti- îngheț, irigare, altele); și (iii) asistență tehnică și consiliere cu privire la riscurile generale ale schimbărilor climatice și măsurile de adaptare la nivel de exploatare, precum și mai multe recomandări specifice/instruire cu privire la cea mai eficientă cultivare/utilizare a soiurilor și echipamentelor noi. 9 Tinerii fermieri Sprijinul pentru tinerii agricultori (sub 40 de ani) a fost introdus în programul din 2013. Considerarea aprofundării acestui suport prin acordarea unui singur sprijin financiar pentru crearea gospodăriilor proprii, împreună cu consiliere cu privire la piață și afacere. Acest program nou ar trebui să fie evaluat după o perioadă de timp de 2-3-ani pentru a decide vizavi de continuarea sau încetarea sa. Reformele propuse în cadrul programului: 1. Plafonarea (o limită de sus) subvenției oferite unei întreprinderi. 2. Instituirea unei limite de timp—3–5 ani (în unele cazuri 7)—pentru acordarea subvenției. 3. Reducerea dimensiunii/ratei subvenției în timp. 4. Considerarea stabilirii diferitor rate/dimensiuni ale subvenției (de la 10 la maxim 50%). Este necesar un program multianual, cu reguli clare de joc într-un interval de timp, pentru a stabiliza așteptările sectorului privat și a îmbunătăți planificarea, implementarea și evaluarea programului. Programul de subvenții curent este supus revizuirii și modificării în fiecare an calendaristic, sau uneori chiar în același an. Această perspectivă pe termen scurt nu reușește să asigure stabilitatea și coerența de mesaje și instrumente politice, și face programul vulnerabil la influența grupurilor puternice de lobbyism agricol. Un program multianual ar fi mai bine poziționat pentru a depăși aceste provocări și ar îmbunătăți, de asemenea, planificarea, executarea, monitorizarea și evaluarea programului. O anumită flexibilitate a programului multianual ar putea fi menținută pentru a permite corectarea limitată și/sau detalii suplimentare în programele adoptate, în baza informațiilor de monitorizare în timp util. În timp ce considerentele de eficiență în alocarea subvențiilor investiționale pot produce un program care beneficiază fermierii cu mai multe resurse, capitalul propriu trebuie să fie luat în considerare pentru a realiza o creștere comună pe termen lung. Ajustarea limitelor sumelor de subvenții disponibile pentru fiecare beneficiar în parte și reducerea ratelor de subvenționare poate ajuta la îmbunătățirea acoperirii programului (și, astfel, la includere) în contextul constrângerile legate de resurse și, eventual, fără diminuarea efectelor generale. Limitarea subvenționării tradiționale a mașinilor agricole de mari dimensiuni și reorientarea sprijinului pentru a 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  61 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 viza tehnologii și echipamente de mare valoare legate de dimensiuni mai mici (care este, în primul rând, în zona fermierilor mici și mijlocii), ar duce la o distribuție mai echitabilă a resurselor capitale publice. Sprijinul specific pentru grupurile de producători este un vehicul important pentru întărirea capacității micilor fermieri de a accesa piețele și de a îmbunătăți, astfel, veniturile. Programele de subvenționare investițională ar trebui să fie mai selectiv și să adopte o abordare strategică, concentrată pe stimularea competitivității și integrarea pe piață. Un prim pas ar fi o analiză aprofundată a rezultatelor obținute din programele investiționale în derulare, în special programele care au fost în vigoare pentru o perioadă lungă de timp. Programele care absorb o mare parte din resurse (cum ar fi programul de echipamente și utilaj, livezile și podgoriile, și programul de echipamente post-recoltare) ar putea fi reduse pentru a se concentra exclusiv pe sprijin pentru: (i) producția inovatoare și practici post-producție cu o un impact mai puternic asupra productivității pe termen lung și a competitivității sectorului, precum și (ii) sub-sectoarele cu avantaje comparative. Orice sprijin investițional ar trebui să aibă o clauză de reziliere sau terminare, în combinație cu o rată de scădere vizând reducerea treptată a dependenței de subvenții. Programul de sprijin agricol ar trebui să includă instrumente specifice care se ocupă cu lipsa de capital uman, volatilitatea mare a producției și modele conexe de schimbările climatice și un accent puternic pe piață. Elementele suplimentare, care ar putea ajuta la reformarea sectorului agricol al Republicii Moldova, includ următoarele: (i) Agenda competitivității susținută în prezent prin investiții private bine țintite trebuie să fie extinsă pentru a sprijini, de asemenea, respectarea cerințelor și standardelor pe piață de către sectorul privat ca elemente- cheie ale accesului sporit pe piață. (ii) Eforturile de a spori competitivitatea pe piață ar trebui să meargă mână în mână cu eforturile de sporire a productivității agricole, luând în considerare schimbările climatice. Sprijinul de stat pentru implementarea instrumentelor de diminuare a riscurilor climatice, precum și măsuri de adaptare la schimbările climatice ar putea fi livrate ca un amestec de sprijin financiar (de exemplu, noi soiuri de plante rezistente la schimbările climatice sau co-finanțarea investițiilor de reducere a riscurilor meteorologice, etc.), precum și transferul de cunoștințe. (iii) Eforturile de a menține tinerii în agro-business ar trebui să cuprindă o abordare amplă, construită pe trei piloni: eficientizarea sistemului de învățământ agricol, personalizarea sprijinul public pentru tinerii fermieri și o agendă dinamică de dezvoltare rurală. 62 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova C. Utilitățile: Îmbunătățirea rezultatelor în sectorul de alimentare cu apă și canalizare Tendințele și structura cheltuielilor capitale în sectorul utilităților și cel locativ În urma unui declin puternic în perioada anilor 2007–09, cheltuielile capitale pentru utilități și locuințe s-au recuperat în perioada 2010–11  (vedeți Figura 4.11). Cheltuielile pentru utilități constituie în medie trei sferturi din cheltuielile capitale în sector și sunt concentrate sub-sectorul de apă și canalizare, în special investiții în infrastructura de alimentare cu apă și canalizare la nivel municipal și rural (vedeți Figura 4.12). Figura 4.11: Tendințele cheltuielilor capitale pentru Figura 4.12: Cheltuielile capitale pentru utilități utilități și sectorul locativ, 2006–2012 conform categoriei economice, 2006–2012 milioane Lei, preturile 2006 ponderea in total cheltuieli capitale, GRM milioane Lei, preturile 2006 800 20 700 700 18 600 16 600 14 500 500 12 400 400 10 8 300 300 6 200 200 4 100 100 2 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Total cheltuieli capitale ▬▬Ponderea in total cheltuieli capitale „„Investiții capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: Baza de date BOOST, baza de date IDM. Sursa: Baza de date BOOST, baza de date IDM. Diminuarea cheltuielilor capitale pentru utilități, observată între 2007 și 2009, a fost cauzată preponderent de sub-executarea bugetului guvernului central. Ambele sume aprobate ale autorităților centrale și locale au Figura 4.13: Tendințele cheltuielilor capitale pentru utilități ale autorităților centrale și locale milioane, MDL, prețuri curente milioane, MDL, prețuri curente 450 450 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ▬▬Central aprobate ▬▬Central executate ▬▬Local aprobate ▬▬Local executate Sursa: Baza de date BOOST. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  63 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 crescut în această perioadă, în timp ce sumele executate au scăzut (vedeți Figura 4.13). Sub-executarea bugetului central s-a datorat întârzierilor în implementarea proiectelor. Proiectele întârziate le-au inclus pe cele din Fondul Național de Dezvoltare și proiectele cu finanțare externă. Ca urmare a deficiențelor de implementare a proiectelor, Moldova nu a fost în măsură să utilizeze pe deplin fondurile externe disponibile. În 2012, 51 la sută din cheltuielile capitale în sectorul utilităților au fost finanțate din bugetul general al guvernului, 4 la sută din taxe și venituri colectate independent de autoritățile locale și 45 la sută au fost finanțate din surse externe. Contextul strategic Strategia Guvernului din 2007 pentru sectorul de alimentare cu apă și canalizare56 prezintă obiectivele specifice pe termen mediu (2008–2012) și lung (2012–2025). Această strategie solicită îmbunătățiri substanțiale în eficiența și fiabilitatea sistemelor existente și îndeplinirea țintelor ODM57 pentru apă potabilă și canalizare și a Directivelor Comisiei Europene privind aprovizionarea cu apă și canalizarea.58 Problemele principale Odată cu descentralizarea, sistemele de alimentare cu apă și canalizare s-au deteriorat. Descentralizarea serviciilor de apă și canalizare după 2000 au transferat responsabilitățile de furnizare a serviciilor către municipalități și regii (“Apă Canal”). Veniturile din tarife și toate celelalte taxe colectate independent de autoritățile locale abia acopereau costurile operaționale și de întreținere. Ca urmare a capacității instituționale și experienței municipalităților în mobilizarea și administrarea fondurilor suplimentare, în general limitate, investițiile au fost insuficiente și sistemele de alimentare cu apă și canalizare s-au deteriorat. În plus, fragmentarea sistemului a restricționat economii de proporții, astfel reducând eficiența. Disparitățile geografice au crescut, de asemenea, în detrimentul orașelor secundare și terțiare. Cel mai mult necesită reparații și reabilitare orașele mai mici, dar capacitatea lor de a crește veniturile este slabă: venitul total generat de regia Apă Canal Chișinău în 2007 a fost 360 milioane lei față de 170 milioane lei generate de celelalte 41 56 Aceasta definește cadrul strategic de acțiune în sub-sector, împreună cu obiectivele de dezvoltare a infrastructurii, ulterior prezentate în Strategia națională de dezvoltare regională 2010–2012 și proiectul Legii apelor din 2008. 57 Țintele sunt stabilite la 65 la sută din moldoveni cu acces la surse îmbunătățite de apă (de exemplu, conducte de apă în locuință) si 65 la sută din populație cu facilități sanitare îmbunătățite (de exemplu, cu sistem de canalizare prin conducte) până în 2015. 58 O strategie revizuită, actualmente în curs de elaborare, actualizează obiectivele sectoriale. De exemplu, se recomandă ca îmbunătățirea cadrului de reglementare să se concentreze asupra apropierii de trei directive CE: Directiva-cadru privind apa 200/60/CE, Directiva 91/271/CEE privind tratarea apelor reziduale urbane și Directiva 98/83/CE privind calitatea apei destinate consumului uman. 64 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova de regii la un loc. Resursele și capacitatea insuficiente constrâng cheltuielile în domeniile în care necesitățile sunt substanțiale. Necesitățile investiționale și de reparații sunt considerabile. În 2006, toate municipalitățile și orașele dispuneau de apă aprovizionată prin conducte, însă numai jumătate din localitățile rurale și doar 40 la sută din comunitățile rurale aveau canalizare rudimentară. Infrastructura urbană și rurală a fost într-o stare de degradare avansată, cu aproape 45 la sută din sisteme necesitând reabilitare. Conform situației din 2012, 44 la sută din sistemele de alimentare cu apă înregistrate și 40 la sută din sistemele de management al apelor uzate Figura 4.14: Avarierea conductelor per km/an necesitau în continuare reabilitare completă. Rata de spargeri teava ăer km,per an 8 avariere a conductelor a constituit aproximativ 7,4 7 avarieri per km/anual în 2010, care este de 30 de 6 ori mai mare decât rata în sistemele occidentale bine 5 întreținute (vedeți Figura 4.14).59 Sistemele slabe de aprovizionare cu apă și canalizare contribuie, la rândul 4 lor, la proliferarea bolilor transmise prin apă.60 3 2 Nivelul actual al cheltuielilor capitale pentru 1 aprovizionarea cu apă și canalizare nu este 0 RUS HUN POL BLR CZE BGR LTU KGZ KAZ SVK UZB ROU ARM UKR GEO TJK AZE MKD ALB TUR MDA suficient pentru a realiza obiectivele strategice Sursa: Baza de date IBNET. de a stopa deteriorarea infrastructurii existente, Notă: Datele din acest grafic sunt pentru ultimul an disponibil (2005–2011). nemaivorbind de creșterea ofertei și a calității serviciilor. Necesitățile de cheltuieli pentru anii 2007–2025 pentru o varietate de scenarii au fost cuantificate într-un raport OCED/EUWI/DFID din 200861. În conformitate cu scenariul de bază (care propune doar stoparea deteriorării sistemului), cerințele de cheltuieli capitale au fost de aproximativ 500 milioane lei anual (în prețuri constante, 2006). Alocările bugetare pentru cheltuielile capitale în utilități nu au fost suficiente în contextul necesităților de finanțare estimate și, cheltuielile reale au fost chiar mai mici, din cauza sub-executării, astfel crescînd diferența de finanțare comparativ cu scenariul de bază62. Guvernul a bugetat în medie aproximativ 473 milioane lei anual în perioada 2010–12, dar a cheltuit numai 291 milioane lei anual. Progresele în extinderea accesului la infrastructura de apă și canalizare au fost lente. Ponderea populației din Moldova cu acces la resurse de apă îmbunătățite a fost 46 la sută în anul 2006 și 55 la sută în 2009. Având în vedere viteza de expansiune a acoperirii, obiectivul de 65 la sută pentru 2015 este puțin probabil să fie atins. Ponderea populației cu acces durabil la canalizare a constituit 43 la sută în 2006 și a ajuns la 54,6 la sută în 2011, ceea ce face realizarea țintei de 65 la sută până în 2015, de asemenea, puțin probabilă (determinând revizuirea). Resursele acvatice și obiectivele de salubritate rămân la nivel de 65 la sută, dar se așteaptă a fi realizate mai mult în 2020 și, 59 Banca Mondială, FMI, Națiunile Unite Moldova et al., 2009, “Moldova: Note de politici pentru Guvern”. 60 Incidența bolilor diareice la copiii cu vârsta sub 5 ani (un indicator proxy pentru incidența bolilor transmisibile prin apă) constituia 5,6 la 100.000 populație în 2011 în Moldova față de 0,4 în medie în UE (2009), 2,7 în România (2010) și 1,1 în Ucraina (2010) (baza de date europeană OMS Sănătate pentru toți HFA-DB, 2012). 61 OECD/EUWI/DFID, 2008, “Facilitarea Dialogului Politic și dezvoltarea Strategiei Naționale de Finanțare rurală și Urbană a Aprovizionării cu Apă și Canalizare în Moldova”, p. 105. 62 Proiectul de actualizare a strategiei re-evaluează nevoile de investiții. Finanțarea așteptată internă bugetară a sectorului pentru 2013–2027 este estimată la circa 458 milioane lei pe an, în timp ce proiectele finanțate extern sunt de aproximativ 351 milioane lei pe an, pentru 2013–2027. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  65 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 respectiv, 2025 decât în 2015. Inegalitatea în accesul la canalizare este mare: 90 la sută din cei care nu au acces la canalizare locuiesc în mediul rural și doar aproximativ 5 la sută din populația rurală este conectată la sistemul de canalizare. Procentul populației cu acces la salubrizare îmbunătățită nu s-a schimbat semnificativ din 2008 (45,9 la sută), aceasta sugerând, de asemenea, că realizarea țintei de 71,8 la sută până în 2015 este puțin probabilă.63 Opțiunile de politici În sectorul utilităților, consolidarea capacității de implementare este esențială: • Îmbunătățirile în administrarea investițiilor publice (descrise în Capitolul 3) sunt necesare pentru a crește eficiența investițiilor în sectorul de apă și canalizare. Accentul trebuie pus pe orientarea strategică (prin dezvoltarea unor planuri-master), evaluare (în special cu studii de fezabilitate și de evaluare a impactului asupra mediului) și implementare (vedeți punctul de mai jos). • Creșterea absorbției de fonduri de la donatori va fi ajutată de îmbunătățirea achizițiilor și a aptitudinilor administrative ale agențiilor locale și companiilor utilitare. Pentru a maximiza utilizarea resurselor disponibile, după cum se prevede în strategia națională, ar trebui să fie elaborate sau revizuite standardele tehnice și directivele pentru proiectarea, construcția și exploatarea infrastructurii de apă și canalizare. • Problemele de guvernare și livrare a serviciilor publice legate de transferul de responsabilități pentru serviciile de aprovizionare cu apă și canalizare către municipalități în anii 1990, trebuie să fie abordate prin mobilizarea comună a resurselor și capacităților, identificarea economiilor de proporții și explorarea modurilor de facilitare a accesului la finanțare pentru furnizorii locali de servicii. D. Educația: De la optimizarea rețelei la îmbunătățirea calității Tendințele și structura cheltuielilor capitale în sectorul educațional Ponderea cheltuielilor capitale în totalul cheltuielilor pentru educație reprezintă acum 7 la sută, în scădere de la 15 la sută in 2006. Totuși, în 2012, educația a rămas al treilea cel mai mare sector în bugetul capital (după 63 PNUD, 2012, “Analiza realizărilor și provocărilor principale în implementarea agendei naționale ODM”, raport de politici 02/12, Unitatea de politici pentru Moldova. 66 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova agricultură și transporturi), cu aproximativ 10 la sută din totalul cheltuielilor capitale (vedeți Figura 4.15).64 Șaizeci la sută din cheltuielile capitale în sectorul educației sunt realizate la nivel local. Acest lucru reflectă responsabilitățile autorităților locale în gestionarea și finanțarea școlilor. Trei sferturi din cheltuielile capitale din sector sunt finanțate din fondul bugetului general, 10 la sută sunt finanțate din surse externe și restul sunt finanțate din veniturile colectate independent de către autoritățile publice centrale și locale. Figura 4.15: Cheltuielile capitale în educație, 2006–2012 Figura 4.16: Distribuția cheltuielilor capitale în educație conform categoriei economice, 2006–2012 milioane lei, preturile 2006 ponderea in totalul cheltuielilor milioane lei, preturile 2006 1.000 18 1.000 900 16 900 800 14 800 700 700 12 600 600 10 500 500 8 400 400 6 300 300 200 4 200 100 2 100 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Total cheltuieli capitale ▬▬Ponderea in total cheltuieli capitale „„Investiții capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: Baza de date BOOST, IDM. Sursa: Baza de date BOOST, IDM. Din anul 2009, investițiile capitale în sectorul educațional au scăzut, în timp ce reparațiile capitale au crescut, cu excepția nivelului preșcolar. Investițiile capitale au scăzut în școlile primare și secundare generale, precum și în instituțiile de învățământ superior (vedeți Figura 4.16). Spre deosebire, investițiile capitale în instituțiile preșcolare au rămas stabile, constituind în medie 16 milioane lei anual în perioada 2006–12. Reparațiile capitale au fost în mare parte realizate în instituțiile preșcolare, gimnazii și licee. Contextul strategic Strategiile naționale se concentrează pe calitate, acces egal și alinierea la necesitățile pieței muncii. Așa cum este prevăzut în Strategia consolidată de dezvoltare a învățământului pentru 2011–15, obiectivul general al Guvernului este de a oferi “acces echitabil și nediscriminatoriu la educație de calitate la toate nivelurile învățământului pentru toți copiii, inclusiv cei din familii vulnerabile, cei cu necesități educaționale speciale și 64 Scăderea cotei cheltuielilor capitale în totalul cheltuielilor pentru educație provine din finanțarea bazată pe contribuții și normele și standardele asociate alocării resurselor. Alocarea bugetului în sector este dominată de practici bugetare incrementale. Categoriile de buget protejate—salariile și contribuțiile sociale, utilitățile și mesele în școli—reprezintă o mare parte a cheltuielilor bugetare în educație. Acest fapt constrânge cheltuielile capitale. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  67 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 reprezentanții minorităților etnice”. Strategia solicită, de asemenea, reforma învățământului profesional și tehnic și reforma învățământului superior pentru a fi adaptate la necesitățile pieței muncii. Acest obiectiv este, de asemenea, prominent în SND, subliniind necesitatea de a “alinia sistemul de învățământ la necesitățile pieței forței de muncă cu scopul de a spori productivitatea muncii și creșterea ocupării forței de muncă în economie.” Strategia în sectorul educației include indicatori de monitorizare, dar nu dispune de o estimare a investițiilor capitale necesare pentru a atinge obiectivele. Strategia include repere și indicatori de monitorizare și evaluare. Aceasta include, de asemenea, previziunile de cheltuieli publice pentru fiecare program și sursele de finanțare preconizate, dar nu include estimări ale cerințelor de capital (ritmul de reabilitări sau investiții, costurile estimate, etc.). Problemele principale Ciclul primar și general secundar Rețeaua de școli primare și generale secundare este supradimensionată. Ca urmare a scăderii natalității și a exodului, cererea pentru educație în sub-sectoarele primar și general secundar a scăzut drastic în ultimele două decenii. Cu toate acestea, rețeaua școlară a rămas supradimensionată. Numărul elevilor a fost cu 26,7 la sută mai mic în perioada 2007–08 față de 2002–03, reducerea numărului de școli a fost minoră, înregistrând 1534 de Figura 4.17: Declinul relativ în numărul de școli, cadre școli în perioada anilor 2007–08 față de 1580 de școli didactice și elevi în Moldova, 1991–2011 în 2002-20 (vedeți Figura 4.17). 100 Necesitățile de reabilitare sunt substanțiale. 90 Aproximativ 60 la sută din clădiri au peste 30 de ani si 80 41 la sută din toate clădirile școlare necesită reparații 70 capitale. Rampele de acces pentru copiii cu dizabilități fizice s-au construit în doar 11,2 la sută din clădiri.65 60 50 Optimizarea în curs de derulare a rețelei școlare și reforma de finanțare a școlilor se așteaptă 40 1991 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 să creeze spațiu pentru cheltuielile capitale ▬▬Numărul de școli ▬▬Numărul de profesori ▬▬Numărul de studenți necesare. Moldova a întreprins măsuri importante Sursa: CISSTAT, “Statisticile țărilor CSI”. Nota traducătorului: Numărul de școli; Numărul de cadre didactice; Numărul de elevi. prin implementarea simultană a “optimizării rețelei” (închiderea școlilor cu prea puțini elevi, clase mici și raporturi mici elevi/cadre didactice, și reduceri de personal) și pilotării finanțării per-elev în două raioane (Căușeni și Rîșcani) în 2010.66 Implementarea la nivel național a 65 Banca Mondială, FMI, Națiunile Unite Moldova et al., 2009, “Moldova: Note de politici pentru Guvern”, pp.50–56. 66 Acestora li s-au alăturat mai târziu 11 raioane suplimentare și două municipii în 2012. Reforma urmează a fi implementată la scară națională în 2013. 68 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova finanțării per-elev se așteaptă să genereze economii de aproximativ 0,3–0,5 la sută din PIB. Datele preliminare de la Căușeni și Rîșcani sugerează ca realocări semnificative de resurse de la cheltuieli recurente la cele capitale se vor produce, o parte mai mare din fonduri fiind direcționată spre îmbunătățirea sistemelor de aprovizionare cu apă, de canalizare și de livrare a agentului termic. Învățământul secundar profesional/specializat și superior Șomajului mare în rândul tinerilor și lipsa aptitudinilor sugerează necesitatea alinierii în continuare a învățământului profesional și tehnic și a învățământului superior cu necesitățile pieței muncii. Rata șomajului în rândul moldovenilor cu vârsta cuprinsă între 15 și 24 de ani în 2011 a constituit 14,9 la sută, comparativ cu 6,7 la sută la nivel național. Doar 22 la sută din tineri au găsit un loc de muncă imediat după absolvire în 2010, și un procent relativ mic de absolvenți sunt angajați în domeniul în care au obținut calificări. Optzeci și cinci la sută din companii se plâng de aptitudinile tinerilor recrutați. Creșterea calității învățământului profesional, tehnic și superior necesită o nouă legislație pentru a ajusta sectorul la normele europene, reforme în cercetare și inovații și dezvoltarea de programe orientate spre profesionalizare. Investiții suplimentare în infrastructura necesare pentru a atinge scopurile în învățământului profesional sunt identificate planul de acțiuni al Strategiei de Dezvoltare a Învățămîntului Profesional pentru anii 2013–202067. Ciclul preșcolar Obiectivele Guvernului de creștere a înscrierilor în ciclul preșcolar au generat noi necesități investiționale în sub-sectorul preșcolar. ODM-urile și Strategia consolidată de dezvoltare a învățământului pentru 2011–2015 a stabilit obiective specifice pentru învățământul preșcolar, în special: (i) Creșterea ratei de înscriere în programele preșcolare a copiilor de 3-6 ani, de la 41,3 la sută în 2002 până la 75 la sută în 2010 și 78 la sută în 2015; (ii) Creșterea ratei de înscriere a copiilor de 6–7 ani, de la 66,5 la sută în 2002 până la 95 la sută în 2010 și 98 la sută în 2015; (iii) Reducerea discrepanțelor între zonele rurale și urbane și între grupurile dezavantajate și cele cu venituri medii. Au fost înregistrate progrese în direcția realizării acestor obiective. În timp ce ținta pentru copiii de 6–7 ani s-a dovedit a fi dificil de monitorizat, rata de înscriere a copiilor de 3–6 ani a constituit 81,8 la sută în 2011. Progrese 67 Strategia adoptată de Guvern în luna Februarie 2013, arată că în mare parte majoritatea instituțiilor profesionale și tehnice au echipamente învechite și nu contribuie la dezvoltarea abilităților profesionale, necesitînd investiții de înlocuire. Optimizarea rețelei de școli vocaționale și o mai bună utilizare a resurselor ar permite crearea de spațiu fiscal pentru investiții calitative în acest sector. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  69 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 mai mari s-au înregistrat în zonele rurale68. Atingerea obiectivelor pentru înscrierea în ciclul preșcolar necesită noi investiții, care nu au fost cuantificate la nivel de țară69. În 2009, 230 de localități din Republica Moldova nu au avut instituții preșcolare. Obiectivele strategice ale Guvernului au fost transpuse în cheltuieli durabile pentru70, precum și cheltuieli mai mari pentru reparații capitale și construcția grădinițelor noi. Reforma în derulare a optimizării rețelei de școli generale secundare oferă oportunitatea de a spori infrastructura pentru instituțiile preșcolare sau centrele comunitare, dat fiind că Guvernul intenționează să utilizeze școlile secundare generale acum vacante sau redundante (în special în zonele rurale). Contribuțiile din partea autorităților centrale au finanțat, de asemenea, conexiunea a 93 de grădinițe la sistemul de alimentare cu gaz. În plus, Inițiativa cu aplicare rapidă Educație pentru toți a Băncii Mondiale a completat eforturile de reabilitare a grădinițelor și a facilitat crearea/construirea centrelor educaționale alternative71. Opțiunile de politici Continuarea optimizării rețelei de școli secundare va permite redirecționarea fondurilor spre creșterea calității în școlile consolidate și sporirea accesului la învățământul preșcolar de calitate. Recomandările pentru îmbunătățirea managementului investițiilor publice (screening, în special preliminar, selectarea și monitorizarea proiectelor) sunt deosebit de relevante pentru sectorul educației. Va fi necesară o prioritizare mai mare și screening-ul îmbunătățit de proiecte în educație pentru a asigura că cheltuielile capitale în sectorul educației oferă mai multe oportunități egale. Problemele de proliferare a obiectelor mici, cu puțină pregătire, finanțare întreruptă și finalizare lentă sunt deosebit de acute în educație. În timp ce negocierile politice vor influența în mod inevitabil alocările finale, dezvoltarea unei serii de proiecte, care îndeplinesc criterii obiective, la un prim nivel de selectare va ajuta prioritizarea în funcție de necesități și capital. O monitorizare mai bună (în special cu indicatori nefinanciari și o abordare mai programatică) va crește eficiența prin crearea legăturii între contribuții și produse și rezultate. 68 Grantul Global Partnership for Education (4,4 milioane USD, din Martie 2012) continua să acorde asistență pentru îmbunătățirea accesului la serviciile instituțiilor pre-școlare punînd accentul pe îmbunătățirea calității. 69 Un sistem de selectare a localităților funcționează în cadrul grantului Global Partnership for Education, prin care localitățile pentru reabilitare sunt selectate în baza evaluării eficienței costurilor vis-avis de accesul la educație. 70 Computere, faxuri, scaune, cabinete, etc. 71 Prin intermediul a două granturi EFA-FTI1 și EFAT-FTI2 în valoare de 8,8 milioane USD a fost susținut accesul la servicii preșcolare pentru aproximativ 9000 de copii, prin renovarea și dotarea a 65 de instituții preșcolare (6,4% din total) și dotarea mai multor grădinițe și centre comunitare renovate de către autoritățile locale. 70 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova E. Sănătatea: Optimizarea rețelei pentru îmbunătățirea calității și eficienței Tendințele și structura cheltuielilor capitale în sectorul sănătății Cheltuielile capitale în sectorul sănătății s-au contractat în timpul crizei din 2008–09. În 2012, acestea au constituit 0,4 la sută din PIB, în scădere de la 0,8 la sută din PIB în 2008. Investițiile finanțate intern au scăzut rapid, în timp ce cheltuielile pentru proiectele finanțate din surse externe au crescut (vedeți Figurile 4.18 și 4.19). Figura 4.18: Cheltuielile capitale în sănătate, 2006–2012 Figura 4.19: Distribuția cheltuielilor capitale în sănătate conform categoriei economice, 2006–2012 share of GoM Ponderea in totalul cheltuielilor million lei, preturile 2006 milioane lei, preturile 2006 12 700 600 10 600 500 500 8 400 400 6 300 300 4 200 200 2 100 100 0 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 „„Total cheltuieli capitale ▬▬Ponderea in total cheltuieli capitale „„Investiții capitale „„Transferuri capitale în interiorul țării „„Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe „„Lucrări de reparații capitale „„Alte cheltuieli capitale Sursa: Baza de date BOOST, IDM. Sursa: Baza de date BOOST, IDM. În anii recenți, investițiile finanțate intern și extern72 au fost fragmentate. Cheltuielile capitale s-au concentrat pe reparații mici mai mult decât pe investiții în spitale noi, mai eficiente, și laboratoare care acoperă o populație mai mare și consolidează serviciile. Aceste cheltuieli au inclus (re)construcții minore sau re-echiparea mai multor spitale, precum și unele investiții în policlinici și servicii de urgență, dar cea mai mare parte a constat din reabilitarea centrelor de asistență medicală primară, a cabinetelor medicilor de familie și altor instituții de ambulator rurale. Contextul strategic Strategiile naționale subliniază modernizarea și investițiile în infrastructură, împreună cu raționalizarea rețelei spitalicești. Prioritățile identificate în Politica Națională de Sănătate pentru anii 2007–2021 și Strategia 72 Cele mai mari proiecte din surse externe au fost finanțate de Banca Mondială, UE și proiectele finanțate de Consiliul Europei, și anume proiectul de prevenire și control al infecției HIV/SIDA și al infecțiilor cu transmitere sexuală și programul TBC, proiectul servicii de sănătate și asistență socială, securitatea sângelui în Republica Moldova și proiectului de renovare a spitalului clinic republican. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  71 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 de dezvoltare a sistemului de sănătate în perioada 2008-2017 includ: (i) modernizarea infrastructurii de asistență medicală primară și echipamente; (ii) raționalizarea infrastructurii spitalicești; (iii) investiții în spitalele republicane identificate ca centre de excelență; și (iv) consolidarea capacităților TIC pentru sănătate. În Planul Guvernului, este idndicat crearea spitale zonale pentru a înlocui rețeaua actuală de 34 de spitale raionale, plus crearea a două centre regionale (spitale specializate în Cahul și Bălți). Pentru municipiul Chișinău, trei tipuri de spitale sunt considerate: spitale municipale responsabile pentru tratamentul populației generale a capitalei, centre de excelență în formă de spitale mono-profilate terțiare, precum și spitale universitare, care ar oferi cele mai complexe tipuri de servicii și instruire medicală. Sunt necesare investiții mari pentru a pune în aplicare planul, dar nu au fost identificate sursele de finanțare. Investițiile suplimentare totale au fost estimate la 1.112 milioane de euro în 2009–2018 (273 milioane de euro în perioada 2010–2011, 364 milioane în perioada 2012–2013, 294 în 2014–2016 și 181 milioane în 2017–2018), care sunt mult mai mari decât nivelul actual de cheltuieli. În condiții de resurse interne limitate, finanțarea externă a dominat cheltuielile capitale în acest sector și progresul a fost preponderent realizat în sistemul de asistență primară. Autoritățile locale (care au dreptul de proprietate asupra clădirilor, dar nici un mandat explicit legat de starea infrastructurii) aduc contribuții modeste la investițiile în instituțiile pe care le dețin. Din 2010, o parte mică (2,8% în 2012) din cheltuielile Fondului de Asigurări Obligatorii în Medicină au fost dedicate cheltuielilor capitale, dar acest lucru poate contribui doar marginal la satisfacerea necesităților de reabilitare a infrastructurii de sănătate. Proiectele cu finanțare externă s-au axat pe investiții în asistența primară, în special în centrele de sănătate din mediul rural.73 Spre deosebire, s-au atestat puține investiții finanțate din exterior (și puține îmbunătățiri) în asistența medicală secundară și terțiară. Problemele principal Există două seturi majore de probleme privind cheltuielile capitale în vederea îmbunătățirii serviciilor de asistență medicală în Republica Moldova:  eficiența cheltuielilor și a capitalului propriu (în special geografic) în accesul la serviciile de sănătate. Îmbunătățirea stării actuale a instituțiilor medicale și actualizarea echipamentelor învechite necesită investiții, în special în zonele rurale. Accesul la asistența medicală de calitate rămâne înclinată în favoarea populației urbane. Un număr semnificativ de centre de îngrijire primară, mai ales în zonele rurale, nu au încă echipamente medicale standard, și 20 la sută din echipamentele medicale în unitățile raionale sunt în stare proastă. Gradul de uzură a echipamentului variază de la 60 la sută în instituțiile republicane până la 80 la sută în instituțiile raionale, iar vârsta medie a unei instituții de sănătate tipice este de 45 ani.74 Abordarea deficiențelor de 73 Ca un exemplu, 36 de centre de sănătate și oficii ale medicilor de familie au fost renovate de la începutul proiectului Băncii Mondiale “Servicii de sănătate și asistență socială”, 38 mai urmează să fie renovate în perioada 2011–2013. Proiectul va contribui, de asemenea, la investiții în Spitalul Clinic Republican. 74 Banca Mondială, FMI, Națiunile Unite, Moldova et al., 2009, “Moldova: Note de politici pentru Guvern”, pp.58–60. 72 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova infrastructură, împreună cu alte probleme din domeniul sănătății (resurse umane și deficitul de personal din zonele rurale, supravegherea publică a sănătății, controlul și prevenirea bolilor, precum și accesul la medicamente), este necesară pentru a ajuta la îmbunătățirea rezultatelor de sănătate.75 Raționalizarea rețelei spitalicești va crește eficiența sistemului sănătății. O serie de reforme întreprinse în sector de la sfârșitul anilor 1990 nu au abordat încă pe deplin moștenirea lăsată sub formă de infrastructură spitalicească extinsă/excesivă în Moldova.76 Numărul total de paturi spitalicești (618 la 100.000 populație în 2011) este comparabil cu media UE,77 însă ratele de ocupare a paturilor în multe spitale rămân joase, fapt ce semnalează necesitatea raționalizării în continuare.78 Dat fiind că eforturile anterioare de consolidare s-au axat pe spitalele raionale, capacitatea excesivă rămasă se concentrează în orașe, în special în Chișinău, unde există două cincimi din spitalele publice.79 Necesitatea optimizării este și mai mare în cazul spitalelor acute, unde numărul rămâne Figura 4.20: Numărul paturilor spitalicești acute la mare față de majoritatea țărilor din regiune (vedeți 100.000 populație (2010) Figura 4.20). 2.5 Tehnologia informației, o componentă importantă 2.0 de modernizare și îmbunătățire a calității, este în curs de dezvoltare, dar rămâne fragmentată. 1.5 Numărul de persoane juridice computerizate în 1.0 sănătate a crescut de la 120 în 2005 până la 272 în 2010, dar tehnologia informației este fragmentară 0.5 și necoordonată. Sisteme informatice separate sunt 0 dezvoltate ca parte a programelor finanțate prin KGZ BIH SVN HRV SRB MKD MNE ROU SVK HUN CZE TUR LVA MDA POL BGR diferiți donatori atât în asistența medicală primară cât Sursa: Baza de date europeană OMS Sănătate pentru toți (HFA-DB). și în sectorul spitalicesc. Notă: Datele pentru 2010 pentru toate țările. Opțiunile de politici Pentru a aborda problemele de capital și a îmbunătăți eficiența sistemului de sănătate,  o atenție deosebită trebuie acordată ghidării strategice, evaluării și selectării proiectelor, monitorizării și evaluării: 75 În pofida îmbunătățirilor, rezultatele din domeniul sănătății în Republica Moldova rămân sub media UE, și sunt mai slabe decât cele din UE-10. Speranța medie de viața în Republica Moldova este 69 de ani (în 2010), care este cu 10 ani sub media UE și cinci ani sub media UE-10. Deși au fost realizate progrese (în special o scădere a mortalității infantile și materne), re-apariția tuberculozei și apariția HIV/SIDA prezintă provocări importante. 76 Aceste reforme includ reducerea substanțială a personalului medical și a paturilor operate în 1998, descentralizarea din 1999 a planificării selectate și mecanismelor de finanțare, introducerea finanțării pe cap de locuitor în 2001 și introducerea unui sistem de asigurări obligatorii de asistență medicală, la fel și autonomia sporită a spitalelor în 2004. 77 Baza de date europeană OMS Sănătate pentru toți (HFA-DB, 2012). 78 Guvernul Republicii Moldova, 2007, “Strategia de dezvoltare a sistemului sănătății pentru 2008–2017”. 79 Observatorul european al sistemelor și politicilor în sănătate, 2012, “Republica Moldova, Analiza sistemului sănătății 2012” pp. 69–70. 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale │  73 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 • Printre domeniile de reformă a managementului investițiilor publice, prezentate în Capitolul 3, domeniile- cheie în sectorul sănătății includ ghidarea strategică (un plan-master pentru prestarea serviciilor de sănătate, cu priorități clare) și elaborarea unui cadru de apreciere a proiectelor. • Eficiența și echitatea în asigurarea accesului la servicii de sănătate calitative ar putea fi îmbunătățite prin raționalizarea rețelei de spitale, în conformitate cu planurile elaborate de Guvern cu sprijinul donatorilor și al Băncii Mondiale. Aceasta ar presupune centralizarea deciziilor referitoare la investițiile capitale pentru spitale și echipamente majore. Obiectivul este de a crea spitale regionale de referință și a reprofila spitalele din raioanele vecine în instituții de asistență pe termen lung. • Pentru a aborda fragmentarea și lipsa de coordonare a sistemelor de tehnologie a informației (o componentă importantă de modernizare în sector), sistemele informaționale integrate ar trebui folosite. • PPP-urile ar putea contribui la investițiile capitale majore necesare. În acest context, este esențială asigurarea transparenței la selectare și corectitudinea tratării investitorilor privați vizavi de instituțiile gestionate public. 74 │ 4. Îmbunătățirea rezultatelor cheltuielilor capitale: Opțiunile de reformă a politicilor sectoriale Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Anexa Anexa 1: Clasificarea cheltuielilor capitale în Moldova Cod 241 Investiții capitale Cod 241.01 Investiții capitale în construcția locuințelor Cod 241.02 Investiții capitale în construcția încăperilor de producere Cod 241.03 Investiții capitale în construcția obiectelor sociale/culturale Cod 241.04 Investiții capitale în construcția clădirilor administrative Cod 241.05 Investiții capitale în construcția încăperilor utilitare Cod 241.06 Investiții capitale în construcția conductelor de gaz Cod 241.07 Investiții capitale în construcția altor facilități Cod 241.10 Investiții capitale în plantații multianuale Cod 242 Achiziția activelor fixe Cod 243 Lucrări de reparații capitale Cod 243.01 Reabilitarea capitală a blocurilor locative Cod 243.02 Reabilitarea capitală a încăperilor de producere Cod 243.03 Reabilitarea capitală a obiectelor sociale/culturale Cod 243.04 Reabilitarea capitală a clădirilor administrative Cod 243.05 Reabilitarea capitală a unităților de transport Cod 243.06 Reabilitarea capitală a altor facilități Cod 251 Crearea rezervelor de stat Cod 252 Trezoreria Cod 261 Achiziția terenurilor Cod 271 Transferuri capitale în interiorul țării Cod 271.02 Transferuri către întreprinderile de stat Cod 271.03 Transferuri către instituțiile financiare Cod 271.05 Transferuri pentru deservirea drumurilor Cod 271.06 Transferuri capitale pentru susținerea agriculturii neatribuibile oricăror altor articole Cod 271.07 Transferuri capitale pentru topografie/geodezie, cartografiere și lucrări cadastrale Cod 271.08 Transferuri capitale pentru studii geologice Cod 271.09 Transferuri capitale pentru planificarea tipică Cod 271.10 Transferuri capitale pentru amenajarea terenurilor Cod 271.11 Transferuri capitale pentru controlul eroziunii și măsuri de restabilire a fertilității solurilor Cod 271.12 Transferuri capitale pentru susținerea industriei viti-vinicole Cod 271.13 Transferuri capitale pentru susținerea industriei pomilor fructiferi Cod 271.14 Transferuri capitale pentru lucrările de reformă funciară Cod 271.15 Alte transferuri capitale în interiorul țării Cod 271.16 Transferuri pentru dezvoltarea industriei de tutun Cod 271.17 Transferuri capitale pentru irigarea la scară mică Cod 271.18 Transferuri capitale pentru susținerea sectorului animalier Cod 271.19 Transferuri capitale pentru achiziția echipamentului și aparatelor Cod 273 Transferuri capitale către bugete de alte niveluri și între componente ale bugetului Cod 281 Alte cheltuieli capitale Cod 291 Transferuri capitale pentru implementarea proiectelor finanțate din surse externe Cod 291.01 Ponderea Guvernului și autorităților publice Cod 291.02 Ponderea granturilor externe Cod 291.03 Ponderea împrumuturilor externe Sursa: Ministerul Finanțelor, ordinul nr. 91 din 20 octombrie 2008 privind clasificarea bugetară. 75 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Anexa 2: Modulul BOOST Moldova pentru analiza cheltuielilor capitale Analizele eficienţei tehnice şi de alocare a surselor financiare, folosite în prezentul raport, fac uz de datele extrase din baza de date integrată a cheltuielilor capitale în funcţie de obiective80—modulul BOOST pentru cheltuielile capitale din Moldova. Această anexă abordează calitatea datelor şi sugerează modalităţile posibile de îmbunătăţire. BOOST reprezintă o bază de date a cheltuielilor publice dezagregate la cel mai inferior nivel posibil din sistemul trezorerial naţional al ţării. Acesta se conduce de metodologia naţională de raportare fiscală şi include informaţii privind bugetele aprobate, revizuite şi actuale, prezentate detaliat în funcţie de nivelul guvernamental (central, local, altul); unitatea administrativă (de regulă, minister, direcţie, agenţie, instituţie spitalicească sau şcolară); unităţile bugetare subnaţionale (cum ar fi, raion, municipiu, oraş sau comună); clasificarea economică (salarii, bunuri şi servicii, cheltuieli capitale, etc.); clasificarea funcţională (sectoriale sau sub-sectoriale); sursa de finanţare (veniturile de bază / din bugetul general, fondurile speciale, cum ar fi fondul ecologic, veniturile din mijloacele speciale / proprii şi fondurile extrabugetare). Modulul BOOST pentru cheltuielile capitale extinde datele BOOST privind cheltuielile capitale până la nivelul detaliat de obiectiv şi le suplineşte cu date privind performanţa. Modulul a fost creat folosind: • Datele trezoreriale detaliate privind bugetele naţionale publice aprobate, ajustate şi executate pentru perioada anilor 2006–2011, oferite de Ministerul Finanţelor; • Datele de monitorizare la nivel de obiectiv (data demarării şi costul estimat iniţial ale componentelor de investiţii şi reparaţii ale obiectivelor), oferite de Direcţia Investiţii Capitale a Ministerului Finanţelor (vezi imaginea cu situaţia la moment prezentată în continuare). Descrierea datelor şi evaluarea calităţii Peste 90 la sută din cheltuielile capitale totale executate se regăsesc în planul de monitorizare a cheltuielilor al Direcţiei Investiţii Capitale, prezentate în funcţie de obiective. Acestea reprezintă circa 30 la sută din obiective, cu acoperire aproape completă la nivel central. Acoperirea la nivel local este mai neuniformă, constituind aproximativ o-treime din cheltuielile totale pentru investiţii şi reparaţii. Aceasta este cea mai înaltă pentru sectoarele asistenţei medicale (79 la sută), energetic şi al carburanţilor (69 la sută), învăţământ (55 la sută) şi servicii comunale (34 la sută). 80 În Moldova, cheltuielile publice sunt interpretate ca “obiecte” discrete (spre deosebire de noţiunea mai restrictivă de “proiect” din practica internaţională). Un proiect reprezintă un set planificat de sarcini intercorelate ce urmează a fi realizate într-o perioadă stipulată de timp şi în anumite limite de cost (şi de alt gen). Un obiectiv este orice articol pentru care este compilat un cost. Acesta se poate prezenta ca produs (de exemplu, “9754 Bustul lui Emil Loteanu în scuarul parcului cinematografului “Patria” din municipiul Chişinău”), serviciu, proiect (de exemplu, “9248 Proiectul “Dezvoltarea regională şi protecţia socială în Republica Moldova’”) sau activitate (de exemplu, “9814 Construcţia creşei şi şcolii primare în comuna Cotul-Morii din raionul Hînceşti”). 76 │ Anexa Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Ministerul Finanţelor monitorizează doar cheltuielile de investiţii şi reparaţii capitale, iar indicatorii nu includ data estimată a finalizării.81 Pentru fiecare obiectiv cu o componentă de investiţii sau reparaţii capitale, Direcţia Investiţii Capitale înregistrează anul demarării; costul estimat la momentul demarării; cheltuielile totale aprobate, ajustate şi executate începând cu anul 2006, inclusiv planul bugetar curent; însă nu şi anul estimat al finalizării. La nivel central oficial este monitorizată doar componenta de investiţii a obiectivelor. La nivel local sunt monitorizate, atribuindu-li- se coduri, cheltuielile de investiţii şi reparaţii capitale ale obiectivelor. În practică, aceasta înseamnă că, de exemplu, costul estimat la momentul demarării, aşa cum este înregistrat de Direcţia Investiţii Capitale, este costul estimat al cheltuielilor de investiţii sau reparaţii pentru un anumit obiectiv în contrast cu cheltuielile estimate totale ale obiectivului în cauză. Lipsa datei finalizării impune probleme calculării precise a valorilor celor mai frecvent folosiţi indicatori ai eficienţei tehnice, cum ar fi rata financiară de finalizare a obiectivului și verificarea implementării sau a cheltuielilor ce depăşesc valorile estimate. Pentru a calcula rata financiară de finalizare a obiectivului (bugetul anual al investiţiilor publice divizat la costul estimat pentru finalizarea actualului “program” de investiţii), trebuie de estimat costul actualului portofoliu. În scopul analizei în cauză, obiectivele erau considerate active atâta timp cât erau efectuate cheltuieli. 81 De regulă, obiectivele cuprind câteva categorii economice şi funcţionale. Pentru detalii suplimentare, vedeți Anexa 1 privind clasificarea economică a bugetului capital. Anexa │  77 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Totuşi, este posibilă ca obiectivele nefinalizate să fi fost sistate, astfel fiind scoase de pe lista de monitorizare a Direcţiei Investiţii Capitale. Clasificarea economică a obiectivelor din registrele Trezoreriei nu corespunde întotdeauna clasificării folosite de Direcţia Investiţii Capitale, în particular pentru obiectivele autorităţilor publice locale. Ocazional, cheltuielile locale pentru obiectivele listate în baza de date a Trezoreriei ca reparaţii capitale sunt trecute în registrele de monitorizare ale Direcţiei Investiţii Capitale ca cheltuieli de investiţii. Aceste obiective au fost excluse din analiza în cauză. Atare inconsecvenţe urmează a fi remediate. Sugestii pentru creşterea calităţii datelor şi monitorizării Pentru îmbunătăţirea gestionării investiţiilor, monitorizarea trebuie să fie mai sensibilă şi mai dinamică şi să includă, cel puţin, data estimată a finalizării obiectivelor. Sistemul de monitorizare financiară trebuie să permită Direcţiei Investiţii Capitale evidenţa schimbărilor parvenite în profilul de disbursări, costurile estimate totale şi data estimată a finalizării obiectivelor comparativ cu cele planificate. Aceasta va facilita eforturile de identificare a “obiectivelor problematice” şi va contribui la determinarea acelor proiecte ce necesită să fie ajustate sau sistate. De asemenea, aceasta va permite o analiză mai detaliată şi mai precisă a eficienţei. Trebuie de monitorizat şi aspectele nefinanciare ale progreselor realizate. Aceasta va permite, de exemplu, compararea ratelor de finalizare financiară şi fizică şi se va asigura că reducerea costurilor nu va fi din contul calităţii, sau că realizările pot fi comparate cu obiectivele trasate iniţial. 78 │ Anexa Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Anexa 3: Evaluarea rezumativă a sistemului de management al investițiilor publice în Moldova Evaluarea performanţei sistemului de management al investiţiilor publice din Moldova, prezentată în Capitolul 3, se conduce de cadrul diagnostic82, care se bazează pe opt trăsături principale ale unui sistem efectiv. Tabelul A1 prezintă în continuare rezumatul acestor principale trăsături esenţiale şi rezultatele diagnosticului gestionării investiţiilor publice, comparând situaţia din Moldova cu valorile de referinţă instituţionale din cadrul diagnostic. Pentru fiecare valoare de referinţă este sugerat un scor de la unu la cinci (vezi tabelul A2). Aceste scoruri vin şi cu coduri de culoare de la roşu la verde, unde roşu indică capitolele, la care Moldova are cel mai mult de lucrat până la realizarea bunelor practici. Media aritmetică a scorurilor pentru fiecare din cele opt trăsături “obligatorii” ale unui sistem MFP funcţional ne oferă un tablou de ansamblu asupra sistemului de management a investiţiilor publice din Moldova. Tabelul A1. Cadrul diagnostic pentru management al investiţiilor publice şi rezumatul constatărilor din Moldova Principalele trăsături ale unui sistem efectiv de management al investiţiilor publice Scorul mediu Direcţia strategică, elaborarea conceptului de proiect şi screening-ul preliminar Direcţia strategică vastă pentru ghidarea decidenţilor la nivel de sector şi screening-ul preliminar pentru a asigura coerenţa conceptelor de proiect cu criteriile minime, obiectivele strategice ale guvernului şi clasificarea economică. Proces formalizat de evaluare a proiectului Un set reglementat de măsuri de pregătire a proiectului, cum ar fi studiile de pre-fiabilitate şi fiabilitate, inclusiv design- ul preliminar, evaluările de mediu şi al impactului social, care urmează a fi efectuate înainte ca proiectul să fie aprobat ca fiind eligibil pentru finanţare; şi metodele corespunzătoare capacităţilor tehnice, sferei de aplicare şi anvergurii proiectului în cauză. Analiza independentă a evaluării Analiza efectuată de către ministerul finanţelor, un minister al planificării sau de către o agenţie independentă este o modalitate importantă de contracarare a subiectivismului optimist—supraestimarea cererii şi subestimarea costurilor— în rândul celor ce elaborează propuneri de proiect. Selectarea proiectului printr-un proces bugetar gestionat adecvat Corelarea adecvată a procesului de evaluare şi selectare a proiectelor de investiţii publice cu ciclul bugetar, chiar dacă ciclul de evaluare a proiectului are un program de implementare diferit. Implică verificarea eligibilităţii şi priorităţii proiectului, la fel ca şi examinarea meticuloasă a costurilor pe termen lung şi finanţarea acestora în procesul bugetării. Implementarea eficientă a proiectului Examinarea proiectului în aspect de realism al implementării, inclusiv prevederile organizatorice, planificarea şi programul achiziţiilor; sisteme adecvate de monitorizare; şi sisteme de gestionare a costului total al proiectului. Capacitatea de ajustare a proiectului Flexibilitatea ce ar permite operarea schimbărilor în profilul disbursărilor, inclusiv sistarea proiectelor neperformante, pentru a ţine cont de schimbările din circumstanţele proiectului, identificate graţie monitorizării receptive. Prevederi pentru funcţionarea durabilă a instalaţiilor Procese pentru a se asigura că noile instalaţii sunt gata de funcţionare şi că serviciile intenţionate pot fi livrate de o manieră durabilă. Necesită preluarea efectivă a responsabilităţii de gestionare pentru funcţionarea şi întreţinerea acestora, cu ducerea evidenţei robuste şi actualizate a activelor capitale. Analiza de bază a finalizării şi evaluarea ex-post Analiza sistematică a tuturor proiectelor la finalizarea acestora în scopul determinării dacă proiectul a livrat oportun produsul scontat, potrivit bugetului. Urmează introducerea unei evaluări ex-post mai sofisticate în vederea evaluării produselor şi rezultatelor proiectului comparativ cu obiectivele trasate la etapa elaborării. 82 Vedeți “Cadrul diagnostic pentru evaluarea gestionării investiţiilor publice”, lucrarea de cercetări în domeniul politicilor, Banca Mondială, nr.5397, 2010 Anexa │  79 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 În Moldova, procesele “front-end”, adică screening-ul preliminar, evaluarea proiectului şi analiza independentă, sunt slabe, la fel ca şi capacitatea de a se ajusta la schimbările intervenite în circumstanţele proiectului. Evaluarea ex-post este veriga cea mai slabă a sistemului de management al investiţiilor publice din Moldova. Tabelul A2: Evaluarea rezumativă a sistemului de management al investițiilor publice în Moldova Etapa Indicatori și dimensiuni Constatări Rating Strategia Națională de Există strategii de investiții credibile în sectoare importante de infrastructură, dar 3  1. Ghidarea și screening-ul preliminar Dezvoltare; strategiile influența lor asupra propunerilor de investiții reale pare să fie dezactivată. Planificarea sectoriale investițiilor rămâne în mare măsură ad-hoc și nu este încă bazată pe înregistrarea sistematică a stării activelor în cadrul sistemelor de gestionare a activelor dinamice. Screening-ul de prim nivel Nu există un proces formal de elaborare a conceptului și screening preliminar al 1  pentru asigurarea alinierii proiectului. strategice Claritatea rolurilor în Planificarea proiectelor este descentralizată la ministerele de resort și agențiile de 2   2. Aprecierea formală a proiectelor procesul de planificare a cheltuieli. Rolurile sunt clare cu privire la dimensiuni tehnice/inginerești de dezvoltare proiectelor a proiectelor (în cazul în care Ministerul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor și Inspectoratul în Construcții au roluri bine definite), dar mai puțin clare atunci când este vorba de planificarea valorii pentru banii investiți și durabilitate. Procedurile de management al investițiilor publice nu sunt formalizate și rolul MF în procesul de evaluare a proiectelor nu este codificat în mod corespunzător. Ghidare tehnică formală Nu există nici o ghidare tehnică formală cu privire la metodele de planificare și evaluare 1  aplicabile în întregul guvern. Orientări mai sistematice există pentru unele fonduri, de exemplu, cel de dezvoltare regională. Aprecierea robustă a O mare parte a cheltuielilor capitale sunt finanțate de IFI/donatori și sunt supuse unei 3  proiectelor evaluări riguroase. Proiectele care se bazează pe finanțarea din bugetul țării nu sunt supuse unei evaluări sistematice. Proporționalitatea Nu se atestă o proporționalitate formală. Prin definiție, aprecierea este proporțională— 2   aprecierii deoarece proiectele finanțate de donatori sunt de o valoare mai mare—însă aceasta nu este o cerință procedurală. Coordonarea efectivă și Coordonarea în rândul donatorilor pare a fi eficientă. Proiectele finanțate de donatori 5  scrutinizarea proiectelor sunt, în linii generale, aliniate priorităților Guvernului și supuse unui scrutin adecvat. finanțate de donatori Capacitatea în agențiile Capacitățile în evaluarea proiectelor sunt slabe în tot guvernul. Lipsa cererii pentru 1  centrale și agențiile de evaluare bună de la factorii de decizie nu favorizează un mediu bun pentru consolidare. resort Verificări independente Cu excepția dimensiunilor inginerești/tehnice, nu există nici o evaluare independentă 2   aprecierii 3. Analiza independentă a ale realismului/calității pentru a determina obiectivitatea rezultatelor de evaluare. Proiectele finanțate din surse externe sunt supuse controlului intern de către IFI/donatorul relevant, dar nu sunt analizate independent de guvern. Calendar bugetar fix cu Calendarul bugetar este stabilit în lege și oferă timp suficient pentru ca entitățile 4   4. Selectarea și bugetarea proiectelor timp suficient pentru guvernului central să pregătească bugetele lor capitale (20 aprilie, atunci când circulara ca ministerele de resort este emisă, până la 1 iunie). Elaborarea bugetului începe cu o etapă strategică, care va să pregătească bugetele conduce la emiterea plafoanelor de către Ministerul Finanțelor (20 martie). Aderarea la capitale calendar a fost slabă în ultimii ani, în principal din motive politice și nu tehnice. Îndrumare exhaustivă Instrucțiuni referitoare la pregătirea cererilor de capital sunt incluse în circulara 5  și plafoane de cheltuieli bugetară. Entitățile bugetul de stat sunt emise cu plafoane separate pentru cheltuieli capitale capitale și cheltuieli curente. Proiectele elaborate până Proiectele finanțate intern, proiectele autorităților publice, în special locale, care 3  la prezentarea către MF doresc finanțare din bugetul de stat, sunt uneori slab pregătite înainte de depunere, în buget iar pregătirea serioasă începe doar odată ce finanțarea din buget devine mai sigură. Proiectele finanțate de donatori sunt mai bine dezvoltate. 80 │ Anexa Cheltuielile capitale: Eficientizarea investițiilor publice în scopul sporirii competitivității și creșterii economice în Moldova Integrarea cheltuielilor Procesul CBTM în Moldova favorizează bugetarea integrată. Acesta este întărit de 3  capitale și curente introducerea unei abordări programatice. Chiar și așa, cheltuielile pentru menținerea stocului de capital existent nu sunt întotdeauna prioritare în fața noilor cheltuieli în infrastructură și costurile de operare și întreținere a proiectelor finalizate sunt rareori luate în considerare în mod explicit în timpul bugetării. Pregătirea bine În teorie, designul procesului CBTM în Moldova ar trebui să susțină bugetarea 2   structurată a bugetului multianuală pentru proiecte. În practică, proiectele în curs de desfășurare par că trebuie pentru considerarea să concureze din nou în fiecare an pentru continuitatea finanțării. De multe ori, noi caracterului multianual proiecte par a fi favorizate față de cele în derulare și întârzierile în implementare sunt al proiectelor în obișnuite. Bugetarea pentru proiectele finanțate din surse externe se desfășoară mai lin. infrastructură Verificarea proiectelor de Există timp suficient în calendarul bugetar (20 iunie – 25 august) pentru ca Ministerul 3  către MF de Finanțe să-și exercite rolul de gardian activ, până la prezentarea bugetului de către Guvern în Parlament. Acest lucru se face în măsura în care se verifică aspectele tehnice ale proiectelor și aprobările necesare. Cu toate acestea, el nu are puterea de a verifica proiectele “parașutate” în buget în cursul procedurii parlamentare. Legislativul are timp Prin lege, Guvernul prezintă bugetul Parlamentului până la 1 octombrie, pentru 3  suficient pentru a aprobare înainte de 5 decembrie, lăsând mai mult timp suficient pentru control considera proiectele parlamentar. Atât în 2010 cât și 2011, bugetul a fost prezentat foarte târziu, astfel limitând timpul pentru considerare parlamentară. Rolul Parlamentului în micro- planificarea bugetului este excesiv. Legislativul adoptă Bugetul a fost adoptat cu întârziere atât în 2010 cât și în 2011, dar prezentarea 4   bugetul la timp cu întârziere în Parlament pare a fi cauza întârzierilor mai mult decât procedurile parlamentare. Ghidurile publicate Nu există ghiduri de implementare a proiectelor publicate pentru întregul guvern. Unele 2   5. Implementarea proiectelor fonduri speciale au ghiduri. Plan detaliat de Planificarea implementării nu este sistematică și este dificilă pentru proiecte 2   implementare, cu multianuale în condițiile lacunelor de finanțare. De asemenea, este dificil de a atribui și responsabilități clare aplica responsabilități în implementarea proiectelor, atunci când managerii se confruntă cu finanțare imprevizibilă (cel puțin pentru proiectele interne). Competiția deschisă Concursul deschis este opțiunea implicită în legea achizițiilor publice și este metoda 4   pentru procurări de achiziție cel mai frecvent utilizată. Chiar și așa, există spațiu pentru utilizarea mai sistematică a achizițiilor publice deschise. Preferințele interne definite juridic sunt un impediment pentru a obține pe deplin beneficiile concurenței internaționale. Mecanism eficient de Nu există nici o procedură independentă de soluționare a reclamațiilor. Plângerile sunt 1  reclamații în domeniul tratate în cadrul Agenției de Achiziții Publice, care presupune un potențial conflict procurărilor de interese, dat fiind că AAP este încă puternic implicată în aprobarea atribuirii contractelor. Controlul angajamentelor Controlul financiar este foarte strict în Republica Moldova, probabil prea rigid. Sistemele 4   de control al angajamentelor existente funcționează în mod eficient, deși lipsește un sistem complet dezvoltat. Managementul angajamentelor contractuale multianuale, prin alocări anuale totuși pare să prezinte unele dificultăți. Previzibilitatea finanțării Managerii de proiecte se pot aștepta, de obicei, să primească alocarea anuală din buget, 3  dar planificarea numerarului nu este perfectă și limitarea numerarului nu este mai puțin frecventă, generând plata cu întârziere a unor facturi (și, eventual, costuri mai mari). Raportarea periodică Raportarea privind progresele este limitată la raportarea financiară. Raportarea 3  asupra progreselor financiară este limitată la plăți, și schimbările în totalul costurilor estimate ale proiectului și data de finalizare estimată nu sunt raportate sistematic. Monitorizarea activă a Monitorizarea este în mare măsură pasivă și nu este bine diferențiată de funcțiile de 2   progreselor inspecție și control financiar. Sistemele de recunoaștere timpurie a problemelor și a soluțiilor nu se atestă. Controlul intern și auditul Controlul financiar intern este eficient. Auditul intern există din punct de vedere 3  intern robust organizatoric, dar este încă în fază incipientă în ceea ce privește practica. Finalizarea formală a Există proceduri formale pentru semnare la finalizarea proiectului—certificarea 3  proiectelor lucrărilor și utilizarea permiselor de utilizare—și acestea sunt respectate. Acestora le lipsește o evaluare a performanțelor implementării. Anexa │  81 Moldova Analiza cheltuielilor publice | Iunie 2013 Ajustări constante în Alocările bugetare strict definite, reguli de virament strânse și controale financiare 2   6. Ajustări la schimbarea circumstanțelor în proiecte proiecte relativ inflexibile înseamnă că este dificil de ajustat pe parcursul anului cheltuielile. În practică, modificările pot fi puse în aplicare doar atunci când bugetele suplimentare sunt votate. Explicații necesare pentru Nu există un proces formal pentru explicarea variațiilor în debursările proiectelor 1  variațiile între buget și conform planului sau bugetului. plan Mecanisme pentru Proiectele au tendința să fie strâns circumscrise și ajustarea de către managerii de 2   ajustarea proiectelor proiecte nu este ușoară. Analiza periodică a Cu excepția proiectelor finanțate din surse externe, costurile totale ale proiectului 2   costurilor față de beneficii pentru proiectele multianuale nu sunt monitorizate îndeaproape. O analiză cost- pentru proiectele majore beneficii se face oricum pentru proiectele finanțate în întregime pe plan intern. Nu există nici un proces formal pentru revizuirea performanțelor scontate ale proiectelor în contextul costurilor semnificativ mai mari sau beneficiilor reduse. Mecanismul pentru Nu există nici un mecanism instituționalizat pentru oprirea proiectelor slab performante 3  stoparea proiectelor sau irelevante. În practică, au existat acțiuni de verificare periodică a portofoliului de proiecte pentru a identifica și anula proiectele blocate prin decret. Acest lucru duce la mari întârzieri în întreprinderea măsurilor. Transferul efectiv de Se atestă un proces de transfer efectiv. 5  7. Operarea facilităților active Activele sunt conforme Activele sunt verificate pentru corespundere cu scopul la transfer nu există îngrijorări 5  scopului privind calitatea lucrărilor. Registrele de active Registrele de active și sistemele de management al activelor sunt slab dezvoltate. 2   Finanțare suficientă Nu există probe privind decalajele de finanțare pentru cheltuielile de operare. Sub- 3  pentru operațiuni și finanțarea întreținerii pentru activele noi și existente rămâne o problemă. întreținere Comparația elementară a Nu se atestă evaluări formale ale performanței implementării proiectelor la nivel central. 1  8. Evaluarea ex-post costurilor proiectului, a oportunității și livrării față de bugete și planuri Aranjamente formale Nu există aranjamente formale pentru evaluarea ex-post. Nu se atestă unități de evaluare 1  pentru evaluarea dedicate. proiectelor față de plan și apreciere Eficacitatea auditelor Curtea de Conturi a dezvoltat o careva capacitate în auditul performanței și a realizat 2   valorii pentru banii audite ale proiectelor. Au șansa să devină tot mai importante odată cu dezvoltarea investiți capacității. Proporționalitatea Nu se atestă evaluarea ex-post, cu excepția cerințelor de către donatori. Dat fiind că 2   evaluării proiectele donatorilor tind să fie mai mari, există o proporționalitate de facto. Răspunsul la constatările Nu există aranjamente pentru asigurarea unor acțiuni ca răspuns la constatările și 1  evaluării recomandările evaluării. 82 │ Anexa