Fotografías tomadas de : www.gofundme.com Consultoría Internacional para la Evaluación de Resultados del Plan Educación para Todos EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Volumen I Octubre 6 de 2016 Dirección técnica Carlos Herrán Coordinación Carolina Murgueitio Equipo consultor Josefina Gamero, Francisco Azuero, Pedro Chavarro, Claudia Peñaranda, José Anaín Romero, María Alejandra Lasso, Juan Camilo Medina Muestristas Jhon Jairo Romero, Daniela Vélez La recolección primaria Estuvo a cargo de la firma hondureña CONSANI bajo la coordinación de Leopoldo y Victoria Alvarado. CONSULTORÍA INTERNACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL PLAN EDUCACIÓN PARA TODOS EFA HONDURAS 2003-2015 PRODUCTO 3: INFORME FINAL TABLA DE CONTENIDO ACRÓNIMOS ..................................................................................................................................IV PRÓLOGO ........................................................................................................................................ I RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................... I INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 1 CAPÍTULO 1 .................................................................................................................................... 1 CONTEXTO DE LA EDUCACIÓN EN HONDURAS Y ANTECEDENTES DEL PLAN EFA .................................. 1 1.1 Generalidades de Honduras ......................................................................................... 1 1.2 El Sector Educativo de Honduras.................................................................................. 2 1.3 Estructura y Organización del Componente de Educación Formal del Sector Educativo Hondureño................................................................................................................ 3 1.4 Problemática y Retos del Sector Educativo antes del Plan EFA .............................. 4 1.5 El Plan EFA como Iniciativa Global y en Honduras .................................................... 6 CAPÍTULO 2 .................................................................................................................................. 10 LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL PLAN EFA 2003-2015 .......................................................... 10 2.1 Marco Conceptual: Evaluación de Resultados del Plan EFA................................. 10 2.2 Metodología: La Evaluación de Resultados del Plan EFA....................................... 12 CAPÍTULO 3 .................................................................................................................................. 15 AVANCES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y LOGROS DEL PLAN EFA 2003-2015 ................................... 15 3.1 Avances en la Educación Básica ............................................................................... 15 3.2 Avances y Cumplimiento de las Metas del Plan EFA............................................... 23 3.3 Avances en las Políticas Educativas durante el período del Plan EFA ................. 28 3.4 Principales Hallazgos, Avances y Desafíos Pendientes............................................ 35 CAPÍTULO 4 .................................................................................................................................. 41 LOGROS Y DESAFÍOS DE LAS ESTRATEGIAS NACIONALES .................................................................... 41 4.1 Visión General ................................................................................................................ 41 i 4.2 Análisis por Programa ................................................................................................... 46 4.3 Balance de los Programas del Plan EFA .................................................................... 82 CAPÍTULO 5 .................................................................................................................................. 89 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN FINANCIERA ............................................................................................. 89 5.1 Comportamiento del Gasto Público en Educación ................................................ 90 5.2 Hacia un Cálculo Total de los Recursos Nacionales e Internacionales Vinculados al Plan EFA. ................................................................................................................................ 95 5.3 Procesos de Planeación y Presupuestación ........................................................... 111 5.4 Ejecución Financiera .................................................................................................. 114 5.5 Transparencia, Rendición de Cuentas y Auditoría ................................................ 126 5.6 Conclusiones de la Ejecución Financiera y Lecciones Aprendidas .................... 130 CAPÍTULO 6 ................................................................................................................................ 134 TEMAS TRANSVERSALES ................................................................................................................ 134 6.1 Fortalecimiento de Capacidades para la Descentralización del Sector Educativo de Honduras ............................................................................................................................ 135 6.2 Rendición de Cuentas y Sistemas de Información ................................................ 147 6.3 Balance de Logros y Desafíos de Capacidades Institucionales para la Descentralización y Rendición de Cuentas ....................................................................... 153 6.4 Perspectiva de Género del Plan EFA ....................................................................... 158 6.5 Avances en Salvaguardas Ambientales y Sociales ............................................... 172 CAPÍTULO 7 ................................................................................................................................ 184 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................... 184 7.1 Avances en la Educación Básica y Metas del Plan EFA ....................................... 184 7.2 Ejecución, Pertinencia y Eficacia de los Programas del Plan EFA ....................... 186 7.3 Ejecución Financiera del Plan EFA ............................................................................ 192 7.4 Descentralización, Transparencia y Rendición de Cuentas ................................. 193 7.5 Género .......................................................................................................................... 195 7.6 Salvaguardias Ambientales y Sociales ..................................................................... 196 7.7 Recomendaciones para profundizar los avances en los próximos años (2016- 2030) …………………………………………………………………………………………………197 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................. 199 ii ÍNDICE DE ANEXOS (VOLUMEN II) NOMBRE DEL ANEXO CONTENIDO ESTADO DEL ANEXO Anexo 1 (A) Estadísticas del sector educativo Listo Aneo 1 (B) Estadísticas de ejecución financiera Listo Anexo 2 Instrumentos de recolección de Listo información primaria Anexo 3 Selección de la muestra de directores de Centros Educativos e Informe de Listo trabajo de recolección de información primaria Anexo 4 Protocolo de realización de los grupos Listo focales e informe de resultados. Anexo 5 Resultados de las 10 entrevistas Listo dirigidas a COMDE Anexo 6 Análisis detallado de los logros y desafíos de los cinco Programas del Listo Plan EFA Anexo 7 Fichas descriptivas de los proyectos implementados por cooperantes en el Listo marco del Plan EFA Anexo 8 Síntesis y análisis de las Revisiones Listo Conjuntas Anexo 9 Base de datos de los resultados de las encuestas en línea dirigida a directores departamentales, Listo municipales y distritales y telefónica a centros educativos y do file con los cuadros de salida Anexo 10 Lista de personas entrevistadas Listo iii ACRÓNIMOS SIGLA SIGNIFICADO ACDI Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional AECID Agencia Lenguaje de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECO Asociación Educativa Comunitaria AIF Asociación Internacional de Fomento APC Programa de Asistencia para Proyectos Comunitarios Programa de Apoyo a los Procesos de Descentralización en el sector APRODE educativo de Honduras ASDI Agencia Sueca de Desarrollo Internacional BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM Banco Mundial CADERH Centro Asesor para el Desarrollo de los Recursos Humanos CCEPREB Centro Comunitario de Educación Pre- Básica CE Centros Educativos CED Consejo Escolar de Desarrollo del Centro Educativo CEPB Centros de Educación Pre básica CETT Centro de Excelencia para Capacitación de Docentes CI Centros integrados CNB Currículo Nacional Básico Control de Objetivos para Información y Tecnología relacionada (Control COBIT Objectives for Information and related Technology) COMCORDE Comité Coordinador de la Red de Educación COMDE Consejos Municipales de Desarrollo Educativo CONEANFO Comisión Nacional de Educación Alternativa no Formal CONSANI-CODHO Consultores para el Desarrollo de Honduras CS Centro Sede DCNEB Diseño Curricular Nacional para la Educación Básica DDE Dirección Departamental de Educación DIGECE Dirección General de Currículo y Evaluación DIGEIM Dirección General de Educación Intercultural Multilingüe DME Direcciones Municipales de Educación EDUCA Educación en Casa EEB Eficiencia de la Educación Básica EFA Educación para Todos por sus siglas en inglés Education for All EFA-FTI Education for All – Fast Track Initiative EH Encuesta de Hogares EIB Educación Intercultural Bilingüe EMIS Education Management Information System ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza FC Fondo Común FEPB Fortalecimiento de la Educación Pre Básica iv SIGLA SIGNIFICADO FEREMA Fundación para la Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FID Formación Inicial de Docentes FONAC Foro Nacional de Convergencia Proyecto para el Fortalecimiento de las Capacidades de las Direcciones FORTA Municipales/Distritales de Educación de Honduras. GF Grupos Focales GIZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica GTZ Agencia Alemana de Cooperación IAS Informe de Avance Semestral Instituto de Desarrollo Comunitario, Agua y Saneamiento - Fondo IDECOAS-FHIS Hondureño de Inversión Social IDH Índice de Desarrollo Humano IHNFA Instituto Hondureño para la Niñez y la Familia INE Instituto Nacional de Estadísticas INFOP Instituto Nacional de Formación Profesional INICE Instituto Nacional de Investigación y de Capacitación Educativa ISV Impuesto Sobre Ventas JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón KFW Cooperación Financiera Alemana LFE Ley Fundamental de Educación MERECE Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación MIDEH Proyecto Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil en Honduras MORE Monitoreo por Resultados para la Equidad OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Organización de Estados Iberoamericanos para la educación, la Ciencia OEI y la Cultura ONG Organizaciones No Gubernamentales PACC Plan Anual de Compras y Contrataciones PAE Programa de Alimentación Escolar PDPI Plan de Desarrollo de Pueblos Indígenas PEC Proyecto Educativo de Centro PEDEM Plan Estratégico de Desarrollo Educativo del Municipio PER Proyecto Educativo de Red PFC Programa de Formación Continua de Docentes PIB Producto Interno Bruto PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos PLMA Plan de Manejo Ambiental PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el PREAL Caribe PROEFA Proyecto de Promoción de la Calidad de la Educación Básica v SIGLA SIGNIFICADO PROHECO Programa Hondureño de Educación Comunitaria PROMEB Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza Técnica en el Área de PROMETAM Matemática Programa de la Modernización de la Infraestructura Educativa y su PROMINE Gestión Local Programa Nacional de Educación para Pueblos Autóctonos y PRONEAAH Afroantillanos de Honduras PRRC Plan de Reducción de Riesgos de Corrupción RDCE Recursos Docente con Calidad y Eficiencia RED Programa Redes Educativas RER Redes Educativas Rurales SACE Sistemas de Administración de Centros Educativos Sub-Dirección General para la Educación para Pueblos Indígenas y SDGEPIAH Afrohondureños SEDUC Secretaría de Educación SEE Sistema de Estadísticas Educativas SEFIN Secretaría de Finanzas SIAFI Sistema Integrado de Administración Financiera SIARED Sistema de Administración de Redes Educativas SIME Sistema de Información de Monitoreo en Educación SINAFOD Sistema Nacional de Formación Docente SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda TRI Teoría de Respuesta al Ítem TSC Tribunal Superior de Cuenta TTP Tasa de Terminación de Primaria Unidad de Apoyo al Programa de Cooperación Canadiense de UAP- Canadá Honduras UMCE Unidad de Medición de la Calidad Educativa UNAH Universidad Nacional Autónoma de Honduras Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la UNESCO Cultura UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas UNICEF Fondo Internacional de las Naciones Unidas para la Infancia UPEG Unidad de Planeamiento y Evaluación de Gestión UPNFM Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United USAID States Agency for International Development) USINIEH Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras vi Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PRÓLOGO El presente documento corresponde al Informe Final de la Evaluación de Resultados del Plan Educación para Todos (por sus siglas en inglés EFA) 2003-2015 de Honduras. La financiación de la Evaluación fue realizada por la Cooperación de Canadá a través de una donación administrada por el Banco Mundial. La Evaluación es parte de la Consultoría de Firma 1207600, a través de Contrato 7179483 otorgado a por intermedio de un concurso internacional a la firma Econometría S.A. El estudio contó con la dirección técnica del economista experto en educación Carlos Herrán y la coordinación de Carolina Murgueitio, especialista institucional. El equipo estuvo conformado por Francisco Azuero especialista financiero, Pedro Chavarro especialista ambiental, Claudia Peñaranda especialista social y de género, los estadísticos muestristas Jhon Jairo Romero y Daniela Vélez y los analistas María Alejandra Lasso y Juan Camilo Medina. El equipo local estuvo compuesto por Josefina Gamero Pinel experta en el sector educativo de Honduras y José Anaín Romero especialista financiero local. La recolección de información primaria estuvo a cargo de la firma hondureña Consultores para el Desarrollo de Honduras (CODHO-CONSANI) bajo la coordinación de Leopoldo y Victoria Alvarado. El equipo de trabajo agradece a la Secretaría de Educación, al equipo de Canadá, y al equipo del Banco Mundial por sus contribuciones, comentarios e insumos al igual que los miembros de la Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación (MERECE) y del Comité Coordinador de la Red de Educación (COMCORDE) que participaron de este proceso. Secretaría de Educación • Elia Del Cid de Andrade, Sub-Secretaria en Asuntos Técnico Pedagógicos • Claudia Margarita Alcerro, Asistente de la Sub- Secretaría Técnico Pedagógica • Karen Chávez, Unidad de Adquisiciones • Ana Raquel Medina, Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras Gobierno de Canadá - Coordinación Fondo Común. Unidad de Apoyo al Programa de Cooperación Canadiense en Honduras • Elise Rafuse • Ángela Baca i Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Secretaría de Finanzas - Dirección General de Presupuesto • Suany Judith López Méndez • Douglas Ramón Guzmán Lozano • Amada del Socorro Ramos Rodríguez Fondo Hondureño de Inversión Social - Dirección Administrativa Financiera • Nelson Barahona Banco Mundial: • Juan Diego Alonso, Economista Senior • Ana Belén Rodríguez, Consultora. ii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 RESUMEN EJECUTIVO El presente documento corresponde al Informe Final de la Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global de resultados del Plan Educación para Todos EFA (por sus siglas en inglés Education for All) 2003 – 2015 de Honduras. El Informe fue producido por una consultoría internacional la cual fue contratada para la Evaluación del Plan EFA 1. La metodología de la evaluación siguió las directrices de la guía de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO) para revisiones nacionales de EFA 2015, basada en un análisis cuantitativo y cualitativo bajo el marco conceptual de la cadena de valor de una evaluación de resultados. La Evaluación buscó determinar el cumplimiento y logro de los objetivos y su grado de realización, así como los cambios en las condiciones de los participantes (outcomes) obtenidos como consecuencia (directa o indirecta) de los productos de la intervención (outputs) 2. El Plan EFA se formuló con el objetivo fundamental de lograr la graduación universal del sexto grado de las niñas y niños en edad escolar al año 2015. Para lograr ese objetivo el Plan se concentró en programas y proyectos dirigidos a (i) mejorar el flujo eficiente de las cohortes de alumnos desde el preescolar hasta el sexto grado de primaria; (ii) mejorar la calidad y la cobertura de la educación preescolar para contribuir a la preparación, promoción y retención de los alumnos que ingresan a la educación primaria; (iii) apoyar la calidad y eficiencia del recurso docente y del personal directivo; (iv) fortalecer la demanda de las familias y la participación comunitaria en la Educación Básica y, (v) hacer más equitativa la prestación del servicio educativo para comunidades rurales y comunidades multiculturales bilingües. Avances en la Universalización de la Educación Básica en el contexto del Plan EFA: El balance de los progresos en materia de Universalización de la Educación Básica de Calidad, objetivo principal del Plan EFA, fue mixto. A lo largo de los 13 años de la Iniciativa 1 La Firma encargada para la evaluación fue Econometría S.A. La dirección técnica estuvo a cargo de Carlos Herrán economista, especialista en educación; la coordinación estuvo a cargo de Carolina Murgueitio y el equipo consultor estuvo compuesto por Josefina Gamero, Francisco Azuero, Pedro Chavarro, Claudia Peñaranda, José Anaín Romero, María Alejandra Lasso, Juan Camilo Medina y los muestristas Jhon Jairo Romero y Daniela Vélez. La recolección de información primaria estuvo a cargo de la firma hondureña Consultores para el Desarrollo de Honduras CODHO-CONSANI bajo la coordinación de Leopoldo y Victoria Alvarado. 2 Al carecerse de un grupo de control, una evaluación de resultados no puede medir el grado en el que pueden atribuirse los resultados alcanzados a la intervención en cuestión. Este es el objeto de las evaluaciones de impacto. i Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 del Plan EFA, se observan avances importantes en términos de cobertura y significativos, aunque limitados, en términos de progreso escolar y aprendizajes. Frente al cumplimiento de las metas del Plan EFA, se encontró una clara tendencia de mejoría en los indicadores a lo largo de todo el período 2004-2015. A pesar de lo anterior, el grado de avance fue, en la mayoría de los casos, insuficiente para alcanzar las metas esperadas al 2015. La figura 1 presenta una síntesis de la evolución de los indicadores de las metas del Plan EFA entre el año base (2000) y el 2015. En el Capítulo 3 se encuentra un análisis más detallado de los avances a lo largo de todo el período del Plan EFA. Figura 1 - Avances en los indicadores de las Metas del Plan EFA Avances en la Educación Básica Primaria (2000-2015) Tasa de Escolarizacion Neta (6 a 12 años) Cobertura en Prebásica (5 años) Graduación Bruta de 6 Grado Graduación Neta de 6 Grado Lenguaje Matemáticas 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 METAS EFA (2015) 2015 2008 LINEA BASE (2000) Fuente: Elaboración propia sobre datos oficiales de la Secretaría de Educación (SEDUC) y de las Encuestas de Hogares (EH) del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) Las mejoras fueron más significativas en los indicadores de cobertura en Pre-Básica (Meta 4) y graduación de sexto grado incluyendo sobre-edad (Meta 2). En el primer caso, la cobertura para niños y niñas de 6 años se duplicó, pasando del 32% en el año base (2000) al 61% en 2015. La tasa de graduación bruta de sexto grado pasó del 69% al 84%. Los avances fueron más modestos (o las metas muy ambiciosas), en los indicadores de las Metas 1 y 3, que implicaban mejorías en eficiencia interna y calidad. Estas generalmente son más difíciles de lograr y normalmente tardan un tiempo mayor en producir cambios positivos. Aun así, los avances fueron significativos. La tasa de graduación oportuna de ii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 sexto grado se duplicó a lo largo del período del Plan EFA, y las mayores mejoras ocurrieron después del 2008. En 2015 se graduaban de sexto grado dos de cada tres alumnos en la edad correcta (12 años), frente a uno de cada tres en el año base. Los avances fueron insuficientes en eficiencia interna frente a lo esperado para cumplir con las metas del Plan EFA y ello se debió fundamentalmente a la persistencia de tres factores 3: i) ingreso tardío al primer grado; ii) brechas de cobertura de la Educación Pre básica a los 5 años; y iii) la persistencia de tasas significativas de repitencia, particularmente en el primer ciclo (grados primero a tercero), a pesar de la introducción de reformas para facilitar la promoción flexible (mal llamada automática) en este ciclo. Estos factores, junto con las deficiencias cumulativas en competencias básicas y con las condiciones socioeconómicas que afectan a la mayoría de la población, hicieron imposible hasta culminar el Plan EFA, reducir la repitencia a los niveles mínimos ambicionados en las metas del Plan y eliminar la deserción hasta sexto grado. Ambas condiciones eran necesarias para lograr el objetivo EFA que todos los niños y niñas cursen con éxito y en seis años los seis grados iniciales de la Educación Básica. Los avances en Rendimiento Académico en sexto grado (Meta 3) fueron significativos y consistentes, tanto en Lenguaje como en Matemáticas. Es necesario aclarar que los datos del año base (2000) no son comparables con los demás por tratarse de pruebas diferentes. A partir del 2008, las cifras son comparables y se observan mejoras consistentes en ambas disciplinas. En el caso de Lenguaje el rendimiento promedio de los estudiantes pasó de 64% a 73% y se superó la meta de 70% en los últimos años. En el caso de matemáticas las mejoras no fueron menos significativas. El aumento en el rendimiento promedio fue aún mayor (del 34% al 51%, entre 2008 y 2015), habiendo partido de niveles muy bajos, pero el progreso fue insuficiente para alcanzar la meta del Plan EFA del 70%. Las mayores insuficiencias en los aprendizajes en Matemáticas se confirman al analizar los resultados de los alumnos por niveles de competencias 4. Según las cifras del 2004, uno de cada tres estudiantes (32%) tenía un nivel de competencias insuficiente en matemáticas y sólo el 8% lograba un nivel satisfactorio. Esto contrasta con Lenguaje (Lectura), en donde un 13% era insatisfactorio y un 35% lograba resultados satisfactorios o avanzados. A pesar de todo, se alcanzaron mejoras importantes. Entre 2008 y 2015 (datos comparables) el 3 Véase el Informe Nacional de Seguimiento de Educación para Todos 2015 (págs. 6-9). 4 Si bien las Metas del Plan EFA de aprendizajes fueron originalmente definidas en términos de rendimiento promedio (o porcentaje promedio de respuestas correctas), este indicador no es el mejor para medir los avances en competencias (es inestable y no mide las diferencias en competencias a lo largo de toda la distribución). La forma como estos resultados se reportan en las pruebas internacionales, y que la SEDUC ha incorporado en sus Informes Nacionales de Rendimiento, es la distribución de los alumnos por niveles de competencias alcanzados en cada disciplina. Esta medida es la utilizada para profundizar el análisis sobre los avances y las insuficiencias de rendimiento observadas. iii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 porcentaje de alumnos de sexto grado con resultados insuficientes se redujo (del 25% al 14% en Lenguaje y del 47% al 33% en Matemáticas) y aumentó el porcentaje de alumnos con resultados satisfactorios. Equidad y Brechas Educativas: Los datos de las Encuestas de Hogares muestran la persistencia de brechas educativas después de terminado el Plan EFA, por nivel socioeconómico, a pesar de los avances principalmente en materia de acceso y de años de escolaridad. Los datos sugieren la importancia de desarrollar políticas educativas y programas compensatorios dirigidos a mejorar los aprendizajes de los alumnos menos favorecidos. La focalización de esfuerzos en estos alumnos es parte fundamental de la agenda de políticas para mejorar la calidad y equidad de la Educación Básica. A fin de profundizar y acelerar los avances logrados con relación a las metas del Plan EFA, es necesario desarrollar simultáneamente dos estrategias: i) hacer un mejor seguimiento de las brechas de cumplimiento de las metas, por zona y priorizando las escuelas más vulnerables (escuelas de Educación Multicultural Bilingüe EIB) o las que atienden a las poblaciones de nivel socioeconómico menos favorecidas); y ii) es necesario bajar las metas del Plan EFA a los Centros Educativos (CE), para que cada uno fije sus propias metas de mejoramiento, a partir de sus propios resultados y desarrolle estrategias de progreso que incorpore en su Plan Educativo de Centro (PEC). También es importante mejorar los diagnósticos distinguiendo el peso de los factores contextuales (socioeconómicos) y de los escolares que inciden en los resultados de los alumnos, así como distinguir entre aquellos responsables de las diferencias de resultados entre escuelas de aquellos que generan diferencias al interior de las escuelas. Para estos propósitos es importante la inclusión de un cuestionario de caracterización socioeconómica paralelo a la aplicación de las pruebas estandarizadas. La falta de información sobre las brechas de aprendizajes según el contexto social y económico de los alumnos dificulta el desarrollo de diagnósticos más precisos a fin de diseñar políticas educativas más pertinentes y programas de mejoramiento más efectivos. La participación de Honduras en pruebas internacionales como la prueba del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (por sus siglas en inglés PISA) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) puede contribuir significativamente al desarrollo de capacidades de análisis y de utilización de los resultados para el diseño de políticas y programas orientados a mejorar la calidad y la equidad simultáneamente, incorporando mejores prácticas y lecciones aprendidas de los sistemas iv Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 educativos más avanzados del mundo 5. (OECD, 2007), (OECD, 2012), (Schleicher, A. , 2014). Pertinencia y Eficacia de los Programas Estratégicos del Plan EFA Los programas estratégicos apoyados por el Plan EFA fueron muy pertinentes al logro de los objetivos nacionales de dicha iniciativa. Estos programas fueron: (i) Eficiencia de la Educación Básica, (ii) Recurso Docente con Calidad y Eficiencia, (iii) Fortalecimiento de la Educación Pre-Básica, (iv) Educación Intercultural Bilingüe (EIB) y (v) Redes Educativas Rurales. En términos de logros de los cinco Programas del Plan EFA se encontraron avances significativos en el de Eficiencia de la Educación Básica, en el Fortalecimiento de Pre Básica y en el Programa de Redes Educativas. En estos programas un aspecto importante a destacar fue la articulación entre la Secretaria de Educación (SEDUC), los cooperantes, la sociedad civil y la comunidad escolar. Los tres programas contaron con evidencia de resultados finales (¨outcomes¨) lo cual permitió identificar con claridad sus logros. Los principales desafíos se hallaron en la efectividad y oportunidad en la entrega de productos y en los resultados intermedios en la medida que los mismos no llegaron a todos los centros, lo hicieron tarde o en cantidades insuficientes. Los CE reportaron dificultades en la recepción de recursos y en la ejecución de actividades e incluso en la utilidad de algunos de los materiales, debido a la falta o insuficiencia de la capacitación a los docentes para su adecuada utilización. Igualmente, para una futura fase de implementación de estos programas deben fortalecerse el seguimiento y monitoreo y ojalá la realización de la evaluación del impacto de los mismos para contar con información que permita medir de manera más precisa la efectividad y la relación beneficio costo de cada intervención. El Programa de EIB se trabajó de manera desarticulada en la SEDUC y contó con una baja e intermitente ejecución de recursos (a juzgar por las cifras agregadas de ejecución de este programa que se concentraron en unos pocos años) y quedaron pendientes varios de los objetivos que se propusieron subsistiendo por resolver desafíos de equidad de la educación ofrecida a estas comunidades y la necesidad de profundizar los modelos de atención diferenciada, adaptados a las necesidades de las poblaciones étnicas minoritarias. En relación con el Programa Docentes con Calidad y Eficiencia, los mayores desafíos pendientes están en el tema de formación inicial y la capacitación de docentes en servicio 5 Ver: OECD (2007), ¨No More Failures: Ten Steps to Equity in Education¨. OECD (2012), ¨Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools¨, Schleicher, A. (2014), Equity, Excellence and Inclusiveness in Education: Policy Lessons from Around the World. v Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 para lograr un desempeño de calidad del cual no se tienen evidencias. Al culminar el Plan EFA, las reformas contempladas no habían podido implementarse por falta de consensos y resistencia del ¨status quo¨. La reforma de la Formación Inicial la cual se encuentra en procesos a partir de la Ley Fundamental de Educación (LFE), no se ha podido alcanzar mayores avances debido a que en el marco del Plan EFA no fue posible efectuar la reconversión de las Escuelas Normales y los programas de licenciatura ofrecidos están apenas comenzando a graduar las primeras cohortes 6. En la presente consultoría no se conocieron registros de cuántos de los egresados se recibieron con el grado de licenciatura ni tampoco cuántos han ingresado al servicio activo en la Educación Básica durante todo el período de estudio 7. Esto representa un enorme desafío, frente a la exigencia de la LFE de que todos los maestros del nivel básico deberán contar con grado de licenciatura para el 2018. Tampoco hay evidencias sobre el desempeño de los graduados en los centros educativos y menos aún sobre si se logró una mejora en el rendimiento académico de los educandos que se traduzca en un impacto en las metas e indicadores del Plan EFA. Según el último informe de 2015 del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL) titulado ¨El Estado de las Políticas Docentes en Honduras¨, tanto el nombramiento de docentes en los centros educativos como la reubicación de docentes o el traslado de los mismos a otros centros educativos continúa siendo centralizado, con injerencias de factores político partidarios y no siempre en base a los requerimientos de las necesidades de la población que demanda la presencia de docentes para que atiendan la población matriculada en los centros educativos. El siguiente Cuadro 1 resume de manera cualitativa (mediante un semáforo) los avances logrados en cada programa, frente al cumplimiento de sus objetivos, la entrega oportuna de sus productos y sus resultados educativos. El color verde indica niveles altos de pertinencia y eficacia (evidencia de resultados), el amarillo indica niveles medios de pertinencia y progreso, cumplimiento parcial de los objetivos y avance intermedio en los indicadores de resultados y el rojo indica poca evidencia de resultados. Se incluye también como referencia una columna final que indica la participación porcentual de cada Programa en la ejecución de fondos EFA por parte de la SEDUC a lo largo del período 2003-2015. 6 Es de destacar que en 2016 se ha adelantado el proceso de reconversión de las Escuelas Normales por parte del Consejo Nacional de Educación. 7 La Universidad Pedagógica Nacional Francisco cuenta con el registro de graduados en la Licenciatura de Educación Básica tanto a través del PFC Programa de Formación Continua de Docentes (PFC) y Formación Inicial de Docentes (FID). En 2015 del FID se graduaron 423 licenciados en Educación Básica y en PFC en el 2014 lo hicieron 1418 licenciados en el mismo nivel educativo. vi Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 1 - Resumen cualitativo de Resultados de los Programas Estratégicos del Plan EFA %FONDOS LOGRO DE PRODUCTOS RESULTADOS PROGRAMAS ESTRATÉGICOS EFA EFA* OBJETIVOS ENTREGADOS EDUCATIVOS SEDUC Eficiencia de la Educación Básica 40,2% Docentes con Calidad y Eficiencia 21,2% Fortalecimiento de la Educación Pre-básica 17,8% Educación Intercultural Bilingüe 1,6% Redes Educativas Rurales 5,6% *Los porcentajes no suman 100% pues no incluyen los rubros de Coordinación y Conducción (11,8%) y Otros (1,7%). Fuente: Cuadro 5.12 con base en información de Ejecución por Programas de la SEDUC. Mejorar la implementación de estos Programas Estratégicos a futuro, requerirá fortalecer las funciones de seguimiento y monitoreo, así como desarrollar capacidades en los niveles descentralizados para poder avanzar hacia una ejecución de los programas más descentralizada que permita responder mejor y más ágilmente a las necesidades de los centros educativos. Para las Escuelas EIB es prioritario recabar y analizar la información, hoy en día no disponible, sobre los resultados educativos de las escuelas EIB y sobre las brechas para el cumplimiento de sus metas del Plan EFA. A partir de esa información será necesario desarrollar programas compensatorios dirigidos específicamente a mejorar sus resultados. Para el Programa de Calidad Docente se recomienda enfrentar el desafío de formar docentes de calidad, apoyarlos y capacitarlos para que puedan mejorar sus prácticas pedagógicas, evaluarlos e incentivarlos para motivar y retener a los mejores lo cual exige una variedad de iniciativas coordinadas dentro de una estrategia con apoyo político al más alto nivel. Por su parte las Redes Educativas representan un modelo de organización y gestión educativa probado, que fortalece la participación de la comunidad y la rendición de cuentas desde el centro educativo con resultados muy promisorios para mejorar los resultados de los grupos de la población más desfavorecidos, incluyendo poblaciones étnicas. La SEDUC podría adoptarlo como estrategia de base para avanzar en el tema de Educación Intercultural Bilingüe, con las debidas adaptaciones a los contextos específicos de cada grupo étnico. Ejecución Financiera de los Programas del Plan EFA La principal dificultad para analizar la ejecución financiera de los programas que conformaron el Plan EFA, fue la falta de información completa sobre las diferentes fuentes vii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 de recursos que financiaron dichos programas. En este contexto, la presente Evaluación realizó un ejercicio minucioso para aproximarse a las cifras consolidadas de ejecución de recursos financieros (tanto externos como internos) vinculados con el Plan EFA. Los resultados principales de este ejercicio permitieron sacar algunas conclusiones importantes: i) el total de recursos (externos e internos) ejecutados por el Plan EFA durante el período 2003-2015, ascendió a 348 millones de dólares; ii) el porcentaje de ejecución de recursos del Plan EFA fue en general inferior al 50%, con diferencias según la fuente de recursos y el mecanismo de ejecución utilizado: el Fondo Común registró los menores niveles de ejecución (34%), seguido por los aportes de cooperantes bilaterales ejecutados por la SEDUC (42%), por los Préstamos de la Banca Multilateral (68%) y por los aportes bilaterales ejecutados directamente por los propios cooperantes, por fuera del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI), (76%). Los porcentajes de ejecución individuales varían según el cooperante y el proyecto específico. El Cuadro 2 presenta un resumen de la ejecución de Fondos EFA, por cada uno de los cinco Programas Estratégicos, según las cifras reportadas por la SEDUC 8 . Cabe destacar los siguientes mensajes principales: i) Se distinguen claramente dos etapas, cada una de seis años, en la ejecución de los Programas del Plan EFA: en la primera etapa (2004-2009) se ejecutaron dos terceras partes de los recursos del Plan EFA; en contraste, durante el período 2010-2015 el ritmo de ejecución bajó y sólo se ejecutó el restante 33% de los recursos. Esto se explica en parte el retiro de algunos cooperantes del Fondo Común luego de la crisis política que vivió el país. ii) En general el porcentaje de ejecución de los recursos fue inferior al 50% (frente a los montos programados para cada año), excepto en los años 2005 cuando arrancó en firme la ejecución del Fondo Común (incluyendo recursos programados pero no ejecutados del año anterior) y en el período 2007 a 2009. iii) La ejecución de los diferentes programas varió mucho de año a año y en algunos casos se concentró en unos pocos años. iv) Los programas que más fondos del Plan EFA recibieron, fueron ¨Eficiencia en la Educación Básica¨, ¨Docentes con Calidad y Eficiencia¨, y ¨Fortalecimiento de la Educación Pre-Básica¨ (los tres programas concentraron el 81% de los recursos ejecutados). En contraste, los programas de ¨Educación Intercultural Bilingüe¨ y ¨Redes Educativas Rurales¨ representaron menos del 10% de los fondos del Plan EFA. Cabe aclarar que los gastos de ¨Coordinación y Conducción¨ del Plan EFA representaron el 11%, cifra que se considera alta para proyectos internacionales de desarrollo. 8 Como se explica en el Capítulo 7, este cuadro es incompleto ya que no incluye recursos de Préstamos Externos o de donaciones ejecutadas directamente por los cooperantes, las cuales se incluyen el análisis consolidado del capítulo correspondiente. Sin embargo, los datos reportados por la SEDUC son los únicos que permiten un análisis de ejecución desagregada por Programas, razón por la que se incluyen en el presente Resumen Ejecutivo. viii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 2 – Resumen Ejecución por programas del Plan EFA (Miles de Lempiras corrientes) COMPONENTE 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Eficiencia a la Educación Básica 1.589 5.888 192.312 4.938 61.319 218.040 33.918 1.547 Recurso docente Con calidad y Eficiencia 40 2.957 33.560 6.721 78.412 96.370 227.211 114 Fortalecimiento a la Educación Prebásica - 35 23.218 9.689 31.680 54.675 39.491 22.327 Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe - - 134 534 12.103 6.661 12.749 244 Redes Educativas 39 53.861 18.235 636 7.070 5.130 10.843 55 Coordinación y Conducción 2.095 6.732 37.870 17.090 34.060 47.104 47.407 14.585 Otros - 2.320 800 1.899 10.393 12.427 - 5.378 GRAN TOTAL EJECUTADO 3.763 71.793 306.130 41.506 235.038 440.407 371.618 44.249 TOTAL RECURSOS PROGRAMADOS POR AÑO 96.164 274.752 88.974 382.207 447.820 640.633 439.907 453.821 % de Ejecución Año a Año 4% 26% 344% 11% 52% 69% 84% 10% % de Ejecución Fondos del Plan EFA 2003-2015 0,2% 3,3% 14,0% 1,9% 10,8% 20,1% 17,0% 2,0% % de ejecución acumulada Fondos del Plan EFA 0,2% 3,5% 17,5% 19,4% 30,1% 50,3% 67,3% 69,3% TOTAL ACUMULADO COMPONENTE 2011 2012 2013 2014 2015 Participación % EJECUTADO Eficiencia a la Educación Básica 442 33.096 162.117 84.017 100.385 899.607 41% Recurso docente Con calidad y Eficiencia - - - - - 445.383 20% Fortalecimiento a la Educación Prebásica 47.570 39.098 31.037 76.777 58.221 433.817 20% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 175 988 - - - 33.589 2% Redes Educativas - - - - - 95.868 4% Coordinación y Conducción 13.228 12.861 4.349 2.283 3.741 243.404 11% Otros 1.111 87 - 149 - 34.563 2% GRAN TOTAL EJECUTADO 62.526 86.130 197.502 163.226 162.346 2.186.234 100% TOTAL RECURSOS PROGRAMADOS POR AÑO 567.116 250.099 575.863 528.417 389.222 % de Ejecución Año a Año 11% 34% 34% 31% 42% % de Ejecución Fondos del Plan EFA 2003-2015 2,9% 3,9% 9,0% 7,5% 7,4% % de ejecución acumulada Fondos del Plan EFA 72,1% 76,1% 85,1% 92,6% 100,0% Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por la Secretaría de Educación. ix Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación (MERECE) y el mecanismo del Fondo Común resultaron ser instrumentos útiles para la armonización de la cooperación internacional y para la interlocución unificada con el gobierno del país receptor, dentro de los principios establecidos en la Conferencia de París. El mecanismo de Revisiones Conjuntas fue una instancia efectiva para la coordinación de esfuerzos y la identificación de problemas y cuellos de botella en la ejecución de los diferentes programas, no así en la resolución de los mismos, que frecuentemente depende de decisiones políticas o factores institucionales. A pesar de las deficiencias en la ejecución financiera que se identificaron a lo largo de la Evaluación, al final de la implementación del Plan EFA se presentaron mejoras en los procesos de gestión de los recursos asociados al Plan. Después de la situación que se presentó en los años 2008 y 2009 donde se reportaron gastos no elegibles por 39 millones de Lempiras (como consecuencia de la crisis política), no se volvieron a reportar casos de gastos no autorizados con cargo a los recursos del Fondo Común. Por otra parte, la auditoría del año 2013, registró un alto grado de cumplimiento de las recomendaciones de control interno hechas por el Tribunal Superior de Cuentas (TSC). La presente Evaluación brinda una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar la ejecución financiera y los procesos de presupuestación de recursos de la SEDUC en materia de ejecución, planeación y presupuestación, auditoría y rendición de cuentas. El análisis y recomendaciones correspondientes se presentan en el Capítulo 5. Se destaca que se hace fundamental desarrollar capacitación a la Unidad de Adquisiciones para la ejecución de fondos. Temas Transversales: La presente evaluación analizó también los avances y desafíos relacionados con temas transversales, a saber: descentralización y creación de capacidades; rendición de cuentas y sistemas de información; perspectiva de género y salvaguardas ambientales. El Cuadro 3 presenta un resumen cualitativo de los principales avances y desafíos en cada uno de esos temas. Un análisis más detallado de los mismos se presenta en el Capítulo 6. Cuadro 3 - Síntesis de los Avances y Desafíos en Temas Transversales TEMA TRANSVERSAL AVANCES Y DESAFÍOS PENDIENTES SEMÁFORO Creación de Capacidades Institucionales para la Descentralización Marco Normativo y Reglamentación Ley Fundamental de Educación contempla las funciones a ser descentralizadas a cada nivel. La Ley cuenta con sus 22 reglamentos que fueron aprobados en 2014. x Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 TEMA TRANSVERSAL AVANCES Y DESAFÍOS PENDIENTES SEMÁFORO Distribución de funciones y Se asignaron mayores responsabilidades y funciones a los capacidades institucionales entre departamentos que a los municipios, a pesar de que los últimos Departamentos y Municipios están más cerca de las escuelas y tienen mayor legitimidad ante las comunidades locales. Se fortalecieron algunas capacidades a nivel Departamental pero menos a nivel municipal. Funciones y recursos transferidos a Los CE cuentan con autonomía de gestión basada en sus los Centros Educativos resultados educativos. Sin embargo, la LeyFundamental de Educación no les otorga responsabilidades ni recursos para fortalecer su autonomía. Son escasos los recursos que fueron transferidos directamente a los CE para facilitar el desarrollo de sus funciones. Sistemas de Información y Rendición de Cuentas Sistemas de Información para el En los últimos años del Plan EFA se desarrollaron sistemas de Monitoreo y Evaluación. estadísticas y monitoreo de los CEs como el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) y Sistemas de Evaluación del Rendimiento Académico Sistemas de Información Gerencial Al finalizar el Plan EFA no se había desarrollado un Sistema para el Monitoreo de resultados integrado de Información Gerencial para el monitoreo y gestión por resultados educativos desde los CE hasta el nivel central de la SEDUC. Participación de la Comunidad La creación de las Redes Educativas implantó instancias de participación efectiva de la comunidad. Se contó con experiencias piloto exitosas que pueden ser fortalecidas y escaladas, con apoyo de recursos. Perspectiva de Género Logro de la paridad de género en Al igual que en otros países de la Región, se cerraron y reversado educación las brechas educativas en contra de las niñas. Logro de la igualdad de género La finalizar el Plan, persistían desafíos importantes relacionados con la formación de gestores educativos, para luchar contra los estereotipos y la discriminación de género. Transversalización del Enfoque de El Comité de Género en la SEDUC aún no contaba con Género capacidades suficientes para realizar un análisis de género basado en datos y proponer políticas acordes con los desafíos identificados a partir de estos análisis. Resultados educativos de los A pesar de los datos que muestran mayor deserción y menor varones. desempeño de los resultados académicos de los varones frente a las niñas, no se habían analizado los determinantes de estos problemas ni se habían desarrollado estrategias para abordarlos. Salvaguardas Ambientales Manejo de riesgos ambientales de las Las inversiones financiadas no presentaban mayores riesgos inversiones financiadas por el Plan ambientales y se siguieron los protocolos contemplados en las EFA Salvaguardas Ambientales. Fuente: Cuadros 7.6 y 7.15 con base en el análisis del Capítulo 7. Se encontró que hay avances en materia de descentralización y rendición de cuentas en Honduras en los cuales contribuyó el Plan EFA a través de iniciativas de participación y empoderamiento de las comunidades escolares, y de esfuerzos de fortalecimiento de capacidades en los niveles descentralizados, así como a través de los esfuerzos de seguimiento de las metas del Plan EFA articulando todos los niveles. Sin embargo, los retos y desafíos al finalizar el Plan eran aún considerables. xi Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 En materia de seguimiento y monitoreo también se avanzó de manera destacable durante el Plan EFA, sin embargo, se identificó que persistían grandes desafíos frente al uso de la información generada para la toma de decisiones basadas en evidencias. Igualmente es necesario que la información generada desde las escuelas a través del Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE), así como los resultados de las pruebas de rendimiento se usen para retroalimentar a la comunidad escolar y desarrollar capacidades para analizar y utilizar esa información para generar propuestas de mejoramiento, desde la base del sistema que debe ser el centro educativo y la comunidad local. Descentralización, Fortalecimiento de Capacidades y Participación Se requiere continuar trabajando para profundizar la descentralización y rendición de cuentas en los ámbitos locales. Esto demanda una estrategia de descentralización más clara en materia de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos. Igualmente ello invita a profundizar y ampliar los esfuerzos de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los departamentos y municipios. Mientras se logra avanzar en el desarrollo de capacidades locales y en la transferencia de funciones y recursos de acuerdo a estas capacidades, una buena estrategia es apostarle al fortalecimiento de la gestión escolar y el empoderamiento de las comunidades escolares, mediante estrategias probadas como el fortalecimiento de las Redes Educativas y el traspaso de recursos directamente a los centros educativos para apoyar el desarrollo e implementación de sus propios proyectos de mejoramiento, reflejados en los Proyectos Educativos de Centro (PEC) y en los Proyectos Educativos de Red (PER) 9. Se recomienda además profundizar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas en la comunidad local basándose en experiencias exitosas como los Murales de Transparencia. Género y Salvaguardas Ambientales Frente a los avances y desafíos en la perspectiva de género en el marco del Plan EFA se logró avanzar de manera significativa en el objetivo de UNESCO que busca lograr paridad 9 La información entregada por la SEDUC sobre los avances de los últimos años con relación a la formulación y acompañamiento de los de los PEC por parte de las Direcciones Departamentales indica que la SEDUC está buscando fortalecer dichos instrumentos para fortalecer la gestión local. Sin embargo, la estrategia parece ser más una de desconcentración que de mayor descentralización y fortalecimiento de la autonomía de los Centros Educativos. La información entregada a la consultora no muestra cambios significativos en la asignación de mayores recursos directamente a los CEs para fortalecer la formulación y ejecución de sus Planes de Mejoramiento. Se considera que esa estrategia tendría mayor posibilidad de impactar en la mejora de los resultados desde los centros educativos, como lo sugiere la experiencia internacional y las experiencias exitosas de Honduras (tales como PROHECO o las Redes Educativas financiadas por el programa PROEFA). xii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 (igualdad de acceso) a la educación por género. Los datos muestran que, al igual que en otros países de la Región, las brechas de oportunidades educativas que afectaban a las mujeres se habían cerrado y al finalizar el Plan EFA las niñas tenían mejores resultados que los varones, tanto en términos de progreso escolar como de aprendizajes en el nivel primario. En la figura 2 resume la evolución de los principales indicadores educativos, por género, para el período 2004-2014, según datos de las Encuestas de Hogares y de las Pruebas Nacionales de Rendimiento Académico 10 . Todos los indicadores muestran un mejor desempeño de las niñas frente a los varones. Figura 2 – Resumen Indicadores Educativos por Género Resúmen Indicadores Educativos por Género % con resultados insatisfactorios en Matemáticas % con resultados insatisfactorios en Lenguaje % que completa 6 Grado o más (Pobl. de 12 a 14 años) Asistencia Escolar (%) (Población de 6 a 12 años) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 MUJER 2014 MUJER 2004 HOMBRE 2014 HOMBRE 2004 Fuente: Sociómetro-BID, con base en datos de las Encuestas de Hogares del INE ( Sin embargo, al finalizar el Plan, persistían aún significativos retos en materia de igualdad de género, relacionados con estereotipos culturales, y discriminación, tanto en el sistema escolar como en el mercado de trabajo. Se identificó una mayor conciencia sobre estos problemas y se avanzó en la transversalización del enfoque de género en el sector educativo, con la institucionalización del tema dentro de la SEDUC justo antes de finalizar el Plan EFA. 10 Los datos sobre rendimiento académico corresponden al 2004 y al 2015. Los datos de las Encuestas de Hogares, al 2004 y al 2014, por ser este el último año disponible en la base utilizada (Sociómetro BID), que contiene los principales indicadores educativos, con definiciones y variables homologadas para todos los países de la Región. xiii Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Se recomienda fortalecer las capacidades de análisis de información del creado Comité de Género justo antes de finalizar el Plan, que le permita actualizar y profundizar el diagnóstico relacionado con la igualdad de oportunidades educativas, para hombres y mujeres, identificar los nuevos desafíos, con énfasis en los factores responsables de la deserción y el bajo desempeño de hombres y mujeres en el Tercer Ciclo de la Educación Básica así como en su transición a la secundaria y de esta al mercado laboral. Sobre esa base, proponer estrategias para combatir las barreras y problemas específicos que afecten a los jóvenes de cada sexo. La presente Evaluación halló que en el marco del Plan EFA se han cumplido adecuadamente las políticas y directrices de manejo ambiental pertinentes. La gran mayoría de las inversiones vinculadas con el Plan EFA no incluyeron construcción de infraestructura escolar, y por su naturaleza, fueron clasificadas como de bajo o nulo impacto ambiental. Las pocas inversiones en infraestructura educativa, ejecutadas a través del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y financiadas tanto por la Cooperación Financiera Alemana (KfW) como por la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), fueron ampliaciones y reparaciones de centros educativos existentes. Hubo un único caso de construcción de una escuela nueva, dicho proyecto fue calificado como de ¨bajo impacto ambiental¨ y siguió las normas y salvaguardas ambientales pertinentes. Por su parte la activación de las salvaguardas sociales específicamente dirigidas a pueblos indígenas fue calificada como altamente satisfactoria en el Informe de cierre de los créditos del Banco Mundial que apoyaron iniciativas de Educación Intercultural Bilingüe (EIB) dirigidas a estos grupos de la población. Recomendaciones Finales Finalmente, la Evaluación de Resultados del Plan EFA incluye las siguientes recomendaciones para profundizar los avances logrados durante la primera fase del Plan EFA (2003-2015), con la intención de que sirvan como insumo a la discusión y priorización de políticas como parte de la preparación del nuevo Plan Sectorial de Educación 2016-2030. • Profundizar los avances y alcanzar las Metas del Plan EFA en los próximos años requiere bajar las metas del Plan EFA a nivel de los centros educativos y lograr su apropiación por parte de directores, docentes y el control social de los padres de familia. Esto requerirá necesariamente la adecuación de las metas nacionales a la realidad de cada escuela de manera que la comunidad escolar pueda tener la información relevante sobre sus propios resultados y debilidades, analizarlos y responder a sus propios desafíos mediante el desarrollo de iniciativas de xiv Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 mejoramiento incorporadas en sus propios Proyectos Educativos de Centro (PEC) o de Red (PER). • Honduras logró importantes avances en los últimos años en la consolidación del Sistema de Información de Estadísticas Educativas de los Centros Escolares (SACE) y en la institucionalización de pruebas estandarizadas de rendimiento académico que se vienen aplicando, con propósitos formativos, en todos los centros educativos. Estos avances representan una oportunidad valiosísima para consolidarlos e integrarlos en un Sistema de Información Gerencial para Educación (EMIS por sus siglas en inglés Education Management Information System) que permita a la SEDUC fortalecer el seguimiento y monitoreo de políticas y programas y a la vez usar el acervo de datos de que ahora dispone, para la formulación de Políticas y la toma de decisiones. • De la misma manera, se debe aprovechar la información ahora disponible sobre cada CE (tanto del SACE como de las Pruebas de Rendimiento aplicadas en todos los centros con objetivos formativos) para desarrollar un sistema de información de resultados en línea a nivel de los CE, así como un instrumento sencillo de retroalimentación de los mismos que les permita reconocerse y definir sus propias metas de mejoramiento, alineadas con las metas nacionales, desde su realidad y desde sus propios indicadores de resultados. Este instrumento debería ser público, a la manera de los Murales de Transparencia, y podría convertirse en catalizador de una mayor participación y rendición de cuentas de los centros educativos a la comunidad educativa sobre sus avances. • Una forma de avanzar en el monitoreo de resultados a nivel de escuelas es utilizar un ¨Índice Sintético de Calidad¨ por CE, de fácil comprensión, que esté disponible on-line para todos los planteles y pueda ser analizado a nivel de municipios y departamentos. Un índice sencillo puede elaborarse con dos de los indicadores incluidos en las Metas del Plan EFA: la tasa de graduación (bruta) de sexto grado (Meta 2) y el Rendimiento Académico de sexto grado (en Lenguaje y Matemáticas). En el Capítulo 3 se incluye un recuadro que desarrolla esta idea y se ofrecen ejemplos de iniciativas similares que están siendo implementadas con éxito en otros países de la Región. xv Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 INTRODUCCIÓN A lo largo de este Informe que corresponde a la Evaluación de Resultados del Plan EFA de Honduras (2003-2015) se presentan los principales hallazgos y conclusiones que se obtuvieron con el logro de los objetivos plasmados en los Términos de Referencia de la consultoría: 1. Analizar y evaluar los logros y objetivos del Plan EFA 2003-2015. 2. Valorar el modelo de gestión administrativa y financiera de los 5 programas estratégicos para la implementación del Plan EFA. 3. Analizar la función de los diferentes actores involucrados en el acompañamiento de la Secretaría de Educación frente a los resultados y metas propuestas. Entre ellos, y como actores de gran relevancia, el personal docente como ejecutores primarios de las metas del Plan EFA y fuente de propuestas para siguientes etapas a futuro de la política educativa. Establecer algunas líneas estratégicas para el desarrollo del nuevo plan 2016-2030 el cual se basará en los resultados de la presente Evaluación incluyendo recomendaciones sobre cómo la educación puede contribuir a la igualdad de género y los desafíos del futuro de niños y niñas de Pre básica y Educación Media. Para lo anterior, se siguieron los lineamientos de la Guía de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO). El Informe se compone de dos volúmenes. El Volumen I corresponde a la presentación de los resultados de la Evaluación y el Volumen II contiene los anexos. La estructura del presente Volumen I es la siguiente: En el primer capítulo, que sigue a esta introducción, se presenta el Contexto de la educación en Honduras y los Antecedentes del Plan EFA en el que se expone además la estructura del sector educativo del país. El segundo capítulo presenta el marco conceptual y la metodología implementada para la realización de la Evaluación del Plan EFA. A lo largo del tercer capítulo se analizan los logros y desafíos educativos del Plan EFA para luego analizar, en el quinto capítulo, la pertinencia y eficacia de los programas estratégicos del Plan EFA, sus avances, limitaciones y resultados. El sexto capítulo contiene el análisis de la ejecución y gestión financiera del Plan EFA y el séptimo capítulos los logros y desafíos de los temas transversales como son el fortalecimiento de capacidades y descentralización, rendición de cuentas, perspectiva de género y los avances en salvaguardas ambientales y 1 sociales. En el capítulo final, se exponen las conclusiones y recomendaciones con un Página enfoque prospectivo y de cara a la formulación del plan para el sector educativo 2016-2030. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 1 CONTEXTO DE LA EDUCACIÓN EN HONDURAS Y ANTECEDENTES DEL PLAN EFA 1.1 GENERALIDADES DE HONDURAS Honduras es un país de ingreso medio-bajo que se enfrenta a desafíos significativos, con cerca del 63 por ciento de la población viviendo en pobreza en 2014, según datos oficiales de la Encuesta de Hogares del país. En zonas rurales aproximadamente seis de cada 10 hogares viven en pobreza extrema o con menos de US$2.50 al día. Cuenta con una población de más de 8 millones de personas. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Honduras, que elabora las Naciones Unidas, fue de 0,606 puntos en 2014, con lo que se situó en el puesto 131 de la tabla de 187 países (BM, 2016). Similar a otras economías en desarrollo, el país ha experimentado un fuerte crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), junto con altos niveles de desigualdad. El Índice de Gini (medida numérica agregada de desigualdad de los ingresos) que en 1989 era de 59.1 bajó a 53.7 en 2013, indicando una disminución de la desigualdad, aunque la misma sigue siendo alta si se compara con otros países de la región centroamericana, Nicaragua 37.5 y Costa Rica 49.2 (BM, 2016). La tendencia de desigualdad inicia un cambio hacia menores niveles desde el año 2000 debido a un aumento en los precios y en los salarios en los sectores de bienes y servicios transables (Cornia, 2014). Por otro lado, los niveles de delincuencia y la violencia son desafíos mayores. Honduras es el país con la tasa de homicidios más alta del mundo: 79 homicidios por cada 100.000 habitantes, según el Observatorio de violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) ( Banco Mundial, 2014). Según estudios realizados por el Banco Mundial, los retos pendientes del país incluyen mejorar la productividad rural y mejorar la calidad de la educación. En 2004 el sistema educativo en Honduras era el más atrasado de toda América Central, las tasas de analfabetismo eran extremadamente altas, ningún departamento en Honduras había 1 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 alcanzado seis años de educación básica primaria 11 (Exchange, 2004) y sólo el 68 por ciento de los estudiantes terminaba el ciclo de primaria (Banco Mundial, 2003). Una proporción significativa de niños no terminaban el nivel básico, especialmente en las zonas rurales. En 2009, el 11 por ciento de los niños, de 6 a 11 años no asistía a la escuela y el 42 por ciento no terminaba la educación básica primaria, que en ese momento incluía hasta el sexto grado. Según un estudio del Programa Mundial de Alimentos (PMA) (PMA, 2013), la pobreza es una de las causas de la baja escolarización y asistencia: muchos niños no asisten a un centro educativo por trabajar. Este patrón contribuye a un ciclo intergeneracional de la pobreza (PMA, 2013). Otras causas que se han identificado son barreras de acceso, oferta escolar insuficiente en las comunidades, falta de estímulos a la demanda, problemas de calidad en la enseñanza, entre otros (Asociación Civil Educación para Todos, 2011). 1.2 EL SECTOR EDUCATIVO DE HONDURAS La Educación Básica en Honduras es gratuita y obligatoria según la Constitución, promulgada en 1982 y la Ley Fundamental de Educación (LFE). El Sistema Educativo en Honduras enfrenta su primera transformación importante con el 'Plan del Sector Educativo' realizado entre 1994 y 1997. Durante este período, se implementó un nuevo modelo educativo: 'La Escuela Morazánica'; el propósito de esta transformación fue la construcción de una nueva sociedad a través de la formación para la vida democrática con participación, protección, conservación y uso racional de los recursos naturales y desarrollo humano en todos sus órdenes. (UNESCO, 2011). En 2001, la Secretaría de Educación (SEDUC) desarrolló un nuevo Plan Nacional de Estudios como resultado del Plan de Reconstrucción Nacional iniciado en 1998. En este mismo año se estructuró una comisión tripartita entre la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Universidad Pedagógica Nacional Francisco Urazán (UPNFM) y la SEDUC con apoyo del Foro Nacional de Convergencia (FONAC Propuesta de la Sociedad Civil Hondureña para la Transformación de la Educación) para establecer las bases del Currículo Nacional Básico, CNB. El propósito del mismo era mejorar la calidad de la educación en Honduras. Además, como resultado de la iniciativa FONAC, este nuevo 2 "Diseño Curricular Nacional Básico' (DCNB), elaborado entre 2001 y 2004, fue introducido Página gradualmente en las escuelas en todo el país. Una vez diseñado e iniciado el proceso de 11 Antes de la Ley Fundamental de Educación la cual se promulgó en 2012, el nivel que se conoce después de la misma como básica o educación básica, incluía hasta sexto grado de educación primaria. Con la Ley el nivel básico se amplió hasta noveno grado y se denomina como educación básica. En el presente informe se hará referencia siempre a educación básica o nivel básico incluso antes de 2012. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 implementación del CNB, se definieron estándares y lineamientos curriculares nacionales los cuales fueron desarrollados y distribuidos entre los docentes del país. En 2004 se inició una nueva etapa de evaluación externa en el país, impulsada por la Secretaría de Educación con el apoyo del proyecto iniciado en 2002 denominado Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras (MIDEH), con el cual se establecieron como metas principales el diseño de Estándares Nacionales Educativos para Matemáticas y Lenguaje. 1.3 ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL COMPONENTE DE EDUCACIÓN FORMAL DEL SECTOR EDUCATIVO HONDUREÑO 12 El Estado hondureño cumple su responsabilidad por la educación en los diferentes niveles (ver figura 1.1). La Ley Fundamental de Educación (2012) establece que el Sistema Nacional de Educación, está coordinado por el Consejo Nacional de Educación, a través de dos entidades de gobierno: la SEDUC y la UNAH. La SEDUC es responsable de definir, aplicar políticas y la gestión del sistema de educación pre-básica, básica y media. Por su parte el Sistema de Educación Superior es responsabilidad de la UNAH junto con el Consejo de Educación Superior, que es el órgano de gobierno. Otras instituciones incluidas en el sistema de educación son la Comisión Nacional de Educación Alternativa No Formal (CONEANFO), como el órgano rector de la educación alternativa no formal; el Instituto Nacional de Formación Profesional (INFOP), que tiene la responsabilidad de dirigir, vigilar y evaluar la educación no formal orientada a la formación y capacitación para el trabajo. Por otro lado, el Centro Asesor para el Desarrollo de los Recursos Humanos (CADERH) tiene el propósito de fortalecer la capacidad y calidad de la educación técnica y profesional del sector productivo. La Dirección de la Niñez, Adolescencia y Familia (DINAF) 13 tiene como objetivo la protección de la niñez y la plena integración de la familia. (UNESCO y Oficina Internacional de Educación, 2011). La siguiente figura resume la estructura del sistema educativo formal actual en Honduras. La Educación Pre-básica la cual aunque está dirigida para la población infantil de edades comprendida entre 0 y 5 años de edad, actualmente solo atiende a las edades de 3 a 5 años14. La Educación Básica obligatoria, dirigida a la población de 6 a 14 años 15, comprende un 3 año de Pre-básica y 9 grados de Básica, que se articulan en tres ciclos, cada uno de tres años Página de duración. Bajo el nuevo plan de estudios 'Diseño Curricular Nacional Básico' (DCNB) 12 El Sector Educativo hondureño conformado por la LFE, también abarca los componentes de educación no formal y educación informal. El no formal desarrolla programas y acciones educativas de formación y capacitación y no otorga títulos. Por su parte el informal, abarca todo conocimiento libre y espontánea-mente adquirido por diferentes medios y personas. Se desarrolla a lo largo de la vida de manera simultánea 13 Previamente Instituto Hondureño para la Niñez y la Familia (IHNFA) 14 A futuro, es un reto del país atender la población entre 0 y 3 años. 15 Artículo 22 de la Ley Fundamental de Educación, Artículo 48 Reglamento General. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 se incorporaron a la educación básica los grados consecutivos de 7 a 9. La Educación Media, comprende los grados 10 al 12 (obligatoria y gratuita Artículo 23 de la Ley Fundamental de Educación) y según la modalidad puede ser de bachillerato científico humanista que dura dos años, o de bachillerato técnico profesional que tiene una duración de tres años. Tanto la Educación Básica como la Media atienden las modalidades educativas de Educación a Distancia, Educatodos, Telebásica, entre otros. Por último, las instituciones de educación superior incluyen universidades y las instituciones no universitarias; los pregrados técnicos generalmente duran de dos a tres años y los pregrados universitarios generalmente tienen una duración de cuatro años. (UNESCO, 2011) Figura 1.1 – Estructura del Sistema Educativo Formal de Honduras – Niveles de la Educación Formal (Artículo 20 de la Ley Fundamental de Educación (LFE) Fuente: Adaptación de Econometría basado en UNESCO 2011 y Ley Fundamental de Educación 2012 1.4 PROBLEMÁTICA Y RETOS DEL SECTOR EDUCATIVO ANTES DEL PLAN EFA Al iniciar el Milenio, Honduras presentaba grandes retos en el sector educativo. Sólo el 31.9% de la población lograba completar su educación primaria en los 6 años correspondientes, y al 53.9% le tomaba un promedio de 9.4 años para terminar la escuela primaria. Aun cuando el número de graduados de sexto grado, incluyendo todas las edades, 4 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 había venido aumentando, la Tasa de Terminación de Primaria (TTP) 16 era de 68.5% para el promedio nacional. (SEDUC, Secretaría de Educación, 2002). Las inequidades entre el área rural y urbana se hacían evidentes con base en la matrícula bruta en el sexto grado, registrándose una matrícula bruta de 77% para los niños y 85% para las niñas en las escuelas urbanas, mientras que en las escuelas rurales las tasas eran solamente el 59% para los niños y el 60% para las niñas. También el flujo a lo largo de la educación básica favorecía a las niñas, como consecuencia de mayores niveles de repitencia de los niños y costos de oportunidad percibidos como más altos de continuar estudiando en lugar de trabajar por parte de los niños. Se identificaron también amplias inequidades educativas, por nivel de ingresos. En 2002, sólo un 40% de los niños de familias del quintil más bajo de ingresos terminaban el sexto grado frente al 86% para los niños del quintil más alto. (SEDUC, Secretaría de Educación, 2002). El diagnóstico de la SEDUC de la calidad de la educación y de los docentes identificó problemas relacionados con los niveles de conocimiento y las prácticas pedagógicas de los docentes de educación básica que repercutían en bajos niveles de aprendizaje de los alumnos. Únicamente el 20% de los alumnos de los grados tercero, cuarto y sexto podía identificar la idea central de un texto sencillo o realizar razonamientos que implican operaciones aritméticas simples. Los resultados de pruebas nacionales del 2000, aunque con una tendencia positiva respecto a los rendimientos de 1997, mostraron un puntaje promedio de respuestas correctas de 44% en Lenguaje y de 41% en Matemáticas para los grados tercero y sexto. (SEDUC, Secretaría de Educación, 2002). Según el primer estudio regional de la UNESCO (LLECE, 2000), Honduras ocupó el último lugar en la Región en Lenguaje y el penúltimo lugar en Matemáticas. Frente a la gestión del recurso docente, la SEDUC había iniciado en 1997 un proceso de desconcentración que contemplaba el traslado de responsabilidades y funciones a los ámbitos locales. 17 Sin embargo, en el tema de gestión docente, persistía el manejo centralizado y se carecía de un sistema de información para la gestión del recurso docente. La supervisión y evaluación local del sistema educativo era prácticamente inexistente. En su momento, se identificó la falta de correspondencia entre el lugar de la plaza contratada 5 y la ubicación efectiva del docente y bajos niveles de asistencia a las escuelas asignadas. Página (SEDUC, Secretaría de Educación, 2002) 16 La Tasa de Terminación del 6º grado se calcula relacionando los graduados de este último grado de básica con la población de 12 años de edad (la edad oficial de terminación del ciclo básico primario, si no hubiese repitencia). 17 El principal obstáculo para la transferencia de recursos, su gestión y la toma de decisiones sobre cuestiones y procesos importantes ha sido la ausencia de personal formado para la gerencia efectiva con conocimientos y habilidades que correspondan a la nueva gestión deseada. Por lo tanto, en la mayoría de los casos no se quiere asumir las responsabilidades desconcentradas y se prefieren actuar refiriéndose a los niveles superiores de decisión. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 En cuanto a la estructura del sector educativo hasta 2012 cuando se promulga la Ley Fundamental de Educación, se regía bajo la Ley Orgánica de Educación la cual regulaba la educación en los niveles preescolar, primario, medio y magisterial, el reglamento general de educación media y el de educación primaria. 1.5 EL PLAN EFA COMO I NICIATIVA GLOBAL Y EN HONDURAS Como estrategia para superar la anterior problemática Honduras diseñó e implementó una serie de estrategias bajo la iniciativa Educación para Todos (por sus siglas en inglés Education for All - EFA) la cual es un compromiso mundial para dar educación básica de calidad a todos los niños, jóvenes y adultos. En el Foro Mundial sobre la Educación (Dakar, 2000), 164 gobiernos se comprometieron y definieron seis objetivos que debían alcanzarse antes de 2015. En el Marco de Acción de Dakar se le asignó a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) la tarea de coordinar la acción de estos copartícipes, en colaboración con los otros cuatro organismos que auspiciaron el Foro de Dakar, el Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de Población para las Naciones Unidas (UNFPA), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial (BM). En dicho Marco de Acción se destacó la necesidad de establecer una enseñanza básica de calidad y tener acceso a la misma y la responsabilidad de los gobiernos nacionales en materia de educación básica. Recuadro 1.1 - Objetivos Mundiales Plan EFA Objetivo 1: Extender y mejorar la protección de la primera infancia y la educación, especialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos; Objetivo 2: Asegurar que para el 2015 todos los niños, especialmente las niñas, en situación de dificultad y los que pertenecen a minorías étnicas, tengan acceso a una enseñanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad; Objetivo 3: Garantizar que las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos se satisfagan mediante un acceso equitativo a programas de aprendizaje y preparación para la vida apropiados; Objetivo 4: Mejorar en un 50 por ciento los niveles de alfabetización de adultos para el año 2015, especialmente para las niñas, y el acceso equitativo a la educación básica y continua para todos los adultos; Objetivo 5: Eliminar las disparidades de género en la educación primaria y secundaria para el año 2005 y lograr la igualdad de género en la educación para el año 2015, con especial atención en garantizar el acceso pleno e igual a niñas y una educación básica de buena calidad; Objetivo 6: Mejorar todos los aspectos de la calidad de la educación, garantizando excelencia de 6 todos, especialmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas esenciales, para que Página todos logren resultados comprobados y de aprendizaje medibles. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 A escala global, la iniciativa del Plan EFA se ha implementado en diversos países a través de una amplia gama de asociaciones que reúnen a interesados clave de los gobiernos nacionales, los organismos internacionales y nacionales de ayuda, las organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales, entre otros. En cada país donde se implementó la iniciativa se adaptó a las particularidades y necesidades de cada contexto. Durante noviembre de 2002, Honduras fue seleccionado entre otros países para participar en el Plan EFA (Educación para todos)- Iniciativa Vía Rápida (EFA-FTI) 18. El propósito de esta iniciativa era apoyar los esfuerzos realizados por el Estado de Honduras para cumplir los objetivos de la educación básica universal inscrita en Jomtien y ratificada en Dakar. La iniciativa del Plan EFA buscaba también identificar las necesidades de financiamiento para que los países participantes 19 pudiesen alcanzar los objetivos de educación universal básica. El horizonte del Plan EFA fue de medio plazo, corriendo hasta el año 2015 (UNESCO, UNESCO EFA GMER, 2008). En Honduras, al igual que en el resto de los países participantes del Plan EFA, la financiación se dirigió hacia la ejecución de proyectos y programas de Educación Básica, así como la cooperación técnica para el desarrollo de las políticas educativas dirigidas a la Educación Básica, incluida la Educación Inicial. En la propuesta del Plan EFA de Honduras, (Todos con Educación. Honduras 2003-2015. Propuesta para la Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos) (Honduras, 2003-2015) (Honduras S. , 2002), el país se comprometió a cumplir las siguientes metas: Cuadro 1.1 – Metas del Plan EFA de Honduras ÁREA DE TRABAJO LÍNEA DE BASE (2000) META PARA 2015 Porcentaje de cobertura en Educación Pre 32 100 básica Matricula en primer año (en edad normal) 7 Años: 58 100 6 años: 28 100 Porcentaje de estudiantes que completaron el 12 Años: 32 100 segundo ciclo de la educación básica (sexto Todas las edades: 69 100 grado) Mejorar los aprendizajes en Matemáticas y Porcentaje de rendimiento promedio en a) Lenguaje 70% Lenguaje en sexto grado. Lenguaje y Matemáticas. a) Lenguaje b) Matemáticas 70% 46% b) Matemáticas 39% Indicadores Intermedios 7 Tasa de repetición (%) 1er grado: 18.5 0.8 Página 2do grado: 10.8 0.5 3er grado: 8.1 0.3 18Por sus siglas en inglés Education for All – Fast Track Initiatrive 19Los países participantes tenían que tener una estrategia de reducción de la pobreza y una estrategia y para lograr la educación básica de calidad para todos. En América Latina fueron seleccionados 3 países (Honduras, Nicaragua y Haití). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 ÁREA DE TRABAJO LÍNEA DE BASE (2000) META PARA 2015 Tasa de deserción escolar (%) 3.3 0.0 Fuente: República de Honduras, Secretaría de Educación, Todos con Educación. Honduras 2003-2015. Propuesta para la Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos, septiembre de 2002. El Plan EFA se formuló entonces con el objetivo fundamental de lograr la graduación universal del sexto grado de las niñas y niños en edad escolar al año 2015. Para lograr ese objetivo el Plan se concentró en programas y proyectos estratégicos dirigidos a (i) mejorar el flujo eficiente de las cohortes de alumnos desde el preescolar hasta el sexto grado de primaria; (ii) mejorar la calidad y la cobertura de la educación preescolar para contribuir a la preparación, promoción y retención de los alumnos que ingresan a la educación primaria; (iii) apoyar la calidad y eficiencia del recurso docente; (iv) fortalecer la demanda de las familias y la participación comunitaria en la Educación Básica y, (v) hacer más equitativa la prestación del servicio educativo para comunidades rurales y comunidades interculturales bilingües. Para cumplir con estos compromisos, el Plan EFA se estructuró en cinco programas estratégicos con sus respectivos componentes (Honduras, 2003-2015): Cuadro 1.2 - Programas Estratégicos y componentes del Plan EFA de Honduras PROGRAMA COMPONENTES Eficiencia de la Educación Básica Admisión al primer grado Estándares académicos y materiales de apoyo Promoción eficiente Soluciones para la recuperación de estudiantes mayores a la edad correspondiente Seguimiento y evaluación de la eficiencia interna Reincorporación de los estudiantes que han desistido. Recurso docente con calidad y eficiencia Apoyo al sistema de formación de profesores Entrada inicial de maestros en la profesión Formación permanente del profesorado Desempeño de los maestros e incentivos Gestión de los centros educativos y el personal docente Supervisión y seguimiento Mejoramiento de la educación pre-básica 20 Cobertura Recursos de enseñanza Formación de profesores, voluntarios y tutores de estudios Supervisión y monitoreo 8 Equidad y el acceso a la educación básica Creación de base de datos Página intercultural bilingüe Institucionalización de la educación intercultural bilingüe Adaptación de los estándares académicos 20En Honduras, un componente fundamental para alcanzar las metas de cobertura en Pre-Básica es la creación “Centros Comunitarios de Educación Pre Básica CCEPREB", dirigidos a atender a menores de 5 años y centros educativos de pre-escolar donde un maestro capacitado asiste a los niños con el apoyo de materiales interactivos. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PROGRAMA COMPONENTES Formación de docentes y rendimiento Participación de la comunidad Redes de educación rural Creación de redes de educación rural Modelo de enseñanza de redes Bonificaciones para la promoción eficiente y de alta calidad Administración de la red y supervisión Información de red y sistema de evaluación Fuente: República de Honduras, Secretaría de Educación, Todos con Educación. Honduras 2003-2015. Propuesta para la Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos, septiembre de 2002. El Plan EFA 2003-2015 marcó un hito importante en la historia de la educación hondureña, la continuidad de una estrategia educativa de mediano plazo, que superó los cuatro períodos de Gobierno. El Plan EFA se convirtió en una estrategia con financiamiento y con institucionalidad, que incluía no solo a la SEDUC, sino a la Secretaría de Finanzas (SEFIN), la Secretaría de la Presidencia y a la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM). A pesar de los continuos cambios de la SEDUC, ésta ha logrado mantener su liderazgo como la institución responsable de la realización de estos procesos con el apoyo de la red de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que apoyan la educación (Secretaría de Educación, 2014). Asimismo, la continuidad y resultados estuvieron marcados por la permanente contribución de la cooperación internacional que a través de acciones coordinadas incidió de manera definitiva en el logro de los objetivos de la estrategia. Los objetivos e indicadores del Plan EFA se convirtieron en la columna vertebral para la formulación de los Planes de Desarrollo Educativo de cada gobierno, así como de los planes operativos anuales de Direcciones Departamentales de Educación (DDE), las Direcciones Municipales de Educación (DME), los Centros Educativos (CE) y gobiernos locales. Esta coherencia y continuidad de las políticas educativas, a pesar de los cambios de gobierno y las cambiantes circunstancias políticas del país, han permitido lograr avances en el cumplimiento de los objetivos e indicadores del Plan EFA. Durante los últimos 13 años, Honduras ha logrado aumentar el acceso de la población a la Educación Pre Básica y Básica, así como la calidad y eficiencia interna de la misma, a través de las siguientes estrategias: (i) El cumplimiento de los 200 días de clase en la mayoría de los centros educativos; (ii) la aplicación del Currículo Nacional Básico CNB y apoyo con materiales en centros educativos; (iii) la aplicación de la pruebas parciales para mejorar el sistema nacional de evaluación, fortaleciendo las Pruebas Nacionales y de Aprendizaje ; (iv) la instalación del Sistema de Estadísticas Educativas (SEE) y el Sistema de Administración 9 de los Centros Educativos (SACE) , entre otros (FEREMA, 2010). Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 2 LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL PLAN EFA 2003-2015 El Plan EFA fue sujeto de revisión en varios años durante el período de ejecución del mismo. En 2003 se llevó a cabo una evaluación de la ejecución y a partir de 2004 se iniciaron las Revisiones Conjuntas 21 con la participación de las autoridades educativas del país, la cooperación internacional, de las principales sub-secretarías y direcciones generales de la SEDUC, directores departamentales, y de otros actores, tales como ONG’s, instituciones educativas y docentes como ejecutores primarios de las Metas del Plan EFA. En términos de evaluación del Plan EFA, en 2008 se llevó a cabo una evaluación de medio término. La evaluación final de resultados del Plan EFA (EFA, 2003-2015) se presenta en el presente documento. Es oportuno entonces evaluar el progreso alcanzado hasta 2015 y extraer lecciones para el diseño de una nueva estrategia de mediano plazo (2016-2030) que permita dar continuidad y sostenibilidad a los avances alcanzados y enfrentar los desafíos pendientes y futuros del sector. De otro lado, Honduras como participante en el marco de acción de Dakar se comprometió a realizar una revisión exhaustiva de los logros del Plan EFA y de las lecciones aprendidas con el fin de identificar nuevos retos, destacar las buenas prácticas y recomendar estrategias para el futuro (UNESCO, Establecidas en la Guía para las revisiones de EFA, 2015). 2.1 MARCO CONCEPTUAL: EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL PLAN EFA Los objetivos de la presente evaluación son: 1. Analizar y evaluar los logros y objetivos del Plan EFA 2003-2015. 2. Valorar el modelo de gestión administrativa y financiera de los 5 programas estratégicos para la implementación del Plan. 3. Analizar la función de los diferentes actores involucrados en el acompañamiento de 10 la Secretaría de Educación frente a los resultados y metas propuestas. 4. Establecer algunas líneas estratégicas para el desarrollo del plan 2016-2030. Página 21 Las Revisiones Conjuntas RC se realizaron en los siguientes años: I RC en 2004; II y III RC en 2005; IV en 2006: la V RC en 2007; VI RC en 2007; VII RC en 2008; VIII RC en 2009; IX RC en 2013; X RC en 2014 y la XI se hará en agosto de 2016. Un compendio de los resultados y acuerdos de estas revisiones se presentan en el Anexo 8. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Tal como se establece en la Guía de la UNESCO, el proceso implementado durante la consultoría fue participativo, basado en evidencia, constructivo y conducente a un análisis prospectivo. Se cumple así con los tres objetivos estratégicos indicados en las directrices de UNESCO: (i) evaluar el progreso hacia los seis objetivos del Plan EFA, (ii) hacer una revisión de los logros de las estrategias nacionales para lograr los seis objetivos del Plan EFA y (iii) identificar los retos y formular recomendaciones para la futura agenda de la Educación Pre-Básica y Básica en el país. Los objetivos de la evaluación se resumen en las siguientes preguntas clave: • ¿Qué se ha logrado? • ¿Cómo ha sido el progreso hacia el logro de los objetivos del Plan EFA? • ¿Cuáles son las lecciones aprendidas? • ¿Cuáles son los retos para la educación de Honduras? Para el logro de cada uno de los anteriores objetivos, se recabó información primaria y secundaria. La información secundaria se refiere en su mayoría a las estadísticas del sector educativo que se recogieron con la Secretaría de Educación de Honduras (SEDUC), con otras fuentes secundarias Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, (BM), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Instituto Nacional de Estadísticas (INE)) y con los distintos cooperantes de EFA (ver Anexo estadístico (1A) y Bibliografía). La recolección primaria se refiere al levantamiento de los instrumentos cuantitativos y cualitativos que se describen en el Anexo 2. La matriz que se expone a continuación resume la metodología para abordarlos. Para cada objetivo se indican la información primaria y secundaria que fue recabada y analizada. Igualmente se indica cuál de esta información contiene un enfoque cuantitativo o cualitativo. Figura 2.1 - Proceso de Revisión de EFA 11 Página Fuente: Adaptado de la Guía de UNESCO Education for All. Guidelines for National EFA 2015 Reviews, Paris, 2013 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La metodología para la evaluación del Plan EFA además de seguir los lineamientos de la Guía de UNESCO, la cual es indicativa y adaptable a las particularidades de cada contexto, tiene como pilar metodológico y conceptual la evaluación de resultados en cuyo marco conceptual vale la pena detenerse. 2.2 METODOLOGÍA: LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS DEL PLAN EFA Vale la pena aclarar que una evaluación de resultados busca determinar el cumplimiento y logro de los objetivos y su grado de realización, así como los cambios en las condiciones de los participantes (outcomes) obtenidos como consecuencia (directa o indirecta) a los productos de la intervención (outputs). Al carecerse de un grupo de control, una evaluación de resultados no puede medir el grado en el que pueden atribuirse los resultados alcanzados a la intervención en cuestión. Este es el objeto de las evaluaciones de impacto. Una evaluación de resultados se basa conceptualmente en la Teoría de Cambio la cual se cristaliza en la Cadena de Valor o Cadena de Resultados 22 . Así mismo, la cadena de valor permite evidenciar relaciones transversales entre sus eslabones, que también son útiles para evaluar el desempeño de la gestión pública, en este caso de las acciones encaminadas a implementar el Plan EFA. En este sentido, la evaluación busca medir específicamente la eficacia y efectividad de la gestión de todos los actores implicados en la consecución de los objetivos de la iniciativa del Plan EFA. En este ámbito la eficacia se entiende como el grado de cumplimiento de los objetivos a nivel de resultados y grado de alcance de los resultados que pueden ser atribuibles o no a la intervención y la atribución solo podría saberse con precisión si se contara con una población de control de similares características y que no haya recibido intervención alguna. Por su parte la efectividad se entiende como el grado en que los objetivos de la intervención atribuibles a la intervención se logran y se mide a nivel de impacto lo cual no hace parte del alcance de la presente evaluación. La Evaluación de resultados del Plan EFA (EFA, 2003-2015) se concentra en el eslabón de resultados de la cadena de valor y es el hilo conductor a lo largo del presente informe. Los eslabones anteriores de insumos, procesos y productos han servido de instrumentos de análisis para concentrarse en los resultados, los cuales son el propósito de esta evaluación. Tal como se había anotado, el eslabón de impactos trasciende el alcance de esta consultoría. 12 Página 22 De acuerdo con Morra y Rist (2009) mediante la cadena de valor se logra captar la “secuencia causal de los procesos que componen la intervención” (Sinergia, Guía para la Evaluación de Políticas Públicas, 2011). Para ello, el modelo inicial de Schuman (Schuman, 1967) que propone tener en cuenta insumos/productos/resultados, es ampliado a una cadena lógica que implica: insumos/procesos/productos/resultados/impactos (Wignaraja, 2009). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 De otra parte, es de destacar que la presente Evaluación busca responder a sus preguntas básicas, conjugando información primaria y secundaria, según lo planteado en la Matriz que se presenta en el Cuadro 2.1. Figura 2.2 – Cadena de Valor del Plan EFA de Honduras Fuente: Elaboración propia de Econometría S.A. 13 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 2.1 – Matriz de Evaluación del Plan EFA OBJETIVOS ESPECIFICOS ENFOQUE CUANTITATIVO ENFOQUE CUALITATIVO INFORMACIÓN SECUNDARIA INFORMACIÓN PRIMARIA 23 1. Análisis y evaluación de los logros y Datos administrativos e indicadores a nivel I1. Encuestas en línea a 18 I3. Entrevistas a actores relevantes a nivel nacional: Partes interesadas, objetivos del Plan EFA 2003-2015 de nacional (Anexo 1A estadístico) directores departamentales tales como la Secretaria de Educación, los cooperantes, las ONG’s, El Honduras, para todos los cinco programas y y al menos 100 directores comité coordinador de redes educativas (COMCORDE), Mesa Redonda de componentes. municipales. Cooperantes Externos en Educación (MERECE). I2. Encuestas telefónicas a I4. Grupos focales con docentes en cinco regiones: (i) Oeste, (ii) Costa del una muestra representativa norte, (iii) Centro-Tegucigalpa, (iv) Este (Paraíso) y (v) sur (Pacífico).5 de los centros educativos de Grupos focales con docentes en áreas urbanas y 5 en áreas rurales. los niveles pre-básico y I5. Consulta participativa en la página web y Facebook de la SEDUC. básico: Muestra de 1962 I7. Preguntas enfoque de género centros educativos con un I8. Preguntas salvaguardas ambientales 20% de sobre muestra. 2. Valorar el modelo de gestión administrativa Datos administrativos: Indicadores del I3. Entrevistas a actores relevantes a nivel nacional, como cooperantes, y financiera utilizada durante la rendimiento financiero y otros documentos partes interesadas, entre otros. implementación del Plan. relevantes. MOU financiero. 3. Analizar la función y el rendimiento de los I1. Encuestas en línea a 18 I3. Entrevistas a actores relevantes a nivel nacional: Partes interesadas, diferentes actores involucrados en el directores departamentales tales como la Secretaria de Educación, los cooperantes, las ONG’s, El acompañamiento de la Secretaria de y 100 directivos comité coordinador de la Red Educativa de Honduras (COMCORDE). Educación. municipales. I6. Entrevistas a 10 Consejos Municipales de Desarrollo Educativo I2. Encuestas telefónicas a (COMDE). 24 una muestra representativa I4. Grupos focales con docentes en cinco regiones: (i) Oeste, (ii) Costa del de centros educativos de norte, (iii) Centro-Tegucigalpa, (iv) Este (Paraíso) y (v) sur (Pacífico).5 niveles pre-básico y básico. Grupos focales con docentes en áreas urbanas y 5 en áreas rurales. 4. Establecer las directrices estratégicas para I1. Entrevistas a actores relevantes a nivel nacional. el desarrollo del nuevo plan 2016-2030. I5. Consulta participativa en la página Web y Facebook de la SEDUC. I8. Taller en Tegucigalpa, validación de recomendaciones de consultoría. 14 Página 23 En el Anexo 2 se presentan las especificaciones técnicas de cada instrumento, y en el Anexo 3 la definición de la muestra, la cobertura alcanzada y el Informe de recolección de información. 24 COMDE - Consejos Municipales de Desarrollo Educativo Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 3 AVANCES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y LOGROS DEL PLAN EFA 2003-2015 3.1 AVANCES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Para contextualizar los avances respecto al cumplimiento de las Metas del Plan EFA de Honduras, es útil comenzar analizando cómo evolucionaron los principales indicadores de la Educación Básica durante el período del Plan EFA. Este panorama general se basa en datos de las Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) e incorpora algunas conclusiones de los Informes de Progreso Educativo de Honduras, elaborados por PREAL, en los años 2004 y 2010. El análisis de la calidad se basa en los Informes Nacionales de Rendimiento Académico, de los años 2004 (año inicial del período del Plan EFA) y en los informes realizados por el Proyecto Mejorando el Impacto al desempeño Estudiantil en Honduras (MIDEH), a partir del 2007. Se analizan fundamentalmente cuatro temas: i) Cobertura; ii) Eficiencia Interna; iii) Calidad; y iv) Equidad. La figura 3.1 a continuación contrasta los principales indicadores de cobertura y eficiencia interna (tasa de conclusión de sexto grado) durante el período 2004-2014. Figura 3.1 - Avances en la Educación Básica (2004-2014) 15 Fuente: Sociómetro-BID, con base en datos de las Encuestas de Hogares del INE. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Como se observa, el acceso (cobertura) y asistencia a al nivel Básico (tasa de escolarización) están casi universalizados (en promedio a nivel nacional), persisten sin embargo brechas por zona, y nivel de ingresos, que se analizarán más adelante en la sección sobre Equidad. Los desafíos principales que se enfrentaban en 2004, al iniciarse el Plan EFA, principalmente relacionados con la baja cobertura del Nivel Preescolar, y las altas tasas de repitencia y deserción que se reflejan en bajas tasas de conclusión del Grado 6, siguen siendo desafíos, aunque se evidencian grandes avances en ambos aspectos. La cobertura neta en Preescolar se ha más que duplicado, pasando de un 25% en 2004 a un 56% en 2014. Por su parte la tasa de conclusión de Básica (sexto grado) pasó de 46% a 63% en el mismo período (según cifras de las Encuestas de Hogares del INE, para la población de 12 a 14 años). En ambos aspectos aún se está lejos de lograr la universalización planteada como objetivo de la Iniciativa Plan EFA. Con relación a las mejoras en la calidad de la Educación Básica (definida hasta Grado Sexto para la iniciativa Plan EFA), es claro que hubo una mejora continua y significativa de los aprendizajes a lo largo de los 6 grados de la Educación Básica. La Figura 3.2 a continuación registra los avances en los resultados para Lenguaje y Matemáticas al finalizar el sexto grado, entre los años 2004 y 2014 25. Además del ¨Rendimiento Promedio¨ (indicador que formó parte de las Metas del Plan EFA) se reporta el porcentaje de alumnos cuyo nivel de competencias se considera ¨insatisfactorio¨ 26. 16 Página 25 Los resultados de las pruebas hechas por la UMCE para los años anteriores al 2007 no son comparables con las pruebas hechas por el MIDEH, a partir del 2007, las cuales están alineadas al nuevo Currículo Nacional de la Educación Básica (DCNB). Sin embargo, en esta sección se incluyen datos de la prueba del 2004 por ser el único punto de referencia sobre el estado de los aprendizajes al inicio del período EFA. Esto permite un análisis comparativo de las brechas de equidad en los aprendizajes, dado que lo que se compara en ese análisis son las diferencias en los resultados de diferentes grupos de la población en la misma prueba, inicialmente la del 2004 y al final del período la del 2015. 26 Corresponde al nivel más bajo de competencias definido en las pruebas estandarizadas de fin de año aplicadas por el MIDEH. Los informes de Rendimiento Nacionales definen 4 niveles de competencias: ¨insatisfactorio¨, ¨necesita mejorar¨, ¨satisfactorio¨ y ¨avanzado¨. El primero indica que el estudiante no alcanza siquiera el nivel mínimo de competencias esperado para su grado, en la disciplina respectiva (ver SEDUC, 2015). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Figura 3.2 – Mejoras en los aprendizajes (6 grado) Fuente: Informes Nacionales de Rendimiento Académico 2007, 2010 y 2015 (SEDUC). Como se observa, en ambos casos hubo mejoras significativas, aunque partiendo de situaciones iniciales muy diferentes. En el caso de Lenguaje el rendimiento promedio pasó de 64% en 2007 a 60% en 2010 y alcanzo el 73% en el 2015, superando la Meta del Plan EFA (70%). En el caso de Matemáticas, la mejora ha sido continua y proporcionalmente mayor, si bien aún es insuficiente para alcanzar la Meta del Plan EFA. El rendimiento promedio pasó del 34% en 2007 al 37% en 2010 y al 51% en 2015. En ambos casos se observó una mejora más significativa en los últimos años, lo que podría estar asociado, tanto con el efecto tardío de los textos y materiales curriculares distribuidos por el Plan EFA, a partir del 2005, como con la aplicación con carácter formativo de las pruebas, a todas las escuelas, a partir del 2012. Brechas de Equidad: Como en otros países de la Región, los promedios nacionales esconden diferencias en los indicadores de resultados educativos entre regiones (Urbano/Rural), y entre grupos de la población (por sexo, etnia o nivel socioeconómico). 17 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 A continuación, se resume la evolución de las brechas correspondientes, utilizando como fuente principal los datos de las Encuestas de Hogares, y de otras fuentes secundarias ante la falta de indicadores oficiales sobre estas brechas, disponibles por parte de la SEDUC 27. Disminución de las brechas Urbano/Rural: A pesar de las mejoras significativas en acceso y cobertura, persistieron diferencias importantes a favor de las áreas urbanas, en términos de años de escolaridad, de eficiencia interna (tasa de graduación de sexto grado) y de calidad (Rendimiento Académico). Estas brechas, sin embargo, se redujeron gradualmente, como se observa a continuación. Cuadro 3.1 - Brechas de resultados educativos por zona (Urbano/Rural) BRECHA URBANO RURAL URBANO/RURAL INDICADORES 2004 2014 2004 2014 2004 2014 Asistencia Escolar (% de la 95.9 94.9 89.4 93.3 1.07 1.02 población de 6 a 12 años) % que completa 6 grados o más 61.2 72.4 35.6 56.0 1.72 1.29 (12 a 14 años) Años de Escolaridad promedio 5.5 5.9 4.3 5.2 1.2 0.7 (12 a 14 años) Fuente: Sociómetro-BID, con base en datos de las Encuestas de Hogares del INE. Se destacan la reducción de la brecha en años de escolaridad (de 1.2 años más en las zonas Urbanas en 2004 a sólo 0.7 años más en 2014) y en la tasa de culminación de seis grados o más. Mientras en 2004 sólo uno de cada tres jóvenes (de 12 a 14 años de edad) en las zonas Rurales había completado el Grado Sexto, frente a casi dos de cada tres en las zonas Urbanas, esta brecha se había reducido a menos de la mitad en 2014, cuando más de la mitad de los jóvenes rurales (de 12 a 14 años de edad) habían logrado completar al menos 6 años de escolaridad, frente a casi tres de cada cuatro en las zonas Urbanas. La información de los Informes Nacionales de Rendimiento Académico evidencia la persistencia en las brechas de aprendizajes entre zonas rurales y urbanas. 18 Página 27 La SEDUC recoge información de matrícula, así como información sobre alumnos repitentes y promovidos, por escuela, por grado y por sexo. Normalmente reporta cifras absolutas agregadas por sexo y por zona (rural/urbana). Sin embargo, no siempre reporta en sus informes oficiales los indicadores (tasas) desagregados por sexo o por zona. Esto está relacionado tanto con cambios en los sistemas de información de la SEDUC, como con dificultades para obtener los denominadores (cifras de población por grupos de edad). No fue posible obtener información oficial de los indicadores de las Metas del Plan EFA desagregados por sexo, o por etnia, ni tampoco contrastar los indicadores de las escuelas EIB (de Educación Intercultural Bilingüe) con las del resto de las escuelas. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Figura 3.3 – Brechas de rendimiento académico por zona, grado 6 Fuente: Informes Nacionales de Rendimiento Académico 2004 y 2015 (SEDUC). Se invierten las brechas de género: Los indicadores del cuadro que sigue muestran que desde el año 2004 ya se habían cerrado las brechas de resultados educativos de género (niñas vs. niños) para primaria. Ya para ese año todos los indicadores (cobertura, graduación y años de escolaridad) favorecían levemente a las niñas. Desde entonces los ambos sexos mejoraron sus indicadores, pero se mantuvieron las diferencias a favor de las niñas. Sin embargo, la magnitud de las brechas en contra de los varones se redujo. Mientras en el año 2004 la tasa de conclusión de sexto grado era un 15% menor que la de las niñas, en el 2014, esta era sólo un 6% menor. Igual sucede con los años de escolaridad en donde la diferencia inicial de casi medio año, prácticamente se ha cerrado. Cuadro 3.2 - Brechas de resultados educativos por sexo HOMBRE MUJER BRECHA INDICADORES HOMBRE/MUJER 2004 2014 2004 2014 2004 2014 Asistencia Escolar (% de la 91.3 93.6 92.6 94.7 0.99 0.99 población de 6 a 12 años) % que completa 6 grados o más 42.6 61.7 50 65.4 0.85 0.94 (12 a 14 años) Años de Escolaridad promedio 4.6 5.5 5.0 5.6 -0.4 -0.1 (12 a 14 años) Fuente: Sociómetro-BID, con base en datos de las Encuestas de Hogares del INE. Lo anterior no quiere decir que los varones logren resultados similares que las niñas ya que, 19 en materia de aprendizajes, las niñas ampliaron su ventaja, tanto en Lenguaje como en Página Matemáticas. Según se observa en los datos de los Informes Nacionales de Rendimiento Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Académico, a continuación, las diferencias en aprendizajes entre varones y niñas, medidas por el porcentaje de alumnos con rendimiento insuficiente, se amplió a favor de las niñas. Esto sugiere la necesidad de profundizar en la problemática del bajo rendimiento y la alta repitencia a lo largo de la Educación Básica, y de los altos niveles de fracaso escolar y deserción a partir del Tercer Ciclo, que afectan particularmente a los varones. Figura 3.4 - Brechas de rendimiento académico por sexo, grado 6 Fuente: Informes Nacionales de Rendimiento Académico 2004 y 2015 (SEDUC). Brechas por Nivel de Ingresos: Las mayores brechas de equidad, tanto en materia de oportunidades como de resultados educativos, son las que se presentan entre ingresos bajos y más altos. Estas diferencias se dan tanto en zonas urbanas como rurales y afectan tanto a los varones como a las niñas. Como muestran las cifras a continuación, si bien las brechas de acceso, que representaban unos 11 puntos porcentuales en 2004 se han reducido prácticamente a la mitad, y se ha reducido en medio año la diferencia en años de escolaridad entre los niños del quintil más pobre (Q1) y los de mayores ingresos (Q5), la brecha en términos de completar la educación Básica sigue siendo considerable. Mientras en 2004 menos de uno en cada tres niños del Q1 completaban los 6 Grados de Básica, más del doble (69%) de los del Q5 lo lograban. En 2014 uno de cada dos niños del Q1 completan el sexto grado frente a un 85% de los del quintil de mayores ingresos. El tamaño de la brecha sólo se había reducido en un 15%, a lo largo de este período de más de una década. Cuadro 3.3 - Brechas de resultados educativos por Quintil de Ingresos PRIMER QUINTIL DE QUINTO QUINTIL DE BRECHA Q1/Q5 INDICADORES INGRESOS (Q1) INGRESOS (Q5) 20 2004 2014 2004 2014 2004 2014 Página Asistencia Escolar (% de la 86.3 92.8 97.5 98.4 0.89 0.94 población de 6 a 12 años) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PRIMER QUINTIL DE QUINTO QUINTIL DE BRECHA Q1/Q5 INDICADORES INGRESOS (Q1) INGRESOS (Q5) 2004 2014 2004 2014 2004 2014 % que completa 6 grados o más 29.4 49.4 69.0 85.3 0.43 0.58 (12 a 14 años) Años de Escolaridad promedio 4.0 5.0 5.9 6.5 -1.9 -1.5 (12 a 14 años) Fuente: Sociómetro-BID, con base en datos de las Encuestas de Hogares del INE. Los anteriores resultados, indican que aún hay un camino largo por recorrer para cumplir el objetivo principal del Plan EFA: que todos los niños y niñas hondureños, particularmente los más pobres, logren completar la Educación Básica. Los Informes de Rendimiento Académico de la SEDUC típicamente no presentan resultados académicos por nivel socioeconómico de los alumnos. Esto requiere el uso de un cuestionario de caracterización de las familias que se administre en forma paralela a la aplicación de las pruebas externas. Sin embargo, en el Informe Nacional de Resultados del 2004 (UMCE, 2004) se incluyeron tres preguntas de este tipo (si el estudiante vive con sus dos padres, si los padres saben leer y escribir, y las características del piso de la vivienda). Con ellas se hizo una caracterización social y económica de los estudiantes en tres categorías (Favorable, Media y Desfavorable). Si bien los resultados de las pruebas de ese año no son comparables con las actuales pruebas del MIDEH, es interesante analizar las brechas de rendimiento encontradas ese año, según condición socioeconómica. La Figura a continuación muestra que, en el año 2004, las brechas de aprendizaje en Lenguaje y Matemáticas para el Grado Sexto, según la condición económica y social de los alumnos eran muy significativas. La magnitud de estas brechas por nivel socioeconómico era mayor que la brecha Urbano/Rural a nivel nacional. La importancia de recoger información sobre el contexto socioeconómico de los alumnos se deriva no sólo del peso que esto factores tienen como determinantes de los aprendizajes, sino también de la importancia que tiene monitorear y reducir estas brechas de oportunidades educativas entre niveles bajos y altos de ingresos ya que constituyen un mecanismo central en la reproducción de las desigualdades de oportunidades laborales y económicas en una sociedad. Por otra parte, focalizar la atención en los grupos más desfavorecidos y con peores resultados educativos, a través de programas compensatorios, es esencial no sólo para disminuir las inequidades de resultados educativos sino también para lograr mejorar significativamente los resultados Nacionales. Estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) han mostrado que 21 los mejores sistemas educativos del mundo son aquellos que logran simultáneamente mejorar la calidad y equidad de resultados educativos y que lo logran, precisamente, dando Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 la más alta prioridad a apoyar a las escuelas en peores condiciones y a mejorar las oportunidades educativas de los grupos menos favorecidos 28. Figura 3.5 - Brechas de rendimiento académico por sexto grado por zona y contexto socioeconómico (2004) Fuente: Informe Nacional de Rendimiento Académico: SEDUC-Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMCE) (2004). La información sobre Contexto Socioeconómico de los alumnos no volvió a ser recogida y no se reporta en ninguno de los Informes Nacionales de Rendimiento desde el 2010. Sin embargo, el Informe Nacional de Rendimiento 2015 incluye un análisis por condición de sobreedad que contrasta el Rendimiento Académico de los alumnos en edad apropiada para su grado (sin rezago) con el de aquellos alumnos que están rezagados para su edad (sobreedad). Los resultados se ven en la figura siguiente, donde se constata que el porcentaje de alumnos con rendimiento insatisfactorio, tanto en Lenguaje como en Matemáticas, es mucho mayor entre los estudiantes rezagados, frente a los de edad apropiada para su grado. El porcentaje alumnos con rendimiento insuficiente en Lenguaje fue prácticamente el doble (comparando rezagados vs no-rezagados) y casi un 50% más alto para el caso de Matemáticas (sexto grado). De la misma forma, el porcentaje de alumnos con rendimiento satisfactorio o avanzado fue de sólo el 60% (rezagados vs no-rezagados), tanto en Lenguaje como en Matemáticas. Estos datos son muy reveladores en tanto está bien documentado 22 Página 28 Ver por ejemplo: OECD (2007), ¨No More Failures: Ten Steps to Equity in Education¨. OECD (2012), ¨Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools¨, Schleicher, A. (2014), Equity, Excellence and Inclusiveness in Education: Policy Lessons from Around the World. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 que los alumnos que repiten no sólo tienen típicamente menor rendimiento que los que no repiten, sino que el fracaso escolar es acumulativo por lo que el rezago escolar de 2 o más años coloca al estudiante en un elevado riesgo de deserción de la escuela (ver por ejemplo (UNICEF, 2011), ¨La Inclusión y Exclusión Educativa en Honduras: Informe Nacional¨). Los datos reportados en el Informe Nacional de Rendimiento Educativo del 2015 muestran que el rezago escolar (sobre edad) es creciente a lo largo de los 6 grados de la Básica y afecta casi a uno de cada tres estudiantes matriculados en Grado 6 (ver figura No. 25, página 54 de dicho informe). A partir de entonces, una parte de esos estudiantes rezagados deserta a lo largo del Tercer Ciclo. Figura 3.6 – Rendimiento Académico según sobre edad (2015) Fuente: Informe Nacional de Rendimiento Académico: SEDUC-UMCE (2004). 3.2 AVANCES Y CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DEL PLAN EFA Una vez analizada la evolución de los principales indicadores de la Educación Básica, a lo largo del período del Plan del EFA (2003-2016), esta sección se concentra en examinar el grado de avance, los logros y desafíos pendientes con relación al cumplimiento de las Metas del Plan EFA, definidas por el país en el documento inicial de la Iniciativa del Plan EFA, (SEDUC, Secretaría de Educación, 2002). El análisis se realiza separadamente para los 23 períodos 2004-2008 y 2010-2015, debido a las inconsistencias entre los datos oficiales reportados entre ambos períodos 29. Estas discrepancias reflejan tanto problemas puntuales Página con las cifras de matrícula, particularmente en el año 2009, como con las estimaciones de 29 El análisis se basa en datos oficiales contenidos en: i) Informe de Seguimiento de Educación para Todos 2010 (SEDUC- UNESCO, 2010); ii) Revisión Nacional 2015 de la Educación para Todos (SEDUC, 2015) así como datos oficiales provistos por la USINIEH, para 2015; y iii) en los Informes Nacionales de Rendimiento Académico (SEDUC, 2013, 2014 y 2015). Se excluyen los datos del año 2009 pues es allí donde se detectan las mayores inconsistencias, probablemente como resultado de la crisis política del país y de gobernabilidad que experimentó el sector educativo en ese año. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 población por edades simples (basadas originalmente en el CENSO del 2003 y luego actualizadas a partir del CENSO 2013), como también una depuración gradual de la calidad de la información, resultado de los esfuerzos de mejoramiento de los Sistemas de Información apoyados por el Plan EFA, particularmente en los últimos años. El análisis se divide en tres secciones: i) las tendencias generales durante el período; ii) los aspectos especiales a destacar; y iii) el grado de apropiación y cumplimiento de las Metas a nivel de las escuelas (según las respuestas de los directores de una muestra representativa de centros encuestados). El análisis de cumplimiento de Metas del Plan EFA es complementado por una sección que describe las principales políticas y reformas de la Educación Básica cuya implementación fue apoyada por el Plan EFA. Se analizan sus avances, pertinencia y resultados. 3.2.1 Avances en todos los indicadores, pero insuficientes para alcanzar las Metas del Plan EFA: Como se evidencia en el Cuadro 3.4, hubo una clara tendencia de mejoría en los indicadores a lo largo de todo el período 2004-2015. Esta tendencia general es evidente para ambos sub-períodos (2004-2008 y 2010-2015), con pocas excepciones. A pesar de lo anterior, el grado de avance fue, en la mayoría de los casos, insuficiente para alcanzar las metas esperadas al 2015. Cuadro 3.4 - Avances en las Metas del Plan EFA 2004-2008 y 2010-2015 LÍNEA META METAS DEL PLAN EFA 2004 2008 2010 2012 2013 2014 BASE 2015 2015 Meta 1: Graduación Neta de 6 Grado (12 años) 32 25 34 59 73 67 54 65 85 Meta 2: Graduación Bruta de 6 Grado 69 75 85 87 103 97 80 84 100 (Edades Múltiples) Meta 3: Rendimiento Académico promedio en 43 40 49 49 61 64 63 62 70 6 Grado. 73 Lenguaje 46 42 64 60 69 70 74 70 39 38 34 37 53 57 51 51 70 Matemáticas Meta 4: Cobertura en Pre-Básica (5 años) 32 40 56 60 65 70 59 61 100 Fuente: Elaboración propia a partir de cifras oficiales de la SEDUC publicadas en: i) Informe de Seguimiento de Educación para Todos 2010 (SEDUC- UNESCO, 2010); ii) Revisión Nacional 2015 de la Educación Para Todos (SEDUC, 2015), iii) Cifras Oficiales de la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH) (2015). 3.2.2 Aspectos a destacar: 24 • Las mejoras fueron más significativas en los indicadores de cobertura en Pre-Básica Página (Meta 4) y graduación de sexto grado incluyendo sobre-edad (Meta 2). En el primer Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 caso, la cobertura para niños y niñas de 6 años se duplicó, pasando del 32% en el año base (2000) al 61% en 2015. La tasa de graduación bruta de sexto grado pasó del 69% al 84%. En ambos casos, el indicador para 2014 es sustancialmente inferior al de 2013, lo que amerita indagar sobre qué pudo haber pasado en el 2014. Los últimos datos oficiales (2015) son los que se consideran para reportar el grado de alcance de las Metas del Plan EFA 2015. • Los avances fueron más modestos (o las metas muy ambiciosas), en los indicadores de las Metas 1 y 3, que implican mejorías en eficiencia interna y calidad. Estas son más difíciles de lograr y normalmente tardan un tiempo mayor en producir cambios positivos. Aun así, los avances fueron significativos. En el caso de la tasa de graduación oportuna de sexto grado, esta se duplicó a lo largo del período del Plan EFA. En 2015 se graduaban de sexto grado dos de cada tres alumnos en la edad correcta (12 años), frente a uno de cada tres en el año base. En contraste, los indicadores de Rendimiento Académico evidencian un cierto estancamiento en los últimos años, habiéndose alcanzado la meta para Lenguaje pero no así para Matemáticas. • Los avances insuficientes en eficiencia interna, frente a lo esperado para cumplir con las metas del Plan EFA, se deben fundamentalmente a la persistencia de tres factores 30: i) ingreso tardío al Primer Grado; ii) brechas de cobertura de la Educación Prebásica a los 5 años; y iii) la persistencia de tasas significativas de repitencia, particularmente en el primer ciclo (grados 1 a 3), a pesar de la introducción de reformas para facilitar la promoción flexible (mal llamada automática) en este ciclo. Estos factores, junto con las deficiencias acumuladas en competencias básicas y con las condiciones socioeconómicas que afectan a la mayoría de la población, hicieron imposible hasta ahora la reducción de la repitencia a los niveles mínimos ambicionados en las metas del Plan EFA y eliminar la deserción hasta sexto grado. Ambas condiciones eran necesarias para lograr el objetivo del Plan EFA de que todos los niños y niñas cursen con éxito y en seis años los seis grados iniciales de la Educación Básica. • Los avances en Rendimiento Académico en sexto grado (Meta 3) son significativos y consistentes, tanto en Lenguaje como en Matemáticas. Hay que aclarar que los datos del 2004 no son comparables con los demás por tratarse de pruebas diferentes. A partir del 2008, las cifras son comparables y se observan mejoras consistentes en 25 ambas disciplinas. En el caso de Lenguaje el rendimiento promedio de los estudiantes pasó de 64% a 73% y superó la meta de 70% en los últimos tres años. Página En el caso de matemáticas las mejoras no fueron menos significativas. El aumento 30 Véase el Informe Nacional de Seguimiento de Educación para Todos 2015 (págs. 6-9). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 en el rendimiento promedio fue aún mayor (del 34% al 51%, entre 2008 y 2015), habiendo partido de niveles muy bajos, pero el progreso es insuficiente para alcanzar la Meta del Plan EFA del 70%. • Las mayores insuficiencias en los aprendizajes en Matemáticas se confirman al analizar los resultados de los alumnos por niveles de competencias 31. Según las cifras del 2004, uno de cada tres estudiantes (32%) tenía un nivel de competencias insuficiente en Matemáticas y sólo el 8% lograba un nivel satisfactorio. Esto contrasta con Lenguaje (particularmente en Lectura), en donde un 13% era insatisfactorio y un 35% lograba resultados satisfactorios o avanzados. A pesar de todo, hubo mejoras importantes. Entre 2008 y 2015 (datos comparables) el porcentaje de alumnos de sexto grado con resultados insuficientes se redujo (del 25% al 14% en Lenguaje y del 47% al 33% en Matemáticas) y aumentó el porcentaje de alumnos con resultados satisfactorios. En términos absolutos -- considerando la matrícula en toda la Educación Básica (grados 1 a 9) -- entre el 2010 y el 2014, el número de estudiantes con desempeño satisfactorio en Lectura aumentó en 250 mil alumnos y en 100 mil alumnos en Matemática. En el mismo período, el número de estudiantes con desempeño insatisfactorio se redujo en 145 mil en Lenguaje y 180 mil en Matemáticas. Estos son mejoras muy significativas en la Educación Básica, en un período relativamente corto. • No obstante, los importantes avances logrados, las deficiencias en competencias básicas todavía representan un obstáculo importante para lograr las mejoras educativas que el país desea, tanto en términos de escolaridad como de graduación y de las competencias para continuar aprendiendo más allá de la escuela. En el caso de Matemáticas, hay evidencias de que las deficiencias se van acumulando a lo largo de la primaria y hacen crisis en la transición al Tercer Ciclo, en donde los niveles de competencias no se recuperan, sino que se mantienen las insuficiencias 32. Uno de cada tres estudiantes entre séptimo y noveno Grados tienen un nivel insuficiente y más del 90% de los alumnos alcanzan resultados insatisfactorios (menos de un 10% logra un nivel de competencias satisfactorio). El problema se convierte en un obstáculo potencialmente serio para la universalización del Tercer Ciclo y la ampliación de la Educación Media. 26 Página 31 Si bien las Metas del Plan EFA de aprendizajes fueron originalmente definidas en términos de rendimiento promedio (o porcentaje promedio de respuestas correctas), este indicador no es el mejor para medir los avances en competencias (es inestable y no mide las diferencias en competencias a lo largo de toda la distribución). La forma como estos resultados se reportan en las pruebas internacionales, y que la SEDUC ha incorporado en sus Informes Nacionales de Rendimiento, es la distribución de los alumnos por niveles de competencias alcanzados en cada disciplina. Esta medida es la utilizada para profundizar el análisis sobre los avances y las insuficiencias de rendimiento observadas. 32 Ver figura 5.6, página 23 del Informe Nacional de Rendimiento Académico (SEDUC, 2014) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 3.2.3 Apropiación y cumplimiento de las Metas del Plan EFA desde la perspectiva de los directores de CE: Más allá del grado de cumplimiento de las Metas del Plan EFA, el desafío a futuro se identificó en lograr una mayor apropiación de las mismas a nivel de las escuelas, aterrizándolas a su propia realidad de manera que cada CE pueda confrontar sus propios resultados y fijarse sus propias metas y planes de mejoramiento, e incorporarlos en su Proyecto Educativo de Centro (PEC) o en su Proyecto Educativo de Red (PER). En este sentido, interesa conocer las percepciones de los directores de escuela sobre las Metas del Plan EFA, si las conocen y si las han incorporado al PEC, así como su percepción sobre el grado de cumplimiento de las mismas, si las monitorean regularmente, cómo lo hace y a quiénes reportan esa información. Las respuestas a estas preguntas fueron recogidas en el cuestionario de la encuesta a una muestra representativa, urbana y rural, de 1,175 escuelas, abarcando las cinco regiones del país. (Ver Anexo 3). Cabe destacar los siguientes resultados: (ver preguntas 402 a 405 y 500 a 503 del cuestionario a directores de CE) • El 85% de directores reportaron que se monitorean las Metas del Plan EFA en su CE. • La mayoría de ellos (65%) indicó que el monitoreo se hace a través de ¨Reportes de indicadores del CE¨, y de ¨Visitas a los CE¨ (58%). • Los directores reportan los avances en el cumplimiento de las Metas del Plan EFA predominantemente a las Direcciones Distritales (80% a 86% de los casos) y a los padres de familia (70%) y en menor medida a los Consejos Municipales de Desarrollo Educativo (COMDE) (36% a 39%) y a la SEDUC (30% a 34%). Las dos últimas son funciones de las direcciones municipales o distritales, quienes mayoritariamente reportan hacerlo (entre un 56% y un 62%) 33. • El seguimiento de las Metas del Plan EFA está vinculado en menor medida al monitoreo del PEC (sólo 40% de los directores lo reportan así). • El 59% de los directores reportaron que las Metas del Plan EFA son parte del PEC de su CE. • La gran mayoría de los directores de los CE de la muestra consideraron que las 27 Metas del Plan EFA se habían cumplido en su CE. En particular 70% consideró que Página 33 Ver resultados de la Pregunta 502 del cuestionario a directores municipales y departamentales. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 se habían cumplido las metas de acceso a un año de Preescolar y de graduar de sexto grado al 85% de los estudiantes de 12 años. • Los principales desafíos para el cumplimiento de las Metas del Plan EFA reportados por los directores de CE fueron la ¨falta de recursos de las familias¨ (84%), la ¨falta de apoyo de la Secretaría¨ (84%) y la ¨falta de recursos pedagógicos de la escuela¨ (75%). La ¨falta de preparación de los docentes¨ es citada por el 23% de los directores. 3.3 AVANCES EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DURANTE EL PERÍODO DEL PLAN EFA Los avances anteriores se dieron en un contexto de importantes reformas a la Educación Básica, que se iniciaron en el período previo a la aprobación de la iniciativa del Plan EFA y se implementaron gradualmente, con apoyo de los recursos del mismo Plan, a lo largo de cuatro gobiernos. Este panorama se resume a continuación en la matriz de Hitos y Reformas de la Educación Básica. El análisis de estos avances en el diseño e implementación de Políticas Educativas y Reformas de la Educación Básica, constituye un marco de referencia para el análisis del grado de cumplimiento de las Metas del Plan EFA y a la vez un puente entre estas y los Cinco Programas Estratégicos del Plan EFA, orientados a apoyar la implementación y consolidación de las políticas y programas orientados a la Universalización de la Educación Básica con Calidad y Equidad. El análisis de los cinco Programas Estratégicos, sus avances, logros y desafíos, se aborda en el Capítulo 4. 28 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 3.5 – Principales Hitos y Reformas de la Educación Básica durante el período del Plan EFA 34 PERIODOS DE GOBIERNO E HITOS MAS RELEVANTES EN EL MARCO DEL PLAN EFA TEMAS BASICOS 1998-2001 DE LA REFORMA PERÍODO PREVIO A 2002-2005 2006-2009 2010-2013 2014-2017 EDUCATIVA AÑO LA INICIATIVA DEL 2000 PLAN EFA Período de Gobierno Período de Gobierno RMJ Periodo de Gobierno JMZR Periodo de Gobierno PLS Periodo de Gobierno JOH CRF (Nueva Agenda). Crisis política y golpe de estado Universalización de Conceptualización del Aprobación del currículo de Expansión de la cobertura de Pre Expansión de la cobertura Plan de Universalización de la la Educación Pre diseño curricular de la Educación Pre Básica. básica en los 18 DDE. (Fondos BM). de Pre Básica con el Educación Pre Básica. básica. Educación Pre Básica. Creación de los Centros Firma de convenios con gobiernos proyecto ¨Educatrachos¨ Creación de los Centros de Comunitarios de Educación Pre municipales y ONG. (Fondos BID). Educación Pre Básica; Los Básica (CCEPREB). Reproducción y distribución de Dotación de materiales y Centros Comunitarios de Proyecciones de cobertura del materiales educativos (Juego y mobiliario (Fondo Común) Educación Pre Básica CEPREB, nivel Pre Básico 2003 al 2015. Aprendo/ Fondos BM). Legalización de la Educación en casa EDUCAS Diseño de materiales Educación Pre Básica Reglamento del Nivel de educativos interactivos para los como nivel educativo de la Educación Pre-básica. CCEPREB educación formal en la Ampliación de la LFE. cobertura:Fondos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés United States Agency for International Development) y China Taiwan. Diseño del CNB. Reforma curricular y Lineamientos para el Diseño curricular de la establecimiento de diseño del Currículo Educación Básica. estándares Nacional Básico de los Aprobación del Diseño nacionales. niveles: Pre básica, curricular de Educación Básica. Básica y Media. Diseño y aprobación de Aprobación del Diseño Estándares Nacionales. Curricular de Pre básica. 29 Página 34 Las iniciales de los períodos de gobierno corresponden a: Ricardo Maduro Joest (RMJ); José Manuel Zelaya Rosales (JMZR); Porfirio Lobo Sosa (PLS); Juan Orland Hernández (JOH). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PERIODOS DE GOBIERNO E HITOS MAS RELEVANTES EN EL MARCO DEL PLAN EFA TEMAS BASICOS 1998-2001 DE LA REFORMA PERÍODO PREVIO A 2002-2005 2006-2009 2010-2013 2014-2017 EDUCATIVA AÑO LA INICIATIVA DEL 2000 PLAN EFA Universalización de Ampliación de cobertura Aprobación del Currículo de Aplicación del Currículo Nacional Distribución de Implementación de las TICs la Educación Básica de los Centros de educación básica y sus Básico y sus instrumentos. computadoras. Incorporación del inglés como Educación Básica. instrumentos curriculares; Ampliación de la cobertura del Plan (EDUCATRACHOS-BID) segunda lengua. Creación de las Estándares, programaciones, EFA hasta el tercer ciclo. Evaluación del Escuelas, PROHECO. pruebas formativas. Distribución de libros de texto a nivel rendimiento académico. Diseño del Sistema Diseño y reproducción de textos nacional. (Fondos de.) Legalización de la Nacional de Evaluación Matemáticas y Lenguaje. Evaluación del rendimiento Educación Básica de de la Calidad Educativa (Fondos de del BID y de 2006- académico (matemáticas y nueve grados (Art. 22: (SINECE) 2009 del Fondo Común 35) Lenguaje). (Fondos USAID) Gratuidad y obligatoriedad Diseño de textos de Ciencias de la Educación Básica, a Naturales y Lenguaje. una edad comprendida Evaluaciones de Rendimiento entre los 6 y 14 años, LFE) académico de fin de grado (pruebas censales) (Fondos USAID) Formación de Estudio sobre la Diseño del currículo para la La Ley Fundamental de docentes en el nivel formación inicial de formación inicial de docentes. Educación requiere que los universitario. docentes. Creación de los centros FID (7 docentes de básica tengan Firma de convenio entre de 14 Escuelas Normales se licenciatura (para el 2018). la SEDUC y la UPNFM convierten en centro FID) para la formación de Sistema Nacional de Formación docentes en el nivel Permanente superior. Plan de conversión de las Escuelas Normales. Desempeño Incentivo al desempeño docente Implementación de los 200 Docente ligado al (bono) días efectivos de clase/año. 30 Página 35 Se distribuyeron textos de Matemáticas en años sub siguientes al 2005. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PERIODOS DE GOBIERNO E HITOS MAS RELEVANTES EN EL MARCO DEL PLAN EFA TEMAS BASICOS 1998-2001 DE LA REFORMA PERÍODO PREVIO A 2002-2005 2006-2009 2010-2013 2014-2017 EDUCATIVA AÑO LA INICIATIVA DEL 2000 PLAN EFA rendimiento estudiantil. Descentralización Organización y funcionamiento Diseñado e implementado el modelo Descentralización del pago Descentralización de pago de de la Gestión del piloto de Redes Educativas de red (Fondos GIZ) de planilla en tres planilla en 4 departamentos más. Educativa (Fondos de la Agencia Alemana Diseñada guía PEC alineada al departamentos. (Copan, Santa Bárbara, Francisco de Cooperación Técnica (GIZ) currículo y a las metas del Plan EFA (Ocotepeque, Intibucá, Morazán), (2008) Cortes) Continuación Instrumentos de apoyo a la Guía de Mejorada la infraestructura Construcción del PEC: Temas y equipamiento en las Técnicos, Manual de dinámicas, redes educativas Guía de monitoreo del PEC, Formulación de Proyectos Específicos del PEC, Participación de los actores del PEC a Nivel Central, Departamental y Municipal. Modernización de la Plan de reconstrucción Inicia proyecto de recursos Cumplimiento de los 200 Monitoreo y Cumplimiento de los Gestión y Nacional Post Huracán humanos docentes (expediente días clase a partir del año 200 días de clase / año. fortalecimiento Mitch del docente) 2013 Creación del Sistema Nacional de institucional Aprobación de la Murales de Transparencia Información Educativa. Estrategia de Reducción Aprobación de la Ley de Aprobación de Reglamentos de la de la Pobreza (ERP) Educación Pública y LFE Participación Comunitaria. Convenio transparencia Aprobación de la Ley internacional Fundamental de Elaboración del Plan estratégico Educación. institucional orientado a resultado Mapa de Riesgo de con valor público. Corrupción Implementación del control Elaboración Plan interno. Estratégico Institucional Evaluación Final de del Plan EFA orientado a resultados Preparación del Plan Sectorial de 31 Diseño y aplicación del Educación 2016-2030 Sistema de Información Página (SINIEH). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PERIODOS DE GOBIERNO E HITOS MAS RELEVANTES EN EL MARCO DEL PLAN EFA TEMAS BASICOS 1998-2001 DE LA REFORMA PERÍODO PREVIO A 2002-2005 2006-2009 2010-2013 2014-2017 EDUCATIVA AÑO LA INICIATIVA DEL 2000 PLAN EFA Elaboración del Plan Maestro de Infraestructura Escolar. Fortalecimiento a equipos técnicos de las 18 Direcciones Departamentales a través de las Unidades técnico Pedagógicas en la Construcción Participativa del Proyecto Educativo de Centro para que capacitaran y entregaran las guías PEC a las Direcciones Distritales/ Municipales en 14 departamentos del país. Fuente: Econometría S.A. con base en información primaria y secundaria recogida para la presente evaluación. 32 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Una forma de calificar la efectividad de las Políticas orientadas a Universalizar la Educación Básica con Calidad y del apoyo a las mismas por parte del el Plan EFA es analizar la medida en que dichas políticas y programas logran mejorar aspectos esenciales al mejoramiento del sistema. Para este fin, resultan relevantes las categorías de análisis utilizadas por PREAL en sus Informes de Progreso Educativo para Honduras 36 utilizadas para el análisis de otros sistemas educativos de la Región: (cobertura, eficiencia interna, calidad, equidad, docentes, financiamiento y rendición de cuentas). Estas categorías tienen en cuenta tanto la evidencia de resultados educativos alcanzados, en cada tema, como los avances de iniciativas y políticas implementadas para mejorarlos. El Cuadro 3.6, a continuación, resume las calificaciones obtenidas por la Educación Básica en Honduras, así como la valoración que hace la Firma consultora sobre la pertinencia y efectividad de las políticas y programas implementados, con apoyo de la Iniciativa del Plan EFA. Esta valoración, hecha a partir de la evidencia recogida tanto de fuentes secundarias como de las encuestas realizadas, se presenta a manera de semáforo: el color verde indica niveles altos de pertinencia y eficacia (evidencia de resultados), el amarillo indica niveles medios de pertinencia y progreso, cumplimiento parcial de los objetivos y avance intermedio en los indicadores de resultados y el rojo indica poca evidencia de resultados. Cabe destacar la consistencia y poca variación en las calificaciones otorgadas por PREAL entre el 2004 y el 2010. Las calificaciones más positivas (B) fueron las relacionadas con avances en cobertura y con el desarrollo de estándares y evaluaciones. Todas las demás categorías (eficiencia interna, calidad, equidad, docentes y autonomía escolar) recibieron una baja calificación (D). Se destaca la poca evidencia de mejora en los resultados de las Políticas y programas dirigidos a mejorar la calidad de los docentes. El último Informe de PREAL (2015), analiza en profundidad el tema de la calidad de los docentes. A pesar de las múltiples iniciativas de capacitación, el Sistema Nacional de Formación Docente (SINAFOD) no ha podido implementarse, principalmente por dificultades políticas y resistencia del ¨status quo¨ (Reforma de las Escuelas Normales, cambio en el perfil de los docentes). En este contexto, el requisito de formación universitaria (Ley Fundamental de Educación 2012, Artículo 69) para ejercer la docencia en la Educación Básica representa un enorme desafío. Con relación a la formación continua, sigue predominando el modelo tradicional de capacitación en cascada, con poco involucramiento de los directores de las escuelas y capacidad limitada para llegar a las escuelas y abordar los problemas de la práctica docente en el aula. 33 Esta apreciación se ve respaldada por los resultados de las encuestas hechas a directores de Página centros escolares, así como en los grupos focales de docentes. En las primeras, es decir las 36 (PREAL, Informes de Progreso Educativo, Honduras, 2004,2010 y 2015) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 encuestas dirigidas a los directos de los Centros Educativos (CE), cerca de la mitad (54%) responde que las actividades de capacitación en servicio han ayudado al cumplimiento de Metas del Plan EFA en su escuela, sin embargo, un porcentaje mucho menor (24%) afirma que la capacitación a través de voluntarios y tutores (utilizados en las capacitaciones en cascada) han ayudado. Los grupos focales de docentes, reportan que las capacitaciones, así como los textos y materiales didácticos, fueron insuficientes. Mientras los textos no llegaban a todas las escuelas, llegaban tarde o no llegaban un número suficiente para todos los alumnos, las capacitaciones no llegaban a todas las escuelas, o llegaban a unos pocos docentes, y lo hacían de manera no-sistemática y poco frecuente (limitaciones típicas del modelo de capacitación en cascada). Estos temas se analizan en mayor profundidad en el análisis de los Programas del Plan EFA (Capítulo 4). Cuadro 3.6 - Cuadro resumen de los avances en la Educación Básica durante el período del Plan EFA (2003-2015) PERTINENCIA DE LAS POLÍTICAS Y EFECTIVIDAD OBSERVACIONES TEMA PREAL PROGRAMAS (RESULTADOS) (PRINCIPALES AVANCES Y DESAFÍOS) APOYADOS POR EL PLAN EFA • Cobertura neta en Básica universalizada (95%). Cobertura B, B • Aumento de la cobertura en Prebásica, del 30 al 60%. (Meta del Plan EFA 100%) • Aumento en la tasa bruta de graduación de Grado 6, del 70% al 80% (Meta del Eficiencia Interna D, D Plan EFA 100%) • Persiste alta repitencia en el Primer Ciclo. • Mejoras en el aprendizaje. Se supera la Calidad D, D Meta del Plan EFA en Lenguaje (74%) no así en Matemáticas (51%). • Énfasis en ampliación del acceso (inclusión) de grupos marginados, con resultados modestos en términos de tasas de graduación y aprendizajes. • Reducción de las brechas Urbano/Rural y reversión de la brecha de género. Equidad D, D • Persisten las diferencias por nivel socioeconómico (mejores resultados en acceso que en graduación), no hay información sobre brechas en aprendizajes por nivel socioeconómico. 34 • No hay datos sobre los avances en (EIB). Página Estándares y • Grandes avances en estándares, B, B Evaluación materiales, currículo y evaluación. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 PERTINENCIA DE LAS POLÍTICAS Y EFECTIVIDAD OBSERVACIONES TEMA PREAL PROGRAMAS (RESULTADOS) (PRINCIPALES AVANCES Y DESAFÍOS) APOYADOS POR EL PLAN EFA • Desafíos pendientes en el uso de los nuevos estándares y en mejorar las prácticas docentes. • Avances en el número de días efectivos (200 días) y en la extensión de la jornada (de 5 a 6 horas). • Capacitación de docentes en servicio es insuficiente. • Capacitación docente en cascada es poco efectiva para mejorar las prácticas docentes. Profesión Docente D, D • Grandes desafíos pendientes en materia de formación, selección y evaluación de docentes. • Reformas diseñadas no han podido implementarse. • La exigencia de formación universitaria para los docentes de la Educación Básica (LFE) representa un enorme desafío ante la inercia del Sistema de Formación docente. • Ausencia de una estrategia clara de Descentralización (ver Temas Transversales) • Avances parciales en creación de capacidades en Departamentos y en Autonomía y menor escala en Municipios. Rendición de D, D • Iniciativas efectivas de participación y Cuentas rendición de cuentas en las escuelas (Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO), Redes Educativas, Murales de Transparencia). • Redes Educativas institucionalizadas y extendidas a Nivel Nacional. • Aumento de recursos externos (EFA) en 2003-2007. • Ejecución inferior al 50%. Financiamiento C, C • Disminución del esfuerzo fiscal en educación en los últimos años (2013- 15). Fuente: Econometría S.A. 3.4 PRINCIPALES HALLAZGOS, AVANCES Y DESAFÍOS PENDIENTES El balance de los progresos en materia de Universalización de la Educación Básica Primaria 35 de Calidad, objetivo principal del Plan EFA, fue mixto. A lo largo de los 13 años de la Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Iniciativa del Plan EFA, se observaron progresos importantes en términos de cobertura y progresos significativos, aunque limitados en términos de progreso escolar y aprendizajes. Por otra parte, es claro que se logró mantener la continuidad y coherencia en las Políticas dirigidas a garantizar esta universalización con calidad. En este sentido, el Plan EFA cumplió un papel importante para mantener el rumbo y consistencia de las políticas a lo largo de cuatro Gobiernos. La gran mayoría de los programas e iniciativas apoyadas por el Plan EFA fueron pertinentes al logro de los objetivos nacionales de dicha iniciativa. Con relación a la efectividad de las políticas y programas apoyados por el Plan EFA para lograr los resultados esperados, la evidencia es mixta, la mayoría de los programas entregaron los productos contemplados, aunque no llegaron oportunamente a todas las escuelas en cantidades suficientes. En esta medida, se lograron avances parciales en resultados intermedios. Sin embargo, los resultados finales (outcomes) fueron en general menores a los esperados para alcanzar las metas y la evidencia de impactos es escasa. (Ver análisis de los Programas en el Capítulo 5). Hay muy pocas evaluaciones de impacto y el desarrollo de los Sistemas de Seguimiento y Monitoreo de los programas, por parte de la SEDUC, no ha logrado consolidarse. Los progresos alcanzados en términos de los indicadores promedio del sistema esconden grandes diferencias entre regiones y grupos de la población (brechas de equidad). Los esfuerzos de seguimiento de estas brechas por parte de la SEDUC han sido limitados. Se aportan regularmente las diferencias por zona (rural/urbana) y se hacen análisis desagregados por departamento. Sin embargo, no se reportan resultados respecto a las Metas del Plan EFA por género, a pesar de que la SEDUC dispone de la información necesaria para calcularlas, y no hay datos oficiales sobre los indicadores y Metas del Plan EFA para las escuelas de Educación Intercultural Bilingüe (EIB). Con relación a las brechas de equidad en la Educación Básica, esta evaluación halló evidencias de fuentes secundarias de que hay avances en la reducción de las brechas urbano/rural y de la reversión de las brechas de género, a favor de las niñas. Esto último indica la necesidad de profundizar en los factores asociados al menor desempeño de los varones y en particular sus mayores tasas de fracaso escolar: mayor repitencia y menor rendimiento académico a lo largo del Nivel Básico que desemboca en mayores tasas de deserción en el Tercer Ciclo. La Equidad e igualdad de género, debe analizarse en mayor 36 profundidad ya que si bien los datos numéricos registran un alto nivel de igualdad de Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 oportunidades educativas, persisten diferencias en las condiciones y necesidades específicas para niñas y varones, además de la temática de prevención de violencia contra la mujer. Los datos de las Encuestas de Hogares muestran la persistencia de las brechas educativas por nivel socioeconómico, a pesar de los avances principalmente en materia de acceso y de años de escolaridad. Los datos sugieren la importancia de desarrollar políticas educativas y programas compensatorios dirigidos a mejorar los aprendizajes de los alumnos menos favorecidos. La focalización de esfuerzos en estos alumnos es parte fundamental de la agenda de políticas para mejorar la calidad y equidad de la Educación Básica. Las pruebas de Rendimiento Académico no escogen información sobre el contexto socioeconómico de los alumnos. Esta información es clave para el análisis de equidad y la identificación de factores escolares que puedan contribuir a disminuir las brechas de resultados por nivel de ingresos. La participación de Honduras en pruebas internacionales, además de contribuir a poner los resultados nacionales en el contexto de otros países, puede contribuir al desarrollo de indicadores y capacidades de análisis para el diseño de políticas y programas orientados a mejorar la calidad y la equidad simultáneamente, incorporando mejores prácticas y lecciones aprendidas de los sistemas educativos más avanzados del mundo. 3.4.1 Desafíos para los próximos años (2016-2030): • Profundizar los avances y alcanzar las Metas del Plan EFA en los próximos años requiere bajar las Metas del Plan EFA a nivel de las escuelas y lograr su apropiación por parte de directores, docentes y la veeduría social por parte de los padres de familia. Esto requerirá necesariamente la adecuación de las metas nacionales a la realidad de cada escuela de manera que la comunidad escolar pueda tener la información relevante sobre sus propios resultados y debilidades, analizarlos y responder a sus propios desafíos mediante el desarrollo de iniciativas de mejoramiento incorporadas en sus propios Proyectos Educativos de Centro (PEC) o de Red (PER). • Honduras ha logrado importantes avances en los últimos años en la consolidación de sistemas de información de estadísticas educativas de los CE (SACE) y en la institucionalización de pruebas estandarizadas de rendimiento académico que se vienen aplicando, con propósitos formativos, en todas las escuelas. Estos avances representan una oportunidad valiosísima para consolidar estos avances e integrarlos en un Sistema de Información Gerencial para Educación (EMIS) que permita a la 37 SEDUC fortalecer el seguimiento y monitoreo de políticas y programas y a la vez Página usar el acervo de datos de que ahora dispone, para la formulación de Políticas y la toma de decisiones. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 • De la misma manera, se debe aprovechar la información ahora disponible sobre cada centro educativo (tanto del SACE como de las Pruebas de Rendimiento aplicadas en todos los centros con objetivos formativos) para desarrollar un sistema de información de resultados en línea a nivel de los centros educativos, así como un instrumento sencillo de retroalimentación de las escuelas que les permita reconocerse y definir sus propias metas de mejoramiento, alineadas con las metas Nacionales, pero desde su realidad y desde sus propios indicadores de resultados. Este instrumento debería ser público, a la manera de los Murales de Transparencia, y podría convertirse en catalizador de una mayor participación y rendición de cuentas de las escuelas a la comunidad educativa sobre sus avances. • Una forma de avanzar en el monitoreo de resultados a nivel de escuelas es utilizar un Índice Sintético de Calidad¨ por escuela, de fácil comprensión y que esté disponible on-line para todas las escuelas y pueda ser analizado a nivel de municipios y departamentos. Un índice sencillo puede elaborarse con dos de los indicadores incluidos en las Metas del Plan EFA: la tasa de graduación (bruta) de sexto grado (Meta 2) y el Rendimiento Académico de sexto grado (en Lenguaje y Matemáticas). El Recuadro 3.1 que sigue ilustra este ejercicio, utilizando datos oficiales provistos por la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH) para una muestra representativa de escuelas. Hacer disponible esta información on-line, en la página web de la SEDUC, o en otra plataforma, y dar a las escuelas un informe sencillo que compare sus resultados utilizando este índice con los de otras escuelas de su municipio y con el promedio Departamental y Nacional puede ser una manera efectiva de movilizar a directores, docentes y comunidades escolares a analizar sus resultados, identificar estrategias de mejoramiento e incorporarlas en su PEC. La SEDUC puede usar esta información para monitorear los avances por escuela y por municipio, pero además para reconocer y premiar escuelas que se destaquen por los avances en sus indicadores. Para este fin es fundamental no establecer comparaciones ¨injustas¨ comparando los resultados de escuelas de contextos socioeconómicos muy diferentes. Esto se puede lograr estableciendo grupos de escuelas comparables (según el contexto socioeconómico de las escuelas) para medir el ¨valor agregado¨ de la escuela. Alternativamente, se puede medir el progreso logrado por las escuelas entre un año y otro e incorporar ese indicador en el Índice Sintético de Calidad 37. 38 Página 37 A manera de ejemplo, es interesante analizar el ¨Índice Sintético de Calidad Educativa¨ (ISCE) desarrollado por el Ministerio de Educación de Colombia, para medir y monitorear los avances en la calidad de la educación, desde el nivel escolar. La construcción del ISCE, al igual que la forma como se utiliza para retroalimentar a las escuelas, está disponible en http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/articles-349835_quees.pdf. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Recuadro 3.1 - Construyendo de un Índice de calidad por Centro Educativo Propósito: Apoyar el proceso de bajar las Metas del Plan EFA a cada escuela, como estrategia para lograr una mayor apropiación de las metas y una herramienta de monitoreo y rendición de cuentas, de abajo hacia arriba, sobre los resultados desde la escuela. Un Índice de Calidad por Escuela: Los dos principales indicadores de resultados de un centro educativo son la tasa de aprobación de cada ciclo por parte de sus estudiantes y el rendimiento académico de los alumnos al finalizar cada ciclo. Basado en estos dos indicadores, países como Brasil 38 y Colombia 39 han calculado un índice sencillo (en escala de 0 a 10), que incluye estos dos indicadores, y que puede calcularse por nivel, para cada escuela, para cada municipio y departamento del país y utilizarse para retroalimentar a las escuelas sobre su progreso y cómo se comparan con otras escuelas de su municipio, departamento o estado, y con el promedio Nacional. Estos índices pueden utilizarse incluso para compararse con otros países, cuando se calibran según los resultados que obtiene el país en cuestión frente a otros países, en las pruebas internacionales en las que participa. De esta manera sirven para fijar metas de mejoramiento nacional a mediano plazo. En este ejemplo se propone un índice muy sencillo para Honduras que es simplemente el promedio de los dos indicadores principales: i) la tasa de promoción de los alumnos de primero a sexto (el porcentaje de alumnos matriculado en sexto grado / la matrícula en primer grado 6 años antes); y ii) el rendimiento promedio al final del sexto grado en Lenguaje y Matemáticas. Usos posibles: Puede utilizarse el valor del índice para fijar metas de mejoramiento o monitorear el progreso de cada escuela, de cada municipio o de cada Departamento. Un primer uso de este indicador es para posicionar los resultados de cada municipio, frente a otros municipios del país y frente al promedio o las Metas del Plan EFA nacionales; igualmente pueden compararse entre sí las escuelas de un mismo municipio, y compararse con las escuelas de otros municipios del mismo departamento. En las figura 1 y 2 se muestra el resultado de estos ejercicios, para los dos indicadores que componen el Índice. En los ejemplos a continuación se usa el rendimiento promedio en Matemáticas. En la figura 1 se destaca la gran dispersión de resultados entre municipios, frente a los promedios o metas nacionales (lo que suele estar asociado con las grandes diferencias de contexto socioeconómico entre municipios del país). Esto indica la necesidad de desagregar las metas nacionales y definir metas al nivel local. En la figura 2 muestra que las grandes diferencias de resultados persisten aún entre escuelas de un mismo municipio (presumiblemente de un contexto socioeconómico comparable). Esto apunta al peso de los factores escolares en la generación de los resultados de cada escuela y por tanto al ¨valor agregado¨ por cada escuela. 39 Página 38 El ¨Índice de Desarrollo de la Educación Básica¨ (IDEB), calculado por el INEP para todas las escuelas de Brasil es el más sencillo: utiliza sólo dos indicadores: la tasa de aprobación en los dos primeros ciclos de la educación básica y el puntaje promedio estandarizado en la prueba nacional de rendimiento académico (Prueba Brasil), disponible para todas las escuelas). Ver IDEB, Nota Técnica, disponible en www.ideb.inep.gov.br 39 ¨Índice Sintético de Calidad Educativa¨ (ISCE) desarrollado por el Ministerio de Educación de Colombia, para medir y monitorear los avances en la calidad de la educación, desde el nivel escolar. Es la suma de cuatro indicadores: i) progreso en aprendizajes (medido por la mejora en los niveles de competencias de los alumnos en Lenguaje y Matemáticas de un año a otro), con un puntaje de 0 a 4; ii) resultado promedio en las pruebas SABER de Lenguaje y Matemáticas, con un puntaje de 0 a 4; iii) tasa de aprobación de cada ciclo (puntaje de 0 a 2); y iv) ¨clima escolar¨, con un puntaje de 0 a 2. El ISCE es la suma de los cuatro indicadores, por lo que implícitamente le da un peso mayor a los indicadores de progreso (40%) y resultados de aprendizaje (40%) y un peso menor (de 10%) a cada uno de los otros dos indicadores. (La construcción del ISCE, al igual que la forma como se utiliza para retroalimentar a las escuelas, está disponible en http://aprende.colombiaaprende.edu.co/siemprediae Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Retroalimentación y análisis de sus propios resultados por parte de cada escuela: El Índice de Calidad por escuela puede utilizarse como instrumento para retroalimentar a las escuelas sobre sus resultados frente al promedio de su municipio o frente al promedio nacional, igualmente importante es utilizar los resultados para medir el progreso de cada escuela frente a sus propios resultados. Un informe sencillo de resultados por escuela (¨fotografía de resultados de nuestra escuela¨) puede convertirse en un instrumento poderoso, de retroalimentación, con propósitos formativos (para identificar debilidades y desarrollar planes de mejora vinculados al PEC de cada escuela) pero también de rendición de cuentas a la comunidad de cada escuela. Para tal fin, debería ser expuesta en lugar visible por la comunidad escolar, siguiendo el ejemplo de los ¨Murales de Transparencia¨. La información del Índice de Calidad por escuela, por municipio, por departamento y a nivel nacional también 40 debería estar disponible en la página web de la SEDUC, tanto para propósitos de análisis como para el monitoreo de resultados y mejoramiento del sistema. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 4 LOGROS Y DESAFÍOS DE LAS ESTRATEGIAS NACIONALES En el marco del Plan EFA de Honduras se diseñaron y ejecutaron cinco programas por parte de la SEDUC con el apoyo de los cooperantes y ejecutores nacionales: (1) Eficiencia de la Educación Básica (EEB); (2) Recursos Docente con Calidad y Eficiencia (RDCE); (3) Fortalecimiento de la Educación Pre Básica (FEPB) (4) Equidad y Acceso a la Educación Básica Intercultural Bilingüe y Educación Especial (EIB) y (5) Redes Educativas Rurales (RER). A continuación, se presenta el análisis evaluativo de cada uno de los cinco programas intentando identificar cuando la información y la evidencia así lo permitió, el resultado a nivel de resultados (outcomes) en cada uno. Así mismo se realiza un balance a través de un “semáforo” con el que se hace una calificación cualitativa del nivel de logro de cada programa en las dimensiones sugeridas por la Guía de UNESCO (UNESCO, 2013): 1. Grado de incorporación de los Programas del Plan EFA en la legislación, reformas educativas o en la política pública del sector educativo. 2. Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y componente 3. Eficiencia y oportunidad en la entrega de productos 4. Cuenta con evidencia de resultados intermedios 5. Cuenta con resultados finales (outcomes) 6. Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA 4.1 VISIÓN GENERAL Los programas 1 y 2 EEB y RDCE estaban dirigidos a todos los CE del país y estuvieron orientados a mejorar los flujos de las cohortes educativas, la calidad y las metodologías de enseñanza y la gestión del recurso docente. Los programas 3,4 y 5 FEPB, EIB y RER se orientaron a ampliar el servicio educativo para educación pre básica y básica focalizándose en las poblaciones de mayor vulnerabilidad (étnicas y rurales aisladas) y a la potenciación de la participación comunitaria e involucramiento de los padres y madres de familia en la 41 gestión escolar (Honduras, 2014). Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Una visión general de los avances se presenta en la siguiente matriz para luego continuar con el análisis de los logros alcanzados y no obtenidos en cada uno de los programas con énfasis en los resultados intermedios y finales. En el Anexo 6 se presenta el detalle de los logros cumplidos y no alcanzados para cada uno de los componentes. Los cinco programas fueron financiados en gran parte por los recursos canalizados a través del Fondo Común, que representan el 79% del financiamiento externo al Plan EFA. Adicionalmente, hubo contribuciones importantes de convenios bilaterales por fuera del Fondo Común que representan un 21% del total de recursos de cooperación de miembros de la Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación (MERECE). Una primera conclusión que surge del siguiente cuadro es que hay buena información sobre las actividades y productos entregados por cada componente de los Programas, pero hay menos información y pocos indicadores de resultados (outcomes) asociados con estos productos. Esto es más evidente en los Programas 3 (Recurso Docente con Calidad y Eficiencia) y en el Programa 4 (Educación Intercultural Bilingüe). Esta es una indicación de falencias y debilidades en las capacidades de Monitoreo y Evaluación de resultados de los Programas del Plan EFA, una conclusión validada por varios informes como el Informe de Evaluación de Medio Término del 2008, o el Informe de Seguimiento de Educación para Todos del 2010 (SEDUC – UNESCO, 2010). 42 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 4.1 - Visión general de los Cinco Programas del Plan EFA METAS DEL PRODUCTOS RESULTADOS PROGRAMAS DEL PLAN EFA COMPONENTES PLAN EFA (OUTCOMES) IMPACTADAS Eficiencia de la Educación Básica Admisión al Primer Grado Materiales curriculares, estándares y textos 75% de los docentes reportan usar los materiales Metas 1 y 2 Estándares y Material distribuidos a las escuelas para la en el aula ¨casi siempre o siempre¨. Didáctico implementación del Currículo Nacional Básico 90% de los docentes estiman la capacitación Meta 3 Promoción Eficiente CNB. ¨insuficiente¨. Nivelación Sobre-edad Capacitación a docentes en el nuevo currículo Aumenta la graduación oportuna de sexto grado Monitoreo y Evaluación (CNB). de 25% a 67% y la graduación bruta de 70% a Rescate Desertores Promoción flexible en el Primer Ciclo (2006) 97% (2004-2013). Evaluaciones Externas estandarizadas y Mejora rendimiento promedio en Lectura de 42% alineadas con el CNB desde 2007 (MIDEH- a 74% y en Matemáticas de 32% a 51% (2004- USAID) 2014). Recurso Docente con Calidad y Apoyo al sistema de Sistema Nacional de Formación Docente No se ha logrado implementar el SINAFOD para Meta 3 Eficiencia formación de profesores (SINAFOD) en desarrollo. elevar la formación inicial a nivel de licenciatura (falta evidencia) Entrada inicial de maestros Planes de estudio de las Normales los cuales ni reconvertir los programas de estudio de las en la profesión se encuentran en revisión debido al proceso Normales. No se ha logrado consolidar un Formación permanente del de conversión de las Escuelas Normales. sistema nacional de formación en servicio. profesorado. Capacitación 33% de los docentes capacitados en el CNB y No se han realizado evaluaciones de las en Servicio el uso de estándares y materiales didácticos prácticas docentes. No se evidencian diferencias Formación Continua (PFC) (2005-09) significativas en los rendimientos de los Desempeño de los maestros alumnos, asociadas con las capacitaciones de e incentivos docentes (MIDEH-AED, 2010). Gestión de los centros Institucionalización gradual de los 200 días de educativos y el personal clase/año. docente Supervisión y seguimiento Fortalecimiento de la Educación Ampliación de Cobertura Currículo y Estándares de Pre-básica La cobertura de Pre-básica creció de 32% (L.B.) Meta 4 Pre-Básica Recursos Didácticos desarrollados. a 70% en 2013. Cerca de la mitad de esta Capacitación Docentes y Implementación del modelo CCPREB, expansión se atribuye al modelo CCPREB. Voluntarios incluyendo material didáctico y capacitación Los niños que asistieron a un CCPREB muestran Supervisión y Monitoreo de docentes comunitarios. mejor desarrollo de competencias y mejores 600 CCPREB abiertos entre 2012 y 2013, resultados en su transición al primer grado (ver atendiendo más de 60,000 niños. evaluación de impacto 40). 43 Página 40 Ver Banco Interamericano de Desarrollo. Evaluación de Impacto de la Expansión del Servicio Preescolar en Honduras. 2011 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 METAS DEL PRODUCTOS RESULTADOS PROGRAMAS DEL PLAN EFA COMPONENTES PLAN EFA (OUTCOMES) IMPACTADAS Modelo CCPREB evaluado como exitoso (SEDUC, 2014) Educación Intercultural Bilingüe Creación Base de Datos Sistema de Información Estadística y mapa de Estructuras de Participación Comunitaria Metas del Plan (EIB) Institucionalización de la EIB etnias. contempladas en la Ley creadas para cada etnia. EFA para centros Estándares Académicos DCNB y textos de lenguaje traducidos a No se cuenta con Tasas de escolarización por EIB (no hay datos Formación docentes y lenguas maternas étnicas. etnia disponibles sobre rendimiento Docentes formados y capacitados en EIB. Se carece de información sobre las brechas el cumplimiento Participación de la Metas del Plan EFA para 282 centros educativas por etnia. de estas metas) Comunidad educativos EIB, definidas. No se cuenta con datos sobre resultados EIB institucionalizada dentro de la SEDUC y educativos o avances en las Metas del Plan EFA en 15 Departamentos en las escuelas EIB. Redes Educativas Rurales Conformación de Redes 243 Redes organizadas en 18 Departamentos Según el Informe de Resultados del Programa de Metas 1, 2, 3 y 4. Rurales (135 mil alumnos) Promoción de la Calidad de la Educación Modelo pedagógico de Red 328 CCPREB organizados en Red. Básica(PROEFA) apoyado por la Agencia de Bono para la Promoción con En 2010, sólo el 57% de las APF tenían Cooperación Alemana(GIZ): Calidad Personería Jurídica. Aumentó la cobertura en Prebásica a 60% y a Administración y Supervisión 95% en básica. Sistema de Información y Tercer ciclo implementado en un 71% Evaluación Cumplimiento del año escolar (200 días) en 65% Menor deserción escolar (9%) Mayor participación de padres de familia (95%) Mejoras en prácticas docentes documentadas (81%) Modelo de Redes Educativas extendido a todo el país (Ley Fundamental de Educación). Fuente: Fichas solicitadas a los cooperantes de del Plan EFA e Informes de Seguimiento de del Plan EFA 2010 y 2015 (SEDUC). 44 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La encuesta dirigida a los CE y representativa a nivel nacional con la distribución urbana y rural, arroja que si bien el Plan EFA es ampliamente conocido, los programas son menos conocidos. Frente a este resultado se analiza que por una parte se logró un avance importante en la difusión del Plan EFA lo cual había sido identificado como desafío en la Evaluación de Medio Término (2008) y fue parte de los acuerdos a los que se les hizo seguimiento durante las Revisiones Conjuntas. Por otro lado, esta difusión se quedó corta frente al conocimiento y difusión de los cinco programas a nivel de los CE, que son los instrumentos concretos de llegada del Plan EFA a los centros educativos. Cuadro 4.2 - Grado de conocimiento del Plan EFA por parte de los directores de CE Conocimiento del Plan EFA “Educación RURAL URBANO para Todos 84% 86% Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Tal como se observa en el siguiente cuadro, los programas tienen un porcentaje importante de poco reconocimiento (resultado de la columna 5 “no participa”). Es especialmente alto para el Programa de EIB mientras que el de Redes Educativas es el más conocido. Este resultado coincide con la alta integración que se encontró en la encuesta de los CE a las Redes Educativas: 90%. Cuadro 4.3 - Grado de conocimiento de los programas del Plan EFA por parte de los directores de CE EN UNA ESCALA DE 1 A 4 DONDE 1 ES NINGUNO Y 4 ES 5. NO ALTO, INDIQUE SU GRADO DE 1. NINGUNO 2. BAJO 3. BÁSICO 4. ALTO PARTICIPA CONOCIMIENTO DEL PROGRAMA: 1. Programa Eficiencia de la 7% 8% 23% 16% 46% Educación Básica 0,11 0,11 0,06 0,07 0,03 2. Programa Recurso Docente con 6% 8% 25% 13% 47% Calidad y Eficiencia 0,13 0,11 0,06 0,08 0,03 3. Programa Fortalecimiento de la 7% 8% 15% 16% 54% Educación Pre Básica 0,11 0,09 0,08 0,07 0,03 4. Programa Equidad y Acceso a la 16% 6% 4% 4% 69% Educación Intercultural Bilingüe 0,07 0,12 0,15 0,15 0,02 5. Programa Redes Educativas 3% 7% 41% 26% 22% Rurales (RED) 0,18 0,12 0,04 0,05 0,06 Nota: El cuadro presenta los porcentajes de cada respuesta junto con el nivel de confianza (debajo). Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 45 Es de mencionar que, si bien el porcentaje que no participa en los programas es alto en la mayoría de los casos, ello puede obedecer a que no se identifican por su nombre, pero sí por Página lo que los CE reciben de cada uno. Esto será materia de análisis en las siguientes secciones. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 4.2 ANÁLISIS POR PROGRAMA Para cada programa se realizó un levantamiento de información intentando identificar los dos últimos eslabones de la cadena de valor referidos a productos y resultados intermedios, resultados finales (outcomes) y efectividad de los programas. En una sección final, a manera de balance evaluativo se presenta la matriz de calificación cualitativa (“semáforo”) con base en las categorías ya mencionadas las cuales se basan en las preguntas sugeridas en la Guía de UNESCO para evaluaciones de del Plan EFA. 4.2.1 Eficiencia de la Educación Básica El objetivo del Programa EEB fue garantizar el ingreso de la población en edad temprana a primer grado y lograr su graduación de sexto grado en 6 años. El programa tuvo seis componentes: 1. Ingreso al primer grado: Se buscó garantizar la institucionalización, promoción y legalización de la edad temprana (6-7 años) para ingresar al primer grado, incluyendo los niños y las niñas con necesidades especiales, mediante la promulgación de la normativa y divulgaciones dirigidas a los padres de familia, autoridades locales y comunidad en general. 2. Estándares y materiales de apoyo: Con este componente se buscó definir los requisitos básicos para el aprendizaje de los alumnos, basado en el dominio de los estándares y expectativas de logro para cada grado y área curricular (Instructivo de Educación Básica 2015) que se distribuyeron a los docentes y a padres de familia. 3. Promoción eficiente: Se buscó introducir la promoción flexible de primero a segundo grado, definida como un proceso continuo y sistemático mediante el cual el maestro identificara en los alumnos sus niveles de avance y los problemas en su aprendizaje para proporcionarle el apoyo necesario; la promoción con dominio de competencia, de tercero a sexto grado, definido como el proceso mediante el cual los alumnos al finalizar un período determinado tendrían una prueba para demostrar el nivel académico alcanzado y poder ser promovido al grado siguiente. Se estableció aplicar pruebas estandarizadas y censales, a nivel de departamento y municipio, para tercero y sexto grado. 4. Nivelación para alumnos con sobre edad: Se buscó diseñar e implementar programas alternativos para la nivelación del aprendizaje y la promoción de los alumnos con sobre- edad que hubiesen cumplido 10 años y más, y que estuviesen en el primer ciclo y, 13 años y más, y estuviesen en el segundo ciclo, con una adecuación del sistema de 46 evaluación y promoción para lograr que se graduaran de sexto grado. 5. Monitoreo y evaluación de la eficiencia interna: Se buscó diseñar e implementar un Página sistema de monitoreo de los flujos relacionados con los indicadores educativos: Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 matricula de niños con sus edades y sexos, datos de reprobación, repetición y deserción, graduados del sexto grado por edad y sexo, entre otros. Se estableció que se debían divulgar reportes periódicos del avance en función de las metas proyectadas por escuela, municipio y departamento con su respectivo nivel de logro que servirá de base para crear un sistema de acreditación de centros educativos en términos de eficiencia y calidad. 6. Rescate de alumnos desertores: Consistió en la realización de programas educativos utilizando formas alternativas de entrega de la Educación Básica para los niños y las niñas hasta de 15 años que hayan desertado del sistema. Para este propósito se utilizarán experiencias que han tenido éxito y han sido probadas. La Ley Fundamental de Educación (2012) establece que la Educación Básica es obligatoria y entendida como unidad pedagógica integral y organizada en tres ciclos que comprenden los grados de primero a noveno. Para lograr una educación básica integral se requería de cumplir con el logro de las metas e indicadores intermedios establecidos en el Plan EFA y ampliada a partir de 2013 al Tercer Ciclo como obligatoria la Educación Básica. (SEDUC S. d., 2014) El ingreso de los niños y las niñas a los 6-7 años de edad a primer grado de manera obligatoria para ser matriculados en los centros educativos, dio inicio en el mes de noviembre del año 2003 y se continuó en febrero del 2004. Para efectos de la medición de la meta para los años siguientes, se elaboró la base de datos con registros de niñas y niños matriculados en el año 2004 y haciendo uso del censo del Instituto Nacional de Estadísticas 2001, se hicieron las proyecciones hasta el año 2015 a fin de lograr que, en ese año, el 100% de la población escolar de 6 años, estén matriculados a la edad que les corresponde. En el año 2012, la Ley Fundamental de Educación (LFE) legalizó, para los niveles de la Educación Pre Básica y Básica las edades correspondientes para el ingreso oportuno de los niños y las niñas a estos niveles educativos. En el año 2013, la SEDUC giró instrucciones para que los niños y niñas de 5 años o que los cumplieran en el mes de marzo del año siguiente, debían ser matriculados en un centro de educación Pre básica y los que tuvieran 6 años de edad o que los cumplan en el mes de marzo del año siguiente, debían ser matriculados en el 1er grado, aunque no hubiesen cursado el año de Educación Pre básica; con el propósito de evitar rezago escolar desde los primeros años de escolaridad.  Productos y resultados intermedios (outputs) En el año 2002, dando cumplimiento a una de las reformas educativas aprobadas por el Gobierno de Honduras presentadas a través del Foro Nacional de Convergencia (FONAC, 47 2000) la SEDUC, inició la formulación del Currículo Nacional para la Educación Básica, actividad que fue continuada en el año 2003, con el apoyo técnico y Página financiero del Plan EFA logrando producir el nuevo Diseño Curricular Nacional para la Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Educación Básica (DCNB) con su respectiva guía, los Estándares Nacionales de Desempeño y de contenido con las respectivas programaciones, libros de texto de Lenguaje, Matemáticas, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, pruebas formativas mensuales e instructivos, pruebas diagnósticas e instructivos y pruebas de fin de grado. Este paquete de herramientas del DCNB de primero a noveno grado, fue reproducido y distribuido a los centros educativos del país. También fueron elaborados y distribuidos los Estándares Nacionales para los padres y madres de familia a fin de que puedan apoyar a sus hijos e hijas en sus estudios y, además, que estén en capacidad de llevar el control de los Estándares que se desarrollan en el aula de clase. A la vez se elaboraron estándares nacionales para Pre-básica y para el Tercer Ciclo, lo mismo que estándares nacionales para el idioma inglés de primero a sexto grado (2010- 2012). La promoción eficiente o promoción flexible se puso en vigencia, de primero a segundo grado en todos los centros educativos del país a partir del año 2013. “Los alumnos del primer grado que no aprueben de forma ordinaria serán promovidos de forma automática al segundo grado”. El docente identificará los niveles de avance y los problemas de aprendizaje para proporcionarles el apoyo necesario para que logren las competencias definidas para el grado. (Basado en este mismo acuerdo, es elaborada la propuesta de la “promoción eficiente de tercero a sexto grado la promoción con dominio de competencia es definido como el proceso mediante el cual los alumnos, al terminar un período, tendrán una prueba para demostrar el rendimiento académico logrado y ser promovido al grado siguiente”. En los años anteriores, para la promoción de los alumnos de un grado a otro se aplicaron evaluaciones acumulativas por períodos bimestrales o trimestrales hasta lograr completar el año lectivo y en base a los acumulativos y sumada la prueba final el alumno era promovido al grado inmediato superior. Para el monitoreo de los flujos relacionados con las metas y los indicadores educativos: del Plan EFA- FTI (matrícula de niños y niñas con sus edades y sexos, datos de reprobación, repetición y deserción, graduados de sexto grado por edad y sexo, entre otros) los proyectos MIDEH y EducAcción diseñaron e instalaron su sistema de seguimiento y monitoreo usando los datos oficiales proporcionados por la SEDUC. Con estos sistemas solamente se monitoreó la zona de influencia de cada Proyecto. En el caso de EducAcción en 115 municipios del país y en el caso del Proyecto MIDEH a nivel nacional, el monitoreo se realizó a nivel de los departamentos seleccionados en su zona de influencia. Las lecciones aprendidas para la instalación y manejo del sistema de monitoreo es un referente para que las direcciones departamentales y municipales de educación instalen (con asistencia técnica, 48 equipo y recurso humano calificado) sus respectivos sistemas de monitoreo de las metas e indicadores que se propongan lograr en el marco de sus planes Página estratégicos institucionales y planes operativos anuales. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Es de destacar que uno de los programas de cooperantes que apoyó de manera definitiva a frenar la deserción es el Programa de Alimentación Escolar (PAE) 41 cuyo objetivo es atender a la población del nivel de Pre-Básico y Básico rural y urbana, con los insumos esenciales para la alimentación escolar dentro del marco de la estrategia impulsada por el Gobierno de Honduras, con el objetivo de aumentar las tasas de matrícula y asistencia y reducir los índices de deserción 42. De acuerdo al Plan EFA, el PMA ha venido acompañando al Gobierno de Honduras en la implementación programática del PAE, siendo uno de sus tres pilares la Eficiencia de la Educación Básica; con la provisión de alimentos a aprox. 1.3 millones de niños y niñas escolares atendidos diariamente, permitiendo con ello, que la asistencia escolar sea mayor y deserción escolar reducida y al mismo tiempo, incrementando el rendimiento/ desempeño escolar Oficialmente, la Unidad de Planificación y Evaluación de la Gestión (UPEG), desde su creación (1995) es la responsable de coordinar y dirigir el proceso de planificación y evaluación de las dependencias del nivel central y desconcentrado de la SEDUC y una de sus funciones hasta el año 2013 fue la recolección de los datos estadísticos de los centros educativos. A partir del 2003 instaló una plataforma virtual en la que se desarrolló un sistema de estadísticas educativas, con el que se inicia un proceso de análisis de indicadores utilizando para ello el Manual de Indicadores Educativos (UNESCO) que describe las fórmulas con las que se calcula cada uno de dichos indicadores. Para el proceso de recolección de la información, cada año se han actualizado las boletas que se envían a los centros educativos, responsables directos de llenar dichas boletas las que, una vez completadas, las firma el Director Municipal de Educación y las entrega al encargado de la Unidad de Estadísticas de la Dirección Departamental para su revisión previo a ser enviadas a la Unidad de Informática de UPEG en nivel central de la SEDUC. En esta Unidad se procesa la información y la pasa a la Unidad de Estadísticas para su respectivo procesamiento y publicación de reportes. A partir del 2006, con la información estadística 49 reportada por los centros educativos, se inicia el proceso de cálculo y análisis de avance Página de indicadores del Plan EFA. 41 La SEDUC es el socio responsable de la implementación del programa en todo el país. Por su parte, el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA), en el marco de su mandato como organización de las Naciones Unidas y de conformidad con las Normas del PMA, es responsable de poner a disposición del Programa Alimentación Escolar su experiencia técnica en nutrición, alimentación, gestión basada en resultados, monitoreo y evaluación de tal manera que permita fortalecer la experiencia institucional y metodológica en el marco de la política de descentralización que impulsa el Gobierno a través de un plan operativo detallado de actividades de implementación y de fortalecimiento de capacidades. Así mismo de administrar los recursos del Gobierno de conformidad con las Normas del PMA. 42 Al mismo tiempo, dinamizar la economía a nivel local a través de la incorporación progresiva de un esquema de adquisiciones de algunos componentes de la alimentación escolar tales como huevo, derivados de la leche, frutas, verduras y otros que por su volumen y manejo puedan ser provistos por pequeños productores hondureños. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 En el año 2011, se instaló una plataforma informática para recolectar y procesar información desde los centros educativos del país, incluyendo las estadísticas que han servido de base para evaluar y realimentar el proceso educativo y para tomar decisiones oportunas. Uno de los módulos informáticos de la plataforma es específicamente sobre las metas e indicadores del Plan EFA cuyo análisis se puede desagregar a nivel nacional, departamental, municipal y centro educativo (en algunos casos). Este módulo en la plataforma inició su funcionamiento el año 2011 hasta el año 2013, en que dejó de actualizarse debido a que se produjo un cambio en el sistema de recolección de datos, pasando de un proceso que se generaba en los centros educativos a través de boletas que reportaban estadísticas, a la digitación en línea que desde el centro educativo reporta directamente al Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) en el nivel central que, además de datos estadísticos incluye información de cada uno de los educandos que están matriculados en los centros educativos; este cambio en el proceso de recolección de información, ha generado una diferencia en los datos que oficialmente reporta la SEDUC y, consecuentemente en el reporte de avance de las metas e indicadores del Plan EFA. Esta diferencia en los datos podría atribuirse a que los centros educativos no tenían las capacidades ni el equipo necesario para efectuar la transición de un registro basado en números a uno nominal personalizado; tampoco hay en todo el país suficiente interconectividad y muchos de los centros aun no tienen servicios de internet. Lo anterior requiere una revisión y validación del Sistema para que se consolide el SACE como un Sistema único para la administración de centros educativos. A partir del 2010 hasta 2014, la SEDUC, a través de la UPEG y con apoyo de la Cooperación Alemana (GIZ), diseñó, desarrolló y aplicó un sistema de monitoreo y evaluación de la gestión por resultados alineado con el marco de las políticas internacionales y nacionales de monitoreo y evaluación de programas y proyectos, así como en el marco de las normas, procedimientos e instrumentos para el seguimiento de la planificación estratégica del Plan Operativo Anual y del Presupuesto Institucional. También provee información oportuna válida y confiable para la toma de decisiones, respecto al avance de los procesos que se desarrollan en las diferentes instancias y niveles, de los aprovechamientos y de los resultados de indicadores. Sobre el proceso de certificación de los CE no se encontró ninguna evidencia que pudiera mostrar resultados, razón por la cual no se logró avanzar hasta la instalación de un proceso de certificación de centros educativos. Cuadro 4.4 - Recursos y actividades del Programa de Eficiencia de la Educación Básica recibidos por los CE RECURSOS Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA 1: EFICIENCIA DE 50 PORCENTAJE DE SI EL CE RECIBIÓ LA EDUCACIÓN BÁSICA RECURSOS/ACTIVIDADES Materiales de apoyo (Textos, herramientas, curriculares, otros) 46,07% Página Recursos didácticos 28,10% Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 RECURSOS Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA 1: EFICIENCIA DE PORCENTAJE DE SI EL CE RECIBIÓ LA EDUCACIÓN BÁSICA RECURSOS/ACTIVIDADES Bonos para la promoción eficiente de calidad 4,46% Recursos financieros para apoyar iniciativas del centro educativo 5,62% Promoción eficiente 33,10% Nivelación para niños con sobre-edad 36,33% Monitoreo y evaluación de la Eficiencia Interna 62,22% Ninguno 36,00% Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 El anterior resultado permite afirmar que un porcentaje importante, de 36% de los CE no reconoce haber recibido los productos del Programa. Se destaca que la actividad de monitoreo presenta un 62%. El 46% de los CE dice haber recibido materiales y son muy pocos los que han recibido bonos y recursos financieros. Las actividades que podrían potenciar los resultados finales de este programa como la promoción eficiente y la nivelación para niños con sobre edad tienen muy baja incidencia dado que solo 3 de 10 CE manifiestan haber recibido estas actividades.  Resultados (outcomes) En el marco de este programa se pone en marcha el Sistema de Evaluación de Rendimiento Académico 43. El proceso de diseño e implementación del Sistema se realizó con el apoyo técnico y financiero del Proyecto MIDEH-USAID e inició con el diseño de las pruebas de rendimiento académico basadas en los Estándares Nacionales y una vez aplicadas sus resultados se convierten en el principal insumo para medir el rendimiento académico de los estudiantes en Matemáticas, Lenguaje, Ciencias Naturales y Sociales. El desarrollo y consolidación del Sistema de Evaluación del Rendimiento Académico, el cual representa uno de los principales logros del Plan EFA, se resume en el Recuadro 4.1. En el año 2015 las pruebas fueron aplicadas a una muestra de 2637 centros educativos en el 100% de los municipios (298 municipios) y a 322,109 educandos. El proceso de aplicación de las pruebas de fin de grado fue supervisado y verificado por grupos representantes del nivel central de la SEDUC, proyectos educativos, sociedad civil, y de los COMDE. Una vez que se han aplicado y procesado las pruebas, se redactan los informes y son 51 divulgados los resultados de rendimiento académico obtenidos por los alumnos de la muestra seleccionada por departamento y por municipio (la muestra por municipio solamente se hizo Página en la aplicación del año 2015). Posteriormente, se hace entrega del informe a cada centro 43 El antecedente de este proceso fue el adelantado por la Unidad de Medición de la Calidad Educativa UMCE-UPNFM relacionado con la aplicación de pruebas de fin de año que estuvo vigente en 2003 año en el que se inicia el Sistema de Evaluación del Rendimiento Académico. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 educativo para que, una vez analizado, y en base al manual elaborado y distribuido a dichos centros, se elaboren y apliquen planes remediales de recuperación en los centros educativos basándose en los resultados obtenidos en las pruebas aplicadas En el año 2002 la línea base (Plan EFA) el promedio del rendimiento académico de los educandos de 1ero a sexto grado era de 42%; este promedio de rendimiento se incrementó en Lenguaje y Matemática. En el primer caso, se logró superar la Meta del Plan EFA con un 74% de rendimiento promedio, en el caso de Matemáticas, el promedio fue menor (51%) y no se alcanzó la Meta del Plan EFA de 70%. Vale también destacar las contribuciones del PAE y del PMA han sido muy significativas y se destacan además de la cobertura y en evitar la deserción, el Monitoreo y Evaluación el cual cuenta con dos sistemas 44: • Sistema de Información de Monitoreo en Educación (SIME): un sistema de programación que migra la información del Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) de la Secretaria de Educación y luego lo enlaza con la información de las Direcciones Departamentales y Distritales, revisada y actualizada con nuestra base de datos, para generar la programación de alimentos para cada Centro Educativo. • Control de Objetivos para Información y Tecnología relacionada (por sus siglas en inglés Control Objectives for Information and related Technology COBIT): un sistema de monitoreo y evaluación de los indicadores educativos, que registra las actividades que se realizan geográficamente por departamento con relación a infraestructura escolar, actividades de desarrollo de capacidades, de educación nutricional, género y otras.  Efectividad percibida por los CE Frente a la efectividad del Programa 1, la encuesta dirigida a los CE indica, en la percepción de los directores, la mayoría de las actividades y recursos entregados por el Plan EFA han sido 52 poco efectivos. Las razones de esta percepción, según los resultados de los grupos focales de docentes, están asociadas fundamentalmente a la insuficiencia de materiales, la falta de Página capacitaciones sistemáticas para apoyar al docente en el uso de los mismos y las demoras en la 44 Así mismo se destaca la Asistencia Técnica en Desarrollo de Capacidades; como agencia de las Naciones Unidas y bajo su mandato el PMA está comprometido en reforzar la capacidad nacional y local, contribuyendo en la formación de los cuadros locales para la gestión, monitoreo, auditoria y reporte de los recursos del programa, la rendición de cuentas, así como la formación de los Comités Escolares (de Padres/Madres y Profesores). Así mismo, pone a disposición del Programa Alimentación Escolar su experiencia técnica en nutrición, alimentación, gestión basada en resultados, experiencia institucional y metodológica en el marco de la política de descentralización que impulsa el Gobierno. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 recepción de algunos materiales. Llama la atención que la actividad percibida como más efectiva es el “Monitoreo y Evaluación de la Eficiencia Interna” (un 44% de los directores considera que “ha ayudado” “ha ayudado mucho” al cumplimiento de las Metas del Plan EFA en su Centro Educativo). Cuadro 4.5 - Efectividad de los recursos y actividades del Programa de Eficiencia de la Educación Básica EN UNA ESCALA DE 1 A 4 DONDE, 1 ES ‘NO HA AYUDADO’ Y 4 ‘HA AYUDADO MUCHO’, CALIFIQUE, ¿QUÉ TANTO LAS 1. NO HA 2. HA AYUDADO 4. HA AYUDADO ACTIVIDADES Y RECURSOS DEL PLAN 3. HA AYUDADO AYUDADO UN POCO MUCHO EFA HAN AYUDADO AL CUMPLIMIENTO DE SUS METAS EN ESTE CENTRO EDUCATIVO? 50% 22% 20% 8% a. Materiales de apoyo 0,03 0,06 0,06 0,11 63% 11% 20% 5% b. Pupitres escolares 0,02 0,09 0,06 0,14 71% 10% 15% 4% c. Recursos didácticos 0,02 0,10 0,08 0,16 d. Bonos para la promoción eficiente de 89% 6% 5% 1% calidad 0,01 0,13 0,15 0,48 91% 5% 4% 1% e. Recursos financieros 0,01 0,15 0,16 0,34 74% 10% 13% 3% f. Promoción eficiente 0,02 0,10 0,08 0,19 64% 11% 19% 6% g. Nivelación para niños con sobre-edad 0,02 0,09 0,06 0,12 h. Monitoreo y evaluación de la Eficiencia 41% 15% 31% 13% Interna 0,04 0,08 0,05 0,08 51% 16% 24% 9% i. Rescate de alumnos desertores 0,03 0,08 0,06 0,10 Nota: El cuadro presenta los porcentajes de cada respuesta junto con el nivel de confianza (debajo). Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Recuadro 4.1 - Desarrollo del Sistema de Evaluación de la Calidad Educativa La evaluación externa de los aprendizajes es un elemento clave para monitorear el rendimiento académico de los estudiantes y los resultados de las políticas y programas dirigidos a mejorar la calidad y equidad de la educación. En este sentido, se destaca el desarrollo e implementación del Sistema de Evaluación de la Calidad Educativa en Honduras, como uno de los mayores aportes estratégicos al mejoramiento de la calidad de la Educación Básica y al monitoreo y seguimiento de las correspondientes Metas del Plan EFA. Este sistema ha sido desarrollado conjuntamente por la Secretaría de Educación (SEDUC), con el apoyo técnico del Proyecto MIDEH (¨Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras¨, financiado por la USAID-Honduras y ejecutado por American Institutes for Research (AIR)), contando también con apoyo financiero para la administración de las pruebas de otros cooperantes (Fondo Común-EFA y BID). Es de destacar que el Banco Mundial también contribuyó distintas iniciativas del Sistema de Evaluación de la Calidad Educativa, en particular se subraya el Componente 2 del Proyecto de Calidad 53 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Institucional 45 . A través de este componente se promovió la participación de la comunidad en la gestión escolar para mejorar el funcionamiento de las escuelas. Este componente estimularía la participación de la comunidad dentro de un sistema integrado de gestión escolar con el objetivo de mejorar la calidad de la educación El desarrollo de un Sistema de Evaluación Externa de la Calidad de la Educación en Honduras tiene sus antecedentes en la conformación de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMCE) mediante convenio con la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán, en 1995, como parte del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica (PROMEB) financiado por el Banco Mundial. Las primeras pruebas estandarizadas se aplicaron en 1997 a una muestra de alumnos de la Educación Básica, en las áreas de Lenguaje y matemáticas. En el año 2002 se hizo una nueva aplicación, esta vez a una muestra representativa de alumnos de tercero y sexto Grados y se incluyó también el área de Ciencias. Adicionalmente a la medición se realizó una investigación sobre factores asociados a las diferencias en rendimiento. La Reforma Curricular de la Educación Básica (CNB) que se inició a comienzos de la década del 2000 y cuya implementación fue apoyada por el Plan EFA a partir del año 2003, hizo necesario revisar el contenido de las pruebas para alinearlas con los nuevos estándares. La implementación del CNB, requirió elaborar Estándares de Contenido y de Desempeño, como base para las nuevas pruebas externas estandarizadas. El Proyecto Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras MIDEH, desarrolló estos materiales, así como otros recursos de apoyo para impulsar la implementación del CNB en el aula. A partir de los Estándares, MIDEH desarrolló por primera vez en el país, un banco de ítems construidos aplicando la moderna Teoría de Respuesta al Ítem (TRI). Paralelamente, se institucionalizó la función de la evaluación externa bajo la Dirección General de Evaluación y Currículo de la SEDUC. En el año 2007 se aplicaron pruebas para Lenguaje y Matemáticas en primero, tercero y sexto grado, en el 2008 para los seis primeros grados y, a partir del 2010, en los años 2012, 2013, 2014 y 2015, a los nueve grados de educación básica. En los años 2012-2014 se aplicaron las pruebas de fin de grado en dos formatos: i) a una muestra probabilística para reportar el desempeño estudiantil a nivel nacional, y ii) a nivel Censal, en todos los centros educativos restantes, con un propósito formativo para que los mismos docentes aplicaran las pruebas y obtuvieran un reporte de su escuela, a través de la plataforma virtual de la SEDUC. En noviembre del 2015, por cuarto año consecutivo en el país, se aplicaron las pruebas de fin de grado. Por primera vez en Honduras, y gracias al apoyo generoso de la cooperación internacional (USAID y el Fondo Común), la muestra tuvo representatividad municipal. Ello permitió disponer de un Informe Nacional; 18 Informes Departamentales, 298 Informes Municipales, más de 2,500 Informes de Centro Educativo y más de 23,000 Informes de Sección. 46 En los últimos dos años, el Proyecto MIDEH ha capacitado a docentes y directores en la elaboración de Planes de Mejoras elaborados a partir de los informes de resultados de evaluación externa. Recuadro 4.2 - EduAcción 47 , apoyo transversal al cumplimiento de Metas del Plan EFA EduAcción de USAID se enfoca en contribuciones a los cuatro primeros programas del Plan EFA. El Proyecto ha desarrollado la estrategia de participación comunitaria que se convierte en el principal eje transversal del Plan EFA. Para ello ha desarrollado materiales de apoyo para los COMDE y CED, ha desarrollado talleres de capacitación, así como una base de datos actualizada que se utiliza para hacer seguimiento de los resultados de las escuelas. 54 EduAcción se ejecuta en 115 de los 298 municipios del país (123 distritos educativos) en 14 de los 18 departamentos, los objetivos perseguidos son: (i) el Apoyo continuo para alcanzar las metas e indicadores EFA y (ii) el fortalecimiento Página 45 Este proyecto (P101218) se ejecutó entre 2008 y 2013 con un costo total de US$ 16.4 millones. 46 Tanto la versión impresa como en versión electrónica en línea y que se pueden ver y descargar en www.desempenoacademico.hn . 47 La información de este recuadro se basa en la ficha elaborada por USAID (Anexo 7) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 de la participación comunitaria en educación. El costo total del programa ha sido de US$ 21.3 millones ejecutados entre 2011 y 2016. Como principales logros a nivel de productos, se han capacitado 20,000 docentes para el manejo de los enfoques de aprendizajes dictados por el DCNB; 2,000 directores escolares de dedicación exclusiva y directores municipales y distritales han sido capacitados y realizan tareas de acompañamiento pedagógico enfocadas a la mejora del logro de las Metas del Plan EFA. También se han organizado y están en operación 112 Consejos Municipales de Desarrollo Educativo. Todos ellos cuentan con un plan estratégico y planes anuales para enfocar su acción de mejora educativa. Se han organizado y están en operación 650 Consejos Escolares de Desarrollo (CED), los cuales guían su actuación a partir del PEC y planes anuales que responden al logro educativo centrado en Metas del Plan EFA. Se ha producido material didáctico y libros de texto en y con las propias escuelas y comunidades a efecto de disponer de los insumos para la mejora del desempeño académico de los escolares Así mismo, la capacitación a 20,000 docentes para el manejo de los enfoques de aprendizajes dictados por el DCNB; 2,000 directores escolares de dedicación exclusiva y directores municipales y distritales han sido capacitados y realizan tareas de acompañamiento pedagógico enfocadas a la mejora del logro de las Metas del Plan EFA. Como resultados finales (outcomes), en los centros educativos participantes en el programa, se registró un incremento de rendimiento académico de 6 puntos porcentuales en el área de lectura y de 3 puntos en matemáticas. Estas mejoras son significativamente mayores que las del promedio nacional: de 3 puntos en lectura y -1 punto en matemáticas. Así mismo, 74 de los 115 municipios atendidos alcanzaron la Meta del Plan EFA de rendimiento académico para Lenguaje en el 2015. 1,045 escuelas focalizadas lograron disminuir la deserción a menos de 1% 48 en los primeros 6 grados de básica en el 2015, este es un resultado inédito en materia de deserción. Para el 2014 estas mismas escuelas tuvieron una deserción promedio de 2.14%. 4.2.2 Recurso Docente con Calidad y Eficiencia Este programa se diseñó y ejecutó con el objetivo de mejorar la calidad y la eficiencia de la formación y el desempeño docente. Estuvo conformado por seis componentes: 1. Apoyo al sistema de formación inicial docente: Apoyo en la revisión de los planes y programas de estudio, adecuándolos a los estándares académicos para preescolar y Básica; también se apoyó la conversión de las Escuelas Normales y los estudios que se realizasen relacionados con los puntos de encuentro entre las necesidades educativas de la población beneficiaria y la formación de docentes. 2. Ingreso de los maestros al ejercicio docente: El objetivo fue revisar la demanda de maestros para ingresar al sistema y los mecanismos para redistribuirlos en el caso de que estén siendo subutilizados. Así mismo, revisión de la asignación de plazas a las escuelas según criterios de focalización dando especial atención a las zonas rurales aisladas y a las poblaciones étnicas. 3. Capacitación al docente en servicio: Se buscó desarrollar una estructura de 55 capacitación local de apoyo pedagógico al docente para realizar talleres de intercambio de experiencias sobre metodologías activas y participativas, técnicas multigrado, Página 48 Estos datos son reportados por USAID en la ficha de sus contribuciones al Plan EFA (vero Anexo 7)) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 dinámicas de motivación, trabajo en equipo y otros temas sobre la dinámica que a diario se vive en los centros educativos especialmente rurales. 4. Desempeño e incentivos al docente. Se propuso como objetivo la revisión y elaboración de los instrumentos que norman el desempeño docente asociados especialmente al cumplimiento de los 200 días de clases, el manejo de los registros escolares, y el conocimiento y cumplimiento de los estándares académicos, la aplicación de metodologías, la retención y la evaluación del rendimiento de los alumnos. Con la aplicación de estos criterios, se planteó desarrollar un sistema de incentivos para los docentes que logren excelencia en el desempeño de su labor. 5. Gerencia escolar y del recurso docente. Se buscó que los directores departamentales, distritales y de los centros educativos asumieran el control de la Gerencia Escolar y de los recursos docentes incluyendo la aplicación de instrumentos de evaluación con base en resultados (rendición de cuentas), se fortaleciera la participación de los padres de familia a través de juntas escolares quienes también se incorporarían en la elaboración del plan educativo del centro. 6. Supervisión y seguimiento. Se buscó institucionalizar un sistema de supervisión y asistencia técnica a partir del diseño de los indicadores de cumplimiento técnico pedagógico, para ello se planteó un sistema de información por centro educativo, distrito, municipio y departamento que contuviese datos relacionados con estadísticas educativas, matriculas, flujo de los alumnos, distribución de docentes, entre otros.  Productos y resultados intermedios (outputs) Como resultados intermedios y productos se destacan los avances en formación de docentes tanto inicial como en servicio. Sin embargo, son pocas las evidencias de la efectividad de los mismos como se analiza en la sección correspondiente a resultados finales. Para la formación y capacitación de docentes, se diseñó el Sistema Nacional de Formación Docente (SINAFOD) que incluye el subsistema de Formación Inicial y el de Formación Permanente, fue coordinado por la SEDUC con la UNAH y UPNFM, tomando como base las líneas de acción identificadas a través de la planificación y coordinación con las Direcciones Departamentales. La normativa del SINAFOD, sirvió como insumo para la formulación de la Ley Fundamental de Educación y los Reglamentos: Secretaría de Educación (Dirección General de Desarrollo Profesional); Formación Inicial Formación Permanente Redes Locales de Investigación Educativa que fueron organizadas como apoyo al SINAFOD. Reforma de la Formación Inicial de Docentes (FID): El proceso de reforma de la FID se inició en una primera etapa entre los años 2001-2007 y, luego de un hiato de algunos años en el que se detiene e incluso se reversa su implementación, el proceso se retoma a partir del año 2012, 56 respaldado por la promulgación de la Ley Fundamental de Educación (LFE, 2012). Durante Página la primera etapa fueron suscritos varios convenios, entre la SEDUC y la UPNFM para la Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 formación de docentes en el nivel superior. Durante esta etapa se recibió un fuerte apoyo técnico del Programa PROEFA financiado por la Cooperación Alemana (GTZ) que sirvió para la contratación de asesorías puntuales, la realización de visitas a otros países con experiencias similares. A la vez, fue instalada y funcionó la Comisión Bipartita (SEDUC- UPNFM) siempre con el apoyo técnico de la GTZ; también se establecieron las bases y acuerdos para dar inicio al proceso de transformación de las Escuelas Normales en centros FID de Educación Superior, realizándose para ello varios estudios que sirvieron de base para la formulación de la propuesta del Plan de Estudios y para dar acompañamiento a las Escuelas Normales que pasaron a ser centros FID, coordinados por la UPNFM. Durante la segunda fase (a partir del 2012) se establecieron las bases legales y normativas para retomar las reformas propuestas en materia de Formación Inicial e ingreso de los docentes al sistema. El ingreso de los maestros al ejercicio docente está legalizado en el Estatuto del Docente Hondureño; la Ley Fundamental de Educación (LFE, 2012) y en el (Reglamento de la Carrera Docente, 2014). A partir de esta Ley se establece que la Formación Inicial acredita al docente para el ejercicio profesional de la enseñanza. Los criterios de acceso son definidos por el Consejo Nacional de Educación. Cumplidos los requisitos para el ingreso de los maestros al ejercicio docente es digitalizado el expediente de cada docente con toda la documentación requerida por la Dirección General de la Gestión del Talento Humano, éste, se somete a concurso para optar a una plaza docente y este es el proceso que determina la inclusión del docente en el Sistema Nacional de Educación, mediante la emisión del respectivo Acuerdo de Nombramiento. A partir del año 2018, según lo estipulado en la LFE del 2012, para ingresar a la carrera docente se deberá acreditar el Título de Licenciado en Educación, extendido por una Universidad de este país, o de otro país, debidamente acreditada. En el año 2007 fueron cancelados los cuatro centros FID que venían funcionado desde el año 2003, por decisión de la SEDUC 49. Tal decisión produjo una crisis que se tradujo en un retroceso en la Formación Inicial de docentes a nivel superior y los centros FID dejaron de funcionar, volvieron a funcionar las Escuelas Normales; lo que significó volver a la FID a nivel medio, asimismo, se desintegró la Comisión Bipartita y los cooperantes internacionales retiraron el apoyo técnico y financiero. Capacitación de docentes en servicio: Por su parte la capacitación de los docentes en servicio 57 se ha desarrollado de manera permanente, y aplicando diferentes enfoques. En la mayoría de los casos este proceso ha sido financiado por cooperantes internacionales, focalizado en Página determinados temas y en zonas geográficas definidas en base a criterios acordados con la 49 Inicia nuevo período de gobierno 2006-2010 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 SEDUC. A partir del año 2003, en el marco del Plan EFA, la capacitación de los docentes se centró más en el apoyo pedagógico y metodológico a los docentes para que tengan dominio del DCNB y en el uso y manejo de todas sus herramientas a fin de que sean aplicadas, de manera efectiva, en las aulas de clase para que los educandos lograran mejoras en el rendimiento académico. Para tal propósito, la SEDUC estableció las directrices generales desde el nivel central hasta las estructuras desconcentradas y también a los programas y proyectos que son financiados por cooperantes internacionales (bilaterales, multilaterales y Fondo Común). A partir de experiencias para el fortalecimiento de la lecto-escritura aplicando el enfoque comunicativo se diseñaron estrategias de capacitación para que los docentes hicieran un uso adecuado de los textos y de los cuadernos de trabajo para los alumnos. Dichas estrategias, fueron desarrolladas por los Centros de Excelencia para Capacitación de Docentes (CETT) y ejecutadas por la UPNFM con financiamiento de USAID y el apoyo de programas de cooperación bilateral, entre los que se destaca el Programa de Mejoramiento de la Enseñanza Técnica en el área de Matemática PROMETAM que fue desarrollado por la SEDUC, a través del Instituto Nacional Investigación y de Capacitación Educativa (INICE) y la UPNFM, con financiado por la Cooperación Japonesa. Los logros y desafíos del Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza Técnica en el Área de Matemática (PROMETAM) se resumen en el Recuadro 4.3. Recuadro 4.3 – El Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza Técnica en el Áreade Matemática PROMETAM La SEDUC, en coordinación con la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán con el apoyo técnico y financiero de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) ejecutó en el país el Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza Técnica en el área de Matemática, conocido como PROMETAM. PROMETAM inicia como tal en abril del 2003 hasta marzo del 2006, con el propósito de contribuir a reducir los altos índices de reprobación en la asignatura de matemáticas. Considerando el final de PROMETAM Fase I, el Gobierno de Honduras solicitó la continuidad del mismo, estableciendo la necesidad de la asistencia técnica para la capacitación a los docentes en el uso de la Guía para el Maestro y el Cuaderno de Trabajo. Se buscaba también compartir los logros obtenidos con otros países de la región centroamericana y del Caribe. PROMETAM Fase II, inició en abril de 2006 y finalizó en marzo de 2011, incorporando un Componente Nacional y un Componente Regional (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana). Como resultados intermedios se identifican que en el la Fase I En el marco de la ejecución del Plan Educación para Todos (EFA), la Secretaría de Educación en coordinación con la Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación (MERECE) logró la impresión y distribución a nivel nacional por varios años de los materiales elaborados en PROMETAM Fase I, los cuales son de uso oficial en todas las escuelas del país a partir del 2005, con el apoyo financiero de Canadá, Suecia, Japón y el Fondo Común (Libros de Matemática de 1ro a sexto grado , Guía del Maestro y Cuaderno de Trabajo). En la Fase II 75 docentes de Matemática de las Escuelas Normales y 16 de la 58 UPNFM, participaron en 11 jornadas de capacitación con una duración de 3 días cada una, desde mayo del 2007 a febrero del 2011. El Proyecto ejecutó el desembolso para las capacitaciones en mayo y agosto de 2008, febrero de Página 2009, enero, mayo y octubre de 2010 y febrero 2011. El resto de jornadas fue con financiamiento del Plan EFA y presupuesto de la SEDUC. Otro proceso de capacitación consistió en la capacitación por parte de las contrapartes Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 nacionales del Proyecto a los facilitadores integrantes del Equipo Nacional quienes fueron responsables del efecto multiplicador en sus departamentos. En una primera estrategia; las contrapartes capacitaron 122 facilitadores del equipo nacional (INICE) quienes a su vez capacitaron a 1,540 facilitadores de los equipos departamentales y éstos a los maestros en servicio. En una segunda estrategia: las contrapartes capacitaron a 1,500 facilitadores a nivel departamental (18 departamentos) quienes capacitaron a todos los docentes. Las jornadas de capacitación se ejecutaron con financiamiento del Plan EFA y así mismo, se contó con el apoyo técnico de JICA para la elaboración de la Guía para el Docente y Libro del Estudiante del Tercer Ciclo de la Educación Básica (7mo, 8vo y 9no grado). Con relación a los resultados finales del PROMETAM, una evaluación que se realizó del Proyecto 50, concluye que se alcanzaron casi en su totalidad los indicadores de resultado, así como el objetivo específico del Proyecto. Se obtuvo el reconocimiento del mejoramiento en la enseñanza de las matemáticas por parte de los maestros en servicio y los estudiantes en los cursos de formación inicial de docentes. La evaluación menciona también que hay perspectivas de mejora en el rendimiento académico de los estudiantes en matemáticas, pero no se presenta evidencia específica al respecto más allá de la tendencia de mejoramiento de las pruebas de rendimiento académico a nivel nacional, como indicador. La presente Evaluación considera, sin embargo, que no hay evidencia específica que permita atribuir estas mejoras generales como logros del PROMETAM. En el reporte de seguimiento de los progresos del Plan EFA en Honduras compilado por la SEDUC informó que hubo una tendencia hacia la mejoría en el rendimiento académico de los alumnos en matemáticas y que los alumnos usaron el Cuaderno de Trabajo para los Niños. Por otra parte, se encontró que organizaciones y las fuentes de financiamiento, para las capacitaciones de los maestros en servicio no están funcionando y que el presupuesto no está completamente asegurado para la capacitación de maestros, así como para la impresión y distribución de las Guías del Maestro y el Cuaderno de Trabajo para los Niños, por lo que la sostenibilidad es un desafío. Igualmente los resultados de las capacitaciones y las opiniones recogidas por esta Evaluación acerca de la efectividad de las capacitaciones indican que el mecanismo de capacitación en cascada tiene importantes limitaciones, tanto respecto a su capacidad de llegar a todas las escuelas como respecto a su impacto en cambiar las prácticas escolares dentro de las escuelas, en la medida en que no se logra involucrar a los directores ni a todos los docentes para generar un cambio significativo en las escuelas. Si bien las capacitaciones se llevaron a cabo en los 18 departamentos por parte de la SEDUC, los efectos multiplicadores fallaron afectando la efectividad de las mismas. Por su parte, tanto los Proyectos MIDEH y EducAcción, financiados por USAID como la GIZ y otros más, contribuyeron de manera directa en procesos de capacitación a docentes, especialmente en Matemáticas y Lenguaje utilizando sus propias metodologías, estrategias y recursos didácticos. Igualmente, ONGs nacionales e internacionales y fundaciones contribuyeron con procesos de capacitación a docentes y directores, siempre apuntando a intercambiar buenas prácticas, experiencias exitosas, y temas específicos de capacitación relacionados con las metas del Plan EFA. Según los resultados de la encuesta realizada a directores de Centros Educativos, la mayoría de los centros de la muestra representativa participaron en las actividades de capacitación apoyadas por el Programa 2 del Plan EFA (ver Cuadro 4.6). Sin embargo, como se menciona 59 más adelante, los docentes que participaron en los grupos focales expresan reservas respecto a la suficiencia y efectividad de dichas capacitaciones. (Ver Cuadro 4.7). Página 50 (Tanaka, 2012). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 4.6 - Recursos y Actividades del Programa de Docente con Calidad y Eficiencia recibidos por los CE RECURSOS Y ACTIVIDADES DEL PROGRAMA 2: RECURSO PORCENTAJE DE SI EL CE RECIBIÓ DOCENTE CON CALIDAD Y EFICIENCIA RECURSOS/ACTIVIDADES Apoyo al sistema inicial de Docente 33,5% Capacitación al docente en servicio 69,8% Capacitación al docentes, voluntarios y tutores 39,2% Supervisión y monitoreo 76,2% Capacitación y desempeño de los docentes 61,5% Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Es de destacar que el trabajo en rendición de cuentas y gestión del PAE ha previsto un fortalecimiento a los docentes, siendo otro de los pilares del mismo apoyar el Programa Recurso Docente con Calidad y Eficiencia, desde sus estructuras distritales y departamentales. Así mismo se apoya el SACE-Sistema de Administración de Centros Educativos a través del módulo de Alimentación Escolar para la gestión de información que determine la entrega de alimentos, la rendición de cuentas y el cruce con las variables e indicadores educativos de todo el país, como un sistema efectivos de seguimiento y evaluación 51.  Resultados finales (outputs) A pesar de los avances en resultados intermedios y productos, en el eslabón de la cadena de resultados finales no se cuenta con evidencias de mejoras en las prácticas docentes como resultado de las capacitaciones recibidas (estudios con observaciones de prácticas en aula), ni tampoco con evaluaciones que comparen el rendimiento de los alumnos cuyos profesores fueron capacitados con otros cuyos profesores no recibieron las mismas capacitaciones. Igualmente, hay grandes desafíos pendientes en temas como la selección y asignación de los docentes y los incentivos al desempeño para retener a los mejores maestros en su práctica docente. Estos temas son analizados en detalle por el informe de PREAL sobre “El estado de las Políticas Docentes en Honduras” (PREAL/FEREMA, 2015). En el marco de la presente evaluación se realizaron 10 grupos focales con docentes en 5 regiones del país 52 en los que se indagó su percepción acerca del cumplimiento de Metas del Plan EFA, identificando tanto los principales factores de éxito como los principales obstáculos 60 para su cumplimiento. Como hallazgo de estos grupos focales se destaca que los docentes Página manifiestan insatisfacción respecto a las capacitaciones recibidas durante el Plan EFA, tanto 51 Un mayor detalle se encuentra en la ficha correspondiente al PMA 52 Tanto el instrumento, protocolo, así como el resultado de los grupos focales se encuentra en el Anexo 4. En el mismo, se encuentra el resultado de cada uno de los ejercicios. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 porque las consideran insuficientes como porque cuestionan su efectividad. La capacitación por parte de los docentes se asocia con la necesidad de un buen aprendizaje de las metodologías y las pedagogías de los currículos nacionales. Además, se relacionan las capacitaciones con espacios de motivación para los docentes. Frente a ello, los participantes afirmaron que sin capacitaciones el impacto de los materiales será mínimo, pues éstos llegan tarde en el periodo académico y en pocas cantidades, por lo que si los maestros se encuentran capacitados los obstáculos se logran sobrellevar a través de los conocimientos adquiridos por los mismos. En cuanto a los materiales, los testimonios son claros en afirmar que llegan muy tarde. De otra parte, algunos participantes manifestaron que las últimas capacitaciones por parte del Estado que recibieron fueron en el año 2010, a través del INICE. Aun cuando además reconocen han recibido refuerzos en matemáticas por parte de JICA en 2013. Por último, se afirma que las capacitaciones no se han dictado al total de la población docente, sino solo a una pequeña selección y que los contenidos fueron muy generales para las áreas de Lenguaje y matemáticas. Las capacitaciones son vistas como incentivos para el trabajo docente. La falta de ellas genera desmotivación y por lo tanto la alta rotación de maestros en los centros educativos. En conclusión, a partir de lo reportado por los docentes en los grupos focales, se puede afirmar que aun cuando se reciben materiales, éstos son percibidos como escasos o insuficientes y no son sistemáticamente acompañados por capacitaciones periódicas para que los docentes se formen en los nuevos modelos pedagógicos y didácticos consistentes con los requerimientos del nuevo currículo. La falta de capacitación genera además desmotivación y poco compromiso de los docentes hacia el proceso formativo de los estudiantes. Las críticas son generalizadas al respecto, lo que se puede ver como uno de los grandes desafíos a futuro.  Efectividad percibida por los CE Un hallazgo importante de la encuesta a directores de CE es su percepción sobre la efectividad de las actividades y productos del Programa de Docentes con Calidad y Eficiencia (Programa 2). Entre un cuarto y la mitad de los directores reportan que las principales actividades del Programa 2 “han ayudado” o “han ayudado mucho”. Con relación a las actividades de capacitación y formación, la capacitación en servicio se considera más efectiva que la de docentes voluntarios y tutores en la que se utiliza primordialmente la metodología en cascada. Mientras un 54% de los directores de CE consideran que la primera ¨ha ayudado¨ o ¨ha ayudado mucho¨, sólo el 24% dice lo mismo respecto a la capacitación de voluntarios y tutores. 61 La actividad de mayor utilidad ha sido la supervisión y monitoreo. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 4.7 - Efectividad de los recursos y actividades del Programa de Docente con calidad y eficiencia EN UNA ESCALA DE 1 A 4 DONDE, 1 ES ‘NO HA AYUDADO’ Y 4 ‘HA AYUDADO MUCHO’, 2. HA CALIFIQUE, ¿QUÉ TANTO LAS ACTIVIDADES Y 1. NO HA 3. HA 4. HA AYUDADO AYUDADO RECURSOS DEL PLAN EFA HAN AYUDADO AL AYUDADO AYUDADO MUCHO UN POCO CUMPLIMIENTO DE SUS METAS EN ESTE CENTRO EDUCATIVO? 58% 16% 21% 5% Apoyo al sistema inicial de Docente 0,03 0,08 0,06 0,13 30% 16% 29% 25% Capacitación al docente en servicio 0,05 0,07 0,05 0,06 58% 18% 20% 4% Capacitación al docentes, voluntarios y tutores 0,03 0,07 0,07 0,14 22% 15% 30% 33% Supervisión y monitoreo 0,06 0,08 0,05 0,05 30% 18% 32% 20% Capacitación y desempeño de los docentes 0,05 0,07 0,05 0,07 Nota: El cuadro presenta los porcentajes de cada respuesta junto con el nivel de confianza (debajo). Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Los tenues resultados de las iniciativas de capacitación continua se explican, en parte, por el uso predominante de capacitaciones en cascada que no logran involucrar a los directores y a todos los docentes para generar cambios en sus prácticas en las escuelas. Esto está asociado además a la poca penetración de los centros de apoyo pedagógico al docente en los CE, tal como se halló en la encuesta dirigida a estas instituciones. La baja incidencia se identifica principalmente en el ámbito rural. Cuadro 4.8 - Funcionamiento de centro de apoyo pedagógico al docente en los CE ¿EN SU CENTRO FUNCIONA UN CENTRO EDUCATIVO DE APOYO PEDAGÓGICO AL DOCENTE? RURAL URBANO Sí 19,83% 29,84% 0,070 0,100 Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Evaluación Docente: A partir del año 2013 y en los siguientes años 2014 y 2015, la SEDUC a través de la Dirección General de Currículo y Evaluación (DIGECE), con el apoyo técnico y financiero del Proyecto MIDEH y de los cooperantes que integran el Fondo Común, formuló el concepto para la evaluación de los docentes. A la vez se diseñó, reprodujo y aplicó los instrumentos para dicha evaluación, basándose en lo que establece la Ley Fundamental de Educación que define la evaluación del docente como un proceso sistemático y participativo 62 para la obtención de datos válidos y confiables de los docentes y con el objeto de compartir y Página validar el efecto que produce en los educandos el despliegue de sus capacidades, su efectividad, la responsabilidad laboral y la naturaleza de sus relaciones interpersonales con la comunidad Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 educativa. Para la evaluación de los docentes se utilizan tres parámetros: prueba de conocimiento, valoración del Portafolio Docente y observación de clases. El Informe de Desempeño Docente de 2015 halló mejoras en los resultados en 5 de las 6 pruebas de conocimiento aplicadas a los docentes. Los resultados en la prueba de Lenguaje revelan un leve descenso. Al analizar los resultados de las pruebas de conocimiento del año 2015, se puede evidenciar que hay una mejoría de un 5% en el promedio nacional. El puntaje promedio fue de 67% comparado con el 62% del año 2014. Es de notar que el 22% de los docentes evaluados obtuvieron calificación deficiente. La mejoría se ve reflejada en el componente de conocimiento específico. En tal sentido los resultados en este componente muestran que en la prueba de Pre básica se pasó de un 67% a 70%, en la prueba de básica de un 68% a un 77%, en Matemáticas de un 68% a un 70%, en Lenguaje de un 65% a un 67%, en Ciencias Naturales de un 48% a un a un 58% y en Ciencias Sociales de un 57% a un 72% (SEDUC, 2015). Carrera y Desempeño Docente: En el proceso de formación docente vale destacar que el ingreso de los maestros al ejercicio docente está legalizado en la Ley del Estatuto del Docente Hondureño; la Ley Fundamental de Educación (LFE, 2012) y en el Reglamento de la Carrera Docente (2014). Cumplidos los requisitos para el ingreso de los maestros al ejercicio docente es digitalizado el expediente de cada docente con toda la documentación requerida por la Dirección General de la Gestión del Talento Humano, éste, se somete a concurso para optar a una plaza docente mediante la emisión del respectivo Acuerdo de Nombramiento. A partir del año 2018 para ingresar a la carrera docente se deberá acreditar el Título de Licenciado en Educación. Al finalizar el Plan EFA en 2015, se presentaban grandes desafíos ya que la formación inicial de los docentes seguía siendo prioritariamente impartida en las Escuelas Normales las cuales en el momento del período del Plan EFA (2003-2015) se encontraban en proceso de reconversión. Es de destacar que a partir de 2017 la UPNFM asume la responsabilidad de la FID según la LFE. Así las cosas, existe un marco legal tanto para el ingreso del docente al Sistema como para la reubicación. Sin embargo, tanto el nombramiento de los docentes en los centros educativos como la reubicación de docentes o el traslado de los mismos a otros centros educativos se hace de manera centralizada y no siempre en base a los requerimientos de las necesidades de la población que demanda la presencia de docentes para que atiendan la población matriculada en los centros educativos. Cumplimiento de los 200 días de clase: A pesar del largo camino y las dificultades para lograrla, 63 esta meta ha sido uno de los mayores logros en materia de desempeño docente durante todo Página el período del Plan EFA. Según reporte del Estudio realizado en el quinquenio 2000-2005 el Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 promedio de días trabajados fue apenas de 141 de los 200 como mínimo que establece la Ley. Lo anterior, producto de la conflictividad registrada en el contexto de las relaciones entre los gremios magisteriales y el gobierno. Los siguientes años hubo problemas y conflictos similares agravados en el año 2009 (crisis política) debido a que las autoridades del Gobierno cancelaron el año escolar y todos los alumnos, de manera automática fueron promovidos al grado inmediato superior sin ser evaluados. Es a partir del año 2013 que, mediante la aplicación de medidas aplicadas que disminuyeron el control del magisterio por parte de los gremios magisteriales se inicia un proceso de gobernanza que logra que durante los últimos tres 3 años se cumplan los 200 días de clase. 4.2.3 Fortalecimiento de la Educación Pre-Básica 53 El objetivo es universalizar un año obligatorio de educación pre-básica para los niños y las niñas de 5 años de edad, proporcionándoles las destrezas necesarias que les asegure el ingreso temprano y con éxito al primer grado. El programa consta de cuatro componentes: 1. Cobertura. Se planteó como objetivo lograr con los programas tradicionales (jardines de niños) y con formas alternativos de entrega que, sin disminuir la calidad, asegurasen el cumplimiento de la meta prevista, mediante el uso de metodologías que se fundamentan en modalidades interactivas. En los jardines de niños se buscó atender de preferencia el nivel preparatorio. Las formas alternativas se atenderían con voluntarios o tutores de las comunidades con personas que hayan completado el noveno grado como mínimo. Se propuso como objetivo realizar un censo para identificar la demanda potencial de alumnos para este nivel y ejecutar campañas de promoción y motivación para concientizar a las familias sobre la importancia de enviar a sus hijos al preescolar. 2. Recursos didácticos. Se buscó proporcionar estándares académicos y paquetes didácticos que incluyesen materiales didácticos basados en la aplicación de metodologías interactivas y de otros recursos de apoyo tales como cuadernos de trabajo para los alumnos. 3. Capacitación de docentes, voluntarios y tutores. El objetivo fue capacitar al personal docente, voluntarios y tutores para la adecuada prestación del servicio de educación en el nivel de Pre básica a través del mismo mecanismo en cascada de los docentes de básica. 4. Supervisión y monitoreo. Se buscó dar seguimiento al desarrollo de destrezas que lograsen los alumnos, al desempeño del maestro y el funcionamiento de los centros 64 de pre básico, creándose para ello bases de datos para controlar el logro de indicadores. Página 53 Para este programa no se presentan resultados de la encuesta a los CE dado que en el diseño de la evaluación se acordó cubrir una muestra representativa de los CE de nivel básico. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Se estableció que deberían buscarse mecanismos de coordinación entre la SEDUC, las municipalidades, ONG’s y empresa privada.  Productos y resultados intermedios Con el apoyo de la Cooperación Internacional y la Red de ONGs que apoyan el nivel Pre Básico, agrupadas en COMCORDE, la SEDUC elaboró el cuadro de proyecciones de crecimiento de la población infantil 2003-2015, basada en el censo de población del Instituto Nacional de Estadísticas INE del año 2001. En algunos casos se lograron hacer proyecciones a nivel de municipio, pero con la limitante de no contar con el censo real de la población del municipio. Las proyecciones de población fueron base para crear jardines de niños o CCEPREB de acuerdo con las brechas identificadas por municipio y departamento. También fueron desarrolladas campañas intensivas de promoción dirigidas a padres y madres de familia, autoridades educativas y municipales para concientizarlos de la obligatoriedad e importancia de matricular a sus hijos e hijas en un centro de educación pre básico. El nivel de Educación Pre Básica legalmente fue creado en el año 2012 en la Ley Fundamental de Educación y en el Reglamento para este nivel educativo, el Estado garantiza el derecho a la gratuidad y obligatoriedad de este servicio educativo para los educandos de 4, 5 y 6 años de edad. En el marco de la X Revisión Conjunta del Plan EFA, (2014) fue aprobado un nuevo Plan para la Universalización de la Educación Pre Básica en el que oficialmente se crean los Centros Comunitarios de Educación Pre Básica CCEPREB y los EDUCA (Educación en Casa). Para el personal docente y cuidador se desarrollaron dos formas de capacitación, la primera a través de módulos auto-instruccionales con contenidos referidos a la importancia de la educación pre básicos y el desarrollo psicológico de los niños de cinco años. La segunda, se desarrolló a través de capacitaciones locales, especialmente para los voluntarios y tutores. Para los docentes de los jardines de niños, se realizaron talleres a nivel nacional para conocer y analizar el nuevo Diseño del Currículo Nacional de Educación Pre Básica, sus herramientas y materiales de apoyo, estos talleres de capacitación se realizaron mediante módulos de autoformación que también incluyeron temas para la organización de centros educativos, espacios de aprendizaje y educación gerencial. Con el apoyo financiero de UNICEF, fue desarrollado el diplomado para docentes y educadoras utilizando el sistema modular. También los centros educativos fueron dotados de herramientas didácticas para los 65 alumnos y módulo evaluador para los padres, madres o tutores que atienden EDUCAS. Se capacitaron los coordinadores de Educación Pre- Básica de los 18 departamentos del país en el Página nuevo Plan de Universalización de la Educación Pre básica. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 A nivel de proyectos que financiaron y que apoyaron a los CCEPREB, se crearon bases de datos con la información necesaria para elaborar reportes, sobre el avance logrado en cada año en la ampliación de la cobertura de matrícula, número de CCEPREB creados, número de educadoras contratadas. Para tal propósito se firmaron contratos entre la SEDUC con ONGs, gobiernos municipales y empresa privada, para proporcionar materiales, pago del bono a educadoras voluntarias y otros apoyos para dichos centros. Sin embargo en la práctica, el pago a educadoras y docentes lo realiza la SEDUC con fondos nacionales al igual que la dotación de los materiales. Recuadro 4.4 - Modalidades a atención del plan de universalización de la Educación Pre-Básica La sociedad civil se unió alrededor del Plan EFA a través de las ONGs cuyas actividades se enfocaron en pro de la educación de Honduras. En efecto, apoyaron de manera coordinada con la SEDUC, la implementación de programas y proyectos, organizados a través del Comité de Coordinación de Redes Educativas de Honduras (COMCORDE), cuya existencia data desde 2003. Si bien todas las acciones fueron relevantes para el Plan EFA, en este recuadro se destaca como caso emblemático por su envergadura, la incidencia de uno de los miembros del COMCORDE, la Fundación para La Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu (FEREMA) en particular, por la incidencia lograda, en el nivel de la Educación Pre Básica a través de los Centros Comunitarios de Educación Pre Básica CCEPREB, creados por la SEDUC en el año 2003 y por el diseño del Programa Interactivo Juego y Aprendo el cual fue financiado por USAID. Dicha incidencia se dio por el alto grado de coordinación y liderazgo logrado por FEREMA con otras ONGs, la empresa privada, los gobiernos municipales, el apoyo de la cooperación internacional (USAID, Gobierno de China Taiwán, Banco Interamericano de Desarrollo BID, Banco Mundial y Fundación Strachan) y especialmente, a través de la articulación de las intervenciones con la SEDUC en torno a la Meta 4 del Plan EFA la cual buscó alcanzar la universalización del año obligatorio de la educación Pre Básica en niños y niñas de 5 años. A partir del año 2003 hasta el 2015, se definieron estrategias y acciones de manera conjunta y participativa dirigidas a la mejora de la calidad y cobertura en educación pre-básica, con el fin de proporcionarles a los educandos, los códigos culturales y las destrezas necesarias que les asegure el ingreso temprano y con éxito al primer grado. A partir del año 2012, la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 21, reconoce al menos un año obligatorio (5-6 años) previo a su ingreso a Primer Grado. Se identificó que en 2013 se contaba con una brecha en la cobertura de 30.3% del año obligatorio de la educación prescolar (niños y niñas de 5 años) 54. Para superar esta brecha la Secretaria de Educación, atiende niños y niñas sin acceso, mediante tres modalidades de atención diferenciada: CEPB (Centros de Educación Pre básica) atendidos por docentes con el uso de secuencias didácticas, cuadernos de trabajo para los niños y niñas, módulo de poemas y canciones, material fungible, material para espacios de aprendizaje, CCEPREB (Centros comunitarios de Educación Pre básica – modalidad desarrollada por la SEDUC y atendida con la metodología “Juego y Aprendo” de FEREMA)), EDUCAS (Educación en casa) atendidos por madres, padres o tutores con secuencias didácticas, cuaderno de trabajo para el niño y la niña, módulo evaluador con el uso de secuencias didácticas, cuadernos de trabajo para los niños y niñas, módulo de poemas y canciones, material fungible, material para espacios de aprendizaje, los cuales abordan los mecanismos a través de los cuales es posible llevar educación Pre básica a poblaciones con un grado de 66 dispersión diferenciado a partir del año 2015 de manera progresiva. (Honduras S. d., Diseño Curricular Nacional de Educación Pre Básica, 2015). Página 54 INE 2001 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La apertura y expansión de los CCEPREB entre los años 2003-2015 fue un aporte fundamental para la expansión del nivel Pre-Básico con calidad, particularmente en áreas rurales. En el año 2002 se reportaba una cobertura de cerca de 36% y al año 2015, con el funcionamiento de los jardines de niños y los CCEPREB, la SEDUC logró reducir la brecha en cerca de 40 puntos, ampliándose la cobertura a más del 76% en el año 2015.El mayor aporte de FEREMA para lograr la calidad educativa en los educandos que asistieron a los CCEPREB, fue el diseño e implementación del Programa “Juego y Aprendo”, consiste en un paquete metodológico que articula un conjunto de materiales educativos con 105 lecciones grabadas en discos compactos CD que desarrollan los Estándares Nacionales oficiales para el nivel de Educación Pre- Básica y es complementado con procesos de capacitación, seguimiento, monitoreo, evaluación y asistencia técnica a los Educadores Comunitarios en zonas rurales y urbanas en los 18 departamentos del país. 55 El Programa Juego y Aprendo contiene todos los materiales necesarios para que la educadora pueda usarlo y los niños logren las destrezas necesarias y el dominio de contenidos para ingresar al primer grado, sin embargo, a partir de que cada vez los CCEPREB se abren en comunidades muy alejadas atendiendo entre 5 u 8 niños, se presenta algunas limitaciones como: (i) En comunidades donde no hay energía eléctrica hay problemas con el uso de la radio- grabadora que se utiliza para seguir las instrucciones de cada una de las 108 lecciones interactivas que están grabadas en discos compactos. El uso de baterías resulta costos. (ii) Los CD se rayan con facilidad, no funcionan y no se sustituyen. (iii) El material fungible (hojas de trabajo para los niños y otros) tiene que ser reemplazado al inicio de cada año y se han evidenciado problemas de distribución. (iv) Se presenta alta rotación de las educadoras comunitarias y (v) Abandono del CCEPREB por la educadora comunitaria porque no se les paga a tiempo el bono por parte de la SEDUC 56. Es de recalcar que uno de los financiadores principales de los CCEPREB fue el BID. En particular se pueden destacar, la apertura y dotación mobiliaria de 624 nuevos Centros Comunitarios de Educación Pre Básica (CCEPREB) en 2012. Honduras 2011-2014 dotó a 1,500 CCEPREB ya existentes en el 2011, la capacitación de 2.145 educadores de CCEPREB, la entrega de 2.145 paquetes metodológicos y de material fungible a todos los centros participantes, la adquisición de aproximadamente 53.000 notebooks (de los 70.000 previstos), y la contratación de servicios de acceso a Internet para las escuelas y para los docentes participantes del programa y servicios para fortalecer las capacidades técnicas y de gestión de la Unidad Administradora de Proyectos de la Secretaría del Despacho Presidencial (BID, 2014) la SEDUC atiende- directa o indirectamente- más del 50% de los CCEPREB en Honduras, a través de la ejecución de proyectos con el nivel y en sus programas institucionales de seguimiento, lo cual ha contribuido a la ampliación y fortalecimiento de la educación Pre Básica logrando un 5% (años 2012-2014) de ampliación de cobertura (FEREMA, Ficha de contribución de FEREMA a Plan EFA-FTI, 2016). Según estadísticas de matrícula para el nivel de Pre Básica los CCEPREB aportan el 36.1% de la cobertura general del nivel y la percepción de calidad por parte de los padres de los servicios es alta. En cuanto al desempeño de los niños y niñas egresados de los CCEPREB, el rendimiento de Lenguaje, tienen una ventaja de 1 a 3 puntos porcentuales sobre los que asistieron a otro tipo de Pre- Básica y con relación a los que no asistieron la diferencia es de 5 a 8 puntos porcentuales. En el rendimiento de matemáticas la ventaja es de 1 a 5 puntos porcentuales sobre los que egresaron de otro programa de Pre Básica y entre 7 y 11 puntos porcentuales sobre los que no asistieron a ningún centro de educación Pre Básica. (Honduras S. 67 d., 2014). Si bien los logros de los CCEPREB son evidentes, el BID en su evaluación de país, encontró que los problemas Página fiscales arrojan dudas sobre la sostenibilidad de los resultados del proyecto. Todos los componentes generan gastos 55 (i) Proyecto de Educación Pre Básica Interactiva (PREPI). Fondos USAID. (2003-2006). (ii) Proyecto Ampliación de la Cobertura de la Educación Pre Básica. (iii) Fondos China, Taiwan. (2005-2006). (iv) Proyecto PREPA 10+. Fondos STRACHAN. (2009- ). (v) Proyecto Componente 1 “Ampliación de la Cobertura de la Educación Pre Básica siendo el Componente 1 de EDUCATRACHOS. (vi) EDUCATRACHOS. Fondos BID. (2011-2014). (vii) Proyecto EducAcción. Liderazgos Educación Pre Básica, La Campaña Educativa y Participación Comunitaria. Fondos AIR/USAID. (2011-2016). Aunque es de aclarar que muchos de estos proyectos se desarrollaron previo al establecimiento de la modalidad CCEPREB y su metodología. 56 Ver informes de auditorías de la TSC. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 corrientes que deben ser asumidos por el Gobierno de Honduras: el pago a las educadoras voluntarias y la extensión de la cobertura a las localidades más pobres y alejadas en el país; la actualización permanente de los textos y la capacitación para los educadores, y el mantenimiento del acceso a internet. Siendo el préstamo HO-L1062 del BID la fuente principal de financiamiento y las restricciones fiscales pueden poner en entredicho el futuro del programa. (BID, 2014) El Fortalecimiento de la Educación Pre-básica también fue apoyado por el PMA bajo el enfoque de fortalecer el Programa de Alimentación Escolar a nivel pre-básico es garantía del inicio educacional del niño formando la base para el crecimiento vegetativo por el incentivo que refiere a la alimentación que reciben los infantes escolares.  Resultados Finales (outcomes) La cobertura del nivel de la Educación Pre Básica se amplió a nivel nacional 37% en el año 2002 a 76% en el año 2015, a través del funcionamiento de jardines de niños, Centros Comunitarios de Educación Pre Básica (CCEPREB) con financiamiento de fondos nacionales (SEDUC) y con el apoyo financiero de cooperantes internacionales, Fundaciones y ONGs, empresa privada, gobiernos municipales, patronatos, entre otros. A partir del año 2004, la SEDUC creó los CCEPREB como forma alternativa de entrega del servicio educativo a la población infantil de cinco años. Esta modalidad, atendida por un educador (a) comunitario se convirtió en una estrategia viable, de bajo costo para el Estado con la que se logró llegar a una buena mayoría de las comunidades rurales. Entre los años 2013 al 2015, la Dirección General de Currículo y Evaluaciones (DIGECE), realizó evaluaciones a los docentes del nivel de educación pre básica y básica; que incluyó tres aspectos: El portafolio docente, el desempeño en el aula de clase y formación académica. La primera evaluación se hizo a través de una plataforma digital. Las pruebas que se aplicaron el año 2014 en el aspecto de rendimiento académico reportaron un promedio de rendimiento de 67% en los docentes de este nivel. La apertura y expansión de los CCEPREB entre los años 2003-2015 fue un aporte fundamental para la expansión del nivel Pre-Básico con calidad, particularmente en áreas rurales. En el año 2002 se reportaba una cobertura de cerca de 36% y al año 2015, con el funcionamiento de los jardines de niños y los CCEPREB, la SEDUC logró reducir la brecha en cerca de 40 puntos, ampliándose la cobertura a más del 76% en el año 2015. (FEREMA, 2016) . Es de aclarar que este avance se reporta en las Metas del Plan EFA del 32 al 60% de cobertura (cifras oficiales de 2004 y 2014). 68 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Para el seguimiento y monitoreo de los CCEPREB, fue diseñado y aplicado un plan con sus instrumentos 57 para verificar su funcionamiento, el avance del rendimiento académico de los alumnos, el desempeño de la educadora y la participación de los padres y madres de familia; también fueron aplicadas pruebas formativas a los alumnos de los centros para verificar y evaluar los resultados logrados en el dominio de los estándares definidos para este nivel educativo. El resultado de la aplicación de estos instrumentos arrojó que el desempeño de los niños y niñas egresados de los CCEPREB, el rendimiento de Lenguaje, tienen una ventaja de 1 a 3 puntos porcentuales sobre los que asistieron a otro tipo de Pre-Básica y con relación a los que no asistieron la diferencia es de 5 a 8 puntos porcentuales. En el rendimiento de matemáticas la ventaja es de 1 a 5 puntos porcentuales sobre los que egresaron de otro programa de Pre Básica y entre 7 y 11 puntos porcentuales sobre los que no asistieron a ningún centro de educación Pre Básica. (Honduras S. d., 2014). 4.2.4 Educación Intercultural Bilingüe (EIB) El objetivo es mejorar la equidad y el acceso a la Educación Básica Intercultural Bilingüe. El programa desarrolló los siguientes componentes: 1. Creación de base de datos: Dentro del sistema de informática de la Secretaría de Educación y en las direcciones departamentales de educación se propuso contar con una base de datos para cada una de las poblaciones étnicas, con información que reporte datos de la demanda de los servicios educativos de la población de 5 a 15 años de edad, las necesidades de infraestructura, merienda, materiales educativos, docentes, bonos de transporte, y otros. 2. Institucionalización de la EIB: Se buscó fortalecer la institucionalización de la Educación Intercultural Bilingüe creando unidades en las direcciones departamentales de educación, emitiendo instrumentos legales y realizando campañas de promoción para ampliar la cobertura. 3. Adecuación de los Estándares Académicos: Se determinó que los estándares académicos, fuesen el instrumento oficial en las escuelas de las poblaciones étnicas y se tradujeran en la lengua materna de cada etnia, asimismo, serían traducidos los materiales educativos y el calendario escolar. Se haría una recopilación de la cultura autóctona con el propósito de desarrollar textos y materiales de apoyo para los centros educativos y las comunidades. 4. Capacitación y Desempeño de los Docentes: Para la capacitación y la formación de 69 docentes se programó diseñar y ejecutar programas especiales con base en la concepción de la Educación Intercultural Bilingüe, incentivando y promoviendo la Página formación de docentes para personas nativas de las poblaciones étnicas. 57 Se aplicaron a una muestra de estudiantes pruebas de logros para evaluar sus competencias. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 5. Participación Comunitaria: Se contempló que en poblaciones étnicas se desarrollase un componente de participación comunitaria que incluyese la organización de asociaciones de desarrollo educativo local con programas de capacitación, organización y monitoreo y la creación de escuelas para padres. El Plan EFA como parte del movimiento global EFA de UNESCO tuvo dentro de sus compromisos lograr que se provea educación para todos los niños y niñas sin discriminar por etnicidad. Este precepto cobra especial relevancia en países como Honduras donde habitan siete pueblos indígenas 58 y dos afrohondureños 59 , que representan el 9% del total de la población 60. La inmensa mayoría de los habitantes de los pueblos indígenas y afrohondureños (sobre el 80%) habita en zonas rurales, en muchos casos aisladas, geográficamente de los núcleos urbanos principales del país. Presentan unas elevadas tasas de pobreza infantil: el 88.7% de la infancia indígena y afrohondureña está en situación de pobreza (Honduras U. , 2012). Las inequidades educativas que afectan a la población indígena y afrodescendiente se evidencian en la existencia de brechas de oportunidades educativas, tanto de acceso como de progreso escolar y de competencias, frente al promedio nacional. La asistencia a los centros de educación Pre básica en los pueblos indígenas y afrodescendientes es menor que la del promedio de la población. Según datos de 2012, el 41.4% de la población de 4 y 5 años asiste a preescolar frente a un 47.2 % correspondiente al promedio nacional 61 . El 91% de la población entre 6 y 12 62años asiste a Educación Básica frente a 97.2% del país. También hay mayor grado de repetición, ya que el 10.5% de la población que realiza Básica está repitiendo grado frente a 9.4% del país. La asistencia de la población de 13 a 17 años a Educación Media es de 43.5% mientras que el promedio nacional es de 72.5%; es de destacar que el pueblo negro de habla inglesa en el que la tasa de asistencia es mayor (75%). La tasa de abandono en secundaria es superior a la de Básica, ya que abandonó un 44.3% de los alumnos reprobados mientras que en Básica fue de 18.3% y en el ámbito nacional la tasa de abandono de secundaria es cercana a 39% (Honduras U. , 2012). 70 El Programa Educación Intercultural Bilingüe fue coordinado por la Secretaría de Educación, se ejecutó por parte de la Sub Dirección de Educación para los Pueblos Indígenas y Afro Hondureños y se financió con recursos del Plan EFA, así como por recursos de crédito Página 58Los pueblos indígenas son miskito, tawahka, mayachortí, nahua, pech, lenca y tolupán 59 Los pueblos afrohondureños son garífuna y negro de habla inglesa 60 Cálculos de Econometría S.A. procesados con Redatam (Plataforma en línea) del CENSO 2013 del Instituto Nacional de Estadística (INE) de Honduras.http://www.redatam.org/binhnd/RpWebEngine.exe/Portal?BASE=CPVHND2013NAC&lang=ESP. El total de pueblos indígenas es de 717,678 personas y la población total de Honduras de 8,303,771. Ver Anexo 3 61 UNICEF http://www.unicef.org/honduras/honduras_datos_infancia2012.pdf 62 Cálculos Econometría S.A. con base en Redatam (Plataforma en línea) del CENSO 2013 del Instituto Nacional de Estadística (INE) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 provenientes de la banca multilateral e impulsado por las salvaguardas sociales que se activaron en el marco de los proyectos financiados por el Banco Mundial las cuales se documentan en el numeral 8.6. Es de mencionar que el PAE con el apoyo del PMA ha fortalecido su gestión en las zonas indígenas a través de una operación adaptada a las necesidades de estos pueblos. La misión del Programa era garantizar el pleno desarrollo de la Educación Intercultural Bilingüe en todas las comunidades educativas, de los Pueblos Indígenas y Afro Hondureños, generando políticas de interculturalidad para la educación nacional, asegurando la cobertura con equidad, calidad y pertinencia de los servicios educativos, en todos sus niveles y modalidades de la educación del país. Entre los avances principales se destacan la producción de un censo de pueblos indígenas, como punto de partida para dimensionar e identificar las necesidades de los pueblos indígenas y afro descendientes, la adaptación de los currículos, la producción de textos en lengua materna, la capacitación de docentes y avances importantes en participación comunitaria. La Educación Intercultural Bilingüe (EIB), está institucionalizada y legalmente funciona como Sub Dirección General en la estructura de la Secretaría de Educación. A partir del año 2011 se institucionalizó la EIB 63. En la Ley Fundamental de Educación 64 a partir del 2014, se crea en la estructura organizativa de la Secretaría de Educación, la Sub Dirección General de Educación para los Pueblos Indígenas y Afro Hondureños a nivel central. En esta estructura interna de la Sub Dirección están legalmente representados los 8 pueblos indígenas y afro hondureños y además cuenta con su respectivo personal operativo. En 15 de las 18 direcciones departamentales en donde funcionan centros educativos EIB, funciona su respectiva coordinación.  Productos y Resultados Intermedios (outputs) El principal insumo en la cadena de valor de este programa que se produjo durante el Plan EFA fue la información para identificar la población que debería ser cubierta por las Escuelas de Educación Intercultural Bilingüe (EIB). Entre los años 2010-2011 se creó una base de 71 datos mediante la elaboración de un censo inicial, en el que fueron registrados cerca de 3,000 centros educativos que incluyen los niveles pre básico y básico. En el año 2013 se Página 63 En el año 1,994 la EIB se inició como programa oficial de la SEDCU (PRONEAAH), mediante un Acuerdo del Poder Ejecutivo. En el año 2009, mediante decreto PCM-M 024 se crea la Dirección General de Educación Multilingüe, pero no logra operar como tal hasta en el año 2013. 64 (Decreto Nº262-2011, Capítulo IV De las Modalidades de la Educación, Artículo Nº27), que establece:” la Educación para los Pueblos Indígenas y Afro Hondureños como la modalidad que ofrece el Sistema Nacional de Educación en base al reconocimiento pleno del carácter multilingüe y pluricultural de la Nación; contribuye a preservar la lengua, la cosmovisión de los pueblos indígenas y afro hondureños. El Estado se obliga la normativa de la Educación Intercultural Bilingüe”. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 seleccionaron 79 centros pilotos que sirvieron de base para iniciar un proceso de depuración para identificar los centros que estaban en funcionamiento. En el año 2015 se registraron y etiquetaron en el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) de la SEDUC 919 centros educativos de los cuales 736 son de educación básica y 183 de educación pre- básico. De los 919 centros, los docentes son de 282 centros educativos del Pueblo Miskito, Garífuna, Pech, Tolupán, Maya Chorti´, Tawahka y Negro de Habla Inglesa en su mayoría son bilingües. De los 637 centros educativos de los registrados en la base de datos la población habla el Lenguaje y, en algunos pueblos se ha iniciado un proceso de recuperación del idioma o lengua materna. Uno de los productos de este programa fueron las campañas de promoción del período de matrícula, para informar y motivar a los padres y madres de familia, a fin de que inscriban a sus hijos al centro educativo más cercano, con apoyo de las caravanas del Plan EFA (Fondo Común) y UNICEF. Así mismo se tomó la definición de que los estándares académicos fuesen el instrumento oficial en las escuelas las poblaciones étnicas y de que se tradujeran a la lengua materna de cada etnia. La adecuación curricular del Currículo Nacional Básico DCNB, estándares nacionales y programaciones para los niveles de pre básico y básico se realizaron para dos de los pueblos (Miskito y Garífuna) que tienen el dominio de su propia lengua. En los otros pueblos se continúan hablando y escribiendo el idioma Lenguaje. Además, se hicieron algunas adecuaciones propias de la cultura de cada uno de los otros 6 pueblos a los estándares y programaciones oficiales, con el apoyo de líderes comunitarios y organizaciones locales. Es de destacar que en 282 centros bilingües cuentan con textos y guías didácticas en lengua materna para pre básica y básica en el Área de Comunicación. Con el apoyo del Proyecto MIDEH-USAID, se realiza un proyecto piloto y se han elaborado pruebas de rendimiento académico con ítem redactados por equipos que tienen dominio de las lenguas maternas. En las dos lenguas maternas se produjeron materiales educativos de apoyo (cuentos y otros) para los grados de 1ero a 3er; también un texto especial de Neologismos que contiene una lista de vocablos propios con su respectivo significado. Otro producto a destacar fue la capacitación de docentes. Para ello, la Sub- Dirección para la Educación de los Pueblos Indígenas y Afro Hondureños realizó seminarios, talleres y jornadas de capacitación para los docentes, a través de los enlaces que coordinaban en cada departamento y con el apoyo técnico y financiero de proyectos como EducAcción-USAID y 72 otros cooperantes para educación y ONGs. Los docentes de los 262 centros educativos de los pueblos Miskito y Garífuna, en su mayoría son bilingües, muchos de ellos porque son nativos Página de los pueblos y otros porque han sido capacitados. Dichas capacitaciones se registraron para Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 darles seguimiento a los docentes por parte de la coordinación departamental de la EIB y también de los proyectos y ONGs que realizan dichos eventos. Las capacitaciones y seguimiento se refirieron a temas relacionados con el currículo, género, ambiente y otra temática relacionada con EIB. Frente a la participación comunitaria que se esperaba en este programa, en la actualidad están funcionando diferentes estructuras de participación comunitaria: las sociedades de padres de familia, las Asociaciones Educativas Comunitarias (AECO) si son centros educativos del Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) y también funcionan los Consejos Escolares de Desarrollo (CED). Todas ellas reciben capacitación para que logren cumplir con el propósito de contribuir a la calidad de la educación de los educandos. La Participación Comunitaria en los pueblos de la zona de influencia de la EIB, funcionan de manera diferenciada, debido a que cada pueblo tiene su propia estructura organizativa, extraída de la cultura ancestral de cada pueblo; sin embargo, también funcionan, a nivel de cada centro educativo las estructuras de participación comunitaria que las leyes educativas definen a través de la SEDUC. En el marco del PAE, el PMA ha apoyado las Redes Educativas logrando un incremento de la participación de la familia y de la comunidad en la gestión escolar a través de su participación activa en los Comités de Padres/Madres de familia para la preparación de alimentos y en la participación activa en las asociaciones de productores que garantizan los productos necesarios para los productos de la canasta de alimentos que se dan en alimentación escolar 65. La Educación Especial 66 también hizo parte del Programa EIB. Se alcanzaron algunos logros importantes en términos de productos como la dotación de material y equipo a población con baja visión, ciega y con déficit auditivo para apoyar el proceso de inclusión educativa que debe existir en el sistema educativo nacional. Se avanzó en el diagnóstico de las necesidades de educación especial con la identificación del personal laborante a nivel departamental con formación en educación especial para formar parte del equipo sicopedagógico departamental, 73 de acuerdo al perfil establecido. A partir del año 2015 fue incorporada la matrícula de 63,119 niños y niñas con discapacidades en la base de datos del SACE, basada en una matriz de recolección de información por cada centro educativo, que incluye: La matrícula escolar, Página 65 Ficha de PMA, Anexo 7. 66 En la II Revisión Conjunta del Plan EFA realizada en octubre del 2004, se aprueba la incorporación del área de Educación Especial; en tal sentido en la III Revisión Conjunta realizada en diciembre año 2005 se oficializó el plan como componente denominado Equidad y Acceso a la Educación Especial, iniciando su implementación a partir del año 2006. Las intervenciones en el marco de este componente, se integraron en el POA EFA el año 2005 con actividades como la organización y capacitación de un equipo de apoyo sicopedagógico a nivel departamental y el establecimiento de alianzas estratégicas con instituciones de educación especial y con las municipalidades para apoyar a los centros educativos en la atención a los requerimientos de los escolares con necesidades educativas especiales. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 discapacidades en el área auditiva, visual, motora, intelectual, autismo, parálisis cerebral, y además, con problemas de aprendizaje y de lenguaje. En coordinación con UNICEF 67 en el año 2010 fue realizada una investigación sobre la problemática de los niños con discapacidad y a la vez se hizo la verificación de su inclusión en los centros educativos. En las direcciones departamentales se organizaron los equipos sicopedagógicos con docentes asignados en su mayoría especializados. Para ellos se desarrollaron talleres de capacitación sobre los nuevos conceptos de educación especial, educación inclusiva, sensibilización, prácticas sobre necesidades especiales, políticas nacionales e internacionales, derechos del niño y otros. Así mismo fueron equipados con mobiliario y equipo. Además se distribuyó materiales de apoyo a los centros educativos (Regletas, legos, carteles, textos en alto relieve).  Resultados (outcomes) No se cuenta con la información necesaria para identificar resultados de las actividades sobre los pueblos indígenas y afrodescendientes, y mucho menos para medir el impacto. En efecto, no se cuenta con la información suficiente para analizar los indicadores de desempeño educativo en comparación con el resto de la población, con el fin de identificar si se han dado avances o no en el cierre de brechas. La actual base de datos de la SEDUC a la que pueden acceder la mayoría de las direcciones departamentales de educación, no reporta datos de la EIB relacionados con la demanda de los servicios educativos de la población de 5 a 15 años de edad, las necesidades de infraestructura, merienda, materiales educativos, docentes, bonos de transporte, y otros; asimismo no es posible extraer información que determine el avance en el logro de metas e indicadores definidos en el Plan EFA para la EIB. Está en proceso la elaboración de instrumentos para evaluar el desempeño de los docentes para que sean aplicados a los que laboran en los 919 centros registrados por el SACE y que se encuentran en la zona territorial de los pueblos indígenas y afro hondureños. Se cuenta con resultados del rendimiento académico de los alumnos de una muestra de centros educativos de EIB en los 298 municipios del país están registrados en el Informe Nacional de Rendimiento Académico 2015 divulgado por la SEDUC y producido con el liderazgo técnico 74 del Proyecto MIDEH-USAID. Sin embargo, el equipo evaluador no tuvo acceso a las bases de datos ni a ningún reporte oficial sobre los resultados de aprendizajes de las escuelas EIB Página los cuales tampoco se encuentran en los informes que fueron compartidos con el equipo 67 Se han obtenido recursos financieros como apoyo por parte de Unicef, Agencia Canadiense de Cooperación Internacional ACDI, Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), KFW y otras; asimismo también está en proceso de gestión los apoyos técnicos y financieros para atender población de los centros educativos con talentos excepcionales. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 evaluador. Al respecto, llama la atención que, el departamento de Gracias a Dios, que es el departamento donde se concentra la mayor proporción de comunidades étnicas (Garífunas y Miskitos) es el que presenta, de lejos, los peores resultados en las pruebas de rendimiento académico, como se constata repetidamente en los Informes Nacionales producidos por el MIDEH. Es evidente que hay retos pendientes y oportunidades de mejora en la recolección y análisis de información para la medición de brechas en los indicadores educativos de las minorías étnicas y de educación especial frente al resto del país de tal manera que se cuente con mejores herramientas de planificación y atención a los pueblos indígenas y afro descendientes quienes como se anotó, presentan condición de vulnerabilidad. 4.2.5 Redes Educativas Rurales El objetivo es crear una estructura que agrupe las escuelas en redes educativas, prioritariamente en poblaciones rurales, urbano-marginales y étnicas para asegurar el acceso de la población de 5 a 15 años a los servicios educativos. El Programa consta de cinco componentes: 1. Conformación de Redes Educativas Rurales. La conformación de las Redes Educativas Rurales surge como una iniciativa para romper con el aislamiento de los centros educativos, especialmente en las zonas rurales del país, ocasionado por la dispersión de la población que vive en comunidades rurales de difícil acceso y en las que se concentra el 54% de la población (INE, 2009). 2. Modelo pedagógico de la red. Se planeó desarrollar un modelo pedagógico centrado en el alumno aplicando metodologías activas y participativas, que asegurasen el desarrollo de las actividades académicas y el de la gestión educativa en cada una de las escuelas con una visión integrada de los procesos pedagógicos a nivel de aula y a nivel general de la red, a los docentes de las escuelas que atiendan alumnos con necesidades especiales se les proveería de capacitación diferenciada en base en un estudio que determine el tipo de necesidad especial a atender. Se planeó financiar los materiales educativos, el mantenimiento de las escuelas, el mobiliario y equipo y la capacitación docente, algunos costos de administración y los bonos compensatorios. 3. Bonos para la promoción eficiente con calidad. Se programó otorgar bonos por cada Red en función del número de alumnos y grados que se atendiesen, y se harían las transferencias a la Junta Directiva de la Red, según el procedimiento que la SEDUC establezca. 4. Administración y Supervisión de la red. Se planteó que las redes tuviesen asistencia 75 técnica, pedagógica y administrativa, especialmente para hacer las proyecciones del Página crecimiento de la matrícula de cada grado y escuela en cálculo de necesidades de nuevos Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 maestros, alumnos que requieren el bono de transporte, materiales educativos y merienda escolar: se apoyaría el diseño de seguimiento y auto-evaluación de los proyectos. 5. Sistema de información y evaluación de la red. Se planeó implementar un sistema de información básica que incorporase el registro de todos los alumnos por grado y sexo, la elaboración de mapas de ubicación y distancias entre escuelas de la Red, tipo de transporte a ser utilizado por los alumnos, manejo de las fichas sobre estado nutricional y datos de desempeño profesional de los docentes. Este sistema de información se manejaría en la escuela sede de la Red. En el año 2003, con la aprobación del Plan EFA, se inició el Programa de las Redes Educativas Rurales como estrategia compensatoria para reducir los costos directos e indirectos de la educación para alumnos de familias de bajos ingresos, potenciar el involucramiento de la comunidad en la gestión y evaluación de la calidad educativa y para asegurar la participación comunitaria en la organización y administración de dichas redes y de los centros educativos que la conforman. Las Redes Educativas recibieron un apoyo decisivo por parte del Programa PROEFA focalizado en seis Departamentos de la Región Occidental: Lempira, Intibucá, Copán, Santa Bárbara, Ocotepeque y La Paz. El Programa PROEFA, como se mencionó anteriormente, fue desarrollado bajo la responsabilidad de la Cooperación alemana para el Desarrollo en Educación GIZ en cooperación estrecha con KFW y siendo la contraparte nacional la SEDUC. La duración total de PROEFA fue por un período de 10 años y tres meses (9/2004 hasta 12/2014) con un costo total estimado de aproximadamente EUR 14 millones. La asistencia técnica y financiera de la Cooperación Alemana permitieron profundizar el modelo de Redes Educativas en dos temas fundamentales: el fortalecimiento de la gestión escolar y la creación de capacidades de gestión en los niveles Departamentales y Distritales. Con respecto a la cooperación financiera alemana (KfW), a partir de la implementación del Programa de la Modernización de la Infraestructura educativa y su Gestión Local (PROMINE) se dio un impulso en el occidente del país a la formación y fortalecimiento de Redes Educativas, debido a que la selección de Centros Educativos a intervenir se hace según precariedad establecido en el Plan Maestro de implementación y se favorece Centros Educativos integrados en Redes Educativas. Frente a resultados, es de destacar que cuando inició PROMINE en 2012, se tenía a nivel nacional 203 Redes Educativas que integraban 1.421 Centros Educativos. En marzo de 2016 ya se contaba con 1.199 Redes Educativas que integran a 7.886 Centros Educativos. El 76 Programa PROMINE ha sido un impulso importante para este desarrollo y viene apoyando Página de forma sustantiva a impulsar la gestión operativa de las Redes Educativas. De otra parte, el Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Programa PROEFA cuenta con una evaluación de resultados que incluye indicadores y evidencia de los avances logrados a nivel de cada componente y analiza la sostenibilidad de los mismos (PROEFA, 2014).  Productos y Resultados Intermedios (outputs) Con el apoyo de PROEFA, la SEDUC a la fecha ha logrado la creación de 1,434 redes en los 18 departamentos del país que agrupan a más de 8,900 centros educativos que equivalen a más del 45% del total de centros del país. Se alcanzó además una ampliación de cobertura de Pre- básica y Básica a poblaciones rurales y étnicas; dinamizar la participación de los padres y la comunidad escolar; transferencia de recursos a las escuelas para apoyar la permanencia de los niños en la escuela (merienda escolar, bono de transporte) y fortalecer la gestión escolar. En muchos centros se logró ampliar la cobertura para el ingreso de los jóvenes al Tercer Ciclo utilizando modalidades alternativas 68. Para las Redes Educativas que están conformadas por un Centro Sede (CS) y Centros Integrados (CI) se ha diseñado un modelo pedagógico basado en la aplicación del Currículo Nacional Básico y todas las herramientas pedagógicas como programaciones, textos, cuadernos de trabajo, pruebas formativas, entre otras, con vistas a que los educandos logren el dominio de los Estándares Nacionales y se incremente su rendimiento académico. La principal herramienta que se utiliza para la planificación en los centros educativos que conforman la Red, es el Proyecto Educativo de Centro, (PEC) que incluye la planificación estratégica y la de gestión, que guía la implementación del DCNB y el avance hacia el logro de las metas educativas. En su formulación cuenta con la participación de varios actores (Director, docentes, padres de familia, educandos y otras estructuras de participación comunitaria). La participación activa de los padres de familia y de la comunidad escolar en torno a proyectos concretos de mejoramiento presentados y priorizados a nivel de cada Red fue apoyada por PROEFA, con asistencia financiera de la KFW y de otros cooperantes permitieron lograr impactos visibles en los resultados de las escuelas de la Red y paralelamente fortalecer el papel de los actores claves (directores y padres de familia) en la gestión educativa de sus escuelas 69. Esto incluyó, desde actividades de lecto-escritura a través de la organización de Bibliotecas 77 Escolares y el desarrollo de módulos de capacitación de los docentes que lograron mejorar las prácticas pedagógicas y los resultados de los alumnos en Matemáticas, hasta el desarrollo de Página pequeños proyectos de mejoramiento de la infraestructura escolar (entre 15 mil y 28 mil 68 tales como los ISEMED, EDUCATODOS, IHER, SAT, PRALEBAH y TELEBÁSICA 69 El FkW también fortalece la participación de padres y madres a través de los proyectos ejecutados por la comunidad en el marco de las inversiones en infraestructura escolar (Programa PROMINE). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Lempiras) directamente por las Asociaciones de Padres de Familia, que obtuvieron personería jurídica y lograron ejecutar el 100% de los recursos de manera costo-eficiente y sin corrupción. Por otra parte, el PROEFA apoyó la creación de capacidades para la gestión educativa descentralizada, mediante la capacitación de Directores Departamentales, Distritales y Municipales en los 6 departamentos participantes y el desarrollo de instrumentos de presupuestación y gestión por resultados, así como de módulos de capacitación al personal gerencial en el desarrollo de sus principales funciones a nivel descentralizado. A pesar de que los avances de este componente fueron limitados, lo que se atribuye en parte a la falta de recursos y de apoyo a las iniciativas de descentralización desde el nivel central, el PROEFA deja un grupo importante de funcionarios capacitados y avances importantes en la gestión del sector educativo que han sido incorporados en reglamentos de la SEDUC y de la Secretaría de Finanzas de Honduras (SEFIN). Este Programa alcanzó una cobertura muy significativa lo cual se confirma en la encuesta a los directores de los 1.175 CE que representan estadísticamente 70 a 16.000 CE del país de CEs: Cuadro 4.9 - Proporción de CE integrados a una red educativa ¿ESTA SU CENTRO EDUCATIVO INTEGRADO A UNA RED EDUCATIVA? Rural Urbano 91,93% 89,10% Sí 0.01 0.02 Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Tal como se aprecia en el anterior cuadro, la integración a redes educativas es muy amplia tanto en el área rural como urbana. Es de aclarar que el alto porcentaje en la zona urbana obedece a que muchos de los CE se encuentran en municipios muy pequeños en población y que según el INE son definidos como urbanos aquellos habitados por 2000 o más habitantes. Los directores de los CEs encuestados declaran haberse beneficiado de las actividades y recursos del Programa de Redes Educativas en un porcentaje alto. Se destaca la el reconocimiento de la participación comunitaria (76%) y las actividades de monitoreo y evaluación de las redes (53%). Cuadro 4.10 - Recursos y actividades del Programa de Redes Educativas 78 DE LAS SIGUIENTES ACTIVIDADES Y/O APOYOS DEL PLAN EFA, ¿EN P. 303 CUÁLES PARTICIPO SU CENTRO EDUCATIVO? 75.55% Página Participación comunitaria Conformación de redes educativas rurales 64.05% 70 Ver Anexo 3 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 DE LAS SIGUIENTES ACTIVIDADES Y/O APOYOS DEL PLAN EFA, ¿EN P. 303 CUÁLES PARTICIPO SU CENTRO EDUCATIVO? Sistema de información y Evaluación de la Red 53.12% Supervisión de las Redes 48.72% Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016  Resultados (outcomes) Frente al monitoreo y seguimiento de este Programa, el registro de los alumnos matriculados, centros educativos, están incorporados en el SACE. Igualmente se avanzó en tener acceso a los centros que forman parte de las Redes Educativas a través de la elaboración de mapas de ubicación y distancias entre los centros contenidos en el Plan Maestro y en el Sistema de Administración de Redes Educativas (SIARED). Se han realizado dos evaluaciones del Programa de las Redes Educativas, ambas fueron realizadas por la Cooperación Alemana GIZ, (enero 2009 y año 2014) y cuentan con una evaluación de resultados que incluye indicadores y evidencia de los avances logrados a nivel de cada componente y analiza la sostenibilidad de los mismos (PROEFA, 2014). En el Estudio sobre la Realidad de las Redes Educativas de Honduras de 2009, se reportan los cambios operados en los centros educativos de las 80 Redes que participaron en la evaluación. De los 9 indicadores que fueron evaluados se observó lo siguiente: Un 30% de los Centros Educativos mejoró los resultados académicos, la matrícula en nivel pre-básico aumentó en 60%. Los mayores efectos fueron un aumentó de 95% de la matrícula en el nivel básico, en los centros objeto del estudio. Igualmente, se observó una mayor participación de padres de familia en la casi totalidad de los centros (95%). Los demás indicadores obtuvieron porcentajes entre 65% y 81 %: hay menor pérdida de días de clase (65%), se implementó el Tercer Ciclo de Educación Básica (71.40%) han mejorado las prácticas docentes (81%), hay mayor acompañamiento docente (85.70%) y hay menor deserción escolar (90.80%). Este mismo Estudio se describe las dificultades que reportan las redes para alcanzar las metas del Plan EFA. Una de las principales es la reprobación y la repitencia de los alumnos, sobretodo en el primer ciclo y en el quinto y séptimo grado. Parte de los problemas que enfrentan son las condiciones pedagógicas, que perjudica el proceso de la enseñanza de los docentes y el aprendizaje de los alumnos. La falta de compromiso de los padres de familia y del personal docente. Según la percepción de los entrevistados, las principales contribuciones de las Redes Educativas al logro de las Metas del Plan EFA fueron el aumento de la matrícula en pre básica y básica, un mejor acompañamiento docente y una mayor participación de los 79 padres. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Los avances y logros del Programa de Redes Educativas en su conjunto han sido reconocidos por la SEDUC hasta el punto de que la figura de las Redes Educativas se incorpora en la Ley Fundamental de Educación (2012) y en el Reglamento de Centros Educativos como un modelo probado y efectivo para avanzar en la universalización del Tercer Ciclo de la Educación Básica.  Efectividad percibida por los directores de los CE Como se aprecia en el cuadro a continuación, 6 de cada 10 directores de CE consideran que la participación comunitaria ha sido efectiva (¨ha ayudado¨ o ¨ha ayudado mucho¨) para el cumplimiento de las Metas del Plan EFA. Casi la mitad que la conformación de las redes, también han sido efectivas en sí. En cuanto a supervisión y monitoreo se identifica un espacio para mejorar ya que 4 de cada 10 CE considera que ha sido efectivo para alcanzar las metas. A este último respecto se evidencia que todavía se perciben desafíos importantes en cuanto a la efectividad de algunas de las actividades de las Redes Educativas, en particular las relacionadas con información, monitoreo y supervisión. Cuadro 4.11 - Efectividad de los recursos y actividades del Programa de Redes Educativas EN UNA ESCALA DE 1 A 4 DONDE, 1 ES ‘NO HA AYUDADO’ Y 4 ‘HA AYUDADO MUCHO’, CALIFIQUE, 2. HA 4. HA 1. NO HA 3. HA ¿QUÉ TANTO LAS ACTIVIDADES Y RECURSOS DEL AYUDADO UN AYUDADO AYUDADO AYUDADO PLAN EFA HAN AYUDADO AL CUMPLIMIENTO DE POCO MUCHO SUS METAS EN ESTE CENTRO EDUCATIVO? 22% 17% 28% 33% Participación comunitaria 0,06 0,07 0,05 0,05 36% 16% 27% 20% Conformación de redes educativas rurales 0,04 0,07 0,05 0,06 43% 17% 33% 7% Sistema de información y Evaluación de la Red 0,04 0,07 0,05 0,12 46% 16% 28% 9% Supervisión de las Redes 0,04 0,07 0,05 0,10 Nota: El cuadro presenta los porcentajes de cada respuesta junto con el nivel de confianza (debajo). Fuente: Econometría S.A. Encuesta dirigida a CE 2016 Recuadro 4.5 - Redes Educativas, un aporte a la universalización del acceso y a la creación de capacidades El objetivo del Programa de Redes Educativas es crear una estructura de gestión para romper el aislamiento de las escuelas rurales y asegurar el acceso de poblaciones dispersas a la Educación Básica obligatoria, de Primero a Noveno grados. El Programa consta de cinco componentes: i) Conformación de Redes Educativas Rurales; ii) Modelo pedagógico de la Red; iii) Promoción Eficiente con Calidad; iv) Administración y Supervisión de la Red; y v) Sistema 80 de Información y Evaluación. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Avances y logros: Se logró conformar 247 Redes, abarcando 1607 centros educativos de los 18 Departamentos del país y atendiendo una matrícula de 135 mil estudiantes, predominantemente de áreas rurales. Entre los principales logros del Programa se destacan: Ampliación de cobertura de Pre-básica y Básica a poblaciones rurales y étnicas; dinamizar la participación de los padres y la comunidad escolar; transferencia de recursos a las escuelas para apoyar la permanencia de los niños en la escuela (merienda escolar, bono de transporte) y fortalecer la gestión escolar. Las Redes Educativas recibieron un apoyo decisivo por parte del Programa PROEFA focalizado en seis Departamentos de la Región Occidental: Lempira, Intibucá, Copán, Santa Bárbara, Ocotepeque y La Paz. El Programa PROEFA fue desarrollado bajo la responsabilidad de la Cooperación alemana para el Desarrollo en Educación GIZ en cooperación estrecha con KFW y siendo la contraparte nacional la SEDUC. Es de mencionar que la Cooperación Alemana es el único donante con presencia permanente en las instalaciones de la SEDUC. De ello resulta una posición estratégicamente importante dentro de la comunidad de cooperantes y para el Fondo Común así como efectos positivos para la conceptualización de procesos. La duración total de PROEFA fue por un período de 10 años y tres meses (9/2004 hasta 12/2014) con un costo total estimado de aproximadamente EUR 14,000,000. La asistencia técnica y financiera de la Cooperación Alemana permitieron profundizar el modelo de Redes Educativas en dos temas fundamentales: el fortalecimiento de la gestión escolar y la creación de capacidades de gestión en los niveles Departamentales y Distritales. Con respecto a la cooperación financiera alemana (KfW), a partir de la implementación del proyecto PROMINE se dio un impulso en el occidente del país a la formación y fortalecimiento de Redes Educativas, debido a que la selección de Centros Educativos a intervenir se hace según precariedad establecido en el Plan Maestro de implementación y se favorece Centros Educativos integrados en Redes Educativas. Frente a resultados, es de destacar que cuando inició PROMINE en 2012, se tenía a nivel nacional 203 Redes Educativas que integraban 1.421 Centros Educativos. En marzo de 2016 ya se contaba con 1.199 Redes Educativas que integran a 7.886 Centros Educativos. El Programa PROMINE ha sido un impulso importante para este desarrollo y viene apoyando de forma sustantiva a impulsar la gestión operativa de las Redes Educativas. De otra parte, el Programa PROEFA cuenta con una evaluación de resultados que incluye indicadores y evidencia de los avances logrados a nivel de cada componente y analiza la sostenibilidad de los mismos (ver Reporte de Resultados de PROEFA, 2014). La participación activa de los padres de familia y de la comunidad escolar en torno a proyectos concretos de mejoramiento presentados y priorizados a nivel de cada Red, con asistencia financiera de la KFW (a través de los programas PROEFA y PROMINE) y de otros cooperantes permitieron lograr impactos visibles en los resultados de las escuelas de la Red y paralelamente fortalecer el papel de los actores claves (directores y padres de familia) en la gestión educativa de sus escuelas. Esto incluyó, desde actividades de lecto-escritura a través de la organización de Bibliotecas Escolares y el desarrollo de módulos de capacitación de los docentes que lograron mejorar las prácticas pedagógicas y los resultados de los alumnos en matemáticas, hasta el desarrollo de pequeños proyectos de mejoramiento de la infraestructura escolar (entre 15 mil y 28 mil Lempiras) directamente por las Asociaciones de Padres de Familia, que obtuvieron personería jurídica y lograron ejecutar el 100% de los recursos de manera costo- eficiente y sin corrupción. Por otra parte, el PROEFA apoyó la creación de capacidades para la gestión educativa descentralizada, mediante la capacitación de Directores Departamentales, Distritales y Municipales en los 6 departamentos participantes y el desarrollo de instrumentos de presupuestación y gestión por resultados, así como de módulos de capacitación al personal gerencial en el desarrollo de sus principales funciones a nivel descentralizado. A pesar de que los avances de este componente fueron limitados, lo que se atribuye en parte a la falta de recursos y de apoyo a las iniciativas de 81 descentralización desde el nivel central, el PROEFA deja un grupo importante de funcionarios capacitados y avances importantes en la gestión del sector educativo que han sido incorporados en reglamentos de la SEDUC y de la SEFIN. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Los avances y logros del Programa de Redes Educativas en su conjunto han sido reconocidos por la SEDUC hasta el punto de que la figura de las Redes Educativas se incorpora en la Ley Fundamental de Educación (2012) y en el Reglamento de Centros Educativos como un modelo probado y efectivo para avanzar en la universalización del Tercer Ciclo de la Educación Básica. 4.3 BALANCE DE LOS PROGRAMAS DEL PLAN EFA Tal como se explicó el balance de los Programas del Plan EFA se concluye con un semáforo con las categorías sugeridas en la Guía de UNESCO para evaluar las iniciativas EFA a escala global. El color verde significa que se alcanzó, amarillo parcialmente y rojo que aún no se ha logrado. 82 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 4.12 - Balance de los Programas del Plan EFA CALIFICACIÓN ATRIBUTOS DE LAS ESTRATEGIAS EFA SEGÚN UNESCO ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Programa 1: Eficiencia de la Educación Básica Pertinencia del programa frente a la reformas educativas y políticas El Programa fue diseñado e implementado para enfrentar los principales desafíos de la públicas de la educación básica educación básica de Honduras. Se dio la obligatoriedad del ingreso de los niños y las niñas a los 6-7 años de edad a primer grado para ser matriculados en los centros educativos. Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y Algunos objetivos no se alcanzaron como la nivelación de niños con sobre edad, la componente. certificación de los CE, el rescate de alumnos desertores. Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA Este programa contribuyó de manera significativa a la ampliación de la cobertura de básica y a los indicadores de promoción. Eficiencia y oportunidad en la entrega de los productos esperados Se encontró evidencia de la entrega de los productos esperados sin embargo no se realizó con la oportunidad esperada y la utilidad percibida por los CE es baja. Cuenta con evidencia de resultados intermedios El programa contó con suficiente información de los resultados intermedios obtenidos. Cuenta con resultados finales (outcomes) En el año 2,002 la línea base (Plan EFA) el promedio del rendimiento académico de los educandos de 1ro a sexto grado era de 42%; este promedio de rendimiento se incrementó en Lenguaje y matemática y aunque las pruebas se aplicaron de 1ro a 9no grado. El mejor puntaje de 1ro a sexto se obtuvo en Lenguaje con un promedio de 73%; sin embargo el promedio fue menor en matemática, bajando en los tres últimos años, en el año 2015 fue de 51% Programa 2: Docente con calidad y eficiencia Pertinencia del programa frente a la reformas educativas y políticas El programa se diseñó de manera pertinente para alcanzar las metas procurando públicas de la educación básica mejorar la calidad y la eficiencia de la formación y el desempeño docente. Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y No obstante avances en la concepción del programa, no se logró establecer una componente. estructura de lo suficientemente sólida que permitiera el intercambio de buenas prácticas entre los docentes sobre metodologías, uso de recursos didácticos, uso de herramientas tecnológicas para capacitaciones sobre contenido científico y no se cuenta con información suficiente sobre el logro de todos los objetivos. Sin embargo, en la encuesta dirigida a los CE se encontró que se percibe con muy alta utilidad la 83 capacitación de los docentes. Tal como se argumentó en la sección 6.2.2 en el año 2007 fueron cancelados los cuatro centros FID que venían funcionado desde el año Página 2003 y se produjo una crisis que se tradujo en un retroceso en la formación Inicial de docentes a nivel superior y los centros FID dejaron de funcionar. Igualmente se Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 CALIFICACIÓN ATRIBUTOS DE LAS ESTRATEGIAS EFA SEGÚN UNESCO ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA desintegró la Comisión Bipartita y los cooperantes internacionales retiraron el apoyo técnico y financiero. Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA Los avances del Plan EFA se dieron con la articulación y vinculación de los docentes y el fortalecimiento de la gestión del recurso humano, aunque de manera centralizada y con desafíos en descentralización. Eficiencia y oportunidad en la entrega de los productos esperados Los CE evidencian que la oportunidad y utilidad de los productos esperados no fue la esperada y se identificaron falencias en los resultados de las capacitaciones a los docentes y en la implementación de estrategias de multiplicación de como la de capacitación en cascada. Cuenta con evidencia de resultados intermedios Se contó con información parcial de los productos y resultados intermedios. Se diseñó el Sistema Nacional de Formación Docente (SINAFOD) que incluye el subsistema de Formación Inicial y el de Formación Permanente. La normativa del SINAFOD, sirvió como insumo para la formulación de la Ley Fundamental de Educación y los Reglamentos. Sin embargo, las reformas más importantes contempladas en la LFE no se han podido implementar o se han reversado. La reconversión de las Escuelas Normales y el cambio en los perfiles y programas de Formación Inicial Docente a nivel universitario, para responder a las necesidades del sistema de Educación Básica y la conformación de un sistema integrado de formación en servicio con capacidad de llegada a todas las escuelas a través de equipos de apoyo a nivel distrital, que eran objetivos específicos del Programa de Docentes con Calidad y Eficiencia, seguían siendo desafíos pendientes al finalizar el Plan EFA en 2015.A partir de 2016 se inició la implementación de la transformación de las Escuelas Normales. Cuenta con resultados finales (outcomes) Se han realizado pruebas a docentes recientemente. No se cuenta con evidencia de toma de decisiones con base en los resultados de la prueba de desempeño docente. Programa 3: Fortalecimiento de la educación Pre Básica Pertinencia del programa frente a la reformas educativas y políticas La educación básica requiere del fortalecimiento del nivel previo por tanto el objetivo públicas de la educación básica de universalizar un año obligatorio de la educación pre básica para los niños y las niñas de 5 años de edad, proporcionándoles las destrezas necesarias que les asegure el ingreso temprano y con éxito al primer grado fue pertinente para las reformas 84 educativas encaminadas a mejorar la educación básica. . A partir del año 2012, la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 21, reconoce al menos un año obligatorio Página (5-6 años) previo a su ingreso a Primer Grado. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 CALIFICACIÓN ATRIBUTOS DE LAS ESTRATEGIAS EFA SEGÚN UNESCO ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y Se definieron estrategias y acciones de manera conjunta y participativa dirigidas a la componente. mejora de la calidad y cobertura en educación pre-básica, con el fin de proporcionarles a los educandos, los códigos culturales y las destrezas necesarias que les asegure el ingreso temprano y con éxito al primer grado Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA La contribución a una mayor cobertura y promoción fue significativa en la medida en que el fortalecimiento del nivel pre básico incide de manera positiva en básica. Eficiencia y oportunidad en la entrega de los productos esperados En la entrega de los productos esperados se presentaron algunas limitaciones como: (i) En comunidades donde no hay energía eléctrica hay problemas con el uso de la radio- grabadora que se utiliza para seguir las instrucciones de cada una de las 108 lecciones interactivas que están grabadas en discos compactos. El uso de baterías resulta costos. (ii) Los CD se rayan con facilidad, no funcionan y no se sustituyen. (iii) El material fungible (hojas de trabajo para los niños y otros) tiene que ser reemplazado al inicio de cada año y se han evidenciado problemas de distribución. (iv) Se presenta alta rotación de las educadoras comunitarias y (v) Abandono del CCEPREB por la educadora comunitaria porque no se les paga a tiempo el bono por parte de la SEDUC. Cuenta con evidencia de resultados intermedios En particular se pueden destacar, la apertura y dotación mobiliaria de 624 nuevos Centros Comunitarios de Educación Pre Básica (CCEPREB) en 2012, el apoyo 24 Evaluación del Programa de País: Honduras 2011-2014 pedagógico a 1,500 CCEPREB ya existentes en el 2011, la capacitación de 2.145 educadores de CCEPREB, la entrega de 2.145 paquetes metodológicos y de material fungible a todos los centros participantes, la adquisición de aproximadamente 53.000 notebooks (de los 70.000 previstos). Cuenta con resultados finales (outcomes) Según estadísticas de matrícula para el nivel de Pre Básica los CCEPREB aportan el 36.1% de la cobertura general del nivel y la percepción de calidad por parte de los padres de los servicios es alta. En cuanto al desempeño de los niños y niñas egresados de los CCEPREB, el rendimiento de Lenguaje, tienen una ventaja de 1 a 3 puntos porcentuales sobre los que asistieron a otro tipo de Pre-Básica y con relación a los que no asistieron la diferencia es de 5 a 8 puntos porcentuales. En el rendimiento de matemáticas la ventaja es de 1 a 5 puntos porcentuales sobre los que egresaron de otro programa de Pre Básica y entre 7 y 11 puntos porcentuales sobre los que no 85 asistieron a ningún centro de educación Pre Básica. (Honduras S. d., 2014). Programa 4 : Educación Intercultural Bilingüe Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 CALIFICACIÓN ATRIBUTOS DE LAS ESTRATEGIAS EFA SEGÚN UNESCO ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Pertinencia del programa frente a la reformas educativas y políticas El Plan EFA como parte del movimiento global EFA de UNESCO tuvo dentro de sus públicas de la educación básica compromisos lograr que se provea educación para todos los niños y niñas sin discriminar por etnicidad. Este precepto cobra especial relevancia en países como Honduras donde habitan siete pueblos indígenas y dos afrohondureños, que representan el 9% del total de la población. Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y No se logró el cierre de brechas de las comunidades marginadas. componente. Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA Los CE EIB no contaron con Metas del Plan EFA y tampoco se midieron. Eficiencia y oportunidad en la entrega de los productos esperados Se avanzó en el diagnóstico e identificación de las necesidades de las EIB. Cuenta con evidencia de resultados intermedios Se evidencia la existencia del censo, y material didáctico incluido el currículo adaptado a las necesidades de las EIB. Cuenta con resultados finales (outcomes) No contó con evidencia de resultados finales y tampoco del cierre de brechas de las minorías étnicas y vulnerables frente al resto del país. Programa 5: Redes Educativas Rurales Pertinencia del programa frente a la reformas educativas y políticas El objetivo de crear una estructura que agrupara las escuelas en redes educativas, públicas de la educación básica prioritariamente en poblaciones rurales, urbano-marginales y étnicas para asegurar el acceso de la población de 5 a 15 años a los servicios educativos se alineó de manera importante con el cumplimiento de las políticas públicas encaminadas a fortalecer la educación básica. La conformación de las Redes Educativas Rurales surge como una iniciativa para romper con el aislamiento de los centros educativos, especialmente en las zonas rurales del país, ocasionado por la dispersión de la población que vive en comunidades rurales de difícil acceso y en las que se concentra el 54% de la población (INE 2009). Eficiencia en términos de logro de los objetivos de cada programa y Programa de las Redes Educativas Rurales como estrategia compensatoria para componente. reducir los costos directos e indirectos de la educación para alumnos de familias de bajos ingresos, potenciar el involucramiento de la comunidad en la gestión y evaluación de la calidad educativa y para asegurar la participación comunitaria en la organización y administración de dichas redes y de los centros educativos que la conforman logró sus objetivos en todos los componentes y la expansión y escalamiento del mismo es una evidencia de ello. 86 Contribución al cumplimiento de las Metas del Plan EFA Sin la expansión de las Redes Educativas no habría sido posible alcanzar las Metas del Plan EFA. Dado que la cobertura de las redes no es aún total en el país la Página contribución no es total. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 CALIFICACIÓN ATRIBUTOS DE LAS ESTRATEGIAS EFA SEGÚN UNESCO ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Eficiencia y oportunidad en la entrega de los productos esperados La participación activa de los padres de familia y de la comunidad escolar en torno a proyectos concretos de mejoramiento presentados y priorizados a nivel de cada Red, con asistencia técnica de la KFW y de otros cooperantes permitieron lograr impactos visibles en los resultados de las escuelas de la Red y paralelamente fortalecer el papel de los actores claves (directores y padres de familia) en la gestión educativa de sus escuelas. Cuenta con evidencia de resultados intermedios Se contó con evidencia de resultados intermedios desde actividades de lecto-escritura a través de la organización de Bibliotecas Escolares y el desarrollo de módulos de capacitación de los docentes que lograron mejorar las prácticas pedagógicas y los resultados de los alumnos en matemáticas, hasta el desarrollo de pequeños proyectos de mejoramiento de la infraestructura escolar directamente por las Asociaciones de Padres de Familia, que obtuvieron personería jurídica y lograron ejecutar el 100% de los recursos de manera costo-eficiente. Cuenta con resultados finales (outcomes) Los logros alcanzados por las Redes Educativas para avanzar hacia las Metas del Plan EFA se reporta el aumento de la matrícula en pre básica y básica, hay mayor acompañamiento docente y mayor participación de los padres. También se ha reducido la pérdida de clases y la deserción escolar. Han mejorado las prácticas docentes y los rendimientos académicos de los alumnos. Los avances y logros del Programa de Redes Educativas en su conjunto han sido reconocidos por la SEDUC hasta el punto de que la figura de las Redes Educativas se incorpora en la Ley Fundamental de Educación (2012) y en el Reglamento de Centros Educativos como un modelo probado y efectivo para avanzar en la universalización del Tercer Ciclo de la Educación Básica. Fuente: Econometría S.A. 87 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Del análisis de los cinco Programas del Plan EFA se pueden concluir que todos fueron pertinentes en su diseño y concepción. En términos de logros se encuentran avances significativos en el de Eficiencia de la Educación Básica, en el Fortalecimiento de Pre Básica y en el Programa de Redes Educativas. En estos programas un aspecto importante a destacar fue la articulación con la SEDUC, los cooperantes, la sociedad civil y la comunidad escolar. Los tres programas cuentan con evidencia de resultados a nivel de outcomes lo cual permite identificar los logros. Los desafíos se encontraron en la efectividad y oportunidad en la entrega de productos y en los resultados intermedios en la medida que los mismos no llegaron a todos los centros, llegaron tarde o en cantidades insuficientes. Los directores de los CE reportaron dificultades en la recepción de recursos y en la ejecución de actividades e incluso en la utilidad de muchos de los materiales. Igualmente, para una futura fase de implementación de estos programas deben fortalecerse el seguimiento y monitoreo y se conduzca la evaluación del impacto de los mismos para contar con información que permita medir de manera más precisa la efectividad y la relación beneficio costo de cada intervención. El programa de EIB contó con una baja e intermitente ejecución de recursos (a juzgar por las cifras agregadas de ejecución de este programa que se concentraron en unos pocos años, ver Cuadro 5.11 del Capítulo 5) y quedaron pendientes muchos de los objetivos que se propusieron quedando por resolver los grandes desafíos en equidad de la educación y en la atención diferenciada y adaptada a poblaciones étnicas minoritarias. Los mayores desafíos pendientes están en el tema de formación inicial y capacitación de docentes en servicio, para lograr un desempeño de calidad del cual no se tienen evidencias. En relación a los egresados de la primera fase del componente de Formación Inicial la consultoría no contó con información completa para el período de estudio, de los registros acerca de cuántos de los egresados se recibieron con el grado de licenciatura por lo menos en Educación Básica ni tampoco cuántos han ingresado al servicio activo en este mismo nivel educativo. Tal como se mencionó anteriormente la UPNFM cuenta con información de sus egresados y para 2015 del FID se graduaron 423 licenciados en Educación Básica, y en PFC en 2014 se graduaron 1415 licenciados para el mismo nivel educativo. Tampoco hay evidencias sobre su desempeño en los centros educativos y menos aún sobre si se logró una mejora en el rendimiento académico de los educandos que se traduzca en un impacto en las metas e indicadores del Plan EFA. Tanto el nombramiento de docentes en los centros educativos como la reubicación de docentes o el traslado de los mismos a otros centros educativos continúa siendo centralizado, con injerencias de factores políticos y no siempre en base a los requerimientos de las necesidades de la población que demanda la presencia de docentes para que atiendan la población matriculada en los centros educativos. 88 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 5 ANÁLISIS DE LA GESTIÓN FINANCIERA El Plan EFA se propuso desde sus inicios la movilización de importantes recursos financieros del Gobierno de Honduras, de la banca multilateral y de la cooperación internacional. La gran mayoría de estos recursos fue canalizada a través del sistema presupuestal gubernamental, aun cuando también hubo proyectos que se ejecutaron directamente por parte de los órganos de cooperación. Este capítulo tiene como propósito realizar un análisis de la gestión financiera del Plan EFA. En la primera sección se muestran algunas cifras relacionadas con el comportamiento del gasto público en educación en el período de ejecución del Plan. En la segunda sección se hace un esfuerzo por consolidar la información sobre ejecución financiera relacionada directamente con el Plan EFA. Por su parte, en la tercera se analizan los procesos de planeación y presupuestación. En la cuarta el proceso de ejecución, señalando algunos factores que han incidido en la baja capacidad de ejecución. En la quinta se presentan algunas consideraciones sobre la rendición de cuentas y los procesos de auditoría a fin de mejorar la transparencia en el uso de los recursos. En la sección final se presentan algunas conclusiones preliminares y lecciones aprendidas. Una de las dificultades con que se encuentra quien quiera analizar las cifras financieras del Plan EFA es la ausencia de un sistema contable que genere una información consolidada del Plan. Como lo señalaba una auditoría realizada en el año 2010 “el sistema en uso es manual por medio de hojas electrónica de Excel” 71. Esto explica que existan discrepancias entre las fuentes de información disponibles, especialmente entre la Secretaría de Finanzas y la Secretaría de Educación. Por otra parte, algunos recursos de la cooperación internacional vinculados a las metas del Plan EFA no se incorporaron al sistema presupuestal hondureño, sino que fueron ejecutados directamente por las entidades cooperantes por US$ 82.2 millones (ver detalle en el cuadro 5.4). No existió una consolidación periódica que permitiera tener una idea global del total de recursos comprometidos en el Plan, que agrupara tanto las fuentes de financiación, la vinculación 89 Página 71 Manuel Cervantes &Asociados, S.C. Auditoría Plan EFA. 2010 pag 3 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 del gasto con las metas del plan y el objeto del gasto según el tipo de bienes y servicios adquiridos. 5.1 COMPORTAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN Desde el punto de vista financiero, uno de los objetivos del Plan EFA era el movilizar una importante cantidad de recursos financieros para cerrar la brecha entre las necesidades identificadas para el logro de los objetivos establecidos en el Plan y los esfuerzos propios del país, medidos éstos como el gasto en educación financiado con los recursos corrientes del gobierno. Desde este punto de vista, es conveniente analizar la participación del gasto total en educación en el Producto Interno Bruto (PIB), en el total del gobierno central, así como el comportamiento en términos reales (a precios constantes) del gasto en educación. Una primera manera de apreciar el esfuerzo financiero público en educación es el de relacionar los presupuestos vigentes 72, tanto con el PIB, como con el total del presupuesto del gobierno central. La figura 5.1 muestra el presupuesto vigente destinado al sector educación 73 como proporción el PIB. Los datos muestran que dicho indicador creció entre 2003 (cuando todavía no se había iniciado el Plan EFA) y el 2009, al pasar del 6,4% al 8%. En los años subsiguientes, incluido el 2015, se ha venido presentando una caída importante en esa proporción, puesto que en el último año ella era solo del 5,4%. Valga la pena señalar que, en el documento inicial de propuesta del Plan, elaborado por el Gobierno de Honduras, se había fijado una meta de asignación de recursos públicos al sector educación del 7,2% del PIB anual. 74 En realidad, el promedio obtenido durante el período fue del 6,7% del PIB. En lo que tiene que ver con la participación del gasto en educación en el presupuesto total vigente del gobierno central (figura 5.2), se puede apreciar una tendencia semejante: subió del 24,1% en el 2003 al 30,5% en el 2007, y desde 2009 en adelante una tendencia descendente que conduce a que esa participación llegue al 20,5% en el 2015. 72 Se entiende por presupuesto vigente el presupuesto inicial adicionado con las incorporaciones presupuestales realizadas durante la vigencia. Las incorporaciones se presentan por la disponibilidad de recursos no contemplados en el presupuesto inicial, o, en los 90 casos de créditos externos o donaciones internacionales, por la adición de recursos no ejecutados en el año anterior. 73 Se incluyen dentro del presupuesto del sector educación tanto el de la Secretaría de Educación como el relacionado con la Página infraestructura educativa adelantada por la Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI), y por el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). 74 Todos con educación. Honduras 2003-2015 FTU-EFA. Pág. 36. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Figura 5.1 – Presupuesto en Educación proporción del PIB. Fuente: Datos proporcionados por las Secretaría de Finanzas de Honduras. Datos de PIB según el Banco Central de Honduras. Figura 5.2 – Presupuesto vigente del Sector Educación como proporción del presupuesto total del Gobierno Central 91 Fuente: Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas de Honduras. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La figura 5.3 muestra la evolución del presupuesto vigente en educación en lempiras constantes de 2010 75. En el año 2009 el presupuesto era 56% superior en términos reales a los montos presupuestados en el 2003. El año 2015 era inferior en un 11% al monto del 2009. Figura 5.3 – Presupuesto vigente del sector educación en Lempiras constantes de 2010 Fuente: Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas de Honduras y cálculos de la consultoría El importante crecimiento que se presentó a partir del año 2006 en el gasto público en educación se explicó fundamentalmente por el comportamiento del rubro servicios personales, en el que su principal componente son los sueldos del personal docente, como lo muestra la figura 5.4, en el que se muestra el comportamiento en términos reales (lempiras constantes de 2010) de los renglones servicios personales, transferencias y donaciones, y otros rubros 76. 92 75 Los datos en lempiras corrientes se deflactaron con el índice de precios al consumidor informados por el Banco Central de Honduras. Página 76 En otros figuran servicios no personales, materiales y suministros, bienes capitalizables, transferencias y donaciones, y servicio de la deuda pública. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Como lo explica un documento elaborado por el Banco Mundial en el año 2007 77, en agosto del año 2006 el gobierno pactó con el Colegio Magisterial un importante incremento en las remuneraciones de los maestros, dentro de un esquema conocido como Programa de Ajuste Social y Calidad Educativa (PASCE), que comprometía al gobierno con un incremento de más de 7,2 billones de lempiras en compensaciones a maestros durante 4 años. Como lo señalaba por otra parte un documento del BID de 2010 78, dicho acuerdo era insostenible y podía dar lugar al atraso en el pago de salarios y a aumentar la confrontación entre los maestros y el gobierno. Como consecuencia de lo anterior, el crecimiento en el valor real del renglón “servicios personales” fue en el 2007 del 15%, del 3% en el 2008 y del 16% en el 2009, último año de vigencia del PASCE. De todas maneras, esta situación generó una inflexibilidad en el gasto salarial de allí en adelante, y tuvo como consecuencia, como se preveía, un incremento en la confrontación entre el gobierno y los maestros, resultado de la insostenibilidad del programa 79. Figura 5.4 - Comportamiento de principales rubros del gasto en educación (Lempiras constantes de 2010) 18.000.000.000 16.000.000.000 14.000.000.000 12.000.000.000 10.000.000.000 8.000.000.000 6.000.000.000 4.000.000.000 2.000.000.000 - 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Servicios personales Transferencias y donaciones Otras Fuente: Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas de Honduras y cálculos de la consultoría 93 77 Banco Mundial, Informe sobre gasto público. 19 de Noviembre de 2007, pag 78 Arcia G y Gargiulo C. Análisis de la fuerza laboral en educación en Honduras. Banco Interamericano de Desarrollo, División Página de Educación, 2010. 79 En febrero de 2009 los maestros declararon una huelga para protestar por los atrasos en pagos a 1200 maestros (Arcía G y Gargiulo C, op, cit pag 15). Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Valga la pena señalar que el gasto en el renglón “bienes capitalizables” en el cual se contabiliza la inversión fija en el sector educativo, tuvo una participación en el gasto total educativo de solo el 1% en promedio. Figura 5.5 - Presupuesto de educación por fuentes de financiación (lempiras constantes de 2010) Fuente: Fuente: Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas de Honduras y cálculos de la consultoría Como se puede apreciar en la figura 5.5, este comportamiento a través del período analizado se reflejó tanto en los recursos de origen externo 80, como en los provenientes del Tesoro Nacional. Es necesario señalar, sin embargo, que el peso de los recursos externos dentro del total del presupuesto de educación pasó del 10.8% en el 2003 al 20,7 en el 2007. De allí en adelante disminuyó. En promedio esa participación fue de un 8% entre el 2010 y el 2015. Por su parte, el mayor nivel de presupuesto asignado con los recursos del presupuesto nacional se dio en el 2009. La figura 5.6 muestra el peso de los recursos del tesoro nacional destinados a la educación, tanto con relación al presupuesto del Gobierno Central (financiado también con recursos del tesoro), como con relación al PIB. El pico del esfuerzo gubernamental se presentó en los años 2008 y 2009, y de allí en adelante decreció. 94 Página 80 Se clasificaron como recursos externos los provenientes de créditos de banca multilateral, de cooperación no reembolsable, y de los recursos de los diversos programas de ayuda de deuda externa aprobados por la comunidad internacional. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Figura 5.6 - Participación del presupuesto de educación financiado con recursos del tesoro nacional en total de presupuesto financiado con TN y con relación al PIB (eje derecho). Fuente: Elaborado a partir de cifras proporcionadas por la Secretaría de Finanzas y la Secretaria de Educación. La sostenibilidad en el logro de las metas alcanzadas y por alcanzar en educación exige un esfuerzo permanente por el incremento en los recursos provistos para ese propósito. Es recomendable que el gobierno nacional aumente los esfuerzos financieros destinados al sector educación, de tal manera que se mantengan los porcentajes obtenidos tanto en relación al PIB como al total de gastos del gobierno central que se habían logrado en los años 2009-2010. En iniciativas futuras similares al Plan EFA estos compromisos se deberían establecer claramente, así como hacerle un seguimiento a su cumplimiento. 5.2 HACIA UN CÁLCULO TOTAL DE LOS RECURSOS NACIONALES E I NTERNACIONALES VINCULADOS AL PLAN EFA. 5.2.1 Fuentes de información financiera sobre el Plan EFA 95 ¿Qué se entiende por Plan EFA y como se reporta su ejecución financiera? Si bien en Página principio todo el gasto público en educación que se encuentre orientado a alguno de los Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 componentes o programas que conformaron el Plan EFA puede tener relación con las metas establecidas en el mismo, en los informes de seguimiento y en la consolidación de la información proporcionada a esta consultoría aparecen diversos niveles de agregación con relación al Plan EFA, de la siguiente manera: a. Informes de Avance Semestral (IAS). En los IAS preparados por la Secretaría de Educación desde el 2005 y presentados a los cooperantes internacionales como parte de compromisos contractuales derivados de los Memorandos de Entendimiento del Plan EFA, es claro que la ejecución financiera se encuentra delimitada a la suma de los recursos de Donación que ingresaron al Fondo Común durante el periodo 2005-2015 81, así como a los aportes de un grupo de cooperantes internacionales que ingresaron también al presupuesto de la SEDUC durante el periodo 2004-2007, aun cuando por fuera del Fondo Común 82. Del mismo modo y durante el periodo 2005-2006, en los IAS se consideraron como aportes al Plan EFA los recursos del Préstamo 3497-HO - Asociación Internacional de Fomento (Banco Mundial), así como los recursos de contrapartida nacional al Fondo Común denominados como de “garantía de sostenibilidad financiera” y que corresponden a los compromisos incrementales de aportes de contrapartida acordados por el gobierno de Honduras con los Cooperantes del Fondo Común. En este contexto, estos reportes presentan dos restricciones importante para dar cuenta de la ejecución global del Plan EFA:, (i) las fuentes de financiación contempladas en los IAS no consideran los aportes de otros cooperantes de la SEDUC y/o de otros proyectos de los mismos cooperantes del Fondo Común y de la Banca Multilateral que guardan relación con los programas del Plan EFA, (ii) en algunos registros de años iniciales de ejecución del Plan, la información de presupuesto y ejecución reportada en los IAS presenta inconsistencias con los reportes de ejecución presupuestal del SIAFI (Sistema de Administración Financiera Integrado de Honduras), información suministrados por la SEFIN, fuente esta última que es la oficial para información, tanto de presupuestos vigentes como de ejecución presupuestal del Gobierno de Honduras. Adicionalmente, en estos aportes no se presenta la ejecución acumulada o plurianual del Plan EFA. Se limitan a proporcionar información financiera de ejecución del semestre y, en el caso de los informes de segundo semestre de cada año calendario, de la ejecución anual. 96 Página 81 Acorde con el SIAFI corresponden a aportes de cinco países cooperantes (Suecia, Alemania, España, Francia y Canadá) y de la Comunidad Europea 82 Corresponde a desembolsos de Suecia, Canadá, USA, Japón y Suiza Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 b. Reportes consolidados de Ejecución Financiera Plan EFA - SEDUC. La Secretaría de Educación ha suministrado a esta consultoría un conjunto de reportes con información consolidada de los presupuestos y de la ejecución del Plan EFA durante el periodo 2003-2015. Si bien esta información permite analizar de una manera más completa el horizonte de ejecución financiera del Plan, presenta las limitaciones de información ya señaladas para los IAS en el sentido de que no se incorporan otras fuentes de financiación externa de la SEDUC y/o otros proyectos de los mismos Cooperantes señalados en los IAS o financiados por la Banca Multilateral. Por otra parte, existen inconsistencias en las cifras de presupuesto y de ejecución anual asociadas con los aportes de cooperantes bilaterales respecto de la información oficial suministrada por la SEFIN- SIAFI. Adicionalmente, en estos reportes se incluye información de ejecución por componentes o programas del Plan EFA tomados, según la SEDUC, de los estados de Fuentes y Usos proporcionados por Contabilidad del Plan EFA, pero no del SIAFI. Teniendo en cuenta estas inconsistencias fue necesario, en varias oportunidades en desarrollo de esta Consultoría, efectuar la consulta, revisión y reprocesamiento de información ante la SEDUC y ante la SEFIN para validar información del presupuesto y ejecución incluida en estos reportes, así como para incorporar fondos y proyectos adicionales no incorporados por la SEDUC de manera sistemática y verificar además la existencia de información de ejecución del Plan EFA por programa y por tipo de gasto. La última información suministrada al equipo de Econometría en Honduras por la SEFIN para efectos de validación y complementación fue suministrada hasta el pasado 28 de julio de 2016, y contiene reporte del SIAFI por nivel educativo y tipo de gasto para dos grandes grupos de gastos (recursos externos y recursos nación), pero no de manera específica para el Plan EFA. No existe información de la SEFIN sobre el monto presupuestado y ejecutado para cada uno de los programas que componen el Plan EFA. c. Reportes de otros proyectos del Plan EFA – SEDUC. La SEDUC suministró en la fase final de esta Consultoría reportes en Excel con un conjunto de proyectos del Plan EFA adicionales a los reportados en los IAS y en los informes señalados en el numeral anterior, incluyendo el proyecto PROMINE ejecutado a través del FHIS y no de la SEDUC. No obstante, esta información no incluye otros proyectos de la Banca Multilateral y de Cooperantes Internacionales ejecutados por la SEDUC que, tanto las entidades multilaterales como los cooperantes, han señalado al equipo de Econometría que deben incorporarse en un análisis consolidado de ejecución financiera del Plan EFA. Estos documentos no incorporan tampoco información o registro anual de ejecución y 97 presupuesto de los proyectos, por lo que fue necesario efectuar varias consultas oficiales a la SEFIN para obtener esta información. y consolidar un reporte integral de ejecución Página del Plan EFA que se presenta al final de esta sección, el cual tiene un alcance más amplio Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 que los demás reportes o informes del Plan EFA preparados por la SEDUC, SEFIN, MERECE o los cooperantes. d. Ficha Descriptiva de los principales Programas de apoyo a al Plan EFA de Honduras. En desarrollo de este trabajo de Consultoría, y con el apoyo de la SEDUC y del Banco Mundial, la mayor parte de los cooperantes y entidades involucradas con el Plan EFA en Honduras tramitaron un Modelo de Ficha de los Programas que fueron financiados por estos agentes. En estas fichas se incluye información valiosa sobre la ejecución de muchos de los proyectos que no se encuentran en los reportes e informes previamente mencionados, pero en algunos casos no tienen información financiera anual y en otros la presentación de la misma se hace según los componentes, objetivos y/o indicadores de cada proyecto individual, sin obedecer a una estructura de costos y categorías de gastos utilizada en las fuentes de información financiera (SEFIN y SEDUC). En el caso de USAID la información fue obtenida en la página web de esta agencia 83. Por otra parte, en algunas de las fichas se presentan proyectos cuyos fondos no ingresaron al presupuesto de la SEDUC, pues fueron ejecutados directamente por los cooperantes, por lo cual no cuentan con un registro oficial en el SIAFI. e. Reportes de Ejecución del Plan EFA- SEFIN. La Dirección de Crédito de la SEFIN prepara periódicamente reportes breves de ejecución del Plan EFA (Informes de Cartera) 84 en los cuales aparece el nivel agregado de desembolsos o ejecución presupuestaria de las fuentes de financiación que la SEDUC tiene en cuenta para preparar los IAS ya señalados, los cuales se comparan contra un presupuesto denominado como “disponible” de US$ 368 millones. Esta cifra coincide con la denominada “brecha financiera” que el documento original del Plan EFA pretendía cubrir con recursos adicionales de la cooperación internacional 85. Es el único reporte de ejecución del Plan que señala un comparativo entre ejecución financiera del Plan frente a los recursos adicionales a ser desembolsados por los Cooperantes. Cada uno de estos informes presenta un cuadro de ejecución de los desembolsos del Plan EFA, y los compara con esa “disponibilidad” de US$ 368 millones. Vale la pena señalar que en último informe disponible, correspondiente a septiembre de 2015, aparece un nivel de desembolsos acumulados desde el 2003 por valor de US$ 59,79 millones, 16% del total de desembolsos esperados. 98 Página 83 https://explorer.usaid.gov/country-detail.html#Honduras 84 Ver por ejemplo http://www.sefin.gob.hn/wp-content/uploads/2015/05/informe_fondocomun.pdf 85 Plan Todos con Educación, Honduras 2003-2015, pag 35. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 5.2.2 Ejercicio de integración de fuentes y proyectos asociados con el Plan EFA Teniendo en cuenta el alcance y las limitaciones señaladas de los reportes de ejecución del Plan EFA, así como las expectativas señaladas en desarrollo de sesiones de trabajo y retroalimentación con la SEDUC, con los cooperantes y con la banca multilateral en el sentido de contar con un análisis completo de la ejecución del Plan, en esta sección se presenta un ejercicio de integración de diferentes fuentes y proyectos de inversión asociados con programas y metas del mismo, el cual permite apreciar ordenes de magnitud más cercanos respecto del monto total de los recursos externos e internos ejecutados en la implementación del Plan. No obstante, se debe puntualizar que este ejercicio presenta las siguientes restricciones: (i) para el caso de recursos que fueron ejecutados directamente por entidades del Gobierno de Honduras y reportados en el SIAFI, la información o reportes de ejecución financiera de los proyectos suministrada por la SEDUC, el SIAFI y los Cooperantes, no es posible efectuar un análisis detallado del uso de los recursos frente a los programas y objetivos del Plan EFA, pues esta información no está soportando en un acuerdo común sobre la manera de reportar la información de las diferentes fuentes. En el único caso en que existen unos formatos consistentes a través del tiempo es en los informes de avance semestral, que se refieren exclusivamente al Fondo Común, en los términos del acuerdo fiduciario firmado en junio de 2004, pero esta información no es coherente con la agregación que hace la SEFIN. Hubiera sido deseable que todos los actores, participaran o no en el Fondo Común, se hubiesen puesto de acuerdo en unos formatos uniformes que aseguraran la coherencia de la información suministrada. Esto hubiese permitido reportar de manera individual y agregar colectivamente por parte de cada ejecutor su participación en la financiación de los programas del plan, y los componentes por tipo de gasto (gastos de personal, consultorías, programas de capacitación, inversión en infraestructura, materiales y suministros, etc.) 86. 86 Si bien la ejecución de todo el presupuesto de la SEDUC en el SIAFI tiene una amplia desagregación a nivel de variables o información descriptiva, lo cual genera más de 20 campos de información para cada uno de los proyectos de inversión de la entidad, no es posible consultar información de los programas que componen el Plan EFA. Por ejemplo, si se quiere verificar en el SIAFI el programa y proyectos asociados con los recursos de los cooperantes que ingresan al Fondo Común y de los aportes de cooperación bilateral reportados en los IAS como Plan EFA, al acceder al campo “Descripción del Programa”, aparece registrada una única clasificación o categoría denominada “PROYECTOS COMUNES A LOS PROGRAMAS 11 PREBASICA Y 12 BASICA” y en 99 el campo “Descripción del Proyecto” , solo aparece la categoría o grupo “Todos con Educación EFA-FTI”. El único reporte de ejecución por componente preparado por la SEDUC está basado en registro contables del proyecto, pero no en la ejecución o reporte Página sistemático ante el SIAFI. Como se explicó anteriormente, esta información presentaba inconsistencias respecto de los valores totales anuales de desembolsos de algunos de los cooperantes y estaba también limitada frente al aporte de otros recursos de cooperación bilateral y crédito externo no incluidos en los IAS. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 (ii) para los recursos ejecutados directamente por los cooperantes y que no ingresan al sistema presupuestario de Honduras, se tienen aún mayores limitaciones pues la información de ejecución financiera corresponde a criterios y sistemas financieros diferentes en cada caso. En este contexto, los Cuadros 5.1 y 5.2 presentan de manera descriptiva, las fuentes de financiación y el detalle de los proyectos de inversión derivados de cada uno de estas fuentes que se asocian con programas y componentes del Plan EFA, información que fue consolidada por Econometría para este estudio, dado que la información presentada por la SEDUC, el SIAFI y los Cooperantes, como se explicó anteriormente, no tiene este nivel de agregación. El Cuadro 5.1 presenta la relación de los proyectos ejecutados en el periodo 2003-2015 para cada una de las fuentes principales de financiación externa señaladas en los reportes de ejecución del Plan EFA suministrados por la SEDUC (Fondo Común, Cooperación Bilateral, Banca Multilateral y contrapartida nacional) que corresponden a recursos que ingresaron de manera efectiva al Gobierno de Honduras y que por lo tanto cuentan con registro en el SIAFI que administra la Secretaría de Finanzas de Honduras (SEFIN), además del ejecutor, el código fuente SIAFI, el nombre del proyecto y su periodo de ejecución. Adicionalmente se indican los recursos asociados con alivio de la deuda externa registrados en el SIAFI para la SEDUC. El Cuadro 5.1 también muestra el alcance del reporte de cada uno de los proyectos o fondos específicos en los IAS y reportes de la SEDUC, los cuales constituyen en teoría, los informes oficiales más completos de ejecución del Plan (en la columna final se incluyen en sombreado los casos en los cuales la información fue incluida en los IAS). El Cuadro 5.2 muestra por su parte la relación de un conjunto de proyectos estratégicos que fueron ejecutados directamente por los Cooperantes, que complementa la matriz de proyectos que en su momento fue suministrada por MERECE: 100 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 5.1 - Fuentes de Financiación Plan EFA en el SIAFI y Alcance de reportes de avance/ejecución ALCANCE DE LOS REPORTES DE AVANCE DEL PLAN EFA- SEDUC CLASIFICACIÓN CÓDIGO FUENTE PERIODO ALCANCE EJECUTOR ORIGEN /PROYECTO INFORMES DE REPORTE FUENTE SIAFI EJECUCIÓN AVANCE EJECUCIÓN SEMESTRAL (IAS) FINANCIERA 22 (Donación Externas) Suecia, España 2005-2007 Fondo Común Cooperación SEDUC- Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional no Fondo Internacional ACDI), Suecia (ASDI), Alemania 23 (Apoyo (2005-2015) reembolsable Común (kfW), Agencia Lenguajea de Cooperación 2008-2015 Presupuestario) Internacional para el Desarrollo (AECID), CE, Francia Japón, Canadá (ACDI), Suecia (ASDI), SEDUC 22 (Donación Externa) 2004-2007 Cooperación Cooperación USAID Bilateral – (2003- Internacional no SEDUC 22 (Donación Externa) Otras Cooperaciones asociadas Plan EFA (1) 2005-2015 No incluido No incluido 2015) reembolsable FHIS 22 (Donación Externa) kfW – PROMINE (2) 2012-2015 No incluido No incluido SEDUC 21 (Crédito Externo) Banco Mundial (BIRF 3497) (3) 2004-2005 SEDUC 21 (Crédito Externo) Banco Mundial (BIRF 4381-HO) (4) 2008-2013 No incluido No incluido 21 (Crédito Externo) BID -HO-L1062 (5) 2011-2015 No incluido No incluido Crédito Externo SEDUC 21 (Crédito Externo) BID 1069 (6) 2002-2009 No incluido No incluido Banca Multilateral SEDUC 21 (Crédito Externo) BID 1552 (7) 2005-2011 No incluido No incluido (2003-2015) FHIS 21 (Crédito Externo) kfW - PROMINE 2013-2015 No incluido No incluido Banco Mundial- Japan Social Development Cooperación 22 (Donación Externa) 2011-2015 No incluido No incluido SEDUC Fund (JSDF) (8) Técnica 22 (Donación Externa) BID- 14391-HO (9) 2014-2016 Alivio deuda 2006, 2008 al 26 (MDRI) Iniciativa de Alivio de la Deuda Multilateral No incluido No incluido 101 Apoyo 2015 externa –MDRI, internacional- Alivio SEDUC Club de París y 27 – Alivio de la Deuda 2007, 2011, Deuda Externa Club de París No incluido No incluido HIPC (10) Club de París 2012 y 2014 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 ALCANCE DE LOS REPORTES DE AVANCE DEL PLAN EFA- SEDUC CLASIFICACIÓN CÓDIGO FUENTE PERIODO ALCANCE EJECUTOR ORIGEN /PROYECTO INFORMES DE REPORTE FUENTE SIAFI EJECUCIÓN AVANCE EJECUCIÓN SEMESTRAL (IAS) FINANCIERA 29- Alivio de la Deuda - HIPC 2003-2007 No incluido No incluido HIPC Contrapartida Nacional Fondo SEDUC 11 (Tesoro Nacional) Nacional 2003-2015 Común (11) Secretaría de Aporte Nacional Obras proyectos Públicas, No incluido No incluido Aporte Nacional 11 (Tesoro Nacional) Nacional 2003-2015 infraestructura Transporte y educación Vivienda (SOPTRAVI) Aporte Nacional orientado Metas SEDUC 11 (Tesoro Nacional) Nacional 2003-2015 Plan EFA No incluido No incluido Fuente: Matriz diseñada por Econometría con base en información suministrada por la SEDUC, SIAFI, FHIS, cooperantes internacionales y banca multilateral (1) La SE no ha considerado estos recursos en los reportes del Plan EFA. La SEFIN no ha suministrado detalle de presupuesto/ejecución recurso 22 (SE) – SIAFI 2003-2009 y 2011-2015 por financiador, para precisar aportes de otros cooperantes (2) Programa Mejora de la Infraestructura Escolar Honduras (PROMINE) - (2008.66.178) (25582). El Programa es ejecutado por el Instituto de Desarrollo Comunitario, Aguan y Saneamiento – Fondo Hondureño de Inversión Social (IDECOAS-FHIS), en coordinación con la Dirección General de Construcciones Escolares y Bienes Inmuebles (DIGECEBI) de la SE (SEDUC) (3) Préstamo BIRF 3497 Community Based Education Project (Programa Hondureño de Educación Comunitaria – PROHECO), realizó desembolsos 2004-2005 pero no se tiene desglose asignación/devengado SIAFI de este préstamo (4) Préstamo BIRF 4381- Calidad de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Institucional (5) Programa de Educación Primaria e Integración Tecnológica (6) Préstamo BID 1069- Programa de Transformación de la Educación Nacional – Tercer Ciclo de Educación Básica y de la Educación Media (7) Préstamo BID 1552- Programa Educación Media y Laboral. (8) Complemento del Préstamo BIRF 4381. Nuevas Formas de Educación Administrada por la Comunidad para Comunidades Altamente Vulnerables (9) Promoviendo la Cultura de Evaluación y el Mejoramiento de la Calidad Educativa. ATN/OC- 102 (10) (11) No se tiene información detallada de la ejecución financiera y de metas físicas bajo estos códigos fuente para determinar su relación efectiva con el Plan EFA. No obstante, en el Marco del Programa de Conversión de Deuda de Honduras frente a España, administrado por el Banco Centroamericano de Integración Económica. Las autoridades del Programa autorizaron el inicio de la Fase II de este proyecto. Esta iniciativa tendrá una inversión total de L183.3 millones, de los cuales L147.4 millones corresponden a la aportación no reembolsable del Fondo Honduras España y L35.9 a la aportación del Gobierno de Honduras a través de la Secretaría de Educación y Municipalidades involucradas. La ejecución de esta fase es de US$ 6.755.607 (2014-2015) Página (12 Corresponde a aportes de contrapartida asignados para cumplir compromisos MoU respecto de aportes de cooperantes al Fondo Común (cifras reportadas en los IAS). Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 5.2 - Fuentes de Financiación asociadas Plan EFA –ejecutadas directamente por los Cooperantes CLASIFICACIÓN PERIODO ALCANCE EJECUTOR NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO ORIGEN FUENTE DE INFORMACIÓN FUENTE EJECUCIÓN PROEFA- Programa de Apoyo a la Educación Ficha-Descriptiva- Entidad contraparte: GIZ (1) Alemania 2004-2014 Básica – Primera y Segunda Fase Secretaría de Educación de Honduras. PROEFA- Programa de Apoyo a la Educación REPORTE DE RESULTADOS GIZ Alemania 2012-2014 Básica- Tercera Fase PROEFA (2012 – octubre /2014)- GIZ Programa de Asistencia para Proyectos Embajada del Comunitarios APC en el Sector de Educación Japón 2011-2012 Japón (2) SEDUC (infraestructura) Mejoramiento en la Enseñanza Técnica en el 2003-2006 Japón- Ficha Descriptiva sin información JICA (3) Área de Matemáticas Fase I y II (PROMETAM I de recursos ejecutados y II) Japón 2006-2011 Cooperación Cooperación Bilateral – (2003- Internacional no USAID no suministró información. Portal Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil 2015) reembolsable USAID 2011-2015 web http://www.equip123.net de Honduras (MIDEH) USA Teacher-Citizen Participation Project - USA Portal web USAID USAID 2011-2015 EducAccin Improving Education to Work, Learn and USA Portal web USAID USAID 2010-2015 Overcome (METAS, in Spanish USAID EDUCATODOS USA 2008-2009 USAID Basic Education USA 2007-2015 Portal web USAID Strengthen Regional Initiative to Improve USA 2003,2004,2006 y Portal web USAID USAID Education 2010 Banca Multilateral Cooperación Promoviendo la Cultura de Evaluación y el Reporte SEDUC Internacional no BID Mejoramiento de la Calidad Educativa. [HO- BID 2014-2016 (2003-2015) reembolsable T1198] Portal web - BID Acceso a Educación Inclusiva y de Calidad UNICEF – Ficha Descriptiva 103 UNICEF (5) (Niños, niñas y adolescentes ingresan y UNICEF 2012-2016 Cooperación completan la educación básica) Información SE Otros Cooperantes Internacional no reembolsable Pondo Mundial de Programa de Alimentación Escolar [200240 PMA 2012-2016 Página Alimentos Actividad 1] SEDUC Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 CLASIFICACIÓN PERIODO ALCANCE EJECUTOR NOMBRE PROGRAMA/PROYECTO ORIGEN FUENTE DE INFORMACIÓN FUENTE EJECUCIÓN Mejora de la calidad educativa en la población SEDUC OEI OEI 2010-2011 Afrodescendiente de Honduras Fuente: Matriz diseñada por Econometría con base en información suministrada por la SEDUC, cooperantes internacionales, banca multilateral y consulta de portales web de cooperantes (v.g. USAID) (1) Programa de Apoyo a la Educación Básica en el marco del Plan EFA (PROEFA) Su objetivo es mejorar la calidad y eficiencia de la educación básica en el marco del Plan EFA, para garantizar la sostenibilidad del Programa, a través de los servicios de asistencia técnica, que se concentran en el desarrollo de capacidades de la Secretaria de Educación del nivel central, departamental y distrital, y de otros actores del sector. Las tres áreas principales de trabajo son fortalecimiento institucional, formación docente y gestión escolar. El Programa trabaja al nivel desconcentrado en los cinco departamentos del Región Occidente y en La Paz. (2) Los proyectos son coordinados por las alcaldías, organismos no gubernamentales (ONG) u organizaciones privadas de desarrollo (OPD). 3) El proyecto es responsabilidad de la Secretaría de Educación (SE) en coordinación con la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM) con el apoyo técnico de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) (4) Complemento del Préstamo BIRF 4381 (5) Los recursos son administrados por el Oficial de Educación, previa aprobación de la Gerencia de UNICEF (Deputy- Representante de UNICEF) mediante Planes Operativos Anuales, elaborados, revisados y aprobados por la SEDUC en los niveles centrales y descentralizados y en apoyo a las prioridades educativas y también , a través de Convenios, acuerdos y contratos con otras instituciones, ONGs, Fundaciones, Empresas etc..En el caso de la Secretaría de Educación como socio principal, los fondos son solicitados y liquidados trimestralmente a través de su Tesorería y la responsabilidad de implementación técnica y de acompañamiento por los Vice Ministerios de Educación a través de los equipos técnicos en los niveles nacional y descentralizado. Unicef apoya, técnica y financieramente, acompaña, monitora, evalúa y sistematiza en coordinación con la SEDUC. 104 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Una vez descritas las fuentes de financiación y proyectos asociados con metas del Plan EFA y habiendo efectuado un detallada compilación y revisión de las bases de datos de ejecución de estos proyectos suministradas por la SEFIN-SIAFI, en el Cuadro 5.3 se incluye el resumen de la ejecución de las fuentes externas de financiación del Plan en dólares corrientes. Acorde con la información consolidada, la ejecución en el periodo 2003-2015 del Plan EFA (recursos ejecutados por el Gobierno de Honduras), asciende a US$ 250,8 Millones. De esta cifra, el 84,3% corresponde a recursos ejecutados por la SEDUC (US$ 211,6 millones) y el restante 15,7 % son recursos del Programa PROMINE ejecutado por el FHIS. Llama la atención que del total de recursos bilaterales presentados que son ejecutados por la SEDUC (US$ 56,5 Millones), solamente el 23,5% corresponden a los recursos que reporta la SEDUC en los IAS como ejecución de cooperantes bilaterales (ver Cuadro 5.3 numeral 2.1, US$ 13,3 Millones). Del mismo modo, los recursos de crédito externo se encuentran bastante subvalorados en los IAS y reportes de la SEDUC, pues el Préstamo BIRF 3497 solo corresponde al 14,5% del total de recursos de la banca multilateral asociados con el Plan EFA indicados (dos préstamos del Banco Mundial, tres del BID y uno del Fondo Nórdico de Desarrollo). A manera de resumen y si no se tienen en cuenta estos recursos de préstamo (US$ 82,15 millones), los aportes de cooperantes internacionales ejecutados ascienden entre la SEDUC y el FHIS a la suma de US$ 168,70 millones. En relación con los niveles de ejecución totales que muestra el cuadro 5.3 respecto del presupuesto vigente en US$, se puede apreciar que el menor desempeño se presenta para los recursos que ingresaron al Fondo Común (33,9%), seguido por los aportes bilaterales reportados en los IAS con el 42,8%. Para otras cooperaciones bilaterales no reportadas en los IAS la ejecución aumenta al 75,8% y para el caso del crédito externo de la SEDUC se llega hasta el 52,1%, resaltando la baja ejecución del préstamo BIRF 4381. Se destaca la ejecución de los recursos de infraestructura aportados por KfW y ejecutados a través del FHIS pues presentan en conjunto el nivel más satisfactorio de ejecución con el 85,4%. En este punto se debe precisar que están cifras corresponden a ejecución de recursos presupuestados y ejecutados anualmente en el sistema presupuestario de Honduras y no pueden ser interpretados como ejecución final plurianual (desembolsos efectivos acumulados) de cada uno de los programas. Por ejemplo y para el caso del crédito externo del BID y del Banco Mundial los niveles de desembolso final de los préstamos, acorde con los Informes de Cierre de los mismos e información suministrada por estas mismas 105 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 entidades, fueron casi en todos los casos superiores al 99% 87. La diferencia entre los en algunos casos bajos niveles de ejecución anual de estos préstamos y el hecho de que efectivamente se hayan desembolsado la casi totalidad de los recursos contractualmente acordados, indica claramente que fue necesario ejecutar los fondos en un horizonte de tiempo o de ejecución presupuestal mayor dados los rezagos o brechas que se generaban anualmente entre lo presupuestado en el SIAFI y lo efectivamente ejecutado. Cuadro 5.3 - Resumen ejecución fuentes externas en el SIAFI asociadas con el Plan EFA (SEDUC + FHIS)- 2003-2015 - Cifras en US$ A. SEDUC INFORMACIÓ % N FUENTE FINANCIACIÓN PROGRAMA/PROYECTO VIGENTE DEVENGADO EJEC. REPORTADA IAS (SEDUC) 1. FONDO COMUN Donaciones Externas Plan EFA: 2005-2007 (Suecia, 50.481.737 14.823.853 29,4% SI España) Apoyo Presupuestario Plan EFA:Canadá (ACDI), Suecia 157.901.378 55.879.742 35,4% SI (ASDI), Alemania (kfW), AECID, CE, Francia Subtotal 208.383.116 70.703.595 33,9% 2. COPERACIÓN BILATERAL 2.1 Cooperaciones reportadas SEDUC- IAS- Plan EFA Japón Plan EFA 1.705.309 696.637 40,9% SI Canadá (ACDI) Plan EFA 3.921.342 107.676 2,7% SI Suiza Plan EFA 8.115.319 7.357.732 90,7% SI Suecia (ASDI) Plan EFA 10.211.389 2.877.677 28,2% SI USAID Plan EFA 7.155.742 2.271.902 31,7% SI Subtotal 31.109.101 13.311.625 42,8% 2.2 Otras Cooperaciones asociadas (no reportadas IAS) USAID EDUCATODOS - Convenio 522- 9.319.444 6.419.831 68,9% NO 0436 Comunidad Europea Apoyo a la Enseñanza Media en 46.535.851 35.920.924 77,2% NO Honduras (PRAEMHO) - ALA/2003/5747 Finlandia Programa Educación 1.157.805 870.342 75,2% NO Intercultural Multilingue de Centramérica (PROEIMCA) Subtotal 57.013.099 43.211.097 75,8% 87 Acorce con el Informe de Terminación del Proyecto (PCR) del Préstamo BID 1062 con fecha noviembre de 2015, con cargo a este préstamo se desembolsaron US$ 36,53 millones de un total de US$ 37,0 millones (aprox. 100%). Del mismo modo el PCR del Préstamo BID -169 (junio de 2010) registra desembolsos por total de US$ 22,9 millones de un total de US$ 23 millones; para el 106 Préstamo BID -1552, el PCR de agosto de 2012 indica desembolso de US$ 20,54 millones de un total de US$ 20,6 millones. En el caso del Banco Mundial el ICR de préstamo BIRF 4381 de junio de 2009 presenta un nivel de desembolso del total del préstamo por valor de US$ 47,3 millones; para el préstamo BIRF 4381, en la portal web del Banco Mundial se registran desembolsos por UD 15,37 frente a US$ 16,40 millones de valor total del préstamo (aprox. 94% de desembolsos). Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 A. SEDUC INFORMACIÓ % N FUENTE FINANCIACIÓN PROGRAMA/PROYECTO VIGENTE DEVENGADO EJEC. REPORTADA IAS (SEDUC) 3. BANCA MULTILATERAL 3.1 BANCO MUNDIAL (Crédito) BIRF 3497-HO – Proyecto de Educación 19.458.273 11.937.327 61,3% SI Asociación Internacional Comunitaria - CR-3497-HO - de Fomento (AIF) * PROHECO BIRF 4381-HO Proyecto Calidad de la 34.261.561 26.608.383 77,7% NO Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Inst. 3.2 BID (Crédito) BID- BID -HO-L1062 BID-2524/BL-HO-1 - : Programa 23.864.295 15.440.893 64,7% NO Educación Primaria e Integración Tecnológica BID 1069/SF-HO Programa de Transformación de 11.639.988 7.940.023 68,2% NO la Educación Nacional – Tercer Ciclo de Educación Básica y de la Educación Media BID 1552/SF-HO Programa de Educación Media y 20.337.512 12.986.034 63,9% NO laboral 3.3 Otros Fondo Nórdico De Programa de Transformación de 10.555.992 7.236.310 68,6% NO Desarrollo - la Educación Nacional - 1069/SF- HO Subtotal 120.117.622 82.148.969 68,4% 3.3 BANCO MUNDIAL (Coop. Técnica) JSDF-TF-094670 Nuevas Formas de Educación 4.206.849 1.662.866 39,5% NO Administrada por la Comunidad 3.4 BID (Coop. Técnica) ATN/OC-14391-HO Promoviendo Cultura de 901.315 612.045 67,9% NO Evaluación y Mejoramiento Calidad Educativa. Subtotal 5.108.164 2.274.912 44,5% TOTAL SEDUC EXTERNO SIN ALIVIO DEUDA (A) 421.731.101 211.650.197 50,2% (*) Único Préstamo reportado en los IAS a los Cooperantes B. FHIS FUENTE FINANCIACIÓN PROGRAMA/PROYECTO Vigente Devengado % Ejec. Información Reportada IAS KfW- Donaciones Externas Programa de Mejoramiento de la 45.888.518 39.202.821 85,4% NO (FHIS) Infraestructura Escolar (PROMINE) TOTAL SEDUC FHIS (Fuentes Externas asociadas Plan 467.619.620 250.853.019 53,6% EFA)= A + B Fuente: Información suministrada por el SIAFI y consolidada por Econometría 107 En el Cuadro 5.4 se presenta, con las restricciones de acceso y suministro de información ya mencionadas, una ejecución total estimada de cerca de US$ 82,3 Millones para el periodo Página 2003-2015 respecto de recursos asociados con el Plan EFA por fuera del SIAFI. La mayor Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 participación en este total es evidente que está representada por USAID con el 94,9% (US$ 78,09 millones, de los cuales US$ 69,9 millones fueron orientados de manera específica al componente o Programa del Plan EFA de educación básica). La principal carencia de información en este ejercicio, lo constituyen los fondos ejecutados por la GIZ en el marco del Programa PROEFA (primera y segunda fase que contaba con un presupuesto de 14 millones de Euros). Si los recursos de Donación del Cuadro 5.3 por valor de US$ 168, 7 millones, se adicionan a la aproximación que presenta el cuadro 5.4 para recursos ejecutados que no ingresaron al presupuesto de Honduras, se tendría un gran total estimado de ejecución de recursos de donaciones o cooperación internacional al Plan EFA de US$ 251 millones. Del mismo y si a este total se suman además los recursos de crédito externo se tendría un total de US$ 333,15 millones en el periodo 2003-2015 provenientes de fuentes externas para el Plan EFA. Cuadro 5.4 - Ejecución consolidada de proyectos asociados con el Plan EFA – por fuera del SIAFI – RECURSOS NOMBRE PRESUPUESTO FUENTE DE EJECUTOR ORIGEN EJECUTADOS PROGRAMA/PROYECTO US$ INFORMACIÓN US$ GIZ (1) PROEFA- Programa de Apoyo a la Alemania 18.900.000 ND Ficha-Descriptiva- Educación Básica – Primera y Entidad contraparte: Segunda Fase Secretaría de Educación de Honduras. GIZ (2) PROEFA- Programa de Apoyo a la Alemania 8.300.000 Reporte Resultados Educación Básica- Tercera Fase 605.000 PROEFA (2012– octubre /2014)- GIZ Embajada del Japón (2) Programa de Asistencia para Japón ND Reporte SEDUC Proyectos Comunitarios APC en el 1.211.756 Sector de Educación (infraestructura) - 2011-2012 JICA (3) Mejoramiento en la Enseñanza Japón ND ND Japón- Ficha Técnica en el Área de Matemáticas Descriptiva sin Fase I y II (PROMETAM I y II) información de recursos ejecutados USAID - Basic Education Teacher-Citizen Participation USA 2.700.000 Portal web USAID Project - EducAccin 23.999.740 Basic Education USA ND Portal web USAID 22.880.464 MIDEH (Improving Student USA ND Portal web USAID Achievement in Honduras) 11.192.521 Improving Education to Work, Learn USA ND Portal web USAID and Overcome (METAS, in 6.017.618 Spanish) EDUCATODOS USA ND Portal web USAID 108 3.000.165 Improved Opprtunity to Obtain USA ND Portal web USAID Basic Education and Skills 2.795.964 Página USAID - Education, Strengthen Regional Iniative to USA ND Portal web USAID Level Unspecified Improve Education 8.198.155 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 RECURSOS NOMBRE PRESUPUESTO FUENTE DE EJECUTOR ORIGEN EJECUTADOS PROGRAMA/PROYECTO US$ INFORMACIÓN US$ USAID Otros USA ND Portal web USAID 6.780 Subtotal USAID 78.091.406 BID Promoviendo la Cultura de BID 600.000 Reporte SEDUC - Evaluación y el Mejoramiento de la 594.166 Potal web - BID Calidad Educativa. [HO-T1198] UNICEF (5) Acceso a Educación Inclusiva y de UNICEF 3.700.000 UNICEF – Ficha Calidad (Niños, niñas y 1.587.591 Descriptiva adolescentes ingresan y completan la educación básica) Programa Mundial de Programa de Alimentación Escolar PMA 801.499 ND Cuadro SEDUC Alimentos [200240 Actividad 1] OEI Mejora de la calidad educativa en la OEI 197.265 población afrodescendiente de 197.265 Honduras TOTAL 82.287.184 (1) Presupuesto original EUR 14.000.000 (2) Presupuesto original EUR 6.155.500 Fuente: Información consolidada por Econometría con base en información suministrada por la SEDUC, fichas y reportes de entidades cooperantes y de la Banca Multilateral. Nota: Para el caso de USAID información base disponible en el portal de la entidad https://explorer.usaid.gov/country- detail.html#Honduras. (se extractó y consolidó información de recursos ejecutados anualmente –obligations- para actividades y proyectos del sector de educación en Honduras, durante el periodo 2003-2015. Finalmente, en el Cuadro 5.5 se presenta un resumen de ejecución consolidada de todo el Plan EFA, incluyendo la suma de los recursos ejecutados por el Gobierno de Honduras y que se encuentran reportados de manera oficial en el SIAFI (recursos internos y externos, Cuadro 5.3), así como de fuentes externas ejecutadas directamente por los financiadores y por fuera del sistema presupuestal del país (recursos externos, Cuadro 5.4). Se debe entonces aclarar que la suma de los valores totales que aparecen en los cuadros 5.3 y 5.4, lo cual correspondería finalmente al valor estimado del total de aportes externos al Plan EFA, no incluye recursos de contrapartida nacional al Fondo Común registrados en el SIAFI y que ascienden a US$ 22,04 millones. En este contexto, el gran total de aportes de fuentes externas e internas al Plan EFA asciende a US$ 355,18 millones para el periodo 2003-2015. Se debe tener presente que esta cifra considera recursos de crédito externo por valor de cerca de US$ 82,14 millones, así como de los US$ 22.04 millones ya indicados correspondientes a contrapartidas nacionales 109 al Fondo Común. Así las cosas, y si se hace referencia estrictamente a aportes de donación, el valor ascendería a US$ 251 millones (US$ 168,7 reportados a través del SIAFI y US$ 82,3 Página millones ejecutados directamente por los financiadores internacionales). Si se compara este Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 valor estimado de aportes de donación o cooperación internacional durante el periodo 2003-2015 con la expectativa que señalan los informes de cartera de la SEFIN de donaciones internacionales por US$ 367 millones para el Plan EFA, se tendría un porcentaje de ejecución efectiva de fondos del 68,4%. Cuadro 5.5 - Ejecución consolidada Plan EFA - (recursos ejecutados Gobierno Honduras + recursos ejecutados directamente financiadores) CONCEPTO FUENTE/SOPORTE 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Plan EFA SIAFI - Plan EFA - 3.553.378 16.041.856 1.865.976 11.893.818 20.570.657 19.464.708 reportado SEDUC Otros créditos externos y aportes SIAFI - otros aportes - - - 24.407.710 33.732.836 13.299.308 14.217.320 bilaterales SIAFI: vinculados Plan EFA SEDUC y FHIS Otros aportes USAID 6.526.487 1.800.169 416 2.668.742 2.750.024 8.174.965 4.803.768 ejecutados por Otros Cooperantes/ fuera presupuesto Financiadores (*) Honduras TOTAL 6.526.487 5.353.547 16.042.271 28.942.427 48.376.678 42.044.929 38.485.797 CONCEPTO FUENTE/SOPORTE 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAL Plan EFA reportado SIAFI - Plan EFA 3.090.744 2.174.560 4.375.540 10.060.788 8.186.442 7.793.893 109.072.360 SEDUC Otros créditos externos y aportes SIAFI - otros aportes 12.788.248 10.647.528 13.125.340 13.107.609 19.283.871 9.215.990 163.825.760 bilaterales SIAFI: vinculados Plan EFA SEDUC y FHIS Otros aportes USAID 5.802.490 9.404.545 4.658.724 12.720.454 9.415.691 9.365.141 78.091.615 ejecutados por Otros Cooperantes/ fuera presupuesto 4.195.778 Financiadores (*) Honduras TOTAL 21.681.482 22.226.633 22.159.603 35.888.851 36.886.005 26.375.024 355.185.514 (*) No se tiene el desglose de la ejecución anual- información no incluida en fichas suministradas por Cooperantes Fuente: Información consolidada por Econometría con base en reportes del SIAFI y reportes/documentos suministrados por cooperantes internacionales. En el caso de USAID la información se encuentra disponible en la página web El total de recursos, tanto internos como externos, vinculados directamente al Plan EFA representó en el período US$348,5 millones, 2,9% del total de los recursos ejecutados por el Gobierno de Honduras en Educación. 88. Cabe destacar que, sumando todos los recursos ejecutados por el Plan EFA durante el período 2003-2015 (tanto internos como externos, e incluyendo tanto préstamos como donaciones de los cooperantes), se alcanzó una 110 Página 88 Incluyendo los gastos ejecutados por el FHIS y por SOPTRAVI. Se utilizaron tasas de cambio lempiras/US% para cada año, según la información proporcionada por el Banco Central de Honduras. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 ejecución que equivale aproximadamente al monto originalmente estimado como brecha de financiamiento a ser cubierto por los cooperantes internacionales. 5.3 PROCESOS DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN Es claro que un Plan tan ambicioso como en el Plan EFA con un horizonte de 13 años, debía exigir una cuidadosa programación financiera, tanto desde el punto del objeto del gasto en sus diferentes componentes, como desde el punto de las fuentes, tanto internas como externas. Un elemento básico para una adecuada planificación en estos programas debe ser el contar con un adecuado sistema de presupuestación plurianual. El documento base de la estrategia del Plan EFA, que fue presentado a los organismos internacionales financiadores, mencionaba un costo total de la “Estrategia del Gobierno” para la educación básica primaria para el período 2003-2015 de US$ 4610 millones 89, de los cuales US$ 3818 millones (84%) provendrían de recursos internos, y US$ 732 millones (16%) de recursos externos, que a su vez se distribuirían en proyectos en ejecución (1,3%), alivio deuda externa (3,2% 9 asistencia reembolsable “normal” (2,8%), asistencia no reembolsable esperada (0,6%) y “adicionales por negociar bajo FTI-EFA (8%), que equivalía a la denominada “brecha financiera” por US$ 368 millones. No aparece en el documento una distribución más precisa de estos recursos proyectados por programa, ni un cronograma anual para la ejecución de recursos. Esta deficiencia se señaló también en un documento preparado por el gobierno de Honduras en el 2004 90. Entre las conclusiones de este documento se mencionaba que “un esquema de proyecciones que considere en forma coordinada las metas de la ERP y los lineamientos del Gran Diálogo Nacional sobre todos los niveles educativos es de vital importancia, ya que permite mejorar la planificación del sector. Trabajar en forma desarticulada dificulta llegar a conclusiones consistentes y planificar en forma integrada”. Señalaba por otra parte que el programa Todos con Educación, no comprendía “los componentes de infraestructura y salarios para los docentes que se necesitan en el futuro”. No existe evidencia de que estas deficiencias se hubieran resuelto posteriormente. En lugar de una programación plurianual, lo que se llevó a cabo en la práctica fue una programación anual, que se incorporaba en los ejercicios presupuestales, y en los correspondientes Planes Operativos Anuales (POA). Claramente, esto dificulta cualquier planeación de mediano y largo plazo. 111 Todos con educación Honduras, 2003-2015. FTI-EFA. Pag 35. Página 89 90 República de Honduras, Sector Educativo. Enfoque sectorial de largo plazo. 2004. Pag 34. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 ¿Con qué cifra comparar los US$ 4.610 millones señalados como “costo de la estrategia del gobierno “en el documento básico del plan citado anteriormente, para saber en qué medida correspondió con lo verdaderamente presupuestado y ejecutado? No puede ser el gasto total del sector educativo, que ascendió en el período a US$12.500 millones presupuestados 91 (y a US$ 12.050 ejecutados). Por otra parte, al tener en cuenta únicamente los montos incluidos dentro del plan EFA dentro de las cifras proporcionadas por la Secretaría de Educación, el monto presupuestado asciende a US 270 millones, y el ejecutado a US$109 millones 92. Por otra parte, según los cálculos registrados en la sección anterior, el monto total de recursos nacionales e internacionales vinculados al Plan, ejecutados tanto por dentro del sistema presupuestal oficial como fuera de él (es decir, recursos ejecutados directamente por los cooperantes) ascendió a US$348.5 millones No es posible por lo tanto establecer un punto de comparación válido entre los recursos calculados inicialmente y el nivel de gasto efectivamente realizado. La Evaluación de Medio Término realizada en el 2009 93 señalaba que el Gobierno de Honduras se quejaba de recibir una cantidad inferior a la proyectada, lo cual dificultaba el inicio de los procesos de adquisiciones de bienes y servicios. Por otra parte, los financiadores internacionales (más específicamente los socios del FC), manifestaban que si bien no todos estaban en posibilidad de hacer compromisos plurianuales 94, aun así, nunca faltaron fondos, y que los menores desembolsos se debieron a incumplimiento de las condiciones previas, a la ausencia de una programación financiera coherente y a la baja capacidad de absorción. En las entrevistas realizadas en el marco de esta evaluación continuaba esta mutua recriminación. Es claro que la predictibilidad en la disposición de recursos constituye uno de los puntos clave de la Declaración de París sobre efectividad de la ayuda 95. Pero, por otro lado, la ausencia de una programación plurianual impide que las demandas de recursos se traduzcan en solicitudes concretas de mediano plazo frente a los 91 Incluyendo la infraestructura educativa presupuestada en el FHIS y en SOPTRAVI. El dato en lempiras corrientes se pasó a dólares utilizando la tasa de cambio promedio de cada año, informada por el Banco Central de Honduras. 92Misma metodología de cálculo que para los recursos presupuestados. El tema de los bajos niveles de ejecución se tratará en las secciones siguientes. 93 EFA-ETI Fondo Común Honduras. Evaluación externa conjunta de medio término 2004-2008). Informe final, pag 27. . 94 De todas maneras, algunas entidades cooperantes sí firmaron compromisos financieros de mediano plazo. Ejemplo de ello, el gobierno francés firmó en el 2012 el documento “Contrat de désendettement et de developpement entre le gouvernement de la Republique Francaise et le Gouvernement de la Republique du Honduras”. . El gobierno de Suecia por su parte, firmó con el Banco Mundial un acuerdo de fondo de fideicomisio (trust fund) con el Banco Mundial por un monto de SEK 80 millones para el período 2005-2006, así como un compromiso con el gobierno de Honduras por SEK 60 millones. Estos recursos fueron canalizados a través del Fondo Común. El segundo acuerdo fue luego extendido hasta el 30 de junio de 2008, con un período de actividades hasta el 31 112 de diciembre de 2007. Ver: Evaluación de salida, evaluación de la cooperación de desarrollo entre Honduras y Suecia 2001-2010. Final report SIDA Review, 2010:24 pag 21. 95 Dice la Declaración en el punto 26: Los cooperantes se comprometen a proveer compromisos indicativos de ayuda en un marco plurianual y a desembolsar los recursos de manera oportuna y predecible de acuerdo a los cronogramas. Paris Declaration on Aid Página Effectiveness. Ownership, Harmonization, Alignment, Results and Mutual Accountability. Paris, febrero 28 marzo 2, 2005. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 cooperantes. Por otra parte, los bajos niveles de ejecución, aspecto que será analizado más adelante, hacen pensar que unos mayores niveles de desembolsos no se hubieran traducido necesariamente en mayores niveles de gasto efectivo. Uno de los instrumentos importante de planeación son los Planes Operativos Anuales (POAs) y los Planes de Anual de Compras y Contrataciones (PACC). En los POAs se presenta el resumen de las metas físicas para el logro de los objetivos y metas anuales del Plan, así como su expresión en términos de ejecución financiera. Los PACC contemplan la programación detallada de los procesos de contratación de los insumos a adquirir en la vigencia coherente con las metas físicas y recursos contemplados en el POA. La sobreestimación, tanto de recursos efectivamente disponibles, como de capacidad ejecutora de la SEDUC, hizo perder a estos instrumentos su utilidad como herramienta de planeación 96. Por otra parte, el que no se cumplan las fechas precisas de contratación y de pago termina afectando la efectividad del gasto. Como se señala en otra parte de este informe, muchos docentes se quejaron de que los textos llegaban tarde, con lo cual perdían muy buena parte de su utilidad. Del mismo modo se ha registrado como una de las debilidades de la planeación del Plan EFA la carencia de indicadores oficiales de seguimiento de las metas de resultados educativos que permitieran su correlación con la definición, ejecución y seguimiento de metas físicas y financieras. En el propio documento base del Plan EFA 97, se señalaba la existencia de inconsistencias de las estadísticas de la educación Básica, específicamente entre las cifras de matrícula y las tasas de repetición y deserción. En algunos momentos la falta de estadísticas confiables sobre el número de estudiantes efectivos en cada uno de los departamentos se tradujo en sobre-asignación de recursos hacia algunas zonas y posiblemente sub-asignación en otras 98. En un documento elaborado del BID de abril de 2016 99, se menciona cómo, en al año 2011, el censo educativo permitió la detección de 3448 maestros fantasmas, es decir, maestros que aparecían en las planillas de pago de la Secretaría de Educación, pero que no pertenecían a ningún centro educativo. Vale la pena mencionar que la mejora en el proceso estadístico adelantado por la Unidad de Planeación y Evaluación de la Gestión de la Secretaría de Educación (UPEG), permitirá una mejor relación entre 96 Por ejemplo, en el IAS del año 2005 (pag 6), se plantea que el POA de dicho año debió ser ajustado significativamente, porque “el presupuesto original fue formulado con base en las intenciones de donación manifestadas por los socios, pero en el transcurso del período el POA se ajustó porque los aportes de los gobiernos de Alemania por US$7 millones no se materializó y la del gobierno de Canadá por US$5 millones no se materializaron (sic)”. Por otra parte, el POA del año 2006, por factores asociados al 113 cambio de gobierno, fue aprobado tardíamente, por lo que su ejecución solo pudo empezar a mediados del tercer trimestre (IAS 2006, segundo semestre, pag XIV). 97 Todos con educación Honduras, 2003-2015. FTI-EFA. Pag 37. Página 98Entrevista con Orlando Betancourth, Director de la UPEG, 13 de Mayo de 2016. 99 BID. Departamento de Países de Centromérica, Méxio, Panamá y la República Dominicana (CID). La eficiencia del gasto público en educación y salud en Honduras, 2003-2013. Nota técnica No IDB-TN-976, pag 25 Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 necesidades, metas y asignación de recursos, aspecto importante en los procesos de programación y presupuestación. En general, es deseable una descentralización en las decisiones de gasto en la medida que las decisiones se tomen con participación directa de las localidades y de las comunidades beneficiadas. Ello supone, obviamente, un desarrollo de las capacidades locales. La descentralización del gasto en educación no es una idea que aparezca en las formulaciones iniciales del Plan EFA. Sin embargo, en el manual operativo de EFA, se incluyeron algunos aspectos dirigidos a facilitar la descentralización de algunos gastos, como la autorización para el funcionamiento de “Fondos Rotatorios” y “Cajas Chicas”, que podían ser utilizadas por los directores departamentales y distritales para pagar adquisiciones. Entre 2006 y 2009 se descentralizó la formulación presupuestal en las 18 direcciones departamentales. A partir de 2011, sin embargo, la situación fiscal obligó a revertir a un proceso de formulación presupuestal centralizada. Un esquema adecuado de descentralización deberá ser parte del desarrollo futuro de la educación en Honduras. 5.4 EJECUCIÓN FINANCIERA El esfuerzo real en términos de gasto en educación se debe medir por el presupuesto ejecutado (o devengado) 100, con relación a los recursos programados. En primer lugar, se hará el análisis de la ejecución de los Programas del Plan EFA según la fuente de financiación y posteriormente, según las metas establecidas en el Plan. Por las razones que se explican más adelante, estos dos análisis no se pudieron hacer con cifras compatibles entre ellas, lo cual no impide, de todas maneras, sacar unas conclusiones sobre los bajos niveles de ejecución. Valga la pena señalar que este análisis se realiza a partir de los fondos que efectivamente ingresaron a la SEFIN, y que están por lo tanto reportados en el SIAFI. Es precisamente con estos recursos que se presentan dificultades en la ejecución ligadas a aspectos institucionales o gerenciales de la administración pública hondureña. Obviamente, ese no es el caso de los recursos ejecutados directamente por las entidades cooperantes por fuera de los canales presupuestales oficiales, en la medida en que el objetivo de esta sección es evaluar la capacidad de ejecución financiera en educación del gobierno de Honduras y no la de los socios cooperantes del Plan. 114 Página 100 Se entiende por devengado cuando existe una obligación inmediata o diferida por la recepción de bienes y servicios o por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin contraprestación. Ver Manuel Cervantes &Asociados, S.C. Auditoría Plan EFA. 2010 pág. 10. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 5.6 - Presupuesto y Ejecución del Plan EFA por fuente de financiación (lempiras corrientes) PRESUPUESTO EJECUCIÓN CONTRA- CONTRA- FONDO APORTES CRÉDITO FONDO APORTES CRÉDITO PARTIDA TOTAL PARTIDA TOTAL COMÚN BILATERALES EXTERNO COMÚN BILATERALES EXTERNO EFA EFA 2003 - - - - - - - - - - 2004 4.012.698 - 252.795.500 83.777.412 340.585.610 1.169.811 - 54.625.206 9.627.478 65.422.495 2005 20.655.819 366.178.215 259.197.221 54.307.426 700.338.681 9.662.269 53.253.352 194.556.617 47.288.000 304.760.237 2006 31.207.219 310.387.196 41.819.534 - 383.413.948 12.194.419 21.336.903 1.973.034 - 35.504.356 2007 19.069.916 283.393.581 29.250.000 - 331.713.497 18.922.139 207.382.867 - - 226.305.006 2008 44.459.311 370.115.090 - - 414.574.401 44.459.311 346.997.890 - - 391.457.201 2009 51.531.824 400.031.000 - - 451.562.824 50.698.232 319.662.773 - - 370.361.005 2010 53.774.563 400.046.600 - - 453.821.163 53.774.563 5.032.640 - - 58.807.203 2011 40.925.119 526.190.599 - - 567.115.718 40.925.119 497.096 - - 41.422.215 2012 51.603.423 196.655.580 - - 248.259.003 51.283.383 34.643.157 - - 85.926.540 2013 35.314.912 521.997.521 - - 557.312.433 35.314.912 170.881.876 - - 206.196.788 2014 50.204.836 388.615.109 - - 438.819.945 50.204.836 122.813.569 - - 173.018.406 2015 69.657.529 329.453.939 - 399.111.468 69.657.529 102.578.132 - - 172.235.661 Fuente. Cifras proporcionadas por SEFIN, SIAFI. Cuadro 5.7 - Porcentajes de ejecución por fuente de financiación CONTRAPARTIDA EFA FONDO COMÚN APORTES BILATERALES CRÉDITO EXTERNO TOTAL 2004 29,2% 21,6% 11,5% 19,2% 2005 46,8% 14,5% 75,1% 87,1% 43,5% 2006 39,1% 6,9% 4,7% 9,3% 2007 99,2% 73,2% 0,0% 68,2% 2008 100,0% 93,8% 94,4% 2009 98,4% 79,9% 82,0% 2010 100,0% 1,3% 13,0% 2011 100,0% 0,1% 7,3% 2012 99,4% 17,6% 34,6% 2013 100,0% 32,7% 37,0% 2014 100,0% 31,6% 39,4% 2015 100,0% 31,1% 43,2% Fuente: Calculado a partir de cifras SEFIN-SIAFI El Cuadro 5.6 registra el presupuesto vigente (inicial más incorporaciones presupuestales realizadas durante el período) según cada una de las fuentes de financiación del Plan, así como los montos ejecutados. El cuadro 5.7 muestra los porcentajes de ejecución calculados a partir de las cifras del cuadro 5.6. Se aprecia que mientras que los fondos de la contrapartida nacional asignados especialmente a pago de capacitadores para los Centros de Educación Pre básica, los recursos de los aportantes al Fondo Común se ejecutaron en 115 promedio en un 35%, los aportes bilaterales de apoyo presupuestal (por fuera del Fondo Común) en un 25%, y los correspondientes a crédito externo en un 50%. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Se hizo un esfuerzo por hacer un análisis de la ejecución presupuestaria según las metas del Plan coherente con la información por fuentes. Desafortunadamente, el SIAFI de la SEFIN no contempla un identificador de los gastos que permita clasificación por las metas del Plan EFA. Fue necesario por lo tanto basarnos en los datos internos procesados por la SEDUC, que, en primer lugar, no registran los montos presupuestados, sino los programados 101 por dicha Secretaría. Por otro lado, los totales de ejecución de la SEDUC, por metas del plan, no coinciden con los datos de ejecución del SIAFI. El cuadro 5.8 presenta las diferencias entre los dos sistemas. En algunos años, esas diferencias pueden ser sustanciales. Cabe señalar que los datos oficiales que se registran en la contabilidad pública son los derivados del Sistema SIAFI. Los informes de la SEDUC tienen como propósito cumplir con los requerimientos de información de los cooperantes. No es posible un sistema de equivalencias entre los dos sistemas de información. Cuadro 5.8 - Cifras financieras Plan EFA comparación entre las informaciones SEFIN SIAFI y la Secretaría de Educación AÑO SISTEMA SEFIN SIAFI SISTEMA SEDUC PRESUPUESTADO EJECUTADO PROGRAMADO EJECUTADO 2003 - - 96.163.650 3.762.566 2004 340.585.610 65.422.495 274.751.768 71.793.319 2005 700.338.681 304.760.237 88.973.943 306.129.798 2006 383.413.948 35.504.356 382.206.730 41.506.048 2007 331.713.497 226.305.006 447.819.533 235.037.788 2008 414.574.401 391.457.201 640.632.700 440.406.676 2009 451.562.824 370.361.005 439.906.665 371.618.264 2010 453.821.163 58.807.203 453.821.163 44.248.847 2011 567.115.718 41.422.215 567.115.718 62.526.455 2012 248.259.003 85.926.540 250.098.633 86.130.241 2013 557.312.433 206.196.788 575.862.503 197.502.295 2014 438.819.945 173.018.406 528.417.233 163.226.251 2015 399.111.468 172.235.661 389.221.827 162.346.020 Fuente SEFIN SIAFI y Secretaría de Educación Cuadro 5.9 - Porcentajes de ejecución por cada uno de los Programas Estratégicos del Plan EFA* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Eficiencia a la Educación Básica 19,5% 4,6% 419,2% 5,1% 58,6% 97,2% 18,3% Recurso Docente con Calidad y Eficiencia 0,5% 30,8% 296,5% 17,4% 75,8% 45,9% 275,5% 116 Página 101Se entiende por programados los que son resultantes de una aspiración inicial de los órganos ejecutores, antes de que el ejercicio de consolidación de la Secretaría de Finanzas establezca los límites presupuestales acordes con las disponibilidades de recursos. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fortalecimiento a la Educación Prebásica 0,0% 0,2% 214,9% 15,2% 43,3% 58,7% 51,2% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 0,0% 0,0% 106,1% 1,4% 50,2% 28,5% 65,9% Redes Educativas 0,1% 52,1% 106,6% 8,7% 34,6% 19,9% 50,9% Coordinación y Conducción 20,6% 42,9% 1280,5% 12,7% 30,8% 73,3% 87,7% Otros 102,8% 49,3% 89,04% Total 3,9% 26,1% 344,1% 10,9% 52,5% 68,7% 84,5% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Eficiencia a la Educación Básica 0,8% 0,2% 19,4% 34,4% 19,5% 31,2% Recurso docente Con calidad y Eficiencia 0,1% 0,0% Fortalecimiento a la Educación Prebásica 25,9% 59,7% 96,0% 34,4% 86,3% 97,6% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 1,2% 0,7% 75,3% Redes Educativas 0,3% 0,0% Coordinación y Conducción 24,8% 21,9% 34,6% 31,1% 30,3% 47,0% Otros Total 9,8% 11,0% 34,4% 34,3% 30,9% 41,7% *Relación entre ejecutado vs programado Fuente: Elaborado según datos proporcionados por la Secretaría de Educación Aun reconociendo las limitaciones de esta información, es posible obtener a partir de allí una idea tanto sobre el peso de los distintos componentes del plan en la distribución general de los recursos, como sobre su evolución en el tiempo. El cuadro 5.9 muestra los porcentajes de ejecución (relación entre recursos ejecutados vs programados), por cada una de las metas del Plan y para el total de recursos contabilizados dentro del Plan EFA. Llama la atención el indicador excepcional del año 2005. Es posible que se hayan ejecutado recursos de años anteriores, aun cuando en el renglón de coordinación y conducción (es decir, administración del programa) aparece un monto de ejecución 13 veces superior al programado 102. En general, se aprecia un gradual incremento en la ejecución hasta el año 2009, cuando llegó al 84,9%. Es posible pensar que esta situación se derive de la necesaria curva de aprendizaje por parte de los organismos ejecutores, aun cuando vale la pena mencionar que fue precisamente en 2009 cuando una auditoría privada y posteriormente el Tribunal Superior de cuentas, encontró que se había incurrido en gastos no autorizados por parte del Fondo Común, tema que se trata más adelante. No es por lo tanto descartable la hipótesis de que por lo menos una parte del alto indicador de ejecución estuviera asociado a una baja ortodoxia en la administración de recursos. 117 Página 102 La evaluación de medio término atribuye el alto índice de ejecución a la coyuntura política, dado que año 2005 fue año de campaña electoral. Ver Evaluación de medio término pag 28. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 5.10 - Distribución porcentual del Plan EFA por Programas 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Eficiencia a la Educación Básica 42,2% 8,2% 62,8% 11,9% 26,1% 49,5% 9,1% Recurso Docente con Calidad y Eficiencia 1,1% 4,1% 11,0% 16,2% 33,4% 21,9% 61,1% Fortalecimiento a la Educación Prebásica 0,0% 0,0% 7,6% 23,3% 13,5% 12,4% 10,6% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 5,1% 1,5% 3,4% Redes Educativas 1,0% 75,0% 6,0% 1,5% 3,0% 1,2% 2,9% Coordinación y Conducción 55,7% 9,4% 12,4% 41,2% 14,5% 10,7% 12,8% Otros 0,0% 3,2% 0,3% 4,6% 4,4% 2,8% 0,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Eficiencia a la Educación Básica 3,5% 0,7% 38,4% 82,1% 51,5% 61,8% Recurso docente Con calidad y Eficiencia 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Fortalecimiento a la Educación Prebásica 50,5% 76,1% 45,4% 15,7% 47,0% 35,9% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 0,6% 0,3% 1,1% 0,0% 0,0% 0,0% Redes Educativas 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Coordinación y Conducción 33,0% 21,2% 14,9% 2,2% 1,4% 2,3% Otros 12,2% 1,8% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por la Secretaría de Educación. El cuadro 5.10 registra la distribución porcentual del gasto por año, entre cada uno de los Programas Estratégicos. En el año 2004, el 75% de los recursos se orientan hacia el componente “redes educativas”, año en que el que se ejecuta el 61% de los recursos asociados a esta meta. Por otra parte, en el año 2009, el 61,2% del monto ejecutado se orientó hacia “Recurso Docente con Calidad y Eficiencia”, debido, según el Informe de Avance Anual de dicho año 103 a que a dicho programa se imputaron la adquisición de los libros de texto en Lenguaje y cuadernos de trabajo de Matemáticas, compromiso que había quedado pendiente del año anterior, y al desarrollo de varios programas de diplomados dirigidos a los docentes. El cuadro 5.11 muestra el gasto en valores reales (lempiras constantes de 2010) por año, para cada uno de los Programas Estratégicos del Plan y para el total del período analizado. Los recursos asociados a la meta “Eficiencia de la Educación Básica absorbieron el 40,2% de los recursos, seguidos de “Recursos Docentes con Calidad y Eficiencia” (21,2%) y Fortalecimiento de la Educación Pre-básica (17,8%). Vale la pena señalar que la coordinación y ejecución, es decir, los gastos asociados con la administración del programa, 118 Página 103 Plan EFA. Informe de avance anual, 2009 pag 7. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 terminaron absorbiendo un 11,8% de los recursos, monto que no dudamos en calificar de alto (figura 5.7). En este indicador incide algo el comportamiento de los años 2010 y 2011, en los cuales la ausencia de desembolsos internacionales con motivo de la crisis política hizo depender al programa exclusivamente de los recursos nacionales. 104 El cuadro 5.12 muestra, en fin, la ejecución de cada uno de los Programas Estratégicos a través del tiempo. Vale la pena insistir en que el 61% del gasto total en el proyecto Redes Educativas fue ejecutado en el 2004, y el 100% entre 2004 y 2009. A partir del 2010 no fueron asignados recursos a este programa. El grueso del Programa Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe fue ejecutado entre 2007 y 2009. A partir de allí la ejecución ha sido insignificante. Tampoco se han ejecutado recursos del Programa Educación Docente con Calidad y Eficiencia a partir del año 2010. 119 Página 104 Informes de avance semestral de 2010 y 2011. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 5.11 - Ejecución de cada uno de los programas estratégicos (Lempiras constantes de 2010) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Eficiencia a la Educación Básica 2.596.401 8.900.537 267.166.880 6.496.983 75.452.334 240.826.824 35.512.095 Recurso Docente con Calidad y 64.568 4.470.279 46.622.437 8.843.219 96.485.561 106.441.095 237.890.857 Eficiencia Fortalecimiento a la Educación - 53.212 32.255.874 12.749.189 38.981.692 60.388.606 41.347.477 Pre-básica Educación Especial y Educación - - 186.077 702.974 14.892.714 7.356.951 13.348.502 Intercultural Bilingüe Redes Educativas 63.798 81.416.798 25.332.520 837.170 8.699.750 5.665.825 11.352.548 Coordinación y Conducción 3.424.247 10.175.884 52.610.388 22.487.321 41.910.934 52.027.202 49.634.887 Otros - 3.506.928 1.111.601 2.498.433 12.788.627 13.725.887 - Total 6.149.015 108.523.638 425.285.777 54.615.288 289.211.612 486.432.391 389.086.366 DISTRIBUCIÓ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAL N PORCENTUAL Eficiencia a la Educación Básica 1.546.739 414.217 29.468.718 137.262.295 67.028.227 77.634.488 950.306.738 40,2% Recurso Docente con Calidad y 113.735 - - - - - 500.931.752 21,2% Eficiencia Fortalecimiento a la Educación 22.326.520 44.556.802 34.813.036 26.278.618 61.251.962 45.025.923 420.028.911 17,8% Pre-básica Educación Especial y Educación 244.491 164.380 879.501 - - - 37.775.591 1,6% Intercultural Bilingüe Redes Educativas 54.658 - - - - - 133.423.067 5,6% Coordinación y Conducción 14.585.089 12.390.140 11.451.557 3.682.042 1.821.220 2.892.879 279.093.791 11,8% Otros 5.377.615 1.040.515 77.029 - 118.881 - 40.245.515 1,7% Total 44.248.847 58.566.055 76.689.840 167.222.955 130.220.290 125.553.290 2.361.805.365 100,0% Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por la Secretaría de Educación. 120 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 5.12 - Ejecución a través del período de cada uno de los programas estratégicos (lempiras constantes de 2010) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total Eficiencia a la Educación Básica 0,3% 0,9% 28,1% 0,7% 7,9% 25,3% 3,7% 0,2% 0,0% 3,1% 14,4% 7,1% 8,2% 100,0% Recurso Docente con Calidad y Eficiencia 0,0% 0,9% 9,3% 1,8% 19,3% 21,2% 47,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% Fortalecimiento a la Educación Pre-básica 0,0% 0,0% 7,7% 3,0% 9,3% 14,4% 9,8% 5,3% 10,6% 8,3% 6,3% 14,6% 10,7% 100,0% Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe 0,0% 0,0% 0,5% 1,9% 39,4% 19,5% 35,3% 0,6% 0,4% 2,3% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% Redes Educativas 0,0% 61,0% 19,0% 0,6% 6,5% 4,2% 8,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% Coordinación y Conducción 1,2% 3,6% 18,9% 8,1% 15,0% 18,6% 17,8% 5,2% 4,4% 4,1% 1,3% 0,7% 1,0% 100,0% Otros 0,0% 8,7% 2,8% 6,2% 31,8% 34,1% 0,0% 13,4% 2,6% 0,2% 0,0% 0,3% 0,0% 100,0% Total 0,3% 4,6% 18,0% 2,3% 12,2% 20,6% 16,5% 1,9% 2,5% 3,2% 7,1% 5,5% 5,3% 100,0% Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por la Secretaría de Educación 121 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Figura 5.7 - Distribución porcentual de los recursos del Plan EFA por Programas Estratégicos - (Calculado en lempiras constantes de 2010) 1,7% 11,8% 5,6% 1,6% 40,2% 17,8% 21,2% Eficiencia a la Educación Basica Recurso docente Con calidad y Eficiencia Fortalecimiento a la Educación Prebásica Educación Especial y Educación Intercultural Bilingüe Redes Educativas Coordinación y Conducción Otros Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por la Secretaría de Educación Entre los factores determinantes de la baja capacidad de ejecución de los recursos del Plan EFA, el análisis realizado hasta ahora permite destacar lo siguiente: • Debilidades en los procesos de planeación presupuestaria: Las debilidades de los procesos de planeación presupuestaria fueron señaladas en la sección anterior. En caso concreto de la incorporación presupuestaria de los fondos externos, el hecho que éstos se realizaran en muchos casos cuando habían transcurrido varios meses de la vigencia fiscal limitaba la posibilidad de comprometer los recursos siguiendo con los trámites legales exigidos. Por otra parte, los recursos sobrantes de una vigencia fiscal, cuando se trata de fondos provenientes de la cooperación internacional 105 deben ser objeto también de una incorporación presupuestal”, proceso que puede tomarse un tiempo considerable. • Inestabilidad en el personal de la Secretaría de Educación. Como lo señaló en su 122 momento la evaluación de salida de la Cooperación Sueca 106 , los cambios de gobierno y la correspondiente rotación del personal técnico influyeron en los resultados del Plan. Un caso emblemático lo constituye el desmantelamiento de la Página unidad de adquisiciones de la SEDUC llevado a cabo en el 2006, que llevó a que se 105 Si son recursos ordinarios de presupuesto deben reintegrarse a la Tesorería Nacional, y no opera la figura de la incorporación. 106 Evaluación de salida: Evaluación de la Cooperación de Desarrollo entre Honduras y Suecia, 2001-2010. Final Report, pag 41. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 perdiera la capacitación de estos funcionarios que había sido financiada por la cooperación canadiense. 107 • Complejidad de normas de contratación. Se ha señalado a la complejidad de las normas aplicables a la contratación pública existentes en Honduras como responsables también de la baja ejecución 108. Pero también, durante los primeros años del Plan, se les hacía una imputación semejante a los procedimientos contemplados en el memorando fiduciario y en el manual operativo. Se mencionaba en un documento de análisis que el primero “contenía muchas condiciones que debían ser llenadas antes de que se pudiera desembolsar cualquier contribución. Ese texto estaba a su vez acompañado de un manual de 200 páginas que contenía requerimientos muy específicos para la administración financiera del fondo. Esos requerimientos están en contradicción con las leyes nacionales, y contradicen la idea de la alineación con los sistemas nacionales” 109 . A partir del año 2011, los procedimientos contemplados en el Manual Operativo Original fueron reemplazados, y en su lugar se pasó a exigir el cumplimiento de las normas nacionales de contratación. Algunos de los funcionarios entrevistados de la SEDUC manifestaron que estos procedimientos nacionales (según ellos más complicados o menos flexibles) explican también los bajos niveles de ejecución. Sin embargo, la existencia de otros factores institucionales y de gestión del recurso humano (ver más adelante) impiden concluir categóricamente que otro sistema de adquisiciones hubiera sido más eficaz. Esto indica que el principal cuello de botella podría estar en la falta de capacidad para una gestión más ágil de las adquisiciones, bien sea con Normas Nacionales o Internacionales. De todas maneras, continúa la polémica sobre qué tipo de normatividad aplicar, si la del país receptor o la de la entidad otorgante. Es bueno tener en cuenta que el artículo 1 de la Ley de Contratación del Estado (LCE, 2001), establece claramente que, “en la medida en que las disposiciones de un tratado o convenio internacional del que el Estado sea parte o de un convenio suscrito con organismos de financiamiento externo establezcan regulaciones diferentes, prevalecerán éstas últimas; en todos los demás aspectos en que no exista contradicción, la contratación 123 se regirá por la presente Ley”. Página 107 Entrevista José Anaín Romero, consultor, 11 de Mayo de 2015. 108 Entrevista a José Miguel Pérez, Asesor en temas administrativos y de cooperación de la Secretaría de Educación. 11 de mayo de 2016. 109 International Institut of Social Studies. Informe país-Honduras 2007. Cooperación Internacional y ejecución nacional: ¿importa la calidad? (Evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina, pag 23. Citado por Opazo, op cit pag 18. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Queda claro entonces que tanto el gobierno como los cooperantes internacionales tienen la opción de discutir y ponerse de acuerdo sobre el tipo de normatividad aplicable para las adquisiciones y contrataciones. Si se encuentra, por ejemplo, que la normatividad nacional es demasiado restrictiva, pueden definir unos procedimientos alternos más ágiles. El hecho que la Declaración de París privilegie las normativas nacionales no debería ser un obstáculo para aplicar, si así se requiere, procedimientos alternativos más ágiles, si se concluye en su conveniencia. En el caso de Honduras, la propia Ley permite esa excepción, por lo que, en sentido estricto, no se estaría yendo contra la Ley al utilizar esos procedimientos alternativos. • Deficiencias en la capacidad de gestión de la SEDUC. Así como algunos funcionarios señalaban que la responsabilidad de las demoras en la contratación obedece a la complejidad de las normas, otros no dudaron en afirmar que el problema más bien radica en la lentitud con que actúan algunas áreas que se toman más tiempo del razonable para el adelanto de sus tareas, posiblemente por falta de capacidad operativa o por débiles mecanismos de control de gestión 110. Aun dentro del marco de la Ley de contratación existente, es posible, por vía ejecutiva, la simplificación de algunos procesos. Los umbrales de gasto que señalan los montos a partir de los cuales deben operar los diversos instrumentos de contratación, como licitación pública, licitación privada, concurso público, concurso privado y contratación directa, se establecen anualmente en las disposiciones generales del presupuesto (art 3.8 ley de contratación). En la discusión previa para la fijación de estos umbrales pueden intervenir las entidades públicas. Según el testimonio de los funcionarios de la Secretaría de Finanzas (SEFIN), no se ha recibido comentario sobre estos umbrales por parte de la Secretaría de Educación, pese a que algunos funcionarios de la misma calificaron los montos establecidos como demasiado pequeños. • Trámite de exoneración del Impuesto Sobre Ventas (ISV): Un procedimiento que ha tenido importantes consecuencias en la ejecución de los proyectos tiene que ver con el trámite de exoneración del ISV. Como es normal, los cooperantes no esperan que sus recursos sean destinados a pagar este tipo de impuestos, por cuanto las 124 normas legales contemplan, en la gran mayoría de países receptores, exención a los impuestos indirectos en las adquisiciones financiadas con estos recursos. Ello quedó Página consignado en el Memorando de Entendimiento Inicial, que estableció (Sección 110 Entrevista con Saúl Morales, Director de la Unidad de Adquisiciones, Mayo 13 de 2016. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 2.06) que las contribuciones de los participantes en el Fondo Común no podrían utilizarse para pagar impuestos a las importaciones o impuestos domésticos directa o indirectamente al Gobierno de Honduras. Como consecuencia, todos los años deben expedirse una resolución que certifique la exoneración, resolución aplicable únicamente durante el año fiscal. En el momento que los consultores entrevistamos al Director de Adquisiciones de la SEDUC, la resolución correspondiente al año 2015 no se había producido, con la consecuencia que no se había podido autorizar ningún pago correspondiente a la vigencia fiscal 111, con las consecuencias negativas sobre los proveedores que ya habían entregado bienes y servicios, como en el caso de los textos escolares. De la misma manera, el informe de auditoría externa realizado para el año 2009, señalaba que la SEDUC no obtuvo dicho beneficio. Adicionalmente mencionaba que “la administración no tiene cuantificado el monto de impuesto pagado, y no es práctico cuantificar dicho valor” 112. Sería conveniente que el Gobierno de Honduras considerara seriamente un cambio en esta disposición legal, que afecta de manera sustancial la acción de la cooperación internacional. Una resolución de vigencia abierta orientada a las adquisiciones realizadas con fondos internacionales de cooperación gubernamental y de crédito multilateral debería poder ser suficiente. Otra opción, en consonancia con la Declaración de Addis Abbeba sobre financiamiento del desarrollo sería que los financiadores no exijan exenciones a los bienes y servicios entregados en la ayuda a los gobiernos, y se renuncie a reintegros por impuestos al valor agregado y a las importaciones. Esta opción, sin embargo, sería difícil de justificar cuando se trate de donaciones. • Deficiencias en los sistemas de gestión de personal. La SEDUC adolece de muchas de las falencias relacionadas con la administración de personal en el sector público latinoamericano. Como ejemplo de ello, la evaluación del desempeño del personal, si bien se realiza, no tiene ninguna consecuencia sobre el futuro de la carrera del funcionario evaluado. En general la Subdirección de Talento Humano de la entidad se dedica casi completamente al personal docente nacional, dejando de lado los aspectos de gestión humana relacionadas con el personal propio de la Secretaría. El hecho que un trámite se demore varias semanas en el escritorio de un funcionario, como se nos comentó sucede en ocasiones, debería poder evitarse con sistemas 125 modernos de gestión documental, que no están disponibles hoy en la SEDUC. Por otra parte, un adecuado sistema de evaluación del desempeño debería desincentivar Página este tipo de práctica. 111 Entrevista con Saúl Morales, Director de la Unidad de Adquisiciones, Mayo 13 de 2016. 112 Manuel Cervantes & Asociados S.C. Dictamen de los auditores independientes sobre el estado de fuentes y usos de fondos e inversiones acumuladas. 2010, pag 2. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 5.5 TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y AUDITORÍA El Plan EFA ha contado con mecanismos de seguimiento y retroalimentación directa con los cooperantes, como es el caso de las denominadas Revisiones Conjuntas. Tras la aprobación en 2002 del Plan EFA – FTI Honduras, 2003-2015 (EFA, 2003–2015.), se han llevado a cabo 10 Revisiones Conjuntas que tenían como propósito monitorear periódicamente los avances y retos en el logro de las Metas del Plan EFA, con participación del Gobierno de Honduras, la cooperación internacional y miembros de la sociedad civil. Los informes correspondientes se encuentran en el Anexo 8. Estas revisiones conjuntas identificaron necesidades de fortalecimiento en materia de gestión financiera. Entre las recomendaciones formuladas en este marco se encuentran las de mejorar la coordinación institucional entre la SEDUC y la SEFIN, así mismo, el fortalecimiento de capacidades y competencias de gestión financiera de la SEDUC (IX Revisión Conjunta), mejoramiento de informes de gestión financiera, de auditoría financiera y cumplimiento legal (X Revisión) y la elaboración de un Plan gradual de descentralización del Plan con recursos financieros de las municipalidades (VII Revisión). De hecho, se debe resaltar que los resultados y recomendaciones de la Evaluación de Término Medio en materia financiera (2009), fueron insumo para la VIII Revisión Conjunta. En el Informe de la X Revisión Conjunta se estableció un conjunto de retos para mejorar la gestión financiera del Plan EFA en el 2016, que incluyen el establecimiento armonizado de un calendario de desembolsos del Fondo Común para mejorar o compatibilizar mejor los procesos administrativos asociados con las actividades a ser ejecutadas, la elaboración de un Manual Didáctico de Auditoria, Transparencia y Rendición de Cuentas con especial énfasis en procedimientos y métodos de contrataciones y adquisiciones, y el diseño de una nueva programación financiera plurianual de fondos nacionales y de cooperación externa. Por otra parte, tanto las auditorías externas realizadas con firmas especializadas como las efectuadas por el Tribunal Superior de Cuentas, pusieron en su momento de presente debilidades y fallas técnicas serias en los procesos de control interno de la SEDUC. La primera auditoría, realizada por Ernst & Young, corresponde al período comprendido entre el 1 de enero de 2004 y el 30 de junio de 2005. No encuentra evidencias sobre aplicación indebida de fondos, pero sí de fallas en los procesos internos, especialmente ausencia de documentos soportes para algunas transacciones. No existía en el momento del cierre de esta auditoría un sistema contable propiamente dicho. Las transacciones de 126 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 ingresos y egresos se registraban simplemente en una hoja electrónica de Excel 113. Por otra parte, a partir de los hallazgos de control interno, se puede afirmar que no existía en esa fecha un sistema de control interno propiamente dicho 114. Como lo señalan los funcionarios y consultores de la Unidad de Apoyo al Programa de Cooperación Canadiense de Hondura (UAP, 2016)), 115 la mayoría de auditorías fueron pobres y sin resultados que ayudasen a los miembros del Fondo Común a tomar decisiones. Como se registra en la evaluación de medio término 116, la calidad del informe de auditoría externa 2007 no fue satisfactoria para los socios del Fondo Común. La licitación de la auditoria para el 2008, en la que concursaron agencias de los países cooperantes, despertó poco interés de las firmas nacionales, fenómeno que coincidió con informaciones de la prensa sobre prácticas poco transparentes en la gestión de recursos. La evaluación de medio término también señaló que una auditoria de adquisiciones a finales de 2007 encontró que la Unidad de Adquisiciones del Plan EFA no contaba con un sistema de costos, ni mantenía una base de datos que relacionara los costos de bienes y servicios. No era posible verificar por lo tanto que los costos indicados en los POA fueran acertados, pese a la exigencia, contemplada en el Manual Operativo, de que existiera y se utilizara un registro de precios unitarios. La auditoría realizada por la firma Cervantes y Asociados, correspondientes a los años 2008 y 2009 estableció que se habían presentados gastos no autorizados por los aportantes al Fondo Común por 22 millones de lempiras. Obviamente, esta situación generó la protesta de los cooperantes, quienes solicitaron, además de una auditoría forense por parte del Tribunal Superior de Cuentas (TSC), el reintegro por parte del Gobierno de Honduras de estos recursos al FC. Atendiendo la solicitud de los cooperantes, y habiendo recibido un apoyo financiero de ellos, el TSC acometió una auditoría integral por los años 2006-2010. Esta auditoría encontró algunas situaciones que incidieron negativamente en la ejecución y en el alcance 127 del trabajo auditor, y que no permitieron efectuar otros procedimientos para su verificación. Entre estas situaciones se destacan las siguientes, comunicadas en su reporte del 2012:117 Página 113 Secretaría de Educación, Ernst & Young. Estados Financieros Fondo Común, 2005. Pag 9. Esta situación se mantenía al finalizar el año 2009, como lo señala el informe realizado por la firma 114 Ibidem pag 10. 115 Entrevista realizada el 12 de Mayo de 2016. 116 Evaluación de medio término. Informe final pag 37 117 Tribunal Superior de Cuentas, Departamento de Auditoría Sector Social (DASS). Auditoría Financiera y de Cumplimiento Legal practicada al Plan de Educación para todos (EFA). Secretaria de Educación, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2006 al 31 de Diciembre de 2010. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 • La Coordinación del Plan EFA no contaba con la documentación soporte correspondiente a la ejecución administrativa-financiera de las transferencias y donaciones a asociaciones civiles sin fines de lucro (Entidades Certificadas) así como la información concerniente a los responsables de estas instituciones, resultado de esto no se alcanzó verificar el soporte de las operaciones del Proyecto Mejorando el Impacto al Desempeño Estudiantil de Honduras (MIDEH/ AIR). • La SEDUC y la Coordinación del Plan no proporcionaron toda la documentación e información solicitada en tiempo ni forma correspondiente a los funcionarios principales, empleados y funcionarios que intervinieron en el proceso administrativo-financiero y de distribución de textos y paquetes metodológicos, lo que incidió negativamente en la ejecución del trabajo de auditoría e impidió que se corroborara con los beneficiarios la veracidad de cada una de las entregas, asimismo que no se pudieran solicitar las aclaraciones correspondientes a los Coordinadores y Subcoordinadores del Plan EFA y la SEDUC que fungieron durante el período sujeto a revisión. • El Plan EFA no cuenta con todo el soporte documental original de las operaciones administrativas financieras, ni con un inventario de los documentos existentes y el archivo de este, se encontró en desorden lo que impidió la búsqueda y remisión de todo el soporte solicitado por la comisión de auditoría en tiempo. El TSC consideró entre otras como deficiencias significativas de Control Interno: (i) la Sub Coordinación del Plan EFA encargada de la administración del recurso humano no cuenta con manuales, (ii) la institución no realiza evaluación de personal, (iii) no se realiza rotación de personal, (iv) los empleados de la institución no portan el carnet que los identifica como empleados de la misma, (v) la coordinación no cuenta con un reglamento de compras, (vi) se efectuaron gastos por actividades que no figuran en el POA ni en la memoria de cálculo, (vii) se desconoce qué actividad del POA el Plan EFA imputó para realizar algunas compras con recursos propios y fondos nacionales, (viii) algunas actas de recepción de materiales y suministros no cuentan con el sello de recibido, (ix) no existe un control para realizar las entregas de textos o materiales y (x) no se efectúan conciliaciones entre los documentos origen del gasto y los registros contables. Por otra parte, esta auditoria encontró que los montos de gastos no elegibles ascendían realmente a 38,6 millones de Lempiras. Como ya la SEDUC había reintegrado los 22 millones iniciales, la diferencia, 16,6 millones, quedó en un primer momento en situación 128 de stand-by, como obligación del Gobierno con el Fondo Común. Posteriormente, los socios del Fondo Común aceptaron no cobrar esa suma adicional en atención a que la Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 SEDUC cumplió con las condiciones relacionadas con las mejoras en los sistemas de control interno. Las auditorías posteriores han registrado avances en los sistemas de control interno. Por ejemplo, la auditoría del año 2013 118 , estableció un cumplimiento casi total de las recomendaciones hechas por varios informes del Tribunal Superior de Cuentas 5.5.1 Comentarios Generales sobre las Auditorías Atendiendo las recomendaciones de la Declaración de París, sobre el desarrollo de las capacidades locales, lo deseable sería que el proceso de auditoría sea realizado por la institución local definida legalmente para la realización de auditorías en el sector público: el TSC. No excluye esta situación la realización de auditorías privadas, realizadas por firmas de prestigio, tanto nacionales como extranjeras. Sin embargo, los cooperantes se quejan de la oportunidad de la actuación del TSC. Estas demoras tienen como consecuencias en primer lugar, que los problemas detectados tardan en solucionarse. En segundo lugar, dificultan el desarrollo de las consecuencias administrativas, fiscales o eventualmente penales que surjan a partir de los hallazgos. De acuerdo con la norma, estas consecuencias no se pueden derivar simplemente a partir de auditorías privadas. Como se mencionaba más arriba, los cooperantes solicitaron al TSC la realización de una auditoría forense, que pudiera establecer los verdaderos beneficiarios de los fondos aplicados a gastos no elegibles. El TSC respondió que ello exigiría la realización de una auditoria completa por los años 2006 a 2010, auditoría a la que se hizo referencia más arriba. Con relación a estas situaciones, sería conveniente que el TSC aligere sus procesos, especialmente los que tienen que ver con la firma de los informes, que según algunos de los casos relacionados con los informes EFA puede tardar algunos años. Por ejemplo, hasta el momento, según entendemos, no existe ninguna sanción fiscal por los hallazgos relacionados con los gastos no elegibles realizados en el 2008 y el 2009. 129 Los convenios que se establezcan hacia el futuro entre las agencias cooperantes y el TSC, de continuarse con este esquema, deberían contemplar fechas precisas para la entrega de Página los informes. No puede aceptarse como razón para la demora la poca colaboración de la 118 Coca Luque Asociados, 2015. Auditoría financiera y de adquisiciones de los recursos del Fondo Común y Fondos Nacionales administrados por la Secretaría de Educación, pag 37. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 entidad auditada, como se manifestó en la entrevista que el equipo consultor tuvo con funcionarios del TSC. 119 Si no se encuentra o no se proporciona información, debería dejarse constancia de ello en el informe (como el Tribunal lo hizo en su informe del 2006- 2010, como se señaló más arriba), con las consecuencias administrativas y fiscales que de allí se deriven. Por otra parte, de las auditorías privadas también pueden derivarse consecuencias. Si aparecen hallazgos que lo justifiquen, la entidad afectada puede denunciar los hechos a las autoridades fiscales, administrativas o penales, según sea el caso. El TSC dispone de un área de investigaciones frente a las cuales puede presentar denuncias cualquier entidad que tenga indicios de comportamientos indebidos, y en principio, ello no debería traducirse en la exigencia de una auditoría integral por parte del mismo tribunal, auditoría que puede tomar un tiempo considerable desde que se programa hasta que se firma el informe final. 5.5.2 Las pre-interventorías Un mecanismo adicional de control y de apoyo, que no ha sido suficientemente utilizado, consiste en el sistema de pre-interventoría institucional financiera, que la realiza un funcionario delegado por la SEFIN. Este funcionario puede ayudar en la orientación y capacitación de la entidad ejecutora. A su vez, debería comprender bien los procesos internos de ella, así como sus compromisos contractuales. Si se establece que el pre- interventor debe vigilar tanto la legalidad de los gastos como su conformidad con los convenios internacionales que obliguen a la entidad, situaciones como las desafortunadas adquisiciones del 2008 y 2009 hubieran podido evitarse. 5.6 CONCLUSIONES DE LA EJECUCIÓN FINANCIERA Y LECCIONES APRENDIDAS 5.6.1 Aspectos positivos A pesar de las deficiencias que se han señalado a lo largo de este informe, se han presentado mejoras en los procesos de gestión financiera de los recursos asociados al Plan EFA. Después de la situación que se presentó en los años 2008 y 2009, no se han vuelto a reportar 130 casos de gastos no autorizados con cargo a los recursos del Fondo Común. Por otra parte, Página 119 Entrevista con Lic Martha Rodríguez, Jefe del Departamento de Auditoría del Sector Social del TSC, 14 de Mayo de 2016. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 la auditoría del año 2013, registró un alto grado de cumplimiento de las recomendaciones de control interno hechas por el Tribunal Superior de Cuentas. 120 La MERECE y el mecanismo del Fondo Común han resultado instrumentos útiles para la armonización de la cooperación internacional y para la interlocución unificada con el Gobierno del país receptor, dentro de los principios establecidos en la Conferencia de París. Pese a que es indudable que se ha presentado un desarrollo en las capacidades de la SEDUC, es indudable que las limitaciones señaladas ligadas con la alta rotación de personal, y otras débiles institucionales han incidido en la baja capacidad de ejecución de la SEDUC. El fortalecimiento institucional y técnico de esta entidad continúa siendo un reto importante que debe ser enfrentado para asegurar el éxito de programas futuros relacionados con el sector Educación. Se están realizando algunos avances en la disponibilidad de estadísticas e indicadores educativos a nivel local, que van a permitir en el futuro inmediato, de consolidarse este esfuerzo, ligar más las necesidades identificadas con los presupuestos y con los POA. Esto puede tener efectos importantes en la eficiencia del gasto público en educación. 5.6.2 Aspecto a mejorar y desafíos hacia el futuro  En relación con la planificación y la presupuestación Es necesario que tanto los cooperantes como el Gobierno de Honduras adelanten una planeación de mediano plazo para este tipo de programas que se caracterice por su realismo. Los países cooperantes deben establecer prácticas que se traduzcan en compromisos creíbles sobre los montos de recursos que estarían dispuestos a aportar. También es importante que se fijen y se respeten unas fechas determinadas para el desembolso de los recursos, de tal manera que queden incorporados en los presupuestos iniciales de la entidad ejecutora. El proceso de las incorporaciones presupuestarias correspondiente a los sobrantes de los fondos de cooperación no ejecutados al final del año fiscal anterior debería ser expedito. 131 Así mismo se recomienda que se determine que a más tardar el 31 de enero del año deberían registrarse estas incorporaciones, para lo cual el Secretario de Estado en el Despacho de Página 120 Coca Luque Asociados, 2015. Auditoría financiera y de adquisiciones de los recursos del Fondo Común y Fondos Nacionales administrados por la Secretaría de Educación, pag 37. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Finanzas (o el funcionario delegado para ello), debería contar simplemente con la certificación de la disponibilidad de los recursos. Por otra parte, es necesario asumir el compromiso de la descentralización en la gestión financiera del presupuesto de educación. Hasta el momento los pasos en ese sentido han sido demasiado débiles e incluso se han presentado retrocesos. De todas maneras, es necesario para avanzar debidamente en la descentralización, y como condición previa, fortalecer la capacidad del recurso humano a nivel departamental y municipal. La débil ejecución de recursos constituyó uno de los cuellos de botella del Plan EFA. Obviamente, la mejora en los procesos de planeación y presupuestación contribuirá a mejorar los indicadores de indicadores de ejecución, en la medida en que se disponga de planes y de presupuestos más acordes con la disponibilidad efectiva de recursos y con la capacidad ejecutora de las entidades. Pero también es necesario actuar en varios frentes: - Buscar una mayor estabilidad de los cuadros técnicos de la SEDUC, así como mecanismos efectivos de motivación para retener al personal más calificado. - Establecer sistemas modernos de gestión documental, así como estándares para cada una de las etapas de un proceso (por ejemplo, autorización de un gasto, revisión de un contrato, etc), para superar la ineficiencia administrativa que todavía se presenta en la SEDUC. - Si se opta por continuar solicitando las exenciones a los impuestos internos ligados a los bienes y servicios adquiridos con los recursos de la operación, las resoluciones anuales de exención tributaria al IVA para los bienes adquiridos con recursos internacionales deberían poder reemplazarse por una sola resolución con vigencia indefinida. Mientras se tramita la Ley que haga ello posible, la Secretaría de Finanza debería comprometerse a dictar estas resoluciones en los primeros días de cada año fiscal. - Aprovechando la opción legal que tienen éstos de aplicar, bien la legislación nacional general o la normatividad del donante, los cooperantes y las entidades receptoras deberían definir cuál es la opción más conveniente a partir de un examen de sus experiencias recientes. - En caso de que se opte por la legislación nacional, la entidad receptora debería gestionar ante la SEFIN el establecimiento de umbrales de gasto adecuados a sus necesidades, si se encuentra que los fijados son pequeños. 132  En relación con la auditoría y la rendición de cuentas Dentro del espíritu de la Declaración de Paris, lo más adecuado sería que las auditorías de Página los programas financiados con la cooperación internacional los adelantara el TSC. De ser necesario podría contemplarse, si no se ha hecho anteriormente, una asistencia técnica a Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 sus funcionarios, para familiarizarlos con las prácticas específicas de la cooperación internacional. El TSC debe comprometerse a la entrega de las auditorías en unas fechas precisas. Lo anterior no descarta la realización de auditorías externas realizadas por firmas de calidad, auditorías que podrían ser homologadas por el TSC. Los hallazgos que eventualmente aparezcan en estas auditorías deberían servir de base, o bien para que las autoridades judiciales, administrativas o fiscales profundicen en la investigación, y respetando las normas del debido proceso, procedan a sancionar a los funcionarios responsables. Los pre-interventores delegados de la SEFIN deben apoyar a las entidades ejecutoras, orientando a sus funcionarios para que no incumplan las disposiciones legales o las establecidas en los convenios de cooperación internacional. 133 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Capítulo 6 TEMAS TRANSVERSALES El Plan EFA a lo largo de su ejecución tuvo como ejes transversales de política y estrategias, la creación de capacidades para la descentralización lo cual abarca la gobernabilidad, transparencia, veeduría social y rendición de cuentas, implementadas por la Secretaría de Estado en el Despacho de Educación en los niveles de Pre-básica y Básica a nivel central y descentralizado como responsable de la ejecución del Plan EFA y rectora de la política educativa del Estado de Honduras (SEDUC S. d., 2014). Además del anterior tema, en el presente capítulo se incluye como tema transversal el análisis de logros y desafíos de la perspectiva de género que se cristaliza en el Objetivo 5 de la Iniciativa del Plan EFA a nivel global el cual buscaba lograr la paridad de género para el año 2005 y la igualdad de género 121 para el año 2015. Se incluye también como tema transversal el manejo ambiental en el marco del Plan EFA, a través de la aplicación de las salvaguardas ambientales contempladas en algunos de los proyectos de apoyo a la Iniciativa del Plan EFA. A continuación, para cada uno de los temas se presenta el análisis evaluativo, el cual se basa en evidencias documentales y en algunos casos se complementa con la encuesta realizada tanto a los CE como a los directores departamentales, municipales y distritales. Para la evaluación del tema de capacidades para la descentralización y rendición de cuentas se contestan las siguientes preguntas: i) ¿Qué ha sucedido con cada tema transversal en el 134 marco de la implementación del Plan EFA?; ii) ¿Cuáles son los avances y desafíos identificados? Para dar respuesta a esta última pregunta, se analiza utilizando la técnica del “semáforo”, si se han logrado las buenas prácticas que se han identificado en otros Página 121 La igualdad de género se refiere según la normatividad mexicana (Norma mexicana NMX-R-025-SCFI-2008) a “el principio por el cual se reconoce que las necesidades y características de niñas y hombres son valoradas y tomadas en cuenta de la misma manera, de modo que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependen de su sexo, eliminando así toda forma de discriminación por dicho motivo”. Para UNESCO la igualdad de género va en la misma línea y en efecto se refiere a la participación total y equitativa de las niñas en educación y busca un empoderamiento de las mismas. Así, se busca garantizar una educación inclusiva de calidad, especialmente en lo tocante al acceso, el contexto de aprendizaje y los buenos resultados. También se refiere a los esfuerzos en pro de la alfabetización de las niñas, que constituye un derecho humano y una clave para mejorar sus medios de subsistencia, la salud de la madre y sus hijos, y el acceso de las niñas a la enseñanza, tanto en las escuelas como fuera de ellas. Por su parte la paridad, es según UNSECO la igualdad en el acceso a la educación. (Ver http://www.unesco.org/new/es/education). Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 contextos en materia de descentralización y rendición de cuentas. El resultado de este análisis conduce luego a las recomendaciones que se presentan en el capítulo 8. Para la perspectiva de género se contesta a las preguntas: i) ¿Se lograron los objetivos de paridad e igualdad de género del Objetivo 5 de UNESCO?; ii) ¿Se realizaron avances significativos en que la perspectiva de género sea transversal en la educación?; iii) ¿Se han tomado medidas para enfrentar los grandes desafíos en la perspectiva de género en la educación? Por su parte para el tema transversal de la temática ambiental se responde a la pregunta: ¿De qué manera se atendió el tema ambiental y se activaron salvaguardias ambientales en el marco del Plan EFA? 6.1 FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR E DUCATIVO DE HONDURAS 6.1.1 Marco contextual de la descentralización y rendición de cuentas en el sector educativo En un contexto amplio, la creación y fortalecimiento de capacidades para la descentralización hace referencia a un proceso en el cual se crean las capacidades necesarias y la facultad de participar en la toma de decisiones se desplaza a niveles administrativos inferiores por lo cual, en teoría, se puede dar respuestas oportunas a las necesidades que se presentan a nivel regional o local. El concepto difiere del de desconcentración en la cual generalmente se transfiere la gestión administrativa, pero no la autoridad, a otros niveles jerárquicos. En este sentido, la descentralización propiamente dicha sucede cuando se va más allá de la desconcentración y se traspasa la autoridad en conjunto con los recursos necesarios para cumplir con la gestión administrativa. En el ámbito educativo, adopta tres formas principales. La primera, la desconcentración, consiste en la redistribución de la gestión administrativa. La segunda, una primera fase de la descentralización 122, consiste en la transferencia permanente de responsabilidades en la toma de decisiones con respecto a la educación a partir del gobierno central descendiendo a niveles inferiores de gobierno: departamentos, municipalidades o distritos. La tercera es 135 la delegación o autonomía escolar y consiste en la transferencia administrativa o legal de las responsabilidades a las autoridades de gobierno escolar elegidas o nombradas tales como Página 122 En algunos países se conoce a esta modalidad como “devolución”. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 consejos escolares, comités de administración escolar y juntas de administración escolar (UPNFM, 2010). La creación de capacidades para la descentralización educativa está íntimamente relacionada con la rendición de cuentas. La rendición de cuentas es una expresión de control social, que comprende acciones de petición de información y de explicaciones, así como la evaluación de la gestión. Conlleva a una mayor transparencia en la gestión educativa y mejor gobernabilidad. Los mecanismos de rendición de cuentas, al dar cuentas de la administración del sector educativo, mejoran la transparencia y ponen al descubierto las fallas y malas actuaciones de la gestión escolar, constituyéndose en herramientas poderosas contra la corrupción. En la promoción del tema que hace el Banco Mundial a escala global define que la rendición de cuentas debe enfocarse hacia la sociedad y con ello construir una responsabilidad basada en la participación ciudadana. Esto aplica al sector educativo. Se considera que los mecanismos de rendición de cuentas son más efectivos cuando son impulsados desde la demanda y obran de abajo hacia arriba, es decir desde el CE y la comunidad local (Banco Mundial, 2003). Honduras adquirió un compromiso internacional de luchar contra la corrupción a través de la ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción en el 1998 y de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en el 2005. 6.1.2 ¿Qué ha sucedido con la descentralización de la educación durante el Plan EFA? Tal como se identificó en la Evaluación de Medio Término en los documentos marco del Plan EFA, como se mencionó en el primer capítulo, el Memorando de Entendimiento General y el Memorando de Entendimiento Fiduciario, no se prioriza el tema de la descentralización, aunque en este último contiene algunos elementos de descentralización tales como las comisiones con participación mixta de autoridades locales, regionales y nacionales para aprobar planes e informes y sistemas de información regional. Luego, en el Manual Operativo sí se incluyeron en detalle todos los procedimientos fiscales y gerenciales para llevar a acabo de la descentralización (SEDUC-FC, 2009). Durante el período de la implementación del Plan EFA (EFA, 2003-2015) hasta la evaluación de medio término, se encontró que la descentralización e incluso la desconcentración “estaban lejos de ser una realidad” (SEDUC-FC, 2009) en el marco de la 136 ejecución del Plan EFA. Sin embargo, también se encontró que existían iniciativas de Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 desconcentración y una cierta autonomía operativa 123 . Se identificó a las direcciones departamentales como el eslabón más débil con disparidades, unas más fuertes que otras, graves dificultades técnicas y de recursos humanos. En el momento de dicha evaluación, no estaban dadas las condiciones normativas, procedimentales y de voluntad política para realizar la descentralización al municipio. Tampoco se evidenció que los actores locales tuviesen la suficiente fuerza para avanzar de abajo hacia arriba en descentralización. Los anteriores hallazgos se confirman en el Informe de PREAL de 2010 en el cual se documenta cómo hasta ese año se había avanzado en desconcentración de la gestión administrativa pero no así en la descentralización del poder de decisión. Desde el nivel central se seguían tomando decisiones como la gestión del recurso humano (docentes), pago de salarios, mantenimiento de infraestructura, monitoreo de docentes, entre otros. Sin embargo, en dicho informe se reconocen avances como la transferencia a las direcciones departamentales, municipales y distritales de un modelo de gestión y de organización estándar en términos de recursos y mejoramiento de la infraestructura escolar. También se descentralizaron o transfirieron a las direcciones departamentales, municipales y distritales la responsabilidades y recursos en materia de construcción y mantenimiento de infraestructura escolar, la dotación de equipo y material didáctico, capacitación del recurso humano y se les transfirieron recursos financieros para operar administrativamente (PREAL, 2010). En las revisiones conjuntas el tema de descentralización fue reiterativo en los acuerdos a los que se llegó en cada Revisión. En particular el tema se trató en las Revisiones Conjuntas IV, V, VI, VII 124 y IX en las cuales se acordaron acciones tales como: Apoyar y definir los mecanismos de descentralización empoderando al Director Departamental, Director Distrital, Director y personal docente de centros educativos; establecer líneas generales para empoderar a los Directores Departamentales, Municipales y Directores de Centros Educativos en el proceso de Descentralización, con apoyo de auditores concurrentes; Descentralizar la estrategia de capacitación del INICE, para la implementación del Diseño Curricular Nacional para la Educación Básica DCNB y priorizar la formación de docentes del primer ciclo y fortalecer el proceso de descentralización hasta el CE. 137 Estos acuerdos fueron cumplidos sólo parcialmente durante el período de implementación Página del Plan EFA y se adujeron razones como: 123 Se anotan como ejemplos: distribución de textos escolares por parte de directores locales y asignación a los directores de los CE de producción y reporte del desempeño de su centro a través de directores departamentales y transferencia de recursos de la matrícula gratis para decidir con padres de familia inversiones en mejora de los planteles educativos. 124 El equipo consultor tuvo acceso a una matriz de cumplimiento de los acuerdos de las Revisiones Conjuntas hasta la versión VIII. No se halló el ejercicio para las IX y X. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 • Falta de continuidad de ejecución de un Plan de Fortalecimiento de los niveles locales. • Falta de planificación de manera descentralizada. • Mayor tiempo requerido para analizar procedimientos de desconcentración y descentralización. • Falta de elaboración de un Plan de Seguimiento a las acciones de desconcentración y descentralización. • Falta de indicadores para hacer el seguimiento. • Necesidad de capacitación del recurso humano de los niveles descentralizados y centralizado. 6.1.3 Logros y desafíos de la descentralización durante el Plan EFA Como principales avances en materia de descentralización, se destaca que, a partir del POA 2008, se descentralizó a nivel departamental el 40% del presupuesto del Plan EFA y el 51% del presupuesto de la SEDUC. Igualmente, que en 2013 se inició el proceso de descentralización de los recursos humanos docentes y presupuestarios en tres direcciones departamentales en actividades de gestión como elaboración de planillas, forma de pago a los docentes. También se logró descentralizar el programa de matrícula gratis (artículo 148 del Presupuesto General de Honduras). Frente a los CE, se firmaron convenios con 10 municipios de 298 municipios del país para impulsar procesos educativos descentralizados y se abrieron 159 cuentas bancarias a nombre de los CE (de los cerca de 17.000 CE que se existen en todo el país. (SEDUC S. d., 2014). Sin embargo, en la Revisión Conjunta X se declara que la descentralización total de la ejecución financiera deberá ser uno de los lineamientos para una fase posterior del Plan EFA. (SEDUC S. d., 2014). En 2015 en el marco del Primer Foro sobre la Descentralización de la Educación organizado por la Comisión Presidencial para la Calidad de la Educación se declaró que a partir de ese año las 18 direcciones departamentales tendrán independencia legal y financiera para administrar el funcionamiento de los CE de Pre básica (jardines) y Básica. Ello implica que para el presupuesto de 2016 las direcciones departamentales tendrán 18 partidas presupuestales para el pago y contratación de maestros (Prensa, 2015). A pesar de los anteriores avances, la descentralización sigue siendo un desafío para el sector educativo de Honduras, aunque el marco legal (Ley Fundamental de Educación de 2012) 138 genera condiciones para avanzar establece qué acciones se descentralizan y cuáles se desconcentran (Honduras S. d., 2013). Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Las funciones que se desconcentran son el Sistema Nacional de Información Educativa y la infraestructura física. Se determinó que el Sistema debe proporcionar información cuantitativa y cualitativa, generada desde los centros educativos y con procesamiento en los niveles distrital o municipal, departamental y nacional. Debe aportar información para el seguimiento y evaluación de la política, objetivos y resultados de la educación nacional. En el ámbito de infraestructura se creó un órgano desconcentrado, con autonomía administrativa y financiera, para satisfacer las necesidades de construcción, mantenimiento, equipamiento. Por su parte las funciones que se descentralizan en cada uno de los niveles son: Cuadro 6.1 - Funciones que se descentralizan en la Ley Fundamental de Educación NIVEL DESCENTRALIZADO FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES • Administración del recurso humano y financiero. Dirección • Realización de la supervisión educativa. Departamental • Apertura y ampliación de centros educativos. • Creación de puestos docentes de acuerdo a estructuras presupuestarias. • Reasignación, traslado y cancelación de puestos docentes, debidamente justificados y con el acuerdo del Consejo Municipal de Desarrollo Educativo- COMDE. • Asesoría pedagógica para el cumplimiento de metas educativas y aprendizajes Direcciones de calidad en los centros educativos, bajo la autoridad de las Direcciones Municipales y Distritales Departamentales. • Generación de propuestas de presupuesto según necesidades. Centro Educativo CE • Gestión pedagógica y resultados de la calidad de la acción educativa. • Ejecución de acciones administrativas pertinentes a la gestión del centro. Fuente: SEDUC Avances y experiencias de participación y autonomía escolar: Con relación a la tercera modalidad de descentralización, es decir la transferencia de autonomía y recursos a nivel de los centros educativos y de las comunidades locales, ha habido avances a través de dos Programas que se implementaron o fortalecieron durante el Plan EFA: el Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) y las Redes Educativas que ya fue materia de análisis en el numeral 6.5. En esta sección se hace referencia a la experiencia de apoyo a la descentralización de la gestión administrativa de los CE por parte de la Cooperación Alemana con el Programa de Modernización de la Infraestructura Educativa y su Gestión Local PROMINE (KFW) y el Programa de Apoyo a los Procesos de Descentralización en el sector educativo de Honduras (APRODE) apoyado por GIZ. 139 PROHECO surge como una estrategia del Gobierno de Honduras en 1999 y continúa hasta Página la fecha. En sus inicios fue financiado a través del crédito AIF 2694-HO, “Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica”, para proveer servicios educativos a las áreas rurales Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 y pobres con la participación directa de los padres y madres de familia en la administración de los servicios educativos. El objetivo fundamental es, “mejorar la participación comunitaria, que ofrezca a la población rural con mayores carencias sociales y debilidades educativas, el acceso a una educación con calidad y eficiencia en la entrega de los servicios educativos, especialmente en los niveles de preescolar y Básica, bajo esta modalidad las responsabilidades estarán compartidas entre el Estado y la Sociedad Civil” (SEDUC S. d., s.f.). El proyecto se basa sobre la premisa de que el modelo de delegación otorga mayor autonomía a los centros educativos y tiene una base de participación comunitaria, promoviendo que los actores asuman la administración de los CE. Se basa en el supuesto de que son los actores locales los mejores calificados para tomar decisiones, tomando en consideración su conocimiento de la realidad local. Siguiendo esta premisa se delega la gestión del centro educativo en la organización comunitaria denominada Asociación Educativa Comunitaria (AECO). Durante el período de ejecución del Plan EFA el programa PROHECO se continuó ejecutando y se integró a la estrategia. La financiación provino del Banco Mundial 125 en el marco del préstamo Proyecto de Fortalecimiento de la Educación Comunitaria y se buscó adaptar el modelo a las necesidades de la estructura organizacional de los CE rurales. Los subcomponentes consistieron en el desarrollo de capacidades para la participación de las comunidades rurales en la planeación escolar y en el diseño e implementación de la adecuación y mejoramiento de la gestión escolar rural. Al cierre del crédito se lograron los siguientes productos y resultados intermedios: 800 CE creados con sus correspondientes AECO. Se contrataron 1,390 docentes de básica pagados por el Gobierno hondureño; 900 voluntarios de preescolar, 7032 nuevos estudiantes en este último nivel en áreas rurales 32,250 nuevos estudiantes de básica, 252 CE PROHECO pertenecientes a EIB entre otros. La financiación a PROHECO continuó en 2007-2013 con el Proyecto Calidad de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Institucional 126 con el que se buscó mejorar la tasa de terminación de los CE pertenecientes a PROHECO a través de la consolidación de la participación de la comunidad en la gestión escolar incluyendo seguimiento y 140 Página monitoreo. Los productos consistieron en materiales y textos educativos, entrenamiento a 125 Corresponde al Componente 3 del Préstamo denominado “Community Based Education Project (2002 – 2007). Para mayores detalles remitirse al Anexo 7 – Fichas de los Cooperantes. El monto del crédito fue de US$ 47.3 millones aprobados. También contó con aporte del Gobierno de Japón por US$ 715,000 aprobados el 2004, sin embargo, para 2006 un total de US$ 337,100 fueron cancelados. 126 La financiación total fue de US$ 9,791,596.12 Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 docentes, diseminación de información acerca de derechos a docentes, materiales y suministros 127. Luego, en 2011-2015 se financió un monto adicional de US$ 1,706,268 por parte del Banco Mundial un proyecto piloto para ampliar PROHECO al nivel de secundaria. Este proyecto sirvió como complemento a la " Calidad de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Institucional" y financió una serie de pilotos para explorar la posibilidad de expandir el modelo de las escuelas PROHECO en la educación secundaria. La intervención se enfocó en poner la gestión de los programas de educación y de los CE bajo el control de la propia comunidad, para asegurarse de que líderes de la comunidad asuman un enfoque de participación y responsabilidad desde el inicio. PROHECO fue sujeto de una evaluación de impacto de carácter cualitativo en la que se seleccionaron 21 escuelas de tres municipios en tres departamentos en las que se realizó un trabajo de campo. De estas 21 escuelas, 15 fueron de modalidad PROHECO y otras seis, con similares características sociales y educativas, fueron escuelas regulares o tradicionales y se tomaron como grupo de control. Los hallazgos de este estudio concluyeron que el modelo PROHECO ha realizado contribuciones significativas al sistema educativo hondureño, pero al mismo tiempo experimenta limitaciones que reducen su efectividad potencial para alcanzar los objetivos educativos. Como logros se identificó que PROHECO es un medio para dar acceso a la educación básica a comunidades tradicionalmente excluidas. Sin embargo, presenta debilidades en términos de calidad y dificultades de institucionalización en el nivel local. No obstante, se valora más el acceso a los servicios educativos, se encontró que las escuelas PROHECO frecuentemente no cuentan con las condiciones básicas para enseñar; se identificó escasa independencia y autonomía de las AECO. Se observó un uso adecuado de los fondos PROHECO, pero existe debilidad en las organizaciones comunitarias para asumir el control de los recursos. Igualmente, la calidad educativa es una tarea pendiente en PROHECO y los recursos humanos docentes de los CE no tienen incentivos suficientes para mantenerse en el programa (UNESCO S. , 2012) En el fortalecimiento de capacidades a nivel de la autonomía escolar desde la comunidad es 141 de destacar el programa de la cooperación alemana (KFW en colaboración con GIZ), Programa de Mejora de la Infraestructura Escolar PROMINE 128. Este programa apoya las Página Redes Educativas que fue materia de análisis en el numeral 6.6 con el objetivo principal de viabilizar la ampliación de la escolaridad básica obligatoria al Tercer Ciclo (grados 7mo a 9no). 127Para un mayor detalle revisar la ficha correspondiente en el Anexo 7. 128La inversión total a partir de 2012 a la fecha ha sido de EUR 30 millones de los cuales EUR 15 mill son donación, EUR 5 millones de préstamo y Eur 10 préstamo adicional en una tercera fase del Programa. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 En esta sección se analiza el PROMINE en cuanto contribuyó a fortalecer a la descentralización y participación local a nivel de los centros y Redes Educativas. El Programa está enfocado a dotar de una infraestructura educativa adecuada, que permita una educación en condiciones pedagógicas modernas. Además, incorpora conceptos en las escuelas de prevención de la violencia, los espacios escolares seguros y huertos escolares según las condiciones climáticas y culturales de Honduras. Con el programa PROMINE se fortalece las Redes Educativas, que son de alta prioridad, considerando que representan, como se anotó anteriormente, un modelo innovador de gestión educativa sostenible y que mejoran el acceso al tercer ciclo educativo. Para fomentar la descentralización y participación de la comunidad, el PROMINE transfiere recursos a los Centros Educativos a través de la modalidad de proyectos ejecutados por la comunidad (PEC). Se trata de una modalidad de ejecución en la cual los fondos son transferidos a las comunidades debidamente organizadas, capacitadas y asesoradas, para que realicen las actividades administrativas, organizativas logísticas y técnicas requeridas en sus proyectos, asumiendo la responsabilidad de una ejecución eficiente, y el manejo transparente de los recursos financieros. Estos procesos son debidamente acompañados por profesionales técnicos y sociales contratados por las Comunidades, Municipalidades. Como productos (outputs) se cuenta con una cobertura de 42 municipios de 133 de la zona de intervención en 6 departamentos (occidente del país principalmente), se ha beneficiado a cerca de 13,000 alumnos y alumnas, capacitación a los seis directores departamentales, directores municipales y distritales, directores de CE, docentes, COMDE y CED 129. También es destacar el Programa de Apoyo a los Procesos de Descentralización en el sector educativo de Honduras (APRODE) promovido y apoyado por GIZ. El programa se basa en los resultados obtenidos del programa anterior “Programa de Apoyo a la Calidad de la Educación Básica en el Marco del Plan EFA” (PROEFA) e implementa el módulo de la Cooperación Técnica Alemana en el programa general de educación en Honduras con un enfoque a la descentralización en el marco de la Ley Fundamental de Educación. El proyecto APRODE trabaja con todos los niveles del sistema, abarcando al nivel nacional y a las direcciones departamentales y distritales en 6 de 18 departamentos ubicados en la zona occidental del país (La Paz, Ocotepeque, Intibucá, Lempira, Santa. Bárbara, Copán). La 142 ejecución se inicia en enero de 2015. La planificación y conducción del programa la hace la SEDUC. Parte significativa de apoyo a la SEDUC es el fortalecimiento de capacidades Página individuales y organizacionales para poder realizar los procesos de descentralización a nivel 129 Esta información se toma de la ficha elaborada por KFW la cual, para un mayor detalle se puede revisar en el Anexo 7. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 central. A nivel descentralizado, apoya a organizaciones de la sociedad civil a través de cooperantes que asesoran en temas como transparencia, relaciones públicas y desarrollo organizacional, buscando la inclusión de las estructuras locales de participación, tales como acompañamiento a las Redes Educativas y los CE para promover la participación de los padres y madres de familia y los gobiernos estudiantiles y ampliar la oferta de educación pre-básica y básica completa (GIZ, 2016). 6.1.4 Percepción de elementos de descentralización en el marco del Plan EFA En el marco de la presente Evaluación, la encuesta dirigida a los 18 directores departamentales y 224 directores municipales y distritales indica una alta participación de los niveles departamentales (90%), municipales/distritales (94%) en actividades relacionadas con el cumplimiento de las Metas del Plan EFA y la formulación de planes educativos con base en las mismas. La participación y autonomía se refleja de una manera mayor en los departamentos que los municipios y distritos. La menor participación en ambos niveles es la relacionada con la definición de las metas del Plan EFA, las cuales fueron definidas a nivel central. Es de destacar que, según las percepciones de los actores recogidas en la encuesta, la participación de los departamentos en el Plan EFA fue significativa en la formulación de planes educativos y sus prioridades lo cual es un indicador de la importancia del Plan en la planificación del sector educativo en los departamentos. Por su parte, el nivel de autonomía en la participación relacionada con el Plan EFA fue calificado como alto por los directores departamentales con puntajes alrededor de 1.8 (en una escala de 0 a 2). Los puntajes asignados por los directores municipales/departamentales son levemente menores (1.7 sobre 2.0). Cuadro 6.2 - Participación de las direcciones departamentales en actividades del Plan EFA ¿PARTICIPÓ EN ¿CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA INDIQUE SI SU DIRECCIÓN PARTICIPÓ EN LAS SU DIRECCIÓN? PARTICIPÓ? SIGUIENTES ACTIVIDADES DEL PLAN EFA Y CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA LO HIZO PROMEDIO % SÍ NINGUNA BAJO ALTO (ENTRE 0 Y 2) Definición de metas del Plan EFA 70% 0,000 0,143 0,857 1,857 (0,11) (0,1) 143 Seguimiento de las metas del Plan EFA 85% 0,000 0,176 0,824 1,824 (0,08) (0,1) Página 85% 0,000 0,176 0,824 1,824 Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 ¿PARTICIPÓ EN ¿CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA INDIQUE SI SU DIRECCIÓN PARTICIPÓ EN LAS SU DIRECCIÓN? PARTICIPÓ? SIGUIENTES ACTIVIDADES DEL PLAN EFA Y CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA LO HIZO PROMEDIO % SÍ NINGUNA BAJO ALTO (ENTRE 0 Y 2) Ejecución de los recursos de los programas del Plan (0,08) (0,1) EFA Formulación de planes educativos 90% 0,000 0,167 0,833 1,833 municipales/departamentales teniendo en cuenta las metas del Plan EFA (0,07) (0,1) Formulación de prioridades educativas 90% 0,000 0,167 0,833 1,833 municipales/departamentales teniendo en cuenta las metas del Plan EFA (0,07) (0,1) Evaluación de resultados de planes educativos en las 85% 0,000 0,176 0,824 1,824 Metas y Programas del Plan EFA (0,08) (0,1) Fuente: Encuesta en línea dirigida a directores departamentales realizada por Econometría (2016) Cuadro 6.3 - Participación de las direcciones municipales/distritales en actividades del Plan EFA ¿PARTICIPÓ SU ¿CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA INDIQUE SI SU DIRECCIÓN PARTICIPÓ EN LAS DIRECCIÓN? PARTICIPÓ? SIGUIENTES ACTIVIDADES DEL PLAN EFA Y CON QUÉ GRADO DE AUTONOMÍA LO HIZO PROMEDIO % SÍ NINGUNA BAJO ALTO (ENTRE 0 Y 2) 77% 3% 27% 70% 1,667 Definición de metas del Plan EFA (0,028) (0,04) 97% 0.9% 23% 76% 1,748 Seguimiento de las metas del Plan EFA (0,012) (0,031) Ejecución de los recursos de los programas del Plan 74% 3.5% 31% 66% 1,620 EFA (0,029) (0,042) Formulación de planes educativos 96% 5% 23% 77% 1,761 municipales/departamentales teniendo en cuenta las metas del Plan EFA (0,012) (0,03) Formulación de prioridades educativas 94% 9% 25% 74% 1,728 municipales/departamentales teniendo en cuenta las metas del Plan EFA (0,016) (0,032) Evaluación de resultados de planes educativos en 94% 9% 26% 73% 1,722 las Metas y Programas del Plan EFA (0,016) (0,032) Fuente: Encuesta en línea dirigida a directores municipales/distritales realizada por 144 Econometría (2016) En la encuesta dirigida a los directores departamentales, municipales y distritales también Página se indagó acerca de las percepciones sobre el desempeño de los diferentes actores que Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 participaron en el Plan EFA desde el punto de vista de los niveles descentralizados. La calificación de todos los actores relacionada con su desempeño dentro del Plan EFA es relativamente alta (entre 1,75 y 2,5 sobre 3). Aparte de la alta auto-calificación de las direcciones de los niveles descentralizados, se encuentra una alta calificación a los cooperantes y a los docentes. Un nivel medio alto para la SEDUC y las ONGs y la más baja es la del sector empresarial (1,75). Figura 6.1 - Calificación del desempeño de los actores del Plan EFA por parte de directores departamentales y municipales/distritales Fuente: Encuesta en línea dirigida a directores municipales/distritales realizada por Econometría (2016) Si bien los desafíos en descentralización del sector educativo son grandes, los resultados de la encuesta arrojan que en términos de percepción de cumplimiento de las metas de EFA se dieron unas sinergias importantes y se avanzó en la autonomía de los niveles departamentales y municipales/distritales. Igualmente, se percibe una coordinación importante de los distintos actores del Plan EFA, al menos en la fase final, que corresponde al momento en el que se realizó la medición. En el análisis del desempeño de los actores relevantes del Plan EFA la presente Evaluación realizó un análisis de mayor profundidad, con base en entrevistas en profundidad a 10 COMDE por ser una instancia de participación de distintos estamentos públicos y privados 145 en el ámbito local. Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Recuadro 6.1 - Los COMDE 130como estamento de profundización de la desconcentración, descentralización y participación comunitaria En el marco de la Estrategia de participación y consulta para la ejecución del Plan EFA, se estableció que para lograr la educación de calidad se requería desarrollar un modelo de gestión educativa que avanzara hacia la desconcentración y fomentara la participación comunitaria. Asimismo, se pretendió mejorar los sistemas de gestión e información a nivel central, departamental, municipal, distrital y local con el objeto de brindar una rendición de cuentas a la sociedad. Se estableció que la participación comunitaria se lograra en dos niveles. En el primero, los padres de familia y otros actores, se involucrarían e identificarían con la gestión de los centros educativos; mientras que, a nivel municipal, participarían, junto con las autoridades locales y otros representantes de la sociedad, en la priorización de la asignación de recursos y la rendición de cuentas ( (EFA, 2003-2015)). Lo anterior se cristalizó en la Ley para el Establecimiento de una Visión de País 2010-2038 y un Plan de Nación 2010-2022 (Decreto286, 2009) de enero 2010) en la cual se promulgaron los principios orientadores de la participación ciudadana como medio generador de gobernabilidad; la descentralización de la gestión y decisiones relacionadas al desarrollo, y el fomento de incentivos que promuevan la participación y auditoría social, acercando a los ciudadanos y autoridades locales. El objetivo de dicha Ley es fortalecer la Educación Pública mediante la participación de padres de familia y la comunidad para impulsar el mejoramiento de la calidad de la educación. Se concibió como pieza fundamental de esta Ley la conformación de los Consejos Municipales de Desarrollo Educativo COMDE como instancia de participación comunitaria, aglutinando los diferentes actores a nivel de municipio y de los centros educativos urbanos y rurales. El propósito fundamental es contribuir a la mejora de los indicadores educativos, conforme a los lineamientos, planificación nacional y local de acuerdo a las políticas de la Secretaría de Educación establecidos en el Plan de Nación (SEDUC, Secretaría de Educación establecidos en el Plan de Nación (SEDUC, 2012)., 2012) Dentro de las funciones de estos organismos se propone profundizar en aquellas que guardan relación con las Metas del Plan EFA, a saber: (i) Formular y coordinar la elaboración, ejecución y monitoreo del plan estratégico de desarrollo educativo del municipio, PEDEM; (ii) Contribuir a generar, mantener y difundir periódicamente el estado de los indicadores educativos; (iii) Dar seguimiento a los resultados de evaluaciones y estadísticas locales. (iv) Proponer al gobierno local las medidas necesarias para mejorar la calidad educativa y (v) Presentar los logros municipales en materia educativa. En el marco de la presente Evaluación se entrevistaron 10 COMDES, seis de estos fueron creados entre 1 y 2 años antes de la entrevista, dos de ellos en el último año, y los restantes dos hace más de dos años. Respecto a quiénes participan en el COMDE, hay un consenso en la mayoría de las entrevistas donde afirman que el director municipal, el alcalde, las iglesias, la asociación padre de familia, la comisión de transparencia, el patronato, las fuerzas vivas del municipio, los maestros jubilados, el gobierno estudiantil y el gremio Magisterial tienen participación en los COMDES. Dentro de los COMDES, la participación de los padres de familia es una parte importante para el desarrollo de los planes estratégicos. Un 50% de los COMDES afirmó que la participación de los padres de familia es baja, un 10% considera que la participación es parcial y el 40% restante afirma que los padres tienen una alta participación. Aunque 4 de 10 COMDES sienten que el apoyo de los padres es alto, aún hace falta trabajar para empoderar más a los padres de familia para ejercer su función dentro de estos consejos comunitarios. Los padres de familia participan asistiendo a las reuniones programas, participan en la los temas de merienda y en el acompañamiento a la pruebas educativas y asistiendo en algunos casos a las capacitaciones que se han realizado para ellos. En cuanto al Plan EFA, los COMDES han avanzado en socializar la información de los centros, analizar los 146 informes de resultados anuales y de esta manera mirar en que se está fallando y en qué se puede mejorar, así como también mediante la ejecución del Plan Estratégico de Educación del Municipio (PEDEM). Sin embargo, en Página algunos de los COMDES se desconocen las metas del Plan EFA y no existe una articulación adecuada con otros actores, lo cual coincide con las percepciones de los Directores Departamentales y Municipales encuestados. 130 Para el detalle de los resultados de estas entrevistas por favor remitirse al Anexo 5. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 La gestión participativa de los COMDES ha contribuido en las metas e indicadores del Plan EFA dándole participación a todos los actores, definiendo mejores estrategias, reuniéndose con el alcalde y los directores para socializar las metas e indicadores, implementando la estrategia de comunicación y mejorando las instalaciones educativas. El 80% de los COMDES afirmaron tener metas e indicadores educativos a nivel local del Plan EFA. En cuanto al monitoreo de Planificación Estratégica de Desarrollo Educativo del municipio que lidera el COMDE, las metas del Plan EFA se monitorean haciendo visitas a los centros educativos, analizando el comportamiento de los logros obtenidos año a año, aplicando las fichas administrativas y pedagógicas en los centros educativos. Sin embargo, algunos COMDE no han realizado este monitoreo lo cual coincide también con lo reportado en las encuestas de los CE. En cuanto al cumplimiento de las Metas del Plan EFA en el municipio, se ha logrado actualizar el sistema educativo, ha mejorado el tema de la rendición de cuentas, y las estadísticas con respecto a años anteriores, sin embargo, hace falta un mayor esfuerzo por parte de los COMDE, con el fin de mejorar los índices de cumplimiento de metas. En los 10 municipios entrevistados, el 100% afirmó que la calidad de la educación básica ha mejorado durante este periodo. Esta mejora, en su mayoría la asocian al aprendizaje de los alumnos y al compromiso de los docentes. En cuanto a las iniciativas locales dentro del PEDEM, orientadas a mejorar la calidad educativa, los COMDES sugieren capacitar a los docentes, supervisar el sistema educativo, mantener los indicadores educativos, aplicar pruebas formativas, concientizar a los padres de familia en el tema, dotar mejor al centro educativo con el fin de lograr una mejor educación, entre otros. Finalmente, las medidas orientadas a mejorar los resultados relacionados con las Metas del Plan EFA son, cumplir con el calendario escolar, tener una enseñanza directa con el alumno, actualizar a los profesores y utilizar pruebas formativas. En cuando a las siguientes funciones descentralizadas en la gestión de la educación, los municipios afirmaron que para proveer la infraestructura necesaria para la demanda por educación en su municipio, el 60% está preparado y el 40% medianamente preparado, para administrar el recurso humano requerido para satisfacer la demanda por educación en su municipio, el 70% se siente preparado, el 20% medianamente preparado y tan sólo el 10% fuertemente preparado, para orientar y capacitar al personal docente para lograr avanzar en la calidad de la educación y en los resultados en las pruebas de aprendizajes de los estudiantes de su municipio, el 50% se siente preparado, un 20% fuertemente preparado, el otro 20% medianamente preparado y el 10% restante no se siente preparado, finalmente para promover, coordinar e integrar la participación de la sociedad civil en la gestión educativa de su municipio, el 50% se siente preparado, el 30% preparado y el 20 % medianamente preparado. 6.2 RENDICIÓN DE CUENTAS Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN 6.2.1 Logros y desafíos durante el Plan EFA en materia de rendición de cuentas Un análisis realizado por el Banco Mundial en 2009 acerca de la rendición de cuentas en el sector educativo de Honduras encontró que la Secretaría de Educación ha realizado importantes esfuerzos para introducir reformas orientadas a mejorar la calidad de la educación y para vincular el gasto público con resultados, sin embargo, estas reformas han tenido pocos resultados, principalmente por la oposición de las asociaciones gremiales de docentes. Se encontró también que la falta de información sobre insumos y resultados, dificulta exigir cuentas y saber quién es el responsable del desempeño educativo. Ello se explica en parte por el hecho que los beneficiarios de los servicios educativos se encuentren 147 dispersos y poco organizados, con apenas voz en las discusiones de política del sector (BM, 2009). Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Por su parte, el balance en la Evaluación de Medio Término del Plan EFA encontró que, si bien existen las condiciones legales para introducir en dicha estrategia aspectos de buena gobernabilidad como rendición de cuentas y auditoría social, al momento de dicha evaluación, se halló que estos temas no habían sido una prioridad. Se encontró también que había avances en divulgación de información sobre cumplimiento de metas, no así prácticas de rendición de cuentas. En las Revisiones Conjuntas no hay evidencia de que la rendición de cuentas y la gobernabilidad y transparencia hayan sido un tema de acuerdos reiterativos. Sin embargo, es de anotar que los Informes de la SEDUC y los mismos encuentros de revisiones entre el Gobierno hondureño y los cooperantes, son un acto en sí de rendición de cuentas. En el marco de la presente Evaluación del Plan EFA, el grupo consultor encontró evidencia de la contribución a nivel de productos (outputs) de programas y proyectos en los que se ha promovido la rendición de cuentas: Vale destacar nuevamente a PROHECO (durante el período de implementación del Plan EFA) y los murales de la transparencia de la SEDUC los cuales han sido evaluados por PROEFA-GIZ y cuyos resultados positivos se destacan en el Recuadro 6.2, en esta misma sección. En 2006 se evaluó formalmente el impacto de las escuelas PROHECO en temas de su contribución a la temática en cuestión y se concluyó que esta experiencia ha sido exitosa en cuanto a aumentar la rendición de cuentas de los profesores y de los directores de los establecimientos educativos ante los padres de familia y la comunidad, incrementando el número de días en que las escuelas operan y disminuyendo de manera importante el ausentismo de los docentes. En términos del rendimiento del alumnado, se encontró que el alumnado, de estas escuelas tienen un rendimiento similar al que obtienen los niños de las escuelas oficiales, no obstante, los estudiantes de las escuelas PROHECO, en general, provienen de hogares con mayor porcentaje de pobreza y marginalidad (BM, 2009). Recuadro 6.2 - Murales de Transparencia una semilla para Rendición de Cuentas desde las Escuelas Los docentes son el principal activo de los sistemas educativos y el factor escolar que más influye en los aprendizajes de los alumnos. En Honduras, como en otros países de la Región, los salarios docentes absorben alrededor del 80% del gasto fiscal en educación. Sin embargo, las deficiencias en los sistemas de formación, de información y de gestión del recurso docente, hacen que los sistemas educativos se caractericen por limitada gobernanza, poca transparencia y escasa rendición de cuentas. En Honduras, los problemas de la carrera docente han sido particularmente agudos. Un informe reciente de PREAL-FEREMA 2015, ¨Honduras: El estado de las Políticas Docentes¨ indica que hasta el año 2010, el número 148 efectivo de días de clase en la Educación Básica estaba entre 100 y 120 días, frente a 200 días contemplados en la normativa del sector. Por otra parte, no existe información consistente y pública sobre el número de docentes en ejercicio y su asignación a los centros educativos. Estas debilidades se reflejaban en irregularidades, pagos Página duplicados y pagos a dicentes que no trabajan. En 2011, una auditoría del Tribunal Superior de Cuentas TSC, detectó más de 10 mil irregularidades en los pagos de docentes con un costo estimado de $48 millones de dólares. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 En este contexto, y luego de la crisis política del 2009, surge en el país un movimiento cívico ciudadano ¨Transformemos Honduras¨ enfocado en lograr la aplicación de la Ley de Transparencia a fin de aumentar la transparencia y disminuir la corrupción con foco en el Sector Educativo. En este contexto, la Unidad de Transparencia de la Secretaría de Educación pone en marcha una iniciativa innovadora para apoyar la transparencia y el control social sobre el recurso más importante del sistema educativo, los docentes, a nivel de los centros educativos. Los ¨Murales de Transparencia¨. Una cartelera pública, visible a la comunidad escolar de cada escuela, en la que se registraban los nombres de los docentes asignados a los centros educativos así como las inconsistencias en la información según la Dirección Departamental y según el sistema central de información sobre docentes. Junto a esa información se incluía un diagrama sencillo que explicaba la forma de reportar inconsistencias entre dicha información y los docentes que efectivamente laboraban en el centro educativo. Esta iniciativa tan sencilla tuvo un impacto poderoso. Las comunidades escolares se sintieron empoderadas y encontraron una manera sencilla de aplicar el control social sobre un tema crucial y evidente, el ausentismo y las inconsistencias en la asignación de los docentes. Respaldados por la normativa y por las máximas autoridades de la SEDUC, empezaron a reportar las inconsistencias lo que permitió a la SEDUC corregirlas en sus bases de datos y tomar medidas administrativas para corregirlas. El programa que se inició a nivel piloto en 678 centros educativos del Departamento de La Paz, con apoyo de la Cooperación Alemana (GIZ) se extendió a 4,800 escuelas de 36 municipios en otros siete Departamentos de la Zona Occidental del país. En 2012, el nuevo Ministro Marlon Escoto refrendó la orden de extender los Murales de Transparencia a todas los 19,800 centros de educación básica y secundaria del país. Los resultados positivos de esta iniciativa se detectaron inicialmente en una muestra de 355 centros educativos del piloto. Se encontró que una tercera parte de los centros educativos reportaba discrepancias en la información frente a la realidad del centro educativo que incluyeron 167 docentes en la nómina que no trabajaban en los centros educativos en cuestión y 232 docentes que sí laboraban en los centros educativos pero que no estaban en la nómina. Aunque no hay resultados de una evaluación de impacto de la iniciativa a escala nacional, la dinámica de participación y control social por parte de las comunidades escolares, sin duda jugó un papel importante en el cumplimiento de la meta de los 200 días efectivos de clase, que se logró a partir del año 2013. Los Murales de Transparencia tienen además un potencial enorme como instrumento para retroalimentar información relevante a la comunidad escolar, docentes, directores y padres de familia, tanto sobre los programas e insumos que recibe el centro educativo como sobre sus resultados académicos. Este potencial puede ser aprovechado aún más dado el fortalecimiento de los Sistemas de Información sobre los Centros Educativos (SACE) y la aplicación formativa de pruebas de fin de año en todos los centros educativos. (Frédéric Boehm, 2014) Fuentes: Boehm y Caprio, 2014: Fostering good Governance at school level in Honduras: the role of Transparency Bulletin Boards. PREAL-FEREMA, 2015: ¨Honduras: El estado es las Políticas Docentes¨. En 2012 se da un paso significativo hacia la transparencia y rendición de cuentas al ser uno de los principios rectores de la Ley Fundamental de Educación y en la misma se establecen los Consejos Municipales de Transparencia. Sin embargo, los mecanismos y herramientas están todavía en etapa de diseño e implementación. El compromiso de Honduras de lucha contra la corrupción se formuló en Plan Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción 2011-2014. En el marco del programa PROEFA (como se mencionó anteriormente, auspiciado y financiado por GIZ) se formuló 149 por parte de la SEDUC el Plan de Reducción de Riesgos de Corrupción (PRRC) del Sector Educativo (2013-2014) en el que se construyó el Mapa de Riesgos de Corrupción el cual Página permitió relacionar establecer un plan de actividades y su monitoreo. Dicho PRRC busca Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 el aumento de la gobernabilidad del sector por la SEDUC, y la generación de un contexto sensible a la rendición de cuentas. En un primer informe de monitoreo de los proyectos de cambio del PRRC elaborado por el grupo de monitoreo de la Sub Secretaría de Asuntos Administrativos y Financieros en 2013, se reportaron avances puntuales en cuanto a un diagnóstico de los activos de la unidad de Infotecnología y de un análisis de riesgos de estos activos. Sin embargo, quedan pendientes temas cruciales contemplados en el PRRC como son asegurar la confiabilidad de los sistemas de información, fortalecer el sistema de control interno, fortalecer la participación ciudadana y el manejo de recursos humanos, tanto docentes como no docentes. Se identifican avances importantes como la reestructuración de Auditoria Interna. 6.2.2 Avances y desafíos en monitoreo y seguimiento y Sistemas de Información del sector educativo A partir de 2013 la SEDUC ha venido trabajando en las estrategias para avanzar en los fundamentos de la Ley Fundamental de Educación y en particular en la Línea Estratégica 5 relacionada con Monitoreo y Seguimiento. En los últimos años se ha avanzado en el desarrollo de Sistemas de Información consolidados, como el Sistema Nacional de información sobre Rendimiento Académico, desarrollado a partir de la consolidación de las pruebas desarrolladas por el proyecto MIDEH y el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) que ha permitido consolidar información en línea de los alumnos y docentes de todos los centros educativos, incluyendo la identificación individual de cada alumno. La articulación de ambos sistemas permitirá establecer una cultura de evaluación y rendición de cuentas a sobre el rendimiento académico de las áreas de Lenguaje y Matemáticas de primero a noveno grado de los CE. La aplicación formativa de las pruebas MIDEH a todos los centros educativos y la devolución de resultados a cada escuela sobre sus alumnos para que sean analizados por los profesores y el director y eventualmente por la comunidad escolar (incluyendo los padres de familia), permitirán a futuro crear una cultura de evaluación y rendición de cuentas a la sociedad y al sistema sobre los resultados educativos de las escuelas. En la Evaluación de Medio Término se recomendó que era necesario mejorar los sistemas de información con que contaba la SEDUC buscando que estos se pusieran directamente al servicio de la comunidad educativa en el municipio y el CE, a nivel regional y nacional. 150 Ello implicaba el desarrollo y masificación de indicadores de desempeño de funcionarios a todos los niveles, docentes y de estudiantes (SEDUC-FC, 2009). Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 En materia de fortalecimiento de sistemas de información se ha contado con el apoyo decidido y permanente del Banco Mundial y de otros aliados estratégicos como UNICEF en la identificación de indicadores nacionales e indicadores intermedios para la mejora continua de la Educación a través del Monitoreo de Resultados para la Equidad (MORE). Sin embargo, aún persisten debilidades metodológicas y limitaciones en la precisión de las proyecciones que provoca que en algunas ocasiones se presenten inconsistencias entre las cifras de las proyecciones Instituto Nacional de Estadística (INE) y las cifras del SACE como, por ejemplo, que hayan, más alumnos matriculados que población total en algunos municipios 131. UNICEF apoya para lograr fortalecer el sistema de información y estadísticas de la Secretaría de Educación invirtiendo en desarrollo de capacidades y recursos como por ejemplo la elaboración de las Fichas de Indicadores para el Sistema Nacional de Indicadores de Indicadores Educativos (SNIEH) en 2015. (UNICEF, 2015) Los avances en sistemas de información han sido significativos, a la fecha se cuenta con los siguientes sistemas con acceso al público en general a través de internet: • Sistema de Estadísticas Educativas (SEE) el cual permite la recolección de los datos estadísticos de los diferentes centros educativos del país haciendo uso de tecnologías actuales como el internet y el desarrollo web. En el mismo se encuentra los indicadores de seguimiento de las Metas del Plan EFA; llegando hasta el nivel departamental. • Sistema de Indicadores Estadísticos Educativos (SIEE): Es una herramienta que ofrece obtener información estadística, generar gráficos estadísticos, aplicar diferentes filtros y desagregación sobre los datos. • Sistema de Estadística Histórica (SEH): En este sistema puede obtener datos educativos desde el año 2001 hasta el año 2009. • Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE). • (Sistema de Planificación de Infraestructura Educativa (SIPLIE) es una herramienta de registro, y monitoreo de las condiciones de la infraestructura del Plan Maestro de Infraestructura Educativa. A pesar que en la Ley Fundamental de Educación otorga a los niveles descentralizados un papel importante en el mantenimiento de los Sistemas de Información, no se destaca 151 adecuadamente que el éxito de los mismos requiere un rol muy fuerte del nivel central como diseñador y administrador del sistema, para procesar, analizar y devolver la información Página relevante a los centros educativos. Paralelamente se requiere un fortalecimiento de los 131 Ver Ficha de UNICEF en el Anexo 7 Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 niveles descentralizados (Direcciones Departamentales y Municipales y centros educativos) para generar información confiable y oportuna y para tomar decisiones con base en la información relevante a cada nivel. El mayor desafío relacionado con los Sistemas de Información que se han desarrollado recientemente es utilizar la información de manera sistemática para la toma de decisiones además de consolidarse en un EMIS. En la encuesta dirigida a los directores departamentales y municipales/distritales, más de la mitad de los Directores Departamentales y Municipales declaran que reportan los avances en las Metas del Plan EFA, principalmente a la Direcciones Departamentales, seguidos por los COMDES, la SEDUC y también a los padres de familia. En la encuesta se constata el papel preponderante de los COMDES (a nivel Municipal) y de las Direcciones Departamentales como destinatarios principales de los reportes sobre el cumplimiento de Metas del Plan EFA. Los padres de familia y los estudiantes son mencionados con menor frecuencia como destinatarios de esa información. Cuadro 6.4 - Reporte de avances de las metas del Plan EFA desde departamentos, municipios y distritos ¿A QUIÉN SE REPORTAN LOS AVANCES DE MUNICIPAL/DISTRITAL DEPARTAMENTAL LAS METAS DEL PLAN EFA DE ESTE (%) (%) DEPARTAMENTO O MUNICIPIO? A. Secretaria de educación 55,2 56,7 B. Padres de familia 58,6 55,2 C. COMDE 62,1 56,2 D. Estudiantes 44,8 33,8 E. Personal de direcciones municipales 44,8 41,0 F. Personal de direcciones departamentales 75,9 86,7 G. Ninguno de los anteriores 0,0 1,0 H. Otro especifique 6,9 7,1 Fuente: Encuesta en línea dirigida a directores municipales/distritales realizada por Econometría (2016) Por su parte, los directores de los centros educativos (CE) afirman que reportaron sus avances en el cumplimiento de Metas del Plan EFA, principalmente a las Direcciones Municipales y a los padres de familia, y en menor medida a los COMDEs y a la Secretaría de Educación. Esto corresponde con la estructura y definición de funciones de las instancias descentralizadas en donde las Direcciones Municipales tienen la función principal de acompañar y monitorear los avances de los CE de su municipio y canalizar su información hacia las instancias superiores. La situación descrita es similar para las escuelas rurales y 152 urbanas. No se detectan grandes diferencias en los destinatarios principales de la información sobre el monitoreo de Metas del Plan EFA. Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 6.5 - Reporte de avances de las metas del Plan EFA desde los CE ¿A QUIÉN SE REPORTAN LOS AVANCES DE LAS METAS DEL PLAN EFA DE ESTE CENTRO RURAL URBANO EDUCATIVO? 35% 30% A. Secretaria de Educación (0,04) (0,1) 87% 80% B. Dirección Municipal/Distrital (0,01) (0,03) 70% 70% C. Padres de familia (0,02) (0,05) 39% 36% D. COMDE (0,05) (0,09) 48% 46% E. CED (0,04) (0,07) 0% 1% F. Ninguno de los anteriores (0,48) (0,58) 2% 0% G. Otro (Especifique) (0,24) (0,13) Fuente: Encuesta en telefónica dirigida a CE realizada por Econometría (2016) 6.3 BALANCE DE LOGROS Y DESAFÍOS DE CAPACIDADES I NSTITUCIONALES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS El balance después de dar respuesta a las preguntas de evaluación se basa en el análisis de existencia o no de las mejores prácticas en materia de capacidades institucionales para la descentralización en cada uno de los aspectos analizados. Las mejores prácticas se identificaron por el grupo consultor a través del estudio de fuentes secundarias de esquemas exitosos. Además de mejores prácticas también se introdujeron unas categorías específicas relacionadas con la percepción de actividades de descentralización en el cumplimiento de las Metas del Plan EFA que se califican con base en los resultados de la encuesta dirigida a las 18 direcciones departamentales y 224 municipales/distritales. Se otorga a manera de semáforo la siguiente calificación cualitativa al cumplimiento de las prácticas así: • Verde: Existe evidencia de cumplimiento de la práctica. • Amarillo: Existe evidencia de cumplimiento parcial de la práctica o se han alcanzado algunos logros importantes. • Rojo: No se identifica evidencia de la práctica y se constituye en un desafío a futuro. 153 Para cada calificación cualitativa, se presenta el argumento en la correspondiente columna Página que se presenta a continuación. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 6.6 - Balance de logros y desafíos de capacidades institucionales para la descentralización y rendición de cuentas CALIFICACIÓN MEJORES PRÁCTICAS POR TEMA 132 ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Normatividad Descentralización y Rendición de Cuentas Existencia de un marco normativo ordenado en La Ley Fundamental de Educación y la Ley de Transparencia ofrecen el marco normativo materia de descentralización y rendición de cuentas para la descentralización y rendición de cuentas del sector educativo. La Ley cuenta ya con sus 22 Reglamentos aprobados en 2014. Reglamentación de la normativa para profundización Si bien se ha avanzado en la reglamentación de la LFE, no se ha completado en la de la descentralización en todos los niveles reglamentación de las funciones de la descentralización identificadas en la Ley. Ver el cuadro 6.1 Funciones Existe una distribución equilibrada de funciones en los Si bien en la Ley Fundamental de Educación se establecen las funciones para cada nivel se niveles central, departamental, municipal/distrital observa que son muy pocas las funciones transferidas al municipio/distrito. Al municipio se le otorgan funciones de asesoría. Por el contrario, se asignan mayores responsabilidades a los departamentos cuya capacidad para monitorear y acompañar lo que sucede a nivel local es débil. ¿Existe además una contradicción en el ordenamiento político ya que las administraciones departamentales se designan? Desde el nivel central mientras que las municipales se eligen por votación popular lo cual fortalece mecanismos de rendición de cuentas a nivel local. Las funciones descentralizadas a los CE se han La Ley le otorga funciones necesarias, pero no suficientes para la gestión administrativa extendido a todo el país autónoma. Igualmente, son escasos los recursos transferidos directamente a los CE para facilitar el desarrollo de sus funciones. Se excluye la toma de decisiones basadas en el desempeño académico. Se han presentado experiencias exitosas de funciones descentralizadas en la zona occidental del país en el marco del proyecto PROEFA (GIZ S. , 154 2011-2012) . Sin embargo, el escalamiento al resto del país está aún en proceso. Recursos y capacidades institucionales Los niveles departamentales, municipales/distritales En 2015 se estableció y se crearon las condiciones para establecer en el presupuesto de Página cuentan con recursos suficientes y oportunos 2016 recursos para ser administrados directamente por las administraciones 132 Las mejores prácticas fueron identificadas en dos artículos principales los cuales se citan en este documento. (USAID, 2009) (Frédéric Boehm, 2014) Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 CALIFICACIÓN MEJORES PRÁCTICAS POR TEMA 132 ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA departamentales. A la fecha no se cuenta con información de la ejecución de esta disposición, de sus resultados y de la suficiencia y oportunidad de los recursos. Los niveles descentralizados departamentales y No se ha llegado a esta fase de la descentralización en el país. La Ley de Municipalidades y municipales generan recursos propios para el sector su reglamento regula la mayoría de los aspectos vinculados con la generación de recursos educativo. municipales, en donde se reconocen deficiencias de diseño asociados con cada una de las fuentes de ingresos. La base legislativa para todos estos impuestos no permite ninguna flexibilidad para la administración tributaria de impuestos para los municipios. Los ingresos tendrán que venir de una mejor gestión, mayores niveles de eficiencia y un mejor cumplimiento de los contribuyentes (USAID, 2012) 133. Los niveles sub nacionales cuentan con capital Se han realizado esfuerzos en el tema de capacidades, principalmente con el apoyo de la humano capacitado GIZ. Sin embargo, dichos esfuerzos son insuficientes y en ocasiones no se les da continuidad ante los cambios de gobierno. Las Revisiones Conjuntas indican reiteradamente que los acuerdos en materia de descentralización y rendición de cuentas no han sido cumplidos por debilidad en las capacidades del recurso humano de los niveles descentralizados y centralizado. Igualmente se reitera la falta de continuidad en la ejecución de un Plan de Fortalecimiento de los niveles locales. Articulación intersectorial e intrasectorial Se identifica como una debilidad institucional del país el abordaje de estrategias y políticas con un enfoque sectorial y no intersectorial o integral buscando sinergias en la descentralización de sectores educativo, salud, seguridad ciudadana, gestión administrativa de entes locales (Honduras S. d., 2012). Participación de la comunidad Reconocimiento social a nivel de la comunidad local Se encontró evidencia en las evaluaciones realizadas por GIZ que las comunidades locales de mecanismos de rendición de cuentas de los CE (padres de familia) reconocen los resultados de iniciativas como los Murales de Transparencia 155 (Frédéric Boehm, 2014). Se utiliza la información de retroalimentación de la A pesar del éxito del mecanismo de Murales de Transparencia, la presente Evaluación no comunidad para la toma de decisiones tiene evidencia sobre las decisiones tomadas a partir de la información reportada por los Página mismos. Faltan mecanismos de retroalimentación a la comunidad sobre las decisiones que la afectan. 133 Las razones que se aducen son principalmente basadas en la debilidad institucional de la mayoría de municipios del país. Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 CALIFICACIÓN MEJORES PRÁCTICAS POR TEMA 132 ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Participación de los padres de familia en iniciativas de Se cuenta con la reglamentación de la participación de la comunidad educativa en la gestión mejoramiento en gestión escolar educativa. 134 Se cuenta con experiencias exitosas en el marco de los programas PROHECO y Redes Educativas Rurales. Aún queda pendiente el escalamiento en todo el país, la evaluación del impacto y la consolidación del modelo. Autonomía Los CE cuentan con autonomía en la gestión basada Uno de los desafíos más importantes es lograr que los CE se apropien de sus resultados de en resultados de rendimiento académico y no se rendimiento académico y basen su gestión en los mismos. Las iniciativas de los CE se ven limitan sus iniciativas. limitadas por la falta de autonomía con relación al manejo de los docentes y por cuellos de botella administrativos de la descentralización. Los niveles departamentales, municipales/distritales Se ha avanzado hacia la desconcentración administrativa de funciones y no hacia la tienen autonomía para la toma de decisiones y miden descentralización de las mismas. Los departamentos y municipios carecen de autonomía, su desempeño capacidad y recursos para ejercer las funciones descentralizadas que les corresponderían. Es de destacar que si bien puede existir oportunidad para gestión de mejores resultados, hace falta fortalecer capacidades en autoridades y docentes para crearlas, plantearlas y desarrollarlas. Los docentes aceptan la rendición de cuentas Se encontró que los docentes acogieron el instrumento de los Murales de Transparencia. Sin embargo, se oponen a la vinculación de los incentivos a los resultados de los alumnos. No se ha avanzado mucho hacia la gestión de recurso humano basado en el desempeño. Se han experimentado durante tres o más años un Los modelos de PROHECO, Redes Educativas Rurales y PROEFA han sido evaluados y se modelo innovador ha identificado que sus innovaciones han permitido adaptarse a las particularidades del contexto hondureño. Sistemas de información, evaluación de descentralización y rendición de cuentas, monitoreo y seguimiento Avances significativos en sistemas de información Tal como se anotó, en los años recientes se ha avanzado en sistemas de información del sector educativo en estadísticas, rendimientos, necesidades de infraestructura. 156 Implementación de presupuestos por resultados e Se han realizado algunos pilotos en el país para realizar presupuestos por resultados sin incentivos embargo no se han diseñado e implementado incentivos para los docentes y funcionarios del sector educativo. Página 134 https://educatrachoshn.files.wordpress.com/2015/05/reglamento-de-participacic3b3n-de-la-comunidad-educativa.pdf Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 CALIFICACIÓN MEJORES PRÁCTICAS POR TEMA 132 ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Se cuenta con información sobre el proceso de No se cuenta con evidencia de esta práctica. En la Revisiones Conjuntas fue reiterativa la implementación de la experiencia de descentralización falta de elaboración de un Plan de Seguimiento a las acciones de desconcentración y y rendición de cuentas en todos los niveles descentralización. La información de desempeño académico se utiliza No se cuenta con evidencia de esta práctica. Si bien la comunidad educativa tiene acceso a para la toma de decisiones a nivel del CE la información, su uso se limita a retroalimentar a los docentes. No se utiliza como instrumento de rendición de cuentas. No se cuenta con un sistema de incentivos y consecuencias por los bajos resultados. Los sistemas de información están integrados y existe Los sistemas de información no se encuentran integrados en un sistema gerencial (MIS) y un tablero de mando del sector educativo con fines tampoco se cuenta con un tablero de mando con indicadores del sector educativo. Se gerenciales evidenció además que a pesar de contar con información de alta utilidad para planificación y gestión educativa, así como temas relacionados con género, etnias, y otros indicadores de equidad estos no se utilizan ni se producen de manera sistemática. Los niveles sub nacionales cuentan con sistemas de No se tiene evidencia de esta práctica. En las Rendiciones de Cuentas se identificó que existe información y monitoreo propios falta de indicadores para hacer el seguimiento en los niveles locales. Las experiencias de descentralización y rendición de Se han realizado algunas evaluaciones cualitativas (incluidas las de la presente Evaluación), cuentas han sido evaluadas positivamente por pero no se ha realizado una evaluación a fondo de los logros y desafíos de la agentes externos descentralización. Fuente: Elaboración propia del equipo consultor 157 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Se concluye que hay avances en materia de descentralización y rendición de cuentas en el sector educativo de Honduras en los cuales contribuyó el Plan EFA a través de iniciativas de participación y empoderamiento de las comunidades escolares, y de esfuerzos de fortalecimiento de capacidades en los niveles descentralizados, así como a través de los esfuerzos de seguimiento de las Metas del Plan EFA articulando todos los niveles. Sin embargo, los retos y desafíos son aún grandes. Se requiere continuar trabajando para profundizar la descentralización y rendición de cuentas en los ámbitos locales. Esto requiere una estrategia de descentralización más clara en materia de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos. Igualmente se requiere profundizar y ampliar los esfuerzos de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los departamentos y municipios. Los desafíos son aún mayores en la medida en que los municipios, que son la instancia más cercana a las escuelas y además los que tienen mayor legitimidad política (por ser los alcaldes elegidos popularmente), deben fortalecerse en la generación propia o mediante transferencias de recursos financieros para el sector educativo y en la formación de capacidades del recurso humano. La comunidad educativa local ha encontrado espacios de participación importante gracias a programas y proyectos implementados durante el Plan EFA en particular la continuación de PROHECO, las Redes Educativas y Murales de la Transparencia apoyados y promovidos por la cooperación alemana. En materia de seguimiento y monitoreo también se avanzó de manera destacable durante EFA, sin embargo, persisten grandes desafíos frente al uso y toma de decisiones basadas en los resultados de la medición de indicadores financieros y en particular en bajar al eslabón primario de la cadena que debe ser el centro educativo y la comunidad local. 6.4 PERSPECTIVA DE GÉNERO DEL PLAN EFA El objetivo 5 de la Iniciativa del Plan EFA de UNESCO se refería a eliminar las disparidades de género en educación básica y secundaria para 2005 y alcanzar la igualdad de género en la educación en 2015. La paridad de género tiene como objetivo proporcionar a niños, niñas, varones y niñas con igualdad de acceso a una educación de calidad a través de iguales oportunidades educativas. También se ha argumentado que, desde una perspectiva intergeneracional, mayores niveles de educación entre los padres – y especialmente las 158 madres – tiene un efecto positivo sobre la salud de sus hijos, las tasas de continuidad y éxito, nutrición y educación. El objetivo sigue cobrando gran relevancia, desde una Página perspectiva global, en la medida que, de 145 países, menos de la mitad, 43%, han logrado Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 la paridad de género en la matrícula de Básica y secundaria en 2015. Una cuarta parte, 27% ha logrado la paridad de género en la educación Básica, pero no en la educación secundaria. El indicador seleccionado por UNESCO para medir el progreso hacia este objetivo es el índice de las iniciativas EFA en el género específico. El indicador empleado es el promedio de los índices de paridad entre los sexos de las tasas brutas de escolarización en la enseñanza primaria y secundaria (United Nations Educational S. a., 2015). En la Evaluación de Medio Término se evidenció que los objetivos del Plan EFA, tanto generales como específicos, no consideraban el enfoque de género. La revisión documental de aquella evaluación no arrojó ninguna información específica sobre la inclusión del tema de género dentro del programa, ni siquiera a nivel teórico. Las organizaciones de mujeres de la sociedad civil que participaron como actoras claves en la evaluación percibieron que no hubo acercamiento suficiente con la sociedad civil y que la información desagregada por sexo aún estaba en forma muy preliminar en las direcciones distritales (Opazo, 2008). De igual forma, la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional Sueca (ASDI) identificó en 2009, que dentro de la Secretaría de Educación no existían orientaciones ni funcionarios que implementasen la Política Nacional de la Mujer, así que el tema de género se manejaba de forma marginal. Se afirmó en su momento, que el enfoque de género no estuvo visualizado en el marco del Plan EFA, debido a la falta de prioridad (ASDI, 2010). Con el propósito de superar los anteriores hallazgos, la SEDUC en 2009 elaboró una Guía Metodológica en apoyo a los y las docentes del primer ciclo de la Educación Básica (primero, segundo y tercer grado) para el alcance de las expectativas de logro definidas en el Currículo Nacional Básico en las áreas de Ciencias Naturales, Ciencias Sociales, Lenguaje, Matemática y Educación Física. El equipo evaluador pudo constatar que si bien en esta Guía Metodológica 135 se desarrollan algunos contenidos de dichas áreas que promueven la equidad de género, el desarrollo de la autoestima, los valores y las habilidades para la vida, la temática de género se incluye desde una perspectiva general de respeto hacia los derechos humanos pero no profundiza en temáticas particulares como: discriminación, roles de género, expectativas, equidad laboral, interacción docentes estudiantes, lenguajes sexista, estigmatización de género según áreas de conocimiento (por ejemplo la mujer en el campo de la ciencia y tecnología) 136. De otra parte, si bien el Currículo Nacional también involucra 159 135 En el marco de la evaluación se solicitó la Guía Metodológica a la SEDUC y no se obtuvo respuesta. A la Guía que se hace referencia en este informe es “Guía Didáctica del Docente. Módulo II AEH: 8vo Grado.” SEDUC-CICR 2012. Página https://www.icrc.org/spa/assets/files/2012/aeh-honduras-fasciculo-docentes-8vo.pdf 136 Al respecto, se recomienda revisar la Guía “Práctica Docentes con Equidad de Género” de la Universidad de Guadalajara México (2012). http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/kiosko/2012/images/practica_docente.pdf Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 algunos temas de género en los principios básicos orientadores que lo rigen, estos no se han hecho operativos (SEDUC, Currículo Nacional para la Educación Básica, 2004). En el marco de la evaluación del Plan EFA 2003-2015 la Consultora evidenció que la orientación de género se inició a manejar de manera transversal en la SEDUC en el Comité de Género creado recientemente en 2016 y así mismo la existencia de la Mesa Sectorial de Género. Sin embargo, la evaluación no logró identificar cuáles fueron los avances o resultados de este enfoque con relación a generar cambios culturales y de comportamiento de los actores educativos debido a que no se cuenta con información al respecto, lo cual denota que, si bien existió conciencia de la temática, era todavía incipiente el avance en políticas educativas con orientación de género e instrumentalización de las mismas. Para confirmar este hallazgo, el grupo consultor solicitó la elaboración de una ficha de avances en la temática la cual no fue entregada por la SEDUC y realizó una entrevista con la división encargada del tema. El principal obstáculo para un análisis más en profundidad sobre la temática de género fue la falta de información en la medida en que las metas del Plan EFA no se discriminaron entre hombre y mujer. Esta problemática se identificó por parte de otros abordajes como fue el caso de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, JICA que en 2011 preparó el Perfil de Género para Honduras y encontró que una de las principales dificultades encontradas “es el hecho de no contar con información estadística desagregada por género y mucho menos cuando se trata de presupuestos que no son sensibles al género” (JICA, 2011). Es de anotar que la SEDUC durante el período de ejecución del Plan EFA realizó algunos esfuerzos por producir información discriminada por sexo sin embargo esto se hizo con personal temporal y la producción de información no fue oficial. Como logro se destaca el informe que se realizó en 2004 con recursos de la Cooperación canadiense y co-financiado por el Gobierno de Honduras en el marco del proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de las Direcciones Municipales/Distritales de Educación de Honduras (FORTA): “La equidad e igualdad de género al alcance de la gestión educativa municipal- distrital de Honduras” (FORTA, 2014). Se evidenció que a pesar de existir un registro por sexo por parte de las estadísticas educativas, estas no se monitoreaban de manera sistemática, no se analizaba de manera recurrentes y la información no llegaba a los niveles municipales y distritales y mucho menos 160 a los centros educativos de manera que los análisis se pudiesen utilizar para tomas medidas dirigidas a cerrar posibles brechas entre niñas y niños. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 A pesar de las restricciones de información, a continuación, se presenta un análisis del cumplimiento del objetivo 5 de las iniciativas EFA a nivel global, relacionado con género. Se utilizaron fuentes oficiales y no se cuenta con una explicación de los comportamientos erráticos de las cifras en algunos años. Después de este análisis se presentan algunos desafíos que en materia de género enfrenta el sector educativo de Honduras para los próximos años, en una etapa post Plan EFA. 6.4.1 ¿Se cumplió con el cumplimiento del Objetivo 5 del Plan EFA? El objetivo 5 del Plan EFA, a nivel mundial, corresponde a la eliminación de disparidades de género, particularmente al garantizar acceso pleno y equitativo a la educación básica, así como un buen rendimiento académico (UNESCO, 2013). Para el análisis cuantitativo de este objetivo es importante revisar los resultados frente a los indicadores establecidos por el Plan EFA a nivel de Honduras y a nivel internacional. Los indicadores sugeridos por la UNESCO para el análisis del objetivo 5 del Plan EFA el cual corresponde a paridad de género e igualdad en educación básica, son los siguientes: 1. Niñas matriculadas en básica como porcentaje del total de matrícula en Básica. 2. Maestras en básica como porcentaje del total de maestros en básica. 3. Porcentaje de mujeres directoras de educación en oficinas gubernamentales a nivel central, provincial, distrital y local. 4. Índice de paridad de género para: 4.1 Tasas de alfabetización en jóvenes. 4.2 Tasa bruta de matrícula en Pre-básica. 4.3 Tasa bruta de matrícula en Básica. 4.4 Tasa neta de matrícula en Básica. 4.5 Tasa de supervivencia hasta el 6 grado. 4.6 Tasa de supervivencia hasta el último grado. 4.7 Porcentaje de profesores con formación inicial de profesorado en Básica. 4.8 Porcentaje de profesores con formación continua de profesorado en Básica. Dada la información disponible para la construcción de los anteriores indicadores, solo se tuvo en cuenta para esta evaluación los siguientes: 1. Directoras de centros educativos en básica como porcentaje del total de directores de centros educativos en básica. (No contamos con información a nivel de 161 profesores). 2. Porcentaje de mujeres directoras de educación en oficinas gubernamentales a nivel Página municipal, distrital y nacional. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 3. Índice de paridad de género para los siguientes indicadores que están directamente relacionados con las Metas del Plan EFA para Honduras: 3.1 Tasa bruta de matrícula en pre-básica 3.2 Tasa bruta de matrícula en Básica 3.3 Tasa neta de matrícula en Básica 3.4 Tasa de graduación de 6 grado En adición a esto, también se analizaron las disparidades de género en el rendimiento académico para el tercer y sexto grado. 6.4.2 Análisis de brechas educativas por género El Informe de Desarrollo Humano para Honduras presentado por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) contiene la estimación del índice de desarrollo de género, el cual mide las desigualdades de género en tres dimensiones: salud, educación y control sobre los recursos económicos. El componente de educación es medido por los años esperados de escolarización para los niños y las niñas, y la media de años para los adultos mayores de 25 (PNUD, 2015). El siguiente cuadro presenta los resultados del componente de educación para Honduras y países de la región en el 2015: Cuadro 6.7 – Índice de desarrollo de género 2015. Componente de educación PAIS PROMEDIO DE AÑOS DE ESCOLARIZACIÓN DIFERENCIA NIÑAS VARONES (M-H) Honduras 5.5 5.4 0.1 Nicaragua 6.2 5.8 0.4 El Salvador 6.2 6.9 -0.7 Latinoamérica y el Caribe 8 8.1 -0.1 Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a las niñas y valores negativos a los varones. Fuente: Adaptación del Informe de desarrollo Humando para Honduras. (PNUD, 2015) De acuerdo con el promedio de años de escolarización calculado, Honduras tiene una disparidad de género muy baja, favoreciendo a las niñas en 0.1 años de educación. Este resultado coincide con el cierre de la brecha de escolaridad calculada para todo Latinoamérica y el Caribe, sin embargo, algunos países de la Región, como El Salvador, reportan aún una diferencia de casi un año de educación favoreciendo a los varones. Otros indicadores de educación más específicos, como perseverancia en la escuela hasta el 162 último grado de Básica, total de niños que no asisten a la escuela, porcentaje de repitentes en educación Básica y tasa de finalización de educación Básica, reportados por el Banco Página Mundial, reflejan para Honduras, datos que favorecen a las niñas. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 El indicador con niveles más altos de disparidad, de los anteriormente reportados, es el que corresponde al porcentaje de repitentes en educación Básica; como se puede observar en el Cuadro siguiente, desde el 2003 hasta el 2014, los varones son los que repiten más grados en Básica, a excepción del 2009, donde contrario a la tendencia, las niñas tuvieron una tasa de repetición más alta que los varones. A medida que se logra disminuir la repitencia, la magnitud de la brecha también disminuye. Para el 2014 el indicador muestra una de las brechas más bajas, pero siempre a favor de las niñas (sólo 1,3% de las niñas repitieron un año escolar frente a 1,9% de los niños). Cuadro 6.8 – Porcentaje de repitentes en educación Básica (Todos los grados) 2013-2014 PORCENTAJE DE REPITENTES EN EDUCACIÓN PRIMARIA, (TODOS LOS GRADOS) AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA-(H-M) 2003 7,7% 9,3% 1,7 2004 7,5% 9,4% 2,0 2005 8,1% 10,0% 1,9 2006 6,5% 8,3% 1,8 2007 7,1% 7,1% 0,0 2008 4,5% 6,0% 1,5 2009 3,6% 2,9% -0,8 2010 0,7% 0,9% 0,2 2011 3,9% 5,3% 1,5 2012 3,9% 5,6% 1,6 2013 3,4% 4,8% 1,4 2014 1,3% 1,9% 0,6 Nota: Valores negativos en diferencias favorecen a las niñas (menor repitencia) y valores positivos a los varones. Descripción: Corresponde al número de alumnas y alumnos matriculadas en el mismo grado que el año anterior, expresado como porcentaje de todos los alumnos matriculados en la educación Básica. Para calcularlo, ejemplo niñas: se divide la suma de todas las niñas repitentes en todos los grados de educación Básica por el total de niñas matriculadas en dicho nivel de educación y se multiplica por 100. De la misma forma para los varones. Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial con base en datos del Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), calculados anualmente. (Banco Mundial, 2016) El siguiente indicador con mayor disparidad de género a favor de las niñas, es el que corresponde al número de niños que no asisten a la escuela en Básica. En promedio, desde el 2000 hasta el 2014, 33,805 niños dejaron de asistir a la escuela frente a 24,845 niñas que dejaron de asistir, reportando en promedio una brecha de 7.765 estudiantes. A medida que se logra universalizar el acceso a la Educación Básica, las brechas tienden a reducirse. Para el 2014, como se muestra en el cuadro siguiente, esta brecha se redujo a 3.898 estudiantes, este valor es el más bajo reportado dentro de estos últimos 14 años. 163 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Cuadro 6.9 – Niños que no asisten a la escuela, nivel Básica 2000-2014 NIÑOS QUE NO ASISTEN A LA ESCUELA, NIVEL BÁSICA AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA(H-M) 2000 55703 61783 6080 2001 - - - 2002 - - - 2003 31942 43498 11556 2004 20888 33161 12273 2005 42452 54462 12010 2006 15701 26433 10732 2007 39136 48281 9145 2008 15958 26184 10226 2009 13648 23264 9616 2010 16229 26873 10644 2011 10431 16612 6181 2012 11111 17604 6493 2013 24762 32378 7616 2014 25029 28927 3898 Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a las niñas y valores negativos a los varones. Descripción: Niñas/niños no escolarizados en edad oficial de cursar educación Básica. Corresponde al número total de niños en edad oficial de cursar educación Básica que no están matriculadas en Básica ni en secundaria. Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial con base en datos del Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), calculados anualmente. (Banco Mundial, 2016) Siguiendo el orden de indicadores con mayores niveles de disparidad, continúa la tasa de finalización de educación Básica. De nuevo, como se reporta en el cuadro siguiente, esta disparidad favorece a las niñas, cuando en promedio desde el 2003 hasta el 2014, ingresaron al último grado de Básica 94% de las niñas en edad oficial para cursar el último grado, frente al 88% de los varones. Para el año 2014, se reporta una disparidad de 3.8 puntos porcentuales, la cual corresponde a la más baja desde el 2003. Cuadro 6.10 – Tasa de finalización de educación Básica TASA DE FINALIZACIÓN DE EDUCACIÓN BÁSICA AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA (M-H) 2003 82,8% 78,3% 4,5 2004 - - - 2005 84,3% 78,9% 5,4 2006 90,9% 85,7% 5,3 2007 - - - 2008 91,6% 86,1% 5,5 2009 94,2% 89,6% 4,6 2010 100,0% 94,5% 5,4 164 2011 103,6% 97,9% 5,7 2012 104,0% 97,5% 6,5 2013 97,1% 92,0% 5,1 Página 2014 92,7% 88,8% 3,8 Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a las niñas y valores negativos a los varones. Descripción: Ejemplo cálculo para niñas: corresponde al número total de niñas que ingresan al último año de educación Básica, independientemente de su edad, Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 expresado como porcentaje de la población femenina total en edad oficial de cursar dicho grado. Se calcula de la misma forma para varones. Esta tasa puede ser superior a 100% debido a niñas mayores y menores de la edad oficial de ingreso que entran a la educación Básica de forma precoz o tardía y (o) que han repetido grados. Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial con base en datos del Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), calculados anualmente. (Banco Mundial, 2016) Con niveles de disparidad similares al anterior indicador, el indicador de perseverancia en la escuela hasta el último grado de Básica, también reporta diferencias que favorecen a las niñas. Como se observa en el cuadro siguiente, el nivel más alto que alcanzo esta brecha fue en el 2009 donde la proporción de niñas matriculadas en primer grado que eventualmente llegaron al último grado fue de 83.8%, mientras que 76,1% de los niños matriculados en primer grado eventualmente llegaron al último grado. Esta brecha disminuyó significativamente, llegando a 2.4 puntos porcentuales en el 2013. Cuadro 6.11 – Perseverancia en la escuela hasta el último grado de Básica, (% de la cohorte) 2005-2013 PERSEVERANCIA EN LA ESCUELA HASTA EL ÚLTIMO GRADO DEL NIVEL PRIMARIO, (% DE LA COHORTE) AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA (M-H) 2005 84,7% 77,4% 7,3 2006 - - - 2007 78,8% 73,8% 4,9 2008 74,9% 68,8% 6,1 2009 83,8% 76,1% 7,8 2010 78,3% 71,5% 6,8 2011 73,0% 66,3% 6,7 2012 72,6% 66,9% 5,7 2013 76,7% 74,3% 2,4 Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a las niñas y valores negativos a los varones. Descripción: Perseverancia hasta el último año de Básica, para niñas y varones. Corresponde a la proporción de niñas/niños matriculados en el primer grado de educación Básica que eventualmente llegan al último grado de dicho nivel. La estimación está basada en el método de cohorte reconstruida, que utiliza los datos de matrícula y repitentes de dos años consecutivos. Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial con base en datos del Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), calculados anualmente. (Banco Mundial, 2016) Por otro lado, respecto a las diferencias en rendimiento académico, en sexto grado para el 2014, el porcentaje de niñas en nivel satisfactorio de Lenguaje fue mayor (30%) al de los varones (26%), así mismo en matemáticas donde el porcentaje de niñas en nivel satisfactorio fue mayor (61%) al de los varones (59%) (SEDUC S. d., 2014), cabe decir que aunque no 165 reportan el mismo porcentaje en rendimiento, la brecha no es muy amplia. A continuación, en las figuras 6.2 y 6.3 se presentan los datos correspondientes al 2014 para todos los grados: Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Figura 6.2 - Porcentaje de Estudiantes por Nivel de Desempeño. Según Género. Lenguaje (Lectura), 1ro - Sexto Grado. 2014 Fuente: (SEDUC S. d., Informe Nacional de Rendimiento Académico. Español y Matemáticas. 1° a 9° grado., 2014) Figura 6.3 - Porcentaje de Estudiantes por Nivel de Desempeño. Según Género. Matemáticas, 1ro - Sexto Grado. 2014 166 Fuente: (SEDUC S. d., Informe Nacional de Rendimiento Académico. Español y Matemáticas. 1° a 9° grado., 2014) Página Aunque la mayoría de indicadores de educación presentan diferencias de género que favorecen a las niñas, el análisis de la tasa bruta de ingreso a primer grado es un caso que Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 amerita profundizar. La diferencia entre varones y niñas desde el 2000 hasta el 2014, fue aproximadamente de 3.4 puntos porcentuales en promedio, en donde ingresaban a primer grado más varones que niñas. Como se puede observar en el siguiente cuadro, esta diferencia ha tenido un comportamiento casi constante los últimos 10 años, alrededor de 4.2 puntos porcentuales. El dato más reciente que corresponde al 2014, reporta una diferencia de 2.2 puntos porcentuales, el valor más bajo reportado desde el 2004. Dado que todas las tasas brutas son mayores al 100%, es claro que el acceso al primer grado no constituía un problema. Por el contrario, el indicador evidencia la magnitud del problema de sobre-edad (ingreso tardío al primer grado). El hecho de que las tasas brutas de acceso sean mayores para los varones que para las niñas indica que el problema de sobre-edad al ingresar al primer grado es mayor entre los varones. Es decir que este indicador favorece también a las niñas. Cuadro 6.12 – Tasa bruta de ingreso a primer grado TASA BRUTA DE INGRESO A PRIMER GRADO AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA (M-H) 2000 139,6% 140,1% -0,5 2001 - - - 2002 - - - 2003 129,6% 134,5% -4,9 2004 128,7% 130,9% -2,2 2005 122,6% 127,1% -4,6 2006 132,6% 137,5% -4,9 2007 - - - 2008 122,6% 127,6% -5,1 2009 119,8% 124,7% -4,9 2010 123,8% 130,0% -6,1 2011 121,5% 127,4% -5,9 2012 118,6% 124,0% -5,4 2013 114,3% 118,6% -4,3 2014 118,5% 120,7% -2,2 Nota: Valores negativos en las diferencias favorecen a las niñas y valores positivos a los varones. Descripción: Tasa bruta de ingreso, educación Básica, para niñas y varones. Para calcularlo, ejemplo niñas, corresponde al número total de niñas que ingresan por primera vez al primer grado de educación Básica, independientemente de su edad, expresado como porcentaje de la población de niñas en edad oficial de ingreso. Y de la misma forma para los varones. Esta tasa puede ser superior a 100% debido a que hay niñas o niños que ingresan a la Básica por fuera de la edad oficial. Fuente: Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial con base en datos del Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), calculados anualmente. (Banco Mundial, 2016) 167 Las cifras de matrícula y deserción proporcionadas por el departamento de Monitoreo de Resultados para la Equidad (MORE) de Honduras son consistentes con información Página previamente discutida que presenta el Banco Mundial (World Development Indicators) con Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 base en datos de la UNESCO, es decir, también favorecen a las niñas. El Cuadro 6.13 resume la información del MORE correspondiente a la matricula bruta total en educación pre-básica y básica, donde no parece haber diferencias significativas para el 2014 y el 2015. Por otro lado, el Cuadro 6.14, presenta valores de deserción para los mismos años, donde los valores que sobresalen corresponden a diferencias que favorecen a las niñas. Cuadro 6.13 – Matricula bruta total 2014-2015 MATRICULA BRUTA TOTAL NIVEL AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA %(M-H) Educación Pre-básica 2014 111745 109862 1% Educación Básica 2014 569816 593961 -2% Educación Pre-básica 2015 114.651 114.832 0% Educación Básica 2015 563.727 590.751 -2% Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a las niñas y valores negativos a los varones. Diferencia calculada como: Diferencia niñas menos varones, como porcentaje del total. Fuente: Información del departamento de Monitoreo de Resultados para la Equidad (MORE) en colaboración con la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH) para el 2014 y 2015. Cuadro 6.14 – Deserción bruta total 2014-2015 DESERCION BRUTA TOTAL NIVEL AÑO NIÑAS VARONES DIFERENCIA %(M-H) Educación Pre-básica 2014 1503 1471 1% Educación Básica 2014 12610 15537 -10% Educación Pre-básica 2015 933 1034 - 5% Educación Básica 2015 7702 10351 -15% Nota: Valores positivos en diferencias favorecen a los varones y valores negativos a las niñas. Diferencia calculada como: Diferencia niñas menos varones, como porcentaje del total. Fuente: Información del departamento de Monitoreo de Resultados para la Equidad (MORE) en colaboración con la Unidad del Sistema Nacional de Información Educativa de Honduras (USINIEH), para el 2014 y 2015. Otro aspecto estudiado respecto a brechas educativas por género, fue la distribución de docentes por sexo y así mismo esta distribución en cargos de dirección municipal. De acuerdo con los datos del SACE del 2012, presentados por (FORTA, 2014), mientras el 71% de docentes eran niñas y el 29% varones, la distribución en directores municipales no reflejaba la misma proporción, 59% de los directores eran mujeres y 41%hombres. Lo cual implica una probabilidad relativa mayor de los hombres de ser designados como directores municipales (aproximadamente un 70% mayor). 168 Los anteriores resultados se confirmaron con los Indicadores Básicos Educativos según la Página Encuesta de Hogares (EH) realizados por el Sociómetro del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y presentados anteriormente (Ver Cuadro 3.2: sobre brechas de resultados Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 educativos por género en el Capítulo 3): según esos indicadores, la brecha entre varones y niñas, tanto en acceso como en años de escolaridad ya se cerró y las tasas de graduación de Básica muestran ventajas a favor de las niñas. 6.4.3 Desafíos de la perspectiva de género Si bien como se anotó, se ha avanzado en la conciencia de la perspectiva de género en el sector educativo son muchos los desafíos que al finalizar el Plan EFA aún persistían y que deberán ser de prioridad en la agenda futura de la política educativa. El primero de ellos es desarrollar la capacidad de generar y monitorear indicadores educativos por género. Es fundamental utilizar los datos generados desde las escuelas, convertirlos en indicadores y analizarlos, como punto de partida para la formulación de políticas y programas basada en evidencias. Se requiere además la formación de capacidades de gestión educativa con perspectiva de género a nivel de centros educativos. El segundo, es que a pesar de encontrar un balance positivo en términos de brechas entre varones y niñas, persisten desafíos tales como (JICA, 2011): • Falta de ambientes escolares seguros; • Lograr que la capacitación docente incorpore estrategias para tratar con la discriminación de género en el aula y en el currículo; • Trabajar con las profesoras para ayudarlas a manejar la dinámica de aula, ante manifestaciones sexistas de alumnos en contra de alumnas o de las mismas docentes; • Discriminación de género en el contenido de los materiales de aprendizaje; • La capacidad de la SEDUC para aplicar un análisis de género (que incluya la atención a la diversidad cultural y étnica) a sus políticas y programas y para recolectar y analizar los datos desagregados por sexo y en especial que estos lleguen a los niveles descentralizados; • Hace falta profundizar en los factores relacionados a la retención y desempeño escolar de los varones vs los que afectan a las niñas 137. En el marco de la encuesta dirigida directores departamentales, municipales y distritales se encontró que existía una única respuesta acerca de las diferencias en el rendimiento escolar por género, aunque un 24% de los encuestados afirmaron que las niñas tenían un mejor 169 137 Es necesario profundizar en los factores relacionados con la deserción de los jóvenes en el Tercer Ciclo, para detectar los que más afectan a los hombres vs las niñas. Así mismo, hay indicios de que puede haber estereotipos de género que afectan el desempeño de las niñas en matemáticas a partir del Tercer Ciclo. Si bien las niñas obtienen mayores puntajes que los niños en la Página Primaria (tanto en Lenguaje como en Matemáticas). Los resultados de matemáticas en el tercer ciclo indican que la ventaja de las niñas se esfuma y los niños comienzan a tomar ventaja (lo que puede estar relacionado con estereotipos por parte de los docentes y de los mismos jóvenes respecto a los temas de interés entre hombres y niñas. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 desempeño que los varones. La respuesta más común frente a cómo se trataba el tema de igualdad de género de manera transversal era realizando capacitaciones a directivos de los CE y docentes, permitiendo con esto que se realizasen actividades de interacción entre los dos géneros generando equidad, inclusión y las mismas oportunidades para varones y niñas. En segunda medida la realización de “Escuelas de Padres” permitía que no solo desde el ámbito educativo se promueva la equidad de género sin también promoverlo en el ámbito familiar. De acuerdo a los resultados encontrados la perspectiva de género se monitoreaba de acuerdo a la información que se obtenía de los informes mensuales o anuales de las instituciones educativas a través del monitoreo de las metas del Plan EFA por género y otras variables estadísticas que se obtenían por ejemplo, la cantidad de alumnos matriculados, la tasas de deserción y reprobación. Finalmente, al igual que en los temas transversales precedentes se realiza en el marca de la presente Evaluación un balance evaluativo basado en el “semáforo”. 170 Página Consultoría para la preparación del Reporte de Resultados del PLAN EFA Honduras 2003-2015 Producto 3: Informe Final Econometría S.A. – Septiembre 12 de 2016 Cuadro 6.15 - Balance evaluativo de los avances y desafíos de Género en el marco del Plan EFA CALIFICACIÓN MEJORES PRÁCTICAS POR TEMA 138 ARGUMENTOS PARA LA CALIFICACIÓN CUALITATIVA Logro de la paridad de género Se logró la igualdad en el acceso a la educación de las niñas. Las brechas se han cerrado, siguiendo la tendencia latinoamericana, incluso a favor de las niñas. Logro de igualdad de género en 2015 El país presentaba al finalizar el Plan EFA aún grandes desafíos en términos de igualdad en la educación como son el seguimiento y monitoreo de los indicadores de género y la formación de capacidades de gestión educativa con perspectiva de género a nivel de centros educativos. Falta de ambientes escolares seguros y de apoyo a género; capacitación docente que incorpores estrategias para tratar con la discriminación de género en el aula y en el currículo; docentes femeninas y la dinámica de aula; discriminación en el contenido de los materiales de aprendizaje. Proporción de docentes masculinos/femeninos (y personal no docente) (JICA, 2011). Transversalización de la perspectiva de género en la educación El Comité de transversalización de género era muy reciente al finalizar el Plan EFA y no se contaba con evidencia de sus logros. La capacidad de la SEDUC para aplicar un análisis de género (que incluya la atención a la diversidad cultural y étnica) a sus políticas y programas y para recolectar y analizar los datos desagregados por sexo y en especial que estos lleguen a los niveles descentralizados requería aun de fortalecimiento. Atención a los desafíos identificados de riesgo de mayor deserción de No se contaba con evidencia de estrategias para atender la problemática los varones identificada por UNICEF en la que los varones presentan un mayor riesgo de deserción que las niñas en los niveles de secundaria. No se contaba con un diagnóstico completo de las causas y de mecanismos para mitigar el fenómeno. 171 Fuente: Elaboración Econometría S.A Página 138 Las mejores prácticas fueron identificadas en dos artículos principales los cuales se citan en este documento. (USAID, 2009) (Frédéric Boehm, 2014) Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Frente a los avances y desafíos en la perspectiva de género en el marco del Plan EFA se logró avanzar de manera significativa en el objetivo de UNESCO que busca lograr paridad (igualdad de acceso) a la educación por género. Sin embargo, al finalizar el Plan EFA aún persistían significativos retos y desafíos en materia de igualdad de la educación como el seguimiento y monitoreo de los indicadores de género y la formación de capacidades de gestión educativa con perspectiva de género a nivel de centros educativos. Falta de ambientes escolares seguros desde la perspectiva de género; capacitación docente que incorpore estrategias para tratar con la discriminación de género en el aula y en el currículo; discriminación en el contenido de los materiales de aprendizaje. Así mismo la atención a fenómenos particulares de Honduras como la mayor deserción en el nivel de secundaria de los varones. La transversalización de la temática de género en el sector educativo había adquirido mayor conciencia sin embargo en el momento de la Evaluación era decreciente institucionalización y se recomendó por parte del equipo consultor que debería ser sujeta de revisiones permanentes sobre la base del establecimiento de metas y estrategias claras que permitan una adecuada planeación de actividades conducentes a mejorar la igualdad de género. 6.5 AVANCES EN SALVAGUARDAS AMBIENTALES Y SOCIALES En este capítulo se presenta un análisis del cumplimiento de las Salvaguardas ambientales y sociales acordadas con los socios cooperantes del Plan EFA. Para estos efectos se tendrá en cuenta el alcance de los compromisos contractuales acordados con los socios en el marco del Plan EFA, ya sea que los recursos para financiar proyectos de infraestructura ingresasen a la SEDUC o al FHIS para su ejecución o los mismos fuesen implementados directamente por los organismos financiadores del Plan. 6.5.1 Políticas y regulaciones para aplicación de salvaguardas ambientales- Plan EFA A partir de la matriz de fuentes de financiación que se encuentra en el Capítulo 5 de análisis de gestión financiera, se pueden identificar cuatro grupos principales de inversiones en infraestructura con potencialidad de activar salvaguardas ambientales en el marco del Plan EFA (ver Cuadro 6.16): (i) inversiones financiadas con cargo a recursos ingresados al Fondo Común y ejecutados por la SEDUC, (ii) inversiones financiadas con recursos ingresados a la SEDUC por fuera del Fondo Común, (iii) inversiones efectuadas por el 172 FHIS con cargo a recursos aportados por KfW (programa PROMINE), e (iv) inversiones ejecutadas directamente por socios cooperantes del Plan EFA. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Como se puede apreciar en el Cuadro 6.16 y si se tienen en cuenta los recursos que ejecutó el Gobierno de Honduras a través de la SEDUC, tanto en el caso de los recursos que ingresaron a la Fondo Común como de los fondos correspondientes a cinco (5) programas financiados con crédito externo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y del BID, no se activaron salvaguardas ambientales para evaluación ambiental dado que estas intervenciones contemplaban impactos ambientales mínimos o nulos. Del mismo modo, y acorde con el SIAFI, fuente oficial de la ejecución de recursos financieros del Gobierno, la única situación en la cual se ejecutaron por parte de la SEDUC obras de infraestructura con recursos externos del Plan EFA, correspondió a cuatro proyectos financiados con recursos del Japón. En el caso del FHIS y en desarrollo del Programa PROMINE que financió KfW, se aplicaron políticas y salvaguardas ambientales del Banco Mundial en la construcción de infraestructura escolar. En el caso de ejecución de obras de infraestructura asociadas con el Plan EFA de manera directa por los socios cooperantes, el único caso del que se conoce la ejecución de este tipo de intervenciones se relaciona con fondos del Japón en el marco del Programa de Asistencia para Proyectos Comunitarios (APC). Las particularidades de aplicación de salvaguardas ambientales para cada una de estas situaciones se presentan a continuación. Cuadro 6.16 – Salvaguardas ambientales aplicables – Plan EFA FUENTE DE POLÍTICAS Y ALCANCE GENERAL DE LA FINANCIACIÓN EJECUTOR COOPERANTES REGULACIONES LAS INVERSIONES INVERSIONES APLICABLES Suecia, Alemania, Capítulo 7 del Manual Acorde con reporte del SIAFI no Donaciones FC SEDUC España, Francia, Operativo del Plan EFA de se ejecutaron proyectos de CE, Canadá 2005 construcción. Acorde con el SIAFI solo se Suiza, Japón, Salvaguardas del Banco ejecutaron 4 proyectos de USAID, Canadá, Mundial infraestructura, todos con Suecia, CE Aportes recursos Japón - (Cuadro 6.3) SEDUC cooperantes por Tres (3) operaciones del crédito Para los préstamos del fuera FC Banco Mundial, del BID y dos (2) operaciones BID y del BIRF no aplican BID del BIRF clasificados como salvaguardas ambientales (crédito externo) Categoría C -impactos (ver Cuadro 6.2) ambientales mínimos o nulos - Salvaguardas Ver alcance de las obras en el Aportes KfW FHIS Alemania (KfW) Ambientales Banco marco del Programa PROMINE Mundial - sección 6.5.4 Políticas y regulaciones Cooperantes de cada cooperante. En el USAID, BID, FAO, El único cooperante que aportó por fuera caso de Japón política del Cooperantes GIZ, FMA, OEI, información de ejecución de Gobierno Banco Mundial para 173 Japón (JICA) obras fue Japón Honduras evaluación ambiental, PO/BO 4.01. Página Fuente: Construcción del equipo consultor Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 6.5.2 Salvaguardas ambientales en inversiones financiadas por el Fondo Común El Plan EFA contenía un conjunto de metas e indicadores estructuradas alrededor de los cinco programas que vale la pena recordar: (i) Eficiencia de la Educación Básica, (ii) Recurso Docente con Calidad y Eficiencia, (iii) Fortalecimiento de la Educación Pre básica, (iv) Equidad y Acceso a la Educación Básica Intercultural Bilingüe, y (5) Redes Educativas Rurales. El único programa que potencialmente podría haber tenido alguna implicación sobre la activación de las salvaguardas ambientales definidas para estos efectos en el Manual Operativo del Plan, era el de Redes Educativas, dado que el mismo estaría asociado con inversión de recursos del Plan EFA en infraestructura escolar. Sin embargo, y luego de revisar el alcance de todas las inversiones que registraba el SIAFI con cargo a recursos del Fondo Común, es posible afirmar que no existió bajo los diferentes campos de información de este sistema, la identificación de obras de infraestructura financiadas con este Fondo (en el campo de información denominado “Construcciones y Mejoras de Bienes en Dominio Privado” no aparece ningún registro). En esta medida, se concluye que no existieron condiciones para la activación de las salvaguardas ambientales definidas en el Manual Operativo expedido en 2005 y del cual se presentan sus principios alcances en esta sección. Los componentes de los demás programas del Plan EFA se caracterizaron por la destinación de los fondos hacia actividades de capacitación, formación asistencia técnica y generación y divulgación de materiales educativos, entre otros, que no estuvieron asociados a la afectación física del medio ambiente y de la población en magnitud o de manera que fuese necesario activar herramientas de planeación y consulta, así como de mitigación y/o manejo de impactos o efectos ambientales adversos. Recuadro 6.3 - Salvaguardas Ambientales del Fondo Común Las salvaguardas ambientales previstas en el Manual de Operaciones del Plan EFA estuvieron orientadas a garantizar que los posibles impactos ambientales fuesen tratados adecuadamente, aplicando políticas e instrumentos básicos bajo la Normativa Internacional y complementarias con la normativa local. Esos lineamientos fueron considerados en el documento como una guía referencial que pudiesen aplicarse parcial o totalmente para autorizar cualquier construcción escolar, acorde con su magnitud, con el propósito de conservar el medio ambiente y el bienestar social. En el mismo Manual se estableció que dichas inversiones abarcaban tanto las ejecutadas por la SEDUC, como las ejecutadas por el FHIS, o por otros actores de la sociedad civil o del sector privado. Dichas salvaguardas ambientales incluían procedimientos que se activaban frente a temas como el Reasentamiento Involuntario, Territorios en Disputa y Aguas Territoriales. Se determinó la necesidad de preparar un Plan de Manejo Ambiental (PLMA) del proyecto, cuándo estas políticas se activasen. Todos los planes y las actividades de mitigación y compensación deberían haberse incluido dentro del PMA incluyendo: (i) una 174 descripción de todas las medidas de mitigación, compensación y control, (ii) un cronograma de ejecución coordinado con las etapas de diseño, licitación, construcción y operación del proyecto, (iii) las responsabilidades institucionales, (iv) una descripción de los programas de monitoreo, y (v) los costos estimados y el origen de los Página fondos. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 La mayor parte de las inversiones asociadas con infraestructura en centros educativos rurales y urbanos se relacionaron con obras menores de adecuación y refacción de estructuras ya existentes, así como el suministro de equipos, materiales y elementos educativos que no significan un efecto sobre el medio ambiente. 6.5.3 Salvaguardas ambientales en inversiones financiadas por fuera del Fondo Común y ejecutado por la SEDUC Para el caso de inversiones ambientales ejecutadas por la SEDUC por fuera del Fondo Común, se tuvieron dos grupos principales ya indicados en el Cuadro 6.17: inversiones financiadas con recursos de crédito externo e inversiones financiadas por cooperantes internacionales. En el caso de fuentes de financiación del Plan EFA provenientes de crédito externo, el Cuadro 6.17 muestra para cada uno de los préstamos del BID y Banco Mundial, la forma en que desde la misma concepción o estructuración de las operaciones se consideró que el impacto o efecto sobre el medio natural era mínimo o reducido (Categoría C 139 o Clasificación C) y/o que definitivamente en el caso del Programa BID 1552, por la naturaleza de las inversiones previstas, no aplicaban en ninguna situación las salvaguardas ambientales. La clasificación bajo una Categoría C implicaba que finalmente no era necesario efectuar una evaluación ambiental rigurosa ni un Plan de Manejo Ambiental, para garantizar la sostenibilidad ambiental de los proyectos o intervenciones. Si bien los proyectos financiados por el BID estaban clasificados bajo la Categoría C, el SIAFI registró que a partir de los mismos se ejecutaron algunas inversiones menores de en materia de reparación de Centros de Educación Básica que en conjunto no superan los US$ 3.8 millones en el periodo 2006-2010. Finalmente, en el grupo de inversiones financiados por donaciones de otros cooperantes diferentes a los recursos ingresados al Fondo Común y reportados por la SEDUC como Plan EFA, se debe mencionar el caso de Japón con inversiones en infraestructura de cuatro proyectos, si bien la magnitud de las mismas, en términos de recursos financieros fueron reducidas. En el SIAFI también se registraron inversiones en infraestructura (remodelación y reacondicionamiento de institutos técnicos) 175 con recursos de la CE en el periodo 2006-2009 (Convenio ALA/2003/5747) por cerca de US$ 9,8 millones, pero los mismos estuvieron dirigidos a fortalecimiento de la educación Página 139 Acorde con las políticas operacionales del Banco Mundial (OP 4.01 de 1999), se considera como Categoría C: “Un proyecto propuesto se clasifica en la Categoría C si es probable que tenga impactos ambientales adversos mínimos o nulos”. Del mismo modo, y para el caso del BID, se clasifica a un proyecto bajo la Categoría C “Aquellas operaciones que no causen impactos ambientales negativos, incluyendo sociales asociados, o cuyos impactos sean mínimos, se clasificarán en la Categoría C”. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 media (Programa de Apoyo a la Enseñanza Media en Honduras), por lo que no se consideraron parte de del Plan EFA. Cuadro 6.17 - Clasificación Ambiental de Programas asociados Plan EFA financiados por la Banca Multilateral CLASIFICACIÓN FINANCIADOR/ PERIODO AMBIENTAL DEL NOMBRE DEL PROYECTO CÓDIGO EJECUCIÓN PROGRAMA Community Based Education Project (Programa Hondureño BIRF 3497 2004-2005 Categoría C de Educación Comunitaria – PROHECO) Calidad de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento BIRF 4381 2008-2013 Categoría C Institucional Programa de Educación Primaria e Integración Tecnológica BID -HO-L1062 2011-2015 Categoría C Programa de Transformación de la Educación Nacional – BID - 1069 2002-2009 Categoría C Tercer Ciclo de Educación Básica y de la Educación Media - Programa Educación Media y Laboral BID- 1552 2005-2011 N/A Fuente: Informes de Cierre de Proyectos: ICR.- Banco Mundial y PCR – BID Cuadro 6.18 – Inversiones en infraestructura – Cooperantes por fuera del FC – SEDUC 2006 INVERSIONES INFRAESTRUCTURA PLAN EFA EJECUCIÓN US$ LEMPIRAS CONSTRUC.CENTRO CAPAC. ESC.NORMAL MIXTA JUTICALPA 394.065 20.711 CONSTRUC.CENTRO CAPAC.ESC.NORMAL MIXTA LITORAL ATLANTICO 763.429 40.123 CONSTRUC. CENTRO CAPA. ESC NORMAL MIXTA GUILLERMO SUAZO COR 410.131 21.555 CONSTRUC.CENTRO CAPAC.ESC.NORMAL MIXTA JUSTICIA Y LIBERTAD 405.409 21.307 TOTAL 1.973.034 103.695 Fuente: registro del SIAFI suministrado por la SEFIN 6.5.4 Salvaguardas ambientales en inversiones financiadas por KFW y ejecutadas por el FHIS Solamente en el caso de las inversiones financiadas con recursos de crédito externo y donación de KFW a través del FHIS, se efectuaron intervenciones en mayor magnitud de obras civiles que, en la mayoría de los casos, correspondieron a refacciones o ampliaciones de construcciones existentes. Desde el mismo proceso de evaluación y estructuración del Programa, se analizó el impacto medio ambiental y social de las intervenciones contempladas y se consideró el trabajo que realizaba la unidad medioambiental del IDECOAS-FHIS que evaluaba el impacto medioambiental de todos los Proyectos 176 PROMINE con aplicación de las salvaguardas ambientales del Banco Mundial. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Los Informes de cartera preparados por la SEFIN respecto de los recursos de KFW confirmaban que: “Los proyectos a realizarse no presentan riesgos de carácter ambiental debido a que las intervenciones son de menor envergadura y por lo general se realizaran en obras ya construidas. Sin embargo, cada proyecto es evaluado y categorizado por la Unidad de Gestión Ambiental que a la vez recomienda las Medidas de Mitigación que corresponden”. A continuación, se presenta un reporte más detallado de la forma en que han operado la adopción de estas medidas de mitigación para los proyectos financiados por KFW. Recuadro 6.4 - El Programa de Modernización de la Infraestructura Educativa (PROMINE) El Programa de Modernización de la Infraestructura Educativa y su gestión Local (PROMINE) ejecutado en tres (3) Fases con el apoyo financiero de kfW (Préstamo y Donación), se enmarcó en el área de educación básica con un componente de infraestructura que complementaba el Plan EFA y contribuyó al logro de las metas del milenio en Educación en Honduras. El monto total estimado de costo del PROMINE fue de US$ 64.35 millones, de los cuales se presenta financiación de KfW de la siguiente manera: Fase I: EUR 15.000.000 (Donación) - finalizada Fase II: EUR 5.000.000 (préstamo) – aun en ejecución al momento de la Evaluación FASE III: EUR 10.000.000 (préstamo – inició ejecución 2015) En el marco de Convenio suscrito por KfW y el Gobierno de Honduras, y con recursos de la Fase II, se realizaron inversiones en infraestructura educativa por un monto de EUR 3,99 millones. Las inversiones del PROMINE estuvieron focalizadas en seis departamentos priorizados (Copán, Intibucá, La Paz, Lempira, Ocotepeque y Santa Bárbara). Los recursos del Programa se destinaron a la financiación de la construcción, ampliación y/o mejoramiento de los Centros Educativos (CE) en los departamentos indicados, incluyendo su respectivo equipamiento. El Programa se ejecutó por la SEDUC y Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). El Programa tuvo un componente de mejoramiento de la capacidad rectora sectorial de la infraestructura educativa de la SEDUC y un componente de infraestructura. Los centros educativos a intervenir eran seleccionados por la SEDUC utilizando el Plan Maestro de Infraestructura Educativa, desarrollado como resultados de las Fases I y II del PROMINE. El esquema de ejecución de actividades financiadas por el PROMINE en materia de infraestructura se denominó Proyectos Ejecutados por la Comunidad (PEC-FHIS), el cual se fundamentó en la necesidad de impulsar la gestión local participativa y garantizar la sostenibilidad de las obras a nivel local con el involucramiento de las comunidades beneficiarias y participantes de estas inversiones. Con la aplicación de esta modalidad de implementación, se entregó a la comunidad el control de la ejecución de los fondos de inversión social que el gobierno de Honduras transfería a través del FHIS y de las municipalidades 140. Algunos de los productos o resultados más importantes que generó el programa PROMINE fueron: i) estructuración 177 del Plan Maestro de Infraestructura Educativa; ii) desarrollo de regulaciones técnicas relacionadas con Infraestructura y Equipamiento que incluye aspectos pedagógicos modernos, aspectos bioclimáticos y CPTED Página (Prevención del Delito por Medio del Diseño Medioambiental); iii) Impulso al contexto operativo de las Redes Educativas y vi) Seguridad Alimentaria. En relación con la “Normativa para la Planificación y Diseño de Centros 140Los PEC-FHIS se desarrollaron en el marco de la descentralización y bajo una gerencia comunitaria. Los recursos para ejecución de los proyectos los fondos s fueron transferidos a las municipalidades y de su parte a las comunidades, las cuales eran debidamente organizadas, capacitadas y asesoradas, para que realizasen las actividades administrativas, organizativas logísticas y técnicas, asumiendo la responsabilidad en la ejecución eficiente de los recursos financieros. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Educativos”, desarrollada por la Dirección General de Construcciones Escolares y Bienes Inmuebles (DIGECEBI) de la SEDUC, se generó una herramienta de la mayor utilidad para que la SEDUC pudiese aplicar conceptos técnicos, especificaciones y diseños para una correcta planificación de la construcción y reparación de los centros educativos de Honduras. El esquema de implementación del Programa al interior del FHIS presenta buenos resultados de ejecución (cercanos al 85%). Como se pudo concluir en el capítulo de análisis financiero del Plan EFA, los niveles de ejecución presupuestal del PROMINE para el periodo 2008-20015 son los más altos de todos los programas con recursos externos para financiar al Plan EFA. Las tipologías de proyectos y actividades financiadas por el PROMINE II comprenden: a) Construcción, ampliación y/o reparación de infraestructura educativa e infraestructura externa complementaria, incluyendo los gastos de formulación (pre- factibilidad y factibilidad), ejecución, supervisión de obras, capacitación y supervisión de la capacitación de materiales del lugar) y dispondrán de espacios exteriores (canchas de deportes, juegos para niños.) adecuados a conceptos pedagógicos contemporáneos. b) Dotación de equipamiento escolar que responda a criterios pedagógicos modernos. c) Creación y/o fortalecimiento de los Mecanismos de Mantenimiento Preventivo y sus herramientas necesarias (reglamento, manuales, capacitaciones a los diferentes actores) para asegurar el uso sostenible de la infraestructura escolar. d) Fortalecimiento institucional de la Secretaría de Educación. Así las cosas, las únicas actividades que aplicaron para revisión de aplicación de salvaguardas ambientales fueron las referidas al literal a). Teniendo en cuenta que el PROMINE también financió inversiones para suministro de equipamiento y dotación de centros educativos, reparación y reposición de los mismos, en el siguiente cuadro se presenta un resumen de los proyectos específicos previstos en cada una de las fases del Programa. Cuadro 6.19 - Alcance de intervenciones del PROMINE NÚMERO DE PROYECTOS TIPO DE INVERSIÓN FASE I FASE II FASE III Construcción nuevo CE 1 Ampliación CE (Escuela, CEB) 90 21 12 Reparación CE (Escuela, CEB, Jardín) 26 5 Reposición CE (Escuela, CEB, Jardín) 15 13 2 Equipamiento(Laboratorio, taller) 16 3 1 TOTAL 147 43 15 CEB: Centros de Educación Básica Fuente: KfW Construcción del equipo consultor con información de PROMINE 178  Seguimiento del cumplimiento de consideraciones ambientales Página En el marco de la ejecución del programa PROMINE, se monitoreó de manera permanente el cumplimiento de las políticas y directrices de manejo ambiental definidas por la Secretaría Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 de Recursos Naturales (SERNA, ahora Mi Ambiente) y acordados con la Unidad de Gestión Ambiental del FHIS (UGA-FHIS, ahora UGA-IDECOAS- FHIS). En esta medida, la directriz impartida por KfW se traducía en que los proyectos de la cooperación financiera alemana cumpliesen con la legislación nacional de Honduras y los requisitos de los lineamientos de sostenibilidad del KfW Banco de Desarrollo. El Cuadro 6.19 permite apreciar cómo la única inversión prevista para construcción de un nuevo CE, se incluyó en la Fase II (Construcción Escuela Profesora Telma Esperanza Moreno Velásquez en la municipalidad Santiago Puringla -Departamento La Paz). Del mismo modo se observa que las únicas inversiones que hubiesen podido llegar a tener algún nivel de impacto ambiental, además de la nueva construcción mencionada, fueron las relativas a la ampliación de determinados CE, dado que el suministro de equipamiento no implicaba per se afectación ambiental y las actividades de reposición y reparación de CE existentes se efectuaban sobre las mismas áreas o lugares ya ocupados con infraestructuras existentes con el alcance de refacciones y/o renovación total de las mismas, es decir, sin implicar la utilización de nuevos terrenos o zonas diferentes a las que ya se encontraban en servicio u operación. Acorde con información suministrada por Daniela María Romero de la Unidad de Gestión Ambiental del Unidad de Gestión Ambiental del DECOAS-FHIS (ver Cuadro 6.20), solamente se identificaron en el marco del Programa PROMINE tres (3) proyectos o intervenciones con mayor potencial de afectación ambiental, los cuales sin embargo se clasificaron dentro de la metodología de valoración aplicada por la Unidad como de bajo impacto ambiental. En la columna final del cuadro se describe la ubicación de los proyectos, las medidas de mitigación o implicaciones ambientales y las autorizaciones ambientales que se obtuvieron en el caso de la reparación de la Escuela Marco Carias Reyes. Cuadro 6.20 – Relación de proyectos con potenciales impactos ambientales – PROMINE CÓDIGO NOMBRE UBICACIÓN COSTO NÚMERO DE CATEGORÍA FECHA OBSERVACIÓN PROYEC DEL BENEFICIARI AMBIENTAL CATEGORIZACI TO PROYECTO OS ÓN AMBIENTAL Se encuentra dentro de la microcuenca del Rio Reparación Aldea del Hombre, en la cual 727 Impacto Escuela Zambrano, en la resolución de la Lps.3,309 incluyendo Ambiental 102878 Marco MDC, 31 Mayo 2013 Licencia Ambiental se ,789 alumnos y Bajo- Carias Francisco describieron las 179 docentes Categoría 1 Reyes Morazán medidas ambientales a seguir para compensar el impacto ambiental en Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 CÓDIGO NOMBRE UBICACIÓN COSTO NÚMERO DE CATEGORÍA FECHA OBSERVACIÓN PROYEC DEL BENEFICIARI AMBIENTAL CATEGORIZACI TO PROYECTO OS ÓN AMBIENTAL la zona por la realización del proyecto Se encuentra dentro de la microcuenca del Rio del Hombre, sin embargo, SERNA bajo de categoría el proyecto a Categoría 0, así Ampliación Aldea Impacto mismo se emitió una Jardín de Zambrano, 63 incluyendo Lps.1,567 Ambiental mu constancia ambiental 102879 Niños MDC, alumnos y 28 Mayo 2013 ,430 y Bajo- por parte de la UGA en Inmaculada Francisco docentes Categoría 0 donde se adjuntaron Concepción Morazán las medidas ambientales a seguir para compensar el impacto ambiental en la zona por la realización del proyecto Área de Intervención del Aldeas Las Reposición 756 Impacto proyecto 4,575.68 m2. Marías, CEB Miguel Lps.18,22 incluyendo Ambiental 14 Noviembre Este proyecto se 104824 Municipio de Paz 2,928 alumnos y Bajo- 2014 encuentra fuera de Cabañas, La Barahona docentes Categoría 1 Áreas Frágiles Paz Ambientales Fuente: Unidad de Gestión Ambiental del DECOAS-FHIS 6.5.5 Activación de Salvaguardas Sociales en el marco del Plan EFA En el marco de la ejecución del Plan EFA una de las mayores contribuciones en el tema social y étnico se dio por parte del proyecto financiado por el Banco Mundial, - Calidad de la Educación, Gobernabilidad y Fortalecimiento Institucional por monto de US$15.3 millones. El costo total fue de US$16.4 millones lo que incluye la contrapartida y estuvo destinado específicamente a apoyar el Plan EFA. Con este proyecto se buscó mejorar la calidad de la educación preescolar y de los primeros grados de educación Básica, en las áreas rurales en Honduras, así como, mejorar la calidad de la educación multicultural bilingüe de las comunidades indígenas. En el marco del proyecto se apoyó el Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) el cual consiste en una estrategia de apoyo a servicios educativos de educación preescolar y básica en comunidades rurales y que fue discutido en 180 mayor detalle en la sección 6.1.3 (págs. 139-140). En dicho proyecto, las salvaguardas sociales fueron activadas. Los estándares de Página salvaguardas del Banco Mundial consisten en establecer los requisitos para los prestatarios Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 relacionados con la identificación y evaluación de riesgos ambientales y sociales 141 y los impactos asociados con proyectos apoyados por el Banco a través de la financiación de proyectos de inversión. El Banco considera que la aplicación de estas normas, centrándose en la identificación y gestión de riesgos ambientales y sociales, apoya a los prestatarios a reducir la pobreza y aumentar el desarrollo de una manera sostenible (World Bank , 2015) 142. La activación de las salvaguardas sociales específicamente dirigidas a pueblos indígenas fue calificada como altamente satisfactoria en el Informe de cierre de los créditos ( World Bank, 2009) (World Bank, 2013). Representantes y miembros de la comunidad de los ocho pueblos indígenas y afro-hondureñas de Honduras fueron consultados durante la preparación e identificación de los proyectos. En asocio con el Gobierno de Honduras, se preparó el Plan de Desarrollo de Pueblos Indígenas (PDPI), antes de la aprobación de los proyectos. Así mismo se apoyó la unidad encargada de Educación Intercultural Bilingüe (EIB) de la SEDUC, a través del financiamiento de actividades específicas. Entre los principales logros del Programa EIB cabe destacar los siguientes: • El reconocimiento del derecho a la Educación, la Salud y el Territorio por el Estado de Honduras a través de la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para Pueblos Indígenas y Tribales en 1995. • Creación del Programa Nacional de Educación para Pueblos Autóctonos de Honduras (PRONEEAAH) a través de Decreto Ejecutivo 93-97 en el año de 1994, como dependencia de la Dirección General de Servicios Especiales de la Secretaria de Educación. • Asignación de Presupuesto en el año de 1997, para la contratación de Personal calificado y no calificado de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños para atender 181 al Programa Nacional de Educación para Pueblos Autóctonos y Afroantillanos de Honduras (PRONEAAH). Página 141 Los riesgos sociales y los impactos, incluyen: (i) amenazas a la seguridad humana a través de la escalada de conflictos personales, comunales o entre Estados; (ii) riesgos que proyectan impactos de grupos desfavorecidos o vulnerables; (iii) cualquier prejuicio o discriminación hacia personas o grupos en el acceso a los recursos de desarrollo y proyecto beneficios, particularmente en el caso de aquellos que pueden ser desfavorecidos o vulnerables; (iv) impactos negativos económicos y sociales relacionados con la toma de tierras; (v) riesgos o impactos asociados con la tierra y tenencia de recursos naturales, seguridad alimentaria y conflicto o controversia sobre las tierras y recursos naturales; (vi) impactos sobre la salud, seguridad y bienestar de trabajadores de comunidades en la zona de influencia de los proyectos y (vii) riesgos sobre el patrimonio cultural. 142 Las normas se refieren a: (a) apoyo los prestatarios en la realización de buenas prácticas internacionales relativas a la sostenibilidad ambiental y social; (b) ayudar a los prestatarios en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales y sociales nacionales e internacionales; (c) mejorar la no discriminación, transparencia, participación, rendición de cuentas y gobernabilidad; y (d) mejorar los resultados de desarrollo sostenible de proyectos mediante la participación e de los interesados. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 • Creación de 15 Unidades Departamentales de EIB en el mismo número de Departamentos con influencia Étnica, estas funcionan en las Direcciones Departamentales de Educación. • Creación de 15 Asesorías Técnicas Pedagógicas Municipales de EIB (en proceso de ampliación por financiamiento, se necesitan mínimo 100 personas) para dar seguimiento y monitoreo a los centros educativos y docentes, funcionan en las Direcciones Municipales de Educación. • Elaboración, impresión y distribución de más de 25,000 textos educativos para los centros educativos, relacionados con Adecuaciones Curriculares de Pre-Básica y Básica, Guías Didácticas de Pre-Básica y Básica, Textos en Lenguas Maternas de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños, así como Diccionarios y Gramáticas en las lenguas indígenas y afrohondureñas. • Creación del Programa de Formación de Docentes en EIB desde el 2005 hasta el 2016, con la graduación efectiva de más de 3,000 maestros de Educación primaria con Orientación en Educación Intercultural Bilingüe en certificación con las Escuelas Normales Mixtas del país. • Dotación de Estructuras Presupuestarias (Plazas), entre el 2007-2008 y 2013-2014, exclusivamente para maestros indígenas y afrohondureños graduados en los Programas de Formación de Docentes en EIB, a través de concursos específicos. • Conversión del Programa Nacional de Educación para las Etnias Autóctonas y Afroantillanas de Honduras (PRONEEAAH) a Dirección General de Educación Intercultural Multilingüe (DIGEIM) mediante acuerdo ejecutivo PCM-M-024- 2009. Actualmente Sub-Dirección General para la Educación para Pueblos Indígenas y Afrohondureños (SDGEPIAH) según la Ley Fundamental de Educación. • Creación de una base de datos relacionados con la población de centros educativos de Pre-básica y Básica, 92,962 niños y niñas indígenas y Afrohondureños atendidos, 4,019 docentes capacitados y 919 centros educativos caracterizados como EIB, inicia en 2011 y se consolida en el 2015. • Creación del Profesorado en Educación Básica Intercultural Bilingüe en el Grado de Licenciatura (Formación de docentes al nivel superior), beneficiando a más de 200 jóvenes indígenas y afro-hondureños, con la certificación de la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM), inicia en el año 2013. • Creación de más de 200 centros educativos PROHECOS en comunidades indígenas 182 y afrohondureñas entre los años 2005-2010. • Atención de niños y niñas en edad pre-escolar a través de más de 150 Centros Página Comunitarios de Educación Pre-Básica (CCPREB) entre los años 2005-2010. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 • Enseñanza Obligatoria de la Lengua Materna en 282 centros educativos del país, configurados en la plataforma del Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) de la Secretaria de Educación, a partir del año 2015. • Actualmente se trabaja en la preparación de una Prueba de Fin de Grado para Evaluar la enseñanza de la Lengua Materna en los 282 centros educativos del país con el apoyo técnico y financiero del Proyecto MIDEH. Sera aplicada en el 2017. • Actualmente en proceso la aprobación por el Congreso Nacional el Reglamento de la Educación para Pueblos Indígenas y Afrohondureños (EIB), ya revisada por la Comisión Ad Hoc del Congreso Nacional. • Creación de 11 Institutos de educación Media en comunidades indígenas y afro- hondureños del país entre el 2015 y 2016, beneficiando de manera inicial a más de 600 jóvenes del nivel medio. • Proyecto de Infraestructura para la Moskitia Hondureña con un aproximado de 3 millones de Euros con el apoyo de la Cooperación Alemana que se consolidara en el 2017. • Dotación de Mobiliario Escolar a 900 centros educativos de las comunidades indígenas y afro-hondureñas en el 2014 y 2016, beneficiando a más de 36,000 niños y niñas indígenas y afro-hondureñas. • Más de 2,500 niños y niñas de las comunidades indígenas y afro-hondureñas se han identificado fuera del sistema educativo y serán atendidos a través del Plan de Universalización Prebásica entre 2016-2018. • Más de 7,000 personas indígenas y afro-hondureños beneficiados con el Plan Nacional de Alfabetización. 183 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Capítulo 7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Este capítulo final recoge las principales conclusiones y recomendaciones de esta Evaluación, agrupándolas por temas. Esta síntesis tiene dos propósitos complementarios: i) identificar las lecciones aprendidas de la experiencia del Plan EFA (2003-2015) con miras a la profundizar los logros alcanzados y mejorar la ejecución de estrategias similares a futuro, y ii) servir como insumos para la discusión de prioridades y opciones de política para la preparación del Plan Sectorial de Educación (2016-2030). 7.1 AVANCES EN LA EDUCACIÓN BÁSICA Y METAS DEL PLAN EFA Principales hallazgos y conclusiones: El balance de los progresos en materia de Universalización de la Educación Básica Primaria de Calidad, objetivo principal del Plan EFA, fue mixto. A lo largo de los 13 años de la Iniciativa del Plan EFA, se observaron avances importantes en términos de cobertura y significativos, aunque menores que lo esperado, en términos de progreso escolar y aprendizajes. Por otra parte, es claro que se logró mantener la continuidad y coherencia en las políticas dirigidas a garantizar esta universalización con calidad. En este sentido, el Plan EFA cumplió un papel importante para mantener el rumbo y consistencia de las políticas a lo largo de cuatro períodos de gobierno. Como en todos los países de la Región latinoamericana, los progresos alcanzados en términos de los indicadores promedio del sistema esconden diferencias importantes entre regiones y grupos de la población (brechas de equidad). Los esfuerzos de seguimiento de estas brechas por parte de la SEDUC fueron limitados. Se reportaban regularmente las diferencias por zona (rural/urbana) y se hacían análisis desagregados por departamento. Sin embargo, no se reportaron resultados respecto a las metas del Plan EFA por género, a pesar 184 de que la SEDUC disponía de la información necesaria para calcularlas, y no había datos oficiales sobre los indicadores y metas del Plan EFA para los CE de EIB. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Con relación a las brechas de equidad en la Educación Básica, esta Evaluación halló evidencias de fuentes secundarias que hubo avances en la reducción de las mismas entre los entornos urbano/rural y de la reversión de género, a favor de las niñas. Esto último indica la necesidad de profundizar en los factores asociados al menor desempeño de los varones y en particular sus mayores tasas de fracaso escolar: mayor repitencia y menor rendimiento académico a lo largo de la Básica que desemboca en mayores tasas de deserción en el Tercer Ciclo. Los datos de las Encuestas de Hogares muestran la persistencia de las diferencias educativas por nivel socioeconómico, a pesar de los avances principalmente en materia de acceso y de años de escolaridad. Las pruebas de Rendimiento Académico no recogían al finalizar el Plan EFA información sobre el contexto socioeconómico de los alumnos. Esta información es clave para el análisis de equidad y la identificación de factores escolares que puedan contribuir a disminuir las brechas de resultados por nivel de ingresos. El análisis de cumplimiento de las metas del Plan EFA muestra que se lograron progresos significativos en todos los indicadores (cobertura neta en pre-básica, tasa de graduación de sexto grado y rendimiento académico en Lenguaje y Matemáticas), pero dichos avances fueron insuficientes para alcanzar las metas fijadas para 2015. Los progresos fueron mayores en términos de cobertura (duplicándose de un año de Pre-básica para la población de 5 años: de 32% a 61%), así como en términos de graduación bruta de sexto grado (con sobreedad) donde hasta el año 2013 parecía que estaba cerca la meta de universalización y el último dato disponible (2015) indicaba que se había alcanzado una tasa de graduación del 84% 143. Claramente persistía la repitencia, sobretodo en el Primer Ciclo, que resultó en altas tasas de sobreedad por lo que al finalizar el Plan EFA se estaba lejos de alcanzar la meta de graduación neta de 85% para la edad de 12 años (la tasa lograda en el 2015 fue de apenas 65%). Con relación a las metas de rendimiento académico en sexto grado, se logró alcanzar y superar la meta de rendimiento promedio en Lenguaje (74%), pero no en Matemáticas (51%). Recomendaciones: Estrategias para acelerar el progreso y lograr las Metas del Plan EFA: Es necesario desarrollar 185 simultáneamente dos estrategias: i) hacer un mejor seguimiento de las brechas de cumplimiento de las metas, por zona y priorizando los centros educativos más vulnerables Página (escuelas EIB o las que atienden a las poblaciones de nivel socioeconómico menos 143Por razones que no fue posible aclarar, los datos del 2014 muestran un retroceso importante respecto a los del 2012 y 2013. El dato más actualizado (84% para el 2015), se considera más confiable ya que es el resultado de la implementación del SACE e incorpora también las proyecciones de población más actualizadas, a partir del Censo de Población del 2013. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 favorecidas), este seguimiento no parece haber sido una prioridad hasta ahora; y ii) es necesario bajar las Metas del Plan EFA a los centros educativos, para que cada uno fije sus propias metas de mejoramiento, a partir de sus propios resultados y desarrolle estrategias de progreso que incorpore en su PEC. Esto permitiría poner en marcha procesos de rendición de cuentas de abajo hacia arriba y lograr mayor empoderamiento y apropiación de las Metas, por parte de las comunidades escolares y de las autoridades locales. Políticas y programas compensatorios dirigidos a mejorar los aprendizajes en los centros educativos y grupos menos favorecidos: La persistencia de inequidades en las oportunidades educativas, por nivel socioeconómico y por zona indican la importancia de desarrollar políticas y programas compensatorios dirigidos a mejorar los aprendizajes de los alumnos menos favorecidos. La focalización de esfuerzos en estos alumnos es parte fundamental de la agenda de políticas para mejorar la calidad y equidad de la Educación Básica. En ausencia de políticas focalizadas en mejorar los resultados educativos de los alumnos menos favorecidos y de los que se encuentran rezagados (y por ende en mayor riesgo de desertar del sistema) no será posible alcanzar la universalización de la Educación Básica de calidad para todos los hondureños. Mejorar los diagnósticos distinguiendo los factores contextuales (socioeconómicos) y factores escolares: La falta de información sobre las brechas de aprendizajes según el contexto socioeconómico de los alumnos dificultan el desarrollo de diagnósticos más precisos para identificar los factores contextuales (socioeconómicos) y factores escolares y enfocarse en los que tienen más incidencia en el desempeño de los alumnos menos favorecidos. La participación de Honduras en pruebas internacionales, que incluyen un cuestionario de caracterización socioeconómica de los alumnos, además de contribuir a poner los resultados nacionales en el contexto de otros países, puede contribuir al desarrollo de indicadores y capacidad de análisis para el diseño de políticas y programas orientados a mejorar la calidad y la equidad simultáneamente, incorporando mejores prácticas y lecciones aprendidas de los sistemas educativos más avanzados del mundo. 7.2 EJECUCIÓN, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LOS PROGRAMAS DEL PLAN EFA Principales hallazgos y conclusiones La gran mayoría de los programas e iniciativas apoyadas por el Plan EFA fueron pertinentes 186 al logro de los objetivos nacionales de dicha iniciativa y jugaron un papel importante apoyando la implementación de la agenda de Políticas para mejorar la Educación Básica. Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Con relación a la efectividad de las políticas y programas apoyados por el Plan EFA, en términos de lograr los resultados esperados, la evidencia también fue mixta. La mayoría de los programas entregaron los productos contemplados, aunque los mismos no siempre llegaron oportunamente a todos los centros educativos o en las cantidades suficientes para atender a todos los alumnos. En esta medida, se lograron avances parciales en resultados intermedios, que están descritos en detalle, para cada Programa, en el Capítulo 4. Los resultados finales (outcomes) fueron en general menores a los esperados para alcanzar las metas y la evidencia de impactos fue escasa, tanto por debilidades en los sistemas de monitoreo y seguimiento de resultados por parte de la SEDUC, como por la imposibilidad metodológica de atribuir los resultados a los Programas del Plan EFA, en ausencia de grupos de control. Se encontraron muy pocas evaluaciones de impacto de los programas y el desarrollo de los sistemas de Seguimiento y Monitoreo de los programas, por parte de la SEDUC, no habían logrado consolidarse. En términos de logros, los avances más significativos se presentaron en los programas de Eficiencia de la Educación Básica (Programa 1), en el Fortalecimiento de Pre Básica (Programa 3) y en el Programa de Redes Educativas (Programa 5). En estos programas se destacó la articulación de esfuerzos entre la SEDUC, los cooperantes, la sociedad civil y la comunidad escolar. Los tres programas contaron con evidencias de resultados finales (¨outcomes¨). En todos ellos se avanzó significativamente hacia el logro de los objetivos, si bien no se alcanzaron las metas del Plan EFA establecidas para el 2015. Eficiencia de la Educación Básica (Programa 1): El diseño del programa fue muy pertinente en tanto se enfocó en enfrentar los principales factores que limitan la igualdad de oportunidades de acceso oportuno y de progreso escolar en la Educación Básica (hasta sexto grado) y jugó un papel fundamental en el apoyo a la implementación del nuevo Diseño Curricular Nacional para la Educación Básica (DCNEB). El programa representó el 40% del total de recursos del Plan EFA ejecutados por la SEDUC, ejecutando un total de 950 millones de Lempiras (a precios constantes del 2010) durante el período 2003-2015. Como resultado se lograron avances importantes en los indicadores de las metas del Plan EFA. Sin embargo, la eficiencia y oportunidad en la entrega de productos y resultados se vio afectada por dificultades de ejecución, tanto de gestión como presupuestarias. Se identificaron desafíos relacionados con oportunidad en la entrega de productos y en los resultados intermedios en la medida que los productos no llegaron a todos los centros, en algunos casos llegaron tarde o llegaron en cantidades insuficientes (textos y materiales educativos). Estas dificultades estuvieron relacionadas tanto con dificultades de gestión de 187 los programas desde el nivel central - en particular sus dificultades para llegar a los niveles locales y a todos los centros educativos - así como con problemas presupuestarios que Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 limitaron, por ejemplo, los fondos necesarios para la impresión o distribución oportuna de los materiales o para la ampliación a escala nacional de las capacitaciones. En el marco de la Evaluación, los CE reportaron problemas en la recepción oportuna de recursos y en la ejecución de actividades de los Programas del Plan EFA, así como limitaciones en el impacto de los textos y materiales didácticos, principalmente por falta de una capacitación más sistemática y continua, enfocada en cómo utilizarlos en el aula. Uno de los aportes emblemáticos a los avances registrados en este programa fue el desarrollo del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa, financiado y ejecutado por el proyecto MIDEH de USAID, entre 2004 y 2014 por un monto de US$ 12 millones.. Este proyecto permitió desarrollar las evaluaciones externas estandarizadas que se aplican hoy en día para evaluar el rendimiento académico en tercero, sexto y noveno grados de la Educación Básica y que permite monitorear los avances en la calidad del sistema así como retroalimentar a todos los centros educativos del país que aplican la prueba con propósitos formativos, para identificar sus debilidades y elaborar sus planes de mejoramiento (ver Recuadro 5.1, página 56). Docentes con Calidad y Eficiencia (Programa 2): Los mayores desafíos pendientes entre los cinco Programas Estratégicos del Plan EFA están en el Programa de Docentes con Calidad y Eficiencia. Los principales componentes de este programa, enfocados en transformar y mejorar la formación inicial y la capacitación de docentes en servicio no lograron avanzar y su implementación se vio truncada, por la falta de consensos y la resistencia del ¨status quo¨. La reconversión de las Escuelas Normales se reversó y la renovación de los planes de estudio para formar docentes con grado de licenciatura ha empezado a funcionar de manera incipiente frente a la exigencia de la Ley Fundamental de Educación de que todos los docentes en ejercicio en la Educación Básica cuenten con grado de licenciatura para el 2018. A pesar de los múltiples esfuerzos de capacitación continua, al finalizar el Plan EFA no se contaba con evidencias sólidas de que los mismos hubiesen mejorado las prácticas pedagógicas en el aula o los aprendizajes de los alumnos. Esto se debió fundamentalmente al modelo de capacitación en cascada utilizado que no involucró a los directores de escuela ni logró impactar al equipo docente en su conjunto por lo que el impacto de las capacitaciones fue reducido y atomizado. No se había logrado consolidar un sistema integrado de capacitación de equipos docentes en servicio que apoyase de manera continua y sistemática las necesidades de los docentes en sus escuelas. No se logró vincular el incentivo al desempeño a los aprendizajes de los alumnos. No obstante lo anterior, el 188 Programa representó una inversión importante de recursos, representando 500 millones de Lempiras (a precios constantes del 2010) equivalentes al 21% de los recursos del Plan EFA Página ejecutados por la SEDUC en el período 2003-2015. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 No se contó con información completa sobre la proporción de docentes en ejercicio formados a nivel de licenciatura, según el nuevo plan de estudios aprobado por la UPFM frente a los formados por las Escuelas Normales. Tampoco se hallaron evidencias sobre el desempeño de los docentes con licenciatura en los CE y menos aún sobre si se había logrado una mejora en el rendimiento académico de los educandos. Tanto el nombramiento de docentes en los CE como la reubicación de docentes o el traslado de los mismos a otros CE continuaban siendo decisiones centralizadas, con injerencia de factores políticos partidarios, y no siempre en base a los requerimientos de las necesidades de la población y de los planteles. Las normas de la carrera docente no incentivaban el buen desempeño, los salarios dependían de la antigüedad y no se habían logrado implementar incentivos vinculados al desempeño y a los resultados de los alumnos 144. El avance más importante con relación al desempeño docente fue el logro de las 200 horas de clase reglamentarias, a partir del año 2013. Este logro demuestra la necesidad de ejercer un fuerte liderazgo desde el nivel ministerial, apoyado por medidas que faciliten el control social sobre los docentes a nivel de las comunidades escolares, como fue el caso de los Murales de Transparencia que jugaron un papel fundamental en la regularización de anomalías relacionadas con la asignación y el pago de docentes y la asistencia de los mismos a los centros educativos donde estaban asignados. Fortalecimiento de la Educación Prebásica (Programa 3): Este programa tuvo una alta pertinencia y mostró avances importantes en términos de resultados que se reflejaron en un aumento muy significativo de la cobertura de un año de prebásica de 30% al 74% entre 2004 y 2015. El programa representó un volumen importante de recursos, cerca de 420 millones de Lempiras (a precios constantes de 2010) o un 18% del total de recursos del Plan EFA ejecutados por la SEDUC en el período 2003-2015. Entre las varias intervenciones que apoyó el Programa 3, se destaca el desarrollo e implantación de los Centros Comunitarios de Educación Pre básica (CCPREB), un modelo dirigido a ampliar el acceso con calidad, particularmente a las zonas rurales. El modelo CCPREB fue objeto de dos evaluaciones de impacto que encontraron evidencia sólida de mejoras en las competencias de los niños y niñas, como resultado de asistir a estos centros. 189 Educación Intercultural Bilingüe (Programa 4): El programa de EIB contó con una baja e intermitente ejecución de recursos, representando tan sólo el 1.7% de los recursos del Plan Página EFA ejecutados por la SEDUC, y concentrándose en sólo tres años (2007-2009). Los 144 PREAL (2015), ¨El estado de las políticas docentes en Honduras. Resumen Ejecutivo, pág. 8. Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 avances iniciales permitieron contar con un censo y un mapa de población étnica y definir el conjunto de escuelas para desarrollar la Educación Intercultural Bilingüe. Se adaptaron los estándares curriculares y se produjeron algunos textos y materiales educativos en lenguas maternas. Sin embargo, no se desarrolló una estrategia y un plan de acción enfocado en mejorar los resultados de las escuelas EIB. Hasta la fecha de la presente Evaluación se carecía inclusive de información de resultados educativos relacionados con las metas del Plan EFA para estas escuelas. En consecuencia, quedaron pendientes muchos de los objetivos que se propusieron con el fin de responder a los grandes desafíos en equidad de la educación, particularmente aquellos que afectan a los grupos más vulnerables, y la necesidad de desarrollar programas y estrategias compensatorias focalizadas y modalidades de atención diferenciada adaptadas a las características de las poblaciones étnicas y otros grupos objetivo, como los estudiantes con necesidades especiales. Redes Educativas Rurales (Programa 5): El objetivo de este programa fue romper el aislamiento de los CE que atendían poblaciones rurales dispersas o en zonas de difícil acceso (que representaban el 54% de la población según el INE), organizándolas en redes que se constituyeron en un modelo de gestión pedagógica que fortaleció la participación de la comunidad para asegurar el acceso de la población de 5 a 15 años, en áreas rurales, urbano- marginales y de poblaciones étnicas a la Educación Básica completa. Este programa fue altamente pertinente para responder a la problemática educativa de la población objetivo. El programa representó una inversión de recursos relativamente modesta, de 133 millones de Lempiras (a precios constantes del 2010) que representaron apenas el 6% del total de recursos del Plan EFA ejecutados por la SEDUC en el período 2003-2015. Sin embargo, el programa se benefició desde el inicio de asistencia técnica y financiera de la Cooperación Alemana (GIZ y KFW) que se destacó entre todos los cooperantes por su continuidad durante todo el período del Plan EFA, así como por contar con un sistema sólido de información y monitoreo de resultados. El apoyo financiero de la cooperación alemana, ejecutado directamente por el cooperante, se dio fundamentalmente a través del programa PROEFA que invirtió 14millones de euros en el período 2004-2014 y fue complementado por el proyecto PROMINE, que incluyó inversiones en infraestructura para apoyar la expansión del acceso al Tercer Ciclo en las Redes Educativas constituidas. Los avances y logros del Programa de Redes Educativas en su conjunto fueron reconocidos por la SEDUC hasta el punto de que la figura de las Redes Educativas se incorporó en la Ley Fundamental de Educación (2012) y en el Reglamento de Centros Educativos como un modelo probado y efectivo para avanzar en la universalización del Tercer Ciclo de la 190 Educación Básica. A la fecha de la presente Evaluación, el modelo se había extendido a 1200 redes educativas que atiendan a 7900 escuelas en todo el país. Las Redes Educativas Página representaron además un modelo de organización y gestión educativa que fortaleció la Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 participación de la comunidad educativa y la rendición de cuentas desde la escuela con resultados muy promisorios para mejorar los resultados educativos de los grupos de la población más desfavorecidos, incluyendo poblaciones étnicas. Recomendaciones: Mejorar la implementación de estos programas a futuro, requerirá fortalecer las funciones de seguimiento y monitoreo, así como desarrollar capacidades en los niveles descentralizados para poder avanzar hacia una ejecución de los programas más descentralizada que permita responder mejor y más ágilmente a las necesidades de los centros educativos. Escuelas EIB: Para avanzar en la mejora de resultados y la equidad de oportunidades educativas para los grupos étnicos minoritarios, es prioritario recabar y analizar la información, hoy en día no disponible, sobre los resultados educativos de las escuelas EIB y sobre las brechas para el cumplimiento de sus Metas del Plan EFA. A partir de esa información será necesario desarrollar programas compensatorios dirigidos específicamente a mejorar sus resultados. La experiencia positiva de las Redes Educativas Rurales como modelo de gestión participativa es una estrategia promisoria que podría adoptarse en dichas comunidades, debidamente apoyada por asistencia técnica y transferencia de recursos a los centros educativos para que desarrollen sus propios proyectos de mejoramiento. Calidad Docente: Enfrentar el desafío de formar docentes de calidad, apoyarlos y capacitarlos para que puedan mejorar sus prácticas pedagógicas, evaluarlos e incentivarlos para motivar y retener a los mejores exige una variedad de iniciativas coordinadas dentro de una estrategia con apoyo político al más alto nivel. El reciente Informe de PREAL (2015) sobre ¨El estado de las políticas docentes en Honduras¨, identifica opciones y recomendaciones de política para avanzar. Redes Educativas como estrategia de mejoramiento en escuelas que atienden población vulnerable y EIB: Las Redes Educativas representa además modelo de organización y gestión educativa que fortalece la participación de la comunidad educativa y la rendición de cuentas desde el centro educativo con resultados muy promisorios para mejorar los indicadores educativos de los grupos de la población más desfavorecidos, incluyendo poblaciones étnicas. La SEDUC podría adoptarlo como estrategia de base para avanzar en el tema de Educación 191 Intercultural Bilingüe, con las debidas adaptaciones a los contextos específicos de cada grupo étnico. Esto permitiría centrarse en el mejoramiento del acceso y la calidad de la educación básica de estas poblaciones, y generar una mayor apropiación de las iniciativas Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 de mejora por parte de las comunidades, mientras se avanza paralelamente en los aspectos culturales y lingüísticos de la problemática EIB. 7.3 EJECUCIÓN FINANCIERA DEL PLAN EFA La principal dificultad para analizar la ejecución financiera de los programas que conformaron el Plan EFA, fue la falta de información completa sobre las diferentes fuentes de recursos que financiaron dichos programas. Sólo una parte de los recursos externos que apoyaron cada programa fueron objeto de registro en el sistema SIAFI y sólo una parte de ellos fueron ejecutados por la SEDUC. Hubo varios programas financiados y ejecutados directamente por los cooperantes por fuera del sistema presupuestario. Adicionalmente, la información que maneja la SEDUC no coincidió con la que maneja la SEFIN pues no se basaba en los montos presupuestarios aprobados sino en los programados. Tampoco existieron registros de todos los programas por categorías de gasto comunes. En este contexto, la presente Evaluación realizó un ejercicio minucioso para aproximarse a las cifras consolidadas de ejecución de recursos financieros (tanto externos como internos) vinculados con el Plan EFA. Los resultados principales de este ejercicio permitieron sacar algunas conclusiones importantes: i) el total de recursos (externos e internos) ejecutados por el Plan EFA durante el período 2003-2015, ascendió a 348 millones de dólares; ii) el porcentaje de ejecución de recursos del Plan EFA fue en general inferior al 50%, con diferencias según la fuente de recursos y el mecanismo de ejecución utilizado: el Fondo Común registró los menores niveles de ejecución (34%), seguido por los aportes de cooperantes bilaterales ejecutados por la SEDUC (42%), por los Préstamos de la Banca Multilateral (68%) y por los aportes bilaterales ejecutados directamente por los propios cooperantes, por fuera del SIAFI, (76%). Los porcentajes de ejecución individuales variaron según el cooperante y el proyecto específico (los porcentajes mencionados arriba son promedios). La MERECE y el mecanismo del Fondo Común resultaron ser instrumentos útiles para la armonización de la cooperación internacional y para la interlocución unificada con el gobierno del país receptor, dentro de los principios establecidos en la Conferencia de París. El mecanismo de Revisiones Conjuntas fue una instancia efectiva para la coordinación de esfuerzos y la identificación de problemas y cuellos de botella en la ejecución de los diferentes programas, no así en la resolución de los mismos, que frecuentemente dependían de decisiones políticas o factores institucionales. 192 A pesar de las deficiencias en la ejecución financiera que se identificaron a lo largo de la Página Evaluación, se presentaron mejoras en los procesos de gestión de los recursos asociados al Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 Plan EFA. Después de la situación que se presentó en los años 2008 y 2009 donde se reportaron gastos no elegibles por 39 millones de Lempiras (como consecuencia de la crisis política), no se volvieron a reportar casos de gastos no autorizados con cargo a los recursos del Fondo Común. Por otra parte, la auditoría del año 2013, registró un alto grado de cumplimiento de las recomendaciones de control interno hechas por el Tribunal Superior de Cuentas. Pese a que se han venido fortaleciendo las capacidades de la SEDUC, es indudable que las limitaciones ligadas con la alta rotación de personal, y otras debilidades institucionales incidieron en la baja capacidad de ejecución de la SEDUC. El fortalecimiento institucional y técnico de esta entidad continuó siendo un reto importante que debe ser enfrentado para asegurar el éxito de programas futuros relacionados con el sector Educación. Recomendaciones: Las recomendaciones específicas dirigidas a mejorar la ejecución financiera y los procesos de presupuestación de recursos de la SEDUC se han agrupado por temas (ejecución, planeación y presupuestación; auditoría y rendición de cuentas) y se presentan en detalle en la sección final del Capítulo 5. 7.4 DESCENTRALIZACIÓN, TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS Se concluye que hubo avances en materia de descentralización y rendición de cuentas en el sector educativo de Honduras en los cuales contribuyó el Plan EFA a través de dos caminos complementarios: i) el apoyo a iniciativas de participación y empoderamiento de las comunidades escolares; y ii) los esfuerzos de fortalecimiento de capacidades en los niveles descentralizados, así como a través de los esfuerzos de seguimiento de las Metas del Plan EFA articulando todos los niveles. Sin embargo, los retos y desafíos al terminar el Plan EFA seguían siendo grandes. La descentralización efectiva requiere de una estrategia nacional integral, que contemple tanto la transferencia de funciones y responsabilidades como la generación o transferencia de recursos fiscales a los niveles locales. Paralelamente o como prerrequisito para profundizar esa transferencia de funciones y responsabilidades es necesario generar o fortalecer las capacidades institucionales en los niveles descentralizados y fortalecer las funciones de monitoreo y sistemas de información a nivel central. La comunidad educativa local encontró espacios de participación importantes gracias a 193 programas y proyectos implementados durante el Plan EFA en particular la continuación de los centros educativos PROHECO, las Redes Educativas, los Proyectos Educativos de Centro (PEC) y de Red (PER) y los Murales de Transparencia apoyados y promovidos por Página la cooperación alemana y el Banco Mundial. Estas experiencias, con resultados exitosos Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 documentados, merecen ser apoyadas y profundizadas, tanto por su efectividad para lograr resultados, como porque representan buenas prácticas para construir un camino hacia la descentralización apostando directamente a una mayor autonomía, empoderamiento y participación de las comunidades escolares como protagonistas de soluciones apropiadas a sus propios problemas. En materia de seguimiento y monitoreo hubo avances muy importantes, particularmente con el desarrollo de sistemas de información y evaluación confiables. Los mejores ejemplos fueron el Sistema de Administración de Centros Educativos (SACE) y el Sistema de Evaluación del Rendimiento Académico consolidado gracias a los esfuerzos conjuntos del MIDEH y la SEDUC. Sin embargo, persistían grandes desafíos frente al uso de esa información para la toma de decisiones basadas la información que producían estos sistemas de la medición de indicadores financieros y en particular en bajar al eslabón primario de la cadena que debe ser el centro educativo y la comunidad local. Recomendaciones relacionadas con la Descentralización y generación de capacidades: Se requiere continuar trabajando para profundizar la descentralización y rendición de cuentas en los ámbitos locales. Esto requiere una estrategia de descentralización más clara en materia de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos. Igualmente se requiere profundizar y ampliar los esfuerzos de fortalecimiento de las capacidades institucionales de los departamentos y municipios. Los desafíos son aún mayores en la medida en que los municipios, que son la instancia más cercana a los centros educativos y además los que tienen mayor legitimidad política (por ser los alcaldes elegidos popularmente), deben fortalecerse en la generación propia o mediante transferencias de recursos financieros para el sector educativo y en la formación de capacidades del recurso humano. Un modelo interesante a analizar lo constituye la experiencia colombiana de ¨descentralización graduada¨ que permitió avanzar de manera gradual y prudente en la descentralización del sector educativo hacia los departamentos y distritos, a medida que estos se certificaban frente a un conjunto de requisitos normativos y de capacidad institucional. Mientras se logra avanzar en el desarrollo de capacidades locales y en la transferencia de funciones y recursos de acuerdo a estas capacidades, una buena estrategia es apostarle al fortalecimiento de la gestión escolar y el empoderamiento de las comunidades escolares, mediante estrategias probadas como un mayor empoderamiento de las Redes Educativas y 194 el traspaso de recursos directamente a los centros educativos para apoyar el desarrollo e implementación de sus propios proyectos de mejoramiento, reflejados en los Proyectos Página Educativos de Centro (PEC) y en los Proyectos Educativos de Red (PER). Esta iniciativa Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 puede incorporar tanto criterios compensatorios (focalizándola en los municipios y escuelas que atienden a poblaciones más vulnerables), como criterios de mérito (premiando o financiando los mejores proyectos mediante un concurso entre los centros educativos focalizadas). De la misma manera, deberían fortalecerse las capacidades y el liderazgo de los directores de estos centros educativos, bien sea generando incentivos para atraer a los mejores directores o desarrollando un sistema para identificar directores sobresalientes y aprovecharlos para apoyar el desarrollo de otros directores (esto se puede potenciar a través de las Redes Educativas y los Centros de Apoyo Docentes). Se recomienda profundizar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas a las comunidades locales basándose en experiencias exitosas como los Murales de Transparencia. Para potenciar aún más este instrumento se debe implementar formas en las que la comunidad escolar local pueda hacer uso de la información de los murales para tomar acciones correctivas en aras de mejorar la gestión educativa a nivel de CE. 7.5 GÉNERO Los datos muestran que Honduras, al igual que la mayoría de países de la Región, alcanzó la paridad de género, en términos de cerrar las brechas de oportunidades educativas entre varones y niñas en la Educación Básica. En su lugar se identificaban diferencias en los resultados educativos que desfavorecen a los varones. Esto no quiere decir que se haya alcanzado la igualdad de género, que incluye aspectos culturales, y de igualdad de oportunidades laborales y económicas, que aún eran desafíos pendientes al finalizar el Plan EFA. Los principales desafíos para profundizar el análisis y la incorporación transversal de la perspectiva de género eran dos: Primero, era necesario consolidar y analizar los datos sobre resultados educativos por sexo recogidos a nivel de los CE, para hacer un monitoreo de los indicadores de resultados y las Metas por género, del cual no se halló evidencia en esta Evaluación. Segundo, se identificó la necesidad de actualizar y profundizar el diagnóstico sobre las disparidades de género basado en evidencias, para reflejar las nuevas realidades (reversión de las brechas de oportunidades educativas y peores resultados de los varones), identificar los factores que afectan el progreso y desempeño de varones versus niñas en el Tercer Ciclo -- particularmente las causas de la deserción en este nivel – como base para desarrollar políticas y estrategias para continuar mejorando la equidad de oportunidades educativas para ambos sexos. 195 Recomendación: Fortalecer las capacidades de análisis de información del recientemente Página creado Comité de Género, que le permita actualizar y profundizar el diagnóstico Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 relacionado con la igualdad de oportunidades educativas, para varones y niñas, identificar los nuevos desafíos, con énfasis en los factores responsables de la deserción y el bajo desempeño de varones y niñas en el Tercer Ciclo de la Educación Básica y en su transición a la secundaria y de esta al mercado laboral. Sobre esa base, proponer estrategias para combatir las barreras y problemas específicos que afecten a los jóvenes de cada sexo. 7.6 SALVAGUARDIAS AMBIENTALES Y SOCIALES La magnitud, características y alcance de la inversiones financiadas con recursos de cooperación internacional y que fueron ejecutadas por la SEDUC en el marco del Fondo Común - Plan EFA estuvieron asociadas con muy bajos niveles de impacto sobre el medio ambiente, por lo que en ningún caso fue necesario la activación de las salvaguardas ambientales acordadadas en el Manual Operativo del Plan. Esto se explica por el hecho de que las intervenciones ejecutadas en el marco del Fondo Común y que guardaban alguna relación con temas de infraestructura física, estuvieron limitadas a adecuaciones locativas y reparaciones menores de instalaciones o edificaciones ya existentes. Una situación similar se presentó con las intervenciones financiadas con recursos de cinco (5) operaciones de crédito externo con la Banca Multilateral (BIRF, BID) ejecutadas por la misma SEDUC por fuera del Fondo Común, las cuales fueron clasificadas por estas instituciones en el proceso de evaluación inicial y cierre de los programas como de bajo o nulo impacto ambiental, por lo que no implicaron en ningún momento la activación de salvaguardas ambientales. El único caso identificado en desarrollo de esta evaluación que implicó la construcción de obras para instalaciones educativas con recursos que ingresaron al presupuesto de Honduras, si bien en un número bastante reducido, fue el caso del Programa PROMINE financiado por KfW y ejecutado por el FHIS. Para este Programa se previó desde el diseño mismo, la aplicación de las salvaguardas ambientales del Banco Mundial; en este sentido, la máxima calificación a nivel de impactos ambientales que ha identificado la Unidad de Gestión Ambiental de DECOAS-FHIS en desarrollo de este programa ha sido para dos proyectos puntuales bajo la denominada Categoría 1, es decir, de impacto ambiental bajo. Por su parte, las salvaguardias sociales referidas específicamente a la cobertura de las estrategias educativas para pueblos indígenas y afrodescendientes se articularon y activaron en los programas diseñados e implementados bajo la estrategia de EIB cuyas conclusiones y recomendaciones específicas se presentaron en el numeral 6.2. 196 Recomendación: Se considera que la estrategia de gestión ambiental para la implementación de inversiones en infraestructura en el marco del Programa PROMINE por parte de la Página Unidad de Gestión Ambiental del FHIS con fondos de KfW, es un ejemplo exitoso que Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 podría ser replicado en futuros programas o iniciativas financiadas con recursos de cooperación internacional orientadas a la financiación de inversiones en infraestructura del sector educativo, pues ha generado la apropiación y asunción efectiva de responsabilidades de ejecución y seguimiento de trabajos de adecuación y ampliación de instalaciones por parte de las mismas comunidades beneficiarias 7.7 RECOMENDACIONES PARA PROFUNDIZAR LOS AVANCES EN LOS PRÓXIMOS AÑOS (2016-2030) • Profundizar los avances y alcanzar las metas del Plan EFA en los próximos años requiere bajar las mismas a nivel de los centros educativos y lograr su apropiación por parte de directores, docentes y el control social por parte de los padres de familia. Esto requerirá necesariamente la adecuación de las metas nacionales a la realidad de cada escuela de manera que la comunidad escolar pueda tener la información relevante sobre sus propios resultados y debilidades, analizarlos y responder a sus propios desafíos mediante el desarrollo de iniciativas de mejoramiento incorporadas en sus propios Proyectos Educativos de Centro (PEC) o de Red (PER). • Honduras había logrado importantes avances en los últimos años en la consolidación de sistemas de información de estadísticas educativas de los Centros Escolares (SEE) y en la institucionalización de pruebas estandarizadas de rendimiento académico que se vienen aplicando, con propósitos formativos, en todos los centros educativos. Estos avances representan una oportunidad valiosísima para consolidarlos e integrarlos en un EMIS que permita a la SEDUC fortalecer el seguimiento y monitoreo de políticas y programas y a la vez usar el acervo de datos de que ahora dispone, para la formulación de Políticas y la toma de decisiones. • De la misma manera, se debe aprovechar la información ahora disponible sobre cada centro educativo (tanto del SACE como de las Pruebas de Rendimiento aplicadas en todos los centros con objetivos formativos) para desarrollar un sistema de información de resultados en línea a nivel de los centros educativos, así como un instrumento sencillo de retroalimentación de los centros educativos que les permita reconocerse y definir sus propias metas de mejoramiento, alineadas con las metas nacionales, pero desde su realidad y desde sus propios indicadores de resultados. Este instrumento debería ser público, a la manera de los Murales de Transparencia, y podría convertirse en catalizador de una mayor participación y rendición de 197 cuentas de los centros educativos a la comunidad educativa sobre sus avances. • Una forma de avanzar en el monitoreo de resultados a nivel de escuelas es utilizar Página un Índice Sintético de Calidad¨ por escuela, de fácil comprensión y que esté Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 disponible on-line para todas los centros educativos y pueda ser analizado a nivel de municipios y departamentos. Un índice sencillo puede elaborarse con dos de los indicadores incluidos en las Metas del Plan EFA: la tasa de graduación (bruta) de sexto grado (Meta 2) y el Rendimiento Académico de Sexto Grado (en Lenguaje y Matemáticas). En el Recuadro 4.1 de la página 41 de este informe se presenta un ejemplo de cómo puede calcularse y utilizarse un indicador de este tipo para monitorear los avances en las Metas educativas a nivel de escuelas y de municipios. 198 Página Consultoría Internacional para la Elaboración del Informe de Evaluación Global del Plan EFA 2003-2015 en Honduras Producto 3: Informe Final – Volumen I Econometría S.A. – Octubre 6 de 2016 BIBLIOGRAFÍA Aigneren, M. (2000). Aigneren, M. (2000). La técnica de recolección de información mediante los grupos focales. Universidad de Antioquia. Facultad de Ciencias Sociales y Humanas. Centro de Estudios de Opinión. ASDI. (2010). Evaluación de Salida: Evaluacion de la Cooperacion de entre Honduras y Suecia. Asociación Civil Educación para Todos, U. (2011). La Situación de Inclusión y Exclusión Educativa en Honduras. Banco Mundial. (2014). Banco Mundial. (2003). La rendición de cuentas a la sociedad. Banco Mundial. (2016). Banco Mundial- Datos-Indicadores. 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