78279 Las dimensiones sociales del cambio climático en MÉxico 28 de Mayo de 2013 Las dimensiones sociales del cambio climático en MÉxico 28 de Mayo de 2013 Unidad Administrativa del Sector de Desarrollo Sustentable Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial AGRADECIMIENTOS Este equipo de estudio fue liderado por Rodrigo Serrano-Berthet y Martin Lenihan y compuesto por Margaret Arnold, Maximillian Ashwill, Alejandro de la Fuente, Rasmus Heltberg y Ana Paola López Espinosa. Los documen- tos de apoyo fueron preparados por Alejandro de la Fuente y Christian Borja-Veja (sobre el cambio climático y la vulnerabilidad rural), Alejandro de la Fuente y Marcelo Olivera Villarroel (sobre el cambio climático y la desnutrición y sobre el cambio climatico y la pobreza) y Denisse Cruz, Alejandro de la Fuente y Juan Soriano (sobre el riesgo de desastres natu- rales y su correlacion con la pobreza). El equipo agradece a los revisores/ colaboradores Nicolas Perrin, John Nash y Ana Bucher. Maribel Cherres proporcionó un excelente apoyo administrativo. Abreviaturas y Acrónimos CCVI �ndices de Vulnerabilidad al Cambio Climático CCKP Portal de Conocimiento de Cambio Climático CENAPRED Centro Nacional para la Prevención de Desastres CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático CONAGUA Comisión Nacional del Agua CONAVI Comisión Nacional de Vivienda CONEVAL Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social CRED Centro para la Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres DUIS Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables ENACC Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático FONDEN Fondo de Desastres Naturales FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres Naturales GEE Estimación de Equilibrio General INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático INEGI Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores IPCC Panel Intergubernamental de Cambio Climático OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PCA Análisis de componentes principales PEC Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable PECC Programa Especial de Cambio Climático PDZP Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias PESA Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria PET Programa de Empleo Temporal PND Plan Nacional de Desarrollo PPD Préstamo para Políticas de Desarrollo PRAH Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEGOB Secretaría de Gobernación SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Abreviaturas y Acrónimos SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil SMN Servicio Meteorológico Nacional TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte TMC Transferencias Monetarias Condicionadas UNAM Universidad Nacional Autónoma de México UNFCCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ZAP Zonas de Atención Prioritaria vicepresidente Hasan Tuluy director país Gloria Grandolini director del sector Ede Jorge Ijjasz-Vasquez gerente del sector Maninder Gill líder del sector Alexandra Ortiz líder del equipo de proyectos Rodrigo Serrano-Berthet líder adjunto del equipo de proyectos Martin Lenihan Dedicado a la memoria de nuestro estimado colega Dr. Ricardo Hernández Murillo Contenido AGRADECIMIENTOS 2 RESUMEN 7 ¿Quiénes son los más vulnerables al cambio climático y dónde se ubican? 7 ¿Cuáles son los impactos en el bienestar humano? 8 ¿Cuáles son las opciones de políticas públicas y reforma institucional? 8 1. ENTENDER LOS IMPACTOS SOCIALES DEL CAMBIO CLIM�TICO 11 1.1 El contexto del cambio climático en México 13 1.2 Marco conceptual 14 1.3 Datos y métodos 15 2. QUIÉNES SON LOS M�S VULNERABLES Y DÓNDE SE UBICAN 17 2.1 Vulnerabilidad ante eventos hidrometeorológicos peligrosos a corto plazo 18 2.2 Vulnerabilidad al cambio climático a largo plazo de los hogares rurales 23 2.3 Conclusiones 30 3. DE QUÉ FORMA SE VER� AFECTADO EL BIENESTAR HUMANO POR EL CAMBIO CLIM�TICO 31 3.1 El cambio climático y desnutrición rural 32 3.2 Cambio climático y pobreza de ingresos 36 3.3 Cambio climático e indicadores del desarrollo humano 38 4. LAS POL�TICAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL 39 4.1 Fortalecimiento de adaptación a largo plazo de los medios de subsistencia rurales a nivel subnacional 40 4.1.1 El actual marco de políticas para el fortalecimiento de la adaptación de los medios de subsistencia rurales 41 4.1.2 Medidas de políticas relevantes convenidas bajo el Préstamo para Políticas de Desarrollo, �rea de Política 1: Fortalecer la resiliencia social a través de la planificación de adaptación a largo plazo orientada a nivel estatal 41 4.1.3 Retos y opciones de política actuales para fortalecer la adaptación de los hogares rurales 43 5 4.2 Fortalecimiento de la reducción del riesgo de desastres a nivel municipal 44 4.2.1 El actual marco de política para la reducción de desastres en México 44 a. Respuesta y preparación ante desastres 44 b. Planificación y gestión de adaptación urbana 46 4.2.2 Medidas de políticas relevantes convenidas bajo el Préstamo para Políticas de Desarrollo, �rea de política 2: Fortalecer la resiliencia social a través de la reducción de riesgo de desastres orientada a nivel municipal 48 4.2.3 Desafíos y opciones actuales para la reducción de riesgos de desastres a nivel municipal 48 4.3 Proteger el bienestar de los hogares de los impactos del cambio climático 49 4.3.1 Programas actuales para proteger el bienestar de los hogares 49 a. Programa de Prevención y Manejo de Riesgos: el programa de emergencias climáticas para los hogares agrícolas 49 b. El papel único de Oportunidades 49 c. Otros programas enfocados en la desnutrición 50 4.3.2 Medidas de políticas relevantes convenidas bajo el Préstamo para Políticas de Desarrollo, �rea de Política 2: Mejorar el enfoque del Programa de Prevención y Manejo de Riesgos. 51 4.3.3 Retos y opciones de política actuales para proteger el bienestar de los hogares 51 4.4 Conclusiones 53 Referencias 55 Anexos 59 6 Resumen Dos huracanes golpearon el sur de México en el año 2005: principalmente en un análisis espacial y temporal de datos el poderoso huracán Wilma (categoría 5) y el relativamente secundarios provenientes de diversas fuentes que capturan débil huracán Stan (categoría 1). Si bien Wilma causó más aspectos de exposición en el municipio y el hogar, la sensibi- daños que Stan en términos monetarios ($5 mil millones lidad y la capacidad de adaptación al cambio climático. versus $3 mil millones respectivamente), la recuperación de Wilma fue más rápida porque golpeó las zonas turísticas de la ¿Quiénes son los más vulnerables al península de Yucatán más resilientes (y mejor aseguradas), cambio climático y dónde se ubican? en comparación con Stan, que devastó los barrios y comu- Si bien el número de personas que mueren a causa del impac- nidades rurales indígenas de Chiapas. Esto demuestra que to inmediato de desastres climáticos ha disminuido durante a pesar de enfrentarse a eventos climáticos más extensos los últimos diez años, nunca antes han sido más personas y a pérdidas importantes, las comunidades más resilientes afectadas que en la actualidad. Los análisis realizados sobre y de mayor poder adquisitivo se recuperan más rápido que el riesgo de desastres naturales a nivel municipal muestran las comunidades pobres y vulnerables expuestas a choques que los municipios de más alto riesgo están conformados por menores. Más recientemente, la hambruna que experimentó viviendas de bajos ingresos e infraestructura pública insufi- la comunidad Tarahumara como consecuencia de la grave ciente (carreteras, hospitales, escuelas y puentes), cuentan sequía en el estado de Chihuahua, demuestra el continuo con perfiles socioeconómicos menos privilegiados, escasos impacto de la variabilidad climática en el bienestar humano instrumentos de respuesta ante desastres y se encuentran y la necesidad de fortalecer la resiliencia de los hogares y la en riesgo de deforestación: capacidad de adaptación a nivel local. • Los municipios con niveles de alto riesgo son, en su El presente estudio identifica los factores claves que mayoría, pobres y rurales, conformados por grandes explican estas diferencias socioespaciales en cuanto a poblaciones indígenas, con un mayor número de vi- resiliencia y vulnerabilidad al cambio climático en México, viendas con piso de tierra y con hogares encabezados junto con las opciones de políticas públicas en los diferentes por mujeres. niveles de gobierno para fortalecer la resiliencia y reducir la • Solamente 21% de los municipios con altos niveles vulnerabilidad de los hogares pobres en zonas expuestas. La de riesgo hidrometeorológico cuentan con un plan de vulnerabilidad se define como la medida en que el cambio respuesta ante desastres, 61% tienen un programa de climático podría dañar o perjudicar los sistemas sociales o defensa civil, mientras que poco más de la mitad seña- medioambientales. El informe está dirigido a los responsa- laron tener mapas de riesgos. bles del diseño de políticas públicas y analistas en México, • Siete de cada diez municipios con niveles de alto ries- así como a la comunidad de profesionales del desarrollo que go de desastres naturales fueron clasificados como de trabajan en la adaptación al cambio climático dentro del Ban- alto riesgo de deforestación por el Instituto Nacional de co Mundial y en otras instituciones. Ecología y Cambio Climático (INECC). Esta proporción se reduce a menos del 50% en los municipios considera- El estudio responde a tres preguntas clave con relación a dos de bajo riesgo. los factores sociales que explican la vulnerabilidad al cam- bio climático: (1) Quiénes son vulnerables y dónde están La vulnerabilidad de los hogares rurales en actividades ubicados (2) Cómo afectará el cambio climático al bienestar agrícolas frente al cambio climático a largo plazo se cal- (ingresos y nutrición) de los hogares vulnerables en México culó a nivel municipal a través de un índice compuesto que y (3) Qué políticas públicas y reformas institucionales pue- mide la exposición (área de superficie agrícola, temperatu- den fortalecer la resiliencia de los grupos sociales más vul- ra y variación de la precipitación, entre otras), sensibilidad nerables en los lugares más expuestos. El estudio se basa (pobreza alimentaria, cobertura de riego, población agrícola, 7 Las dimensiones sociales del cambio climático en México entre otras) y capacidad de adaptación (miembros de orga- mientras que algunos municipios experimentarán dis- nización de agricultores, remesas, lejanía, asistencia para minuciones superiores al 15%. desastres, entre otras). Mientras que algunos estados de la • El cambio climático se asocia con cambios en la des- República Mexicana experimentarán un incremento de vul- nutrición en niños menores de cinco años en las zonas nerabilidad en los hogares rurales a nivel municipal, otros rurales de entre -4.73% a +1.59% en 2030, donde la ma- experimentarán una disminución. Además, habrá focos de yoría de los municipios (81%) exhiben aumentos mar- mayor vulnerabilidad en los estados considerados resilien- ginales debido al cambio climático, mientras que varios tes y focos de resiliencia en estados donde se espera que municipios en los estados de Yucatán y Chihuahua aumente la vulnerabilidad en general. muestran aumentos de entre 4% y 8%. • Hasta 2045, la vulnerabilidad aumentará significati- • De acuerdo con estimaciones realizadas, una mayor vamente en los estados centrales como Zacatecas y densidad poblacional y crecimiento económico podrían Guanajuato, en parte debido a la creciente escasez de reducir la pobreza de 49.4% en 2005 a 15.25% en 2030. agua. También habrá importantes aumentos de vulne- Sin embargo, si se considera el cambio climático, la po- rabilidad en los estados del sur que tienen mayor expo- breza se podría reducir de 49.4% en 2005 a 17.68% en sición (Yucatán y Chiapas), así como la sequía afectará 2030. Por lo tanto, el cambio climático frenaría el ritmo el estado norteño de Chihuahua. de reducción de la pobreza en 2.4 puntos porcentuales, • Las mayores disminuciones de vulnerabilidad ocurrirán lo que significa que 2.9 millones de personas permane- en los estados del Pacífico norte como Sonora, Sinaloa y cerán en situación de pobreza. Nayarit que cuentan con alta cobertura de riego, agricul- tura diversa y buenas condiciones socioeconómicas. ¿Cuáles son las opciones de políticas • Las tendencias a nivel estatal ocultan cambios impor- públicas y reforma institucional? tantes dentro de los mismos: 18% de los municipios en • A nivel federal, hay una gama de programas innovadores Oaxaca muestran aumentos de vulnerabilidad superio- enfocados en las respuestas a desastres y prevención, res a la media nacional, mientras que los restantes tie- desarrollo urbano sustentable y adaptación de hogares nen aumentos inferiores al promedio. rurales. Varios de estos programas como el Programa de • Los municipios en la categoría altamente vulnerable Empleo Temporal Inmediato (PETi) de la Secretaría de tienden a integrarse por pueblos indígenas, pequeños Desarrollo Social (SEDESOL) y el Programa de Preven- agricultores y se caracterizan por el acceso limitado de ción y Manejo de Riesgos de la Secretaría de Agricultura los agricultores a ahorros, remesas y programas guber- (SAGARPA) del Gobierno Federal, se consolidaron aún namentales. más con el Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD) aprobado en marzo de 2012 sobre Fortalecimiento de la ¿Cuáles son los impactos en el Resiliencia Social al Cambio Climático. bienestar humano? • También hay evidencia preliminar de que los programas Este informe demuestra que el cambio climático (mediante de transferencias monetarias condicionadas (TMC) los efectos de la precipitación y la temperatura en la produc- como Oportunidades, aunque no están diseñados para tividad agrícola de maíz de temporal) guarda una relación atender desastres naturales, ayudan a reducir el impac- con la desnutrición infantil (desmedro) en áreas rurales. Se to negativo de los choques climáticos (inundaciones y encontró que a mayor productividad agrícola menor desnutri- sequías) en el ingreso de los hogares. ción infantil. También es posible que los impactos del cambio • Los desafíos de las políticas clave de adaptación ac- climático desaceleren la tasa de reducción de la pobreza. tuales incluyen una limitada capacidad municipal para • Para la temporada primavera-verano 2030-2039, la ma- combatir la dispersión, prevenir proactivamente y ma- yoría de los municipios (84%) experimentarán al menos nejar desastres, incorporar la adaptación a las iniciati- una disminución marginal en la producción de maíz, vas de desarrollo local y rural, y fortalecer las redes de 8 Resumen seguridad existentes para responder a desastres natu- rales. • Es posible avanzar en una serie de medidas de política, incluyendo: 1) gestión urbana adaptativa centrada en la densificación y el desarrollo del centro de la ciudad, 2) un sistema proactivo e integrado de gestión de ries- go de desastres, 3) focalización de los programas de desarrollo rural a las comunidades más vulnerables al clima, 4) diseño de un sistema para integrar los puntos de vista ciudadanos así como el conocimiento local/ in- dígena en las decisiones de adaptación, 5) pilotaje de sistemas locales de alerta temprana de seguridad ali- mentaria, 6) evaluación continua del papel del Progra- ma de Prevención y Manejo de Riesgos de la SAGARPA y de Oportunidades en contribuir a la recuperación de los hogares ante desastres. 9 10 1. Entender los impactos sociales del cambio climático 11 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Este estudio analiza los principales impactos sociales del del cliente durante la supervisión del PPD. Esto es especial- cambio climático en México y evalúa la pertinencia de las mente el caso con los trabajos analíticos sobre cambio climá- acciones de política para fortalecer la resiliencia entre los tico y vulnerabilidad municipal, así como cambio climático y grupos sociales vulnerables que viven en lugares expues- desnutrición, que se utilizarán para complementar la labor tos. Este documento es complementario al Préstamo para en curso de adaptar el Portal de conocimiento del cambio Políticas de Desarrollo (PPD) del Banco Mundial sobre el For- climático (CCKP) a las necesidades del Instituto Nacional de talecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático en Ecología y Cambio Climático (INECC). México. Su objetivo es proporcionar una perspectiva socioes- Durante la elaboración de este estudio, el equipo trabajó pacial única sobre vulnerabilidad al cambio climático, inves- con una gama de actores del gobierno de México. Las princi- tigar la distribución desigual y los posibles incrementos del pales contrapartes incluyeron varios actores principales en riesgo relacionados con el clima a nivel municipal con rela- la elaboración del PPD: la Secretaría de Desarrollo Social (SE- ción a la infraestructura, los hogares rurales y los indicadores DESOL), el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático clave de desarrollo humano como desnutrición y pobreza. (INECC), la Secretaría de Agricultura (SAGARPA) y la Secre- Además de proporcionar entradas analíticas para el PPD, el taría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). informe también tiene el potencial de informar la elaboración Otras contrapartes importantes durante la elaboración del de instrumentos de políticas y estrategias clave del Gobierno estudio incluyen al Servicio de Información Agroalimentaria de México, tales como la Estrategia Nacional de Adaptación y y Pesquera (SIAP), Universidad Nacional Autónoma de Mé- la Sexta Comunicación Nacional sobre Cambio Climático. Para xico (UNAM), el Sistema Nacional de Protección Civil (SINA- hacer frente a la distribución desigual de los incrementos de PROC) y el Centro Nacional para la Prevención de Desastres la vulnerabilidad al clima en los hogares rurales, riesgos de (CENAPRED). desastres naturales e impactos negativos en el bienestar humano, es importante que las políticas a nivel nacional Para efectos de este estudio, se elaboraron cuatro docu- implementen la adaptación a nivel subnacional. Para tener mentos analíticos de apoyo. Estos documentos incluyen éxito, los marcos normativos que permitan la adaptación un diagnóstico sobre riesgo de desastres naturales a nivel subnacional deberán tomar en cuenta las diferencias de municipal, diseñado especialmente para complementar la vulnerabilidad entre municipios, así como las condiciones preparación del PPD, un estudio sobre el cambio climático y socioeconómicas de los municipios más vulnerables. la vulnerabilidad agrícola a nivel municipal, y estudios sobre el cambio climático y desnutrición y pobreza. Otras contribu- Originalmente, este estudio se inició como parte de un ciones analíticas importantes que se están llevando a cabo análisis regional más amplio de los impactos sociales del incluyen un análisis de las consecuencias de algunos cho- cambio climático en América Latina, pero posteriormente ques hidrometeorológicos en los patrones de consumo de se decidió realizar un análisis más profundo en México. hogares rurales en pobreza extrema y el papel del programa Una de las motivaciones para la realización de dicho análisis Oportunidades, de transferencias condicionadas, en aliviar el fue la elaboración del mencionado PPD en 2011-2012 sobre consumo. Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático. Para ello, se aprovechó una donación del Fondo Fiduciario de El informe está dividido en cuatro capítulos principales la Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social para comple- comenzando por la comprensión de los impactos sociales mentar el presupuesto principal asignado a esta tarea. Las del cambio climático, que detalla el contexto del cambio cli- contribuciones analíticas del informe desempeñaron un pa- mático en México, el marco conceptual utilizado, así como los pel importante en el diseño y el acuerdo sobre una serie de métodos y fuentes de información utilizadas. Esto es seguido acciones políticas acordadas en el PPD, especialmente aque- por un capítulo relativo al perfil y la ubicación espacial de los llas para fortalecer los programas de gestión de desastres. grupos de población y municipios más vulnerables al cambio Las contribuciones analíticas en el informe servirán también climático. Se presentan los resultados de los documentos de para apoyar la asistencia técnica continua a las contrapartes apoyo sobre riesgo de desastres hidrometeorológicos a nivel 12 1. Entender los impactos sociales del cambio climático municipal, así como el riesgo a largo plazo del aumento de la Golfo de México, especialmente entre enero y mayo. En vulnerabilidad agrícola de los hogares rurales provocada por 2020, las fluctuaciones proyectadas de precipitación el cambio climático. El siguiente capítulo detalla los potencia- serán entre -7 a +12% (diciembre a febrero) y -8 a +12% les impactos del cambio climático en el desarrollo humano (junio-agosto). En particular, de 2060 a 2090 todos los y el bienestar y se basa en el documento de apoyo sobre la modelos predicen una reducción en la precipitación de relación entre cambio climático y desnutrición, así como la entre 10 y 28% (RIMISP 2009). Los componentes del relación entre la variabilidad climática y diferentes niveles de ciclo hidrológico indican que en México casi el 75% de pobreza por ingresos. Por último, se presenta una discusión la precipitación evapotranspira y alrededor del 5% reali- sobre la política y el marco institucional existente para hacer menta los acuíferos. Estos componentes sugieren que frente a los desafíos identificados en el estudio. Se identifi- el aumento en la temperatura provocará que aumente can las fortalezas del sistema existente y se explica cómo la evapotranspiración y que la humedad en el suelo éstas han sido reforzadas con el reciente PPD. Asimismo, se disminuya, lo que hará que las condiciones sean más aborda el papel que desempeña el Programa Oportunidades secas. Evaluaciones realizadas por el Panel Interguber- en aliviar el consumo de hogares pobres afectados por con- namental de Cambio Climático (IPCC) indican que Mé- tingencias hidrometeorológicas y se identifican las opciones xico podría experimentar una disminución significativa para el fortalecimiento del marco institucional y la política en la escorrentía —es decir, disponibilidad de agua na- pública en el futuro. tural— del orden de 10 a 20% a nivel nacional y más del 40% en los humedales costeros del Golfo. 1.1 El contexto del cambio climático c. El ciclo hidrológico será más intenso y aumentará el en México número de tormentas fuertes y la intensidad de los períodos de sequía. Varias proyecciones globales pre- Las proyecciones de escenarios de cambio climático su- dicen que la temperatura de la superficie del océano gieren temporadas de sequías prolongadas en el norte y podría aumentar entre 1 y 2° C, lo que incrementará la centro del país así como una continuación e incremento de intensidad de los huracanes tropicales, especialmente la subida del nivel del mar y de amenazas tales como hu- en áreas que ya experimentan tales tormentas como racanes a lo largo del Pacífico y la Costa Atlántica. Según las costas del mar Caribe, del Golfo de México y del Pa- la Tercera Comunicación Nacional sobre cambio climático y cífico. Otras predicciones establecen que en estas tor- los resultados de recientes escenarios climáticos generados mentas la intensidad de los vientos aumentará un 6% y utilizando modelos de circulación mundial (escenarios de que la precipitación aumentará 16%. emisiones A2 y B2), se pueden esperar varios impactos del d. Los modelos climáticos proyectan un aumento en el cambio climático en México: nivel del mar de la costa del Pacífico entre 0.13 y 0.51 a. Es muy probable que el clima de México sea más cáli- metros y de 0.13 a 0.56 metros para la costa atlántica do. Hacia 2020, los aumentos de temperatura proyecta- hacia el año 2090, en comparación con los niveles de dos en el invierno (diciembre-febrero) serán entre 0° C 1980-1999 (New et. al, sin fecha); sin embargo, otros y 2.5° C y en el verano (junio-agosto) estarán entre 0.9° modelos predicen un aumento de hasta unos dos me- C y 2.2° C. Es muy probable que en el año 2050 el clima tros (INE, sin fecha). Como resultado, las tierras coste- en México sea entre 2° C y 4° C más cálido, sobretodo en ras bajas, especialmente en la península de Yucatán, las partes centro y norte del país. estarán más expuestas a la inundación permanente. El b. Es probable que el clima de México se vuelva más aumento del nivel del mar ya ha alcanzado tres mm/año seco, con una disminución proyectada de la precipi- en el Golfo de México; con aumentos más pequeños en tación, así como cambios en su distribución estacio- la costa del Pacífico (Murray, sin fecha). nal, en relación al escenario base de 1961-1990. Por ejemplo, se esperan reducciones de hasta un 15% en El gobierno de México ha estado adoptando un enfoque las regiones del centro del país y de menos del 5% en el proactivo y a largo plazo para fortalecer la resiliencia del 13 Las dimensiones sociales del cambio climático en México país a estos riesgos. La sustentabilidad ambiental fue uno 1.2 Marco conceptual de los cuatro pilares del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012. En este pilar, se fijaron cuatro estrategias claves El IPCC define la vulnerabilidad como la medida en que el (a) fortalecimiento de la capacidad nacional para adaptarse cambio climático podría dañar o perjudicar los sistemas so- al cambio climático, (b) preparación de escenarios subna- ciales o medioambientales. El daño o perjuicio va en función cionales de cambio climático para México, (c) evaluación de de la exposición del sistema al cambio climático, la capaci- los impactos de vulnerabilidad y capacidad de adaptación al dad del sistema para adaptarse a cambios en el clima y su cambio climático en diferentes sectores y ecosistemas so- sensibilidad al cambio climático. La exposición es el carácter, cioeconómicos, (d) difusión de información sobre los impac- magnitud y tasa de variación de clima a la que está expuesto tos y medidas para mejorar la adaptación al cambio climático. un sistema, mientras que la sensibilidad es la medida en que Basándose en el PND, la Estrategia Nacional de Cambio Cli- un sistema será impactado o responderá al cambio climático mático de 2007 posicionó a la adaptación y mitigación como y es, básicamente, el elemento biofísico de vulnerabilidad foco de la Política Nacional de Desarrollo de México, con nue- que también puede verse afectado por factores socioeco- ve secretarías y dos programas sectoriales que incorporaron nómicos (por ejemplo, dependencia de recursos naturales). la adaptación al cambio climático en sus estrategias. Esta La capacidad de adaptación es el grado en que los ajustes estrategia fue seguida por un programa detallado de acción en las prácticas, procesos o estructuras pueden moderar o en 2009: el PECC 2009-2012 (Programa Especial de Cambio compensar las posibilidades de perjudicar o aprovechar las Climático) que describía tres fases principales de acción: (1) oportunidades creadas por un determinado cambio climático entre 2008 y 2012, evaluar las vulnerabilidades y priorizar (IPCC 2001). El presente estudio utiliza estas distinciones acciones basadas en el análisis económico, (2) entre 2013 como un marco para analizar las diferencias sociales y es- y 2030, fortalecer capacidades estratégicas de adaptación, paciales en la vulnerabilidad al cambio climático en México. (3) entre 2030 y 2050, consolidar el trabajo general de mi- Los conceptos de exposición, sensibilidad y capacidad tigación y adaptación. Como se mencionó anteriormente, de adaptación son útiles para identificar las opciones de también se tomaron medidas en el 2012 para mejorar el política para reducir la vulnerabilidad y fortalecer la resi- marco de adaptación del PPD sobre Fortalecimiento de la liencia. Se puede reducir la vulnerabilidad de las personas Resiliencia Social al Cambio Climático en México financiado disminuyendo la exposición y la sensibilidad de personas, por el Banco Mundial, el cual incluyó acciones para fortalecer bienes y medios de subsistencia a los riesgos climáticos y (i) la planificación de adaptación a largo plazo a nivel estatal, aumentando la capacidad de adaptación de los individuos, (ii) la reducción de riesgo de desastres y desarrollo territorial familias, comunidades y gobiernos. La Figura 1 proporciona a nivel municipal en favor de los pobres, (iii) la mitigación y un marco para comprender de qué forma la exposición, un adaptación en el sector forestal a nivel comunitario en favor factor exógeno de la vulnerabilidad, interactúa con factores de los pobres. endógenos: sensibilidad y capacidad de adaptación para contribuir a la vulnerabilidad y la resiliencia. El nivel de vul- nerabilidad de una comunidad determina la gravedad de los impactos del cambio climático; por el contrario, una comuni- dad resiliente experimentará menos impactos. 14 1. Entender los impactos sociales del cambio climático Figura 1: Conductores de la vulnerabilidad del individuo, hogar y comunidad al cambio climático E x posición (d e la s p e rson a s y e l p a t ri m o ni o f í sico ) Motores exógenos - Am e n a za s n a t u ral es de la vulnerabilidad - Va ria b ilid a d y ca m b i o cl i m át ico Sensibilidad Capacidad de adaptación • Actividades basadas en recursos natu- • Seguro contra riesgos rales • Acceso a recursos Motores endógenos • Actividades en áreas costeras • Medios de vida resilientes de la vulnerabilidad • Tierra o vivienda en riesgo a causa del clima extremo • Pobreza Im p a ct os e n e l b ie n e st ar del i n div i du o , h oga r, com unid a d y reg i ó n tos a largo plazo, se construyó un índice compuesto de vul- 1.3 Datos y métodos nerabilidad agrícola de los hogares rurales a nivel municipal Se utilizaron diferentes fuentes de datos y técnicas analíti- y proyecciones de cambio climático para estimar los cam- cas para evaluar los impactos socioespaciales inmediatos bios en la vulnerabilidad a nivel municipal durante las próxi- del cambio climático en términos de vulnerabilidad a los mas décadas. El índice incluye medidas de exposición (p. ej. riesgos, así como los impactos a más largo plazo en los área de superficie agrícola), sensibilidad (p. ej. porcentaje de hogares rurales y el bienestar humano. El análisis de vulne- hogares en pobreza alimentaria) y capacidad de adaptación rabilidad y la elaboración de mapas de riesgo de desastres, (p. ej. porcentaje de agricultores que pertenecen a organi- utilizando datos sobre exposición histórica a riesgos, el valor zaciones. Finalmente, se utilizaron modelos econométricos económico de la vivienda de bajos ingresos y los bienes pú- para estimar la relación entre los aumentos previstos en la blicos en riesgo, y en las condiciones socioeconómicas, cap- temperatura, la producción de maíz de secano e indicadores tura los efectos inmediatos y desiguales de los fenómenos claves de bienestar humano como la desnutrición infantil. meteorológicos extremos a nivel municipal. Para los impac- 15 Las dimensiones sociales del cambio climático en México 16 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican 17 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Este capítulo examina en detalle el impacto del cambio cli- comunidades pobres y las más ricas en México. En 2005, mático a nivel municipal provocado por los efectos a corto el huracán Wilma golpeó las zonas turísticas más ricas de la plazo de fenómenos meteorológicos extremos como inunda- península de Yucatán, donde más de 50% de los $5 mil millo- ciones, huracanes y ciclones en infraestructuras críticas y en nes en pérdidas estaban asegurados (Carpenter 2006). Por la vivienda de bajos ingresos, así como el impacto potencial el contrario, el huracán Stan golpeó los barrios marginados de largo plazo de la creciente variabilidad climática en la vul- urbanos como Las Américas en Tapachula, así como comu- nerabilidad de los hogares rurales. nidades indígenas pobres en Chiapas como Escuintal y Ca- cahoatan, donde menos del 10% de los $3 mil millones en 2.1 Vulnerabilidad ante eventos pérdidas estaban asegurados (Zapata-Marti 2006). hidrometeorológicos peligrosos a corto plazo Los huracanes de 2005 demostraron las diferentes capa- cidades de adaptación a los desastres naturales entre las Figura 2: Menos personas mueren a causa de desastres naturales en México, pero hay más personas afectadas* Número de personas Número de personas fallecidas afectadas 10.000 3.000.000 9.500 9.000 8.500 2.500.000 8.000 7.500 7.000 6.500 2.000.000 6.000 5.500 5.000 1.500.000 4.500 4.000 3.500 1.000.000 3.000 2.500 2.000 1.500 500.000 1.000 500 0 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fallecidas Afectadas * Centro de Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres (CRED), Université Catholique de Louvain. Las tendencias de desastre en México reflejan la tendencia considerablemente durante la última década (Figura 2). Casi mundial de aumento de las pérdidas económicas, menos la mitad de esas muertes ocurrieron durante el terremoto de vidas perdidas y más personas afectadas. En México, más 1985 en la ciudad de México.1 Según el Centro para la Inves- de 22.000 personas murieron a causa de desastres natu- rales entre 1980 y 2010, aunque las muertes se redujeron 1 La frecuencia de los terremotos no se puede atribuir al cambio climático. 18 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican tigación sobre la Epidemiología de los Desastres (CRED),2 Un estudio de estrategias de adaptación que se llevó a desde 2001 cada año murieron menos de 100 personas en cabo en 1998 y 2000 mostró que los hogares más ricos es- el país a causa de desastres naturales; sin embargo, más taban mejor posicionados para vender bienes y obtener el personas que nunca se vieron afectadas durante las últimas apoyo de familiares, mientras que los hogares más pobres dos décadas. Entre 1999 y 2007, los municipios emitieron tuvieron que trabajar más horas, o pedir dinero prestado a más de 6.500 declaraciones de desastre, 90% de las cua- tasas de interés altas (de la Fuente 2009). Dichas estrate- les fueron para desastres hidrometeorológicos (huracanes gias tienen pocas probabilidades de permitir una recupera- e inundaciones) de las cuales 50% se concentraron en los ción completa y rápida de los niveles normales de consumo estados de Oaxaca, Veracruz y Puebla. Para este informe, se y, en muchos casos, tienden a aumentar la pobreza. El núme- estimó que más de 28 millones personas están expuestas a ro limitado de estrategias de adaptación disponibles para los un riesgo elevado de experimentar tales desastres hidrome- hogares pobres también refleja en parte que más del 50% de teorológicos, lo que representa casi dos veces el número de los propietarios de viviendas urbanas pobres no poseen un gente expuesta a terremotos. título formal de propiedad, menos de un tercio tiene un em- pleo formal y solo alrededor del 20% se encuentran cubiertos Mientras que la cifra decreciente de muertes es alenta- por la seguridad social. dora, el incremento en el número de personas afectadas es motivo de preocupación, especialmente si esto incluye una Evaluar los riesgos de desastre a nivel municipal implica gran cantidad de hogares pobres. Diversos estudios realiza- un análisis espacial de las amenazas naturales y la ma- dos en México han encontrado que existe una relación entre nera en que afectan bienes clave privados (viviendas de las amenazas y el consumo, ya que el gasto de los hogares bajos ingresos) y públicos (hospitales, escuelas, caminos tiende a disminuir después de los desastres naturales (Gar- y puentes). Las preguntas realizadas bajo este enfoque in- cía-Verdu 2002; Skoufias 2003; Skoufias y Vinha 2011)3 lo cluyen: ¿Qué municipios experimentan elevados niveles de que implica que los hogares tienen dificultades para regular riesgo de ciclones e inundaciones? ¿Cuáles son las caracte- el consumo al enfrentarse a eventos climáticos extremos. rísticas de dichos municipios? ¿Cuán preparados están para Como resultado de esto, los hogares pobres suelen estar manejar estos choques? La metodología para este análisis se obligados a protegerse para contrarrestar los efectos de los basa en el enfoque de gestión de riesgo de desastres, donde desastres en el consumo. Por ejemplo, las personas guardan el riesgo se define como la proporción entre la probabilidad granos o ganado en las zonas rurales, o joyería y bienes dura- de pérdidas provocadas por eventos hidrometeorológicos en deros en las zonas urbanas y también pueden obtener prés- distintos tipos de activos y el valor físico (o de reposición) tamos de amigos y vecinos después de un desastre natural. de dichos activos. Esta probabilidad es una función de una 2 EM-DAT recoge datos desde 1988 (que se remontan a amenaza natural (inundaciones y ciclones en este caso); las 1900) sobre muertes, accidentes y daños provocados por viviendas y activos (infraestructura de salud y educación, terremotos, huracanes, inundaciones y otros desastres en carreteras y puentes) que están expuestos y su grado de todo el mundo. Se utilizan varias fuentes, incluyendo las noticias y se incluyen en EM-DAT los desastres que provo- vulnerabilidad a tales amenazas naturales; y las diversas es- caron la muerte a 10 personas o más, o afectaron (perju- trategias de gestión de riesgo que los hogares, comunidades dicaron, dejaron sin hogar y en necesidad de asistencia y gobiernos pongan en marcha para reducir la vulnerabilidad. inmediata) a por lo menos 100, o dio lugar a la declaración de un “estado de emergencia� o una solicitud de ayuda Esto es también conocido como la cadena de riesgo-vulne- internacional. rabilidad y puede construirse a partir de diferentes bases de 3 La mayor parte de esta literatura deduce que los mecanis- datos existentes o construidos a nivel municipal (Figura 3). mos de mitigación de riesgo existentes son imperfectos, ya que no permiten que los hogares disminuyan el consumo periódicamente, pero pocos estudios prueban estos meca- nismos individual o directamente. 19 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Figura 3: Cadena de vulnerabilidad de riesgo de desastres Amenaza Exposición Desastre Bienestar Ciclones, terremotos, (densidad de población, Pobreza, Desarrollo humano tormentas, inundación, activos) PIB sequía + Vulnerabilidad (Social, política, económica, institucional) PREVENCIÓN RESPUESTA RESULTADO Información, incentivos Venta de bienes Individuos Individuos Proyectos de riesgo e Remesas infraestructura Instituciones Leyes, normativa Seguro paramétrico, fondos de contingencia Gobierno Gobierno Fortalecer infraestructura, Redes de protección edificios públicos social, ayuda Referencia: Adaptado del Banco Mundial-Naciones Unidas (2010) Este análisis se fortaleció mediante el examen de la relación mientas locales de gestión de riesgo de desastres es limi- entre la intensidad de la amenaza a infraestructura crítica tada. Este ejercicio muestra una superposición significativa y determinados indicadores socioeconómicos y ambienta- de la pobreza y el riesgo de desastres en tanto que 60% de les. La infraestructura clave identificada incluye hospitales, los 441 municipios más marginados en México presentan un escuelas, puentes y carreteras y viviendas privadas en situa- nivel elevado a los riesgos hidrometeorológicos como inunda- ción de pobreza. Para estos bienes físicos, el riesgo de vulne- ciones y huracanes. Los hogares pobres ubicados en estos rabilidad se define como una función de la intensidad de la municipios suelen ocupar las zonas más expuestas, vivien- amenaza, el daño potencial a las estructuras, junto con el cos- das mal construidas y sufren afectaciones proporcionalmen- to de reparación de las mismas. Las viviendas de los pobres te mayores (que el resto de los hogares) en su patrimonio una se consideran particularmente vulnerables a los desastres, vez que el desastre ocurre. Asimismo, un estudio anterior re- porque están construidas con materiales de mala calidad, veló que la pobreza aumentó entre 1.5% y 3.7% según la medi- albañilería no reforzada y estructuras inadecuadas. Examinar da considerada, en los municipios afectados por un desastre la relación entre la amenaza a la infraestructura crítica y los natural entre 2000 y 2005 (Rodríguez-Oreggia et al. 2012). indicadores sociales, ambientales e institucionales (pobreza, El análisis realizado para este informe demuestra que los cobertura de programas de desastres, deforestación) es útil municipios con un alto riesgo de amenazas hídricas y que para identificar los factores que podrían agravar el problema, son propensos a sufrir pérdidas significativas en infraes- socavar la resiliencia y frenar una recuperación oportuna. tructura pública y bienes privados, también se caracterizan Trazar un mapa de riesgo de desastres en México resalta por contar con altos niveles de pobreza y marginación. La la manera en que las amenazas naturales afectan a la pobla- tabla 1 muestra la relación de pobreza y marginación y un ción pobre y a los municipios más pobres del país, en donde indicador compuesto del valor de los bienes públicos (escue- la infraestructura crítica se encuentra expuesta a desastres las, hospitales, carreteras federales y puentes) y viviendas hidrometeorológicos, y la cobertura de programas y herra- de bajos ingresos amenazadas por riesgos hidrometeoro- 20 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican lógicos. Como era de esperar, esta tabla muestra una alta nas en pobreza) y públicos (escuelas, hospitales, carreteras asociación a nivel municipal entre los niveles de riesgo hi- federales y puentes) y distintos indicadores de bienestar drometeorológico para activos privados (viviendas de perso- (tales como la pobreza de ingresos y el desarrollo humano). Tabla 1: Relación entre el riesgo hidrometeorológico para los bienes públicos/privados y los indicadores municipales de privación Indicadores de privación Indicadores de riesgo Pobreza de Pobreza Desarrollo Humano Pobreza alimentaria capacidades patrimonial Nivel de riesgo de las viviendas de bajos - 0.386 0.414 0.412 0.405 ingresos Nivel de riesgo de la infraestructura pública - 0.158 0.195 0.201 0.213 Riesgo total de los bienes públicos y - 0.280 0.321 0.324 0.331 privados Mapa 1: Distribución espacial de riesgos hidrometeorológicos para bienes públicos y privados Los municipios pobres, con menor capacidad de adaptación, gran número de viviendas con piso de tierra, mayores niveles son propensos a sufrir mayores pérdidas de infraestructu- de hacinamiento y más hogares encabezados por mujeres. ra después de que ocurre un desastre hidrometeorológico. Al observar los mecanismos institucionales de gestión La Tabla 2 analiza este problema con más detalle mostran- de riesgos, hay una clara necesidad de ampliar la cobertura do municipios con riesgo alto o bajo para bienes públicos/ de los programas y herramientas para gestionar los riesgos privados de acuerdo a distintos indicadores socioeconómi- de desastres. Por ejemplo, solo 21% de municipios con altos cos, ambientales e institucionales. En términos socioeco- niveles de riesgo hidrometeorológico tenían un plan de res- nómicos, los municipios con mayores niveles de riesgo son puesta ante desastres, 61% tenían un programa de defensa pobres y rurales en su mayoría, con poblaciones indígenas civil para gestionar ese riesgo, y tan solo un poco más de la numerosas, y acceso limitado a servicios de salud. Por otra mitad señaló contar con mapas de riesgo. Hay indicios, sin parte, los municipios con niveles de riesgo elevado tienen un embargo, de que los recursos de algunos de los programas 21 Las dimensiones sociales del cambio climático en México federales diseñados para responder a los desastres natura- go, estos son problemas ambientales reportados por el mu- les se canalizan más hacia los municipios con un alto riesgo nicipio y, como tal, se encuentran sujetos a la capacidad de de desastre que hacia aquellos con riesgo bajo. Finalmente, vigilancia e interpretación de los funcionarios municipales. las brechas entre municipios con niveles de riesgo bajos y Un indicador más objetivo es el análisis del INECC de riesgo altos son prácticamente inexistentes con respecto a los pro- de deforestación, que identifica que 7 de cada 10 municipios blemas ambientales que pueden exacerbar los efectos de los con niveles altos de riesgo muestran un alto riesgo de defo- desastres naturales. Tal es el caso de problemas como la tala restación. Esta proporción se reduce a menos del 50% de los ilegal, incendios forestales y la expansión urbana. Sin embar- municipios que presentan un riesgo bajo. Tabla 2: Características sociales, institucionales y ambientales de los municipios según su nivel de riesgo hidrometeorológicos en bienes públicos y privados 4 Indicadores Riesgo de desastres hidrometeorológicos Características sociales UNIDAD Elevado Bajo Promedio total de la población # 31.800 41.351 Población indígena % 41.6 9.1 Hogares encabezados por mujeres % 21 21.5 Personas que carecen de derecho a la salud % 71.3 63.6 Viviendas con piso de tierra % 35 14.6 Viviendas con algún grado de hacinamiento % 55.8 44.7 Población rural % 69.1 56.6 Hogares en pobreza alimentaria 4 % 40.6 25.2 Hogares en pobreza de capacidades % 49.2 33 Hogares en pobreza patrimonial % 70 55.5 Características institucionales de los municipios Zonificación y reglamentación vigente del uso del suelo % 80.5 73 Programas vigentes de respuesta ante desastres % 21.2 16.4 Un programa de protección civil en vigencia % 61 64.1 Existencia de mapas de riesgos en vigencia % 51.4 55.2 Apoyos PET entre 2002 y 2009 $ 800.409 131.090 Apoyos directos del PACC (2002-2009) $ 1.321.465 1.443.161 Apoyos totales de PET y PACC $ 1.547.339 566.999 Problemas ambientales del municipio El municipio reporta la tala ilegal como un grave problema ambiental % 21.7 22.3 El municipio reporta los Incendios forestales como un gran problema ambiental % 24.9 25.6 El municipio reporta la expansión urbana como un importante problema ambiental % 3.5 5.2 Alto riesgo de deforestación en el municipio % 74.5 45.9 4 Hasta el 2010, el gobierno de México clasificaba la pobreza de ingresos como pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio (CONEVAL 2008). Un hogar sufre de pobreza alimentaria si su ingreso está por debajo del ingreso mínimo necesario para pagar una canasta mínima de alimentos; pobreza de capacidades si sus miembros no pueden cubrir gastos de salud y educación; y pobreza de patrimonio si no pueden cubrir gastos de alimentación, salud, educación, vestido, casa, y transporte público. En 2010 el CONEVAL publicó la actual metodología para la medición multidimensional de la pobre- za en México. 22 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican cooperativa de la tierra, y las pérdidas de sequía suelen ser 2.2 Vulnerabilidad al cambio considerablemente más altas en los ejidos que en fincas climático a largo plazo de los hogares rurales privadas. Después de la revolución mexicana, los ejidos re- cibieron mayormente la tierra menos productiva y más seca. Esta sección analiza la vulnerabilidad al cambio climático Muchas regiones ejidales no cuentan con suficiente tierra de de los hogares rurales a nivel municipal y la manera en que regadío y tienen dificultades para obtener crédito. Dos cam- cambiará durante las próximas décadas. Existe evidencia bios de política disminuyeron el suministro de agua para los de que el cambio climático está afectando los medios de sub- agricultores comunales pequeños y tradicionales: la reforma sistencia de los pobres rurales en México a través de las se- de 1992 de una ley de agua condujo a que aumentaran los quías, la desertificación, los huracanes y las inundaciones. precios del agua (Wilder y Lankao 2006), y el TLCAN alentó a En 2005, 38.7% de la población rural muy pobre participaba los agricultores orientados a la exportación a cambiar a culti- en actividades agrícolas como agricultores independientes o vos más sedientos (Liverman 2000). asalariados. Los agricultores pobres de tierras áridas en los Los campesinos pobres experimentarán graves impactos, estados norteños de Sinaloa, Sonora y Chihuahua han estado no solo en las zonas áridas del norte, sino también en el sur particularmente en riesgo, ya que enfrentan una decrecien- del país. Por ejemplo, Chiapas es uno de los principales pro- te productividad causada por una situación empeorada de ductores de café de México, con una producción anual prome- escasez de agua y degradación del suelo. Muchas de estas dio que supera los 115 millones de kg. Un millón de puestos regiones áridas ya están en riesgo de desertificación. En la de trabajo dependen de la producción de café en Chiapas, y la actualidad existe un alto grado de desertificación en México mayoría de los productores son pequeños agricultores indí- con 36% de fuentes superficiales de irrigación contaminadas genas, con menos de cinco hectáreas de cultivo. Sin embargo, o afectadas (CONAGUA 2007), incluyendo 54% de las áreas un estudio reciente muestra que las condiciones climáticas de cultivo de secano y 90% del área de pastizales de ganado. específicas de las que depende la producción de café no pue- Existe la probabilidad de que la variabilidad climática acele- den persistir debido a la creciente variabilidad en los patrones re la salinización y desertificación de las tierras agrícolas, lo de precipitación (Schroth et al. 2009). También, los pueblos que agravará los efectos de las precipitaciones reducidas. indígenas están entre los más afectados por el cambio climá- La sequía preocupa de forma especial, ya que la produc- tico y la variabilidad debido a su fuerte dependencia en am- ción agrícola se verá duramente afectada en las regiones bientes naturales para su subsistencia, particularmente los más secas de México, donde también habitan agriculto- bosques y la producción agrícola extensiva. res pobres. México tiene una amplia y variada experiencia También existe evidencia de que los fenómenos meteoro- en sequía, según se describe tanto en crónicas históricas lógicos extremos causan daños significativos a la produc- tempranas, como en datos climáticos contemporáneos y ción agrícola en México. En 1997, el huracán Paulina golpeó declaraciones de desastre (Liverman 1990). Más del 85% de Oaxaca y Chiapas, dos de los estados más pobres del país. la superficie del país es árida o semiárida, y la precipitación Si bien todos los sectores económicos sufrieron, 88% de las interanual varía ampliamente. Los factores biofísicos son las pérdidas totales se acumularon en la producción agrícola y principales razones de vulnerabilidad en las regiones nor- ganadera. El siguiente año lluvias intensas y deslizamientos te y centro-norte, donde la lluvia es más variable, y en las de tierra causaron pérdidas aún más dramáticas en ambos tierras altas, donde el tiempo de lluvia es fundamental. En estados. En 1999, grandes lluvias perjudicaron la agricultura estas regiones, es probable que la vulnerabilidad aumente en el sur de México, lo que afectó gravemente a las comuni- como consecuencia de la deforestación y el sobrepastoreo, dades pobres en los estados de Puebla, Veracruz y Tabasco así como de los cambios climáticos proyectados. Las razo- (Alfaro et al. 2008; AdapCC5.) Tradicionalmente, estas comu- nes sociales de vulnerabilidad varían mucho entre regiones nidades han basado sus medios de subsistencia en la agri- y grupos de población. Más de la mitad de la tierra cultiva- da de México es operada en ejidos, una forma de tenencia 5 Ver: www.adapcc.org 23 Las dimensiones sociales del cambio climático en México cultura, por lo que el impacto fue devastador con 66% de las del Este y Asia Central, por la recopilación regular y con- pérdidas totales acumuladas en infraestructura rural y culti- sistente de datos confiables sobre el clima e indicadores vos de pequeños productores, equivalentes a 1,767 millones socioeconómicos desglosados a nivel municipal y estatal. de pesos (Bitrán, 2002). Finalmente, la temporada de hura- Por lo tanto, este análisis representa una oportunidad única canes de 2005 superó los registros históricos de pérdidas para construir un índice de vulnerabilidad del sector agríco- económicas en el sector agrícola. En el sureste del país, los la al cambio climático a nivel municipal de desagregación lo huracanes Stan y Wilma destruyeron pequeñas y grandes que permite identificar grupos de municipios vulnerables, plantaciones, cultivos y ganado, con pérdidas superiores a así como municipios que son particularmente vulnerables USD $ 4 mil millones. en estados que podrían considerarse resilientes. Un cuadro de la vulnerabilidad desglosado geográficamente puede res- Mientras que la investigación existente señala los gra- paldar la elaboración de estrategias subnacionales de adap- ves impactos en el sector rural durante los últimos años, tación, junto con la asignación de apoyo financiero y técnico también es importante examinar el potencial aumento de a los municipios. la vulnerabilidad rural durante las próximas décadas. El objetivo de esta sección es entender mejor cómo y por qué El aumento de precios de alimentos relacionados con la la vulnerabilidad del sector agrícola al cambio climático y la sequía en los últimos año y las hambrunas localizadas en variabilidad climática varían según el municipio en México, y el norte de México en 2012, han corroborado la importancia de qué manera cambiará la vulnerabilidad durante las próxi- de comprender la precariedad de los medios de subsisten- mas décadas a nivel municipal. Estudios previos han calcula- cia rurales en el futuro. Para capturar la vulnerabilidad de do los índices de vulnerabilidad a nivel nacional (en Europa, los medios de subsistencia rurales al cambio climático, se Banco Mundial, 2009); y a nivel subnacional (distritos en la compilaron datos de una variedad de fuentes, y se seleccio- India, O’Brien et al. 2004; regional en Brasil, Fuentes, 2009), nó un conjunto de indicadores para la vulnerabilidad de los pero nunca en todo el país a nivel de desagregación munici- medios de subsistencia rurales en consulta con el gobierno. pal. Aplicaciones recientes de los índices de vulnerabilidad El estudio utiliza datos geofísicos sobre el clima en la línea al cambio climático ya existen o están en proceso de cons- base (2005)6 y sus proyecciones debido al cambio climático trucción para varios países de Europa Oriental y Asia Central (2045), con nueve modelos climáticos. También emplea en- (EAC) (Fay y Patel, 2008; Heltberg y Bonch-Osmolovskiy, cuestas y censos de municipios y productores rurales (ver 2010). Los índices anteriores combinan indicadores que re- el documento de apoyo sobre vulnerabilidad municipal en el flejan la exposición, sensibilidad y capacidad de adaptación sector agrícola). Se eligió un conjunto de indicadores consi- de cada país al cambio climático. Los �ndices de Vulnerabili- derados importantes para evaluar la vulnerabilidad agrícola dad al Cambio Climático (CCVI) construidos para países EAC en consulta directa con la Secretaría de Agricultura (SAGAR- evalúan la vulnerabilidad al cambio climático a nivel pro- PA) de México. Estos indicadores se calcularon en un índice vincial o regional, pero debido a la falta de datos no pueden compuesto de vulnerabilidad al cambio climático mediante construirse índices a nivel municipal. un análisis de componentes principales (ver anexo B). México representa un buen caso para construir un CCVI dada su alta exposición a las amenazas relacionados con el clima, y, a diferencia de la mayoría de países de Europa 6 Los datos climáticos y de temperatura incluidos en el aná- lisis cubren el período de 1960 a 2005. 24 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican Tabla 3: Indicadores seleccionados para construir un índice de vulnerabilidad rural a nivel municipal Exposición Sensibilidad Capacidad de adaptación �rea agrícola total Pobreza alimentaria (% de hogares cuyo Porcentaje de agricultores que pertenecen a ingreso es menor a la cantidad necesaria organizaciones para comprar productos básicos) Temperatura promedio (pasada 1960-2005; y Porcentaje de producción en áreas de riego Porcentaje de agricultores que reciben proyectada 2005-2045) remesas Precipitación promedio (pasada 1960-2005; Porcentaje de la población en actividades Distancia en km desde el centro del y proyectada 2005-2045) agrícolas municipio hasta la carretera Indicadores de variabilidad de la Asistencia federal ante desastres per cápita temperatura pasada y futura Indicadores de la variabilidad de la precipitación pasada y futura Este análisis muestra que la vulnerabilidad aumentará plejo donde hay diferencias en la disminución/aumento de en los municipios de las regiones costeras del sur y cen- vulnerabilidad entre municipios dependiendo del estado. tro-norte caracterizadas por tener alta exposición y bajos Del mismo modo, existen diferentes factores que sustentan indicadores socioeconómicos, pero disminuirá en los mu- la vulnerabilidad relativa y la resiliencia, con indicadores de nicipios más resilientes de los estados del Pacífico Norte. capacidad de adaptación, en términos de indicadores socioe- Sin embargo, este hallazgo esconde un cuadro más com- conómicos, que parecen desempeñar un papel importante. Mapa 2: CCVI por municipio (2005) Muy Alta Vulnerabilidad Moderada Vulnerabilidad Muy Baja Vulnerabilidad Alta Vulnerabilidad Baja Vulnerabilidad Sin Dato 25 Las dimensiones sociales del cambio climático en México En 2005, los municipios más vulnerables se localizaron del turismo y una larga historia de adaptación a huracanes a lo largo de las costas y en los estados del sur, mientras y otros desastres. que las zonas norte y centro del país fueron comparativa- El norte de México muestra mayor resiliencia que otras mente menos susceptibles al cambio climático, aunque partes, debido a sus mejores indicadores socioeconómicos y con algunos focos de alta vulnerabilidad caracterizados mayor acceso a remesas, que contribuyen a la capacidad de por sequías recurrentes. Municipios en los estados del sur adaptación. Pero también hay focos de alta vulnerabilidad en de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, que muestran altos niveles los estados del norte. Estados como Chihuahua tienen focos de vulnerabilidad, se caracterizan por estar conformados de de alta vulnerabilidad debido a sequías prolongadas que son poblaciones indígenas empobrecidas con acceso limitado a cada vez más frecuentes entre los territorios tarahumara más los recursos necesarios para una adaptación exitosa. Por el pobres. Las sequías recientes afectaron principalmente el contrario, las zonas turísticas en la península de Yucatán tie- norte y centro del país —los estados de Durango, Chihuahua, nen una gran capacidad para adaptarse al cambio climático. Coahuila, San Luis Potosí y Zacatecas— donde la economía se Esto se debe probablemente a la importancia de la industria basa considerablemente en la actividad agrícola.7 Mapa 3: CCVI por municipio (predicción para 2045) Muy Alta Vulnerabilidad Moderada Vulnerabilidad Muy Baja Vulnerabilidad Alta Vulnerabilidad Baja Vulnerabilidad Sin Dato Una comparación entre la línea base de 2005 (mapa 2) y climáticos, que aumentan la incertidumbre para los períodos la proyección de 2045 (mapa 3), muestran que las zonas de cosecha y para el rendimiento agrícola y producción. Otras costeras alojan algunos de los municipios más vulnerables características están relacionadas a la capacidad de adapta- al cambio climático en México. Se encontró una vulnerabi- ción e incluyen condiciones socioeconómicas adversas. 7 lidad alta y persistente en el Pacífico Sur y en la península 7 El gobierno federal a través de la CONAGUA (Comisión de Yucatán, mientras que el aumento de las temperaturas Nacional del Agua) también está tomando medidas para aumentará la vulnerabilidad en los municipios en el norte y proporcionar alivio a los mexicanos que sufren la sequía. centro del país. Algunos estados caracterizados por altos ni- Desde enero de 2012, la CONAGUA informó que gastó cerca de 60 millones de pesos (5.4 millones de USD) para veles de vulnerabilidad están expuestos a mayores extremos apoyar a los hombres y mujeres tarahumaras. 26 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican Tabla 4: Mayores aumentos y disminuciones de vulnerabilidad, por estado (2005-2045) Vulnerabilidad en la Vulnerabilidad en Estado Cambio en el índice LB Predicción línea base predicción Zacatecas 0.3749 -0.3273 0.0476 Muy baja Baja Yucatán 0.2667 0.5469 0.8136 Moderada Alta Guanajuato 0.1897 -0.2409 -0.0513 Muy baja Baja Chiapas 0.1725 1.3906 1.5631 Muy alta Muy alta Chihuahua 0.1544 0.1014 0.2558 Baja Moderada Como se observa en la Tabla 4 y el Mapa 4, las regiones no- los estados más al sur, la franja central y luego Chihuahua roeste y centro probablemente experimentarán los mayores en el norte. La tendencia de la creciente vulnerabilidad ob- cambios de vulnerabilidad entre 2005 y 2045. Los mayores servada en México Central (Bajío) han sido señalados en aumentos en la vulnerabilidad serán experimentados por estudios previos de medio ambiente y cambio climático estados centrales como Zacatecas y Guanajuato, pero im- [Martínez, 2010; IMTA, 2009; Martínez y Fernández, 2004; plicará pasar de una situación de vulnerabilidad muy baja Martínez-Austria, 2007]. De acuerdo con dichos estudios, las a vulnerabilidad baja. Mientras que estos cambios serán estimaciones para el periodo 2030 y 2050 para el noroeste importantes, otros aumentos más serios tendrán lugar en el y centro del país (Bajío) predicen una reducción del 10% en sur los estados de Yucatán (de moderada a alta) y Chiapas la disponibilidad de agua para la agricultura, lo que afecta de (aumento de severidad), así como el estado norteño de Chi- manera especial a estados como Sonora, Guanajuato, San huahua (de baja a moderada). Por lo tanto, hay tres grupos Luis, los cuales tendrán una escasez de agua crítica en los principales de nivel estatal de aumento de vulnerabilidad: escenarios previstos (Martínez, 2010). Mapa 4: Cambios en el índice de vulnerabilidad 2005-2045 Cambio Muy Bajo Cambio Muy Alto Cambio Moderado Sin Dato Cambio Alto Cambio Bajo 27 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Martínez-Austria (2007) indican que los riesgos de vulne- Los estados que experimentaron los mayores descensos rabilidad de sequía serán una preocupación para las políti- en vulnerabilidad entre los períodos de línea base y pre- cas nacionales y regionales en el noroeste del país debido dicción son Tabasco, Sonora, Campeche, Sinaloa y Nayarit. a los cambios previstos para 2040 de entre 3 y 4 grados Tabasco y Campeche se encuentran en zonas de alta vulne- (°C). Este fenómeno agravará la escasez de agua existen- rabilidad propensas a inundaciones y huracanes que afectan te relacionada con subsidios de electricidad para bombear a todo tipo de agricultores. Sin embargo, estos dos estados agua subterránea, lo que contribuye al agotamiento grave han reportado pérdidas agrícolas relativamente más bajas en de muchos acuíferos. Los cambios previstos en la vulnera- presencia de recientes climáticos extremos, debido a su par- bilidad territorial asociados con sequías en las regiones del ticipación en el seguro agrícola catastrófico (CEPAL, 2008). Bajío y noroeste también se confirman en un estudio recien- Por otro lado, Sonora, Sinaloa y Nayarit son estados norteños te realizado por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua del Pacífico con fuertes indicadores socio-económicos y agrí- (IMTA, 2009). Dicho estudio revisa las predicciones del clima colas. Estos estados también diversifican sus cultivos subs- para 2025 que indican que los riesgos de la disponibilidad tancialmente y mantienen una alta cobertura de irrigación en de agua asociados con el cambio climático estarían predo- el sector agrícola. minantemente presentes en las regiones norte y centro de México, donde la superficie irrigada acelerará la escasez de agua con el paso de los años. Tabla 5: Mayores disminuciones de la vulnerabilidad por estado (2005-2045) Vulnerabilidad en la Vulnerabilidad en Estado Cambio en el índice LB Predicción línea base predicción Tabasco -0.4630 1.1752 0.7122 Muy alta Alta Sonora -0.4075 -0.0196 -0.4272 Baja Muy baja Campeche -0.4038 0.7842 0.3804 Alta Moderada Sinaloa -0.3407 -0.0064 -0.3471 Baja Muy baja Nayarit -0.3246 0.6354 0.3108 Alta Moderada También es importante tener en cuenta que hay municipios, del clima, condiciones sociales y agrícolas no cubiertos por que se posicionan en lo más alto en términos de aumento o el índice. Estas relaciones se reflejan en la tabla 6 (condi- disminución de vulnerabilidad, que no pertenecen a los es- ciones climáticas/sociales) y 7 (condiciones agrícolas). Las tados presentados en las tablas 4 y 5. Por ejemplo, Oaxaca categorías de riesgo del índice se dividen en 5 cohortes de tiene 124 municipios con un incremento superior a 0.25 en el vulnerabilidad: muy baja, baja, moderada, alta y muy alta. índice entre los puntos de línea base y de predicción (estos Con municipios organizados por categorías de vulnerabilida- aumentos son más altos que el aumento promedio de 0.069 des en la línea de base, es posible construir perfiles de las en el índice), pero el resto de los 570 municipios de Oaxaca principales variables socio-demográficas y relacionadas con tienen aumentos relativamente más bajos que el promedio. la agricultura. Tales perfiles proporcionan información adicio- Por el contrario, San Luis Potosí, que no está incluido en la nal acerca de los patrones de riesgo en el advenimiento del tabla 5 tiene una docena de municipios con muy altas dismi- cambio climático. nuciones en su índice. La Tabla 6 muestra que el mayor riesgo de vulnerabi- Para entender algunos de los otros factores que impulsan lidad se asocia a condiciones socioeconómicas menos la vulnerabilidad, es útil explorar la relación entre la vulne- favorables. Los municipios ubicados en la categoría del “vul- rabilidad a nivel municipal e indicadores complementarios nerabilidad baja� muestran proporciones promedio sustan- 28 2. Quiénes son los más vulnerables y dónde se ubican cialmente menores de a) poblaciones indígenas, b) hogares con municipios ubicados dentro de las categorías de “vulne- con ancianos y c) hogares con piso de tierra; en comparación rabilidad alta�. Tabla 6: Valores promedio de indicadores sociales para los distintos niveles de vulnerabilidad municipal Categoría de Vulnerabilidad al CC Indicadores sociales vulnerabilidad CCVI 2005 Predicción 2045 Porcentaje indígena Porcentaje hogares: Porcentaje ancianos CCVI Pisos de tierra (Pob +65) Muy baja -0.315 -0.282 4.103 0.879 7.378 Baja 0.108 0.171 11.299 2.841 9.399 Moderada 0.420 0.492 25.169 8.603 8.801 Alta 0.745 0.887 35.049 14.384 7.706 Muy alta 0.788 1.521 40.396 20.449 6.690 La Tabla 7 presenta la distribución del riesgo de la vulnera- para el período 2005-2045. Aunque estos tipos de producto- bilidad por tipo de productor agropecuario, y demuestra que res son relativamente pequeños en tamaño tienden a tener los municipios que albergan grandes productores mayori- menores tasas de participación en los programas de subsi- tariamente son resilientes al riesgo de vulnerabilidad. Por dios agrícolas. Por otro lado, los municipios conformados por otro lado, los que se caracterizan por pequeños productores pequeños productores con requerimientos de capital altos o y la agricultura de subsistencia muestran mayor riesgo de bajos, tienen más probabilidad de ser altamente vulnerables. vulnerabilidad y un mayor crecimiento de la vulnerabilidad Tabla 7: Relación entre la escala/intensidad de la unidad de producción pequeña y la categoría de vulnerabilidad municipal Categoría de Gran escala, con baja Transicional extensiva Subsistencia Subsistencia Otras (unidades vulnerabilidad inversión de capital De alto capital De bajo capital de producción pequeñas) Base Pred Base Pred Base Pred Base Pred Base Pred Muy alta 0.39 4.77 14.15 17.85 38.15 45.97 33.4 41.54 5.23 5.11 Alta 2.22 1.85 17.08 24.44 36.89 39.51 31.78 35.19 4.00 5.97 Moderada 2.09 4.11 30.07 32.24 27.44 27.52 31.63 26.69 6.51 7.80 Baja 5.06 5.13 32.7 39.63 20.94 23.63 16.43 23.63 12.03 13.96 Muy baja 10.2 13.7 41.91 40.53 12.86 8.23 11.09 6.17 13.08 7.20 En cuanto al ingreso agrícola, la tabla 8 indica que el municipios con menores perfiles de vulnerabilidad tienden porcentaje de trabajadores agrícolas que tienen ahorros a recibir a transferencias marginalmente superiores de es- líquidos se reduce considerablemente en los municipios tos programas. Los perfiles de estas variables indican cómo de alta vulnerabilidad, sólo el 1.8%, en comparación con los agricultores utilizan instrumentos financieros y otros los municipios menos vulnerables – más del 12%. Además, medios disponibles para hacer frente a la vulnerabilidad, lo el número de trabajadores agrícolas con deudas pendientes cual adelanta información útil para mejorar la focalización y aumenta conforme incrementa el riesgo de vulnerabilidad. redistribuir las opciones de los programas actuales de apoyo La ayuda promedio de los programas agrícolas destinados y productos financieros. a los agricultores no varía sustancialmente, sino que los 29 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Tabla 8: Relación entre el acceso al capital financiero y categoría de vulnerabilidad municipal Categoría de % de agricultores con % de agricultores con Promedio de apoyo del gob. % de agricultores que vulnerabilidad ahorros acceso al crédito per cápita 2009 reciben remesas Muy baja 12.37 30.41 454.43 3.89 Baja 8.40 31.54 440.53 3.43 Moderada 6.20 37.45 377.80 3.85 Alta 2.72 41.86 341.82 3.03 Muy alta 1.81 45.75 340.55 1.80 En general, los municipios que carecen de acceso a 2.3 Conclusiones programas de apoyo o ahorro (para las poblaciones de pequeños agricultores), son más vulnerables. Esto es es- El análisis anterior sugiere que los efectos inmediatos de pecialmente el caso con las remesas, donde los municipios los desastres naturales y la vulnerabilidad de más largo con un mayor número de agricultores que reciben remesas plazo en el sector agrícola asociados con el cambio climá- tienden a tener niveles más bajos de vulnerabilidad, tanto en tico en México variarán dependiendo de factores geográ- los puntos de línea de base (2005) como en los de predic- ficos y socioeconómicos. Los municipios pobres, rurales, ción (2045). El acceso a diferentes formas de capital “asegu- indígenas, caracterizados por viviendas de baja calidad son ra� a las familias contra varias formas de incertidumbre. Los más propensos a tener un gran capital de bienes públicos y patrones de migración complejos que se presentan en mu- privados críticos en riesgo ante amenazas hidrometeorológi- nicipios a lo largo de México suelen asegurar a las familias a cas. En el futuro, municipios rurales que tengan desventajas través de las remesas; con frecuencia esto es el resultado de similares y que se caractericen por tener población indígena, movimientos inducidos por estrés (conflicto) o de la escasez pobreza y agricultura de subsistencia enfrentarán una cre- de recursos (cambio climático) (Schreider y Knerr, 2000; Fiki ciente vulnerabilidad del sector agrícola. Pueden encontrarse y Lee, 2004). Con el advenimiento de la variabilidad climática grupos de estos municipios vulnerables en el extremo sur y y la incertidumbre, muchos pequeños productores enfrenta- al norte de México, así como en el Bajío central. Sin embargo, rán el riesgo de verse obligados a abandonar la agricultura también hay manchas municipales de vulnerabilidad dentro debido a las pérdidas financieras y a la carga de la deuda. de estados resilientes, así como municipios resilientes den- tro de estados vulnerables. 30 1. Entender los impactos sociales del cambio climático 3. De qué forma se verá afectado el bienestar humano por el cambio climático 31 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Este capítulo documenta los efectos del cambio climático y la alimentos en áreas remotas puede aumentar los costos de variabilidad de tres aspectos fundamentales del bienestar hu- transacción. mano (1) nutrición, (2) niveles de pobreza de ingresos y (3) Las sequías y la escasez de agua reducen la producción salud y educación como indicadores de desarrollo humano. de alimentos. Al menos 33 millones de personas, o aproxi- madamente el 32% de la población total de México, se en- 3.1 El cambio climático y desnutrición frentan actualmente con una significante escasez de agua rural (presiones que oscilan entre 40 a más del 80%). Sin embar- Esta sección explora más detalladamente el impacto poten- go, con base en cálculos crudos, pero conservadores que se cial del cambio climático sobre la productividad agrícola y basan en ‘lo común’ mas el escenario de cambio climático, a su vez, en desnutrición infantil. Algunos hogares agríco- este número es probable que aumente al menos 52 millones, las se benefician de precios más altos de alimentos como o aproximadamente el 50% de la población total. Es importan- productores, pero muchos otros que viven cerca a la sub- te destacar que estas cifras son sólo estimaciones aproxima- sistencia generalmente están lastimados por los impactos das, ya que nuestros cálculos no toman en cuenta cualquier adversos de la productividad como consumidores. Muchos crecimiento futuro de la población. También significa que en agricultores de subsistencia son apenas capaces de hacer 2030 la región hidrológico-administrativa XI, que contiene frente en escenarios de clima normal, por lo que cuando los estados federales de Chiapas y Tabasco, sería la única eventos extremos traen escasez de alimentos, hay serios área en México sin estrés de agua. Los dos mapas siguien- riesgos de hambre y desnutrición. Confiar en el mercado para tes ilustran cómo la situación de escasez de agua actual entregar alimentos a zonas de alta demanda puede ayudar si en México se agravará en el futuro de manera significativa, hay suficiente suministro de alimentos en el país, pero Mé- especialmente cuando se consideran no sólo proyecciones xico ya importa maíz para autoconsumo, y el transporte de socio-económicas, sino también escenarios climáticos. Mapa 5: Grado de la presión actual sobre los recur- Mapa 6: Grado de presión sobre los recursos hídricos sos hídricos en México (2005), sin considerar los para el año 2030, cuando se consideran los escena- impactos del cambio climático. rios climáticos y proyecciones socioeconómicas. Fuente: SEMARNAT 2007 32 3. De qué forma se verá afectado el bienestar humano por el cambio climático Investigaciones anteriores han mostrado que los choques cultivos resistentes a la sequías y la infraestructura de riego climáticos afectan la altura de los niños menores de tres (Mendelsohn, 2000). años en México. Según un estudio realizado por Skoufias y En el corto plazo, sin embargo, los pequeños agricultores Vinha (2011), las precipitaciones superiores a la media se no se adaptan fácilmente, debido a una variedad de facto- asociaron con el crecimiento lento en los niños, indepen- res incluyendo la falta de acceso a capital de inversión para dientemente de su región, mientras que los choques de tem- riego y el conocimiento limitado de nuevas semillas y técni- peratura más frías se asociaron con la presencia de niños de cas. Actualmente los pequeños productores mexicanos con- estatura baja en las zonas centro y sur del país. Aunque no fían más en la tecnología de secano (semillas, fertilizantes y hubieron diferencias significativas resultantes de las tempe- mano de obra) ya que la infraestructura de riego está concen- raturas superiores a la media, ciertos grupos de niños, como trada geográficamente y es costoso ampliarla. Asimismo, el aquellos entre 1 y 2 años de edad, tienden a ser afectados cambio de la producción de maíz a otro cultivo es poco proba- negativamente en términos de altura. ble dado que el cultivo de maíz es una milenaria tradición en Esta sección profundiza el análisis al utilizar escenarios México y por el alcance limitado de los servicios de extensión de cambio climático para estimar futuros cambios en la agrícola. Los modelos de clima conjunto predicen aumentos temperatura y precipitación entre 2030-2039, el impacto de temperatura y caídas en las precipitaciones. Bajo estos potencial en la productividad de maíz por hectárea a nivel escenarios, la temperatura media aumenta 1.23 grados centí- municipal y su relación con la desnutrición infantil en me- grados en promedio, y la precipitación media disminuye de un nores de cinco años en áreas rurales. El maíz es el princi- alto 13.8%, dependiendo de la región. Ambos fenómenos ocu- pal cultivo en México. En 2007, la producción de maíz cubrió rrirán simultáneamente. Aumentos moderados de temperatu- 6.82 millones de ha, una cuarta parte de tierras adecuadas ra debajo de los niveles actuales de precipitación mejoran los para el cultivo en el país (27.3 millones ha.) (FAOSTAT, SEMAR- rendimientos; pero caídas en la precipitación invariablemente NAT, 2010). De estas, 5.5 millones de hectáreas eran de maíz reducirán la producción de maíz, aunque se mantengan las blanco para consumo humano, el cual es el centro de este temperaturas promedio actuales. análisis.8 En 2007, se produjeron casi 20mn toneladas de Para la temporada primavera-verano 2030-2039, la ma- maíz blanco en México (92% de la producción total de maíz). yoría de los municipios (84%) experimentarán al menos El maíz es cultivado por cerca de 3.2 millones de agriculto- una disminución marginal en la producción de maíz, mien- res en el país, de los cuales la mayoría (92%) son pequeños tras que algunos municipios experimentarán disminucio- campesinos, dueños de entre 0 y 5 hectáreas de tierras que nes superiores al 15%. La Figura 4 muestra que la mayoría suelen ser pobres, con rendimientos limitados, utilizadas de los municipios experimentará disminuciones de menos principalmente para el autoconsumo. Por el contrario, una del 5%. Sin embargo, también existen importantes valores minoría de pequeños y medianos agricultores (alrededor del atípicos, que tendrán disminuciones de más del 15%, y estos 8%) produce casi 44% de todo el rendimiento de maíz, con pueden encontrarse en los estados de Chihuahua, Yucatán y rendimientos promedio más altos que van desde 1.8 hasta Puebla (ver la Tabla 9). El Mapa 7 muestra el efecto del cam- 3.2 toneladas por hectárea. Aunque las condiciones climáti- bio climático en los rendimientos de maíz de secano (como la cas se determinen exógenamente, los agricultores pueden variación porcentual del rendimiento municipal promedio por reducir el daño potencial por fenómenos climáticos extre- hectárea). Los municipios costeros (especialmente Yucatán, mos a través de estrategias de adaptación como invertir en Tamaulipas, Sonora, Veracruz y Oaxaca) suelen ser más afec- 8 En México, aproximadamente el 90% de la producción de tados que el centro de México donde la productividad de maíz maíz es maíz blanco, el que se utiliza para consumo huma- ha sido históricamente mayor y los cambios de temperatura no (a diferencia del de color amarillo y aplastado que se utiliza para alimentar el ganado, y apenas se produce en y precipitación parecen más benignos. México). 33 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Mapa 7: Variaciones porcentuales en rendimiento de maíz (toneladas por hectárea), 2005-2030, primavera-verano* 10-15% Aumento Hasta 5% de aumento 5-10% disminución 5-10% Aumento Hasta 5% de disminución Sin datos Figura 4: Cambios en el rendimiento de maíz (porcentaje), 2005-2030, primavera-verano y en la desnutrición infantil rural asociados a cambios climáticos 500 400 Municipios 300 200 100 0 -32,79 % -26,01 % -19,23 % -12,45 % -5,67 % 1,11 % 7,89 % 14,67 % 21,45 % 28,23 % Aumento de desnutrición infantil Cambios en los rendimientos de maíz rural asociado a cambios climáticos (porcentaje), 2005-2030 34 3. De qué forma se verá afectado el bienestar humano por el cambio climático La relación entre la variabilidad del clima en los municipios y las transferencias públicas para cubrir estas contingencias rurales y la producción reducida de maíz es heterogénea podrían atenuar el impacto negativo. Por lo tanto es difícil dado el doble papel de los hogares como consumidores y prever si las pérdidas de rendimiento (por el cambio climáti- productores de alimentos. Los productores netos pueden co) conducirán a una mayor inseguridad alimentaria y, a su beneficiarse de precios más altos, pero para los agricultores vez, a desnutrición infantil (Skoufias et al. 2011; Olivera et de subsistencia la pérdida de cultivos puede aumentar la al. 2012). Algunos hogares agrícolas se benefician de precios dificultad. Su limitada capacidad para generar beneficios en más altos de los alimentos como los productores, pero mu- el sector y su vulnerabilidad a eventos climáticos catastrófi- chos otros viven cerca a la subsistencia generalmente están cos podría forzar su capacidad de adaptación. La adaptación lastimados por los impactos adversos de la productividad podría suponer la migración o dedicarse a actividades no como consumidores. agrícolas. Los alimentos podrían provenir de otras regiones Mapa 8: Tasas de desnutrición infantil rural (desmedro) en niños menores de cinco años, 2005 Con base en estimaciones iniciales, el cambio climático se municipios en estos estados tienen aumentos de entre 4% y asocia con cambios en la desnutrición en los niños meno- 8%. Por el contrario, estados del norte y centro como Queréta- res de cinco años en zonas rurales de entre -4.73% y +1.59% ro, Baja California y Nuevo León muestran reducciones en la para 2030 (en relación a las tasas de desnutrición infantil desnutrición infantil rural y con bajas tasas de desnutrición en 2005), pero la mayoría de los municipios (81%) presen- infantil ya en la línea base. La mayoría de los estados de he- tan al menos incrementos marginales. La situación más cho muestra tanto ganancias como pérdidas en los cambios crítica en las zonas rurales aparece en Chihuahua, Guerrero previstos de desnutrición infantil asociadas con el cambio y Yucatán que ya exhiben altos índices de desnutrición in- climático. fantil en muchos de sus municipios (Ver mapa 8) y donde se esperan más incrementos en la desnutrición infantil . Varios 35 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Tabla 9. Efectos del cambio en la desnutrición a nivel municipal, clasificación de los diez municipios rurales más afectados Estado Municipios Cambios en el rendimiento Aumento en la Clasificación de de maíz (primavera- desnutrición infantil rural municipios verano, 2005-2030) Chihuahua Batopilas -32.79% 8.25% 1 Yucatán Sinanché -26.57% 7.85% 2 Chihuahua Morelos -21.76% 7.12% 3 Yucatán Yobaín -21.42% 5.80% 4 Yucatán Cantamayec -21.07% 5.48% 5 Yucatán Sotuta -19.80% 5.25% 6 Puebla Ixcamilpa de Guerrero -20.20% 4.88% 7 Yucatán Cacalchén -17.52% 4.62% 8 Yucatán Chankom -16.96% 4.56% 9 Yucatán Huhí -17.06% 4.55% 10 Varios estudios específicos de México han encontrado 3.2 Cambio climático y pobreza de relaciones similares entre el consumo, las tasas de pobre- ingresos za y las condiciones climáticas adversas. En el norte rural La incapacidad de regular el consumo después de los cho- de México, los gastos en alimentos en 2002 disminuían 37% ques climáticos puede conducir a las personas a la pobre- si los días-grado cultivo (días de calor necesarios para que za. Un estudio comparativo sobre la superación de la pobreza los cultivos sigan creciendo) eran menores a una desviación en 15 países de �frica, el sur y este de Asia y América Lati- estándar de la media histórica durante el año agrícola ante- na (incluido México), encontró que los choques y la falta rior y 28% menos durante la temporada de lluvias anterior de protección social fueron los principales impulsores de la (abril-septiembre 2001) (Skoufias y Vinha, 2010). Del mis- pobreza. Entre los choques identificados, los desastres natu- mo modo, la pobreza aumentó entre 1.5-3.7% en municipios rales fueron la razón más importante (problemas de salud y afectados por desastres entre 2000 y 2005, siendo que las muerte fueron el tipo más importante) por la que la gente se inundaciones y sequías provocaron la mayoría de los daños ha empobrecido (Narayan, Pritchett y Kapoor, 2009). Asimis- (Rodríguez-Oreggia, et al., 2012) y 0.9-1.6% (dependiendo de mo, Ahmed et al. (2009) estimaron el impacto de las inun- la medida considerada) para aquellos municipios que fueron daciones, sequías y temperaturas extremas9 en la pobreza afectados por los desastres durante la década de 1990. en el sector de la agricultura en una muestra de 16 países Un análisis original realizado para este informe trató de de diferentes regiones con datos de 2001 y encontraron que averiguar la relación entre la pobreza y el cambio climático México estaba entre los países con el mayor porcentaje de en México, observando una selección de municipios para su población entrando en situación de pobreza a causa de el período 2005-2030. Para evaluar los efectos del cambio eventos extremos. climático en la pobreza, se utilizó una regresión de mínimos 9 Cada choque se define de la siguiente manera: (i) inunda- cuadrados de dos etapas (MC2E), se realizó una regresión ciones: porcentaje de precipitación total anual debido a de la temperatura y precipitación (junto con controles geo- los eventos que superen el percentil 95 de 1961-1990, (ii) sequías: número máximo de días de estiaje consecutivos, y gráficos y efectos fijos por estado y año) en el PIB per cápita (iii) calor extremo: índice de duración de la ola de calor. 36 3. De qué forma se verá afectado el bienestar humano por el cambio climático municipal para 2000 y 2005, que fue utilizada como base Partiendo de este enfoque se estima que la pobreza de para la predicción de PIB per cápita en una segunda ecuación patrimonio (introducir nota al pie con definición) caerá du- para estimar la pobreza municipal en los mismos años. Los rante los próximos 25 años debido a un crecimiento econó- cambios en el PIB per cápita afectan la pobreza y viceversa. mico y poblacional contínuo de 49.4% en 2005 a 15.25% en Por esta razón, se utilizó la precipitación y la temperatura en 2030. En la Tabla 10 vemos que en cuanto se considera el una primera etapa para instrumentar el PIB y, por lo tanto, se cambio climático, la pobreza se reduce de 49.4% en 2005 a elude el problema de la endogeneidad. En otras palabras: se 17.68% en 2030. Como se observa, una mayor densidad de puede explicar la variación en el PIB per cápita a través de población y un mayor crecimiento económico reducirían la las diferencias en las condiciones climáticas del municipio pobreza, pero el cambio climático frenaría dicho ritmo de re- y, posteriormente, esto sirve para predecir los efectos del ducción de la pobreza en 2.43%. En sentido estricto, el impac- cambio climático en la pobreza. Se realizó este ejercicio para to del cambio climático en la pobreza no es lo que sucedería los niveles de pobreza en las tres medidas alternativas de la con la pobreza en un plazo de 25 años (desde 2005) ante la pobreza definidas oficialmente en México hasta el año 2010: presencia del cambio climático, sino cuáles serían las tasas la pobreza alimentaria, la pobreza de capacidades y la pobre- de pobreza en el futuro (en 2030) con y sin cambio climáti- za de patrimonio (casi equivalentes a la pobreza extrema, co. En este caso, comparando la tasa de pobreza patrimonial pobreza y pobreza moderada) tal como fueron publicadas prevista para 2030 con y sin cambio climático, observamos por el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de que la pobreza aumenta un 2.43% en 2030 debido al cambio Desarrollo Social (CONEVAL) en México. También se estimó climático. En números absolutos, teniendo en cuenta las ac- la pobreza para el año 2030 sin cambio climático. Para ello, tuales proyecciones de población para 2030, esto significa se multiplicó la elasticidad PIB-pobreza obtenida antes por que 2.902.868 personas caerán en la pobreza como conse- la tasa del crecimiento proyectado del PIB per cápita entre cuencia del cambio climático. 2005-2030 (además de contemplar proyecciones de pobla- ción a 2030). Tabla 10: Cambio climático y estimaciones de pobreza de ingresos para México Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de patrimonio Tasa de pobreza, 2005 (nacional) 18.2 % 24.7 % 47 % Tasa de pobreza, 2005 (muestra propia) 18.50 % 25.66 % 49.40 % Población en la pobreza, 2005 (muestra propia) 18,673,294 25,286,752 48,157,443 Tasa de pobreza en 2030 sin cambio climático 2.05 % 3.86 % 15.25 % Población en la pobreza en 2030 sin cambio climático 2,459,082 4,626,202 18,247,694 Tasa de pobreza en 2030 con cambio climático 2.36 % 4.56 % 17.68 % Población en la pobreza en 2030 con cambio climático 2,822,406 5,447,740 21,150,562 Nuevos pobres en 2030 por el cambio climático 363,324 821,538 2,902,868 37 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Unas palabras finales de precaución sobre estas estima- 3.3 Cambio climático e indicadores ciones, la mayoría de las cuales son comunes para hacer del desarrollo humano ejercicios de simulación de esta naturaleza. Primero, los escenarios de cambio climático y producción se caracteri- Ya existe evidencia de que los fenómenos meteorológicos zan por la incertidumbre. Esta incertidumbre es intrínseca a extremos tienen repercusiones en los indicadores de edu- las proyecciones a largo plazo y a la escala geográfica que cación en México. Esta evidencia se basa en la investigación fueron proporcionadas. En segundo lugar, las elasticidades tras las sequías de 1998 a 2000 en México central, donde se clima-producción empleadas asumen que los cambios cli- constató que muchos niños en las zonas rurales dejaron de máticos serán muy graduales durante los próximos 25 años. asistir a la escuela y comenzaron a trabajar. Aquellos niños En tercer lugar, se asume que la elasticidad pobreza-produc- retirados de la escuela durante las sequías tenían alrededor ción permanecerá constante en el tiempo. Si bien es marca- de un 30% menos probabilidades de reanudar sus estudios da, esta situación no es completamente improbable para un (De Janvry et al. 2006). país de ingresos medios como México, donde ya han ocurrido Los desastres similares relacionados con el clima también cambios profundos en la estructura económica. Y, finalmen- tienen repercusiones en los gastos e indicadores de salud te, los escenarios de pobreza para 2030 con y sin cambio cli- del hogar. Un estudio estimó que un aumento de temperatura mático no asumen una adaptación al cambio climático en el de 1° C se relaciona con el aumento de 1.5-2% de casos de fie- sentido de que las proyecciones de desarrollo económico y bre del dengue en Colima y Guerrero entre 1998 y 2004; y un crecimiento de la población utilizadas no tomaron en cuenta aumento de 1° C se relaciona con un aumento de 1.15 y 1.06% al cambio climático. Considerando las advertencias indica- de los casos de malaria en Chiapas y Sinaloa, respectivamente das, las conclusiones presentadas deberían leerse como un (SEMARNAT 2007). Otro estudio halló que los niños menores indicador de la dirección y la posible magnitud de los efectos de cinco años en zonas rurales de México central, que fueron del cambio climático en la pobreza en México, en lugar de afectados por las sequías y las inundaciones tenían de 1.14 a concebirse como pronósticos reales. 1.26 veces más probabilidades de enfermarse que los niños que vivían en áreas que no fueron afectadas (De la Fuente y Fuentes 2010). 38 1. Entender los impactos sociales del cambio climático 4. Las políticas y el marco institucional 39 Las dimensiones sociales del cambio climático en México El análisis presentado demuestra los impactos potencia- de la Resiliencia Social al Cambio Climático financiado por el les del cambio climático durante las próximas décadas. En Banco Mundial. La protección del bienestar de los hogares se cuanto a los efectos inmediatos de los desastres naturales, refiere principalmente al programa Oportunidades de la SE- existe evidencia de que los municipios más pobres del país DESOL, que es parcialmente financiado por un préstamo de suelen estar en mayor riesgo y tienen proporcionalmente inversión del Banco Mundial, y el Programa de Prevención y más que perder en cuanto a bienes públicos y privados ex- Manejo de Riesgos de la SAGARPA, que también se consolida puestos a riesgos de desastres. Muchos de estos municipios en el área de políticas de reducción de riesgo de desastres también pueden sufrir una mayor vulnerabilidad agrícola en del PPD. sus zonas rurales durante las próximas décadas, debido a la variabilidad en la temperatura y la precipitación y a la limi- 4.1 Fortalecimiento de adaptación tada capacidad de adaptación en términos de organización, a largo plazo de los medios lejanía y acceso a apoyo financiero (como las remesas o pro- de subsistencia rurales a nivel gramas de alivio de desastres). Asimismo, es plausible que subnacional el cambio climático afectará negativamente la desnutrición En general, el análisis de este informe mostró que los medios rural infantil, la pobreza y otros indicadores de desarrollo de subsistencia rurales en muchos municipios serán cada vez humano en lugares que ya son considerados vulnerables y más vulnerables al cambio climático mientras que en otros expuestos como las zonas montañosas y las zonas costeras disminuirá la vulnerabilidad. La vulnerabilidad rural aumenta- del sur, y entre los grupos sociales vulnerables como los tra- rá al máximo entre los municipios en estados centrales como bajadores urbanos en el sector informal y los agricultores de Zacatecas y Guanajuato debido, en parte, a la escasez de subsistencia. agua. También habrán importantes aumentos de vulnerabili- En general, los hallazgos de este informe señalan la im- dad en los estados del sur expuestos (Yucatán y Chiapas), así portancia de un marco institucional y normativo que sea como en el estado norteño de Chihuahua afectado por la se- sensible y responda a los retos únicos de adaptación que quía. Estas tendencias a nivel estatal ocultan cambios poten- surgirán a nivel estatal y municipal. Habrán aumentos en la ciales importantes dentro de los estados, siendo que Oaxaca vulnerabilidad y en los retos del desarrollo humano asocia- tiene 124 municipios con aumentos superiores a la media na- dos con una gran variedad de ambientes, incluyendo áreas cional, pero el resto de los 570 municipios tienen aumentos norteñas de secano, zonas costeras del sur expuestas y ba- inferiores a la media. Además, los municipios en la categoría rrios urbanos marginados. De la misma forma, dentro de los altamente vulnerable tienden a estar conformados por pobla- estados puede haber una variación significativa entre muni- ciones indígenas y pequeños agricultores, y se caracterizan cipios urbanos y rurales, entre los municipios rurales y entre por el acceso limitado de los agricultores a ahorros, remesas diferentes grupos sociales como los campesinos indígenas, y programas gubernamentales. Esto sugiere la importancia los pequeños agricultores, así como los habitantes de barrios de contar con un marco de adaptación caracterizado por: (i) urbanos marginados y trabajadores informales. Las implica- planificación coordinada entre los niveles de gobierno federal, ciones de la política se abordan según los temas principales estatal y municipal, así como entre los diferentes estados y del informe: fortalecer la reducción de desastres a nivel mu- municipios, (ii) focalización de recursos de adaptación a los nicipal; fortalecer la adaptación a más largo plazo de los me- estados y municipios más vulnerables, (iii) empoderamiento dios de subsistencia rurales; y proteger el bienestar de los de grupos desfavorecidos, como los indígenas, para participar hogares ante los impactos del cambio climático. La reducción en la toma de decisiones de adaptación. de riesgo de desastres y la adaptación a largo plazo también representan áreas de política del PPD sobre Fortalecimiento 40 4. Las políticas y el marco institucional cación coordinada y evitar la duplicación de esfuerzos entre 4.1.1 El actual marco de políticas para el fortalecimiento de la adaptación de los las Secretarías federales y entre autoridades federales y es- medios de subsistencia rurales tatales. En la administración anterior (2007-2012) Microrre- giones era una unidad administrativa dentro de la SEDESOL México ya es un país innovador en materia de política rural que articulaba los tres niveles de gobierno y la sociedad civil y pasa de una política agrícola vertical hacia una política para el desarrollo de las ZAP (zonas de atención prioritaria multisectorial de abajo hacia arriba, con un enfoque territo- – municipios con los más altos niveles de marginación). La rial (OCDE 2007). Las características innovadoras del marco Unidad coordinaba la Estrategia 100 x 100, el Programa para institucional de México para la política rural incluyen meca- el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) y el Programa 3x1 nismos de coordinación entre varios niveles de gobierno y la para Migrantes. La Estrategia 100 x 100 era un esquema de inclusión de actores de la sociedad civil en la planificación coordinación para integrar las acciones de varios programas de la política rural. Este enfoque multinivel de gobernabilidad federales que promovieran el desarrollo social y económico rural se rige por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en (debido a que no se trataba de un programa, no contaba con vigor desde el año 2001, que dicta la creación de una Comi- un presupuesto federal específico). El objetivo de la Estra- sión Intersecretarial para el desarrollo rural que reúne a los tegia era invertir en la creación de micropolos de desarrollo líderes de diferentes Secretarías que participan en el desa- (centros estratégicos comunitarios o CEC) en las regiones rrollo de las zonas rurales. La Ley también hace hincapié en consideradas desfavorecidas social y económicamente. Ta- un enfoque de abajo hacia arriba y territorial que considere la les micropolos servirían como centros de crecimiento econó- descentralización de la toma de decisiones para el diseño e mico endógeno y prestación de servicios a las poblaciones implementación de proyectos basados en la demanda local. de las 263 microrregiones que incluían más de 1,300 muni- Además, la Ley fomenta la creación de consejos de desa- cipios desfavorecidos. Según la Revisión de la Política Rural rrollo rural que participen directamente con los productores de la OCDE (2007), el Programa de Desarrollo Rural de la SA- rurales y organizaciones civiles en la planificación e imple- GARPA y la Estrategia de Microrregiones de la SEDESOL repre- mentación del desarrollo rural. Otra innovación importante sentaban mejores prácticas ya que i) adoptaban un enfoque fue la creación del Programa Especial Concurrente para el territorial e integrado para el desarrollo rural que se extendía Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012 (PEC) que integraba más allá de sectores específicos, ii) se centraban en inver- los programas de las diferentes Secretarías y designaba un siones, en lugar de subvenciones, iii) coordinaban esfuerzos presupuesto rural. Este programa incluía políticas públicas entre múltiples actores y niveles de gobierno. Bajo la actual orientadas a la generación y diversificación del empleo y a administración (2013-2018), Microrregiones ha sido inte- mejorar el bienestar de la población rural, dando prioridad a grado como parte del Programa para el Desarrollo de Zonas las zonas con altos niveles de marginación. SAGARPA conti- Prioritarias (PDZP). núa focalizando los grupos más vulnerables en las zonas de alta marginación a través del Proyecto Estratégico para 4.1.2 Medidas de políticas relevantes la Seguridad Alimentaria (PESA), a partir de la experiencia de convenidas bajo el Préstamo para programas anteriores como Alianza Contigo. Políticas de Desarrollo, �rea de Política 1: Fortalecer la resiliencia social a través Otra iniciativa importante diseñada para apartarse de de la planificación de adaptación a los enfoques basados únicamente en el sector hacia el largo plazo orientada a nivel estatal desarrollo de municipios vulnerables, fue el trabajo de la Mientras que México avanza hacia un enfoque multinivel de Unidad de Microrregiones de la SEDESOL. En lugar de servir política rural, debe establecerse la arquitectura institucio- únicamente como un programa de inversión, la estrategia nal a fin de garantizar un enfoque similar a la adaptación a de Microrregiones fue diseñada para garantizar una planifi- 41 Las dimensiones sociales del cambio climático en México largo plazo. A nivel nacional, la Secretaría de Medio Ambiente Desastres Naturales para financiar iniciativas de adaptación y Recursos Naturales (SEMARNAT) se encarga de la coordi- por un monto de 300 millones de pesos. La SEMARNAT ejecu- nación intersectorial de todas las actividades de cambio cli- tará este programa. mático en el país. En 2005, la Comisión Intersecretarial de A nivel estatal, suelen implementarse esfuerzos de adap- Cambio Climático (CICC), conformada por representantes de tación, pero no cuentan con tanta promoción o coordinación siete Secretarías, produjo la Estrategia Nacional de Cambio como a nivel federal. Los estados de México tienen el poder Climático (ENACC), que constituyó un antecedente para la y la autoridad para hacer cumplir sus propias leyes, recau- creación del Programa Especial de Cambio Climático 2009- dar impuestos y dirigir sus asuntos con un amplio margen 2012 (PECC). Estos fueron los dos principales documentos de libertad de intervención de parte del Gobierno Federal o que describían la respuesta del Gobierno ante el cambio cli- de otros estados. Sin embargo, por lo general no hay orga- mático. Asimismo, el Gobierno de México ha enviado cinco nizaciones formales encargadas de la adaptación al cambio comunicaciones nacionales a la Convención Marco de las climático a nivel estatal. Mientras que las Secretarías de Es- Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y se tado poseen sus propios instrumentos políticos y órganos ha involucrado en muchas de las reformas sectoriales para legislativos, contienen también la representación a nivel de hacer frente al cambio climático. Esto sugiere que a nivel estado de las Secretarías federales, así como las organiza- federal, el Gobierno de México se adelanta a muchos países ciones de productores y otros grupos especiales de interés. en cuanto a su preparación de adaptación. Sin embargo, tam- La estructura organizacional carece de una definición sobre bién parece que se debe prestar más atención en proveer el papel de cada grupo a nivel técnico, lo cual conduce inevi- apoyo federal para facilitar la adaptación local al cambio cli- tablemente a la duplicación y a la existencia de brechas. Esta mático y para abordar sus efectos diferenciados en los gru- situación se complica aún más debido al sistema electoral, pos pobres y vulnerables. Para ello, como parte del PPD 2012 donde cada seis años (sólo dos o tres años para las elec- sobre Resiliencia Social, se acordó que el grupo de trabajo de ciones locales), se forma un nuevo gobierno, lo que suele adaptación de la CICC (i) aprobara el marco de las políticas de conducir a una reorganización de funcionarios designados, adaptación de mediano plazo que requirieran el desarrollo de incluso a nivel técnico. Sin embargo, algunos estados están medidas para reducir la vulnerabilidad diferencial y fortale- desarrollando estrategias de cambio climático. Por ejemplo, cer la planificación de adaptación local, (ii) creara un Comité el estado de Michoacán, en colaboración con la Universidad Técnico Asesor para facilitar la participación de expertos y Nacional Autónoma de México (UNAM), desarrolló una estra- actores clave en la formulación de la Estrategia Nacional de tegia de adaptación y mitigación del estado como parte del Adaptación para México. La CICC anunciada por la actual ad- Programa de Sustentabilidad Ambiental y Cambio Climático. ministración en enero de 2013 incluye la colaboración de 13 Si bien este esfuerzo intentó incluir actores locales en su Secretarías de Estado. El ejecutivo federal convocó a la crea- implementación, visiblemente faltaron agencias federales. ción de un Sistema Nacional de Cambio Climático con la par- Por otro lado, los estados de la península de Yucatán lanza- ticipación de la sociedad civil y los tres niveles de gobierno, a ron una iniciativa de planificación de cambio climático re- fin de dar seguimiento a las políticas y acciones de la CICC y gional durante la 16ª Conferencia de las partes en Cancún asegurar su eficiencia. Bajo un enfoque transversal, los pro- en diciembre de 2010. En el marco del PPD 2012 sobre el gramas federales serán alineados y coordinados para reducir Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático, las emisiones de gases de efecto invernadero, fortalecer la los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo firmaron infraestructura de prevención de desastres naturales, y pre- un convenio de coordinación para el desarrollo de una estra- servar los recursos. Con respecto del reto planteado por la fal- tegia regional para la adaptación al cambio climático y un ta de financiación para la adaptación a nivel federal, una de fondo de acción climática de la península de Yucatán. Esta las acciones de política para el PPD incluyó la aprobación del iniciativa es coordinada por la Comisión Regional de cambio Congreso de un nuevo programa presupuestario: el Programa climático para la península de Yucatán. Nacional de Adaptación al Cambio Climático y Prevención de 42 4. Las políticas y el marco institucional dos zonas costeras muy diversas, zonas montañosas, tierras 4.1.3 Retos y opciones de política actuales para fortalecer la adaptación bajas, colinas boscosas tropicales, y ambientes propensos a de los hogares rurales sequías en el norte). En ese contexto, debe prestarse espe- cial atención al papel de grupos como los “núcleos agrarios�, Si bien existe una arquitectura institucional para la coordi- grupos comunitarios forestales, y autoridades indígenas nación multinivel de la planificación de adaptación a largo tradicionales en las principales estrategias de adaptación a plazo para fortalecer los hogares rurales, queda trabajo por nivel local, junto con los esfuerzos a nivel nacional, estatal hacer para enfocar la asistencia financiera y técnica a los y municipal. Dichas instituciones informales pueden desem- agricultores y municipios cada vez más vulnerables. No to- peñar un papel crucial en el suministro de información a los dos los gobiernos municipales están igualmente equipados sectores más vulnerables de la sociedad mexicana (aquellos ni cuentan con personal que tenga el apoyo y la experiencia con hogares y bienes expuestos a tendencias climáticas suficiente para hacer frente a los retos del cambio climático. adversas y sin los recursos adecuados para responder); a Paradójicamente, los municipios más aislados y remotos la vez que incorporan valiosos conocimientos sobre ecolo- tienden a ser más vulnerables y cuentan con menos recur- gía tradicional local en las estrategias, planes y acciones de sos para enfrentar el desafío. Esto sugiere que debe hacerse adaptación; así como el monitoreo de la implementación de un mayor énfasis en el fortalecimiento de la capacidad de los iniciativas de adaptación y la provisión de retroalimentación municipios más expuestos. Tanto el Programa de Desarro- a las autoridades formales sobre la efectividad de las medi- llo Rural de la SAGARPA, como el PDZP de la SEDESOL, están das adoptadas. diseñados para brindar asistencia financiera y técnica a los Los sistemas sociales resilientes son un objetivo sin agricultores y municipios más vulnerables. En el futuro, debe efectos negativos para la adaptación al cambio climático prestarse atención a integrar indicadores de vulnerabilidad de todos los sectores de la población y son aún más críti- al cambio climático en los mecanismos de selección para el cos para los grupos sociales y comunidades cuyo sustento Programa de Desarrollo Rural y el PDZP. Asimismo, el Progra- depende en gran parte de su medio ambiente físico. Sin em- ma Nacional de Adaptación al Cambio Climático debe estar bargo, una parte importante de la resiliencia de la gente, se en coordinación con estas iniciativas a fin de capitalizar en basa en estrategias que son eficaces a nivel micro (o local). su enfoque descentralizado, territorial y de abajo hacia arri- El conocimiento tradicional, a menudo silencioso, integrado ba. Entre las posibles sinergias se podrían incluir esfuerzos en las prácticas de los agricultores, pescadores, ganaderos, concertados para apoyar la agricultura "climáticamente inte- etcétera, constituye un importante cuerpo de conocimiento ligente" (por ejemplo, medidas agro-forestales o de conser- sobre el cual se pueden desarrollar medidas de adaptación vación de agua), medidas de adaptación tales como ampliar culturalmente adecuadas y sostenibles, y del que puede de- la cobertura de riego o alentar la diversificación hacia culti- pender la resiliencia. No obstante, la resiliencia requiere más vos resistentes a las sequías y desarrollar sistemas de alerta que la adaptación de enfoque convencional, como se indica temprana que capturen información sobre las condiciones en la literatura reciente sobre prácticas indígenas que están de sequía localizada. empezando a fallar frente a nuevos tipos de fenómenos cli- La participación de las personas (incluidos los pobres y máticos o una exposición más intensa a formas previamente más vulnerables) en el diseño de medidas de políticas de conocidas de variabilidad climática. Por esta razón, el desa- adaptación será crucial, ya que ellos cuentan con los co- rrollo de estrategias de adaptación efectivas requiere que las nocimientos prácticos del medio ambiente local de los que autoridades nacionales y locales, científicos, organizaciones depende su resiliencia. La literatura científica existente su- comunitarias y otras partes interesadas participen como braya que la adaptación tiene y seguirá teniendo, una dimen- socios iguales en un proceso de codiseño y coaprendizaje. sión predominantemente local, a medida que las personas Un primer paso importante será el desarrollo de un sistema se adaptan a contornos específicos de su medio ambiente para integrar puntos de vista de ciudadanos así como cono- físico y natural (México es muy heterogéneo y cuenta con cimiento local/indígena en las decisiones de adaptación. 43 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Inicialmente, esto podría incluir ejercicios participativos de cuanto a respuesta a desastres en México, la SEGOB toma diagnóstico y desarrollo de escenarios para grupos especí- el liderazgo en la coordinación de esfuerzos de protección ficos y programas de adaptación particulares. Sin embargo, civil, que se operacionalizan en el Sistema Nacional de Pro- con el tiempo dicho sistema debe evolucionar hacia un en- tección Civil (SINAPROC). Mientras que la SEGOB realiza es- foque institucionalizado para diseñar programas en cola- fuerzos para crear conciencia y promover la prevención de boración con las personas que serán más afectados por el desastres, las decisiones relacionadas con la integración de cambio climático. riesgo en las inversiones de desarrollo están más allá de su competencia. 4.2 Fortalecimiento de la reducción El SINAPROC fue fundado en 1986 y establece un siste- del riesgo de desastres a nivel ma de cooperación intergubernamental y mecanismos de municipal participación comunitaria. El sistema está conformado por Los análisis de riesgo de desastres hidrometeorológicos a una amplia gama de partes interesadas en las relaciones de nivel municipal realizados para este informe muestran que coordinación, funcionales y de asesoramiento desde el nivel los municipios con mayor riesgo están conformados por nacional hasta niveles municipales, incluyendo departa- viviendas de bajos ingresos e infraestructura pública insu- mentos gubernamentales, académicos y organizaciones no ficiente (carreteras, hospitales, escuelas y puentes), y sue- gubernamentales. Las relaciones funcionales descienden len tener perfiles socioeconómicos menos privilegiados. de la SEGOB hacia al Director General de Protección Civil. A Tales municipios tienden a ser —en su mayoría— pobres y partir de ahí, la relación entre las estructuras federales y los rurales, con grandes poblaciones indígenas, más viviendas sistemas a nivel estatal y municipal y las comunidades es con piso de tierra y más familias encabezadas por mujeres. coordinativa. También existe una relación funcional entre el También se descubrió que solamente 21% de los municipios sistema de nivel estatal y el gobierno del estado y el sistema con altos niveles de riesgo hidrometeorológico contaba con a nivel municipal y el Ayuntamiento. un plan de respuesta ante desastres, 61% tenía un programa En teoría, la protección civil en México es descentralizada de defensa civil, mientras que poco más de la mitad seña- y funciona bajo el principio de subsidiariedad. Los gobiernos ló tener mapas de riesgos. Por lo tanto, aquellos municipios municipales son totalmente responsables de la gestión que enfrentan los mayores riesgos de desastres relaciona- del riesgo de desastres y solo si se supera su capacidad dos con el clima, son también los que tienen las poblaciones financiera interviene el gobierno del estado; a su vez, cuando más vulnerables en cuanto a capacidad de adaptación, las se ha superado la capacidad del gobierno del estado, el estructuras habitacionales más frágiles (casas con piso de Gobierno Federal se involucra. Los gobiernos municipales tierra) y el menor acceso a los instrumentos importantes de son responsables de identificar áreas de alto riesgo; tomar reducción de desastres. Esto apunta a la necesidad de contar medidas precautorias para movilizar y alojar a personas en un marco de política que dirija recursos eficientemente a los albergues temporales; y desarrollar una legislación local municipios más vulnerables para prevención, recuperación y apropiada para aumentar la seguridad (Wilkinson 2009). En respuesta ante desastres. general, el SINAPROC funciona bien para tareas como alerta temprana, evacuaciones, etcétera. Sin embargo, los sistemas 4.2.1 El actual marco de política para la de respuesta post-desastre tienen algunas debilidades; la reducción de desastres en México respuesta es fragmentada entre agencias y programas y hay una falta de coordinación en los niveles inferiores de a. Respuesta y preparación ante desastres gobierno. La asignación de recursos financieros a veces es Aunque se ha avanzado en la planificación para la preven- tardía e insuficiente, y la ayuda de desastre no llega siempre ción de desastres, el sistema de gestión de riesgos de de- a los más pobres y más vulnerables. sastres de México sigue siendo, en general, reactivo. En 44 4. Las políticas y el marco institucional México tiene un sistema de financiación de riesgo de de- FOPREDEN en obras civiles sin un análisis adecuado de los sastre relativamente sofisticado, pero permanece sin poder riesgos. Para hacer frente a esto, la SEGOB publicó normas cumplir con sus obligaciones post-desastre. El Fondo para operativas para FOPREDEN en 2010 que promueven la eva- Desastres Naturales (FONDEN) es un fondo de calamidad luación del riesgo (en particular, el desarrollo y aplicación nacional, también parte del SINAPROC, que se estableció en de atlas de riesgo). Como consecuencia de esto, se espera 1996 para proporcionar soporte para una rápida recupera- que el apoyo descienda a obras civiles. Las reglas también ción después de desastres. Desde su creación, los recursos permiten la existencia de fórmulas de variables de cofinan- han sido insuficientes para cumplir con todas las obligacio- ciación que dependerán de un análisis costo-beneficio, nú- nes. Las reservas de 2010 se terminaron con un solo evento, mero de municipios involucrados y costo per cápita. En este el huracán Alex, que azotó el noreste de México en julio de nuevo esquema, los fondos no se desembolsan al estado, 2010, lo que dejó al sistema sin recursos para responder a a fin de mantener el control a nivel federal, y los porcenta- las históricas inundaciones que afectaron a varios estados jes de cofinanciación pueden variar según cada caso. Como del sur más tarde. La Secretaría de Hacienda y Crédito Públi- parte del énfasis en la prevención, la SEGOB espera financiar co (SHCP) y el FONDEN están tratando de transferir el riesgo —a través del FOPREDEN— atlas de riesgo en los 32 estados al mercado al asegurar al FONDEN contra los principales ries- usando la misma metodología que el Atlas Nacional de Ries- gos naturales (huracanes, terremotos e inundaciones) que gos elaborado por el Centro Nacional para la Prevención de afectan la infraestructura pública y viviendas de bajo ingre- Desastres (CENAPRED). El Gobierno Federal financia el 100% so. Los bienes asegurados incluyen: (a) carreteras federales, de los atlas. (b) infraestructura seleccionada del sector hídrico (sobreto- b. Planificación y gestión de adaptación do presas), (c) hospitales, (d) escuelas y (e) viviendas de urbana bajo ingreso (por debajo del umbral de pobreza patrimonial). Desastres como el huracán Alex, que afectó a los estados México también fue el primer país en desarrollo en emitir un norteños de México en junio de 2010, han demostrado la bono de catástrofe, que proporciona al FONDEN cobertura manera en que la limitada planificación y gestión urbana para grandes huracanes y terremotos. Sin embargo, no son aumentan la vulnerabilidad en las zonas urbanas. Después las grandes catástrofes las que están causando que el FON- de este acontecimiento, el FONDEN transfirió alrededor de DEN exceda su presupuesto anual, sino más bien los eventos MXN 16 mil millones para rehabilitar la infraestructura afecta- de menor riesgo que ocurren regularmente. da. Se asignaron 60% de los fondos para rehabilitar carreteras Más allá de la protección civil y la administración de e infraestructura urbana. Muchas de las estructuras dañadas emergencias, el Gobierno de México cuenta con un Fondo habían sido construidas en las riberas o en los lechos de para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) ríos, o sin una evaluación adecuada del riesgo. A pesar de la para promover la reducción del riesgo ex ante. Estados y limitada capacidad para gestionar los riesgos del deficiente municipios presentan proyectos para ser cofinanciados por diseño y planificación de las áreas urbanas ya consolidadas, el Gobierno Federal (70%) y el gobierno estatal/municipal el gobierno ha tomado medidas para mejorar la planificación (30%). Cada año, el FOPREDEN aprueba la lista de proyectos y y diseño de nuevos asentamientos urbanos. El PECC 2009- fondos federales desembolsados a los estados, que son res- 2012 identificaba la necesidad de integrar los instrumentos ponsables de la ejecución. En muchos casos, los gobiernos de planificación existentes (planes urbanos, ecológicos y municipales carecen de la capacidad humana o administra- territoriales) como una de las “capacidades estratégicas de tiva para presentar proyectos por sí solos y dependen de la adaptación�. Como punto de partida en el sector urbano, el ayuda del gobierno del estado para prepararlos. plan preveía la publicación de directrices de diseño urbano La experiencia reciente reveló que los estados prefie- ren gastar todo el financiamiento disponible a través del 45 Las dimensiones sociales del cambio climático en México para aplicarse a desarrollos habitacionales que recibieran fi- se asientan en lugares no aptos para el desarrollo urbano. En nanciamiento a través de subsidios federales.10 particular son los pobres que habitan las estructuras y zonas vulnerables a amenazas. Siguiendo la tendencia de la urbanización global, ciuda- des mexicanas han ampliado sus áreas urbanas despropor- La expansión incontrolada de las ciudades da lugar a la cionadamente con relación al crecimiento de la población. creación de nuevos desarrollos de vivienda que están des- Más del 70% de la población vive en zonas urbanas y las conectados del centro urbano y de sus puestos de trabajo, proyecciones muestran que para 2025 hasta el 80% de la po- economía, servicios, infraestructura, etcétera. La distancia blación vivirá en las 358 ciudades que conforman el Sistema de estas urbanizaciones a los centros económicos y áreas de Urbano Nacional. La expansión urbana ha sido impulsada en servicio tiene numerosas consecuencias negativas, lo que gran parte por el éxito de la reforma a la política de vivienda no sólo implica costos económicos a los residentes en gas- iniciada en el año 2000. La vivienda representa alrededor del tos de transporte, sino también aislamiento social. Se calcula 60% del crecimiento de las áreas urbanas, de las cuales 40% que los hogares gastan la mitad de sus ingresos familiares en corresponde a áreas ocupadas por viviendas de bajos ingre- transporte y un promedio de dos horas para llegar de casa al sos. Desde el año 2000, México ha emprendido una reforma trabajo o a la escuela y viceversa. Este patrón de desarrollo política exitosa del sector inmobiliario, encaminada a aumen- urbano ha hecho esencial el transporte privado y motoriza- tar el acceso a la vivienda y reducir el déficit habitacional, do, lo cual, junto con la falta de transporte público de calidad estimado en alrededor de 9 millones de unidades. Además conduce a más contaminación y degradación, creciente con- de las reformas institucionales y normativas, un instrumen- gestión de tráfico y número de accidentes, así como estilos to clave ha sido el programa federal de subsidio Esta es tu de vida sedentarios. Casa11, que ha recibido asignaciones importantes de presu- México ha comenzado a poner en práctica políticas ur- puesto, particularmente desde 2007.12 Como consecuencia, banas y de vivienda que promueven las ciudades susten- el número de nuevos préstamos para la adquisición de vi- tables como una opción sin efectos negativos que conlleva viendas aumentó en alrededor de 300,000 por año a finales numerosos co-beneficios tanto para el desarrollo, como de los años 90 a 1 millón desde 2006. para la mitigación y adaptación al cambio climático. El Plan Desafortunadamente, el modelo de crecimiento adopta- Nacional de Desarrollo 2007-2012 establecía la necesidad do por muchas ciudades mexicanas se basa en la expan- de lograr un patrón territorial que limitara la expansión des- sión urbana. El patrón de desarrollo territorial y urbano de las ordenada de las ciudades, proporcionara suficiente suelo ciudades mexicanas está aumentando rápidamente la vulne- para usos urbanos y facilitara el acceso de las comunidades rabilidad de la población urbana, por la concentración de las a los servicios e infraestructura. En el nivel sectorial, el Plan poblaciones en zonas vulnerables. La limitada planificación Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 pretendía reducir urbana y uso del suelo son factores claves que contribuyen las disparidades regionales a través de la planificación terri- a que los eventos de riesgo se conviertan en desastres. Es- torial y la provisión de infraestructura social que permitiera tudios recientes revelan que cerca de 90 mil familias por año la integración de regiones marginadas en procesos de desa- rrollo para dar rienda suelta a su capacidad productiva [Eje 3 10 El Gobierno Federal tiene una capacidad limitada para – Objetivo 3]. Las principales estrategias para lograr este ob- influir en el diseño urbano y la planificación. Como se trata de la responsabilidad de los gobiernos municipales, la ma- jetivo eran: (i) fomentar la planificación urbana a largo plazo, nera más eficaz puede ser la vinculación de los lineamien- (ii) priorizar las inversiones en infraestructura y (iii) dirigir la tos, como las condiciones para desembolsar los subsidios inversión a regiones de acuerdo a sus ventajas competitivas federales para la vivienda de interés social. 11 Las reformas en el sector han sido apoyadas por el Banco [Estrategia 3.2]. Mundial a través de una serie de préstamos y servicios de conocimiento a la Sociedad Hipotecaria Federal, Comisión Para mejorar el diseño urbano, en 2009 la Subsecreta- Nacional de Vivienda, SEDESOL y SHCP. ría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la 12 Se asignaron 5.111 millones de pesos al programa en 2011, SEDESOL publicó el proyecto de lineamientos de diseño un incremento de 4.870 millones de lo asignado en 2010. 46 4. Las políticas y el marco institucional urbano que los desarrollos habitacionales tendrían que regional sustentable. El programa DUIS abastece tanto a los cumplir para ser elegibles a recibir subsidios de vivienda. nuevos desarrollos en zonas periurbanas (nuevo desarrollo Estos lineamientos enlistaban requisitos mínimos que de- de suelo) como al desarrollo intra-urbano para suelo subu- bían cumplir las urbanizaciones nuevas (y a gran escala) tilizado o rehabilitación de zonas industriales abandonadas. con el fin de ser elegibles para recibir fondos de programas En un nivel superior y en coordinación con la anterior ad- federales de subsidios a la vivienda. Los lineamientos hacían ministración federal 2007-2012, el poder legislativo inició referencia a la adecuada evaluación de riesgos antes de las una propuesta de reforma para modificar el marco institu- obras, pero también constituían un llamado a inversiones cional para la planificación urbana. A mediados de 2009, en servicios e infraestructura a menor distancia de las áreas el Congreso de la Unión (Cámara de diputados y senadores) comerciales y de empleo, transporte público, zonas verdes, inició una mesa interparlamentaria para reformar la Consti- espacios públicos y medios de transporte no motorizados, a tución, la Ley General de Asentamientos Humanos y otras fin de garantizar que las nuevas áreas contaran con los ser- leyes para reflejar la necesidad de llevar a cabo una plani- vicios adecuados y estuvieran vinculadas a los centros de la ficación urbana para las áreas metropolitanas (actualmente ciudad. Los desarrolladores de vivienda y los municipios se sólo lo llevan a cabo los municipios) y de fomentar la planifi- opusieron públicamente a estos lineamientos; expresando cación urbana a través de todos los niveles de gobierno. Las su preocupación sobre la disponibilidad de financiamiento enmiendas se han discutido en tres foros regionales. para cumplir con estos requisitos y su impacto en los precios de la vivienda. Bajo el modelo de negocio predominante de Además del FONDEN que se centra principalmente en in- construcción de viviendas y financiamiento, las caracterís- fraestructura, el Gobierno de México tiene varios programas ticas urbanas sustentables afectan negativamente al sector que proporcionan alivio después de los desastres y apoyo de la vivienda disminuyendo la asequibilidad. Esto ocurre a la recuperación de hogares y pequeños agricultores. Por a pesar de su reconocido impacto positivo en las finanzas ejemplo, el Programa de Empleo Temporal Inmediato de la municipales, los gastos domésticos, la competitividad de la SEDESOL cubre unos 100,000 hogares y proporciona empleo ciudad y la sustentabilidad ambiental. Bajo la actual admi- temporal después de desastres naturales y proporcionando nistración 2013-2018, la Secretaría de Desarrollo Agrario, de esta manera, dinero en efectivo a las familias afectadas. Territorial y Urbano (SEDATU) es la instancia encargada de Bajo el PPD aprobado en 2012, la SEDESOL continuó fortale- diseñar, coordinar y promover las políticas y programas de vi- ciendo este Programa a través de la emisión de nuevas Reglas vienda del país, a través de la Comisión Nacional de Vivienda de Operación para orientarlo hacia la financiación de proyec- (CONAVI). Una de las grandes estrategias de política en ma- tos locales de prevención de desastres. El Gobierno también teria de vivienda, que fue anunciada en febrero de 2013, es utiliza otros vehículos, tales como las transferencias mone- transitar hacia un modelo de desarrollo urbano sustentable tarias condicionadas y programas de asistencia agrícola para e inteligente. promover la acumulación de activos de los pobres y construir resiliencia a largo plazo ante los choques. Asimismo, del Pro- En un esfuerzo paralelo para fomentar la planificación del grama Hábitat orientado a la reducción de la pobreza en las desarrollo urbano integrado, se lanzó el programa Desarro- zonas urbanas, apoya acciones de prevención y mitigación llos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) en 2008. DUIS para reducir la vulnerabilidad de los asentamientos huma- es un grupo interinstitucional conformado por diferentes or- nos. Hábitat era coordinado por la SEDESOL, y actualmente ganismos públicos con el objetivo de articular los programas opera bajo la SEDATU, como consecuencia de la reestructura- respectivos de estas instituciones dentro de un territorio pre- ción gubernamental 2013-2018. Si bien esta sección no pre- definido a fin de desarrollar nuevos centros urbanos con in- tende ofrecer una revisión exhaustiva de todas las políticas y fraestructura y servicios adecuados y una mezcla de usos. El programas nacionales, se analiza un conjunto selecto de los programa DUIS permite al Gobierno Federal apoyar (en forma mecanismos pertinentes y la manera en que han afectado a de crédito, donaciones o subvenciones) el desarrollo urbano las familias pobres en zonas rurales y urbanas. 47 Las dimensiones sociales del cambio climático en México establecer un sistema nacional integral de gestión de riesgo 4.2.2 Medidas de políticas relevantes convenidas bajo el Préstamo para de desastres que sirviera como una plataforma transversal Políticas de Desarrollo, �rea de política para incorporar la reducción de riesgo dentro de las estra- 2: Fortalecer la resiliencia social a través tegias/sistemas nacionales pertinentes relacionadas con: de la reducción de riesgo de desastres protección civil, urbanismo, protección costera, desarrollo y orientada a nivel municipal planificación ecológica. Mientras que se han hecho progre- sos significativos a nivel federal para poner en marcha los Con el PPD 2012 sobre la Resiliencia Social, se acordaron instrumentos necesarios para dicho sistema, aún queda acciones para enfrentar tanto el reto a corto plazo de res- mucho trabajo por hacer a nivel municipal. Por lo tanto, el puesta de riesgo de desastres, como los retos de más largo aumento del apoyo financiero y técnico para la reducción plazo sobre prevención de riesgos a través del desarrollo de desastres debe estar dirigido a los municipios más vulne- urbano sustentable. En términos del manejo directo de la re- rables identificados en este informe, a fin de garantizar una ducción de desastres, la SEDESOL acordó fortalecer la pres- cobertura completa y el uso de los instrumentos de gestión tación de acciones de reducción de riesgo en los municipios de desastres disponibles. a través de (i) la creación del Programa para la Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos (PRAH), que ofrece Un desafío clave para la reducción del riesgo de desas- financiamiento para acciones de reducción de riesgo a los tres a largo plazo es promover el desarrollo urbano susten- municipios; y (ii) la emisión de reglas de operación del Pro- table y resiliente manteniendo los beneficios logrados en grama de Empleo Temporal (PET) para el ejercicio fiscal 2011, el sector de la vivienda. Las políticas urbanas y de vivienda a fin de orientarlo hacia la financiación de proyectos locales que promueven las ciudades sustentables son una de las op- de prevención de desastres. En cuanto al desarrollo urbano ciones sin efectos negativos que deberían promoverse enér- sustentable, la SEDESOL introdujo lineamientos destinados a gicamente, ya que proporcionan beneficios con o sin cambio fomentar el desarrollo territorial urbano sustentable y mayor climático. El concepto de “gestión adaptativa� (como se de- resiliencia social. Estas directrices han sido incorporadas por fine en el World Development Report 2010) es un enfoque las instituciones de vivienda, como CONAVI con su programa para guiar la intervención frente a la incertidumbre: el prin- de subsidio Esta es tu casa , e INFONAVIT con sus criterios de cipio básico es que las acciones de la administración deben originación de créditos hipotecarios. ser informadas por el aprendizaje explícito a partir de los ex- perimentos de políticas y por el uso de información científica, 4.2.3 Desafíos y opciones actuales para dando seguimiento a los resultados de estas intervenciones la reducción de riesgos de desastres a y desarrollando nuevas prácticas. La gestión adaptativa co- nivel municipal loca las decisiones a la escala de los procesos y contextos Mientras que el Gobierno Federal de México cuenta con una ecológicos y tiene un horizonte de planificación a largo plazo. gama de iniciativas para el fortalecimiento de la reducción Cada vez más, las autoridades federales como la SEDATU y los de desastres y la promoción del desarrollo urbano susten- gobiernos estatales como Quintana Roo están incorporando table, siguen existiendo importantes limitaciones en la ca- principios de gestión adaptativa en sus programas de apoyo pacidad de los gobiernos municipales para adoptar estos y planificación. Sin embargo, el reto de equilibrar el desarro- enfoques. El PECC 2009-2012 (Programa Especial para Cam- llo urbano sustentable con la satisfacción de la demanda de bio Climático) identificó el manejo de riesgo de desastres vivienda tendrá que ser resuelto en última instancia por los como un área clave de acción para la adaptación e hizo un gobiernos municipales. Por lo tanto, será esencial estimular llamado al cambio de la preparación y respuesta ante emer- el interés y la capacidad municipal para incorporar los princi- gencias de desastres, hacia un enfoque proactivo de manejo pios de gestión adaptativa en los planes municipales y en la integral de riesgos que considerara prioritaria la reducción práctica de planificación urbana. de la vulnerabilidad. Específicamente, definía el objetivo de 48 4. Las políticas y el marco institucional tunidades se presentan algunos resultados preliminares de 4.3 Proteger el bienestar de los un análisis original sobre el papel del Programa en aliviar el hogares de los impactos del cambio climático consumo, siguiendo patrones de lluvia adversos. Asimismo, se señala brevemente el papel de otros programas que se La relación observada entre los indicadores de bienestar enfocan directamente en la desnutrición rural como LICON- humano a nivel de hogares, como la nutrición y la pobre- SA y DICONSA. za patrimonial, y las proyecciones de cambio climático podrían tener importantes implicaciones de política. Este a. Programa de Prevención y Manejo de Riesgos: el programa de emergencias informe muestra que hay una relación potencial entre la des- climáticas para los hogares agrícolas nutrición infantil en zonas rurales y el cambio climático para La SAGARPA administra el Programa de Prevención y Manejo el período 2030 y 2039. Sin embargo, es importante tener en de Riesgos que cubrió a 2.18 millones agricultores pobres cuenta que la desnutrición infantil rural podrá variar según la en 2011 contra pérdidas de cosechas catastróficas causa- región, con posibles incrementos en los municipios rurales das por fenómenos naturales. A la fecha, el Programa cuen- de Guanajuato y Quintana Roo que ya presentan altos índices ta con uno de los mayores seguros de índice climático del de desnutrición infantil. También es posible que los impactos mundo. El seguro de índice fue introducido por la SAGARPA del cambio climático reduzcan la tasa de reducción de pobre- en 2003 para apoyar a pequeños agricultores que se veían za del hogar. Una vez se tome en cuenta cambio climático, afectados por choques climáticos, especialmente por la se- la pobreza patrimonial baja de 49.4% en 2005 a 17.68% en quía. AGROASEMEX ofrece el seguro y la prima es totalmente 2030. Mientras que la mayor densidad poblacional y creci- pagada por el gobierno. Un estudio sobre el Programa (Fuchs miento económico reducen la pobreza, el cambio climático y Wolff 2010) señaló que los municipios cubiertos por el se- frena el ritmo de reducción de pobreza en 2.4 puntos porcen- guro habían aumentado los rendimientos de maíz en un 6% tuales, lo que significa que 2.9 millones de personas perma- en comparación con aquellos sin seguro. Además, el estudio necerán en situación de pobreza. Estos resultados sugieren encontró que la cobertura del seguro se asociaba significati- que se tendrá que prestar mayor atención al diseño e im- vamente con un mayor gasto e ingresos reales per cápita de plementación de redes de seguridad social y seguros, junto los hogares entre 2002 y 2008. No obstante, el mismo estu- con su papel en ayudar a la recuperación del hogar y aliviar dio indicó que los más pobres no se estaban beneficiando de el consumo después de choques climáticos. Esta sección este Programa. analiza algunos de los principales programas que operan ac- tualmente para hacer frente a choques climáticos, como el b. El papel único de Oportunidades Programa de Prevención y Manejo de Riesgos de SAGARPA, Si bien no está diseñado como un instrumento de respuesta así como programas que priorizan la reducción de la desnu- ante desastres, hay algunas pruebas preliminares de que trición y la pobreza, tales como Oportunidades. Oportunidades ha ayudado a proteger el consumo de los hogares ante choques climáticos. El Programa Oportunida- 4.3.1 Programas actuales para proteger des actualmente beneficia 5.8 millones de familias y ayuda el bienestar de los hogares a reducir la pobreza mediante la creación de activos de largo Los programas principales analizados en esta sección in- plazo y transferencia de dinero a las familias. También ayuda cluyen el Programa de Prevención y Manejo de Riesgos de a los pobres a hacer frente a los choques, proporcionándoles SAGARPA, que está diseñado específicamente para propor- una fuente independiente de ingresos en tiempos de crisis, cionar seguros configurados según el clima a los agriculto- que puede ser recargado o extenderse a nuevos beneficia- res afectados por choques climáticos, y Oportunidades, que rios con dinero adicional. El apoyo alimentario y las transfe- es un programa de transferencias monetarias condiciona- rencias monetarias precisas y oportunas pueden estabilizar das (TMC) que apoya la nutrición de las familias. Para Opor- el consumo y evitar la desnutrición a raíz de los desastres, 49 Las dimensiones sociales del cambio climático en México y proteger indirectamente las expectativas de vida y la cuyas condiciones de vida se ha dado seguimiento durante educación de los niños afectados. Skoufias y Vinha (2010) más de una década. encontraron que las transferencias monetarias ayudaron a El análisis preliminar de los datos mostró que Oportunida- compensar un aumento esperado de desnutrición infantil des tuvo un efecto positivo en la protección de los hogares (<3 años de edad) tras eventos climáticos extremos en zo- contra los impactos del clima. Para cada uno de los períodos nas rurales de México en el año 2002. examinados (1998-2000, 2000-2003, 2003-2007) los ho- Redes de seguridad como Oportunidades también pue- gares participantes en Oportunidades mostraron significati- den prevenir que las familias retiren a los niños de la escuela vamente mayor consumo de alimentos, incluso en presencia o que agoten sus activos productivos. En México, las trans- de choques de sequías e inundaciones. Entre 1998 y 2007 ferencias que llegaron a los hogares rurales en el centro de el consumo promedio de los hogares beneficiarios del Pro- México impidieron que los niños dejaran la escuela después grama Oportunidades fue de 9% más que el de los hogares no de los desastres naturales entre noviembre de 1998 y mayo beneficiarios. Al incorporar choques climáticos, estimados a de 2000. De Janvry et al. (2006) demostraron que los desas- partir del �ndice Estandarizado de Precipitación —el cual per- tres naturales reducen en 3.4% la probabilidad que un niño mite generar rangos y niveles para definir la magnitud de los se inscriba a la escuela al momento del choque, y reducen choques de sequía e inundación— los hogares beneficiarios alrededor de 3.8% de probabilidad acumulada en el siguiente presentaron una mayor reticencia del consumo en ciertas calendario escolar. La protección de las inscripciones esco- temporadas relacionadas con el ciclo agrícola. lares también impidió efectos a largo plazo en la educación, En particular, cuando los hogares sufrieron una exposi- ya que los niños que abandonaron la escuela después de la ción a inundaciones extremas, el Programa Oportunidades catástrofe tuvieron un 11% menos probabilidad de asistir a la fungió como un mecanismo de protección social tanto para escuela el siguiente semestre. Sin embargo, la transferencia el consumo alimentario como para el consumo total dentro de ingresos no pudo evitar el aumento en el uso de trabajo del periodo de canícula. El Programa logró que los hogares infantil en respuesta a los desastres (de lo cual los autores beneficiarios expuestos a este choque contasen con 10.4% también encontraron evidencia). más de consumo alimentario y 12.3% más de consumo total, A pesar de que tanto los hogares beneficiarios de Opor- en comparación con hogares no beneficiarios expuestos al tunidades como los no beneficiarios sufren pérdida de in- mismo choque. gresos y consumo, el efecto incremental de la transferencia Las sequías extremas también impusieron un alto costo del Programa en lo hogares beneficiarios, de alrededor de al consumo de los hogares. Estos perjuicios se manifestaron 22%, no es suficiente para cubrir las perdidas ocasionadas estadísticamente en los periodos de canícula (sólo consumo por los choques (1998-2000) (De Janvry et al. 2006). El alimentario) y post-canícula (alimentario y total). El consu- papel de Oportunidades en regular el consumo durante las mo alimentario de los hogares beneficiarios con este tipo de crisis climáticas se investigó para los propósitos de este choque fue alrededor de 23 y 33 % más alto que los hogares informe. Este análisis original examinó si los choques de no beneficiarios, para los periodos de canícula y post-canícu- lluvias afectaban el consumo de los hogares en las zonas la, respectivamente. rurales de México Central, y si Oportunidades había sido efi- caz en proteger a los hogares en el corto y largo plazo. Para c. Otros programas enfocados en la responder a ambas preguntas el estudio analizó un grupo de desnutrición familias rurales en el centro del país, quienes después de ser Hay una gran variedad de otros programas gubernamenta- entrevistadas inicialmente en 1997 sufrieron choques y a les enfocados directamente en la desnutrición del hogar y 50 4. Las políticas y el marco institucional el niño. El programa más antiguo en existencia es LICONSA, 4.3.3 Retos y opciones de política actua- que proporciona la leche líquida y en polvo a precios subsi- les para proteger el bienestar de los ho- diados a los hogares pobres con el fin de salvaguardar la sa- gares lud de los niños. Un programa complementario, DICONSA, fue El principal desafío en el futuro es que muchos de los pro- creado en 1972 para distribuir alimentos básicos como maíz, gramas enfocados a disminuir la desnutrición y apoyar frijoles, arroz y azúcar para personas que viven en comunida- los ingresos no están diseñados como mecanismos de des marginadas (principalmente rurales). También hay una respuesta ante desastres. Si bien este estudio proporciona serie de programas administrados por el sistema nacional evidencia del papel de Oportunidades en regular el consumo para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), incluyendo un tras los choques de precipitación, es importante tener en programa de raciones de alimentos, un programa de asisten- cuenta que hay una serie de limitaciones para su funciona- cia alimentaria a familias, cocinas populares y unidades de miento como un instrumento de respuesta ante desastres. servicios integrales, un programa de desayunos escolares y Los resultados preliminares de un estudio dirigido por el un programa de desayunos comunitarios (Gundersen et al., equipo de Protección Social del Banco Mundial en América 2002). Como Oportunidades, estos programas no están dise- Latina y el Caribe indican que para que Oportunidades fue- ñados para focalizar la atención a familias y hogares afecta- se utilizado eficientemente para responder a desastres, se- dos por choques climáticos. rían necesarios ajustes para permitir una respuesta rápida y 4.3.2 Medidas de políticas relevantes transitoria. Con el fin de reforzar el papel de los programas convenidas bajo el Préstamo para de bienestar de los hogares y de respuesta ante desastres, Políticas de Desarrollo, �rea de Política las opciones para el futuro incluyen (i) pilotear un sistema 2: Mejorar el enfoque del Programa de de alerta temprana de seguridad alimentaria en los lugares Prevención y Manejo de Riesgos. más vulnerables que capture datos oportunos a nivel comu- nitario y municipal sobre asuntos como precios de alimentos Como parte del PPD, la SAGARPA ha decidido fortalecer y me- y enfermedades relacionadas con la nutrición; (ii) continua jorar la focalización del Programa de Prevención y Manejo de evaluación de la eficacia y el papel del Programa de Preven- Riesgos para los agricultores de bajos ingresos, reduciendo ción y Manejo de Riesgos de SAGARPA y de Oportunidades el techo de la elegibilidad del pago de seguros de desastre y en hacer frente a los impactos negativos sobre los aspectos catástrofe. Esto permitirá a los pequeños productores benefi- fundamentales del bienestar de los hogares como el consu- ciarse potencialmente de los pagos del seguro. El éxito de esta mo y la desnutrición. mejora en la focalización se medirá por el aumento del área de superficie agrícola elegible cubierta por este Programa. 51 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Matriz de Actores Institucionales, Programas y Opciones de Política Claves para responder a los principales retos identificados en el informe Conclusión Instituciones Programas y políticas Acciones de política del Retos y opciones de relevantes PPD relevantes política Los análisis de riesgo SEGOB, i) Fondo específicos (i) Programa de Reto: de desastre a nivel SEDESOL, para atender (FONDEN) Prevención de Riesgos en Capacidad municipal municipal revelan que los SEDATU, y prevenir (FOPREDEN) Asentamientos Humanos limitada para combatir municipios con el mayor Gobiernos estatales y desastres (PRAH) la expansión urbana riesgo están conformados municipales ii) PETi provee empleo (ii) Reglas de operación y prevenir y manejar por viviendas de bajos temporal a hogares para el PETi para priorizar riesgos de manera ingresos e infraestructura afectados por desastres la prevención local de proactiva pública insuficiente, iii) Apoyo federal desastres Opciones de política: suelen tener perfiles (DUIS) y legislación para (iii) Lineamientos de Construir capacidad socioeconómicos promover el desarrollo Desarrollo Urbano municipal para: desfavorables y urbano sustentable Sustentable integran i) Gestión urbana acceso limitado a iv) Acciones de subsidios federales de adaptativa centrada en la los instrumentos de prevención y reducción vivienda y programas densificación respuesta ante desastres de riesgos bajo el hipotecarios ii) Gestión integral de Programa Hábitat de la riesgos de desastre de SEDATU manera proactiva Mientras algunos estados SAGARPA i) Programas de SAGARPA (i) Un marco de Políticas Reto: experimentarán mayor SEDESOL para el desarrollo rural de Adaptación a mediano Integración de la vulnerabilidad en los SEMARNAT focalizan el apoyo a los plazo con medidas para adaptación dentro de las medios de subsistencia Gobiernos estatales y agricultores pobres. reducir la vulnerabilidad iniciativas de desarrollo rurales a nivel municipal, municipales ii) El PDZP representa un e incrementar la rurales locales otros experimentarán enfoque multisectorial capacidad de adaptación Opciones de política: una disminución de para el desarrollo de las local i) Focalizar los programas vulnerabilidad. Asimismo, zonas rurales de mayor (ii) El Congreso aprobará de desarrollo local y rural habrá focos de mayor marginación un nuevo programa hacia las comunidades vulnerabilidad dentro iii) La Ley de Desarrollo presupuestario para la más vulnerables al clima de estados por lo demás Rural Sustentable facilita Adaptación al Cambio ii) Desarrollar sistemas resilientes, y focos de la coordinación entre las Climático y la Prevención para incorporar los resiliencia en estados Secretarías involucradas de Desastres Naturales puntos de vista de donde se espera un en política rural a para financiar las los ciudadanos y el crecimiento de la nivel federal, estatal y iniciativas de adaptación conocimiento indígena vulnerabilidad general municipal (iii) Convenio de en las decisiones de coordinación general adaptación para una estrategia regional de adaptación al cambio climática firmada por los tres estados de la Península de Yucatán El presente informe SEDESOL i) El papel de SAGARPA fortaleció y Reto: muestra que existe una SAGARPA Oportunidades en aliviar mejoró la focalización del Fortalecer las redes de relación potencial entre el consumo Programa de Prevención y seguridad para responder la desnutrición infantil ii) El Programa de Manejo de Riesgos hacia a los desastres naturales y el cambo climático, Prevención y Manejo pequeños agricultores Opciones de política: con la desnutrición de Riesgos de SAGARPA bajando los criterios de i) Invertir en sistemas posiblemente asegura a los productores elegibilidad de alerta temprana de incrementando en contra pérdidas seguridad alimentaria la mayoría de los relacionadas con el clima ii) Evaluación continua municipios. También es iii) LICONSA y DICONSA del papel del Programa de posible que los impactos se enfocan directamente Prevención y Manejo de del cambio climático en la desnutrición rural Riesgos y Oportunidades desaceleren la tasa de en apoyar la recuperación reducción de pobreza de los hogares ante desastres 52 4. Las políticas y el marco institucional México se ha convertido en el primer país en vías de desarro- 4.4 Conclusiones llo, el único en América Latina y el segundo en el mundo, en Aunque quedan por delante desafíos con respecto al au- haber aprobado una Ley General de Cambio Climático, en vi- mento de la incidencia de desastres hidrometeorológicos, gor desde 2012. El principal desafío en el futuro será diseñar la vulnerabilidad de los medios de subsistencia rurales y políticas, programas e instituciones que permitan responder los impactos potenciales del bienestar humano, es alen- a los impactos altamente localizados del cambio climático y tador observar que la arquitectura institucional necesaria la variabilidad. Hallazgos de este informe apuntan a posibles para la adaptación al cambio climático ya está instalada aumentos y disminuciones en la vulnerabilidad a la varia- a nivel federal. México avanza en varios aspectos de su po- bilidad climática, impulsadas tanto por la exposición como lítica de adaptación al contar con muchas políticas innova- por las condiciones socioeconómicas locales. Mientras que doras, programas y acciones, tales como seguros basados el informe identifica los grupos de municipios cada vez más en índices climáticos, fondos destinados a la prevención y vulnerables dentro de ciertos estados y regiones del país, es atención de desastres, y acuerdos descentralizados para el evidente que los municipios vulnerables también pueden desarrollo rural y el fortalecimiento de los medios de subsis- estar ubicados dentro de estados o regiones resilientes y tencia. Muchas de estas políticas y programas se han forta- viceversa. Esto sugiere la importancia de fortalecer la planifi- lecido aún más bajo la operación del Préstamo para Políticas cación municipal y la capacidad de ejecución para responder de Desarrollo sobre el Fortalecimiento de la Resiliencia Social a desastres naturales y apoyar la adaptación de los medios al Cambio Climático aprobado en marzo de 2012. Además, de subsistencia rurales a más largo plazo. 53 Las dimensiones sociales del cambio climático en México 54 1. Entender los impactos sociales del cambio climático Referencias 55 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Adger, w el. N. 2000. ‘Social and ecological resilience: _________. 1991. Gestión del desarrollo: La dimensión de la are they related?’ Progress in Human Geography gobernabilidad. Washington, D.C.: Banco Mundial, 24(3):347-364. documento de debate, 25 de junio. Agrawal, A. 2010. ‘Local institutions and adaptation to Biasutti, M. et al. 2011. ‘Projected Changes in the Physi- climate change’ en Robin Mearns and Andrew Norton cal Climate of the Mexican Gulf Coast and Caribbean’. (eds.) Social dimensions of Climate Change. Equity Se publicará en Climate Change Vol 1 2012. Versión and vulnerability in a Warming World. Banco Mundial: preliminar disponible en: http://www.ldeo.columbia. 173-197. edu/~biasutti/papers/ClimaticChange.pdf Ahmed, S. 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Municipal Level in Mexico’, Journal of Development Studies. 58 1. Entender los impactos sociales del cambio climático Anexos 59 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Anexo A: Glosario de términos Amenaza: Un acontecimiento físico potencialmente perjudi- nes de agricultores, remesas, lejanía, asistencia para cial, fenómeno y/o actividad humana que puede causar desastres. la pérdida de vida o lesiones, daños a la propiedad, per- Desarrollo humano: se refiere a expandir las opciones de las turbación social y económico o degradación ambiental personas y se basa en los recursos naturales compar- (UNISDR). tidos. Promover el desarrollo humano requiere abordar Amenazas hidrometeorológicas: proceso o fenómeno de na- la sustentabilidad — local, nacional y global. El índice turaleza atmosférica, hidrológica u oceanográfica que de desarrollo humano tiene tres dimensiones (salud, puede causar la pérdida de la vida, lesiones u otros im- educación y nivel de vida) y cuatro indicadores dentro pactos sobre la salud, daños a la propiedad, pérdida de de ésos (esperanza de vida al nacer, promedio de años medios de subsistencia y servicios, perturbación social de escolaridad, años de escolaridad esperados y el PNB y económica o daños medioambientales (UNISDR). per cápita) (PNUD 2011). Bienestar: múltiples aspectos constituyen el bienestar hu- Eventos climáticos extremos: un evento que es raro dentro mano, incluyendo material básico para gozar de una de su distribución estadística de referencia en un lugar buena calidad de vida, libertad para elegir actuar, salud, determinado. Un evento climático extremo es una me- buenas relaciones sociales y seguridad. El bienestar se dia de una serie de fenómenos meteorológicos durante encuentra en el extremo opuesto del continuo de la po- un cierto periodo de tiempo, un promedio que es extre- breza, la cual se ha definido como una ¨pronunciada pri- mo en si mismo (IPCC). vación de bienestar¨. Los aspectos que constituyen el Exposición: el carácter, magnitud y tasa de variación de cli- bienestar, tal y como son experimentados y percibidos ma al que está expuesto un sistema. La exposición es por las personas, dependen de situaciones, reflejando un motor exógeno de vulnerabilidad (IPCC). Para este la geografía local y las circunstancias culturales y eco- estudio, se utilizaron los siguientes indicadores de lógicas (Millennium Ecosystem Assessment, 2005). exposición: área de superficie agrícola, variación en la Para este estudio fueron considerados indicadores de temperatura y variación en la precipitación. nutrición, pobreza, salud y educación (como indicado- Gestión adaptativa: un enfoque que pretende mejorar la res básicos del desarrollo humano). capacidad de tomar decisiones bajo la incertidumbre, Cambio climático: una variación estadísticamente signi- utilizando información científica existente y el apren- ficativa ya sea en el estado medio del clima o en su dizaje de experimentos de política, y que posiciona las variabilidad, que persiste por un período prolongado decisiones con la escala de procesos y contextos eco- (normalmente décadas o más tiempo). El cambio cli- lógicos, teniendo un horizonte de planificación a largo mático puede deberse a procesos internos naturales plazo (Banco Mundial, 2010). o forzamientos externos o a cambios antropogénicos Gestión de desastres: estrategias que se centran en reducir persistentes en la composición de la atmósfera o en el o mejorar los efectos adversos de uno o más eventos uso del suelo (IPCC). naturales de riesgo(Banco Mundial, 2005). Capacidad de adaptación: grado en que los ajustes en las Gobernabilidad: el proceso por el cual se ejerce la autoridad prácticas, procesos o estructuras pueden moderar o en el manejo de recursos económicos y sociales de un compensar el potencial de daño o bien aprovechar las país para el desarrollo; y la capacidad de los gobiernos oportunidades creadas por un cambio determinado para diseñar, formular y aplicar políticas y desempeñar en el clima (IPCC 2001). La capacidad de adaptación funciones (Banco Mundial 1991 1992 1994; Banco es un controlador endógeno de la vulnerabilidad. Para Mundial 2000a). este estudio, se utilizaron los siguientes indicadores de Pobreza alimentaria: insuficiencia de ingresos para comprar capacidad de adaptación: pertenencia a organizacio- la canasta de alimentos, incluso si la cantidad total de 60 Anexos los ingresos se utiliza exclusivamente para comprar consumo. Ejemplos de tales eventos naturales son te- esos productos según la metodología establecida para rremotos, tormentas, huracanes, precipitaciones inten- definir las líneas de pobreza por ingresos por el Consejo sas, sequías, olas de calor, olas de frío y tempestades Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo So- (Banco Mundial, 2010). cial (CONEVAL) del Gobierno de México. Sensibilidad: la medida en que un sistema será impactado Pobreza de capacidades: insuficiencia de ingresos para o responderá al cambio climático y es básicamente el comprar la canasta de alimentos y cubrir los gastos elemento biofísico de la vulnerabilidad que también en salud y educación, aunque la cantidad total de los puede verse afectado por factores socio-económi- ingresos se utiliza exclusivamente para comprar esos cos (por ejemplo dependencia de recursos naturales) bienes y servicios - según la metodología establecida (IPCC, 2001). La sensibilidad es un motor endógeno de para definir las líneas de pobreza por ingresos por el la vulnerabilidad. Para este estudio, se utilizaron los si- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa- guientes indicadores de sensibilidad: pobreza alimen- rrollo Social (CONEVAL) del Gobierno de México. taria, cobertura de riego para la producción de maíz, Pobreza de patrimonio: insuficiencia de ingresos para com- población agrícola. prar la canasta de alimentos, así como para cubrir gas- Variabilidad climática: variaciones en el estado medio y tos de salud, vestido, vivienda, transporte y educación, otras estadísticas (por ejemplo, desviaciones estándar, aunque la cantidad total de los ingresos se utiliza exclu- la ocurrencia de extremos, etcétera.) del clima en todas sivamente para comprar esos bienes y servicios - se- las escalas temporales y espaciales más allá de aque- gún la metodología establecida para definir las líneas llas de los fenómenos meteorológicos individuales. La de pobreza por ingresos por el Consejo Nacional de Eva- variabilidad se puede deber a procesos internos natura- luación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) del les dentro del sistema climático (variabilidad interna) o Gobierno de México. a variaciones en el forzamiento externo natural o antro- Resiliencia social: la capacidad de adaptación positiva a pogénico (variabilidad externa) (IPCC). Los indicadores pesar de la adversidad (Luthar y Cicchetti 2000, citado utilizados para este estudio incluyen: grados-días de en Tompkins y Adger, 2004). En el contexto del cambio cultivo (GDD-Temp), el coeficiente de variación de la climático, es la capacidad de adaptación de grupos o lluvia (CVR), número total de días de helada (<10º C), comunidades frente a tensiones ambientales (Adger, el número de días con lluvia por encima de 10 mm, el 2000). número máximo de días secos consecutivos y el por- Riesgo de vulnerabilidad: una función de la intensidad de la centaje de lluvia por arriba del alto percentil de 95. Es- amenaza, el daño potencial a las estructuras, y el costo tos indicadores son bien aceptados y definidos por la de reparar esas estructuras. literatura para México (Peralta et al. 2009; Biasutti et al. Riesgo: la probabilidad de consecuencias perjudiciales o 2011). pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, me- Vulnerabilidad: la medida en que el cambio climático podría dios de subsistencia, actividad económica perturbada dañar o perjudicar los sistemas sociales o medioam- o ambiente dañado) que resulta de las interacciones bientales (IPCC, 2001). Un conjunto de condiciones entre amenazas naturales o inducidos por humanos y y procesos resultantes de factores físicos, sociales, condiciones vulnerables. Convencionalmente, el riesgo económicos y ambientales que aumentan la suscepti- es expresado por la notación Riesgo = Amenaza x Vul- bilidad de una comunidad al impacto de amenazas. Asi- nerabilidad (UNISDR). mismo, el grado de pérdida de un elemento en riesgo en Riesgos naturales: eventos naturales que provocan una per- el caso de que ocurra una amenaza de cierta gravedad turbación en el funcionamiento del sistema económico, (UNISDR). con un impacto negativo significativo en activos, facto- res de producción, resultados de producción, empleo o 61 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Anexo B: Pasos para construir el índice de vulnerabilidad de cambio climático El algoritmo utilizado para la construcción de índices de vul- de datos es necesario para que todas las variables ten- nerabilidad en este trabajo sigue aplicaciones similares a las gan la misma magnitud. Con el conjunto de datos estan- de Cutter, Boruff y Shirley (2003) y Schmidtlein et al. (2007). darizado, se puede realizar el ACP en el segundo paso. Primero, se basa en la inclusión de la normalización de da- Produce un conjunto de componentes ortogonales que tos para las variables de entrada y las puntuaciones finales son combinaciones lineales de las variables originales. del índice. Los cálculos se llevaron a cabo siguiendo estos Por la construcción, el primer componente es la combi- pasos: nación lineal que explica la mayor variación entre las 1. Estandarizar todas las variables de entrada para la me- variables originales, el segundo componente explica la dia 0 y la desviación estándar 1 mayor variación restante y así sucesivamente. 2. Realizar el ACP con las variables de entrada estándar 6. Basándose en los resultados del ACP realizado, selec- con las siguientes variables principales/de base (todas cionar un subconjunto parsimonioso de componentes las variables agregadas a nivel municipal): que explique de la mejor manera posible el conjunto de �rea total de superficie agrícola (ha), temperatura datos subyacente. [No se delimitó el índice con límites media (1960-2005; y pronosticada 2005-2045, pro- superior e inferior para permitir la evaluación total de la medio de precipitación (pasada 1960-2005; y pronos- vulnerabilidad] ticada 2005-2045), escenarios pasados y futuros de 7. Llevar a cabo la sensibilidad con rotación Varimax y se variabilidad de temperatura (9 modelos climáticos, ver suman los componentes interpretados con ponderacio- el documento anexo), indicadores pasados y futuros de nes iguales para verificar que el índice no varía sustan- variabilidad de precipitación (9 modelos climáticos, ver cialmente. el documento anexo), pobreza alimentaria, porcentaje 8. Realizar los mismos pasos para las predicciones me- de producción de maíz en regadío, % de la población en diante datos de predicción de la unidad de cambio cli- actividades agrícolas, % de agricultores que pertenecen mático (con peso estructural desde la base) a organizaciones, % agricultores perceptores de reme- 9. La sensibilidad de este enfoque para crear índices de sas, distancia entre el centro del municipio y la carretera vulnerabilidad se llevó a cabo en dos fases principales. (km), asistencia federal de desastres per cápita ($). a. Remplazar las variables incluidas en el ACP por otras variables representativas que puedan pro- 3. Girar (varimax) la solución inicial y construir la matriz porcionar resultados similares en cuanto a nive- de pesos. [Las ponderaciones se mantienen en condi- les y distribución del índice. ciones basales para permitir una relación estructural b. Se calculó la correlación entre los índices de los para realizar predicciones]. condados para determinar con cuánta precisión 4. Ordenar y seleccionar los principales componentes de el índice construido con el subconjunto de varia- la matriz resultantes de la forma en que pueden influir bles correspondía al índice con todo el conjunto en la vulnerabilidad en tres dimensiones y asignar va- de variables sociales. lores propios a los componentes respectivamente. [Se utilizó un producto de las cargas de cada variable en Escenarios y modelos climáticos cada factor para determinar si los altos niveles de un utilizados factor dado tienden a aumentar o disminuir la vulnera- bilidad.] Los modelos climáticos globales (MCG) se aplican amplia- 5. Debido a que ACP es un método sensible a los valores mente en meteorología, comprender el clima y proyectar el de las variables de entrada, el paso de estandarización cambio climático. Los modelos están diseñados para realizar 62 Anexos predicciones climáticas proyectadas a décadas y siglos, con- Promedios Multi-modelo y evaluados tienen varias ecuaciones de pronósticos que se adelantan Rangos de calentamiento de la superficie en el tiempo (típicamente: vientos, temperatura, humedad y presión superficial) junto con un número de ecuaciones 6.0 diagnósticas que se evalúan a partir de los valores simultá- Global surface warming (°C) 5.0 neos de las variables. Las predicciones también se basan en 4.0 las resoluciones de las secciones del mundo. En el caso de 3.0 2.0 México, el INEGI construye cuadrículas de mayor resolución, 1.0 en comparación con otros países, los modelos HadGEM1 y 0.0 ECHAM utilizan cuadrículas con una resolución más alta en A1FI A1T A1B -1.0 A2 B1 B2 los trópicos para ayudar a resolver los procesos de transfor- mación entre el espacio espectral y el punto de cuadrícula A2 (mayor precisión local). Los modelos más ampliamente A1B B1 aceptados en México para la predicción climática son ECHAM Concentraciones Constantes año 2000 y HADGEM (2030) (UNAM, 2010), que fueron utilizados para Siglo XX estimar la CCVI y, posteriormente, poder comparar los resul- tados con las predicciones climáticas de los 9 modelos para Fuente: http://www.narccap.ucar.edu/about/emissions.html verificar la robustez y calibración. El índice divulgado en este Para las predicciones climáticas, se utilizaron varios mode- documento contiene los 9 modelos de predicción (2045- los14: 2065) ya que los controles de calibración y robustez solo mostraban ligeras diferencias en la distribución del índice Nueve modelos utilizados para a través de los municipios. Sin embargo, los 9 modelos de construir el índice predicción ofrecen escenarios de predicción climática más detallados. Por esa razón, solamente divulgamos el índice CGCM3.1 (2045-2065): CGCM3.1 se ejecuta en dos resolu- construido con los 9 modelos de predicción. ciones diferentes, con dos niveles de exactitud de las predicciones. La versión de T47 (utilizada en nuestras Para el escenario de emisiones de escenarios de cambio estimaciones) tiene una red superficial cuya resolución en 2045 utiliza el escenario A2, porque es en el extremo su- espacial es de aproximadamente 3.75 grados lat/lon y perior de la IE y captura mejor los cambios en la adaptación y 31 niveles en la vertical. Esto se ajusta bien a las áreas el cambio climático. Los beneficios de utilizar otro tipo de es- litorales de México, pero presenta una exactitud limita- cenario yacen en la capacidad para capturar las ligeras modi- da en las regiones centrales. La cuadrícula del océano ficaciones del cambio climático en los escenarios extremos comparte la misma máscara de tierra que la atmósfera, inferiores que son computacionalmente intensos y ofrecen pero tiene cuatro celdas de cuadrícula de océano sub- poco valor añadido al índice. Potencialmente, un escenario yacente a cada cuadrícula atmosférica. La resolución de bajas emisiones da menos información desde el punto de del océano en este caso es de aproximadamente 1.85 vista del impacto y adaptación. Además, la trayectoria real grados, con 29 niveles en la vertical. La versión T63 tie- actual de las emisiones (1990 al presente) corresponde a un escenario de emisiones relativamente altas.13 y 870 ppm, respectivamente. La actual concentración de CO2 es de alrededor de 380 ppm. Los aumentos de metano 13 Este escenario considera los siguientes niveles de emisio- y óxido nitroso avanzan rápidamente durante el siglo nes que alteran el clima (temperatura y precipitación). Se XXI. El dióxido de azufre aumenta hasta un valor máximo proyecta que las emisiones acumuladas de CO2 durante justo antes de 2050 (105 MtS/año) y luego disminuye en la la mitad y el final del siglo XXI serán superiores a 600 y segunda mitad del siglo (60 MtS/año para el año 2100). 1850 GtC respectivamente y las concentraciones de CO2 14 Escenarios utilizados con estos modelos: 20c3m SRESa2 esperadas (en partes por millón, ppm) durante la mitad y SRESb1 (IPSL no tiene datos para el futuro lejano con el al final del siglo XXI en este escenario serán de unos 575 experimento SRESB1). 63 Las dimensiones sociales del cambio climático en México ne una red superficial cuya resolución espacial es de ticos utilizados en el cuarto informe de evaluación del más o menos 2.8 grados lat/lon y 31 niveles en la verti- IPCC. El componente atmosférico de los modelos CM2.X cal. Como se mencionó antes, la cuadrícula del océano es un ambiente de 24 niveles ejecutado a una resolu- comparte la misma máscara de tierra que la atmósfera, ción de 2 grados en dirección este-oeste y 2.5 grados pero en este caso tiene seis celdas de cuadrícula de en dirección norte-sur. Esta resolución es suficiente océano subyacentes a cada cuadrícula atmosférica. para resolver los ciclones grandes de latitudes medias La resolución del océano es de aproximadamente 1.4 responsables de la variabilidad del clima. Sin embargo, grados de longitud y 0.94 grados de latitud. Esto propor- resulta demasiado desigual para resolver procesos ta- ciona una resolución de corrientes zonales en el trópico les como brotes de tormentas intensas o huracanes. La meridional ligeramente mejor, más resolución casi iso- inclusión de este modelo como parte de las estimacio- trópica en latitudes centrales y problemas reducidos en nes de los 9 modelos de predicción es útil para incorpo- cierto grado con meridianos convergentes en el �rtico. rar brotes intensos. CNRM-CM3 (2045-2065): este modelo proporciona resolu- IPSL-CM4 (2045-2065): uno de los objetivos de la mode- ciones similares de los modelos mencionados pero lación IPSL es estudiar cómo estos acoplamientos presenta un sesgo hacia el frío en la mayoría de los diferentes pueden modular el clima y la variabilidad trópicos. Este modelo sobrestima los flujos de corriente climática y determinar de qué manera las regeneracio- durante el verano; lo opuesto ocurre durante el invierno nes en el sistema de la Tierra controlan la respuesta del en las Américas (Saurral y Barros, 2009). Aunque para clima a una perturbación tal como las emisiones antro- el continente americano el modelo muestra algunas pógenas de gases de efecto invernadero. Se trata de un deficiencias en la representación del ciclo del agua en modelado relativamente simple que consta de cuatro toda la región, las validaciones de los campos de tem- variables atmosféricas pronósticas: a) componentes de peratura y precipitaciones son relativamente precisas viento hacia el norte y hacia el este, b) temperatura, c) para el hemisferio norte de las Américas. disponibilidad de agua, d) presión de la superficie. Los CSIRO-Mk3.5 (2045-2065): modelo creado por el Centro datos utilizados en este modelo requieren que el perío- Australiano para la Investigación del Clima que utiliza do de tiempo comprenda entre 1961 y 1990, para la modelo un marco dinámico del modelo atmosférico que precipitación y temperatura, que son datos que figuran se basa en el modelo espectral con las ecuaciones en en nuestro conjunto de datos para cada municipio en la forma de flujo que conserva las variables previstas. México sobre una base semanal. La aplicación de este modelo se utiliza mucho en las ECHO-G: es un modelo híbrido acoplado que utiliza los mo- simulaciones de cambio climático a largo plazo. Las delos ECHAM4 atmósfera y HOPE océano. El modelo mejoras más significativas se derivan del uso de un contiene una simulación de control, que permite simu- conjunto de parámetros más realista físicamente para lar 1000 años con forzamiento externo constante. El representar cómo transportan calor y agua dulce los re- modelo es capaz de simular la climatología no con- molinos oceánicos. También cuenta con una circulación vencional, lo cual es consistente con otros modelos y estratificación considerablemente más realista en el similares con modulación ajustada del flujo en clima y océano Antártico que afecta la precisión de las estima- gradientes, aunque el ajuste del flujo no garantiza una ciones de temperatura y precipitación durante el otoño simulación más exacta (Latif et al., 2001; AchutaRao y y el invierno. Sperber, 2002; Davey et al., 2002). GFDL-CM2.0 & GFDL-CM2.1 (2 modelos) (2045-2065): se ECHAM5/MPI-OM: Esta es la última versión del modelo ECHAM. trata de un modelo acoplado de circulación general at- ECHAM5 puede albergar submodelos que van más allá mósfera-océano (MCGAO) desarrollado en el laboratorio de los procesos meteorológicos de un MCM. El modelo de dinámica de fluidos geofísicos de la NOAA en los Es- puede ser utilizado en modos especiales. Este modelo tados Unidos. Es uno de los principales modelos climá- se ejecuta mejor si se realiza a nivel mundial, aunque 64 Anexos tiene algunos sesgos en ciertas regiones árticas, lo que Valores propios en la línea base y predicción lo convierte en uno de los modelos más consistentes (2005/2045) para las áreas tropicales y subtropicales (Connotar, W. y Scree plot of eigenvalues after PCA Bracegirdle, T., 2007) 4 MRI-CGCM2.3.2: modelo acoplado del clima mundial del Instituto de Investigación Meteorológica (MRI) (CGCM; 3 Eigenvalues versión 2.3.2a), produce patrones de precipitación re- 2 alistas en latitudes bajas. Este modelo se puede aplicar a nivel global y regional con la característica de permitir 1 la partición de la varianza total de precipitación entre intraestacional, estacional y a plazos más lejanos. El 0 0 5 10 15 modelo reproduce esto, excepto en el Pacífico occiden- Number tal, donde los modelos no logran capturar las grandes Eigenvalues 95% CI variaciones intraestacionales. Modelos utilizados para controlar la Scree plot after PCA for Main Prediction Model robustez 4 ECHAM4 (2030): Se creó al modificar los modelos de previ- 3 Eigenvalues sión del global; configuración predeterminada del mo- delo resuelve la atmósfera (principalmente utilizada 2 para estudiar la atmósfera inferior), apuntando a las 1 zonas áridas, semiáridas, subtropicales y tropicales. Dada esta distribución del clima, los climas de México 0 se ajustan a este modelo. Este modelo se ha utilizado 0 5 Number 10 15 ampliamente para estudiar el clima de la tropósfera en Eigenvalues 95% CI México, lo que permite incluir también la atmósfera me- dia. Control de robustez de CCVI en la línea de base HADGEM (2030): Es el modelo atmosférico más reciente (pre- (2005) y cipitación y temperatura); el componente atmosférico tiene 38 niveles que ascienden a aproximadamente 40 2 Index Baseline (2005) kilómetros de altura, con una resolución horizontal de 1.5 Hagdem (2030) Index 1.25 grados de latitud por 1.875 grados de longitud, lo Prediction 9 models Vulnerability Index que produce una cuadrícula global de celdas de 192 x 1 145. Estas celdas de la cuadrícula son similares en ta- 0.5 maño a las reportadas por la unidad geográfica de INEGI 0 y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). -0.5 Una de las principales diferencias entre esta configura- Coahuila de Zaragoza Baja California Baja California Sur Aguascalientes Sonora Nuevo León Zacatecas Chihuahua Colima Distrito Federal Querétaro Durango Guanajuato Sinaloa Hidalgo Tamaulipas Morelos Tlaxcala Jalisco México San Luis Potosí Nayarit Yucatán Quintana Roo Michoacán de Ocampo Campeche Puebla Tabasco Veracruz de Ignacio de la Llave Oaxaca Guerrero Chiapas ción del clima y las versiones anteriores es el uso de -1 la base de la Nueva Dinámica que es no-hidrostático (supuestos de cambios en la precipitación), totalmente compresible (capacidad de desglose espacial), con un esquema de integración de tiempo semi-implícito semi- lagrangiano (períodos de predicción). 65 Las dimensiones sociales del cambio climático en México Dos predicciones [Hadgem 2030 y 9 modelos (2045-2065)] Distribution of Agricultural Vulnerability Risk to Climate Change 10 Higher Risk 8 6 Density 4 2 0 -1 0 1 2 3 CCVI CCVI for Municipalities with Poverty above 50 % CCVI for Municipalities with Poverty below 50 % kernel = epanechnikov, bandwidth = 0.2800 Nota: Los estados son clasificados según el índice de la línea base Las predicciones de los 9 modelos presentan mayor heterogeneidad Anexo C: Métodos de cambio climático y desnutrición rural Este estudio explora los efectos de la temperatura y precipita- Costo total c(.) es una función de maíz producido, que a ción en las funciones de producción y su posible asociación su vez depende del clima, w, porque la precipitación y tem- con la desnutrición infantil. Los cambios en la precipitación y peratura afectan directamente el rendimiento (Deschenes y la temperatura pueden disminuir la producción, lo que perju- Greenstone, 2006; Guiteras, 2009). Resolver este problema dica a los consumidores urbanos y rurales y beneficia a los de optimización nos ayudaría a conocer —para un determi- productores comerciales. Esta sección trata sobre la relación nado nivel de temperatura y precipitación, suelo y precios—, esperada entre las fluctuaciones climáticas y la producción la combinación de mano de obra y de insumos agrícolas ele- de maíz de secano y la desnutrición infantil. gidos por el agricultor que maximiza su rendimiento de maíz. Considerar una función de producción para un agricultor Mas, los cambios en la productividad agrícola afectan los promedio (hogar rural) de la siguiente forma: Yieldcrop = f (Tmt, ingresos rurales en nuestro modelo simplificado y, en con- Pmt, G, L, K), donde T y P representan la temperatura y preci- secuencia, la desnutrición de los niños rurales; en las zonas pitación, respectivamente, G son las para entradas en gran urbanas, los cambios en la productividad agrícola pueden parte inmutables como características geográficas y tipo de afectar la canasta de consumo, especialmente de familias suelo, L representa una entrada que puede variar en el corto de bajos ingresos, a través de cambios de precios de ali- plazo, que podemos llamar trabajo de concreción, y K repre- mentos básicos derivados de maíz (como tortillas y comi- senta el capital, una entrada que sólo puede variar a largo das). Existe un consenso general de que la mayoría de los plazo y m representa nuestra unidad básica de análisis: los pobres en los países en desarrollo son compradores netos municipios. El agricultor, si se consideran los precios, lluvia de alimentos y que el encarecimiento de alimentos es malo y temperatura determinada, resuelve el siguiente problema: para los pobres. Esto podría esperarse de los pobres urba- nos, pero también suele atribuirse a la población rural pobre. max Yieldcrop = f (Tmt, Pmt,K, L, G,) subject to c(m1, . . . , mn)(1) (Ravallion 1989, Seshan y Umali-Deininger, 2007; Byerlee, xm Є R 66 Anexos Myers y Jayne 2006; Ivanic y Martin 2008; Ataman Aksoy y según la función de distribución Fi. El ingreso puede expre- Isik-Dikmelik, 2010). sarse así: En las zonas rurales donde la producción de alimentos es yi=F(Øi, ni ) (2) la principal actividad y donde hay actividades limitadas no La familia individual se considera pobre en esta economía relacionadas con los alimentos, los ingresos de los compra- si su ingreso está por debajo de un umbral que representa la dores netos (alimento) pueden depender de los ingresos y línea de pobreza (nacional) . Así, dado el vector de ingresos y las actividades agrícolas de vendedores netos de alimentos. la producción agrícola Yi, la tasa de pobreza infantil por muni- Estos resultados sugieren la necesidad de reevaluar el con- cipio Pm, es dado por: senso sobre el impacto de los precios de los alimentos en las 1 necesidades de alimentos en las zonas rurales. [ , [ =1 = 1[ , [ (3) =1 En México, los precios del maíz difieren de una entidad a donde otra y varían de un año a otro. SAGARPA (2012), muestra que , 1[ , [ los estados con mayor productividad (Sinaloa, Sonora, Que- rétaro, Chihuahua, Jalisco, Baja California Sur, Nayarit, Gua- La tasa de pobreza esperada a nivel de municipio m, condi- najuato) ofrecen los precios más bajos por tonelada de maíz. cional de la producción agrícola total y de la función de distri- Por otra parte, los estados que muestran menor productivi- bución Fi, entre individuos Ni; puede expresarse así: dad (Oaxaca, Zacatecas, Coahuila, Quintana Roo y Ciudad de México) ofrecen precios más altos por tonelada. Uno de los 1 [ , [ =1 = 1[ , [ (4) =1 principales factores que aumentan el precio interno del maíz La ecuación (4) sugiere que, dada la línea de pobreza, la es el costo de transporte y almacenamiento. Una estructura tasa de pobreza está determinada por la producción agrícola de carreteras y ferrocarriles de mala calidad y una limitada total y la función de distribución Fi que, en última instancia, capacidad de almacenamiento en parte explican la diferen- indica cómo se asigna la producción agregada dentro de cada cia en precios y el aislamiento de los pequeños agricultores región. Con el fin de asegurar que Fi esté correctamente defi- del mercado nacional e internacional del maíz. Como los pre- nida, dependerá del tamaño de la población de cada región Ni cios en los mercados locales dependen en gran medida de (Assuncao y Chein, 2009). Cuando el ingreso de los hogares pequeños productores locales y los restos de la producción está por debajo de la línea de pobreza, los miembros de la de subsistencia, especialmente en poblaciones más peque- familia podrían enfrentar interrupciones en se alimentación. ñas (Financiera Rural, 2012; Yuñez y Barceinas, 2003). Mediante los modelos de nutrición-productividad desarrolla- Siguiendo el enfoque teórico de Assuncao y Chein (2009), dos por Dasgupta et al. (1997, 1986), es posible entender la se considera que cada m municipal cuenta con una dotación desnutrición como la incapacidad de un individuo de asimilar de hectáreas Tm que produce Ym que se distribuye a los in- nutrientes durante un período de tiempo debido a los desa- dividuos Ni en forma de beneficios agrícolas, salarios y al- fíos en torno a la clase de consumo de alimentos de diversa quileres. La apropiación individual del ingreso total depende calidad y cantidad y esto está condicionado por factores cli- de la capacidad productiva de los miembros de los hogares máticos y rigideces en los mercados laborales locales. rurales, las características geográficas y el poder político/ Dasgupta et al. (1997) utilizan el siguiente modelo donde económico (es decir, se refleja en la capacidad para atraer t denota tiempo, t (≥ 0). Sea zt un índice escalar de la salud las transferencias del gobierno y las subvenciones e infraes- de una persona en la fecha t y W(z) el flujo de bienestar si tructura de producción). Cada hogar se caracteriza por tipos el índice de salud es z. donde W’(z) > 0. Ahora dejamos que al azar donde el parámetro representa el nivel de habilidad y(z) denoten un ingreso y h(z) sus necesidades de alimen- productivo, independiente y uniformemente distribuido en el to (expresadas en unidades de ingresos). Cada una es una intervalo [0.1], mientras que el parámetro captura el poder función continua de z. Esta relación puede ser expresada político-económico que se distribuye entre los individuos Ni 67 Las dimensiones sociales del cambio climático en México como la diferencia entre los ingresos generados por el hogar 3. Datos y estadísticas de resumen y los requerimientos nutricionales de sus miembros, como se muestra en la siguiente ecuación (5): Este estudio se lleva a cabo en 2.196 municipios situados en todos los estados de México. Algunos estados y municipios dzt � dt = y(zt ) – h(zt ) (5) se han quedado fuera del estudio, principalmente los munici- Donde es posible que: i); ii); iii) . pios y estados que se caracterizan por la producción de maíz Los casos i y ii representan situaciones en las que los por riego y donde no hay condiciones para producir maíz hogares tienen problemas para generar ingresos y deben de secano. El análisis utiliza cuatro tipos de información: (i) decidir el tipo de comida que satisface las necesidades de producción agrícola y datos socioeconómicos, (ii) datos del los miembros del hogar antes de que el tiempo limite su ge- clima, (iii) datos de desnutrición infantil y (iv) futuros es- neración de ingresos, en especial para los agricultores que cenarios climáticos y proyecciones de población. Los datos son vendedores netos de alimentos. Si el ingreso está por socioeconómicos y agrícolas provienen del Servicio de Infor- debajo del umbral de pobreza, se compromete la generación mación y Estadística Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) de la de nutrientes requeridos en el hogar; en especial los reque- Secretaría de Agricultura (SAGARPA). Precipitación diaria en rimientos de mujeres y niños. Las mismas asociaciones de mm y temperatura provienen de estaciones meteorológicas los casos i y ii pueden ocurrir al aumentar los precios de la y el Servicio Meteorológico Nacional (SMN); y las proyeccio- canasta básica de alimentos, cuando las reducciones en el nes de temperatura y precipitación fueron proporcionadas ingreso o reducciones en la productividad de alimentos son por el Portal del Conocimiento de Cambio Climático del Ban- similares a los aumentos en los precios de las economías co Mundial15. Todos los modelos climáticos se acreditan a la domésticas. tercera fase del Proyecto de Intercomparación de Modelos Acoplados (CMIP3) del Programa de Investigación Climática La relación entre la generación de alimentos (ingresos) Mundial (PMIC) al que se hace referencia en el tercer y cuarto y la estacionalidad agrícola se ha estudiado en diferentes informe de evaluación del Panel Intergubernamental sobre contextos. Su principal conclusión es una estrecha relación Cambio Climático (IPCC) (ver descripción de datos a conti- entre los factores climáticos, agrícolas temporales y la dis- nuación). Se agregan datos de clima futuro a nivel municipal. ponibilidad previa del capital productivo y la desnutrición Se obtuvieron tasas de desnutrición infantil a través de técni- (Chambers, 1982; Dasgupta et al. 1986, 1997; Patz et al. cas de estimación de áreas pequeñas que usan datos de la 2005), es decir, los cambios en la precipitación y la tempe- Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006 (ENSANUT) y el ratura de una región modifican los rendimientos agrícolas, lo Conteo de Población y Vivienda 2005. Las proyecciones de que repercute en el suministro de alimentos, especialmente población provienen del Consejo Nacional de Población (CO- en el caso de los granos básicos. La reserva básica de granos NAPO) en México. Todos los datos están disponibles a nivel eleva los precios relativos de los granos, localmente. Este fe- municipal (condado) (Ver Anexo 1 para las estadísticas de nómeno se asocia con cambios en los niveles de nutrición, Resumen). especialmente en los niños de 5 años. Los hogares rurales, cuya principal actividad es la agricul- Resultados agrícolas tura de secano podría no generar suficientes ingresos para El maíz es el principal cultivo en México. En 2007, la produc- no continuar con la desnutrición infantil, pero puede mitigar ción de maíz cubrió 6.82 millones de ha, una cuarta parte de las consecuencias del cambio climático mediante la adapta- tierras adecuadas para el cultivo en el país (27.3 millones ha.) ción de, al menos, dos dimensiones: (i) pasar de la agricultu- (FAOSTAT, SEMARNAT, 2010). De éstos, 5.5 millones son de ra hacia sectores y ocupaciones más rentables; o (ii) migrar a maíz blanco para consumo humano, y son el foco de nuestro una región más favorable (probablemente las áreas urbanas) (Assuncao y Chein, 2009). 15 http://climateknowledgeportal.worldbank.org 68 Anexos estudio.16 En términos de producción, se produjeron 19.49 mi- y altura sobre el nivel del mar de cada municipio; además, el llones de toneladas de maíz blanco en 2007 en México (92% modelo de productividad emplea variables que describen la de la producción total de maíz). Nuestra muestra abarca poco distancia desde el municipio hasta la carretera más cercana. más de 95% de la producción total de maíz blanco. Datos climáticos históricos El maíz es cultivado por alrededor de 3.2 millones de agri- cultores en el país (de un total de 4 millones), principalmen- Los datos climáticos históricos fueron agregados a nivel de te agricultores de subsistencia. La mayoría de productores municipio a partir de un conjunto de datos históricos reticu- (92%) tienen entre 0 y 5 ha. con baja productividad y, por lo lados derivados de datos observacionales producidos por la tanto, rendimientos limitados, que son principalmente uti- Unidad de Investigación Climática (CRU) de la Universidad lizados para autoconsumo y cultivados en más de la mitad de East Anglia (UEA). Se accedió a este conjunto de datos a de su superficie total de la producción. Por el contrario, una través del Portal de Conocimiento sobre Cambio Climático del minoría de pequeños y medianos agricultores (alrededor del Banco Mundial (CCKP).17 El conjunto de datos de clima global 8%), producen casi 44% de todo el maíz, con el mayor prome- TS 2.1 de CRU está compuesto por 1.224 series de tiempo dio de producciones que van desde 1.8 a 3.2 toneladas por mensuales de las variables climáticas —incluyendo tempe- hectárea. Solo dedican el 13.5% de su producción a la subsis- ratura y precipitación— para el período 1901-2009 y cubre tencia (SAGARPA, 2010b). la superficie terrestre mundial, excepto la Antártida, en una resolución de 0.5 grados. Además, últimos datos meteoroló- Los datos del panel semestral del Servicio de Informa- gicos también fueron imputados a los municipios mediante ción y Estadística Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) de la el uso de un modelo de capacidad de infiltración variable Secretaría de Agricultura (SAGARPA) se obtuvieron del área (VIC) para México, desarrollado por Liang et al. (1994)18. El de maíz sembrado y cosechado para 2.196 municipios du- modelo VIC interpola datos mediante cuadrículas mediante: rante el período 2003-2007. Estos datos sólo consideran i) la creación de matrices de correlación entre las estacio- una tecnología de riego (secano) y están disponibles para nes de lluvias y estaciones de radar existentes que indican dos temporadas desde 2003-2007, dando por resultado los la presencia de lluvia, pero no pueden capturar la cantidad; 9492 puntos de datos. Los costos de producción semestral ii) el conteo de los medios correspondientes para ambos ti- se obtuvieron de la tecnología promedio utilizada en cada municipio analizado. Los costos de inversión en tecnología 17 http://climateknowledgeportal.wordlbank.org. 18 VIC como un modelo hidrológico de macroescala semidis- varían por municipio según el tipo de maquinaria empleada, tribuido. VIC equilibra el agua y la energía superficial den- fertilizantes y pesticidas, entre otros. tro de la célula de la red; y sus variaciones subcuadrícula son capturadas estadísticamente. Entre las características La calidad del suelo y los datos geográficos se extrajeron distintivas del modelo VIC se incluyen: variabilidad sub- del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática cuadrícula en clases de vegetación superficial de tierra; variabilidad subcuadrícula en la capacidad de almacena- (INEGI). La calidad del suelo en cada municipio es represen- miento de humedad del suelo; drenaje de la zona inferior tativa de las diferentes características del suelo: materia de humedad del suelo (flujo base) como una recesión no orgánica en el suelo, expresado en porcentajes, relación de lineal; y la inclusión de topografía que permite que las tasas de lapso de temperatura y precipitación orográfica absorción de sodio, capacidad de intercambio catiónico, por- resulten en una hidrología más realista en las regiones centaje de saturación del suelo, porcentaje de arena, limo y montañosas. VIC utiliza un modelo de enrutamiento inde- arcilla. La ubicación geográfica del municipio afecta su pro- pendiente basado en una función lineal de transferencia para simular el flujo. Las adaptaciones para el modelo ductividad y su posible asociación con la desnutrición infan- de enrutamiento se implementan en VIC para permitir la til, por lo que consideramos para el análisis la latitud, longitud representación de los efectos de gestión del agua (lo que incluye desvíos de operación y riego de depósito y flujos 16 En México, aproximadamente el 90% de la producción de de retorno. Desde su existencia, VIC ha sido bien calibrado maíz es maíz blanco —el que se utiliza para consumo hu- y validado en varias cuencas grandes en Estados Unidos mano— en comparación con el maíz amarillo y aplastado continental y el mundo. Las aplicaciones que utilizan el para alimentar el ganado y que se produce muy poco en modelo VIC abarcan una amplia variedad de áreas de México. investigación. 69 Las dimensiones sociales del cambio climático en México pos de estaciones de las cuadrículas dentro del municipio; de periodo histórico (2000) para el futuro período de tiem- y iii) usar esos valores multiplicando los valores de las esta- po 2030-2030 fueron agregados a nivel municipal usando ciones de base por la relación de medios para graduarlos, a un sobre de 15 modelos globales20 que representan la me- través de la reconstrucción de un modelo climático. (Para su diana del conjunto, percentil 10 más alto y percentil 90 más aplicación en México, ver Diaz Padilla, 2008). bajo de precipitación y temperatura. El conjunto de todos los modelos es muy útil para entender el rango potencial de re- Las variables climáticas empleadas para el estudio son sultados del modelo de clima y de una manera simple para la precipitación (en milímetros) y la temperatura media presentar la idea de incertidumbres del modelo climático. Sin mensual y diaria, desde 1996-2008. Datos diarios del clima embargo, el modelo de conjunto no intenta proporcionar ma- fueron añadidos por temporada agrícola para los dos ciclos neras específicas sobre cómo tratar este tema a profundidad. agrícolas comunes al año en México (otoño-invierno y prima- vera-verano). Nuestro análisis muestra que la temperatura global au- mentará en México entre 0.41 a 3.33 grados Celsius para el Proyecciones de cambio climático futuro otoño-invierno y de 0.49 a 3.12 grados Celsius para la tem- y escenarios de emisiones porada agrícola primavera-verano. La precipitación anual Consideramos un escenario de emisiones del SRES (A2) para cambiará entre -25.88 y 64.46 mm o el ciclo agrícola oto- los cambios previstos de precipitación y temperatura para el ño-invierno y de 1,525.63 a -1,147.89 mm para la temporada período 2030-2039. A2 asume a una empresa como un es- agrícola primavera-verano, dependiendo de la región. cenario habitual (es decir, los mismos cambios de tendencia en el crecimiento económico, uso de combustibles fósiles y crecimiento de la población) (ver Conde et al, 2008). Las físicamente y que están disponibles y son utilizados en el proyecciones del clima futuro, fueron proporcionadas por el cuarto informe de evaluación del Panel Intergubernamen- Portal de Conocimiento sobre Cambio Climático del Banco tal de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC). 20 Los modelos son útiles para ilustrar la naturaleza cambian- Mundial (CCKP).19 Los valores futuros promedio y el cambio te de la dinámica del clima de gran escala en escalas conti- nentales a globales y forman la base para la comprensión 19 El Portal ofrece conjuntos de datos de futuro derivados de los cambios humanos inducidos en el clima. Debido a de 15 de los 23 modelos de circulación global disponibles que la resolución de estos GCM varía, fueron reticulados a (GCMS), los modelos del cambio climático más completos una segunda retícula común. 70 Banco Mundial 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org