La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Segunda Edición: Septiembre de 2017 La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ©2017 Transport and ICT Global Practice Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Internet: http://www.worldbank.org/transport Descargo general de responsabilidades Este trabajo es el producto de un esfuerzo realizado por el personal del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento/Grupo Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en el trabajo no son necesariamente reflejo de la opinión del Consejo de Administración de la institución ni de los países que representa. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. 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El Banco Mundial Página i La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Declaración de derechos de autor El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o transmisión total o parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la ley vigente. El Banco Internacional para la Reconstrucción y el Fomento/El Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción parcial sin demora. 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Afortunadamente, las herramientas que han emergido de numerosos años de experiencia son flexibles, y pueden utilizarse para concretar una amplia gama de objetivos de reforma. Este manual aspira a ser un compañero constante para quien desea ver el sector de ferrocarriles de su nación convertirse en un enlace eficaz dentro de una red de transporte que refuerza la economía nacional. “El Problema de los Ferrocarriles”, una revisión exhaustiva de los préstamos del Banco Mundial a los ferrocarriles, concluyó en 1982 que estos podrían jugar un papel importante en el sector del transporte de numerosos países 1. El mismo informe concluyó también que, durante los años posteriores a la segunda guerra mundial, los ferrocarriles “… se convirtieron en administraciones públicas lentas, que necesitan ahora un cambio estructural profundo”. En la mayoría de los casos, el cambio ha sido lento, en parte debido a la confusión sobre cuáles funciones deberían ser manejadas por el Estado y cuáles por los ferrocarriles, y en parte por la ilusión persistente de que las inversiones por sí solas resolverían todos los problemas. En realidad, lo que se necesitaba era cambios en las políticas, las estructuras organizacionales y las instalaciones (las desinversiones en respuesta a los cambios en los niveles de tráfico). Debido al ritmo congelado del cambio, numerosos ferrocarriles siguen siendo un freno al desarrollo y un abismo para las finanzas del gobierno.2 El informe sacó la conclusión de que los gobiernos deberían: i) suprimir las restricciones a los modos de competencia entre los ferrocarriles, gravarlos de manera apropiada, y limitar los subsidios, ii) sacudir el personal existente de los ferrocarriles e introducir nuevas calificaciones de gestión y de mercadotecnia, más adaptadas a las operaciones comerciales y, iii) asegurar que los proyectos de inversión estén destinados a servir realmente a los usuarios o las necesidades operativas, y que no se conviertan en simples campañas de prestigio. El informe sostuvo que el Banco Mundial debería prestar solamente a los ferrocarriles que acepten emprender un profundo proceso de transformación de su gestión y de su estructura. En los años 80, a pesar de la declarada intención de presionar para la reestructuración de los ferrocarriles y para la comercialización de sus servicios, las 1 “The Railway Problem “, Departamento de Transportes y Agua, Banco Mundial, 28 de Enero de 1982, reeditado el 29 de Noviembre de 1982. 2 Ibid, página de reseña. El Banco Mundial Página iii La Reforma de los Ferrocarriles: Prefacio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario operaciones de préstamo del Banco Mundial siguieron batallando con ferrocarriles y gobiernos renuentes. Los proyectos del Banco Mundial seguían centrados en las inversiones para reparar y rehabilitar las instalaciones que habían sufrido más por la mala gestión que por el uso excesivo. Los préstamos incluían más requisitos para los cambios y se centraban en la reestructuración, pero los clientes solían cumplir más los componentes de inversión que la reforma. A veces, el impulso del cambio por parte del Banco parecía ir ligeramente por delante del de sus ferrocarriles clientes. En 1994, el Banco puso al día y publicó una revisión de sus préstamos a los ferrocarriles, bajo el título de “Evolución de los Préstamos del Banco Mundial a los Ferrocarriles”.3 Este informe concluyó que los préstamos a los ferrocarriles habían evolucionado desde un modelo inicial concentrado en la inversión hacia un modelo que trató constantemente de atacar las debilidades institucionales subyacentes responsables del fracaso de los ferrocarriles (y de los anteriores préstamos al sector). El informe señaló también que el siempre más rápido cambio económico mundial, ejemplificado por la caída de los ferrocarriles anteriormente socialistas, concentraba cada vez más su atención en el fracaso institucional que en la reparación de los activos. Este análisis fue apoyado por dos otros informes que apuntaron a definir las acciones específicas y las herramientas disponibles para la reestructuración, “Técnicas para la Reestructuración de los Ferrocarriles” 4, y “Opciones para Remodelar los Ferrocarriles” 5. El primer informe perfiló cuatro etapas generales alrededor de las cuales el esfuerzo de reestructuración debería organizarse: i) un plan estratégico que vincule la empresa ferroviaria reestructurada al contexto político, social y económico general, ii) un contrato-plan que defina los compromisos y las obligaciones específicos derivados del plan estratégico, formalmente aceptados por el gobierno y la empresa ferroviaria como sus respectivas responsabilidades, iii) un plan de gestión de los ferrocarriles que establezca una estructura organizacional, las responsabilidades funcionales y un sistema de medición del rendimiento para un control eficaz de la gestión interna, en vista de los requerimientos impuestos por la decisión de funcionar como empresa comercial, y iv) un plan de “acciones habilitantes” que enumere los cambios legislativos, jurídicos y administrativos necesarios para llevar a cabo la reestructuración prevista. El segundo informe trató las cuestiones relativas a la disolución de la institución ferroviaria históricamente monopolística, por ejemplo creando operadores arrendatarios que paguen el acceso o inclusive una separación de la infraestructura (una agencia independiente de infraestructura, y que todos los operadores paguen por el acceso). El principio de los años 90 vio emerger dos poderosas fuerzas adicionales que apoyaron el cambio en los ferrocarriles. La primera, la Directriz 91/440 de la 3 Galenson, Alice y Louis S. Thompson, “The Evolution of the World Bank’s Railway Lending”, Documento de Debate del Banco Mundial No. 269, 1994. 4 “Huff, Lee W. and Louis S. Thompson, “Techniques for Reshaping the Railway,” Informe INU-56 del Banco Mundial, Enero, 1990. 5 Moyer, Neil M and Louis S. Thompson, “Options for Reshaping the Railway,” Informe WPS-926 del Banco Mundial, Junio, 1992. El Banco Mundial Página iv La Reforma de los Ferrocarriles: Prefacio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Comisión Europea, inició un largo proceso para separar la infraestructura de ferrocarriles de las operaciones, y requirió que todos los operadores pagaran cargos de acceso no discriminatorios. El objetivo de la Comisión era poner fin a la “inexpugnabilidad” de los ferrocarriles nacionales y de abrir el mercado de los transportes a la competencia, tanto en como para el suministro de los servicios ferroviarios. A pesar de largos años de resistencia a esta Directiva y a sus extensiones, la Comisión forzó lentamente los ferrocarriles de la Unión Europea (UE) a entrar en un molde de separación de la infraestructura, con competencia en los mercados de carga y de pasajeros de larga distancia, así como en los mercados de pasajeros suburbanos y regionales. Durante la implementación del cambio, los 10 antiguos ferrocarriles de la CEE se unieron a la Unión Europea y fueron sometidos a las exigencias de la Directiva. Además, varios ferrocarriles contiguos a la UE (por ejemplo, Rusia) o bien influenciados por sus políticas (por ejemplo, Chile), implementaron o consideraron implementar sus propias formas de separación vertical. La segunda fuerza principal fue la expansión del rol del sector privado en los servicios ferroviarios. A principios de los años 90, les ferrocarriles estadounidenses de carga y el ferrocarril Canadian Pacific fueron los únicos ferrocarriles privados (propiedad y operación) en toda América. Al final de la misma década, todos los ferrocarriles estadounidenses importantes habían sido transferidos a la operación privada, a veces mediante la privatización (National Canadian), pero más generalmente mediante concesiones (Argentina, Chile, Brasil, México, Perú, Bolivia y Guatemala). Además, se concesionaron los ferrocarriles suburbanos de Argentina y en Río de Janeiro, así como los metros de Buenos Aires y Río de Janeiro. El Banco Mundial apoyó el proceso de concesión por medio de préstamos para la reparación de los activos físicos abandonados tras años de negligencia; de manera más importante, los préstamos del Banco apoyaron la adaptación de la mano de obra. Un proceso similar fue seguido en numerosos países africanos, aunque los progresos fueron detenidos por los gobiernos débiles e inestables e incluso la guerra civil. La privatización de los ferrocarriles británicos inició un proceso de separación de la infraestructura y de privatización (carga) o de franquicias (pasajeros) al sector privado del país, proceso que se extendió lentamente a otras zonas de la UE. Más recientemente, el Banco recalcó la importancia de una gobernabilidad y una estructura de incentivos sólidas para motivar a los ferrocarriles a operar de manera comercial. Se trata aquí de “herramientas” que pueden aplicarse a toda la gama de opciones de competencia y de control/propiedad para mejorar el rendimiento del sector ferroviario. En conjunto, estas iniciativas prepararon el escenario para este Manual. No existe una solución universal para la reforma de los ferrocarriles, pero las opciones de reforma disponibles se han ampliado de manera considerable desde 1990, y la experiencia adquirida desde entonces es de un inmenso valor para tallar a medida las opciones adaptadas a las diversas necesidades nacionales. Pocos países tuvieron un giro total de su proceso de reforma, y la mayoría de los países reformadores se beneficiaron grandemente, aunque no sin algunas dificultades en El Banco Mundial Página v La Reforma de los Ferrocarriles: Prefacio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario el camino. Este Manual es una guía completa para navegar el difícil y complejo proceso de la reforma de los ferrocarriles y el desafío permanente que representa. El Banco Mundial Página vi La Reforma de los Ferrocarriles: Agradecimientos Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Agradecimientos Los autores desean agradecer a los numerosos colaboradores del presente volumen: La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario. La financiación de esta publicación provino del PPIAF, un fondo fiduciario integrado por varios donantes que funciona en el World Bank Group y que brinda asistencia técnica a los gobiernos de países en desarrollo. El objetivo principal del PPIAF es crear entornos habilitadores mediante asociaciones de alto impacto que faciliten la inversión privada en infraestructura. Para más información, visite www.ppiaf.org. También brindó asistencia el Programa de Apoyo a la Investigación sobre los Transportes (TRSP). El equipo de coordinación del Banco Mundial para la primera edición fue dirigido par Martha Lawrence e incluía a Vasile Olievschi, Jukka-Pekka Strand y Vickram Cuttaree. El equipo de coordinación del Banco Mundial para la segunda edición fue dirigido por Martha Lawrence e incluía a Fátima Arroyo Arroyo y Alicia Hernández Muñoz. Los autores son Paul Amos, Karim-Jacques Budin, Richard Bullock, Jeremy Drew, Henri Kuitunen, Martha Lawrence, Pedzisayi Makumbe, Vasile Olievschi, Robert Phillips, Jukka-Pekka Strand, Louis Thompson y John Winner. Los casos prácticos se adaptaron a partir de estudios realizados por Menke Chen, Jakub Karnowski, Martha Lawrence, Gerald Ollivier, Dominic Patella, Joanna Moody, Siddhartha Raja y Wenting Wei, así como por el Foro Internacional de Transporte. CPCS actualizó una serie de capítulos y estudios de casos de la primera edición y preparó estudios de casos adicionales para esta segunda edición. Un equipo compuesto por los siguientes expertos del Banco Mundial ofreció la orientación sobre el contenido de la primera edición: Michel Bellier, Pierre Pozzo di Borgo, Victoria Hilda Rigby Delmon, Benedictus Eijbergen, Ralf-Michael Kaltheier, Jorge M. Rebelo, John Carter Scales y G. George Tharakan. Jean- Charles Crochet, Robin Carruthers, Henry Des Longchamps, María Carolina Monsalve y Reindert Westra también aportaron importantes contribuciones. Anita Shrestha revisó el modelo financiero. Entre los revisores de la segunda edición se encuentran Paul Amos, Víctor Aragonés, Antoine Kunth, Airy Magnien, James Markland, Gerald Ollivier, David Robinette y Vincent Vu. Marc Juhel y Henry Kerali, Directores para el Sector de los Transportes del Banco Mundial, aseguraron la supervisión general y el control de calidad de la primera edición, mientras que Almud Weitz y Michel Kerf hicieron lo mismo para la segunda. Agradecemos la cooperación y el apoyo ofrecidos por la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC), el Foro Internacional de Transporte, y la Comunidad Europea de Empresas Ferroviarias e Infraestructura (CER) en el desarrollo y la difusión de este recurso. El Banco Mundial Página vii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 1: Introducción ....................................................... 1 1.1 Audiencia interesada ......................................................... 2 1.2 El Rol del Transporte en el Desarrollo Económico ....................... 2 1.3 Costo de los Ferrocarriles y Costo de las Alternativas .................. 3 1.4 Ventajas de Medio Ambiente y de Uso de los Suelos .................... 6 1.5 ¿Qué es la Reforma de los Ferrocarriles? ¿Para qué Reformar? ....... 7 1.6 ¿Qué esperar de un Proceso de Reforma? ................................. 8 1.7 ¿Cuánto Tiempo Toman las Reformas? ..................................... 8 1.8 Estructura de este Manual ................................................... 9 Capítulo 2: Mercados y Tecnologías Ferroviarios ........................ 11 2.1 Introducción ................................................................. 12 2.2 Características de los Mercados de Transporte ........................ 12 2.2.1 Servicios de pasajeros ........................................... 12 2.2.2 Servicios de carga ................................................ 16 2.3 Lo que los Ferrocarriles hacen Mejor .................................... 18 2.4 Tecnología y Terminología de los Ferrocarriles ........................ 19 2.4.1 Infraestructura ................................................... 19 2.4.2 Material rodante ................................................. 28 Capítulo 3: Economía y Tarificación de los Ferrocarriles .............. 33 3.1 Características económicas de los Ferrocarriles ...................... 34 3.2 Estructuras de Costos de los Ferrocarriles.............................. 35 3.2.1 Costos de infraestructura de redes ........................... 35 3.2.2 Costos de explotación de los trenes .......................... 37 3.2.3 Gastos generales de empresa .................................. 38 3.2.4 Resumen: costos y ventajas comparativas ................... 39 3.3 Establecimiento de los Costos de los Servicios y de los Tráficos Ferroviarios ......................................................................... 39 3.3.1 Gastos comunes ................................................... 40 3.3.2 Costos conjuntos ................................................. 40 3.4 Análisis de la Contribución financiera .................................. 41 3.5 Acciones de Gestión Comercial .......................................... 43 3.6 Tarificación de los Ferrocarriles ......................................... 43 3.6.1 Precios de los servicios de carga ............................... 44 El Banco Mundial Página ix La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 3.6.2 Precios de los servicios de pasajeros ......................... 46 3.6.3 Precio del acceso a la infraestructura de red ............... 47 Capítulo 4: Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles ................. 51 4.1 Introducción ................................................................. 52 4.1.1 Elecciones políticas que afectan la viabilidad financiera . 52 4.2 Factores favoreciendo la Viabilidad Financiera ....................... 53 4.2.1 Estructura de los ingresos ...................................... 53 4.2.2 Estructura de los costos ......................................... 57 4.2.3 Inversión ........................................................... 59 4.2.4 Estructura del capital ........................................... 61 4.3 Determinar la Viabilidad financiera ..................................... 63 4.3.1 Beneficios de explotación ...................................... 63 4.3.2 Flujo de tesorería ................................................ 64 4.4 Disponibilidad y Calidad de los Datos ................................... 64 4.5 Herramientas de análisis financiero ..................................... 65 4.5.1 Modelos financieros .............................................. 65 4.5.2 Análisis comparativo ............................................. 66 4.5.3 Análisis de los costos ............................................ 66 4.6 Análisis económico ......................................................... 67 4.6.1 Alcance del proyecto y partes interesadas .................. 67 4.6.2 Previsiones de tráfico ........................................... 67 4.6.3 Ventajas del proyecto ........................................... 68 4.6.4 Costos del proyecto .............................................. 68 4.6.5 Resultados y análisis de sensibilidad ......................... 68 4.6.6 Recursos adicionales ............................................. 69 Capítulo 5: Crear la Estructura de la Industria .......................... 71 5.1 Introducción ................................................................. 72 5.2 Primer Bloque de Construcción: La Organización comercial ........ 73 5.2.1 Empresa pública .................................................. 75 5.2.2 Sociedad pública .................................................. 75 5.2.3 Sociedad privada ................................................. 77 5.3 Segundo Bloque de Construcción: la Competencia de Mercado .... 79 5.3.1 Competencia en el mercado ferroviario ..................... 81 El Banco Mundial Página x La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5.3.2 Competencia por el mercado ferroviario .................... 82 5.3.3 Vías alternativas hacia la competencia ...................... 82 5.4 Tercer Bloque de Construcción: Separabilidad ........................ 83 5.4.1 Separabilidad horizontal ........................................ 84 5.4.2 Separación vertical .............................................. 84 5.5 Ensamblar los Bloques de Construcción: Opciones para la Estructura de la Industria ...................................................................... 86 5.5.1 Marco de Infraestructura pública ............................. 87 5.5.2 Marco de la infraestructura privada .......................... 91 5.5.3 Motivos de reforma y elección de reforma .................. 93 5.6 Abordar las Actividades no principales ................................. 94 5.6.1 Servicios sociales y recreativos para los empleados ....... 96 5.6.2 Materiales de ferrocarriles y empresas fabricantes ....... 98 5.6.3 Servicios de apoyo a la empresa .............................. 101 5.6.4 Empresas extendidas ........................................... 103 5.6.5 Utilización de consejo profesional ........................... 105 Capítulo 6: Los Roles del Gobierno ....................................... 107 6.1 Gobierno, Ferrocarriles e Interés Público ............................. 108 6.2 Estrategia nacional para los transportes .............................. 109 6.3 Estructura de la Industria de los Ferrocarriles ....................... 112 6.4 Compra de Servicios de Transporte .................................... 113 6.5 Regulación de la Industria ............................................... 114 6.6 Convenios y Tratados ferroviarios transnacionales .................. 115 6.7 Aparato administrativo ................................................... 117 6.8 Propiedad ................................................................... 118 Capítulo 7: Supervisión de los Ferrocarriles ............................ 119 7.1 Introducción ................................................................ 120 7.2 Nuevas Relaciones entre el Estado y los Ferrocarriles .............. 121 7.2.1 Adaptarse a las nuevas condiciones de mercado .......... 121 7.2.2 Principios de gobernabilidad de los ferrocarriles públicos .. ...................................................................... 122 7.3 Implementar los Nuevos Principios ..................................... 123 7.3.1 Segregación de las funciones .................................. 123 7.3.2 Establecimiento del marco jurídico y regulatorio ........ 124 El Banco Mundial Página xi La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 7.3.3 Relaciones contractuales entre el gobierno y los ferrocarriles ................................................................ 125 7.4 Rol de Control del Estado ................................................. 127 7.4.1 El rol de control ................................................. 127 7.4.2 Integración de personal para la unidad de control de la EP ...................................................................... 130 Capítulo 8: Comprar Servicios A los Ferrocarriles...................... 133 8.1 Introducción ................................................................ 134 8.2 Obligaciones de Servicio Público ........................................ 134 8.3 Contratos de Obligaciones de Servicio Público ....................... 136 8.4 Contratos de Servicio Público ............................................ 138 8.5 Competencia para los CSP ................................................ 140 8.6 Estudios de Casos .......................................................... 141 Capítulo 9: Establecer el Marco Regulatorio ............................ 143 9.1 Introducción ................................................................ 144 9.2 El interés público .......................................................... 145 9.2.1 Cuestiones económicas ......................................... 145 9.2.2 Seguridad y Medio Ambiente .................................. 147 9.2.3 Necesidad de estándares técnicos comunes ................ 147 9.2.4 Impacto sobre los modos competidores ..................... 148 9.3 Formas de Regulación .................................................... 148 9.3.1 Vínculos ente las formas de regulación ..................... 148 9.3.2 Regulación económica .......................................... 148 9.3.3 Regulación de la seguridad .................................... 158 9.3.4 Regulación medioambiental ................................... 159 9.3.5 Regulación técnica .............................................. 160 9.4 Instrumentos de Regulación ............................................. 161 9.4.1 Instrumentos de legislación y de regulación ............... 161 9.4.2 Licencias .......................................................... 161 9.4.3 Concesiones ........................................................ 162 9.5 Aspectos institucionales .................................................. 167 9.5.1 Los principios de una regulación sólida ..................... 167 9.5.2 Arreglos institucionales y reclutamiento ................... 170 9.6 Conclusiones ................................................................ 173 El Banco Mundial Página xii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 10: Gobernabilidad de Empresa para una Empresa Ferroviaria Pública ......................................................................... 175 10.1 Introducción ................................................................ 176 10.2 Estructura de la gobernabilidad de empresas públicas ............. 177 10.3 Declaración de Intenciones de la Empresa ............................ 179 10.4 Asamblea General de Accionistas ....................................... 180 10.5 El consejo .................................................................. 181 10.5.1 Funciones del consejo .......................................... 181 10.5.2 Otras responsabilidades clave del consejo ................. 183 10.5.3 Composición del consejo ....................................... 184 10.6 Gestión de la empresa .................................................... 188 10.6.1 Funciones de gestión ........................................... 188 10.6.2 Estructura de gestión ........................................... 188 10.7 Estructuras de incentivos ................................................ 190 10.7.1 Establecimiento de una estructura de incentivos para la dirección .................................................................... 191 Capítulo 11: Crear las Estructuras Comerciales de los Ferrocarriles ................................................................................... 193 11.1 Introducción ................................................................ 194 11.2 Estructuras no comerciales .............................................. 195 11.3 Estructuras comerciales .................................................. 196 11.3.1 Centros de beneficios y Centros de costos ................. 196 11.3.2 Objetivo de las estructuras de gestión comercial ......... 199 Capítulo 12: Desarrollo de la Estrategia y las Prácticas de Gestión Comercial ...................................................................... 201 12.1 Desarrollo de la estrategia .............................................. 202 12.1.1 Análisis de diagnóstico ......................................... 203 12.1.2 Desarrollo de la estrategia .................................... 206 12.2 .Diseño del servicio y establecimiento de los precios en respuesta al mercado ............................................................................ 209 12.2.1 Interacción con los clientes ................................... 209 12.2.2 Planos de servicio y concepción del servicio ............... 210 12.3 Planificación de la inversión en Ferrocarriles ........................ 211 12.3.1 Programa de inversión básica ................................. 211 12.3.2 Priorizar las inversiones ....................................... 212 El Banco Mundial Página xiii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 12.3.3 Invertir para el cambio fundamental ........................ 213 12.3.4 Eliminar los activos excedentarios ........................... 222 12.4 Recursos Humanos ......................................................... 223 12.4.1 Redimensionar la plantilla .................................... 223 12.4.2 Conseguir el personal calificado ............................. 225 12.4.3 Estructuras de incentivos ...................................... 225 Capítulo 13: Fomentar la Participación del Sector Privado .......... 227 13.1 Introducción ................................................................ 228 13.2 Formas Típicas de Participación del Sector Privado ................. 229 13.2.1 Contratos y externalización ................................... 229 13.2.2 Contrato de gestión de servicios ............................. 230 13.2.3 Concesiones y franquicias...................................... 231 13.2.4 Ferrocarriles privados .......................................... 235 13.2.5 Otras formas de participación privada ...................... 236 13.3 Asociaciones público-privadas .......................................... 239 13.3.1 Derechos de tierras ............................................. 240 13.4 Pago de Proyectos y Servicios que Tienen Déficit de Financiación 241 13.5 Perspectivas de los Inversores Privados ............................... 244 13.6 Perspectiva del Gobierno ................................................ 245 Anexo 1: Modelo financiero: Orientación para los usuarios ......... 247 1 Introducción ................................................................ 247 2 Hipótesis Generales ....................................................... 248 3 Hipótesis específicas ...................................................... 250 4 Cálculos ..................................................................... 257 5 Estados Financieros ....................................................... 257 6 Resúmenes de los Insumos y Resultados ............................... 258 7 Pruebas de los Escenarios y de la Sensibilidad ....................... 259 Anexo 2: Análisis comparativo ............................................. 261 1 Introducción ................................................................ 261 2 Seleccionar los Ferrocarriles a Comparar ............................. 262 3 Seleccionar los Indicadores .............................................. 262 4 Recabar los Datos .......................................................... 265 5 Analizar los Resultados ................................................... 270 El Banco Mundial Página xiv La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de los Servicios y de Medición de los Beneficios ............................................. 273 1 Utilización de los Sistemas de Establecimiento de los Costos de los Servicios y de Medición de los Beneficios .................................... 273 2 Conceptos de Establecimiento de los Costos ......................... 275 2.1 Variabilidad ...................................................... 275 2.2 Origen de los costos............................................. 277 3 Estructura de un SECSMB ................................................. 278 Anexo 4: Guía para los contratos de concesión ........................ 281 1 Introducción ................................................................ 281 1.1 Propósito del Acuerdo de Concesión ......................... 282 1.2 Factores críticos ................................................. 282 2 La Guía ...................................................................... 285 2.1 Partes .............................................................. 285 2.2 Considerandos/Motivo .......................................... 285 2.3 Definiciones ...................................................... 285 2.4 Condiciones suspensivas a la Entrada en Vigor ............ 290 2.5 Condiciones suspensivas al Inicio del Plazo................. 291 2.6 Plazo ............................................................... 292 2.7 Concesión ......................................................... 293 2.8 El Ingeniero Independiente .................................... 295 2.9 Comienzo de las Nuevas Modernizaciones .................. 295 2.10 Roles y Obligaciones de la Autoridad ........................ 298 2.11 Gastos de Concesión ............................................ 300 2.12 Garantías ......................................................... 300 2.13 Obligaciones del Concesionario ............................... 302 2.14 Seguros ............................................................ 305 2.15 Responsabilidad civil y Compensación ....................... 306 2.16 Casos de Intervención .......................................... 307 2.17 Cambios en los Impuestos Relevantes ....................... 312 2.18 Cambio en las Circunstancias ................................. 313 2.19 Variaciones ....................................................... 314 2.20 Preservación de los Activos concesionados ................. 314 2.21 Información confidencial ...................................... 316 El Banco Mundial Página xv La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2.22 Empleados ........................................................ 318 2.23 Informes y Documentos Contables ........................... 318 2.24 Rescisión .......................................................... 320 2.25 Regreso de los Activos Concesionados ....................... 323 2.26 Atribuciones y otras cuestiones .............................. 325 2.27 Derechos sobre la Propiedad intelectual ................... 326 2.28 Pagos............................................................... 326 2.29 Ley e idioma pertinentes ...................................... 327 2.30 Resolución de los Litigios ...................................... 327 2.31 Cláusula Estándar ............................................... 328 Anexo 5: Guía para los Contratos de Servicios de Pasajeros ........ 329 1 Introducción ................................................................ 329 1.1 Objetivos .......................................................... 329 1.2 Factores críticos ................................................. 329 2 La Guía ...................................................................... 332 2.1 Partes .............................................................. 332 2.2 Considerandos/Objetivos ...................................... 332 2.3 Definiciones ...................................................... 332 2.4 Condiciones suspensivas a la Entrada en Vigor ............ 332 2.5 Período de Servicio ............................................. 333 2.6 Servicios de Transporte ........................................ 334 2.7 Pasajeros .......................................................... 335 2.8 Discapacidad y Discriminación ................................ 336 2.9 Catástrofes y Recuperación después de Catástrofes ..... 337 2.10 Precios de los boletos y Recaudación ........................ 337 2.11 Estaciones y propiedades ...................................... 337 2.12 Contratos globales de compra ................................ 338 2.13 Gastos percibidos y Otras Remuneraciones ................. 339 2.14 Garantías ......................................................... 339 2.15 Normas ............................................................ 340 2.16 Seguros ............................................................ 340 2.17 Responsabilidad civil y compensación ....................... 341 2.18 Condiciones medioambientales y otras ..................... 342 El Banco Mundial Página xvi La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2.19 Casos de Intervención .......................................... 342 2.20 Preservación de los Activos de Ferrocarriles ............... 344 2.21 Explotación temporal ........................................... 345 2.22 Primas y Penalidades ........................................... 346 2.23 Información confidencial ...................................... 346 2.24 Personal ........................................................... 347 2.25 Informes y Documentos Contables ........................... 347 2.26 Rescisión .......................................................... 349 2.27 Regreso de los Activos .......................................... 351 2.28 Atribuciones ...................................................... 352 2.29 Derechos sobre la Propiedad Intelectual ................... 353 2.30 Pagos............................................................... 353 2.31 Ley e idioma pertinentes ...................................... 353 2.32 Resolución de los litigios ....................................... 353 2.33 Cláusula Estándar ............................................... 354 Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo ................................ 355 A. Introducción ................................................................ 355 I. Complementario a leyes y artículos ......................... 355 II. Estatuto en el sitio web ........................................ 355 B. Capítulo I: Composición del consejo, posiciones y comités ........ 355 I. Perfil, tamaño, experiencia e independencia del consejo ... ...................................................................... 355 II. Nombramiento y reelección, mandatos y dimisión ....... 357 III. Presidente y vicepresidente ................................... 357 VI. Secretario de la empresa ...................................... 358 V. Comités ........................................................... 358 C. Capítulo II: Tareas y poderes ............................................ 359 I. Tareas y poderes generales .................................... 359 II. Tareas relacionadas con la supervisión de la gestión ..... 360 III. Tareas relacionadas con los miembros y el desempeño del consejo ...................................................................... 361 IV. Otras tareas del consejo ....................................... 361 V. Supervisión de informes financieros ......................... 361 El Banco Mundial Página xvii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario VI. Deberes sobre la nominación y la evaluación del auditor externo ...................................................................... 362 VII. Compensación de los miembros del consejo de gestión .. 363 VIII. Relaciones con los accionistas ................................ 363 D. Capítulo III: Reuniones del consejo y toma de decisiones .......... 364 I. Frecuencia, convocatoria, agenda y lugar de celebración ... ...................................................................... 364 II. Asistencia y admisión a las reuniones ....................... 365 III. Presidente de la reunión e informes ........................ 365 IV. Toma de decisiones en el consejo ............................ 366 E. Capítulo IV: Otras disposiciones ........................................ 367 I. Conflictos de intereses de los miembros del consejo .... 367 II. Compensación de los miembros del consejo ............... 368 III. Programa de orientación, formación y educación continua . ...................................................................... 368 IV. Otros cargos ...................................................... 368 V. Tenencia y negociación de valores [NOTA: Las secciones que van desde la E.V.b. hasta la E.V.d. solo se aplican a las empresas públicas] .................................................................... 369 VI. Confidencialidad ................................................ 369 VII. Otras cuestiones ................................................. 370 F. Anexo 1: Lista de aprobaciones requeridas por el consejo ........ 370 G. Anexo 2: Política relacionada con el auditor externo independiente ................................................................................ 371 I. Política ............................................................ 371 II. Términos de referencia ........................................ 371 III. Actividad .......................................................... 372 IV. Rotación de los socios responsables de la actividad auditable .................................................................... 372 V. Nombramiento del auditor externo .......................... 373 VI. Restricciones de transferencia de personal ................ 373 Anexo 7: Modelo de código ético.......................................... 375 Preámbulo ......................................................................... 375 A. Los valores de la empresa ............................................... 375 B. Principios éticos de la empresa ......................................... 376 El Banco Mundial Página xviii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario C. Normas éticas para la relación de la empresa con las partes interesadas ........................................................................ 377 I. Empleados y directivos ......................................... 377 II. Clientes ........................................................... 378 III. Relaciones con sus socios comerciales ....................... 378 IV. Gobierno .......................................................... 378 V. Sociedad, medioambiente y comunidad en general ...... 379 D. Implementación ........................................................... 380 I. Medios para pedir asesoramiento ............................ 380 II. Procesos y responsabilidad .................................... 380 III. Programa de formación ........................................ 380 Anexo 8: Modelo de términos de referencia para un comité ejecutivo ................................................................................... 381 1. Propósito .................................................................... 381 2. Membrecía .................................................................. 381 3. Presidencia ................................................................. 381 4. Secretario ................................................................... 381 5. Cuórum ...................................................................... 381 6. Frecuencia de las reuniones ............................................. 382 7. Convocatoria de reuniones .............................................. 382 8. Realización de las reuniones ............................................ 382 9. Minutas de las reuniones ................................................. 382 10. Deberes...................................................................... 382 11. Responsabilidades de información...................................... 383 Anexo 9: Definición de independencia .................................. 385 Anexo 10: Directrices sobre transacciones entre entidades relacionadas ................................................................... 387 A. Introducción ................................................................ 387 B. Aplicación de esta política ............................................... 387 C. Procedimientos de aprobación y de revisión ......................... 387 D. Identificación de las transacciones entre entidades relacionadas 388 E. Divulgación ................................................................. 388 F. Revisión de políticas ...................................................... 389 El Banco Mundial Página xix La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 11: Modelo de declaración de intenciones de la empresa ... 391 1 Introducción ................................................................ 391 2. El negocio ferroviario ..................................................... 391 3. Carácter y ámbito del negocio .......................................... 392 4. Compromiso de responsabilidad corporativa ......................... 392 Estudio de Caso: ARTC en Australia ....................................... 395 1 La Creación de la ARTC ................................................... 395 2 Objetivos y gestión de la empresa ..................................... 397 3 Tarificación y gestión del acceso ....................................... 398 3.1 Tarificación de la red interestatal ........................... 400 3.2 Tarificación de la red carbonera de Hunter Valley ........ 401 4 Gestión de los Trenes ..................................................... 401 5 Declaraciones de accidente ............................................. 402 6 Resultados financieros .................................................... 402 7 Resultados de Explotación ............................................... 404 8 Resumen..................................................................... 407 Apéndice A: Contexto ............................................................ 409 Apéndice B: Tarifas de Referencia Interestatales de la ARTC ............ 414 Apéndice C: Fuentes principales ............................................... 415 Estudio de Caso: Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe .......... 417 1 Introducción ................................................................ 417 2 La transición del BNSF .................................................... 417 2.1 La adquisición .................................................... 418 3 Enfoque de Berkshire Hathaway ........................................ 419 3.1 Principios de gestión de BH ................................... 419 3.2 Gobernabilidad e incentivos .................................. 420 3.3 Optimización de la estructura del capital del BNSF ...... 420 4 Resultados .................................................................. 422 4.1 Impactos financieros ............................................ 424 4.2 Contribuciones e impactos en los accionistas .............. 425 5 Conclusión .................................................................. 426 Referencias ........................................................................ 427 Estudio de Caso: Camrail en Camerún ................................... 429 1 Contexto .................................................................... 429 El Banco Mundial Página xx La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2 Resultados antes de la concesión ....................................... 430 3 La Concesión ............................................................... 432 3.1 La enmienda de 2008 ........................................... 434 4 Resultados de la Concesión .............................................. 434 5 Resultados Financieros ................................................... 438 6 Conclusión .................................................................. 439 Referencias ........................................................................ 442 Estudio de Caso: China Rail en China..................................... 443 1 Introducción ................................................................ 443 2 Marco y Estructura de la Industria Ferroviaria ....................... 445 2.1 Ley de ferrocarriles ............................................. 445 2.2 Previo a 2013: Ministerio de los Ferrocarriles y China Rail . ...................................................................... 445 2.3 Reforma estructural reciente ................................. 447 2.4 Operaciones de transporte .................................... 448 3 Estrategia de Crecimiento del Sector Ferroviario ................... 449 3.1 Expansión de la red ............................................. 449 3.2 Vista general del sector ........................................ 452 4 Funcionamiento del Sector Ferroviario Chino ........................ 455 4.1 Mercados de transporte ferroviario ......................... 455 4.2 Operaciones de transporte .................................... 458 4.3 Obligaciones de servicio público ............................. 460 4.4 Satisfacción del cliente ........................................ 460 4.5 Resultados financieros ......................................... 462 5 Conclusiones ................................................................ 463 5.1 El sector en general............................................. 463 5.2 Iniciativas de gestión destacadas ............................. 464 5.3 Desafíos futuros ................................................. 465 Estudio de Caso: Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong ....... 467 1 Introducción ................................................................ 467 2 MTR Corporation y el programa R+P ................................... 467 3 Enfoque R+P de MTR Corporation....................................... 469 4 Resultados .................................................................. 473 5 Conclusión .................................................................. 476 El Banco Mundial Página xxi La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Referencias ........................................................................ 477 Estudio de Caso: Indian Railways .......................................... 479 1 Estructura del Sector Ferroviario ....................................... 479 1.1 Estructura de la Industria de los Ferrocarriles ............ 479 1.2 Estrategia del sector ferroviario ............................. 480 1.3 Compra de Servicios de Transporte .......................... 484 1.4 Regulación de la Industria ..................................... 485 1.5 Aparato ministerial ............................................. 485 2 Indian Railways ............................................................ 486 2.1 Gobernabilidad y Organización de los Ferrocarriles ...... 486 2.2 Red ................................................................. 488 2.3 Mercado de transporte ferroviario ........................... 488 2.4 Operaciones de transporte .................................... 491 2.5 Resultados financieros ......................................... 494 3 Conclusiones ................................................................ 497 Estudio de Caso: Lithuanian Railways en Lituania ..................... 501 1 Introducción ................................................................ 501 2 Antes de las Reformas .................................................... 501 3 Objetivos de la Reforma ................................................. 503 4 El Proceso de Reforma .................................................... 504 5 Resultados de las Reformas .............................................. 505 5.1 Resultados financieros ......................................... 505 5.2 Resultados del mercado ........................................ 506 5.3 Estado de los Activos ........................................... 507 5.4 Productividad de explotación ................................. 508 6 Conclusión .................................................................. 508 Estudio de Caso: King’s Cross de Londres ............................... 511 1 Introducción ................................................................ 511 2 Programa de Regeneración .............................................. 512 3 Enfoques de Rehabilitación .............................................. 514 4 Resultados .................................................................. 519 5 Conclusión .................................................................. 523 Referencias ........................................................................ 525 El Banco Mundial Página xxii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Estudio de Caso: Los ferrocarriles de México ........................... 527 1 Introducción ................................................................ 527 2 Situación Antes de la Reforma .......................................... 527 3 Objetivos de la Reforma ................................................. 530 4 Proceso de Reforma ....................................................... 530 5 Resultados de las Reformas .............................................. 533 6 Conclusión .................................................................. 539 Estudio de Caso: La ONCF en Marruecos ................................. 541 1 La Situación antes de la Reforma ....................................... 541 1.1 Modelo económico en pérdida de velocidad................ 541 2 Objetivos de la Reforma ................................................. 542 2.1 Enfoque pragmático y progresivo ............................ 542 3 La Reforma ................................................................. 543 3.1 Adaptación a un mercado de transportes más competitivo ...................................................................... 543 3.2 Reducir los gastos de explotación ............................ 543 3.3 Introducir una nueva política de personal y un nuevo sistema de jubilación ..................................................... 544 3.4 Reestructuración financiera de la ONCF .................... 545 3.5 Reorganización en empresa de la ONCF ..................... 545 3.6 Nuevo marco jurídico para las actividades de ferrocarriles ...................................................................... 546 4 Resultados de la Reforma ................................................ 547 5 Conclusión .................................................................. 549 Estudio de Caso: Ferrocarriles en Polonia ............................... 551 1 Introducción ................................................................ 551 2 Situación Previa a las Reformas ......................................... 551 3 Objetivos de la Reforma ................................................. 553 4 Proceso de Reforma ....................................................... 554 5 Resultados del Progreso de la Reforma ................................ 558 5.1 Resultados del mercado ........................................ 558 5.2 Resultados financieros ......................................... 561 5.3 Estado de los activos ........................................... 563 5.4 Productividad de explotación ................................. 565 6 Conclusión .................................................................. 566 El Banco Mundial Página xxiii La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Estudio de Caso: RailTel ..................................................... 569 1 Introducción ................................................................ 569 2 Situación Previa al Surgimiento de RailTel ............................ 569 3 Surgimiento de RailTel .................................................... 570 4 Estructura Industrial y Marco Normativo e Institucional ........... 572 5 Resultados Financieros ................................................... 574 6 Conclusión .................................................................. 576 Referencias ........................................................................ 577 Estudio de Caso: Ferrocarriles Rusos (RZD) ............................. 579 1 Antes del Proceso de Reforma .......................................... 579 2 Objetivos de la Reforma ................................................. 581 3 Proceso de Reforma ....................................................... 582 3.1 Fase preliminar .................................................. 582 3.2 Fase I — Separación de la Regulación y Operaciones ..... 582 3.3 Fase II — Separación de las funciones y establecimiento de una sociedad por acciones ............................................... 583 3.4 Fase III — Desarrollo de la Competencia .................... 584 3.5 Reforma del servicio de pasajeros ........................... 584 4 Resultados de la Reforma ................................................ 585 4.1 Resultados del mercado ........................................ 585 4.2 Resultados financieros ......................................... 587 4.3 Estado de los activos ........................................... 588 4.4 Productividad de explotación ................................. 589 5 Conclusión ..................................................................... 590 Estudio de Caso: SNCF Réseau ............................................. 593 1 Introducción ................................................................ 593 2 El proceso de Reforma .................................................... 594 3 Estructuras Institucionales, Leyes, Regulaciones y Medioambiente .. ................................................................................ 595 4 APP para el Financiamiento de Proyectos de Inversión Ferroviaria .. ................................................................................ 597 5 Impacto Financiero ........................................................ 603 6 Conclusión .................................................................. 604 Referencias ........................................................................ 606 El Banco Mundial Página xxiv La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Estudio de Caso: Southern Pacific ........................................ 609 1 Introducción ................................................................ 609 2 Visión General de las Telecomunicaciones en los EE. UU. ......... 609 3 Creación de Southern Pacific Communications Company (Sprint) 610 4 Creación de Southern Pacific Telecom (Qwest) ...................... 612 5 Resultados .................................................................. 612 6 Conclusión .................................................................. 614 Referencias ........................................................................ 615 Estudio de Caso: Tokyu Corporation ...................................... 617 1 Introducción ................................................................ 617 2 Tokyu Corporation ......................................................... 618 3 Estación Futako-tamagawa .............................................. 618 4 Proyecto de Rehabilitación .............................................. 620 4.1 El Proyecto ....................................................... 620 4.2 Marco institucional y regulador .............................. 621 4.3 Mecanismos clave ............................................... 621 5 Resultados .................................................................. 623 6 Conclusión .................................................................. 625 Referencias ........................................................................ 627 Estudio de Caso: TTX Company ............................................ 629 1 Introducción ................................................................ 629 2 Operaciones de TTX ....................................................... 630 2.1 Visión general .................................................... 630 2.2 Esquema Operativo ............................................. 630 2.3 Gobernabilidad de empresa ................................... 633 2.4 Finanzas ........................................................... 633 3 Beneficios Derivados de TTX ............................................ 633 4 Conclusión .................................................................. 634 Referencias ........................................................................ 635 Estudio de Caso: Union Pacific............................................. 637 1 Introducción ................................................................ 637 2 Situación en Torno a la Transición de UP .............................. 638 2.1 Antes de la transición .......................................... 638 2.2 Ambiente político y regulador predominante ............. 639 El Banco Mundial Página xxv La Reforma de los Ferrocarriles: Tabla del contenido Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2.3 Cambio de estrategia de UP ................................... 640 3 Transición de UP ........................................................... 640 3.1 Desposesión de los activos que no pertenecían a los ferrocarriles ................................................................ 641 3.2 Adquisición de negocios ferroviarios ........................ 641 3.3 Mejoras después de la adquisición ........................... 642 3.4 Desafíos después de la adquisición .......................... 646 4 Resultados .................................................................. 647 5 Conclusión .................................................................. 651 Referencias ........................................................................ 653 Estudio de Caso: Virgin Trains en Gran Bretaña ........................ 655 1 Franquicia de Ferrocarriles en Gran Bretaña ......................... 655 1.1 Las franquicias de Virgin Rail ................................. 656 2 Control, Gobierno y Organización ...................................... 657 3 Precio de los Títulos de Transporte..................................... 658 4 Inversión Mayor ............................................................ 660 5 Servicios y Resultados .................................................... 661 6 Resultados financieros .................................................... 664 7 Evaluación .................................................................. 665 Referencias ........................................................................ 667 El Banco Mundial Página xxvi La Reforma de los Ferrocarriles: 1 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 1: Introducción La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 1 Introducción El presente Manual sobre la Reforma de los Ferrocarriles está diseñado para Reforma ferroviaria: ofrecer recursos fáciles de utilizar sobre la industria ferroviaria – lo que es y lo que hace mejor – y para proveer un conjunto de mejores prácticas basado en la experiencia, con el fin de ayudar en la planificación y en la ejecución de las Todo cambio en política, reformas de los ferrocarriles. El Manual se basa en las experiencias internacionales planes de inversión o en la materia, según diversas formas de organización – agencia gubernamental, empresa pública o privada – y debería ser particularmente útil para quien estructura busca considera la transición desde una forma de organización a otra, y a quien busca mejorar el rendimiento de los ferrocarriles mediante inversiones, de mejorar el rendimiento. reorganización o de cambios en las políticas del gobierno. 1.1 Audiencia interesada El Manual ayudará a los profesionales y practicantes de transportes – todos los responsables del rendimiento de los ferrocarriles – explicando las prácticas fundamentales en materia de ferrocarriles, y cómo su rendimiento puede ser mejorado. Los profesionales y practicantes incluyen los encargados de decisiones políticas del gobierno, los legisladores, los reguladores, el personal de gestión ferroviaria, las instituciones financieras internacionales, y otras partes interesadas – incluidos los empleados y los usuarios de los ferrocarriles – que busquen mejorar el rendimiento operacional y financiero de los ferrocarriles. 1.2 El Rol del Transporte en el Desarrollo Económico Los transportes eficientes son un componente crítico del desarrollo económico, al nivel nacional tanto como mundial. La disponibilidad de transportes afecta los patrones de desarrollo mundial, y puede fomentar o poner obstáculos al crecimiento económico dentro de cada nación individualmente6. Las inversiones en transporte aúnan los factores de producción en una red de relaciones entre productores y consumidores para crear una división más eficiente de la producción, apalancar la ventaja comparativa geográfica, y proveer los medios para ampliar las economías de escala y de alcance. La contribución de los transportes al desarrollo económico comprende:  Efectos de red – vincular más lugares aumenta exponencialmente el valor y la eficiencia de los transportes, El transporte afecta a  Mejoras en el rendimiento – reducir el costo y el tiempo del transporte para el desarrollo los pasajeros y los usuarios de carga existentes aumenta la contribución de los económico desde el transportes al crecimiento económico, alba de la humanidad.  Fiabilidad – mejora el rendimiento temporal y reduce las pérdidas y los daños, reduciendo así el “rezago” económico, 6Véase Paul Krugman sobre la Nueva Teoría Comercial, Journal of International Economics, 1979; y New Economic Geography, Journal of Political Economy, 1991. El Banco Mundial Página 2 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Tamaño del mercado – el acceso a mercados más grandes contribuye a las economías de escala en términos de producción, de distribución y de consumo, aumentando así el crecimiento económico,  Productividad – los transportes aumentan la productividad gracias al acceso a una base de insumos más amplia y más diversa, tales como materias primas, repuestos, energía y mano de obra, y a mercados más grandes para productos más diversificados. Los transportes han afectado el desarrollo económico desde el alba de la civilización humana. El desarrollo económico ha sido centrado siempre en la confluencia de sistemas de transporte – las primeras ciudades se fundaron en las bahías y en los puertos naturales y en los ríos y lagos donde el transporte estaba disponible. Los romanos construyeron rutas para unificar y permitir el acceso a su lejano imperio. Las características geográficas tales como la proximidad del mar o de ríos, de planicies, de montañas y la ubicación de los oasis definieron los primeros sistemas de transporte (por ejemplo, la Ruta de la Seda se desarrolló de oasis en oasis, de ciudad en ciudad, donde no había ni ríos ni rutas fiables). La revolución industrial generó nuevas demandas de transporte, para volúmenes más grandes de carbón, de mineral de hierro y otros materiales, lo que llevó a la construcción de canales agrandando los transportes fluviales y al desarrollo de los primeros ferrocarriles. 1.3 Costo de los Ferrocarriles y Costo de las Alternativas Los ferrocarriles son un medio de transporte eficiente, que concentra la gente y las mercancías y los transporta en una ruta fija, utilizando una máquina locomotora y múltiples coches y vagones de carga. El transporte es generalmente más económico en combustible que el transporte carretero. En los Estados Unidos, el transporte de carga es en promedio más En los EE. UU., el económico en combustible que el transporte carretero 7. Los ferrocarriles utilizan transporte ferroviario una tecnología única con un coeficiente de fricción muy bajo, y basada en rieles y ruedas de acero. Las fuerzas más difíciles de superar, a parte del peso de las de carga usa 2/3 menos mercancías transportadas, son la resistencia al rodamiento y la resistencia aerodinámica a medida que la velocidad aumenta. Después del transporte fluvial, energía por ton-km que el transporte ferroviario es el medio más eficaz para mover grandes volúmenes de el transporte carretero. mercancías o de pasajeros. La navegación fluvial, que utiliza gabarras y lanchas- remolques, economiza en promedio un 35% más combustible que el transporte de carga ferroviario, pero este último, comparado al transporte fluvial, es con frecuencia menos “recorridoso” y por lo tanto es también frecuentemente económico en energía. 7 Según el Departamento de Transportes de los EE. UU. (US DOT), el promedio del transporte fluvial interior es de 576 ton.-milla/galón (224 TKM/litro); el promedio ferroviario es de 426 ton-milla/galón (165 TKM/l); el promedio carretero es de 155 ton- milla/galón (60.3 TKM/l). Naturalmente, la eficiencia energética varía grandemente según las circunstancias. El Banco Mundial Página 3 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Además de la economía de energía, el transporte fluvial o ferroviario puede también concretar economías de escala significativas, ya que un solo barco (gabarra + remolque) o un solo tren (locomotora + vagones o coches) pueden transportar numerosas toneladas de carga o de pasajeros de una sola vez, lo que hace que sus operaciones sean altamente eficientes cuando existe el volumen suficiente para la capacidad disponible. Los ferrocarriles son ideales para transportar grandes cantidades de mercancías a granel o de pasajeros. Los costos del transporte ferroviario para las mercancías a granel son generalmente bastante bajos, típicamente menos de USD 0.03 por tonelada-kilómetro (o ton-km o TKM); el transporte de pasajeros también es poco caro, típicamente menos de USD 0.10 por pasajero-kilómetro (o pasajero-km o PKM). En las redes relativamente densas orientadas a la carga, el transporte ferroviario puede en promedio costar menos de USD 0.02 por TKM, y el transporte ferroviarios de pasajeros puede costar menos de USD 0.10 por pasajero-km, según los subsidios recibidos por los ferrocarriles y la densidad de pasajeros. Gráfico 1.1 Precios de los Ferrrocarriles en ciertos Países Costo Promedio del Flete AUD/TKM (2008) Italia Francia Alemania Japón España Canadá Estados Unidos India Rusia China Costo Promedio por Pasajero AUD/PKM (2008) Alemania Francia Estados Unidos Canadá Italia Japón España Rusia China India El Banco Mundial Página 4 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Las variaciones en los precios provienen de decisiones políticas por los gobiernos, de la eficiencia de la gestión, de las características de diseño, y de las diferencias en los volúmenes, las estructuras de costos, el entorno competitivo, en las combinaciones de mercancías, la geografía, la longitud del transporte, entre otros numerosos factores. Los dos gráficos más abajo muestran los costos promedio para pasajeros y carga por una muestra de ferrocarriles en el mundo8. Ya que los ferrocarriles bien gestionados pueden proveer un medio poco caro de transportar grandes volúmenes de carga y de pasajeros, los bajos costos de los transportes mejoran la situación competitiva de los expedidores y de las economías enteras. Numerosas mercancías son intercambiadas a precios de mercado mundial, y los costos de transporte salen de las ganancias del productor. De este modo, los costos bajos de transporte pueden ayudar a los productores marginales a ser más competitivos y dan a los productores competitivos una ventaja innegable. La contenerización de las mercancías ha aumentado la eficiencia del transporte debido a la disminución de los costos y la fricción entre los modos de transporte, ampliando así el valor del transporte ferroviario más allá de las mercancías a granel para incluir también los productos acabados. El Gráfico siguiente compara el costo de los transportes ferroviarios de contenedores (intermodal) con movimientos similares de transporte carretero en los Estados Unidos. Para las distancias de más de 500 kilómetros, el transporte carretero de contenedores cuesta casi un 20% menos y la ventaja de costos sigue aumentando con la longitud del transporte. El factaje local agrega a los costos, y los cambios de modos en los puertos agregan al tiempo de transporte ferroviario, de tal manera que éste último puede no tener una ventaja significativa en el caso de transportes nacionales, en particular para las distancias cortas. Los análisis comparativos de costo entre los transportes carreteros y ferroviarios para las mercancías generales son difíciles de obtener, pero las ventajas del transporte ferroviario para las mercancías a granel tales como carbón, minerales y granos serían mucho más grandes que para el transporte de contenedores. Las ventajas de costo de un transporte ferroviario bien administrado pueden fomentar la competitividad en los mercados nacionales y mundiales de los fabricantes y de los expedidores, y ejercer una presión competitiva en los precios del transporte carretero. Asimismo, un transporte de pasajeros eficiente y bien administrado puede aumentar la movilidad de la mano de obra – ampliando la base de mano de obra y el desarrollo desde los centros urbanos hacia el exterior. 8 Cifras basadas en datos de 2008 del Banco Mundial. Resulta interesante que, en una base ajustada para las alianzas público-privado, India tiene las tasas de carga más alta y las tasas de pasajeros más bajas entre los más grandes sistemas ferroviarios del mundo. El Banco Mundial Página 5 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 1.2 Precio Camión c/. Riel – Intermodal en los EE. UU. Precio en USD Kilómetros Camión Riel - Intermodal 1.4 Ventajas de Medio Ambiente y de Uso de los Suelos Los ferrocarriles modernos son una alternativa “verde” de transporte, cuando su infraestructura y sus trenes son utilizados intensivamente. De manera general, economizan más energía9, sus impactos ambientales son notablemente menores10 en el agua y en el aire, y su construcción cuesta menos que la de otros modos de transporte. A menudo ofrecen también ventajas significativas de protección del medio ambiente, de uso de los suelos, y de inversión en capital; economizan generalmente más energía que el transporte carretero, y son muchos menos nocivos para el medio ambiente porque sus emisiones por unidad de tráfico (pasajero-km o ton-km) son menores a las de casi todos los demás modos. Muchos ferrocarriles en el mundo son electrificados, lo que reduce las emisiones asociadas al transporte ferroviario, según la fuente de energía utilizada para producir la electricidad. Además, las exigencias de terreno para la servidumbre de paso de los ferrocarriles son generalmente muchos menores a las de las autopistas de transporte. Si bien las líneas férreas de carga necesitan en general pendientes más suaves y curvas más amplias que el transporte carretero, lo que complica los circuitos de vías férreas en terreno montañoso, su zona de servidumbre ambiental y de uso de los suelos es habitualmente mucho menor a la del transporte carretero, y exigen sustancialmente menos inversión por kilómetro que los transportes carreteros o fluviales, con una capacidad equivalente. La zona de servidumbre ferroviaria es además mucho menos nociva para el medio ambiente de otra manera: las vías férreas son porosas, y tienen un impacto mucho menor al del transporte carretero sobre el drenaje de las aguas y los cursos de agua aledaños. 9 A menudo más económicos en energía que la navegación fluvial, considerando los factores de recorrido. 10 Los transportes marítimos pueden tener menos emisiones de CO2 y otras, dado que los aspectos de recorrido pocas veces son un factor. El Banco Mundial Página 6 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Desde un punto de vista ambiental o económico, los ferrocarriles administrados de manera eficiente y las vías férreas con poco uso pueden ser menos eficaces. En el caso del transporte de carga, los ferrocarriles con pesos por eje muy livianos pueden economizar menos energía que el transporte carretero, dado que los vagones de carga pesan típicamente mucho más que los vehículos para autopistas. Les trenes de alta velocidad con bajos factores de carga pueden incluso ser menos eficientes que los carros o los aviones. Las ventajas en términos de medio ambiente y de eficiencia dependen de un sistema ferroviario eficazmente diseñado y administrado. Naturalmente, esto es cierto también para otros modos de transporte. 1.5 ¿Qué es la Reforma de los Ferrocarriles? ¿Para qué Reformar? «Reforma de los ferrocarriles» significa todo cambio significativo en la política del gobierno, en la estrategia de inversiones o en la estructura de gestión, que busque mejorar el rendimiento del sistema ferroviario. Los ferrocarriles son instituciones complejas que poseen múltiples herramientas de medición del rendimiento – costos, tarifas de transporte, niveles de servicio y necesidades de inversión, entre otros factores. En el pasado, la mayoría de las partes interesadas ha buscado mejoras de la industria que permitan disminuir las subvenciones gubernamentales, introducir la competencia, mejorar la capacidad y la fiabilidad, y aumentar la respuesta a las necesidades de los usuarios para expandir la base de clientes. Determinar las metas y objetivos de la reforma es una primera etapa crucial para definir y desarrollar un programa de reforma que establecerá cuáles parámetros de rendimiento necesitan un cambio. Por ejemplo, aliviar la carga del Estado en el reemplazo de los activos públicos del sector ferroviario, ya que el gobierno tiene muchas otras obligaciones competidoras de presupuesto. Típicamente, los objetivos de la reforma incluyen:  Disminuir los gastos y las responsabilidades del gobierno asociadas al suministro de servicios ferroviarios,  Mejorar el rendimiento financiero y la visibilidad de los ferrocarriles,  Atraer el capital privado en el sector ferroviario para aligerar las necesidades de inversiones por el gobierno,  Eliminar las limitaciones al crecimiento económico debidas a la capacidad de transporte,  Ampliar la respuesta al cliente y mejorar los servicios, inclusive mediante ganancias de eficiencia, de manera que se reduzcan los gastos de transporte,  Adoptar criterios para aumentar la competencia, permitir el acceso a la infraestructura estratégica nacional, o introducir nuevas leyes y regulaciones para los transportes ferroviarios, El Banco Mundial Página 7 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  En sus primeras etapas, la reforma exige un conjunto de metas claras y priorizadas especificando los resultados deseados. Estas metas son cruciales para determinar el tipo de reforma apropiado y su implementación. 1.6 ¿Qué esperar de un Proceso de Reforma? Los resultados de la reforma son tan diversos como sus metas y métodos. En Canadá, el gobierno obtuvo de la venta de los ferrocarriles nacionales (CN, Canadian National) más de USD 2.000 millones, por medio de una oferta pública inicial, y la reforma resultó en un sector altamente competitivo y poco costoso. Las tarifas bajaron y los servicios mejoraron. Las operaciones de CN se clasifican ahora entre las mejores al nivel mundial en términos de rendimiento financiero de ferrocarriles. CN ha disminuido sus costos y mejorado sus servicios, y las inversiones en el sector ferroviario del país han aumentado de manera Los ferrocarriles son a espectacular. En el Reino Unido, el éxito de la reforma ha sido ampliamente debatido, pero los resultados incluyen un formidable aumento de la competencia menudo instituciones entre los proveedores de servicios ferroviarios, unos respetables aumentos de las inversiones en el sector, y ganancias importantes en cuotas de mercados de carga muy poderosas con una y de pasajeros. larga historia y En América Latina y en África, el primer objetivo de las reformas fue revivir los numerosos empleados. ferrocarriles moribundos, reduciendo a la vez las necesidades de subvenciones gubernamentales. En la mayoría de los casos, las reformas han revitalizado partes Reformarlos supone importantes de las redes, y disminuido de manera sustancial los subsidios por usualmente una crisis. parte del gobierno y las necesidades de inversión. Este Manual presenta varios estudios de casos de resultados de reformas. Típicamente, los gobiernos concretan la mayoría de sus objetivos de reforma, pero el proceso puede ser largo y difícil, y transigir a lo largo del camino es inevitable. 1.7 ¿Cuánto Tiempo Toman las Reformas? La inversión de tiempo es sustancial, pero los beneficios lo son también. La etapa más crítica de la reforma de los ferrocarriles es la etapa en la que las autoridades responsables llegan al acuerdo que algo se debe hacer, y dan finalmente el primer paso para iniciar el proceso. Las reformas toman tiempo – de cinco a La reforma es un esfuerzo de varios años: según el número y la complejidad de conjunto de reformas es seguido por un período de ajuste, y luego por más diez años. Si el reformas usualmente menos espectaculares, destinadas a refinar los resultados. Por ejemplo, las reformas del sector ferroviario de la Unión Europea están ahora programa inicial de en curso desde hace dos décadas, y la mayoría de las partes interesadas consideran reforma es exitoso, es que estos esfuerzos continuarán indefinidamente, conforme el proceso es desplegado en numerosos países europeos. probable que Se necesitan en general meses y a veces años para llegar a un acuerdo sobre las continúe. metas y los objetivos de la reforma. A menudo, un estudio de estrategia es necesario para considerar las alternativas de reforma y sus implicaciones, y priorizar los objetivos. Se deberían integrar consultas públicas en dicho estudio. El Banco Mundial Página 8 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Una vez logrado el acuerdo, los gobiernos tienen usualmente que pasar una legislación, y pueden tener que crear nuevas instituciones de supervisión regulatoria – lo cual necesita tiempo para equiparlas y conseguir su personal. Paralelamente, las mismas redes férreas deben ser auditadas y su valor establecido, su estructura debe ser diseñada e implementada, sus empleados contados, y las calificaciones de éstos evaluadas. Cada uno de estos elementos puede tomar un año o más, e incluso para una reforma simple del tipo concesión, se necesitan varios años para llegar del reconocimiento del hecho que la reforma es necesaria a la conclusión del otorgamiento de la concesión. Los ferrocarriles, y en particular los públicos, son instituciones poderosas: son típicamente el mayor empleador del país y tienen por lo general una larga historia de vida institucional. Dado su tamaño y su importancia, los ferrocarriles tienen un peso político considerable, lo que es un factor importante a tomar en cuenta en el diseño de los esfuerzos de reforma. Ya que los ferrocarriles son tan poderosos, los esfuerzos de reforma exitosos son frecuentemente precipitados por una urgencia de reunir una voluntad política suficiente para superar las inevitables dificultades implicadas. Cuanto más grandes los ferrocarriles – en términos de personal, de ingresos o de su parte de los presupuestos estatales —y cuanto más profunda será la situación de crisis para conseguir el apoyo político suficiente para sostener los esfuerzos de reforma. Ciertos aspectos preliminares del proceso de reforma pueden lograrse antes que la crisis sea inminente, pero la implementación de una reforma significativa del sector necesitará esfuerzos importantes y apoyados por parte de entidades gubernamentales responsables. Una crisis puede reforzar la resolución y la atención de éstas. La experiencia internacional en materia de reformas ha demostrado que una estrategia exhausta de comunicación es esencial. Cuanto más amplios y más fuertes los objetivos de la reforma, cuanto más profundo debe ser el esfuerzo de comunicación. La mayoría de los reformadores que han tenido éxito contrataron agencias profesionales de comunicación para diseñar y difundir un programa sofisticado de comunicación y de información para consultas con el público, los empleados, los expedidores y otras partes interesadas sobre sus miedos, para explicarles la necesidad de la reforma y las ventajas que se obtendrán, y para mantener a las partes interesadas al tanto de los logros. 1.8 Estructura de este Manual El presente documento y el sitio Internet que lo acompaña serán una fuente exhaustiva para todos los participantes a la reforma de los ferrocarriles, y abarcarán las cuestiones que puedan emerger del diseño, de la implementación y de la consolidación de las reformas. La primera parte presenta la reforma de los ferrocarriles. El Capítulo 1 describe el rol de los ferrocarriles en la economía, presenta la reforma, y explica por qué los países la emprenden. El Capítulo 2 informa sobre los mercados y sobre la tecnología de los ferrocarriles – una base de conocimientos útil para el buen entendimiento de los capítulos siguientes. El Banco Mundial Página 9 La Reforma de los Ferrocarriles: 1. Introducción Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La segunda parte explica los elementos de la viabilidad económica y financiera de los ferrocarriles. El Capítulo 3 explica la economía de los ferrocarriles y como aquello afecta su poder de mercado, la tarificación y la recuperación de los costos. El Capítulo 4 examina los elementos de la viabilidad financiera. Los Anexos sobre modelos financieros, el análisis comparativo y el establecimiento de los costos completan este capítulo. La tercera parte – el Capítulo 5 – describe las opciones de estructura para la industria ferroviaria, así como las dimensiones comerciales, de organización, de competencia y de separabilidad. También examina opciones para ciertas actividades no esenciales. La cuarta parte se interesa en los roles del gobierno en el sector ferroviario, y el Capítulo 6 provee una vista general de estos roles. El Capítulo 7 ofrece une información detallada sobre la manera para el gobierno de ejercer su rol de propietario de los ferrocarriles. El Capítulo 8 examina la situación en la cual el gobierno es comprador de servicios ferroviarios. El Capítulo 9 trata del rol del gobierno como regulador. Esta parte es complementada por los Anexos sobre los contratos de concesión y de servicios. La quinta parte muestra cómo mejorar la eficiencia de los ferrocarriles y su respuesta al mercado, administrándolos de manera comercial, y es aplicable a las entidades ferroviarias del gobierno tanto como a las del sector privado. El Capítulo 10 presenta las mejores prácticas de gobernabilidad comercial. El Capítulo 11 explica cómo las estructuras organizacionales comerciales difieren de las estructuras tradicionales no comerciales. El Capítulo 12 abarca las prácticas de gestión comercial para el desarrollo de estrategias, el diseño de servicios y la tarificación en respuesta a las necesidades del mercado, así como la planificación de las inversiones y del personal. La sexta parte examina en el Capítulo 13 las maneras de utilizar el sector privado en los ferrocarriles. También es completada por los Anexos sobre los contratos de concesión o de servicios. La última parte consiste en nueve estudios de casos que ilustran los diversos tipos de reforma en los ferrocarriles en África, en Asia y en Europa. Cada caso representa una combinación única de elecciones de reforma para la organización comercial, la competencia y la separabilidad. Los casos van de la introducción de las prácticas comerciales (Marruecos) a la constitución en empresa comercial y la introducción parcial de la competencia (Rusia), y de las operaciones competitivas privadas de los ferrocarriles (Virgin Rail en el Reino Unido) hasta la concesión (Camrail en el Camerún). Se proveen también direcciones en Internet para más estudios de caso e informes ofreciendo una información más detallada sobre el proceso de reforma de los ferrocarriles. El Banco Mundial Página 10 La Reforma de los Ferrocarriles: 2 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 2: Mercados y Tecnologías Ferroviarios La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2 Mercados y Tecnologías Ferroviarios 2.1 Introducción El capítulo 2 explica los elementos fundamentales de los ferrocarriles y cómo son organizados para servir el mercado de los transportes. Los mercados ferroviarios son examinados primero, y luego las tecnologías utilizadas por los ferrocarriles para servir esos mercados. 2.2 Características de los Mercados de Transporte Los mercados de transporte ferroviarios pueden dividirse en dos categorías: pasajeros y carga. La infraestructura es la misma o similar para ambos segmentos, pero el tipo de transporte, el equipamiento y los detalles de estas infraestructuras son a menudo diferentes. 2.2.1 Servicios de pasajeros Los segmentos típicos de mercados de pasajeros son urbanos, y comprenden los metros, los tranvías y los sistemas ligeros sobre rieles, los servicios de lanzadera o de cercanías, y los inter-ciudades, que incluyen los trenes convencionales de alta velocidad. Las redes inter-ciudades sirven generalmente el centro de la ciudad y sus zonas aledañas: en el distrito comercial central, los metros son por lo general subterráneos. La capacidad típica de un coche es de aproximadamente 100 Metro asientos, con una carga máxima de 160 pasajeros. La mayoría de los metros pueden viajar a velocidades de hasta 100 km/h y son electrificados a 750 o 1500 VDC (voltios en corriente continua), un coche de cada dos. Los sistemas de metro operan con cuatro a seis coches, usualmente automatizados. Los metros son lo más conveniente para transportar grandes volúmenes de pasajeros en distancias cortas en zonas urbanas. Ejemplos conocidos son el “Underground” de Londres y el “Métro” de Paris. Tranvía Los tranvías son otro tipo de sistema ferroviario urbano que funcionan a menudo en el medio de la circulación en las calles, aunque que algunos tengan una servidumbre de paso reservada. Están equipados con 80 asientos, y tienen una carga máxima de aproximadamente 120 pasajeros. La mayoría de los tranvías funcionan con 750 VDC, a una velocidad máxima de 80 km/h. pero su velocidad máxima es usualmente más baja. La mayoría de los tranvías funcionan en unidades simples o dobles con una cabina de conducción en cada coche. Muchas ciudades europeas poseen sistemas de tranvías, y Melbourne, en Australia, opera uno de los Metro ligero servicios de tranvía más grandes del mundo. Los sistemas ligeros sobre rieles (o “metro ligero”) son a menudo imposibles de distinguir de los tranvías, pero en su utilización moderna, es más probable que tengan su propia zona de servidumbre, y son diseñados para rutas específicas de servicio, tales como aeropuertos y centros de convenciones. Su número de asientos es similar al de los tranvías, y funcionan usualmente a 750 VDC, en conjuntos de Metro de Cercanías / Lanzadera dos a cuatro coches con una cabina de conducción en cada extremidad. Los El Banco Mundial Página 12 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario sistemas ligeros sobre rieles son relativamente nuevos. Su capacidad es inferior a la de los metros, pero son generalmente menos caros. Sin embargo, estos sistemas tienen una capacidad mayor a la de los tranvías debido al tamaño de los trenes, a la aceleración y a la servidumbre de paso reservada. Los trenes de cercanías suministran generalmente servicios de lanzadera en distancias más largas. La densidad de sus asientos es menor, y ofrecen menos confort para tiempos de viaje más largos. Se utilizan con frecuencia coches de dos pisos para aumentar la capacidad de pasajeros y el confort. Típicamente, los sistemas de cercanías son halados por locomotoras eléctricas o duales (diésel- eléctricas), y la electrificación es habitualmente de 25 KVAC (kilo-voltios de corriente alternativa). Los estándares modernos para el equipamiento borran las fronteras entre los servicios ligeros y los de cercanías, y es frecuente que equipamientos similares sirvan para ambos. Si los servicios de cercanías funcionan en infraestructuras comunes con servicios de carga, los estándares de equipamiento de seguridad para los pasajeros son elevados, por lo cual la mayoría son halados por locomotoras. Los servicios convencionales inter-ciudades de pasajeros son usualmente halados por locomotoras eléctricas o duales a 25 KVAC. Comparten con frecuencia la servidumbre de paso con los servicios de carga, y pueden ser halados por las mismas locomotoras. Las velocidades máximas son de aproximadamente 120 km/h, algunos servicios inter-ciudades tienen varias clases y coches-cama. Los coches convencionales tienen 80 asientos, y los de primera clase tienen menos, y ofrecen a veces compartimientos con cama y los servicios correspondientes. Inter-ciudades convencional Los servicios de trenes de alta velocidad (TGV) alcanzan los 250 km/h o más. Los TGV funcionan generalmente en conjuntos de ocho coches. Algunos tienen locomotoras integradas, otros tienen motores repartidos a lo largo del tren, con asientos de pasajeros en lo que de otro modo sería la “sección locomotora”, y ciertos TGV tienen coches de pasajeros de dos pisos. Los TGV tienen su propia servidumbre de paso, de manera que su frecuencia es usualmente elevada – un tren por hora es el intervalo máximo típico. Operan también a veces en circuitos Tren de alta velocidad de velocidad convencional para obtener el acceso a puntos de tráfico donde no es posible construir circuitos reservados, como las estaciones en el centro de la ciudad. Los TGV son siempre eléctricos, y la alimentación de 25 KVAC es típica. Los trenes de pasajeros con motores de tracción repartidos a lo largo del tren en coches de pasajeros son llamados “unidades múltiples”. La versión electrificada de estos trenes es llamada “UME” (unidad múltiple eléctrica y la versión diésel es llamada “UMD” (unidad múltiple diésel). Por lo general, estos trenes no tienen una locomotora separada, aunque pueda existir un coche carenado con cabina de conducción en la cabeza o en la cola del tren. Según esta clasificación, los metros, tranvías, sistemas ligeros sobre rieles, y numerosos TGV son UME. Todas las UME y UMD tienen motores eléctricos en numerosos sistemas de ejes para proveer la tracción, lo que difiere de los trenes convencionales y de los trenes de cercanías halados por una locomotora, en los que solamente la locomotora tiene sistemas de ejes electrificados y donde el resto del material rodante es halado o empujado. El Banco Mundial Página 13 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El siguiente Gráfico resume las características principales en cada segmento de mercado. Gráfico 2.1 Características del Material rodante de Pasajeros Velocidad Pasajeros Pasajeros Coches Distancia Costo/ Tipo de Servicio (km/h) por Coche por Tren Por Tren Típica Tren-USD Tranvía Metro Metro ligero Lanzadera de cercanía Convencional Interciudades Líneas alta velocidad Las unidades de medición típicas para los servicios de pasajeros son los viajes de pasajeros y el número de pasajeros por kilómetro. El viaje se cuenta habitualmente desde el ingreso del viajero en el sistema ferroviario hasta su salida. Para los viajes Los servicios de urbanos, esto puede implicar varias líneas de metro, y un viaje puede implicar tomar más de un tren. Si las líneas se encuentran bajo estructuras de gestión pasajeros se miden separadas, cada segmento del viaje puede constituir un “recorrido”, según las generalmente en necesidades de contabilidad. Los pasajeros-kilómetros son usualmente medidos con base en la distancia del recorrido ferroviario entre el origen y la destinación, viaje-pasajeros y multiplicada por el número de pasajeros viajando entre cada origen y destinación. pasajeros-km. Calcular los ingresos del tráfico de pasajeros es a menudo complejo. Los precios de los servicios de pasajeros varían según el tipo de servicio, los medios utilizados para recolectar el precio del boleto, y el monto de la subvención otorgada. Por ejemplo, numerosos sistemas de metro venden tarjetas o cupones mensuales que se pueden utilizar para un número ilimitado de viajes o de segmentos de viajes. Ciertas categorías especiales de pasajeros (estudiantes, discapacitados, jubilados) pueden con frecuencia beneficiarse de tarjetas mensuales de precio reducido. Los servicios de Otros sistemas de metros facturan con base en el segmento y utilizan tarjetas recargables de “valor almacenado” para descontar un monto en cada viaje. Las pasajeros urbanos tarjetas de valor almacenado pueden ofrecer rebajas si son compradas con antelación o según la categoría de pasajero (estudiante, discapacitado, jubilado). son explotados como Para las líneas de sistemas ligeros de propósito especial, tales como servicios de un servicio público: aeropuerto, una tarifa única por viaje es generalmente la norma. los servicios de larga Los precios de los servicios urbanos se basan típicamente en la distancia y en la hora del viaje: un suplemento puede exigirse durante las horas pico. Si los servicios distancia cubren urbanos y de cercanías son coordinados, el mismo boleto puede utilizarse para los generalmente los dos segmentos de los viajes, y los ingresos son generalmente repartidos entre los servicios en una base equitativa de costos tales como los pasajeros-kilómetros. gastos de explotación de éstos. Los precios de los servicios interurbanos dependen habitualmente de la clase del servicio y de la distancia. Sin embargo, numerosos sistemas de TGV tienen tarificaciones similares a las de las líneas aéreas, establecidas en función de la fecha adelantada de compra, de la clase del servicio, de la hora del viaje, y de la distancia. El Banco Mundial Página 14 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En numerosos países con servicios intensivos de TGV y servicios provinciales convencionales, el establecimiento de las tarifas es integrado para ofrecer servicios competitivos y compensatorios entre cada tipo de servicio. La repartición de los ingresos entre los servicios inter-ciudades y de metro es escasa, pero existe en ciertos lugares. Los servicios urbanos son típicamente explotados como servicios públicos, subvencionados por el gobierno. Ciertos sistemas urbanos, tales como el MTR de Hong Kong y el “Underground” de Londres, funcionan en el umbral de rentabilidad de sus gastos operativos. Raras veces se espera recuperar los costos de capital. El transporte ferroviario de pasajeros se adapta particularmente al desplazamiento rápido de volúmenes masivos de pasajeros, y por lo tanto las redes urbanas son un elemento esencial de la planificación urbana. Los sistemas ferroviarios urbanos definen los centros de población y afectan de manera espectacular los patrones de desarrollo urbano. Asimismo, los servicios de pasajeros de cercanías y de lanzadera son una manera eficiente y relativamente poco costosa de conectar las comunidades suburbanas (“de cercanías”) con el centro de la ciudad y una con la otra. Los sistemas urbanos y de cercanías (suburbanos) pueden ofrecer beneficios públicos significativos, incluyendo ahorros sustanciales que regresan hacia todos los niveles del gobierno y de ciudadanos individuales – reducción de la congestión y de la contaminación, disminución de los accidentes, y mejor planificación del espacio. Además, los sistemas ferroviarios urbanos y de cercanías generan ganancias financieras proviniendo de la plusvalía de las propiedades y de los modelos de desarrollo de mejor calidad. Algunos de estos sistemas, en particular en Japón, utilizaron parte de los aumentos de valor de las propiedades con tanto éxito que lograron financiar sus redes y generar todos los beneficios públicos ya mencionados. Los ingresos de los servicios interurbanos de pasajeros cubren a menudo los gastos operativos, pero pocos de ellos están supuestos cubrir los costos de capital. La mayoría de los servicios de TGV de la SNCF (Francia) realizan ganancias, incluidos los costos de equipamiento, pero éste es pocas veces el caso para los servicios provinciales o convencionales. Así, la mayoría de los costos de infraestructura de los servicios de pasajeros son subvencionados, y a veces, el gobierno suministra el material rodante. Los servicios ferroviarios de pasajeros generan importantes ventajas en forma de tiempos de viaje rápidos, de reducción de la congestión carretera, de disminución de la contaminación del aire y de las emisiones de CO2, y de una baja de las pérdidas debidas a accidentes graves. Si la demanda de los pasajeros por servicios inter-ciudades es alta, los gobiernos pueden evitar los costos de la construcción de autopistas suplementarias, lo que aumenta el ahorro general de energía. A veces, el transporte ferroviario es el único modo de desplazamiento de las poblaciones alejadas. Sin embargo, si el transporte es de menos de 1.000 pasajeros al día, los servicios de bus de larga distancia son típicamente más baratos y ofrecen un ahorro de energía mejor o equivalente, según la frecuencia de los trenes y el factor de carga. El Banco Mundial Página 15 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La mayoría de los servicios ferroviarios de pasajeros tienen excelente currícula en términos de seguridad: el número de accidentes por pasajero-km es menor al de casi todos los demás modos de transporte, y los accidentes que ocurren implican lo más frecuentemente los pasos al nivel en los cruces carretera/vía férrea. 2.2.2 Servicios de carga Los servicios ferroviarios de carga son importantes para el crecimiento económico en numerosos países y regiones. Como se describe más arriba, estos servicios son eficaces, y pueden transportar volúmenes masivos de carga sobre largas distancias eficazmente y a precios razonables. Los servicios ferroviarios de cargo conciernen principalmente el transporte de mercancías a granel: carbón, mineral de hierro, fosfatos, granos y cereales, madera de construcción, grava, arena, y otros materiales de construcción. Gráfico 2.2 RZhD – Toneladas por Mercancía Millones de Toneladas Carbón, Coke Petrolio y derivados Minerales metálicos Metales, cizalla Materiales de construcción minerales Otros Fertilizantes Cemento Madera de construcción Granos y derivados La combinación de mercancías de los ferrocarriles rusos (Russian Railways – RhZD) está ilustrada en el Gráfico anterior y es típica de muchas redes grandes. El Gráfico siguiente muestra datos similares para los servicios ferroviarios chinos (China Rail). En ambos casos, el carbón, los productos minerales, de agricultura y de construcción dominan la combinación de tráfico en estas grandes redes. El Banco Mundial Página 16 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 2.3 China Rail – Toneladas por Mercancía Millones de Toneladas Petroleo Acero Material de construcción Productos agrícolas Otros Minerales Carbón Si no hay vías navegables interiores disponibles, el transporte ferroviario es el único medio eficiente para desplazar grandes volúmenes de mercancías a granel. Éstas son lo más a menudo movidas por trenes consistiendo enteramente en una sola mercancía – del mismo origen al mismo destino – de una mina a una central eléctrica o a una acería, o de un elevador de granos a un puerto. Estos trenes son muy eficientes porque no ocurre ninguna manipulación intermedia, más sin embargo, es frecuente que los vagones de carga regresen vacíos 11. Navío portacontenedores El transporte ferroviario es también un medio eficiente para transportar mercancías generales, automóviles y objetos pesados. La mayor parte del tráfico de cargas debe llevarse a una estación de clasificación para ser clasificada por destino y agrupada en cantidades de cargamentos de trenes para ser enviada. Si bien la clasificación de los vagones toma tiempo, el transporte ferroviario sigue siendo un medio eficiente para mover cargas mixtas, porque los trenes pueden halar de 50 a 150 vagones, según la infraestructura. El transporte ferroviario de contenedores está en aumento. Desde su inicio en los años 5012, la contenerización se ha vuelto importante para la expedición de Tren de carga mixta productos acabados, incluyendo las mercancías líquidas y granulosas, en particular para las importaciones y exportaciones asociadas con los desplazamientos marítimos. 11 Los trenes que van de un solo origen a un solo destino con una sola mercancía son a menudo llamado « unidades ferrocarriles » o « tren de circo », y utilizan típicamente un material rodante y otros mecanismos de carga y descarga rápida tales como vías en raqueta con carga automática de vagón tolva de techo abierto y acopladores rotativos, lo que permite vaciar los vagones sin desacoplarlos, o con vaciadores automatizados en los vagones tolva. 12 La invención de la expedición en contenedores es atribuida a Malcolm McLean; mandó el primer cargamento contenerizado de Newark, New Jersey, a Houston, Texas, en 1959. El Banco Mundial Página 17 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Antes de la contenerización, la industria de expedición podía cargar y descargar aproximadamente 0.6 toneladas por persona por hora; en 1976, esta cifra subió a 4.235 toneladas por persona/hora, y hoy en día, a más de 8.000 toneladas por persona/hora, en un típico puerto de contenerización. Típicamente, un cargo clásico (cargado de mercancías generales) transportando cajas, barriles y sacos de carga variado se quedaba en puerto varias semanas y en 1956, un cargo comercial general podía cargar 10.000 toneladas de carga a una velocidad de 16 nudos (29 km/h). En 2009, un cargo de contenedores podía cargar 77.000 toneladas de carga a 25 nudos (46 km/h), y se quedaba tan sólo 16 horas en el puerto para cargar y descargar. Algunas de esas economías se aplican también al transporte ferroviario general. Los vagones cerrados pueden contener más mercancía que un contenedor y sirven para una amplia gama de mercancías, pero sólo pueden ser utilizados por expedidores ubicados a lo largo de las líneas férreas. Los demás expedidores tienen Tren portacontenedores de dos que cargar sus mercancías en contenedores y utilizar el transporte carretero para pisos llevarlas hasta una terminal de contenedores, donde serán transferidos a un navío o a un tren para un transporte de mayor distancia. En muchos mercados, el transporte ferroviario se encuentra en competencia feroz con el transporte carretero para la expedición de contenedores; la mayor parte de la carga perecedera es movida en transporte carretero del origen al destino. Sin embargo, el transporte ferroviario contenerizado es cada vez más la elección preferente para desplazar la carga general desde y hasta los puertos y los centros logísticos Los servicios de carga interiores distantes. son usualmente En todos sus modos, el tráfico de carga se mide típicamente en toneladas y en medidos en toneladas toneladas-km (ton-km o TKM). Una tonelada-kilómetro = peso de carga transportado x distancia transportada (también expresado en tonelada neta- de carga y por kilómetro, o TNK). Otra medida frecuentemente utilizada es el ingreso ton-km, que tonelada-km neta o se refiere a las toneladas de carga que producen ingresos y excluye la carga que no produce ingresos, tal como rieles, balasto u otras mercancías transportadas por la bruta. compañía ferroviaria para uso propio. Para los ferrocarriles, una medida importante del trabajo ejecutado es la tonelada bruta-kilómetro (TBK). Esta medida incluye el peso en vacío de los vagones para los transportes en carga y vacíos. Es también llamada “tonelada llevada” o el total de las toneladas transportadas. A veces, la medida tonelada bruta –kilómetro incluye también el peso de las locomotoras utilizadas para halar los trenes de carga. Los ferrocarriles son El consumo de energía y de combustible de los transportes ferroviarios es estrechamente vinculado a la tonelada bruta-kilómetro, ya que ésta es una medida más eficientes para casi directa del trabajo ejecutado. La geografía también juega un papel importante en el consumo. El hecho de halar trenes por encima de una cadena la utilización de transportar grandes la energía de cualquier línea de ferrocarriles. Asimismo, según la geografía, el volúmenes de consumo de energía es directamente ligado a las toneladas brutas-kilómetros. pasajeros o de carga 2.3 Lo que los Ferrocarriles hacen Mejor entre puntos Los ferrocarriles son un medio eficiente y económico de transportar grandes volúmenes de pasajeros y de carga sobre distancias variadas, en particular entre frecuentados. los puntos de origen y de destinación para los grandes volúmenes. La eficiencia económica de los ferrocarriles aumenta a medida que los volúmenes o la distancia aumentan. Si la demanda de tráfico de pequeños volúmenes de pasajeros y de carga El Banco Mundial Página 18 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario debe ser distribuida en un número más grande de puntos, el transporte carretero es habitualmente más eficaz y económico. Para los volúmenes grandes, los ferrocarriles permiten economías de costo, de medio ambiente, de energía y de utilización de los suelos mucho más importantes que el transporte carretero, aunque en ciertos casos el transporte ferroviario pueda ser más lento. El transporte fluvial también puede economizar más energía y costar menos que el transporte ferroviario, según la disponibilidad y los circuitos de ríos, pero es generalmente mucho más lento. Para ciertas distancias, el transporte ferroviario de pasajeros y de carga está en competencia con los transportes carreteros y aéreos. El transporte ferroviario es generalmente el modo de transporte más eficiente Los ferrocarriles que disponible para los grandes volúmenes y las largas distancias, por ejemplo, para transportan transportar carbón o minerales desde una mina o un centro de producción lejos en el interior del país hasta mercados alejados. La infraestructura de los ferrocarriles mercancías a granel exige relativamente poco terreno – una franja de terreno de 100 metros de ancho es más que generosa, y una servidumbre de paso típica puede ser tan estrecha como deberían tener 10 metros. Sin embargo, las redes de carga requieren pendientes y curvas suaves, pendientes suaves. en particular para el transporte de minerales. Las pendientes no debería superar el 2.0%. Al contrario, las autopistas de gran capacidad pueden tener pendientes Las líneas de tan empinadas como el 5% o más. Por lo tanto, las vías férreas entre dos puntos pueden ser más tortuosas que las vías de transporte carretero. pasajeros de alta velocidad pueden 2.4 Tecnología y Terminología de los Ferrocarriles tener pendientes más Para trabajar en proyectos de reforma de la industria o de inversión en los ferrocarriles, es útil comprender la jerga técnica y la terminología, y de la industria. fuertes. Esta Sección abarca lo esencial de estos temas. 2.4.1 Infraestructura Típicamente, la infraestructura incluye instalaciones físicas fijas, entre las cuales los principales componentes siguientes: Gálibo de carga Traviesas Rieles Fijaciones Balasto Arcenes Drenaje Capa superior de plataforma Infraestructura de los ferrocarriles El Banco Mundial Página 19 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La infraestructura básica de los ferrocarriles comprende la capa superior de plataforma, el subbalasto, el balasto, las traviesas (también llamadas durmientes), los rieles y el pequeño material de vías13 que fija los rieles en posición relativa a las traviesas y uno al otro. Estos sistemas, que son la base de la infraestructura ferroviaria, deberían diseñarse para la utilización propuesta de ferrocarril. Las redes previstas para transportar cargamentos pesados necesitan una capa superior de plataforma sólida, sin hablar de los problemas subyacentes tales como suelos pantanosos blandos, por ejemplo, o una sección importante de roca angular dura, en general de granito, en capa transversal del subbalasto. La capa de balasto debe ser también de roca angular dura; la profundidad de la roca debe ser suficiente para repartir la fatiga por carga en el subbalasto, y el tamaño de la roca debe ser suficiente para permitir una rápida evacuación de las aguas en la estructura de drenaje adyacente a los arcenes de la sección superior del balasto. Los ferrocarriles sacan ventaja de la muy poca energía necesaria para hacer rodar ruedas de metal sobre rieles de metal. Sin embargo, dado el poco rozamiento entre las rutas y los rieles metálicos, las redes deben tener pendientes suaves, es decir, pendientes en subida y en baja muy poco empinadas. Como ya se explicó anteriormente, las redes deben ser diseñadas con pendientes del 1.0 al 2.0% (20 metros por kilómetro)14. Los diseñadores de ferrocarriles utilizan numerosas técnicas para minimizar las inclinaciones verticales, de las cuales algunas están ilustradas en el siguiente diagrama de corte transversal. Utilizan puentes y túneles para cruzar los territorios que presentan un desafío vertical, cortan a través de las colinas ondulantes, y rellenan las depresiones, en general con el material proveniente de las obras de corte, para obtener vías tan niveladas como sea posible. Agregan estructuras de drenaje de aguas tales como alcantarilla (canalizaciones subterráneas de cemento o estructuras en forma de caja para guiar el agua debajo de los rieles) y zanjas comunes. Superficie del suelo Fondo del riel Alcantarilla Corte Relleno Túnel Puente Elevación Cemento Estructura de vías para suavizar las pendientes 13 El pequeño material de vías comprende las láminas, ganchos, pernos, fijaciones y amarres – todos los elementos que permiten fijar los rieles y las traviesas juntos y mantener el espacio entre las traviesas. 14 Excepto las líneas de TGV, que tienen relaciones energía-peso muy elevadas para poder alcanzar altas velocidades, ciertas redes pueden tener pendientes tan inclinadas como 5%. El Banco Mundial Página 20 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Otros términos comunes en los proyectos de ferrocarriles son ilustrados en el esquema siguiente, de una corta línea férrea. Puesto eléctrico Centro de señalización y de operaciones Puentes, túneles Taller de mantenimiento Corredor de transporte Agujas y aparatos de vía Wye Triángulo de inversión Estación de Conmutaciones clasificación Central eléctrica Componentes de la infraestructura Este plano comprende las estructuras componentes de la infraestructura: talleres de mantenimiento, agujas (también llamadas desvíos) y aparatos de vía, lo que permite a los trenes pasar de una vía a la otra, y estaciones/depósitos de mantenimiento y de clasificación, donde los vagones de carga y los coches de pasajeros son acoplados en el orden correcto del tren saliente. Un dispositivo conocido como “Wye” (triángulo de inversión) se utiliza para voltear las locomotoras, e incluso trenes enteros, que encaran la dirección opuesta. Reemplaza las mesas rotativas empleadas en el pasado. Vías simples y dobles Numerosas redes se componen de vías simples. Los trenes dejan una estación o un depósito sobre vías múltiples, y van a la próxima estación o al próximo depósito sobre una vía simple. En una línea de vía simple, un solo tren puede desplazarse a la vez. Las líneas de vía simple tienen a menudo vías secundarias en varios puntos, donde los trenes que avanzan en direcciones opuestas pueden cruzarse y rebasarse (desvío provisional). La capacidad de una línea de ferrocarril es determinada por la duración más larga que el tren pasa entre las vías secundarias. En principio básico, los ingenieros ferroviarios estiman la capacidad en trenes por día según la “Fórmula de Scott (Gráfico 2.4), la cual establece que: N = (E x 24 x 60) / T o N = Número de trenes por día E = Eficiencia del sistema de señalización (usualmente entre 0.7 y 0.9) T = Viaje más largo y tiempo de parada en minutos entre las vías secundarias en una línea dada. El Banco Mundial Página 21 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 2.4 Fórmula de Scott para la capacidad de los trenes Tiempoes de viajes para el bloque más largo Número de trenes/Día Por lo general, los trenes son pesados, y aquello que les permite ahorrar energía – su bajo coeficiente de frotamiento – es precisamente lo que los hace difíciles de parar. Cada vagón de carga y cada coche de pasajeros tienen frenos de aire en cada rueda para ralentizar y parar los trenes, pero se necesita de todas formas una distancia larga para parar un tren, a menudo un kilómetro o más. Cuanto más alta su velocidad y más pesado el tren, y cuanto más larga la distancia necesaria para pararlo completamente. Asimismo, sacar un tren pesado de las vías secundarias y llevarlo a la velocidad límite de vía requiere tiempo y distancia. Estos factores deben tomarse en cuenta para determinar el valor de “T” en la ecuación de arriba. Las líneas de vía simple con velocidades límite de aproximadamente 100 km/h, un sistema de señalización moderno y que utilizan vías secundarias (pueden acantonar un tren típico) puede típicamente hacer circular 30 trenes por día como máximo (suponiendo una mitad en cada dirección). La interferencia entre los trenes aumenta con el número de trenes, y los retrasos en todos los trenes de la línea tienden a aumentar también. Los ingenieros ferroviarios hacen todo lo que pueden para aumentar la capacidad: aumentar la velocidad de los trenes (lo que reduce “T” en la ecuación), construir nuevas vías secundarias (lo que tiende también a disminuir “T”), y modernizar los sistemas de señalización (lo que aumenta “E”). Si el número de trenes aumenta más aún, se conectarán vías secundarias para proveer tramos de doble vía, permitiendo a los trenes pasar sin pararse, y ahorrando de este modo los tiempos de parada y arranque. Finalmente, para crear aún más capacidad, toda la línea se tornará de doble vía. Sin embargo, la capacidad puede seguir siendo un problema, incluso en líneas de doble vía. Los trenes no pueden seguirse de más cerca que la distancia de parada del más lento, y para la carga mixta, algunos trenes pueden ser más lentos (por pararse en numerosas pequeñas estaciones, o ser muy pesados), mientras son rápidos. Las grandes diferencias de velocidad entre los trenes tienden a limitar la capacidad también en El Banco Mundial Página 22 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las vías dobles, ya que los trenes deben cambiar de vía para quitarse del camino uno del otro. Ciertos sistemas de redes urbanas requieren hasta seis vías para permitir las frecuencias necesarias en las zonas urbanas densas. Señalización y control de los trenes La mayoría de las redes con tráfico denso instalan sistemas de señalización para controlar los movimientos de los trenes, semejantes a los semáforos del tráfico automóvil, y que permiten a los trenes avanzar en las dos direcciones en redes de vías simples o múltiples. En las vías simples, el sistema de señalización puede ser utilizado solamente en las vías secundarias o en estaciones. Los sistemas modernos de señalización tienen una función de detección de presencia de los trenes, y sus indicaciones son sincronizadas con las posiciones de las agujas para impedir que los trenes avancen en una vía con circulación en dirección inversa. “Cantonamiento automático” es un término de señalización común para los sistemas sincronizados con la vía segundaria actual y con vías secundarias más arriba y más abajo con el fin de prevenir los desplazamientos peligrosos de trenes. Para controlar territorios importantes, los sistemas avanzados de señalización dependen de sistemas centralizados. Los sistemas aún más avanzados tienen controles por computadora que ayudan a los jefes de CTC (Control de Trenes Centralizado) a tomar decisiones sofisticadas sobre los trenes que deben avanzar y los que deben ser retrasados. Los sistemas modernos tienen controles de trenes computarizados que exigen una tecnología compleja de comunicación digital. Pueden hacer aplicar indicaciones de control y hacer parar los trenes Centro de Control de Trenes automáticamente si detectan condiciones peligrosas. La ilustración de la izquierda muestra una parte de un sistema moderno de control del tráfico ferroviario. Electrificación Las redes de alta velocidad o de tráfico muy denso son a menudo electrificadas. Utilizan locomotoras eléctricas y obtienen habitualmente su energía de sistemas aéreos de distribución de electricidad, aunque a veces, en las redes urbanas, la obtienen de un sistema de tercer rail (o tercer carril) al nivel del suelo. El siguiente diagrama muestra los componentes de un sistema de distribución eléctrica y las señales de lado de vía. Los componentes principales de los sistemas de señalización incluyen las cabinas de señalización, los sistemas de interfaz de display (en ciertas redes, el display de señales se encuentra en el interior de la locomotora, y no a lo largo de la vía) y los cables de interfaz y de comunicación necesarios para controlar estos sistemas. Los sistemas de electrificación incluyen los mástiles o postes y un sistema de catenaria que lleva la corriente eléctrica a la locomotora. En los sistemas aéreos como el del diagrama, las locomotoras tienen un pantógrafo en el techo para recibir la corriente eléctrica. El pantógrafo se desliza a lo largo de la catenaria mientras el tren roda por debajo. Se utilizan diversos estándares para electrificar los ferrocarriles, y actualmente el más popular para las redes principales es el estándar de 25 KVAC (kilo-voltios en corriente alternativa), aunque existan numerosos kilómetros de vía alimentados por sistemas de 3 KVDC (kilo-voltios en corriente continua), otros por 15 KVDC, y algunos por 1.5 KVDC. Numerosas redes urbanas utilizan la alimentación eléctrica por 1.5 KVDC, pero la mayoría utilizan hoy en día la alimentación por 750 VDC. La mayor parte de la electrificación utiliza un sistema de distribución aéreo parecido al del diagrama, pero algunos utilizan El Banco Mundial Página 23 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario sistemas de tercer rail que son más compactos, tienen gálibos urbanos más pequeños, y utilizan túneles más pequeños. La mayoría son alimentados por 600 o 750 VDC. Sistemas de electrificación y de señalización . Para las líneas principales de ferrocarriles de pasajeros, la electrificación tiene la ventaja de una relación corriente-peso elevada, es decir mucha corriente (kilovatios de caballos de fuerza) disponible con una locomotora relativamente ligera, ya que las locomotoras no necesitan ni motor diésel ni generador. Aquello es particularmente útil si los trenes deben desplazarse rápidamente (digamos más de 150 km/h), y si una tasa de aceleración elevada es necesaria para las paradas y arranques en estación. La electrificación puede también ser atractiva para las líneas de carga, en particular aquellas con grandes volúmenes (al menos 40 millones de toneladas brutas por año) y precios del diésel altos en relación a los de la electricidad. La electrificación de los ferrocarriles es cara, y cuesta típicamente de 3 a 5 millones de dólares americanos por kilómetro, incluyendo las subestaciones. También puede exigir modificaciones substanciales a los sistemas de señalización, puentes y túneles existentes, debido a la altura mayor de gálibo necesaria para los sistemas aéreos de catenaria. Los altos costos iniciales y los costos continuos de mantenimiento llevan a la mayoría de los ferrocarriles a considerar cuidadosamente las implicaciones de la electrificación. A pesar de ello, aproximadamente el 25% de las líneas de ferrocarriles del mundo entero son electrificadas, y más del 50% de todo el transporte ferroviario es desplazado por tracción eléctrica, según ciertos informes. Los ferrocarriles eléctricos pueden reducir la huella medioambiental de los transportes ferroviarios en función de la fuente de electricidad utilizada (por ejemplo, centrales de bajas emisiones) y de la distancia a los rieles, dado que más del 30% de la corriente emitida por la central eléctrica se pierde en curso de transmisión. El Banco Mundial Página 24 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ancho de vía Los ingenieros ferroviarios debaten a menudo del “gálibo de carga” de los ferrocarriles, que se define generalmente como una combinación del ancho de vía, de las dimensiones máximas, y de la capacidad de peso por eje. El ancho de vía se refiere a la distancia entre las dos caras interiores de los rieles (ver Gráfico a la izquierda). Existen numerosos anchos de vía diferentes en uso en el mundo, y los más predominantes son indicados en el Gráfico 2.5. Gráfico 2.5 Anchos de Vía Ancho de vía Nombre común del Medida Medida % de líneas Ejemplos de países férreas en ancho de vía métrica inglesa el mundo utilizándolo Estándar EE. UU., Canadá, Europa, China CEI/Rusia* Rusia, Ucrania, Kazakstán Cabo África del Sur, Indonesia, Japón Métrico Brasil, India, Argentina India India, Pakistán, Argentina, Chile Ibérico Portugal, España Irlandés Irlanda, Australia, Brasil *El ancho de vía de 1.520 mm es común también en los países de la CEI y en Finlandia Numerosos países tienen líneas ferroviarias construidas con anchos de vía diferentes. ¿Por qué seleccionar un ancho de vía en lugar de otro? Por dos razones Dos cosas determinan principales. La primera es una razón de herencia: en muchos países, los el ancho de vía: la ferrocarriles fueron construidos por ingenieros extranjeros que usaron el ancho común en su país de origen. La segunda es una razón de costo: un ancho de vía más herencia o el costo. estrecho sale más barato de construir que uno más ancho, porque los cortes y rellenos son menos, hay menos volúmenes de tierra para desplazar y menos explosiones, los túneles pueden ser más pequeños y porque la cantidad de balasto y el tamaño de las traviesas son inferiores y por lo tanto más baratos. En los primeros días de los ferrocarriles, que fueron construidos para explotar recursos naturales, los inversores construyeron a menudo redes de ancho estrecho para minimizar los costos de inversión. Por ejemplo, en ciertos países latinoamericanos, las líneas construidas para expedir las cosechas de banano son de un muy pequeño ancho de 560 mm, un tamaño que podía ser construido rápida y económicamente, y fácilmente reinstalado en otra parte. ¿Cuáles son las ventajas de la variedad entre los anchos de vía? Los anchos mayores convienen más para los ferrocarriles que prevén el transporte de grandes tonelajes: ofrecen más estabilidad, menos esfuerzo de la vía y una duración de vida más larga de los componentes de la vía. En el medio de los 80, Vale (CVRD) construyó en la Amazonía una nueva línea larga de 1.000 km para transportar cantidades masivas de minerales, con una vía ancha. Sin embargo, las vías estrechas pueden también ser eficientes para transportar cargas pesadas. Vale explota otro ferrocarril en Brasil, una vía estrecha Cabo (EFVM), que transporta más de 120 millones de toneladas de mineral de El Banco Mundial Página 25 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario acero concentrado desde las montañas del estado de Belo Horizonte hasta un puerto de la costa Atlántica. Esta red sirve también a clientes de pasajeros y de El mejor ancho de vía carga general. En África del Sur, los ferrocarriles de vías Cabo transportan millones es el que ya existe, pero de toneladas de carbón. las nuevas redes La mayoría de los ferrocarriles de transporte pesado son de ancho normal (también llamado “estándar” o “internacional”) debido al amplio parque de material rodante independientes pueden y a los numerosos proveedores de componentes de vías estándar, y de sistemas y construirse con de equipamientos asociados. El ancho estándar parece ser un buen término medio entre la vía estrecha menos-cara-de-construir y la vía ancha que sale más cara. El cualquier ancho de vía ancho de vía puede ser una consideración importante a la hora del diseño (dado que tenga sentido. El los costos de construcción), pero se vuelve menos importante para la explotación una vez construida la red. ancho normal es un Si debe formar parte de una red nacional, una línea nueva debería igualar las buen término medio en especificaciones del ancho predominante en la región. Sin embargo, si una nueva la mayoría de los casos. línea es independiente de las otras líneas de la red y tiene un propósito específico, la selección del ancho de vía depende de otras consideraciones de diseño. Si bien existen servicios de pasajeros utilizando diferentes vías, una nueva línea férrea para servicios de pasajeros de alta velocidad sería probablemente construida con el ancho de vía estándar, ya que la mayoría del material rodante especializado requerido por estas líneas es construido (y originalmente diseñado) para el ancho estándar. Por ejemplo, el ferrocarril nacional de España es de vías Ibéricas – 1.668 mm, pero el país utilizó vías estándar al construir sus líneas de alta velocidad, de manera que los trenes puedan interconectarse con las líneas francesas y europeas. Ya que la mayoría de los ferrocarriles del mundo es de vía estándar, la oferta de material rodante y de maquinaria de construcción y de mantenimiento de vías es más importante para este ancho de vía. De manera general, las nuevas líneas deberían construirse con el ancho de vía estándar, a menos que la nueva línea esté conectada con una red nacional de ancho de vía diferente, o exista otra razón convincente para elegir un ancho diferente. Dimensiones máximas o gálibo de carga El “gálibo de carga” de los trenes se refiere también a las dimensiones máximas físicas (ilustración a la izquierda) disponible para el material rodante. Las dimensiones máximas determinan también la altura de las aberturas de los túneles y bajo los puentes, y la distancia entre la línea mediana de las vías y los andenes de las estaciones, las señales y las señales lumínicas, y otros aparatos implantados a lo largo de la vía. Les ferrocarriles con una electrificación aérea exigen unas dimensiones máximas más altas, pero la altura máxima del material rodante determina el gálibo de carga. Generalmente, las dimensiones máximas físicas toman en cuenta las curvas cerradas y los coches largos y prevén el balanceo o movimiento ondulado del material rodante. Las dimensiones máximas son una consideración vital a la hora de introducir un nuevo material rodante de un tamaño Gálibo de carga inusual, tal como los coches de pasajeros de dos pisos o los equipamientos de contenedores de dos niveles, que pueden exigir el agrandamiento de las dimensiones máximas. El Banco Mundial Página 26 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Peso por eje El peso por eje (el peso total permitido para un vagón cargado o una locomotora, dividido por el número de ejes en la pieza de material rodante), es una medición crítica de la capacidad y de la fuerza de la infraestructura física. También es un elemento importante del gálibo de cargamento de los trenes, y los pesos por eje permitidos así como el peso en vacío de los vagones de carga son determinantes críticos de la eficacia y de la sostenibilidad del transporte ferroviario. Numerosos ferrocarriles antiguos fueron construidos según un estándar de 16 a 18 toneladas/eje, e India, Rusia y China utilizaban 22.5 a 23.5 toneladas como límite de diseño. Los ferrocarriles para transporte pesado funcionan con 32.5 por eje (estándar en los Estados Unidos, con algunas líneas funcionando con 36 toneladas por eje). En Australia, un nuevo ferrocarril para transporte pesado y con propósito específico ha sido concebido para soportar 40 toneladas por eje 15. El peso en carga de los vagones de carga puede afectar grandemente la eficiencia del ferrocarril. El diseño de los primeros materiales rodantes era menos preciso y la metalurgia y los moldeados de acero eran de menor calidad, lo que resultaba en componentes de vagones de carga más grandes y más pesados. Hoy en día, los sistemas modernos de diseño y de ingeniería y los componentes en acero y en aluminio de alta resistencia permiten vagones mucho más ligeros y con capacidades más grandes. Gráfico 2.6 Peso por Eje Carga Peso en Peso Distancia % viaje Ratio TNK TBK (ton.) vacío por Eje Promedi en vacío TBK/TNK Carga ferroviaria ligera o Carga ferroviaria general Tren-bloque a granel Transporte pesado Un coche contenedor Doble piso Transporte carretero ligero Transporte carretero pesado *Estos son valores teóricos. En la práctica, los errores, las reparaciones, las re-rutas y otros factores aumentan estos ratios. La tabla anterior muestra los mejores ratios TBK-TNK que podrían obtenerse en las circunstancias dadas. En la práctica, los ferrocarriles no alcanzan tales proporciones en sus ratios, debido al desplazamiento “Browniano” normal de los activos (avanzan a contravía, o son redirigidos, o desplazados para ser limpiados antes del próximo cargamento o van a, y regresan de, las instalaciones de inspección). Los ratios típicos bruto-a-neto para los ferrocarriles son en promedio del orden de 1.8-1.9. Los ferrocarriles que tienen límites ligeros de peso por eje (por 15Este ferrocarril iniciará con 32.5 toneladas métricas para endurecer los rieles y compactar la capa superior de plataforma y la infraestructura de los ríeles, y las cargas serán elevadas a 40 toneladas por eje sobre varios años para dar el tiempo de determinar los efectos de un peso por eje tan alto sobre los movimientos frecuentes y sostenidos de los trenes. El Banco Mundial Página 27 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ej. 17.5 toneladas en uno de los ejemplos de la tabla) tienen típicamente ratios TBK- TNK de más de 2.0. Al contrario, los tipos de carga los más eficientes son el transporte pesado y los contenedores de dos pisos. Para los transportes pesados, el diseño de los vagones y los altos pesos por eje compensan el regreso en vacío de la mayoría de los vagones de carga. El doble piso obtiene un bajo ratio TBK-TNK debido a los altos pesos por eje, al bajo peso en vacío, a la universalidad de los contenedores, y a la necesidad de hacer regresar incluso los contenedores vacíos. Para Rusia, China e India, los valores típicos para la carga ferroviaria en general, con un peso por eje de 22.5 ton/eje y una tasa del 30% del recorrido en vacío alcanzan en promedio 2.0. Según esta medición el transporte carretero ligero, por ejemplo para entregas locales, no es particularmente eficiente, pero el transporte carretero pesado sí puede alcanzar un buen nivel de eficacia. Elasticidad de las vías La fuerza de la infraestructura se mide habitualmente por la elasticidad de las vías (el grado de rigidez o de resistencia al asentamiento bajo carga). Valores altos de elasticidad de las vías significan una mayor rigidez, generalmente unas capacidades de peso por eje más elevadas, y tasas de desgaste de la infraestructura más bajas. La elasticidad de las vías es determinada por numerosos factores: ancho de vía, peso de los rieles, tipo y espaciamiento de las traviesas, tipo y espesura del balasto, y calidad de la capa superior de plataforma. Muestras de valores son provistas en la tabla siguiente. Los valores altos indican una mayor rigidez de los rieles, y condiciones de la infraestructura más estables. Gráfico 2.5 Elasticidad de las Vías Espaciamient Elasticidad Riel Tipo y Profundidad de Balasto o Traviesas de la Vía 150 mm de balasto de escoria sobre plataforma de arcilla 150 mm piedra caliza sobre plataforma de arcilla 300 mm piedra caliza sobre plataforma de arcilla 600 mm piedra caliza sobre plataforma de arcilla 600 mm piedra caliza sobre arcilla compactada 600 mm piedra caliza sobre arcilla compactada 600 mm balasto piedra caliza sobre plataforma piedra caliza picada compactada 650 mm balasto de granito sobre plataforma de granito picado Las reformas y las inversiones alientan el aumento del peso por eje, la adquisición de material rodante moderno y ligero, las mejoras en la gestión y la explotación del material rodante, y el refuerzo de la infraestructura, todos estos elementos trabajando juntos para aumentar la rentabilidad y la sostenibilidad de los ferrocarriles. 2.4.2 Material rodante El material rodante de los ferrocarriles se presenta en diversas formas. Los tipos más corrientes de material rodante para los servicios de pasajeros son descritos a continuación: El Banco Mundial Página 28 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Locomotoras La única razón de ser de las locomotoras es de halar o de empujar los trenes: no transportan ni carga ni pasajeros. Las locomotoras se distinguen por el aparato modernas son eléctricas, o duales (diésel-eléctricas). Las locomotoras eléctricas obtienen su corriente de un cable aéreo o de un tercer carril y utilizan motores eléctricos para hacer girar sus ruedas. El aparato motor es un transformador instalado sobre la locomotora, y convierte la electricidad de la línea aérea en electricidad del tipo necesario para los motores eléctricos de tracción que hacen TRAXX Eléctrico de Bombardier girar las ruedas. En lugar del transformador, las locomotoras duales utilizan un motor diésel para accionar un alternador y generar la corriente que hace funcionar los motores de tracción que hacen girar las ruedas. Algunas locomotoras diésel utilizan un convertidor hidráulico en vez de motores eléctricos, y son llamadas locomotoras diésel-hidráulicas. Las locomotoras de más antiguas generaciones, de vapor, son alimentadas con carbón, petróleo o madera, y en la actualidad sólo se usan para explotación en pequeños ferrocarriles, o en museos. Evolution dual de GE Material rodante de pasajeros La Sección 2.2.1 provee la descripción de los tipos de material rodante de pasajeros. El material rodante de pasajeros “Unidades Múltiples” es una categoría importante dividida en dos tipos: las Unidades Múltiples Eléctricas (UME) y las Unidades Múltiples Diésel (UMD). El equipamiento de UM no tiene locomotora, y varias motrices pueden ser acopladas y operadas desde un solo lugar. Algunas motrices en unidad múltiple tiene ejes electrificados; los coches que no tienen son llamados “remolques”. Típicamente, el primer coche posee una cabina de condu cción y acomoda pasajeros. El equipamiento de unidades múltiples (UM) es popular por UME en Queensland varias razones:  Los trenes en UM pueden responder a los cambios en los niveles de demanda, ya que se puede agregar coches al tren o suprimirlos.  Los trenes en UM pueden ser conducidos desde sus dos extremidades, y tripulaciones de dos personas pueden prepararse rápidamente para un viaje de regreso, lo que hace las UM muy populares para los servicios de lanzadera.  Los trenes en UM ofrecen más espacio pasajero por longitud de vía, ya que UMD en los Países Bajos funcionan sin locomotora.  Las UM distribuyen la fuerza de tracción y de frenado en todo el tren, obteniendo así unos ratios fuerza-peso más altos, y mejores tasas de aceleración y de frenado. El Banco Mundial Página 29 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  La flexibilidad de las características de diseño de las UM es igualmente ideal para los servicios de tren de alta velocidad, porque se necesitan niveles de energía más altos para vencer la resistencia aerodinámica16. Algunos trenes TGV e ICE17 son considerados como trenes reversibles con un coche electrificado en cada extremidad, entre las cuales algunas con más de 16.300 caballos de fuerza (12.200 Kw). Por ejemplo, el servicio de trenes EuroStar es configurado (1 conjunto electrificado 18, 18 coches remolques, 1 conjunto electrificado) con un total de 24.400 Kw (32.000 caballos de fuerza) que puede transportar 704 pasajeros en configuración de coches de dos pisos. Vagones de carga Existe una variedad de modelos de vagones de carga destinados a cumplir con Vagón cerrado americano de Clase A, tareas específicas de carga de manera más eficiente. 89”” Los vagones cerrados son comúnmente utilizados para numerosas mercancías tales como repuestos automóviles, conservas, bolsas de cemento e incluso granos a granel. Algunos vagones cerrados son sometidos a restricciones de cargamento interior (vagones cerrados equipados), y tienen una variedad de tipos y de tamaños de puerta, aislamiento, refrigeración y control de la temperatura, de modo que las mercancías no serán ni sobrecalentadas ni congeladas, y varios niveles de calidad: Vagón tolva de techo abierto de 100 toneladas de CSX los vagones de alto de gama son utilizados para productos alimenticios u otros que deben evitar ser contaminados por otras mercancías. Los vagones tolva con techo abierto se pueden cargar de diferentes maneras y transportar mercancías que no serán dañadas por la exposición a los elementos climáticos tales como áridos, carbón o minerales. Su nombre viene de la tolva en el fondo de los vagones, que son abiertos para descargar su contenido rápida y Vagón tolva de 100 toneladas para granos de UP fácilmente. Los vagones tolva cerrados transportan mercancías tales como granos, cemento, arena, fertilizantes, harina y azúcar, o materiales químicos o en polvo que pueden ser dañados por la exposición a los elementos climáticos. Algunos vagones tolva cubiertos tienen una función de “asistente a la descarga”, con bordes vibrantes o sistemas de inyección de aire para ayudar a la descarga. Los vagones tolva son a menudo categorizados por tamaño (metros cúbicos/pies), y los más Vagón volquete de bordes máximos grandes son utilizados para las mercancías de baja densidad tales como harina y granos; los vagones más pequeños son utilizados para los productos de alta densidad tales como el cemento o la arena. Los vagones plataforma de bordes bajos tienen un techo abierto pero no tienen tolva en el fondo para la descarga. La mayoría de los vagones plataforma Descarga rotativa para vagones volquetes 16 Las locomotoras modernas pueden también funcionar en configuración de UM. Muchas pueden ser “UM-izadas” juntas para operar como una sola unidad de locomotora con un conductor controlando todas las locomotoras conectadas”. 17 El TGV, o Tren de Gran Velocidad, es un estándar francés de diseño de tren integrado de alta velocidad. El ICE, o Inter-Ciudades Expreso, es un estándar alemán de diseño de tren integrado de alta velocidad. 18 Aquí, un conjunto electrificado se refiere a dos locomotoras idénticas acopladas juntas de manera permanente. El Banco Mundial Página 30 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario son descargados por una grúa o un volquete pero algunos tienen el piso que se abre, y son frecuentemente descargados por un aparato rotativo de descarga (foto a la izquierda). Los vagones plataformas de bordes altos son utilizados para los áridos, el carbón y otros materiales de densidad relativamente baja, incluyendo el cemento en bolsas de 10 toneladas. Los vagones plataforma de bordes bajos son utilizados para los materiales más pesados como losas de acero, perfilados de acero, maquinaria y otros materiales que pueden tolerar la exposición a los elementos climáticos. Vagón plano con soporte central en A para contrachapado Les vagones planos transportan maquinaria, contrachapado, contenedores, y remolques de transporte carretero. Muchos vagones planos tienen características especiales para ampliar su utilización: por ejemplo, una cremallera le convierte en transporte de automóviles; estacas colocadas en los costados permiten contener Remolques y contenedores en canalizaciones y longitudes de madera bruta de aserrar; se pueden añadir vagones planos separaciones para transportar troncos o madera de sierra. Camiones, cisternas, turbinas y otras mercancías son transportadas en vagones planos o en vagones planos modificados. Los vagones cisterna transportan líquidos como el petróleo y sus derivados o consumibles como aceites de semillas, leche, cerveza o agua. Algunos vagones cisterna transportan gases en su forma líquida, tales como el gas de petróleo Vagón cisterna petrolero ruso líquido (GPL) o fluidos presurizados en un estado líquido/gaseoso, como el gas natural licuado (GNL). Los vagones cisterna son a menudo especializados para el tipo de mercancía que transportan: por ejemplo los productos químicos, el petróleo y los productos petroleros utilizan un revestimiento de cisterna especial, y la leche y la cerveza pueden ser transportadas en cisternas de acero inoxidable. En muchos países, los vagones cisterna que transportan materiales peligrosos son sometidos a medidas de seguridad, tales como acoples con “estantes” (acoples con extensiones por encima y por debajo, foto a la izquierda) que impiden que los vagones se desacoplen en caso de descarrilamiento, o escudos de extremidad reforzados que impiden que los acoples perforen la cisterna en caso de descarrilamiento. Además, los vagones cisternas presurizados tienen válvulas de descarga y redes especiales de ventilación. Estos tipos básicos de vagones de carga tienen numerosas variaciones: muchos ferrocarriles colaboran con los expedidores para adaptar los vagones de carga a las necesidades específicas. Bogie para carga Componentes de material rodante El material rodante de ferrocarriles incluye algunos componentes principales comunes. La mayoría de los coches de pasajeros y de carga reposan en bogies (fóto a la izquierda). La mayoría de los bogies tienen sistemas de ejes de dos ruedas, de modo que el material rodante puede maniobrar en las curvas mientras soporta cargas pesadas. Los dos marcos laterales contienen dos sistemas de ejes (cada sistema de ejes se compone de dos ruedas y de un eje sólido montados juntos como una sola pieza). Rodamientos de rodillos son utilizados entre los ejes y los marcos laterales para permitir a los sistemas de ejes girar libremente. Habitualmente, las cajas de los vagones no son fijadas a los bogies, pero reposan Bogie para pasajeros en, y pivotan sobre, un soporte central. En general, los bogies del material rodante El Banco Mundial Página 31 La Reforma de los Ferrocarriles: 2. Mercados y Tecnologías Ferroviarios Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de pasajeros soportan un sistema de suspensión que los aisla de las ruedas y de la infraestructura. Los bogies soportan también sistemas de frenado. La mayoría de los coches de pasajeros y de carga utilizan frenos de aire presionar las zapatas de freno en cada superficie de rodadura. Algunos sistemas para pasajeros utilizan el mismo tipo de sistema de frenado, pero la mayoría de los trenes de alta velocidad son equipados de frenos de discos fijados directamente en los ejes de los distemas de ejes, además de los frenos de zapata. Acoples con estantes y manguera de Loa acoples son diseñados para permitir una conexión rápida y fácil de los coches aire y vagones, mientras los dispositivos de tracción proveen el mecanismo para transmitir las fuerzas longitudinales que propulsan el tren a través de la cara del coche hasta el próximo coche, sin interferir con el funcionamiento de los bogies. Algunos acoples, como los de la foto a la izquierda, tienen extensiones por encima y por debajo (acoples con estantes) para asegurar que los coches se mantengan acoplados aunque uno de los coches se salga de la vía. La fuerza de los dispositivos de tracción y de los acoples determina el peso de seguridad en el cual un tren puede operar en un ferrocarril. Muchos sistemas ferroviarios tienen apoyos de amortiguadores al lado de los mecanismos de acople para reducir el “movimiento de acordeón”, es decir la tendencia de un grupo de vagones a Tope de resorte para coches de carga alargarse o a contractarse cuando está en movimiento. El Banco Mundial Página 32 La Reforma de los Ferrocarriles: 3 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 3: Economía y Tarificación de los Ferrocarriles La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 3 Economía y Tarificación de los Ferrocarriles 3.1 Características económicas de los Ferrocarriles El transporte es un sub-sector de la industria de los transportes en conjunto, y comparte entonces muchas características económicas vitales con otros modos de transporte. Este Capítulo identifica los rasgos comunes y destaca las características que son únicas a los ferrocarriles. Todos los modos de transporte ofrecen servicios utilizando vehículos, navíos o aviones en considerables redes de infraestructura que incluyen carreteras, terminales y controles del desplazamiento de estos vehículos. Los ferrocarriles son únicos en lo que la misma entidad suministra a menudo los servicios de transporte así como la infraestructura de redes. La mayoría de las compañías prefieren este enfoque, aunque algunas elijan separar la prestación de servicios de la infraestructura de redes. Las razones para esta elección son exploradas en el Capítulo 5. Para todos los modos de transporte, ni la infraestructura ni la capacidad de servicio pueden ser almacenadas – el circuito férreo, la pista de arranque o el puesto de atraque inutilizados son perdidos. Asimismo, cuando los trenes, buques o aviones o camiones viajan solamente con cargamentos parciales, la capacidad inutilizada se pierde. Por lo tanto, una productividad alta por vehículo es vital para un mejor rendimiento comercial de los proveedores de infraestructura 19. Para los ferrocarriles integrados verticalmente, la necesidad de una alta productividad por vehículo coexiste con la necesidad de una alta productividad de las redes dentro de una sola entidad. En todos los modos de transporte, ocurren diferencias en la intensidad de la competencia existente en el mercado de infraestructura de transporte (por ejemplo, la carretera) y en el mercado de los servicios de transporte (por ejemplo, una empresa de camionaje). La inversión en infraestructura de transporte tiende a ser específica a un sitio, y físicamente fija, en todo caso difícil de desplazar. Es además “pedazosa” (suministrada en “pedazos” indivisibles para una variedad de resultados posibles) y muestra por lo tanto economías de densidad – costo marginal en baja – a medida que la intensidad de su utilización aumenta. Estas diversas características dotan a la mayoría de las infraestructuras de transporte, incluyendo las redes férreas, de elementos de monopolio natural. El contrario es cierto para los servicios de transporte, donde una estrecha competencia es la norma en todos los modos de transporte competidores de los servicios ferroviarios para el comercio de carga y de pasajeros (carreteras, líneas aéreas, expediciones fluviales e internacionales). Históricamente, la mayoría de los países escogieron políticas que restringían la competencia entre las compañías de ferrocarril. 19Para los envíos marítimos, la “red” de rutas es gratuita y tiene una vasta capacidad, pero la utilización de la infraestructura sigue crítica para el rendimiento de los proveedores de servicios portuarios. El Banco Mundial Página 34 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Actualmente, cada vez más países (identificados en el Capítulo 5) eligen políticas que permiten la competencia en el sector del carga ferroviario y, más raramente, en el sector de los servicios de pasajeros inter-ciudades. La competencia, junto con la capacidad imposible de almacenar, señala la importancia del diseño del servicio, de las estrategias de mercadotecnia, y de las políticas de tarificación para mantener y aumentar el uso de la capacidad. Es de vital importancia que los transportes ferroviarios sean considerados como una industria de servicios con diferentes productos hechos a la medida para mercados específicos, y no como un “servicio público”. Los transportes ferrovi arios han sido con frecuencia considerados como un “servicio público” al igual que el suministro de agua, de gas o de electricidad, lo que ha causado resultados indeseables de políticas y de gestión. Finalmente, todos los modos de transporte tienen efectos externos en el medio ambiente. Pocas veces el costo de estos impactos, tales como ruido, contaminación del aire, del suelo y del agua y las emisiones de gases con efecto invernadero, es pagado por las entidades que los crean. Estos impactos difieren de acuerdo con el modo de transporte, el país y las circunstancias, y afectan la viabilidad de los sistemas de transporte en general y las políticas en la materia. Los trenes de carga bien cargados han demostrado que sus costos externos son mucho más bajos que el transporte de carga carretero o aéreo, y los trenes de pasajeros bien cargados tienen costos externos menores a los del transporte carretero (coches o autobuses) y aéreo. Las características económicas generales y específicas de los ferrocarriles tienen numerosas consecuencias políticas y de gestión, las cuales se exploran más adelante en este Manual. Esta Sección examina de qué manera esta características determina las estructuras de costo de los ferrocarriles y los principios de la tarificación ferroviaria, dos aspectos cruciales de la viabilidad financiera de los ferrocarriles que son cubiertos en el Capítulo 4. 3.2 Estructuras de Costos de los Ferrocarriles Generalmente, los costos son clasificados en infraestructura de redes férreas, explotación de los trenes, y gastos generales de la compañía. 3.2.1 Costos de infraestructura de redes La mayoría de los costos de infraestructura de redes férreas son costos de capital y de mantenimiento para las estructuras de vías y de ingeniería tales como los puentes y túneles, los sistemas de señalización y de comunicación de los trenes, el suministro de corriente en las secciones electrificadas, y la infraestructura terminal. El Banco Mundial Página 35 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 3.1 Costos de la Infraestructura de Ferrocarriles Gastos de Explotación Coûts Unitaires Unidades de Tráfico Costos Fijos (Millions) Costos Variables Costos Unitarios Promedio Estos costos de infraestructura tienen un componente que es esencialmente fijo, o que no varía con el nivel de uso de la infraestructura 20, y un componente que varía Cuanto más intensa la a largo plazo con los niveles de tráfico (Gráfico 3.2). La proporción del componente utilización, mejor la de costo “fijo” difiere por líneas y niveles de tráfico, pero se estima pocas veces a menos del 70% de los costos totales de infraestructura, excepto las líneas más economía de la utilizadas. El componente variable debería evolucionar a largo plazo por nivel de tráfico, pero es a menudo “pegajoso” (en todo caso a la baja) a corto y mediano infraestructura. plazo. Estos costos se utilizan generalmente en la formulación de los planes de actividades. Numerosos estudios económicos demostraron que los ferrocarriles muestran economías de densidad: su curva de costo promedio a largo plazo está en baja. El costo unitario disminuye mientras que el resultado aumenta en la línea de ferrocarril, a medida que el costo fijo de suministrar vías se reparte a unidades de tráfico cada vez más numerosas21. Estas economías de densidad son sustanciales en sí mismas, pero si se combinan con la imposibilidad de almacenar las porciones de redes inutilizadas, se hace muy claro que la viabilidad financiera de las redes de infraestructura depende de manera crítica de volúmenes de tráfico importantes. Una buena economía de los ferrocarriles precisa de una utilización intensiva de la infraestructura: cuanto más 20 Este componente puede sin embargo variar de manera significativa debido a otros factores tales como estándares de ingeniería, terreno, edad, clima, y eficacia de la gestión. 21 Caves, Christiansen, y Tretheway, “Flexible Cost Functions for Multiproduct Firm,” en Review of Economics and Statistics, (Agosto 1980), 477-481. Griliches, “Cost Allocation in Railroad Regulation,” Bell Journal of Economics and Management Science, (1972, vol. 3) 26-41. Charney, Sidhu y Due, “Short Run Cost Functions for Class II Railroads,” Logistics and Transportation Review, (1977, vol. 17), 345-359. Friedlaender y Spady, Freight Transport Regulation: Equity, Efficiency and Competition in the Rail and Trucking Industries, (MIT Press, 1981). Harris, “Economics of Traffic Density in the Rail Freight Industry,” Bell Journal of Economics, (1977, vol 8) 556-564. El Banco Mundial Página 36 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario intensa la utilización de la infraestructura, mejor la economía de la infraestructura22. Aquello es cierto tanto en el caso en que la infraestructura es parte de un ferrocarril integrado verticalmente, como en el caso en que una autoridad o empresa separada de ferrocarriles la suministra. La separación vertical de la explotación de los trenes de la infraestructura de redes férreas no es suficiente para mejorar la viabilidad financiera de los ferrocarriles, aunque pueda facilitar otras políticas que puedan ayudar (véase Capítulo 5). Sin embargo, una autoridad o empresa separada de vías férreas se enfrentará con costos fijos mucho más altos en el conjunto de sus actividades, que una compañía de ferrocarriles verticalmente integrada. Aquello tiene implicaciones para la tarificación del acceso a las vías, las cuales se exploran más adelante en este Capítulo. La curva de los costos de infraestructura está ligada en amplia medida con el volumen de tráfico, pero puede ser influenciada a la baja por acciones de gestión para mejorar la eficiencia del suministro y del mantenimiento de la infraestructura. Una compañía muestra economías de escala si su curva del costo promedio a largo plazo baja conforme con el crecimiento de la compañía. Estudios económicos sugieren que las economías de escala pueden existir cuando los ferrocarriles son muy pequeños, y que realizar tales economías se vuelve más difícil a medida que los ferrocarriles crecen, tal vez debido a la complejidad aumentada de la gestión y a la pérdida de agilidad de la empresa23. 3.2.2 Costos de explotación de los trenes Los costos de explotación de los trenes incluyen : i) el combustible diésel o la energía eléctrica, ii) el costo de depreciación de capital o de arrendamiento de la locomotora, iii) el mantenimiento de la locomotora, iv) la tripulación de conducción , v) las tripulaciones a bordo en los trenes de pasajeros, vi) el costo de depreciación o de arrendamiento del material rodante de vagones o coches, vii) el mantenimiento del material rodante, viii) las operaciones en las terminales, y ix) los costos comerciales (boletos de los pasajeros, reservaciones para carga, etc.). 22 Excepto en el punto en el cual la capacidad se alcanzó y el tráfico en aumento demanda una fuerte mejora de ésta última, pero una vez realizada este aumento de la capacidad, la regla general habitualmente se aplica de nuevo. 23 Caves, Christiansen et Tretheway, “Flexible Cost Functions for Multiproduct Firm,” Review of Economics and Statistics, (Août 1980), 477-481. Griliches, “Cost Allocation in Railroad Regulation,” Bell Journal of Economics and Management Science, (1972, vol. 3) 26-41. Charney, Sidhu et Due, “Short Run Cost Functions for Class II Railroads,” Logistics and Transportation Review, (1977, vol. 17), 345-359. Friedlaender et Spady, Freight Transport Regulation: Equity, Efficiency and Competition in the Rail and Trucking Industries, (MIT Press, 1981). El Banco Mundial Página 37 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 3.2 Gastos de Explotación de Trenes Costos Unitarios Costos Totales Undades de Tráfico (Millones) Costos fijos Costos Variables Costos Unitarios Promedio A largo plazo, la mayor parte de los costos de explotación de los trenes varía grandemente de acuerdo con el volumen de tráfico (Gráfico 3.2), aunque puedan existir costos conjuntos (lo cual se examina a continuación), De manera general, los grandes volúmenes de tráfico precisan de más trenes y de más recursos funcionales. A corto plazo, esta relación no es proporcional, salvo tal vez para la electricidad o el combustible. A mediano plazo, digamos 6 a 12 meses en una red bien administrada, los gerentes pueden ajustar los recursos operacionales tales como costos de tripulación, necesidades de locomotoras y de material rodante o de mantenimiento, para responder a los volúmenes de demanda. Los costos de explotación de los trenes varían con los niveles de tráfico, pero la curva general costos/resultados puede ser influenciada a la baja por acciones de gestión. En particular, tres variables pueden afectar la manera en que la estrategia de explotación de los trenes se traduce en economías de explotación de los trenes: unas relaciones peso neto/peso en vacío más altas para los servicios de carga 24, o un número más alto de pasajeros por coche; un tiempo más largo de servicio comercial por cada unidad de equipamiento, o trenes de carga y de pasajeros de mayor tamaño – con la condición de que se cumpla con la frecuencia máxima exigida por el mercado. 3.2.3 Gastos generales de empresa Estos gastos incluyen la sede de la empresa de ferrocarriles y las funciones tales como el consejo administrativo y la dirección ejecutiva, las finanzas, el departamento jurídico, la seguridad y el personal. Los ferrocarriles más complejos y más burocráticos menos racionalizados comercialmente requieren más altos niveles de “pegamento de empresa” para seguir cohesivos. A largo plazo, con una buena administración, los gastos generales de empresa pueden variar con la escala general del ferrocarril. En los ferrocarriles públicos, tienden a ocurrir unos ajustes de los gastos generales en los momentos de 24El peso en vacío o tara es el peso del vagón vació. El peso neto es el peso del cargamento. El Banco Mundial Página 38 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario conmociones esporádicas causadas por una reestructuración de la organización, más que en forma de cambios progresivos adaptándose a las tareas del tráfico. Sin embargo, acciones de gestión pueden reducir los gastos generales de empresa de manera espectacular, descentralizando la toma de decisiones a las unidades comerciales, controlando las finanzas y los presupuestos, buscando oportunidades de externalización de los servicios de empresa, y, de forma general, administrando una empresa más “magra”. 3.2.4 Resumen: costos y ventajas comparativas Las estructuras de costo de los ferrocarriles están en su máximo competitivo cuanto los ferrocarriles pueden explotar grandes trenes bien cargados de tráfico en redes utilizadas de manera intensiva, con organizaciones livianas y una gestión orientada al mercado. El tamaño de los trenes y la carga útil transportada proveen las economía de explotación de trenes, la densidad de los trenes más el uso intensivo de la redes proveen las economías de infraestructura, y la estructura de la empresa da lugar a las economías de gastos generales y de empresa. Aquello puede parecer evidente, sin embargo muchos países mantienen políticas y modelos comerciales de ferrocarriles que desafían esta realidad. 3.3 Establecimiento de los Costos de los Servicios y de los Tráficos Ferroviarios Un servicio ferroviario es más competitivo cuando ofrece un mejor precio y una mejor variedad de servicios a sus usuarios que sus competidores. Los costos de producción de estos servicios dictarán los precios más bajos posibles para sostener la viabilidad financiera general de la entidad de ferrocarriles. Asimismo, los niveles de costos son críticos, y un ferrocarril bien administrado prestará una gran atención a la medición y al control de los costos. Las cuentas financieras de los ferrocarriles revelarán los costos totales, los cuales son esenciales para analizar la viabilidad financiera general. Comparar los costos totales con los de otros ferrocarriles similares pondrá en evidencia en cuales áreas se debe buscar costo-eficacias. Sin embargo, la mayoría de los ferrocarriles nacionales ofrecen una gama de servicios de carga y de pasajeros. Para los clientes de carga, los servicios pueden ser personalizados: por ejemplo, clientes de carga a granel, expedidores de contenedores, y carga general. Los servicios de pasajeros pueden incluir los servicios inter-ciudades, regionales y de lanzadera. Cada grupo general de carga o de pasajeros contendrá múltiples segmentos de mercado. En el caso de un ferrocarril bien administrado, los directores comerciales deben conocer los costos y el rendimiento financiero por cada segmento, desagregado por ruta y otros factores, e incluso a veces por un tren o un cliente de carga específicos. Para los ferrocarriles multi-productos, estos costos no pueden ser derivados directamente de las cuentas generales de la empresa. Requieren la aplicación de técnicas de establecimiento de costos (véase Anexo 3 sobre el tema), y comprender la gestión y la tarificación del comercio de la vías supone comprender los conceptos principales de establecimiento de los costos. Dos de estos conceptos son los gastos El Banco Mundial Página 39 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario principales y los costos conjuntos, que pueden ser fijos o variables según los niveles de tráfico. 3.3.1 Gastos comunes En la industria de los ferrocarriles, la mayoría de los gastos comunes son asociados a la infraestructura y a las funciones de supervisión de empresa que sostienen todos los usuarios y servicios. Las líneas para redes de uso mixto son habitualmente construidas, mantenidas y controladas según estándares que les permitan servir para todo tipo de trenes de pasajeros y de carga25. Ciertos elementos de diseño y ciertas características de gestión son más específicos sea para los servicios de pasajeros, sea para servicios de carga, pero para las redes multi-productos y multi-usos, la mayoría de los gastos de infraestructura de redes son comunes entre todos los usuarios. Si los gastos comunes fueran variables de acuerdo al uso, podrían ser atribuidos a los servicios específicos suministrados con una capacidad de instalaciones, o a un tráfico específico. Pero la mayoría de los gastos de infraestructura de redes son comunes y fijos, y por lo tanto, una formulación de “uso relativo” es técnicamente arbitraria, no basada en la causalidad de los costos. Además, numerosos gastos de explotación son “técnicamente comunes”, como las tripulaciones de los trenes o de las locomotoras, pero a mediano plazo, estos gastos varían: más tráfico significa más trenes, más locomotoras, y más tripulaciones. Asimismo, los gastos pueden ser atribuidos a servicios y a segmentos de tráfico específicos. 3.3.2 Costos conjuntos En la industria de los ferrocarriles, los costos conjuntos son ampliamente asociados con la explotación de trenes, y ocurren cuando la producción de una mercancía o de un servicio produce otra mercancía u otro servicio. Por ejemplo, si el vagón puede atraer una carga regular en ambas direcciones, el costo del desplazamiento del vagón es conjunto a los dos tráficos. De igual manera, si una locomotora y una tripulación son programadas para halar un tren de contenedores en una dirección y regresar con un tren inter-ciudades de pasajeros, aquellos costos serán conjuntos para los servicios de carga y de pasajeros. Los costos conjuntos pueden no ser atribuidos netamente a cada servicio o tráfico beneficiario, ya que un trayecto de regreso sigue necesario, y que ocurren costos aun cuando un servicio o un tráfico ya no son explotados. Felizmente, los costos conjuntos van desapareciendo. Actualmente, los servicios de pasajeros son más segmentados en tipo de servicio, y trenes de formación fija aseguran los servicios en ambas direcciones. De manera similar, una proporción mucho más grande de servicios y de carga opera ahora en ambas direcciones trenes enteros de vagones especializados de carbón, de contenedores y de petróleo, entre otras categorías. De 25La mayoría de las nuevas líneas de pasajeros de alta velocidad y algunas líneas de carga pesada son destinadas para un uso específico. El Banco Mundial Página 40 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario este modo, se pueden usualmente ignorar los costos conjuntos, salvo en circunstancias excepcionales26. A continuación se examinan las tres principales utilizaciones del establecimiento de los costos de tráfico: análisis de la contribución financiera, gestión comercial, y política de tarificación de los ferrocarriles. 3.4 Análisis de la Contribución financiera Esta técnica de contabilidad de gestión ferroviaria mide el rendimiento financiero al nivel del servicio o del tráfico. El total de los ingresos se compara con los costos de cada servicio o tráfico para determinar si los ingresos de los servicios cubren los costos. Los tres principales umbrales de costos abajo son con frecuencia medidos y comparados con los ingresos. Estos umbrales se definen en el Recuadro 3.1, con su importancia y sus usos principales.  Costos variables a corto plazo (evitables o incrementales) 27,  Costos variables a largo plazo (evitables o incrementales),  Costos integralmente repartidos (CIR) (a veces llamados “integralmente distribuidos”). Los costos variables a largo plazo constituyen el aspecto más importante de estos umbrales para guiar las decisiones al nivel del servicio o del tráfico en materia de ferrocarriles administrados comercialmente, porque incluyen todos los gastos pertinentes para la decisión. Los costos variables a largo plazo son los que deberían variar según la decisión a tomar, la cual puede ser vinculada a un período de tiempo (tal como la duración de un contrato particular de tráfico). La palabra deberían es importante ya que ciertos costos variables pueden volverse invariables debido a rigideces institucionales. Por ejemplo, unos convenios de trabajo restrictivos pueden impedir a los gerentes adaptar los recursos humanos a la demanda, o bien algunas deficiencias de gestión pueden mantener recursos inadecuados a los niveles cambiantes de las actividades. Los costos variables a largo plazo “cómo deberían de ser” deberían estar incluidos siempre en las estimaciones de costos a largo plazo, en vista de evitar el riesgo que las rigideces institucionales se tornen cada vez más restrictivas, y desnaturalicen la toma de decisiones comerciales. En algunos ferrocarriles públicos, el umbral de costos variables a corto plazo es la norma utilizada en la toma de decisiones comerciales. Aquello lleva a la proliferación de servicios/tráficos que aportan una contribución positiva mayor a 26 Por ejemplo, a menos que se emprenda un establecimiento de los costos al nivel micro, específicamente para un tren o un transporte de carga para un cliente. 27 El costo evitable es relevante para un servicio o tráfico existente, y es incremental para un nuevo servicio o tráfico considerado, pero el concepto básico del costo se mantiene sin cambios. El Banco Mundial Página 41 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los costos a corto plazo, pero que fracasan constantemente en recuperar los costos a largo plazo. El Recuadro 3.1 detalla esta advertencia. Recuadro 3.1 Umbrales de costos de los ferrocarriles y sus usos principales Tipo Descripción Utilización Costo variable a largo Costos que podrían evitarse a largo El costo variable a largo plazo es, para un plazo (evitable o plazo si un servicio o tráfico servicio o tráfico individual, el umbral-clave incremental) especificado existente fuera de rendimiento financiero que, comparado suprimido, o costos incrementales con los ingresos, indican si el servicio o tráfico que ocurrirían si un nuevo servicio o brinda una contribución financiera positiva a tráfico especificado fuera añadido a largo plazo al ferrocarril, y el monto de ésta. las operaciones existentes. Incluye Los componentes individuales del costo los costos de todo el capital, material variable a largo plazo indican a la gestión y recursos humanos que podrían ser comercial donde se pueden buscar eficacias de ahorrados, o los incrementos de explotación, mejorando así la contribución recursos que ocurrirían, dando un financiera a largo plazo. período razonable para el ajuste de Cuando el costo variable a largo plazo más los recursos. eficaz se logra, es el límite inferior de precio normal a aplicar al servicio o tráfico. Costo variable a corto Costos que podrían evitarse a corto En ciertas circunstancias limitadas y plazo (evitable o plazo si un servicio o tráfico específicas, puede utilizarse como el límite incremental) especificado existente fuera inferior de precio para un servicio o tráfico suprimido, o costos incrementales disponible para el ferrocarril sólo por un corto que ocurrirían si un nuevo servicio o período, típicamente un servicio o tráfico que tráfico especificado fuera añadido a tendría poco o ningún impacto sobre el capital las operaciones existentes. o los recursos de mano de obra del ferrocarril. Los costos variables a corto plazo Alerta: no se debería utilizar los costos sólo incluyen los costos que varían a variables a corto plazo para las decisiones corto plazo con el nivel de tráfico, normales de planificación de los negocios o de típicamente los costos de establecimiento de los precios; esto lleva al combustible/energía y de materiales. aumento del tráfico con precios socavando el rendimiento a largo plazo, y sostiene la miopía de la gestión institucionalizada. Costos integralmente Costos a largo plazo evitables o Útil en las situaciones de establecimiento de repartidos (o incrementales de un servicio o precios compensatorios, tales como las integralmente tráfico especificado existente, más negociaciones de OSP, para indicar el distribuidos) - CIR una cuota asignada de los gastos aumento promedio que se debe agregar a los comunes y de los costos conjuntos, costos variables a largo plazo para asegurar de modo que la suma de los costos que el servicio o tráfico contribuya a los gastos atribuidos a cada servicio represente comunes y los costos conjuntos de los los costos totales del ferrocarriles. ferrocarriles. El Banco Mundial Página 42 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El umbral de CIR es una indicación más que un “costo” real, porque incl uye una repartición que no se basa en una causalidad de costo. Sin embargo, si todos los servicios y servicios ferroviarios individuales cubren tan sólo los costos variables a largo plazo, siempre habrá un déficit de ingresos en los costos totales de los ferrocarriles. Revisados para todos los tráficos, los CIR indican los ingresos generales necesarios para que el abanico de servicios ferroviarios recupere los costos totales. El umbral de CIR es útil en ciertas situaciones, como por ejemplo negociar la compensación por el gobierno por haber cumplido con obligaciones de servicio público (Capítulo 8). Esto pone la pregunta de saber si la política tarifaria debería realmente “repartir” dichos gastos, cuestión que se examina más abajo en la Sección 3.6. 3.5 Acciones de Gestión Comercial Un análisis de las contribuciones puede mejorar la viabilidad financiera de los ferrocarriles. La tabla de costos variables a largo plazo generado por el análisis de los costos y de la contribución financiera puede ayudar a los gerentes de ferrocarriles a identificar las oportunidades de mejora del rendimiento financiero. Típicamente, este análisis contiene tres tipos de información.  Monto de cada recurso atribuible a largo plazo a la explotación del servicio o del tráfico (a),  Costos unitarios de cada recurso (b),  Costo total de cada recurso utilizado (a*b). Conocer la estructura de los costos de un servicio o de un tráfico permite a los gerentes de ferrocarriles identificar las potenciales costo-eficacias para mejorar el rendimiento financiero. Dicho análisis señala las áreas en las cuales se pueden obtener costo-eficacias mediante la disminución de los recursos utilizados (a), la reducción de los costos unitarios de aquellos recursos (v), o una combinación de ambas. El Capítulo 11 identifica numerosas maneras para los ferrocarriles de utilizar estos medios con el fin de mejorar el rendimiento financiero. Suponiendo que los ingresos sigan sin cambio, la acción de los gerentes para reducir el costo aumentará la contribución financiera positiva de los servicios rentables, y puede volver rentables servicios que no lo eran. Las políticas de rarificación también pueden influir en la contribución del lado ingresos. 3.6 Tarificación de los Ferrocarriles Según la teoría económica pura, el enfoque de tarificación más económicamente eficiente para maximizar el bienestar económico general para la comunidad en su conjunto sería que los precios fueran iguales a los costos sociales marginales de los servicios ferroviarios. En la práctica, ningún ferrocarril en el mundo aplica este principio, por las siguientes razones:  En teoría económica, el concepto de “márgenes” significa una muy pequeña unidad de resultado, tal como un solo asiento pasajero-km, o un solo vagón- km de carga. En práctica, los incrementos de resultado para los cuales se pueden establecer los precios de manera realista son mucho más grandes, por El Banco Mundial Página 43 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ejemplo para una clase de servicios, una clase de trenes, un transporte regular de mercancías, o un expedidor de carga particular.  Los costos ferroviarios que son variables, en particular a corto plazo, son inferiores a los costos totales, de modo que establecer los precios puramente en función de los costos marginales llevará a pérdidas financieras. Incluso establecer los precios con base en los costos marginales a largo plazo no es suficiente para recuperar todos los costos de explotación de los ferrocarriles, cuando todos los gastos comunes y todos los costos conjuntos son incluidos.  Virtualmente en todos los países, los principales competidores de transportes no incluyen las externalidades negativas en sus precios. Esto refuta el supuesto subyacente a la teoría económica – es decir, que facturar los costos sociales solamente en el sector ferroviario crearía resultados pervertidos. Es así que la teoría económica pura tiene pocas aplicaciones prácticas para la gestión de los ferrocarriles. En la práctica, no existe para los ferrocarriles una manera prescrita o estandarizada de establecer precios basados en el mercado. Una buena gestión ferroviaria adapta las prácticas de establecimiento de los precios a sus mercados, clientes, arreglos institucionales, regulaciones de establecimiento de precios, así como a las normas sociales y económicas de su contexto. No obstante, los conceptos económicos son importantes para guiar principios operantes capaces de contribuir a la viabilidad financiera de los ferrocarriles para mercados de carga y de pasajeros. 3.6.1 Precios de los servicios de carga La competencia debería ser el primer determinante de las estrategias de establecimiento de los precios de carga, y no los costos. Como se indicó en el Párrafo 3.2, la mayoría de los costos de infraestructura de los ferrocarriles son fijos en relación a un transporte individual de tráfico durante la vigencia de los contratos de carga ferroviaria, de modo que toda atribución de costos a clientes individuales es altamente arbitraria, técnicamente hablando. Hace más de un siglo, el economista de ferrocarriles William Acworth observó: “Se han escrito volúmenes para mostrar que los precios de los ferrocarriles podrían basarse en el costo del transporte… tal base es imposible, dado que nadie sabe, ni puede saber, cuál es el precio del transporte. El costo del transporte de un artículo particular puede significar el costo adicional de transportar ese artículo; aquello es normalmente tan mínimo que es insignificante. Puede significar el costo adicional más una buena parte de los costos fijos de la organización… una proporción estimada de manera arbitraria de una suma que sólo se puede afirmar de manera muy aproximativa”28. 28 W. Acworth, The Elements of Railway Economics, (Oxford University Press, 1905). El Banco Mundial Página 44 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los principios básicos del establecimiento de tarifas de carga comercialmente eficientes son bien conocidos y son utilizados por los gerentes competentes desde el siglo diecinueve. La tarifa establecida deberá ser la más alta que el mercado pueda soportar, y tomar en cuenta los precios facturados por los competidores existentes o potenciales, salvo circunstancias especiales tales como la necesidad de cuidar un servicio nuevo. Los precios deberían como mínimo cubrir un precio mínimo del costo variable a largo plazo de transportar un tráfico específico por una duración predeterminada29. La formulación económica de este enfoque práctico y ya bien establecido a la tarificación ferroviaria fue enunciada en 1927 por el matemático Frank Ramsey 30. Para parafrasear, el ferrocarril debería recargar sus costos variables a largo plazo a los clientes individuales en proporción inversa a la elasticidad del precio de su demanda31. De este modo, se le facturará a los clientes con baja elasticidad de demanda (tales como productores de carbón) un recargo más grande que a los clientes con una alta elasticidad de demanda (tales como expedidores de contenedores). Los directores de mercadotecnia de los ferrocarriles no pueden conocer la elasticidad de la demanda de cada uno de sus clientes, pero su personal debería tener suficiente información sobre los clientes y sobres sus competidores para poder estimar el efecto de los precios sobres los volúmenes de clientes. El principio general de la tarificación comercial es de establecer precios que maximicen la contribución de los servicios a los costos fijos de los ferrocarriles; el corolario siendo que los ferrocarriles no deberían establecer precios inferiores a los costos variables a largo plazo. Al contrario, el « precio promedio en función del costo”32 para la carga reparte los costos fijos comunes y los costos conjuntos a todo el tráfico en su conjunto. Sin embargo, el precio promedio en función del costo puede deprimir la demanda en ciertos segmentos del tráfico, reduciendo así el tráfico en general, y creando cargas de costos fijos más altas para el resto del tráfico. En ciertos casos (excepcionales) en los que el ferrocarril tiene un poder de mercado i mportante, el “mercado” puede ser una agencia de regulación. La filosofía general de tarificación basada en el mercado del proveedor de carga ferroviario debería sin embargo prevalecer: típicamente, el ferrocarril intentará repartir tantos costos como sea posible, pero en último lugar, es la agencia de regulación quien decide cuáles son los costos que las industrias usuarias soportarán. 29 Costo evitable para un tráfico existente, costo incremental para un tráfico nuevo. 30 F. P. Ramsey F.P., “A Contribution to the Theory of Taxation,” Economic Journal, (Vol. 37, No 145, 1927) 47–61. 31 La elasticidad de la demanda se mide por el cambio de porcentaje en la cantidad de demanda dividida por el cambio de porcentaje en el precio. Un cliente sensible al precio y que disminuirá la cantidad pedida de más que el cambio de precio tiene una elasticidad de demanda más grande que 1. Un cliente que disminuirá la demanda de menos que el cambio del precio tiene una elasticidad menor a 1. 32 También conocido como precio en función del costo integralmente repartido o integralmente distribuido. El Banco Mundial Página 45 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 3.6.2 Precios de los servicios de pasajeros El principio frecuentemente llamado “tarificación de Ramsey”, es decir la tarificación ajustada proporcionalmente a los clientes o grupos individuales de mercancías, tiene aplicaciones prácticas en la mayoría de los mercados de carga, que incluyen un número identificable y limitado de clientes. Sin embargo, en los mercados de pasajeros, la tarificación del mercado de los ferrocarriles agrupa los clientes según opciones de tarificación basadas en características individuales tales como la clase del servicio, la duración del viaje, o las restricciones de compra de boletos, y los pasajeros seleccionan los precios más baratos que se adapten a sus necesidades de viajes. Los ferrocarriles pueden establecer ofertas de precios considerando los factores de carga para cada par de tren y estación (utilizando a veces software de gestión de rendimiento al estilo de las aerolíneas) y conduciendo un extensivo estudio de mercado para responder a los niveles de demanda de los clientes con promociones atractivas para maximizar los ingresos de la venta de asientos. Así, la mayor parte de la tarificación de pasajeros es altamente centralizada por el proveedor de servicios, y las ofertas de servicio son analizadas en profundidad para determinar los ingresos generales y los impactos sobre la frecuentación. Sin embargo, subyacentes a ese muy pragmático sistema de ajuste continuo, los conceptos económicos que sostienen la viabilidad financiera de los servicios de pasajeros siguen siendo los mismos: la tarificación mayor a los costos variables a largo plazo debería ser inversamente vinculada a la elasticidad de la demanda, y los paquetes precio-servicio deberían diseñarse a la medida para satisfacer las necesidades de los clientes más eficientemente que las ofertas competidoras. Los directores de mercadotecnia de pasajeros deberían entonces entender perfectamente el entorno competitivo y la elasticidad de la demanda de los sub- mercados de pasajeros dentro de los segmentos de mercado. Las estructuras de tarifas deberían ser diseñadas para maximizar el rendimiento de los ingresos generales provenientes de la capacidad de asientos siendo objeto de la promoción. Típicamente, los servicios ferroviarios de pasajeros pueden dividirse en dos segmentos mayores de planificación y de gestión: servicios inter-ciudades, regionales (a veces segmentados en sub-regionales) y servicios de cercanías (a veces segmentados por ciudades). Cada segmento puede tener una estructura tarifaria diferente, y, dentro de cada segmento, los trenes individuales pueden transportar pasajeros viajando con precios con sobrecargo por primera clase, y otros viajando en condiciones de confort más rudimentarias o con tipos de boletos menos flexibles debido a rebajas o precios de concesión. Para ser financieramente viables, los programas de los principales segmentos de servicios deberían apuntar a recuperar los costos variables a largo plazo y, colectivamente, todos los segmentos deberían recuperar los costos fijos generales atribuidos al sector de los pasajeros. Sería muy conveniente si aquello fuera siempre factible. Sin embargo, los modelos financieros de pasajeros ferroviarios indican que son pocas las veces que los servicios de trenes de pasajeros funcionan sin un apoyo presupuestario a largo plazo, incluso a niveles eficientes de costos de los insumos y en circunstancias de El Banco Mundial Página 46 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario tarificación óptimas33. A menudo, los servicios de pasajeros inter-ciudades no logran recuperar sus costos variables a largo plazo (una contribución financiera negativa), y raras veces cubren sus CIR gracias únicamente a la recaudación de los boletos, excepto en el caso de los más densos corredores ferroviarios inter- ciudades. El reto de recuperar los costos es incluso más grande para los servicios de cercanías muy “hora-pico-tistas” o los servicios regionales utilizados con menos intensidad. En muchos países, es imposible para una sola ruta ferroviaria de pasajeros realizar una contribución positiva mayor a los costos variables a largo plazo, y muchas cubren apenas sus costos a corto plazo. Como resultado, para la mayoría de los ferrocarriles de pasajeros y de uso mixto en el mundo, la viabilidad financiera depende de un apoyo presupuestario. El Capítulo 8 examina la implementación eficiente de un apoyo gubernamental justificado por, o potencialmente necesario por, razones sociales u otras. 3.6.3 Precio del acceso a la infraestructura de red Si el propietario de la red de ferrocarriles es separado del operador de trenes, el paradigma de tarificación ferroviaria se vuelve algo diferente. Difiere aún más si la competencia existe entre los operadores de trenes de carga, porque las empresas operadoras de trenes tienen menos oportunidad de repartir los gastos de acceso entre los clientes según la capacidad de pagar de éstos. La competencia elimina la capacidad de la compañía operadora de recargar los gastos de acceso a las vías cuando los clientes pueden elegir entre varias de estas compañías, y también la capacidad de explotar sus propios trenes. Por lo tanto, el reto económico de recuperar los costos fijos reposa enteramente sobre la empresa de infraestructura, para la cual la mayoría de los costos son fijos34. Los costos de infraestructura difieren según el país, pero el sistema es más desarrollado en la Unión Europea, donde los costos son una exigencia jurídica. Enfoques múltiples comparten componentes comunes: i) la utilización de la capacidad se basa en el uso del recorrido del tren, ii) el tonelaje bruto en la vía para tomar en cuenta el desgaste natural, y iii) los costos accesorios para los servicios de la empresa de infraestructura tales como suministro de electricidad, garaje y auxilios. Los costos difieren habitualmente según los tipos de trenes y los estándares de ruta, lo que refleja generalmente los costos y las consideraciones de mercado que son difíciles de desagregar. 33 Amos y Bullock, The financial performance of non-urban passenger rail services, (Banco Mundial, 2007). http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/03/24/0003330 38_20080324074100/Rendered/PDF/430250NWP0Pass10Box327344B01PUBLIC1.pdf 34 El término “precio del acceso a la red” es inadecuado si la red y la explotación de los trenes son separados pero bajo control público común sin competencia real en la explotación de los trenes. El “precio” es a menudo una simple repartición presupuestaria políticamente determinada de los costos de la empresa de infraestructura entre los sectores de carga y de pasajeros. La red y los patrones de servicios provistos no tienen ninguna relación con el “precio” del acceso, y si los sectores no tienen los medios de pagar la parte que se les atribuye, dicha parte es pagada por el gobierno a las empresas, o asumida por el gobierno como déficit de la empresa de infraestructura. El Banco Mundial Página 47 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En Alemania por ejemplo, el acceso a las vías por los trenes de carga y de pasajeros es sometido a un marco referencial común de tarificación: los “factores” de precio dan tasas de tarificación diferentes. Los términos y condiciones de DB Netz para el acceso a la red son publicados en la Gaceta Federal alemana y en la Internet, y comprenden una lista detallada de la tarifas para los surcos de los trenes y para otros equipamientos e instalaciones35. La política alemana de facturación de los gastos de acceso apunta a recuperar una fuerte proporción de los costos de infraestructura ferroviaria entre las compañías operadoras. El sistema de tarifa trenes-surco tiene un diseño modular en tres partes: a. Los precios de base para la categoría de ruta y el nivel de utilización : 12 categorías de rutas son agrupadas por estándar de rendimiento de la infraestructura y por importancia del transporte. En las rutas de utilización muy intensa, los precios de base son aumentados con un suplemento del 20%. b. Productos de surco ferroviario (factor de producto) : el precio “de base” puede ser multiplicado por otros factores que dependen de saber si la empresa explota los servicios de trenes de carga o de pasajeros, o bien si está buscando comprar otras características o niveles de servicio (que son diferentes para los servicios de pasajeros y de carga). c. Factores especiales: una serie de factores multiplicadores, aditivos o regionales tales como los de los trenes de vapor, de los trenes de carga extra-pesada, o de los trenes de tecnología pendular en el caso de los trenes de pasajeros. El sistema de tarifa impuesto por DB Netz y mejorado por las autoridades de regulación está diseñado para reflejar los costos de suministrar y de mantener la infraestructura, los estándares de surcos ferroviarios para los niveles de rendimiento, el grado de utilización, y las diferencias de mercado entre la capacidad de pagar de los trenes de pasajeros y la de los trenes de carga. Según la tabla de tarificación abajo, los cálculos de tarifas de acceso a las vías por cualquier operador de trenes por un tipo de tren o de servicio específico en una ruta particular son simples. ARTC (Australian Rail Tracks Corporation, los ferrocarriles australianos) publica una lista de tarifas de referencia para el acceso a las vías en cada una de sus rutas. Estas se basan en un componente fijo (llamado “flagfall”, un costo inicial fijo) por tren por cada ruta, más un elemento variable que depende del tonelaje-km bruto del tren. Dado que el elemento fijo refleja la longitud de la ruta, está en realidad ligado con la distancia en vez de ser un verdadero costo inicial fijo. Así como en Alemania, este componente basado en la distancia es afectado por la velocidad del 35 http://www.db.de/site/bahn/en/business/infrastructureenergy/trackinfrastructure/pri ces/prices.html El Banco Mundial Página 48 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario tren. El componente fijo está diseñado para un surco reservado y el cliente lo paga de todas maneras, que use el surco o no. Las tarifas de referencia están ligadas con un estándar específico de rendimiento. Los clientes individuales pueden negociar necesidades o características de servicio específicas que se alejan de las hipótesis de referencia con respecto a los pesos por eje, a la velocidad, a la longitud de los trenes, al origen y al destino, a las paradas y a los indicadores. Sin embargo, ARTC se comprometió ante la Comisión Australiana sobre la Competencia y el Consumidor a no exigir diferentes precios a diferentes clientes para características de servicio similares. Asimismo, en el caso en que los candidatos operan en el mismo mercado final, ARTC prometió no hacer diferencias de precios entre los operadores públicos o privados de trenes. Todas las tarifas negociadas son publicadas. Existen numerosos modelos entre los cuales elegir, y este Manual apoya de manera general el sistema más simple que sea compatible con los objetivos y circunstancias de un país. Algunas cuestiones fundamentales son: i) cuánto colectar entre los usuarios y cuánto del apoyo presupuestario, ii) qué parte de la carga del costo de la infraestructura fija debería ser soportada por el sector de carga en relación al sector de pasajeros sin crear una tasa de hecho sobre uno de los sectores para sostener el otro, iii) si las partes de la red objeto del establecimiento de los precios operan a su plena capacidad o cerca de ésta, iv) cómo imponer el “tomar -o-pagar” sobre los surcos reservados pero no utilizados, y cómo establecer los gastos para los transportes ferroviarios internacionales de modo que cada país implicado obtenga una parte justa de los gastos generales de acceso a las vías, y a evitar de crear incentivos para cada país a maximizar su propia posición, y así a desalentar colectivamente el tráfico internacional 36. En teoría, las ventajas económicas de la tarificación Ramsey se aplican a un operador separado de ferrocarriles tanto como a un ferrocarril verticalmente integrado. No obstante, la calidad práctica de la tarificación Ramsey se ve grandemente reducida en el caso de una empresa separada de infraestructura. Aquellas se entienden con los operadores de trenes, y no con los clientes de carga, y son alejadas de la información detallada del mercado que permitiría a los gerentes establecer precios basados en el mercado. Además, la tarificación Ramsey puede en la actualidad ser menos aceptable. La mayoría de las empresas separadas de infraestructura ferroviaria no la aplican de manera significativa. En otras palabras, un tren de carga transportando el mismo número de toneladas de carbón o de carga general sobre todo recorrido dado pagará a menudo exactamente la misma cosa, a pesar del hecho que la elasticidad de la demanda en relación a los precios de acceso a las vías será probablemente mucho más bajo para los trenes de carbón que para los de contenedores. 36Estas cuestiones se explican más en detalle en Louis S Thompson, Railway Access Charges in the EU: Current Status and Development since 2004. El Banco Mundial Página 49 La Reforma de los Ferrocarriles: 3. Economía y Tarificación de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario De hecho, y dado que el costo marginal para la empresa de infraestructura es tan parecido, queda por ver si las autoridades de regulación permitirían precios diferenciados37. Además, al usar la tarificación Ramsey, la relación precio/costo en los mercados menos elásticos sería mucho más alta para la infraestructura que para una empresa integrada, porque los precios del acceso a las vías son una fracción de los costos totales de la carga. Ahí donde los economistas pueden ver una diferenciación de precio justificable, los reguladores pueden ver una discriminación en los precios. De este modo, el venerable principio de la tarificación Ramsey puede debilitarse si su peso entero es colocado sobre los costos de infraestructura en lugar de sobre el precio total de la carga y, los demás factores siguiendo iguales, la separación puede en realidad haber hecho más difícil maximizar la utilización de la infraestructura y recuperar los costos fijos de ésta. Los países que buscan la separación vertical esperan que la separación, junto con la competencia en los servicios ferroviarios, genere más utilización e ingresos de las redes ferroviarias. ¿Será que las ventajas económicas potenciales de la competencia en los servicios superarán la dilución de las ventajas económicas de la diferenciación de la tarificación Ramsey y de los costos de transacción de la separación? Ello queda por verse. 37En el Reino Unido, los precios del acceso a las vías para la carga reflejan la diferencia de precio por peso por eje, tipo de vagón, etc., pero las variaciones no son grandes, salvo para el carbón, y en todos los casos, son basadas en el costo y no en el mercado. El Banco Mundial Página 50 La Reforma de los Ferrocarriles: 4 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 4: Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 4 Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles 4.1 Introducción Este Capítulo explica los factores fundamentales de la viabilidad financiera de los Un ferrocarril logra ferrocarriles, y las herramientas que se utilizan para analizarlos. Un ferrocarril su viabilidad logra su viabilidad financiera cuando sus recursos financieros a largo plazo son suficientes para cubrir sus gastos de explotación, para invertir, y para pagar el financiera cuando sus servicio de su deuda y otras responsabilidades financieras. recursos financieros a Los conceptos de viabilidad financiera explicados aquí se aplican a todos los largo plazo son diferentes tipos de explotación de ferrocarriles. Las características particulares de la explotación de ferrocarriles de pasajeros, de carga, de infraestructura, o suficientes para integrados son examinadas cuando es necesario. La Sección 4.2 explica las fuerzas cubrir sus gastos de principales que llevan a la viabilidad financiera, y se articula alrededor de los temas de ingresos, de la estructura de los costos, de las necesidades de inversión, y de la explotación, para estructura del capital. La Sección 4.3 detalla las herramientas de análisis financiero – modelos de análisis comparativo, y de análisis de los costos. Los Anexos 1 a 3 invertir, y para proveen más información sobre estas herramientas. asegurar el servicio de su deuda y de otras 4.1.1 Elecciones políticas que afectan la viabilidad financiera obligaciones La viabilidad financiera depende de múltiples factores, algunos internos y otros financieras. externos a los ferrocarriles. Por lo tanto, no existe un conjunto único de reglas generales que garantizarían la viabilidad financiera general. El análisis contenido en este Capítulo, sin embargo, identificará los factores que socavan la viabilidad financiera, y los posibles remedios. El equilibrio general de los ingresos y de los gastos puede ser conceptualizado según el ejemplo del Gráfico 4.1. Gráfico 4.1 Equilibio de los Ingresos y los Gastos Ingresos Gastos Gastos de Explotación Costos Financieros Donaciones y Subvenciones de Depreciación Explotación Subvenciones Gastos de Inversión El Banco Mundial Página 52 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Algunos factores que afectan la viabilidad financiera son específicos al mercado, pero a menudo las políticas del gobierno influencian también la situación. Por ejemplo, una política creando una amplia red de autopistas sin peaje hace los ferrocarriles menos interesantes para las empresas de transporte. Asimismo, una política favoreciendo los servicios de pasajeros en relación a los de carga hará el sistema menos rentable. 4.2 Factores favoreciendo la Viabilidad Financiera Los cuatro elementos principales de la viabilidad financiera de los ferrocarriles son la estructura de los ingresos, la estructura de los costos, las necesidades de inversión, y la estructura del capital. Para evaluar la viabilidad a más largo plazo de un sistema de ferrocarriles e identificar los riesgos, es esencial explorar las fuerzas económicas y políticas subyacentes que perfilan estos cuatro elementos. Aquello incluye identificar los obstáculos potenciales a la viabilidad, y sugerir soluciones posibles. 4.2.1 Estructura de los ingresos Los componentes importantes de la estructura de los ingresos son el tráfico, la tarificación, la recaudación de los ingresos, los subsidios y el pago de los servicios (Gráfico 1.2). Gráfico 4.2 Estructura de los Ingresos Ingresos de Explotación Cobro de los Subvenciones/ Pago de Tráfico Tarifa Ingresos los Servicios Tráfico La demanda de transporte se deriva de la demanda subyacente, sea de las mercancías transportadas, sea de resultados de industrias basadas en las mercancías transportadas, tales como la electricidad obtenida por la quema de carbón. La demanda de servicios de pasajeros proviene del deseo humano de trabajar o de divertirse en otro lugar 38. Para los proveedores de infraestructura ferroviaria, la demanda se deriva de las demandas de los pasajeros y de los expedidores de carga por utilizar su infraestructura. Dado que la demanda es derivada, los ferrocarriles tienen poca influencia sobre su volumen. 38El tren de excursión puede ser una excepción, porque el valor del servicio se encuentra en el mismo viaje. El Banco Mundial Página 53 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Al contrario, los ferrocarriles tienen una influencia considerable sobre su cuota de la demanda de transporte, y por lo tanto sobre el volumen de tráfico que transportan. Si el ferrocarril suministra servicios oportunos, fiables y de gran valor, puede aumentar su cuota de mercado. Por ejemplo, los ferrocarriles americanos han mejorado sus servicios de transporte de automóviles acabados, aumentando así su cuota de mercado de casi un 70%, y ganando USD 3.000 millones en ingresos anuales. Ya que los gastos fijos de los ferrocarriles son típicamente altos, hacer crecer el tráfico gracias a la mejora de los servicios puede aumentar la viabilidad financiera de los ferrocarriles. El análisis del tráfico de los ferrocarriles comporta varias etapas. La primera etapa consiste en identificar los principales segmentos de clientes y de productos. Por ejemplo, para un transportista de carga, los principales segmentos de producto podrían ser el carbón, el grano, o intermodal. Para un transportista de pasajeros, los segmentos de producto podrían ser las lanzaderas, el servicio regional o el inter- ciudades (Gráfico 4.2). Los segmentos de tráfico son habitualmente una combinación de tráfico, de carga y de pasajeros específica al país, y no existe un estándar de combinación óptima. En la segunda etapa se trata de identificar la cuota de mercado de los principales segmentos ferroviarios y de evaluar su competencia. Aquello implica examinar las tendencias del volumen, de la cuota del mercado y de la combinación de tráfico para comprender las características del mercado y los servicios que los ferrocarriles deben ofrecer para ser competitivos. La última etapa se dedica al estudio del mercado de otros modos de transporte tales como los transportes carreteros, fluviales o aéreos para determinar si los ferrocarriles pueden competir con algunos de sus servicios. Tarificación El segundo componente de los ingresos de los ferrocarriles es la tarificación, que Gráfico 4.3 Segmentos de Tráfico de Pasajeros es gobernada por tres factores principales: los costos, la competencia, y la Pasajeros-km regulación. A menudo, el ferrocarril debe tratar de manejar los tres factores a la vez, ya que los precios deben cubrir los costos, pero los ingresos puede ser limitados por el regulador y por el mercado. No obstante, los ferrocarriles deberían establecer sus propios precios en vista de maximizar las contribuciones del tráfico39. Esto supone que el ferrocarril entienda cómo establecer sus precios de Interciudades manera competitiva: suficientemente bajos para retener los clientes, pero lo bastante altos como para maximizar los ingresos. Además, el ferrocarril debe entender la elasticidad de la demanda para saber cuándo bajar los precios aumentará los ingresos porque el volumen de tráfico aumentará más de lo que los Ingresos-km precios bajarán. Finalmente, el ferrocarril debe calcular con exactitud sus costos variables de suministrar los servicios para asegurar que los precios sean mayores Lanzadera a los costos, y para poder seleccionar el precio que permitirá con más probabilidad maximizar las contribuciones de modo que sean más altas que los costos. Típicamente, un regulador establece los precios de los ferrocarriles o bien los límites superiores de tarificación para los proveedores de infraestructura, y a menudo también para los proveedores de servicios de pasajeros y de carga. Por lo tanto, el conocimiento del proceso regulatorio y de las fuerzas políticas que lo 39 Contribución = Ingresos – Costos variables. El Banco Mundial Página 54 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario influencian son una precondición al entendimiento de la estructura y de los riesgos de los ingresos. A veces, los precios son establecidos en el contexto de convenios de servicios – el gobierno paga el ferrocarril para suministrar servicios específicos a un precio acordado. Entender las variables que influencian los precios que el gobierno está dispuesto a pagar por esos servicios es entonces crítico. Recaudación de los ingresos Una vez establecidos los precios y suministrados los servicios, los ferrocarriles deben cobrar. Esto no es siempre algo simple, ya que los clientes a veces dejan de pagar. El ferrocarril debería supervisar la recaudación de los ingresos y suspender el servicio a los clientes con pagos en mora. Sin embargo, los gobiernos intervienen a menudo en el suministro de los servicios y obligan a los ferrocarriles a continuar los servicios a pesar de los pagos morosos, para sostener los sectores en dificultad económica. Los problemas de recaudación de los ingresos son reflejados en las disposiciones jurídicas de los ferrocarriles sobre las cuentas incobrables (gastos de créditos irrecuperables), o en sus cuentas a cobrar (Grafico 4.4). La proporción de créditos incobrables en relación a los ingresos generales indicará el alcance del problema de recaudación de los ingresos de los ferrocarriles. Gráfico 4.4 Hipótesis de Capital de Trabajo Días en cuentas por cobrar Días en inventario Días en otras cuentas por cobrar Días en cuentas por pagar Días en otras cuentas por pagar Pago de subvenciones/servicios por el gobierno Los gobiernos compensan a los ferrocarriles por el suministro de servicios socialmente importantes pero comercialmente no rentables. El análisis de los ingresos debería incluir esta importante fuente de ingresos, su estructura de pago, y todos los riesgos y la variabilidad asociados. Los ejemplos de contrato de servicios públicos (CSP) incluyen los servicios de pasajeros a zonas lejanas y poco pobladas, o privilegios de rebaja en los viajes para ciertas categorías de pasajeros tales como estudiantes, militares y jubilados. La viabilidad financiera del ferrocarril puede verse afectada por pagos de CSP que no cubran sus costos totales, y es de vital importancia que el ferrocarril se asegure que la compensación para los servicios suministrados bajo un CSP sea adecuada. Típicamente, los niveles de compensación suben conforme a la frecuencia de las operaciones y al tamaño de la red cubiertos por el CST. El Banco Mundial Página 55 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ratios Los ratios utilizados con frecuencia para analizar los ingresos son detallados en el siguiente Recuadro. Recuadro 4.1 Ratios financieros para los Ingresos Ratio Cálculos Utilización Ingreso/unidad Ingreso/unidad de tráfico Comparar las tasas entre los de tráfico (Unidad de tráfico: segmentos de tráfico. Analizar tonelada o ton-km para la las tasas comparativamente carga, viaje o pasajero-km con otros ferrocarriles. para los pasajeros, Comparar con los costos tonelada ruta-km o tren- unitarios. km para la infraestructura. (Los ingresos y la unidad de tráfico deberían ser específicos a los segmentos de tráfico). Ratio de (Cuentas Determinar el número de días recaudación Clientes/Ingresos)*365 para cobrar las facturas pendientes (típicamente 30 a 60). Los ratios bajos indican una recaudación más eficiente, comparado con el número de días utilizados para pagar a los proveedores (período promedio de pago). Subvención/ Subvención del gobierno Determinar la medida de unidad de (explotación + apoyo público a la tráfico capital)/unidad explotación; comparar los ratios con otros ferrocarriles; comparar con el ingreso unitario. Subvención en Subvención del gobierno Establecer el peso para el porcentaje del (explotación + gobierno de sostener los PIB capital)/PIB ferrocarriles; analizar los ratios comparativamente con otros modos de transporte en el país y con otros ferrocarriles en el exterior. El Banco Mundial Página 56 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 4.2.2 Estructura de los costos Gráfico 4.5 Gastos de Explotación Gastos de explotación de los Ferrocarriles La producción de sus servicios. Los seis componentes principales de los cargos de explotación son la mano de obra, la energía, los materiales, los servicios, el arrendamiento y la depreciación (Gráfico 4.5)40: Mano de obra – todos los gastos de personal de ferrocarril, salarios, jubilación y prestaciones tales como seguro médico. Energía – costos de la electricidad y del combustible diésel. Para las entidades de carga y de pasajeros, la mayor parte de los costos de energía son asociados con la tracción, pero ciertos costos pueden también incluir la electricidad de los locales e instalaciones. Algunos ferrocarriles clasifican el diésel como “material”, y la electricidad como “servicio”. Materiales – los costos de los materiales de vías tales como rieles, traviesas y balasto, repuestos y otros insumos para la explotación y el mantenimiento (pero no para los gastos de capital). Servicios – todos los servicios comprados tales como el mantenimiento del material rodante y de la infraestructura, el apoyo informático y los servicios de restaurante en los trenes de pasajeros. Arrendamiento – pago por el uso de todo activo o instalación: típicamente, esto incluye los pagos de leasing (alquiler-venta) de material rodante, que pueden ser sustanciales. Los ferrocarriles pueden también pagar arrendamientos “ per diem” cuando intercambian tráficos y cuando utilizan el material rodante de ferrocarriles vecinos. A menudo, los pagos y los ingresos se equilibran, y así el efecto es insignificante. Al contrario, los pagos per diem pueden constituir un gasto importante si un ferrocarril recibe o termina más tráfico utilizando otros ferrocarriles de lo que origina o expide con sus propios vagones. Depreciación—un gasto no en efectivo, que se refiere a los costos de inversión de los activos, repartidos sobre la duración de su vida útil: representa también la inversión anual que el ferrocarril debería efectuar para renovar sus propios activos. Sin embargo, la depreciación se basa en el costo histórico de los activos, de modo que durante los períodos de alta inflación, los ferrocarriles deben re-declarar el valor de sus activos y sus tasas de depreciación, que serán menores al monto necesario para renovarlos. Las proporciones relativas a estos seis grupos de costos pueden variar, según el tipo de servicios que el ferrocarril suministra. Por ejemplo, la parte de los costos de mano de obra para los servicios de pasajeros es más grande que la de los servicios de carga. Una parte más importante de los servicios puede intercambiarse por partes más pequeñas de mano de obra y de materiales. Si una depreciación 40Los intereses y los impuestos pueden también representar una parte importante de la estructura de los costos de los ferrocarriles, pero no son cargos de explotación. El Banco Mundial Página 57 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario baja refleja una inversión limitada, los costos de los materiales pueden aumentar porque los activos más viejos son más caros de mantener. Los intercambios posibles entre grupos de costos significan que la « combinación ideal” de gastos de explotación no existe. Si el análisis de la estructura de los costos revela que una de las categorías de costo de la combinación es desproporcionadamente más grande o más pequeña, las razones por esa diferencia deberían examinarse. Además, con el fin de identificar los costos “aberrantes”, la combinación de costos y los costos unitarios del resultado pueden compararse con ferrocarriles de características de tráfico y de explotación similares (Gráfico 4.6). El exceso de personal es un problema que afecta la viabilidad financiera de muchos ferrocarriles, y que puede ocurrir cuando el gobierno controla el ferrocarril y mantiene una política de alto empleo. Las situaciones de exceso de personal ocurren también a menudo después de una disminución del tráfico. La reducción del personal es siempre un proceso prolongado y políticamente difícil. La regla general es que los costos de mano de obra no deberían superar la tercera parte de los gastos totales de explotación, aunque las situaciones puedan variar por muchas razones y que cada una deba evaluarse según sus méritos. Gráfico 4.6 Gastos de Personal y Productividad Comparación de los Gastos de Personal Ferrocarril Comparación 1 Comparación 2 Comparación 3 Comparación 4 Comparación 5 Gastos de Personal/Unidades de Tráfico (USD) Productividad de Personal Ferrocarril Comparación 1 Comparación 2 Comparación 3 Comparación 4 Comparación 5 Unidades de Tráfico/Personal (Millones) Pagos oportunos Si el ferrocarril enfrenta dificultades financieras, puede tratar de administrar sus flujos financieros alargando el período de pago de sus facturas. El tamaño de las cuentas por pagar en relación a los gastos de explotación indicará la magnitud del problema de pagos oportunos. El Banco Mundial Página 58 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ratios Los ratios generalmente utilizados para analizar los costos se muestran en la siguiente Tabla. Los ratios financieros de costos son lo más útil cuando se usan junto con las mediciones de producción física y se comparan con otros ferrocarriles con características de tráfico y de explotación similares. Recuadro 4.2 Ratios Financieros para los Gastos de Explotación Ratio Cálculo Utilización Gastos de Gastos de Analizar los costos explotación/ explotación/unidad de comparativamente con otros Unidad de tráfico (los costos y las ferrocarriles ; comparar la tráfico unidades de tráfico deberían unidad de ingresos pertenecer a entidades41) Costos de Gastos de mano de Analizar los costos de mano mano de obra/unidades de tráfico de obra comparativamente obra/unidad con otros ferrocarriles; de tráfico comparar la unidad de ingresos Productividad Unidades de tráfico/número Analizar la productividad de de la mano de de empleados la mano de obra comparando obra con otros ferrocarriles. Densidad del Unidades de tráfico/vías-km Analizar la productividad de tráfico la infraestructura con otros ferrocarriles Período [Cuentas a pagar /(gastos de Medir los días de gastos de promedio de explotación - explotación representados pago depreciación)]*365 por las cuentas a pagar. Comparar con el período normal de pago (ej. 60 días). 4.2.3 Inversión Los ferrocarriles son empresas que exigen mucho capital. Ello significa que, para la mayoría de los años, una fuerte proporción del flujo de tesorería debería gastarse en inversiones. Las actividades financieras (préstamos y búsqueda de capital) permiten a los ferrocarriles invertir más que su flujo de tesorería anual en los años en que grandes inversiones son necesarias. En algunos países, las subvenciones de inversión por parte del gobierno son también una fuente de financiamiento. Los ferrocarriles pueden funcionar durante años sin inversiones, ya que sus activos tienen una larga duración de vida. Sin inversiones regulares, los trenes pueden 41 Si la entidad tiene actividades de carga y de pasajeros, la unidad usual de tráfico es el pasajero-km + tonelada-km. Esta definición debería utilizarse con cautela. El Anexo 2 detalla las unidades de tráfico. El Banco Mundial Página 59 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario seguir circulando, pero los costos aumentan para los materiales y el mantenimiento, mientras la calidad de los servicios y el valor de los activos disminuyen. Un ferrocarril que no invierte regularmente, sin embargo. “come” sus Ferrocarriles de activos. A largo plazo, el ferrocarril se vuelve no viable. Aquello es aceptable en los Azerbaiyán mercados de los cuales el ferrocarril prevé salirse. Un análisis del parque de De hecho, una medición crítica de la viabilidad financiera es saber si el ferrocarril locomotoras eléctricas de los puede administrar en el tiempo las inversiones para asegurar la seguridad, renovar ferrocarriles de Azerbaiyán los activos y servir nuevos mercados. Las inversiones insuficientes en el tiempo mostró que el ferrocarril no ha acarrean el riesgo de necesidades de inversiones futuras masivas y potencialmente invertido. En cinco años, la inmanejables. Medir la adecuación de las inversiones con tan sólo un conjunto de ratios financieros no es fácil, pero un primer examen revelaría si la depreciación es edad de la mayoría de las más alta que la inversión, lo cual indicaría que el ferrocarril no invierte locomotoras hubiera sido de 40 suficientemente42. años. El análisis financiero de los niveles de inversión es más significativo si se ejecuta junto con un análisis de los factores físicos. Para el material rodante, un ejercicio de repartición por edad revelará si el ferrocarril ha invertido regularmente o si una gran parte del parque vehicular se encuentra cerca del fin de su vida útil y debe ser reemplazada rápidamente. En el caso de los ferrocarriles de Azerbaiyán, (Azerbaïdjan Railways), la repartición por edad de las locomotoras muestra que un 80% del parque tenía más de 35 años, y que el número de locomotoras nuevas Para su explotación regular, el era insuficiente para satisfacer las necesidades. Para las vías, las medidas físicas ferrocarril necesitaba 120 típicas son la porción de vías con necesidad de renovación y la porción sometida a locomotoras en buen estado. límites de velocidad. Este número se hubiera podido reducir a 100 si se hubiera El análisis de la productividad es indispensable. Los ferrocarriles son un área que adoptado mejores prácticas de necesita tantos activos que una mayor parte de sus recursos financieros son utilizados en gastos de inversión en activos, y en su mantenimiento. Para las vías explotación, lo que dependía en por ejemplo, el monto de tráfico producido por km de vía podría ser medido y parte de locomotoras más comparado con otros ferrocarriles (Gráfico 4.7) si la productividad es baja, y un fiables. Era pues urgente análisis de la red férrea podría determinar cómo optimizarla para reducir los costos reemplazar la mitad del parque de capital y de mantenimiento. Asimismo, si la productividad del material rodante de locomotoras eléctricas. es baja, el examen de su gestión y de su utilización podría revelar oportunidades parar minimizar los costos (véase Capítulo 12). 42 Si los activos del ferrocarril son evaluados, este examen no es válido. El Banco Mundial Página 60 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 4.7 Productividad de las Vías Ferrocarril Comparación 1 Comparación 2 Comparación 3 Comparación 4 Comparación 5 Unidades de Tráfico/Vía-km (Millones) Recuadro 4.3 Ratios para determinar los retrasos acumulados para las vías Ratio Cálculo Utilización Vías-km necesitando Indica la porción de Porción de las vías que renovación /total vías- vías que necesita necesita renovación km inversión Porción de las vías Vías-km con límite de Indica la porción de sometida a límite de velocidad permanente/ vías que necesita velocidad total vías-km inversión 4.2.4 Estructura del capital La estructura del capital de los ferrocarriles comprende compromisos a largo plazo más patrimonio neto. Los compromisos a largo plazo pueden incluir las deudas, la jubilación del personal, y otras obligaciones propias de los ferrocarriles que deben ser tomadas en consideración al evaluar la viabilidad financiera de un ferrocarril 43. Los compromisos obligan a los ferrocarriles a hacer pagos especificados de préstamo, de crédito -arrendamiento, y de prestaciones de los empleados. La estructura del capital de los ferrocarriles puede también comprender varias formas de patrimonio neto. Si el ferrocarril es privado, los inversores que suministraron el capital esperaran el pago de dividendos. Sin embargo, los inversores son pagados solamente después de los acreedores, y por lo tanto sufren más riesgos, por lo cual piden una taza de rendimiento de la inversión más alta que la de la deuda. Si el gobierno retiene el capital, el pago de dividendos puede existir o no. Un ferrocarril con un ratio deuda-capital alto está más endeudado y riesgoso en su estructura de capital. Los ratios financieros utilizados para vigilar los niveles de 43 Si el ferrocarril recibe subvenciones de capital, éstas deberían registrase como producto contabilizado con anticipación (un compromiso a largo plazo) que se amortiza a la misma tasa que los activos por los cuales fueron recibidas. Tales compromisos no confieren obligaciones de reembolso o de participación, pero solamente una obligación de comprar y de usar los activos para los cuales la subvención fue provista. El Banco Mundial Página 61 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario deuda son llamados ratio de cobertura del servicio de la deuda y ratio de endeudamiento. No es poco común que los ferrocarriles se presten más allá de los niveles viables. Una gran parte de los ingresos se canaliza hacia el servicio de la deuda, lo que reduce la capacidad del ferrocarril a reinvertir sus ganancias. Los términos y condiciones de los préstamos individuales afectan la viabilidad en general. Muchos ferrocarriles no tienen acceso a un financiamiento costeable a largo plazo sin garantías del Estado o el apoyo de instituciones financieras internacionales. Cortos plazos de vencimiento e intereses altos significan un servicio de la deuda importante, lo que no va bien con la larga duración de vida de la inversión en ferrocarriles. Antes de asumir una deuda adicional, el ferrocarril debe asegurarse de que el servicio total más alto de la deuda puede ser ejecutado gracias a los ingresos disponibles después de haber pagado los gastos de explotación y otros costos. Recuadro 4.4 Ratios Financieros de la Deuda Ratio Cálculo Utilización Liquidez disponible para Fuerza de los activos el servicio de la financieros del ferrocarril a deuda/servicios de la través de la capacidad de Ratio de deuda = (ingreso neto + asumir el pago del servicio de cobertura de depreciación (y la deuda; un ratio mayor a 1 servicio de la amortizaciones) + otros significa que la entidad genera deuda artículos no líquidos) / un flujo de tesorería suficiente (principal y pago anual de para pagar sus obligaciones de intereses sobre la deuda). deuda. Compara los niveles de financiamiento exterior con el capital propio de la entidad para evaluar el nivel de endeudamiento en la estructura del capital: un ratio de estructura financiera alto indica un fuerte Ratio de Total de la deuda/total endeudamiento y poca fuerza endeudamiento del capital financiera, lo que aumenta los riesgos para la entidad; el nivel apropiado puede determinarse comparando con otros ferrocarriles: un ratio de estructura financiera alto puede aumentar las ganancias potenciales para los tenedores de capital. El Banco Mundial Página 62 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Algunos ferrocarriles llegan al punto en que las obligaciones de pago asociadas a la deuda histórica ya no son manejables, lo que vuelve el ferrocarril financieramente no viable. Llevarlo de nuevo a la viabilidad financiera significa reestructurar su deuda, entre otras medidas. El acierto comunitario de la Unión Europea exhorta sus miembros a “establecer mecanismos apropiados para ayudar a disminuir el endeudamiento” de las empresas ferroviarias privadas o públicas existentes “con el fin de reducir el endeudamiento de esas empresas a un nivel que no impida la gestión financiera sólida, ni mejorar su situación financiera” 44. 4.3 Determinar la Viabilidad financiera La viabilidad financiera de los ferrocarriles es determinada por los ingresos y los gastos. ¿La explotación de los ferrocarriles gana o pierde dinero? ¿Generan los ferrocarriles fondos suficientes para asegurar el servicio de la deuda y del patrimonio neto? 4.3.1 Beneficios de explotación ¿Gana o pierde dinero la explotación de los ferrocarriles? la respuesta se encuentra en los beneficios de explotación consolidados antes de intereses y amortizaciones (BAIA) y los beneficios antes de impuestos e intereses (BAII). Los BAIA indican si los ingresos cubren los gastos y ganan fondos para la inversión, la deuda o los impuestos. El coeficiente bruto de explotación vigila esta relación, y un valor menor a 1 indica que se generan fondos. Los beneficios de explotación indican si los ingresos cubren los gastos, incluida una asignación para la inversión (depreciación). El ratio de explotación vigila esta relación, y un valor menor a 1 significa que los gastos de explotación, incluida la depreciación, son cubiertos por los ingresos. Recuadro 4.5 Ratios Financieros de Viabilidad de la Explotación Ratio Cálculo Utilización Coeficiente (gastos de Mide la capacidad de la entidad de bruto de explotación – recuperar sus gastos de explotación, explotación depreciación) / excluyendo la depreciación, gracias a sus Ingresos ingresos anuales; un ratio menor a 1 indica la capacidad de la entidad de recuperar sus gastos de explotación, excluyendo la depreciación. Ratio de Gastos de Mide la capacidad de la entidad de explotación explotación/ recuperar sus gastos de explotación Ingresos gracias a sus ingresos anuales; un ratio menor a 1 indica la capacidad de la entidad de recuperar sus gastos de explotación. 44 Directiva del Consejo 91/440/EEC del 29 de Julio de 1991, Artículo 9. El Banco Mundial Página 63 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En la medida de lo posible, el análisis de los beneficios de explotación debería ejecutarse para cada línea de actividad. Para muchos ferrocarriles, la explotación que obtiene ganancias subvenciona directamente las operaciones de pasajeros trabajando a pérdida, y pueden también subvencionar indirectamente las operaciones de carga que no obtienen ganancias. Analizar la rentabilidad por unidad también puede ayudar a identificar las fuentes de no-viabilidad financiera, y a desarrollar acciones de remedio. 4.3.2 Flujo de tesorería La mejor medida de la viabilidad financiera de un ferrocarril es una buena previsión de los flujos de tesorería. El estado de flujo de fondos muestra las relaciones entre los fondos (i) generados por la explotación, (ii) provenientes del financiamiento, (iii) utilizados para el servicio de la deuda, y (iv) utilizados para la inversión (Gráfico 4.8). Esta previsión debería incorporar estimaciones realistas de fondos provenientes de la explotación, y de todas las obligaciones de servicio de la deuda. También debería incluir los gastos de capital proyectados para regresar los activos ferroviarios a un buen estado de servicio y mantenerlos así. Si, en esas condiciones, el equilibrio de las previsiones de tesorería sigue positivo, entonces el ferrocarril es financieramente viable. Gráfico 4.8 Desglose del Flujo de Tesorería Millones de RS Flujo de Tesorería Flujo de Tesorería Préstamos y responsabi- Capital Interés Neto Dividendos pagados de Exploitación para inversión lidades a largo plazo propio 4.4 Disponibilidad y Calidad de los Datos Los datos financieros exactos son la base de un análisis financiero de buena calidad. Se exhorta a los ferrocarriles a adoptar las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), y a utilizar auditores externos calificados según estas normas. En todo programa de reforma de los ferrocarriles, mejorar la exactitud de los datos financieros debería ser una alta prioridad. Si no se encuentran disponibles datos auditados según las NIIF, convienen examinar las siguientes áreas para los problemas comunes: Cuentas a cobrar. Según las normas nacionales de contabilidad, es raro que los ferrocarriles eliminen las cuentas incobrables de su balance en tiempo oportuno. Aquello deja en los libros contables una porción significativa de cuentas a cobrar que pueden no ser cobrables. Propiedades, plantas y equipamiento. Los períodos de inflación alta reducen el valor histórico de una propiedad, de una planta o de un equipamiento de manera significativa. Estos valores pueden haber sido aumentados en el papel gracias a una indexación, pero no reflejan los valores reales. El Banco Mundial Página 64 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Pasivos latentes. Las jubilaciones y las limpiezas medioambientales son ejemplos de pasivos latentes que pueden no estar indicados en los estados financieros. Superar algunas limitaciones de datos puede ser posible, por ejemplo estimando el total de las cuentas incobrables. Sin embargo, si esto es imposible, conocer las limitaciones de los datos permite al usuario evitar sacar conclusiones basadas en datos problemáticos. 4.5 Herramientas de análisis financiero Las herramientas de análisis financiero pueden ayudar a evaluar la viabilidad financiera de los ferrocarriles, a sugerir medidas de mejora, y a cuantificar el impacto de éstas. Tres tipos de herramientas de análisis financiero son comúnmente utilizados por los ferrocarriles: los modelos financieros, el análisis comparativo, y el análisis de los costos. 4.5.1 Modelos financieros Un modelo financiero es una herramienta de previsión que utiliza datos de tráfico, de explotación y financieros para proyectar un modelo de las finanzas de los ferrocarriles y prever balances, estados de resultados y estados de tesorería para poner a prueba el impacto de las varias hipótesis de políticas y de inversión. Un modelo financiero típico incluye los siguientes elementos:  Tráfico, y posteriormente los ingresos de éste,  Subvenciones de explotación, si existen,  Gastos de explotación, basados en la estructura de los costos y las previsiones de tráfico,  Gastos de capital, basados en el análisis de los activos y equipamientos del ferrocarril así como en las necesidades establecidas por las previsiones de tráfico,  Deuda, servicio de la deuda y de otras obligaciones de pago,  Financiamiento proyectado, basado en las necesidades de financiamiento del ferrocarril y las fuentes disponibles. Si estos elementos no son equilibrados, iteraciones del modelo pueden identificar medios para equilibrarlos (Gráfico 4.9). Gráfico 4.9 Beneficios de Explotación Millones de RS Ingresos de Explotación Gastos de Explotación Beneficios de Explotación (incluida Depreciación) El Banco Mundial Página 65 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los modelos financieros son utilizados para evaluar la viabilidad financiera de los ferrocarriles, por ejemplo, señalando desalineaciones entre los tamaños de las deudas en relación a la capacidad de ganancias. Los modelos pueden utilizarse para analizar los efectos financieros en el ferrocarril de cambios en el tráfico o la explotación, entre otros. Por otra parte, los modelos pueden también revelar si existen inversores privados potenciales. El Anexo 1 abarca los modelos financieros, y ofrece uno de estos modelos. Gráfico 4.10 Comparación de los Gastos de Explotación de las Locomotoras 4.5.2 Análisis comparativo El análisis comparativo es un proceso que compara las estadísticas de una entidad Tasas de salarios Productividad del con las de otras entidades. El análisis comparativo de los ferrocarriles identifica las Personal F E Productividad de las Locomotives áreas con problemas y las oportunidades de mejora. Puede comparar mediciones R R O C O financieras tales como ratios de explotación para los ingresos por tonelada-km, o C M mediciones de productividad tales como unidades de tráfico por empleado, o A P A R R R A unidades de tráfico por vías-km. A menudo, un alto nivel de comparación se I C L I Ó N obtiene empezando por identificar las áreas de fuerte potencial, y luego ejecutando el análisis detallado de esas áreas (Gráfico 4.10 a la izquierda). El análisis comparativo es más útil si se realiza para ferrocarriles similares, porque esta similitud evita los factores más allá de la gestión o de la influencia del gobierno, y permite concentrarse en el análisis de los factores con potencial de cambio. De este modo y en la medida de lo posible, el análisis comparativo de los ferrocarriles debería basarse en similares (i) tamaños, (ii) volúmenes de tráfico, (iii) combinaciones de tráficos, y (iv) densidades de tráfico. El Anexo 2 contiene más información sobre el análisis comparativo. 4.5.3 Análisis de los costos El análisis de los costos trata de comprender la estructura de los costos de los ferrocarriles. ¿Cuáles son los costos fijos? ¿Cuáles son los factores contribuyentes? En la industria ferroviaria, el análisis de los costos tiene cuatro utilizaciones principales: Tarificación. Los ferrocarriles deberían fijar el precio de sus servicios en niveles de competencia de mercado mayores a los costos variables de los servicios, y maximizar la contribución del tráfico a los costos fijos. Para establecer los precios, los ferrocarriles deben conocer los costos variables de suministrar los servicios. Medición de los beneficios. El análisis de los costos permite a los ferrocarriles evaluar la rentabilidad de sus servicios equiparando los costos atribuidos y asignados a un servicio con los ingresos generados por ese servicio. La información sobre la rentabilidad puede ayudar a los ferrocarriles a priorizar el uso de los recursos limitados, incluyendo los fondos de inversión. Presupuestos. El análisis de los costos aporta informaciones para ayudar a los ferrocarriles a establecer presupuestos flexibles. Modelos financieros. El análisis de los costos provee una base para previsiones financieras exactas, incluyendo los costos y el análisis de las inversiones. El Banco Mundial Página 66 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Muchos ferrocarriles mantienen un Sistema de Costos de los Servicios y de Medición de los Beneficios, que mide las probabilidades de costos y de tráfico. Estos sistemas son el tema del Anexo 3. 4.6 Análisis económico El análisis económico45 de los ferrocarriles construye sobre el análisis financiero incorporando externalidades no financieras, y su impacto alcanza una más amplia gama de entidades afectadas. El análisis financiero es fundamental, ya que determina los flujos financieros de costos y de ingresos de la entidad ferroviaria. El análisis económico toma en consideración los costos y beneficios financieros y otros correspondientes a todas las partes interesadas, incluyendo el gobierno y les clientes del ferrocarril y otros ciudadanos. Tiene por fin establecer si un proyecto o una intervención política valen la pena, desde un punto de vista social general. Es una comparación entre estados alternativos del mundo – entre “con proyecto’” y “sin proyecto”. Este último escenario debería ser un escenario de referencia realista, contra el cual las opciones de proyectos o de políticas serán puestas a prueba. El escenario de referencia así como el proyecto deben ser claramente definidos en términos de alcance, de duración y de impacto. 4.6.1 Alcance del proyecto y partes interesadas La primera etapa del análisis económico consiste en describir el proyecto, en definir su zona de influencia geográfica y económica, y en determinar su duración. Las partes interesadas, es decir los agentes afectados por el proyecto, deben también ser identificadas, e incluyen típicamente el operador de ferrocarriles, el propietario de la infraestructura, el gobierno, los clientes de carga, los pasajeros, otros modos de transporte, y la sociedad en general. Los impactos del proyecto deben ser identificados para cada parte interesada. En lo ideal, todos los impactos deberían ser incluidos independientemente de su tamaño, pero en la práctica, la recolección de datos es menos pesada si se excluyen los impactos menores. Los impactos pueden incluir los costos de inversión, los costos de los sistemas de explotación y de mantenimiento, los costos de explotación de los vehículos, la disminución de los tiempos de viaje, las ventajas de seguridad, los impactos en el medio ambiente (ruido, contaminación), y los efectos más generales sobre la economía y el gobierno. 4.6.2 Previsiones de tráfico Las previsiones de tráfico deberían ser preparadas para los escenarios “con” y “sin” proyecto para cuantificar el tráfico generado en la zona de influencia del proyecto y el tráfico derivado de otros modos de transporte para los clientes de cargo tanto como para los de pasajeros. Una recopilación adecuada de datos para la duración del análisis es vital para preparar previsiones de tráfico confiables. Estas son esenciales para determinar los ahorros de tiempo u otras ventajas en beneficio de los usuarios, obtenidas gracias a la mejora de la velocidad y de la fiabilidad. 45Existen diferentes interpretaciones del análisis económico, pero se trata aquí del análisis costos-beneficios. El Banco Mundial Página 67 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 4.6.3 Ventajas del proyecto Los usuarios de ferrocarriles sienten las ventajas del proyecto gracias a los ahorros de tiempo, a una mejor fiabilidad y a un mejor confort. En términos económicos, un cambio positivo aparece en el excedente del consumidor, es decir, en la voluntad del usuario de pagar más que el costo del viaje si el proyecto mejora el servicio. El valor de tiempo puede ser cuantificado por economías de ingreso condonado durante las horas de trabajo, por ejemplo, y por la voluntad de pagar por un mejor confort de viaje en tren en relación al transporte carretero. El valor de la fiabilidad puede ser cuantificado como el costo de un inventario adicional ejecutado para evitar los tiempos de expedición no fiables. Los operadores de ferrocarriles y los gerentes de infraestructura obtienen ventajas directas mediante el aumento de los ingresos y/o la disminución de los gastos de explotación o de mantenimiento 46. También pueden emerger ventajas indirectas de la creación de actividades económicas productivas y del aumento de la movilidad cuando, por ejemplo, los retrasos y los costos del transporte disminuyen para las empresas de la zona de influencia del proyecto. Los costos de infraestructura evitados debidos al uso de modos alternativos de transporte y los costos evitados más altos de combustible también se cuentan como ventajas. Las ventajas externas pueden referirse a la seguridad (menos costos debidos a accidentes) y de medio ambiente, lo que aumenta el bienestar social. 4.6.4 Costos del proyecto Identificar los costos del proyecto es típicamente más simple que definir sus ventajas. Normalmente, los costos financieros de inversión, de mantenimiento y de explotación se convierten en costos económicos, eliminando las contingencias físicas y tarifarias, el IVA y otras tasas y derechos. Unos costos externos no financieros provienen de la contaminación, el calentamiento planetario, del ruido, del reasentamiento involuntario de poblaciones, y de riesgos de seguridad. Cuantificar tales costos es un desafío, debido a las dificultades para medirlos y a la necesidad de hipótesis específicas al contexto. Cabe notar que el escenario “sin proyecto” puede incluir costos de inversión en otros modos de transporte, tales como la renovación o el agrandamiento de rutas, si el proyecto ferroviario emprendido. 4.6.5 Resultados y análisis de sensibilidad Una vez identificados y cuantificados todos los costos y ventajas, la ventaja económica neta puede ser determinada calculando el valor presente neto del proyecto, la tasa de rentabilidad interna, y el ratio costo-beneficio. La tasa de descuento debería determinarse específicamente para cada proyecto. El Banco Mundial utiliza el 12% como tasa de descuento estándar para el análisis económico en una duración de previsión de 20 a 30 años. Los costos y las ventajas de los 46 Si la disminución de los gastos de explotación o de mantenimiento entrena reducciones de personal, se debería utilizar el precio económico de la mano de obra para calcular las ventajas, en vez de los salarios nominales y de las prestaciones (precio financiero de la mano de obra). El precio económico de la mano de obra, o precio de la disponibilidad de mano de obra, puede ser estimado por medio del salario ficticio, que depende de las calificaciones, de la ubicación geográfica, del sector económico e incluso de la temporada. El Banco Mundial Página 68 La Reforma de los Ferrocarriles: 4. Viabilidad Financiera de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario proyectos siendo típicamente inciertos, debería realizarse un análisis de sensibilidad sobre los resultados poniendo a prueba el impacto relativo de las variables del proyecto. Por ejemplo, un “análisis de cambios” determina los cambios en las variables que producirán un valor presente neto de cero. Una simulación de Monte Carlo puede determinar la distribución de las probabilidades de resultados del proyecto dado cambios en las variables críticas. 4.6.6 Recursos adicionales El Banco Mundial preparó conjuntamente con el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido 22 informes de evaluación económica detallando las diferentes etapas de la evaluación de un proyecto de transporte. La serie de las “Transport Notes” (TRN-5 a TRN-26) está disponible en la siguiente dirección internet: worldbank.org/transport > Research and Analysis > Transport Notes Series47. Un buen ejemplo del análisis económico del Banco Mundial sobre los ferrocarriles puede consultarse en el Documento de Evaluación del Proyecto (PAD) de Reestructuración de los Ferrocarriles nacionales de Egipto 48. 47 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/0,,contentMDK: 20457194~menuPK:1323557~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:337116,00.html 48 Ver Anexo 9 del Documento de Evaluación del proyecto ( Project Appraisal Document) à : http://www- wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSiteP K=523679&menuPK=64187510&searchMenuPK=51351213&theSitePK=40941&entityID=000 334955_20090224045050&searchMenuPK=51351213&theSitePK=40941 El Banco Mundial Página 69 La Reforma de los Ferrocarriles: 5 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 5: Crear la Estructura de la Industria La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5 Crear la Estructura de la Industria 5.1 Introducción Este Capítulo explora las principales alternativas de estructura para la industria de los ferrocarriles, incluidos los roles de los sectores públicos y privados. Las Secciones 5.1 a 5.5 examinan las funciones estructurales centrales de los ferrocarriles, la infraestructura de los ferrocarriles, y los servicios de transporte de carga y de pasajeros. A continuación, la Sección 5.6 abarca las numerosas actividades no centrales que los ferrocarriles han acumulado a lo largo del tiempo. Finalmente, la Sección 5.7 presenta varios estudios de caso para ilustrar los ejemplos y las características de las estructuras examinadas. El Capítulo 5 empieza con la presentación de un modelo genérico de ferrocarril arquetípico incluyendo todas las características y alternativas incorporadas en la mayoría de los ferrocarriles nacionales públicos del mundo hasta los años 70: (i) el ferrocarril está completamente bajo el control del Estado, (ii) está explotado como el departamento de un ministerio o por una entidad pública con una relación administrativa de rendición de cuentas a este ministerio, (iii) ofrece servicios de transporte de carga y de pasajeros, (iv) está verticalmente integrado en la gestión de la infraestructura de los ferrocarriles y de los servicios de transporte, y (v) asume una variedad de actividades no centrales 49. La experiencia muestra que una alternativa al arquetipo de los ferrocarriles puede ser creada a partir de tres bloques de construcción políticos principales:  Organización comercial - el grado en qué las instituciones de entrega serán estructuradas como una compañía o de una manera comercial, incluyendo la opción de control por el sector privado o la explotación de funciones principales de ferrocarriles;  Competencia de mercado – el grado en qué los servicios de transporte suministrados por el ferrocarril serán competitivos, como entre diferentes proveedores de servicios ferroviarios;  Separabilidad – hasta qué punto su naturaleza monolítica debería ser disuelta y ciertos de sus segmentos de negocio deberían ser separados y descentralizados. 49 En las regiones de acción del Banco Mundial, algunos ferrocarriles siguen pareciéndose a esta descripción, en particular en las regiones Europa del Este y Asia Central (ECA), Asia del Este y Pacífico (EAP), y Medio Oriente y África del Norte (MNA). En América Latina y el Caribe (LAC) y en África Subsahariana (SSA), la mayoría de los ferrocarriles son actualmente administrados por el sector privado, bajo concesiones a largo plazo. Sin embargo, la red más grande de África Subsahariana, la de África del Sur, corresponde siempre y ampliamente a este arquetipo, aunque como sucursal de un monstruo aún más grande de transporte intermodal controlado por el Estado. El Banco Mundial Página 72 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El Gráfico 5.1 resume estos bloques de construcción y las principales opciones de cada uno. Naturalmente, los tres elementos son vinculados, y la manera de combinarlos diferencia la estructura de la industria. Por razones de comodidad, este Capítulo describirá cada bloque de construcción separadamente, con sus diferentes opciones (Secciones 5.2 a 5.4). A continuación, estos elementos serán combinados para producir opciones de estructura aumentando progresivamente el alcance de la participación privada, el grado de competencia en los servicios ferroviarios y la amplitud de la separabilidad, que serán comparados con un ferrocarril arquetípico. Gráfico 5.1 Principales bloques de construcción de la estructura de la industria ferroviaria ?Cuál debería ser el grado de competencia en los ferrocarriles ? ?Hasta qué grado ?Hasta qué las entidades de grado las suministro funciones deberían principales parecerse a las Estructura deberían ser empresas separadas ? comerciales ? Principales formas Principales modos Principales dimensiones de empresas de competencia de separabilidad • Competencia en el • Separación horizontal • Empresa mercado ferroviario en empresas Pública comerciales según la (multi-operadores) geografía o la • Sociedad • Competencia función de mercado Pública para el mercado (licitación para los • Separación vertical en • Sociedad derechos exclusivos función de infraestructura de explotar) y de explotación de los privada trenes 5.2 Primer Bloque de Construcción: La Organización comercial La mayoría de las autoridades gubernamentales que tratan de funcionar en un entorno comercial tienen en común el dilema planteado por las estructuras de incentivos de gestión del gobierno – una parcialidad incorporada hacia los objetivos burocráticos, los fines políticos y los servicios públicos más que hacia las ventajas de mercado, la eficacia en el uso de los recursos y las ganancias El Banco Mundial Página 73 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario comerciales50. Los ferrocarriles comparten este dilema. Si son administrados como, y por, departamentos y autoridades públicos, están mal equipados para competir en el implacable entorno exterior comercial. Los ferrocarriles arquetípicos han sido siempre presos de las presiones burocráticas, que pueden socavar su compromiso de servir a los clientes. Las múltiples limitaciones incluyen: i) la responsabilización medida por procesos (“ponga-una-cruz-en-la-casilla-correspondiente”) más que por los resultados, ii) la vulnerabilidad a los procesos nacionales de presupuestación a corto plazo que estabilizan la planificación comercial y la inversión a largo plazo, iii) las normas y los procedimientos de empleo en los servicios públicos, que impiden la explotación comercial, (iv) los conectes personales o los años de antigüedad en el puesto como base de selección del consejo de administración y de los altos ejecutivos en vez del mérito, y otras limitaciones. Existen numerosos ejemplos de influencias en los ferrocarriles públicos tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Muchos son los gobiernos que sufren de confusión de pensamiento en cuanto a las industrias de ferrocarriles. Algunos las consideran como un medio para fines de valor social, pero entonces invariablemente quieren que los ferrocarriles sean suficientemente eficientes para competir con otros modos de transporte. Abundantes son los ejemplos de presiones políticas que socavaron los resultados comerciales, cuando los ferrocarriles tuvieron que conformarse a las directrices gubernamentales de ofrecer descuentos sobre las tarifas de carga a industrias estratégicas, de mantener precios artificialmente bajos para los pasajeros, de seguir operando trenes en líneas donde la demanda de pasajeros llenaba apenas un solo coche, de reasignar la inversión a áreas de mayor visibilidad política, y de evitar cualquier reducción de personal susceptible de estallar en una interrupción en toda la industria. En comparación, las industrias de transporte carretero, de carga y de pasajeros son intensamente competitivas, y controladas principalmente por el sector privado. La mayoría de las presiones políticas son visibles y transparentes, y el transporte carretero no es un medio implícito de transmitir ventajas sociales al sector industrial o a los sindicatos de trabajadores, o de obtener puntos políticos en vista de una reelección. Existen tres formas principales de empresa que pueden ayudar a mejorar el rendimiento de la organización arquetípica de ferrocarriles, reduciendo las exigencias burocráticas y las presiones políticas: una empresa pública funcionando en el marco de una ley específica a los ferrocarriles o de una ley sobre las empresas públicas; una empresa pública bajo una ley sobre las empresas públicas, o una empresa privada funcionando bajo una ley sobre las empresas. Puede por supuesto haber más de una entidad en cualquier estructura industrial (la separabilidad de la industria es detalla en la Sección 5.4). En cada país particular, diferentes retos políticos pueden plantearse debido a las diferentes estructuras referentes a los 50Una buena burocracia es esencial para la administración y la responsabilización del gobierno, y las burocracias tienen la responsabilidad inmediata de apoyar las políticas de los dirigentes. El Banco Mundial Página 74 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario títulos de los activos, los métodos de contabilidad, los impuestos y las transferencias de personal a nuevas entidades. La elección de la forma de empresa es por lo tanto compleja, y las Secciones siguientes presentan las características generales de estas formas. 5.2.1 Empresa pública Una empresa pública (EP) se constituye con estructuras establecidas por una ley específica a los ferrocarriles, o bajo una ley general sobre las EP, diseñada para acomodar una variedad de empresas de Estado. La ley especifica la orientación comercial de la empresa, sus objetivos y sus derechos, y canaliza la influencia política. Desafortunadamente, la sola creación de una nueva forma estructural no es suficiente para mejorar el rendimiento. Este bloque de construcción debe ser apuntalado por las siguientes medidas: i) un consejo de administración profesional e independiente, ii) una selección de los gerentes basada en el mérito, iii) la responsabilización de los gerentes basada en metas comerciales planificadas a corto y mediano plazo, iv) la creación de estructuras de gestión comercial orientada hacia los mercados y concentrada en las funciones principales, v) más libertad de tarificación, vi) la utilización de normas de contabilidad comercial y de auditoría internacionalmente reconocidas, y vi) unos convenios contractuales entre las empresas y el gobierno para el reembolso de las obligaciones de servicio público impuestas por éste. La experiencia muestra que si bien los ferrocarriles de tipo empresa pública son una mejora en relación a las estructuras de departamento de gobierno, aún están lejos de ser una panacea. Si el gobierno está realmente comprometido a perseguir sus objetivos políticos a través de los canales indicados en la ley de fundación, y atento a las medidas complementarias, las estructuras de las EP pueden parecerse más a una estructura comercial. Sin embargo, si no se cumple con ninguna de las condiciones antes mencionadas, la estructura de las EP sigue frágil, y su rendimiento comercial probablemente no se logrará. 5.2.2 Sociedad pública Una sociedad controlada por el Estado o sociedad pública (SP) puede constituirse si el gobierno desea una relación independiente, similar a una EP pero más rigurosa. Esta alternativa utiliza el marco jurídico nacional general sobre las sociedades, más que la ley sobre los ferrocarriles o la ley sobre las empresas públicas. Los gobiernos pueden establecer y registrar una compañía utilizando la constitución formal de empresas establecida por la ley sobre las empresas 51, y una forma puesta a prueba y comprobada cotidianamente por el sector privado. En una sociedad por acciones, el rol del consejo administrativo es de establecer y vigilar la dirección y la estrategia de la sociedad para aumentar los beneficios y por otra parte asegurar el rendimiento de los fondos de las partes interesadas; algunos 51Tales como, en los países de derecho consuetudinario, el Memorando y los Artículos de Asociación. El Banco Mundial Página 75 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario países también toman en consideración la postura de los acreedores y de los empleados. Las partes interesadas seleccionan el consejo de administración. Pueden asegurar la independencia en la relación con el gobierno confiando todo o parte de las acciones a otro ministerio, como el Ministerio de las Empresas Públicas o el Ministerio de Economía, dado que están interesadas en los resultados comerciales de la sociedad sin responsabilización política del ministerio de ejecución. Así, serán probablemente menos en condiciones de sucumbir a las presiones políticas para evitar decisiones impopulares. Al contrario, el ministerio encargado de la política, que es por lo general el Ministerio de Transportes, podría encontrarse en conflicto con las consecuencias a corto plazo de las decisiones de un consejo de administración comercial. Una relación independiente exige que la mayoría de los miembros del consejo de administración sean seleccionados por sus calificaciones en gestión de empresa y su experiencia en la industria, además de su independencia en relación al ministerio encargado de la política. Estas acciones requieren una gobernabilidad positiva del sector y de las sociedades; la ley sobre las sociedades no es suficiente para impedir a un gobierno determinado usar derechos de accionista de manera pesada, llenar el consejo de administración con “ocupantes de puesto” ministerial es, integrar un PDG obediente por medio de conectes políticos, o adoptar normas de rendición de cuentas mínimas. A fin de cuentas, una SP sólo tiene la eficiencia que el gobierno le permite, al igual que la EP. La ley sobre las sociedades es rigurosa, y puede también ser rígida. Por ejemplo, durante los períodos en que las empresas enfrentan dificultades financieras, ¿el gobierno dejaría la empresa fracasar – declararse en bancarrota y proceder a la liquidación? Las leyes sobre insolvencia son diseñadas para beneficiar a los acreedores de las empresas. Si bien la mayoría de los gobiernos no forzosamente se sentiría desdichados si un director de ferrocarril disolviera un consejo de administración inefectivo y despidiera los gerentes, la serenidad burocrática podría evaporarse muy rápido en caso de liquidación a pérdida de bienes públicos tales como terrenos de uso ferroviario, servidumbre de paso ferroviario, o materiales rodantes de pasajeros necesarios para explotar futuros servicios. Una solución es la franquicia o concesión para el uso de bienes públicos. El Estado podría confiar todos los activos de la empresa a un vehículo protegido de la bancarrota y la empresa pública de intercambio, que puede fracasar y ser reemplazada, podría funcionar bajo franquicia o concesión. El Recuadro 5 resume y compara las empresas públicas (EP) con las sociedades públicas (SP). La transformación de un ferrocarril arquetípico depende menos de la elección entre EP y SP que de saber si los gobiernos incorporarán los mecanismos de reforzamiento antes descritos, si en el futuro los respetarán, y si adoptarán un sistema contractual sólido para cualquier apoyo presupuestario. El Banco Mundial Página 76 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 5.1 Empresa pública c/. Sociedad pública ¿Por qué elegir una empresa pública (EP)? ¿Por qué elegir una sociedad pública (SP)?  Porque la EP puede constituirse con objetivos,  Porque una SP es más rigurosamente constituida de estructura y una responsabilización a la medida manera independiente del gobierno, y con objetivos,  Porque las EP han funcionado bien en otros sectores estructuras y responsabilización de naturaleza del país comercial  Porque una SP cuenta con la disposición del Acta sobre la Sociedades y no requiere diseño a la medida ¿Cuáles son las circunstancias más favorables?  El marco jurídico y las leyes nacionales son bien  Un marco bien desarrollado de leyes sobre las desarrollados sociedades ha funcionado bien cuando aplicado a las  El gobierno tiene una fuerte capacidad y una fuerte empresas del gobierno voluntad de cumplir con sus obligaciones y de ejercer  El gobierno tiene una fuerte capacidad y una fuerte sus solamente en el marco de la EP voluntad de cumplir con sus obligaciones y de ejercer  La EP tiene mecanismos contractuales explícitos para sus derechos solamente en el marco de las leyes sobre cualquier apoyo presupuestario del gobierno las sociedades y según la constitución de la sociedad  La SP tiene mecanismos contractuales explícitos para el apoyo presupuestario por el gobierno en el caso en que está claro que la sociedad está al borde de la bancarrota y que se puede implementar un marco políticamente aceptable para el destino de los activos públicos ¿Cuáles son las circunstancias menos favorables?  La legislación o la experiencia nacionales en materia de  La legislación nacional sobre las sociedades es débil EP son débiles  El ferrocarril es muy politizado y la capacidad de  La capacidad de gobernabilidad pública es débil, de gobernabilidad pública es débil, de modo que una modo que una estructura de EP no puede defenderse estructura de SP no puede defenderse contra la contra la intervención día a día intervención día a día  El apoyo presupuestario es necesario pero no  El apoyo presupuestario es necesario pero no estructurado, e impredecible estructurado, e impredecible  Las consecuencias de una bancarrota de la sociedad no son claras 5.2.3 Sociedad privada Una sociedad por acciones controlada por accionistas privados es la estructura más comercial para suministrar servicios de transporte ferroviario en mercados competitivos. Las sociedades privadas tienen motivaciones mucho más fuertes para mejorar su rendimiento comercial que las EP o las SP, y una mucho mejor alineación entre los gerentes y los accionistas sobre la manera de mejorar el balance. Al contrario, e incluso si las empresas privadas pueden a veces ofrecer ventajas sociales si éstas coinciden con sus objetivos comerciales, no tienen ningún interés inherente en utilizar el transporte ferroviario para suministrar resultados sociales, salvo en el caso de una estrategia de relaciones públicas. Por lo tanto, si los gobiernos desean capitalizar sobre las fortalezas de las entidades privadas de ferrocarriles y proteger o perseguir otros intereses públicos, deben adoptar El Banco Mundial Página 77 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario mecanismos contractuales y/o regulatorios que alineen específicamente los intereses de la sociedad con los intereses públicos seleccionados. Al nivel mundial, el control público (en sus diversas formas de empresa) en los ferrocarriles es el modelo dominante en términos de tráfico total transportado52, aunque este resultado esté influenciado por los enormes flujos de tráfico de los tres mega-ferrocarriles de China, India y Rusia. Aproximadamente el 63% de todas las toneladas-km de carga en las redes nacionales53, y casi el 90% de los pasajeros son transportados por entidades públicas, incluyendo las autoridades públicas, EP y SP. No obstante, existen más de 500 empresas privadas de carga ferroviaria internacionalmente concentradas en Norteamérica, en Suramérica, en África Subsahariana y en Australia, y un número creciente opera en Europa. Los servicios ferroviarios interurbanos de pasajeros son concentrados en Japón y en el Reino Unido.; las concesiones privatizadas de pasajeros son comunes en toda Europa, en particular en Alemania, en Suecia y en el Reino Unido. Algunos operadores de concesiones de carga en América Latina y en África explotan también servicios residuales de pasajeros como condición de la concesión, a veces con una compensación financiera por parte del gobierno. Prácticamente toda la explotación privada de los servicios ferroviarios anteriormente públicos ha mejorado sus resultados de mercado y comerciales, en particular los servicios de carga. Las compañías privadas de carga ferroviaria han sabido competir mejor en el comercio difícil y de estrecho margen del transporte de mercancías. El éxito depende con frecuencia de reducir los gastos de explotación al máximo, y de ganarle a una industria de transporte carretero altamente descentralizada y emprendedora, que se enfrenta con relativamente pocos obstáculos a la entrada, al movimiento, a la gestión y a la tarificación. La privatización o las concesiones de redes férreas se han revelado una elección de política pública más intimidante y menos atractiva para los países donde los ferrocarriles nacionales tienen una amplia base de pasajeros. En casi todos los casos de privatización de la cita ya mencionados, la infraestructura de redes fue puesta bajo administración privada (después de seguir bajo control público por medio de estructuras de concesión a largo plazo). No obstante, en Canadá (Canadian National), en Gran Bretaña, en Nueva Zelanda y en ciertas regiones de Australia, todo o parte de la infraestructura de líneas férreas principales ha sido transferida al pleno control privado. Desde entonces, Gran Bretaña y Nueva Zelanda han en esencia devuelto la infraestructura de ferrocarriles bajo control público, aunque la explotación de trenes siga en gran parte en las manos de empresas privadas. La política pública sobre la propiedad y el control de las redes férreas tiene una influencia crítica sobres las opciones de reestructuración. Muchos gobiernos se sienten más intimidados por la noción de pleno control privado o de explotación en el mercado libre de redes de ferrocarriles que por la de pleno control privado de 52 Paul Amos y Louis Thompson, Railways in Development: Global Round-up 1996-2005, World Bank Transport Note TRN-36, (Banco Mundial, 2007). 53 Excepto los ferrocarriles de minerales por cuenta propia y los ferrocarriles industriales. El Banco Mundial Página 78 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario otras redes de transportes: viales, fluviales, corredores marítimos y rutas de tráfico aéreo. Los gobiernos citan varias dificultades: i) el monopolio inherente a la infraestructura de ferrocarriles, ii) la dificultad para la infraestructura ferroviaria de recobrar completamente el costo de los gastos de transporte d usuarios, iii) la naturaleza “de una sola pieza”, a largo plazo e imposible de mover, y por lo tanto de alto riesgo de la infraestructura, que puede volverla sin interés para los inversores privados, y iv) el concepto según el cual la infraestructura de transporte de “pasajeros comunes” es por naturaleza un patrimonio público que debería ser administrado en el interés del bien público más que para ganancias privadas. Una postura política gubernamental opuesta al control o a la gestión privados de las redes de ferrocarriles mediante concesiones limita las elecciones estructurales disponibles, pero no excluye las opciones de separabilidad, de aumento de la competencia ni de participación privada en la explotación de los trenes. El Recuadro 5.2 resume los méritos de una empresa privada con forma comercial. Recuadro 5.2 Beneficios de la Sociedad privada ¿Por qué puede ser preferible una sociedad privada?  Las partes interesadas privadas proveen más incentivos para la toma de decisiones comerciales  Los servicios ferroviarios satisfacen las necesidades privadas (ej. Mercado o comerciales) más que sociales  El transporte ya no se considera como una empresa central del gobierno  Otras formas de EP o de SP han fracasado ¿Cuáles son las circunstancias más favorables?  La sociedad es capaz de una explotación rentable y el gobierno está dispuesta a aceptar que las fuerzas del mercado establezcan el equilibrio de los precios de los servicios ofrecidos, cualesquiera que sean  El gobierno acepta el veredicto de las fuerzas del mercado pero permanece dispuesto a ejercer su influencia a través de una compensación por las obligaciones de servicio público, y a través de otros mecanismos transparentes tales como las contribuciones a la actualización del capital  El gobierno especifica los servicios a proveer y está dispuesta a contratar una sociedad privada utilizando la concesión o la franquicia, para proveer servicios a precios de mercado regulados. ¿Cuáles son las circunstancias menos favorables?  Las expectativas políticas y los intereses de la sociedad privada son muy divergentes  El gobierno no tiene la capacidad administrativa suficiente para regular o proveer un apoyo contractual para alcanzar los objetivos de interés público. 5.3 Segundo Bloque de Construcción: la Competencia de Mercado El segundo bloque de construcción de la estructura de los ferrocarriles es el grado de competencia entre los proveedores de servicio. Históricamente, la libertad de competir en el suministro de servicios ferroviarios siempre ha sido baja o ausente de las estructuras de la industria de los ferrocarriles en la mayoría de los países, al contrario de otros sub-sectores de transportes. El transporte carretero, los buses de larga distancia, las expediciones costeras, el transporte fluvial, los pasajeros y la El Banco Mundial Página 79 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario carga aéreos, todos los modos de transporte competidores de los ferrocarriles muestran grados más intensos de competencia entre los proveedores de servicios. No se emprendió nunca ningún estudio empírico sistemático y al nivel mundial de la competencia entre los ferrocarriles. Sin embargo, los sectores ferroviarios de carga americanos, canadienses y mexicanos tienen una competencia paralela importante entre ferrocarriles, reforzada por convenios de acceso a las vías negociados y obligatorios. Estas condiciones de explotación son ampliamente aceptadas entre los encargados de decisiones políticas como formando parte de los factores que contribuyen a colocar estos ferrocarriles ente los más técnicamente eficientes e innovadores del mundo. Algunos países europeos como Alemania y el Reino Unido abrieron sus mercados de carga a la competencia más antes y más ampliamente, y obtuvieron un crecimiento más fuerte en ese sector. En Australia, la competencia entre los proveedores de servicios ferroviarios de carga ha brindado ventajas de servicio y de tarifa para los expedidores de carga a granel e intermodal. La mayoría de los países que ofrecieron contratos competitivos por medio de licitaciones para la explotación de servicios de pasajeros urbanos o regionales declaran también un aumento significativo del valor recibido en relación al dinero gastado. En todos los casos, es difícil separar los impactos de la competencia de los de la participación privada. Sin embargo, una amplia acumulación de pruebas provenientes de otras industrias de servicios y de todos los demás modos de servicios de transporte sugiere que la competencia, o incluso tan sólo la “amenaza” de la competencia, crea incentivos que resultan en una eficiencia y una calidad de servicios mejores que cuando existe un solo proveedor protegido 54. Los defensores del monopolio en los servicios ferroviarios se ven por lo tanto forzados a brindar más pruebas para demostrar cómo su postura sirve mejor a los intereses públicos. La mayoría de los ferrocarriles en el mundo afirmarán que funcionan en mercados de transporte “competitivos” ya que sus consumidores pueden optar por otros modos de transporte o modificar los orígenes o los destinos de una cadena de suministro para evitar contar con una sola ruta ferroviaria. A menudo, los gerentes de ferrocarriles nacionales arquetípicos usan este argumento para justificar derechos exclusivos para el suministro de los servicios ferroviarios. Sin embargo, este mismo argumento, si fuera presentado por el sector del transporte carretero – es decir, que un monopolio nacional de camionaje se justifica porque está en “competencia” con otros modos de transporte – sería considerado como absurdo por los gobiernos nacionales. No obstante, en ciertos países y bajo ciertas circunstancias, unos derechos exclusivos para explotar servicios ferroviarios pueden justificarse a veces (ver Sección 5.3.2 más abajo). Además, desalentar la competencia cotidiana no excluye la contestabilidad por medio de licitaciones competitivas para derechos exclusivos. Las dos principales formas de contestabilidad en los servicios ferroviarios son la competencia en el mercado, y la competencia para el mercado. 54Las teorías económicas de contestabilidad del mercado sugieren que la amenaza de la competencia puede ser eficaz para alentar el establecimiento de precios ventajosos para el consumidor y un mejor comportamiento de servicio por el proveedor histórico, incluso si el nivel real de competencia en la industria es en realidad bastante bajo. El Banco Mundial Página 80 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5.3.1 Competencia en el mercado ferroviario La competencia incentiva a los gerentes a responder a las necesidades del mercado al menor costo y fomenta las innovaciones de servicio para obtener ventajas de mercado. El mejor argumento a favor de la competencia en el mercado concierne los servicios ferroviarios de carga. Incluso en los pequeños mercados de ciertos países europeos y en unos Estados de Australia, la competencia en los transportes ferroviarios de carga es significativa y eficiente. En los mega-ferrocarriles de los Estados, de la China, de India y de Rusia, los mercados de carga ferroviario son lo suficiente grandes como para soportar la competencia, y todas las redes americanas de carga están bajo competencia. La industria del transporte carretero internacional es un competidor formidable para ferrocarriles, en parte porque no está estructurado como un monopolio de Estado, y también debido a la intensa competencia entre sus propios participantes. Se argumenta a veces que la competencia en los ferrocarriles podría amenazar sus economías de escala, pero las economías de infraestructura ferroviaria no son materialmente afectadas por el hecho de que el volumen de tráfico en las vías sea transportado por uno o varios operadores. En la práctica, la mayoría de las llamadas economías de escala atribuidas a los ferrocarriles son en realidad “economías de densidad”, que provienen de costos unitarios en baja debido al aumento del tráfico en una infraestructura ferroviaria fija (hasta que se alcance la capacidad – ver Sección 3.2.1). Sea cual sea el proveedor de tráfico, cuanto más intenso es el tráfico, más bajo es el costo unitario de la infraestructura. La competencia en los servicios de carga existe en unos treinta países en el mundo, bajo tres marcos institucionales principales:  Competencia entre operadores verticalmente integrados de rutas ferroviarias en conjunto con derechos de acceso a las vías negociados para ubicaciones específicas, bajos convenios privados entre entidades ferroviarias (por ejemplo, en los Estados Unidos);  Derechos de acceso obligatorios pero limitados a los operadores competitivos definidos según las leyes nacionales: derechos de acceso limitados a rutas y/o a circunstancias definidas existen en Canadá, Brasil, México y en la Federación Rusa.  Derechos de acceso hechos obligatorios con base en una política de ampliación del acceso a la infraestructura de redes públicas, como en la Unión Europea y en Australia. Estos tres modelos ofrecen una variedad de herramientas eficaces que permiten a los operadores de trenes de carga privados e independientes utilizar las redes nacionales y administrar las interfaces operacionales de un régimen con varios operadores. Al contrario, la competencia ante los proveedores de servicios de pasajeros es rara y sucede principalmente en los países miembros de la Unión Europea, según tres escenarios: i) entre un operador nacional de larga distancia y un proveedor de servicio regional en rutas seleccionadas (ej.: el servicio expreso inter-ciudades El Banco Mundial Página 81 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario (ICE) alemán o los concesionarios de rutas regionales), ii) entre dos operadores en rutas paralelas o que se traslapan (ej.: quizás el 10 al 20% del mercado inglés, y iii) utilización de derechos de acceso a las vías de terceros (algunos servicios ingleses, un servicio previsto en Colonia y Hamburgo en Alemania, en competencia con los ferrocarriles nacionales alemanes). Este Manual reconoce el potencial para la competencia directa en los servicios de pasajeros en ciertas de las líneas más utilizadas del mundo, pero la experiencia sugiere que las condiciones que favorecen la exclusividad son muy comunes (véase 5.3.2) y que es más fácil empezar introduciendo la competencia en los servicios de carga. 5.3.2 Competencia por el mercado ferroviario Tres circunstancias militan en contra de la competencia en el suministro de servicios de transporte ferroviario: 1. Micro-mercados. Los ferrocarriles son un nicho de modo de transporte, y son además competitivos cuando pueden alcanzar un alto nivel de utilización de capital (una infraestructura transportando flujos sustanciales de trenes bien cargados y de locomotoras, coches y/o vagones bien utilizados). Pero en los países en desarrollo y en transición, muchos ferrocarriles tienen flujos naturalmente bajos de pasajeros y de carga, lo que significa que los gerentes de los ferrocarriles se enfrentan con la elección poco envidiable de hacer circular trenes más largos y por lo tanto más económicos en una frecuencia tristemente baja, o de ofrecer una frecuencia más atractiva pero con trenes más cortos y por lo tanto más caros. Por esta razón, se dice a menudo que los servicios ferroviarios que tienen éxito en los mercados estrechos lo obtienen porque operan en una cuerda floja: introducir la competencia – un segundo operador – equivaldría a operar en la mitad de una cuerda floja. 2. Servicios ferroviarios subvencionados de pasajeros . En la mayoría de los países, la mayoría de los servicios de pasajeros son subvencionados, ya que el precio de los boletos no cubre los gastos de explotación. Introducir la competencia reduciría los precios, socavando así los operadores y aumentando la carga de las finanzas públicas. 3. Inversión a largo plazo en la infraestructura pública de ferrocarriles: Los gobiernos ofrecen a veces concesiones exclusivas, para incentivar a los proveedores de servicios de ferrocarriles a invertir a largo plazo en la infraestructura. Las concesiones de los ferrocarriles, en particular, usan está justificación. La exclusividad no es incompatible con la contestabilidad. En las tres circunstancias mencionadas arriba, los gobiernos pueden adoptar un proceso de licitación competitivo y transparente para otorgar derechos exclusivos, y para cualquier financiamiento público asociado. 5.3.3 Vías alternativas hacia la competencia Las principales alternativas de políticas son resumidas en el Gráfico 5.2 abajo. Se supone que si los gobiernos favorecen una competencia más intensa en los El Banco Mundial Página 82 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario segmentos de los principales servicios ferroviarios, aceptarán el suministro de servicios por el sector privado; así, la competencia en el mercado o por el mercado incluiría al menos un participante privado. En algunos países, dos ferrocarriles propiedad del mismo dueño (o de un estado y de un gobierno local) compiten por el tráfico, pero esta competencia existe casi siempre en margen de la explotación, se deriva de otras políticas, y es raramente la intención central de una política. Existen buenas razones para ello. Para empezar, los gobiernos nacionales pueden temer que los dos competidores de su propiedad común resbalen hacia un confortable duopolio con cuotas de mercado estables, neutralizando así la competencia. Y el escenario opuesto es igualmente indeseable: cada competidor propiedad del Estado tratando de implementar una estrategia agresiva de disminución de los precios a expensas de las finanzas públicas (bajo la forma de un valor menor para los accionistas o de un apoyo presupuestario más alto)55. Gráfico 5.2 Los Caminos hacía la Compttencia Los caminos hacía la Contestabilidad en los servicios de transporte ferroviario Competencia EN el Competencia PARA el mercado mercado (carga o (usualmente carga) pasajeros) Competencia para Competencia Concesiones a Concesiones a las rutas por directa amediant largo plazo corto plazo de ferrocarriles derechos verticalmente explotación de verticalmente estaturios de integradas integrados acceso a las vías trenes (tipicamente (typiquement carga) passagers) Con acuerdos Con derechos Sin o con negociados de estatutarios obligaciones acceso a la limitados de contractuales vías para acceso a las vías de acceso a las aumentar el par aumentar el vías para una alcancedel alcance del “exclusividad” mercado hacía mercado hacía moderada las terminales los terminales 5.4 Tercer Bloque de Construcción: Separabilidad “Separabilidad” se refiere a la manera como la estructura de la industria ferroviaria es dividida, la cual comprende dos dimensiones primarias: horizontal y vertical. Las separaciones horizontales son a veces justificadas por la creación de unidades mejor manejadas, descentralizadas y concentradas en el mercado, a partir de una compañía monolítica nacional. La separación vertical en compañías para la 55Se debe distinguir esto de la situación (como en la Unión Europea) en que los ferrocarriles públicos de los diferentes países compiten por el tráfico en ciertas rutas. El Banco Mundial Página 83 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario explotación y para la infraestructura puede ayudar a ampliar la participación del sector privado y la competencia en los servicios de trenes. Recuadro 5.3 Separación Horizontal ¿‘Por qué separar el ferrocarril verticalmente?  Para crear a partir de una estructura monolítica unidades funcionales más fáciles de administrar  Para aumentar la transparencia en el rendimiento financiero  Para agudizar la atención al mercado con unidades de negocio especializadas  Para devolver la responsabilidad a los gobiernos sub-nacionales  Para ceder la unidades seccionadas al sector privado, por venta o por concesión  Para permitir el análisis comparativo del rendimiento. ¿Cuáles son las circunstancias más favorables?  Los grandes ferrocarriles con mercados regionales de carga y/o de pasajeros separables  Las explotaciones regionales de carga generalmente separables  Las empresas de carga especializadas y separables  Las redes regionales de pasajeros generalmente separables  Las redes de pasajeros de cercanías. ¿Cuáles son las circunstancias menos favorables?  Fragmentación horizontal de pequeñas redes, porque no tienen las ventajas de la devolución o de la cesión,  Incluso si las unidades pueden aún funcionar de manera útil como centros individuales de rentabilidad. 5.4.1 Separabilidad horizontal El ferrocarril arquetípico es administrado al nivel nacional: habitualmente, los ferrocarriles nacionales de los países de gran tamaño tienen además unidades regionales de administración. La separación horizontal funciona mejor cuando existen unidades comerciales claramente separables, concentrándose discretamente en el aspecto geográfico. Por ejemplo, los países de gran tamaño tienen múltiples mercados de ferrocarriles (carga pesada en la región minera, grandes centros urbanos y redes regionales), de los cuales cada uno puede ser controlado/poseído, administrado y financiado separadamente, y competir en diferentes rutas, quizás con acceso a las vías en otras regiones. La separación horizontal puede agudizar la atención al mercado y la responsabilización por la gestión, y permitir que las operaciones especializadas sean delegadas, cedidas, o compitan entre ellas. Todos estos objetivos pueden ser logrados mientras se conserva un sistema coherente de ferrocarril nacional de uso general suministrando servicios de larga distancia. El Recuadro 5.3 resume la separabilidad horizontal. 5.4.2 Separación vertical Un ferrocarril puede también dividirse en una o varias entidades poseyendo y administrando la infraestructura (“IMC”), y uno o varias entidades controlando unas sociedades de explotación de trenes ofreciendo servicios de transportes El Banco Mundial Página 84 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario (“SET”)56. O bien puede elegir permitir una empresa “inquilina” de explotación de trenes verticalmente separada para utilizar la infraestructura de un ferrocarril verticalmente integrado dominante o sede. Típicamente, los gobiernos emprenden la separación completa para conservar la propiedad y el control de los ferrocarriles, tratando a la vez de fomentar una mayor contestabilidad y participación del sector privado en los servicios ferroviarios. No obstante, esta opción crea complejidad y añade costos de transacción y cargas de regulación. Resulta difícil aclarar las atribuciones de responsabilidades y de responsabilización entre los gerentes de infraestructura y los operadores de servicios en la interfaz de la tecnología, de la explotación, de la seguridad, y de las inquietudes económicas de los ferrocarriles. En los países que introdujeron la separación completa, hubo experiencias positivas, y negativas (también es el caso para los ferrocarriles integrados). Algunos gobiernos la consideraron, pero la rechazaron por excesivamente compleja o por poner en peligro las posibles ventajas de la integración, tales como la responsabilidad de los resultados concentrada en un solo punto, mantener los gerentes de infraestructura “más cerca” de los clientes finales, la coordinación de las decisiones de inversión en infraestructuras interdependientes y en material rodante, y una estructura unitaria de mando y de control para las situaciones de emergencia (como condiciones climáticas severas en invierno). Por el momento, la separación completa sigue limitada a unos cuantos países europeos y una parte de la red interestatal de Australia. No obstante, muchos ferrocarriles europeos (incluido el más grande, el de Alemania) no son separados institucionalmente. En Australia, se transporta en redes integradas una parte mucho más importante de la carga que en infraestructura separada 57. De hecho, aproximadamente un 98% del tráfico ferroviario mundial es transportado en ferrocarriles verticalmente integrados, incluyendo los ferrocarriles compitiendo para el acceso a derechos estatutarios o con contratos comerciales en las líneas controladas por una empresa verticalmente integrada. En los Estados Unidos, se transporta más carga bajo convenios de acceso a las vías en la redes de ferrocarriles verticalmente integrados que en el resto del mundo entero. Y el operador nacional de trenes de pasajeros, Amtrak, es el operador de trenes de pasajeros más grande del mundo, en mayor parte verticalmente integrado. Con respecto a los marcos de reestructuración presentados más arriba, se supone que los gobiernos no buscarían la plena separación vertical de las explotaciones ferroviarias si sólo desearan introducir la participación del sector privado. Hasta ahora, la investigación independiente no ha logrado encontrar ninguna ventaja en la separación de la infraestructura de los ferrocarriles de la explotación de los 56 La separación interna de una división de infraestructura de trenes de las divisiones de explotación de los trenes dentro de una compañía de ferrocarriles, o como sociedades dentro de una estructura de holding, no es la separación vertical, sino un medio de administrar la integración vertical. 57 Los países con una administración de la infraestructura de los ferrocarriles verticalmente separada son Finlandia, Francia, España, Dinamarca, Países Bajos, Portugal, Suecia e Inglaterra. El Banco Mundial Página 85 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario trenes sin reformas de uno o de ambos segmentos 58. El Recuadro 5.4 resume esta opción. Recuadro 5.4 Separación vertical ¿Por qué separar los ferrocarriles verticalmente?  Para promover la competencia en y por el mercado de transporte ferroviario, y fomentar la participación del sector privado en las explotaciones de transporte, a la vez conservando la propiedad y el control del Estado sobre la red ferroviaria  Para aumentar la transparencia en la utilización de las subvenciones del gobierno (más aparente que real dado que los gastos de acceso a las vías pueden siempre transferir subvenciones entre IMC y SET). ¿Cuáles son las circunstancias más favorables?  Los grandes ferrocarriles con tipos múltiples y separables de SET que puedan funcionar como entidades viables lo bastante grandes para ser sosteniblemente competitivas  Los países que aspiran a unirse a la Comunidad Europea (aunque la separación no sea una exigencia de la UE)  Los países con una fuerte capacidad administrativa, regulatoria y de implementación. ¿Cuáles son las circunstancias menos favorables?  La fragmentación de pequeños mercados ferroviarios que no pueden soportar la competencia o no tienen la intención de buscar la participación privada en las SET. 5.5 Ensamblar los Bloques de Construcción: Opciones para la Estructura de la Industria Se deben ensamblar los tres primeros bloques –organización comercial, competencia de mercado y separabilidad – para desarrollar estructuras de la industria que mejoren el ferrocarril arquetípico. Este Manual presenta opciones de política que existen en uno o dos marcos alternativos que emergen del ferrocarril arquetípico. Cada marco se diferencia por su política sobre la propiedad y el control públicos de la infraestructura de redes de ferrocarriles.  Marco de infraestructura pública. Esta opción retiene el control y la gestión públicos de la infraestructura de redes de ferrocarriles. Este marco supone una combinación de pasajeros y de carga, pero la parte pasajeros es sustancial ya que la experiencia muestra que bajos esas circunstancias, los gobiernos están más comprometidos hacia el control de las redes.  Marco de infraestructura privada. Esta opción privatiza la red nacional de ferrocarriles y los servicios ferroviarios u ofrece la oportunidad de concesiones. Este marco supone también una combinación de pasajeros y de carga, pero los servicios de carga predominan sobre los de pasajeros, más marginales, ya que la experiencia muestra que bajo estas circunstancias, los gobiernos han tenido la voluntad de privatizar su red férrea privada 59. 58 Véase por ejemplo G. Friebel, y otros, Railway Deregulation: A European Efficiency Comparison (Universidad de Tolosa, 2003). 59 La única excepción en los últimos treinta años ha sido Gran Bretaña, cuya red férrea dominada por el tráfico de pasajeros no obstante fue privatizada, lo que fue revertido posteriormente. El Banco Mundial Página 86 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los marcos públicos tanto como privados pueden soportar soluciones que implican la participación del sector privado, la contestabilidad, y la separación de las actividades. 5.5.1 Marco de Infraestructura pública El Recuadro 5.5 resume las principales opciones estructurales de reforma de un ferrocarril público en el marco público. Las opciones son presentadas en un orden secuencial de diversificación progresiva de la industria, de contestabilidad, y de participación del sector privado, pero la secuencia y las variantes a las opciones presentadas pueden ser modificadas para adaptarse a las circunstancias particulares de un país.  Opción 1: comercializar un departamento de ferrocarriles existente separándolo de la política y de las funciones de regulación del gobierno, y constituyéndolo en empresa pública (EP) o en sociedad controlada por el Estado (SCE). Esta etapa crítica hacia la reforma en el marco público no es suficiente, a menos que sea sostenida por acciones esenciales y de amplio alcance tales como: i) crear un consejo de administración profesional e independiente, ii) seleccionar los directores/gerentes por sus méritos, iii) aumentar la responsabilización de los gerentes por medio de la planificación de metas comerciales a corto y mediano plazo, iv) crear estructuras de administración comercial orientada hacia los mercados y concentrada en las funciones principales, v) permitir una más amplia libertad de tarificación, vi) utilizar normas de contabilidad y auditoría reconocidas internacionalmente, y vii) formalizar los convenios entre las empresas y el gobierno sobre el reembolso de cualquier obligación de servicio público impuesta por éste.  Opción 2: crear la separación horizontal para facilitar la política de descentralización y delegar la responsabilidad de financiamiento a las autoridades sub-nacionales de gobierno (AGL) para cualquier explotación ferroviaria separable o de cercanías. La opción 2 delega la responsabilidad y la responsabilización a las comunidades con los mayores intereses en suministrar estos servicios y en conseguir los recursos necesarios para sostenerlos. Algunas variantes de esta opción son que: i) la empresa nacional puede explotar servicios bajo contrato con las autoridades locales de transporte, ii) los servicios ferroviarios pueden ser transferidos a las autoridades locales y explotados en la red controlada por las autoridades centrales, bajo convenios de acceso a las redes, o iii) la red local (si es razonablemente separable) así como los servicios ferroviarios pueden ser delegados a la autoridad local. Obviamente, la opción 2 funciona solamente si los gobiernos sub-nacionales tienen la capacidad administrativa y financiera para cumplir con esas funciones.  Opción 3: la autoridad local ofrece una franquicia o concesión mediante una licitación competitiva para el servicio de servicios regionales o de cercanías. Los gobiernos nacionales pueden asumir la responsabilidad de las concesiones El Banco Mundial Página 87 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario si los gobiernos sub-nacionales no tienen la capacidad60 administrativa y financiera. En principio, la empresa pública nacional puede estar en competencia con los operadores ferroviarios privados para obtener la concesión, la cual podría incluir la infraestructura ferroviaria local. El Recuadro 5.5 supone un modelo de tren privado explotando una concesión bajo contrato de acceso a la red, en una red de múltiples usuarios administrada por la empresa nacional de ferrocarriles. Este tipo de concesión de explotación de trenes debería ser periódicamente re-sometido a licitaciones, para asegurar la competencia.  Opción 4: el gobierno adopta una política de separación de los servicios de carga en una empresa pública comercial independiente. Los servicios de carga son escindidos de los servicios de pasajeros, el personal y los activos de explotación son transferidos a una nueva estructura constituida en empresa, con cuentas, consejo de administración y partes interesadas separados – independientes de las demás partes del comercio ferroviario. La empresa operaría bajo contrato de acceso a la red con la compañía principal de pasajeros. Esta separación toma en cuenta las diferencias entre los clientes transportistas de carga y de pasajeros, las necesidades de los servicios, y las motivaciones económicas, sin olvidar los diferentes perfiles políticos que tienen usualmente por resultado una asignación de los recursos más elevada para los servicios de pasajeros, cuando los transportes de carga y de pasajeros se encuentra bajo una misma empresa61.  Opción 5: el Estado privatiza la empresa separada de carga, en todo o en parte. Las variantes a la privatización comprenden la oferta pública inicial (OPI), la venta de comercio, o las concesiones. Si la capacidad nacional es suficiente para ofrecer y regular el acceso a la red férrea pública, la privatización de la carga ferroviaria es totalmente coherente con la propiedad y el control continuos de la red férrea. Privatizar el operador público de carga con base en la exclusividad puede ser justificado (véase variante en el Recuadro 5.7) si el mercado es insuficiente para sostener la competencia. Pero si se fomenta la competencia en la carga, un período de exclusividad antes de la implementación de una política de acceso a las vías puede justificarse, y daría un tiempo suficiente a una empresa acostumbrada a las limitaciones del sector público para prepararse a los rigores de la competencia. 60 Los ejemplos de enfoque incluyen las concesiones de pasajeros de Buenos Aires, Argentina, ofrecidas en concesión por el gobierno nacional (Métro incluido) y los servicios de metro y de cercanías de Río de Janeiro, ofrecidos por el Estado. 61 La opción 4 supone que el ferrocarril arquetípico tenga servicios de pasajeros sustanciales, que la empresa de carga debería ser separada, y que la red y los servicios de pasajeros permanezcan conectados al nivel de la empresa. Sin embargo, si los servicios de carga predominan y si los servicios de pasajeros son marginales, la separación horizontal para constituir los servicios de pasajeros en una empresa separada de explotación ferroviaria podría dejar una empresa de carga verticalmente integrada como ferrocarril público, ofreciendo el acceso a la red bajo contrato a la empresa de pasajeros. El Banco Mundial Página 88 La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5. Crear la Estructura de la Industria Recuadro 5.5 Opciones estructurales ilustrativas en el marco de la infraestructura pública (supone un ferrocarril de uso mixto con un rol sustancial de pasajeros) Principales funciones del ferrocarril Principales opciones de Línea principal Redes férreas Servicios inter- Servicios de carga Servicios locales de política nacional locales ciudades de pasajeros pasajeros Ferrocarril arquetípico Departamento o autoridad nacional de los ferrocarriles públicos 1. Re-constituir como EP/ SP más medidas de Empresa pública nacional de ferrocarriles (EP) comercialización 2. Descentralizar las SET pública nacional o explotaciones regionales/de local funcionando bajo cercanías a las autoridades Sociedad pública nacional de ferrocarriles (SP) control de la AGL locales 3. Concesionar la explotación SET (s) privada(s) regional y de cercanías de Concesionarias de pasajeros al sector privado pasajeros funcionando 4. Separación horizontal de la SET pública nacional bajo contrato con las sociedad pública de exclusivamente de carga AGL o centrales explotación de carga Sociedad pública nacional de ferrocarriles (o SP) 5. Privatizar los servicios de SET pública nacional carga con base en la exclusivamente de carga exclusividad 6. Privatizar los servicios de  carga más los derechos de  acceso por terceros 7. Separación vertical de la Empresa pública nacional de redes de SET (s) pública(s)  SET privadas de carga en infraestructura pública y de la ferrocarriles (o EP) exclusivamente de pasajeros competencia explotación inter-ciudades 8. Concesión para la explotación Empresa pública nacional de redes de Licitación competitiva para de pasajeros inter-ciudades ferrocarriles (o EP) concesión(es) de pasajeros inter-ciudades a SET privadas SET: Sociedad de explotación de Trenes EP: Empresa Públicas SP: Sociedad Pública AGL Autoridad de gobierno local El Banco Mundial Página 89 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Opción 6: introducir un grado de competencia en el mercado de la carga ferroviaria por medio de derechos de acceso a las vías (específicos o generales) otorgados a las empresas de explotación ferroviaria de carga privadas y calificadas. Esta opción ofrece una competencia de mercado directa, justificada por la escala del mercado de carga, pero resulta en la fragmentación no económica del mercado en los países con baja densidad de carga. En principio, los derechos de acceso a un tercero pueden coexistir con la explotación continua de carga ferroviaria por el sector público, de lo cual los países de la UE son un ejemplo. Sin embargo, los nuevos operadores privados pueden seleccionar las explotaciones públicas más rentables, dejando así una combinación de tráfico financieramente insostenible al operador público de carga, en parte porque éste es comercialmente menos ágil y sufre más de limitaciones institucionales. Una estrategia de reforma más racional desde un punto de vista comercial es de privatizar primero la empresa pública de ferrocarriles (opción 5 y posteriormente de introducir la competencia en la carga ferroviario (opción 7). Aquello permitiría al Estado vender sus explotaciones más rentables antes que otros operadores se animen a seleccionarlas.  Opción 7: causa una separación vertical de la infraestructura nacional de los ferrocarriles de todas las entidades que ofrezcan servicios ferroviarios. El Recuadro 5.5 presupone la separación anterior de los servicios locales de pasajeros y de carga, y necesitaría la separación de los servicios inter-ciudades de pasajeros y de carga en una o varias empresas de explotación de trenes interurbanos. La separación horizontal de las empresas de pasajeros inter- ciudades bajo control público puede ofrecer más independencia comercial y atención al mercado. Asimismo, establecer una empresa de red férrea independiente puede ofrecer un marco más neutral y más independiente para administrar un régimen de acceso a las vías justo y transparente, aunque no sea esencial implementar arreglos de acceso a las vías.  Opción 8: maximizar la diversificación del marco público gracias a la competencia y la participación del sector privado. Privatizar la explotación de trenes inter-ciudades de pasajeros por medio de franquicias o de concesiones – en una sola operación, por región o por corredor. El Recuadro 5.5 muestra que la propiedad y el control público de las redes de ferrocarriles son compatibles con una estructura de la industria diversificada, orientada hacia el mercado y competitiva, y con una participación privada importante. También ilustra que un programa de reforma coherente puede construirse reordenando las prioridades y creando variantes. Los estudios de caso al final de este Manual brindan ejemplos internacionales de esas opciones y variantes, así como de las industrias y empresas que han emergido de éstas. Típicamente, de la opción 1 a la 8, la complejidad de las opciones va aumentando, y por lo tanto cada país debe evaluar su capacidad para implementar y administrar la estructura seleccionada. El Banco Mundial Página 90 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5.5.2 Marco de la infraestructura privada El Recuadro 5.6 resume las principales opciones estructurales de reforma de los ferrocarriles públicos, sea vendiendo, sea otorgando concesiones. Las opciones presentadas suponen un ferrocarril mixto de carga y de pasajeros; la carga predomina y los servicios de pasajeros son subordinados. Las características de cada opción y sus posibles variantes se describen a continuación:  Opciones 1, 2, y 3: se trata esencialmente del mismo marco público presentado arriba. Bajo la opción 1, el gobierno central convierte un departamento o una autoridad pública en empresa contralada por el Estado. Bajo la opción 2, el gobierno central separa y delega la responsabilidad de administrar cualquier servicio local de pasajeros al gobierno local, y la opción 3 es una concesión de servicios de pasajeros.  Opción 4: el gobierno crea un ferrocarril de carga verticalmente integrado como la entidad ferroviaria principal. Esto implica separar todo servicio de explotación de trenes inter-ciudades en una empresa independiente, controlada por el Estado, que funcionaría luego en la red principalmente de carga bajo un contrato de acceso.  Opción 5: el Estado privatiza todo o parte de la empresa de carga verticalmente integrada por medio de variantes de oferta pública inicial, de venta de comercio o de concesión. En los países de gran tamaño, la empresa nacional de carga podría dividirse en concesiones nacionales de carga más pequeñas, como en Brasil, en Argentina y en México.  Opción 6: el Estado ofrece concesiones a los operadores privados para la explotación de trenes urbanos de pasajeros; estos operadores pagan gastos de acceso a las vías a los operadores privados de carga. Una alternativa más común es que el Estado ofrezca o exija que la empresa privada de carga asuma la responsabilidad de administrar los servicios de pasajeros inter-ciudades bajo un contrato con el gobierno, acompañado de pagos compensatorios contractuales para cubrir cualquier pérdida.  Opción 7: introducir un grado de competencia en el mercado de carga ferroviaria con derechos de acceso a las vías específicos o generales a las empresas de explotación de carga ferroviaria privadas y calificadas. El Banco Mundial Página 91 La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5. Crear la Estructura de la Industria Recuadro 5.6 Principales opciones estructurales en el marco dela infraestructura privada (supone un ferrocarril de uso mixto con un rol marginal de pasajeros) Principales funciones del ferrocarril Principales opciones de Línea nacional Redes férreas Servicios inter- Servicios locales política Servicios de carga principal locales urbanos de pasajeros de pasajeros Ferrocarril arquetípico Département national des chemins de fer publics 1. Re-constituir como EP/ SP más medidas de Empresa pública nacional de ferrocarriles (EP) comercialización 2. Descentralizar las SET pública nacional explotaciones regionales/ Empresa pública nacional de ferrocarriles (EP) o local funcionando de cercanías a las bajo control de la AGL autoridades locales 3. Concesionar la explotación SET (s) privada(s) regional y de cercanías de Empresa pública nacional de ferrocarriles (EP) concesionarias de pasajeros al sector privado pasajeros 4. Separación horizontal de la funcionando bajo sociedad pública de Empresa pública nacional de carga ferroviaria (EP) control de las AGLO o explotación inter-ciudades centrales 5. Privatizar la carga ferroviaria en una(s) entidad(es) verticalmente Sociedad(es) privatizada(s) nacional(es) de carga ferroviaria integrada(s) (concesión regional simple o múltiple) 6. Concesión o contrato de  servicios inter-ciudades de pasajeros al sector privado SET: Sociedad de Explotación de Trenes EP: Empresa pública SP: Société publique AGL Autoridad de Gobierno Local El Banco Mundial Página 92 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5.5.3 Motivos de reforma y elección de reforma En uno o en el otro marco de infraestructura – público o privado – no todas las opciones son relevantes para todos los países, y las variantes a las opciones pueden tallarse a la medida de las circunstancias nacionales. La reestructuración es la búsqueda pragmática de un modelo funcionando en mercados específicos, y bajo el cual los objetivos de gestión de los ferrocarriles son razonablemente alineados con los de las políticas nacionales para los ferrocarriles, y no una exploración de modelos “ideales” o de elegancia teórica. Es necesario que los ferrocarriles cambien continuamente para adaptarse a los mercados y la tecnología. Los estudios de caso incluidos en el libro ilustran varios enfoques alternativos que resultan útiles. Está claro que la estructura del mercado afecta la elección del modelo. Las opciones de marco de infraestructura privada han sido adoptadas por los gobiernos en países altamente dominados por los mercados de carga ferroviaria, donde los servicios de pasajeros de larga distancia eran marginales en relación al sistema de transporte en su conjunto. Estos gobiernos vieron el hecho de satisfacer la demanda de transporte de carga como un rol para el sector privado en un entorno de mercado, de modo que no necesitaban estar directamente implicados. Donde la demanda y los servicios de pasajeros dominan la red nacional de ferrocarriles, la mayoría de los gobiernos discernieron un interés público o una ventaja política de la participación del Estado mucho más fuertes, y no quisieron privatizar la red de ferrocarriles, excepto en Japón y en el Reino Unido, país que sin embargo revirtió su decisión posteriormente. Los mercados cuentan también en cada marco. Las opciones de separación horizontal de los servicios de pasajeros urbanos o regionales sólo tienen sentido si existen sub-redes significativas de estos servicios. Las opciones de múltiples operadores de carga sólo tienen sentido si los mercados de carga en su conjunto son lo bastante fuerte para sostener múltiples explotaciones. Los marcos y sus variantes implican un programa medido, progresivo y racional para reequilibrar los sectores públicos y privados, redefinir la competencia y la regulación, re-establecer las fronteras entre los sectores industriales. Tal programa transformará un ferrocarril arquetípico y monolítico en una industria diversificada, descentralizada y pluralista, concentrada en el mercado de los transportes y reactiva. En lo ideal, este tipo de programa providencial emergería por etapas en un país con una política y unas calificaciones de implementación bien desarrolladas, unos recursos de transacción suficientes, y un programa meticulosamente diseñado antes de la implementación. Desafortunadamente, en la realidad, numerosos gobiernos sólo son repentinamente despertados por la alarma de la necesidad de reestructurar los ferrocarriles cuando ya no hay ni tiempo ni dinero. Las estructuras reformadas alientan a los gerentes a mejorar la eficiencia, ofrecen más control sobre los gastos públicos, y crean más valor para las finanzas públicas que el ferrocarril monolítico tradicional. Ciertas opciones pueden también reducir el apoyo presupuestario a los sistemas de ferrocarril, pero esto es un objetivo a parte y requiere normalmente de una decisión política separada. Sin embargo, sólo una reducción drástica de la red, de los servicios y/o del personal podrá disminuir El Banco Mundial Página 93 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario rápidamente una importante subvención pública en un ferrocarril controlado por el Estado y también, si el mercado puede soportarlo, aumentar las tarifas. Si estos últimos elementos son los imperativos de la situación, es posible entonces que la búsqueda de una nueva estructura industrial a largo plazo tenga que pasar al segundo plano, en beneficio de una “cirugía” más inmediata de la estructura existente. Si bien las respuestas a las crisis son a veces inevitables, las políticas bien pensadas y aplicadas a largo plazo de manera coherente obtienen mejores resultados en el apoyo a los intereses públicos que las soluciones de “corta y quema” que pueden resultar en personales desmoralizados prestando un servicio pobre con activos sufriendo de sub-inversión. Una cirugía de emergencia tendrá más sentido en el contexto de una estrategia estructural a largo plazo para crear un ferrocarril competitivo y costeable para los usuarios y los contribuyentes. Los estudios de caso al final de este Manual contienen descripciones de numerosas estructuras de industrias de ferrocarriles y de entidades ferroviarias individuales. Tomados individualmente, esos estudios de caso ilustran las variantes a las estructuras centrales de ferrocarriles. Colectivamente, muestran diversas soluciones para organizar una industria ferroviaria nacional. 5.6 Abordar las Actividades no principales En tiempos más antiguos, los ferrocarriles arquetípicos tenían que ser muy autónomos. A menudo, fabricaban al menos una parte de su propio material rodante, y/o construían su propia infraestructura según las especificaciones de sus propias oficinas de diseño técnico, en las cuales empleaban ingenieros formados en sus propias instituciones de educación. También imprimían sus propios boletos, horarios y manuales, empleaban su propio personal de seguridad, y a veces hasta acumulaban otros negocios como hoteles, botes transbordadores, puertos, empresas de transporte, etc. Hoy en día, pocos ferrocarriles conservan una gama tan amplia de actividades. Esta Sección explica las razones históricas por la cuales los ferrocarriles arquetípicos iniciaron tantas actividades no centrales, por qué la mayoría encuentran necesario y deseable rechazar esta estrategia, y los procesos comerciales para abordar estas actividades no centrales. ¿Qué son las actividades “núcleo” o “centrales” de un comercio? “Actividad central” se interpreta generalmente como la atención concentrada en el mercado de actividades organizacionales (una atención que diferencia un comercio de sus competidores, o de las actividades de otros tipos de comercio 62). Para los ferrocarriles, la actividad central o principal es el suministro de servicios de transporte competitivos a través de la utilización eficiente de tecnologías de ferrocarriles. Construir vías, fabricar material rodante, imprimir boletos u horarios no son actividades centrales – y no solamente no es necesario que el mismo 62Un texto de gran influencia sobre la gestión, escrito en 1985 por Peters y Waterman, identificó los pobres resultados de las empresas que diversifican más allá del campo de sus competencias, y concluyó que la actividad principal de una organización consistía en actividades definidas por sus competencias principales. El Banco Mundial Página 94 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ferrocarril se encargue de éstas para ser exitoso, sino que además estas actividades causan la dispersión de los recursos lejos de la actividad central. Cuatro grupos principales de actividades centrales a los ferrocarriles arquetípicos pueden considerarse, a primera vista, como exteriores a las actividades “centrales” del negocio de los ferrocarriles. Se trata de servicios secundarios y recreativos para los empleados, de las empresas de fabricación y de suministro de materiales, de los servicios de apoyo, y de empresas “extendidas” que son auxiliares, diversificadas, o implican activos inmobiliarios. El Recuadro 5.7 da ejemplos de tales actividades. Recuadro 5.7 Ejemplos de Actividades no Centrales en los Ferrocarriles Servicios sociales y Materiales y fabricación Servicios de apoyo al Empresas extendidas recreativos para los ferroviarios negocio empleados Escuelas Canteras (balasto) Salud en el trabajo Estacionamientos Universidades e Institutos Bosques (traviesas de Capacitación profesional Hoteles y restaurantes Clínicas madera) Dibujo técnico Restaurantes a bordo Hospitales Traviesas de concreto Planos de arquitectura Transporte carretero Casas de retiro Minas (carbón a vapor) Servicios de Autobuses de pasajeros Alojamiento Centrales eléctricas construcción TIC y parques logísticos Clubes sociales Traviesas de vías Reparaciones pesadas Transbordadores de carga y Clubes deportivos Herramientas de Limpieza de los de pasajeros Residencias de vacaciones mantenimiento vehículos Tránsito y logística Locomotoras Impresión y Publicación Agencias de viajes Coches y vagones Policía y seguridad Locación de material Motores y unidades de Bancos de ferrocarriles rodante tracción Desarrollo de propiedad Ruedas y plaquetas de Publicidad frenos Circuitos y relés de vías Equipamiento telefónico Muebles de oficina * La salud en el trabajo y la capacitación deberían tratarse como servicios de apoyo a las actividades de ferrocarril Los ferrocarriles modernos y competitivos deben concentrarse en la selección de fuentes de abastecimiento (sourcing) de estos servicios necesarios pero no centrales, de la manera que mejor apoyará la actividad central de transporte. Deben hacerse varias preguntas: ¿es realmente necesaria la actividad? Si lo es, ¿cuáles son las fuentes alternativas de abastecimiento? ¿Qué alternativa suministra la actividad al mejor precio? Cada uno de los grupos de actividad del Recuadro 5.7 tiene un origen y una justificación diferentes, y cada uno requiere entonces una evaluación algo diferente. El Banco Mundial Página 95 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 5.6.1 Servicios sociales y recreativos para los empleados Hacia el medio del siglo diecinueve, las grandes empresas de las economías en plena industrialización, incluidos los ferrocarriles públicos y privados, comenzaron a ofrecer beneficios sociales a los empleados y a sus familias para atraer y retener trabajadores y para minimizar el absentismo. En la industria ferroviaria, a medida que los ferrocarriles agrandaban su territorio hacia destinos cada vez más alejados, emergieron presiones para proveer a los empleados beneficios tales como cuidados de salud, educación, y alojamiento. En la época, prácticamente ningún gobierno central ofrecía tales servicios o prestaciones a sus ciudadanos. Prestaciones de salud El trabajo en los primeros ferrocarriles era peligroso y numerosos empleados fueron muertos o heridos en servicio, en particular en la construcción de inmuebles, en las estaciones de clasificación y los talleres de reparación pesada, y a menudo en lugares alejados. La industria ferroviaria tenía que encontrar sus propias respuestas, y en los Estados Unidos por ejemplo, las empresas privadas de ferrocarriles empezaron a emplear sus propios especialistas en salud. Los servicios médicos de los ferrocarriles americanos se ampliaron rápidamente a un abanico de servicios de salud tales como exámenes de rutina, pruebas de la vista y de la audición, cuidados obstétricos y consejo a los gerentes de ferrocarriles sobre seguridad y salubridad en el lugar de trabajo. En 1896, los ferrocarriles americanos emplearon más de 6.000 médicos y explotaron 25 hospitales que trataron más de 165.00 pacientes por año. Educación Las primeras compañías de ferrocarriles ofrecían servicios de educación para transmitir conocimientos y calificaciones específicas a los ferrocarriles, que no eran disponibles en las escuelas comerciales o en las universidades. Más tarde, los servicios de educación evolucionaron para incorporar una educación básica a los hijos del personal en las comunidades ferroviarias remotas. En países como Australia, Canadá y Rusia, estas comunidades fueron a menudo los primeros centros establecidos, y las escuelas de los ferrocarriles eran el único medio viable de obtener una educación. Alojamiento Las comunidades ferroviarias fueron a menudo las primeras aldeas en las zonas remotas, y los ferrocarriles proveían el alejamiento a los nuevos empleados. Más tarde, encontraron práctico de ser propietarios de casas o de apartamentos para facilitar la movilidad del personal, como por ejemplo los jefes de estación y los jefes de servicio. En el curso del siglo veinte, los servicios sociales ofrecidos por los ferrocarriles se ampliaron en muchos países socialistas, donde los gobiernos decretaron que los ferrocarriles eran un canal de suministro de servicios sociales. Los ferrocarriles soviéticos suministraban a sus trabajadores una gama completa de prestaciones de salud, de educación y de alojamiento (“de la cuna a la tumba”). Además de estas El Banco Mundial Página 96 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ventajas, la época paternalista de los ferrocarriles ofrecía o apoyaba numerosas otras prestaciones de personal, tales como bibliotecas, eventos sociales anuales, y clubes sociales y deportivos63. Actualmente, pocos ferrocarriles ofrecen servicios sociales. La demanda bajó, ya que numerosos sindicatos y empleados prefieren contar con los sistemas nacionales más que con las prestaciones de las compañías. Los seguros ofrecen protecciones contra la adversidad y los mercados de trabajo son más móviles. Por el lado de la oferta, los gobiernos centrales y locales ofrecen hoy en día los servicios sociales, que se ampliaron rápidamente al mundo entero y reemplazan los servicios ofrecidos por las entidades y empresas públicas de antaño. Por otra parte, las empresas de ferrocarriles podían sostener esos servicios sólo porque gozaban de un monopolio virtual de transportes terrestres de larga distancia. Después de la segunda guerra mundial, la parte modal de los ferrocarriles declinó, así como los niveles absolutos de tráfico en ciertos países, que requerían de un gran rigor financiero y de una concentración en el mercado. Los ferrocarriles ya no podían permitirse desviar recursos cada vez más limitados en beneficio de actividades ofrecidas de manera más ventajosa por otras ramas del gobierno, ni tampoco garantizar el empleo o las prestaciones “de la cuna a la tumba”. En la actualidad, muchos ferrocarriles exploran otras opciones de abastecimiento para las actividades no centrales. Por ejemplo, la salud en el trabajo y la capacitación en Gráfico 5.3 Procesos críticos en la Reestructuración de Las actividades sociales y recreativas Reestructurar los servicios sociales y recreativos a los empleados Actividades para Actividades para vender Actividades a retener en transferir a las o transferir al la esfera de influencia del autoridades de gob. sector privado ferrocarril nacional o local PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES • Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los sindicatos (empleados de sindicatos (empleados de servicio y de ferrocarriles) sindicatos (empleados de servicio y de ferrocarriles) servicio y de ferrocarriles) • transformar en sociedad (o • preparar listas de separar) para venta o • Considerar transferir a una personal e inventarios transferencia, y seleccionar el asociación de personal o a método de venta o de eliminación una organización fiduciaria de propiedades y activos de empleados • Adoptar acciones a corto plazo • Negociar con las autoridades para maximizar el valor destinatarias de la transferencia de la empresa y acordar las • Considerar externalizar la los niveles mínimo de indemnidades de los despidos gestión cotidiana a un prestaciones a conservar por anteriores a la venta especialista en gestión (ex. un período definido alojamiento, club social, etc. • Decidir las obligaciones de personal y de prestaciones y • Si la actividad implica de hecho la • Acordar el valor (o los gastos las preferencias de otorgamiento anuales de arrendamiento) de de contrato durante un período salud o la seguridad, tratarla cualquier propiedad a transferir de transición como un servicio de apoyo (véase Sección 5.4). • Acordar la compensación al • Acordar la compensación al personal para la reducción • Acordar la compensación al personal para la reducción de las prestaciones de empleado personal para la reducción de las prestaciones de empleado de ferrocarril de las prestaciones de empleado de ferrocarriles de ferrocarril 63Entre los más famosos clubes de futbol que empezaron como equipos de ferrocarriles se encuentran el Manchester United, el Locomotiv de Leipzig, y el Dinamo de Moscú. El Banco Mundial Página 97 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario seguridad, que apoyan las competencias centrales de los ferrocarriles, pueden ser externalizadas64. Abordar la cuestión de los servicios sociales sigue siendo una etapa crítica en el proceso de racionalización de los ferrocarriles en vista de afrontar la competencia de mercado. La mayoría de los ferrocarriles de los países desarrollados y de los países en transición de la ex-Unión Soviética, del Este de Europa y de la China, han cesado con éxito el suministro de servicios sociales. Los ferrocarriles que mantienen una gama significativa de actividades sociales, pero que buscan disminuir su carga, deberían consultar el Gráfico 5.3, que ilustra la división básica en tres tipos de actividades: i) las que pueden ser transferidas a proveedores públicos más adecuados, como departamentos de gobierno central o local, ii) las que se pueden vender o transferir a un proveedor privado, y iii) las que no fácilmente se pueden vender o transferir a un proveedor más adecuado, pero que ofrecen ventajas importantes para la moral del personal. El Gráfico 5.3 indica cuales son las herramientas o procesos comerciales críticos para abordar esas tres categorías. (Las funciones de salud en el trabajo y de seguridad son extraídas de las categorías, y tratadas como servicios de apoyo a las actividades principales). La experiencia sugiere que la mayoría de las actividades sociales y recreativas pueden reestructurarse dentro de tal marco. Se deben suprimir actividades que no demuestran una valor significativo para la moral y la productividad del personal, y no pueden ser transferidas a un proveedor más apropiado, mediante procedimientos justos y tomando en cuenta cualquier reciclaje o despido. Sin embargo, el ajuste de prestaciones establecidas de mucho tiempo necesita una precaución y un respeto extremos, ya que el resentimiento de los empleados puede fácilmente recaer en otros aspectos de la reforma ferroviaria y afectarlos considerablemente. Por esta razón, los procesos propuestos incluyen los criterios más elevados de comunicación y de consultación con los empleados. A fin de cuentas, si algunas prestaciones a los empleados son económicas, no son fáciles de transferir a un proveedor más apropiado o se revelan de alto valor para la moral del personal, a menudo es mejor retenerlas y mejorarlas. 5.6.2 Materiales de ferrocarriles y empresas fabricantes Las razones de los ferrocarriles para anexar el abastecimiento y la fabricación de materiales son numerosas. En casi todos los países, el desarrollo industrial y la competitividad internacional han motivado la construcción de ferrocarriles. 64 La página Internet de una sociedad de servicios médicos en Europa pone el énfasis en los servicios a las gestiones de ferrocarriles, incluyendo evaluaciones de aptitud física al trabajo, detección de drogas y alcohol, consejo sobre los medicamentos en el caso de empleos críticos para la seguridad, supervisión de la salud, y consejo en asistencia traumatológica. El Banco Mundial Página 98 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Típicamente, estos ferrocarriles han adoptado estándares técnicos y de ingeniería nacionales o imperiales. Las industrias de oferta nacional (o imperial) eran a menudo protegidas por restricciones a la importación, por tarifas y políticas de compra local, y los países de gran tamaño fabricaban sus propias locomotoras, material rodante, sistemas de señalización, y otros componentes de infraestructura65. Entre los primeros fabricantes y proveedores de materiales ferroviarios, muchos se encontraban bajo control privado e independiente de los ferrocarriles principales. No obstante, la dependencia mutual de los “grandes compradores/grandes vendedores” llevó algunos ferrocarriles a desarrollar su propia capacidad de fabricación. Además, en la China, en Gran Bretaña y en la Federación Rusa, la nacionalización y la privatización de los ferrocarriles han llevado a aunar las estructuras ministeriales o departamentales responsables a la vez de los sistemas de ferrocarriles y de la fabricación de activos fijos. En los casos de cadenas de suministro menos eficientes o menos competitivas, algunos ferrocarriles trataron de controlar su propio abastecimiento en materiales estratégicos. Por lo tanto, no era raro que los ferrocarriles poseyeran minas de carbón a vapor de alta calidad para las locomotoras, canteras para el balasto y bosques para las traviesas de madera. Posteriormente, algunos ferrocarriles incluso construyeron sus centrales eléctricas para evitar la dependencia de los proveedores monopolísticos, o para asegurar la corriente en las zonas de poca disponibilidad o fiabilidad. Los partidarios de la integración de los ferrocarriles con la fabricación y el suministro de los materiales señalaban las ventajas de controlar las especificaciones y los precios, y las unidades de fabricación gozaban de niveles de demanda asegurados y previsibles. En las economías planificadas, el apoyo político era atraído por las economías teóricamente más importantes obtenidas de la “eficacia” de la planificación conjunta de la oferta y de la demanda para los resultados de la empresa ferroviaria. Hoy en día, la mayoría de los países desmantelaron esas estructuras en todas las industrias y no solamente en los ferrocarriles, ya que la experiencia demostró que las relaciones exclusivas de copropiedad de industrias públicas minimizaban los incentivos a buscar la eficiencia y la innovación en las dos entidades implicadas. En la industria del transporte ferroviario, estas relaciones produjeron locomotoras, material rodante y otros equipamientos tecnológicamente obsoletos, y en la industria de fabricación de materiales ferroviarios, socavaron el potencial de competitividad de las entidades en cuestión al nivel internacional. La industria de abastecimiento ferroviario es en la actualidad variada, mundial y competitiva. Casi todos los bienes de capital en materiales y equipamientos para la 65Los impactos más notables de tales políticas sobreviven en Europa, en un mosaico de sub-sistemas que incluyen cuatro anchos de vías principales, ocho sistemas de señalización principales (y doce otros), seis sistemas de electrificación principales, y numerosas otras diferencias en gálibo de carga, altura de pantógrafo, peso máximo por eje, dirección de la circulación, sistemas de seguridad y otros. El Banco Mundial Página 99 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario infraestructura y la explotación de ferrocarriles pueden comprarse de manera competitiva gracias a licitaciones nacionales e internacionales. La capacidad técnica de especificar y de supervisar el rendimiento del equipamiento ferroviario es una competencia central de los ferrocarriles, en particular para los activos que ofrecen una ventaja competitiva en el mercado de los transportes. No obstante, conservar una capacidad de fabricación importante dentro de una organización de transportes ferroviarios es difícil de justificar, porque las competencias requeridas no sirven a las actividades centrales de transporte de pasajeros y de carga. Algunos ferrocarriles pueden tratar de defender un argumento comercial si necesitan repuestos con especificaciones técnicas no estándar para explotar un sistema a la medida heredado, pero en realidad es casi siempre posible adquirir repuestos a través de franquicias o de contratos con empresas externas. Conservar una capacidad de fabricación socava de hecho la competitividad de los ferrocarriles, pero las consecuencias industriales y sociales de suprimirlas pueden ser significativas, aunque sea posible atenuarlas. Los ferrocarriles deben establecer un proceso dando un tiempo suficiente para desarrollar una estrategia eficaz de adquisiciones y para deshacerse de las instalaciones de fabricación y de materiales de una forma que maximice su valor para el propietario y que aumente sus probabilidades de éxito como entidad independiente. En las economías con sueldos bajos, los fabricantes internacionales crean típicamente alianzas o empresas conjuntas con fábricas locales. El Gráfico 5.4 sugiere de dividir los fabricantes y los proveedores de materiales de ferrocarriles en tres tipos de empresas: i) las industrias o empresas públicas supervisadas por un ministerio separado para reducir los conflictos de interés en materia de adquisiciones, ii) las empresas bajo control privado total o mayoritario, y iii) las empresas retenidas en la esfera de influencia de los ferrocarriles porque suministran materiales o repuestos vitales y no disponibles mediante los medios competitivos normales, y porque no tienen ningún mercado El Banco Mundial Página 100 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 5.4 Procesos críticos en la Reestructuración de las Fábricas y de los Materiales de Ferrocarriles Reestructurar las empresas fabricantes y los materiales de ferrocarriles Empresas transferidas a Empresas transferidas en Empresas retenidas en la ministerios separados todo o en parte al sector esfera de influencia del (ex. Min. de la Industria) privado ferrrocarril PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES • Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los sindicatos (empleados de sindicatos (empleados de la empresa) sindicatos (empleados de la empresa) la empresa) • preparar el inventario de las • Preparar el inventario de las sociedades y decidier el método • Comparar el rendimiento con sociedades a transferir de venta, incluida la compra por otros proveedores (si existen) los empleados • Negociar con el ministerio •Exige de definir Planes de Negocios destinatario cualquier • Adoptar acciones a corto plazo para maximizar la eficiencia y el compromiso de los ferrocarriles ingreso exterior de las sociedades plazo para maximizar el valor a firmar contrato durante el de la empresa y acordar las instaladas en el lugar período de transición indemnidades por despidos • Considerar les asociaciones y las anteriores a la venta • Implementar métodos de opciones de coempresa para licitación competitiva de los • Decidir las obligaciones de mejorar el rendimiento mercados post-período de personal o de prestaciones y transición cualquier compromiso de los • Adoptar pruebas periódicas de ferrocarriles a firmar contratos mercado (mediante una externa- lización parcial) para asegurar que • Implementar métodos de los proveedores controlados por licitación competitiva de los los ferrocarriles igualan el rendimientolos precios del mercado mercados post-período de transición Estos procesos buscan proteger los intereses a largo plazo de las empresas de ferrocarriles principales. A medida que se ejecutan, es posible descubrir que algunas actividades de fabricación y la adquisición de materiales no tienen valor – para el ferrocarril o para las terceras partes – incluso si gozan de medidas de incentivo, como por ejemplo un compromiso en comprar materiales durante un período específico de transición. La única decisión comercial sensata es suprimirlas. 5.6.3 Servicios de apoyo a la empresa La mayoría de los ferrocarriles desarrollaron una amplia gama de capacidades internas de apoyo a la empresa, indicadas en el Recuadro 5.7. La gestión de los ferrocarriles, a menudo delegada a las administraciones regionales, consideraba las necesidades especializadas como unas competencias principales o centrales, ya que los proveedores privados podían no ser disponibles localmente, o estar demasiado alejados para ser fiables. El entorno de regulación favorecía también las situaciones en las que los grandes ferrocarriles nacionales aseguraban sus propios servicios. Por ejemplo, los servicios de policía de los ferrocarriles implicaban derechos y deberes estatutarios, tales como el poder de ejecutar arrestos. El gobierno encontraba más cómodo conferir estos derechos a un ferrocarril nacional que a un proveedor privado. Asimismo, puestos de gestión al nivel nacional, tales como ingeniero jefe de vías y obras o ingeniero jefe de tracción, incluían a veces la responsabilidad jurídica estatutaria de los activos bajo su mando, lo que les incentivaba a mantener un El Banco Mundial Página 101 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario control personal directo sobres las organizaciones o las instalaciones de mantenimiento de los activos. Los incentivos burocráticos apoyaron esas grandes estructuras internas de suministro de servicios mucho más allá de su duración de vida útil. Las estructuras de gestión de los ferrocarriles arquetípicas fomentaban la construcción de un imperio en vez de la búsqueda de ganancias financieras: personales y presupuestos cada vez más grandes eran vitales para aumentar la influencia y las recompensas dentro de la empresa, de modo que cada región y departamento establecía sus propias unidades de servicios de apoyo a la empresa además de sus unidades centrales. Actualmente, gracias a la mejora en las cadenas de suministro y en las comunicaciones electrónicas necesarias para su identificación de fuentes de suministro y su gestión, un abanico mucho más amplio de proveedores privados ofrece el acceso a muchos de los servicios que los ferrocarriles necesitan. Al igual que otras industrias, los ferrocarriles deben decidir cuáles servicios de apoyo conservar como recursos internos, y cuáles externalizar basándose en la razón de ser comercial de cada uno por comparación con la alternativa de contrato externo. Aquello difiere de un ferrocarril al otro, y de un servicio al otro. Algunas actividades de servicio incorporan calificaciones o competencias centrales que podrían, si se les confiara a empresarios externos, hacer aumentar los riesgos críticos o reducir la capacidad organizacional de evaluar o de controlar estos riesgos. Para otros servicios, el mercado externo puede ser demasiado estrecho o demasiado desarrollado para justificar la externalización competitiva. Los ferrocarriles modernos, sin embargo, descubrieron que la mayoría de los servicios no centrales pueden ser externalizados con toda fiabilidad, e incluso a veces mejorar la calidad de los servicios ofrecidos, y casi siempre causar economías a largo plazo, que aumentan la ventaja competitiva de la actividad central de transporte. La estrategia de racionalización de las actividades internas de apoyo a la empresa tiene importantes dimensiones industriales y sociales, que deben administrarse con delicadeza y que exigen cambios complementarios en las estrategias de adquisiciones, similares a la estrategia de cesión de materiales y de fabricación. El Gráfico 5.5 sugiere los procesos de reestructuración para: i) las actividades que puedan ser fácilmente externalizadas a proveedores competitivos, o ii) las actividades que incorporan competencias centrales o raras que puedan ser retenidas y mejoradas dentro del ferrocarril principal. Las actividades retenidas requieren evaluaciones adicionales y una modernización. Todas las grandes organizaciones encuentran difícil de mantener las presiones y los incentivos para un alto rendimiento en las unidades protegidas del contacto cotidiano con los clientes exteriores o los proveedores competidores. El Gráfico 5.5 sugiere estrategias para reforzar los incentivos, incluida la “tarificación interna” y el análisis comparativo externo a través del abastecimiento exterior parcial. El Banco Mundial Página 102 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Gráfico 5.5 Procesos críticos en la Reestructuración de los Servicios de Apoyo a los Ferrocarriles Reestructurar las actividades de apoyo de las empresas de ferrocarriles Unidades internas que pueden ser Actividades incluyendo competencias fécilemente externalizadas a centrales o escasas que pueden ser proveedores competitivos retenidas y mejoradas por el ferrocarril PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES • Consultar con el personal y los sindicatos (de las • Consultar con el personal y los sindicatos (de las unidades y de los usuarios afectados) unidades y de los usuarios afectados) • Determinar si la unidad responsable tiene un valor de • Comparar el rendimiento con proveedores (si existen) mercado significativo. Si no, cerrarla o eliminarla o transferir su control a los empleados. • Considerar si ciertas unidades podrían ser reestructuradas en empresas internas curzando una • Si la unidad responsable tiene un valor exterior de facturación de precios « internos »más que funcionar mercado, transformarla en empresa o venderla solamente como centros de costos según los procesos de venta de empresas. • Si posible, externalizar una proporción de los • Acordar la transferencia o la compensación de los servicios internos de apoyo para proveer una personales despedidos de las unidades cerradas o comparación continua de los precios y del vendidas. rendimiento del suministro exinterno • Implementar procedimientos de adquisiciones competitivos. 5.6.4 Empresas extendidas La última categoría de actividades no centrales incluye tres tipos de empresas que extienden los servicios ferroviarios más allá de los viajes de pasajeros o del transporte de carga. Están tratadas aquí como actividades a primera vista no centrales, aunque a veces lo sean, lo cual se examina a continuación. Empresas de servicios auxiliares de pasajeros Las actividades auxiliares amplían la gama de servicios de pasajeros para incluir los estacionamientos en las estaciones, los hoteles y bares cerca de las estaciones, los servicios de restaurante en los trenes, las agencias de objetos perdidos, entre otros. Los servicios a bordo son limitados a los pasajeros, pero las demás empresas se desarrollaron como un complemento a los servicios de mercadotecnia de pasajeros o como una oportunidad comercial, sostenida por los flujos regulares de pasajeros que proveen la rotación de clientes. El valor general de estas actividades es indiscutible. No obstante, numerosos ferrocarriles se percataron de que, para su empresa central, la mejor manera de maximizar el rendimiento y el valor de estas es venderlas, arrendarlas o franquiciarlas a las empresas con las mejores competencias en las actividades en cuestión, generando así ingresos más elevados. Esas empresas comprenden los operadores de estacionamientos, las cadenas de hoteles, las franquicias de comida rápida, etc. Aquello permite a los gerentes de ferrocarriles concentrarse en su actividad central y en obtener de las empresas extendidas un aumento del valor a través de los ingresos de las ventas, de los arrendamientos o de los pagos de la franquicia. El Banco Mundial Página 103 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Empresas de utilización de propiedad Ciertas actividades comerciales utilizan activos de ferrocarriles para empresas que tienen muy poco o nada que ver con los transportes. Éstas incluyen las empresas de telecomunicaciones, que utilizan la servidumbre de paso ferroviaria, las estaciones reacomodadas en tiendas u oficinas, las carteleras publicitarias, y los estacionamientos comerciales, entre otros. Las estrategias que liberan ingresos de propiedades y otros activos de los ferrocarriles merecen aplausos, pero no es común que las empresas de ferrocarriles tengan las competencias especializadas en desarrollo inmobiliario para maximizar el valor de los activos. Por lo tanto, la mejor estrategia puede ser de monetizar los terrenos inutilizados, y de vender o de arrendar el acceso a los derechos aéreos al mejor postor, según las necesidades en capital de la empresa central de ferrocarriles. Si los proyectos exigen una cooperación a más largo plazo entre el ferrocarril y el promotor inmobiliario, el ferrocarril puede elegir compartir los riesgos y las ventajas a largo plazo a través de una operación conjunta con empresas de vocación específica, aprovechando así según sus necesidades las calificaciones y la pericia de sus asociados especializados. Empresas de diversificación de la cadena de suministro Algunas actividades comerciales aumentan el alcance de mercado del ferrocarril mediante la diversificación de la cadena de suministro, principalmente en los servicios de carga, pero también de pasajeros. Algunos ejemplos son las compañías de transporte carretero, los servicios de autobuses, portuarios, de botes transbordadores, de logística, las agencias de viajes, de arrendamiento de vagones y de expediciones, entre otros. Algunas de esas actividades son complementarias a los servicios ferroviarios, como los servicios de horarios coordinados (entre buses y trenes, por ejemplo), y algunos ferrocarriles también invirtieron en operadores competidores de transporte de larga distancia. En los casos más convincentes, estas empresas deberían ampliar sus operaciones ferroviarias centrales más allá de la simple explotación de trenes, en el mundo más ancho de los transportes y de la logística de la carga o, en el caso de los servicios de pasajeros, en los viajes y el turismo. Mediante la adquisición o el desarrollo de empresas extendidas, la gestión de los ferrocarriles puede tener acceso a competencias que no se encuentran o generalmente no son retenidas en las empresas tradicionales de ferrocarriles. Dado sus necesidades sustanciales de inversión y su capital limitado, los ferrocarriles deberían por lo tanto considerar los contratos, las empresas conjuntas o las asociaciones con organizaciones especializadas para ampliar sus negocios o integrar otros servicios. Las decisiones de diversificación deben basarse en un estudio sólido del mercado potencial y de la viabilidad comercial, o en la evaluación de sinergias potenciales proviniendo de la copropiedad de la actividad central y de las actividades extendidas. Al contrario, algunos ejemplos desafortunados de diversificación nacieron porque el ferrocarril quiso una “copia perfecta” de la acción de otro ferrocarril, pero en un entorno de mercado diferente. Las razones para otras diversificaciones fueron reemplazadas por cambios en las demandas del mercado, y sólo perduran en la inercia. El Banco Mundial Página 104 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario De manera general, este Manual se declara en contra de la diversificación, y en pro de que la gestión se concentre en mejorar las actividades centrales de ferrocarriles, en particular donde éstas afrontan limitaciones de capital o necesitan un apoyo presupuestario constante. Sin embargo, un análisis de rentabilidad bien documentado podría justificar las excepciones. Los ferrocarriles que consideren una reestructuración deberían revisar todas las actividades extendidas y seleccionar la estrategia comercial más eficiente. El Gráfico 5.6 presenta un proceso de revisión y de actividades de reestructuración para los tres grupos descritos. Gráfico 5.6 Procesos críticos en la Reestructuración de Las Empresas extendidas Reestructurar las empresas extendidas Servicios auxiliares Sociedades de Sociedad de gestión de pasajeros diversificación de la Inmobiliaria cadena de suministro PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES PROCESOS PRINCIPALES •Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los • Consultar con el personal y los sindicatos (empleados sindicatos (empleados sindicatos (empleados específicos de la empresa) específicos de la empresa) específicos de la empresa) • Evaluar las ventajas estraté- gicas, de mercado y • Evaluar el rendimiento • Evaluar el rendimiento comerciales de las sociedades comercial y de mercado, comercial y de mercado, de enlace de las cadenas de comparado con empresas comparado con empresas suministro que no pertenezcan comparables que no comparables que no a los ferrocarriles pertenezcan al ferrocarril pertenezcan al ferrocarril • Evaluar el rendimiento comercial y de mercado, • Evaluar las ventajas de • Evaluar las ventajas de comparado con empresas control y de la gestión por el control y de la gestión por el comparables que no ferrocarril en relación a las ferrocarril en relación a las pertenezcan al ferrocarril principales alternativas principales alternativas •Evaluar las ventajas de para cada empresa para cada empresa control y de la gestión por el potencialmente viable: potencialmente viable: ferrocarril en relación a las contratos comerciales, contratos comerciales, principales alternativas coempresas, asociaciones , etc. coempresas, asociaciones , etc. para cada empresa potencialmente viable: • Si la empresa debe ser vendida, contratos comerciales, vender según los proceso de • Si la empresa debe ser vendida, coempresas, asociaciones , etc. vender según los proceso de venta de empresas •Si la empresa debe ser vendida, venta de empresas vender según los proceso de • Acordar la transferencia o la venta de empresas indemnización por cualquier • Acordar la transferencia o la •Acordar la transferencia o la indemnización por cualquier despido en empresas vendidas, indemnización por cualquier a arrendar o a franquiciar despido en empresas vendidas, despido en empresas vendidas, ofrecidas en coempresa o ofrecidas en coempresa o cerradas cerradas 5.6.5 Utilización de consejo profesional El proceso de análisis y de reestructuración de las actividades ferroviarias no centrales es complejo e implica la evaluación de un gran número de actividades diversas, bajo diversas formas de empresa, con calificaciones distintas y operando en diferentes mercados internos y externos. Ningún ministerio de los transportes y muy pocas organizaciones de ferrocarriles poseen todas las calificaciones necesarias para desarrollar e implementar una estrategia de racionalización de las actividades no centrales. El Banco Mundial Página 105 La Reforma de los Ferrocarriles: 5. Crear la Estructura de la Industria Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Además, el proceso de implementación de las reformas es delicado al nivel industrial – siempre en las unidades afectadas, y a menudo en el corazón del ferrocarril en sí mismo – es prolongado, acarrea el riesgo de socavar la moral y el rendimiento de los trabajadores, y se enfrentará sin duda alguna con una fuerte oposición. Neutralidad y excelentes competencias son indispensables para separar las cuestiones comerciales legítimas de los intereses directos enraizados. Por esas razones, los consultores externos en administración de empresa son la mejor elección. Ofrecen la gama de competencias y la independencia necesarias para realizar las evaluaciones, identificar las mejores alternativas y asistir en la implementación de las recomendaciones. El Banco Mundial Página 106 La Reforma de los Ferrocarriles: 6 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 6: Los Roles del Gobierno La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 6 Los Roles del Gobierno 6.1 Gobierno, Ferrocarriles e Interés Público Los Capítulos 6, 7 y 8 abordan los roles del gobierno en el sector ferroviario. La ejecución de estos roles tomados juntos se denomina “gobernabilidad del sector”, para distinguirla de la gobernabilidad de empresa (gobernabilidad de las entidades de ferrocarriles propiamente dichas). En esencia, este manual defiende una mayor atención al mercado y a la orientación comercial por el sector ferroviario y puede por lo tanto parecer sorprendente dedicar tanta atención al rol del gobierno. Pero la experiencia muestra que las acciones del gobierno siempre tienen influencia y, a menudo, son decisivas para ayudar o perjudicar al éxito de la industria ferroviaria. La gobernabilidad del sector ferroviario afecta a los participantes potenciales a la industria y el contexto en el que compiten, las normas ambientales y de seguridad, el alcance del apoyo financiero público y el desarrollo a largo plazo de la infraestructura, entre muchos otros factores. Todos estos temas son de interés público y por lo tanto del gobierno. ¿Qué son los intereses públicos? Este Manual los define así: la industria de los ferrocarriles debe ser eficiente, los niveles y la calidad de los servicios deben responder a las demandas del mercado y permanecer asequibles para el público, y los servicios ferr1viarios deben observar estándares nacionales (e incluso internacionales) de medio ambiente y seguridad (Grafico 6.1). Los seis roles principales del gobierno en la búsqueda de los intereses públicos se resumen en el Gráfico 6.2 siguiente. El Banco Mundial Página 108 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario A pesar de que estos roles del gobierno se superponen, es útil considerarlos individualmente, entre otras cosas porque el éxito de cada rol depende de calificaciones y herramientas exclusivas. El resto de este capítulo trata cada rol. Se presentan más detalles a lo largo de este manual. 6.2 Estrategia nacional para los transportes La industria de los ferrocarriles está sometida a la influencia general (“paragua”) de las políticas y de las acciones del gobierno para el sector del transporte como un todo. La estrategia para los transportes especifica objetivos para el sector en su conjunto, y adopta principios coherentes y establece prioridades de utilización de los recursos públicos para lograr los objetivos del sector. En muchos países, no existe una estrategia nacional de transporte explícita o escrita. No obstante, existe un “paragua” general que puede ser estratégicamente coherente o no, y la naturaleza y coherencia de la tela del paragua influencian la suerte de quienes se refugien debajo. Las estrategias nacionales de transporte difieren, pero las metas y principios de la política general del gobierno para los transportes deben ser coherentes cuando se apliquen al sector en su conjunto, es decir, independientemente del modo. Asimismo, los instrumentos de política pública deben evitar los conflictos evidentes entre los diferentes modos de transporte, lo que puede ser difícil de realizar, porque las políticas para la inversión en infraestructura pública, la recuperación de los costos de infraestructura, los impuestos sobre los transportes y las regulaciones de medio ambiente y de seguridad, entre otras, son a menudo formuladas por grupos diferentes, con objetivos distintos, en diferentes departamentos de modos de transporte y utilizando principios y herramientas económicos distintos. El Banco Mundial Página 109 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En la mayoría de los países, la demanda para los transportes la motiva en gran parte mercado66, pero el suministro de transportes depende en gran parte de las políticas del gobierno para la financiación de la infraestructura pública. En la mayoría de países fuera de América del Norte, incluyendo los países en vías de desarrollo y Europa, los pasajeros de ferrocarril y el tráfico de carga se desplazan en redes públicas, mientras que la mayoría del transporte de carga por carretera, los servicios de autobuses y los vehículos privados lo hacen en carreteras públicas. Sin embargo, la financiación pública para el desarrollo y el mantenimiento de cada red modal (y de otras redes públicas tales como los transportes aéreos o fluviales) no está siempre alineada con la estrategia nacional general para los transportes o con una evaluación multimodal. Asimismo, la regulación y las políticas de tarificación de la infraestructura se establecen normalmente de manera independiente. Todos estos factores influencian las relativas buenas fortunas y el potencial de las industrias que utilizan esta infraestructura financiada públicamente. En la mayoría de los países, los gobiernos consideran el sistema de carreteras como un “bien público” –siendo el gobierno responsable de la planificación y la financiación de la mejora, la ampliación y el mantenimiento de la red vial, excepto una cuantas carreteras de peaje. La responsabilidad del gobierno en cuanto a la red vial es indiscutible y existen grandes administraciones nacionales para planificar, financiar y gestionarla. Pero una vez más, ni es posible ni se espera la plena recuperación de los costos cuando se trata de redes viales nacionales que no sean las carreteras principales. Al contrario, se suele suponer que el desarrollo de la red ferroviaria es una cuestión interna de la industria más que un asunto de política nacional, aunque existen algunas excepciones notables, como la línea ferroviaria de alta velocidad francesa (véase el caso práctico sobre la red SNCF). La financiación o inversión del gobierno en ferrocarriles para proyectos que no sean de prestigio se considera una aberración temporal que podría evitarse si la industria ferroviaria se reestructurase o privatizase. En realidad, una financiación pública sustancial se encarga de las redes férreas nacionales, pero esta financiación tiende a ser esporádica y transferida a regañadientes, y en montos que fluctúan arbitrariamente. Debido al flujo errático de fondos, la gestión financiera de muchos sistemas ferroviarios públicos se estanca, tratando de alcanzar un equilibrio a corto y largo plazo en una combinación de apoyo al déficit, subvención de precios, obras por mantenimiento y mejora del sistema. De hecho, la experiencia internacional muestra que en la mayoría de los países la recuperación completa de los costos de la infraestructura 66Esto es evidente en países como Polonia y Rusia, donde el cambio de una economía centralizada a una economía de mercado y la caída de la URSS llevaron a un cambio masivo tanto del tráfico de pasajeros como del de carga del sector ferroviario al carretero. Esto se trata en los casos prácticos sobre la reestructuración de los ferrocarriles de Polonia (PKP) y Rusia (RZD). El Banco Mundial Página 110 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario procedente directamente de los pasajeros de ferrocarril no es factible, particularmente en nuevas líneas67. Este problema no consiste en proporcionar paridad en el gasto público, sino que pretende asegurar que la inversión pública en cada modo tiene sentido económico teniendo en cuenta la política global de transportes. Conseguir el equilibrio entre el modo racional y el modo económicamente justificable solo puede emerger de una estrategia nacional de transportes aplicando objetivos políticos comunes y análisis comparativos coherentes para el rendimiento de la inversión pública. Asimismo, mientras las regulaciones en materia de estándares 68y de conformidad difieren con los modos de transporte, las regulaciones nacionales medioambientales y de seguridad pueden afectar los gastos de explotación de los modos, afectando de este modo las elecciones de los clientes. Las Directivas de la OCDE de 201569 enfatizan la importancia de evitar el uso de normas o regulaciones diferenciales como mecanismo indirecto para cambiar el tráfico entre modos. Lograr la competencia intermodal en una estrategia nacional de transportes no es fácil. Es necesario desarrollar e implementar metodologías comunes de contabilidad y de reparto de costos, así como principios comunes para establecerlos, con el fin de minimizar las distorsiones de precio entre modos. Las estrategias de transporte nacional deben ayudar a establecer principios y parámetros de la política general. Estos incluyen diversos problemas como la gobernabilidad del sector, los roles de los sectores públicos y privados, el grado de competencia, los tipos de intervenciones necesarias para lograr la coordinación y la integración entre modos, el carácter de la regulación y los principios de tarificación coherentes entre los modos. También pueden incluir la integración de políticas en materia de calentamiento global con las de transporte, la garantía de satisfacer las necesidades en los transportes de personas desfavorecidas o de regiones remotas, la integración de la planificación de infraestructuras de transporte con la del uso del terreno, el fomento de la participación privada en el suministro de infraestructuras y servicios, y la aplicación de normas de seguridad coherentes. El rol del gobierno es quizás lo más complejo en el establecimiento de un campo de juego nivelado para diferentes modos de transporte, pero un intento imperfecto es preferible a 67 La plena recuperación de los costos incluiría los costos de capital para la construcción y la renovación o expansión de las redes ferroviarias. Incluso en los países con una densidad de tráfico relativamente alta, el tráfico en los corredores ferroviarios más densos suele financiar de forma cruzada los costos de infraestructura de aquellos tramos de la red con menor densidad de tráfico. 68 Las regulaciones incluyen las licencias de entrada al mercado, las normas para la capacitación del conductor/operador, la conformidad medioambiental del vehículo, los límites de carga, las horas de funcionamiento, los transportes de cargamentos peligrosos, etc. 69 OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition. El Banco Mundial Página 111 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 6.3 Estructura de la Industria de los Ferrocarriles El segundo rol del gobierno, tratándose exclusivamente del sector ferroviario, es de crear o modificar una estructura industrial de ferrocarriles determinando cuáles serán las instituciones que proveerán los servicios de transporte ferroviario y desarrollando el marco político en el cual funcionarán. Cada gobierno nacional hereda una estructura industrial ferroviaria existente y debe continuar administrándola como tal, sea porque el rendimiento de los ferrocarriles se considera adecuado o porque las dificultades y los riesgos políticos percibidos, en caso de cambios, superan los beneficios esperados. Las experiencias de los bancos internacionales de desarrollo en este sector demuestran que el apetito nacional para una reforma radical solo se manifiesta frente al deterioro del rendimiento de la explotación de los ferrocarriles, a una crisis financiera de la industria ferroviaria, a un cambio drástico en la ideología política o a una combinación de estos factores.70 La misma experiencia demuestra además que las condiciones para lograr las reformas incluyen un apoyo público suficiente para compensar las pérdidas de grupos de interés una vez que se aplican las reformas, así como un marco de administradores profesionales o de consejeros suficientemente motivados y calificados para guiar el proceso de reforma. La confluencia de estos factores es tan rara que las reformas estructurales radicales en las industrias ferroviarias nacionales son relativamente poco comunes. No obstante, el gobierno sigue responsable de la estructura de la industria ferroviaria –conservar una industria ferroviaria que se está hundiendo con fondos públicos más que magros es también, por defecto, una decisión política. Reconociendo estos hechos, los gobiernos no pueden evitar las decisiones estructurales. Esto es particularmente evidente en los países donde las instituciones que proveen los servicios ferroviarios son públicas, pero es igualmente cierto en los países donde los ferrocarriles son mayoritariamente privados. Por ejemplo, las propuestas de fusión con ferrocarriles privados estadounidenses provocan invariablemente investigaciones gubernamentales de los riesgos para la competencia y de los beneficios potenciales de tal fusión. Sea pública o privada, la estructura industrial debe responder a las fuerzas del mercado. El gobierno tiene un rol crítico en la gobernabilidad de la industria, aunque proporcionar gobernabilidad empresarial o sectorial no debería implicar la microgestión de instituciones individuales. Para una línea de ferrocarril convertida en empresa, ya esté organizada legalmente como entidad pública o como empresa privada controlada totalmente por el Estado, el gobierno debe encargarse de la supervisión constante como único accionista y existe la tentación natural de ampliar ese rol para animar a la EP a cumplir otras metas políticas 71. El Capítulo anterior cubrió la estructura de la industria, incluidos sus tres bloques de construcción: organización comercial, competencia de mercado y separabilidad. La organización comercial es el grado de orientación comercial del ferrocarril, 70 En los casos prácticos que se incluyen como parte de este manual, se proporcionan algunos ejemplos de las posibles combinaciones de estos factores detonantes, como el de los ferrocarriles polacos, mexicanos y Camrail (Camerún). 71 Esto se examinará con más detalle en el Capítulo 10. El Banco Mundial Página 112 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario incluido el alcance de la propiedad o la participación privadas. La competencia de mercado es el grado de contestabilidad de los servicios ferroviarios de transporte a través de la competencia en el mercado o por el mercado. La separabilidad es el grado en que la estructura industrial monolítica de un ferrocarril arquetípico puede dividirse en sub-empresas con gestión descentralizada. La naturaleza estratégica y la importancia de estas elecciones y sus alternativas se tratan en detalle en el Capítulo 5. 6.4 Compra de Servicios de Transporte La mayoría de los gobiernos ejercen su influencia en los servicios de pasajeros suministrados por los ferrocarriles, y sobre las tarifas cobradas por esos servicios. Esto se hace por una serie de razones. Si la política de transportes apunta a la equidad, los servicios básicos de transporte se consideran similares a la salud o a la educación, es decir un servicio del cual el gobierno debería asegurarse que sea accesible y asequible para todos los ciudadanos, incluidas las poblaciones desfavorecidas, de bajos recursos o remotas. En el caso de una política de los transportes orientada hacia el medio ambiente y que apunta a fomentar el uso de los ferrocarriles, las subvenciones a los servicios y a los precios de los servicios hacen de éstos una alternativa deseable al uso de un vehículo privado. Si la política se basa en los preceptos de la teoría de la economía de bienestar, el ferrocarril puede preferir facturar sólo costos marginales por la utilización de estos servicios, dejando los costos fijos de la infraestructura a ser pagados por el gobierno. El apoyo presupuestario a los servicios de transporte de pasajeros es una elección política pública común y legítima. Sin embargo, no debería implicar solamente pagar la factura por cualquier pérdida que ocurra. Las subvenciones a los servicios de pasajeros demasiado elevadas para ser viables, exacerbadas por las presiones políticas para evitar el aumento del precio de los boletos, crean una inestabilidad de financiación a largo plazo, una sub-inversión y servicios de baja calidad y poco confiables. En su lugar, el apoyo presupuestario se debería enfocar en aquellos a los que se pretende que sirva. Los operadores deberían beneficiarse de incentivos para mejorar la eficiencia y los ingresos. El procedimiento presupuestario debe ser abierto y transparente para apuntalar la asequibilidad a largo plazo y asegurar la visibilidad de las elecciones políticas para todas las partes interesadas. Los gobiernos centrales o locales pueden lograr estos objetivos comprando servicios ferroviarios mediante mecanismos contractuales tales como las Obligaciones de Servicio Público (OSP). Estos modelos de compra se describen en el Capítulo 8, así como una explicación de las oportunidades de licitaciones competitivas para estos contratos, en vista de obtener la mejor relación calidad- precio para el presupuesto del Estado. Los modelos de compra del Capítulo 8 son principalmente relevantes para los ferrocarriles de pasajeros, pero existen también algunas obligaciones legítimas impuestas por el gobierno en mercados de carga específicos, como el transporte de materiales de auxilio en las zonas que sufren desastres naturales o el El Banco Mundial Página 113 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario desplazamiento de unidades militares de emergencia o de recursos civiles para responder a situaciones de emergencia (como terremotos o inundaciones). Por otra parte, los gobiernos que poseen intereses en operaciones mineras, de producción o refinamiento de petróleo, de metalurgia o industrias similares, ejercen a veces presiones en los gerentes de un ferrocarril para mantener tarifas artificialmente bajas, con el fin de apoyar a las industrias llamadas “estratégicas”.72Este tipo de intervención es difícil de justificar con argumentos económicos, y este Manual recomienda especialmente evitarla. 6.5 Regulación de la Industria El cuarto rol del gobierno en la industria de los ferrocarriles es establecer sistemas de regulación para proteger o hacer progresar los intereses públicos. El gobierno es responsable del desarrollo de un marco regulatorio, de administrar algunas de las regulaciones y delegar el resto a los órganos administrativos especializados. Este Manual aborda la regulación técnica, medioambiental, de seguridad y económica (Gráfico 6.3). Los sistemas de regulación deben diseñarse para adaptarse a las políticas y estructurales industriales. Por ejemplo, en el caso en que existe un alto grado de competencia entre los ferrocarriles y otros modos de transporte o entre diferentes operadores de ferrocarriles, las regulaciones económicas pueden ser mínimas o apuntar simplemente a conservar esta competencia. Asimismo, la concesión de derechos de acceso a la infraestructura a usuarios competentes requiere un sistema nacional que regule el acceso a la infraestructura. Los requisitos ideales de todo sistema de regulación son: que el regulador sea independiente de las organizaciones y/o convenios que regula; que las deliberaciones sean abiertas y transparentes; que los reguladores asuman las consecuencias de sus decisiones y que los principios reglamentarios se enuncien claramente y se apliquen de manera coherente. Los modelos de regulación que incluyen estos principios se describen en el Capítulo 9. 72“Estratégicas”, en ese contexto, significa a menudo las industrias políticamente más influentes que la industria de los ferrocarriles. El Banco Mundial Página 114 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 6.6 Convenios y Tratados ferroviarios transnacionales El quinto rol del gobierno es facilitar la integración ferroviaria internacional, que es importante para la industria de los ferrocarriles en numerosas regiones. La mayoría de las redes ferroviarias se construyeron dentro de las fronteras nacionales, lo que le ha creado múltiples obstáculos a la industria y en particular a los servicios de carga.73 Aquello era quizás aceptable antes de la globalización, pero en la actualidad los transportes internacionales, debido a sus largas distancias, representan un amplio mercado en rápido crecimiento y potencialmente rentable para los ferrocarriles. Las políticas autocentradas impiden el desarrollo de corredores ferroviarios, creando así los problemas ya mencionados.  Ausencia de gestión del tránsito: Los tránsitos internacionales no se administran necesariamente de manera de lograr un surco específico origen- destino del tren. Al contrario, algunos ferrocarriles nacionales se conforman con desplazar los trenes de frontera a frontera según sus propios métodos de trabajo. Una vez cumplidas las formalidades fronterizas, los trenes son asignados a cualquier surco disponible. Por lo tanto, los tiempos impredecibles de formalidades en las fronteras crean asignaciones de surcos ferroviarios imprevisibles. Esto solía ocurrir en Europa Occidental antes de las iniciativas de 1991 de la UE. En la actualidad sigue siendo un problema tanto para el funcionamiento de la red de trocha angosta existente que conecta Kenia y Uganda como para el desarrollo de una nueva red de trocha normal en África Oriental74. Además, los trenes internacionales no siempre obtienen la prioridad en la asignación de surcos y locomotoras, en las reparaciones mecánicas o en la atención a la gestión. Los retrasos en las fronteras suceden típicamente en las regiones remotas y en horarios poco prácticos, y los responsables locales de tomar decisiones políticas pueden dar a sus trenes nacionales prioridad sobre los internacionales.  Inspecciones de trenes superfluas o incompatibles: Los ferrocarriles receptores realizan inspecciones mecánicas de los trenes para rechazar los vagones en mal estado que pudieran causar problemas de seguridad o que necesiten reparaciones. Si se rechaza un vagón, debe retirarse del tren y el tren debe ser clasificado nuevamente, lo que crea retrasos. Además, debido a que 73 En el sur y el este de África, el desarrollo de la red presentó una serie de límites nacionales. La red de trocha del Cabo o japonesa (1067 mm) que conecta Sudáfrica, Namibia, Botsuana, Zimbabue, Zambia y la región de Copperbelt de la República Democrática del Congo se desarrolló como un sistema de financiación y propiedad privada única, que se disolvió posteriormente para adaptarse a los límites nacionales. Las redes de trocha métrica (1000 mm) de Tanzania, Kenia y Uganda se desarrollaron gradualmente a principios del siglo XX aunque se operaron como redes integradas entre 1948 y 1977, cuando la primera Comunidad Africana Oriental (CAO) se disolvió. Actualmente, opera como tres sistemas nacionales distintos. 74 La construcción desde el puerto de Mombasa (Kenia) hasta Nairobi estaba prácticamente terminada a principios de 2017 y se espera que comience la actividad comercial el mismo año. Ya se está planificando la extensión de la red hasta la frontera entre Kenia y Uganda y luego hasta Kampala. Hay abierto un debate activo sobre la extensión hasta Sudán del Sur, la República Democrática del Congo y Ruanda. La CAO está colaborando mediante el desarrollo de un marco plurinacional que garantice la igualdad de normas reglamentarias y técnicas. El Banco Mundial Página 115 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las inspecciones nacionales son incoherentes, un vagón autorizado a circular en un país puede ser rechazado en otro.  Cambios de locomotora y de conductor: Las locomotoras y los conductores deben cambiarse en cada frontera, lo que no lleva mucho tiempo si las locomotoras tienen una tripulación completa y están listas o esperando en el depósito, lo cual no siempre es el caso, particularmente si los horarios son impredecibles. Por ejemplo, un tren nacional que provee una locomotora a un tren internacional puede atrasarse o el controlador local de salidas de trenes puede asignar la locomotora en espera a un tren nacional en espera si el tren internacional parece estar atrasado. Cuando se clasifica un nuevo tren, sus frenos pueden ser sometidos a pruebas de continuidad, lo que agrega aún más retraso.  Arribos masivos y colas de espera: la gran variabilidad de los tiempos de procesamiento de formalidades fronterizas combinada con las inevitables perturbaciones en la marcha de los trenes puede resultar en trenes acumulados y esperas más largas en las fronteras. Estos problemas se complican solos: el tiempo imprevisible de procesamiento de las formalidades fronterizas es en sí mismo una causa mayor de desorganización de los horarios.  Flujos de información: A veces el manifiesto del vagón o del tren no se manda a la frontera con antelación, sino que llega con el tren, lo que no permite el procesamiento adelantado por las aduanas u otras agencias fronterizas.  Aduanas y otros procedimientos fronterizos: Los procedimientos fronterizos también son imprevisibles debido a las variaciones en el funcionamiento de los ferrocarriles y las actividades de aduanas y otras agencias de inspección que trabajan en las fronteras. Sin embargo, los retrasos en los servicios fronterizos se acentúan cuando se concentran trenes de forma masiva. Si los funcionarios de aduanas deciden realizar una inspección completa de un vagón de carga, el ferrocarril se encuentra frente a una elección difícil: desacoplar el vagón y permitir que el tren avance, o aceptar la inspección sin tocar la composición del tren. El desacoplamiento permite que el tren pueda avanzar, pero es probable que la carga sufra un retraso considerable, especialmente si los trenes que se envían alcanzan o están cerca de la longitud y el peso máximos permitidos. Por tanto, los corredores de carga ferroviaria internacional fluidos requieren de una atención administrativa y política estrecha y coordinada a través de las fronteras, no solo a los ferrocarriles nacionales, sino también a las aduanas, al control fitosanitario y sanitario, y a todas las demás entidades nacionales activas en los puntos fronterizos de los corredores 75. 75Por ejemplo, los líderes nacionales en África Oriental crearon dos entidades multinacionales para mejorar el rendimiento de todo el Corredor del Norte. El Organismo de Coordinación de Transporte y Tránsito del Corredor del Norte (NCTTCA), cuyos miembros son Kenia, Uganda, Burundi, Ruanda, la República Democrática del Congo y Sudán del Sur, es una agencia multinacional permanente que supervisa el rendimiento de forma constante e identifica problemas técnicos que restringen el recorrido del corredor; mientras que la Cumbre del Proyecto de Integración del Corredor del Norte (NCIP), en la que participan Kenia, Uganda, Ruanda y Sudán del Sur, El Banco Mundial Página 116 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En países de gran tamaño como China, India, Rusia y los Estados Unidos, la relación tráfico internacional/tráfico nacional es relativamente baja. En cambio, en las partes del mundo con redes nacionales contiguas más pequeñas, particularmente la creciente Unión Europea, partes de la antigua URSS y el sur de África, desarrollar con éxito los corredores ferroviarios de larga distancia es vital para el funcionamiento de servicios ferroviarios trasnacionales que puedan competir con los camiones. Estas relaciones internacionales están infectadas con incentivos nacionales para cada ferrocarril para maximizar su propio rendimiento del tráfico de tránsito o de trenes directos. Es por ello que los convenios intergubernamentales son esenciales para facilitar marcos coherentes de cooperación en la gestión de los ferrocarriles, racionalizar los controles en las fronteras nacionales y evitar los retrasos variables que son norma en muchas fronteras ferroviarias internacionales. Los límites políticos y administrativos pueden complicar los límites tecnológicos. Por ejemplo, la red ferroviaria europea se compone de un mosaico de sistemas nacionales heredados, con normas técnicas diversos: cuatro anchos principales, ocho sistemas principales de señalización más otros doce, seis sistemas principales de electrificación, diferencias entre los gálibos de carga, la altura de los pantógrafos, los pesos máximos por eje, la dirección de circulación (a la derecha o la izquierda), los sistemas de seguridad, y otros. Estas diferencias técnicas restringen las operaciones transfronterizas y limitan la capacidad de los proveedores de equipamiento ferroviario para aprovechar las economías de escala. Otras regiones como África Subsahariana y el Sudeste Asiático aspiran a crear redes regionales pero afrontarán problemas similares para integrar las redes y los servicios ante la ausencia de acuerdos previos sobre las normas técnicas. En todas las regiones, el compromiso del gobierno es esencial para proveer los marcos internacionales que favorezcan la habilitación y fomenten soluciones entre las gestiones de los ferrocarriles nacionales y las agencias fronterizas, que permitan a los corredores internacionales competir con éxito con los otros modos de transporte. Un problema relacionado es el de la tarificación coherente de la carga o del acceso entre las fronteras internacionales. Sin acuerdos políticos obligatorios, los incentivos financieros locales pueden llevar a los ferrocarriles a tratar de obtener una parte más grande del flujo total de ingresos, inflando así las tasas directas en detrimento de las proyecciones generales de tráfico. 6.7 Aparato administrativo El sexto y último rol del gobierno es crear y utilizar un aparato de Estado para cumplir los demás roles anteriormente descritos. El aparato de Estado debe adaptarse a la estructura industrial elegida, que puede diferir según los países. Algunas dimensiones de este rol son: i) la distribución de responsabilidades entre varios ministerios, ii) la delegación del poder de decisión entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, iii) la preferencia a las instituciones departamentales o del se reúne regularmente al más alto nivel político para fijar los objetivos de rendimiento a corto plazo y supervisar la consecución de los mismos. El Banco Mundial Página 117 La Reforma de los Ferrocarriles: 6. Los Roles del Gobierno Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario tipo agencia, iv) la preferencia por las divisiones por función, unimodales o multimodales, dentro del ministerio. Una condición vital es evitar los conflictos de intereses mediante la separación de las funciones de política y regulación del sector con respecto a la explotación comercial. Cuando las funciones de asesoramiento sobre políticas/regulaciones y las responsabilidades cotidianas de un ferrocarril del gobierno están instaladas en la misma entidad, los administradores del ferrocarril gubernamental son generalmente muy capaces de autopersuadirse de que los intereses del ferrocarril público coinciden con el interés público en los ferrocarriles. Un elemento crítico en la conversión de una entidad ferroviaria estatal en una empresa comercial es, por tanto, la creación de un regulador independiente que remplace a la autorregulación. Combinar la política de ferrocarriles, la regulación y la supervisión de empresa dificulta la evaluación de las opciones de política tales como el aumento del grado de competencia, ya que ello añade un riesgo para la situación financiera del operador histórico. La obtención de financiación privada para proyectos de ferrocarriles puede resultar difícil, ya que los inversores potenciales en una nueva empresa ferroviaria pueden percibir que corren un riesgo demasiado alto cuando es el socio (el Estado) quien controla de forma independiente la entrada al campo de juego, determina las reglas del mismo y selecciona a los árbitros. Finalmente, parece poco probable que las regulaciones de medio ambiente y de seguridad que protegen los intereses públicos (Gráfico 6.1) emerjan de los administradores de las organizaciones afectadas por dichas regulaciones. Una vez separados los roles de política y de regulación con respecto a la gestión comercial, los gobiernos deben decidir cómo configurar lo mejor posible sus departamentos para ejecutar estos roles. Estas opciones se exploran en el Capítulo 7. Las cuestiones de gobernabilidad de empresa de las entidades de ferrocarril – integradas al rol y a la explotación de los ferrocarriles más que los gobiernos – se tratan en el Capítulo 10 de este Manual. 6.8 Propiedad El objetivo final del gobierno es la propiedad (y, en muchos casos, la explotación) de la red de ferrocarriles dentro del territorio nacional, como se abordó anteriormente en la sección 6.3. En resumen, el Estado como propietario debe: (i) Asegurar que la gobernabilidad de los ferrocarriles públicos sea transparente y sometida a responsabilización. (ii) Establecer una política de control clara y coherente. (iii) Cumplir su rol de manera informada y activa. (iv) Aclarar y priorizar los objetivos. El rol de control de los ferrocarriles por parte del gobierno se trata en mayor profundidad en el Capítulo 7. El Banco Mundial Página 118 La Reforma de los Ferrocarriles: 7 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 7: Supervisión de los Ferrocarriles La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 7 Supervisión de los Ferrocarriles 7.1 Introducción En muchos países, las actividades de transporte ferroviario están organizadas como parte de la administración del Estado. Los servicios de transporte público de pasajeros y las necesidades de transporte de las industrias (públicas o privadas) Los mercados de son políticamente delicadas. Eso llevó a establecer departamentos de ferrocarriles transporte han del Estado e, históricamente, muchos gobiernos han estado profundamente implicados en la gestión de las actividades cotidianas de las entidades ferroviarias. cambiado de manera espectacular. La Sin embargo, en las últimas décadas, los mercados del transporte se han transformado debido a la desregulación del transporte carretero, la urbanización, relación de el entre El mercado la contenerización y la evolución de nuevos modelos de comercio mundial. Estos hechos han cambiado para siempre el rol y las posiciones competitivas de las Estado los y el ha transporte entidades de transporte ferroviario. La relación entre el Estado y las empresas cambiado debe ferrocarriles ferroviarias debe adaptarse para reflejar esta nueva realidad. Hoy en día, permitir a los ferrocarriles funcionar como una entidad comercial es la mejor práctica para adaptarse para radicalmente. La organizar las actividades ferroviarias. Por lo tanto, las administraciones estatales de ferrocarriles evolucionan hacia modelos de sociedades controladas por el relaciónesta reflejar nueva entre el Estado (EP)76, de empresas privadas que operan bajo acuerdos de concesión o de realidad. La mejor Estado y los empresas mixtas privadas/públicas. Esta sección analiza las opciones para segregar la toma de decisiones y los deberes de supervisión entre el gobierno y las manera ello es paradebe ferrocarriles empresas de ferrocarriles controladas por el Estado. permitir adaptarse los a para El rendimiento de los ferrocarriles de propiedad del Estado depende de un ferrocarriles funcionar reflejar una nueva conjunto complejo de interacciones entre la gerencia de la empresa, el consejo de administración, las entidades de control, los ministerios y organismos regulatorios como entidad unaLa realidad. mejor del gobierno nacional, las entidades de gobierno local, las organizaciones de comercial. forma de conseguirlo transporte y otras partes interesadas. No es pues sorprendente que la responsabilización por el rendimiento de las entidades ferroviarias pueda ser es permitir que los difícil de atribuir con precisión. Por consiguiente, es un reto desarrollar una estructura que asegure decisiones eficaces y una buena gobernabilidad de ferrocarriles funcionen empresa. como una entidad comercial. 76Las directrices de la OCDE sobre la gobernabilidad de las empresas públicas (edición de 2015, p. 14) define así una EP: “... toda entidad corporativa reconocida como empresa por la ley nacional y en la que el Estado ejerce el control debe considerarse una EP. Esto incluye las sociedades anónimas, las de responsabilidad limitada y las sociedades por acciones. Además, las empresas públicas creadas por ley, cuya personalidad jurídica se establece mediante una legislación específica, deberían considerarse EP si su propósito y sus actividades, o parte de estas, son de carácter principalmente económico”. El Banco Mundial Página 120 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 7.2 Nuevas Relaciones entre el Estado y los Ferrocarriles 7.2.1 Adaptarse a las nuevas condiciones de mercado Las nuevas condiciones de mercado han creado un entorno de los transportes fuertemente competitivo, que en muchos casos ha restado importancia a los ferrocarriles en ese mercado. Desde 1950, la eficiencia del transporte carretero y marítimo ha aumentado de manera exponencial, igualada por los cambios en las estructuras de control y financieras. Los ferrocarriles están ahora en competencia con ágiles empresas privadas que utilizan camiones, coches, buses y aviones, y que pueden adaptarse más fácilmente a las exigencias del mercado. A medida que las economías se desarrollan, la estructura de la economía cambia a menudo hacia una baja en la demanda de transporte. En los últimos sesenta años, los gobiernos invirtieron mucho en desarrollar las carreteras y las autopistas, creando así la competencia más fuerte y más exitosa con los ferrocarriles. En muchos países en vías de desarrollo, los usuarios de las carreteras pagan cantidades que no permiten recuperar todo el costo del daño ocasionado por vehículos pesados en la infraestructura de carretera. En algunos casos, los ferrocarriles pagan impuestos sobre el combustible que se destinan al desarrollo de carreteras. Todo esto pone a los ferrocarriles en una difícil posición competitiva. Por lo tanto, la cuota de mercado de los ferrocarriles está declinando, ejerciendo una presión a la baja sobre los volúmenes y los ingresos. La fuerte competencia y la disminución de la cuota de mercado deberían provocar cambios en la administración y en la gestión de los ferrocarriles: reducir los costos, adaptar los servicios a las necesidades de los clientes de expedición, y mejorar la calidad de los servicios. Sin embargo, estas respuestas fueron históricamente escasas, porque los ferrocarriles eran administrados como departamentos gubernamentales y no como entidades comerciales y, por lo tanto, eran sometidos a prioridades políticas. Esta práctica arrastró a muchos ferrocarriles hacia un grave estado de decadencia. Las prácticas comunes que llevaron a esta decadencia incluyen las siguientes estrategias de utilización de los ferrocarriles para lograr resultados políticos:  Proveer una fuente a gran escala de buenos empleos para ayudar el gobierno a disminuir el desempleo,  Crear una clientela particular para productos y servicios de baja calidad suministrados por otras empresas del gobierno,  Suministrar servicios de transporte a precios menores al precio de costo como servicio público (servicios de pasajeros) o subvencionar la producción de otras empresas gubernamentales,  Proveer empleos de alto nivel a elegidos políticos, que carecen con frecuencia de experiencia en materia de ferrocarriles o de calificaciones comerciales, El Banco Mundial Página 121 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Reunir el apoyo político de los sindicatos comerciales a cambio de la adopción de tablas y condiciones de compensación sin relación con el rendimiento del empleado, y financieramente inasequibles para los ferrocarriles,  Permitir que las decisiones de inversión en ferrocarriles se tomen a nivel político por aquellos a quienes les interesa más la adquisición de capital político que el rendimiento ferroviario o la viabilidad financiera. 7.2.2 Principios de gobernabilidad de los ferrocarriles públicos En muchos países, los ferrocarriles son entidades controladas por el Estado. Como parte de la administración estatal, se someten al poder de decisión y a los procesos presupuestarios del gobierno. El modelo de organización elegido para los ferrocarriles públicos afecta a:  El grado de poder de decisión del gobierno.  La independencia organizacional del ferrocarril.  El reparto de responsabilidades entre el gobierno y la entidad ferroviaria. Muchos países que actualmente están reformando la gobernabilidad de las empresas controladas por el Estado concuerdan en que una empresa tan compleja debería abordar dos retos mayores:  El Estado debería ejercer activamente funciones de control tales como selección y nombramiento del consejo de administración, pero abstenerse de interferencias políticas en la gestión de la empresa.  El Estado debe asegurar que el mercado no solo permita sino que también fomente de forma activa la competencia entre empresas privadas y públicas, y garantice que los gobiernos no se valgan de sus poderes de supervisión y regulación para tergiversar el mercado de transportes involucrando tanto a entidades públicas como privadas. Los problemas suelen surgir al convertir los ferrocarriles en empresas controladas por el Estado sin respetar las cuestiones esenciales de gobernabilidad e independencia. La gobernabilidad de las empresas de ferrocarriles públicas afronta los retos anteriormente descritos y debe abordar tres grandes cambios institucionales:  Desarrollar una nueva relación Estado/ferrocarril.  Desarrollar una nueva relación ferrocarril/accionista.  Instituir una nueva cultura comercial dentro de la organización ferroviaria. Implementar estos cambios puede suponer un desafío difícil. Solo existen algunos ejemplos de ferrocarriles públicos en plena conformidad con los principios de gobernabilidad, descritos en las Directrices de la OCDE sobre la gobernabilidad de las empresas controladas por el Estado más recientes, de 2015. Aún menos ferrocarriles públicos cumplen con los Principios de gobernabilidad de empresa El Banco Mundial Página 122 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de la OCDE/G20 de 2015 más estrictos, previstos para ser aplicados tanto a empresas públicas como privadas. Incluso en países en vías de desarrollo, la mayoría de los antiguos ferrocarriles del estado ahora se organizan como empresas públicas independientes. Sin embargo, pocas están completamente libres de la influencia de los políticos. Donde están implicadas las finanzas públicas, el riesgo de interferencia política en la gestión siempre está presente. Por esta razón, la implementación del rol del Estado como controlador, según los principios presentados en este Capítulo, exige un fuerte compromiso político de no interferir. Por tanto, una de las recomendaciones organizativas clave de la OCDE es que las acciones de las EP deberían estar en manos de una “entidad de control” que, como “propietaria”, elija a los miembros del consejo. 7.3 Implementar los Nuevos Principios Los ferrocarriles deberían actuar como 7.3.1 Segregación de las funciones El principio de gobernabilidad más importante es el reparto de las funciones de los proveedores de órganos del gobierno y las empresas de ferrocarriles. Los ferrocarriles deberían actuar como proveedores de servicios de transporte con los mismos derechos y servicios de transporte Los ferrocarriles obligaciones de mercado que cualquier otra entidad similar privada o pública. El con los mismos gobierno debe seguir asumiendo múltiples roles sin inmiscuirse en la gestión deberían actuar como cotidiana de los ferrocarriles: derechos y proveedores de  Encargado de formular políticas del gobierno para el sector del transporte. obligaciones de servicios de transporte  Regulador de las normas de seguridad, del acceso a las infraestructuras y, a mercado que cualquier veces, de los precios. con los mismos otra entidad similar  Propietario de ciertos activos de ferrocarriles (vía permanente, quizás el derechos y privada o pública. material rodante, estaciones e instalaciones para pasajeros y carga). obligaciones en el  Cliente de los servicios sociales de transporte contratados. mercado que cualquier Cuando las funciones del Estado y los ferrocarriles son distintas y están claramente especificadas, se deberían observar las siguientes reglas: otra entidad similar pública o privada.  La interacción sólo debe producirse sobre una base estrictamente contractual o dentro de marcos regulatorios.  El Estado debe ejercer los derechos de propiedad en lo que respecta al establecimiento de una política general sin desempeñar ningún papel en la gestión diaria continua del negocio ferroviario.  La gerencia del ferrocarril debe conservar la independencia en sus decisiones comerciales, pero ser responsable de los resultados comerciales ante los accionistas. El propietario de acciones del Estado designado puede considerar una gran variedad de cuestiones sobre la política socioeconómica al orientarles, pero es importante que se mantenga una única vía de políticas para El Banco Mundial Página 123 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario así evitar una estructura en la que diferentes representantes del “propietario” estatal proporcionen un asesoramiento opuesto 77. 7.3.2 Establecimiento del marco jurídico y regulatorio El nuevo marco jurídico y regulatorio debe crear y proteger un entorno de mercado, de modo que los operadores privados y públicos de ferrocarriles puedan competir en igualdad de términos y que se eviten las distorsiones de mercado. Las Directivas de la OCDE sobre la gobernabilidad de las empresas públicas definen y describen los principales pilares y los principios del entorno de mercado: 78 A. Debería existir una clara separación entre la función de control del Estado y otras funciones del mismo que podrían influir en las condiciones para las EP, sobre todo en materia de regulación de mercado. B. Los accionistas y otras partes interesadas, que incluyen los acreedores y los competidores, deben tener acceso a mecanismos eficientes para abordar conflictos y quejas mediante arbitrajes imparciales o procesos judiciales. C. Cuando las EP combinan las actividades económicas con los objetivos de las políticas públicas, deben mantener altos niveles de transparencia y de divulgación sobre sus estructuras de costos e ingresos. D. El Estado debería reembolsar y divulgar los costos relacionados con los objetivos de las políticas públicas. E. Las EP que desempeñen actividades económicas no deben estar exentas de la aplicación de las leyes generales, los códigos fiscales y las regulaciones simplemente porque sean propiedad del Estado. Es decir, las leyes y regulaciones deben aplicarse de igual forma a las EP y a sus competidores del mercado. Por ejemplo, una compañía ferroviaria que es una EP debería permitir a los acreedores que presenten sus reclamaciones, incluyendo las de indemnización en caso de que la línea deje de prestar un servicio o incluso deje el negocio. F. Las actividades económicas de las EP deben afrontar las mismas condiciones de mercado que sus competidores privados. En particular:  Las relaciones de las EP con las instituciones financieras y no financieras deben ser puramente comerciales.  Las actividades económicas de las EP no deben beneficiarse de ningún apoyo financiero indirecto que pudiese suponerles una ventaja sobre sus competidores privados, como financiamiento preferente, postergaciones fiscales o créditos comerciales preferentes procedentes de otras EP. Las actividades económicas de las EP no deben recibir insumos (como energía, agua o terreno) con precios o condiciones más 77 Esto, sin embargo, no debería socavar la independencia del regulador. 78 OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, Edición 2015 El Banco Mundial Página 124 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario favorables que los que están disponibles para sus competidores privados. G. Cuando las EP realizan adquisiciones públicas, ya sea como licitador o como comprador, los procedimientos relacionados deben ser competitivos, no discriminatorios y transparentes. 7.3.3 Relaciones contractuales entre el gobierno y los ferrocarriles Las relaciones entre las entidades estatales (propietario gubernamental del ferrocarril, ministerio de transportes, de finanzas, etc.) y la empresa de ferrocarriles deben basarse en documentos escritos para asegurar la viabilidad a largo plazo. Una ley de ferrocarriles debe establecer relaciones y convenios a largo plazo para asegurar que el ferrocarril permanezca inmune a los cambios políticos que podrían socavar su necesidad inherente de planificar a largo plazo. Normalmente, otros acuerdos jurídicos entre los Estados y las empresas ferroviarias relacionados con la administración de la infraestructura y las responsabilidades sociales de la empresa ferroviaria son los contratos plurianuales, que incluyen tanto el financiamiento del mantenimiento de la infraestructura como los contratos de servicios públicos para establecer los términos y condiciones por la gestión de estas obligaciones. Todos los acuerdos/convenios escritos deberían seguir las prácticas comerciales estándar. La estructura que se presenta en la Figura 7.1 a continuación es un ejemplo de estructura de gobernabilidad que separa claramente el rol político del gobierno, representado por el Ministerio de Transportes (MDT) para los ferrocarriles, de la gestión diaria y la toma de decisiones. Esta estructura está diseñada para ayudar a las EP en la transición de entidad gubernamental con un amplio rango de objetivos a menudo conflictivos a EP comercial, que debe cumplir objetivos generales establecidos por el gobierno a la vez que funcionar como entidad comercial independiente. Los órganos legales que proporcionan gobernabilidad a las empresas estatales son normalmente la asamblea general de accionistas (AGA), el consejo de administración (CD) y la gerencia de la empresa. La entidad propietaria, como, por ejemplo, el Ministerio de Transporte, de Hacienda o similares dependiendo de la estructura de control de las EP de cada país, sería representada en su rol de accionista (inicialmente el único accionista) como una unidad que se encuentra dentro de la entidad propietaria. El Banco Mundial Página 125 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La AGA es responsable de tomar decisiones importantes como el nombramiento de directores, y la aprobación de su plan (la declaración de intenciones de la empresa) y de sus transacciones principales. El CD es responsable de llevar a cabo la dirección estratégica de la empresa (plan administrativo o declaración de intenciones de la empresa) y de garantizar una gestión eficaz de la misma. Además, nombra la gerencia de la EP y aprueba su plan (plan de gestión o plan de negocios). La gerencia de la EP orienta la empresa diariamente y toma decisiones operativas. La unidad establecida en el ministerio de control para representar al propietario actúa en representación del ministerio como accionista de la EP. Como tal, proporciona directrices generales a la EP sobre los indicadores de rendimiento, las remuneraciones, los conflictos de intereses, los dividendos y las divulgaciones. Actúa a través de la AGA y los consejos de la EP para garantizar el cumplimiento de los códigos y los principios de gobernabilidad de empresa relevantes. La unidad de control monitorea el cumplimiento y el funcionamiento general de la EP. El Banco Mundial Página 126 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario También informa al público sobre el rendimiento de la cartera de acciones de la EP. 7.4 Rol de Control del Estado 7.4.1 El rol de control Como propietario, el Estado debe: (i) Asegurar que la gobernabilidad de los ferrocarriles públicos sea transparente y sometida a responsabilización. (ii) Establecer una política de control clara y coherente. (iii) Cumplir su rol de manera informada y activa. (iv) Aclarar y priorizar los objetivos de los ferrocarriles. Las políticas y los objetivos generales del control por el Estado deberían permanecer abiertos, claros y coherentes a largo plazo, y brindar a los ferrocarriles, al mercado y al público la previsibilidad y una clara comprensión de los compromisos a largo plazo de los ferrocarriles. Los objetivos deberían desarrollarse mediante consulta pública. La política y los objetivos de control deben registrarse en documentos públicamente disponibles y ampliamente difundidos entre los ministerios, agencias, consejeros de administración de ferrocarriles y gerentes pertinentes, y el parlamento. En su rol de control, el Estado debe decidir los resultados esperados del ferrocarril público y cómo se debería administrar la empresa. El Estado no debe participar en la gestión cotidiana. En cambio, debe permitir al ferrocarril una total autonomía de explotación para lograr los objetivos comerciales acordados. Asimismo, el Estado debe respetar la independencia del consejo de administración, con excepción de su rol de control, de regulador, y de proveedor de contratos para los servicios suministrados a los ciudadanos y a los clientes. Todos los objetivos, políticas, regulaciones y contratos deben estar completamente expuestos en documentos públicamente disponibles. El Estado normalmente ejerce su poder de control en las reuniones de accionistas, donde se elige un consejo para que sea responsable jurídico y financiero de la empresa de ferrocarriles. “Independencia de la Gestión” no significa que los gerentes de la empresa ferroviaria pública puedan establecer objetivos en contradicción con los del Estado como “controlador”, ni que los gerentes definan los límites de los servicios públicos. Si se presentan diferencias importantes, el Estado en su rol de control retiene el derecho de reemplazar los miembros del consejo administrativo, incluyendo el presidente, si ello fuera necesario para alinear los objetivos de la empresa ferroviaria con los del gobierno. Este modelo organizacional se basa en los poderes típicos del Estado como propietario de ferrocarril, en las utilizaciones típicas de los poderes y responsabilidades del control. El Estado como control es responsable de hacer funcionar este modelo, pero fracasará si el gobierno permite a la política influir en las decisiones que deberían ser tomadas por la empresa ferroviaria. Otro riesgo El Banco Mundial Página 127 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario para la eficacia de este modelo es la interferencia política en la contratación de personal, que puede socavar el proceso de reclutar gerentes de ferrocarriles competentes y profesionales. Por lo tanto, las estructuras de gobernabilidad para el Estado y la empresa ferroviaria deben ser exhaustivas, precisas y claras para todos los participantes así como para el público. Existen tres formas básicas de control de las EP: propiedad centralizada, donde una entidad gubernamental posee todas las EP del país; propiedad descentralizada, donde diferentes entidades gubernamentales poseen diferentes EP; y propiedad dual, donde una entidad gubernamental lleva a cabo algunas funciones de control (como el Ministerio de Hacienda) para todas las EP mientras que otras son llevadas a cabo por otras entidades gubernamentales (como el Ministerio de Transporte para las compañías ferroviarias públicas). A pesar de que la tendencia es la propiedad centralizada, se sigue debatiendo sobre las ventajas e inconvenientes de los diferentes modelos de control. Independientemente del tipo de estructura de control que se elija, la propiedad se debe establecer en virtud de la ley y la entidad propietaria deberá actuar de acuerdo con una política de control divulgada públicamente. Las funciones de control del Estado deberían ser estrictamente separadas de las funciones de regulación en el sector de los ferrocarriles79. En su rol de control, el Estado actúa mediante una entidad de control, como el consejo de supervisión ya mencionado, de manera similar a la de todo accionista importante, para proteger y optimizar sus intereses de propiedad/control. Como se define en los Principios de gobernabilidad de empresa de la OCDE, los derechos básicos de los accionistas son: (i) La participación y el voto en las reuniones de accionistas. (ii) La obtención de información adecuada sobre la empresa de manera oportuna y regular. (iii) La elección o el despido de miembros del consejo de administración. (iv) La aprobación de transacciones extraordinarias. Cuando la estructura accionarial de una EP cambia de un único propietario estatal a múltiples accionistas, se vuelve necesario proteger por completo los derechos de los accionistas minoritarios. Es decir, el Estado necesita entender que los derechos que tiene sobre la EP mediante participación accionaria no son mejores en general que los del resto de accionistas, excepto en casos en los que se definen ciertos derechos especiales en los estatutos. Por tanto, la OCDE recomienda que, desde el principio, incluso las EP que el gobierno posee totalmente, se deberían seguir todos los elementos aplicables de las directrices de la OCDE más generales sobre gobernabilidad de empresa para así minimizar dificultades potenciales posteriores en el proceso de transición al ampliar la participación accionaria. 79Esto se consigue de forma más eficaz nombrando diferentes entidades estatales para tratar las cuestiones de control, política y regulación. El Banco Mundial Página 128 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Responsabilidades de la unidad de control relativas al gobierno y al parlamento La unidad de control, que forma parte de la entidad propietaria, cumple las siguientes obligaciones en nombre de la entidad propietaria del ferrocarril:  Elaborar y definir la política de control, los objetivos del propietario, y los compromisos a largo plazo del Estado.  Realizar consultas sobre las cuestiones políticas con el público, los ministerios, las agencias, el consejo de administración de los ferrocarriles, y el parlamento.  Conservar la responsabilidad ante el gobierno y el parlamento por la implementación de la política de control.  Mantener una relación definida y un diálogo continuo con los auditores externos y los órganos de control del Estado en los límites del marco jurídico existente: apoyar las tareas de la institución estatal de auditoría y tomar medidas para responder a las conclusiones de la auditoría.  Difundir públicamente informes fiables de rendimiento cuantitativo sobre el ejercicio del control por el Estado, y lograr los objetivos de éste en el interés de los propietarios mediante la administración de ferrocarriles controlados por el Estado; (comisiones ad hoc o permanentes podrían mantener el diálogo con el parlamento)80. Tareas de la unidad de control relativas a los ferrocarriles públicos La entidad propietaria, a través de la unidad de control, ejerce los derechos de control público en la supervisión de los ferrocarriles de acuerdo con el marco jurídico y regulatorio. En muchos países, el Ministerio de Transporte tiene autoridad sobre los ferrocarriles naciones, además de tener responsabilidades legales, donde se incluyen:  Coordinar la supervisión de la EP.  Ejercer las funciones de accionista en nombre del Estado.  Coordinar el ejercicio de las funciones de accionistas. Las responsabilidades específicas son:  Nombrar a los representantes del Estado para el consejo. 80Loscriterios de responsabilización de la entidad de control no deben restringir su autonomía en el cumplimiento de sus deberes. Los casos en los cuales la entidad de control necesita la aprobación a priori del parlamento deberían ser limitados a los cambios importantes en la política general de control, al tamaño del sector público o a transacciones mayores. El Banco Mundial Página 129 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Proponer candidatos para el consejo de gestión y de supervisión conforme a los requisitos de la ordenanza relevante de gobernabilidad de empresa para EP.  Monitorear el consejo de gestión directamente para conseguir autonomía y hacerlo mediante la AGA de empresas comerciales para garantizar que la EP funcione bajo los principios de eficiencia y sostenibilidad financiera.  Garantizar la transparencia del Estado en su supervisión. La unidad de control del MDT se encarga de cumplir las responsabilidades de este como propietario de las EP de transportes. De acuerdo con los requisitos legales y los ejemplos de buenas prácticas, el MDT deberá asignar las siguientes siete responsabilidades a su unidad de control.  Supervisar el proceso de selección de los miembros del consejo.  Establecer y supervisar objetivos de rendimiento.  Supervisar la implantación de directrices sobre remuneraciones  Monitorear los conflictos de intereses y la aprobación de transacciones entre entidades relacionadas.  Monitorear otras prácticas de gobernabilidad de empresa en las EP.  Desarrollar una orientación de dividendos generales.  Garantizar la transparencia con respecto a la gobernabilidad estatal de las EP. 7.4.2 Integración de personal para la unidad de La entidad propietaria control de la EP La unidad de control, cuyo fin es ejercer las responsabilidades de la entidad de La entidad debería propietaria contar con control, necesita profesionales calificados en derecho, finanzas, economía y administración de empresas. Estos profesionales deben proporcionar experiencia debería personalcontar con uny profesional en reflexión estratégica y ejecución de responsabilidades fiduciarias. Además, personal profesional calificado y con pericia deben tener una buena comprensión general del espíritu emprendedor y de sus roles y responsabilidades como funcionarios públicos en lo que respecta a los calificado con financiera, pericia económica ferrocarriles controlados por el Estado. En esta unidad, no es necesario un conocimiento detallado de las operaciones de ferrocarriles. financiera, económica y de gestión y con y y con de gestión en experiencia la Finalmente, la entidad de control debe gozar de un cierto grado de autonomía presupuestaria. Debe poder contratar especialistas independientes para recibir experiencia en la ejecución de asesoramiento externo y para realizar evaluaciones o supervisar los resultados de ejecución de responsabilidades los ferrocarriles en áreas específicas. Por tanto, debe tener suficiente flexibilidad en la contratación, la remuneración y la retención de personal, incluido el responsabilidades fiduciarias. proveniente del sector privado. fiduciarias. La unidad de control debe estar compuesta por personas calificadas para ejecutar correctamente sus funciones asignadas. En el Gráfico 7.2, se muestra una estructura esquemática de una unidad de control en la que se ilustran las funciones básicas. El Banco Mundial Página 130 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Jefe de la unidad de control. El jefe de la unidad de control deberá contar con un amplio conocimiento sobre los principios de la gobernabilidad de empresa y su aplicación, y ser capaz de aplicarlos a la labor de la entidad propietaria. Además, es responsable de crear y liderar un equipo eficaz para gestionar la implantación de mejores prácticas de gobernabilidad en la EP.  Asuntos jurídicos. Para el puesto se deberá contar con un amplio conocimiento del derecho corporativo del país y de los principios de gobernabilidad de empresa y su aplicación. Desde este puesto se aporta conocimiento sobre leyes y regulaciones y será responsable de cumplir los aspectos de la supervisión de las actividades del consejo de la unidad de control, donde tendrá que identificar y abordar los conflictos de intereses y las transacciones de las partes relacionadas.  Recursos humanos. Para el puesto se deberá contar con experiencia en contratación empresarial y salarios. Además, esta persona contribuirá a supervisar la contratación de miembros del consejo y los salarios, incluyendo el establecimiento de límites amplios para los salarios de los ejecutivos y los miembros del consejo.  Análisis financiero. El puesto requiere experiencia realizando análisis financieros de empresas comerciales. Esta persona será responsable del control financiero de la cartera de acciones. Controlará junto con el analista industrial los resultados y los riesgos de la EP y desarrollará las pautas básicas de los dividendos.  Análisis industrial. El puesto requiere experiencia en análisis de inversiones de acciones de transportes. Esta persona evaluará y comentará la estrategia y los objetivos de rendimiento establecidos por los ministros, el consejo y la gerencia en el marco del proceso de planificación anual.  Monitoreo y cumplimiento. El puesto requiere una gestión de la información y una capacidad de concentración muy buenas. Esta persona será responsable de controlar que los consejos de la EP implanten la orientación de la unidad de control sobre las prácticas de gobernabilidad de acuerdo con la práctica nacional aceptada en la actualidad. En la práctica, algunas de las funciones deseadas se pueden combinar en una sola persona. Todos los miembros del equipo deben entender los conceptos básicos de las prácticas de buena gobernabilidad. Estos deberán sentirse cómodos trabajando en equipo y deberán ser capaces de comunicarse e interactuar adecuadamente con personas de alto nivel del gobierno, del consejo y de la EP. El equipo deberá poder El Banco Mundial Página 131 La Reforma de los Ferrocarriles: 7. Supervisión de los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario actuar de forma proactiva y deberá ser un defensor eficaz de las prácticas de buena gobernabilidad. El Banco Mundial Página 132 La Reforma de los Ferrocarriles: 8 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 8: Comprar Servicios A los Ferrocarriles La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 8 Comprar Servicios A los Ferrocarriles 8.1 Introducción La mayoría de los gobiernos buscan conservar una influencia sobre los servicios y las tarifas de pasajeros. El Capítulo 6 argumentaba que la menor manera de lograrlo es un modelo en el cual los gobiernos utilizan un contrato para comprar Una Obligación de los servicios, y concesiones para los títulos de transporte (boletos) que desean, lo Servicio Público es una cual se examina en detalle en este Capítulo. Se presenta primero el concepto de obligación de servicio público (OSP) subyacente a los dos primeros contratos exigencia definida por (contratos de OSP, Sección 8.4). A continuación, se explora la posibilidad de introducir procesos de licitaciones competitivas para estos contratos (Sección 8.5), el gobierno, que el y se ofrecen ejemplos (Sección 8.6) descritos más extensamente en los Anexos. ferrocarril no asumiría si considerara sus 8.2 Obligaciones de Servicio Público Una buena definición de trabajo de las obligaciones de servicio público (OSP) fue propios intereses. desarrollada por la Comisión Europea para ser utilizada en la Unión Europea, y es útil aquí para una aplicación más general: “una exigencia definida o determinada por el gobierno, que la empresa de transporte en cuestión, si considerara sus propios intereses, no asumiría, o no asumiría en la misma medida o en las mismas condiciones, sin recompensa”. En este contexto, gobierno se refiere tanto a la autoridad gubernamental local como a la central. Tres tipos principales de OSP se aplican a los ferrocarriles de pasajeros (Gráfico 8.1). Gráfico 8.1 Obligaciones de Servicio Público Obligación de transportar con niveles de precios específicos Obligación de Obligación de explotar un ofrecer tarifas servicio o un nivel de concesión a de servicio OSPs grupos particular específicos El Banco Mundial Página 134 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Las obligaciones de servicio público pueden incluir: i) un servicio o grupo de servicios específicos, tales como los de las líneas secundarias de baja densidad, los servicios de lanzadera o los servicios fuera de las horas pico, nocturnos o los domingos, sin tomar en cuenta los niveles de demanda, ii) una estructura regulada y no comercial de tarifas de pasajeros o una restricción al aumento del precio de los boletos, es decir un aumento menor al recomendado por la gestión del ferrocarril, o con una tasa más baja que la del aumento de los costos, iii) la oferta de concesión para títulos de transporte a grupos específicos tales como estudiantes, jubilados, militares, funcionarios, discapacitados, etc. En el mundo, muchos ferrocarriles de pasajeros se enfrentan con obligaciones establecidas por el gobierno o impuestas por medio de una intervención regulatoria, pero pocas veces reembolsadas de manera directa. En otros casos, los directores de los ferrocarriles afrontan una obligación similar pero no declarada que, si la ignoran, les puede causar una limitación de carrera. Sean implícitas o explícitas, las obligaciones de servicio no financiadas socavan los esfuerzos de la gestión del ferrocarril para lograr resultados comerciales, así como su propia responsabilización comercial. Típicamente, los directores siguen cumpliendo las obligaciones y tratan de recuperar los costos por parte del gobierno, aunando los costos de las obligaciones de servicios con las pérdidas totales anuales del ferrocarril, las cuales son posteriormente cubiertas por el gobierno. Las obligaciones no financiadas reducen la efectividad y el rendimiento de los gastos del gobierno porque no existe relación entre los objetivos del gobierno, los resultados, y los impactos presupuestarios. Los costos de las obligaciones no financiadas son enterrados en alguna parte en el fondo del financiamiento del déficit del conjunto de todos los servicios. Al contrario, asegurar las OSP mediante contratos establece un marco de financiamiento que revela el costo de las obligaciones impuestas por el gobierno, y permite tratar a la vez las actividades comerciales y las OSP, en una base comercial. El Gráfico 8.2 abajo muestra una comparación del financiamiento del déficit y de las pérdidas en relación a los arreglos contractuales de OSP. Gráfico 8.2 Financiamiento del Déficit c/ Pagos de Contrato de OSP Financiamiento del Pagos por déficit debido a Contrato de OSP pérdidas Sin vínculo entre las metas Vinculo directo entre las sociales del gobierno metas del gobierno y sus y sus gastos pagos Sin disciplina sobre las La intervención se hace en intervenciones políticas en una base comercial La toma de decisiones « independiente» Sin real posibilidad La gestión puede ser responsabilizada para el de responsabilización rendimiento general de la para la gestión empresa El Banco Mundial Página 135 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 8.3 Contratos de Obligaciones de Servicio Público Preparar un contrato de OSP requiere identificar las obligaciones de servicio público y luego determinar los principios de compensación. Debería ser fácil definir las OSP provenientes de una dirección explícita del gobierno. Sin embargo, las obligaciones no son explícitas, y el ferrocarril debe analizar sus actividades en detalle para seleccionar los servicios y los precios de los boletos que ofrecería en circunstancias de libertad comercial. Luego puede presentar al gobierno una lista de servicios y los diferenciales de precios de los boletos en el caso real y en el caso comercial. Esto le da al gobierno la oportunidad de equilibrar los objetivos sociales y la asequibilidad seleccionando las obligaciones que le pedirá al ferrocarril continuar. Estas obligaciones se vuelven las OSP. En lo ideal, la compensación por las OSP debería representar el costo neto comercial integral del suministro. Para un servicio de OSP, las estimaciones de los costos deberían igualar el costo eficaz de la oferta, incluido el rendimiento sobre el capital invertido, menos los ingresos de los servicios 81. Para una OSP de tarificación, las estimaciones de costos deberían igualar los ingresos netos perdidos debido a la adopción de la obligación de tarificación, y también permitir un aumento del costo de suministrar la capacidad para satisfacer cualquier aumento de la demanda. Esos niveles de compensación deberían constituir la base del contrato de OSP con los gobiernos. Sin embargo, si los gobiernos están renuentes a financiar los costos no líquidos de la amortización y del rendimiento sobre capital invertido (que pueden de todas maneras haber financiado en forma de subvención), el nivel mínimo de compensación no debería dejar el ferrocarril en una situación peor, en términos de liquidez, que la de cumplir con las obligaciones de las OSP. Pero en este caso, la renovación del capital para las actividades de OSP debería ser compensada por medio de una futura subvención del gobierno al ferrocarril. En un sistema de contratos de OSP, las líneas de rendición de cuentas del comprador gubernamental y las del proveedor ferroviario deben estar claramente separadas, tal como se describe en la Sección 6.4, para asegurar que el comprador permanezca objetivo en su evaluación de la manera como el ferrocarril cumple con sus obligaciones. En principio, los contratos de OSP pueden permitir un crecimiento de la transparencia y de la responsabilización en la gobernabilidad pública y del rendimiento organizacional, que puede llevar a la mejora de éstas. En la práctica sin embargo, en el sector de los ferrocarriles de pasajeros, los contratos de OSP no son simples, por razones de diseño, de presupuesto, de técnica y de política. 81La obligación del ferrocarril no es solamente de cumplir con las OSP, pero también de suministrar los servicios de manera eficiente, y la obligación del gobierno es financiar la OSP en el nivel que un proveedor eficaz facturaría. El Banco Mundial Página 136 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Concepción Un sistema de contratos de OSP es adaptado para una industria con un conjunto fundamental de actividades potencialmente rentables, y, en margen, otro conjunto de obligaciones que pueden desagregarse, con costos establecidos separadamente, y facturadas al gobierno. No obstante, el establecimiento de modelos financieros ha demostrado que los servicios de trenes de pasajeros no pueden operar sin un presupuestario a largo plazo, incluso en niveles eficaces de costo de los insumos, salvo en condiciones muy limitadas, tales como los corredores ferroviarios inter- ciudades de fuerte densidad82. La mayoría de los servicios de pasajeros están lejos de recuperar sus plenos costos “eficientes” de expl otación y de infraestructura. Para lograr la plena viabilidad comercial, los retos son aún más grandes, en el caso de los servicios de cercanías fuertemente “hora-pico-tistas” y de los servicios regionales de utilización menos densa. En muchos países, apenas un solo ferrocarril sería o podría ser rentable en un sentido plenamente comercial. En estas circunstancias, una lista de OSP con precios individuales llenaría todo el horario, constituyendo una herramienta de decisión torpe y poco práctica. Presupuesto En principio, los contratos de OSP se aplican tanto a los ferrocarriles rentables como a los que no lo son, pero cuando los ferrocarriles son rentables 83, los planificadores de presupuesto del gobierno tienden a resistirse al modelo de contrato de OSP. Habitualmente, prefieren más bien que los ferrocarriles cumplan con sus obligaciones mediante subvenciones cruzadas internas. En términos de eficiencia económica, este argumento es poco convincente porque sostiene implícitamente la idea de un impuesto interno sobre ciertos clientes para financiar a otros. Es sin embargo persuasivo para los gobiernos faltos de liquidez y enfrentándose con difíciles elecciones presupuestarias: pueden en efecto observar, de un punto de vista práctico, que muchas industrias de redes tales como los servicios postales, las redes telefónicas, las redes de banda ancha, de radiodifusión, de electricidad, de agua y otras, conllevan a menudo elementos significativos de subvenciones cruzadas internas entre grupos de clientes. Técnica Aplicar los contratos de OSP a los ferrocarriles acarrea el reto de volver creíbles las evaluaciones de costo neto para servicios específicos, lo que es un proceso complejo. La explotación de los ferrocarriles incluye los gastos comunes y los costos conjuntos, de modo que algunos costos serán atribuidos con base en un juicio profesional. Así, en los ferrocarriles, una fuerte capacidad profesional de métodos de contabilidad de gestión es esencial para obtener las estimaciones que puedan satisfacer los ministerios de finanzas escépticos que deben verificar los cargos. 82 Amos y Bullock, The Financial Performance of Non-Urban passenger rail services, (Banco Mundial, 2007). http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/03/24/0003330 38_20080324074100/Rendered/PDF/430250NWP0Pass10Box327344B01PUBLIC1.pdf 83 Habitualmente rentables gracias a la recuperación de los costos de infraestructura de los flujos de carga pesada. El Banco Mundial Página 137 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Política Finalmente, la racionalidad económica del modelo de contrato de OSP no se lleva bien con la racionalidad política. Se supone generalmente que los gobiernos aceptarán intervenir en los servicios de transporte o en los precios de los boletos de una parte de la comunidad o de un conjunto de votantes, sin dejar los de las otras partes o conjuntos a las disciplinas comerciales del mercado. La experiencia sugiere que los intereses políticos de la mayoría de los gobiernos no son fácilmente divisibles. Por todas esas razones, los contratos de OSP no son fáciles de implementar. Además, existen ejemplos en América Latina y en África de que incluso después de la aprobación de esos contratos, los gobiernos pueden a las finales no cumplir con sus compromisos bajo la presión de ministerios de las finanzas en dificultad. Se precisa de una fuerte dosis de pragmatismo para establecer OSP adaptadas a cada país y ferrocarril. Un contrato de OSP funciona mejor cuando la estructura interna de la industria de ferrocarriles refleja casi perfectamente sus roles comerciales y no comerciales, ofreciendo una estructura financiera más transparente y más separable. Por ejemplo, separar las redes de cercanías o los servicios regionales facilitará el pago de OSP apuntado directamente a estas unidades. El argumento de separabilidad horizontal se examina en el Capítulo 5. La reestructuración de las tarifas debería siempre considerarse antes de tomar compromisos a largo plazo bajo contratos de OSP. Si el ferrocarril funciona en un entorno de tarifas reguladas, las pérdidas debidas a OSP son parcialmente relacionadas con la política tarifaria, de modo que la racionalización de las tarifas puede abordar en parte el problema de la deficiencia de ingresos. En numerosos casos, una política tarifaria revisada es una herramienta más simple que la utilización de una OSP y de una subvención del servicio, que puede acomodar las cuestiones sociales de subvenciones de categorías especiales de clientes. También da mejores resultados en términos de eficacia y de calidad. 8.4 Contratos de Servicio Público Los contratos de servicio público (CSP) también se basan en el concepto de obligaciones de servicio público, pero superar ciertas dificultades conceptuales y prácticas para hacer emerger y para llegar a un acuerdo sobre una lista de obligaciones con precios individuales. Más que tratar de dividir una red específica de servicios en servicios comerciales y no comerciales, un CSP puede especificar obligaciones de servicio mínimo y precios de los boletos para el servicio completo o para grandes partes de éste, y compensar el proveedor en la forma de un monto aprobado o de una fórmula acordada para la duración del contrato. Este manual presenta el CSP como una herramienta genérica para administrar el financiamiento público de obligaciones de servicios ferroviarios de pasajeros, pero también resulta útil considerar las aplicaciones específicas de los CSP en los Estados Unidos, donde el concepto fue objeto de un desarrollo jurídico y regulatorio considerable en el contexto de los autobuses, de los tranvías y de los servicios ferroviarios urbanos, y ha suplantado los contratos de OSP como un El Banco Mundial Página 138 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario método acordado para lograr los objetivos de los intereses públicos en estos campos. Las regulaciones de la Unión Europea promulgadas por la Comisión Europea 84 reconocen que muchos sistemas de transporte de pasajeros que sirven a los intereses económicos generales no pueden funcionar de manera comercial. Por lo tanto, los estados miembros de la Unión Europea deben actuar para asegurar el suministro de servicios de transporte de pasajeros “seguros, eficaces, atractivos y de buena calidad”. Bajo la legislación europea, los estados miembros pueden otorgar derechos exclusivos a los operadores de servicios públicos así como una compensación financiera, e imponer reglas generales de transporte público a todos los operadores. Las regulaciones toman en cuenta el hecho de que una compensación financiera pueda ser necesaria para los servicios nacionales e internacionales de transporte de pasajeros (modos de transporte ferroviario tales como trenes y tranvías, y modos carreteros tales como servicios de autobuses), y también para los operadores de servicios públicos tanto como privados. Si bien los contratos para los servicios carreteros y de metro ligero deben seguir procedimientos de licitaciones públicas, exenciones pueden existir para el transporte ferroviario pesado, para el cual los estados pueden decidir cómo otorgar los contratos. Siempre según las regulaciones europeas, la autoridad gubernamental local o central debe concluir un acuerdo de CSP con cualquier operador de transporte de pasajeros que haya recibido un derecho exclusivo de explotación o una compensación por obligaciones de servicio público, o ambos. Las obligaciones apuntando a establecer tarifas máximas requieren una compensación por el impacto financiero positivo o negativo causado por la conformidad con estas obligaciones de tarifas. Los CSP de la Unión Europea y sus reglas generales definen entre otras cosas: las obligaciones del operador, los parámetros de cálculo de las compensaciones, la naturaleza y el alcance de todos los derechos exclusivos otorgados, la repartición de los costos vinculados a la oferta de servicio (costos de personal, de energía, de infraestructura, de mantenimiento, etc.), y la repartición de los ingresos de los boletos entre el operador de servicio público y la autoridad pública. Este convenio de contrato transparente es crítico para evitar un compromiso de financiamiento del déficit de duración indeterminada. Si el CSP no está sometido a licitación, como es el caso para muchos servicios ferroviarios de la Unión Europea, la compensación no debería exceder el efecto financiero neto de las obligaciones del contrato sobre los costos y los ingresos del operador de servicio público. Estos efectos son evaluados comparando los costos para el contratista de cumplir con la obligación de servicio público con la situación que hubiera existido si la obligación no fuera cumplida. 84 Regulación (EC) No. 1370/2007. El Banco Mundial Página 139 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Las regulaciones ofrecen una orientación sobre la manera de calcular el efecto financiero neto, que se resume a continuación:  Costos incurridos con relación a una OSP o un conjunto de OSP,  Menos todos los efectos financieros positivos generados en la red explotada bajo la OSP en cuestión,  Menos los ingresos provenientes de tarifas o de otros ingresos generados bajo la OSP,  Más una ganancia razonable. Las cuentas de los servicios públicos deben aislarse para acrecentar la transparencia y evitar el pago de subvenciones cruzadas a cualquier operador de servicio público que estuviera involucrado en otras actividades mientras esté suministrando servicios compensados bajo obligaciones de servicios públicos de transporte. Las duraciones de los contratos de servicio público son limitadas. En la Unión Europea, no deben superar los diez años para los servicios de autobuses, y los quince años para los modos basados en los rieles y otros tipos de vías. En ciertas condiciones, este período puede ser alargado hasta el 50%, en particular para permitir la amortización de las inversiones. Las duraciones más largas se aplican a los contratos de ferrocarriles, reconociendo la naturaleza a largo plazo de las inversiones de capital en los sistemas ferroviarios. Sin embargo, si los acuerdos de contratos de CSP con un ferrocarril público histórico son otorgados sin competencia, el operador no tendrá motivación para optimizar su rendimiento. En primer lugar, a menos que su precio sea basado en los costos de los insumos o en metas, el CSP no ofrece incentivos para mejorar la eficiencia. En segundo lugar, si el CSP cubre la diferencia entre ingresos y costos, incluso para metas de mejora de la eficiencia de los costos, el contrato no ofrece incentivos para optimizar la estructura de las tarifas de pasajeros o para cobrar todos los boletos facturados. Esto obligaría a la autoridad contratante a establecer parámetros de mercadotecnia y de cobro de los ingresos, lo que aumentaría la complejidad de los contratos y de su administración. Al contrario, si los CSP son objeto de competencia mediante licitaciones, estas dificultades se evitan porque los licitadores tienen incentivos claros para planificar su propuesta con base en costos eficientes y en sistema de cobro del precio de los boletos y, si su propuesta es seleccionada, para implementarlos. El Anexo 5 contiene una guía para la preparación de un contrato de servicios de pasajeros. 8.5 Competencia para los CSP Bajo ciertas opciones estructurales presentadas en el Capítulo 5, los contratos de servicio público pueden ser objeto de competencia. Primeramente, los grupos de servicio, tales como una red ferroviaria de cercanía o un conjunto de servicios de explotación de trenes regionales, pueden ser separados en nuevas empresas. Luego, el CSP necesario puede ser redactado, incluyendo normas de rendimiento tales como puntualidad y fiabilidad, y premios y penalidades, y la explotación de la empresa puede ser concesionada por medio de un proceso de licitación. El Banco Mundial Página 140 La Reforma de los Ferrocarriles: 8. Comprar Servicios A los Ferrocarriles Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Finalmente, una unidad especial temporaria del gobierno local o nacional puede monitorear el rendimiento y realizar los pagos. El Gráfico 8.3 resume un ejemplo que muestra cómo esto puede realizarse por etapas para una explotación separable de trenes de cercanías o regionales. Transferir la responsabilidad de la especificación de los servicios y de un financiamiento parcial a un nivel inferior del gobierno puede ser un aporte atractivo si éste tiene la capacidad y los recursos para cumplir con este rol, pero es indispensable en este enfoque. En Europa, las licitaciones competitivas de CSP fueron un éxito en muchas aplicaciones, aunque tuvieron que superar obstáculos 85. Gráfico 8.3 Utilización de los bloques de construcción estructurales para la descentralización, la competencia y la participación privada en los servicios de cercanías y o regionales Ejecutar la separación horizontal y vertical de la sociedad de explotación de trenes central al ferrocarril: pago de gastos de acceso a las vías Transferir la especificación del servicio y todo o parte de la responsabilidad financiera al gobierno regional o a su autoridad de transporte Desarrollar especificaciones locales detalladas para las normas de servicio y de calidad, y cualquier límite de precios de los boletos Lanzar la competencia entre los operadores calificados para la obtención de un contrato de servicio especificado durante el pago del CSP licitado Otorgar el contrato y vigilar el rendimiento del contratista en el suministro de servicios especificados a cambio de pagos acordados 8.6 Estudios de Casos La utilización de diversas formas de contratos para financiar las obligaciones de servicio público de pasajeros se ilustra en algunos estudios de casos presentados en los Anexos al final de este Manual, los cuales incluyen ejemplos extraídos de marcos privados tanto como públicos. Tales contratos existen para asegurar la continuidad de los servicios de pasajeros en muchas concesiones de carga bajo gestión privada en América Latina y en África; también constituyen la base de los servicios de pasajeros de larga distancia explotados por la empresa pública Via Rail en las redes privadas Canadian National y Canadian Pacific. En Alemania, en Finlandia y en Suecia, en el marco público, los CSP sometidos a licitación competitiva son utilizados para suministrar servicios específicos de pasajeros en los mercados regionales. El estudio de caso sobre la empresa Virgin Rail (Reino Unido) muestra cómo una sociedad privada reaccionó al otorgamiento de lo que es esencialmente un CSP. 85Louis S. Thompson, Competitive Tendering in Railways: What is Experience Telling Us? Paris, (ECMT, Noviembre 2006). http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/07TenderingRail.pdf El Banco Mundial Página 141 La Reforma de los Ferrocarriles: 9 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 9: Establecer el Marco Regulatorio La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 9 Establecer el Marco Regulatorio 9.1 Introducción La industria ha contado siempre con una fuerte participación del sector público. En muchos países, los ferrocarriles son la propiedad del sector público, que asume también su gestión. Sin embargo, los ferrocarriles privados tanto como los públicos han sido habitualmente sometidos a cierto control gubernamental – tarificación, entrada al mercado y salida de él (obligación de mantener líneas abiertas y servicios funcionando), estructura financiera, métodos de Contabilidad, relaciones verticales como las que hay entre la infraestructura y explotación ferroviaria, y reglas de explotación86. En los últimos 30 años, los expertos han cuestionado cada vez más la pesada carga de regulación económica. En ciertos países, las regulaciones que antaño protegían a los monopolios nacionales fueron reemplazadas por regulaciones que abren el acceso a la infraestructura a terceros. Estas tendencias opuestas son lo más aparentes en la Unión Europea, donde la liberalización del mercado ferroviario fue acompañada de regulaciones extensivas para establecer un mercado no discriminatorio. En principio, el mejor regulador es el mercado, lo que significa que las regulaciones económicas sólo deberían utilizarse para corregir los fallos de mercado, por En principio, el mejor ejemplo si la competencia es ausente. La regulación debería utilizarse con cautela regulador es el ya que puede tener consecuencias inesperadas para los que pretende proteger. Por ejemplo, en muchos países, los precios regulados son establecidos por debajo de mercado. los costos. A corto plazo, esto parece beneficiar a los clientes, pero a largo plazo, los activos y servicios de los ferrocarriles se deterioran, porque los precios que no permiten recuperar los costos desanimarán o incluso impedirán a las compañías de ferrocarriles invertir a largo plazo, y hasta podría causar bancarrotas. Por lo tanto, las regulaciones que van en contra de la viabilidad a largo plazo de loes ferrocarriles terminarán por afectar también a los clientes. La reforma puede implicar cambios en el control o en la gestión de los ferrocarriles, en sus estructuras institucionales y organizacionales, y en sus sistemas de gobernabilidad. Estos cambios pueden tomar la forma de una regulación económica. Por ejemplo, la introducción de un acceso por terceros crea la necesidad de regular la conducta de las organizaciones que ofrecen infraestructura. La regulación económica puede también incluir la difícil tarea de mantener y desarrollar la competencia en el sector. Este Capítulo concierne la regulación económica, pero examina también las regulaciones necesarias para la seguridad, la protección del medio ambiente y la armonización de los estándares técnicos87. 86 I. Kessides y R Willig, Restructuring regulation of the rail industry in the public interest, Policy Research Working Paper, (Banco Mundial, 1995). 87 Esta página Internet ofrece una amplia gama de información sobre la regulación, con un glosario en seis idiomas: http://www.regulationbodyofknowledge.org/ El Banco Mundial Página 144 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario También abarca los aspectos institucionales y organizacionales de la regulación. En muchos países, el regulador fue reemplazado por una entidad independiente del gobierno. De este modo la regulación se encuentra separada del gobierno, que no obstante retiene la supervisión y los roles de encargado de decisiones políticas, de propietario y de financista. En los países que aún no han logrado la regulación independiente, otras soluciones pueden ser necesarias, al menos a corto plazo, hasta que se superen los obstáculos. 9.2 El interés público La intervención regulatoria es necesaria si se espera que el interés público sea materialmente diferente de los intereses comerciales de los proveedores de servicio – habitualmente empresas privadas. Esta situación es a menudo llamada “fallo de mercado”. El interés público se encuentra comprometido si el mercado no puede lograr los objetivos del gobierno, como por ejemplo los objetivos de seguridad nacional, de cohesión nacional o de política social. Le pertenece entonces al gobierno establecer lo que espera de los ferrocarriles y pagar los costos de cumplirlo. Se trata esencialmente aquí de obligaciones de servicio público (OSP). Administrar las obligaciones del sector público es una forma de regulación, que ya se examiné en el Capítulo 8 y por lo tanto no se repetirá aquí. Al contrario, este Capítulo se concentra en la regulación del poder de monopolio de ferrocarriles y el desarrollo de la competencia, en las regulaciones de seguridad y medio ambiente, y en el establecimiento de normas técnicas. Los aspectos de interés público que deben tomarse en cuenta en el diseño de los sistemas de regulación del sector ferroviario se examinan a continuación. 9.2.1 Cuestiones económicas La mayor parte de la regulación económica del sector ferroviario es diseñada para abordar dos cuestiones: i) el monopolio y en particular el monopolio natural, y ii) manejar las interfaces de la industria, habitualmente en el punto de separación entre el monopolio y el resto de la industria. Monopolio La forma más común de fallo del mercado en los ferrocarriles proviene del poder de monopolio. Las compañías ferroviarias pueden dominar algunos mercados, y tienen usualmente un monopolio natural al menos para la infraestructura88. En el sector ferroviario, es raramente posible crear la competencia en el suministro de infraestructura, debido a la densidad económica necesaria para sostener la empresa (los costos promedio van bajando conforme al aumento del volumen en el corredor, véase Capítulo 3). Además, cuando la competencia intermodal y la competencia entre las empresas de ferrocarriles son débiles, la regulación puede ser necesaria para proteger el cliente final y tal vez asegurar que todos los competidores o competidores potenciales tengan un acceso equitativo a las 88 Un monopolio natural es una entidad cuyos costos promedio bajan con los resultados. El Banco Mundial Página 145 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario instalaciones de propiedad de los operadores históricos. La regulación económica debería ser diseñada para reproducir en la medida de lo posible un entorno competitivo. Gráfico 9.1 Gama de soluciones al problema del monopolio de la Infraestructura Cómo los precios y la calidad Opciones para la Regulación del del servicio son determinados Monopolio Mercados • Contratos Privados El cliente firma contrato directamente con el proveedor de infraestructura • Contratos de Concesión El gobierno firma contrato con el proveedor de infraestructura • Regulación discrecional El regulador establece los precios y las normas para el proveedor de infraestructura Política • Empresa pública Una agencia pública provee la infraestructura Cuando existe un monopolio, la calidad de los precios y los servicios puede determinarse de varias maneras89. Gómez Ibáñez sugiere que una gama de opciones a lo largo de un continuum (Gráfico 9.1), desde la independencia total de los mercados hasta el suministro público del servicio 90. En una extremidad del continuum – la del mercado – los clientes firman contratos directamente con el proveedor monopolístico de servicio. La opción siguiente es la de los contratos de concesión que, al igual que los contratos privados, utilizan los tribunales para resolver litigios, pero son más convenientes para los ferrocarriles con numerosos clientes. Más adelante en el continuum, el gobierno crearía una entidad especializada para ejecutar la regulación discrecional, incluyendo el poder de establecer los precios y las normas de servicio. El regulador debería operar dentro de un marco claro y transparente establecido por legislación, pero lo bastante general para permitirle ejercer un poder discrecional sustancial. En la extremidad política del continuum se encuentran las opciones de empresa. En la práctica, estas opciones son más complejas. La regulación discrecional puede combinarse con los contratos de concesión (véase más arriba) y las empresas 89 El elemento de monopolio natural de los ferrocarriles es su infraestructura. Esto es cierto a la vez para los ferrocarriles verticalmente integrados y los verticalmente separados. La separación vertical reduce el alcance del monopolio natural: los operadores de ferrocarriles no tienen elección, mientras los clientes finales la tienen a veces. 90 J. A. Gomez-Ibanez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). El Banco Mundial Página 146 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario públicas. En Europa por ejemplo, muchos proveedores de infraestructura pública son sometidos a la regulación discrecional, así pertenezcan a una sociedad de portafolio o sean completamente independientes de cualquier operador. Los mercados pueden tener más o menos influencia. Pocas veces los proveedores de infraestructura pública, por ejemplo, dependen completamente de los mercados privados para obtener capital. Manejar las interfaces dentro de una industria reformada Donde existe el acceso a la infraestructura por terceros, la regulación es necesaria para asegurar un acceso equitativo entre las empresas de ferrocarriles que busquen utilizar la infraestructura, en particular para asegurar que las reglas y los gastos de acceso no sean discriminatorios. Si el acceso por terceros existe sin la separación vertical de la infraestructura y de la explotación, se necesitan regulaciones particularmente fuertes para asegurar que el ferrocarril verticalmente integrado no practique una discriminación en contra de los nuevos entrantes. Porque la separación vertical impide al proveedor de infraestructura tener un contacto directo con los clientes, es posible que la regulación deba asegurar que las inversiones del proveedor de infraestructura reflejen las necesidades de los clientes y del gobierno. Asimismo, bajo la separación vertical, la infraestructura y la explotación de trenes debería coordinarse cuidadosamente, y la regulación puede jugar un papel en ello. 9.2.2 Seguridad y Medio Ambiente Típicamente, la industria ferroviaria no soporta los plenos costos de los accidentes o de los daños al medio ambiente, y por lo tanto la regulación debe proteger al público, a los empleados y al medio ambiente como en otros sectores económicos. De otro modo, las compañías de ferrocarriles pueden desatender las cuestiones de seguridad y de medio ambiente, sea por motivos comerciales, sea simplemente porque no tienen la conciencia o las competencias suficientes en estas áreas. 9.2.3 Necesidad de estándares técnicos comunes Los ferrocarriles tienen un incentivo para desarrollar y añadir estándares técnicos comunes, dado que éstos facilitan la interoperabilidad ente los sistemas de ferrocarriles. Incluso los ferrocarriles que no están conectados con otros están interesados en desarrollar estándares técnicos comunes para poder beneficiarse de economías de escala en la fabricación. Por lo tanto, la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC), la Asociación de Ferrocarriles Americanos (AAR), la Organización para la Cooperación de los Ferrocarriles 91, y otros han desarrollado tales estándares. 91Para Europa del Este, la antigua Unión Soviética, China, Corea del Norte, Mongolia y Vietnam. El Banco Mundial Página 147 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario A pesar de ello, las compañías de ferrocarriles individuales pueden no tener motivación para desarrollar o aplicar estándares comunes de ferrocarriles, y la regulación puede asegurar que se apliquen y respeten dichos estándares. 9.2.4 Impacto sobre los modos competidores Los modos competidores de transportes como el transporte carretero implican Para respetar el costos de seguridad y de medio ambiente muchos más altos que los de los ferrocarriles. Las regulaciones ferroviarias no deberían ser duras hasta asfixiar la interés público, la capacidad de los ferrocarriles para competir, ya que ello tendería a alentar a los clientes a buscar otros modos, creando una deterioración general del rendimiento competitividad en términos de seguridad y de medio ambiente en todo el sector de transportes. debería tomarse en Así para respetar el interés público, la competitividad debería tomarse en cuenta durante el desarrollo de la regulación para el sector ferroviario. cuenta durante el desarrollo de las 9.3 Formas de Regulación regulaciones para el 9.3.1 Vínculos ente las formas de regulación sector ferroviario. Las diferentes formas de regulación están vinculadas. Las exigencias de seguridad y de medio ambiente afectan los estándares técnicos, y todos estos elementos definen las necesidades de regulación económica, ya que influencian la competencia en los servicios ferroviarios y los aspectos comerciales de su rendimiento. La competencia puede afectar también la implementación de la regulación de seguridad, de medio ambiente y técnica. Por ejemplo, en la Unión Europea, la introducción del acceso abierto ha llevado a la obligación para cada país de establecer una autoridad nacional de seguridad y una entidad encargada de las investigaciones sobre los accidentes (Parlamento y Consejo Europeo, 2004), así como estándares técnicos para la interoperabilidad. 9.3.2 Regulación económica Regulación y estructura – experiencia internacional Las regulaciones deben concebirse para tomar en cuenta la estructura de la industria, ya que ésta determina lo que debe ser regulado: las interfaces dentro de la industria ferroviaria, tales como asegurar una competencia leal entre los operadores, y gastos de acceso o precios de servicios a los clientes finales apropiados. La experiencia internacional ilustra el vínculo entre la estructura y la regulación. La mayoría de los ferrocarriles del mundo son integrados verticalmente, y muchos no tienen obligaciones automáticas de suministrar el acceso a terceros. El enfoque de los Estados Unidos (Recuadro 9.1), que tienen ferrocarriles verticalmente integrados competidores, permite una leve regulación de los precios a los usuarios finales. Este enfoque podría ser repetido en Rusia, China e India, cuyos tamaños son lo bastante grandes para soportar una competencia entre ferrocarriles verticalmente integrados. El Banco Mundial Página 148 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En países de menor tamaño sin embargo, los ferrocarriles verticalmente integrados serían antieconómicos. Introducir la competencia en sistemas ferroviarios pequeños exigiría de abrir el acceso a terceros, lo que implicaría regulaciones más pesadas que las de Estados Unidos. Recuadro 9.1 Regulación de los Ferrocarriles verticalmente integrados en los Estados Unidos La experiencia americana en la reducción de las regulaciones ilustra la eficacia de un toque ligero, en particular si la competencia existe entre los ferrocarriles verticalmente integrados. Los ferrocarriles de carga verticalmente integrados compiten con el transporte en la mayoría de los mercados, y con algunas líneas paralelas de ferrocarriles en ciertos mercados. En los Estados Unidos, la mayoría de los ferrocarriles que pertenecen al sector privado, y fueron sometidos durante años al control de la Comisión Interestatal para el Comercio (ICC – Interstate Commerce Commission), los ferrocarriles no podían cerrar una línea o fusionar, y eran sometidos a estrictas regulaciones de tarifas y de otros aspectos de servicio. Las tarifas bajo contrato (negociadas) con los expedidores eran prohibidas, sólo se permitían las tarifas de transportistas públicos. Las restricciones impedían la iniciativa comercial, y creaban organizaciones ferroviarias que se asemejaban al sector público, lo que causaba rendimientos financieros inadecuados e incluso negativos, y por consiguiente la falta de inversión. Finalmente, la situación culminó con la bancarrota de varios ferrocarriles (el 20% de la industria) en los años 70. En 1980, el régimen regulatorio fue modificado para obtener un mejor equilibrio entre la viabilidad financiera de los ferrocarriles y los intereses de los expedidores. El nuevo enfoque depende de la competencia ente los ferrocarriles y el transporte carretero para “regular” el mercado. Se permitió a los ferrocarriles negociar los precios y los servicios con los clientes. La agencia de regulación interviene sólo en los precios, únicamente en respuesta a quejas, y solamente si el ratio de los ingresos en relación a los costos variables del tráfico supera el 180%. La agencia revisa también las fusiones para preservar la competencia. Desde 1980, todas las mediciones del rendimiento de los ferrocarriles han mejorado, y los rendimientos financieros han sido adecuados, sin ser excesivos. Los precios promedio de los ferrocarriles han bajado del 55%, el volumen de tráfico prácticamente se duplicó, y los ferrocarriles han reinvertido más de USD 460.000 millones en sus sistemas. Las economías anteriormente planificadas tenían habitualmente ferrocarriles verticalmente integrados con un operador dominante. La mayor parte de los aspectos de precio y de calidad era regulada mediante un control directo, y los ferrocarriles se manejaban como ministerios o administraciones del Estado (Recuadro 9.2), lo que los mantenía bajo control político directo. Esto resulta en conflictos de interés porque, como regulador, el ministerio puede desear tarifas más bajas, pero como operador, puede querer tarifas más altas. De este modo, la El Banco Mundial Página 149 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario capacidad de los ferrocarriles para operar de manera comercial se encuentra obstaculizada. Recuadro 9.2 Economías anteriormente planificadas Típicamente, las economías anteriormente planificadas (incluida India) regulaban la mayoría de los aspectos de precio y de calidad de servicio de ferrocarril mediante un control directo, administrando los ferrocarriles como unos ministerios o administraciones de Estado. En la China y en la India, por ejemplo, el ministerio es encargado de decisiones políticas, regulador (economía y seguridad), propietario y operador dominante de trenes (verticalmente integrado). Al contrario, Rusia ha transformado sus ferrocarriles en sociedades, separado la gestión de las funciones de gobierno, y permitido a los propietarios privados de vagones hacerse operadores, habitualmente bajo la obligación de utilizar locomotoras de los ferrocarriles rusos (RZD)92. Cuando RZD haya terminado la creación de sucursales para todos sus vagones, la regulación tarifaria se limitará a la infraestructura y las locomotoras. Las tarifas de RZD son reguladas por el Servicio Federal de las Tarifas93, una entidad encargada de todas las industrias de redes en Rusia. La UE y Australia (Recuadro 9.3) permiten a los competidores históricos de ferrocarriles el acceso a la infraestructura. Su experiencia es relevante en países que consideraron o que consideran el acceso abierto o el acceso limitado por terceros. El acceso abierto permite que la competencia regule el mercado final, pero su inconveniente es que la regulación sigue necesaria para asegurar un acceso equitativo a la infraestructura y para fomentar la competencia entre los operadores. En las situaciones de acceso abierto, los gastos de regulación del acceso son importantes94. 92 Rusia sigue la terminología de la UE: los transportistas suministran la tracción, los operadores, no. 93 http://www.fstrf.ru/eng. Más detalle se encuentra en el estudio de caso y el capítulo pertinente de “Reforming Railways”: http://www.cer.be/publications/books/2099- new-reforming-railways-learning-from-experience 94 Este enfoque se examina en detalle en el estudio de caso sobre la empresa ferroviaria australiana al final de este Manual. El Banco Mundial Página 150 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 9.3 “Acceso abierto” en Europa y Australia Tradicionalmente, la mayoría de los países europeos han regulado la entrada al mercado ferroviario, permitiendo sólo a los ferrocarriles públicos verticalmente integrados la explotación de trenes. Recientemente sin embargo, la Unión Europea y Australia han introducido la competencia en el sector suprimiendo los obstáculos a la entrada y permitiendo el acceso por terceros a la infraestructura monopolística de ferrocarriles. Ya que las empresas ferroviarias operan ahora en un mercado competitivo, el centro de atención de la regulación debe evolucionar, desde el control del comportamiento de los ferrocarriles verticalmente integrados hacia el control del comportamiento del proveedor de infraestructura bajo monopolio natural, y hacia la promoción de la competencia entre operadores. Nuevas normas de regulación son pues necesarias. Los principios-clave de estas regulaciones dentro de la Unión Europea son expuestos en el Artículo 30 de la Directiva 2001/14, como sigue :  Se exige la creación de entidades nacionales de regulación (ER), independientes de todo gerente de infraestructura (GI) u organismo de atribución o de facturación o candidato (empresas de ferrocarriles buscando adquirir capacidad ferroviaria);  El candidato debe tener el derecho de apelación en caso de discriminación injusta;  Las ER deben decidir sobre cualquier queja y actúa para brindar una solución;  Las ER deben asegurar que los gatos de acceso a la infraestructura no sean discriminatorias, y sean establecidas por el GI en un nivel que les permita recuperar los gastos directos de explotación del servicio 95, incluidos los costos de seguridad y de medio ambiente, e imponer aumentos donde el mercado pueda soportarlo;  Las ER deben asegurar que los GI tienen la capacidad de equilibrar los ingresos y los gastos; Los estados miembros deben asegurar que las ER tienen el poder de obtener las informaciones que les permitan cumplir con sus deberes. Las reglas de la UE fueron establecidas antes de que los países de Europa Central y del Este se unan a la Unión en 2004 y 2007. En ciertos países de la Comunidad Económica Europea, los ferrocarriles históricos y la cuota modal de los ferrocarriles han sufrido de la apertura de sus mercados, y a pesar del aparente acuerdo general sobre los principios de liberalización, el contexto debe ser cuidadosamente considerado para evitar consecuencias inesperadas. 95 Esto se interpreta generalmente como significando los costos marginales. El Banco Mundial Página 151 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Deberes del regulador económico No existe un modelo único de regulación para todos los ferrocarriles. La regulación debe diseñarse para lograr los objetivos del sector nacional de los transportes, y tomar en cuenta los demás aspectos de la reforma de los ferrocarriles, y en particular la estructura de la industria y la política del gobierno en materia de participación del sector privado. La regulación debe también considerar el mercado de ferrocarriles (que puede ir desde un ferrocarril para minerales con un solo usuario hasta una red sirviendo a numerosos clientes de carga y de pasajeros), si la competencia existe, si se prevé construir una nueva línea, y también a los propietarios del ferrocarril. Ya que esas consideraciones definen los objetivos, la regulación discrecional debería diseñarse para permitir lograrlos, y dichos objetivos se vuelven los deberes del regulador. Otras consideraciones políticas incluyen toda experiencia de regulación en el país, la cultura política existente, y el potencial de reclutamiento de un personal con las calificaciones y las capacidades necesarias para administrar la entidad de regulación. Los deberes generales del regulador o del regulador económico deberían ser contenidos en la legislación. Pueden abarcar las cuestiones siguientes: • La regulación de las tarifas y los servicios, si existe poco o ninguna competencia, • El desarrollo de la competencia, • Asegurar un acceso no discriminatoria, • Determinar los gastos de acceso, • Asegurar los gastos de acceso. Regular las tarifas y los servicios Una vez adecuada la La regulación de las tarifas y los servicios de ferrocarriles debería considerarse competencia, las donde hay poco o ninguna competencia, ya sea por otros operadores ferroviarios, otros modos de transporte, u otras fuentes de competencia. En este caso, las tarifas y los servicios normas de regulación de los precios deberían ser objetivas y transparentes. Históricamente, los gobiernos han regulado las tarifas y la calidad de los deberían ser transportes, y muchos gobiernos continúan esta práctica. Sin embargo, una vez desregulados. que la competencia es adecuada, los precios y los servicios deberían ser desregulados. Desarrollar la competencia La competencia es más eficaz que la regulación. Una tarea importante para el regulador es entonces ayudar a establecer mercados competitivos, lo que suprimirá la necesidad de regular las tarifas. Sin embargo, para desarrollar la competencia, el regulador deber considerar la competencia que las entidades de ferrocarriles ya afrontan por parte de otros modos de transporte. La entidad de regulación debe por lo tanto vigilar el desarrollo de la competencia, y puede intervenir activamente para fomentarlo, a veces en cooperación con la autoridad de competencia, si ésta posee la experiencia pertinente. El Banco Mundial Página 152 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Si el acceso de terceros a la infraestructura de ferrocarriles es permitido, la competencia entre las empresas de ferrocarriles debería hacer bajar los precios, y aumentar la innovación, y el desarrollo de nuevos mercados. Sin embargo, los ferrocarriles históricos, que son habitualmente públicos, se han quejado de que los nuevos entrantes al mercado “seleccionan”, es decir que entran o compiten sólo por los mercados más rentables, lo que deja al ferrocarril histórico sólo los mercados menos rentables, que puede estar bajo la obligación de servir. Otra posibilidad, en los servicios de pasajeros, es que los nuevos entrantes pueden planificar sus servicios justo antes de los del operador histórico. La consecuencia es una disminución de la rentabilidad que puede acarrear la reducción de las inversiones, lo que lleva a una necesidad mayor de apoyo por el gobierno, (por ejemplo, para reemplazar las subvenciones cruzadas de los trenes bloques 96 rentables a los servicios de un solo vagón de carga completa) y al cierre de los servicios trabajando a pérdida97. La regulación puede ayudar a prevenir la “selección” y a asegurar que la competencia sea justa entre todos los jugadores de la industria, en beneficio de los clientes. La experiencia sugiere que puede ser más difícil desarrollar la competencia en los servicios de pasajeros que en los de carga. Esto puede explicar por qué las regulaciones difieren a menudo entre los ferrocarriles principalmente de carga y los principalmente de pasajeros, los cuales cuentan a menudo con soluciones de franquicia. Asegurar un acceso no discriminatorio Una competencia sana con acceso por terceros exige que el operador histórico y los nuevos entrantes en el mercado compartan un campo de juego nivelado. Todas las empresas con licencia deben tener derechos equitativos de acceso a las vías, en condiciones específicas. El regulador puede tener que arbitrar quejas por discriminación en el suministro del acceso. Se puede a veces fomentar la competencia desarrollando un acceso por grupos múltiples a las instalaciones llamadas de ‘último kilómetro” (estaciones, depósitos y conexiones a las redes férreas, para los cuales compartir las instalaciones tiene más sentido económico que duplicar las instalaciones98). En lo ideal, si sale demasiado caro duplicar las instalaciones esenciales, el propietario debería proveer el acceso a las compañías competidoras. Sin embargo, volver esta práctica obligatoria podría desalentar las inversiones, porque las compañías no quieren invertir para beneficiar a sus competidores. La distinción entre las instalaciones esenciales y no esenciales se ilustra en el Anexo II de la Directiva 2001/14 de la Unión Europea (Parlamento y Consejo, 96 Los trenes bloques son trenes que van del origen a la destinación sin pasar por las estaciones de clasificación, donde los vagones son reorganizados en nuevos trenes. 97 Railway Reform – Regulation of Freight Transport Markets, (Conferencia Europea de los Ministros de Transporte, 2001). 98 Si las exigencias de acceso no desalientan la inversión porque el inversor está obligado a proveer el acceso a una instalación que dará ventaja a la competencia. El Banco Mundial Página 153 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 200199, Recuadro 9.4). La Directiva comprende una lista de servicios que pueden ser suministrados por las empresas de ferrocarriles. El Grupo 1, el acceso mínimo, y el Grupo 2, el acceso por las vías a instalaciones de servicio y el suministro de servicios, se refieren a los servicios que serían demasiado caros de reproducir y para los cuales el acceso debe entonces ser provisto (véase Artículo 5). El Grupo 3 concierne los servicios adicionales, que pueden ser ofrecidos; si lo son, el gerente de la infraestructura debe suministrarlos a la demanda. Finalmente, los servicios del Grupo 4, los servicios auxiliares, pueden ser ofrecidos, pero el proveedor no está bajo obligación de suministrarlos. Recuadro 9.4 Anexo II de la Directiva 2001/14 de la UE: Servicios a suministrar a las empresas de ferrocarriles 1. El conjunto mínimo de derechos de acceso comprenderá: a) Procesar las solicitudes de capacidad de infraestructura, b) El derecho de utilizar la capacidad otorgada, c) La utilización de puntos y de empalmes en las vías principales, d) El control de los trenes, incluidos la señalización, la regulación, la repartición, la comunicación y el suministro de información sobre el desplazamiento del tren, e) Cualquier otra información necesaria para implementar o explotar el servicio para el cual la capacidad fue otorgada. 2. El acceso por las vías a las instalaciones de servicio y el suministro de servicios comprenderá: a) La utilización de equipamiento de distribución eléctrica para la corriente de tracción donde esté disponible, b) Las instalaciones de reabastecimiento de combustible, c) Las estaciones de pasajeros, sus edificios y otras instalaciones. d) Las terminales de autobuses, e) Las estaciones de clasificación, f) Las instalaciones de formación de los trenes, g) Las vías de apartado, y h) Las instalaciones de mantenimiento y otras instalaciones técnicas. 3. Los servicios adicionales pueden comprender : a) la corriente de tracción, b) el precalentamiento de los trenes de pasajeros c) el suministro de combustible, los servicios de maniobra, y todos los demás servicios ofrecidos en las instalaciones de servicio mencionadas arriba d) contrato a la medida por: 99 http://ec.europa.eu/transport/rail/packages/2001_en.htm El Banco Mundial Página 154 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario - control del transporte de mercancías peligrosas - asistencia en la circulación de trenes excepcionales. 4. Los servicios auxiliares pueden comprender: a) el acceso a las redes de telecomunicación b) el suministro de información suplementaria c) la inspección técnica del material rodante. Desarrollar los gastos de acceso El sistema de tarificación del acceso es una de las más complejas dificultades del acceso por terceros. En primer lugar, para poder calcular el costo de suministrar los servicios de infraestructura, las cuentas de ésta deben ser separadas de las cuentas de los operadores de ferrocarriles. En segundo lugar, debe tomarse una decisión sobre los principios que permitirá determinar los gastos. Dos opciones generales son la formación de los precios en función de los costos marginales, y la recuperación completa de los costos. La mayoría de los economistas prefieren la primera opción, que factura los costos incurridos por cada servicio. Sin embargo, el costo marginal de la infraestructura es normalmente mucho menos elevado que el costo promedio 100, de modo que bajo la formación de los precios en función de los costos marginales, los ferrocarriles sólo recuperarán una pequeña proporción de los costos totales. Otra opción es mencionada por los economistas como la “segunda mejor” solución. La segunda mejor opción adoptada por la Unión Europea (Directiva 2001/14) es de permitir aumentos mayores al costo marginal para permitir tarifas diferenciales y mejorar la recuperación. Aunque no mencionen la tarificación Ramsey, las propuestas de la Directiva de la UE son coherentes con este enfoque 101. Hasta ahora, dicho enfoque sólo ha tenido un éxito limitado, porque los gerentes de infraestructura miden los costos directos de manera inexacta y les faltan datos por segmento de mercado sobre la sensibilidad del volumen de tráfico a los cambios en los gastos de acceso. Esto se debe en parte a que, al contrario de las explotaciones integradas, los gerentes de infraestructura no tienen contacto directo con los clientes. El Capítulo 3 notó que hacer portar el pleno peso de la tarificación Ramsey por los gastos de acceso crearía gastos altamente diferenciados, que podrían provocar reacciones regulatorias y retos jurídicos. Otra manera de recuperar los gastos fijos con los clientes es imponer una tarifa en dos partes, de las cuales una sería compuesta de gastos fijos para reflejar los costos fijos, incluidos los costos a más largo plazo de suministro de la capacidad. Sin 100 Una excepción es la congestión o falta de capacidad, los costos marginales superando los costos promedio. Esto podría ser un verdadero problema en los países con una fuerte utilización de la capacidad. La solución es mejorar la concepción de los gastos de acceso. 101 La tarificación Ramsey es un enfoque según el cual los gastos son elevados por encima de los costos variables en proporción inversa a la elasticidad de la demanda por un segmento particular de mercado. En otros términos, cuanto más alta la elasticidad de la demanda, cuanto más bajos los gastos. El Banco Mundial Página 155 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario embargo, estos gastos fijos son difíciles de establecer en un mercado competitivo con acceso abierto, porque afectan la competencia entre la gran empresa ferroviaria histórica y los pequeños nuevos entrantes en el mercado, que tienen capacidades muy diferentes de pagar estos gastos fijos. Las naciones de Europa Occidental recurren a menudo al financiamiento por el gobierno para llenar la diferencia entre los ingresos y los gastos, porque es difícil encontrar una segunda mejor solución que permitan recuperar completamente los costos a partir de estos gastos. Sin embargo, en Europa Central, los presupuestos gubernamentales son más fuertemente limitados y por lo tanto, gastos fuertemente uniformizados son a menudo impuestos a todo el tráfico. Esto reduce los niveles de tráfico, y por consiguiente la contribución a los costos fijos. Asegurar la inversión en infraestructura Asegurar el monto y el tipo de inversión correctos en la infraestructura de ferrocarriles es complejo y difícil, dado la naturaleza “pedazosa” (grandes sumas necesitadas en una sola vez) de estas inversiones debido a la larga duración de ida de los activos ferroviarios, a la importancia de los costos incobrables, porque la infraestructura de ferrocarriles raramente tiene utilizaciones alternativas y no puede ser desplazada, y debido al gran número de beneficiarios últimos de la inversión. En la mayoría de los años, e incluso en los ferrocarriles altamente eficientes y desregulados de los Estados Unidos, los rendimientos sobre capital invertido no lograron alcanzar las normas establecidas por el regulador. En vista de esas dificultades, el gobierno puede exigirle al regulador que cree un marco fomentando la inversión en infraestructura. Aquí las elecciones críticas están entre la regulación por tasa de rentabilidad (o regulación del costo del servicio) o por incentivos (o límites de precio). En los Estados Unidos, la regulación de la tasa de rentabilidad fue desarrollada para establecer las tasas de servicios públicos. Los precios son basados en los costos de una compañía eficiente en el suministro del servicio, incluido el rendimiento sobre el capital invertido. Se usa la norma de compañía eficiente ya que basar las tarifas en todo el capital invertido alienta las inversiones malgastadas, y basarlas en todos los gastos de explotación ofrece pocos incentivos para reducirlos. La regulación por límite de precio o por incentivo es común entre los servicios públicos en Europa, pero para la infraestructura de ferrocarriles, sólo existe en Gran Bretaña, donde fue introducida durante la privatización de los ferrocarriles en 1996.la Oficina de Regulación de los Ferrocarriles aplica un límite de precio tarifario de cinco años a expensas del proveedor (National Rail), y éste retiene toda economía de eficiencia por el mismo período. Una debilidad común a los dos enfoques es la dificultad de evaluar los costos de una compañía eficiente. Además, “no existe un método transparente para comparar el costo y la eficiencia con los que se mantiene una infraestructura, y por El Banco Mundial Página 156 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario lo tanto no hay incentivos eficaces para los proveedores a ser eficientes» 102. Identificar empresas de ferrocarriles comparables es difícil, ya que de manera general, cada país tiene un solo proveedor de servicios. Así, el análisis comparativo dentro de un país es difícil, y para los ferrocarriles nacionales y otras industrias, el análisis comparativo es complejo 103. Los incentivos regulatorios parecen tener poca influencia sobre las economías de eficiencia de las empresas públicas, tal vez porque se supone que el Estado cubrirá cualquier pérdida. Los gobiernos regulan habitualmente a los proveedores de infraestructura mediante arreglos de gobernabilidad y presupuestos anuales, incluida una asignación por rendimiento sobre el capital invertido. En Europa continental, los ministerios establecen presupuestos anuales para los proveedores de infraestructura, lo que significa que el proveedor retiene las economías de eficiencia tan sólo por un año. No obstante, varios países europeos han introducido contratos plurianuales entre el Estado y los proveedores de infraestructura, como una alternativa a la regulación. Para ampliar el horizonte de planificación y parar fomentar las economías de eficiencia, la UE está considerando exigir a todos sus estados miembros que ofrezcan a los gerentes de ferrocarriles contratos plurianuales o que promulguen regulaciones para aumentar la certidumbre presupuestaria y proveer a los gerentes de ferrocarriles incentivos para mejorar su eficiencia. Regulación económica a través de las fronteras Los ferrocarriles son el modo de transporte más competitivo para desplazar cargas sobre largas distancias; los ferrocarriles transfronterizos son pues de una importancia económica creciente. Por consiguiente, los marcos regulatorios deben satisfacer las exigencias nacionales y ser suficientemente flexibles para permitir la compatibilidad entre las fronteras para explotar o construir nuevos sistemas. En Europa, los ferrocarriles se han desarrollado a lo largo de las líneas nacionales, y por lo tanto la interoperabilidad y el acceso, incluidos los gastos de acceso (Recuadro 9.5) son preocupaciones mayores, comunes a los transportes transfronterizos en el mundo entero. En la antigua Unión Soviética, los ferrocarriles fueron unificados hasta 1990, y posteriormente se siguieron adhiriendo a los mismos estándares técnicos y de seguridad. Si bien las tarifas de tránsito varían, un acuerdo internacional satisfaciente está implementado. En África, algunos ferrocarriles internacionales fueron construidos en la época colonial, anterior a las fronteras nacionales de hoy, y por lo tanto la interoperabilidad no es un problema, a menos que los países cambien los estándares técnicos, tales como el ancho de vía. La pregunta clave de regulación sigue siendo la de los arreglos de acceso para los servicios de tránsito, desde los países sin litoral hasta los puertos. 102 Railway Reform and Charges for the Use of Infrastructure (Conferencia Europea de los Ministros de Transportes, 2005). 103 Comparar los costos ha sido menos problemático en los EE. UU. Debido a las múltiples empresas ferroviarias y al regulador STB, el cual ha creado definiciones de costo estándar, exigencias de registro de costos, y un sistema uniformizado de costos ferroviarios (UTCS). El Banco Mundial Página 157 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 9.5 Gastos de acceso para los transportes transfronterizos en la UE En la Unión Europea, los gastos de transportes transfronterizos fueron objetos de extensivos debates. Los niveles nacionales y la estructura de los gastos de acceso varían grandemente según los países, lo que resulta en precios al cliente complejos e imprevisibles, y crea incentivos para cada país a actuar en su interés propio, maximizando su cuota de los ingresos por esos servicios. Por otra parte, algunos han afirmado que las estructuras 104 tanto como los gastos de acceso deberían armonizarse en toda Europa. Esto es sin embargo poco práctico, debido a las grandes variaciones en los niveles nacionales de apoyo a la infraestructura por el Estado. En los países en desarrollo, la solución de compartir los ingresos de los transportes transfronterizos debería de ser más simple. Los gobiernos deberían negociar un tratado internacional, reflejado en un acuerdo entre los ferrocarriles nacionales e incluyendo arreglos financieros. La Comunidad de Desarrollo de África Austral (CDAA), por ejemplo, ha aprobado un “Protocolo sobre los Tra nsportes, las Comunicaciones y la Meteorología105”, cuyo Capítulo 7 comprende una obligación de “establecer principios de establecimiento de precios de ferrocarriles regionales, y un sistema regional de liquidación de cuentas ofreciendo procedimientos de pago y un procedimiento de liquidación de cuentas simplificados”. En el momento de la redacción de este Manual, dicho sistema aún no se implementó, pero es coherente con el principio según el cual compartir los ingresos debería basarse en los costos. 9.3.3 Regulación de la seguridad Los incentivos de la industria ferroviaria son inadecuados para mejorar la seguridad, porque los ferrocarriles no soportan todo el peso de los costos de los El regulador debería accidentes. En consecuencia, la seguridad no puede ser dejada enteramente a la industria, en particular si el ferrocarril transporta pasajeros. establecer las normas Las regulaciones de seguridad no deberían ser muy pesadas, y por lo tanto las de seguridad, y las reglas deberían ser más flexibles en las líneas de ferrocarril con poco tráfico o con velocidades limitadas. Los reguladores deberían establecer normas de seguridad y compañías de las compañías ferroviarias deberían establecer sistemas para implementarlas. Los ferrocarriles el sistema reguladores deberían luego revisar, aprobar y auditar tal sistema para asegurar que los ferrocarriles lo cumplan. Es probable que las regulaciones adecuadas sean más de implementación de aceptadas por la industria que unas regulaciones inapropiadas e ilógicas, y por estas normas. consiguiente que sean implementadas sin demasiada supervisión. Las regulaciones de seguridad no deberían ser demasiado invasivas, y el regulador debería concentrar su atención principal en asegurar que se establezcan procesos 104 Si un país factura por tren-km mientras un país limítrofe factura por tonelada bruta- km, la composición del tren no será optimizada ni para uno ni para el otro. 105 Protocol on Transport, Communications and Meteorology, Chapter 7 on railways, (Southern Africa Development Community, 2008). http://www.sadc.int/index/browse/page/162. El Banco Mundial Página 158 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario adecuados para cumplir con las normas. El Recuadro 9.6 ofrece ejemplos en la Unión Europea y en África. Las regulaciones de seguridad podrían ser “privatizadas” a través de exigencias de seguro. Por ejemplo, los investigadores de la aseguradora podrían realizar inspecciones anuales, lo que sería una condición para obtener un seguro, y el seguro podría ser una condición para obtener una licencia de explotación. Recuadro 9.6 Ejemplos de Regulaciones de Seguridad en la UE y en África del Sur En la UE, la Directiva sobre la Seguridad (2001/49) 106 exige que los operadores de ferrocarriles mantengan un sistema de gestión de la seguridad (SGS) y posean un certificado o una autorización de seguridad indicando que el regulador de la seguridad aceptó el SGS. Esta Directiva es más detallada que la legislación anterior, y toma ahora en cuenta la apertura del mercado y la interoperabilidad. Sus principios incluyen: i) que las empresas ferroviarias sean responsables de la seguridad de su porción del sistema, ii) que los reguladores de la seguridad sean responsables de administrar, regular y hacer cumplir las reglas de seguridad, y iii) que se establezcan órganos nacionales de investigación sobre los accidentes, y que puedan formar parte de la autoridad de regulación de la seguridad. África del Sur ha adoptado un enfoque similar. El Regulador de la Seguridad de los Ferrocarriles (RSF) supervisa y fomenta la explotación segura de los ferrocarriles apoyando, monitoreando y haciendo cumplir las reglas en un marco regulatorio habilitante107. El RSF supervisa la seguridad ferroviaria en el país. Los operadores de trenes, de estaciones y de líneas ferroviarias siguen responsables de la implementación de la seguridad. 9.3.4 Regulación medioambiental La mayor parte de las regulaciones de seguridad se basa en una legislación nacional multisectorial para la protección del medio ambiente. Típicamente, las regulaciones específicas a los ferrocarriles incluyen tres grandes áreas:  La contaminación de los suelos, proveniente por ejemplo de los lubricantes para motores, de las fugas de aceite de los vagones, de la evacuación sanitaria de los trenes de pasajeros, de pesticidas, y de la creosota de las traviesas de madera.  El ruido del material rodante, que puede ser una preocupación mayor en las zonas urbanas,  La contaminación local del aire por los trenes diésel, la contaminación debida a la carga (ej.: el polvo de carbón). 106 http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:220:0016:0039:EN:PDF 107 Fuente: página Internet del RSR - http://www.rsr.org.za/ El Banco Mundial Página 159 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El órgano de regulación medioambiental puede también emprender evaluaciones del impacto de los nuevos proyectos sobre el medio ambiente. Estas evaluaciones deberían abarcar un abanico de preguntas, incluido el impacto sobre los asentamientos humanos, la vida salvaje, y los recursos hídricos. Las regulaciones medioambientales son a menudo normalizadas al nivel internacional. Por ejemplo, para ayudar a crear un mercado mundial competitivo para el material rodante, una Directiva reciente de la UE (2004/20) alinea los límites a las emisiones de las locomotoras diésel con las normas americanas. En los Estados Unidos, la administración federal de ferrocarriles ( Federal Railroad Administration, FRA) es responsable de la regulación medioambiental y de las evaluaciones de impactos sobre el medio ambiente. Al contrario, en la Unión Europea, la mayoría de los países asignan la regulación medioambiental a sus agencias medioambientales y no a un regulador sectorial. 9.3.5 Regulación técnica Puede exigirse que las regulaciones técnicas sean conformes a normas de seguridad, de protección del medio ambiente, y de explotación. Una forma crucial de regulaciones técnicas apunta a asegurar que las vías y las ruedas sean compatibles unas con las otras en todas las líneas. Por ejemplo, las Directivas de la UE sobre la interoperabilidad brindan un grado de armonización y de normalización de los procedimientos. Las normas soviéticas que siguen en aplicación en los países de la antigua Unión Soviética tienen la misma función. A menudo, las normas de regulación técnicas son demasiado altas, lo que las hace antieconómicas. Las regulaciones no deberían ser exageradamente normativas: los estándares nacionales no deberían ser mal utilizados para proteger las industrias nacionales, y todas las regulaciones deberían ser evaluadas por su eficacia en relación al costo, una tarea que será mejor realizada por las asociaciones industriales que por los reguladores.  En los Estados Unidos por ejemplo, el regulador de la seguridad, FRA, ha implementado una legislación que forzó a la industria a adoptar el “control positivo de los trenes”, es decir un sistema diseñado para mejorar la seguridad de los trenes. El regulador está convencido de ventajas de explotación, pero la industria ferroviaria no está de acuerdo y se queja de que las pequeñas ventajas estén ampliamente superadas por los altos costos del sistema.  Asimismo, la UE está convencida de que un sistema de señalización basado en la repetición de las señales en cabina, el Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo (European Railway Traffic Management System, ERTMS), es esencial para crear un sistema europeo fluido y aumentar la competitividad de los transportes ferroviarios. Sin embargo, algunas partes de la industria sufrirán costos mayores causados por el EMTRS, lo que podría de hecho reducir la competitividad de los ferrocarriles. Esos ejemplos demuestran el riesgo de consecuencias inesperadas cuando los gobiernos o las agencias supranacionales determinan las regulaciones técnicas y El Banco Mundial Página 160 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario establecen normas sin bien entender las exigencias pragmáticas de eficiencia de los costos de la industria. Los reguladores deberían evitar imponer normas, métodos de implementación, o escalas de tiempo irrealistas o inasequibles. A menudo, las asociaciones industriales desarrollan normas voluntarias, lo que reduce los costos para la industria porque la concepción eficaz y la normalización facilitan una más grande competencia entre proveedores. Las normas voluntarias desarrolladas por las principales asociaciones industriales son más eficaces cuando las reglas y las normas nacionales específicas a los ferrocarriles se alinean con las normas internacionales. 9.4 Instrumentos de Regulación 9.4.1 Instrumentos de legislación y de regulación Los instrumentos de regulación son herramientas que permiten llevar a cabo la regulación. Sus mandatos deberían ser contenidos en la legislación nacional, la cual establecería un marco general incluyendo los objetivos políticos, los criterios y los procedimientos de aplicación de los instrumentos de legislación permitiendo todas las intervenciones deseables. El instrumento de regulación más simple y más común es la regulación basada en las reglas tales como el control de las tarifas. Al contrario, los contratos deben ser introducidos a medida que los ferrocarriles son comercializados y privatizados. Los más importantes contratos son las licencias, y las concesiones o franquicias. El otorgamiento de licencias es un tipo de regulación discrecional que puede abarcar cuestiones económicas, de seguridad y de medio ambiente, mientras las concesiones o franquicias sólo conciernen las cuestiones económicas. Todos estos instrumentos contractuales se examinan a continuación. 9.4.2 Licencias Una licencia de explotación es esencialmente un contrato entre el regulador y la sociedad; el regulador puede ejercer son poder discrecional. Siendo un contrato, la licencia especifica las obligaciones, la repartición de los riesgos, y los procedimientos de aplicación, y más particularmente los derechos y obligaciones del tenedor de la licencia, a quien le da derechos de explotación. Un operador bajo licencia debe cumplir con las condiciones de ésta, que indican su adecuación para explotar los activos, tomando en cuenta su capacidad financiera y administrativa, y enfoques acordados sobre la seguridad, las cuestiones de medio ambiente, las obligaciones de servicios al cliente, y la facilitación de información. El regulador y la compañía de ferrocarriles negocian un acuerdo de licencia que estipula las condiciones de ésta. La página Internet de la Oficina Británica para la Regulación de los Ferrocarriles, que abarca una amplia gama de cuestiones de regulación, ofrece ejemplos de tales condiciones a Network Rail108. Una licencia es un contrato negociado, lo que significa que en la mayoría de las circunstancias, sólo se pueden introducir cambios con el consentimiento mutuo. 108 http://www.rail-reg.gov.uk/server/show/nav.2159. El Banco Mundial Página 161 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario No obstante, los reguladores deberían tener la autoridad de imponer cambios a cualquier operador en desacuerdo con las propuestas del regulador, y los operadores deberían tener el derecho de apelar o de consultar con el órgano de competencia u otros órganos de apelación para exigir una investigación. El otorgamiento de licencias podría también utilizarse con el concesionamiento (o el otorgamiento de franquicias), aunque el concesionario pueda ser exento de algunas condiciones de la licencia, si la conformidad con las condiciones del otorgamiento de las licencias ha sido verificada por la autoridad de concesionamiento. En lo ideal, la licencia debería ser emitida por un órgano existente independiente del otorgamiento de licencias (el regulador es una posibilidad), y no por la autoridad de concesionamiento. Normalmente, la explotación no debería ser permitida a los concesionarios que no hayan logrado obtener una licencia por cualquier motivo que sea. La concesión debería otorgarse solamente después de que el regulador haya emitido la licencia, salvo si la explotación no puede empezar hasta la construcción de nuevas instalaciones. En este caso, un acuerdo de concesión sería necesario antes de la licencia de explotación. Sin embargo, utilizar a la vez el otorgamiento de licencias y el concesionamiento tiene desventajas, ya que varios órganos gubernamentales son implicados, y que muchos países no tienen los recursos para ello. La solución más simple puede ser tener una concesión y compensar las brechas en el contrato de concesión incorporando disposiciones para la resolución de conflictos. 9.4.3 Concesiones Elementos-claves del concesionamiento El concesionamiento difiere de la venta directa de la empresa entera, y se utiliza de manera común para introducir la competencia en el derecho de servir el mercado, pero no la competencia en el mercado109. Normalmente, el gobierno retiene el control de la infraestructura y el concesionario tiene el derecho de utilizarla por la duración del contrato110. El concesionamiento es una forma de regulación, pero una regulación discrecional suplementaria puede ser necesaria. El diseño de la concesión depende de los derechos que se están contratando, que pueden ir desde el derecho de explotar algunos servicios, al derecho de construir y explotar un ferrocarril nacional o internacional entero. La concesión podría ser:  Una concesión negativa (habitualmente para los servicios de pasajeros trabajando a pérdida), donde las tarifas y los servicios son normalmente regulados y el gobierno paga el concesionario; 109 J. A. Gómez-Ibañez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). 110 En el caso de una infraestructura nueva, el control puede ser devuelto al gobierno al final de la concesión, o ser transferido al gobierno en la implementación, el concesionario tendiendo la autorización de utilizar las instalaciones. El Banco Mundial Página 162 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Una concesión comercial, donde los operadores pagan al gobierno por los derechos de explotación, habitualmente de carga, sin regulación de tarifas o de servicios;  Una combinación de los dos. El Anexo 4 contiene guía para el establecimiento de contrato comercial de concesión. La regulación bajo el concesionamiento Bajo concesionamiento, la regulación puede ser tan simple como la aplicación del contrato111. Alternativamente, las responsabilidades de los reguladores pueden dividirse entre el órgano de supervisión de la concesión (el gobierno o una agencia gubernamental) y un regulador independiente. Éste último puede dar más confianza al inversor privado, monitoreando al gobierno o impidiendo a la agencia de supervisión de la concesión ponerle fin al contrato antes de que el concesionario haya tenido la oportunidad de rectificar los problemas. Este arreglo debería obtener mejores precios para la concesión por parte de los concesionarios, porque disminuye sus riesgos percibidos. El Recuadro 9.7 describe la experiencia en concesionamiento y regulación de los ferrocarriles en Argentina. Recuadro 9.7 Concesiones y regulación de la carga ferroviaria en Argentina Los ferrocarriles argentinos fueron concesionados al principio de los años 90. El gobierno estableció un regulador de los transportes, igualmente responsable de los camiones y autobuses, que rendía cuentas al Secretario de Transportes. El regulador no tiene el poder discrecional de modificar los contratos de concesión, y la mayoría de los problemas provenían de contratos incompletos o que se volvían obsoletos cuando el tráfico de carga caía debajo de los niveles del contrato, y cuando la competencia creciente forzaba a reducir las tarifas. Por lo tanto, los concesionarios pagaban al gobierno e invertían menos que lo estipulado en sus contratos. El gobierno optó por renegociar los contratos más que ponerles fin, y autorizó el Secretario de Transportes a proceder a la renegociación, más que al regulador. Esto resultó en el establecimiento de un sistema de “regulación por renegociación”. Los dos lados tomaron los contratos menos en serio, lo que redujo su eficacia112. En los casos en que los inversores muestran comportamientos oportunistas tales como pedir la renegociación de los contratos o el incumplimiento de sus términos, los reguladores pueden arbitrar. Esto sucede frecuentemente entre los concesionarios113, pero ningún país del continente tiene un regulador eficiente de 111 Estache y de Rus, Privatizing and Regulation of Transport Infrastructure, (Instituto del Banco Mundial, 2000). 112 J. A. Gómez-Ibañez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). 113 R. Bullock, V. Foster y C. Briceño, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (Banco Mundial, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report. El Banco Mundial Página 163 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ferrocarriles para arbitrar o para hacer aplicar las concesiones. El Recuadro 9.8 resume la experiencia en concesiones de ferrocarriles en África. Comparado con la regulación discrecional, el concesionamiento tiene sus limitaciones. Dado que muchas circunstancias no están previstas en el momento de la firma, los contratos están incompletos y sus reglas son inadecuadas para tratar todas las eventualidades. Los procesos regulatorios son un reemplazo poco costoso a los contratos incompletos. Muchas concesiones que fracasaron habrían podido ser reforzadas para volverlas más eficaces, si se hubiera utilizado la regulación 114. Los órganos de supervisión de las concesiones, que son entidades gubernamentales o que dependen del gobierno, no deberían tratar quejas de clientes o preocupaciones de seguridad, ya que el gobierno tiene un fuerte interés en proteger los intereses del concesionario. Los reguladores deberían ser independientes del gobierno y de la industria de los ferrocarriles, con el fin de poder examinar apelación contra decisión sin tener que recurrir a los tribunales. Un regulador económico independiente puede actuar como árbitro en los litigios de contratos de concesión o los casos de incumplimiento de los contratos. En principio, para las concesiones, la regulación económica debería ser pasiva, lo que significa que el regulador debería responder a las quejas más que iniciar investigaciones, y actuar con mano ligera, en particular ya que a menudo existe una intensa competencia con los servicios carreteros. Sin embargo, el regulador puede tener que:  Vigilar la dominación de mercado si el concesionario logra altos niveles de cuota del mercado ferroviario, y vigilar las medidas para tratar los abusos de poder de monopolio,  Oír e investigar sobre las quejas en cuanto al acceso y las prácticas discriminatorias,  Evaluar la discriminación entre los expedidores,  Asegurar el acceso equitativo a la infraestructura por los nuevos operadores, según los casos,  Aconsejar al ministro, si por ejemplo el concesionario desea retirarse de los servicios. Además, el ministro puede tener la autoridad, sea bajo la ley o bajo el acuerdo de concesión, de exigir que el regulador verifique que los aumentos de tarifas propuestas en el contexto del acuerdo de concesión sean razonables, si el órgano de supervisión de las concesiones no tiene la pericia suficiente. La mayoría de los países latinoamericanos y africanos eligieron utilizar concesiones otras que licencias, porque no tienen un pasado de regulación independiente. Sin embargo, una vez que la transacción se completó, el 114J. A. Gómez-Ibañez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). El Banco Mundial Página 164 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario concesionario se beneficia de un apalancamiento considerable, lo que puede volverse un problema. En la práctica, tanto el concesionario como el gobierno fracasan a menudo en cumplir con sus obligaciones 115. Recuadro 9.8 Concesión de carga en África116 Desde 1993, muchos países africanos han otorgado concesiones para explotar los ferrocarriles, una iniciativa que ha mejorado la eficiencia y el tráfico de manera general, a pesar de puntos débiles en los contratos de concesión y en los arreglos institucionales para su aplicación. El temor de que los operadores privados de concesión puedan desarrollar un poder de mercado excesivo se reveló sin fundamento, pero esto significó que las tarifas no pudieron ser tan altas como previsto en el momento del concesionamiento. Las tarifas y los volúmenes de tráfico menos elevados que las previsiones han reducido la rentabilidad. Gastos de concesión altos y niveles de endeudamiento insostenibles impidieron o desanimaron los inversores de invertir de manera adecuada. Los gobiernos se vieron entonces forzados a hacer la mayoría de las inversiones, utilizando los préstamos de instituciones financieras internacionales (IFI) para cubrir la renovación y los retrasos acumulados en el mantenimiento. La regulación de los contratos de concesión ha sido ineficiente, en particular con respecto a la difusión de información, debido a la falta de mano de obra calificada y de apoyo político a las autoridades del concesionamiento. Los contratos no fueron sometidos a auditorías independientes, y los concesionarios sufrieron cambios imprevisibles y arbitrarios tales como la obligación de suministrar servicios de pasajeros no financiados, o aumentos de salarios impuestos. Un regulador independiente o un comité de supervisión habrían podido prevenir estas irregularidades 117. Cuestiones específicas de regulación en los contratos de concesión En las concesiones latinoamericanas y africanas, la mayoría de las regulaciones económicas se limitan a las tarifas subvencionadas de pasajeros, y al potencial de cancelar la exclusividad de los acuerdos de contratos en caso de abuso del poder de monopolio. Sin embargo, la exclusividad es raramente cancelada, ya que los volúmenes son raramente lo bastante importantes para sostener más de un operador. Además, algunos contratos de concesión guardan el silencio sobre la cuestión de la exclusividad, y así los concesionarios suponen que ésta existe y los gobiernos suponen que no. De manera general, el diseño y la regulación de las 115 R. Sharp, Results of Railway Privatization in Latin America, (Banco Mundial, 2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291- 1227561426235/5611053-1229359963828/TP-6_LAC_Railways_Concessions_web.pdf 116 R. Bullock, Review of Selected Railway Concessions in Sub-Saharan Africa, (Banco Mundial, 2006).http://www4.worldbank.org/afr/ssatp/Resources/WorldBank- WorkingPapers/ESW-RailwayConcessions.pdf et R. Bullock, Results of railway privatization in Africa, (Banco Mundial, 2005). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/Resources/336291- 1227561426235/5611053-1229359963828/tp-8_africa_rail_concessions_web.pdf 117 Ibid. El Banco Mundial Página 165 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario concesiones latinoamericanas y africanas necesitan ser reforzados, lo que un regulador independiente con poderes adecuados podría asumir. Construcción de nuevas líneas A veces, los concesionarios pueden querer asegurarse que no será construida ninguna nueva línea, con el fin de evitar la competencia de dicha línea con la que explotan bajo concesión. El acuerdo de concesión podría estipular que el gobierno no subvencionará (o incluso ni aprobará) la construcción de tales líneas por un período dado. Líneas minerales En muchos países, las líneas de ferrocarriles para la exportación de carbón o de minerales son generalmente construidas con este propósito específico y son la propiedad de compañías mineras o de sus filiales, y son frecuentemente concesionadas. A veces, el gobierno decide que el interés público sería mejor servido si el concesionario tuviera la obligación de proveer capacidad para el acceso por empresas mineras u otras. Por ejemplo, recientemente en Pilbara, el Tribunal Australiano para la Competencia ha exigido que las compañías mineras que poseen una línea ferroviaria provean el acceso a otras empresas mineras. Sin embargo, ya que los propietarios de líneas tienen incentivos para vender capacidad inutilizada de línea. La pregunta surge de saber si la intervención es deseable o incluso necesaria para tales líneas. Competencia La competencia entre los operadores de ferrocarriles es factible si las líneas sirven a los mismos mercados, pero solamente si existen economías de densidad suficientes. De otro modo, tener más de una línea sirviendo en un corredor es raramente económico. En México por ejemplo, la competencia en el concesionamiento de los ferrocarriles fue concebida para conectar las industrias, por medio de una línea de propiedad conjunta, a más de un sistema ferroviario, sirviendo así cada puerto separado. Duración de los contratos de concesión Los contratos de larga duración fomentan las inversiones en los activos, el desarrollo del mercado, y las buenas prácticas de gestión, ya que la mayoría de los activos ferroviarios tienen una larga duración de vida, y que la infraestructura es inmóvil. Las concesiones deberían entonces tener duraciones en consecuencia. En África por ejemplo, las concesiones son típicamente de 15 a 30 años 118. Incorporar fechas previstas de revisión para evaluar los progresos es de todas maneras una buena idea. Las franquicias de pasajeros ferroviarios son una forma de concesión, pero habitualmente no incluyen responsabilidades de infraestructura. En Gran Bretaña, la duración de la franquicia es típicamente de 7 a 10 años, y existen planes para alargarla. En otras partes de Europa, las franquicias son más cortas aún. Las franquicias cortas aumentan la competencia “por el mercado”, y hacen más fácil 118R. Bullock, V. Foster y C. Briceño, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (Banco Mundial, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report El Banco Mundial Página 166 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario para el sector público capturar eficacias. No obstante, las franquicias cortas desaniman a los concesionarios de invertir en los activos o en la capacitación y el desarrollo del personal, o de introducir medidas permanentes de reducción de los costos. Esto puede desplazar la responsabilidad de la inversión hacia el sector público. 9.5 Aspectos institucionales 9.5.1 Los principios de una regulación sólida Los principios vitales para determinar cómo regular los ferrocarriles son los siguientes: • El regulador es independiente en relación a la industria y al gobierno, • La autoridad jurídica del regulador está clara, y le permite extraer de la industria la información necesaria para ejecutar sus deberes específicos, • La transparencia y la apertura predomina, • El regulador asume la responsabilidad de sus actos, inacciones y costos aferentes, • Las decisiones regulatorias son coherentes y previsibles, • Un diseño regulatorio simple aclara los roles y responsabilidades, lo que puede ayudar a evitar los malentendidos y los conflictos. Todos los aspectos de la actividad regulatoria deberían reflejar estos principios. Reguladores independientes La independencia en relación a la industria y al gobierno es deseable para cualquier regulador, porque las decisiones de un regulador independiente serán más probablemente (y también más probablemente percibidas como siendo) libres de intereses particulares, y por consiguiente menos sujetas a controversias y desafíos jurídicos. La independencia reduce el alcance de la “captura regulatoria” (cuando un regulador defiende intereses especiales, tales como objetivos a corto plazo de la industria, o resultados políticos) en vez de hacer respetar el interés público. Una definición clara de las tareas es necesaria, entre el gobierno como encargado de decisiones políticas, el regulador como árbitro, y los jugadores de la industria como los proveedores de infraestructura y de servicios. La regulación económica debería ser independiente de cualquier jugador industrial, lo que es aún más crítico después de la introducción de la competencia, para mantener un campo de juego nivelado y la percepción de justicia. Los ministros no deberían tener autoridad para influenciar las decisiones regulatorias. Si la industria es regulada por un ministerio con intereses financieros en los ferrocarriles, o si los objetivos políticos del ministro están en conflicto con los objetivos comerciales, el sector privado se alejará y la meta de desarrollar la competencia de mercado no será lograda. La independencia debería asegurar El Banco Mundial Página 167 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario también una toma de decisiones coherente y previsible, las decisiones siendo separadas en cierta medida del proceso político. Antes de invertir, el sector privado estará preocupado de saber si pueden introducirse o cambiarse ciertas regulaciones o reglas, lo que socavaría el rendimiento de sus inversiones o peor, volvería sus activos vulnerables a la expropiación. La regulación independiente ofrece más certidumbre que si las decisiones dependen completamente del gobierno. Los reguladores supervisan a menudo situaciones complejas y conflictuales, y deberían poder buscar un consejo profesional y encontrar soluciones políticas. Sin embargo, e incluso si la regulación debería funcionar fuera del proceso político, la autoridad de regulación y el alcance de sus responsabilidades son establecidas a través de la legislación gubernamental, y los miembros de la autoridad regulatoria deberían ser nombrados por el gobierno. ¿Cómo los países pueden establecer una regulación realmente independiente? Muchos países no tienen la experiencia de la regulación independiente o de recursos financieros y humanos para regular eficazmente. En consecuencia, algunos gobiernos nacionales optan por regular por medio de concesiones. Sin embargo, sin ninguna regulación independiente, éstas pueden ser problemáticas. Para llegar a la independencia auténtica, el regulador debe tener los recursos adecuados, típicamente de una fuente reservada de financiamiento emanando de la industria que regula, mediante los gastos de licencias o de concesiones. El financiamiento independiente aísla el regulador de los presupuestos gubernamentales y refuerza la independencia del gobierno. El Parlamento debería establecer el presupuesto del regulador, separado del ministerio encargado de los ferrocarriles, para asegurar la responsabilización y la independencia presupuestaria. La independencia auténtica es también reforzada a través de los procesos rigurosos de nombramiento o de despido de los miembros del consejo de administración y del personal ejecutivo (véase la Sección sobre el personal más abajo). En la práctica, es posible que los países no tengan la capacidad de implementar todos los elementos de la independencia regulatoria de manera inmediata. Un pequeño regulador naciente podría beneficiarse de los procedimientos administrativos establecidos del gobierno, y es poco probable que la independencia financiera en relación a las subvenciones públicas reciba el monto de los sustanciales costos de arranque para establecer el regulador. El objetivo a largo plazo debería sin embargo seguir siendo la independencia regulatoria. Autoridad jurídica y deberes claros Los poderes de la autoridad de regulación deberían ser completamente articulados en la legislación, evitándole así al regulador buscar aprobaciones ministeriales. La legislación debería especificar la autoridad jurídica del regulador y el alcance de sus responsabilidades. En particular: El Banco Mundial Página 168 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Los roles del regulador y de otras entidades deberían ser aclarados para evitar el traslape de responsabilidades,  La autoridad del regulador debe ser suficiente para asumir las responsabilidades especificadas; por ejemplo, el regulador debe tener acceso a la información sobre la industria,  Todos los aspectos del proceso regulatorio deberían ser transparentes, incluidas las decisiones y sus justificaciones,  El regulador debería asumir la responsabilidad jurídica por los procedimientos y las decisiones mediante un procedimiento de apelación, lo que le provee un incentivo de reputación para basar sus decisiones en la evidencia y en un razonamiento sólido,  Arreglos consultativos permanentes deberían establecerse con las partes interesadas vitales del sector, incluidos los ministerios, los puertos (si indicado) y los clientes principales. Por ejemplo, los deberes del regulador de los ferrocarriles británicos están expuestos en la Sección 4 del Acta sobre los Ferrocarriles de 1993 119. Transparencia y apertura Los procesos de toma de decisión transparentes y abiertos, ejecutados mediante Los procesos canales formales, refuerzan la independencia regulatoria y le dan al mercado la certeza de que no hubo influencia indebida por el gobierno o la industria. Esto transparentes y incluye abrir los procesos y procedimientos regulatorios al examen público, así abiertos de toma y de como la difusión de todas las decisiones y los procedimientos, nombramientos, informaciones financieras y medios de apelación. Los canales de comunicación comunicación de las deberían incluir los informes anuales, una página Internet puesta al día de forma continua, y quizás un centro de llamadas. decisiones refuerzan la independencia del Responsabilización El regulador debe asumir la responsabilidad ante el público que sirve, ante la regulador. industria que regula, y ante el Parlamento, el cual autoriza su funcionamiento. Los procedimientos de rendición de cuentas y de acceso a la información por los clientes y otras partes interesadas deben por lo tanto ser transparentes y abiertos. El regulador debe también determinar la responsabilización en los procedimientos de reclutamiento, en las líneas de autoridad y en la toma de decisiones. Además, la responsabilización requiere procesos de apelación coherentes, robustos y abiertos para permitir a la industria retar las decisiones de regulación. Naturalmente, los reguladores independientes son muy capaces de exceder sus mandatos y de aumentar sus costos a niveles de elevación injustificables. Por consiguiente, se deberían establecer controles y contrapoderes institucionales a través de las estructuras de gobernabilidad, de la difusión pública obligatoria de información, de las cuentas auditadas de manera independiente, de las revisiones judiciales, y de las investigaciones sobre las decisiones del regulador. Los reguladores deberían someter al Parlamento un informe anual para comunicar las 119 http://www.railwaysarchive.co.uk/documents/HMG_Act001.pdf. El Banco Mundial Página 169 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario finanzas, la planificación, los éxitos y los fracasos, lo que debería ser supervisado por un órgano parlamentario tal como un comité de cuentas públicas. Coherencia y previsibilidad Las regulaciones deben ser lo bastante flexibles para mejorar el régimen regulatorio mediante la adopción de procesos y decisiones que reflejen las lecciones aprendidas en el curso de la ejecución de sus tareas. Sin embargo, cambios incoherentes o imprevisibles en las exigencias regulatorias aumentan el riesgo a los ojos del sector privado, generando sospechas y reduciendo la credibilidad de la independencia regulatoria, lo que aumenta el costo de capital y desanima la inversión en la industria. La complejidad debería ser minimizada Minimizar los costos y la complejidad de la regulación es un objetivo crítico de la concepción regulatoria. La complejidad aumenta los costos para el regulador y la industria, utiliza recursos humanos poco abundantes, y puede asfixiar la actividad comercial. La regulación debe esforzarse para evitar reducir la competitividad de la industria ferroviaria, en particular porque los gobiernos quieren redirigir el tráfico de transporte hacia el ferrocarril, desde modos menos favorables al medio ambiente. El diseño regulatorio debería apuntar a limitar la regulación a lo absolutamente esencial, y a racionalizar las estructuras y procesos para dejar tanto espacio como sea posible al mercado y a la industria. 9.5.2 Arreglos institucionales y reclutamiento En el contexto de los principios establecidos más arriba, varias opciones Se debería establecer interconectadas existen para los arreglos institucionales de regulación. una clara división  ¿Deberían las regulaciones económicas y de seguridad ser combinadas en una entre las tareas del sola entidad?  ¿Deberían los ferrocarriles tener su propio regulador, o compartir un gobierno como regulador con otros sectores?  ¿Debería el regulador ser designado por una agencia o una autoridad (lo que encargado de las implica más independencia)? políticas, regulador y Existen también opciones de reclutamiento, que se examinan más abajo. árbitro. ¿Combinar las regulaciones económicas y de seguridad? Un solo órgano puede ejecutar la regulación de seguridad y técnica, o bien las tareas pueden ser compartidas entre entidades separadas. Algunos países optaron por entidades separadas, como los Estados Unidos e inicialmente Gran Bretaña. Posteriormente, ese país decidió que las regulaciones económicas y de seguridad deberían ser combinadas, lo que podría ayudar a asegurar que la regulación de seguridad tome más en cuenta las implicaciones comerciales de las decisiones. Esto puede hacer que la seguridad se encuentre comprometida en beneficio de una atención mayor a los resultados comerciales, pero combinar las dos regulaciones ofrece la ventaja de compartir el personal, y en particular el personal técnico. Esto aborda también la importante cuestión de asegurar en el diseño de los marcos El Banco Mundial Página 170 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario regulatorios una buena coordinación entre los responsables de los diferentes aspectos de la regulación. ¿Un regulador por sector, o uno multisectorial? La legislación estableciendo el regulador de los ferrocarriles debería tomar en cuenta otras regulaciones, cuya autoridad puede tener prioridad, o cuyo mandato puede traslaparse con el del regulador de ferrocarriles. Por ejemplo, ¿tendría más sentido para los reguladores existentes añadir los ferrocarriles a sus responsabilidades actuales? ¿O bien un regulador dedicado a los ferrocarriles es una mejor opción? Esto está vinculado con la pregunta más general de saber si un solo regulador de ferrocarriles o un regulador multisectorial (RMS) debería ser responsable. El Recuadro 9.9 ofrece ejemplos. Recuadro 9.9 Ejemplos de reguladores uni- o multisectoriales En los Estados Unidos, la regulación económica de los ferrocarriles es asegurada por el Consejo Independiente de los Transportes en Superficie (STB), responsable de todos los modos de transporte en superficie. La seguridad de los ferrocarriles es regulada por la Administración Federal de los Ferrocarriles (FRA) dentro del Departamento de Transportes. Asimismo en Alemania, un RMS, la agencia federal de las Redes (BNA) vigila la competencia y asegura el acceso no discriminatorio a la infraestructura en todas las industrias de redes, incluidos los ferrocarriles. La Autoridad Federal de los Ferrocarriles (EBA) supervisa y emite las licencias de ferrocarriles. En Rusia, existen dos reguladores económicos (RMS) para los monopolios naturales: el Servicio Federal para las Tarifas, que sólo se ocupa de las tarifas, y el Servicio Federal Anti-Monopolio, que se ocupa de la competencia general y de las cuestiones regulatorias, y un arreglo similar fue adoptado en Kazakstán. En otros países europeos de gran tamaño (Gran Bretaña, Francia, Italia), los reguladores económicos de los ferrocarriles sólo son responsables de la industria ferroviaria, lo que no es el caso en los países más pequeños de la Unión Europea. Pocos países en transición o en desarrollo tienen recursos suficientes para establecer un solo regulador para el sector ferroviario, o incluso para el sector de los transportes, de modo que la mayoría de los países en desarrollo establecieron una regulación de los ferrocarriles dentro de reguladores multisectoriales. En Tanzania por ejemplo, la Autoridad de Regulación de los Transportes en Superficie y Marinos (SUMATRA) regula los aspectos económicos de seguridad y de medio ambiente para todos los sectores de transporte menos el aire. Sinergias útiles pueden emerger cuando un solo órgano regula múltiples sectores.  Las lecciones aprendidas a través de la regulación de un sector pueden aplicarse a otros sectores. El Banco Mundial Página 171 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  El personal especializado (por ejemplo, los abogados) puede utilizarse en varios sectores, lo que crea programas de trabajo completos y una regulación más diligente y eficaz.  Los sectores de servicio público y de transporte comparten la necesidad de planificar y de financiar inversiones de capital a largo plazo, para determinar las tarifas, y la necesidad de otorgar licencias.  Un RMS debería facilitar una política de regulación más coherente y más transparente entre los sectores.  Un RMS puede ser más susceptible de sucumbir a la “captura regulatoria” que un regulador multisectorial, porque el RMS tiene más estatuto y autoridad, y trabaja en múltiples industrias y ministerios. Los RMS tienen algunos inconvenientes potenciales:  Debido al poder y a la influencia del RMS, sus dirigentes pueden abusar de su posición. Los conocimientos técnicos especializados por sector individual pueden ser insuficientes; este riesgo puede ser disminuido si cada sector es representado al nivel del consejo de administración, y si unos grupos técnicos específicos a cada sector son retenidos al nivel operacional.  El tamaño y la relativa complejidad de un RMS pueden presentar más dificultades de establecimiento y de gestión.  Una amplia burocracia podría causar retrasos en las decisiones. ¿Autoridad o Agencia? El regulador debería establecerse como una autoridad independiente, y no como una agencia de gobierno que podría no tener la independencia suficiente. Una autoridad de regulación, funcionando en un marco bien definido por el gobierno en una legislación, asegurará que las decisiones sean coherentes y lo bastante previsibles para dar confianza a los inversores, más que basadas en ganancias políticas a corto plazo, tales como elecciones o limitaciones financieras. Reclutamiento Muchos países tienen poco o ninguna experiencia en regulación independiente, y por lo tanto establecer una capacidad de regulación es un problema mayor 120. La dificultad es reclutar y retener un personal calificado que tenga una buena experiencia, y capaz de asumir los roles únicos y difíciles requeridos por el regulador. Los reguladores no deberían depender de un departamento de gobierno para su reclutamiento. Para aumentar la independencia, las contrataciones deberían hacerse independientemente del gobierno o del ministerio, tal vez a través de un consejo independiente de reclutamiento. Los miembros y los altos ejecutivos de este consejo deberían ser nombrados por 4 a 5 años para asegurar su lealtad hacia el regulador y no hacia su anterior misión, que típicamente es el ministerio o la 120R. Bullock, V. Foster y C. Briceño, C., Africa’s Infrastructure, A Time for Transition, (Banco Mundial, 2010). http://www.infrastructureafrica.org/aicd/flagship-report. El Banco Mundial Página 172 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario industria. Los miembros o altos ejecutivos del consejo deberían estar exentos de posibilidad de despido, salvo en caso de circunstancias extremas de conducta inmoral o de incompetencia flagrante. Esta precaución aísla los encargados de decisiones de las presiones exteriores, respetando así la independencia del regulador. Los motivos en caso de despido deberían ser especificados por ley, y los procedimientos correspondientes deberían incorporar fuertes controles y contrapoderes institucionales, tales como la obligación de ratificación por el Parlamento. Un regulador eficaz debe tener un personal competente en número suficiente, con calificaciones en derecho, economía, contabilidad e ingeniería, según las funciones La regulación debería del regulador. Las calificaciones técnicas en ferrocarriles también son necesarias para la regulación de seguridad, y quizás también para la regulación económica, diseñarse de tal para asegurar que las decisiones tomen en cuenta las realidades de la industria manera que sus ferroviaria. Ya que el regulador debería ser un catalizador de cambio y tener una mirada nueva en los ferrocarriles, el reclutamiento no debería ser dominado por beneficios superen sus antiguos empleados de ferrocarriles, que pueden ser exageradamente invasores y tratar de dirigir las operaciones del ferrocarril. costos. 9.6 Conclusiones Regular bien es difícil. Por consiguiente, la regulación debería limitarse a lo esencial, utilizando el régimen más simple y menos invasor 121. La regulación económica de los ferrocarriles es necesaria sólo si existe un poder de mercado, y puede no serlo si existe una fuerte competencia por parte de los transportes carreteros. El regulador debería contribuir a desarrollar y sostener la competencia, de modo que menos regulación sea necesaria. Si la estructura de la industria lo permite el acceso por terceros o el acceso abierto – creando la competencia entre todos los operadores – la regulación debería concentrarse en el monopolio natural restante, que es habitualmente limitado al suministro de infraestructura. La regulación debería ser diseñada para asegurar que los beneficios superen los costos, y la regulación económica puede ser una respuesta apropiada al fallo del mercado, pero desarrollar un mercado que funcione es más eficaz que regular. Si bien existen varias formas de fallo del mercado en el caso de los ferrocarriles, el monopolio es la forma que requiere más regulación. Sin embargo, si se permite la competencia en los servicios ferroviarios, la regulación puede limitarse a la infraestructura, y al control y establecimiento de los precios del acceso. El acceso y los objetivos de inversión se logran más fácilmente utilizando incentivos comerciales que utilizando la regulación. No existe un mejor modelo único para la regulación económica de los ferrocarriles. Al contrario, la regulación debería ser diseñada a la medida para lograr los objetivos del gobierno para el sector de transportes en su conjunto, tomando en cuenta otros aspectos de la reforma de los ferrocarriles. Estas consideraciones determinan los objetivos de interés público que el diseño de la regulación debería 121J. A. Gómez-Ibañez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion, (Cambridge, Mass. Harvard University Press, 2003). El Banco Mundial Página 173 La Reforma de los Ferrocarriles: 9. Establecer el Marco Regulatorio Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario permitir lograr, y estos objetivos deberían determinar las tareas del regulador, que deberían estar contenidas en la legislación. La experiencia sugiere que es más difícil desarrollar la competencia en los servicios de pasajeros que en los servicios de carga, lo que implica que los ferrocarriles dominados por los servicios de pasajeros necesitan más regulación que los dominados por la carga. El régimen regulatorio debería ser lo bastante flexible para responder a lo inesperado, en particular cuando el tráfico no alcanza el nivel de las proyecciones. La flexibilidad es más fácil de establecer a través de la regulación discrecional que a través de un contrato de concesión, aunque a veces una combinación de ambos pueda ser la mejor solución. La regulación externa de la seguridad y del medio ambiente es esencial para los ferrocarriles, pero a menudo es aconsejable dejar los estándares técnicos a la industria. Los arreglos institucionales para la regulación de los ferrocarriles son importantes. En lo ideal, la regulación económica debería ser ejecutada independientemente del gobierno y de la industria, y si esto no se puede realizar de forma inmediata, debería ser un objetivo final. El Banco Mundial Página 174 La Reforma de los Ferrocarriles: 10 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 10: Gobernabilidad de Empresa para una Empresa Ferroviaria Pública La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública 10 Gobernabilidad de Empresa para una Empresa Ferroviaria Pública 10.1 Introducción La gobernabilidad de empresa de una empresa ferroviaria pública proporciona el marco para garantizar que la línea de ferrocarril está bien gestionada, implementar Transparencia: políticas acordadas por los accionistas, dirigir el negocio legamente, y rendir presentación de conforme a las expectativas del propietario. Incluye la creación de: (i) una relación transparente y sana entre el gobierno y la entidad; (ii) una estructura para la información precisa al orientación estratégica y la supervisión de la compañía ferroviaria y (iii) una estructura para el nombramiento de un equipo de gestión motivado y con la público sobre la calificación apropiada. gobernabilidad y el Ahora la mayoría de los antiguos ferrocarriles del Estado se organizan como rendimiento. Es una de empresas públicas (EP) o como empresas privadas en las que el Estado es propietario de todas las acciones o de parte de ellas122. Este capítulo describe las las fuentes de buenas prácticas sobre cómo los procesos de gobernabilidad de empresa deberían responsabilización funcionar para empresas ferroviarias públicas. más importantes tanto Fuentes de buenas prácticas para EP como para Este capítulo se inspira en la orientación de buenas prácticas d e “Directrices de gobernabilidad de empresas públicas” y de “Principios de gobernabilidad de propietarios estatales. empresa” elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)123, así como en la experiencia del Banco Mundial en el sector ferroviario. Las directrices de gobernabilidad de empresas públicas (directrices de la OCDE) proporcionan el único conjunto de pautas internaciones específicas para la gobernabilidad de las EP. Las dos series de directrices de la OCDE son un recurso único y valioso para gobiernos e industrias. Ofrecen recomendaciones y amplias anotaciones. La OCDE recomienda que, de ser posible, las EP se adhieran a los principios más generales, ya que están pensados tanto para empresas públicas como privadas. El manual del Banco Mu ndial “Manual de gobernabilidad de empresas controladas por el Estado” sobre EP ofrece una orientación muy útil 124. 122 Una EP se establece normalmente por una ley especial únicamente aplicable a entidades estatales, es decir, no contempla a los accionistas privados. Una empresa privada que pertenece por completo al Estado es legalmente una empresa privada aunque todas las acciones pertenecen a este último (al menos inicialmente). El Estado tiene la misma condición jurídica que cualquier otra empresa privada, por lo que es más fácil incorporar posteriormente accionistas privados sin necesidad de hacer grandes cambios en el acta de constitución. 123 OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, Edición de 2015, OECD Publishing, Paris y OECD (2015), G20/OECD Principles of Corporate Governance, OECD Publishing, Paris. 124 World Bank Group. 2014. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolkit. Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20390 Licencia: CC BY 3.0 IGO. El Banco Mundial Página 176 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública En Anexos, se proporciona un conjunto seleccionado de documentos de muestra para llevar a cabo las funciones de gobernabilidad de empresa preparadas por el Banco Mundial.125 10.2 Estructura de la gobernabilidad de empresas públicas Una de las dos estructuras típicas de gobierno de empresa se emplea normalmente para las empresas ferroviarias, concretamente, el sistema monista (consejo unitario), más frecuente en Norteamérica y Australia; y el sistema dualista (dos consejos), que se usa en algunos países de Europa (incluidas economías emergentes como Polonia) y en China 126. Aunque las estructuras de gobierno monista y dualista han mostrado cierta convergencia en los últimos años, aún existen diferencias notables. En el sistema monista, el director general es normalmente un miembro del consejo de administración (o a veces su presidente, lo que no se considera una buena práctica desde la perspectiva de gobernabilidad de empresa); mientras que en el sistema dualista no está permitida la superposición del consejo de supervisión y el consejo de gestión. 127 Por ley, la afiliación del consejo de supervisión (europeo) en el sistema dualista incluye la representación de los empleados, algo que raramente se ve en Norteamérica. En el sistema dualista, el consejo de supervisión suele nombrar a todo el equipo de gestión (consejo de gestión); mientras que en el sistema monoista, habitualmente el consejo de administración nombra al director general, que será quien nombre posteriormente al resto del equipo de gestión. La legislación y las regulaciones de cada país determinarán los detalles de las responsabilidades y los roles jurídicos de los elementos de la organización y su denominación. Por ejemplo, los estatutos o el acta de constitución 128 para el establecimiento de una empresa determinarán gran parte de los derechos y 125 Incluye: el estatuto de la empresa (Anexo 6); el código ético (Anexo 7); los términos de referencia para un comité ejecutivo (como consejo de gestión o gerencia) (Anexo 8); la definición de independencia (Anexo 9); las directrices para transacciones entre entidades relacionadas (Anexo 10) y la declaración de intenciones de la empresa (Anexo 11). 126 En la Unión Europea, se recomienda el sistema monista en ocho países desde la perspectiva del código de gobernabilidad de empresa, mientras que el sistema dualista se recomienda en diez. Los nueve países restantes usan un sistema híbrido o ambos (las empresas pueden elegir entre un sistema monista o dualista). Fuente: Comisión Europea, “Ficha informativa: El equilibrio de género en comités en Suecia”. Enero de 2013. http://ec.europa.eu/justice/gender- equality/files/womenonboards/womenonboards-factsheet-se_en.pdf 127 En países como Alemania y Francia, el director general no es miembro del consejo de supervisión, pero sí suele serlo en países como Reino Unido y Australia aunque no sea el presidente. 128 Un acta de constitución es un conjunto de documentos jurídicos, que incluyen a menudo los Artículos de Constitución en Empresa depositados ante la agencia de otorgamiento de las licencias. Estos documentos definen la meta de la empresa y cómo será estructurada (sociedad de capital abierto o cerrado, responsabilidad limitada). La definición de la compañía en los documentos de la Carta provee el fundamento jurídico para determinar cuáles leyes y regulaciones serán aplicables a la compañía e identifica su dirección y estructura jurídicas. A pesar de que es importante que un estatuto sea coherente en general con las buenas prácticas internacionales, también es esencial que los documentos corporativos de las EP lo sean con la legislación empresarial nacional, incluyendo los reglamentos del mercado de valores. El Banco Mundial Página 177 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública responsabilidades funcionales de los accionistas y del consejo de administración. Además, la ley local de empresas y el acta de constitución especifican a menudo las cuestiones de voto por los accionistas, de qué manera estos ejercen su derecho de voto, cómo tienen acceso a información sobre la empresa, y cómo los accionistas minoritarios están protegidos. La legislación local también determina las responsabilidades del consejo de administración. Para el resto de este capítulo, “consejo” hace referencia al órgano empresarial encargado de gobernar la empresa y supervisar su gestión, como la OCDE define en las “Directrices de gobernabilidad de empresas públicas”; es decir, el consejo de administración del sistema monista o el consejo de supervisión del sistema dualista.129 «Gerencia» hace referencia al grupo de empleados superiores responsables de la gestión diaria de la empresa encabezados por el director general, ya estén o no constituidos como consejo o como otro órgano formalmente designado. Es importante entender que las políticas de gobernabilidad de empresa juegan un papel importante en el mantenimiento de la confianza de los inversores no gubernamentales. Una buena gobernabilidad de empresa que sea creíble y esté apoyada por una supervisión efectiva y mecanismos de refuerzo asegura a los 129En algunos países, los reglamentos gubernamentales obligan a las EP a tener un consejo de supervisión además de un consejo de administración. Este consejo de supervisión consolida las opiniones del accionista estatal, y nombra y despide a los miembros del consejo. El Banco Mundial Página 178 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública accionistas y otras partes interesadas que sus derechos se están protegiendo constantemente. Esto facilita el acceso empresarial al mercado de capitales y reduce el riesgo comercial, lo que disminuye el costo de capital para la empresa. La más importante característica de la estructura de gobernabilidad de empresa es que el consejo de administración es independiente de la gerencia de la empresa. La legislación local y los artículos de constitución de la Carta de Empresa 130 para el establecimiento de una compañía determinan gran parte de los derechos y responsabilidades funcionales. Por ejemplo, la ley local sobre las compañías y la Carta de Empresa especifican a menudo las cuestiones de voto por los accionistas, de qué manera ellos ejercen su derecho de voto, cómo tienen acceso a la información sobre la compañía, y cómo los accionistas minoritarios están protegidos. La ley local determina también las responsabilidades del consejo de administración (en general, el consejo tiene una responsabilidad fiduciaria ante los accionistas, y es jurídicamente responsable del manejo de la empresa).131La compañía remunera los miembros del consejo y espera de ellos que dediquen un horario significativo a sus negocios. Otras estructuras importantes que aparecen en el diagrama sobre la gobernabilidad y las características específicas a los ferrocarriles se examinan en detalle a continuación. 10.3 Declaración de Intenciones de la Empresa En el caso de una entidad pública como una EP ferroviaria, a menudo existe un compromiso formal entre esta (a través del consejo de la empresa) y la entidad gubernamental que posee y supervisa la empresa, lo que se conoce como declaración de intenciones de la empresa (DIE). La DIE (o similares) guía la actividad de la empresa ferroviaria y permite la evaluación de su rendimiento. El contenido exacto de esta declaración varía en función de la empresa ferroviaria pero normalmente incluye los siguientes puntos 132 (consulte la plantilla de declaración de intenciones de la empresa contenida en el Anexo 11):  Visión empresarial.  Descripción de la empresa y su actividad. 130 A Corporate Charter is a set of legal documents, often including Articles of Incorporation, filed with a government licensing agency that defines the purpose of the enterprise and how it will be structured (open or closed stock company, limited liability). The definition of the company in Charter documents provides the legal basis to determine what laws and regulations apply to the enterprise and identify the legal address and structure of the enterprise. 131 Una responsabilidad fiduciaria es una responsabilidad basada en la confianza. En este caso, se refiere a un grupo, empresa o persona (en este caso el consejo de administración), que puede actuar por otro grupo (los accionistas) con toda confianza, buena fe y honestidad. 132 Las DIE de algunas empresas públicas ferroviarias se pueden consultar en: http://www.artc.com.au/uploads/Final-ARTC-2016-17-Statement-of-Corporate- Intent.pdf (ARTC); https://www.parliament.nz/resource/en- NZ/51DBHOH_PAP66038_1/fd716313690a7bd5d1cdf5b4e1ee2ac3c5af5d6c (KiwiRail); y https://www.tasrail.com.au/client-assets/downloads/sci/2015%20- %202016%20Statement%20of%20Corporate%20Intent.pdf (TasRail). El Banco Mundial Página 179 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública  Objetivos estratégicos de la empresa.  Estrategia de negocio de alto nivel.  Iniciativas clave.  Análisis del rendimiento de años previos, que incluye resultados financieros y objetivos de rendimiento para los próximos años. La relación entre el consejo y los propietarios estatales puede ser complicada. El hecho de que el Estado sea un accionista (normalmente el único) hace que los directores que este nombra sientan que sus responsabilidades ante el Estado y ante la EP ferroviaria están en conflicto. Por ejemplo, el consejo puede incluir ministros del gobierno o funcionarios del ministerio actuales o anteriores, quienes rinden cuentas a los ministerios. Estos directores pueden tener que hacer frente a un conflicto entre su responsabilidad ante el Estado (o entidad estatal) y su responsabilidad ante la empresa como miembro del consejo. Esta situación presenta conflictos evidentes: los miembros del consejo tienen una responsabilidad fiduciaria ante los accionistas, y deben por lo tanto ejercer su juicio en beneficio de la empresa, pero también representan una entidad estatal, cuyo interés puede estar en conflicto con los de las empresas. Una DIE donde se recojan claramente tanto los objetivos de la empresa y las metas de rendimiento como los compromisos con el gobierno permiten que el consejo y el gobierno mantengan una relación transparente e igualitaria. Puede encontrar más información sobre la DIE y su proceso de creación en el manual sobre EP del Banco Mundial “Manual de gobernabilidad de empresas controladas por el Estado”133. 10.4 Asamblea General de Accionistas La transparencia de los resultados de la sociedad de ferrocarriles debería permitir reglas normales de negocios, tales como determinadas por una compañía cotizada en bolsa, incluyendo una asamblea general anual de accionistas y la comunicación regular y sin interrupciones con el propietario sobre las cuestiones que puedan afectar el valor de la empresa de ferrocarriles en su conjunto. Si una EP tiene una AGA anual y si hay accionistas privados, estos últimos también deberían poder votar en la junta. Una de las funciones más importantes de la AGA es seleccionar y dar el visto bueno a los miembros del consejo. Además, en las AGA, los accionistas votan con sus acciones para aprobar puntos importantes anuales, donde se incluyen los estados financieros de la empresa y otras transacciones y decisiones importantes, en caso de haberlas, como las que se muestran a continuación. 133World Bank Group. 2014. Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolkit. Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20390 Licencia: CC BY 3.0 IGO. El Banco Mundial Página 180 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública Recuadro 10.1 Votaciones típicas en la asamblea general de accionistas de una EP Decisiones anuales Consejo  Nombrar a los miembros del consejo por recomendación del consejo o del accionista  Aprobar los contratos de mandato de los miembros del consejo  Aprobar las remuneraciones del consejo  Supervisar la actividad del consejo para garantizar que se respetan los principios de la economía y la eficiencia. Cuentas  Aprobar los estados financieros anuales  Nombrar y despedir al auditor externo independiente Dividendos  Aprobar la propuesta de dividendos por parte del consejo de administración DIE  Aprobar la declaración de intenciones de la empresa y posibles modificaciones de esta Decisiones extraordinarias Documentos  Aprobar cualquier modificación de los artículos de constitución u otros documentos estatutarios estatutarios de la EP  Proponer cambios en la estructura de gobierno (monista o dualista) Cambios en el  Autorizar la emisión de acciones adicionales capital Combinaciones  Aprobar la fusión, la división o la venta de activos de la EP comerciales Transacciones  Aprobar las transacciones que supongan el 25% o más de los activos de la EP extraordinarias  Cancelar las transacciones entre entidades relacionadas que perjudiquen los intereses de la EP 10.5 El consejo 10.5.1 Funciones del consejo Los accionistas influyen en la gestión a través de los miembros del consejo que ellos nombran. El consejo asume la responsabilidad jurídica y financiera ante la empresa, y también es responsable de las siguientes funciones, entre otras:  Nombrar y despedir el PDG y los ejecutivos principales, y establecer sus niveles de remuneración, establecer la organización de la empresa.  Establecer los valores de la empresa y su misión.  Establecer los valores de la empresa y su misión.  Establecer la dirección estratégica de la empresa.  Supervisar la gestión y contrastar el rendimiento de la empresa con los objetivos de rendimiento establecidos en la DIE y el plan de negocio de esta.  Monitorear el rendimiento financiero de la empresa y administrar los riesgos financieros.  Aprobar todas las inversiones y cuestiones estratégicas importantes.  Desarrollar la planificación de la sucesión de la empresa. El Banco Mundial Página 181 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública Las tareas y los poderes del consejo, así como su composición (tratada en la Sección 10.5.3), sus términos, la elección del presidente, los comités y las relaciones con accionistas, están definidos en el estatuto de la empresa (puede consultar un modelo de estatuto de empresa en el Anexo 6). El consejo utiliza una variedad de recursos para cumplir con sus deberes en el mejor interés de los accionistas. El consejo tiene responsabilidad fiduciaria ante los accionistas de actuar a favor de los intereses de la empresa. Una responsabilidad fiduciaria es una responsabilidad basada en la confianza: quienes representan a los accionistas tienen la tarea de hacerlo con total confianza, buena fe y honestidad. En el caso de las EP ferroviarias, la responsabilidad fiduciaria del consejo de administración implica que deben actuar a favor de los intereses de la empresa. Los conflictos de intereses entre la empresa y el gobierno deberán abordarse mediante la DIE y otras herramientas de gobierno, como contratos y regulaciones OSP/CSP, de forma que el consejo pueda actuar a favor de los intereses de la EP. Muchos consejos organizan comités internos para ayudar a administrar las responsabilidades, y pueden contratar gabinetes de consultores especializados para ayudar a ejecutar la gobernabilidad, la supervisión y las responsabilidades estratégicas. Recuadro 10.2 Principios clave de los consejos de EP Los consejos de las empresas públicas deben tener la autoridad, las competencias y la objetividad necesarias para ejecutar la función de orientación estratégica y de monitoreo de la gestión. Deben actuar con integridad y asumir la responsabilidad de sus actos:  Los consejos deben tener un mandato claro y la responsabilidad final por el rendimiento de la compañía, asumir la responsabilidad total ante los propietarios, actuar en el mejor interés de la compañía, y tratar a todos los accionistas de manera equitativa.  Los consejos deben ejecutar sus funciones (vigilancia de la gestión y orientación estratégica) de acuerdo a los objetivos establecidos por el gobierno y la entidad de control. Solo los consejos deberían tener el poder de nombrar y despedir al PDG.  La composición de los consejos debe ser de manera que puedan ejercer un juicio objetivo e independiente. Las buenas prácticas exigen que el Presidente del Consejo sea independiente del PDG.  Si la representación de los empleados en el consejo es obligatoria, se deben desarrollar mecanismos para garantizar que esta representación sea ejercida eficazmente y contribuya a mejorar las calificaciones, la información y la independencia del consejo.  Los consejos deben establecer comités especializados para apoyar al consejo entero en la ejecución de sus funciones, en particular con respecto a las auditorías, la gestión del riesgo y la remuneración.  Los consejos deben realizar una evaluación anual de su rendimiento. El Banco Mundial Página 182 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública Nota: La información previa es un resumen de las responsabilidades claves del consejo recogida en las directrices de gobernabilidad de las empresas públicas de la OCDE (edición de 2015). Consultado en: http://www.oecd.org/corporate/guidelines-corporate-governance-SOEs.htm 10.5.2 Otras responsabilidades clave del consejo Establecimiento de objetivos de rendimiento para la gestión Los objetivos de rendimiento para las EP se establecerán como parte del desarrollo del plan de negocios y la declaración de intenciones de la empresa. El consejo debe establecerlos para el equipo de altos ejecutivos vinculados a los indicadores de rendimiento recogidos en la DIE y el plan de negocios. Es entonces cuando los ejecutivos negocian y acuerdan estos objetivos. Establecimiento de dividendos para los accionistas Cuando se espera que la empresa sea comercialmente viable, la entidad gubernamental que supervisa la empresa ferroviaria preparará las directrices sobre dividendos para esta en las que se especifiquen cuántos dividendos se esperan pagar y el proceso por el que estos se aprobarán y pagarán. Las directrices sobre el importe de los dividendos seguirán los siguientes principios:  El pago de los dividendos propuestos tendrá en cuenta las necesidades de financiamiento actuales y futuras de la empresa ferroviaria y las expectativas de los accionistas.  El pago de los dividendos se ajustará a los dividendos pagados por grupo de sociedades cotizadas afines.  Los dividendos serán predecibles y mostrarán un grado de consistencia a lo largo de los años, aunque esto no excluye la posibilidad de que surja un dividendo en circunstancias únicas (por ejemplo, la venta de activos importantes). Protección de accionistas minoritarios La entidad de supervisión del gobierno, el consejo y la EP participarán en la garantía de que los derechos de los accionistas minoritarios se respeten y en que se les trate justamente. Las participaciones minoritarias pueden darse cuando las EP tienen cotizaciones parciales en la bolsa de valores local o internacional, o pueden resultar de la presencia de propietarios estratégicos en las EP o empresas conjuntas. Independientemente de su origen, las EP supervisadas por las entidades de gobierno responsables deben cumplir tanto los requisitos legales como las buenas prácticas sobre el tratamiento equitativo de accionistas, garantizando que se protegen los siguientes derechos de los accionistas minoritarios:  Obtener información material y relevante de manera oportuna y regular.  Participar y votar en las asambleas generales de accionistas. El Banco Mundial Página 183 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública  Elegir y remover miembros del consejo.  Compartir los beneficios de la empresa. Transacciones entre entidades relacionadas Un conflicto de intereses es un conjunto de circunstancias en las que un individuo u organización tiene intereses múltiples, y uno de estos intereses podría influir indebidamente en el criterio profesional o en las acciones sobre otros intereses. Una transacción entre entidades relacionadas es una transacción en la que una parte con influencia sobre la transacción tiene un conflicto de intereses. Los conflictos de intereses pueden surgir cuando los miembros del consejo, los ejecutivos o sus familias tienen intereses secundarios que podrían influir en el criterio del miembro o del ejecutivo. El consejo de cada empresa debe adoptar directrices apropiadas y poner en marcha los sistemas de monitoreo y divulgación necesarios para garantizar que el consejo no apruebe ninguna transacción entre entidades relacionadas que sea perjudicial para el interés de la empresa. También puede consultar las directrices sobre transacciones entre entidades relacionadas en el Anexo 10. 10.5.3 Composición del consejo La composición del consejo y el número de sus miembros debe adaptarse a las tareas y responsabilidades que supuestamente el consejo ejecutará con eficacia y diligencia. Los miembros del consejo tienen responsabilidades fiduciarias ante la empresa y están obligados a ejercer su criterio para el beneficio de esta. En promedio, el consejo de una gran empresa tiene de 7 a 12 miembros134. Se debe evitar un consejo sustancialmente más grande, ya que sería contraproducente 135. Normalmente, se recomienda que haya un número impar de miembros en el consejo para evitar empates en las votaciones. Los miembros del consejo suelen servir durante mandatos escalonados plurianuales. Esto proporciona estabilidad y continuidad, ya que los miembros no se reemplazan simultáneamente. Los accionistas pueden despedir o reemplazar a los miembros del consejo en cualquier momento y los propios consejos cuentan con comités establecidos para nombrar a otros nuevos. En el caso de una compañía con una sustancial complejidad financiera, de explotación, de mercado y tecnológica, los accionistas deben considerar la madurez 134 Según la publicación de Andrés, P., Azofra, V., y López, F., “Consejos corporativos en países de la OCDE: tamaño, composición, funcionamiento y eficacia” ( Corporate Boards In OECD Countries, volumen 13, número 2, marzo de 2005), el tamaño medio de los consejos de grandes empresas no financieras seleccionadas (450 muestras de Bélgica, Canadá, Suiza, Alemania, España, Francia, Reino Unido, Italia, Holanda y Estados Unidos) era de 11,67 miembros, con la menor media en Holanda (6,84) y la mayor en Alemania (15,06). Según uno de los informes de 2011 de la OCDE, el tamaño medio de los consejos de grandes empresas en Japón estaba por debajo de los 10 miembros; en Portugal, entre 9 y 10; y en Suecia y Reino Unido, entre 10 y 11. 135 En India, por ejemplo, la legislación nacional define que el consejo de supervisión tendrá entre 7 y 12 miembros, según aconsejan expertos internacionales. En Alemania, como se trata en el siguiente recuadro que describe la estructura del Deutsche Bahn (DB o ferrocarriles alemanes), el consejo de supervisión incluye a representantes sindicales y es en cierto modo más grande. El Banco Mundial Página 184 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública y la dirección comercial de la compañía de ferrocarriles en el momento de nombrar los miembros del consejo. Debido a tal complejidad, es útil que los miembros del consejo posean una amplia experiencia en finanzas, explotación y logística, tecnología, recursos humanos, y derecho y gobierno; además de atributos generales requeridos en los miembros del consejo, como capacidad analítica, integridad y responsabilidad, aptitudes interpersonales, sentido común, conocimientos financieros y adecuación e idoneidad (consulte el Recuadro 10.3). Los miembros especializados en derecho y gobierno son esenciales, ya que los ferrocarriles suelen estar fuertemente regulados. Algunos consejos incluyen también uno o varios representantes de los empleados de uno o varios sindicatos poderosos que trabajan en los ferrocarriles. Tanto el acta de constitución como las leyes locales pueden restringir la elegibilidad para servir en el consejo, en particular en el caso de las EP. Recuadro 10.3 Adecuación e idoneidad Un miembro del consejo no es adecuado e idóneo si:  Durante los procedimientos civiles se descubre información desfavorable relacionada con asuntos profesionales o comerciales.  Ha cometido infracciones penales relacionadas con asuntos profesionales o comerciales o que pudieran generar dudas sobre su carácter como miembro potencial del consejo.  Ha cumplido sanciones disciplinarias impuestas por autoridades reguladoras, órganos profesionales o agencias.  Ha rechazado su derecho a ejercer actividades comerciales o una profesión que requiriesen una licencia.  Ha sido accionista mayoritario o directivo de una empresa declarada insolvente, en liquidación o en bancarrota en los últimos cinco años.  Se le ha inhabilitado de su cargo como miembro de un consejo o de sus funciones como directivo. Fuente: Basado en el examen de adecuación e idoneidad para la aprobación de personas del manual de la autoridad de servicios financieros de Reino Unido. http://www.fsa.gov.uk/pubs/hb-releases/rel27/rel27fit.pdf Incluso para las EP ferroviarias, la mayoría de los miembros del consejo deberían ser independientes del propietario o los propietarios principales (puede consultar la definición de independencia en el Anexo 9). Como se explicó anteriormente, la DIE es uno de los mecanismos para mantener una relación transparente e igualitaria entre el consejo y el gobierno propietario. Un número suficiente de miembros del consejo no ejecutivos independientes con criterio propio en casos en los que pueda producirse un conflicto de intereses ayudará a reforzar la integridad y la independencia del consejo. En la mayoría de los países, los consejos deben considerar las cuestiones de igualdad de género, y a veces de raza y etnicidad. Los candidatos potenciales al nombramiento del consejo deben ser capaces, disponibles el tiempo necesario para cumplir con su rol y sus responsabilidades y El Banco Mundial Página 185 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública libres de todo sesgo que podría entorpecer su toma de decisión. La compañía remunera los a miembros del consejo y espera de ellos que dediquen un tiempo significativo a los negocios de la misma. Asegurar que se cumplan estos criterios es responsabilidad no solamente de los accionistas, sino también de los miembros potenciales del consejo. La cuestión de la independencia y los recursos debe ser evaluada continuamente, como mínimo anualmente, y no solamente en el momento del nombramiento. El presidente del consejo debe seleccionarse en base a sus calificaciones y al tiempo que podrá dedicar a su función. No debería ser el director general, ni actual ni anterior, de la empresa ferroviaria136. Las grandes empresas ferroviarias pueden requerir que los presidentes del consejo estén disponibles durante una cantidad de tiempo considerable, ya que sirven habitualmente en varios comités a la vez, aconsejan al director general, y ejercen a menudo como representante político y portavoz. Comités del consejo Una gran empresa pública ferroviaria normalmente cuenta con varios comités especiales del consejo, a saber:  Comité de retribuciones y compensaciones: es responsable de la política de compensación para los miembros del consejo y de supervisar las retribuciones de los ejecutivos y el personal, incluidos salarios, beneficios y compensaciones variables basadas en el rendimiento.  Comité de auditoría: es responsable de la supervisión de la posición financiera y la rendición de cuentas de la EP, del sistema de controles internos y gestión del riesgo, de la auditoría interna y externa, y de informar a los accionistas sobre el estado de la empresa.  Comité de nombramientos: es responsable de aconsejar a los miembros del consejo conforme a los procedimientos de nombramiento adecuados. En función de la empresa ferroviaria y sus necesidades, se pueden establecer más comités, como el de planificación y estrategia, el financiero y el de selección de ejecutivos. Debe dirigir cada comité un miembro independiente del consejo con experiencia profesional especializada en las tareas específicas de su comité, que incluirá otros miembros del consejo, entre ellos los miembros independientes. 136Por ejemplo, en los Estados Unidos, la ley prohíbe que el PDG de Amtrak, la empresa de transporte de pasajeros más grande del país, sea presidente del consejo de administración. El presidente de VIA Rail Canada, el equivalente canadiense de Amtrak, es un miembro del consejo pero no es necesariamente el presidente, aunque no está expresamente prohibido. El Banco Mundial Página 186 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública Recuadro 10.4 Principios de gobernabilidad de empresa en Australian Rail Track Corporation (ARTC) Declaración de intenciones de la empresa (DIE) ARTC, como ente público empresarial, cuenta con requisitos de divulgación y rendición de cuentas específicos establecidos por la legislación australiana. A la empresa se le exige que prepare un plan empresarial y el consejo es el responsable de garantizar la preparación del mismo. Este plan se debe entregar al ministro correspondiente y al de Hacienda, y se debe publicar en el sitio web de ARTC. Estos planes redactados y publicados pueden transformarse en una DIE o un plan empresarial. Consejo de administración y su composición El consejo de administración proporciona orientación estratégica a la empresa y supervisión efectiva de la gestión en ARTC. El consejo está formado por seis miembros, de los cuales cinco son directores independientes no ejecutivos. El único director ejecutivo del consejo es el director general. El presidente del consejo de supervisión no es el director general de ARTC. Comités del consejo Actualmente, ARTC cuenta con los siguientes cuatro comités:  Comité de auditoría y cumplimiento  Comité de personal, políticas y retribuciones  Comité de medioambiente, salud y seguridad, y  Riesgo. Cada comité está presidido por un director no ejecutivo y se compone en su mayor parte de directores no ejecutivos. Cada comité se rige por su propia carta, en la que se detallan el rol del mismo, los requisitos de afiliación y las tareas. Estructura de gestión El equipo de gestión se encarga de dirigir la empresa. El equipo de gestión de ARTC cuenta actualmente con nueve miembros: (i) el director general, que también es miembro del consejo; (ii) el director financiero; (iii) el asesor jurídico y secretario de la empresa; y (iv) cinco gerentes generales ejecutivos. Principios de gobernabilidad de empresa de la ARTC El sistema de gobernabilidad de empresa de ARTC refleja los ocho principios siguientes: 1. Crear bases sólidas para la gestión y la supervisión. 2. Estructurar el consejo para agregar valor. 3. Promover la toma de decisiones ética y responsable. 4. Proteger la integridad en las rendiciones de cuentas financieras. 5. Divulgar de forma equilibrada y oportuna. El Banco Mundial Página 187 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública 6. Respetar los derechos de los tenedores de valores. 7. Reconocer y gestionar el riesgo. 8. Remunerar de forma justa y responsable. Los informes anuales de ARTC informan cada año sobre los principios anteriormente mencionados como parte de la declaración de gobernabilidad de empresa. Esta incluye la descripción de los roles y la composición del consejo, el código de conducta, la gestión del riesgo, las auditorías internas y externas, y las comunicaciones con accionistas. Fuente: Informes anuales de la ARTC 10.6 Gestión de la empresa 10.6.1 Funciones de gestión El director general y su equipo de gestión toman decisiones comerciales diariamente y desempeñan un papel central en la preparación y la presentación de materiales sobre cuestiones estratégicas y pueden recomendar medidas sobre estas cuestiones al consejo (puede consultar un modelo de términos de referencia para un comité ejecutivo, como el consejo de gestión o administración, en el Anexo 8). 10.6.2 Estructura de gestión La organización de gestión, encabezada por el director general y aprobada por el consejo, se encarga de dirigir la empresa. La estructura de la gestión es un componente esencial de la gobernabilidad de empresa, y por consiguiente la organización de gestión y las funciones de responsabilidad de los gerentes deben ser completamente transparentes y difundidas públicamente. La función principal de un equipo de gestión es asistir al PDG en la implementación de las decisiones de explotación en las categorías que siguen. (Esta es una lista parcial o representativa que, según las circunstancias, puede variar, al igual que puede ocurrir con la estructura del equipo de gestión).  Finanzas y gestión del riesgo: contabilidad, finanzas, TIC, seguros, otras preparaciones, cálculos y riesgos de inversión, y evaluaciones de “preocupaciones permanentes”.  Gestión de los recursos humanos: políticas, pensiones, remuneración y cuestiones de seguridad que afectan a los trabajadores.  Asuntos jurídicos: política de competencia, conformidad, sistemas de gobernabilidad de empresa, control interno, agendas del consejo y del equipo de gestión, y patentes.  Comunicaciones: estrategias y planes de comunicación externos e internos, responsabilidad social empresarial, presencia en la Red, construcción de marca o branding, y relaciones con los medios. El Banco Mundial Página 188 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública  Explotación, técnica e ingeniería: habitualmente, el mayor grupo funcional de un ferrocarril incluye la explotación, las funciones de transporte, el material rodante, así como el diseño, la ingeniería, la construcción, la supervisión y el mantenimiento de la infraestructura.  Gestión comercial y de mercado: cuestiones comerciales, relaciones con los representantes de los pasajeros y de los expedidores. Incluye los estudios de mercado, la mercadotecnia y las cuestiones de establecimiento de los precios, el desarrollo de canales de venta al por menor, de contratos, y la utilización de datos de contabilidad analítica para desarrollar herramientas de establecimiento de los precios. El PDG es responsable de delegar estas funciones al equipo de gestión, supervisar su implementación y evaluar los resultados. El director general El consejo selecciona el PDG de la empresa, da las instrucciones y las directrices generales sobre la gestión de la explotación de los ferrocarriles, y revisa los resultados. El director general y el equipo de gestión preparan la estrategia y las decisiones estratégicas y se las presentan al consejo, que es el responsable general de estas áreas. El director general se asegura de la conformidad del ferrocarril con las leyes y regulaciones y con unos activos bien gestionados, y solo puede iniciar acciones inusuales o a largo plazo con la autorización del consejo. El consejo debe distinguir las áreas de responsabilidad y de toma de decisión entre el PDG y el presidente del consejo para evitar la confusión o los conflictos entre los dos. Puesto que es el consejo quien supervisa al presidente, el director general no debe ser presidente del consejo. Los términos de referencia de este deben ser objeto de un acuerdo escrito aprobado por el consejo entero. Normalmente, el director general es responsable de:  Liderar a los directores ejecutivos y al equipo ejecutivo superior en el día a día del negocio del grupo, que incluye la presidencia del comité ejecutivo y la comunicación de sus decisiones y recomendaciones al consejo.  Garantizar la implementación efectiva de las decisiones del consejo.  Analizar regularmente el rendimiento operativo y la dirección estratégica del negocio del grupo.  Analizar regularmente la estructura organizativa del grupo y recomendar cambios según proceda.  Formalizar los roles y las responsabilidades del equipo ejecutivo superior, incluyendo una clara delegación de autoridades.  Supervisar las actividades de los más altos ejecutivos de las empresas filiales.  Desarrollar equipos superiores en las filiales y garantizar planes de sucesión.  Desarrollar políticas para que el consejo las apruebe y se implementen posteriormente. A continuación, solo se muestran algunos ejemplos de estas: El Banco Mundial Página 189 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública o Código ético (puede consultar un modelo de código ético en el Anexo 7) y práctica comercial. o Código de cesión de acciones. o Política seguridad y salud laboral, riesgos y procedimientos. o Política de comunicación (donde se incluyen procedimientos para divulgar información que puede afectar a los precios). o Política de relaciones con inversores. o Política de responsabilidad social empresarial (donde se incluye el medioambiente, las comunicaciones y la discapacidad de empleados).  Garantizar que se siguen todas las políticas y procedimientos de grupo y que se ajustan a los estándares más altos.  Liderar la empresa de forma coherente con el presidente, que incluye representar la empresa frente a los clientes, los proveedores, el gobierno, los accionistas, las instituciones financieras, los empleados, los medios de comunicación, la comunidad y el público.  Mantener informado al presidente del consejo sobre asuntos relevantes. Equipo directivo El director general de una EP suele determinar su propio equipo de alta dirección 137 y es en última instancia el responsable de reclutar y retener un equipo de gestión competente, de buena calidad, y cohesivo aunque el consejo pueda facilitar el nombramiento y la contratación y dar consejo. El consejo cede el paso al PDG en la selección y el desarrollo del equipo de gestión, incluso si su aprobación puede ser requerida para ciertos puestos críticos dentro del equipo. 10.7 Estructuras de incentivos La mayoría de las empresas ofrecen incentivos a la gerencia y al personal para alinear la remuneración con la estrategia de empresa. Un sistema de incentivos que funciona bien es una herramienta vital para motivar el PDG y el personal del ferrocarril a actuar para el bien de la empresa y sus accionistas. Por tanto, las empresas ferroviarias que siguen las buenas prácticas de gobernabilidad desarrollan indicadores de rendimiento específicos de la empresa, lo que impulsa sistemas de compensación por incentivos. El sistema de incentivos debería tomar en cuenta las metas y los objetivos de los accionistas (o del gobierno en el caso de los ferrocarriles públicos). Por tanto, este sistema puede ser un factor clave para cambiar la cultura de la empresa con el fin de promover la innovación, el comportamiento comercial y la lealtad del personal. La mayoría de las estructuras de incentivos se basan en indicadores de resultados – típicamente, cada unidad, departamento o función de la empresa tiene un conjunto especializado de indicadores que mide su rendimiento mientras contribuye a la estrategia de empresa del ferrocarril. 137Si la organización sigue un sistema dualista, el consejo de supervisión puede nombrar a todo el consejo de gestión. El Banco Mundial Página 190 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública Para motivar a los empleados y lograr los objetivos, el sistema de incentivos salariales, los presupuestos y las metas deben ser realizables solo mediante esfuerzos por encima del promedio. Los incentivos deben desarrollarse y ajustarse anualmente, estableciendo nuevas metas en línea con la estrategia de la empresa. Deben asignarse varios indicadores de resultados a cada empleado que participe en el baremo de incentivos, pero sin ser muy numerosos para no hacer el sistema demasiado complejo de gestionar y ajustar. 10.7.1 Establecimiento de una estructura de incentivos para la dirección De manera general, la base de crear programas de incentivos es ponderarlos a favor de los objetivos a largo plazo, es decir, la estructura de incentivos debe garantizar que equilibra los objetivos a corto plazo, como los rendimientos financieros, con los objetivos a largo plazo, como mantener las acciones en buen estado. Normalmente, la alta dirección tiene objetivos a corto y largo plazo; el personal operativo importante los tiene a corto plazo; y para los rangos inferiores la estructura de incentivos se basa en una serie de criterios de rendimiento que dependen de la empresa, que pueden incluir el rendimiento general de esta y de sus departamentos o divisiones y donde se consideran los indicadores clave de rendimiento anuales (corto plazo). Se pagan incentivos a largo plazo a los rangos superiores de la dirección y a los directores que puedan influenciar el desarrollo a largo plazo del ferrocarril. Típicamente, las medidas de incentivo son indicadores clave de resultado para el rendimiento a más largo plazo (más de un año) y el desarrollo estratégico de la empresa. Recuadro 10.5 Buenas prácticas para el establecimiento de retribuciones de ejecutivos Los esquemas retributivos del equipo de directivos y ejecutivos:  Apoyarán los intereses a largo plazo de la empresa.  Serán justos en lo que respecta a un grupo afín de empresas, teniendo en cuenta tanto el rendimiento como el nivel de compensación.  Ajustarán la retribución de incentivos a los objetivos de rendimiento individuales.  Garantizarán que el costo de los planes de compensación variables se entiende bajo diferentes hipótesis de rendimiento para asegurar que no se producen pagos inusuales en condiciones inesperadas.  Evitarán las distorsiones en los incentivos que puedan ser resultado de la elección de las ponderaciones y/o las mediciones de rendimiento, y elude incentivar comportamientos incorrectos.  Reducirán la discreción en los planes de incentivos y, en la medida de lo posible, se vincularán a resultados que podrán medirse objetivamente; a la El Banco Mundial Página 191 La Reforma de los Ferrocarriles: 10. Gobernabilidad de empresapara Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario una empresa ferroviaria pública vez que se garantizará que los planes basados en fórmulas no generan pagos injustos o inesperados.  Equilibrarán los impactos negativos y positivos de planes de compensación de incentivos en la moral. Los incentivos a corto plazo recompensan los resultados a corto plazo y se pagan normalmente al personal crítico y en condición de tener un impacto medible sobre los resultados de la empresa. Los indicadores pueden diferir según los puestos, pero los resultados deben ser medibles, y tener un impacto observable sobre las actividades cotidianas. Típicamente, para una organización de ferrocarriles, estos indicadores clave de rendimiento podrían medir la rentabilidad, la cifra de negocios, el crecimiento, la puntualidad, la seguridad, el desarrollo del mercado y otros resultados. Los incentivos individuales pueden variar del 10 al 40% del salario anual de un miembro del personal. El Banco Mundial Página 192 La Reforma de los Ferrocarriles: 11 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 11: Crear las Estructuras Comerciales de los Ferrocarriles La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles 11 Crear las Estructuras Comerciales de los Ferrocarriles 11.1 Introducción Este Capítulo examina lo que significa la explotación comercial de los ferrocarriles, por qué explotarlos de manera comercial, y cómo los ferrocarriles comerciales están organizados. Los ferrocarriles son a menudo considerados como un monopolio natural, y en muchos casos han sido controlados y explotados por entidades del gobierno (o, si eran privados, fuertemente regulados). Los ferrocarriles públicos o fuertemente regulados tienden a prestar atención a las entidades gubernamentales, y no a los clientes – la gestión de los ferrocarriles es evaluada por su atención a las preocupaciones políticas. Mientras tanto, los servicios ferroviarios se estancan o periclitan. En respuesta a esta situación, muchos gobiernos reorganizaron sus ferrocarriles públicos en entidades comerciales. Los ferrocarriles públicos o privados explotados comercialmente compiten con otros modos y servicios de transporte por los clientes y los servicios. Los ferrocarriles comerciales suscriben contratos mutuamente benéficos y tratan de alcanzar el umbral de rentabilidad en su rendimiento financiero. Los gobiernos pueden proveer todo o parte del capital necesario para construir nuevas líneas férreas o incluso para renovar líneas existentes, pero los ferrocarriles orientados comercialmente explotan a la vez los activos públicos y los ferroviarios con fines de lucro. Ello requiere una mayor atención al cliente. Los ferrocarriles comerciales firman contrato con el gobierno para los servicios que éste desea proveer. Los contratos gubernamentales, a veces llamados obligación de servicio público (OSP) pueden proveer niveles de servicio mínimo, o a precios muy rebajados, o servicios de pasajeros a bajo precio para categorías de viajeros elegibles, tales como discapacitados, estudiantes o jubilados. Los contratos públicos pueden también ser utilizados para suministrar servicios de cargas a precios menores al precio de costo para mercancías específicas tales como granos o fertilizantes, o bien para suministrar servicios en líneas de baja densidad, que de otro modo cerrarían. Los ferrocarriles comerciales tratan de establecer el precio de cada servicio de manera a recuperar los costos y a obtener un rendimiento sobre las inversiones o los activos. Así, la explotación comercial de los ferrocarriles minimiza o elimina el cruce de subvenciones para los servicios públicos funcionando a pérdida aumentando el precio de otros servicios, usualmente de carga. (Véase el Capítulo 8: Comprar Servicios a los Ferrocarriles). Este Capítulo se concentra en la organización comercial de los ferrocarriles, y en cómo difiere de un típico departamento de ferrocarriles públicos. Una estructura organizacional es diseñada para concentrar la atención de la gestión en la principal fuerza motriz detrás de los resultados organizacionales – en general otra fuente de ingresos o de poder político. El Banco Mundial Página 194 La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles 11.2 Estructuras no comerciales La mayoría de los ferrocarriles están organizados como departamentos de gobierno concentrándose en los políticos, en otros departamentos de gobierno. O en funciones internas diseñadas para satisfacer necesidades internas o las de otras entidades gubernamentales. El siguiente diagrama muestra la estructura organizacional de un departamento típico de ferrocarriles público y a menudo de una típica empresa pública de ferrocarriles. Gráfico 11.1 Organización de los Ferrocarriles no comerciales Director general 1 er Director General adjunto Consejo de Administración Finanzas Técnica Explotación RH Desarr. Comercio TI Ley/Admin Muchos ferrocarriles públicos tienen un consejo de gestión, responsable de la planificación y los programas de inversión de la empresa. Este tipo de consejo de gestión es interno, y usualmente presidido por el PDG. En general, el ministerio de finanzas o el de economía proporciona al PDG la información sobre la repartición de los presupuestos, el ministerio de transportes dirige la política y el desarrollo de los ferrocarriles, y otro ministerio o entidad, independiente de los ferrocarriles, regula los precios. Bajo esta estructura organizacional, la mayor parte del personal se encuentra en la división técnica, que comprende los controladores de trenes, la tripulación a bordo y el personal de estación. Los principales segmentos de mercado se ubican mucho más abajo en la estructura de los ferrocarriles. De hecho, muchas unidades organizacionales tienen un cierto papel que desempeñar para cada segmento de mercado. Los clientes interactúan con el ferrocarril en las estaciones de pasajeros o de carga, o a través de intermediarios tales como los expedidores de transporte. Esta estructura típica de organización basada en el gobierno tiene dos características principales que la distinguen de una explotación comercial, en primer lugar, la organización es diseñada para responder al gobierno, no a los clientes. Y en segundo lugar, bajo el PDG y tal vez el consejo de gestión, no hay ninguna unidad organizacional responsable de las pérdidas y ganancias, los compromisos de servicios contra costo, los niveles de servicio, o los ingresos 138. Tampoco existe un departamento responsable de las opciones de inversión o de la rentabilidad sobre el capital invertido. 138Se puede argumentar que el departamento de comercio es responsable de los ingresos, pero generalmente sólo es responsable de la contabilidad de éstos. El Banco Mundial Página 195 La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles 11.3 Estructuras comerciales La organización de los ferrocarriles comerciales exige una estructura que concentra la mayoría de las actividades en los mercados y los clientes. Para llegar a tal alineamiento, muchos ferrocarriles comerciales utilizan una estructura de “sector de actividad” basada en la división por mercados principales. En una organización por sector de actividad, los recursos comunes de los ferrocarriles pueden ser manejados desde una sola unidad de la organización, pero la atención principal sigue centrada en los mercados mayores, y a veces en los clientes principales (Gráfico 11.2). 11.3.1 Centros de beneficios y Centros de costos Algunos elementos-clave de esta estructura son que las dos unidades comerciales, pasajeros y carga, son centros de beneficios, cada uno con la responsabilidad de los ingresos y de los gastos que produce, cada uno siendo administrado en una base de pérdidas y ganancias (P&G). Gráfico 11.2 Organización de los Ferrocarriles comerciales Consejo de Administración Presidente Unidad de Unidad de Dept. Dept. Dept. negocios negocios Vías & Depósitos y Admin. Pasajeros Carga Estructura Talleres Empresa Mercadotecnia Mercadotecnia Diseño Compras Finanzas Servicios Servicios a Taller de Vías Servicio Contabilidad urbanos granel Estructuras Depósitos Gestión Services inter- Servicios Riesgo Jurí. ciudades intermodales Señal/Com RH Services de Carga TI Gestión del material rodante Cualquier segmento de este sector de actividad principal que pueda separarse de manera única (por ejemplo, un conjunto específico de clientes con las mismas necesidades, un equipamiento especializado o identificable, o incluso una geografía particular), puede organizarse en centros de beneficios discretos. En el anterior diagrama, para los servicios de pasajeros, los servicios de cercanías o inter-ciudades son unidades comerciales discretas, cada una utilizando un material rodante separado, estaciones diferentes, y cada una con exigencias de explotación diferentes. De manera similar, para los servicios de carga, los servicios a granel e intermodales podrían gestionarse como segmentos comerciales, cada uno con sus propias P&G. Cada unidad funcional y cada sub-unidad basada en las P&G es responsable de preparar y justificar sus propios planes de inversión, relacionados directamente con sus propias actividades principales. El Banco Mundial Página 196 La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles Otras unidades, indicadas anteriormente como “departamento”, son centros de costo. Los departamentos tienen la responsabilidad presupuestaria de cualquier costo bajo su control, pero no están encargados de generar ingresos. Cada departamento puede tener un programa de inversión, y algunas inversiones pueden sostener varias unidades o sub-unidades comerciales. Por ejemplo, invertir en la modernización de las vías para aumentar la velocidad de los trenes puede sostener la estrategia de una unidad funcional de pasajeros y proveer ganancias de mejora del servicio a la estrategia de grupos de servicios comerciales intermodales de carga. A veces las leyes sobre el transporte exigirán que otras compañías de explotación de trenes puedan suministrar servicios ferroviarios en la infraestructura. En estos casos, la unidad encargada de las vías será constituida como una unidad funcional que desarrollará una tarificación para el acceso a la infraestructura. Los costos de ésta pueden ser subvencionados por el gobierno, reduciendo los gastos de acceso necesarios. Las compañías de ferrocarriles pueden competir con las unidades comerciales de ferrocarriles, introduciendo presiones competitivas en el mercado del transporte ferroviario. Por ejemplo, el gobierno podría contratar a operadores de servicios de cercanías por medio de una licitación, o bien una compañía minera podría explotar sus propios trenes de carbón para un cliente de servicio público. Estos operadores deberían comprar o arrendar equipamiento, contratar empleados calificados, obtener una licencia de explotación, y firmar contrato con la unidad correspondiente de los ferrocarriles para tener acceso a la infraestructura. Otros incluyen las compañías de arrendamiento de equipamiento, que poseen y suministran el material rodante, o las empresas privadas que se encargan del mantenimiento del material rodante. Algunos ferrocarriles están dominados por el tráfico de pasajeros, otros por el tráfico de carga, y la unidad de infraestructura es a veces consolidada en una unidad dominante de la empresa, formando así lo que es llamado una unidad empresarial verticalmente integrada. Esto es más típico en los ferrocarriles mineros, que pueden suministrar algunos servicios secundarios de pasajeros. En tales casos, otras unidades explotando los ferrocarriles y otros operadores privados pagarían gastos de acceso a la infraestructura para utilizar las vías. Los derechos de acceso son normalmente establecidos por las leyes sobre los ferrocarriles. Los derechos de acceso son normalmente establecidos por las leyes sobre los ferrocarriles, y los precios del acceso son establecidos por la gestión de los ferrocarriles dentro de un proceso de regulación establecido bajo la ley sobre los ferrocarriles (Capítulo 9). Los gobiernos y los ferrocarriles han desarrollado muchas estructuras comerciales y formas organizacionales diferentes para los ferrocarriles. CN (Canadá), Conrail (EE.UU.), QR (Australia), NZR (Nueva Zelanda), figuran entre los ferrocarriles que fueron privatizados después de intensas reflexiones sobre planificación por parte de sus respectivos gobiernos. En el Reino Unido, el gobierno probó con diferentes reformas para la organización de British Rail (BR), incluida una compleja El Banco Mundial Página 197 La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles estructura de gestión sectorial139. Esta estructura de gestión sectorial presagió de muchas maneras la estrategia final igualmente compleja que el gobierno utilizó en la desagregación y la privatización de BR. La Unión Europea ha exigido el acceso abierto a todas sus redes miembros, y si bien la implementación fue lenta en algunos aspectos, las reformas han tenido un impacto significativo en las estructuras de gestión de los ferrocarriles anteriormente integrados verticalmente y horizontalmente. En los últimos 15 años, el sector ferroviario de la Unión Europea ha sufrido varias reformas, con un flujo de operadores privados (de servicios de pasajeros y de carga) entrando al mercado. El resultado ha sido un aumento importante de las inversiones privadas en el sector, en particular en el material rodante. Las reformas en Rusia fueron diferentes, pero también obtuvieron un flujo de nueva inversión privada en el sector ferroviario. Los ferrocarriles rusos (RZD) han sido reestructurados en empresa pública por un ministerio al nivel del gabinete. Con el tiempo, RZD ha cedido los contratos de clientes y la mayoría de los servicios directos de mercadotecnia a “operadores” que son como transitarios con material rodante. RZD provee la infraestructura, la repartición, los maquinistas, las locomotoras e incluso los servicios de maniobra, mientras los operadores se encargan de las relaciones con los clientes, del control de los vagones y las tareas de carga, y de las actividades de gestión de los vagones. Los propietarios privados son responsables del mantenimiento de los vagones de carga, y utilizan los depósitos de mantenimiento de RZD, entre los cuales una red recientemente privatizada, para obtener estos servicios. RZD ha escindido su parque de vagones de carga en dos nuevas empresas (Flete Uno y Flete Dos), los más grandes operadores en la red. Por otra parte, en los últimos ocho años del proceso de reforma, los propietarios privados han reemplazado aproximadamente un 40% del parque de vagones de carga (muchas de estas adquisiciones siendo financiadas por la SFI u otros bancos de desarrollo especializados en financiamiento del sector privado). Además del crecimiento de los operadores privados, existen ahora varias empresas de arrendamiento de equipamiento activas en el mercado ruso. Los servicios de pasajeros han sido reestructurados de manera similar, los “operadores” siendo en este caso autoridades locales de transporte, a menudo en empresa conjunta con la unidad funcional de pasajeros de RZD. Cada país desarrolla un estilo individual de participación del sector privado, que se adapta a sus estructuras jurídicas y sus capacidades políticas. En cada caso, la atención central de las reformas se volteó hacia el aumento de la sensibilidad comercial de las empresas de ferrocarriles hacia las necesidades de los clientes (de pasajeros y de flete), y hacia la manera de estructurar el sector para atraer la inversión privada. En estas áreas, las reestructuraciones más “radicales” establecidas en el Reino Unido, en Canadá y en Australia tuvieron como resultado unos flujos significativos de capital privado en el sector ferroviario. 139Louis S. Thompson, Privatizing British Railways: Are There Lessons for the World Bank and Its Borrowers? (Banco Mundial, 2004). http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/214578- 1099319223335/20273748/Final%20Version%20for%20Publication.pdf El Banco Mundial Página 198 La Reforma de los Ferrocarriles: 11. Crear las Estructuras Comerciales Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de los Ferrocarriles 11.3.2 Objetivo de las estructuras de gestión comercial Las estructuras de gestión comercial introducen la responsabilización por los ingresos, los gastos y las inversiones en unidades funcionales de ferrocarriles o en centros de costos discretos. Reparten también la responsabilización del rendimiento hacia la base de la organización y mucho más cerca de los clientes. Los resultados de P&G, más que la producción o los resultados, pueden ser utilizados para evaluar a los gerentes de las unidades funcionales de los ferrocarriles. La orientación comercial cambia fundamentalmente la manera de medir los resultados de la gestión, porque los costos y los ingresos pueden ser atribuidos directamente a las líneas de actividad discretas, permitiendo así a los gerentes recalibrar los componentes de Pérdidas y Ganancias. Las estructuras de organización comercial facilitan igualmente la introducción de sistemas de incentivos para recompensar la mejora del rendimiento financiero. Al contrario, en la organización tradicional como departamento del gobierno, los resultados son más difíciles de medir. Los servicios trabajando a pérdida son mezclados con los servicios rentables, lo que hace difícil aislar las acciones que mejorarán los resultados financieros. A menudo, éstos son la responsabilidad del departamento de finanzas, y son comunicados meses después que los servicios de transporte hayan sido suministrados. La estructura comercial puede estimular los negocios y los resultados, dando a los gerentes incentivos para reducir o reformar los servicios con pérdidas, y concentrando su atención en la mejora de los servicios a los clientes, en el aumento de los ingresos, y en la reducción de los costos. Una organización de gestión comercial debe tener un sistema de contabilidad analítica exacta y detallada capaz de preparar los estados mensuales de P&G por cada unidad funcional. Una estructura comercial de ferrocarriles será dirigida por un consejo de administración no ejecutivo, cuyo objetivo primero será representar los intereses de los accionistas, y que por consiguiente deberá no incluir más de un miembro ejecutivo de los ferrocarriles. Se trata típicamente del PDG, del presidente o del director general de los ferrocarriles. El consejo debe mantener una supervisión independiente de la gestión de los ferrocarriles, y por lo tanto, ningún otro oficial de ferrocarril debería ser miembro votante del consejo. No obstante, otros miembros del equipo de gestión pueden asistir a las reuniones del consejo, para dar consejos especializados, por ejemplo el consejero jurídico o el secretario de la compañía. Las leyes o las regulaciones de control del gobierno sobre los ferrocarriles pueden determinar la elegibilidad de los representantes de los ministerios de transporte o de finanzas como miembros del consejo. En la medida de lo posible, el consejo debería incluir representantes de otras entidades comerciales tales como personalidades locales de negocios. Muchos ferrocarriles comerciales tienen en su consejo al menos un miembro que es un expedidor o un cliente. Las estructuras de gobernabilidad de los ferrocarriles son examinadas más en detalle en el Capítulo 10. El Banco Mundial Página 199 La Reforma de los Ferrocarriles: 12 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 12: Desarrollo de la Estrategia y las Prácticas de Gestión Comercial La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial 12 Desarrollo de la Estrategia y las Prácticas de Gestión Comercial Este Capítulo presenta los conceptos y las técnicas fundamentales de gestión comercial de los ferrocarriles que permiten mejorar su rendimiento, incluido el desarrollo de una estrategia de negocios y de planes de gestión para la inversión, el rendimiento, la mercadotecnia, y los recursos humanos. Administrar los ferrocarriles exige una estrategia comercial sólida basada en todos estos elementos. 12.1 Desarrollo de la estrategia Para desarrollar una estrategia de negocios, es preciso analizar la meta fundamental del ferrocarril, evaluar su posición competitiva y financiera, llegar a un acuerdo con los accionistas sobre la misión y los objetivos del ferrocarril, y luego desarrollar una estrategia a largo plazo para lograrlos (Gráfico 12.1). Los ferrocarriles exitosos concentran sus esfuerzos en algunas áreas críticas, determinadas durante el análisis de la estrategia. Ésta establece una dirección general que debe ser apoyada por un plan detallado, así como mediciones de resultados, y también comprende componentes de mercados, de estructura, de costos, de inversión, de recursos humanos y de finanzas. Estos elementos deben abordarse iterativamente, utilizando una gama de alternativas potenciales para desarrollar una estrategia final que será revisada por los accionistas. El Banco Mundial Página 202 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial Gráfico 12.1 Desarrollo de la Estrategia ANÁLISIS DE DIAGNÓSTICO Análisis econométrico, político, y de gobernabilidad Macro-económico PNB nacional Entorno de trabajo Micro-económico Economía del Estado Regulación precios y tasas Regulación modal Niveles de presupuesto Estructuras de gobernabilidad Análisis organizacional OPERACIONES PERSONAL SEDE SOCIAL Unidades funcionales; Operaciones, MdT, MdE Contabilidad, Compras Carga, Pasajeros, Unidades foncionales Finanzas, Ejecutivo, MIS, Equipamiento,Infraestructura Planificación, Mercadotecnia Análisis Funcional Operaciones Instalaciones fijas Mercadotecnia Ingeniería Material rodante Gestión/ Organización Compras Talleres sistemas Comunicación Análisis Financiero Análisis de costos Necesidad Inversión Análisis ingresos Análisis elasticidad Costo por función Costos actuales por línea de negocios Cuota de mercado RESULTADOS Evaluación general, Prioridades DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA ESTRUCTURAS DE DESARROLLO DE ALTERNATIVAS EVALUACIÓN SELECCIÓN DE GOBERNABILIDAD LA MISIÓN A LA DE LA LA ESTRATEGIA Metas, Objetivos, Definir misión ESTRATEGIA ESTRATEGIA Selección Estructuras de Definir estuctura Desarrollar Evaluar Mejor perfil Gobernabilidad Lograr consenso opciones de Alternativas Opciones estrategia Opciones de estratégicas Estrategia Si no satisfaciente Si no satisfaciente Si no satisfaciente RESULTADOS Misión preferente, Visión, Estrategia DESARROLLO DEL PLAN DE NEGOCIOS estructuras de Controles Estimaciones Necesidad Necesidad Programas Gobernabilidad & de empresa & mercado & personal instalaciones/ inversión organización regulación ingresos equipamiento POR UNIDAD DE Plan de servicio Metas Flujo de fondos ProForma NEGOCIO O DE y explotación financieras financieras EXPLOTACIÓN + presupuestos RESULTADOS Plan de Negocios, Objetivos e Indicadores principales de Rendimiento 12.1.1 Análisis de diagnóstico Para desarrollar una estrategia, la mayoría de los ferrocarriles comerciales siguen un proceso similar al del anterior diagrama. Los estrategas principiantes, o los ferrocarriles recientemente comercializados y su consejo de administración, deben establecer una línea de referencia, y luego, es típico que el proceso arranque con un análisis de diagnóstico que documente el estado existente de los conocimientos sobre los factores macro- y microeconómicos, el entorno regulatorio, el entorno de mano de obra, las condiciones de competencia modal, y otros factores externos. Al mismo tiempo, un análisis interno de la organización de los ferrocarriles debería ejecutarse e incluir un informe de situación sobre la calidad de las operaciones, la infraestructura, el material rodante y los demás activos, y la situación financiera. Algunas revisiones internas incorporan un análisis comparativo. El Banco Mundial Página 203 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial Análisis comparativo Los ferrocarriles son organizaciones guiadas por datos que generan una información cuantitativa sustancial. El Banco Mundial posee una base de datos internacionales de estadísticas de ferrocarriles, y otros datos son disponibles en las organizaciones internacionales ferroviarias (UIC, AAR, y OSID para la CEI) y a partir de numerosos informes emitidos por la industria. Un análisis comparativo preliminar puede ser ejecutado utilizando estos datos para comparar un ferrocarril con otros de características similares: ancho de vía, geografía, etc. Este tipo de análisis es útil para una clasificación simple y comparaciones de tamaño y escala que revelan cuáles aspectos del ferrocarril necesitan un examen más completo (Gráfico 12.2). Los analistas deberían evitar sacar conclusiones prematuras de los estudios comparativos de tamaño y escala. Múltiples factores afectan el rendimiento de los ferrocarriles, y un análisis cuidadoso es necesario para poder sacar conclusiones detalladas. El Anexo 2 de este Manual es dedicado al análisis comparativo. Gráfico 12.2 Análisis Comparativo Infraestructura Transporte Mantenimiento de vagones Reparación y servicio de Combustible Locomotoras Administración Otro Componentes no estructurales Transporte pesado A Transporte pesado B Un análisis comparativo completo puede ser útil en las últimas etapas del desarrollo de la estrategia. Después de las evaluaciones iniciales, un análisis directo de los ferrocarriles puede ser ejecutado (por ejemplo, ¿por qué los costos por tonelada-km o pasajero-km son tres veces más altos que los de un ferrocarril similar con buenos resultados?). El análisis comparativo revela el potencial de cambios que podrían tener un impacto sobre los resultados de ferrocarriles. Análisis DAFO Otra técnica utilizada durante un examen de diagnóstico es un análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades). Este análisis, consagrado por el uso, es una herramienta útil para capturar una foto instantánea de un ferrocarril recientemente puesto bajo gestión comercial. El análisis DAFO es a menudo representado en forma de matriz (abajo). Un análisis interno revelara las fortalezas, que pueden incluir el control de la capacidad y de los recursos disponibles para mejorar el rendimiento y otros factores que representen una El Banco Mundial Página 204 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial ventaja competitiva. Por ejemplo, las fortalezas pueden incluir las ventajas de costo, el exceso de capacidad o un fuerte reconocimiento de la marca. Las debilidades son factores internos que se pueden cambiar o mejorar, tales como una reputación no muy buena con los clientes, lentitud de servicio o costos elevados debidos a un exceso de capacidad. Un examen del entorno externo revela típicamente las oportunidades que podrían aumentar el valor de la empresa. Las posibilidades pueden incluir cambios en las regulaciones, en la capacidad de contratar, o tendencias tales como una demanda creciente. Los cambios en el entorno externo pueden amenazar el éxito del ferrocarril. Las amenazas incluyen unas inversiones sustanciales del gobierno en la capacidad de autopistas, regulaciones gubernamentales más restrictivas, o el aumento de los precios de la energía (que puede también ser una posibilidad). Gráfico 12.3 Análisis DAFO Debilidades: Amenazas: Factores exteriores negativos bajo Factores externos negativos que la el control de la organización organización puede buscar minimizar Fortalezas: Oportunidades: Factores internos positivos bajo el Factores externos positivos que la control de la organización organización puede buscar capitalizar Análisis financiero Un elemento importante del proceso de evaluación es el desarrollo de una profunda comprensión de la estructura financiera de la empresa, incluido un modelo fundamental de los ingresos, gastos, inversiones, estructura de la deuda y disponibles, una serie cronológica financiera podría ser elaborada para revelar las tendencias y tomarlas en cuenta. ¿Bajarán los ingresos? ¿Aumentan los gastos más rápido que la inflación? ¿Cuánto tiempo podrá la empresa seguir teniendo acceso al mercado para deudas? Finalmente, esta información será utilizada en el análisis financiero y el establecimiento de modelos ya descritos en los Capítulos 3 y 4. Visión, misión, valores centrales Los análisis de diagnóstico definen los parámetros-clave alrededor de los cuales una estrategia puede ser desarrollada. Ofrecen una vista de los principales factores de riesgo y de las posibilidades de mejora, de las opciones disponibles, y de las limitaciones mayores. Es común, en el desarrollo de una estrategia comercial, condensar una descripción de la organización en una declaración de visión y de misión. Una declaración de El Banco Mundial Página 205 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial misión describe lo que hace la organización. Una declaración de visión describe lo que la organización aspira a ser. Ejemplos de declaración de misión y de visión se muestran a la izquierda, y las páginas Internet de las empresas incluyen mucho CSX más de éstas. Nuestra Misión es ser Si bien las declaraciones de misión y de visión pueden parecer a primera vista el ferrocarril apenas más que unos refranes publicitarios, o vagas expresiones de buenas intenciones, ellas cumplen sin embargo con la muy útil función de transmitir los norteamericano más valores y la futura dirección de la empresa al público interno y externo. Explican seguro y más qué valores la organización cree necesarias para alcanzar el éxito, y constituyen también un punto de referencia para el desarrollo de la estrategia: « ¿ayudará esta progresista, estrategia a cumplir con nuestra misión? ¿Nos hará avanzar hacia nuestra visión?”. persiguiendo sin cesar Algunas organizaciones declaran también sus valores centrales. Una declaración la excelencia al nivel de valores centrales incluye las ambiciones organizacionales y los ideales de de los clientes y de los trabajo en equipo, de individualidad, de seguridad, de intendencia y de comportamiento de los empleados uno con el otro y con los clientes. Los valores servicios. centrales se vuelven un criterio de evaluación de los empleados y son a menudo incorporados en las descripciones de empleos. Swaziland Railway Nuestra Visión es Colectivamente, las declaraciones de visión y de valores ayudan a definir las aspiraciones de la cultura de empresa y a guiar el desarrollo de la estrategia. Para proveer un sistema de efectuar la transición de un departamento de gobierno a una organización transporte eficaz y orientada comercialmente, muchos ferrocarriles deben reemplazar una cultura de empresa centrada en su interior y adversa al riesgo por una cultura más abierta ofrecer una logística hacia el exterior y más dispuesta a tomar riesgos. Típicamente, el consejo de completa a nuestros administración prepara las declaraciones de misión, de visión y de valores centrales, y establece la dirección fundamental de una organización comercial. Los clientes. objetivos universales, los factores-clave de éxito y los motores de éxito tales como la seguridad, el control de los costos, la rentabilidad, etc., definen lo que la Canadian National organización tiene que hacer para sobrevivir, pero no cómo hacerlo. Juntas, estas Nuestra Misión es declaraciones explican en esencia por qué una organización existe. satisfacer las 12.1.2 Desarrollo de la estrategia necesidades de Desarrollar una estrategia comercial para un ferrocarril comercial es la transporte y de responsabilidad del equipo ejecutivo de gestión, el desarrollo de la estrategia exige una buena compresión de los clientes, de entorno competitivo, y de las necesidades distribución de del mercado, además de un conocimiento detallado de todos los activos de nuestros clientes ferrocarril, incluidos los empleados, las estructuras organizacionales, y los activos físicos. Una vez terminado el diagnóstico básico, el equipo ejecutivo de gestión siendo los mejores aunará y estudiará todos los componentes necesarios para construir una para transportar sus estrategia: análisis financiero, declaraciones de misión, de visión y de valores centrales, alternativas estratégicas, estrategia de mercado y de establecimiento de mercancías a tiempo, los precios, posibilidades y amenazas. El equipo podrá luego empezar a evaluar las con toda seguridad y estrategias de reducción de costos y de inversión. sin daños. El equipo ejecutivo de gestión debería guiar el proceso de desarrollo de la estrategia, según las directivas del consejo de administración, y rindiéndole El Banco Mundial Página 206 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial cuentas. El consejo puede tener una estrategia dedicada y unos comités alternativas para considerar, y por último finaliza la estrategia comercial general. “Estrategia competitiva Modelos financieros significa ser diferente. Para las organizaciones comercialmente orientadas, el último “conteo de puntos” para evaluar la estrategia se hace por medio de un modelo financiero, aunque las Significa elegir alternativas de evaluación de estrategia se basen en parte en las declaraciones de deliberadamente un misión y de visión de la empresa. Un modelo financiero es crucial para administrar conjunto diferente de una empresa comercial de ferrocarriles, para desarrollar una estrategia, para establecer un plan de negocios, para sostener las discusiones con el gobierno sobre actividades para las necesidades de inversión y subvención, y para examinar las opciones de proveer una mezcla financiamiento de la deuda con los bancos y los inversionistas. El análisis financiero realizado durante la fase diagnóstico del desarrollo de la estrategia única de valor”. provee habitualmente las bases para el desarrollo de un modelo financiero específico a los ferrocarriles. Analizar los resultados financieros de los años Michael Porter anteriores puede ayudar a desarrollar las relaciones necesarias para construir y refinar un modelo financiero para los ferrocarriles. Este modelo debería estar alineado con las normas internacionales de contabilidad y la estructura organizacional del ferrocarril. En un ferrocarril comercial, cada unidad funcional debería preparar sus propias proyecciones de ingresos y gastos, o al menos preparar los insumos para las proyecciones. Cada departamento o centro de costos deberá preparar sus proyecciones de gastos. Los modelos financieros se examinaron en el Capítulo 4 de este Manual, y el Anexo 1 (y también la versión Internet de este Manual) ofrece un ejemplo de tal modelo. Establecer hipótesis de marco de referencia Para empezar, la mayoría de los desarrollos de estrategia definen el perfil básico dado la larga duración de vida de sus activos, un período de diez años puede ser requerido. El modelo para los cinco primeros años debería ser suficientemente detallado, pero un nivel menor de detalle puede servir para los últimos períodos del modelo. Por ejemplo, algunos ferrocarriles comerciales desarrollan modelos financieros mensuales para el primer año de proyecciones. A continuación, debería establecerse un conjunto coherente de hipótesis de referencia para ser utilizado por todos los departamentos en el desarrollo de los insumos o de las partes financieras de sus proyecciones. Estas hipótesis de referencia son factores macro- y microeconómicos directamente vinculados a las principales fuerzas motrices de la demanda y de los costos ferroviarios. Por ejemplo, las hipótesis de referencia para los servicios de pasajeros deberían incluir proyecciones de producto interior bruto (PIB), de población y crecimiento del empleo, y de inflación. Para los tráficos de carga, las hipótesis de referencia deberían incluir proyecciones de PIB, quizás unas proyecciones de producciones industriales y de inflación. Las proyecciones de costos de energía y de mano de obra deberían tratarse separadamente, al igual que otras hipótesis mayores tales como precio del acero o precios mundiales de las principales mercancías afectando a los ferrocarriles. Típicamente, las unidades y los departamentos funcionales preparan hipótesis más detalladas, y el equipo ejecutivo de gestión encargado de la estrategia provee las hipótesis de referencia y de supervisión. Por ejemplo, el El Banco Mundial Página 207 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial equipo ejecutivo de gestión puede proveer hipótesis de precios mundiales del acero, mientras que la unidad de infraestructura puede producir proyecciones de los precios del riel o de la chatarra de acero que esperan. La línea de referencia para la frecuentación y las proyecciones de tonelaje se basan usualmente en su relación con uno o varios factores macroeconómicos. Si están disponibles suficientes datos históricos, un análisis de regresión puede revelar relaciones pasadas entre factores macroeconómicos-clave y parámetros-clave de ferrocarriles. Por ejemplo, los números de pasajeros están habitualmente en correlación con la población de trabajadores, y las toneladas de carga con el PIB. Estas relaciones se utilizan luego para proyectar números de pasajeros y de toneladas de carga por un período previsto. Típicamente, los ingresos de servicios de pasajeros se proyectan utilizando las tendencias en las distancias promedio de viaje y el número de pasajeros para generar los pasajeros-km, y los ingresos se calculan a partir de los ingresos promedio por pasajero-km. Para la carga, la proyección de toneladas se traduce en toneladas-km (ton-km), utilizando la distancia promedio de transporte, y permitiendo cualquier aumento de la distancia con el tiempo. Los ingresos de carga se basan en los ingresos por ton-km para las mercancías principales. Habitualmente, las dos proyecciones son complementadas por unos desarrollos conocidos, como por ejemplo una nueva estación de pasajeros, o un expedidor mayor instalando una nueva fábrica para mandar sus envíos por ferrocarril. Las hipótesis de referencia se utilizan para desarrollar las proyecciones financieras de la empresa, sin suponer ninguna iniciativa mayor de estrategia, y utilizando las proyecciones de la línea de referencia. Los resultados del análisis del modelo financiero proveen insumos suplementarios para las estrategias, y pueden sugerir las áreas en las que se necesitan inversiones estratégicas para contribuir al proceso de desarrollo de éstas. Durante el proceso, es útil poner a prueba en qué medida la estrategia se mantiene robusta si las hipótesis fundamentales cambian. ¿Qué pasa si el crecimiento del PIB aumenta? ¿Qué pasa si los ingresos personales caen en picada? Se desarrollan escenarios optimistas y pesimistas para poner a prueba las diversas estrategias, y pueden ser aún más elaborados utilizando insumos específicos de las unidades y departamentos funcionales sobre las condiciones exteriores. Por ejemplo, ¿abrirán en tiempo previsto una fábrica automóvil o varias nuevas minas? ¿O bien habrá retrasos mayores? El proceso de desarrollo de la estrategia considera una variedad de instrumentos con respecto a los mercados, a las inversiones en ferrocarriles, en iniciativas tecnológicas, y a las medidas de recursos humanos. Algunas iniciativas estratégicas podrían implicar cambios en la estructura del capital, es decir en los niveles de endeudamiento, en las inyecciones de capital por el gobierno, o bien alternativas para financiar las inversiones “fuera del balance”, tales como la compra de material rodante por clientes. Cada iniciativa estratégica es sometida a un análisis iterativo que se compara luego con la proyección de la línea de referencia, con el fin de establecer cuáles iniciativas ayudan más a la empresa a avanzar hacia sus declaraciones de misión y de visión. El Banco Mundial Página 208 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial 12.2 Diseño del servicio y establecimiento de los precios en respuesta al mercado Para muchos La mayoría de las organizaciones públicas de ferrocarriles son complejas, ferrocarriles públicos, insulares, e híper-concentradas en detalles funcionales inferiores, y los clientes la mercadotecnia de han encontrado que tratar con los ferrocarriles no es nada fácil. Para los ferrocarriles públicos, la “mercadotecnia de los ferrocarriles” es una broma, una ferrocarriles es una contradicción flagrante. Sin embargo, para los ferrocarriles comerciales, la broma – los dos mercadotecnia es esencial para lograr los objetivos estratégicos. Las unidades funcionales tienden a guiar el desarrollo de los departamentos de mercadotecnia conceptos integración del establecimiento de los precios con el desarrollo de las relaciones (ferrocarriles y con los clientes. mercadotecnia) juntos no tienen 12.2.1 Interacción con los clientes Cuando los ferrocarriles son organizados en estructuras de unidades funcionales, sentido. las necesidades de los clientes crecen en importancia. Las unidades funcionales deberían establecer departamentos de mercadotecnia y de establecimiento de precios para guiar el desarrollo de una mejor comprensión de los clientes del ferrocarril. Los gerentes de los departamentos deberían utilizar encuestas para interactuar directamente con los clientes o con grupos de representantes tales como los departamentos y agencias de viajes. Para el comercio de pasajeros, las encuestas con los clientes están entre los mejores medios de comprender las necesidades de los pasajeros, sus preferencias y las mejoras que desean. La mayoría de los procesos de planificación detallada bien diseñados pueden revelar sensibilidades a los precios y hacer la diferencia entre las características de servicios de transporte, para descubrir cuáles son más apreciados por los clientes. Las tendencias y las conclusiones principales de las encuestas deberían influenciar la estrategia y los planes de negocios de las unidades funcionales. Por ejemplo, “¿tiene esta ruta neces idad de un tren de noche? ¿Necesita mejoras la estación?” Para el comercio de carga, los oficiales de ferrocarriles deberían tener reuniones regulares con la clientela, aunque esto sea tan raro que la primera probablemente hará sobresaltar a los clientes. Cuando los directores de mercadotecnia de los ferrocarriles se reúnen con los clientes principales, deben ampliar el debate más allá del número de vagones que los clientes necesitarán para incluir necesidades de expedición más generales. Los directores de marketing deberían observar las operaciones de carga y descarga y examinar los servicios ferroviarios que podrían reducir los costos de transportes de los clientes y aumentar sus volúmenes de expedición, tales como preferencias de tipo de vagón o nuevos horarios de recogida o de entrega, u horarios de servicio de trenes maximizando el valor del transporte para los clientes. Además, las discusiones deberían explorar: i) cómo los ferrocarriles podrían modificar los servicios o el equipamiento para aumentar los cargamentos de los clientes, ii) cómo los ferrocarriles podrían ayudar a los clientes a desarrollar planes a largo plazo para mejorar los servicios, y iii) cómo los servicios ferroviarios y el establecimiento El Banco Mundial Página 209 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial de los precios afectan la posición competitiva de los clientes principales en sus industrias. 12.2.2 Planos de servicio y concepción del servicio Los ferrocarriles están típicamente concentrados en el desplazamiento de trenes, y han prestado poca atención a las necesidades de los clientes y a los cambios en los servicios o en los horarios para satisfacer mejor sus exigencias. Las encuestas con los pasajeros, las discusiones con las organizaciones que representan a pasajeros, y las reuniones con las autoridades metropolitanas pueden revelar la necesidad de patrones de servicio de pasajeros diferentes: trenes más frecuente en la tarde, trenes inter-ciudades en el día, más espacio para los pasajeros en los trenes de noche, y tiempos de salida más temprano y más tarde. La logística para los expedidores, modificar las necesidades de inversión, y, para el ferrocarril, pueden aumentar los volúmenes y reducir los costos. Retener los clientes permite a los ferrocarriles predecir y adaptarse a los cambios del mercado, por ejemplo concibiendo nuevos servicios – arreglos complejos de servicio y de inversión que vincularán el cliente más estrechamente con los ferrocarriles, aumentarán la rentabilidad, y reducirán los costos de transporte para el cliente. Pueden surgir muchos conflictos entre los ferrocarriles y el expedidor por ejemplo a causa de los gastos de estacionamiento debidos a retrasos en la carga de los vagones de flete. En vez de estos gastos, el ferrocarril podría proveer vagones suficientes para un tren completo y alargar el tiempo de carga. El ferrocarril serviría al cliente con menos frecuencia, pero los tiempos de tránsito mejorarían, porque un tren completamente cargado puede avanzar directamente y sin retraso desde el sitio de carga hasta el destino tal como un puerto o una central eléctrica. Esta opción permite además optimizar la utilización del equipamiento, ya que debe regresar directamente y recargar. Una relación estrecha con los expedidores permite a los ferrocarriles sugerir un equipamiento especializado que aumentará el tamaño del cargamento, facilitará la carga y la descarga, o creará alguna otra ventaja especializada para las mercancías del expedidor: sistema interno de arrumaje o vagones planos equipados con rejas de metal para los troncos o la madera de sierra. A menudo, los expedidores aceptan pagar por un equipamiento especial o para comprar vagones de carga especializados, lo que no solamente liga el expedidor al ferrocarril, sino también evita los daños o la desvalorización de los activos de ferrocarriles. Las exigencias de los clientes cambian con el tiempo, y así los ferrocarriles deben constantemente revisar el diseño de sus servicios (horarios de los trenes, patrones de servicio, y trabajo realizad0) para satisfacer las necesidades cambiantes de los clientes a medida que son reveladas por las encuestas y las interacciones con los clientes. El Banco Mundial Página 210 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial 12.3 Planificación de la inversión en Ferrocarriles Los ferrocarriles son conocidos por sus necesidades intensivas de capital y de mano de obra – implicando activos físicos masivos y una importante mano de obra para producir resultados de transporte. La mayoría de los activos físicos tienen una duración de vida larga pero no infinita. Habitualmente, la duración de vida de cada categoría de activos se refleja en su tasa de amortización, o en una duración de vida teórica que los ingenieros ferroviarios pueden estimar de manera razonablemente exacta. 12.3.1 Programa de inversión básica El primer paso en la planificación de la inversión es desarrollar un registro de los activos, una lista de los activos de ferrocarriles con la fecha de adquisición o de construcción, la duración de vida estimada, y el patrón típico de renovación o de reemplazamiento (no se trata de crear una base de datos detallada con miles de entradas, puede tratarse de un registro relativamente simple de activos principales con detalles sobre la fecha de adquisición, la duración de vida estimada por categoría y los costos de renovación). Cada categoría de activos tiene una fecha prevista de expiración. Por ejemplo, los rieles son un activo cuya duración de vida se mide en pasaje de peso bruto sobre el riel, lo que varía típicamente de 200 a 500 millones de toneladas brutas. La duración de vida de los rieles es más corta en los territorios montañosos y más larga en terreno plano. La duración de vida típica de los coches de pasajeros es de 30 a 35 años, y puede alargarse mediante una renovación sustancial. Esto es también el caso para otros materiales rodantes: las locomotoras y los vagones de carga. Para la mayoría de los ferrocarriles, la infraestructura, el material rodante y las locomotoras representan el 95% de todos los activos reemplazables. Se pueden proyectar las necesidades de reemplazamiento de los activos ferroviarios, como parte de un estudio de referencia, basándose en la fecha original de adquisición, la cantidad de vida útil consumida, y la hipótesis de que no haya cambios significativos en los patrones de tráfico y las tasas de utilización. La estimación de capital inicial representa la inversión básica necesaria, lo que debe tomarse en cuenta en la estrategia y en los planes propuestos de inversión. El Gráfico 12.4 describe los resultados del análisis ejecutado para los ferrocarriles de Armenia140, el cual muestra las necesidades referenciales de inversión para el reemplazamiento de activos físicos, incluidos los componentes de infraestructura tales como electrificación, rieles, puentes, material rodante, sistemas informáticos, y otros activos físicos. El estudio armenio se basó en un período de 15 años. 140Datos publicados de un estudio del concesionamiento público de los ferrocarriles armenios en 2007. El Banco Mundial Página 211 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial Gráfico 12.4 Programa de Inversión en los Ferrocarriles Administración Estaciones & Explotación Señales & Comunicación Depósitos vagones Depósitos locomotoras Vías y Estructuras Electricidad Miliones de Drams Las proyecciones del modelo financiero de referencia podrían revelar que el ferrocarril no puede permitirse el programa de inversión para el reemplazamiento. En este caso, una estrategia comercial de ferrocarriles debe ocuparse de estas proyecciones desarrollando métodos para prolongar la vida de los activos, o diseñando estrategias específicas de inversión (que pueden incluir la inversión privada por compañías de arrendamiento de equipamiento o por expedidores, por ejemplo), para cubrir las necesidades de reemplazamiento. 12.3.2 Priorizar las inversiones El análisis de referencia y un programa de inversión básica desarrollan una lista de activos que deben ser reemplazados con el tiempo, pero las inversiones pueden ser priorizadas. La más alta prioridad es la inversión requerida por la ley para satisfacer las obligaciones reglamentarias y de seguridad, sin embargo, algunas inversiones obligatorias pueden eliminarse si la dirección estratégica del ferrocarril cambia. Por ejemplo, una iniciativa estratégica para racionalizar la red de ferrocarril puede proponer cerrar una línea con un puente que se volvió peligroso, eliminando así la necesidad de reemplazar el puente. Otro ejemplo es la obligación regulatoria de reducir la contaminación, que forzaría el ferrocarril a reemplazar las locomotoras más viejas que ya no satisfagan las normas actuales de emisiones. En vez de ello, el ferrocarril podría elegir la electrificación. No obstante, las inversiones de más alta prioridad son siempre las requeridas por la ley con respecto a las necesidades de seguridad. Las segundas inversiones prioritarias son las necesarias para mantenerse a flote, lo que incluye la renovación de los activos. Los rieles gastados no son un riesgo de accidente si el ferrocarril compensa el desgaste reduciendo la velocidad de los trenes o tomando otras medidas de atenuación, pero unos rieles gastados y la velocidad reducida podrían socavar notablemente la competitividad. Las inversiones de segunda prioridad deberían por lo tanto seleccionarse por orden de impactos en la conservación de una posición competitiva de mercado, tales como reparar las vías para restaurar la velocidad de los trenes, o reemplazar las locomotoras gastadas para asegurar unos servicios continuos y fiables. El Banco Mundial Página 212 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial Después de estas dos prioridades, los proyectos de inversión deberían seleccionarse con base en informes financieros ajustados para el riesgo estimado (TRI, tasa de rentabilidad interna). Algunas inversiones pueden ser propuestas en vista de penetrar nuevos mercados – material rodante especializado, construcción de una nueva vía secundaria o de una nueva línea para un cliente. Otras inversiones reducirán los costos de explotación: las locomotoras nuevas pueden reducir el consumo general de combustible, mejorar la fiabilidad, reducir el mantenimiento y aumentar el tamaño de los trenes, brindando una mejor eficiencia y un menor parque de locomotoras. Las inversiones mayores opcionales deberían analizarse para evaluar los riesgos y estimar los informes financieros utilizando un análisis del valor actualizado de los flujos de tesorería ajustado para los riesgos. Los proyectos de inversiones opcionales deberían ser coherentes con la estrategia del ferrocarril y priorizados según los más altos rendimientos financieros ajustados para el riesgo. 12.3.3 Invertir para el cambio fundamental Las inversiones vinculadas a los cambios fundamentales en la capacidad de los ferrocarriles son más complejas y más difíciles de resolver. A menudo, cuando los ferrocarriles deben adaptarse al aumento de los volúmenes de tráfico y a los nuevos equipamientos de servicio ferroviario, una revisión significativa de la tecnología ferroviaria existente es necesaria, lo que puede tomar varios años de implementar, y necesitar varios otros años más para concretizar todas sus ventajas. Esto se debe al hecho de que, con base en los parámetros de su diseño fundamental original (capacidad, presupuesto, servicios), la mayoría de los ferrocarriles fueron cuidadosamente diseñados y puestos en punto para maximizar su servicio como sistema. Por consiguiente, no es posible cambiar un solo parámetro de puesta en punto porque los ferrocarriles son un sistema de soluciones de ingeniería estrechamente integradas. Cambiar el ancho de vía Algunos ferrocarriles se creen limitados por el ancho de vía, habitualmente demasiado estrecho más que demasiado ancho. Cambiar el ancho de vía puede a veces tener sentido. Por ejemplo, si el ancho de la línea secundaria difiere del de la mayor parte de la red, si se suceden interconexiones significativas entre la línea principal y las líneas secundarias, si éstas tienen un potencial de crecimiento importante, deberían estar conectadas a la red principal y su ancho convertido al de la línea principal. En Australia, varios ferrocarriles públicos fueron construidos con un ancho de vía diferente, pero recientemente, algunos segmentos estrechos fueron convertidos al ancho normal para dar una línea ferroviaria de ancho estándar en todo el continente. La India tiene tres anchos: la mayor parte de la línea principal es construida con el gran ancho indio, y algunas líneas secundarias tienen el ancho estándar o estrecho. Con el tiempo, los ferrocarriles de la India han convertido las líneas de vías estrechas o estándar en ancho grande. Las buenas razones de cambiar el ancho de un ferrocarril activo son raras, porque cambiar un sistema entero es una opción extremadamente cara que deber ser El Banco Mundial Página 213 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial justificada por un análisis de rentabilidad. No solamente las vías deben ser reemplazadas entre las estaciones, en las estaciones de clasificación, las vías secundarias, los almacenes, talleres y depósitos, pero todo el material rodante también debe ser reemplazado para funcionar en el nuevo ancho de vía. Cambiar el ancho puede considerarse para las líneas secundarias, para un ferrocarril completamente gastado o para uno que ha cerrado y será transformado para una utilización diferente. Una creencia errónea común es que los ferrocarriles de vías estrechas deben adoptar vías más anchas para aumentar la capacidad, sin embargo, las vías estrechas pueden aumentar el peso por eje, transportar volúmenes de tráfico pesado, o incluso soportar servicios de velocidad moderadamente alta. Los ferrocarriles de vías estrechas y de vías Cabo en Argentina, Brasil y África del Sur demuestran que se puede transportar volúmenes masivos de mercancías a granel en ferrocarriles de vías estrechas. En Australia, un tren pendular de alta velocidad funciona frecuentemente a 160 km/h en líneas de pasajeros de vías Cabo de Queensland Railways. En Japón también, los mini-Shinkansen funcionan a alta velocidad en vías Cabo para conectarse con los servicios Shinkansen principales. Las nuevas líneas de alta velocidad y con propósito especial, o para transporte pesado especializadas en el transporte de los productos de una mina a un puerto, pueden construirse con un ancho diferente al de los ferrocarriles nacionales. Para servicios de alta velocidad y de transporte pesado, la mejor alternativa es el ancho estándar, comúnmente utilizado por la mayoría de los ferrocarriles en el mundo, de modo que una licitación competitiva obtendría un mejor precio. Tipo y fuerza de los acoples Algunos ferrocarriles confían con la vieja tecnología de acople para ensamblar un tren. Los más antiguos sistemas utilizan ganchos y cadenas, eslabones y pernos, o tope y cadena, de modo que el acoplamiento de equipamiento de carga y de pasajeros debe hacerse manualmente, un coche a la vez. Esta vieja tecnología es además más débil, y limita el tamaño de los trenes, que deben permanecer lo bastante cortos o lo bastante ligeros. Los ferrocarriles modernos reemplazaron estos viejos sistemas por acoples automáticos (ilustrados a la izquierda), que son Acople automático más eficientes y mucho más fuertes. No obstante, si bien los acoplamientos pueden realizarse automáticamente, los sistemas de frenos con manguera de aire necesitan aún una conexión manual entre cada coche, antes de que el tren pueda arrancar. El cambio hacia acoples automáticos más fuertes puede hacer aumentar notablemente el rendimiento financiero. Una mejor seguridad y una más grande flexibilidad operacional significan que los ferrocarriles puedan hacer circular menos trenes, pero cada uno con cargamentos más pesados, aumentando así la capacidad sin tener que construir nuevas líneas o duplicar las vías de las líneas existentes. La tecnología moderna es también más flexible, y su mantenimiento sale más barato. Habitualmente, los sistemas de acople son cambiados progresivamente, para evitar despilfarrar una capacidad útil de material rodante existente. El material rodante utilizado en los servicios de tipo tren-bloque puede ser cambiado primero (los trenes transportando contenedores, carbón y mineral, o el equipamiento de El Banco Mundial Página 214 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial pasajeros) para evitar cambiar a la misma vez todos los sistemas de acoplamiento de todo el material rodante. Típicamente, es necesario para este fin convertir las locomotoras en trenes de cargamento por medio de una nueva tecnología de acoplamiento. El cambio progresivo introducirá necesariamente una cierta ineficiencia temporal en la utilización del equipamiento, ya que los parques de material rodante deben ser separados en diferentes categorías. El mejor momento para cambiar los sistemas de acople es en la compra de nuevos trenes de pasajeros o de carga a granel para servicios específicos. Al introducir sistemas modernos de acoplamiento, una nueva inversión en infraestructura puede ser necesaria para acomodar los cambios en el tamaño y el peso de los trenes. Ya que los nuevos sistemas de acoplamiento permiten trenes mucho más largos, unas vías secundarias más largas y unas señalizaciones más espaciadas pueden ser necesarias. Además, las estaciones de clasificación, las vías secundarias de clientes, y otros elementos de infraestructura deben ser adaptados, y los ferrocarriles pueden necesitar nuevas locomotoras para explotar plenamente el potencial del aumento del peso de los trenes permitido por los nuevos sistemas de acoplamiento. Todas estas inversiones deben formar parte de una estrategia y de un plan de inversión. Peso por eje Muchos ferrocarriles son construidos para acomodar los pesos por eje establecidos para vagones de carga y locomotoras, calculados en toneladas por eje. Elevar el límite de peso por eje es un medio eficaz de aumentar la capacidad del sistema de ferrocarriles. Sin embargo, a pesar de una infraestructura adecuada, muchos ferrocarriles están renuentes a operar a la capacidad técnica máxima del peso por eje, por varias razones: los rieles se desgastan más rápido, los accidentes pueden ser más graves, y numerosos puentes y puentecillos fueron diseñados para límites menores de carga. A veces, el material rodante necesita cambios sutiles en los sistemas de suspensión de los bogies (diferentes tasas de flexibilidad) para minimizar los impactos de peso por eje más elevados. Los factores técnicos que limitan el peso por eje incluyen el tipo, el tamaño y el espaciamiento de las traviesas, el peso y el tamaño de los rieles (habitualmente medidos en kilogramos por metro), la espesura de las secciones de plataforma, la metalurgia de los rieles, y el modelo de los puentes y puentecillos. Cambiar los pesos por eje puede significar una inversión sustancial. Algunos ferrocarriles tienen un peso por eje bajo, de 12.5 toneladas/eje. Los ferrocarriles típicos de transporte pesado tienen límites de carga de 25 toneladas por eje. Los ferrocarriles americanos tienen límites de carga de 32.5 toneladas por eje (medida métrica), un nivel común a los transportes ferroviarios pesados en muchos países. Recientemente, una compañía australiana ha construido un ferrocarril especializado en mineral, diseñado para un peso por eje de 40 toneladas, lo cual es actualmente el límite superior para los ferrocarriles, debido a las limitaciones de metalurgia de los rieles. En un inicio, esta red funcionará con límites de 32.5 toneladas por eje para permitir el endurecimiento de los rieles y el El Banco Mundial Página 215 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial asentamiento de la infraestructura, antes de aumentar hasta la plena capacidad prevista. En el mundo, los ferrocarriles con especificaciones similares de rieles y de traviesas tienen límites de carga por eje que van de las 22.5 a las 32.5 toneladas por eje. En Rusia por ejemplo, la mayoría de las líneas principales utilizan los rieles R65 (65 kg/m, o sea 1.31 lbs/yd), anchas traviesas de hormigón en un buen espaciamiento (1.600 traviesas por km), pero los pesos por eje seguían limitados a 22.5 toneladas por eje. Los ferrocarriles rusos han empezado recientemente a permitir equipamientos de 25 toneladas/eje en algunas líneas, y prevén aumentar progresivamente hasta 27.5 toneladas por eje. En India la situación es similar, con rieles relativamente pesados, traviesas modernas en hormigón con un espaciamiento estrecho, y un peso por eje de 22.5 toneladas. Recientemente, y sin cambios sustanciales a la infraestructura, India ha Puente de 1896 en Armenia empezado a permitir equipamientos de 25 toneladas/eje en algunas líneas. La mayoría de los ferrocarriles pueden aumentar los límites de peso por eje introduciendo solamente pequeños cambios en la infraesructura, por ejemplo, muchos ferrocarriles han descubierto que sólo se precisa de pequeñas inversiones para reforzar las columnas y los estribos de los puentes, o que unas restricciones menores de velocidad permitirán a pesos por eje más altos cruzar los puentes. En otros casos, elevar los límites de peso por eje puede exigir inversiones sustanciales para reforzar o reemplazar viejas estructuras, tales como el puente armenio de hierro fundido de 1896 (foto a la izquierda). Las estructuras excepcionalmente grandes puestas en punto para límites de peso por diseño y limitadas por los costos de construcción pueden requerir inversiones más importantes. El puente Doña Ana de 3.7 km en el río Zambeze en Sena, Mozambique (foto a la izquierda) Puente en el río Zambeze, Sena, necesitó un reforzamiento considerable. Mozambique Aumentar el peso por eje fomenta notablemente la capacidad de los ferrocarriles, porque los pesos por eje altos aumentan la capacidad de carga de los vagones de flete de manera prácticamente directa, aumentando poco o para nada el peso de los vagones. Por ejemplo, elevar el límite de peso por eje de 22.5 a 25 toneladas (aproximadamente 10%) aumenta la capacidad de carga de un vagón de flete completamente cargado de 68 a 78 toneladas (un aumento de 15%). Luego, aumentar los pesos por eje de las locomotoras contribuye directamente a aumentar el poder de tracción, el cual está directamente ligado con al peso de la locomotora, suponiendo ningún cambio en los sistemas de control de la fricción riel/rueda y de los caballos-fuerza de la locomotora. Aumentar el peso de la locomotora le permite halar trenes más largos y más pesados. Aumentar el peso por eje puede dar trenes más pesados para una misma longitud, lo que significa que el ferrocarril no tendrá que invertir en vías secundarias más largas o en nuevos sistemas de señalización para obtener un aumento importante de la capacidad. El Banco Mundial Página 216 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial Gálibo de carga El gálibo de carga define el tamaño máximo de los vehículos que la línea de ferrocarriles puede acomodar. Es determinado por el tamaño de las aberturas de los túneles y la altura de los puentes, las plataformas de pasajeros o los andenes de carga adyacentes a las vías. Aumentar el gálibo de carga puede permitir la utilización de vagones de carga y de pasajeros más grandes, aumentado así la capacidad de manera notable y reduciendo el número de trenes necesarios para transportar la misma cantidad de tráfico. En la actualidad, la mayoría de los aumentos de gálibo de carga sirven para introducir coches de pasajeros o trenes de contenedores de dos pisos. Con frecuencia, los aumentos de los gálibos de carga tienen por objetivo reemplazar los puentes de malla metálica, rebajar las vías en los túneles, y aumentar la altura libre de las pasarelas de autopistas y peatonales. El equipamiento de pasajeros y de contenedores de dos pisos puede reducir el número de trenes necesarios para transportar el mismo número de unidades de tráfico, aumentando así la capacidad. Los aumentos de la altura permitida pueden acomodar vagones cubiertos más grandes y más llenos, y los equipamientos multi-pisos de transporte de automóviles, lo que abre un nuevo mercado para ciertos ferrocarriles, y aumenta el volumen de tráfico de carga que se puede transportar, y por consiguiente la capacidad del ferrocarril. A menudo, los ferrocarriles combinan el aumento de la carga por eje con la del gálibo de carga para modernizar y aumentar la capacidad de manera importante. Vías dobles Originalmente, la mayoría de los ferrocarriles se construyeron con una sola vía. Los trenes desplazándose en dirección contraria en un vía simple se encontraban en estaciones o en las vías o bucles secundarios. Habitualmente, los trenes menos apurados por el tiempo esperaban en la vía secundaria o en la estación que el otro tren de más alta prioridad avanzará en la dirección opuesta para pasar. Este procedimiento consumía tiempo y energía: el tren en espera debía primero ralentizar para avanzar en la vía secundaria, pararse completamente, esperar a que el tren prioritario pase, para luego acelerar hasta alcanzar su velocidad permitida. Típicamente, la capacidad se mide por el número máximo de trenes (o de pares de trenes, uno en cada dirección) que puedan operar cada día en una línea dada. En las líneas de vía simple, la capacidad de la línea es limitada por el número de vías secundarias, la composición de los trenes, los sistemas de control de los trenes y de señalización, las velocidades de los trenes, y la estructura de los horarios. Así, en una línea de vía sencilla, más trenes significan típicamente más retrasos. Por último, todas las vías secundarias están ocupadas, y ya ningún otro tren puede entrar en la línea hasta que los primeros salgan. A medida que el número de trenes aumenta, deben añadirse vías segundarias para aumentar la capacidad de la línea. Algunas vías segundarias se pueden alargar para volverse secciones de doble vía, de modo que el tren inferior (el que espera en la vía segundaria) puede avanzar en la vía segundaria alargada sin tener que pararse completamente. Los sistemas de señalización son habitualmente modernizados, lo El Banco Mundial Página 217 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial que forma parte de las inversiones de aumento de la capacidad para explotar completamente las vías segundarias. Los ferrocarriles pueden aumentar aún más la capacidad aumentando la velocidad de los trenes, o elevando el número de unidades de tráfico en cada tren por medio de pesos por eje y/o de gálibos de carga más altos. Las vías dobles son habitualmente una opción de último recurso para aumentar la capacidad, porque hacen duplicar la inversión en infraestructura y en costos de mantenimiento. A menudo, los ferrocarriles sólo doblarán las vías en las secciones de líneas menos caras de construir, y dejarán las secciones caras con vía sencilla, en particular si éstas comprenden puentes, túneles o grandes cortes. Sistemas de señalización y de control de los trenes La señalización de los ferrocarriles es un elemento crítico de la infraestructura, de la seguridad y de la capacidad. Las señales indican cuando los trenes deberían ralentizar, pararse o avanzar. La mayoría de los trenes viaja a la velocidad límite señalada, y como pesan de 1.000 a 20.000 toneladas, toman un tiempo considerable para ralentizar y pararse. La mayoría de los sistemas de señalización ferroviaria son diseñados para regular los flujos de tráfico, no para indicar velocidades de viaje. Los sistemas de control de los trenes trabajan con los sistemas de señalización para hacer pasar los trenes de una vía a la otra. El sistema más simple emite órdenes escritas para los trenes que arrancan, indicando cómo maniobrar más adelante en la vía. Por ejemplo: “Avanzar en la vía secundaria en el kilómetro 10.5; esperar en la línea principal para cruzar con el tren número XYZ, lo que liberará la vía secundaria. Cuando la vía esté libre, avanzar hasta la vía secundaria en el kilómetro 35.7, avanzar sobre la vía secundaria y esperar que el tren número ABC pase en la Señalización con semáforo en Indonesia línea principal. Una vez se libere ésta, avanzar hasta destinación”. En sistemas tan rudimentarios de control de trenes, los cruces de trenes pueden tomar tiempo. La tripulación del tren puede tener que pararlo, maniobrar a mano las agujas para entrar en la vía secundaria, y luego, una vez libre la vía principal, cambiar nuevamente las agujas, y repetir este proceso para salir de la vía secundaria. En sistemas algo más avanzados, las agujas son controladas a distancia (mecánicamente o eléctricamente). El personal de la estación orienta la aguja hacia la vía secundaria, lo que cambia las señales más adelante en la vía secundaria para indicar al tren que avanza que puede entrar en la vía secundaria. Panel central de control de trenes, Georgia Las señales indican a los conductores que deben ralentizar y prepararse para parar completamente. En la dirección contraria, las señales indican al conductor que puede continuar. Los sistemas de semáforos son ejemplos de este tipo de señalización, que son más rápidos que los sistemas de orden de marcha de los El Banco Mundial Página 218 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial trenes, que ofrecen poca flexibilidad y pueden afectar la velocidad y el control de los trenes sólo en las estaciones con personal. En sistemas aún más avanzados, a menudo llamados sistemas de “señal de cantonamiento automático” (SCA), los circuitos eléctricos están integrados en la vía para detectar los trenes. El sistema alinea automáticamente las agujas de las vías secundarias, y emite señales adecuadas para guiar correctamente los trenes en ambas direcciones. Las señales que controlan las vías secundarias deben ser conectadas uno a la otra, porque las salidas de un tren en estación no son permitidas si un tren se encuentra más adelante en la vía. Para las vías secundarias alejadas, se utilizan señales intermedias para permitir a los trenes operar a la velocidad permitida en la vía hasta la distancia de aproximación de la próxima vía secundaria controlada. Un sistema de señalización SCA no prioriza los trenes. El primer tren que llega a la vía secundaria donde se cruzarán los trenes es guiado para ocupar esta vía. Para ejercer más control en los movimientos de los trenes, los ferrocarriles han desarrollado unos sistemas de control de tráfico centralizado (CTC), que permiten a un controlador centralizado (o a veces hoy en día a un programa de control por computadora) dejar los trenes más rápidos pasar los trenes más lentos desplazándose en la misma dirección, para permitir a los trenes quedarse en la línea principal si su longitud no supera la de la vía secundaria, o para permitir a los trenes de más alta prioridad quedarse en la línea principal con tan pocas paradas como sea posible. Los sistemas de SCA o de CTC ofrecen varias ventajas de seguridad. Utilizan circuitos eléctricos de vías para detectar los trenes y su velocidad. Estos circuitos de vías detectan también los rieles rotos o muy desgastados, y paran los trenes antes de la zona de peligro. Los controles electrónicos tienen seguridades integradas y son acerrojados recíprocamente, de modo que una aguja no puede moverse bajo un tren, y dos trenes en marcha no pueden cruzarse. Si una parte del sistema se avería, las señales protegen automáticamente los trenes contra el choque. Los segmentos de doble vía son generalmente direccionales (los trenes subiendo en una vía, y los trenes bajando en la otra). Los sistemas de CTC pueden estar diseñados para la marcha en reversa, de manera que los trenes pueden utilizar una vía para avanzar en ambas direcciones, lo que aumenta la flexibilidad y la capacidad, y para permitir a los equipos de mantenimiento trabajar en una vía mientras trenes avanzan en la otra. Los sistemas de CTC permiten a los trenes rápidos pasar a los lentos, y permiten a ciertos trenes parar o servir a clientes en la línea principal mientras el tren avanza en la vía opuesta. En los sistemas de SCA o de CTC tradicionales, la línea de ferrocarril es segmentada en señales de control de bloques. La longitud de un bloque es determinada calculando la distancia de parada del tren más pesado o más rápido (y la distancia más larga de parada), y luego fijada por el modelo de un circuito de vía. Los sistemas permiten a los trenes ocupar un bloque, y dejar al menos un bloque vacío entre los trenes. Es determinado por el número de aspectos utilizados en el sistema El Banco Mundial Página 219 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial de señalización. Típicamente, existen tres aspectos (por ejemplo, rojo, amarillo, verde), pero los sistemas de las líneas más activas pueden tener cuatro o cinco o más, lo que facilita un control más estrecho de la velocidad y permite el traslape de los bloques, de modo que los trenes puedan seguirse a corta distancia. Los sistemas de señalización más recientes y más avanzados ya no utilizan señales a lo largo de la vía ni señales de aspectos de señales discretas. Ofrecen en su lugar el control digital de la velocidad de los trenes y del espacio mínimo entre trenes según las características físicas de la infraestructura y de un tren particular, ajustando la velocidad de los trenes para conservar la distancia de parada entre los trenes. Los sistemas de señalización más avanzados permiten “ritmar” los trenes y proveen informaciones sobre la velocidad de los trenes que permiten ralentizar al mínimo cuando los trenes se cruzan, reduciendo así el consumo de energía, y maximizando la capacidad. Los progresos sucesivos en los sistemas de señalización y de control de los trenes aumentan la capacidad de la línea, la seguridad y la velocidad de los trenes, y reducen el consumo de energía. Naturalmente, más sofisticados se vuelven los sistemas, más caros son. Electrificación Originalmente, los trenes fueron halados por locomotoras de vapor, alimentadas con madera, carbón o petróleo141. Las locomotoras diésel-eléctricas y diésel- hidráulicas fueron desarrolladas en respuesta a los defectos de las locomotoras de vapor, tales como la necesidad de paradas frecuentes para recargar combustible o agua. A medida que la ingeniería mejoró, la tecnología del motor diésel desarrollo locomotoras con una potencia mayor de caballos de fuerza. Gracias a las mejoras en los sistemas de control de patinaje/resbalamiento y en los sistemas computarizados, las locomotoras diésel-eléctricas modernas son altamente productivas y económicas en energía. Para disminuir la dependencia a los combustibles diésel y permitir una mayor capacidad, los ferrocarriles se voltearon hacia la electrificación, utilizando generalmente sistemas de catenarias aéreas para proveer la corriente. Las locomotoras eléctricas pueden tener una más fuerte densidad de potencia (más caballos de fuerza o kilovatios por tonelada por locomotora), lo que les permite halar los trenes a más altas velocidades y en pendientes más fuertes que las locomotoras diésel. Generalmente, las locomotoras eléctricas requieren menos insumos de mantenimiento, y eran en el pasado consideradas como más fiables. Las locomotoras diésel-eléctricas modernas son ahora tan fiables como las 3kV-DC Overhead Catenary, Georgia eléctricas y pueden proveer niveles similares de fuerza de tracción. Para las más altas velocidades no obstante, las locomotoras eléctricas conservan la ventaja. La electrificación es esencial para operar los trenes de alta velocidad de más de 160 km/h. Es útil para la explotación de alta densidad, donde la aceleración de los 141Entre los primeros ferrocarriles, algunos incluso fueron halados por caballos y otros por cables. El Banco Mundial Página 220 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial trenes es importante, como en los sistemas de lanzadera de pasajeros, y donde el diésel es demasiado caro o escaso. La electrificación es cara, y exige postes eléctricos y estructuras de catenarias aéreas a lo largo de los ferrocarriles, y los costos de mantenimiento son elevados. Por lo tanto, el financiamiento de la electrificación es raramente factible, a menos que las densidades de tráfico sean de al menos 40 millones de toneladas brutas por año, o que sea para servicios de alta velocidad o de lanzadera de pasajeros. Los ferrocarriles eléctricos son mucho más respetuosos del medio ambiente y emiten menos carbono que los ferrocarriles diésel-eléctricos si la electricidad es producida por una energía renovable o nuclear. Si es generada por una central de carbón, los ferrocarriles eléctricos tienen más o menos el mismo impacto en el medio ambiente que los ferrocarriles diésel-eléctricos. Sistemas de información Los sistemas de información forman parte de las inversiones más importantes de los ferrocarriles comerciales, en particular para los ingresos, la contabilidad analítica y los sistemas generales de registros con un nivel de detalle habilitando el seguimiento exacto de los costos y de los ingresos de los ferrocarriles. Estos deben poder analizar datos complejos sobre los costos, las estadísticas de producción, e ingresos según varias dimensiones. Por ejemplo: para los servicios de pasajeros, los ferrocarriles deben analizar los ingresos por tipo de boleto, origen, destino y hora del día, y los costos por tipo de transporte, ruta, hora del día y día de la semana. Para la productividad, los ferrocarriles deben analizar el número de pasajeros, los pasajeros-kilómetro, los tren-kilómetros, y deben incluir las toneladas, las toneladas-kilómetro desagregadas por mercancía, los clientes, el tipo de vagones de carga, el tipo de tarifa, el origen y el destino, etc. Este tipo de análisis exige computadoras y sistemas reservados. Los sistemas de ferrocarril anteriores a la era de la computadora pueden mantener algunos de estos datos, pero habitualmente de manera muy agregada, registrados a mano, y no disponibles en tiempo oportuno. Sin sistema moderno de establecimiento de los costos, no hay datos disponibles al nivel de detalle necesario para determinar los costos de servicios específicos o incluso de líneas de actividades enteras, sin recurrir a una repartición a gran escala de datos altamente agregados. Los ferrocarriles comerciales deben analizar el tráfico, los ingresos y los costos según numerosas dimensiones, y deben poder desarrollar unos estados detallados de los ingresos y de las pérdidas y ganancias para las principales líneas de actividades. La duración de vida, el costo y el estado de los activos de ferrocarril deben ser objeto de seguimiento, habitualmente por medio de registros de los activos u otros sistemas informando sobre los balances. Estas capacidades están ahora fácilmente disponibles en las tiendas bajo la forma de programas que pueden adaptarse por idioma y por tipo de insumos. La mayoría de los ferrocarriles necesitan nuevos sistemas de contabilidad analítica basados en la ubicación, la función y la responsabilidad para seguir costos detallados. Necesitan también sistemas de contabilidad de los ingresos tales como sistemas de El Banco Mundial Página 221 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial boletos, que recaban datos con suficientes detalles para mostrar los ingresos por clase de servicios y por número de tren y fecha. Para la carga, los ferrocarriles necesitan sistemas de hoja de ruta detallando los ingresos por cliente, mercancías, tipo de coche, origen y destino, y acuerdo contractual. Los sistemas de contabilidad de los ingresos pueden a menudo basarse en centros de llamadas, eliminando así muchos jefes de estación y personal local de oficina. Todos estos sistemas informan sobre la gestión del ferrocarril y permiten al personal de explotación administrar los costos y los servicios más eficazmente. Los ferrocarriles necesitan establecer otros sistemas de gestión de la explotación para vigilar y establecer los calendarios de mantenimiento del material rodante por número de unidades, para registrar las reparaciones hechas bajo garantía, analizar la deterioración de la infraestructura, optimizar los calendarios de mantenimiento, para programar los conductores de trenes en vista de administrar mejor los tiempos de servicio, y un sinfín de otras actividades de explotación y de gestión. Habitualmente, los sistemas de información necesarios se apoyan en sistemas de comunicación de alta calidad para transmitir datos en toda la red ferroviaria. A menudo, los sistemas de comunicación son comercialmente disponibles, pero muchos ferrocarriles han instalado sistemas de fibra óptica que corren a lo largo de las vías, utilizando ellos mismos una parte de esta capacidad, y vendiendo el resto a otras empresas o a empresas nacionales de telecomunicación, incluidos operadores de telefonía móvil. De manera general, las inversiones en los sistemas de información y de comunicación dan altos rendimientos y facilitan la implementación inteligente de programas de reforma gracias a la utilización de una información de gestión adecuada. 12.3.4 Eliminar los activos excedentarios Muchos ferrocarriles tienen activos excedentarios que podría monetizarse. Por ejemplo, pueden tener depósitos inutilizados porque el material rodante necesita menos insumos de mantenimiento, y por lo tanto menos talleres y depósitos, aunque más sofisticados. Muchos ferrocarriles tienen además inventarios de material rodante viejo que deberían mandar a la chatarra. En precios de 2010, la chatarra de acero se paga más o menos USD400 la tonelada, y así un vagón de carga promedio que pesa 22 toneladas vale casi USD8.000, y una locomotora de 100 toneladas alcanza los USD40.000. Para los ferrocarriles públicos, la venta de los activos es a menudo difícil. En numerosos casos, los activos de ferrocarril son propiedad del Estado, y colocados bajo la autoridad de una agencia de propiedades del Estado, y por consiguiente, el ferrocarril puede no recibir el producto de la venta de los activos excedentarios, y además la venta debe pasar por un proceso burocrático suplementario. Durante la reestructuración de un ferrocarril público en empresa, es importante establecer el valor de los activos y transferir la propiedad de éstos a la nueva empresa pública. La compañía de ferrocarriles debería poder disponer de los activos y retener los productos de su venta. El Banco Mundial Página 222 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial En el pasado, muchos ferrocarriles incluían numerosas pequeñas industrias autónomas para servir las necesidades de los ferrocarriles en ubicaciones remotas. Los sistemas modernos de computación y de comunicación han disminuido la necesidad de oficinas y de personal local. Introducir las tecnologías modernas también ha reducido el número de instalaciones necesarias para el mantenimiento de las vías, la reparación del material rodante, y la maquinaria, lo que significa que estos activos ya no son necesarios. La reestructuración de los ferrocarriles y debería incluir un esfuerzo mayor para reducir o eliminar los activos no necesarios. 12.4 Recursos Humanos Los ferrocarriles necesitan una mayor densidad de mano de obra. Ellos son una actividad compleja que requiere una amplia gama de calificaciones técnicas y de profesiones: soldadura, reparación de maquinaria, ingeniería civil, conductores, ingenieros eléctricos y mecánicos, y personal médico para citar tan sólo unos cuantos. Además, la mayoría de los ferrocarriles funcionan las 24 horas, 365 días al año. Deben pagar suficientemente para atraer un personal altamente calificado, y también desarrollar programas de seguridad y asegurar que todos los empleados estén programados para la capacitación, adecuadamente capacitados y examinados en materia de seguridad, y que cumplan con los protocolos correspondientes en cada momento. Para los ferrocarriles, la gestión de los recursos humanos es una función importante y de múltiples facetas, que exige sistemas de información detallados y métodos para gestionar la formación, los protocolos de seguridad, y las calificaciones. Durante los esfuerzos de reforma y de reestructuración, la gestión de los recursos humanos debe llevar a cabo varias tareas específicas, descritas a continuación. 12.4.1 Redimensionar la plantilla En toda la historia de los ferrocarriles, la productividad aumenta con los progresos tecnológicos, las nuevas inversiones, las prácticas de gestión comercial, y los procesos de reforma. Por lo tanto, e incluso en caso de aumento sustancial del tráfico, la mayoría de los ferrocarriles descubren en algún momento que tienen demasiado personal. Durante las reformas, los directores de los recursos humanos deben decidir cuántos empleados son necesarios para cada función, y desarrollar un plan racional para eliminar el exceso o para remediar a la penuria de efectivos. Existen varios métodos para determinar el número racional de efectivos, como por ejemplo unas comparaciones aproximativas con ferrocarriles similares o unos estudios comparativos detallados. Los datos para establecer comparaciones aproximativas son disponibles con la UIC, la AAR y el Banco Mundial. Los estudios comparativos más refinados pueden ser realizados con la ayuda de gabinetes de consultores especializados en tales análisis. Administrar los excedentes de personal y desarrollar planes de redimensionamiento es un riesgo mayor en el proceso de reforma. Cuando existe un excedente de personal, es difícil reestructurar o implantar una cultura de El Banco Mundial Página 223 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial aumento de la productividad y mejora de los resultados. Por consiguiente, a medida que se introducen los sistemas de gestión y las nuevas tecnologías, se deben reducir los efectivos de personal. Las reducciones de personal pueden ser introducidas a través de un bloqueo del reclutamiento o de programas de excedente de efectivos ofreciendo al personal incentivos para dejar la empresa. Los esfuerzos de redimensionamiento deberían incluir un sistema para racionalizar los baremos de salarios definiendo las calificaciones y capacidades necesarias para cada puesto y comparando los salarios con los del mercado local. A menudo, el personal ferroviario avanzado en edad no tiene las calificaciones necesarias para explotar y asegurar el mantenimiento de las nuevas tecnologías que el ferrocarril puede adquirir durante un programa de reforma y de reestructuración (nuevo material rodante de pasajeros con aire acondicionado, nuevas locomotoras controladas por computadora, sistemas avanzados de señalización y de control de los trenes, sistemas informáticos y de comunicación). Se debe entonces poner al día las calificaciones del personal, y buscar las nuevas calificaciones. Compensación económica por renuncia voluntaria Uno de los medios más eficaces para eliminar el excedente de personal es la compensación económica por renuncia voluntaria. Los empleados excedentarios pueden ser invitados a dejar la empresa voluntariamente u obligados a irse. Sin embargo, el riesgo de un esquema de renuncia voluntaria es que los mejores empleados acepten el paquete de compensación porque tienen más opciones en el mercado de trabajo. Diseñar programas de compensación económica por renuncia voluntaria es un arte. Estos programas deben reflejar el perfil de edades en la empresa, y ser diseñados para que el ferrocarril pueda retener las calificaciones críticas. Algunos ferrocarriles pueden apuntar a los reclutamientos recientes y ofrecer un modesto incentivo de cesantía. Otros programas de compensación por renuncia pueden ser diseñados para eliminar el personal cercano a la jubilación cancelando los planes de pensión y ofreciendo incentivos por jubilación anticipada. Los costos de reducción del personal pueden ser elevados, y, como cualquier otra inversión, deben evaluarse en relación a los beneficios esperados en términos de ahorros de costos de mano de obra. Reconociendo el valor a largo plazo del redimensionamiento de los efectivos, los bancos de desarrollo proveyeron un financiamiento para la reducción del personal y los programas de capacitación. El Banco Mundial produjo un “Manual sobre el Excedente de Mano de Obra” (“Labor Redundancy Toolkit”) que se puede consultar sobre este tema 142. Programas de reciclaje Un medio civilizado de afrontar los problemas de excedente de personal es de ofrecer a los efectivos excedentarios servicios de reciclaje y de ayuda al empleo, incluidas la capacitación en informática, la asistencia en la búsqueda del empleo, 142http://rru.worldbank.org/documents/toolkits/labor/toolkit/module1/resources.html El Servicio de la Paga y del Empleo del Reino Unido también produjo un Manual sobre los despidos. Aunque se aplique más particularmente al país, sus conceptos generales pueden aplicarse también a las reformas de ferrocarriles. http://www.pers.org.uk/Publications/redundancytoolkit.pdf) El Banco Mundial Página 224 La Reforma de los Ferrocarriles: 12. Desarrollo de la Estrategia y Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las Prácticas de Gestión Comercial y las calificaciones de redacción del currículum y de entrevistas de reclutamiento. Los personales retenidos pueden también seguir los programas de reciclaje para mejorar sus calificaciones. A menudo, las donaciones y los préstamos de los bancos de desarrollo pueden utilizarse para financiar los programas de reciclaje, ya que éstos forman parte de los esfuerzos de redimensionamiento y de reforma en general. 12.4.2 Conseguir el personal calificado Los esfuerzos de reforma de los ferrocarriles comprenden a menudo unas inversiones en tecnologías nuevas. La mayoría de los equipamientos modernos requieren empleados con una educación secundaria para acomodar las nuevas estructuras y funciones organizacionales y las nuevas calificaciones, a saber: informáticas y eléctricas, hidráulicas, mecánicas, y las calificaciones de explotación y de negocios tales como mercadotecnia, gestión, estudios de mercado, y establecimiento de los precios entre otros, que son necesarias para explotar una empresa comercial moderna. La implementación de las reformas y de las reestructuraciones de ferrocarriles exige nuevas estructuras organizacionales, que deberían ser acompañadas de descripción de puestos especificando las responsabilidades, los resultados, y las calificaciones y niveles de educación deseados. A menudo, durante el proceso de reestructuración, el reclutamiento externo puede ser necesario para llenar muchos puestos nuevos que necesitan nuevas calificaciones de mercadotecnia, de estudios de mercado, y de gestión. Sin embargo, antes de buscar en el exterior, un reclutamiento interno puede revelar personales capaces de cumplir con las nuevas responsabilidades de un puesto, o deseosos de emprender una capacitación para desarrollar las calificaciones necesarias. 12.4.3 Estructuras de incentivos Las nuevas estructuras organizacionales orientadas comercialmente exigen sistemas de remuneración a la altura. Un programa completo de gestión de recursos humanos para diseñar e implementar las reformas de ferrocarril incluye el redimensionamiento, el análisis corporativo, la compensación económica por renuncia voluntaria, el reciclaje, y el desarrollo de nuevas estructuras de salario. Estas nuevas reformas de salarios incluyen habitualmente esquemas de incentivos salariales, que deberían ser diseñados para obtener los comportamientos o calificaciones deseados. Los incentivos salariales eficaces deben ser lo bastante grande para ser significativos, pero sin representar más del 15% del salario general de cualquier empleado. Los niveles de incentivos más altos tienden a ser contraproductivos porque los empleados pueden desarrollar una visión tubular en cuanto al comportamiento motivado por el incentivo, lo que puede socavar o eliminar la mayoría de las demás calificaciones necesarias para llenar eficazmente los puestos. El Banco Mundial Página 225 La Reforma de los Ferrocarriles: 13 Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Capítulo 13: Fomentar la Participación del Sector Privado La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 13 Fomentar la Participación del Sector Privado 13.1 Introducción La mayoría de los esfuerzos de reforma y de reestructuración apuntan a acrecentar la orientación comercial de los ferrocarriles y a reducir las directrices y el apoyo del gobierno al sector. En el mundo entero, los gobiernos han reformado los departamentos y agencias estatales de ferrocarriles, en un esfuerzo para reducir los costos, mejorar los servicios y realizar inversiones más eficaces. Revitalizar el transporte ferroviario requiere nuevos enfoques y, a menudo, importantes inyecciones de capital. Fomentar la participación del sector privado es una estrategia de doble objetivo, que busca atraer no solamente a inversionistas, sino también a operadores del sector privado, cuya experiencia y calificaciones pueden agudizar la atención comercial de las empresas de ferrocarril. El capital del sector privado suele ser más caro que el financiamiento del gobierno, pero la disciplina y la experiencia comercial asociadas a la participación de este sector pueden llevar a una productividad y eficiencias ferroviarias mayores, que resultan en un riesgo y costos financieros reducidos para el gobierno. El sector privado tiene mucho que ofrecer a las iniciativas de reforma de los ferrocarriles: el capital es más abundante en el sector privado y los inversores reconocen que los ferrocarriles a menudo pueden ofrecer oportunidades de buena rentabilidad. Las empresas privadas son dirigidas por gerentes comercialmente orientados, que se concentran en los factores que afectan a las pérdidas y ganancias: mercadotecnia, servicio al cliente, y control de los costos. Estos factores no son necesariamente el centro de atención de los directores estatales. La participación del sector privado no es una panacea para reformar los ferrocarriles administrados por el Estado. Los gobiernos con un sector ferroviario ineficiente y costoso deben decidir si: (a) serán los primeros en solucionar este sector (transformación en empresa, reducción de personal, hacer inversiones importantes) o (b) si lo dejarán en manos del sector privado. Incluso antes de iniciar las iniciativas de reforma, los gobiernos tienen que prepararse haciendo lo siguiente: 1. Aclarar sus objetivos, lo que puede incluir la necesidad de: (i) reducir o eliminar las subvenciones (reducir cargas económicas de tesorería), (ii) buscar disminuir las necesidades de inversión recurrentes y diferidas, y (iii) prestar más y mejores servicios. 2. Comprender cómo y por qué estos objetivos podrían alcanzarse , por ejemplo: (i) mejorar la productividad y la eficiencia, (ii) reducir los servicios y cerrar sucursales, y (iii) captar inversiones del sector privado. 3. Comprender las implicaciones políticas de las acciones necesarias , que pueden ser: (i) grandes recortes de personal; (ii) reducción del alcance de los servicios que generen pérdidas, perjudicando así a sus usuarios; (iii) El Banco Mundial Página 228 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario introducción de una mayor flexibilidad en el establecimiento de precios y (iv) reestructuración en las unidades individuales. Sea cual sea el enfoque, establecer un conjunto de objetivos claros y bien definidos (el porqué de las reformas) es un primer paso fundamental, ya que guiará las opciones estratégicas para avanzar en la participación del sector privado. 13.2 Formas Típicas de Participación del Sector Privado La participación del sector privado en los ferrocarriles puede tomar muchas formas, como las que se detallan a continuación. 13.2.1 Contratos y externalización La racionalización de la empresa mediante el aumento de la contratación y de la externalización debería forma parte de la mayoría de las iniciativas de reforma a menos que la reforma esté limitada a una concesión o privatización total. Todos los ferrocarriles, incluidos los públicos integrados verticalmente, firman con frecuencia contratos con el sector privado para una serie de servicios, que van desde la compra de suministros (como combustible o materiales), hasta la adquisición de servicios (como auditoría, la contabilidad o la reparación de motores de tracción). Las reformas que aumentan la contratación de servicios y materiales pueden también aumentar la participación del sector privado y estimular el flujo de inversión privada. Muchas actividades ferroviarias que en el pasado se consideraban “esenciales” para la entidad ferroviaria se pueden externalizar al sector privado, según el tamaño de la economía y de la empresa ferroviaria. Por ejemplo, estas empresas pueden decidir externalizar actividades de mantenimiento:  Para obtener economías de escala para actividades especializadas como la producción de balasto.  Cuando una empresa ferroviaria no es lo suficientemente grande para contratar equipamiento especializado a tiempo completo, estos servicios pueden ser proporcionados por un proveedor privado a más de una empresa de este tipo.  Cuando la actividad es altamente especializada y requiere la pericia que una única empresa ferroviaria no suele contratar, como es el caso de la detección de fallas de rieles, la verificación de la geometría de la vía o la valoración de puentes.  Cuando el mantenimiento no es fundamental para el negocio del mantenimiento ferroviario; como ocurre con estaciones, edificios, terminales y vehículos de carretera.  Cuando el costo de externalizar el mantenimiento es menor que el de proporcionar esta función internamente. Entre otras actividades ferroviarias que pueden externalizarse se encuentran las actividades simples como la reparación de los edificios, la limpieza, la hostelería, El Banco Mundial Página 229 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las reparaciones de puentes y estructuras, las funciones de taller y la renovación de las vías143. Algunos ferrocarriles también han externalizado sus servicios de pasajeros a bordo y el cobro de los boletos para controlar el fraude, mejorar los servicios y reducir la necesidad de inversiones no esenciales. Muchas empresas ferroviarias que el Estado posee y explota han tenido en su historia entidades subsidiarias que producen de todo, desde el balasto y las traviesas hasta la publicidad y la impresión. A menudo, estas entidades se pueden vender, obteniendo así el capital necesario para inversiones centrales esenciales. Normalmente, los costos disminuyen cuando los servicios y los materiales se compran mediante licitación pública. Por tanto, durante la implementación de las reformas ferroviarias, una tarea crucial es la identificación de las verdaderas funciones centrales y la eliminación de todas las actividades secundarias posibles. Esto reduce tanto los costos de mantenimiento anuales como los requisitos de capital asociados con las funciones secundarias, a la vez que amplía la participación del sector privado. Cuando los ferrocarriles aumentan el número de funciones secundarias que externalizan, necesitan reforzar su capacidad de contratación y modernizar sus prácticas de contratación y de licitación. Esto podría requerir programas de reciclaje del personal. A veces las empresas ferroviarias se resisten a externalizar, poniendo como impedimento “motivos de seguridad” y afirmando que el aumento de los costos de supervisión neutralizará esencialmente cualquier ahorro proveniente de la contratación. Sin embargo, la experiencia global confirma que cuando se establece un sistema de gestión de la seguridad, es seguro y rentable externalizar muchas funciones a empresas privadas (desde el mantenimiento de la señalización hasta los restaurantes a bordo), a pesar de necesitar más personal para supervisar a los contratistas. Tanto la racionalización de actividades secundarias realizadas por empresas subsidiarias como la contratación y la externalización acrecentadas de actividades principales como el funcionamiento de los trenes se deberían considerar como elementos de una reforma ferroviaria. 13.2.2 Contrato de gestión de servicios Frustrados por el costo y la dificultad de reformar sus ferrocarriles públicos, los gobiernos a menudo buscan resolver el problema tercerizando la gestión de estos a un operador del sector privado. Esto puede ser eficaz, pero no va sin problemas. Una de los mayores desafíos ha sido diseñar incentivos contractuales que recompensen la consecución de los resultados que el gobierno desea obtener, a la vez que se asegura la mejora del estado de los activos físicos. Los gobiernos pueden elegir la gestión de los contratos porque no pueden o no son capaces de afrontar las difíciles elecciones en materia de personal y de inversión asociadas con una mayor participación del sector privado. Sin embargo, los contratos de servicio de gestión suelen limitar los despidos, prohíben reducciones significativas en los servicios, o comprometen al gobierno a realizar inversiones de 143 Por ejemplo, India Railways externalizó el servicio de restaurantes. El Banco Mundial Página 230 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario renovación como parte del contrato. Tales contratos son normalmente a corto plazo. Como resultado, no implican inversiones privadas significativas, lo que los convierte en efecto en contratos de gestión de costo más beneficio. Se incluye un ejemplo de contrato en el Anexo 5. La gestión por parte del sector privado puede ayudar en cierta medida a conseguir el funcionamiento eficiente de los ferrocarriles, pero la mayoría de los contratos de servicios limita la capacidad de la dirección de realizar mejoras significativas a largo plazo. Una forma más determinante de implicar a los agentes y el capital del sector privado es mediante concesiones a largo plazo o contratos de franquicia. 13.2.3 Concesiones y franquicias Las concesiones y las franquicias ferroviarias son medios eficaces para aumentar la participación del sector privado. Las concesiones y las franquicias no son más que contratos entre un gobierno propietario y las partes privadas para la prestación de servicios ferroviarios especificados. Los contratos pueden abarcar la infraestructura, la explotación, o ambas. Los términos “concesión” y “franquicia” se utilizan a menudo indistintamente, pero pueden ser interpretados en forma diferente según las jurisdicciones. Aquí las concesiones y las franquicias se distinguen por la duración del contrato: una concesión dura normalmente más tiempo que una franquicia, y requiere una inversión más significativa por parte del sector privado. Contratos de concesión En la mayoría de los casos, las concesiones incluyen un contrato por servicios ferroviarios integrados verticalmente. En un contrato de concesión típico, el Estado conserva el control del terreno que ocupa la infraestructura ferroviaria y la infraestructura de “debajo del riel”, mientras se transfiere la mayoría del resto de la infraestructura y de los activos de material rodante, así como el derecho de explotación de servicios ferroviarios, a una empresa privada durante un período de tiempo fijado por contrato. Las concesiones son generalmente acuerdos a largo plazo para aprovechar la inversión del sector privado y las prácticas de gestión comercial. Las concesiones ferroviarias pueden abarcar toda la empresa o limitarse solo a unos componentes específicos de esta: servicios de carga, servicios de pasajeros interurbanos o servicios de pasajeros de larga distancia. Estas se han utilizado en Europa, América Latina, África y muchas otras partes del mundo. Pese a que algunas concesiones en África se han anulado prematuramente, 144 las que han continuado han tenido resultados positivos en general. 145 Como mínimo, las concesiones han reducido generalmente las cargas financieras del gobierno en 144 La concesión de 20 años de los ferrocarriles zambianos, firmada en 2003, fue posteriormente anulada por el gobierno de Zambia en 2012. La concesión de 25 años de los ferrocarriles tanzanos, firmada en 2007, fue rescindida en 2011. La concesión de 25 años de los ferrocarriles kenianos y ugandeses a Rift Valley Railways que se firmó en 2005 sigue en vigor, aunque la afiliación del consorcio ha cambiado varias veces en los 25 años desde que se firmara este acuerdo. 145 Para examinar el proceso de concesión, véase la Sección 9.4.3 y los estudios de caso de este Manual. Se incluye un ejemplo de contrato en el Anexo 4. El Banco Mundial Página 231 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario materia de ferrocarriles y en casi todos los casos ha aumentado el tráfico ferroviario, a veces incluso de forma dramática tras la concesión. Sin embargo, como ocurría inicialmente en muchas partes de la antigua Unión Soviética, las concesiones en África no trataban una seria de problemas subyacentes de forma efectiva146:  La incomprensión fundamental por parte del gobierno del significado de las concesiones. Las concesiones no implican que los concesionarios gestionan los ferrocarriles en nombre del gobierno, sino más bien que los concesionarios están para hacerse cargo de estos y explotarlos de forma rentable (sujeto a la concesión de términos contractuales).  El fracaso para llegar a un acuerdo sobre el mecanismo de financiamiento para las obligaciones de servicio público (OSP), en particular del transporte de pasajeros. Algunas concesiones requerían que el operador continuase subvencionando de forma cruzada durante algunos años el tráfico de pasajeros de larga distancia y el tráfico suburbano (que generaba pérdidas), y los ingresos por el transporte de carga. Esto agotó el efectivo disponible (la diferencia entre ingresos y los costos de funcionamiento directos), lo que desembocó en un mal mantenimiento de las vías y, por tanto, en la reducción de la velocidad de circulación y los niveles de servicio; incluso a veces en una menor capacidad para transportar carga. En la mayoría de los casos, llegaba un momento en el que estos requisitos del servicio de pasajeros se convirtieron en OSP directamente subvencionadas para que fuera el concesionario quien las prestase.  El fracaso para establecer una estructura empresarial que fuera sostenible en un entorno en el que los intereses del operador y el propietario no siempre estuvieran completamente alineados.  El fracaso del propietario y el concesionario para estar de acuerdo en las previsiones de tráfico razonables y para alinear estas con las propuestas de modernización de las infraestructuras. La mayoría de acuerdos prevén un rápido aumento del tráfico ferroviario, lo que inicialmente se considera una limitación provocada principalmente por las vías y las condiciones del material rodante. Los acuerdos no consideraron adecuadamente la cuestión del huevo o la gallina sobre cómo financiar las mejoras iniciales de la infraestructura 146Parte de esta sección se ha creado a partir de encuestas recientes sobre el rendimiento de las concesiones ferroviarias africanas, a saber: Joan Miquel Vilardell, Railway Concession in Africa: Lessons Learned (Concesión ferroviaria en África: Lecciones aprendidas), preparado por el Foro de Transporte del Banco Africano de Desarrollo, 2015; Larry Phipps, Review of the Effectiveness of Rail concessions in the SADC Region (Análisis de la eficacia de las concesiones ferroviarias en la Comunidad para el Desarrollo de África Meridional), preparado por la USAID de África meridional, 2009; Richard Bullock, Results of Railway Privatization in Africa (Resultados de la privatización ferroviaria en África), Banco Mundial, 2005; Mark Pearson & Bo Giersing, Revamping the Regional Railway Systems in Eastern and Southern Africa (Modernización del sistema ferroviario regional en África oriental y meridional), TMSA, 2012; Plan de Capacitación de Plantas de Construcción, estudio sobre el Análisis del Programa de Políticas de Transporte del África subsahariana elaborado por el Banco Mundial, 2013. El Banco Mundial Página 232 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario necesarias para soportar el tráfico adicional antes de que este y los ingresos aumentasen o sobre cómo convencer a clientes potenciales para que fuesen los primeros en volver al ferrocarril aún por mejorar. En algunos casos, los volúmenes de tráfico simplemente no eran suficientes para soportar los costos de infraestructura, lo que fijaba expectativas poco realistas. El fracaso para establecer un mecanismo apropiado para supervisar un acuerdo comercial entre la EP ferroviaria y el operador privado. En la mayoría de los casos, esta tarea se dejaba en manos de la entidad ferroviaria, lo que creaba un conflicto de intereses entre esta entidad como reguladora y como propietaria, y del contrato de concesión.147  El fracaso para llegar a un acuerdo sobre los mecanismos apropiados para facilitar el transporte transfronterizo de carga por tren. Con excepciones notables (Abidjan-Ouagadougou en África occidental, y Mombasa-Nairobi- Kampala en África oriental), los ferrocarriles africanos se concentran en los mercados nacionales y no cruzan fronteras. En cambio, cuando las cruzan, pueden atraer tráfico de mayor distancia de media aunque solo si pueden prestar un servicio comparable al del transporte en camión.  El fracaso del gobierno para implementar (o pagar) algunos de los costos de rehabilitación de acuerdo con el contrato de concesión. Los contratos de concesión que incluyen la modernización de la infraestructura ferroviaria son normalmente de 25 a 40 años para así permitir al operador de la concesión obtener ingresos de la inversión en activos a largo plazo. Un contrato de concesión también puede incluir el compromiso del gobierno a invertir en activos, tales como la infraestructura o el material rodante de pasajeros. Las concesiones de infraestructuras son generalmente exclusivas: el operador de la concesión tiene el derecho exclusivo de invertir, mantener y explotar la infraestructura y los trenes, aunque esto puede que requiera que el operador facilite el acceso a otros operadores ferroviarios que prestan servicios de transporte específicos (de pasajeros, carga o ambos). Normalmente, los propietarios públicos son financieramente responsables de resolver los despidos del personal contratado y las cuestiones medioambientales antes de la concesión. El Estado puede incluir uno o más contratos de servicio con el operador de la concesión para los servicios que generan pérdidas (habitualmente para la prestación de servicios de un número específico de pasajeros). Una parte difícil y a menudo conflictiva de los acuerdos de concesión concierne a los valores finales, es decir, cómo el valor de las inversiones privadas se evaluará al final de la concesión. Si los activos simplemente recaen en manos del gobierno al finalizar la concesión, los operadores suelen buscan desinvertir durante los últimos años del contrato de forma efectiva utilizando sus primeras inversiones. Ello puede dejar al gobierno unos activos ferroviarios que no están en mejor estado 147Por ejemplo, el debate sobre cuál es la estructura apropiada continua: en 2016, tras 10 años en un acuerdo de 25 años, la empresa ferroviaria nacional de Kenia ( Kenya Railway Corporation o KRV) y el Ministerio de Transporte contrataron a un asesor para que les aconsejase sobre un mecanismo regulador más apropiado para equilibrar el acuerdo de concesión entre KRC y RVR. El Banco Mundial Página 233 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario que cuando se transfirieron al operador al principio de la concesión o incluso en algunos casos estos están aún más deteriorados. Otra opción es que el gobierno pague al operador el valor de los activos restantes al final de la concesión. Esto requiere un acuerdo contractual desde el comienzo sobre el método para valorar los activos al final de la misma. A menudo, los contratos de concesión tienen un período de renovación para tratar de evitar este dilema de fin de contrato. En tales contratos, una concesión de 30 años puede renovarse por un período adicional de 5 a 10 años después de 20 años para así incentivar al inversor privado a continuar con la inversión. Esto evita llegar a los últimos años de la concesión a menos que una de las partes haya decidido terminar el contrato y no renovarlo. Las concesiones implican licitaciones competitivas, involucran de forma directa la inversión privada y la gestión, y pueden transformar una EP. Algunos países han enfatizado el uso de las concesiones para fomentar la competencia en el sector ferroviario y atraer la inversión y la gestión privadas. Algunas redes ferroviarias más grandes, como la de Brasil, Argentina y México, se convirtieron en concesiones en forma de subredes autónomas viables y cada una de estas constituía un monopolio geográfico natural. En ciertas concesiones, el gobierno ha exigido a los nuevos operadores privados que permitan a otros operadores bajo licencia el acceso a la red concesionada. En México, los ferrocarriles nacionales han sido divididos en varias redes en competencia y en una concesión bajo control conjunto que sirve a la capital del país. Los segmentos de red con una densidad más baja han sido concesionados separadamente como líneas ferroviarias cortas. Estas concesiones han creado servicios ferroviarios competitivos, y han atraído importantes inversiones del sector privado y nuevos equipos de gestión ferroviaria orientados al comercio. El tráfico ferroviario del país aumentó de manera espectacular, y el estado de los activos (infraestructura y parques de material rodante) ha mejorado grandemente. En Camerún, a pesar de que los resultados son menos dramáticos, se han realizado importantes inversiones por parte del gobierno y del operador; el tráfico ha aumentado de forma constante; y el plazo de 20 años del acuerdo original, firmado en 1990, ya se ha ampliado a 30 años. (Para más información, consulte los casos prácticos de México y Camerún recogidos en este manual). Franquicias Una franquicia es una forma de concesión. Las reformas ferroviarias de Reino Unido conllevan el diálogo de las franquicias ferroviarias (consulte el estudio de caso Virgin Trains), lo que implica un contrato que proporcione el derecho exclusivo de explotación de servicios ferroviarios definidos durante un período de entre 7 y 15 años (actualmente algunos contratos de franquicia se elaboran para períodos más largos). Es importante mencionar que las franquicias ferroviarias de Reino Unido solo se limitaban a los servicios ferroviarios (excluyendo las infraestructuras). Estas no eran operaciones ferroviarias integradas verticalmente, como era el caso de la mayoría de concesiones recogidas en el apartado anterior. Por consiguiente, el período de franquicia podría ser más corto, ya que estas no entrañaban la inversión de capital en vías y señalización (que normalmente tienen un período de amortización más largo). El Banco Mundial Página 234 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Un contrato de franquicia también se puede utilizar para suministrar infraestructuras. Las franquicias son habitualmente subastadas u otorgadas mediante licitaciones competitivas para introducir la competencia en el mercado de los servicios ferroviarios. Dado que el plazo de una franquicia es normalmente más corto que la vida de la mayoría de activos ferroviarios, la existencia de un mercado local de arrendamiento de equipamiento o de algún otro mecanismo para mantener las inversiones en activos a largo plazo suele ser un requisito previo para que las franquicias funcionen con eficacia. 13.2.4 Ferrocarriles privados En numerosos países, los ferrocarriles se controlan y explotan de manera privada. La privatización pura y simple de una red nacional de ferrocarriles que es propiedad del Estado no es común, pero varios ejemplos indican que tales ventas pueden ser eficaces para introducir la inversión y las destrezas de gestión privadas en el sector ferroviario de transporte de carga. En Canadá, la antigua empresa pública Canadian National Railways (CNR) se creó de 1918 a 1923 mediante la fusión de una serie de empresas ferroviarias privadas en bancarrota de las que el gobierno se había hecho cargo. Esta se privatizó en 1995 mediante la emisión de acciones y, desde entonces, se ha convertido en un ejemplo de rendimiento y de eficiencia comercial. En Estados Unidos, la mayoría de los ferrocarriles pertenecen al sector privado. Sin embargo, tras una serie de bancarrotas de los grandes ferrocarriles orientales, el gobierno federal desarrolló un mecanismo para adquirir y rehabilitar estos ferrocarriles. Los nuevos ferrocarriles públicos se fusionaron, formando Consolidated Rail Corporation (Conrail), que funcionó como ferrocarril público entre 1976 y 1987. En este período, el gobierno invirtió para mejorar la infraestructura de la línea principal, reestructuró la explotación, eliminó los servicios de pasajeros, vendió las participaciones secundarias, y redujo el personal. Finalmente, Conrail se convirtió en una empresa lo suficientemente próspera como para privatizarse y se vendió mediante oferta pública inicial (OPI) en 1987.148 Los ferrocarriles de carga estadounidenses privados se encuentran actualmente entre los más eficaces y rentables del mundo. En 2001, los ferrocarriles públicos polacos, Polskie Koleje Panstwowe’s (PKP), se reorganizaron para crear una sociedad de inversiones con subsidiarias de infraestructura y de transporte de carga y de pasajeros. Tras una serie de esfuerzos considerables para darle la vuelta a sus operaciones, PKP pudo vender acciones de PKP Cargo en una oferta pública inicial el 30 de octubre de 2013. La empresa se valoró en 1160 millones de dólares y su cotización bursátil se cerró un 19% más alta que la oferta. Las acciones se siguen comercializando actualmente en la Bolsa de Varsovia. La exitosa privatización desde 2013 de cuatro subsidiarias de PKP ha 148Véase un estudio del Banco Mundial por Eric Beshers sobre la bancarrota, la compra por el gobierno y la venta de varios ferrocarriles del Este de los Estados unidos en: http://www- wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2000/03/23/0001788 30_9810190215474/Rendered/PDF/multi_page.pdf El Banco Mundial Página 235 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario generado ganancias por valor de 1200 millones de dólares. Los ingresos procedentes de estas transacciones se ha utilizado para pagar la deuda histórica de PKP (consulte el estudio de caso sobre “Ferrocarriles polacos” en este manual). Algunos países como Australia y Canadá permiten e incluso fomentan el desarrollo de ferrocarriles privados, en muchos casos, para la explotación minera. Si existe una red pública, a menudo les es prohibido a los ferrocarriles privados competir con ella. Por tanto, algunas empresas ferroviarias tienen permiso para servir solo a sus empresas mineras matrices. En otros casos, cuando los ferrocarriles privados se construyen en regiones remotas, no se les prohíbe prestar servicios ferroviarios a otros clientes aunque no tienen obligaciones de transportista general. En Brasil, Vale (antiguamente CVRD) construyó y sigue operando varios ferrocarriles privados que no solo sirven a las principales explotaciones mineras, sino que también proporcionan servicios ferroviarios públicos bajo una obligación de transportista general. Desde 2008, Vale ha desarrollado el corredor Moatize en África meridional, que conecta las minas de carbón de Moatize con el puerto de gran calado de Nacala (ambos en Mozambique) mediante un corredor ferroviario de más de 650 km que pasa por Malaui. En Australia occidental, varias compañías mineras han construido redes privadas para servir las minas en regiones remotas. En general, bajo la ley australiana, estos ferrocarriles deben permitir a otros operadores el acceso a su infraestructura mediante cargos regulados de acceso a las vías. 13.2.5 Otras formas de participación privada Existen varias otras formas comunes de participación privada en el sector ferroviario que, de una manera general, necesitan un mercado de ferrocarriles existente en el cual los inversores privados puedan operar. Donde existe un solo cliente, por ejemplo el ferrocarril nacional, el inversor privado es menos probable, salvo con base en un contrato. Existe una serie de posibilidades de este tipo de participación privada, que incluyen la propiedad y el arrendamiento de equipamiento, la construcción y mantenimiento de infraestructura, y la explotación privada de trenes (para más información sobre métodos de financiamiento privado, consulte el estudio de caso que se incluye en este manual sobre el financiamiento del TGV en Francia). Propiedad y arrendamiento del equipamiento Las reformas que permiten a los inversores privados o los incentivan a comprar un equipamiento ferroviario y a arrendarlo a los usuarios, pueden atraer sustanciales inversiones privadas en el sector ferroviario. En muchos mercados, las empresas terceras de material rodante poseen, mantienen y arriendan el equipamiento a las empresas ferroviarias. Este mismo ocurre con gran parte de la flota de vagones cisterna de petróleo en Norteamérica. Otro ejemplo es TTX, una alianza de empresas de vagones de ferrocarril que es propiedad de un grupo de empresas ferroviarias norteamericanas (también puede consultar el estudio de caso “TTX Company: la asociación de vagones de ferrocarril” en este manual). GATX, fundada en 1898, es actualmente la empresa de arrendamiento de vagones de ferrocarril más grande del mundo que no es El Banco Mundial Página 236 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario propiedad de una empresa ferroviaria y que posee más de 125.000 vagones y 600 locomotoras al servicio del mercado norteamericano. Esta empresa también opera en Europa e India. En el Reino Unido, el arrendamiento de material rodante es común para todas las empresas ferroviarias de transporte de pasajeros. El arrendamiento de este material aporta los siguientes beneficios al sector:  Proporciona flexibilidad en la gestión de flotas de vagones tanto a empresas ferroviarias como a transportistas.  Reduce los requisitos de capital de los operadores que pagan por su uso a lo largo del tiempo.  Libera el flujo de tesorería del operador ferroviario, lo que puede facilitar el financiamiento de otras necesidades de capital. Para crecer y florecer, el arrendamiento necesita un ecosistema de mercado. Habitualmente, los ferrocarriles ofrecen rebajas en las tarifas o en los gastos de transporte a los expedidores que invierten en material rodante. Los inversores privados-propietarios deben poder repartir el riesgo de propiedad del equipamiento entre múltiples clientes potenciales – expedidores, operadores o agentes de carga ferroviarios, u otros ferrocarriles – y no solamente con el ferrocarril público. El equipamiento privado suele tener un mayor aprovechamiento, puesto que el propietario se asegura de que el vagón vuelva rápidamente para recargarlo. Además, el equipamiento puede ser más nuevo y confiable, y ofrecer un mejor ratio neto/tara y una mayor adaptabilidad a las necesidades de los transportistas que el equipamiento proporcionado por los ferrocarriles, que es probablemente más genérico. Sin embargo, para que un mercado se desarrolle, debe existir un número suficiente de clientes potenciales para arrendamientos. En el Reino Unido, varios operadores de servicios de pasajeros utilizan un equipamiento similar, de modo que un inversor en equipamiento tiene la posibilidad de arrendar su material a un operador sucesor, a un concesionario, o a otros operadores de concesiones de pasajeros. Con un número suficiente de expedidores o de operadores para repartir los riesgos, está en el interés de los ferrocarriles proveer para el material rodante privado unas reducciones de tarifas suficientes para atraer a los inversionistas privados. Esto libera el poco abundante capital de los ferrocarriles para una utilización en otras áreas, tales como la mejora de la infraestructura, donde puede ser más difícil atraer la inversión privada. Construcción y mantenimiento de infraestructuras Históricamente, muchos ferrocarriles integrados verticalmente construyeron líneas nuevas con su propia mano de obra, y muchos ferrocarriles utilizan sus empleados para asegurar el mantenimiento y la renovación de la infraestructura. Sin embargo, las actividades de construcción y de mantenimiento de la El Banco Mundial Página 237 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario infraestructura pueden externalizarse, lo que puede crear para los ferrocarriles un mercado de arrendamiento y de mantenimiento de los equipamientos especializados y costosos. Incluso con una sola entidad de infraestructura, un número suficiente de contratistas especializados en mantenimiento de las vías puede volverse un mercado durable para el arrendamiento de equipamiento, en particular si otros ferrocarriles con trocha similar se encuentran lo bastante cerca, y buscan también externalizar sus servicios de construcción y mantenimiento de la infraestructura. Algunos ejemplos de este equipamiento especializado y altamente productivo incluyen los trenes amoladores de rieles, las perforadoras de túneles y las máquinas de alto rendimiento de relleno de vías. En América Latina, Estados Unidos, Europa y Australia, el trabajo de renovación de las vías se externalizó con éxito en zonas donde existían múltiples ferrocarriles o concesiones ferroviarias. Operadores privados de trenes Las iniciativas de reforma de ferrocarriles de muchos gobiernos incluyen la intención de aumentar la competencia entre los servicios ferroviarios. En la Unión Europea, las regulaciones actuales requieren que las cuentas de infraestructuras se separen de las de los servicios de transporte. Muchos operadores ferroviarios tienen licencia para prestar servicios sobre la misma red ferroviaria multinacional. Los operadores privados negocian el espacio en la red (“surco ferroviario”) y suministran a expedidores servicios de carga, descarga, ensamblaje de trenes y transporte en una base “por línea”. Invierten en locomotoras y en material rodante y venden servicios de carga a los expedidores o servicios de pasajeros suburbanos e interurbanos a las comunidades locales. A manudo, los gobiernos prohíben el establecimiento de precios diferenciales para el acceso a la infraestructura (todos los operadores pagan según la misma fórmula de gastos de acceso aunque esto a veces posibilita el establecimiento de precios para diferentes paquetes de servicios). En un mercado que incluye operadores privados, esta restricción sobre el alcance de los precios de Ramsey 149 que se permite a los servicios ferroviarios reduce potencialmente el volumen total de transporte ferroviario. Además, muchas empresas públicas ferroviarias siguen viendo los ferrocarriles como un monopolio integrado y, por tanto, desconfían de la idea de separar la infraestructura de las operaciones y de la introducción de operadores privados. En Rusia y en otros países de la CEI (Comunidad de Estados Independientes), las reformas han abierto el mercado a los operadores de ferrocarriles privados, quienes compiten con los operadores públicos por los mercados de transporte de carga. Los operadores privados poseen o arrendan el material rodante que administran para sus clientes, pero en Rusia no operan trenes actualmente. Los ferrocarriles nacionales suministran las tripulaciones de los trenes y los servicios de despacho e infraestructura (“surcos horarios”) con base en acuerdos negociados con los operadores. Los ferrocarriles rusos (RZD) afirman que este “monopolio 149Los precios Ramsey implica cobrar a los transportistas según su sensibilidad a los precios del transporte: los menos sensibles pagan más, mientras que los más sensibles pagan menos. Al igual que para la tarificación aérea moderna, estos métodos de tarificación tienden a agrandar los mercados de transporte ferroviarios, de forma que restringir su uso de forma efectiva limita el crecimiento del mercado. El Banco Mundial Página 238 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario retenido” de la infraestructura y del transporte es más eficiente en el contexto nacional. RZD ofrece rebajas del 15 al 20% para la propiedad privada de vagones. Los operadores de equipamiento obtienen beneficios arrendando su material rodante y proporcionando una interfaz entre el ferrocarril y los transportistas para la facturación y el registro contable. Estos operadores gestionan su equipamiento cuidadosamente y se centran en clientes específicos para conseguir un mayor aprovechamiento del equipamiento y reducir los trayectos vacíos. La consecución de esto sería imposible en el agrupamiento general del equipamiento ferroviario. Por tanto, los operadores rusos de equipamiento combinan las funciones de los transportistas y de las compañías de arrendamiento de equipamiento, agregando así valor a la reducción de riesgos y ofreciendo equipamiento en mejor estado y mejores servicios al cliente. El crecimiento de los operadores privados de equipamiento ha sido la razón del desarrollo de un mercado puramente de arrendamiento en el país, arrendando material rodante tanto a transportistas como a operadores de equipamiento. Utilizando esta apertura de mercado, los operadores de equipamiento de Rusia invirtieron más de USD 20.000 millones en el equipamiento ferroviario de carga. Así, los ferrocarriles rusos ya no necesitaban financiar estas inversiones, se reemplazó el viejo material rodante y se introdujeron nuevas tecnologías de equipamiento para reducir así los costos de mantenimiento y el tiempo fuera de servicio. Globaltrans, que se considera el operador ferroviario privado de transporte de carga líder en rusa, se creó en 2004. A mediados de 2016, este operador posee y explota más de 66.000 vagones y 75 locomotoras. El debate continúa en Rusia para saber si las empresas privadas de equipamiento serán capaces de comprar y de suministrar sus propias locomotoras, dejando a los ferrocarriles el suministro de conductores calificados y de servicios de despacho e infraestructura. Encontrará más información en el estudio de caso sobre los ferrocarriles rusos de este manual. 13.3 Asociaciones público-privadas Una asociación público-privada (APP, a menudo llamada PPP, P3 o 3P) en los ferrocarriles es a menudo un acuerdo contractual entre el gobierno y los inversores privados para proporcionar infraestructuras ferroviarias públicas y/o servicios y para compartir de algún modo los riesgos asociados con las inversiones y/o las operaciones. Entre tales acuerdos se incluye la titularidad privada y/o la explotación de trenes, pero normalmente incluyen el financiamiento y la gestión de infraestructuras y servicios. Los acuerdos de la APP difieren de simples contratos de construcción y de servicios de la misma para transacciones ferroviarias que normalmente implican una división de riesgos del suministro de infraestructura ferroviaria y otras inversiones para el servicio público definidos por contrato. El gobierno puede participar de varias maneras: (i) transfiriendo los activos existentes, (ii) proporcionando el terreno, (iii) financiando la inversión inicial parcial o total en infraestructura, o (iv) ofreciendo una garantía de ingresos mediante un contrato a largo plazo. Al final del contrato, los activos se transfieren al gobierno a un precio predeterminado. Este manual recoge estudios de caso que ilustran dos posibilidades para la división de riesgos en el desarrollo de servicios ferroviarios de alta velocidad basados en la El Banco Mundial Página 239 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario reciente experiencia francesa (consulte “Francia: la asociación público-privada del TGV” en este manual). El apoyo del gobierno a una APP puede incluir no solamente las transferencias de activos, una inversión inicial o contratos de servicios a largo plazo, sino también ciertos modos de reducción de impuestos o de ventajas fiscales. Una transacción típica de APP en los ferrocarriles sería la construcción y la explotación de una extensión de línea o de servicios ferroviarios urbanos a un aeropuerto. El gobierno proporcionaría el terreno; y un operador privado construiría la línea, explotaría el servicio durante el plazo fijado en el acuerdo de la APP, y asumiría los riesgos relacionados. Los riesgos económicos asociados a los servicios de pasajeros podrían minimizarse por medio de los ingresos disponibles de los derechos de desarrollo del terreno para los constructores privados o mediante algún tipo de apoyo económico directo por parte del gobierno con unas condiciones específicas especificadas en el contrato. Esto normalmente se requiere cuando la operación en sí no es comercialmente viable. Cuando el gobierno firma contratos para la construcción, la explotación y la transferencia final privadas mediante un contrato a largo plazo para explotar la instalación sin tener en cuenta el uso o los riesgos asociados con los ingresos, el acuerdo debería considerarse como una iniciativa de financiamiento privado más que una APP. 13.3.1 Derechos de tierras A menudo, la contribución del sector público a la APP es el acceso al terreno para el desarrollo de un proyecto. Por ejemplo, el gobierno puede proporcionar el terreno, y una empresa privada puede financiar, construir y explotar una línea de ferrocarril a cambio de los derechos de desarrollo de tierras a lo largo de este (en este manual puede consultar por ejemplo “Programa de propiedad más ferrocarril de Hong Kong”). Alternativamente, el ferrocarril municipal puede suministrar servicios de pasajeros bajo un arrendamiento a largo plazo con el promotor inmobiliario privado, que realiza posteriormente beneficios desarrollando el terreno cercano a las estaciones. Según el atractivo del mercado inmobiliario de la región, una municipalidad podría crear una línea y prestar servicios sin incurrir en los costos totales, mientras que el promotor privado paga por adelantado para construir la conexión férrea a cambio de los derechos de desarrollo del terreno en el corredor de servicios de pasajeros, particularmente cercano o correspondiente a las estaciones. Los derechos de tierras se han usado para financiar y desarrollar los ferrocarriles durante más de 100 años. En Estados Unidos y en Canadá, las concesiones de terreno se utilizaban para financiar la construcción de ferrocarriles en el siglo XIX. En Japón, muchos servicios de pasajeros interurbanos se financiaron con derechos de tierras y desarrollo: los ferrocarriles japoneses son a partes iguales compañías de desarrollo y ferrocarriles. Algunas empresas japonesas de ferrocarriles poseen edificios, apartamentos y estadios deportivos, y explotan los servicios que transportan sus propios clientes a estas instalaciones. Su línea de actividad más El Banco Mundial Página 240 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario rentable es el desarrollo de terreno, aunque sin ferrocarril para permitir el acceso, el terreno tendría menos valor. El terreno, combinado con los derechos de desarrollo de la propiedad, puede contribuir a desarrollar y financiar la construcción de un sistema ferroviario urbano, aunque los valores de los terrenos son notablemente difíciles de estimar antes del desarrollo y el valor del acceso al terreno puede ser insuficiente para compensar los costos y riesgos asociados con una inversión importante en ferrocarriles. 13.4 Pago de Proyectos y Servicios que Tienen Déficit de Financiación La dinámica financiera de los proyectos y servicios ferroviarios pueden ir desde completamente privados y comerciales hasta operaciones de servicios públicos que no son viables sin apoyo financiero del gobierno. Las empresas ferroviarias totalmente privadas y explotadas comercialmente, como los ferrocarriles de carga de primera clase norteamericanos, cuentan con varias fuentes disponibles de dinero para pagar los proyectos ferroviarios (como una nueva línea a una mina) o ampliar sus servicios (como incrementar la frecuencia de servicio). Estas fuentes incluyen dinero procedente de los beneficios (los ferrocarriles de carga de primera clase norteamericanos generaron 13.400 millones de dólares de beneficio en 2013) o una variedad de mecanismos de financiamiento, donde se incluyen la deuda y el patrimonio recaudados en los mercados de capital. A menudo utilizan otros instrumentos de financiamiento para aplazar pagos, como arrendamientos de equipamiento: pagan por su uso a lo largo del tiempo en lugar de hacer un gran desembolso de capital para comprarlo directamente. Se dice que los proyectos y/o servicios ferroviarios que no generan suficientes ingresos durante su ciclo de vida para cubrir los costos de explotación y de capital (en otras palabras, que no son comercialmente viables) tienen un déficit de financiación. En pocas palabras, un déficit de financiación es el delta entre las fuentes de dinero disponibles para pagar el proyecto y/o servicio y todos los costos asociados con la realización de estos. Hay dos formas de reducir el déficit de financiación de proyectos y/o servicios:  Aumentar la financiación (p. ej., mediante concesiones de capital del gobierno, subsidios u otras fuentes).  Reducir costos del proyecto y/o servicio (p. ej., reduciendo las características de diseño del proyecto, ofreciendo un nivel de servicio más bajo, etc.). Es importante mencionar que el financiamiento privado (p. ej., la deuda, el capital u otras contribuciones financieras por parte del sector privado, que podría ser parte de una APP) no suele estar disponible para proyectos con déficit de financiación, a menos que un gobierno pueda prometer financiación futura para El Banco Mundial Página 241 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario devolver el financiamiento (p. ej., pagando la deuda). El financiamiento no puede resolver un problema de financiación. Recuadro 13.1 Financiación frente a financiamiento Financiación hace referencia a las fuentes de ingresos que se pueden utilizar para pagar un proyecto o servicio. Entre estas fuentes se incluyen flujos de ingresos futuros procedentes de la prestación de servicios de transporte ferroviarios (ya sean de pasajeros o de carga), ingresos complementarios, y concesiones y subsidios del gobierno a fondo perdido; aunque pueden existir otras. Financiamiento hace referencia a los mecanismos financieros o herramientas utilizadas para conseguir dinero para pagar un proyecto o servicio (donde se incluyen varios tipos de deuda, patrimonio y arrendamientos de capital), generalmente antes de que el proyecto genere los ingresos necesarios para pagar las inversiones. Por ejemplo, los mecanismos de financiamiento pueden usarse para conseguir el capital necesario para la fase de construcción de un proyecto antes de que los ingresos asociados con este empiecen a fluir. Los proyectos y/o servicios ferroviarios que tienen déficit de financiación pueden tener mérito. Sin embargo, existe una distinción clave entre la justificación de la política pública para un proyecto (p.ej., los beneficios económicos de un proyecto El Banco Mundial Página 242 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario o servicio relacionados con el incremento de la movilidad, la seguridad o la reducción de emisiones) y la justificación comercial. Los beneficios públicos normalmente se miden en términos públicos o económicos más que en términos financieros y devengan a beneficio de la sociedad en general más que al de los inversores privados. Esta distinción tiene implicaciones importantes. Fundamentalmente, si un proyecto y/o servicio ferroviario tiene un déficit de financiación, el sector público debe decidir si la justificación de la política pública y los beneficios económicos justifican el apoyo público (con inversión de capital o subvención de funcionamiento). El sector privado no invertirá en tales proyectos a menos que el gobierno pueda prometer recursos financieros para eliminar el déficit de financiación y proporcionar una oportunidad de beneficio. Los proyectos o servicios que no cuentan con beneficios públicos ni rendimientos financieros son malos proyectos que no deberían desarrollarse. El Banco Mundial Página 243 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 13.5 Perspectivas de los Inversores Privados Los inversores privados buscan asegurar rendimientos a largo plazo en su capital invertido y están dispuestos a tomar riesgos, pero con la condición de que los rendimientos sean acordes. Algunos rendimientos sobre las inversiones en infraestructura ferroviaria son equivalentes a una garantía virtual del gobierno. Si el gobierno utiliza una estructura de APP con un contrato de explotación a largo plazo que limita los riesgos del sector privado a los riesgos de construcción, la compañía privada buscará obtener rendimientos similares a los de las empresas de servicios públicos. Si los riesgos del costo de construcción se comparten con el gobierno, el proyecto puede parecerse más a una inversión garantizada por este, con un menor riesgo e ingresos menores acordes. Si el sector privado acepta la mayoría de los riesgos fundamentales pero los mercados no están plenamente desarrollados, los inversores privados buscarán obtener rendimientos similares a los de los promotores inmobiliarios u otros que inviertan sumas equivalentes en empresas comerciales arriesgadas. Si los rendimientos potenciales de los inversores privados en la empresa pueden ser aumentados mediante derechos de desarrollo de terreno u otras oportunidades rentables, los inversores pueden aceptar rendimientos más bajos o asumir más riesgos en sus inversiones. Para los inversores privados, un financiamiento El Banco Mundial Página 244 La Reforma de los Ferrocarriles: 13. Fomentar la Participación del Sector Privado Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario garantizado por el gobierno y el financiamiento de desarrollo estructurado por un banco pueden transformar un proyecto potencial de “demasiado riesgoso” en “posible”. En resumen, las expectativas de ingresos del sector privado deben ser proporcionales al riesgo del proyecto ferroviario y/o del servicio. 13.6 Perspectiva del Gobierno Los gobiernos deben determinar el grado de reestructuración y de participación del sector privado apropiados para una empresa ferroviaria reestructurada evaluando los objetivos nacionales. Solo un gobierno está en la posición de predecir el alcance de una reforma y reestructurar eso es políticamente factible. Por eso, el gobierno debe desarrollar una hoja de ruta para los cambios necesarios, los cuales incluirán algunos de los siguientes elementos:  Identificar los servicios públicos esenciales que deben conservarse.  Identificar la estructura industrial deseada y un plan preliminar para alcanzarla.  Determinar en qué medida el control privado es permitido en la infraestructura.  Desarrollar los entornos jurídicos y regulatorios necesarios.  Desarrollar criterios para resolver los problemas de mano de obra.  Desarrollar una hoja de ruta para reestructurar el sector: funciones, calendario, necesidades de inversión, inversores potenciales, etc. La simple externalización de servicios (restaurantes, construcción, mantenimiento de los edificios, etc.) produce la participación modesta del sector privado. El nivel de participación más alto proviene de la reestructuración completa de todo el sector. La privatización completa ofrece el potencial de desarrollo a una amplia gama de empresas privadas especializadas del sector. En la actualidad muchos países tienen un sector dinámico con múltiples empresas privadas que prestan servicios de fabricación, de mantenimiento, de explotación, de venta al por menor y otros a las compañías privadas que operan en el sector. Se pueden encontrar ejemplos en los casos prácticos presentados en este manual, además de otros recursos del Banco Mundial y otros bancos de desarrollo. Debe tenerse en cuenta que abrir una parte o todo el sector ferroviario al sector privado puede que limite la capacidad del gobierno para utilizar el ferrocarril (o las tarifas ferroviarias) como herramienta para alcanzar otros objetivos de desarrollo regionales o del sector. A pesar de que este problema puede tratarse en cierta medida en negociaciones contractuales con los socios del sector privado, siguen existiendo riesgos, ya que las prioridades de desarrollo del gobierno pueden cambiar en un plazo de tiempo inferior a los 20 o 30 años de un acuerdo de concesión habitual. Muchos gobiernos trabajan con los bancos de desarrollo para contratar gabinetes de consultores que los ayudarán a analizar la hoja de ruta de la reforma de los ferrocarriles. El Banco Mundial Página 245 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios Anexo 1 Modelo financiero: Orientación para los usuarios 1 Introducción Objetivos El modelo financiero presentado en La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario150 muestra algunas hipótesis- clave para el desarrollo de modelos financieros para la explotación de los ferrocarriles, y cómo los resultados financieros y de explotación podrían ser presentados (Gráfico 1). La audiencia interesada comprende los profesionales de ferrocarriles en las entidades públicas y privadas, las agencias gubernamentales, y las organizaciones internacionales. El enfoque seleccionado aquí es una de las numerosas variaciones potenciales de modelos financieros: no es ni superior, ni universal: sólo es un punto de partida para aprendizaje. Gráfico 1 Estructura Básica del Modelo Hipótesis Cáclculos Estados Financieros Gréficos Resultados Escenarios • General •Carga • Balance • Consolidaddo • Resumen de las • Consolidado •Carga •Pasajeros •Cuentas de • Carga Hipótesis • Carga •Pasajeros •Infraestructura résultados • Pasajeros •Resumen de los • Pasajeros •Infraestructura •Consolidada •Estado de Flujos • Infraestructura resultados • Infraestructura •Consolidada de tesorería •Ratios Instrucciones para el usuario Los usuarios de los modelos deberían tener experiencia con el software Excel de Microsoft, y el análisis financiero de la explotación de ferrocarriles. Los creadores de modelos financieros con más experiencia pueden calibrar el modelo para sus necesidades específicas, y con la práctica, incluso los usuarios novatos pueden aprender la estructura y la lógica del modelo. 150 El modelo de Excel está disponible en la versión web del manual. El Banco Mundial Página 247 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios Etapas básicas Este modelo no contiene valores por defecto ni datos de un ferrocarril existente: al contrario, se supone que los usuarios del modelo tienen acceso a datos recientes sobre las finanzas y la explotación de la entidad que están examinando. Para empezar, los usuarios del modelo definen la entidad de ferrocarriles y entran todos los datos históricos financieros y de explotación disponibles, más unas hipótesis (Gráfico 2). El modelo generará entonces un conjunto de resultados, incluyendo previsiones de estados financieros, gráficos, y análisis de ratios. El modelo comporta también una herramienta que permite a los usuarios poner a prueba una gama de s cambiando las variables críticas. Gráfico 2 Etapas Básicas par Utilizar el Modelo Etapa 1: Definir el alcance del Modelo Ir a « Hipótesis – General » Etapa 2: Entrar las hipótesis de explotación y financiera Ir a las hojas de trabajo aplicables « Hipótesis» Etapa 3: Revisar las Cuentas de Resultados Ir a « Balance », « Cuentas de Resultados », y « Estado de los flujos de Tesorería » Etapa 4: Revisar los gráficos, los insumos, los resultados y los ratios Ir a « Gráficos » y « Resultados » Etapa 5: Realizar análisis de escenario y de sensibilidad Ir a las horas de trabajo « Análisis de Escenario » 2 Hipótesis Generales Alcance del Modelo Para definir el alcance del modelo, los usuarios seleccionan el tipo de ferrocarril y la gama de operaciones. Los ferrocarriles integrados producen un solo conjunto de estados financieros por cualquier combinación de operaciones de infraestructura, de carga y de pasajeros. Típicamente, los ferrocarriles separados consisten en distintas entidades jurídicas para la infraestructura, la carga y los pasajeros, de modo que cada una tiene un conjunto separado de estados financieros. En la hora de trabajo «Hipótesis Generales», los usuarios seleccionan los ferrocarriles “integrados” o “separados”, y luego las operaciones incluidas. Cada selección activa una macro que muestra solamente estas hipótesis y los resultados pertinentes para los usuarios. Ellos deberían ingresar las hipótesis sólo para las entidades seleccionadas. No es necesario ejecutar el escenario más de una El Banco Mundial Página 248 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios vez por tipo de ferrocarril seleccionado. Luego, el modelo puede ser guardado en un expediente Excel sin macros. Nota: Por defecto, el modelo muestra las hipótesis y los resultados para entidades de infraestructura, de pasajeros y de carga produciendo estados financieros separados. Etiquetas Los usuarios deberían ingresar – una sola vez – la etiqueta seleccionada para cada ferrocarril, porque las etiquetas permanecen constantes para todas las hipótesis y hojas de trabajo pertinentes. Duración Los usuarios del modelo pueden seleccionar libremente cualquier fecha de inicio y de cierre en un período de 30 años. Se recomienda que el primer año haya pasado, y que haya datos disponibles. Por ejemplo, si los usuarios desean generar una previsión para 2011-2039, deberían ingresar 01.01.2010 como fecha de inicio, y 12.31.2039 como fecha de cierre, suponiendo que existen datos para el año 2010. Nota: resultados serán generados sólo para los 30 primeros años, incluso si un período más largo es ingresado, debido a la dificultad de hacer previsiones para varias décadas en el futuro. Hipótesis macroeconómicas Los usuarios ingresan la principal moneda de cuentas que será utilizada en todo el modelo, más la tasa de intereses comparados y de inflación para dicha moneda. Si se anticipa que el financiamiento de la deuda proviene de varias monedas, se puede ingresar dos monedas adicionales. Si el financiamiento de la deuda implica una cuarta moneda, los términos del préstamo deberían ser convertidos en una de las tres monedas utilizables por el modelo. Ingresar los datos Los usuarios ingresan datos en las celdas anaranjadas y azules, las anaranjadas indicando los puntos de entrada para los datos históricos y las azules las hipótesis. La columna D a la izquierda de las hipótesis describe la forma de los insumos requeridos: texto, ratio, porcentaje u otro. Los insumos son ingresados en las columnas E-AH. Las celdas de datos con un fondo blanco indican los resultados de los cálculos, y no deberían ser modificadas. Nota: Las hipótesis deberían ingresarse separadamente por cada entidad seleccionada, a menos que ésta sea integrada. Por ejemplo las hipótesis de activos fijos deberían ingresarse por cada entidad separada seleccionada. El Banco Mundial Página 249 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios 3 Hipótesis específicas En general Existen hojas de trabajo para hipótesis separada por cada entidad ferroviaria. Al definir el alcance del modelo, la macro automática limitará las hojas de trabajo de hipótesis a las pertinentes para la combinación seleccionada. Si dos o más entidades son seleccionadas, y si son integradas, los usuarios ingresan las hipótesis sólo una vez (Gráfico 3). En estos casos, los usuarios pueden ingresar hipótesis suplementarias bajo “Hipótesis – Consolidadas – por cualquier costo adicional asociado con sedes sociales o autoridades de coordinación. Gráfico 3 Integración e Entidades • Ingresar hipótesis de costos, subvenciones e ingresos separados por Principios generales cada entidad de Integración • Los resultados aparecen sólo en forma consolidada • Ingresos hipótesis de financiamiento y de activos fi9jos (incluyendo deuda, Todas las Entidades capital social, capital de trabajo, impuestos, dividendos y otros activos y Integradas responsabilidades a largo plazo, una sola vez, sólo para la entidad de carga • Ingresar hipótesis de financiamiento y de activos fi9jos (incluyendo deuda, Carga y Pasajeros capital social, capital de trabajo, impuestos, dividendos y otros activos y Integrados responsabilidades a largo plazo, una sola vez, sólo para la entidad de carga • Ingresar hipótesis de financiamiento y de activos fi9jos (incluyendo deuda, Carga e Infraestructura capital social, capital de trabajo, impuestos, dividendos y otros activos y Integrados responsabilidades a largo plazo, una sola vez, sólo para la entidad de carga Paajeros e • Integrar hipótesis de financiamiento y de activos fi9jos (incluyendo deuda, Infraestructura capital social, capital de trabajo, impuestos, dividendos y otros activos y Integrados Z responsabilidades a largo plazo, una sola vez, sólo para la entidad de carga Red y Explotación Los usuarios ingresan las hipótesis sobre la longitud de las redes, los niveles de efectivos de personal, los volúmenes de tráfico del primer año en toneladas brutas- km (TBK), y la repartición del tráfico entre eléctrico y diésel. Los usuarios pueden adoptar estas hipótesis cambiando los valores en las celdas azules. Por ejemplo, las cuotas de tracción eléctrica pueden cambiar por cada año modelado si el ferrocarril se encuentra en proceso de ampliar la electrificación de la red. Los usuarios pueden también ingresar comparaciones de explotación y ratios críticos de productividad. Estos ratios comparativos aparecerán con los resultados de la entidad en las hojas de cálculo “Gráficos”. Activos fijos Los activos fijos pueden dividirse en seis categorías de activos, que pueden ser etiquetados según las necesidades de los usuarios del modelo. Si la entidad tiene más de seis categorías de activos, éstas deberían ser resumidas en sólo seis categorías para poder utilizar el modelo. Luego, para cada categoría de activos, los usuarios deberían ingresar los valores netos de los activos y la depreciación total al El Banco Mundial Página 250 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios fin del primer año modelado, las previsiones de gastos de capital anuales, y las ventas de activos. Si las ventas de activos durante el período de previsión superan los valores netos totales de inicio de los activos, el modelo mostrará una alerta. Los usuarios pueden ingresar las cifras de depreciación a mano, o bien el modelo puede calcular la depreciación utilizando la amortización constante después de que los usuarios hayan ingresado la duración de vida promedio restante de los activos existentes y la duración de vida promedio de los nuevos activos por cada categoría de activos. Para los nuevos activos inmobiliarios (terrenos), una depreciación se puede añadir manualmente o utilizando el modelo. Para las entidades integradas, los usuarios deberían combinar los activos de cualquier autoridad de coordinación, tales como los edificios de la sede, con los activos de la entidad más grande – infraestructura, pasajeros o carga – porque estos activos adicionales no pueden ser entrados separadamente. Nota: para los ferrocarriles integrados teniendo dos o más entidades, las hipótesis de activos fijos deberían ser ingresadas en un solo lugar. Si una entidad de carga es combinada con una entidad de infraestructura o de pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis de activos fijos para el ferrocarril integrado completo, bajo la entidad de carga (“Hipótesis – Hoja de trabajo Carga”). Si una entidad de infraestructura es integrada con una entidad de pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis de activos fijos bajo la entidad de infraestructura (“Hipótesis – Hoja de trabajo Infraestructura”). Otros activos a largo plazo Los usuarios pueden ingresar el valor agregado de todos los activos a largo plazo (no inmobiliario, fábricas o equipamientos) que se desvían de los calendarios estándar de amortización. Cualquier depreciación, amortización o baja de valor debería ser calculada fuera del modelo, y los valores netos de los activos ser ingresados por cada año del período de previsión. Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis para los demás activos a largo plazo deberían ser ingresadas para la carga sólo si ésta está combinada con los pasajeros o la infraestructura. Para la infraestructura integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis compartidas para los demás activos a largo plazo sólo para la entidad de infraestructura. Tráfico Para el tráfico, que es una hipótesis crítica, se puede ingresar hasta 10 categorías de mercancías de carga y tres de pasajeros. La entrada de los datos empieza con la selección de las unidades de datos disponibles. El modelo utiliza la distancia promedio de transporte de carga por viaje y el peso neto del tren en carga completa, juntos con la información de TBK dada arriba, para convertir los datos originales en otras unidades de volumen de tráfico. El modelo convierte en TBK porque ciertos costos de explotación, tales como el consumo de energía, son previstos proporcionalmente al volumen de TBK. Los usuarios tienen la opción de ajustar el ratio bruto-neto existente por tonelada-km por cualquier año de previsión ingresando un “cambio en el ratio TBK/TNK”. El Banco Mundial Página 251 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios Para la entidad de infraestructura, el tráfico incluye todo el tráfico de carga o de pasajeros ingresado para las entidades de carga y de pasajeros, más el tráfico adicional generado por los clientes externos de la infraestructura, como por ejemplo las explotaciones de servicios privados de pasajeros que pagan gastos de acceso a las vías a la entidad de infraestructura. Los volúmenes de tráfico externo son ingresados por cliente más que por tipo de mercancía o de servicio. Hipótesis de tarifas Cada flujo de tráfico definido arriba es asociado con una tarifa (carga) o un precio (pasajeros). Los usuarios determinan primeramente si las tarifas y los precios aumentan con la inflación. Si éste es el caso, la proporción del aumento puede ser establecida separadamente por cada flujo de tráfico. Por ejemplo, un índice de inflación de 50% significa que la tarifa/precio anual aumentó de la mitad de la inflación anual sobre la duración prevista. Un cambio suplementario en la tarifa/precio, o un ajuste post-inflación también puede ser ingresado por cada año. Nota: las tarifas obtenidas pueden también ser mostradas por cada flujo de carga haciendo clic en “Mostrar/Esconder los resultados”. Estos resultados son alimentados por la hora de trabajo “Cálculos” y permiten al usuario ver los resultados de las hipótesis de tarifa/precio seleccionadas. Otros ingresos de explotación Cualquier ingreso generado fuera de las tarifas y de los precios puede ser ingresado aquí. Los ingresos externos proviniendo de múltiples fuentes deberían ser agregados para ser ingresados en el único puesto correspondiente provisto en el modelo. Ingresos fuera de la explotación Los usuarios pueden ingresar créditos de impuestos, ganancias de cambio de monedas, u otros ingresos independientes de los volúmenes de explotación. Los ingresos pueden ser ajustados en relación a la inflación o a cualquier cambio anual durante el período de previsión. Los cambios anuales pueden ser aplicados a la cantidad de una fuente de ingresos o a su “precio unitario”. Sin una fuente de ingresos resulta difícil desglosar en componentes de precio y cantidad, cualquier cambio puede ser ingresado sea en cantidad o precio. La cantidad multiplicada por el precio da los ingresos anuales. Subvenciones Públicas Algunos ferrocarriles reciben subvenciones públicas bajo acuerdos de servicio público o como compensación por rebajas sobre los precios de los boletos para grupos especiales tales como jubilados, estudiantes o veteranos. Habitualmente, los gobiernos proveen subvenciones de explotación para cubrir los gastos de explotación, y éstas aparecen en las cuentas de resultados como formando parte de los ingresos de explotación. Además, se proveen unas subvenciones de capital para las inversiones en capital, que aparecen en el estado de flujo de tesorería. El modelo amortiza automáticamente las subvenciones anuales de capital y las liga con la El Banco Mundial Página 252 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios depreciación de los nuevos activos porque ciertos nuevos activos serán probablemente adquiridos por medio de las subvenciones de capital, al igual que el tratamiento contable de los ingresos diferidos. La amortización significa que una parte de la subvención de capital es reconocida cada año como ingreso porque el activo adquirido correspondiente es utilizado. Si existen subvenciones disponibles, los usuarios ingresan el monto del primer año, deciden ligarlo o no con el nivel de la subvención por inflación y, en tal caso, en qué medida. Un cambio anual suplementario puede también ser ingresado. Alternativamente, los usuarios ingresan anualmente la subvención por cada año. Para la explotación de pasajeros, los usuarios pueden ligar la subvención con los niveles de tráfico para reflejar una necesidad potencial de subvenciones con volúmenes mayores de tráfico en las categorías subvencionadas. Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis para las subvenciones de capital deben ingresarse para la carga sólo si ésta es combinada con los pasajeros o la infraestructura. Si la infraestructura es integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan la hipótesis compartida de subvención de capital sólo para la entidad de infraestructura. Gastos de acceso a las vías Los gastos de acceso a las vías son la principal fuente de ingresos de la empresa de infraestructura. Se calculan utilizando el volumen de tráfico medido en TBK y tren- km. Los gastos de acceso basados en las TBK y los trenes-km son facturados por cada flujo de tráfico, y las entidades de pasajeros y de carga los registran como gastos de explotación. Los usuarios ingresan dos gastos promedio para la carga y dos gastos promedio para los pasajeros, que son aplicados a todos los flujos de tráfico. Al igual que para las tarifas, los gastos de acceso pueden ser indexados a la inflación. También se puede ingresar un cambio anual suplementario. Nota: Formando parte de la consolidación, los gastos facturados por la entidad de infraestructura a la sociedad de pasajeros y de flete son suprimidos para evitar el doble conteo de los ingresos. Solamente los ingresos de los gastos a las vías facturados a clientes exteriores, y otros ingresos, serán incluidos en las cuentas de resultados consolidados. Por consiguiente, los gastos de acceso a las vías son suprimidos de los gastos de explotación de la entidad consolidada, porque la empresa de infraestructura es considerada como un centro interno de costos. Gastos de explotación Ciertos gastos de explotación son fijos, y otros varían según el tráfico y/o la inflación. Todos los gastos son calculados en cantidades multiplicadas por precio – un inductor de costos materiales y un precio. Para los gastos de personal, el número (o inventario) de los efectivos define la cantidad, y el salario, las prestaciones y los costos indirectos forman “el precio” (o “costo del miembro del personal”). El inductor de costos y la variabilidad de precios pueden ser definidos. Por ejemplo, si la variabilidad del inventario de los efectivos en relación al costo de los efectivos es del 100%, los costos totales de personal aumentarán según una relación de 1 – por – 1 con el inventario de los efectivos. Si la variabilidad es del El Banco Mundial Página 253 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios 50%, los costos totales de personal aumentarán sólo del 50% del inventario de los efectivos, es decir que la mitad del costo total inducido por la cantidad es fija. Para los costos de personal, los usuarios pueden modificar el número de los efectivos en la parte superior de cada hora de hipótesis bajo “Hipótesis de Redes y Explotación”. El precio o costo unitario puede variar con la inflación en la medida definida por los usuarios, que pueden también aumentar el precio por encima o por debajo de la inflación, ingresando un cambio anual suplementario. Este cambio puede aplicarse hasta el final del período de previsión, a menos que sea cancelado por el usuario por medio de un cambio suplementario contrario. Otros gastos de explotación son definidos por la misma lógica, pero con otros inductores de costos materiales. Los costos materiales son inducidos por el tráfico total medido en TBK, los costos de combustible diésel dependen del tráfico diésel, y los costos de electricidad dependen del volumen de tráfico transportado por tracción eléctrica. Para los inductores de costos materiales, los servicios externos y otros gastos de explotación no son ligados con el personal o el tráfico. Al contrario, los usuarios definen la cantidad inicial y pueden cambiarla por cualquier año. La idea es capturar el cambio de porcentaje en la cantidad, de modo que el inductor de costos materiales podría también ser un simple índice empezando por 100, con cambios definidos por los usuarios. Al igual que arriba, los usuarios pueden definir la variabilidad de estos costos en relación a los cambios en la cantidad. Los usuarios pueden definir el grado de variabilidad del precio con la inflación y si los cambios suplementarios tendrán un impacto en los precios. Para la entidad consolidada, el modelo supone que sólo los costos suplementarios provienen de actividades de coordinación en las sedes locales, lo que puede ser capturado por un costo suplementario de personal y otros gastos de explotación. Los usuarios deberían ingresar cualquier gasto de explotación suplementario en estas dos categorías. Nota: Los usuarios pueden ignorar la sección sobre “Análisis de Escenarios” cuando ingresan valores para el escenario de referencia. El análisis de escenario es pertinente sólo si el escenario de referencia es completo y si el modelo está listo para pruebas de sensibilidad con diferentes variables. Gastos fuera de la explotación Los usuarios pueden libremente etiquetar los gastos fuera de la explotación y definir la variabilidad de los inductores de costos materiales y de los precios y costos de producción, porque son independientes de cualquier variable de explotación. La lógica subyacente a los cálculos de gastos fuera de la explotación es similar a la de los otros gastos de explotación. El Banco Mundial Página 254 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios Impuestos y dividendos Los usuarios ingresan el impuesto sobre las sociedades aplicable durante el período modelado y estableciendo el monto anual de dividendos. El modelo excluye el impacto de los impuestos sobre el valor agregado. Los usuarios ingresan también el ratio de cobertura de servicio de la deuda antes del pago de dividendos, lo que es a veces un acuerdo financiero requerido para los prestamistas. Si el reto de cobertura de servicios de la deuda (RCSD) de la entidad por un año dado es inferior al nivel exigido, no se pagan dividendos. Si el RCSD supera el nivel exigido, un dividendo será pagado a partir del flujo de tesorería disponible para los dividendos, como determinado en las hojas de trabajo. Los usuarios establecen el “dividendo anual después del RCSD” como porcentaje de la liquidez disponible para los dividendos. Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis de impuestos/ dividendos deben ingresarse para la carga sólo si está combinada con los pasajeros o la infraestructura. Si la infraestructura está integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis compartidas de impuestos/ dividendos sólo para la entidad de infraestructura. Los estados financieros consolidados utilizarán las hipótesis entradas en la hoja de trabajo “Hipótesis – Consolidadas”. Las hipótesis de impuestos de la entidad de carga son utilizadas para los estados financieros consolidados si la carga es seleccionada. Si no lo es, los estados financieros consolidados utilizarán las hipótesis de impuestos ingresadas para la infraestructura. Capital de trabajo Los valores sobre cinco años son importantes para definir el capital de trabajo (activos actuales menos el pasivo corriente). El modelo convierte cada artículo de capital de trabajo en el número de días de ingresos subyacentes o de costos subyacentes que cada cuenta representa. Por ejemplo, los días en las cuentas por cobrar indican el monto de ingresos de explotación reconocidos como pendientes de ser pagados: 50 días en las cuentas por cobrar es el total de los ingresos de explotación típicamente reconocidos en un período de 50 días. El inventario consiste en material almacenado y en combustible diésel a utilizar. Otros cobros pendientes son ligados con otros ingresos. Por el lado del pasivo, “cuentas por pagar” se refiere a los gastos de explotación totales debidos pero no pagados: a menudos, otras deudas son definidas por gastos fuera de explotación y pendientes de pago. Si los cobros de los ingresos se vuelven más o menos eficaces y si los pagos de facturas se aceleran o ralentizan, los usuarios pueden ajustar después del primer año histórico el número de días en espera en cada cuenta de capital de trabajo. Finalmente, los usuarios pueden definir cuantos intereses, si los hay, se ganaron sobre los saldos de tesorería. Nota: En consolidación, las cuentas de capital de trabajo para las entidades de infraestructura, de pasajeros y de carga son agregadas, excluyendo los cobros pendientes y las deudas provenientes de gastos de acceso a las vías intra-sociedad. La entidad consolidada necesita un El Banco Mundial Página 255 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios capital de trabajo suplementario para los costos de personal de la sede, y otros costos de explotación y fuera de explotación. Financiamiento de la deuda Las hipótesis para el financiamiento son divididas entre las deudas existentes, las nuevas deudas, y el capital social. La deuda existente consiste en tres préstamos que el usuario define según la fuente, la moneda, el saldo no pagado, el calendario de reembolso, y la tasa de interés. Los usuarios deben asegurar que el saldo no pagado durante el primer año del modelo es reembolsado enteramente ingresando reembolsos anuales suficientes en el calendario. Si un monto permanece sin pagar, el modelo mostrará una alerta. Se pueden ingresar hipótesis de nuevas deudas para cuatro préstamos. Primeramente, los usuarios deben nombrar la fuente de financiamiento, indicar el primer año de reembolso (cualquier número entre 1 y 30), e ingresar la moneda del préstamo. Como ya se mencionó antes, si el financiamiento de la deuda implica una cuarta moneda, los términos del préstamo deberían convertirse en una de las tres monedas disponibles. Los usuarios deben ingresar el calendario de desembolso de las nuevas deudas manualmente ya que, por definición, la nueva deuda aún no está desembolsada al momento del modelo. Los usuarios seleccionan el término del préstamo, que incluye un período de gracia, y pueden seleccionar un perfil de reembolso – in fine (de una sola vez) en cuotas iguales o en anualidades fijas. Un préstamo reembolsable al vencimiento es un solo reembolso del capital al vencimiento del préstamo, y los intereses se pagan anualmente sobre el principal entero: cuotas iguales dividen el préstamo en cuotas iguales de reembolso del principal, con intereses facturados sobre el saldo no pagado. El reembolso por anualidades fijas mantiene un monto anual fijo combinado de intereses y principal. Los usuarios pueden ingresar gastos de apertura debidos durante el primer año del desembolso del préstamo y/o una comisión de compromiso evaluada durante el desembolso del préstamo, sobre el capital comprometido pero no desembolsado (monto del principal menos los desembolsos). Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis de financiamiento deben ingresarse para la carga sólo si está combinada con la infraestructura o los pasajeros. Si la infraestructura es integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis compartidas de financiamiento sólo para la entidad de infraestructura. Otras deudas a largo plazo Los usuarios pueden agrupar e ingresar todas las otras deudas a largo plazo. Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis de deudas a largo plazo deben ingresarse para la carga sólo si está combinada con la infraestructura o los pasajeros. Si la infraestructura es integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis compartidas de deudas a largo plazo sólo para la entidad de infraestructura. El Banco Mundial Página 256 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios Capital social Las hipótesis de capital social son simples. Los usuarios ingresan el cierre del capital inicial terminando en el primer año del modelo, combinado con los beneficios no repartidos. Los cambios en el capital inicial, en caso de inyección de nuevo capital social, pueden ser ingresados manualmente en cualquier año del período de previsión. Nota: Para las entidades integradas, las hipótesis de capital deben ingresarse para la carga sólo si está combinada con la infraestructura o los pasajeros. Si la infraestructura es integrada con los pasajeros, los usuarios ingresan las hipótesis compartidas de capital sólo para la entidad de infraestructura. 4 Cálculos En esta hoja de trabajo, las hipótesis son convertidas mediante cálculos en una forma exigida para los estados financieros, y los resultados numéricos y gráficos. Los usuarios no deben ingresar hipótesis o datos porque el modelo alimentará automáticamente la hoja con todos los insumos necesarios, a partir de las horas “Hipótesis” o “Análisis de Escenario”: si están habilitadas. La hora “Cálculos” puede ser utilizada para verificar la metodología de cálculo o para ayudar un creador con buena experiencia en materia de modelos financieros en el diagnóstico de anomalías o en la calibración del modelo. 5 Estados Financieros Balance A medida que los usuarios ingresan hipótesis, el modelo genera unos estados financieros, incluido un balance por cada año seleccionado. Para unos estados financieros completos y exactos, todas las hipótesis deben ser ingresadas. Los usuarios deben prestar una atención particular a los datos históricos iniciales, porque deben equilibrar los activos con las deudas y el capital en el primer año del modelo. El balance consolidado combina los balances individuales de las entidades seleccionadas y elimina las transacciones intra-sociedad, tales como el impacto de los gastos internos de acceso a las vías sobre las cuentas por cobrar y por pagar. Nota: La hoja de trabajo Ratios contiene chequeos para asegurar que el balance está presentado correctamente. Siempre confirmar que la respuesta a cada chequeo es “sí”. Cuentas de resultados Las hipótesis integradas para el tráfico, las tarifas, las subvenciones y los gastos de acceso a las vías definen los ingresos de cuentas de resultados para las entidades seleccionadas. La amortización de las subvenciones es un ingreso no líquido e incluido en otros ingresos. Los costos principales incluyen los gastos de explotación y de acceso a las vías para la carga y los pasajeros. La depreciación, un costo de explotación no líquido, es presentada separadamente de los gastos de explotación líquidos para distinguir entre los beneficios consolidados antes de impuestos y amortizaciones (EBITDA) y los beneficios antes de impuestos e El Banco Mundial Página 257 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios intereses (EBIT). Los gastos financieros netos son el balance entre el servicio de la deuda y el producto de intereses. El ingreso neto es el resultado final después de la deducción de impuestos sobre la renta y los gastos financieros netos. Nota: una entidad de infraestructura obtiene la mayoría de sus ingresos de los gastos de acceso a las vías pagados por las entidades de pasajeros y carga, y registrados por ellas como gastos de explotación. Sin embargo, en consolidación, estos gastos de acceso a las vías son considerados como “transferencias internas” y son suprimidas para las entidades seleccionadas. Solamente los ingresos de acceso a las vías pagados por clientes externos y la entidad de pasajeros o de carga no seleccionada se muestran en la cuenta de resultados consolidados. Estado de los flujos de tesorería Un método indirecto es utilizado para construir los estados de flujos de tesorería. Primeramente, el ingreso neto es ajustado para los ingresos y costos no líquidos para determinar la liquidez neta de las actividades de explotación. Las actividades de inversión presentan los gastos de capital combinados con la venta de activos en todas las categorías de activos. Las actividades financieras detallan los cambios en los balances de deuda y de capital y el monto de intereses pagados. El cálculo de los dividendos se basa en las hipótesis del usuario y el flujo de tesorería disponible para los dividendos. 6 Resúmenes de los Insumos y Resultados Gráficos En esta hoja de trabajo, se presentan resultados de explotación y financieros críticos en forma de gráficos dinámicos que se ajustan automáticamente a los cambios en el período de previsiones, en la moneda, o en las unidades de insumos. Los gráficos de productividad incluyen comparaciones definidas por el usuario en las horas de trabajo “Hipótesis”. Se insta a los usuarios a estudiar los gráficos para validar visualmente las hipótesis y los resultados del modelo, y hacer cualquier error u omisión involuntarios más fáciles de detectar. Resultados Ello incluye los resúmenes de las hipótesis y los resultados, y una lista de ratios críticos financieros y de explotación. El resumen de los insumos cambia en respuesta a cambios en las hipótesis o para habilitar la función “Anális is de Escenarios”. Los usuarios no pueden ingresar insumos en esta hoja o ajustar las hipótesis porque el resumen está alimentado por las hojas “Hipótesis”, “Cálculos”, y “Gráficos”. Los resultados son expresados en números y en gráficos, y cambiarán si las hipótesis son cambiadas o si la función “Análisis de Escenarios” es habilitada. El resumen de los resultados está diseñado para presentar una foto instantánea de los resultados bajo unas hipótesis seleccionadas. Finalmente, algunos ratios comunes son presentados bajo « Resultados” con los valores promedio, mínimos y máximos, y sus fechas de ocurrencia. Al igual que para las otras hojas de resultados, estos ratios cambian si las hipótesis son El Banco Mundial Página 258 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 1: Modelo financiero: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Orientación para los usuarios cambiadas o si el análisis de escenarios es habilitado. Esta hoja de trabajo contiene chequeos para validar el balance y los balances de tesorería. Nota: los usuarios no pueden introducir cambios directamente en los resultados o en los gráficos en las hojas de trabajo arriba, sino solamente en las hojas de hipótesis o de análisis de escenarios. 7 Pruebas de los Escenarios y de la Sensibilidad Esta hoja de escenario puede ser utilizada después de que todas las hipótesis hayan sido ingresadas y que los estados financieros y los resultados hayan sido validados para formar un escenario de referencia sólido. El usuario puede utilizar la hoja de análisis de escenarios para poner a prueba la sensibilidad de variables-clave y la calibración del modelo. Cada entidad de ferrocarriles comprende una hoja de análisis de escenario que debe ser habilitada durante la ejecución de las pruebas de sensibilidad. Esta hoja de escenario puede utilizarse después de que todas las hipótesis hayan sido ingresadas y de que los estados financieros y los resultados hayan sido validados para formar un escenario de referencia sólido. El usuario puede utilizar la hoja de análisis de escenarios para testar la sensibilidad de variables-clave y la calibración del modelo. La entidad de ferrocarriles tiene una hoja de análisis de escenario que debe ser habilitada durante la ejecución de las pruebas de sensibilidad. Si varios análisis de escenario son habilitados al mismo tiempo para las mismas variables, el modelo considerará en primer lugar las variables ingresadas para la entidad consolidada, y después para la entidad de infraestructura para las variables de tráfico, antes de considerar las variables ingresadas para las entidades de pasajeros y de tráfico. Antes de comenzar las pruebas de sensibilidad, es decir cuando ninguna hoja/función es habilitada, los usuarios pueden copiar-pegar los valores del escenario de referencia mostradas en « Resultados” en el espacio provisto para los resultados del escenario de referencia. Los resultados que superan los valores del escenario de referencia cambian conforme las diferentes hipótesis son puestas a prueba. Si un escenario probado produce un bajo rendimiento de capital, un bajo RCSD, o un balance de liquidez negativo, el modelo mostrará alertas de escenario potencialmente no viable. Nota: Si los usuarios desean poner a prueba más variables de las disponibles en los análisis de escenarios, pueden regresar a la hoja “Hipótesis” e introducir cambios en ella. El análisis de sensibilidad debería extenderse más allá de las cuantas variables presentadas aquí. El Banco Mundial Página 259 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 2 Análisis comparativo 1 Introducción El análisis comparativo es el proceso de comparar los resultados de una entidad (el ferrocarril sujeto) con los de otras entidades (las empresas comparadas) para identificar las mejores prácticas y oportunidades de mejora. A menudo, el análisis comparativo inicia con una comparación de alto nivel para identificar las zonas que ofrezcan el mayor potencial, y continúan con un análisis detallado de esas mismas áreas. En la industria ferroviaria, el análisis comparativo puede comparar mediciones financieras tales como los ratios de explotación y los ingresos por toneladas-km, o mediciones de productividad tales como las unidades de tráfico por empleado y las unidades de tráfico por vía-km. Gráfico 1 Comparación de los Costos de Explotación de las Locomotoras Tasa de Salarios Productividad del Personal F E Productividad R de las R Locomotoras O C C O A M R P A R R I A L C E I S Ó N Durante el análisis, después que la comparación haya identificado las zonas de alta oportunidad, el proceso de negocios del sujeto y los de los ferrocarriles examinados son comparados para identificar los cambios necesarios para llenar la brecha de rendimiento. A continuación, se desarrolla un plan de implementación para que el ferrocarril sujeto adopte procesos de negocios mejorados. Por ejemplo, el análisis de alto nivel para identificar una brecha en los gastos de explotación de las locomotoras. El análisis detallado puede revelar que las locomotoras del sujeto trabajan menos horas por día que las de los ferrocarriles comparados, y que la productividad del personal es menor, lo que es parcialmente compensado por salarios más bajos (Gráfico 1). El análisis del proceso de negocios revelaría una diferencia en las prácticas de repartición de las locomotoras (el sujeto cambia las El Banco Mundial Página 261 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario locomotoras cada 150 km mientras que los comparados las cambian cada 2.500 km) que afectan la productividad de las locomotoras y del personal. Se implementaría un plan de mejoras del rendimiento para cambiar las prácticas de repartición de las locomotoras y ajustar los efectivos de personal. Esto sería posteriormente evaluado para mejorar los costos y la productividad de las locomotoras. El análisis comparativo en relación a los ferrocarriles así como de las empresas fuera de la industria ferroviaria puede ser útil. Las comparaciones de ferrocarriles son más útiles para las cuestiones de explotación, y las comparaciones exteriores para examinar cómo los proveedores de transporte y las sociedades de logística competidoras administran sus mercados, su cultura de empresa, y las cuestiones estratégicas. Este Anexo se concentra en el análisis comparativo, utilizando comparaciones estadísticas entre ferrocarriles, explica las etapas del análisis estadístico, ofrece definiciones, resalta los problemas de datos, y explica los ratios típicos utilizados. El análisis estadístico para la comparación empieza por seleccionar los ferrocarriles y los indicadores a comparar151. Luego, se recaban y se ajustan datos para mejorar la contabilidad, y se calculan los indicadores. Finalmente, los resultados son interpretados. 2 Seleccionar los Ferrocarriles a Comparar El análisis comparativo es más útil cuando se ejecuta en ferrocarriles de alto rendimiento con características y condiciones de explotación similares. Esto controla los factores que la gestión o el gobierno no pueden influenciar y concentra el análisis en los factores que pueden ser cambiados. De este modo, en la medida de lo posible, la comparación de los ferrocarriles debería ser similar en las características siguientes: i) tamaño, ii) volumen y tipo de tráfico, iii) tipos de combinación de tráfico y de viajes tales como pasajeros c/. carga, y originados c/. tránsito, y iv) densidad del tráfico. Otros factores, tales como un nivel similar de tecnología, pueden considerarse. 3 Seleccionar los Indicadores Las elecciones de indicadores dependen del objetivo de la comparación. Si ésta apunta a una revisión general de la explotación del ferrocarril, el proceso iniciaría probablemente por indicadores financieros y una medición general de la productividad para cada recurso principal del ferrocarril (mano de obra, vías, locomotoras, vagones y coches), seguida por un análisis estadístico detallado de cualquier área mostrando una amplia brecha. La siguiente tabla contiene indicadores típicos. 151El anexo se basa, en su mayor parte, en la Base de Datos sobre los Ferrocarriles del Banco Mundial (World Bank Railways Database – puesta al día en 2007), Guía del Usuario. El Banco Mundial Página 262 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 1 Análisis comparativo de Ferrocarriles Nombre Definición Interpretación Mediciones financieras Tarifa promedio Ingresos de carga / Una medida de la capacidad del ferrocarril de generar ingresos de tonelada-km tráfico de carga. La mayoría de las variaciones de los tráficos se deben a la competencia, al tipo de mercancías, y a la longitud del transporte. Pero unos niveles bajos de tarifas pueden indicar un problema de política de tarifas. Precio promedio de Ingresos pasajeros / Una medida de la capacidad del ferrocarril de generar ingresos del los boletos pasajeros-km. tráfico de pasajeros. La mayoría de las variaciones en el precio de los Puede calcularse por boletos se deben a la competencia, al tipo de servicio, y a la distancia tipo de servicio (ej. promedio de transporte. Los precios bajos pueden indicar un Lanzadera c/. inter- problema de política de precio de los boletos. ciudades) Subvención promedio Subvención Una medida de la capacidad del ferrocarril de obtener ingresos de pasajeros Pasajero/pasajero-km compensatorios del gobierno a cambio de que el proveedor de servicios de pasajeros trabaje a pérdida. Ratio precio de (ingreso-pasajero/ Una medida general del grado de dependencia de la estructura de pasajeros/precio de la pasajero-km)/ ingresos del ferrocarril a los ingresos de carga para cubrir los costos carga (ingresos carga /ton- fijos y/o para cruzar la subvenciones de los servicios de pasajeros. km) Este indicador debe ser utilizado con mucha precaución durante la comparación de los ferrocarriles, porque los resultados de carga y de pasajeros pueden ser fuertemente influenciados por la combinación de tráfico en cada mercado. Ratio de explotación Gastos de explotación Una medida de la capacidad del ferrocarril de cubrir sus costos y de / ingresos de generar fondos para inversión. Los ratios de explotación razonables explotación. para rutas de 1ra clase en los EE.UU. son del 80 al 85%. Los Puede calcularse con o limitados datos disponibles sobre el ratio de explotación, incluidas sin subvención de las subvenciones de explotación para los ferrocarriles de la Unión explotación Europea muestra típicamente unos ratios del 95 al 100%, indicando la incapacidad de cubrir todos los costos, incluso después de recibir los pagos de OSP del gobierno. Cuota de la mano de Salarios Una medida de la parte de los ingresos de los clientes que se paga a obra en los ingresos totales/Ingresos los trabajadores. Excluye las subvenciones para concentrarse en la totales relación directa entre los salarios y los ingresos. Típicamente, los ferrocarriles rentables de los EE. UU. Tienen un ratio de aprox. 0.30 (y el de China es aún más bajo). Muchos ferrocarriles de la Unión Europea tienen ratios cerca de 1.00 o más. Mediciones de productividad Densidad de las vías (pasajeros-km + ton- Una medida del volumen de tráfico producido por medio de la km)/ infraestructura. Los ferrocarriles utilizan mucho capital, y la vías-km infraestructura es una proporción sustancial de los activos totales. Los ferrocarriles con una utilización elevada de este activo costoso, tales como los de China, de los EE. UU y de Rusia, tienen una ventaja para lograr la viabilidad económica. Productividad de las (pasajeros-km + ton- Una medida del volumen producido por medio de las locomotoras. locomotoras km)/locomotoras. La utilización intensiva de este activo costoso da al ferrocarril una Pasajeros- ventaja para lograr la viabilidad económica. Si los datos lo permiten, km/pasajero- el parque de locomotoras debería estar separado en pasajeros, locomotoras. carga, y servicios de maniobra para calcular las medidas separadas Pasajero-km en de productividad. Si una proporción sustancial del servicio de servicio Unidades pasajeros es provista con un equipo de UM, las cifras deberían ser Múltiples (UM) ajustadas para reflejar esto. El Banco Mundial Página 263 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 1 Análisis comparativo de Ferrocarriles Nombre Definición Interpretación servicio/coches alimentados en UM. Toneladas-km/ locomotoras de carga Productividad de los Toneladas-km/vagón Una medición de cuánto tráfico ferroviario es producida con el vagones parque de vagones. Una utilización intensiva de este activo costoso da al ferrocarril una ventaja para lograr la viabilidad económica. Esta medición debería utilizarse con cautela porque la práctica de control de los vagones puede variar. En algunos países, los clientes son propietarios de una porción importante de los vagones. En otros, el ferrocarril administra un tráfico sustancial transportado en vagones que son propiedad de los ferrocarriles. Productividad de los Pasajero-km/coche Una medición de cuánto tráfico ferroviario es producida con el coches parque de coches. Una utilización intensiva de este activo costoso da al ferrocarril una ventaja para lograr la viabilidad económica. Si el ferrocarril explota a la vez coches y equipamiento de UM, los coches de UM deberían ser agregados al total de coches. Las cifras altas son habitualmente asociadas con servicios de alta velocidad, cifras más bajas indican servicios de más larga distancia con una densidad de asientos menor, y un espacio de coche importante reservado a la restauración o a las camas. Es pues importante comparar ferrocarriles con tipos similares de servicios de pasajeros. Productividad de los (pasajero-km + Una medición de cuánto tráfico es producido por la mano de obra. empleados toneladas- La mano de obra es el mayor costo único para casi todos los km)/empleado ferrocarriles, y por lo tanto el resultado por empleado es fundamental para la viabilidad económica y financiera. Otras mediciones Disponibilidad de Locomotoras Una medición de la capacidad técnica del ferrocarril a mantener sus locomotoras disponibles/total de locomotoras y a proveer el financiamiento para los repuestos. Las las locomotoras del rutas de 1ª clase de los EE.UU. prevén un ratio de disponibilidad de parque. las locomotoras diésel del 90-95%. En el mundo en desarrollo, un Las unidades puede buen rendimiento sería del 70-90%. Un ratio menor al 70% o un ser el número de ratio que baja con el tiempo indican un problema de gestión. locomotoras o las horas de locomotoras Locomotoras-km/día Locomotora- Una medición del trabajo ejecutado por las locomotoras. km/locomotora/365 Disponibilidad de Vagones Una medición de la capacidad técnica del ferrocarril a mantener sus vagones disponibles/total de vagones y a proveer el financiamiento para los repuestos. los vagones del parque. Las Unidades pueden ser el nombre de vagones o las horas de vagones Vagones-km/día Vagón- Una medición del trabajo ejecutado por los vagones. Una cifra baja km/vagones/365 implica una utilización poco intensiva: que los vagones pierden tiempo en estación de maniobra, o que el parque de vagones es excesivo. Tiempo de ciclo de (vagones*365)/cargas Una medición de la intensidad de utilización de los vagones. Una los vagones Puede medirse cifra alta puede indicar demasiado tiempo en las estaciones de independientemente maniobra, una repartición ineficiente de los vagones vacíos, o El Banco Mundial Página 264 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Recuadro 1 Análisis comparativo de Ferrocarriles Nombre Definición Interpretación en el sistema de vagones inutilizados pasando mucho tiempo almacenados porque el explotación del parque es excesivo. ferrocarril Ratio carga/vacío vagón Una medición del ingreso generado por un exceso de movimiento de cargado/km/vagón vagones. Un ratio alto de vagones cargados o vacíos puede indicar la vacío-km repartición ineficiente de los vagones vacíos. Los movimientos de los trenes en UM tienen un ratio cargado’/vacío de 1, de modo que la medición es fuertemente afectada por la naturaleza del tráfico. Disponibilidad de Coches Una medición de la capacidad técnica del ferrocarril a mantener sus coches disponibles/total de coches y a proveer el financiamiento para los repuestos. los coches del parque. Las Unidades pueden ser el número de coches o las horas de coche Coche-km/día Coche-km/coches/365 Una medición del trabajo ejecutado por los coches, que es fuertemente afectada por la naturaleza del tráfico. Un ferrocarril de servicio de larga distancia tendrá una tasa coche-km/día más alta que un servicio de lanzadera. Disponibilidad de Trenes en UM Una medición de la capacidad técnica del ferrocarril a mantener sus Unidades Múltiples disponibles/total de UM y a proveer el financiamiento para los repuestos. los trenes en UM del parque. Las “Unidades” pueden ser el número de trenes UM o la hora de tren UM 4 Recabar los Datos Las siguientes fuentes contienen datos comparativos:  Base de Datos sobre los Ferrocarriles del Banco Mundial (World Bank Railways Database – puesta al día en 2007), ofrece un conjunto de indicadores de transporte ferroviario incluyendo mediciones de tamaño, de escala y de productividad por un período suficiente para evaluaciones de corte transversal y de rendimiento sobre series temporales adecuadas, incluidas mediciones financieras físicas. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT/ EXTRAILWAYS/0,,contentMDK:22614614~menuPK:7260743~pagePK:21005 8~piPK:210062~theSitePK:515245~isCURL:Y,00.html  La UIC mantiene la base de datos Railisa con indicadores ferroviarios físicos por varias décadas, permitiendo evaluaciones de corte transversal y de series temporales. http://www.uic.org/spip.php?article1352  Otras asociaciones de la industria ferroviaria pueden recopilar estadísticas de sus miembros. Por ejemplo, la asociación americana de El Banco Mundial Página 265 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ferrocarriles produce varias publicaciones estadísticas sobre la industria ferroviaria nacional. http://www.aar.org/StatisticsAndPublications.aspx  Las páginas Internet de algunos ferrocarriles ofrecen indicadores físicos seleccionados y/o informes financieros. Por ejemplo, Turkish State Railways publica estadísticas en su página Internet : http://www.tcdd.gov.tr/home/detail/?id=305 y Deutsche Bahn publica sus estados financieros en la suya: http://www.deutschebahn.com/ecm2-db- en/ir/financial_reports/reports_2010_2009.html  Las agencias estadísticas gubernamentales recaban habitualmente estadísticas sobre el tráfico y el tamaño de la infraestructura de los ferrocarriles. Por ejemplo, la Agencia Estadística Ucraniana provee datos sobre los volúmenes de tráfico per mercancía, la longitud de las vías, y la electrificación. http://www.ukrstat.gov.ua/  Las agencias de regulación obligan a menudo los ferrocarriles a proveer informes estadísticos detallados. Por ejemplo, el US Surface Transportation Board exige que los grandes ferrocarriles produzcan informes R-1 y estadísticas financieras de explotación detalladas. http://www.stb.dot.gov/stb/industry/econ_reports.html Comparar las estadísticas de múltiples fuentes de datos exige un cuidado meticuloso para asegurar la coherencia. Las cuestiones de definiciones, de trampas y de interpretación se examinan a continuación. Infraestructura Típicamente, las estadísticas de infraestructura tales como línea-km, vías-km de líneas electrificadas, y km de vías dobles son exactas. Las definiciones a notar son:  Vías-km. Longitud de vías y kilómetros, contando cada vía. Vía-km puede ser desagregado por ancho de vía, electrificación, líneas principales, líneas secundarias, o vías de andén.  Ruta-km. Longitud de la línea de ferrocarriles, sin tomar en cuenta las vías simples o dobles, 100 km de vía doble = 200 km de ruta-km. Ruta-km puede ser desagregado por ancho de vía o por electrificación. Ruta-km es a menudo llamado línea-km.  Ancho de vía. Distancia entre los rieles, desagregada en cuatro categorías: i) la vía estrecha, menos de un metro, ii) la vía métrica, incluye el verdadero metro (1.000 mm) y la vía Cabo (1.067 mm), iii) la vía normal, 1.435 mm y iv) la vía ancha, que incluye todos los anchos mayores al normal. Este ancho de vía existe en los países antiguamente soviéticos y las repúblicas bálticas (1.520 mm), y en la India (1.676 mm). El Banco Mundial Página 266 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Parques de material rodante Algunos ferrocarriles sólo publican las locomotoras, coches o vagones en estado operacional. Otros publican su parque entero y hacen la distinción entre parque total y parque en funcionamiento. La diferencia, llamada ratio de disponibilidad, puede ser significativa. Algunos ferrocarriles registran tres categorías de material rodante: en servicio, fuera de servicio pero reparable, e irreparable. En otros ferrocarriles, el equipamiento irreparable sigue incluido en el parque, lo que crea distorsiones en el tamaño aparente del parque, en el ratio de disponibilidad y en las mediciones de la productividad del material rodante. Locomotoras A menudo, los parques de locomotoras son registrados por tipo de tracción: vapor, diésel o eléctrico, y por propósito: líneas principales o maniobras. Cada ferrocarril tiene su propia definición de “línea principal”, de modo que este término abarca una variedad de tamaños de locomotoras. Las locomotoras ligeras utilizadas o los ferrocarriles pequeños como línea principal sólo se utilizarían para la clasificación (maniobras) en ferrocarriles más grandes con flujos más intensos. En los países antiguamente soviéticos, con frecuencia los ferrocarriles acoplaban dos locomotoras de manera permanente, y las contaban como una sola. Una sola locomotora utilizada para un trabajo más ligero (ex.: pasajeros) también sería contada como una sola locomotora. Así, comparando las estadísticas de productividad por locomotora, el analista debe ajustar los números, para que las locomotoras en unidad múltiple sean contadas de manera coherente. Unidades múltiples El material rodante más difícil de medir es el equipamiento de pasajeros en unidades múltiples (UM). Este equipamiento forma trenes de pasajeros que no son halados por una locomotora, pero de los cuales uno o varios coches comprenden unidades de tracción. El ratio de coches con tracción en relación a los coches- remolques sin tracción puede ir de 1:1 a: 3. Las estadísticas publicadas no aclaran siempre si el equipamiento en UM consiste en coches individuales o en ensambles de trenes en UM. Si un ferrocarril tiene una explotación importante de UM, el nombre de coches puede no ser claro. La utilización de las UM debe tomarse en consideración al compilar las estadísticas, porque las UM pueden reemplazar las locomotoras y los coches, y pueden ser responsables de todo o parte de la producción de servicios de pasajeros. Coches de pasajeros Los trenes de pasajeros varían en densidad de asientos (más asientos por coches para las distancias cortas, menos asientos para las distancias largas) y en nombre de vagones-cama o restaurant. Contar las UM es a menudo complejo en los países con servicios de lanzaderas importantes. Vagones de carga Los vagones pueden variar por tipo y tamaño, y un vagón de carga puede transportar hasta cuatro veces el peso bruto de otro vagón. Por ejemplo, algunos ferrocarriles explotan vagones de dos ejes económicamente obsoletos, con pesos El Banco Mundial Página 267 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario por eje tan bajos como 15 toneladas métricas (30 toneladas de peso bruto máximo), mientras algunos ferrocarriles de carga pesada más avanzada utilizan uniformemente vagones de cuatro ejes con pesos por eje tan altos como 35 e incluso 40 toneladas (140 a 160 toneladas de peso bruto máximo). Por otra parte, en ciertos países, los clientes poseen una parte importante del parque. Así, calculando las estadísticas de productividad, se debe usar mucho cuidado para asociar correctamente los resultados (toneladas-km) y la producción (vagones-km) con los vagones que los produjeron. Tráfico de pasajeros La exactitud del conteo de pasajeros va mejorando gracias a los progresos en los sistemas de boletos. Sin embargo, las cifras inexactas son comunes al vender números elevados de boletos de temporada o de viajes múltiples. Esto es un problema en particular para los ferrocarriles con un tráfico sustancial de pasajeros de cercanías, y en los países tales como Rusia, donde muchos pasajeros tienen privilegios sociales y pueden por lo tanto viajar sin boleto. Además, los ferrocarriles con múltiples correspondencias de pasajeros, por ejemplo entre los trenes de larga distancia y los trenes de corta distancia, registran a menudo dos viajes en vez de uno, lo que infla el número de pasajeros. A Mumbai en la India por ejemplo, Indian Railways transporta cada día más de cinco millones de “lanzadereros” utilizando boletos de temporada o multi-viajes. Una muestra de pasajeros da estimaciones de viajes y de distancia reales, pero el muestreo debe ser diseñado y ejecutado para dar estimaciones exactas. Tráfico de carga Las estadísticas para el tonelaje de carga ferroviaria son habitualmente fiables ya que los ingresos de las tarifas son basados en el tonelaje. Las principales fuentes de inexactitud son: i) el peaje, porque los expedidores tienen incentivos para registrar pesos más bajos, y ii) las correspondencias de tráfico entre ferrocarriles, donde los tonelajes pueden ser inadvertidamente contados en doble. En general, las ton-km comunicadas son exactas, pero pueden ocurrir errores si unas rutas múltiples son disponibles, porque los expedidores insisten para ser facturados por la ruta tarifada, mientras que por razones de explotación el ferrocarril debe utilizar una ruta más larga. Al igual que por el tráfico de pasajeros, en los grandes ferrocarriles modernos, las computadoras y los documentos automatizados de expedición han mejorado la exactitud de la registración de la carga. Durante un ejercicio de comparación entre regiones, las unidades de medición deberían ser verificadas para asegurar que son las mismas. Los ferrocarriles americanos miden los resultados en toneladas “cortas” y en millas, y no en toneladas métricas o en kilómetros. Tasa de conversión: una tonelada corta = 0.907 tonelada métrica, y una milla – 1.609 kilómetros. Unidades de tráfico La productividad se mide por el ratio de resultados en relación a los recursos utilizados para producirlos. Por ejemplo, la productividad de los vagones de carga puede ser calculada dividiendo las toneladas-km por el número de vagones, Sin embargo, cuando las vías y las locomotoras son compartidas entre los pasajeros y la carga, la productividad de los recursos debe calcularse utilizando una medición El Banco Mundial Página 268 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de resultados que combine las cifras de los tráficos de pasajeros con los de los tráficos de carga. Calcular una medición combinada es problemático, pero la medición más frecuentemente utilizada es la unidad de tráfico (UT). La UT es la suma de las toneladas-km y de los pasajeros-km, utilizando una ponderación de 1:1 de los pasajeros y de la carga-km. La mayoría de los especialistas estaría de acuerdo en que los recursos utilizados para producir un pasajero-km y una tonelada de carga no son iguales, pero no existe ningún acuerdo sobre lo que una ponderación más exacta debería ser. Investigaciones del Banco Mundial indican que los insumos de mano de obra asociados con un pasajero-km son al menos dos veces los de una tonelada-km. Los trenes más ligeros de pasajeros pueden generar menos desgaste de la infraestructura que los trenes de carga pesada, pero los trenes de pasajeros de alta velocidad pueden consumir más capacidad que los trenes de carga. Ya que la ponderación ideal permanece por definir, el análisis comparativo debería elegir ferrocarriles con combinaciones de pasajeros-flete relativamente similares. Mediciones financieras El análisis comparativo utilizando cifras o informes financieros exige mucha cautela, debido a las grandes diferencias en las normas de contabilidad. Los estados financieros preparados según la Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) y auditadas por auditores externos calificados tendrán definiciones coherentes de una entidad a la otra, descripciones de las políticas contables que siguen, y notas de pie de página detallando las cifras provistas. Los ratios que incluyen la depreciación y la amortización, tales como el ratio de explotación, pueden parecer problemáticos porque el establecimiento del valor de los activos varía grandemente, en particular en los países con fuerte inflación. Si no hay informes financieros según las NIIF disponibles, los datos financieros deberían manejarse con cautela. Las comparaciones financieras entre países requieren una moneda común. Típicamente, las monedas locales son convertidas según la tasa oficial de cambio en monedas internacionales tales como el dólar americano o el Euro, o bien las monedas son convertidas utilizando la paridad de poder de compra (PPC). Utilizar una moneda internacional a la tasa oficial de cambio tiene el mérito de ser común, pero puede desnaturalizar seriamente la utilización de recursos locales. La conversión en dólares PPC ofrece estimaciones más exactas de las actividades cuyo valor está en proceso de establecerse, en términos de consumo de los recursos locales, y dentro de los límites de los valores de cálculo de la PPC. Sin embargo, los dos métodos son importantes, porque los ferrocarriles utilizan una combinación de recursos locales, tales como la mano de obra, y de recursos internacionales, tales como las locomotoras. Algunas mediciones monetarias, tales como los ratios salarios/ingresos y el promedio precio al pasajero/tarifa promedio de carga (a saber, los ingresos/pasajeros-km divididos por los ingresos/toneladas-km), son relativamente robustas a pesar del valor de la moneda, porque el numerador y el denominador son afectados de manera igual por la conversión. La utilización de El Banco Mundial Página 269 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario series temporales puede revelar tendencias útiles, incluso si el valor absoluto es discutible debido a las definiciones diferentes. Rendimiento promedio de las tarifas de pasajeros y de carga La combinación del tráfico y la distancia promedio afectan las comparaciones de tarifas de pasajeros y de tarifas de carga. Típicamente, los ferrocarriles facturan tarifas menores a ciertas mercancías a granel de bajo valor, tales como el carbón, y tarifas mayores a mercancías de más alto valor y exigiendo mejores niveles de servicio, tales como los automóviles ensamblados. Por esta razón, dos ferrocarriles completamente comparables podrían comunicar tarifas promedio de carga muy diferentes, si uno transporta principalmente carbón y el otro, carros ensamblados. Un fenómeno similar de “combinación de mercado” se produce para los servicios de pasajeros: las lanzaderas tienen fuertes volúmenes de pasajeros, precios de boletos más altos, y pueden necesitar coches más complejos, incluidos los vagones- cama y restaurantes. La distancia promedio por viaje puede hacer subir o bajar los precios, porque los ferrocarriles soportan costos no solamente durante el transporte de carga o de pasajeros, sino también al principio y al fin de cada viaje. Es así que las tarifas promedio de carga y los precios promedio de los boletos son más bajos en los países de gran tamaño como China, Rusia o los Estados Unidos, donde los costos de inicio y de fin son una proporción más pequeña de viajes en promedio mucho más largos que en los países pequeños como por ejemplo Bélgica. Sin datos completos sobre los baremos de tarifas de carga y de boletos de pasajeros, ajustar para este tipo de diferencial de precio unitario es imposible, tanto para el ferrocarril sujeto como para los comparados. No obstante, esto debería tenerse en mente. 5 Analizar los Resultados Los cálculos de análisis comparativo identificarán las áreas con diferencias de rendimiento (mejor y peor) entre el ferrocarril sujeto y los comparados. Luego se realiza un análisis estadístico más profundo de estas áreas, en la cual los ferrocarriles comparados son superiores al sujeto. Por ejemplo, el análisis preliminar puede mostrar que la productividad por vagón del ferrocarril sujeto es menor. A continuación, un análisis comparativo adicional puede ser ejecutado para los vagones-km por día, la disponibilidad del parque de vagones, y el tiempo de ciclo de los vagones. Utilizando estas comparaciones como una guía, las prácticas de explotación del sujeto deberían compararse con las de los ferrocarriles comparados para identificar las diferencias que expliquen los resultados diferentes. Por ejemplo, los ferrocarriles comparados pueden utilizar modelos computarizados para repartir los vagones vacíos, pero no el sujeto. O bien, los ferrocarriles comparados pueden permitir al cliente un solo día para cargar y descargar, pero el sujeto permite tres días a sus clientes. O inclusive, los ferrocarriles comparados pueden tener servicios de maniobra eficientes, pero el promedio de estancia en las estaciones de clasificación del ferrocarril sujeto es de 36 horas. El Banco Mundial Página 270 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 2: Análisis comparativo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El propósito del análisis es identificar cuáles buenas prácticas de los ferrocarriles comparados son responsables de sus buenos resultados, y luego de implementarlas en el ferrocarril sujeto. El Banco Mundial Página 271 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios Anexo 3 Sistemas de Establecimiento de los Costos de los Servicios y de Medición de los Beneficios 1 Utilización de los Sistemas de Establecimiento de los Costos de los Servicios y de Medición de los Beneficios Los sistemas de establecimiento de los costos de los servicios y de medición de los beneficios (SECSMB) proveen informaciones detalladas sobre los costos y la rentabilidad de suministrar servicios de ferrocarril. Típicamente, los costos fijos de los ferrocarriles son sustanciales, y compartidos en general por todos los grupos de tráfico. Es así que la mayoría de los SECSMB calculan los costos variables y miden la rentabilidad de los servicios por la contribución del servicio a los gastos fijos del ferrocarril (es decir, contribución = ingresos – costos variables). Los ferrocarriles utilizan los SECSMB para obtener informaciones sobre:  La tarificación comercial,  La priorización de la utilización de los recursos escasos,  La identificación de las oportunidades de reducción de los costos, y  El análisis de la inversión. El propósito primordial de cualquier SECSMB es sostener las decisiones de tarificación comercial. El principio general de la tarificación comercial es maximizar los beneficios (la contribución de los servicios a los costos fijos del ferrocarril), conociendo a la vez los costos y el mercado. Este principio es a veces expresado así: “precios para el mercado, no para los costos… pero precios por encima de los costos”. El Banco Mundial Página 273 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios Recuadro 1 Los volúmenes no compensan… En 1980 en los Estados Unidos, durante una recesión económica, la tarificación de los ferrocarriles fue desregulada. Los ferrocarriles estaban impacientes de utilizar su nueva libertad tarifaria, para atraer tanto volumen de tráfico como fuera posible. La gestión de un ferrocarril decidió que su departamento de mercadotecnia no debería conocer los costos de suministrar servicios, porque “queremos que establezcan los precios para el mercado. Aún si perdemos dinero en los movimientos individuales, podemos recuperarlo con los volúmenes”. El desarrollo de un modelo de SECSMB para este ferrocarril refutó este enfoque y dio al personal de mercadotecnia las herramientas que necesitaban para decidir precios establecidos en función del mercado para mejorar las finanzas del ferrocarril. Para tomar las mejores decisiones de tarificación, el personal de mercadotecnia de los ferrocarriles debe conocer a la vez a sus clientes y sus competidores – si, por ejemplo, es probable que una pequeña reducción de los precios concretará la lealtad de los clientes, y tal vez atraerá clientes de otros competidores. El rol del SECSMB es asegurar que el personal de mercadotecnia conozca el nivel de precios que es viable a pesar de los costos variables de suministro del servicio. Con precios menores a los costos variables, el ferrocarril perdería dinero. La información del SECSMB es utilizada de manera potencial para establecer los precios y de manera retrospectiva para evaluar el rendimiento del personal del departamento de mercadotecnia. Con estos dos fines, la metodología de establecimiento de los costos del SECSMB debe ser aplicada de forma coherente. Los ferrocarriles comerciales utilizan los SECSMB para asignar los recursos escasos. Por ejemplo, durante un período de penuria de locomotoras, un ferrocarril de carga de los EE. UU. Utilizó su SECSMB para determinar la rentabilidad de cada tipo de tráfico, y priorizar la asignación de las locomotoras a los trenes transportando el tráfico más rentable. Asimismo, los ferrocarriles comerciales utilizaron las mediciones de rentabilidad del SECSMB para repartir la capacidad en líneas ferroviarias atestadas. Cuando la capacidad está demasiado solicitada, el ferrocarril puede aumentar las contribuciones requeridas de todo el tráfico. Esto establece un precio que aleja el tráfico menos rentable del ferrocarril, y libera capacidad para el tráfico más rentable. El SECSMB provee también informaciones sobre la reducción de los costos, asociando las actividades ferroviarias a los costos. El SECSMB ofrece una vista estructurada de los costos, permitiendo al ferrocarril comparar los componentes de costo de un servicio e identificar los que son demasiado altos. El SECSMB especifica además la variabilidad de los costos e identifica los que son demasiado inflexibles, lo que lleva a esfuerzos para rectificar. Por ejemplo, en los años 90, los ferrocarriles americanos transformaron la mayoría de los costos de mano de obra de fijos a variables, un esfuerzo mayor que exigió la renegociación de los contratos de personal, y la modificación de la planificación de los trenes y de las prácticas de gestión. El Banco Mundial Página 274 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios Finalmente, el SECSMB aporta informaciones sobre el análisis de las inversiones proveyendo los costos de referencia (“antes de inversión”) para comparar con el escenario “después de inversión”. Si la gestión del ferrocarril considera la modernización, la venta o el cierre de líneas, puede utilizar datos exactos del SECSMB para analizar los ingresos y los costos de todo el tráfico tratado en el segmento de línea. Si la gestión considera un nuevo servicio, puede utilizar la información del SECSMB para proyectar los costos, con base en datos similares. Para asegurar todas estas utilizaciones, el SECSMB debe tener las siguientes características:  Tiempo oportuno: los datos deben estar disponibles inmediatamente,  Resultados exactos: Los resultados dependen de los datos subyacentes, sin los cuales los cálculos de los costos parecerían poco razonables a los usuarios, quienes por lo tanto ignorarán los resultados del sistema,  Especificidad: el valor del sistema provee los costos específicos a los servicios considerados.  Ausencia de favoritismo: los usuarios deben considerar el sistema como imparcial, ya que puede ser utilizado para evaluar el rendimiento del personal, asignar los recursos, y tomar decisiones de inversión.  Multi-dimensionalidad: el sistema debe producir el establecimiento de los costos a corto, mediano y largo plazo para las decisiones con múltiples horizontes de tiempo,  Facilidad y flexibilidad: el sistema debe ser fácil de usar para generalizar su utilización. 2 Conceptos de Establecimiento de los Costos El componente de establecimiento de los costos del SECSMB asocia los costos de los ferrocarriles con los servicios aplicando la variabilidad y el origen. 2.1 Variabilidad Los costos del ferrocarril varían con el volumen de tráfico: sale más caro transportar 100 millones que un millón de toneladas de carga. El Gráfico 1 abajo muestra que ciertos costos varían inmediatamente con el volumen de tráfico, mientras otros toman más tiempo. Por ejemplo, un ferrocarril no puede cambiar cotidianamente los costos de su parque de locomotoras para responder a los cambios en el volumen de tráfico. Sin embargo, a más largo plazo, el ferrocarril puede cambiar los costos de locomotoras en función de los cambios en el nivel del tráfico. La mayoría de los tráficos harán que los ferrocarriles arrenden o compren locomotoras: menos tráfico puede llevarlos a vender la locomotora o a dejar su contrato de arrendamiento expirar. A muy largo plazo, todos los costos de los ferrocarriles son variables. Costos variables a corto plazo: se refiere a los costos que varían con el volumen de tráfico en un período de un año o más. Ejemplos incluyen el combustible diésel y El Banco Mundial Página 275 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios la energía eléctrica para la tracción. Los costos variables a corto plazo gobernarían las decisiones de establecimiento de precio a corto plazo que utilizan recursos excedentarios. Costos variables a mediano plazo: se trata de los costos que varían con el volumen de tráfico en un período de tres años, por ejemplo el mantenimiento de los vagones, las tripulaciones de los trenes y el arrendamiento de vagones o de locomotoras. Si los ferrocarriles negocian contratos de servicio a mediano plazo, los precios negociados deberían cubrir al menos los costos variables a mediano plazo de suministrar los servicios. Gráfico 1 Estructura Básica del Modelo Corto Plazo Costos variables a mediano plazo Costos variables a largo plazo Costos fijos y comunes Costos variables a largo plazo: varían con el volumen de tráfico en un período de tres años o más. Ejemplos incluyen los costos de capital del material rodante152 y de mantenimiento de la infraestructura. Este es el nivel que debería utilizarse para la mayoría de las decisiones de establecimiento de los precios y otras. En circunstancias normales, un precio negociado debería cubrir al menos los costos variables a largo plazo de suministrar los servicios. Los costos restantes no varían con el volumen de tráfico, como por ejemplo los gastos de sede tales como el costo de una auditoría financiera. Estos costos son llamados “fijos” porque no varían con el nivel del tráfico, y “comunes” porque no pueden ser atribuidos a un tráfico específico. En este caso, “fijo” no debe ser equivalente a “intercambiable”. Los ferrocarriles pueden modificar, y de hecho modifican, el tamaño de los efectivos de su sede social o hacen cambios en la capacidad de vías. A menudo, estos cambios son ligados de forma general con cambios a muy largo plazo en el nivel de negocios – costos variables a muy largo plazo. 152En el mediano plazo, la propiedad del material rodante se considera variable porque los ferrocarriles pueden aumentar o reducir el material rodante mediante adquisiciones, ventas y arrendamientos. Por lo tanto, los sistemas SPCM calculan un costo de capital anual del material rodante y consideran este costo como variable en el mediano plazo. El Banco Mundial Página 276 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios Costo integralmente repartido: incluye los costos variables a corto, mediano y largo plazo, más los costos fijos atribuidos y los costos comunes. Los costos integralmente repartidos se utilizan como una comparación: si todo el tráfico ferroviario cubre los costos integralmente repartidos, el ferrocarril debería de ser rentable. Normalmente, algunos tráficos pagarán menos que los costos integralmente repartidos, y otros pagarán más. Si cada segmento de tráfico paga al menos su costo variable a largo plazo, ningún tráfico subvenciona a otro tráfico. El ferrocarril es rentable si la suma de las contribuciones por encima de los costos variables a largo plazo cubre los costos fijos y comunes 153. A menudo, los SECSMB de los ferrocarriles calculan varios niveles de costos para cada servicio, correspondiendo a los costos a corto, largo y mediano plazo e integralmente repartidos, como ya se examinó anteriormente. Esto da a los usuarios la flexibilidad de utilizar el costo apropiado para el período implicado y la decisión a tomar. 2.2 Origen de los costos En el SECSMB, los costos del ferrocarril son asociados con movimientos específicos de tráfico. Las asociaciones pueden ser establecidas a través de la repartición directa: los costos comunes, el juicio experto, o la asignación. Asignación directa La manera más precisa de asociar los costos con los servicios es recabar el costo separadamente por cada servicio. El acervo comunitario de la Unión Europea 154, por ejemplo, exige como mínimo la separación contable entre las entidades de infraestructura, carga y pasajeros de modo que sus costos estén registrados con exactitud. Por ejemplo, los costos de mantenimiento podrían ser recabados por el tipo de locomotora, lo que podría permitir al SECSMB atribuir con exactitud los costos a los servicios suministrados por cada tipo de locomotora. Una información detallada sobre los elementos principales de costos debería ser recopilada y utilizada en el SECSMB, cada vez que sea posible. Establecer las relaciones Las relaciones entre los costos y los servicios pueden establecerse con base en un estudio técnico estadístico. Por ejemplo, los costos de combustible son a menudo ligados con los servicios basados en las toneladas brutas/km, en particular si la velocidad de los trenes y otros parámetros de explotación varían poco. Otro ejemplo es el desgaste de las vías, donde se realizó una investigación técnica significativa sobre la relación entre los costos y la utilización. Juicio experto Para las relaciones de costos que no pueden calcularse con precisión, el juicio experto es aceptable. Por ejemplo, los expertos en mantenimiento de locomotoras 153 Mediante una política modal favoreciendo un terreno de juego nivelado con los transportes carreteros, los gobiernos subvencionan a veces los costos de infraestructura de ferrocarriles, reduciendo la necesidad de cubrir los costos fijos y comunes a través de márgenes sobre los costos variables. 154 Acervo Comunitario = Conjunto agregado de textos de leyes de la Unión Europea. El Banco Mundial Página 277 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios pueden evaluarlo como variable en un 52% a mediano plazo, y la relación con los servicios se basa a mitad en los trenes-km y a mitad en las TBK. Desarrollar un nuevo sistema de establecimiento de los precios exige muchos juicios expertos. Con el tiempo, éstos deberían ser puestos a pruebas y revisados, y puestos al día para reflejar los cambios en la estructura de los costos. Atribución de los costos comunes Cuando la información completa sobre los costos es requerida, los costos fijos y comunes pueden ser atribuidos a los servicios, un proceso puramente arbitrario. Ya que no existe ni un buen ni un mal método, los ferrocarriles utilizan diversos métodos de atribución, incluso por toneladas, por toneladas-km, y como aumento de los costos comunes. Este proceso es esencialmente arbitrario. Las relaciones de origen de los costos serán definidas en términos de características físicas, que pueden ser recabadas por cada movimiento de tráfico, de lo cual el Gráfico 2 abajo da ejemplos. Las características físicas utilizadas para asociar los costos al tráfico son llamadas “inductores de costos”. Gráfico 2 Ejemplos de Factores de Costos y de Variabilidad Costos Característica del % Costos % Costos % Costos % Costos movimiento físico variables a variables a variables a integralmente corto plazo mediano plazo largo plazo repartidos Combustible Diesel Tonelada bruta-km Mantenimiento Vagón-km (costos separados Vagones por tipo de vagón) Control Vagones Vagón-horas (costos sepa- rados por tipo de vagón ) Mantenimiento Vías Tonelada bruta-km 3 Estructura de un SECSMB Típicamente, el SECSMB combina los datos de tráfico, de ingresos, físicos y de costos de muchos sistemas de ferrocarriles. Esto incluye las horas de ruta, los boletos, la contabilidad de los ingresos, la contabilidad analítica y diversos sistemas de explotación. El Gráfico 3 ilustra el proceso básico. La información sobre los movimientos de tráfico proviene de sistemas de explotación de ferrocarriles que registran y siguen el tráfico, tales como los sistemas de hoja de ruta para la carga, y de boletos para los pasajeros. Estos sistemas proveen las características fundamentales de los movimientos: origen, destino, peso, tipo de vagón, y mercancía, o bien origen, destino y clase del servicio para el tráfico de pasajeros. El movimiento puede ser comparado con bases de datos de explotación para encontrar las características físicas del movimiento que corresponden a los inductores de costos del ferrocarril. Ejemplos de tales factores físicos son el transporte de carga por ton-km, el tipo de equipamiento, y la duración de la expedición. El Banco Mundial Página 278 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios La información sobre los costos proviene del o de los sistema(s) de contabilidad analítica del ferrocarril. La calidad del resultado del SECSMB está limitada por la calidad y el detalle de los datos de costo disponibles. En un sistema contable de alta calidad, se registran descripciones junto con el monto de cada gasto.  Gastos funcionales. ¿Para qué función se hizo el gasto? Ejemplos son la explotación de los trenes, el mantenimiento de las vías, y la explotación de las estaciones.  Gastos naturales. ¿Qué tipo de bien o de servicio se compró? Ejemplos incluyen el combustible diésel, la electricidad, los rieles, el balasto y la mano de obra de las vías.  Centro de servicios/beneficios. ¿Para qué centro de servicio se hizo el gasto? Ejemplos incluyen el servicio inter-ciudades de pasajeros, la carga de mercancías y el intermodal. Gráfico 3 Proceso Típico para Sistema de Establecimiento de los Costos del Servicio y de Medición de los Beneficios Datos de costos Factor de costo Datos de de los y archivo ingresos y de cargamentos principal de tráfico de carga variabilidad Calcular los factores Calcular los físicos costos de los movimientos de tráfico Asociar los costos de los movimientos a los ingresos Preparar los informes de costos y de rentabilidad: proveer datos de costos a otras aplicaciones  Situación geográfica. ¿Dónde se utilizó el gasto? la situación geográfica puede ser definida por segmentos de rutas o de líneas (Astana a Karaganda), por región administrativa (División Norte), o por ubicación específica (Almaty), según el desglose de las ubicaciones de interés para los ferrocarriles. A menudo, el identificador de ubicaciones más específico es utilizado, y luego puede ser separado en grupos más amplios de ubicaciones, según el sistema favorito del ferrocarril.  Centro de costos. ¿Qué unidad organizacional es responsable de la compra? Ejemplos son: el Departamento de las Vías, la División Norte, el Taller de Locomotoras de Bakú, o el Servicio de Contabilidad. En el caso de múltiples capas de responsabilidad presupuestaria, el identificador más específico es utilizado y puede luego ser separado en grupos más amplios. El Banco Mundial Página 279 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 3: Sistemas de Establecimiento de los Costos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario los Servicios y de Medición de los Beneficios  Presupuesto para proyecto de capital. ¿ Qué proyecto? Ejemplos son la construcción de un puente, o de una línea de doble vía.  Cliente/Servicio especial. ¿Es el gasto para un solo cliente? ¿Cuál? Se debería dar seguimiento al cliente sólo si se hacen gastos recurrentes significativos. Ejemplos son los servicios de tren-bloque para una sociedad de carbón, los trenes intermodales para los servicios marítimos/terrestres, o los servicios especiales de descarga para una compañía de productos químicos. Un archivo maestro de variabilidad es creado y define el factor físico – el inductor de costos – con variables de costos y de proporción del costo que varían al nivel de costo definido. Los costos son asociados con el tráfico aplicando las relaciones del archivo maestro de variabilidad a los factores físicos asociados con el tráfico. Este proceso contiene a menudo numerosas capas de reglas de decisión. La información sobre los ingresos que proviene del sistema de contabilidad del ferrocarril es comparada con la información sobre los movimientos y los costos, utilizando un identificador de movimiento tal como el número de hoja de ruta, en los dos conjuntos de datos. El resultado es una base de datos detallada que comprende informaciones sobre el tráfico, los ingresos y los costos. Esta base de datos puede utilizarse para generar informes de costos y de rentabilidad por tipo de servicio, por cliente, mercancía, segmento de línea y otras clasificaciones. Puede también alimentar otras herramientas analíticas tales como herramientas para estimar los costos de movimientos potenciales con base en sus características físicas. El Banco Mundial Página 280 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 4 Guía para los contratos de concesión 1 Introducción El propósito de un Acuerdo de Concesión es crear la mejor relación calidad-precio para el suministro de servicios ferroviarios. El Acuerdo busca equilibrar las contribuciones de los sectores público y privado de manera que las obligaciones de servicio público sean cumplidas tan económicamente como sea posible, conservando a la vez niveles aceptables de servicio. Estos niveles son a veces mejor asegurados por el sector privado, con un apoyo del gobierno. Redactar el arreglo contractual conocido como Acuerdo de Concesión debería ser precedido de un estudio de factibilidad exhaustivo incluyendo las diligencias jurídicas requeridas y un examen de los riesgos, que pueden diferir de un país al otro. En los arreglos contractuales, una diferencia crítica entre los países de derecho civil y los de derecho consuetudinario es la interpretación jurídica de los convenios. De manera general, en los países de derecho consuetudinario, la ley supone que las partes enunciaron los detalles de su acuerdo en el contrato. Por consiguiente y por ley, el contrato significa lo que dice. Al contrario, los países de Código Civil cuentan mucho más sobre las disposiciones de éste, y por lo tanto los contratos tienden a ser más cortos, ya que no necesitan repetir lo que está dicho en el Código. Además, los contratos son interpretados en función de sus objetivos, a saber “¿cuál era la intención de cada una de las partes?”. En cierta medida, si se utiliza un financiamiento para el proyecto, los prestamistas internacionales tienden a pedir una documentación exhaustiva más que a contar con la interpretación jurídica, o, si ésta fracasa, con los resultados del arbitraje. Sin embargo, si los prestamistas están asegurados de ser pagados integralmente por el Estado en la eventualidad de una rescisión, pueden sentirse menos preocupados, pero el Estado estará considerablemente más expuesto al riesgo residual. El sector público debería considerar las siguientes preguntas: i) ¿debería recapturar ciertos beneficios de los arreglos de financiamiento en vista de mejorar el rendimiento sobre capital invertido? ii) ¿Debería contar con un modelo financiero para realizar ajustes en el Acuerdo de Contrato? iii) ¿cómo debería calcular las indemnidades por rescisión de contrato si se adopta una estructura financiera de empresa en vez de una estructura de financiamiento de proyecto? Los Acuerdos de Concesión deberían reflejar los resultados de estas decisiones. El Banco Mundial Página 281 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 1.1 Propósito del Acuerdo de Concesión Los tres principales objetivos del Acuerdo de Concesión son los siguientes:  Favorecer una buena comprensión de las responsabilidades y de los riesgos principales soportados por ambas partes ;  Definir los niveles específicos de servicio que el sector privado deberá suministrar, y el flujo de pagos entre las partes sin negociaciones prolongadas, y  Establecer un enfoque y una tarificación coherentes para todos los licitadores durante un procedimiento de licitación competitivo después de la introducción de las reformas. 1.2 Factores críticos Este Manual no pretende redactar borradores de cláusulas, pero busca más bien señalar muchas de las cuestiones a tomar en consideración durante el desarrollo de arreglos del tipo concesión. Como ya se mencionó en la introducción, en los países de derecho civil, algunas de estas cuestiones pueden estar tratadas en el Código Civil y por lo tanto no necesitan repetirse en el Acuerdo, o bien, donde sea permitido, el Acuerdo puede buscar alejarse del Código Civil, lo que su redacción debería reflejar. Es así que este Manual contempla no solamente las cuestiones generales que pueden surgir con respecto a las concesiones, sino también los factores y situaciones particulares a los ferrocarriles, y su impacto potencial sobre un Acuerdo de Concesión. Si bien algunos de estos factores y situaciones no son obligatorios ni esenciales, ilustran sin embargo las cuestiones que deberían ser consideradas en los arreglos de tipo concesión.  ¿Será la parte sector privado una entidad con propósito especial? Inicialmente, ello podría significar que esta parte utiliza sus propios contratistas y los subcontratistas de ellos para suministrar los servicios en su nombre. Habitualmente, una entidad ad hoc es una sociedad establecida con un propósito único. Una vez cubiertos los gastos de explotación y de mantenimiento, los ingresos de la sociedad son utilizados para reembolsar la deuda y pagar los intereses, y para pagar un dividendo sobre el capital. La sociedad puede asignar los ingresos al aumento y/o a la mejora de los activos utilizados para cumplir con los términos de la concesión, pero no se debería esperar que adquiera activos para otro propósito.  ¿Tiene el sector público la intención de crear a la vez un Concesionario y el Acuerdo de Concesión ejecutado, seguido por una competencia para transferir la sociedad concesionaria al sector privado (es decir, con el beneficio del Acuerdo de Concesión)?  ¿Será la parte contratante del sector público una agencia gubernamental o una empresa pública tal como una sociedad de activos de ferrocarriles? Si se trata de un ministerio, las garantías del Estado no serán necesarias como lo serían si se tratase de una empresa pública.  ¿Serán los activos a utilizar para la concesión transferidos al concesionario, o bien incluirá la transferencia solamente el derecho de utilizarlos? Por la misma El Banco Mundial Página 282 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario lógica, si solamente los derechos de utilización son transferidos, ¿serán los nuevos activos desarrollados por el Concesionario transferidos inmediatamente a la Autoridad, con el derecho continuo para el Concesionario de utilizarlos?  ¿Serán los activos de ferrocarril un subconjunto del sistema ferroviario del país anfitrión? ¿Será el ferrocarril, según el Acuerdo de Concesión, utilizado principalmente para la carga, o bien deberá el Concesionario permitir el acceso a la infraestructura para el tráfico de pasajeros?  ¿Exigirá el Acuerdo de Concesión un desarrollo o una renovación de la infraestructura y de numerosos equipamientos (Nuevas Modernizaciones) seguidos por una fase de plena explotación durante la cual el Servicio Integral será provisto?  ¿Empezarán las obligaciones de explotación en cuanto el término de la Concesión inicie?  ¿Debería cualquier desarrollo de terreno asociado con la concesión ocurrir mediante un Acuerdo Asociado sobre el Desarrollo de Propiedad? El Acuerdo debería beneficiar al sector público a través de una parte de las ganancias del desarrollo, porque, en la mayoría de las economías, los mercados de propiedades comerciales y otras se alejan considerablemente del ciclo de desarrollo de la infraestructura. Un Acuerdo de Desarrollo de Propiedad evita el riesgo de no realizar el pleno valor de mercado de los derechos de desarrollo.  ¿Debería el ministerio conservar el derecho de revocar los derechos aéreos o de cancelar los derechos de acceso al terreno que no sea esencial a la explotación de los ferrocarriles sin compensar al Concesionario? Si el ministerio conserva este derecho, el Concesionario no podrá explotar su posición de monopolio en la infraestructura linear, por ejemplo si se trata de crear cruces por debajo o por encima de la infraestructura.  ¿Serán las Nuevas Modernizaciones totalmente o parcialmente financiadas por una deuda de recurso limitado o por arreglos de arrendamiento?  ¿Deberían los costos de las Modernizaciones Futuras ser cubiertos por las retenciones sobre los flujos de ingresos del Concesionario, salvo si dispuesto de otro modo en el Acuerdo de Concesión? En el momento en que el Acuerdo es ejecutado, las Modernizaciones Futuras pueden no ser identificadas aún, y emerger sólo con el crecimiento de la economía del país anfitrión.  ¿Deberían permitirse los aumentos de tarifas antes de la ejecución completa de las Nuevas Modernizaciones?  ¿Debería el Acuerdo de Concesión permitir una derogación a los estándares para reflejar el estado actual de la infraestructura y del equipamiento, hasta que se completen las Nuevas Modernizaciones?  Si la ley del país no provee un régimen de seguridad para los ferrocarriles, el Acuerdo de Concesión debería incorporar uno. Este régimen podría ser reemplazado cuando el país anfitrión adopte su régimen estatutario. ¿Si la ley nacional exige un régimen de seguridad, existe un regulador u otra entidad independiente para supervisar el régimen? Los inversores y los prestamistas El Banco Mundial Página 283 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario pueden estar nerviosos si el régimen es aplicado por la entidad incluida en el Acuerdo de Concesión. Como ya se indicó antes en este Manual, el objetivo final debería ser la regulación económica si las fuerzas del mercado no son un incentivo económico suficiente, y la regulación de la seguridad debería ser ejecutada por un regulador independiente. Un enlace estrecho entre las regulaciones económica y de seguridad tiene sus ventajas porque asegura que el regulador de seguridad no impida el “bien” habilitando exigencias de seguridad que apunten al “mejor”, pero que podrían ser comercialmente impracticables. Por las necesidades de esta Guía, y de manera puramente ilustrativa, se supone que un Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles existe dentro de la Comisión de Regulación de los Transportes del país anfitrión.  ¿Será requerido el acceso por una tercera parte internacional en cuanto el Estado habrá firmando los acuerdos transfronterizos con los gobiernos de los países limítrofes? ¿Sería La COTIF (Convención sobre el Transporte Internacional Ferroviario) una directriz útil para identificar el futuro régimen de acceso?  Si los Pasos Fronterizos deben ser agrandados y modernizados como parte de las Modernizaciones Futuras, pero aún no son conocidos porque depende de los tratados con los países vecinos, ¿debería el Estado pagar los costos de los Pasos Fronterizos?  ¿Cuándo se ejecutará una auditoría medioambiental? El sector privado tanto como el público debería comprender el estatuto de las condiciones medioambientales preexistentes antes de iniciar el proceso de licitación. El peor escenario sería que la auditoría medioambiental se ejecuté después que los derechos de concesión hayan sido otorgados y estén ya efectivos. Las respuestas a estas preguntas serán reflejadas en el Acuerdo de Concesión, pero ninguna solución particular implica que una estructura dada, incluida una financiera, es preferible en sí. La relevancia de diversas estructuras, incluidos los términos medios entre costo, complejidad y riesgo, debería contribuir a la evaluación general por el sector público de cualquier propuesta de reforma, y, si una concesión es adoptada, de cualquier propuesta posterior por un licitador. Sin embargo, la naturaleza del Acuerdo de Concesión es tal que la documentación será razonablemente exhaustiva, y si una transacción más simple es adoptada, entonces el enfoque puede ser simplificado. Esta Guía desea alentar a sus usuarios a considerar todas estas cuestiones, pero no pretende ser normativa. El otorgamiento de la Concesión puede ser el resultado de una oferta no solicitada (aunque tal propuesta pueda no dar el mejor resultado), o de una licitación competitiva. Como ya se indicó en el Capítulo 13, el proceso de licitación debe ser considerado cuidadosamente para obtener la mejor relación calidad-precio, fomentando a la vez la iniciativa del sector privado. Para proyectos simples, puede ser posible mandar un formulario de contrato a firmar por cada uno de los licitadores: la oferta ganadora es luego contrafirmada por el sector público y se vuelve el contrato. Para cuestiones más complejas, una más grande flexibilidad será necesaria, pero las negociaciones después de la recepción de las ofertas finales deberían evitarse. El Banco Mundial Página 284 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Esta Guía es diseñada para proveer a sus usuarios un marco conceptual en el cual considerar las diversas cuestiones, de las cuales muchas son ligadas. El marco conceptual incluye por lo tanto la concesión para la infraestructura, con el derecho de explotar todos los servicios de carga. Se supone que los servicios de transporte de pasajeros son permitidos en la infraestructura ferroviaria, pero la franquicia para estos servicios debería tratarse separadamente (para una Guía sobre los servicios ferroviarios de pasajeros, véase el Anexo 5). Para ejemplos de Acuerdos de Concesión de Ferrocarriles, véase las APP del Centro de Recursos para la Infraestructura155. 2 La Guía 2.1 Partes En esta Guía, la entidad del sector público que otorga los derechos de concesión es llamada “la Autoridad”, y su contraparte “el Concesionario”, y el Esquema general es llamado “el Esquema”. El Acuerdo suscrito por la Autoridad y el Concesionario es llamado “el Acuerdo”. Todas las partes con un interés financiero en el Proyecto, fuera de los proveedores y los proveedores de capital, son llamadas “Proveedores de Fondos”, y el término “Fondos” se refiere a cualquier tipo de intereses financieros en el proyecto, fuera del capital y los proveedores. Cabe notar que en algunos países, el licitador puede ser un consorcio y la compañía concesionaria puede ser creada inmediatamente antes o después de la firma del Acuerdo de Concesión. Si la compañía concesionaria es creada inmediatamente después de la firma, el Acuerdo de Concesión debería contener una disposición otorgándolo o asignándolo por novación a esta nueva compañía antes de que el término de la Concesión entre en vigor. 2.2 Considerandos/Motivo El formato del documento reflejará, en cierta medida, el derecho consuetudinario del país anfitrión. Estas disposiciones describirán la Autoridad y su mandato, la concesión propuesta, o pueden incluir una breve descripción del procedimiento de la licitación y de su resultado esperado, a saber el nombramiento del Concesionario. 2.3 Definiciones En ciertos países, la legislación provee definiciones y la interpretación de los contratos y otros documentos jurídicos. En la medida en que esto no está provisto, la interpretación de las expresiones y el significado de términos definidos deberían ser enunciados. 155http://web.worldbank.org/external/default/main?menuPK=4704603&pagePK=648619 10&piPK=64861909&theSitePK=4817374 El Banco Mundial Página 285 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Definiciones para la Guía de las Concesiones de Ferrocarriles Parte Afectada significa la Parte negativamente afectada por un Caso de Fuerza Mayor. Acuerdo significa el Acuerdo de Concesión entre la Autoridad y el Concesionario. Autoridad significa la entidad del sector público suscrita en el Acuerdo. Incumplimiento significa un Caso de Falla por el cual la Autoridad es responsable. Variación de la Autoridad significa una Variación solicitada o buscada por la Autoridad. Fecha de Ejecución significa, sujeto a ajuste según el Acuerdo, la última fecha en la cual el Concesionario debe completar las Nuevas Modernizaciones. En caso de no cumplir con esta obligación, la Autoridad puede proceder a la rescisión inmediata del Acuerdo. Infraestructura bajo los Rieles significa todas las infraestructuras, incluidos los rieles, necesarias para el suministro de servicios para permitir que servicios de carga y, en su caso, de pasajeros, utilicen esta infraestructura, lo cual debería ser detallado en un Anexo al Acuerdo. Cambio de Circunstancias tiene el significado indicado en la Sección 2.18 de esta Guía. Cambio en el Uso del Terreno significa cualquier uso del terreno constituyendo todo o parte del Sitio, para el cual el consentimiento ha sido obtenido, sea por ley, sea bajo el Acuerdo, que se aleje del Uso existente del Terreno. Consentimiento a los Cambios en el Uso del Terreno: los consentimientos sea por ley, sea bajo el Acuerdo, para permitir un Cambio en el Uso del Terreno. Caso de Compensación tiene el significado descrito en la Sección 2.16 de esta Guía. Concesionario significa la entidad jurídica autorizada a ejercer los derechos y a cumplir con las obligaciones enunciadas en el Acuerdo y la contraparte a la Autoridad según los términos del Acuerdo. Incumplimiento del Concesionario significa un Caso de Fallo, por el cual el Concesionario es responsable. Variación del Concesionario significa una Variación solicitada o buscada por el Concesionario. Activos Concesionados significa los activos que fueron transferidos al Concesionario, o los derechos de utilizar los activos transferidos, sabiendo que éstos pueden ser reemplazados, mejorados o aumentados por el Concesionario en conformidad con el Acuerdo. Condiciones Suspensivas significa las obligaciones a ser cumplidas por las partes para que el Acuerdo entre completamente en vigor, de lo cual la Sección 2.4 de esta Guía da ejemplos. El Banco Mundial Página 286 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Información Confidencial significa la información que las partes deberían mantener confidencial salvo excepciones específicas. La Sección 2.24 de esta Guía ofrece ejemplos. Fecha de Vencimiento significa la fecha en la cual el Acuerdo se vence. Los conceptos subyacentes a los dos enfoques están enunciados en la Sección 2.24 de esta Guía. Acuerdo Directo significa habitualmente el Acuerdo entre la Autoridad, el Concesionario, y los Proveedores de Fondos o sus representantes, que permite a los Proveedores de Fondos recibir notificación en caso de Incumplimiento del Concesionario y ejercer un remedio para tomar control de la concesión, para mejorar el rendimiento bajo el Acuerdo. Tradicionalmente, el Acuerdo Director permitía a los Proveedores de Fondos nombrar otra entidad jurídica para asumir las responsabilidades del Concesionario bajo el Acuerdo, pero en muchos países, debido al nivel de insolvencia de las compañías, otros remedios deben ejercerse. La expresión se usa a veces en relación con los acuerdos entre la Autoridad y los principales contratistas del Concesionario, para permitir a la Autoridad asumir el rol del Concesionario en estos contratos, en la eventualidad de una rescisión bajo el Acuerdo. Procedimiento de resolución de los litigios , el proceso de resolución de los litigios entre las partes, ocurriendo bajo el Acuerdo, y considerado en la Sección 2.30 de esta Guía. Fecha de Entrada en Vigor significa la fecha en la cual todas las Condiciones Suspensivas han sido cumplidas, o bien fueron objeto de una exención según los términos del Acuerdo, haciendo entrar el Acuerdo plenamente en vigor. IAC significa Ingeniería, Adquisiciones y Construcción y el Termino “Contrato de IAC” tiene el significado consiguiente. Caso de Incumplimiento significa Caso de Incumplimiento de la Autoridad, o un Caso de Incumplimiento del Concesionario. Modelo Financiero significa una representación matemática de relaciones financieras y operacionales críticas, incluyendo uno de varios conjuntos de ecuaciones; el Modelo Financiero se utiliza para analizar cómo los asuntos del Concesionario deben ser explotados. El Modelo Financiero puede incluir el análisis de cómo unas variables-clave responderán a una variedad de situaciones o de eventos económicos, e incluye generalmente previsiones de ingresos, de gastos de capital, de gastos de explotación, y estimaciones de ingresos. De manera general, un Modelo Financiero es ingresado en un software que incorpora proyecciones de flujos de tesorería, calendarios de depreciación y de servicio de la deuda, niveles de inventario, tasas de inflación, etc. A veces, el modelo es presentado en forma de hojas de trabajo, y si se debe utilizar para las necesidades del Acuerdo, puede ser guardado en forma electrónica, y se puede entregar copias a un guardián por medida de seguridad. Fuerza Mayor significa una eventualidad fuera del control de las partes, y Caso de Fuerza Mayor tiene el significado examinado en la Sección 2.16 de esta Guía. El Banco Mundial Página 287 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Proveedores de Fondos en este documento se refiere a las partes aportando fondos para el Proyecto, y puede incluir tenedores de obligaciones, pero excluye los proveedores de capital o de financiamiento del tipo capital mediante préstamos subordinados. Modernizaciones Futuras se refiere a las mejoras a los Activos Concesionados que serán probablemente exigidas a medida que la concesión se desarrolle, pero no son específicamente exigidas desde el inicio. Diseñador Independiente significa la persona o entidad jurídica que puede ser nombrada por el Concesionario, aunque se tratará más probablemente del contratista del Concesionario, en las circunstancias delineadas en la Sección 2.9 de esta Guía. Ingeniero Independiente significa la persona designada por la Autoridad para supervisar la implementación de las Nuevas Modernizaciones entre otras cosas, según la Sección 2.5 de esta Guía. Certificado de Seguro significa el certificado emitido por los aseguradores pertinentes dando prueba del seguro suscrito por el Concesionario o en su nombre. Caso de Intervención tiene el significado descrito en la Sección 2.26 de esta Guía. Regreso se refiere al proceso de regresar al Concesionario, a la Autoridad o a su representante los derechos del Concesionario sobre los Activos Concesionados y otros activos que puedan ser prescritos en el Acuerdo, al vencimiento o en la rescisión anterior al Fin del Acuerdo. Activos Devueltos designa los activos prescritos en el Acuerdo, que deben ser devueltos a la Autoridad por el Concesionario. Fecha de Regreso significa la fecha en la cual los Activos Devueltos son regresados a la Autoridad. No Regreso significa que el Concesionario no cumple con los términos del Acuerdo de regresar los Activos Devueltos a la Autoridad. Procedimiento de Regreso de los Activos es protocolo u otra obligación escrita anexada al Acuerdo, estableciendo las etapas que se deben seguir para el regreso de los Activos Devueltos a la Autoridad. Uso del Terreno significa el Uso del Terreno constituyendo el Sitio, tal como es permitido por la legislación pertinente. Nuevas Modernizaciones son las mejoras y adiciones a los Activos Concesionados, cuyos detalles son contenidos en el Acuerdo, que deben ser emprendidos por el Concesionario inmediatamente después de la entrada en vigor. Parte no Incumplidora designa la parte del Acuerdo que ni cometió ni permitió el Caso en cuestión de Incumplimiento. Notificación de Intención de Rescindir significa la notificación expedida por la Parte no Incumplidora que, al menos que la situación sea remediada en un plazo especificado, la Parte no Incumplidora deberá servir una Notificación de Rescisión. A veces las partes se esforzarán en llegar a un acuerdo sobre un calendario o El Banco Mundial Página 288 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario programa de remedio, en cuyo caso la notificación concernirá el fracaso en el logro de un acuerdo sobre el programa de acciones de remedio. Parte significa sea la Autoridad sea el Concesionario; las parte s designan la Autoridad así como el Concesionario. Divulgación Permitida significa las circunstancias en las cuales la Información Confidencial puede ser comunicada a terceras partes. Caso de Fuerza Mayor Política significa las excepciones a la regla sobre los Casos de Fuerza Mayor para las cuales la Autoridad acepta compensar al Concesionario en cuanto se produzcan. La Sección 2.16 de esta Guía da ejemplos de tales casos Operador de Carga Ferroviaria significa un operador de carga ferroviaria utilizando la Infraestructura Bajo los Rieles, que será un Tenedor de Acceso a las Vías. Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles es un término práctico para las necesidades de esta Guía, que se refiere a la entidad jurídica encargada de regular la seguridad de los ferrocarriles. La naturaleza exacta de la entidad dependerá de las leyes del país anfitrión, de la existencia o no de una persona o entidad jurídica responsable de la seguridad ferroviaria, y luego de saber si la seguridad se volvería regulada por contrato en el marco del Acuerdo hasta que la regulación sea introducida por una legislación. Sitio designa la o las zonas de terreno puesta(s) a disposición por el Concesionario con el fin de cumplir con sus funciones y de ejercer sus derechos según el Acuerdo. Prestamistas Principales significa los Proveedores de Fondos que hicieron préstamos al Concesionario, y que ocupa un rango superior a todos los demás acreedores, a menos que se utilice una combinación de financiamiento por obligaciones y por deuda prioritaria, en cuyo caso los Prestamistas Principales ocupan habitualmente el mismo rango que sus pares. Período especificado significa una duración, típicamente medida en años, durante el Plazo identificado, y durante la cual se deben lograr resultados especificados. Guía se refiere a la presente explicación de los componentes de un Acuerdo. La Guía contemplará las cuestiones principales, aunque muchas más cuestiones de detalle también deberían considerarse. Así como “la belleza está en el ojo del observador”, las opiniones diferirán en cuanto a los detalles que deberían estar incluidos aquí. Plazo significa el periodo que la Autoridad otorga al Concesionario para ejercer sus derechos bajo el Acuerdo. El Plazo debería ser suficiente para permitir al Concesionario reembolsar todo el capital aportado por los Proveedores de Fondo, y por otra parte para asegurar el servicio de estas deudas y el pago a los proveedores de capital de un dividendo proporcional a los riesgos soportados por ellos. Notificación de Rescisión es la notificación servida a una de las Partes por la otra, que especifica la fecha en la cual el Plazo, y en su caso el Acuerdo, vencerán antes de la duración completa del Plazo. El Banco Mundial Página 289 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Responsabilidad de Terceras Partes significa el deber de diligencia o el deber absoluto por la ley general o por una legislación específica de no perjudicar a los intereses de las terceras partes tenidos por una entidad jurídica hacia otra entidad jurídica, incluidas una persona y las posibles quejas debidas al incumplimiento de este deber. Solicitante de Acceso a las Vías es un operador de trenes que solicita el pasaje de su material rodante sobre la Infraestructura Bajo los Rieles para horarios y duraciones específicas, a menudo llamados “surcos ferroviarios”. Tenedor de Acceso a las Vías significa un operador de trenes con un derecho vigente de utilizar unos surcos ferroviarios específicos. Si un Tenedor de Acceso a las Vías solicita surcos adicionales, para las necesidades de su solicitud, será llamado Solicitante de Acceso a las Vías. Comisión de Regulación de los Transportes es el término utilizado en esta Guía por razones prácticas: se trata de la entidad jurídica responsable de la regulación económica o de la regulación de la calidad de los servicios, o de ambas, en los ferrocarriles. La naturaleza exacta de la entidad dependerá de las leyes del país anfitrión, de la existencia o no de una persona o entidad jurídica responsable de la seguridad ferroviaria, y luego, de saber si la seguridad se volvería regulada por contrato en el marco del Acuerdo hasta que la regulación sea introducida por una legislación. Variaciones significa un cambio solicitado por el Concesionario o por la Autoridad, con respecto a los Activos Concesionados o a servicios a suministrar bajo el Acuerdo, diferentes a los planificados o ejecutados como Nuevas Modernizaciones o como Modernizaciones Futuras. 2.4 Condiciones suspensivas a la Entrada en Vigor La mayoría de las disposiciones del Acuerdo no entrarán en vigor hasta que ciertas obligaciones específicas sean cumplidas. Estas disposiciones especifican las obligaciones principales (“Condiciones Suspensivas”). Algunas obligaciones críticas son más técnicas, tales como la obligación para cada parte de obtener todas las autorizaciones necesarias para ser obligada por el Acuerdo, y las opiniones jurídicas ratificando que las autorizaciones fueron debidamente obtenidas. Otras exigencias críticas son más sustanciales, tales como la obligación para el Concesionario de suscribir un acuerdo obligatorio de financiamiento con los Proveedores de Fondos. Si el Concesionario debe obtener la emisión de una garantía de buena ejecución o similar, el plazo para esta emisión debería ser tratado en la Condiciones Suspensivas, aunque las disposiciones para la obtención de garantías puedan ser enunciadas en otra parte (véase las secciones sobre las Obligaciones). Unas disposiciones de fecha límite serán necesarias para lograr las condiciones, o para recibir una dispensa si es factible, y para las consecuencias de una bancarrota por una parte o la otra. En caso de una bancarrota del Concesionario, y si los El Banco Mundial Página 290 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario documentos de licitación lo permiten, podría ser apropiado para la Autoridad de llamar la oferta una obligación. 2.5 Condiciones suspensivas al Inicio del Plazo En la hipótesis en que la fase operacional y la fase de construcción para las Nuevas Modernizaciones empezarán con el inicio del Plazo, unas etapas específicas deben ejecutarse para que el Concesionario pueda comenzar a emprender sus obligaciones.  El Concesionario puede solicitar una licencia de explotación. Licencias separadas pueden ser necesarias para la explotación de la infraestructura y la de los trenes.  Donde las Nuevas Modernizaciones pueden exigir un cambio en el Uso del Terreno, dicho cambio debe ser aprobado por la Autoridad,  Donde las Nuevas Modernizaciones son sustanciales, puede ser prudente nombrar una tercera parte (Ingeniero Independiente) para constatar que el diseño y la construcción sean ejecutados en conformidad con los procedimientos de controles de calidad. En este caso, el Ingeniero Independiente debería haber sido nombrado.  Los seguros apropiados deberían haber sido obtenidos, tales como seguros todo riesgo de contratista, un seguro sobre la propiedad, un seguro sobre los accidentes de trabajo, y, el más importante desde el punto de vista del Estado, una cobertura de responsabilidad civil. Las primeras condiciones suspensivas de los acuerdos de financiamiento deberían haber sido cumplidas, a parte de las que exigen el inicio del Plazo.  Si un acuerdo directo entre los Proveedores de Fondos y la Autoridad es necesario para los Proveedores de Fondos para organizar la nueva gestión del Concesionario existente o para conseguir un Concesionario de reemplazo, o ambas cosas (a satisfacción de la Autoridad), entonces este acuerdo debería haber sido ejecutado.  Cualquier pago de capital que el Concesionario deba hacer como gasto de concesión o similar debería haber sido pagado, o, en el caso de cuotas, la primera debería haber sido pagada.  La aprobación del régimen de seguridad (quizás mediante un expediente de seguridad) debería haber sido obtenida de la Comisión de Seguridad de los Ferrocarriles; esto puede exigir autorizaciones separadas para la explotación de la infraestructura y la del material rodante.  Los empleados deberían estar listos para su transferencia del Estado al Concesionario.  Los términos de acceso por terceras partes deberían haber sido aceptados por la Comisión de Regulación de los Transportes, así como la tarificación bajo el régimen de facturación – o en conformidad con cualquier régimen aplicable en el país anfitrión. El Banco Mundial Página 291 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Donde la Comisión de Regulación de los Transportes u otra autoridad aprobó las tarifas de carga, la aprobación debería haber sido obtenida, y  Un régimen de renovación y de mantenimiento para el primer Período Especificado, quizás tres años, debería haber sido aceptado por el (los) órgano(s) relevante(s). Un período límite debería ser dado para cumplir estas condiciones, y las consecuencias de no cumplirlas deberían ser enunciadas. 2.6 Plazo El Acuerdo debe especificar la longitud del Plazo o su duración. La duración debería reflejar todas las materias pertinentes, véase a continuación. La Autoridad deseará especificar una duración que tendrá por resultado la solución de mejor calidad-precio para la reforma. Los factores a tomar en cuenta para decidir la duración del Acuerdo incluirán lo siguiente:  Cualquier obligación de servicio impuesto por la Autoridad en el Acuerdo,  La posibilidad de nuevas reformas, lo que podría exigir cambios considerables en el enfoque al sistema ferroviario,  La asequibilidad de los servicios para los usuarios y para la Autoridad, teniendo en cuenta la duración de vida útil económica de los activos subyacentes. Desde el punto de vista de la asequibilidad, una duración más larga puede ser preferida, si los activos implicados en el suministro de los servicios tienen una vida económica más larga (puentes y otras estructuras mayores).  Necesidad de renovación mayor y calendario asociado, o programa de renovación de los activos durante el Término.  El plazo probable de la deuda principal, y el potencial de refinanciamiento de la concesión para una duración más larga de servicio de la deuda, lo que puede hacer aumentar la duración, y  El potencial para una opción de alargar el plazo del Acuerdo por medio de un período de contrato suplementario con el Concesionario inicial. Tanto la Autoridad como el Concesionario deberían ser conscientes de la inevitable rapidez del cambio tecnológico. Además, conforme con el crecimiento de la economía, las diversas demandas por el transporte crecen también, así como el riesgo de un aumento de la cuota del transporte carretero de carga. Por otra parte, el crecimiento de la prosperidad aumenta el deseo de poseer un vehículo personal, en particular automóviles, y aumenta la competencia por las aerolíneas baratas. Por consiguiente, las exigencias de la Autoridad cambiarán probablemente durante la vida del Plazo. La Autoridad debería poder asegurar que los regímenes incluidos en el Acuerdo son lo bastante flexibles para permitir, con el tiempo, unos cambios en el servicio. Si, sin embargo, la Autoridad teme que estos cambios sean tan radicales que puedan hacer que la concesión en su forma actual se vuelva El Banco Mundial Página 292 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario superflua, puede desear retener cierta flexibilidad por medio de duraciones de contratos más cortas y coherentes con un plan de financiamiento asequible. El impacto de los casos de intervención durante la vida del Acuerdo se trata en el artículo Casos de Intervención en la Sección 2.16 más abajo. Las disposiciones siguientes de la Guía abarcarán las circunstancias al vencimiento del Plazo y a la rescisión. La ley y la práctica del país anfitrión determinarán si la rescisión antes del vencimiento del Plazo debería concernir el Plazo o el Acuerdo. Rescindir el Plazo y tratar las consecuencias de esta rescisión mientras el Acuerdo sigue vigente puede tener ciertas ventajas. 2.7 Concesión Es muy poco probable que todos los activos que serán utilizados por el Concesionario sean identificados al inicio del Plazo, y menos aún en el momento de la ejecución del Acuerdo de Concesión. Existen ejemplos donde se encontraron conjuntos de vagones en grandes líneas algún tiempo después de que el sector privado haya retomado la concesión. Por lo tanto, el otorgamiento de los derechos debería ser suficientemente genérico para incluir todos los activos que el Concesionario podría razonablemente utilizar. Sin embargo, si existen interfaces con otros sistemas que no están considerados para ser incluidos en la concesión, pude ser razonable especificar un período de transición durante el cual se pueda constatar que sería más apropiado conservar estos activos en otro sistema, y se pueda realizar una transferencia de, o a, la concesión. El derecho otorgado debe también ser considerado. Los Proveedores de Fondos querrán saber si la utilización de los Activos Concesionados es exclusiva al Concesionario y no puede ser reclamada por terceras partes, o si los activos no pueden ser utilizados por otros, salvo donde se considere específicamente en los términos del Acuerdo. El sector público querrá saber si los activos son disponibles para cumplir cualquier obligación de servicio público en el caso de un grave Incumplimiento del Concesionario. Por lo tanto los derechos de la concesión podrían ser un derecho exclusivo de explotar y los activos permanecería propiedad del Estado. Cualquier activo desarrollado por el Concesionario en el futuro sería reservado para el Estado en cuanto esté puesto en servicio. En algunos países, el Estado arrendará bienes inmuebles y muebles al Concesionario, pero ello no es una opción si la ley ofrece una protección contra la rescisión del arrendamiento, en particular si una compañía se vuelve insolvente. Otras consideraciones son de saber si el Estado desea permitir al Concesionario reclamar gastos de capital contra los beneficios (amortización fiscalmente autorizada), cuáles son los intereses sobre los activos que el Concesionario debe tener para obtener estas amortizaciones. Si los activos son adquiridos y deben ser reservados para el Estado, un mecanismo es necesario para permitir la remoción temporal de los activos a ser reparados o renovados, o, cuando los activos son removidos para ser reemplazados, para permitir la transferencia al Estado de los activos nuevos. El Banco Mundial Página 293 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En la medida de lo posible, la Autoridad debería ofrecer garantías y debería excluir cualquier responsabilidad en cuanto al estado de los activos. Si el Concesionario adopta los planes anteriores de Nuevas Modernizaciones preparadas por, o en nombre de, el Estado, la responsabilidad de estos planes debería ser excluida con base en el hecho de que todos los licitadores habrán tenido el tiempo de validar estos planes. Si un inventario de repuestos existe para el sistema en general, y no solamente para el concesionario de ferrocarriles, el inventario debería ser desglosado para permitir la repartición adecuada entre el Concesionario y otros. Los puntos de acceso de emergencia a la infraestructura ferroviaria pueden ser exigidos, así como los derechos para el Concesionario de pasar por los terrenos adyacentes para tener acceso a la infraestructura. Unos arreglos similares pueden ser necesarios para ejecutar reparaciones o renovaciones y para acceder a los cursos de agua, de ser necesario para arreglos de evacuación de aguas. La naturaleza de la concesión debe ser enunciada:  ¿Es la concesión un derecho y una obligación de renovar, mantener y explotar la infraestructura Bajo los Rieles para la carga?  ¿Es la concesión un derecho de explotar servicios de carga?  ¿Es la concesión un derecho y una obligación de renovar, mantener y explotar la infraestructura Bajo los Rieles para los servicios de pasajeros?  ¿Existe una obligación de proveer el acceso a la Infraestructura Bajo los Rieles a terceros, e incluye el acceso los servicios internacionales, nacionales, de carga y/ de pasajeros?  ¿Qué derechos de propiedad están incluidos? ¿Pueden la propiedad y los derechos de propiedad ser suprimidos de la concesión en nombre del bien público?  ¿Es permitido al Concesionario explotar la zona de vías, por ejemplo a través de los cables de comunicación o los postes para redes celulares? ¿En este caso, son los ingresos cobrados considerados cómo un ingreso regulado o no regulado? La naturaleza de los derechos otorgados debe ser cuidadosamente examinada. ¿En el caso de una Infraestructura Bajo los Rieles, se trata de un derecho exclusivo sobre una zona geográfica? ¿Qué pasa si la empresa privada decide construir una línea privada para uso especial, por ejemplo entre una mina o una cantera y una planta de tratamiento? ¿Qué pasa si una empresa privada desea construir una línea secundaria? En vez de otorgar un derecho exclusivo sobre una zona geográfica, se recomienda que la Autoridad acepte no subvencionar las líneas competidoras. El alcance de la concesión requiere un análisis profundo, en particular de las fronteras con otras infraestructuras. El Banco Mundial Página 294 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Inicialmente, muchos cruces de tráfico estarán en superficie, pero donde hay túneles y puentes, la responsabilidad del mantenimiento debería ser establecida, y si no está claramente reflejada en la ley estatutaria, entonces debería estar enunciada en el Acuerdo.  Si el equipamiento debe ser suministrado, el suministro del equipamiento de auxilio (tal como la maquinaria de transporte pesado) debe ser tratado. ¿Debería el equipamiento estar disponible para otros usuarios? Además, si el Concesionario debe comprar nuevos equipamientos tales como una máquina TEST, ¿debe ésta máquina estar disponible para utilización en otras áreas?  Si las estaciones y otras instalaciones deben ser compartidas, conviene establecer líneas de demarcación y un régimen de explotación, en un esfuerzo para evitar futuros litigios entre las partes respecto de la interfaces. 2.8 El Ingeniero Independiente Si están programadas unas Nuevas Modernizaciones, puede ser sensato establecer un especialista neutral para vigilar la garantía de calidad, y para confirmar que las modernizaciones están listas, sin comprometer la responsabilidad general del Concesionario. En cierta medida, los aspectos de seguridad deberán normalmente ser revisados, por ejemplo por el Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles. Por lo tanto, el Ingeniero Independiente debe comparar los procedimientos de diseño y de construcción con un régimen aceptado de garantía de calidad, pero no debe jugar el papel detallado y de participación activa de un ingeniero de obras. Si se deben desarrollar unos procedimientos durante el Plazo, el Ingeniero Independiente debería cuidar que lo sean en conformidad con los documentos de control sirviendo de reglamento en este momento. No obstante el rol del Ingeniero Independiente, el Concesionario deber permanecer responsable del diseño y de las obras. Habitualmente, la Autoridad nombra el ingeniero Independiente, pero el desarrollo de los términos del reclutamiento y la identificación del candidato seleccionado son generalmente llevados a cabo en consultación con el Concesionario. Típicamente, la exigencia mínima es que el candidato seleccionado tenga una reputación internacional en las áreas de pericia pertinentes. Se deberían establecer disposiciones con respecto a las circunstancias en las cuales el Ingeniero Independiente no quiere o no puede actuar, o en el caso de un incumplimiento de rendimiento que lleve a su reemplazo, después de consultaciones entre la Autoridad y el Concesionario. 2.9 Comienzo de las Nuevas Modernizaciones Después del inicio de un Plazo incluyendo las Nuevas Modernizaciones, una fase de desarrollo sigue, durante la cual el Concesionario finaliza el diseño y realiza la construcción, las adquisiciones, las pruebas de las Nuevas Modernizaciones y su puesta en servicio. Las especificaciones de éstas son establecidas en el Acuerdo y enuncian típicamente los resultados esperados. El Concesionario es El Banco Mundial Página 295 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario completamente d de todo el diseño, la construcción, la integración, la instalación, las pruebas, los pedidos, y el rendimiento final de cualquier activo adquirido o desarrollado con el propósito de satisfacer las exigencias de resultados de las especificaciones. Una exigencia del procedimiento de licitación puede haber sido que los licitadores hayan tenido que proveer detalles sobre la conformidad de su propuesta con las especificaciones de resultados, y las propuestas del Concesionario formarán parte del Acuerdo. Las leyes sobre la responsabilidad existentes en el país anfitrión deberían examinarse cuidadosamente. Cualquier revisión del diseño o de la construcción por la Autoridad o el Ingeniero Independiente debería evitar el riesgo de que el diseño y la construcción emigren del Concesionario a la Autoridad. En ciertos países, una mejor protección contra el riesgo es brindada por la adopción de un procedimiento de no-objeciones, más que por un procedimiento de aprobaciones. En todos los casos, se debería establecer claridad, de modo que ningún examen por la Autoridad o por el Ingeniero Independiente le quite al Concesionario su responsabilidad y la responsabilización por el diseño y la construcción. Si las Nuevas Modernizaciones requieren obras mayores de estructuras, tales como túneles o puentes, o si las obras deben ejecutarse en un sitio donde obras anteriores pero indeterminadas ya tuvieron lugar, tales como actividades mineras, la responsabilidad del estado del sitio podría no ser clara. En general, el Concesionario debería asumir la responsabilidad del estado del sitio, pero durante el período de licitación, para un proyecto linear, puede ser difícil por un licitador obtener informaciones fiables sobre el estado del suelo y del subsuelo. Una solución podría ser que la Autoridad obtenga informes de investigación sobre el sitio, y de atribuir el informe y su contrato subyacente al Concesionario después de firmar el Acuerdo. Si ello no es factible, la cuestión del riesgo proveniente del sitio puede necesitar un examen cuidadoso en cada circunstancia. Sin embargo, si el mal estado del sitio incluye un riesgo potencial demasiado grande para ser soportado por el Concesionario (es decir, excediendo la tolerancia al riesgo de los Proveedores de Fondos), un mecanismo de repartición de los costos debería incluirse. La Autoridad no debería asumir la responsabilidad de los riesgos de construcción y de adquisiciones, salvo en caso de circunstancias excepcionales. El Concesionario debería entonces tener la libertad de administrar sus propias actividades sin interferencias de la Autoridad. El Concesionario siendo completamente responsable de cumplir con las obligaciones de servicio estipuladas en el Acuerdo, él debe aceptar cualquier riesgo asociado con la implementación del diseño y el desarrollo, y con el establecimiento de procedimientos de explotación. Antes o siguiendo el inicio del Plazo, la Autoridad no debería aceptar ningún rol implicando asumir cualquier cuota que sea del riesgo del Concesionario, salvo en caso de circunstancias excepcionales, por ejemplo por cualquier evento obligando a la Autoridad a intervenir y a organizar las explotaciones temporarias para todo o parte de las instalaciones. En este contexto, las cuestiones examinadas en la Sección 2.9 son importantes. La fecha límite para que el Concesionario termine las Nuevas Modernizaciones debería ser explícitamente declarada. Los incentivos pueden ser más eficaces que El Banco Mundial Página 296 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario las sanciones para alentar el Concesionario a terminar las Nuevas Modernizaciones a tiempo, por ejemplo impidiendo los aumentos en los pagos de tarifas o de servicios hasta grados especificados de finalización, más que reclamar daños por incumplimiento de la fecha de finalización. Si el Esquema debe cumplir con una obligación de servicio público, la Autoridad corre el riesgo residual si el Esquema se topa con dificultades. Es pues ventajoso para la Autoridad establecer mecanismos para verificar los progresos del Concesionario. Uno de estos métodos es auditar la aplicación de un programa de control de calidad, y con este fin, el Concesionario debería desarrollar un procedimiento de garantía de calidad en conformidad con las propuestas sometidas en el momento de la licitación. Estos procedimientos pueden ser aprobados por el Ingeniero Independiente en una base de no-objeciones. Puede ser prudente para la Autoridad exigir que el Concesionario obtenga los servicios de un Diseñador Independiente para vigilar o revisar el diseño o la construcción. El Diseñador Independiente es nombrado por el Concesionario o más probablemente por su contratista en construcción, y debería tener una reputación internacional y aprobar todos los planes críticos para las estructuras importantes. Para otros diseños, un régimen de aprobación menos costoso podría ser desarrollado. El Diseñador Independiente podría emitir los certificados confirmando que el diseño y la construcción han sido preparados y ejecutados en conformidad con las exigencias del Acuerdo, de acuerdo con el régimen de más alta importancia, y presentarlos al Ingeniero Independiente con los planos de diseño pertinentes. Esto puede hacerse por vía electrónica si el Ingeniero Independiente y la Autoridad tienen un acceso de lectura sola a las bases de datos de dibujo técnico del Concesionario o del contratista. Si el Concesionario debe suministrar un equipamiento-clave, el (los) proveedor(es) debería(n) estar identificado(s) en el Acuerdo, o bien el Acuerdo debería contener una lista de proveedores potenciales aceptados, dejando al Concesionario el cuidado de negociar con éstos el mejor precio posible. Un régimen de pruebas durante la implementación de las obras, y de pruebas y puesta en servicio a la finalización debería aparecer en el Acuerdo. El Concesionario debería establecer un calendario de finalización especificando las pruebas, la secuencia, y las fechas. Este calendario debería incluir disposiciones relativas a los períodos de notificación de las pruebas, de implementación de procedimientos de puesta en servicio, de presencia del Ingeniero Independiente y de la Autoridad, y de protocolo de nuevas pruebas en caso de fracaso de las primeras. La Autoridad se beneficiaría de incorporar algo de tolerancia para permitir un ajuste financiero si algunos estándares especificados no son logrados. ¿Debería el Acuerdo incluir el derecho de rescindir el Contrato si un nivel central de estándares no se logra? Ello depende de cada Nueva Modernización particular, pero si un derecho de rescisión es incluido, el Concesionario debería tener el tiempo razonable para remediar el incumplimiento, pero con una fecha límite final. El Banco Mundial Página 297 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario El Ingeniero Independiente y la Autoridad deberían tener acceso al sitio de fabricación y al sitio de las Nuevas Modernizaciones. El Concesionario debería tener la obligación de asegurar que los contratos con sus contratistas y los costos entre sus contratistas y los subcontratistas de ellos permitan esto. Para las Nuevas Modernizaciones a gran escala, la Autoridad puede desear revisar el Contrato de Diseño/Construcción/AIC. El propósito de esta revisión es evitar los problemas que puedan emerger en caso de disparidad entre las disposiciones del Acuerdo y las adquisiciones del Concesionario, pero no es una oportunidad para la Autoridad de interferir en las relaciones entre el Concesionario y sus contratistas. Normalmente, si existe un financiamiento del proyecto, los Proveedores de Fondos prefieren que las obras sean ejecutadas bajo un contrato unificado de “diseño - construcción” para evitar los riesgos de un litigio entre los contratistas de diseño y de construcción contratados separadamente, porque de otro modo, esto dejaría una responsabilidad de riesgo residual al Concesionario. Si existe un derecho de acceso por terceros sobre una infraestructura existente, el Acuerdo debería incluir un mecanismo para tratar los derechos de los Tenedores de Acceso a las Vías, si la posesión de porciones de vías es necesaria durante la construcción, la puesta en servicio o ambas. Inicialmente, el tráfico de carga probablemente no será tan limitado por cuestiones de horario que el tráfico de pasajeros. Sin embargo, si la utilización de los ferrocarriles es favorecida, se pueden desarrollar arreglos de cadena de suministro para recogida y entrega justo- a-tiempo. Este régimen debería hacer la diferencia entre las posesiones programadas y los rebasamientos. Es a veces más eficaz permitir posesiones a largo plazo de todas las vías en una zona pertinente (bloqueo). 2.10 Roles y Obligaciones de la Autoridad Habitualmente, antes de firmar el Acuerdo, el rol de la Autoridad incluye los aspectos siguientes:  Definir las exigencias de resultados y todas las limitaciones en las cuales estos resultados deben lograrse ;  Revisar y evaluar las propuestas del Concesionario para lograr los resultados en términos de enfoque, métodos, recursos, calendario, gestión y organización, incluidos los procedimientos de explotación y de mantenimiento, y  Negociar y aceptar todos los términos contractuales con el Concesionario. En conformidad con estos principios, la Autoridad no debería confirmar al Concesionario que sus propuestas satisfarán las exigencias de servicio. En la práctica sin embargo, la Autoridad debería estar segura, antes de firmar el Acuerdo, de que una vez estén completamente desarrolladas e implementadas, las propuestas del Concesionario podrán suministrar el servicio. El rol de la Autoridad después de la firma del contrato y antes del inicio del Plazo puede incluir lo siguiente: El Banco Mundial Página 298 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Nombrar el Ingeniero Independiente,  Obtener cualquier Cambio en los Consentimientos al Uso del Terreno,  Asistir en la obtención de licencias temporarias y permanentes de importación para materiales y equipamiento, y de los permisos de inmigración para el personal crítico,  Trabajar con el Concesionario para identificar el personal a transferir al Concesionario y tratar las cuestiones relativas al personal que no será transferido;  Transferir al Concesionario los derechos necesarios sobre las Activos concesionados en su totalidad o puntualmente, y  Donde apropiado, suscribir un Acuerdo entre acreedores mencionado en la Sección 2.11 y un Acuerdo Directo entre el Concesionario y los Prestamistas Principales. El rol de la Autoridad después del comienzo del Plazo, y en cierta medida antes, puede incluir lo siguiente:  Ejecutar todo pago de servicio u otro pago a efectuar bajo el Acuerdo de Concesión, sea de naturaleza de capital o de ingresos, y permitir los ajustes por inflación y, donde apropiado, por fluctuaciones de monedas, en conformidad con los términos del Acuerdo.  Revisar y comentar cualquier cambio (Variaciones) a las propuestas de diseño y de construcción del Concesionario conforme se van desarrollando. Esto no debería confundirse con el papel continuo del Ingeniero Independiente.  Revisar y comentar sobre los procedimientos de explotación, de renovación y de mantenimiento del Concesionario, en la medida en que no son cubiertas por las funciones del Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles y de la Comisión de Regulación de los Transportes.  Asistir a, y observar las, pruebas de cualquier equipamiento que se esté desarrollando.  Administrar los procesos aceptados permitiendo al Concesionario o a la Autoridad proponer e implementar cambios en las exigencias de resultados, en las limitaciones a los insumos, o en las propuestas del Concesionario, en la medida en que no están cubiertos por las funciones del Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles y de la Comisión de Regulación de los Transportes.  Acceder a la información de gestión para asegurar que el calendario de suministro va por buen camino, y que las cuestiones primordiales de seguridad son contempladas de manera satisfactoria, según el alcance de la participación de la Autoridad en el Esquema. Esto puede incluir el acceso al sitio y a las obras de fabricación, y los derechos de acceso deberían incluir también el Ingeniero Independiente. El Banco Mundial Página 299 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los principios delineados en esta Sección (2.10) reflejan la intención de asegurar una transferencia apropiada del riesgo durante el período hacia la implementación de las Nuevas Modernizaciones y más allá. 2.11 Gastos de Concesión ¿Debería el Concesionario realizar un pago de capital para la utilización de activos de concesión además de la obligación de proveer las Nuevas Modernizaciones? Ello dependerá de la profundidad del análisis de rentabilidad, la cual depende a su vez de saber si la Autoridad desea que los usuarios incluyan en los pagos al Concesionario una porción hacia los beneficios, y del rendimiento sobre este pago de capital. Los licitadores evaluarán todos los riesgos, y todo pago anticipado de capital será fijado guardando estos riesgos en mente. Donde el monto del pago de capital forma parte de su propuesta en vez de ser fijado por el sector público, es probable que los licitadores sean más conservadores con respecto a cualquier pago anticipado. Si un pago de capital debe ser realizado, podría cancelarse inmediatamente antes del inicio del Plazo, en cuotas o bien en parte mediante un pago de capital y en parte mediante una deuda con la Autoridad, subordinada a la deuda principal con los Proveedores de Fondos. Esto no significa que los accionistas del Concesionario no recibirán ningún rendimiento hasta que la deuda esté pagada, pero si la concesión atraviesa dificultades, la deuda subordinada tendrá prioridad sobre los accionistas. El análisis de rentabilidad debería por lo tanto ser profundo, antes que los accionistas acepten un riesgo más grande para sus inversiones. Si una deuda subordinada es utilizada, esto debería ser reflejado en una documentación de préstamos separada incluyendo forma de acuerdo inter- acreedores entre el Gobierno y los Prestamistas Principales. Además de, o en vez de, pago de montos de capital, el Concesionario puede tener que pagar un monto anual fijado en referencia a la cifra de negocios u otro monto, tal vez basado en la idea que después de haber logrado una meta anual de cifra de negocios, cualquier excedente debería ser compartido. Las cuestiones a considerar son de saber si la meta es fijada antes o después de tomar en cuenta la inflación, y si alguna regla de regulación se encontraría en conflicto con este enfoque. Si un arrendamiento es necesario, el pago debe ser realizado bajo el arrendamiento. Es sin embargo preferible que todas las disposiciones de explotación del acuerdo entre el Concesionario y la Autoridad aparezcan en el mismo lugar, y dejen el documento de arrendamiento en una forma simple. 2.12 Garantías El Concesionario agregará el costo de cualquier garantía a sus costos totales, que tratará luego de recuperar con los usuarios y, en su caso, con un pago hecho por la Autoridad. Además, las obligaciones deberían ser utilizarse sólo si se puede establecer una sólida relación costo/beneficio. En la mayoría de los casos, si el Concesionario se declara en bancarrota, un costo inmediato surge para la El Banco Mundial Página 300 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Autoridad, y se recomienda por lo tanto que todas las obligaciones emitidas sean reembolsables a pedido. Los diferentes tipos de procedimientos de adquisiciones se examinan en el Capítulo 13. Cabe tener en mente que el uso de garantía de propuesta en el contrato de una propuesta negociada no va sin dificultades. La garantía refuerza simplemente el compromiso del licitador a suscribir un contrato basado sobre esta propuesta. Si no hay negociaciones, la propuesta original será reemplazada por negociaciones posteriores, y por consiguiente se puede argumentar que la garantía ya no es aplicable. Otra opción sería de negociar con más de un licitador, pidiéndoles someter su “mejor propuesta final”, cada una de ellas siendo reforzada por una garantía de propuesta. Otra opción aún es tener discusiones en la fase de pre-calificación o de pre-sumisión, y de pedir propuestas con garantía. La propuesta ganadora siendo contrafirmada por la Autoridad y así transformada en el Acuerdo. Cual sea la opción seleccionada, la garantía de propuesta debería extenderse para abarcar la ejecución de las Condiciones Suspensivas para que el Acuerdo pueda entrar en vigor. Como ya se indicó, una garantía de buena ejecución de la misma duración que el Plazo probablemente no será costo-eficiente. Los gastos considerables que el licitador ha soportado para llegar a esta fase crean un incentivo a continuar. Sin embargo, puede ser prudente incluir una garantía de ejecución especificada por una duración o un nivel de gastos. La inversión de los accionistas, por ejemplo en las Nuevas Modernizaciones, junto con los préstamos de los Proveedores de Fondos, pone en juego el capital riesgo real, del cual todo o parte de los beneficios serán acumulados a la Autoridad, aunque dichos beneficios serán menores si ocurre el pleno reembolso a los Proveedores de Fondos cualquiera que sea el motivo de la rescisión. Un monto considerable está en juego, y por consiguiente la disposición de garantía de ejecución debería no solamente estipular una institución financiera con una calificación de crédito alta, especificando la agencia y la calificación, sino también permitir que la garantía de ejecución sea devuelta al emisor en un momento especificado por una duración o un nivel de gasto. El intervalo justo antes del vencimiento del Plazo es el próximo período durante el cual la Autoridad está más expuesta al riesgo. Habitualmente, se exigirá que al vencimiento del Plazo, los activos se encuentren en un estado a la altura de la explotación de los ferrocarriles (véase Procedimientos de Regreso de los Activos), y en un momento adecuado antes del vencimiento, estos Activos Concesionados deberían ser sometidos a inspección. En la medida en que sea necesario trabajar para lograr este nivel de calidad, el Concesionario debería depositar los dividendos y otros pagos en una cuenta de garantía bloqueada suficiente para asumir los gastos necesarios. Podría también obtener una garantía emitida por un emisor de obligaciones (de la misma fuerza financiera que el emisor de la garantía de buena ejecución). La cuenta de garantía bloqueada o la garantía deberían existir hasta la finalización del trabajo requerido y la inspección final, que debería normalmente tener lugar después de que el Regreso de los Activos haya sido ejecutado de manera satisfactoria. El Banco Mundial Página 301 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2.13 Obligaciones del Concesionario En una medida económicamente y comercialmente viable, los derechos y las obligaciones del Concesionario, de conformidad con el Acuerdo, deberían existir a expensas y riesgos del Concesionario, sin recurso al crédito o a las garantías de la Autoridad. Si ésta prevé un apoyo financiero, sea real o eventual, la base para ello debería especificarse en el Acuerdo. Salvo disposiciones contrarias en el Acuerdo (para ejemplos, véase la Sección 2.20, Conservación de los Activos Concesionados), puede ser útil para el Concesionario tener una autoridad sin restricciones para negociar los términos y condiciones de todos los contratos necesarios con todos los proveedores, los proveedores de servicios comerciales y los usuarios, respecto de la concesión y de sus obligaciones bajo el Acuerdo. Si un apoyo financiero por la Autoridad es implicado, los reglamentos y procedimientos de adquisiciones del Concesionario y el alcance de su aplicación deberían ser aceptados con antelación entre la Autoridad y el Concesionario. En una medida viable en las circunstancias del Esquema, el Concesionario debería aceptar conseguir el capital necesario para completar las Nuevas Modernizaciones según los términos y condiciones del Acuerdo. En caso de intento por el Concesionario de obtener préstamos y créditos basados en garantías por la Autoridad o en su retrocesión a los Proveedores de Fondos, una cuota más grande de los riesgos del Esquema recaería sobre la Autoridad, realmente o eventualmente. En términos económicos, esto puede significar que la Autoridad asumirá algunos riesgos de construcción y de explotación mediante los pagos de los Proveedores de Fondos, sin recibir ningún monto compensatorio de ninguna otra fuente, en particular cuando las instalaciones no funcionan correctamente. La autoridad debería evitar a lo máximo volverse un participante directo en cualquier compromiso financiero con los Proveedores de Fondos, salvo en el acuerdo inter- acreedores establecido entre los diversos Proveedores de Fondos y la Autoridad, donde ésta haya aceptado un arreglo de deuda subordinada, o cualquier Acuerdo Directo. Los Proveedores de Fondos deberían poder sostener el Esquema, y ser alentados en este sentido, en el caso en que el Concesionario tendría dificultades a cumplir con sus obligaciones bajo el Acuerdo de Concesión o bajo los Acuerdos de Financiamiento, o ambos. Con la condición de que ningún Acuerdo Directo imponga a la Autoridad unas responsabilidades más grandes que las del Acuerdo de Concesión, es del interés del país anfitrión permitir a los Proveedores de Fondos tomar control del Esquema y al Concesionario salvar el Esquema. La manera en la que los Proveedores de Fondos pueden afectar el rescate del Esquema depende de la ley y de las costumbres del país anfitrión en materia de insolvencia, lo que será reflejado en el Acuerdo Directo. Debería ser permitido al Concesionario proveer algunos activos como garantía para los Proveedores de Fondos. El alcance de esta posible garantía reflejará en cierta medida los derechos de concesión otorgados. Además de las Nuevas Modernizaciones, el Concesionario debería asegurar que la Infraestructura Bajo los Rieles y otra sea renovada y mantenida a un nivel permitiendo una capacidad suficiente para tratar la oferta de tráfico potencial de El Banco Mundial Página 302 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario carga y otra. Con esto en mente, es probable que la demanda potencial debería ser revisada periódicamente, y los resultados de esta revisión implementados. Como ya indicado arriba, una lista completa de los activos es poco probable y un registro del estado de los activos menos aún. Si el Concesionario ejecuta las Nuevas Modernizaciones o la renovación o ambas, sería entonces ventajoso preparar un registro del estado de los activos y luego mantener el alcance de este registro dependería de un análisis costo/beneficio realizado durante el estudio sobre las reformas. Ya que es probable que el registro fuera mantenido en un formato electrónico, la Autoridad debería tener un acceso de sólo lectura a esta base de datos. Como mínimo, el Concesionario debería negociar de buena fe y con la intención de aceptar con la Autoridad los términos y condiciones de las Modernizaciones Futuras de cualquier línea, en el caso en que la Infraestructura Bajo los Rieles y otra limitaría los aumentos planificados de demanda obtenidos por medio de la revisión de ésta, con el fin de administrar el tráfico de carga suplementario y los estándares técnicos. El Acuerdo debería contemplar el establecimiento de fondos internos para financiar las Modernizaciones Futuras, si esta cuestión no está incluida en los arreglos entre el Concesionario y el Consejo sobre la Competencia en los Transportes. Por necesidad, la regulación contractual bajo el Acuerdo debe gobernar los asuntos regulatorios, y exigirá uno o varios Anexos. Si la regulación existe en la legislación, el Consejo sobre la Competencia en los Transportes (descrito en la Introducción) tendrá que jugar un importante papel de regulador para permitir un ajuste de la tarificación y de los gastos de acceso a las vías en caso de dificultad para saber si las Modernizaciones Futuras serán comercialmente viables, por oposición a económicamente viables. La Autoridad podrá tener la necesidad de proveer una subvención en capital u otros fondos para cubrir todo o parte del costo de las Modernizaciones Futuras. La ley del país anfitrión determinará si conviene incluir una disposición obligando el Concesionario a cumplir con sus obligaciones en conformidad con la ley, incluida la ley sobre la seguridad. Si el incumplimiento de la ley por el Concesionario puede ocasionar pérdidas a la Autoridad, puede ser indicado obligar al Concesionario a cumplir con la ley, ya que de otro modo otros órganos gubernamentales pertinentes de aplicación deberían hacer cumplir con la ley si el Concesionario estuviera en infracción. No obstante, el Acuerdo debería comprender una disposición exigiendo que el Concesionario funcione de conformidad con las Buenas Prácticas de la Industria, que pueden ser definidas así: “con respecto a cualquier empresa, en cualquier circunstancia, el ejercicio del grado de cuidado, de previsión, de prudencia y de calificación que serían razonablemente y ordinariamente esperados de una persona competente, calificada y con experiencia en el mismo tipo de empresa en circunstancias idénticas o similares”. La cuestión del tráfico de pasajeros ferroviarios depende de la estructura elegida. Si el Concesionario debe suministrar los servicios de infraestructura, una opción para el Concesionario puede ser de suministrar la infraestructura a un nivel El Banco Mundial Página 303 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario adecuado para el tráfico de pasajeros. Esto podría ser contenido en un contrato separado de servicios, en particular donde, bajo el Acuerdo, el potencial existe para la Autoridad de tener el poder de remover, sobre simple notificación, una parte de la Infraestructura Bajo los Rieles de la categoría de los Activos Concesionados, y de colocarla con otro proveedor de servicios si las partes no llegaran a un acuerdo sobre los cambios en la estructura de tarificación o en el alcance de los servicios. Si la Autoridad desea incorporar los servicios de transporte de pasajeros en el Acuerdo, debería incluir disposiciones relativas a las cuestiones tales como el precio de los boletos y los niveles de servicio, las paradas en estaciones/otras, y las quejas y reclamaciones de los pasajeros. El nivel de detalle de la legislación para el acceso por terceros y para los regímenes de tarificación dependerá del grado de exhaustividad de la legislación del país anfitrión – cuanto menos detalle en la legislación, más detalle se necesita en el Acuerdo. Unas cuestiones similares son relativas a las solicitudes de acceso por los Solicitantes de Acceso a las Vías, y a las solicitudes de los Tenedores de Acceso a las Vías, para aumentar su acceso. Y cuestiones análogas existen en cuanto a los regímenes por incumplimiento a dar acceso, incumplimiento a dar acceso en surcos ferroviarios aceptados, retrasos en la duración de viaje, etc. El riesgo de una decisión arbitraria del regulador será una preocupación particular para el Concesionario donde, en los casos respecto de los términos de acceso, podría haber un aumento en los costos del Concesionario, en las tarifas, o en ambos, lo que podría reducir sus ingresos. Estas cuestiones, que conciernen a la vez al Concesionario y los Proveedores de Fondos, podrían ser tratadas bajo “Casos de Compensación”. Si bien lograr el equilibrio es difícil, el rol del regulador es asegurar que los ingresos del Concesionario son suficientes para cumplir con sus obligaciones, pero sin permitir compensación en caso de pobres decisiones de gestión del Concesionario. ¿Se debería dar acceso a infraestructuras otras que las vías? ¿Por ejemplo, a los depósitos de carga o de mantenimiento? ¿Deberían los operadores de trenes de pasajeros dar acceso a las estaciones? Al igual que para las situaciones examinadas anteriormente, el nivel de detalle necesario en el Acuerdo depende del grado de exhaustividad de la ley del país anfitrión. Otra cuestión es la del acceso por terceros internacionales. Esto no afectará los sistemas “aislados” sin enlaces transfronterizos ni planes para establecerlos corto o mediano plazo. Si el tráfico ferroviario transfronterizo es probable, incorporar obligaciones en el contrato del Concesionario para permitir este tráfico debería ser considerado. Incluso si el país anfitrión no es signatario de la COTIF, las disposiciones de ésta podrían constituir una comparación útil para indicar las consideraciones potenciales de licitadores, hasta que los detalles de los arreglos entre el país anfitrión y sus vecinos emerjan. El Concesionario debería también satisfacer las exigencias de seguridad, lo que representa otra oportunidad de examinar la legislación exhaustiva del país anfitrión en cuanto a aquello. Si el Concesionario debe aprobar los arreglos de seguridad, como por ejemplo el archivo de seguridad de los Tenedores o de los El Banco Mundial Página 304 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Solicitantes de Acceso a las Vías, el Acuerdo debería cubrir estos procesos en la medida en la que no lo son ya en la legislación del país anfitrión. Un plan de recuperación de catástrofes debería ser ligado con las cuestiones de seguridad, y aceptado por la Autoridad y el Concesionario. Este plan debería establecer las relaciones jerárquicas de comunicación (véase también la Sección 2.23) y proveer disposiciones de cambios, basadas en las experiencias emergentes de incidentes o de accidentes a ser aceptadas o tratadas de otro modo. 2.14 Seguros El Concesionario debería suscribir los seguros normalmente requeridos por cualquier compañía prudente. Algunos seguros pueden ser exigidos por ley, como por ejemplo el seguro contra los accidentes de trabajo, pero del punto de vista de la Autoridad, otros seguros son más importantes, en particular si los activos permanecen o son devueltos al Estado durante el Plazo, incluyendo:  Los seguros a todo riesgo del contratista durante la construcción. Una cobertura de los equipamientos y materiales durante las operaciones de carga debería considerarse, en particular si el Estado adelanta el capital para pagar algunas de las Nuevas Modernizaciones.;  Un seguro sobre la Infraestructura Bajo los Rieles y otras ;  Una cobertura de responsabilidad civil, y  Una cobertura de pérdida de explotación para compensar las pérdidas de ingresos que puedan ser causadas por un peligro asegurado. Una cobertura similar debería suscribirse para las pérdidas que puedan ocurrir a consecuencia de retrasos en la finalización de las Nuevas Modernizaciones. No es inusual que el sector privado suscriba esta cobertura, bajo una obligación específica en los acuerdos del tipo concesión, porque añade solidez a la estructura que se está creando. La duración y el monto de las coberturas específicas deberían ser declarados, y la Autoridad debería ser un asegurado nombrado. El Concesionario debería proveer una carta del agente de seguros para confirmar que notificará la Autoridad si, antes de renovar, existe una indicación de que la cobertura no será renovada o que las condiciones de renovación serán costosas. Los certificados de seguros actuales deberían ser producidos a la Autoridad, y si el Concesionario no suscribe los seguros críticos, la Autoridad debería poder tomar el seguro y recuperar las primas de éste con el Concesionario. Si la cobertura de seguros no está disponible en el mercado o está disponible sólo con una prima comercial (a menos que esto sea debido a los actos o a la negligencia del Concesionario), la Autoridad debería poder, en el momento de la no- disponibilidad, permitir que la concesión continúe o bien rescindirla como si la no- disponibilidad fuera un Caso de Fuerza Mayor. Si la Autoridad desea que el Acuerdo continúe, entonces la misma Autoridad debería efectivamente asumir el riesgo por el tiempo en que la cobertura será indisponible. Para la Autoridad, la El Banco Mundial Página 305 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario cuestión principal es evaluar el nivel de riesgo soportado si ella permite la circunstancia de no-cobertura. Existe el riesgo común de quejas por terceros en caso de responsabilidad civil sin cobertura de seguros – la Autoridad será percibida como teniendo más recursos que el Concesionario. Existe también un riesgo para la economía si ocurre un daño mayor a la propiedad y si el Concesionario no tiene los medios para reparar este daño, retrasando por lo tanto el transporte de carga, y tal vez incluso el transporte de pasajeros. Para proteger a la Autoridad, se recomienda establecer una obligación de incluir en la póliza de seguros una cláusula de responsabilidad cruzada tal como el seguro aplicable a la Autoridad aún en el caso de un error material cometido por el Concesionario en la solicitud de cobertura de seguro. Deberían existir exenciones de derechos de subrogación contra la Autoridad, para reducir la probabilidad de una declaración de siniestro contra la Autoridad donde ella es el asegurado nombrado. Para evitar que el Concesionario pueda tomar el dinero y salir del Esquema, el Concesionario debería estar bajo obligación de poder solicitar o buscar solicitar el producto de cualquier declaración de siniestro sólo según una manera especificada en el Acuerdo. 2.15 Responsabilidad civil y Compensación El Concesionario debería asumir toda responsabilidad respecto de la Autoridad en lo que se refiere a la explotación bajo la concesión, otra que las pérdidas o daños causados por la Autoridad o aquellos de quiénes ella es responsable, en la medida en que ella es responsable. En caso de daños a terceros, lo que puede incluir los pasajeros o su propiedad, el Concesionario debería compensar la Autoridad contra las declaraciones de siniestros de estos terceros, otras que y en la medida en que, las pérdidas o los daños son causados por la Autoridad o aquellos de los cuales ella es responsable. El Acuerdo debería también especificar cómo los procesos jurídicos y otros provocados por estas declaraciones de siniestro deberían ser manejados. Condiciones medioambientales y otras El Concesionario no es responsable de cualquier evento o condición anterior al otorgamiento de la concesión. Es pues razonable que el Estado permanezca responsable de cualquier deshecho peligroso preexistente y, si su remoción es requerida por ley, la Autoridad debería soportar los costos de las medidas correctivas. Cualquier impacto medioambiental siguiente debería estar a riesgos del Concesionario. Si bien es improbable que una investigación total del sitio haya sido realizada, es altamente aconsejable ejecutar una auditoría medioambiental antes de la recepción de las propuestas para crear un entendimiento razonable entre las partes con respecto a las condiciones medioambientales a esperarse. Si existe un pasado de contaminación, puede ser útil nombrar un experto en medio ambiente que se ocupará de cualquier litigio que pueda surgir durante los primeros años de la concesión. El Banco Mundial Página 306 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ley del país anfitrión debería excluir las quejas de terceros por el ruido y las vibraciones usuales proviniendo de la utilización del ferrocarril en conformidad con las Buenas Prácticas de la Industria. El Concesionario debería permanecer responsable del ruido o de las vibraciones excesivos, es decir, si las Buenas Prácticas de la Industria no fueran aplicadas y si la causa del problema fuera un mantenimiento inadecuado de la Infraestructura Bajo los Rieles y/o del equipamiento (previendo que, temprano en el Plazo, el Concesionario necesitará tiempo para poner la infraestructura y el equipamiento en buen estado de funcionamiento). Si la ley del país anfitrión no cubre los descubrimientos fortuitos de antigüedades, la concesión debería establecer reglas para gobernarlos. Si la ley permite que los descubrimientos fortuitos devengan propiedad del descubridor, el Acuerdo deberá disponer que los descubrimientos fortuitos pertenezcan a la Autoridad y deberían ser gestionados por la Autoridad o según sus instrucciones. El impacto del descubrimiento puede ser tratado como Caso de Fuerza Mayor o como Caso de Compensación (véase sección pertinente más arriba), aunque los objetos de gran tamaño puedan precisar de tiempo para permitir a los expertos las excavaciones e investigaciones relevantes. La cuestión de los vicios ocultos está ligada con la del estado del sitio. En cierta medida, esto está ligado con el alcance del mantenimiento y de las renovaciones consideradas en la concesión, y con el calendario para su implementación. La cuestión principal será la de las estructuras críticas. Si no se consideran obras mayores para los puentes, túneles y edificios identificados, puede argumentarse que la Autoridad ha aceptado esto. Por lo tanto, si aparece más adelante que unas obras mayores son necesarias, su costo razonable debería ser soportado por la Autoridad. Sin embargo, si se considera que unas obras mayores deberán ejecutarse en una fecha futura, esto puede ser un problema de calendario: de este modo, el Concesionario no tuvo el tiempo suficiente para generar fondos de amortización, pero por otro lado su comportamiento fue prudente, la Autoridad puede considerar adelantar fondos en una base de subordinación, para colmar la brecha entre los gastos reales y la fecha de gastos prevista en el momento en que se ejecutó el Acuerdo. 2.16 Casos de Intervención Estos son incidentes que afectan la capacidad de una de las partes del Acuerdo a cumplir con sus obligaciones o a recibir beneficios bajo el Acuerdo. Existen varias maneras de identificar y de especificar las consecuencias de los Casos de Intervención. Esta Guía comprende los Casos de Compensación, los Casos de Fuerza Mayor, y los Casos de Fuerza Política. Casos de Compensación Los casos de compensación son diseñados para compensar los incidentes ocurriendo a riesgo de la Autoridad, y resultan en una pérdida de ingresos o en un aumento de los costos para el Concesionario, es más apropiado tratar tales casos con métodos de compensación que por medio de un Incumplimiento de la Autoridad. En cualquier circunstancia, la rescisión sólo debería ser el último El Banco Mundial Página 307 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario recurso, aunque la Autoridad pueda elegir ejercer sus derechos voluntarios de rescisión si un evento volviera insostenible la relación contractual de las partes. Ejemplos son:  Incumplimiento de la Autoridad con una obligación, incluido cualquier incumplimiento ocasionado por terceros de los cuales la Autoridad es responsable,  Cambios en la Autoridad o en ciertas Modernizaciones Futuras, y  Cambios discriminatorios o específicos en la ley. La Autoridad debería soportar los efectos de ciertos Cambios en la Ley y puede ser apropiado, después de una cuidadosa consideración de ciertos esquemas, añadir otros eventos específicos (o específicos a los ferrocarriles). La Autoridad puede enfrentarse con una petición del Concesionario o de los Proveedores de Fondos para considerar unos rubros suplementarios como Caso de Compensación. Si la obligación es de realizar el pago en una fecha determinada, la compensación adicional no es exigida, porque el no-pago es tratado en las disposiciones sobre los intereses por pago moroso. Si un caso de compensación surge en el curso de la ejecución de Nuevas Modernizaciones, la fecha prevista de finalización deberá ser postergada, usualmente de la longitud del retraso causado (cualquier fecha de paro prolongado será igualmente postergada). Si los ingresos o los aumentos de ingresos sólo empiezan una vez acabada la construcción, la consecuencia práctica es que la fecha de inicio del flujo de ingresos del Concesionario o la fecha de inicio del aumento del flujo de ingreso es también postergada, y que incurren en costos suplementarios. Por lo tanto, el Concesionario puede sufrir unos gastos suplementarios considerables debidos a cargos financieros y costos adicionales. Se debe entonces decidir antes de la firma del contrato cómo compensar el Concesionario por cualquier retraso en la finalización de las Nuevas Modernizaciones siendo el resultado directo de un Caso de Compensación. Una opción es retener la Fecha de Vencimiento original del Plazo y compensar al Concesionario por su pérdida. El Concesionario puede decidir, como alternativa, aceptar alargar el Plazo. Si el Acuerdo contiene disposiciones de daños y perjuicios líquidos predeterminados, la responsabilidad del Concesionario por los daños y perjuicios líquidos predeterminados exigirá también un aligeramiento por la duración de retraso causado por el Caso de Compensación. Por otro lado, la cláusula de daños y perjuicios líquidos predeterminados corre el riesgo de fracasar completamente, si hubo incumplimiento por la Autoridad. El Concesionario debería entonces ser aliviado de cualquier otra responsabilidad por las pérdidas de la Autoridad con respecto al Caso de Compensación. Este aligeramiento debería ser tomado en cuenta al determinar las consecuencias para la Autoridad de un Caso de Compensación. Las principales ventajas de no extender el Plazo son primeramente El Banco Mundial Página 308 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario la simplicidad, y segundamente que los Proveedores de Fondos prefieren esta opción porque preserva la tasa de cobertura de la duración de vida de los préstamos de deuda principal y el rendimiento sobre el capital. Además, este enfoque ofrece a la Autoridad un mejor incentivo para administrar sus derechos y obligaciones durante la fase de construcción de manera a evitar los retrasos. El Concesionario debería estar bajo obligación de hacer los esfuerzos razonables para minimizar las pérdidas y los costos, por ejemplo reprogramando el calendario de obras o reasignando el personal lo que, en el caso de las Nuevas Modernizaciones, puede evitar los retrasos en la fecha de finalización, aunque la minimización pueda causar costos extras. Una manera común de tratar los Casos de Compensación es de apoyarse en el Modelo Financiero preparado en el momento de la licitación. Utilizando este Modelo, las partes pueden calcular cómo y cuándo la compensación debería pagarse. Típicamente, esto exigiría que la Autoridad acepte que la tasa de cobertura de la duración de vida de los préstamos de deuda principal y el rendimiento sobre el capital permanezcan sin cambios. Sin embargo, si han ocurrido cambios en las hipótesis utilizadas en la preparación del Modelo Financiero entre la fecha de ejecución del Acuerdo y las circunstancias dando lugar a la declaración de siniestros, la utilización de este mecanismo podría causar la sobre-compensación o la sub-compensación al Concesionario. A veces, los cambios en los factores pueden ser incorporados en el Modelo Financiero. No obstante, el Acuerdo debería ser redactado de tal manera que los Casos de Compensación sólo exijan un enfoque tan simple como sea posible y su única preocupación sea de asegurar una compensación justa para un número limitado de casos, lo que se puede calcular de manera bastante simple. Caso de Fuerza Mayor Los Casos de Fuerza Mayor son incidentes impidiendo al Concesionario cumplir con sus obligaciones en cualquier momento, en cuyo caso él soporta los riesgos financieros en términos de costos aumentados y de ingresos reducidos, pero es aliviado de la rescisión por incumplimiento de sus obligaciones bajo el Acuerdo en la medida en que el Caso de Fuerza Mayor ha causado este incumplimiento. Los ejemplos enumerados a continuación pueden estar fuera del control del Concesionario. Sin embargo, el hecho de estar fuera del control del Concesionario no es en sí una medición apropiada para saber si un caso debería ser incluido en la lista a incorporar en el Acuerdo. Muchos casos “fuera del control del Concesionario” en el momento en que ocurren habrían de hecho podido prevenirse mediante precauciones adecuadas (por ejemplo, los incendios). Es así que la cuestión es realmente de saber si el riesgo de eventos específicos ocurriendo, o las consecuencias de estos eventos, deberían ser soportados por el Concesionario, ya que está en mejor posición que la Autoridad para minimizar y gestionar sus consecuencias por medio de la gestión y de la planificación del riesgo, las cuales deberán también tomar en cuenta la cobertura de seguro y la capacidad de trabajar para evitar el evento o sus consecuencias. Los Casos de Fuerza Mayor pueden incluir: El Banco Mundial Página 309 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Incendios, explosiones, rayos, tormentas, explosión o derrame de cisternas, aparatos o canalizaciones, radiaciones ionizantes (en la medida en que constituyan un Caso de Fuerza Mayor), terremotos, disturbios y desordenes civiles,  Incumplimiento por cualquier empresa de servicios públicos, autoridad local o regional, u otros órganos similares, en la ejecución de las obras o en el suministro de servicios.  Cualquier pérdida o cualquier daño accidental a los Activos Concesionados.  Cualquier apagón o penuria de corriente, combustible o transporte.  Cualquier bloqueo o embargo que no constituya un Caso de Fuerza Mayor política, y  Cualquier interrupción del trabajo, incluyendo: o Paro/Huelga oficial o no oficial. o Paro patronal (lockout) o Ralentización de la producción (huelga intermitente). o Otros litigios. Sin embargo, el Acuerdo debería especificar que la “Fuerza Mayor” no debería extenderse a los eventos derivando directa o indirectamente del resultado de cualquier incumplimiento o de cualquier acción del Concesionario, de sus contratistas, y de los subcontratistas de ellos. No es inusual que el Concesionario soporte los efectos financieros de los retrasos causados por los Casos de Fuerza Mayor, de modo que la Autoridad no compensaría tales retrasos. Si un Caso de Fuerza Mayor ocurre antes de la fecha de finalización de unas Nuevas Modernizaciones, cualquier fecha de rescisión por paro prolongado será postergada por una duración equivalente a la del retraso en cuestión causado por el Caso de Fuerza Mayor. En la mayoría de los casos, el aligeramiento ofrecido será limitado a la dispensa de rescisión y al pago de compensación a la Autoridad por el retraso, según las disposiciones del Acuerdo. Típicamente, no debería haber extensión del Plazo por motivo de Caso de Fuerza Mayor. Para el Concesionario sin embargo, las consecuencias son que debe soportar todas las pérdidas que ocurren, sin recurso a otros, salvo si y en la medida en que, pueda recuperar dichas pérdidas gracias al seguro, lo que puede aumentar sus pérdidas porque sus primas de seguro aumentarán probablemente en los años siguientes. El Acuerdo debería estipular que si un Caso de Fuerza Mayor ocurrió, y que la Autoridad fue informada, las partes deberían consultarse y discutir las cuestiones pertinentes, tales como la duración probable del Caso de Fuerza Mayor, y las medidas a tomar para minimizar sus efectos. En ciertos países, los tribunales pueden intervenir y cambiar las disposiciones del contrato para ajustar el equilibrio económico, sea porque el Concesionario enfrenta una obligación de servicio público, o para realinear la posición del concesionario con lo que hubiera sido sin el Caso de Fuerza Mayor. De este modo, El Banco Mundial Página 310 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario en los países donde el Acuerdo buscar atribuir el riesgo en Caso de Fuerza Mayor, los tribunales pueden hacer caso omiso de las disposiciones del Acuerdo. Caso de Fuerza Mayor Política Las disposiciones de Caso de Fuerza Mayor Política apuntan a proteger el Concesionario del Caso, con base en el hecho de que dicho caso está fuera de su control, y, si su duración excede un período específico, a dar a las partes la oportunidad de rescindir el Plazo, el Acuerdo, o ambos. Los Casos de Fuerza Mayor Política pueden incluir:  Guerra, guerra civil, conflicto armado, o terrorismo, o  Contaminación nuclear, química o biológica, salvo si la fuente o la causa de la contaminación es el resultado de las acciones del Concesionario, o  Olas de presión causadas por aparatos viajando a velocidades supersónicas. En caso de Fuerza Mayor Política, un aligeramiento normalmente se aplicaría sólo en la medida en que el Concesionario o la Autoridad no pueden cumplir todo o una parte material de sus obligaciones en el Acuerdo, y las partes no logran ponerse de acuerdo. Dentro de un número de meses especificado, sobre la manera de reiniciar integralmente los Esquemas. La Autoridad no debería estar automáticamente obligada a pagar al Concesionario cualquier monto que sea con el fin de servir en todo o en parte las obligaciones de deudas del Concesionario. Las partes deberían reconocer que el Concesionario pedirá probablemente un apoyo financiero, dado que probablemente no existirá ninguna cobertura de segura para cubrir estos riesgos. La autoridad puede desear tener en mente que en el caso de una rescisión, ella debería pagar como mínimo la Deuda Principal Pendiente, lo que tendría como consecuencia la pérdida de toda deuda subordinada pendiente con la Autoridad. De este modo, las dos partes se benefician si el Esquema integral puede ser reiniciado a través de un apoyo financiero temporario por la Autoridad. Si un Caso de Fuerza Mayor Política ocurriera, las dos partes deberían consultarse para buscar medios de continuar la concesión, por ejemplo poniéndose de acuerdo sobre la manera de restaurar los activos si llegaran a ser destruidos, aun cuando ninguna de las dos partes está obligada a ello. La solución dependerá de la naturaleza del evento y de sus efectos, y puede implicar para el Concesionario obligaciones de ajustar o crear mecanismos de pago, o alargar el Plazo. Como ya se indicó anteriormente en la Sección 2.14, el Concesionario puede estar obligado a suscribir un seguro contra los Casos de Fuerza Mayor Política, para pérdidas de ganancias o de explotación anticipadas debidas a tales casos, para reemplazar el flujo de ingresos de los Proveedores de Fondos y otros mientras este flujo, en el Esquema o en virtud del Esquema, está interrumpido. Estos seguros no entrarán en vigor hasta que un número estipulado de días haya pasado, de modo que si tal Caso ocurriera, aún podría implicar pérdidas irrecuperables para el Concesionario. Además, la cobertura de pérdida de explotación no se extenderá a El Banco Mundial Página 311 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario todos los Casos de Fuerza Mayor Política, y es habitualmente parasítica en lo que exige daños físicos a los Activos Concesionados. Una alternativa es categorizar los Casos de Intervención como “Asegurables” o “No Asegurables”, un enfoque que es objeto de argumentos en su contra. El primer factor para repartir los riesgos es decidir qué parte es la mejor posicionada para manejar el riesgo y sus consecuencias y, tratándose de un Caso de Fuerza Mayor, esta parte es claramente el Concesionario. Por lo tanto, él es quién debe decidir cómo gestionar el riesgo de un Caso de Fuerza Mayor y sus consecuencias. El problema con este argumento surge cuando los Casos de Fuerza Mayor son considerados fuera de una economía de la OCDE. En los países donde un riesgo (otro que las acciones o la negligencia del Concesionario) es no-asegurable por el mercado con tasas comercialmente viables, la Autoridad puede tener que aceptar un cierto riesgo financiero debido a un evento no-asegurable ocurrido por culpa del Concesionario, de sus contratistas o de los subcontratistas de ellos, en particular donde el servicio exigido por la concesión cumple con una obligación de servicio público y donde la economía del país anfitrión se viera negativamente afectada si estos servicios cesaran de estar disponibles totalmente o en parte sustancial. 2.17 Cambios en los Impuestos Relevantes Es razonable que la Autoridad reconozca que la concesión y los resultados del Concesionario en la ejecución de sus obligaciones son basados en hipótesis en cuanto a la aplicación y a las tasas de Impuestos Relevantes soportados por el Concesionario. Si, después de la fecha de ejecución del Acuerdo y debido a cualquier aplicación de los Impuestos Relevantes (determinados en relación al régimen fiscal del país anfitrión), el Concesionario se viera obligado a pagar, o empezara a soportar indirectamente, cualquier Impuesto Relevante que no existía o no le era aplicable antes de la fecha del Acuerdo, o si debiera soportar cualquier aumento de estos costos porque la tasa de Impuestos Relevantes que debería pagar o soportar indirectamente aumentó posteriormente, y si logra obtener un ajuste compensatorio de cualquier tarifa fijada por el Consejo de Regulación de los Transportes, entonces el Concesionario debería proveer a la Autoridad todos los detalles de cualquier Cambio en los Impuestos Relevantes en cuanto sea posible después de haber sido informado, incluido el monto y la fecha de pago. La manera de tratar el Cambio en los Impuestos Relevantes dependerá de las leyes fiscales del país. El Concesionario podría beneficiar de una exención extra- estatutaria, con la condición de que sea jurídicamente limitante para las autoridades fiscales. De otro modo, la Autoridad debería asegurar que el Concesionario permanezca exento, incluso por medio de pagos compensatorios. En ciertos casos, este tipo de disposiciones exige que el efecto de un Cambio en los Impuestos Relevantes alcance un umbral financiero particular para que el régimen compensatorio se active. En otros casos, las disposiciones del Acuerdo permitirán una reducción de impuestos en beneficio de la Autoridad. El Banco Mundial Página 312 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario 2.18 Cambio en las Circunstancias Para las necesidades de esta Guía, un Cambio en las Circunstancias se define como un cambio significativo en las hipótesis y en las condiciones sobre las cuales las partes basaron su decisión de suscribir el Acuerdo, a saber circunstancias imprevisibles o circunstancias cuyas consecuencias eran imprevisibles en el momento de la ejecución del Acuerdo. El cambio puede ser aún mejor definido como un cambio que no ha sido causado por, o en el cual no ha contribuido, ningún acto o incumplimiento de ninguna de las partes, y en cuyo caso, si las partes hubieran sido informadas antes de la fecha de ejecución del Acuerdo de que tal Cambio de Circunstancias ocurriría, no hubieran suscrito el Acuerdo. Las razones fundamentales para ello son que tal Cambio de Circunstancias hubiera afectado negativamente la capacidad de la parte concernida de cumplir con las obligaciones y funciones bajo el Acuerdo, o hubiera afectado negativamente el equilibrio financiero bajo la concesión. Preferiblemente, el Cambio de Circunstancias debería incluir sólo eventos de los cuales la Autoridad es responsable, tales como cambios en la ley, acta de expropiación, adquisición obligatoria, y nacionalización. En ciertos países, el Código Civil incorpora protecciones contra este tipo de cambios. Por ejemplo, por ser considerado como un Cambio en la Ley, el cambio puede tener que ser material y satisfacer los siguientes criterios:  Es generalmente inaplicable a las empresas comerciales e industriales del país anfitrión con una inversión o un control privado.  Impone al Concesionario costos superando el valor de cualquier beneficio al Concesionario: el cambio trae un costo rebajado actual al Concesionario para el resto del Plazo, que supera una suma especificada. Una solución al Cambio en las Circunstancias es que las partes, a sus propias expensas, tomen todas las medidas razonables necesarias para restaurar su capacidad de cumplir con sus obligaciones bajo el Acuerdo que son afectadas por el Cambio en las Circunstancias, y que sigan cumpliendo con sus obligaciones respectivas bajo el Acuerdo siempre y cuando no estén igualmente afectadas. El Acuerdo puede disponer que, por una duración aceptada después del Cambio en las Circunstancias, las partes debieran reunirse y, después de un período aceptado de consultaciones, tomen las medidas adecuadas para restaurar:  La capacidad de la parte concernida de cumplir con sus obligaciones y funciones afectadas por el Cambio en las Circunstancias, y  El saldo financiero del Concesionario, teniendo en mente la precaución expresada anteriormente en cuanto a la utilización del modelo financiero. En la eventualidad en la que las partes no puedan ponerse de acuerdo en el período especificado, el Acuerdo puede prever la sumisión al Procedimiento de Resolución de los Litigios (véase Sección 2.20). Sin embargo, si las siguientes situaciones emergen…: El Banco Mundial Página 313 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  El Cambio en la Circunstancias continúa ocurriendo por un período especificado, o  Una serie continua de Cambios en las Circunstancias relacionados en forma agregada por este período especificado durante cualquier año, … el Acuerdo podría entonces disponer que el Concesionario pueda optar para rescindir el Plazo al vencimiento del período especificado sirviendo una Notificación de Rescisión a la Autoridad. En caso de tal rescisión, las disposiciones relativas a la rescisión se aplican (Sección 2.24). 2.19 Variaciones La estructura del Acuerdo podría ser demasiado rígida si no permite Variaciones, que normalmente pertenecen a dos categorías: En la primera categoría, el Concesionario desea cambios en los Activos Concesionados, las Nuevas Modernizaciones o las Modernizaciones Futuras durante el período de construcción o de fabricación. La segunda categoría consiste en variaciones que permiten a la Autoridad buscar un cambio. En ambos casos, el Acuerdo debería comportar disposiciones de servicio de notificaciones y contra-notificaciones. En una Variación propuesta por la Autoridad, el Concesionario debería poder rechazar la petición de cambio si la Variación en cuestión afectara la seguridad o la operabilidad. La Autoridad puede temer que la Variación tenga por efecto imponer costos financieros suplementarios, tales como el aumento de los montos compensatorios pagables al vencimiento del Plazo (o a la rescisión anterior) o reducir los beneficios de los servicios a suministrar bajo el Acuerdo. Les costos de una Variación deberían, en conjunto, ser soportados por la parte que pide el cambio. Si algunos costos extra pueden ser recuperados mediante unos Gastos de Acceso a las Vías suplementarios, el asunto principal será de asegurar fondos para cubrir los costos iniciales. 2.20 Preservación de los Activos concesionados Típicamente, las disposiciones comerciales comunes incluyen lo siguiente:  En la mayoría de los casos, el ferrocarril funcionará como una continuidad de explotación, lo que necesitará arreglos con terceros superando la Fecha de Vencimiento del Plazo. Cualquier contrato con una tercera parte exigiendo que ésta realice pagos al Concesionario debería estar estructurado de tal manera que la Autoridad reciba pro rata los mismos beneficios que el Concesionario. Por consiguiente, los contratos no deberían buscar pagos importantes en un inicio, ni tratar de imponer cualquier obligación importante al final, que puedan poner la Autoridad en desventaja. Además, no se debería permitir ningún contrato que esté en conflicto con la Fecha de Vencimiento dentro de un período especificado de esta fecha, sin el consentimiento de la Autoridad. El Banco Mundial Página 314 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Conforme se acerca la Fecha de Vencimiento, el interés de la Autoridad en el mantenimiento de los Activos Concesionados irá creciendo. El Acuerdo debería especificar el estado de los Activos Concesionados a la vez durante el Plazo y durante su Regreso, y establecer las obligaciones del Concesionario con respecto a ello. El Acuerdo debería también disponer que la Autoridad informará al Concesionario de sus exigencias de transferencia no menos de un número de meses especificado antes de la Fecha de Vencimiento. El interés de la Autoridad aumentará cuando deba pagar Compensación al Concesionario al Vencimiento del Plazo, ya sea según los términos, bajo los términos de un acuerdo suplementario a este efecto y relativo a las Modernizaciones Futuras, o bajo la ley del país anfitrión.  Si la Autoridad recibe los Activos Concesionados al final del Plazo, lo cual es el escenario común, cualquier obligación de mantenimiento deberá ser vigilada y un mecanismo deberá establecerse para realizar esto de manera tan poco pesada como sea posible.  Si la Autoridad cree razonablemente que el Concesionario no cumple con sus obligaciones de renovación y de mantenimiento bajo el Acuerdo, debería poder ejecutar o mandar a ejecutar una encuesta sobre los Activos Concesionados para evaluar si su renovación y su mantenimiento por el Concesionario ha estado y está en conformidad con sus obligaciones bajo el Acuerdo. Esto puede limitarse a un solo ejercicio por número especificado de años.  Si la Autoridad desea realizar una encuesta, debería notificar el Concesionario por escrito, y un número mínimo aceptado de días antes de la fecha en la que desea realizar su encuesta. La Autoridad debería hacer esfuerzos razonables u obtener que se hagan tales esfuerzos para minimizar cualquier perturbación para el Concesionario. La Autoridad debería soportar los costos de la encuesta, salvo donde la encuesta revele el incumplimiento del Concesionario, en cuyo caso éste debería soportar los costos, a menos que la encuesta sea sobre el Regreso de los Activos. El Concesionario debería estar obligado a proveer a la Autoridad, sin gastos, cualquier asistencia razonable requerida por ésta para efectuar la encuesta.  Si los resultados de la encuesta revelan que el Concesionario no ha cumplido con sus obligaciones re renovación y de mantenimiento, la Autoridad ejercerá probablemente su poder de:  Notificar al Concesionario los estándares obligatorios para que el estado de los Activos Concesionados esté en conformidad con las obligaciones bajo el Acuerdo, y  Especificar un período razonable durante el cual el Concesionario debe ponerse en conformidad por medio de obras de rectificación y/o de mantenimiento. El Banco Mundial Página 315 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  El Concesionario debería estar obligado a realizar estas obras de rectificación y/o de mantenimiento durante el período especificado, y a soportar en su totalidad todos los costos resultando de estas obras.  En el caso de las encuestas sobre el Regreso de los Activos, es razonable que sus costos sean soportados conjuntamente. A petición del Concesionario, las encuestas deberían ser realizadas por un experto independiente aceptado por ambas partes. Si las partes no logran ponerse de acuerdo, el Acuerdo debería designar un comité de selección para nombrar al experto independiente. Si la encuesta demuestra que las obras de renovación y de mantenimiento son necesarias para poner los Activos Concesionados a la altura de los estándares exigidos por el Acuerdo, el Concesionario deberá emitir una garantía, de conformidad con la Sección 2.12, o bien establecer una cuenta de garantía en la que depositará un monto igual al costo estimado de las obras de renovación y de mantenimiento. En caso de no-suministro de un servicio formando parte de la concesión, y en particular si este servicio cumple con una obligación de servicio público, la Autoridad puede ejercer un derecho temporario para obtener la explotación de todo o parte de los Activos Concesionados. Las disposiciones del Acuerdo deberían incluir unos protocolos de servicio de Notificación de Intención para asumir la explotación, la atribución de los costos incurridos, y la repartición de los riesgos, en particular en lo que atañe a cualquier daño a los Activos Concesionados ocurriendo durante la explotación, y al retiro de la Autoridad o de su representante al fin del período de emergencia. 2.21 Información confidencial Es preferible empezar con el concepto de transparencia y obligar al Concesionario a divulgar la información que sería razonablemente exigida para informar al público de los progresos, o de otro modo para mejorar los servicios. El alcance de esta obligación se trata en la Sección 2.23 (Informes y Documentos Contables). Dicho esto, en muchos acuerdos, “Información Confidencial” se refiere a toda información, dato u otra materia (“información”) comunicada a una de las partes por otra parte o en su nombre, en las siguientes condiciones:  Se puede razonablemente suponer que la difusión de la información por su destinatario afectará los asuntos comerciales del propietario de esta Información Confidencial, o  La información es marcada « Confidencial » por una de las partes en el momento de su publicación, y dejará de serlo si no retiene su naturaleza confidencial, por ejemplo:  La información divulgada por su destinatario ya no estaría razonablemente supuesta afectar los asuntos comerciales del propietario de la información,  La información es ahora del dominio público a través de medios diferentes a un incumplimiento a las disposiciones de confidencialidad del Acuerdo; El Banco Mundial Página 316 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  La información llegó a su destinatario de manera independiente a través de una tercera parte libre de difundirla. A menos que la ley del país anfitrión disponga específicamente, una consideración particular debería darse a las disposiciones extendiendo la confidencialidad a los Tenedores y a los Solicitantes de Acceso a las Vías sobre los resultados de un Acuerdo de Acceso en las circunstancias siguientes:  Si el recolector divulga la información de la que se puede suponer razonablemente que afectará los asuntos comerciales de la otra parte del Acuerdo de Acceso.  Que la otra parte será considerada como siendo la propietaria de dicha Información Confidencial. Las partes aceptarían mantener la confidencialidad, salvo en lo que atañe a la Divulgación Permitida indicada más abajo, y el Concesionario estaría obligado a suscribir compromisos de no-divulgación con los Tenedores y los Solicitantes de Acceso a las Vías. La Divulgación Permitida podría incluir los ejemplos siguientes:  La divulgación es exigida por ley,  La divulgación es necesaria para la ejecución de cualquier acción judicial, incluido cualquier proceso de resolución de litigios bajo el Acuerdo o bajo el Acuerdo de Acceso a las Vías,  La divulgación es exigida bajo cualquier exigencia o regla de cotización en bolsa,  La divulgación es a la atención del Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles,  La divulgación es a la atención de los abogados o contadores del destinatario, bajo deber de confidencialidad,  La divulgación es a la atención del banquero o de otra institución financiera del destinatario, en la medida en que se trata de conseguir fondos o de mantenerse en conformidad con los arreglos de crédito, si dichos banqueros o instituciones financieras han ejecutado un acta de confidencialidad jurídicamente aplicable a favor del propietario de la Información Confidencial,  La divulgación se hace con el propósito de facilitar las instrucciones de control de los trenes donde el Concesionario es el autor de la divulgación en el curso habitual de las operaciones de control de los trenes.  La divulgación es obra de cualquier persona implicada en el despejo de las vías después de un incidente o emergencia impidiendo la operación de los servicios de trenes en la infraestructura ferroviaria,  La divulgación es a la atención de un proveedor u operador de infraestructura formando parte del sistema del cual el Acceso forma parte. El Banco Mundial Página 317 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Una pregunta particular surge cuando el Concesionario explota la (infraestructura Bajo los Rieles, y es también un Operador de Carga Ferroviaria. Si los empleados del Concesionario son transferidos de la explotación de la infraestructura a la de las operaciones, es importante asegurar que no utilicen ninguna Información Confidencial sobre los Tenedores y los Solicitantes de Acceso a las Vías en su nuevo puesto, y que el Concesionario dé instrucciones específicas sobre el tema. 2.22 Empleados Si una verdadera reforma de los ferrocarriles debe tener lugar, es probable que exigirá un cambio exhaustivo en los términos y condiciones de empleo de los efectivos de personal, y en la manera como cumplen con sus funciones, incluida la supresión de prácticas restrictivas. Si un personal existente debe ser transferido al Concesionario, una opción para éste puede ser estipular el número de personal transferido en sus documentos de propuesta, y de aceptar bajo el Acuerdo emplear este número exacto. Antes del inicio del Plazo, el Concesionario debería seleccionar los empleados e identificarlos con la Autoridad. Sería razonable incluir una cláusula alentando al Concesionario a utilizar un personal local, y exigir que la selección del personal local dé la preferencia a los empleados existentes de ferrocarriles, en función de su adecuación y de sus calificaciones, y de su disponibilidad. Si el Concesionario puede demostrar que los personales constantes de ferrocarriles no son adecuados o no son suficientemente calificados, podría entonces tener la libertad de contratar empleados con las calificaciones específicas provenientes de otras fuentes. Cada empleado transferido debería firmar un contrato de empleo con el Concesionario. Cuestiones tales como los derechos acumulados de jubilación y de otras prestaciones deberán ser examinadas. La medida en la que sería económicamente factible y razonable mantener condiciones al menos iguales a los términos y condiciones del empleador ferroviario anterior antes del inicio del Plazo dependerá de lo que eran estos términos y condiciones. La Autoridad puede pedir al Concesionario que emplee u obtenga emplear una mano de obra local competente, en la medida en que esté disponible, para construir las Nuevas Modernizaciones y para explotar, renovar y mantener los Activos Concesionados. 2.23 Informes y Documentos Contables Si la Autoridad otorga un préstamo subordinado, toda la documentación correspondiente le dará el derecho de recibir una información financiera y administrativa exhaustiva, pero este derecho vencerá con el reembolso de la deuda. Se sugiere entonces que la Autoridad enuncie sus derechos a la información en el Acuerdo. Donde la Autoridad debe reembolsar préstamos a los Proveedores de Fondos, y cualesquiera que sean los motivos de rescisión, la Autoridad pedirá probablemente más información para permitirle vigilar su grado de exposición. Además, donde la Autoridad o el Estado ponen fondos temporarios a disposición, debida a perturbaciones en el mercado de crédito, puede exigir una influencia más El Banco Mundial Página 318 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario grande en la elección de la gestión, en el caso en que la concesión se encontrará en dificultad. Antes del inicio del Plazo, la Autoridad y el Concesionario deberán aceptar el formato de los informes trimestrales. En una fecha fijada del tercer mes después del inicio del Plazo, y cada tres (3) meses después, el Concesionario debería someter a la Autoridad un informe en el formato aceptado. Este informe debería cubrir razonablemente los progresos en el desarrollo del financiamiento, la construcción, los pedidos para las Nuevas Modernizaciones, la renovación, del mantenimiento y la explotación de la Infraestructura Bajo los Rieles. Asimismo, el informe debe dar detalles sobre las principales actividades de ferrocarriles durante el período: volumen de tráfico, cambios en el tráfico o en la actividad del período precedente, y, para el mismo período que el año precedente, los gastos percibidos, ingresos, gastos, y otros datos de parámetros críticos. Se podría exigir razonablemente al Concesionario que conduzca sus negocios con la diligencia y la eficiencia requeridas, en conformidad con sólidas normas y prácticas comerciales y financieras internacionales, y que asuma la plena responsabilidad por todos los aspectos de su empresa, como sigue:  El Concesionario debería preparar y someter a la Autoridad en un número especificado de meses, al final de cada año calendario, una copia de sus estados financieros auditados, que hayan sido sometidas o estén por someterse a las autoridades fiscales locales, y que hayan sido preparados por un gabinete de contabilidad/auditoría internacionalmente reconocido y debidamente registrado en el país anfitrión, en conformidad con las normas contables internacionales y con las leyes del país. Los estados financieros deberán incluir el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias, y el estado del flujo de tesorería, así como notas explicativas sobre las variaciones en relación a las normas contables internacionales utilizadas para estar en conformidad con las leyes del país anfitrión.  Además de los estados financieros, los informes anuales a la Autoridad podrían incluir las informaciones y parámetros siguientes:  Toneladas de carga, toneladas-km, pasajeros y pasajeros-km transportados;  Locomotoras-km para los servicios de pasajeros y de carga;  Toneladas de carga-km por empleado y pasajero-km por empleado;  Ingresos y costos por servicios y por actividad;  Mantenimiento real c/. planificado y detalles de la averías de activos que hayan afectado los servicios;  Resumen de los eventos y causas de cancelación y de retrasos, así como las quejas recibidas y las acciones correctivas, y resúmenes de las encuestas de satisfacción de los clientes; El Banco Mundial Página 319 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Los resúmenes de accidentes e incidentes, de las causas y de las consecuencias de los accidentes graves deberían haber sido transmitidos al ministerio pertinente en cuanto se hayan producido, y deberían ser examinados por el Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles;  Detalle de los programas de recursos humanos, incluidos los efectivos empleados y las capacitaciones provistas;  Estadísticas de utilización del material rodante para el Concesionario, así como para los Tenedores de Acceso a las Vías;  La Autoridad puede desear nombrar, a expensas propias, un auditor independiente registrado en el país anfitrión, para verificar los estados y la información del Concesionario, quien debería proveer toda la asistencia razonable al auditor contratado. El Acuerdo debería también especificar todos los demás informes y documentos contables que la Autoridad pueda exigir. El Acuerdo debería identificar los períodos de retención y ciertas categorías de documentos contables, y su estado de preparación en el momento del Regreso de los Activos. 2.24 Rescisión Rescisión por la Autoridad por Incumplimiento del Concesionario Los Proveedores de Fondos y los inversores necesitarán certidumbres en cuanto a las circunstancias en las cuales el Plazo o el Acuerdo (según el enfoque elegido) puedan ser rescindidos. Esto es aún más crítico si la rescisión debida a un Incumplimiento del Concesionario llevara a una pérdida de inversión mobiliaria y a una pérdida de todo o parte de la deuda. Por lo tanto, el Acuerdo debería enunciar una lista de potenciales casos de Incumplimiento del Concesionario que podrían dar lugar a la rescisión si se quedarán sin solución, o para los cuales no existe ninguna. Naturalmente, existen los “Casos de Intervención”, para los cuales el Concesionario está exento de responsabilidad y la rescisión por incumplimiento no podría ser dictada, como tampoco lo podría ser si el incumplimiento proviniera de las acciones o de la negligencia de la Autoridad. Ejemplos de estos casos de incumplimiento pueden incluir:  No-finalización de las Nuevas Modernizaciones por el Concesionario en la Fecha de Regreso de los Activos;  El Concesionario cesa de cumplir con sus obligaciones;  No-conformidad con los niveles de servicio aceptados en el Acuerdo;  No-pago de los gastos de concesión a la Autoridad en tiempo oportuno;  Insolvencia y otros eventos similares; El Banco Mundial Página 320 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Actos de corrupción: sin embargo, el Concesionario debería tener la oportunidad de despedir el personal o los contratistas implicados en las prácticas corruptas, si su equipo de gestión no estaba al tanto de estos actos;  Salvo donde permitido por el Acuerdo, atribución o transferencia de todo derecho u obligación del Concesionario relacionado con el Acuerdo;  Cualquier incumplimiento material del Concesionario de cualquiera de sus obligaciones bajo el Acuerdo; Rescisión por el Concesionario por incumplimiento de la Autoridad La Autoridad deberá tomar en cuenta que el Acuerdo le impondrá obligaciones, y que el Concesionario contará con la ejecución de estas obligaciones por la Autoridad. Los incumplimientos comunes por las Autoridades atañen al no-pago de apoyo a la concesión, a la no-liberación de los activos tal como prescrito por contrato, etc. Además, donde una o las dos cuentas por cobrar deben ser ajustadas en función de la inflación, y donde el financiamiento está expresado en monedas otras que la del país anfitrión y las cuentas por cobrar deben ser ajustadas en función de las fluctuaciones de las monedas, las intervenciones de la Autoridad para impedir que esto ocurra tendrán serias consecuencias negativas. Por lo tanto, el Acuerdo debería también contener la lista de los eventos constituyendo un Incumplimiento por la Autoridad, en una base similar a la relativa al Concesionario. Esta lista puede incluir:  Expropiación, adquisición obligatoria o nacionalización del Concesionario o de sus derechos bajo el Acuerdo por la Autoridad;  Revocación de un consentimiento pedido por el Concesionario para funcionar fuera del Acuerdo;  Cualquier incumplimiento material por la Autoridad de cualquiera de sus obligaciones bajo el Acuerdo, después de una notificación por el Concesionario dando todos los detalles razonables sobre el incumplimiento y pidiendo las acciones correctivas apropiadas. Rescisión por razones distintas al Incumplimiento El Acuerdo debería disponer la rescisión en el caso de una Fuerza Mayor prolongada o donde las partes pueden llegar a un acuerdo sobre el surgimiento de un Caso de Fuerza Mayor Política. (Como ya se indicó anteriormente, en ciertos países, los tribunales pueden imponer una solución a las partes por vía de legislación). Procedimiento de Rescisión La parte buscando obtener la rescisión debería servir una Notificación de Intención de Rescindir y enunciar sus motivos por ello. Si estas razones se basan en un caso de defecto que pueda ser remediado, la parte incumplidora debería tener la oportunidad de remediar, o de establecer un programa que se lo permita. La duración específica de cada etapa debería ser especificada en el Acuerdo. El Banco Mundial Página 321 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Después de la entrega de la Notificación de Intención de Rescindir, si el incumplimiento no ha sido corregido, o si un programa de acciones correctivas no ha sido aceptado, debería ser permitido a la Parte No Incumplidora servir la Notificación de Rescisión. Entrada en vigor de la Notificación de Rescisión El Acuerdo debería enunciar el período mínimo entre la entrega de la Notificación de Rescisión y la fecha efectiva de Rescisión. Otros Remedios El ejercicio por la Parte No Incumplidora de su derecho de rescindir el Acuerdo no debería impedirle aplicar otros remedios dispuestos en el Acuerdo. Sin embargo, el Acuerdo incluirá a menudo una cláusula de “remedios exclusivos” que limitará el derecho de cada parte a aplicar remedios bajo el Acuerdo más que por ley, y puede igualmente existir exclusiones para lo que a veces es vagamente llamado “pérdidas consecuentes”, pero sería mejor identificado como “pérdidas indirectas”, incluidos costos de oportunidad. Derechos y obligaciones de rescisión Existen dos enfoques en la rescisión. Primeramente, la rescisión puede ocurrir bajo el Acuerdo, en cuyo caso las disposiciones que permanezcan en efecto, tales como la Confidencialidad o la Resolución de los Litigios, y las disposiciones relativas al ajuste financiero post-rescisión, tales como el pago de compensación, deben ser enunciadas. Luego, la rescisión puede ocurrir porque el Plazo bajo el Acuerdo vence o es prematuramente alcanzado. En este caso, las obligaciones de las partes son abolidas en lo que atañe a la concesión, pero las demás obligaciones siguen vigentes. Este enfoque será parcialmente afectado por la ley del país anfitrión. Post-Rescisión El Concesionario debería liberar el control de los Activos Concesionados en conformidad con el Procedimiento de Regreso de los Activos, salvo si y en la medida prevista en la que, el Concesionario puede conservar algunos de los Activos. Si el Concesionario debería ser compensado, en qué medida y con cuánto, dependerá de lo que el mercado aceptará en el momento de la sumisión por la concesión y de la ley del país anfitrión. En esencia, si la rescisión se debe al Incumplimiento de la Autoridad, la compensación debería ser suficiente para reembolsar los Proveedores de Fondos, incluidos todos los costos de revocación de los contratos entonces existentes, los costos de desmovilización, y un pago hacia los futuros dividendos sobre las acciones perdidas en consecuencia de la rescisión avanzada. Si el Concesionario incumple, una medida práctica sería ofrecer el resto de la concesión en los mismos términos que la concesión original y, después de pagar los gastos de la Autoridad, pagar el saldo del Concesionario a los Proveedores de Fondos. Esto funciona sólo si existe un mercado líquido – un número suficiente de empresas deseosas de someter propuestas para la concesión de reemplazo, y Proveedores de Fondos deseosos de prestar dinero. Para la Autoridad, la peor posición es la en la que debe reembolsar totalmente los Proveedores de Fondos, El Banco Mundial Página 322 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario más una parte del capital social. Una posición intermedia es posible en los países que permiten un derecho de compensación si la concesión es relativa a un servicio público. Los tribunales establecerán la compensación si no está aceptada entre las partes, aunque esto no tranquilizará a los Proveedores de Fondos, porque el proceso de resolución de los litigios sobre el valor por vía jurídica es habitualmente prolongado. En un caso de Fuerza Mayor Política, el Concesionario debería esperar el reembolso por los Proveedores de Fondos, rendimiento sobre el capital invertido y costos de desmovilización incluidos. Tratándose de la Fuerza Mayor, el Concesionario buscaría obtener, como mínimo, el reembolso de la deuda, aunque no lo obtenga en todos los países (véase las cuestiones de poder de los tribunales en la Sección 2.10, Fuerza Mayor). Vencimiento del Plazo Con respecto al vencimiento del Plazo, el Concesionario debería devolver la concesión, devolver el control de los Activos Concesionados a la Autoridad, y, a opción de la Autoridad, vender a la Autoridad otros de sus activos. 2.25 Regreso de los Activos Concesionados Existen varias maneras de ejecutar el Regreso de los Activos. Algunas reflejan la naturaleza de la concesión otorgada, a saber por ejemplo si la transferencia del control se hace al final del Plazo o cuando los Activos Concesionados son creados. El Regreso de los Activos Concesionados es altamente influenciado por las leyes sobre insolvencia del país anfitrión, y si el Concesionario se volviera insolvente, los activos podrían ser retenidos u obtenidos para continuar de cumplir con las obligaciones de servicio público, si existen. Cual sea el mecanismo jurídico adoptado, se sugiere que en un período declarado o en otro período aceptado por las partes, después de la inspección realizada según la Sección 2.20, las partes deberían reunirse y ponerse de acuerdo sobre los procesos basados en el Procedimiento de Regreso de los Activos. Los títulos de estos rubros deberían aparecer como Anexos al Acuerdo, y podrían incluir:  Los trabajos a realizar para asegurar que los Activos Concesionados estén en conformidad con las exigencias a la Fecha de Regreso de los Activos;  Los contratos restantes, que deben ser cancelados o atribuidos a la Autoridad;  El inventario de los activos incluidos en el alcance del Regreso de los Activos;  Todos los activos del Concesionario y los detalles indicando si serán removidos o transferidos a la Autoridad, y los términos de tal transferencia en conformidad con los respectivos términos y condiciones de rescisión bajo el Acuerdo;  Empleo, transferencia o excedente de personal;  Capacitación y procedimientos de pruebas para el personal designado por la Autoridad para asegurar la explotación independiente de los Activos Concesionados por la Autoridad; El Banco Mundial Página 323 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Los derechos y obligaciones del Concesionario que sobrevivan expresamente a la rescisión o al vencimiento del plazo;  Todos los demás detalles de procedimientos relativos al alcance del Regreso de los Activos. Alcance del Regreso de los Activos Concesionados En la fecha de Regreso de los Activos y en conformidad con los Procedimientos de Regreso de los Activos Concesionados, el Concesionario debería devolver o transferir a la Autoridad:  Todos los derechos, títulos e intereses del Concesionario en los Activos a Regresar, libres de cualquier compromiso y reivindicación de cualquier género o naturaleza que sea;  Todos los derechos del Concesionario de utilizar, de poseer o de acceder a los Activos Concesionados;  Todos los manuales de instrucción y mantenimiento, los dibujos técnicos y otra información pudiendo ser razonablemente necesaria, o razonablemente pedida por la Autoridad para permitirle a ella o a su delegado continuar la explotación de los Activos Concesionados;  Todas las garantías no expiradas de los subcontratistas y de los proveedores y todas las pólizas de seguro, incluidas las declaraciones de siniestro, los otorgamientos y los ajustes;  Los acuerdos de empleo individuales y colectivos, los esquemas de seguro médico y de jubilación, y otras obligaciones relativas al trabajo;  Toda la metodología y el conocimiento práctico relativos a la explotación y al mantenimiento de los Activos Concesionados según las necesidades para permitir a la Autoridad o a su delegado explotar los Activos Concesionados. Otras cuestiones de Regreso de los Activos El Concesionario debería cancelar o transferir a la Autoridad, como se establece en el Procedimiento de Regreso de los Activos Concesionados, toda explotación y todo mantenimiento, equipamiento, suministro o acuerdos de servicios, y cualquier otro acuerdo en poder del Concesionario y aún vigente en la Fecha de Regreso de los Activos. La Autoridad no debería asumir la responsabilidad de los costos debidos a cancelaciones, y debería por lo tanto ser compensada y protegida de estos costos por el Concesionario. El Concesionario, a expensas propias y dentro de un número especificado de días después de la Fecha de Regreso de los Activos, puede razonablemente estar obligado a remover o tomar medidas razonables para la remoción de todos los activos no transferibles a la Autoridad. El Banco Mundial Página 324 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Remedios a los Incumplimientos después de la Fecha de Regreso de los Activos Si, dentro de un número especificado de días después de la Fecha de Regreso de los Activos, el Concesionario no cumple con uno de los artículos, o no finaliza uno de los artículos del Procedimiento de Regreso de los Activos, la Autoridad exigirá un remedio, y debería por consiguiente tener el derecho de emitir una notificación detallando el Incumplimiento de Regreso de los Activos, y de exigir que le Concesionario remedie este incumplimiento en un plazo especificado razonable. El concesionario debería remediar a los Incumplimientos de Regreso de los Activos a expensas propias. Si el Concesionario se niega, o de cualquier manera que sea no cumple con, remediar al Incumplimiento de Regreso de los Activos, la Autoridad misma debería tener el derecho de remediar el incumplimiento, y de recuperar los costos y gastos con el Concesionario, ya sea por medio de garantía u otro. La diligencia requerida formando parte de los estudios de resultados revelará la incidencia de gastos de transferencia, incluyendo el derecho de timbre, los gastos de registración, los impuestos sobre las transferencias, etc. El Acuerdo debería estipular quién debería soportar estos gastos. 2.26 Atribuciones y otras cuestiones En el curso de un contrato a largo plazo, la identidad de la Autoridad, del Concesionario y de los Proveedores de Fondos puede cambiar en cierta medida. Las cuotas en el Concesionario pueden ser compradas o vendidas, los préstamos pueden ser refinanciados, o los Proveedores de Fondos pueden consorcializar los préstamos existentes, y sub-participar o crear derivativos a partir de estos préstamos. Cada una de estas etapas puede tener un impacto sobre las otras partes y cambiar las presiones comerciales y otras que existían probablemente al inicio del Plazo. Esto debería ser reconocido en el momento de negociar el Acuerdo, y un equilibrio apropiado debería ser logrado para permitir una cierta flexibilidad para cualquier cambio apropiado, ofreciendo a la vez a las partes un confort suficiente sobre la identidad o la calidad del crédito de sus contrapartes. Restricciones al Concesionario El Acuerdo no debería permitir al Concesionario asignar, dar en novación o transferir los derechos bajo el Acuerdo, salvo como paquete de seguridad a los Prestamistas Principales. Si un Concesionario de reemplazo es nombrado por los Prestamistas Principales, donde tengan tal derecho en un acuerdo directo entre la Autoridad y los Proveedores de Fondos, o entre el agente de los Proveedores de Fondos y el Concesionario, el Acuerdo debería permitir que los derechos y obligaciones del Concesionario original sean transferidos. Además, pueden existir restricciones a los derechos de los accionistas de disponer de las acciones o de cualquier interés económico en acciones. Tales restricciones pueden estipular una duración, o condiciones que puedan traer un cambio en el control. Donde es apropiado incluir una disposición en el Acuerdo, la formulación y por consiguiente la restricción debe extenderse a cualquier interés económico o de otro modo benéfico en estas acciones, y puede tener que adoptar todas las sociedades y El Banco Mundial Página 325 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario sucursales últimas e intermedias de holdings del Concesionario, en particular si las sucursales asumen una función mayor relativa a la concesión. Restricciones a la Autoridad Teniendo en mente la importancia de la fuerza financiera de la Autoridad, es razonable que el Acuerdo no permita a la Autoridad atribuir o transferir los derechos u obligaciones bajo el Acuerdo sin el consentimiento del Concesionario, salvo si la transferencia tiene lugar bajo la legislación o es exigida para facilitar la reorganización del sector público. Sin embargo, la calidad del crédito de la parte sector público no debe ser dañada a consecuencia de la reorganización. Cambio en el financiamiento Si el Concesionario puede refinanciar con tasas menores, puede ocurrir que la ganancia potencial de rendimiento sea contrarrestada por la Comisión de Regulación de Transportes, lo que podría reducir las tarifas de otro modo pagables al Concesionario. Si las leyes del país anfitrión hacen esto improbable, la Autoridad deberá preguntarse si debería compartir las ganancias de refinanciamiento. Una formulación muy cuidadosa será necesaria si estas cuestiones se vuelven más complejas, por ejemplo, si las ganancias de refinanciamiento podrían ser elevadas a un nivel superior, a saber al nivel de una sociedad de holdings. Además, la Autoridad cuenta comercialmente, por oposición a contractualmente, con los Prestamistas Principales para actuar como influencia de control sobre el Concesionario, porque serán pagados sólo en la medida en que el Concesionario tiene buenos resultados, y por lo tanto toda la cuestión de la consorcialización, de la sub-participación y en particular de la creación de derivativos debe ser considerada. 2.27 Derechos sobre la Propiedad intelectual Para poder explotar los Activos Concesionados en circunstancias de emergencia o al vencimiento o a la rescisión del Plazo, el Concesionario deberá otorgar a la Autoridad una licencia o sub-licencia irrevocable para utilizar los derechos de propiedad intelectual relativos a la renovación, al mantenimiento o a la explotación de estos activos. Se debería permitir a la propia Autoridad otorgar sub-licencias a concesionarios u operadores posteriores. Si el Concesionario es también un operador de trenes, la Autoridad puede exigir unas licencias de utilización para los procesos de sistemas operacionales utilizados para entregar servicios de carga. Si estos sistemas son softwares privados, es probable que, después del vencimiento o de la rescisión del Plazo, la utilización de este proceso será exigida hasta que un nuevo Concesionario u operador sea nombrado y haya tenido la oportunidad de introducir nuevos sistemas. 2.28 Pagos Las disposiciones relacionadas a los pagos y los calendarios de pagos deberían ser establecidas, como por ejemplo si las fechas de vencimiento de los pagos caen un día feriado público o bancario. El Banco Mundial Página 326 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario En caso de un incumplimiento a pagar en la fecha de vencimiento, una compensación debería ser pagada. El Concesionario se prestará fondos, y cualquier interés que le sería pagable debería representar sus costos por pago moroso. Sin embargo, la tasa de compensación no debería ser tal que constituya para el Concesionario un incentivo a retrasar sus pagos a la Autoridad porque la compensación representa una alternativa menos cara que los préstamos bajo el Acuerdo. La tasa de interés por retraso de pago debería por lo tanto estar ligada con los costos fluctuantes de los fondos. 2.29 Ley e idioma pertinentes En la mayoría de los países anfitriones, se acepta que la ley que rige el Acuerdo será la ley del país anfitrión. Tratándose del idioma, los costos de las propuestas internacionales y de sus Proveedores de Fondos serán reducidos de mucho si no se necesitan traducciones. Sin embargo, el inglés, el francés y el español tienen ventajas, el inglés siendo habitualmente el idioma más universal. No obstante, pueden existir razones políticas o culturales que hagan que esto sea inaceptable. 2.30 Resolución de los Litigios Salvo si, y en la medida en la que, las cuestiones económicas, de normas de servicio y de seguridad pueden ser tratadas por el regulador en el marco de la ley, existen tres maneras principales de resolver los litigios ocurriendo bajo el Acuerdo, a saber el peritaje, el arbitraje y el proceso judicial. Saber si dos o tres de entre ellas deberían utilizarse depende de la ley del país anfitrión. En ciertos países, no existe un mecanismo reconociendo un peritaje como definitivo, limitante y aplicable. En otros países, los tribunales intervendrán en el arbitraje, o, al registrar una decisión de aplicación, los tribunales aceptarán una nueva audiencia del caso. En ciertos países, las concesiones caen bajo la ley administrativa y por consiguiente los litigios relativos al Acuerdo deberían ser transmitidos a los tribunales administrativos. Entre las razones para no utilizar los tribunales se encuentra el calibre de la magistratura. Las concesiones son complejas, al igual que los acuerdos relativos a su otorgamiento. Existe por lo tanto un riesgo que la magistratura no comprenda totalmente las cuestiones implicadas, comerciales y otras. Pueden también existir problemas de corrupción en el sistema de tribunales, retrasos en los procesos y las audiencias, y el riesgo de numerosas apelaciones. Otra cuestión crítica es el tiempo necesario para avanzar a través de todos los niveles de tribunales para por fin llegar a la decisión final. El Concesionario y los Proveedores de Fondos querrán determinar si el potencial existe en el país anfitrión para el Concesionario de solicitar una revisión jurídica en el caso en el que el regulador tomaría una decisión que afectaría negativamente el Concesionario, y que la decisión fuera considerada irrazonable. Los inversionistas internacionales y los Proveedores de Fondos serán influenciados por el potencial de resolución satisfactoria de los litigios mediante el arbitraje. Por lo tanto, es importante saber si el país anfitrión es signatario de la El Banco Mundial Página 327 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 4: Guía para los contratos de concesión Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Convención de Nueva York para el Reconocimiento y la Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras, del CIADI (Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones), y otras convenciones regionales. Como condición previa al lanzamiento de una acción de resolución de litigio, puede ser útil convocar una reunión entre el administrador principal de la Autoridad y el PDG del Concesionario, y de darles una corta duración para resolver el problema. Como mínimo, la obligación de reunión asegura que los oficiales principales busquen comprender los problemas y el enfoque de sus contrapartes antes de embarcarse en un litigio costoso. Como corolario de esta obligación, el proceso de capacitación pre-reforma dentro de la Autoridad necesita enfatizar que los administradores deberían tomar decisiones de manera dinámica, más que esconderse detrás del pretexto que la decisión fue impuesta por la Autoridad con base en una conclusión del Procedimiento de Resolución de los Litigios. El peritaje, cuando es una opción, puede ayudar a arreglar las diferencias técnicas, por ejemplo si la diferencia atañe a problemas de construcción o de explotación, en ciertos países, un consejo permanente de resolución de los litigios ha sido establecido para expeditar la resolución de las diferencias técnicas durante la fase de construcción. En otros casos, los litigios financieros son transmitidos a un grupo de expertos financieros. Desde el punto de vista de la Autoridad, todos los litigios son estrictamente entre ella y el Concesionario, y no implican terceras partes. Desde el punto de vista del Concesionario, implicar a terceros tales como sus contratistas es conveniente, en particular si busca hacer recaer sus responsabilidades sobre estos. Sin embargo, si la resolución de los litigios implica un consejo de arbitraje de tres personas, incluyendo un nombrado de la Autoridad, uno del Concesionario y un árbitro, unirse a los procedimientos no es práctico, porque los contratistas no tendrían un árbitro representante. Por lo tanto, si una resolución de litigio involucra más de dos partes, un solo árbitro es la mejor solución. 2.31 Cláusula Estándar Que represente el acuerdo en tu totalidad o que haya una serie de contratos, el Acuerdo necesitará varios términos estándar para contemplar las cuestiones tales como el servicio de notificaciones, y una disposición para preservar el Acuerdo en el caso en que una disposición se revelaría ilegal, etc. El Banco Mundial Página 328 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Anexo 5 Guía para los Contratos de Servicios de Pasajeros 1 Introducción Antes de redactar un Contrato de Servicio de Transporte, debería adoptarse una forma de procedimiento general, que incluiría un cuidadoso estudio de factibilidad, una revisión de las opciones, y una evaluación continua de la relación calidad/precio en fases particulares del proceso de adquisiciones, incluso antes del inicio del proceso, e inmediatamente antes de la ejecución del Contrato de Servicios de Transporte (CST), como ya se indicó anteriormente en este Manual. Una diferencia-clave entre los enfoques de los países de derecho civil y de derecho consuetudinario es la interpretación de Contratos de Servicios de Transporte por la magistratura de lo que está escrito y de lo que estaba previsto. Bajo la ley civil, los Contratos de Servicios de Transporte no necesitan enunciar lo que ya está incluido en el Código Civil. Estos puntos también fueron señalados en el Anexo 4: Introducción de la Guía para los Contratos de Concesión de Servicios de Transporte. 1.1 Objetivos Los tres objetivos principales del Contrato de Servicios de Transporte (CST) son:  Favorecer la buena comprensión de las responsabilidades y de los riesgos en los que incurren por las partes del CST,  Especificar los niveles de servicios a entregar por el sector privado y el flujo de pagos por la Autoridad de Transporte de Pasajeros (ATP) al Contratista sin negociaciones prolongadas,  Establecer enfoques y una tarificación coherentes entre los licitadores de cualquier procedimiento de licitación después de la introducción de las reformas. 1.2 Factores críticos Esta Guía fue desarrollada para ser aplicada a los servicios de transporte de pasajeros y presupone que el contrato será permitido por una Autoridad de Transporte de Pasajeros (ATP), la cual sería un ministerio del gobierno o una entidad regional o nacional separada. Esto puede dar lugar a la necesidad de una El Banco Mundial Página 329 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros garantía del gobierno si la ATP no es una entidad gubernamental, y si los flujos de pagos de la ATP a favor del Contratista deben ser sustanciales. La forma más simple de Contrato de Servicios de Pasajeros (CSP) será basada en la explotación y un mantenimiento ligero por el Contratista de activos suministrados por el sector público. Las cuestiones contractuales se vuelven más y más complejas si todo o parte de los activos son suministrados por otras entidades del sector privado (ver Anexo 4: Guía para los Contratos de Concesión) o por empresas públicas o controladas por la municipalidad o entidades distintas pero similares. Serán necesarios mecanismos para tratar las interfaces entre el Contratista y estas otras entidades, porque no forman parte del CST. Por ejemplo, el sector privado podría proveer un material rodante en una base “financiar -y- mantener”. ¿Significa esto que el Contratista tendrá acceso a los depósitos de mantenimiento para realizar los servicios de limpieza? Si la sociedad privada que provee el material rodante es ligada por contrato con el sector privado y no con el Contratista y realiza la limpieza exterior bajo el contrato de suministro, el Contratista no podría ser responsable de los indicadores-clave de resultados relativos a la calidad de la limpieza exterior, porque ésta se encuentra fuera de su control. Sin embargo, la relación contractual entre la sociedad de material rodante y el Contratista podría permitirle no solamente aplicar sus derechos en contra de la compañía de material rodante que no cumple con las normas de limpieza, sino también de recibir los montos de multas pecuniarias. La puntualidad es una preocupación principal de los pasajeros. Si una entidad jurídica separada suministra servicios de Infraestructura Bajo los Rieles a la ATP o al Contratista o a ambos, los indicadores-clave de resultados de puntualidad deben reflejar que les retrasos pueden ser debidos a acciones sin relación con el Contratista. Surgirán también preguntas relativas al acceso de los pasajeros a las estaciones si éstas son explotadas por una entidad otra que la ATP, el Contratista o ambos. Además de la puntualidad, los pasajeros son preocupados por el “apiñamiento” en los trenes, pero para gestionar la densidad de los pasajeros, el Contratista debería tener el control de los activos necesarios para regular esta densidad. Además, el apiñamiento (o amontonamiento) tiene un efecto de repercusión, porque afecta la puntualidad. Otra consideración relativa a la puntualidad es el tipo de pasajeros, por ejemplo, si el servicio incluye pasajeros de líneas aéreas, serán necesarios unos tiempos de espera suplementarios, en primer lugar debido a la manipulación de los equipajes, y en segundo lugar porque muchos pasajeros no estarán familiarizados con el lugar. Otras preguntas que se deben examinar atañen a los siguientes puntos:  ¿Quién es responsable de la venta de los boletos? ¿Cubren estos boletos otros servicios de transporte fuera de los servicios bajo la responsabilidad del Contratista?  ¿Si el contratista es en parte responsable de la protección de los ingresos, qué categorías de boletos deberían ser objeto de rebajas? (¿Por ejemplo, niños, militares, jubilados, estudiantes? ¿O también, tarifa fuera de las horas pico o de fin de semana?). El Banco Mundial Página 330 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  ¿Cómo se recaudarán los ingresos? ¿Por medio de tarjetas de valor almacenado o similar? ¿Quién es responsable de la administración del sistema de boletos?  ¿Será retenida por el Contratista una proporción especificada de la recaudación de los ingresos de boletos?  ¿Especifica la ATP todos los servicios? ¿Compra la ATP un nivel mínimo de servicio dejando al Contratista libre de suministrar servicios suplementarios comercialmente viables?  ¿Quién se beneficia de los ingresos de publicidad? ¿Se exigirán aprobaciones para anunciar las publicidades?  ¿Necesitará el Contratista una licencia de explotación de trenes? ¿Existe un régimen de seguridad separado?  ¿Quién está encargado de los horarios de los trenes? ¿Quién publica los horarios?  Si el estado de la infraestructura y del material rodante afecta el consumo de combustible, y si el Contratista no es responsable ni de uno ni del otro, ¿cómo serán tratados los costos de combustible?  ¿Cómo serán tratadas las peticiones de cambio en el alcance o el suministro de servicios?  ¿Cuál es la responsabilidad del Contratista en lo que atañe a:  La optimización de la utilización de los recursos: programación óptima del material rodante?  La planificación basada en las calificaciones: programar los maquinistas y las tripulaciones en función de sus calificaciones, certificaciones, y conocimientos de las rutas y de la tracción?  La repartición equilibrada: reducción del número de trenes vacíos, asegurar que las tripulaciones terminen su turno de servicio en el depósito correspondiente a sus domicilios?  El apoyo a las preferencias de los empleados: aumentar la satisfacción, la retención y la eficiencia de los empleados?  El control cotidiano de las operaciones: capacidad de gestionar en tiempo real las perturbaciones y los cambios en los horarios y las programaciones?  La seguridad: los empleados del Contratista pueden necesitar una capacitación en auxilios, incluida la utilización del desfibrilador. El tratamiento de problemas tales como los casos de suicidio depende de quién está en control de la infraestructura y de si el personal de estación es reclutado por el Contratista?  La seguridad: terceros tales como la policía de transporte o de los ferrocarriles pueden afectar la seguridad? El Banco Mundial Página 331 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  El acceso universal: la mejora de la infraestructura y del equipamiento para permitir el acceso por todos, independientemente de la capacidad física, puede ser la responsabilidad de la ATP o de terceros?  Los informes y la gestión de datos: recopilación y difusión de datos exactos para mejorar la toma de decisiones? Las respuestas a estas preguntas serán reflejadas en cualquier contrato, pero ninguna solución implica que una estructura sea preferible en sí. Al contrario, la mejor solución será derivada del análisis ejecutado para el proceso de reforma. 2 La Guía 2.1 Partes En esta Guía, la parte sector público, que otorga los derechos de concesión es llamada “ATP”, y su contraparte es “el Contratista”, y los servicios a suministrar en general son llamados “los Servicios”. El acuerdo entre la ATP y el Contratista es llamado “el Contrato de Servicios de Transporte” o “CST”. En algunos países, el licitador puede ser un consorcio y el Contratista puede ser creado inmediatamente antes o después de la firma del CST. Si el Contratista es creado inmediatamente después de la firma, el CST debería contener una disposición otorgándolo o asignándolo por novación a la nueva compañía antes de que el término de la Concesión entre plenamente en vigor. 2.2 Considerandos/Objetivos El formato del documento reflejará, en cierta medida, el derecho consuetudinario del país anfitrión. Estas disposiciones describirán la Autoridad y su mandato, la concesión propuesta, o pueden incluir una breve descripción del procedimiento de la licitación y de su resultado esperado, a saber el nombramiento del Concesionario. 2.3 Definiciones En ciertos países, la legislación provee definiciones y la interpretación de los contratos y otros documentos jurídicos. En la medida en que esto no está provisto, la interpretación de las expresiones y el significado de términos definidos deberían ser enunciados. Algunos países establecen la interpretación de los contratos y de otros documentos jurídicos en la legislación. En la medida en que no es así, la interpretación de las expresiones y del significado de los términos definidos debería estar establecida en el CST. 2.4 Condiciones suspensivas a la Entrada en Vigor La mayoría de las disposiciones del Acuerdo no entrarán en vigor hasta que ciertas obligaciones específicas sean cumplidas. Estas disposiciones especifican las obligaciones principales (“Condiciones Suspensivas”). El Banco Mundial Página 332 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Algunas obligaciones críticas pueden ser regulatorias, tales como la obtención de una licencia de explotación de trenes o aprobaciones de seguridad. Algunas obligaciones críticas son más técnicas, tales como la obligación para cada parte de obtener todas las autorizaciones necesarias para ser obligada por el CST, y las opiniones jurídicas ratificando que las autorizaciones fueron debidamente obtenidas. Si el Contratista debe obtener la emisión de una garantía de buena ejecución o similar, el plazo para esta emisión debería ser tratado en la Condiciones Suspensivas, aunque las disposiciones para la obtención de garantías puedan ser enunciadas en otra parte (véase las secciones sobre las Obligaciones). Puede ser necesario considerar las cuestiones relativas al personal a transferir al Contratista, a los seguros sobre la propiedad, a la responsabilidad del empleador, y, desde el punto de vista del Estado, a la muy importante cobertura de responsabilidad civil. Donde el Contratista suscribirá un acuerdo con otros, por ejemplo sobre el acceso a las vías, a las estaciones, sobre el suministro de material rodante, etc., estos acuerdos deberían ser completados. El Contratista puede estar obligado a producir planes específicos con los que deberá seguir, para el desarrollo de servicios de pasajeros o la mejora de los Servicios. El primer conjunto de éstos debería haber sido sometido y aceptado. Unas disposiciones de fecha límite serán necesarias para lograr las condiciones, o recibir una exención si es factible, y para especificar las consecuencias de una bancarrota por una u otra de las partes. En el caso de una bancarrota del Contratista, y si los documentos de licitación lo permiten, podría ser apropiado para la ATP llamar la propuesta una obligación. 2.5 Período de Servicio El CST debe especificar la longitud del Período de Servicio o su duración, la cual debería reflejar las materias relevantes. Se dan ejemplos a continuación. La ATP querrá especificar una duración supuesta tener como resultado la mejor relación calidad-precio. Los factores a tomar en cuenta para decidir de la duración del CST incluyen:  Mecanismos para tratar la inflación de los costos si el equilibrio entre la ventaja de una licitación competitiva de los CST para controlar los costos, en relación a la interrupción y a los costos provenientes de una licitación para reemplazar el Contratista.  La posibilidad de otras reformas que puedan cambiar de manera significativa el enfoque al sistema ferroviario, o al suministro de servicios de transportes.  La asequibilidad de los servicios de transporte para los usuarios y para la ATP. El Banco Mundial Página 333 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  Si la ATP u otros han emprendido un programa mayor de renovación o de reemplazo de los activos, cómo las eficacias así creadas pueden ser mejor reflejadas (si posible) en un ajuste de la estructura de los costos y pagos bajo el CST. 2.6 Servicios de Transporte Los activos a ser suministrados por la ATP o por otros nombrados por la ATP deberían ser identificados, así como la base en la cual deben ser suministrados. Como ya se indicó en la Sección 1.2 anteriormente, si estos activos deben ser puestos a disposición por terceros y si el Contratista debe suscribir un acuerdo con estos terceros, entonces las bases de este acuerdo deberían enunciarse y el Contratista debería suscribir este acuerdo. El Contratista debería también aceptar no enmendar este acuerdo sin el consentimiento de la ATP. El Contratista debería tener el tiempo de inspeccionar los activos, y si los encuentra dañados o de otro modo materialmente malogrados, debería notificar la ATP o, si los activos son suministrados por un tercero, notificar este tercero. El CST debería cubrir la duración necesaria para los trabajos de corrección o de reemplazo, y el efecto sobre los términos del contrato mientras estos trabajos o reemplazos son realizados, o las consecuencias de retraso o de no realizar estos trabajos o reemplazos. Las rutas que serán absorbidas por el Contratista deberían ser identificadas, así como la frecuencia de los servicios, o la frecuencia mínima de los servicios, y el horario del primer y último servicio en cada ruta, si el servicio funciona 24/7. El Contrato de Servicios de Pasajeros (CSP) debería especificar quién es responsable de establecer los horarios. Incluso si es la ATP la encargada, sería razonable incluir un mecanismo de insumos del Contratista en este proceso. Por ejemplo, porque un cambio propuesto podría tener un impacto negativo sobre los niveles de carga o sobre otros indicadores principales de rendimiento o una clase de pasajeros, los cambios propuestos deberían estar sometidos a contra- notificación y resolución. Si un cambio es impuesto al Contratista, cualquier costo suplementario aferente debería ser recuperable como Cambio en los Servicios (Sección 2.10). El período mínimo entre el establecimiento del horario y su implementación también debería ser enunciado. Los niveles de servicio de transporte y los indicadores principales de rendimiento deberían ser descritos. Si se exigen mejoras a los activos o a los servicios suministrados al Contratista por la ATP u otras terceras partes nombradas por la ATP, las disposiciones correspondientes deberían ser incluidas. Si estas mejoras no son realizadas, el Contratista debería ser librado de cualquier exigencia de satisfacer un aumento de los niveles de servicio o de los indicadores principales de rendimiento, en la medida en que el incumplimiento de esta exigencia proviene de no haber realizado las mejoras a los activos como considerado en el CST por la ATP u otras terceras partes. Unos regímenes especiales de servicio para eventos específicos como evento deportivo, festival regional o nacional, etc., deberían ser aceptados. La definición de Evento Especial puede depender del número esperado de personas por hora, El Banco Mundial Página 334 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros viajando a, o de, un evento y de la capacidad del sistema, y debería tomar en consideración que la densidad de salida de los espectadores es típicamente más alta que la densidad de llegada. Las cuestiones a examinar incluyen el control de multitud masiva, la seguridad y la salud. Puede ser razonable crear un foro involucrando la gestión del lugar del evento, la policía u otro órgano de aplicación de la ley, la autoridad local, y otros proveedores de servicios de transporte que puedan ser afectados por el movimiento masivo de espectadores. Las disposiciones relevantes deberían incluir acuerdos para alargar los tiempos de servicio (si no funcionan 24/24) si se prevé que el evento supere las horas normales de servicio, y una estrategia para tratar los incidentes o accidentes. El Contratista necesita algo de flexibilidad para tratar el aumento del número de pasajeros. Sin embargo, esta flexibilidad es directamente ligada con el grado de control que el Contratista es capaz de ejercer sobre la infraestructura y el equipamiento. El control de la carga será afectado por la longitud de las estaciones que, tomada junto con el gálibo de carga, determinará la longitud máxima de los trenes, el número de surcos ferroviarios disponibles en las horas pico, y la capacidad de pasajeros sentados/parados en cada coche. Durante las horas pico, si el número de pasajeros tratando de entrar en un coche supera el número permitido, el Contratista deberá tomar medidas para limitar la afluencia de pasajeros, lo que dependerá de la configuración de las estaciones y de las plataformas. No obstante, la responsabilidad del control de la carga debería ser del Contratista, incluso si las medidas adoptadas dependerán de las instalaciones disponibles. Como se deduce de lo anterior, los indicadores principales de rendimiento deben reflejar a la vez la capacidad real del Contratista de controlar la calidad de los servicios de pasajeros y los objetivos de suministro de servicios de transporte de la ATP. Los indicadores principales de percepción de la calidad de los servicios por los pasajeros son la puntualidad, el amontonamiento, y la limpieza. Un régimen de primas y penalidades puede ser desarrollado y ligado con los indicadores principales de rendimiento, pero el Contratista debería ser exento de cualquier penalidad si la razón por no satisfacer un indicador está fuera de su control. Si el CST incluye el mantenimiento y la limpieza, estos servicios pueden ser regulados ya sea estableciendo períodos de ejecución del servicio, o bien especificando los resultados deseados. Respecto de los indicadores de rendimiento para la limpieza, un subconjunto interesante es la presencia de grafitis, porque la capacidad del Contratista de borrar el grafiti, y la rapidez para hacerlo, dependerán de la superficie en cuestión. 2.7 Pasajeros Los indicadores principales de rendimiento serán ligados con la satisfacción de los clientes o de los pasajeros. El Contratista debería emitir o bien suscribir una Carta especificando los derechos y obligaciones de los pasajeros, la cual debería estar disponible públicamente. Esta Carta complementaría todas las regulaciones emitidas periódicamente para gobernar el comportamiento de los pasajeros y, en caso de incumplimiento, podría dar lugar a procesos judiciales, como por ejemplo El Banco Mundial Página 335 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros viajar colgado al exterior de los coches. El alcance de la carta y las eventuales enmiendas deberían ser aceptados por la ATP. Es aconsejable establecer un régimen para tratar los casos de enfermedad de los pasajeros, incluidos los desfibriladores, si existen algunos instalados, y esto podría estar incluido en la carta. El régimen debería especificar el número de empleados calificados en auxilios que deberían estar disponibles, su lugar de trabajo, y el protocolo para tratar el caso de enfermedad, incluido el enlace con los servicios de emergencia. La carta de los pasajeros debería cubrir el asunto del acceso universal para los equipajes, las sillas de ruedas, los carruajes de bebés, los perros-guía y los pasajeros con limitaciones físicas de movilidad, en función de la configuración de las estaciones, de las plataformas, y de los coches. La carta debería especificar las circunstancias en las cuales los pasajeros pueden reclamar indemnidades con el Contratista, o el reembolso de su boleto. La carta debería enunciar el régimen de tratamiento de las quejas de pasajeros y cualquier procedimiento de apelación permitiendo a los pasajeros buscar reparación para sus quejas. Deberían existir unos procedimientos simples para tratar los casos de objetos perdidos/encontrados y los informes y peticiones relacionados, y un punto de contacto centralizado para los pasajeros buscando recuperar sus bienes. Las encuestas con los pasajeros deberían considerarse como un medio de contribuir a la evaluación del suministro de los servicios. ¿Para qué realizarlas? ¿Qué resultados son considerados satisfactorios/insatisfactorios? ¿Quién es responsable de las zonas de satisfacción/insatisfacción? 2.8 Discapacidad y Discriminación El Contratista debería reparar e implementar un plan aceptado para tratar las cuestiones de discapacidad y de discriminación relativas a los pasajeros y al personal, además de las cuestiones abarcadas en la carta. Como mínimo, el plan debería satisfacer las exigencias actuales de la ley, pero puede cubrir cualquier criterio identificado por la ATP durante la licitación. Durante el período del CST, cualquier modernización de las normas relativas al acceso universal debería ser tratada por la ATP como un Cambio en los Servicios. Cualquier costo de capital en el que se incurra debido a un cambio en los activos o en el equipamiento debería ser soportado por la ATP o sus nombrados por el suministro del activo o del servicio. En la eventualidad en que el Contratista dejaría el plan de manera desfavorable, el CST debería especificar las sanciones aplicables al Contratista, además de cualquier responsabilidad criminal que pueda tener, salvo si la salida desfavorable ocurrió en circunstancias fuera de su control. El Banco Mundial Página 336 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros 2.9 Catástrofes y Recuperación después de Catástrofes Si varias entidades participan en el suministro de los servicios ferroviarios de pasajeros, es razonable preparar un plan de recuperación después de catástrofe, estableciendo los deberes de cada entidad, incluido el Contratista, en la eventualidad de una catástrofe o de la amenaza real e inmediata de un siniestro. El plan debería ser revisado regularmente y unos ejercicios realizados de acuerdo con un calendario establecido. El CST debería imponer al Contratista unas obligaciones relativas a un desastre que sean proporcionales a los servicios que el Contratista proveerá, y las obligaciones que deberá cumplir de acuerdo con el CST. 2.10 Precios de los boletos y Recaudación Como mínimo, el Contratista debería mejorar la Protección de los Ingresos para reducir el número de pasajeros no autorizados y que no pagan. Sus métodos para lograrlo dependen de los métodos de recaudación de los ingresos. Si el Contratista es responsable sea de la recaudación sea de la protección de los ingresos o de ambas, el CST debería especificar las rebajas que puedan ofrecerse. Si el Contratista beneficia de ingresos recaudados, cualquier cambio en el alcance de las rebajas que podría reducir sus ingresos debería ser tratado como un Cambio en los Servicios. El CST debería definir si todos los precios de los boletos son prescritos o si el Contratista tiene el derecho de establecer ciertos precios. El Contrato debería también aclarar si el Contratista puede retener cualquier ingreso recaudado, o si todos los ingresos deberían ser pagados en una cuenta designada y dejados ahí hasta su repartición a una o varias unidades – un sistema a menudo llamado “la caja cerrada con llave” porque los ingresos de los boletos nunca aparecen en las cuentas del Contratista. El CST debería definir los mecanismos y procedimientos para ajustar los precios de los boletos. Si el Contratista beneficia de ingresos de los boletos, y si éstos son reducidos, esto debería tratarse como un Cambio en los Servicios, salvo si las reducciones son una compensación aceptada por Incumplimiento del Contratista. Si un pasajero comete una infracción a las regulaciones sobre los boletos, la ATP debería cubrir los costos en los que incurra el Contratista por emitir órdenes de comparecencia en contra de los infractores a los boletos, más los costos relacionados a la comparecencia ante los tribunales para recuperar el costo de los boletos, salvo si el Contratista tiene el derecho de retener una parte sustancial de los ingresos de los boletos. 2.11 Estaciones y propiedades Donde el Contratista es responsable del mantenimiento de las estaciones durante el Período de Servicio, el Contratista debería mantener limpios no solamente los locales de la estación, sino también los estacionamientos para carros o bicicletas y motocicletas asociados, según el emplazamiento de las estaciones. El Banco Mundial Página 337 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros El alcance de los servicios relativos a las estaciones debería ser enunciado en los documentos de licitación, y el Contratista debería tener una oportunidad de establecer sus precios. Las normas de mantenimiento deberían luego incorporarse en un Anexo al CST, y el incumplimiento de las normas especificadas de mantenimiento debería ser gobernado por un régimen de primas y penalidades. Además y por ejemplo, un plazo máximo aceptable debería ser especificado para la reparación de una fuente de luz en una zona pública, porque se trata de un asunto de seguridad pública. Si las normas son elevadas durante el Período de Servicio, los cambios deberían tratarse como Cambios en los Servicios. El CST puede especificar el número de los efectivos, las descripciones de puestos, y las horas de disponibilidad que el personal de la estación debe asumir, y cualquier emplazamiento dado durante el día de trabajo. El Contratista puede tener la obligación de establecer un plan de mantenimiento para las estaciones y sus locales, y los acuerdos con la ATP sobre este plan deberían ser renovados periódicamente. El plan puede formar parte de un plan más amplio de sistemas de mantenimiento para la Infraestructura Bajo los Rieles, el material rodante, las estaciones, etc. Por lo tanto, el incumplimiento por el Contratista de los planes de sistemas de mantenimiento puede causar pérdidas financieras o aumentos de costos para los responsables de otras partes de los sistemas. El régimen de primas y penalidades debería reflejar las consecuencias de este incumplimiento. Los retrasos causados por otros al Contratista deberían ser tratados como Cambios en los Servicios, o según los términos del contrato de la parte interesada. El Contratista puede estar obligado a desarrollar un procedimiento de garantía de calidad, en conformidad con las propuestas que habrá sometido en la licitación. El CST debería enunciar los procedimientos aceptados para crear documentos de control, y el régimen de primas y calidad debería especificar las consecuencias de no producir la documentación, o de no adherir a la documentación de control. Si el Contratista debe suministrar cierto equipamiento-clave, el o los proveedores deberían estar identificados en el CST, o bien una lista de posibles proveedores podría estar aceptada y enunciada en el contrato, permitiendo al Contratista negociar con los proveedores de esta lista la mejor relación calidad-precio. La ATP debería tener el derecho de utilizar el equipamiento-clave al vencimiento o a la rescisión del CST, pero el hecho de saber si la ATP debería pagar para adquirir el control de este equipamiento debería depender de la naturaleza de éste, y de si el Contratista fue totalmente reembolsado de sus costos bajo el mecanismo de pago del CST. 2.12 Contratos globales de compra El proceso de reforma debería haber considerado si el Contratista debería estar obligado a suscribir contratos con terceras partes suministrando activos o servicios (contratos globales de compra) relacionados con los servicios de transporte, tales como el material rodante, la Infraestructura Bajo los Rieles, etc. Una dificultad crítica es la pérdida potencial que el Contratista puede sufrir si los términos de estos acuerdos no son cumplidos, y si esto representaría aún la mejor relación El Banco Mundial Página 338 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros calidad-precio. Entre las cuestiones a considerar se encuentra el nivel de seguridad financiera exigido por las contrapartes para estos acuerdos, teniendo en mente que el Contratista sólo tendrá pocos activos, y si sería económico para el Contratista obtener una garantía de ejecución en el nivel requerido. Los contratos globales de compra podrían ser atribuidos o dados en novación al Contratista o suscritos de nuevo por el Contratista. Además, los contratos podrían variar de un acuerdo de cooperación a un acuerdo integral, como por ejemplo un acuerdo de acceso a las vías para la Infraestructura Bajo los Rieles, que puede obligar el Contratista a aceptar, bajo el CST, no enmendar sustancialmente el contrato global de compra, y no enmendar si la enmienda fuera a seguir vigente después del fin del Período de Servicio, sin el consentimiento de la ATP. Además, si ello es económico, la ATP puede pedir al Contratista una compensación relativa a cualquier queja, gasto o pérdida que pueda provenir del incumplimiento por el Contratista de sus obligaciones bajo los contratos globales de compra. 2.13 Gastos percibidos y Otras Remuneraciones El Contratista exigirá ingresos proporcionales al alcance de los servicios que suministra, y al alcance de las obligaciones que se esfuerza en cumplir de acuerdo al CST, y, donde sea aplicable, bajo los contratos globales de compra. El CST debería definir si el Contratista retiene de pleno derecho una parte sustancial de la recaudación de ingresos de los boletos y de otros ingresos generados tales como publicidad (porque puede haber establecido su propuesta en la licitación con base en un pago o en una subvención complementaria de la ATPP, o si la ATP proveerá un flujo de ingresos suficiente para cubrir los gastos y los beneficios del Contratista (porque puede haber establecido su propuesta en la licitación con base en el monto del Pago de Servicio). Si el Contratista no cuenta mucho con los ingresos de los boletos, puede estar desconectado de los pasajeros, y las normas de servicio a la clientela deberían estar estrechamente ligadas con los indicadores principales de rendimiento, y el CST debería contener arreglos pertinentes de primas y penalidades. El Contrato de Servicios de Transporte debería incluir una disposición para el ajuste de las cuentas por cobrar en caso de inflación, y debería incluir incentivos para el Contratista para que busque mejorar la eficacia de la explotación 2.14 Garantías Como ya se indicó anteriormente en el en párrafo 2.12, el Contratista agregará el costo de cualquier garantía a sus costos totales, que tratará luego de recuperar con la ATP o a partir de los boletos (si relevante). El uso de garantía de propuesta en el contrato de una propuesta negociada no va sin dificultades. La garantía refuerza simplemente el compromiso del licitador a suscribir un contrato basado en esta propuesta. Si no hay negociaciones, la propuesta original será reemplazada por negociaciones posteriores, y por consiguiente se puede argumentar que la garantía ya no es aplicable. Para evitar esto, las negociaciones podrían hacerse con más de un licitador, pidiéndoles someter su “mejor propuesta final”, cada una de ellas El Banco Mundial Página 339 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros siendo reforzada por una garantía de propuesta. Otra opción aún es tener discusiones en la fase de pre-calificación o de pre-sumisión, y pedir propuestas con garantía, la propuesta ganadora siendo contrafirmada por la ATP y así transformada en el Contrato de Servicios de Transporte. En ambos casos, la garantía de propuesta debería extenderse para abarcar la ejecución de las Condiciones Suspensivas para que el Contrato pueda entrar en vigor. Según la duración del Período de Servicio, pero suponiéndola relativamente corta, y tomando en cuenta la falta de activos del Contratista, puede ser prudente que la duración de la garantía de ejecución sea igual a la del Período de Servicio. 2.15 Normas El Contratista debería asumir la responsabilidad de la capacitación de todo su personal y de la obtención de todas las acreditaciones que se le pueda pedir, en particular para los maquinistas y otros personales responsables de la interfaz con los procedimientos de control y señalización. El Contratista debería dar detalles sobre su programa y sus procedimientos para el reclutamiento y la capacitación de su personal, y para la capacitación permanente del personal existente. Estos programas y procedimientos deberían ser aceptados por la ATP y cualquier Regulador de la Seguridad relevante. El Contratista debería también cumplir con todas las exigencias de seguridad. Las disposiciones dependerán de la legislación en materia de seguridad del país anfitrión. Si el Contratista debe obtener la aprobación de sus arreglos de seguridad, por ejemplo el archivo de seguridad de un Tenedor o de Acceso a las Vías, esto debería ser contemplado en el contrato global de compra pertinente o en el CST, en la medida en que no está ya cubierto en la legislación. 2.16 Seguros Durante el proceso de reforma, la cobertura de seguro debería ser objeto de atención. Se le podría exigir al Contratista suscribir los seguros normalmente adquiridos por cualquier compañía prudente. Algunos seguros pueden ser requeridos por ley, como por ejemplo los seguros contra los accidentes en el trabajo. Sin embargo, si un seguro sobre la Infraestructura Bajo los Rieles ya fue suscrito por un Proveedores de Infraestructura, ¿tiene sentido obligar al Contratista a suscribir una cobertura de seguro para los mismos activos? Desde el punto de vista de la ATP, otros seguros son más importantes, en particular si la ATP paga los servicios del Contratista, e incluyen las coberturas de:  Infraestructura ocupada por el Contratista,  Responsabilidad civil,  Para un Contratista prudente, la cobertura de pérdida de explotación es esencial para compensar la pérdida de ingresos que puede ser causada por un peligro eventual no asegurado. Sin embargo, si una tercera parte asegura un activo, la cobertura de pérdida de explotación, que es habitualmente una El Banco Mundial Página 340 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros cobertura parasítica, debería ser cuidadosamente reconsiderada porque el Contratista necesitaría un interés asegurable en el activo en cuestión. La duración y el monto de las coberturas específicas deberían ser declarados, y la ATP debería ser un asegurado nombrado. El Contratista debería proveer una carta del agente de seguros para confirmar que notificará la ATP si, antes de renovar, existe una indicación de que la cobertura no será renovada o que las condiciones de renovación serán costosas. Los certificados de seguros actuales deberían ser producidos a la ATP, y si el Contratista no suscribe los seguros críticos, la ATP debería poder tomar el seguro y recuperar las primas de éste con el Contratista. Durante el proceso de reforma, la cuestión de la no-disponibilidad de seguro deberá considerarse. Si la cobertura de seguro no está disponible en el mercado, o sólo está disponible con primas comerciales (a menos que esto sea debido a los actos o a la negligencia del Concesionario), la ATP tiene varias opciones:  ¿Debería la ATP permitir que el CST continúe en el momento de la no- disponibilidad, para asumir ella misma el riesgo por el tiempo que la cobertura no será disponible? ¿O debería rescindir el CST y tratar la no-disponibilidad como un Caso de Fuerza Mayor?  La ATP debe concentrarse en lo que está sometido a riesgo y no permitir la ausencia de cobertura. Existe un riesgo simple de quejas por terceros si existe una responsabilidad civil, porque la ATP será percibida como teniendo más recursos que el Contratista. Existe un riesgo para la economía si ocurren daños mayores a la propiedad y si el Contratista no tiene los fondos para remediarlos, retrasando así los movimientos de pasajeros.  Existe también la realidad de que el Contratista sólo tiene pocos activos, y tendría dificultades para cubrir todo daño o pérdida sustanciales no asegurados. Debería exigirse que la póliza de seguro incluya una cláusula de responsabilidad cruzada, de modo que el seguro se aplicará a la ATP y al Contratista como asegurados separados y exentos del derecho de subrogación. El Contratista debería estar obligado a aplicar o a obtener la aplicación del producto de cualquier declaración de siniestro de una manera especificada, lo que evita la responsabilidad que el Contratista pueda recibir el dinero e ignorar el CST, aunque la existencia de una garantía de ejecución debería de ser disuasiva. 2.17 Responsabilidad civil y compensación El Contratista debería asumir toda responsabilidad respecto de la ATP en lo que atañe a la explotación bajo la concesión, otra que las pérdidas o daños causados por la ATP o aquellos de quiénes ella es responsable, en la medida en que ella es responsable. El Banco Mundial Página 341 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros En caso de daños a terceros, lo que puede incluir los pasajeros o su propiedad, el Contratista debería compensar la ATP contra las declaraciones de siniestros de estos terceros, otras que y en la medida en que, las pérdidas o los daños son causados por la ATP o aquellos de quiénes ella es responsable. El CST debería también especificar cómo los procesos jurídicos y otros provocados por estas declaraciones de siniestro deberían ser manejados. 2.18 Condiciones medioambientales y otras La ATP debería ser responsable de los desechos peligrosos preexistentes y, si su remoción es requerida por ley, debería soportar los costos de las medidas correctivas. Cualquier impacto medioambiental posterior causado por las acciones, la negligencia o el incumplimiento del Contratista debería ser a sus expensas. La ley del país anfitrión debería excluir las quejas de terceros por el ruido y las vibraciones usuales proviniendo de la utilización del ferrocarril en conformidad con las Buenas Prácticas de la Industria. Saber si el Contratista debería ser responsable del ruido o de las vibraciones excesivas, es decir, si las Buenas Prácticas de la Industria no fueran aplicadas y si la causa del problema fuera un mantenimiento inadecuado de la Infraestructura Bajo los Rieles y/o del equipamiento depende el alcance del CST. Si el Contratista no es responsable de la infraestructura o el material rodante, no debería soportar ninguna responsabilidad y debería tener derecho a una compensación. 2.19 Casos de Intervención Los Casos de Intervención afectan la capacidad de una de las partes del CST a cumplir con sus obligaciones o a recibir beneficios bajo el CST. Existen varias maneras de identificar y de especificar las consecuencias de los Casos de Intervención. Esta Guía utiliza los Cambios en los Servicios y los Casos de Fuerza Mayor. Los Cambios en los Servicios son diseñados para compensar eventos ocurriendo a riesgo de la ATP, y resultando en una pérdida de ingresos o un aumento de los costos para el Contratista. Es más apropiado tratar tales casos con métodos de compensación que por medio de un Incumplimiento de la ATP porque en cualquier circunstancia, la rescisión sólo debería ser el último recurso, aunque la Autoridad pueda elegir de ejercer sus derechos voluntarios de rescisión si un evento volviera insostenible la relación contractual de las partes. Los aumentos de costos o pérdidas de ingresos pueden provenir de las circunstancias siguientes:  Cambios en los horarios,  Incumplimiento de obligaciones por la ATP, lo que incluye cualquier incumplimiento o retraso causado por terceros por los cuales la ATP es responsable,  Cambios en los Servicios pedidos por la ATP,  Cambios discriminatorios o específicos en la ley. El Banco Mundial Página 342 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  Evento específico al sector ferroviario u otro, por ejemplo, un Evento Especial o un Siniestro,  Cambio en el régimen de seguridad,  Cambios en los precios de los boletos o en las rebajas, si el Contratista es reembolsado mediante la recaudación de los ingresos de los boletos,  Cambios en las normas de capacitación de personal,  Cambios en el acceso por las personas discapacitadas,  Cambio en los Servicios pedido por el Contratista, que mejore el suministro de un servicio superando el nivel contemplado en la licitación, y aceptado por la ATP. Si el CST incluye disposiciones de primas y penalidades, el Contratista será exento de su responsabilidad por la duración del retraso o de la interrupción, si y en la medida en que, provienen de un Cambio en los Servicios. Saber si la ATP debería tener derecho a una prima pasada es más problemático, ya que es difícil demostrar que una prima hubiera sido otorgada si no hubiera sido por el Caso de Intervención. Puede ser posible para el Contratista mostrar ejemplos indicando que la ATP sincronizó el Cambio en los Servicios para ahorrar dinero. El Contratista debería tener la obligación de hacer los esfuerzos razonables para minimizar las pérdidas y los costos, reprogramando sus propios calendarios de mantenimiento y reasignando el personal. Caso de Fuerza Mayor Estos son incidentes impidiendo al Concesionario cumplir con sus obligaciones en cualquier momento, en cuyo caso él soporta los riesgos financieros en términos de costos aumentados y de ingresos reducidos, pero es aliviado de la rescisión por incumplimiento de sus obligaciones bajo el CST en la medida en que el Caso de Fuerza Mayor ha causado este incumplimiento. Los ejemplos enumerados a continuación pueden estar fuera del control del Contratista. Sin embargo, debería tenerse en mente que ya que el Contratista probablemente obtendrá sus ingresos sólo de los servicios de transporte, cualquier pérdida prolongada tendrá probablemente como resultado la insolvencia del Contratista: las circunstancias pueden estar fuera de su control, pero el hecho de que el Contratista pueda recuperar los ingresos perdidos dependerá de todas las circunstancias alrededor del sistema ferroviario, sus ingresos, su capacidad, y la medida en que el peso entero debería recaer en el Contratista. Los Casos de Fuerza Mayor pueden incluir:  Incendios, explosiones, rayos, tormentas, explosión o derrame de cisternas, aparatos o canalizaciones, radiaciones ionizantes (en la medida en que constituyan un Caso de Fuerza Mayor), terremotos, disturbios y desordenes civiles,  Incumplimiento por cualquier empresa de servicios públicos, autoridad local o regional, u otros órganos similares, en la ejecución de las obras o en el suministro de servicios. El Banco Mundial Página 343 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  Cualquier pérdida o cualquier daño accidental a los Activos Ferroviarios.  Cualquier apagón o penuria de corriente, combustible o transporte.  Cualquier bloqueo o embargo que no constituya un Caso de Fuerza Mayor política, y  Cualquier interrupción del trabajo, incluyendo: o Paro/Huelga oficial o no oficial. o Paro patronal (lockout) o Ralentización de la producción (huelga intermitente). o Otros litigios. Sin embargo, el CST debería especificar que la expresión “Fuerza Mayor” no debería extenderse a los eventos derivando directa o indirectamente del resultado de cualquier incumplimiento o acto deliberado del Concesionario, de sus contratistas, y de los subcontratistas de ellos. Saber si los Casos de Fuerza Mayor deberían abarcar la guerra, la guerra civil, el conflicto armado o el terrorismo, la contaminación nuclear, química o biológica (salvo si la fuente de contaminación se debe a los actos del Contratista), las olas de presión ocasionadas por aparatos viajando a velocidades supersónicas, o si deberían ser tratados como Cambios en los Servicios o bien dar lugar a la rescisión depende del alcance de los Servicios de Transporte y del resultado esperado de estos servicios en el momento de la preparación de la reforma. Consecuencias Si un análisis cuidadoso muestra que el Contratista debería soportar los efectos financieros de los retrasos y la interrupción causados por Casos de Fuerza Mayor, entonces la ATP no debería pagar ninguna compensación si estos casos ocurren. El CST debería disponer que si un Caso de Fuerza Mayor ocurrió, y la ATP fue informada, las partes debieran consultarse y discutir las cuestiones pertinentes, tales como la duración probable del Caso de Fuerza Mayor, y las medidas a tomar para minimizar sus efectos. En ciertos países, los tribunales tienen el poder de intervenir y cambiar las disposiciones contractuales para ajustar el equilibrio económico, o, porque el Concesionario enfrenta una obligación de servicio público, para ajustar la posición del Contratista con lo que hubiera sido si el Caso de Fuerza Mayor no hubiera ocurrido. De este modo, en los países donde el CST permite riesgos relacionados a los Casos de Fuerza Mayor, los tribunales pueden hacer caso omiso de las disposiciones del CST. 2.20 Preservación de los Activos de Ferrocarriles Típicamente, las disposiciones comerciales comunes incluyen lo siguiente: La ATP tendrá un fuerte interés en el mantenimiento de los activos por todo el Período de Servicio. Las obligaciones de mantenimiento del Contratista para gestionar activos físicos deberían enunciarse en el CST. El Banco Mundial Página 344 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Si la ATP cree razonablemente que el Contratista no cumple con sus obligaciones de renovación y de mantenimiento bajo el CST, debería poder ejecutar u obtener una encuesta sobre los Activos en cuestión para evaluar si su renovación y su mantenimiento por el Contratista están en conformidad con sus obligaciones bajo el CST. Esto puede limitarse a un solo ejercicio por número especificado de meses.  La ATP notificará al Concesionario un número mínimo aceptado de días antes de la fecha en la que desea realizar su encuesta. La ATP considerará cualquier solicitud razonable por el Contratista para que la encuesta se haga en otra fecha. La ATP debería hacer esfuerzos razonables para minimizar cualquier perturbación para el Contratista. La Autoridad debería soportar los costos de la encuesta, salvo donde la encuesta revele el incumplimiento del Concesionario, en cuyo caso éste debería soportar los costos, a menos que la encuesta sea sobre el Regreso de los Activos, en cuyo caso los costos deberían soportarse conjuntamente. El Contratista debería estar obligado a proveer a la ATP, sin gastos, cualquier asistencia razonable requerida por ésta para efectuar la encuesta. Si la encuesta muestra que el Contratista no cumplió con las obligaciones de mantenimiento, pueden suceder las siguientes consecuencias:  El régimen de penalidades bajo el CST puede entrar en acción,  La ATP debería estar autorizada a notificar el Contratista sobre las normas requeridas para que el estado de los activos está en conformidad con las obligaciones del CST,  La ATP debería especificar un período razonable durante el cual el Contratista completará la rectificación y/o los trabajos de mantenimiento. El Contratista debería tener la obligación de efectuar los trabajos de rectificación y/o de mantenimiento durante el período especificado y a expensas propias. Si la encuesta es relativa al Regreso de los Activos, sus costos deberían ser soportados conjuntamente o de otro modo establecidos en el Contrato de Servicio de Transporte. Si el Contratista lo pide, la encuesta debería ser realizada por un experto independiente aceptado por ambas partes. Si las partes no logran un acuerdo, el CST debería proveer el nombre de un órgano de nombramiento que nombrará el experto. Si la encuesta concluye que se necesitan más trabajos de mantenimiento para estar en conformidad con las normas estipuladas en el CST, la ATP deberá depositar una porción de los pagos periódicos del CST en una cuenta de garantía bloqueada hasta que los trabajos se completen. Puede ser permitido para el Contratista emitir una obligación más que soportar deducciones, pero la obligación debería ser reembolsable a la demanda. 2.21 Explotación temporal Si el Contratista no suministra los servicios de transporte, la ATP puede exigir temporalmente el derecho de obtener la explotación de todo o parte de los servicios. La disposición debería incluir el servicio de una notificación de intención El Banco Mundial Página 345 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros de volver a asumir la explotación, la responsabilidad por los costos incurridos relacionados con la explotación, y la repartición del riesgo, en particular en lo que atañe a los daños durante la explotación y el retiro de la ATP y de sus nombrados al fin de la emergencia. 2.22 Primas y Penalidades Existen numerosos mecanismos de primas y penalidades. Una opción puede ser de atribuir puntos a cada indicador principal de rendimiento y de variar el número de puntos de modo a indicar el margen en el que las metas son logradas o no, o, en caso de incumplimiento, el grado de éste. Las primas y penalidades financieras serían atribuidas en función de los puntos, según una escala establecida en un Anexo. Se deberían establecer umbrales para los puntos de penalidades atribuidos durante un período específico, o agregados en una serie de períodos, y cuando los umbrales se alcancen, la ATP debería tener el derecho de aumentar la frecuencia de la supervisión del rendimiento del Contratista, hasta que un cierto número de puntos de penalidades atribuidos durante cualquier período baje hasta un mínimo. 2.23 Información confidencial Es preferible empezar con el concepto de transparencia y obligar al Concesionario a divulgar la información que sería razonablemente exigida para informar al público de los progresos, o de otro modo para mejorar los servicios. El alcance de esta obligación se trata en la Sección 2.25 (Informes y Documentos Contables). El CST debería definir “Información Confidencial”. La información confidencial debería cubrir desde los contratos globales de compra hasta las preguntas surgiendo bajo estos contratos y bajo el CST, el cual debería especificar las circunstancias en las cuales la información confidencial puede ser divulgada, y por quién. Las partes deberían mantener la información confidencial, salvo en el caso de la Divulgación Permitida mencionada a continuación. El Contratista puede estar obligado a firmar acuerdos de confidencialidad con las contrapartes de los contratos globales de compra. La Divulgación Permitida debería incluir las situaciones y /o utilizaciones siguientes:  La divulgación es exigida por ley.  La divulgación es necesaria para la ejecución de cualquier acción judicial, incluido cualquier proceso de resolución de litigios bajo el Acuerdo o bajo un contrato global de compra.  La divulgación es exigida bajo cualquier exigencia o regla de cotización en bolsa.  La divulgación es exigida en función de la Seguridad. El Banco Mundial Página 346 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  La divulgación es a la atención de los abogados o contadores del destinatario, bajo deber de confidencialidad.  La divulgación es a la atención del banquero o de otra institución financiera del destinatario, en la medida en que se trata de conseguir fondos o de mantenerse en conformidad con los arreglos de crédito, si dichos banqueros o instituciones financieras han ejecutado un acta de confidencialidad jurídicamente aplicable a favor del propietario de la Información Confidencial.  La divulgación se hace con el propósito de facilitar las instrucciones de control de los trenes donde el Concesionario es el autor de la divulgación en el curso habitual de las operaciones de control de los trenes.  La divulgación es exigida por cualquier persona implicada en el despejo de las vías después de un incidente o emergencia impidiendo la operación de los servicios de trenes en la infraestructura ferroviaria. 2.24 Personal Si una verdadera reforma de los ferrocarriles debe tener lugar, es probable que exigirá un cambio exhaustivo en los términos y condiciones de empleo de los efectivos de personal, y en la manera como cumplen con sus funciones, incluida la supresión de prácticas restrictivas. Si un personal existente debe ser transferido al Contratista, una opción para éste puede ser estipular el número de personal transferido en sus documentos de propuesta, y aceptar bajo el CST emplear este número exacto. Antes del inicio del Plazo, el Contratista debería seleccionar los empleados e identificarlos con la ATP. Sería razonable incluir una cláusula alentando al Contratista a utilizar un personal local, y exigir que la selección del personal local dé la preferencia a los empleados existentes de ferrocarriles, en función de su adecuación, sus calificaciones, y su disponibilidad. Si el Contratista puede demostrar que los personales constantes de ferrocarriles no son adecuados o no son suficientemente calificados, podría entonces tener la libertad de contratar empleados con las calificaciones específicas provenientes de otras fuentes. Cada empleado transferido debería firman un contrato de empleo con el Contratista. Cuestiones tales como los derechos acumulados de jubilación y de otras prestaciones deberán ser examinadas. La medida en la que sería económicamente factible y razonable mantener condiciones al menos iguales a los términos y condiciones del empleador ferroviario anterior antes del inicio del Plazo dependerá de lo que eran estos términos y condiciones. 2.25 Informes y Documentos Contables La ATP debería enunciar sus derechos a la información en el CST. Antes del principio del Plazo, la ATP y el Contratista deberían aceptar el formato de los informes mensuales y trimestrales, lo cual debería ser enunciado en el CST. Estos informes deberían cubrir razonablemente los progresos del desarrollo y de la implementación de las medidas a tomar por el Contratista para mejorar el rendimiento y otros datos de parámetros críticos. Los informes trimestrales podrían incluir los informes trimestrales de gestión del Concesionario. El Banco Mundial Página 347 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros El Contratista debería conducir sus negocios con la diligencia y la eficiencia requeridas, en conformidad con normas prácticas comerciales y financieras internacionales sólidas, y asumir la plena responsabilidad de todos los aspectos de su empresa, como sigue:  El Contratista debería preparar y someter a la ATP un número especificado de meses, al final de cada año calendario, una copia de sus estados financieros auditados, que hayan sido o estén por someter a las autoridades fiscales locales, y que hayan sido preparados por un gabinete de contabilidad/auditoría internacionalmente reconocido y debidamente registrado en el país anfitrión, en conformidad con las normas contables internacionales y con las leyes del país. Los estados financieros deberán incluir el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias, y el estado del flujo de tesorería, así como notas explicativas sobre las variaciones en relación a las normas contables internacionales utilizadas para estar en conformidad con las leyes del país anfitrión.  Además de los estados financieros, los informes anuales a la Autoridad podrían incluir las informaciones y parámetros siguientes:  Toneladas de carga, toneladas-km, pasajeros y pasajeros-km transportados;  Locomotoras-km para los servicios de pasajeros y de carga;  Toneladas de carga-km por empleado y pasajero-km por empleado’;  Ingresos y costos por servicios y por actividad;  Mantenimiento real c/. planificado y detalles de la averías de activos que hayan afectado los servicios;  Resumen de los eventos y causas de cancelación y de retrasos, así como las quejas recibidas y las acciones correctivas, y resúmenes de las encuestas de satisfacción de los clientes;  Los resúmenes de accidentes e incidentes, de las causas y de las consecuencias de los accidentes graves deberían haber sido transmitidos al ministerio pertinente en cuanto se hayan producido, y deberían ser examinados por el Consejo de Seguridad de los Ferrocarriles;  Detalle de los programas de recursos humanos, incluidos los efectivos empleados y las capacitaciones impartidas;  Estadísticas de utilización del material rodante. La ATP puede desear nombrar, a expensas propias, un auditor independiente registrado en el país anfitrión, para verificar los estados y la información del Contratista, quien debería proveer toda la asistencia razonable al auditor contratado. El CST debería también especificar todos los demás informes y documentos contables que la ATP pueda exigir. Una atención particular se prestará a los flujos El Banco Mundial Página 348 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros de información al Ministerio en la eventualidad de un incidente o accidente serio, real, o evitado a las justas. Los períodos de retención de algunas categorías de documentos contables deberían ser enunciados como lo que debería ser y será exigido a la rescisión o al vencimiento del CST. 2.26 Rescisión Rescisión por la ATP por Incumplimiento del Contratista La ATP debería enunciar una lista de potenciales casos de Incumplimiento del Contratista que podrían dar lugar a la rescisión si se quedarán sin solución, o para los cuales no existe ninguna. Naturalmente, existen los “Casos de Intervención”, para los cuales el Concesionario está exento de responsabilidad y la rescisión por incumplimiento no podría ser dictada, como tampoco lo podría ser si el incumplimiento proviniera de las acciones o de la negligencia de la ATP. Ejemplos de estos casos de incumplimiento pueden incluir:  No-finalización de las Nuevas Modernizaciones por el Contratista en la Fecha de Regreso de los Activos;  El Contratista cesa de cumplir con sus obligaciones;  No-conformidad con los niveles de servicio aceptados en el CST;  No-pago de los gastos de concesión a la ATP en tiempo oportuno;  Insolvencia y otros eventos similares;  Actos de corrupción: sin embargo, el Contratista debería tener la oportunidad de despedir el personal o los contratistas implicados en las prácticas corruptas, si su equipo de gestión no estaba al tanto de estos actos;  Salvo donde permitido por el CST, atribución o transferencia de todo derecho u obligación del Contratista ligado al CST;  Cualquier incumplimiento material del Contratista de cualquiera de sus obligaciones bajo el CST. Rescisión por el Contratista por Incumplimiento de la ATP El CST debería también contener la lista de los eventos constituyendo un Incumplimiento por la ATP, en una base similar a la relativa al Contratista. Esta lista puede incluir:  Revocación de un consentimiento pedida por el Contratista para funcionar fuera del CST;  Cualquier incumplimiento material por la ATP de cualquiera de sus obligaciones bajo el CST, después de una notificación por el Contratista dando todos los detalles razonables sobre el incumplimiento y pidiendo las acciones correctivas apropiadas. El Banco Mundial Página 349 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Rescisión por motivos otros que el Incumplimiento El CST debería disponer la rescisión en el caso de una Fuerza Mayor prolongada o bien donde las partes desean la rescisión anticipada por razones de interés público. Procedimiento de Rescisión La parte buscando obtener la rescisión debería servir una Notificación de Intención de Rescindir y enunciar sus motivos por ello. Si estas razones se basan en un caso de defecto que pueda ser remediado, la parte incumplidora debería tener la oportunidad de remediar, o de establecer un programa que se lo permita. La duración específica de cada etapa debería ser especificada en el CST. Después de la entrega de la Notificación de Intención de Rescindir debería ser permitido a la Parte No Incumplidora servir la Notificación de Rescisión, a menos que esta notificación haya sido servido debido a un incumplimiento, y que éste haya sido posteriormente corregido. Entrada en vigor de la Notificación de Rescisión El CST debería enunciar el período mínimo entre la entrega de la Notificación de Rescisión y la fecha efectiva de Rescisión. Otros remedios Si una de las partes ejerce, bajo el CST, el derecho de rescindir, no debería estar excluida de su derecho de ejercer otros remedios dispuestos en el CST. Sin embargo, el CST incluirá a menudo una cláusula de “remedios exclusivos” que limitará el derecho de cada parte a aplicar remedios bajo el CST más que generalmente por ley, y algunas pérdidas relacionadas pueden ser excluidas. Derechos y Obligaciones de rescisión El CST debe enunciar que ciertas disposiciones sigan en vigor, tales como la confidencialidad, la Resolución de los Litigios, y las disposiciones relativas al ajuste financiero post-Rescisión, tales como los pagos por pagar. El Contratista debería ceder el control de los Activos de Ferrocarriles en conformidad con el Procedimiento de Regreso de los Activos. De manera general, no debería haber compensación para el regreso del control si el Contratista no financió la adquisición de estos Activos. Si la Rescisión se debe a un Incumplimiento del Contratista, la ATP debería poder recuperar las pérdidas permitidas bajo el CST, y pedir el reembolso de la Garantía de ejecución. En caso de Fuerza Mayor, cada parte debería soportar sus propios costos. En caso de incumplimiento o de rescisión voluntaria, el Contratista debería tener el derecho de recibir la desmovilización de los costos y cierta compensación por los ingresos cedidos. El Banco Mundial Página 350 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Al vencimiento del Período de Servicio, el Contratista debería ceder el control de los Activos de Ferrocarriles a la ATP y, a opción de ésta, venderle otros de sus activos. 2.27 Regreso de los Activos En un período enunciado de la inspección realizada bajo la Sección 2.20, o en otro plazo aceptado, las partes deberían reunirse y aceptar un proceso basado en el Anexo al CST, sobre el Procedimiento de Regreso de los Activos, el cual incluirá:  Los trabajos a realizar para asegurar que los Activos Ferroviarios estén en conformidad con las exigencias a la Fecha de Regreso de los Activos;  Los contratos restantes, que deben ser cancelados o atribuidos a la ATP;  El inventario de los activos incluidos en el alcance del Regreso de los Activos;  Todos los activos del Contratista y los detalles indicando si serán removidos o transferidos a la ATP, y los términos de tal transferencia en conformidad con los respectivos términos y condiciones de rescisión bajo el CST;  Empleo, transferencia o excedente de personal;  Capacitación y procedimientos de pruebas para el personal designado por la ATP para asegurar la explotación independiente de los Activos Ferroviarios por la ATP;  Los derechos y obligaciones del Contratista que sobrevivan expresamente a la rescisión o al vencimiento del plazo;  Todos los demás detalles de procedimientos relativos al alcance del Regreso de los Activos; En la fecha de Regreso de los Activos y en conformidad con los Procedimientos de Regreso de los Activos Ferroviarios, el Contratista debería devolver o transferir a la ATP:  Todos los derechos, títulos e intereses del Concesionario en los Activos a Regresar, libres de cualquier compromiso y reivindicación de cualquier género o naturaleza que sea;  Todos los derechos del Concesionario de utilizar, poseer o acceder a los Activos Ferroviarios;  Todos los manuales de instrucción y mantenimiento, los dibujos técnicos y otra información pudiendo ser razonablemente necesaria, o razonablemente pedida por la Autoridad para permitirle a ella o a su delegado continuar la explotación de los Activos Ferroviarios;  Todas las garantías no expiradas de los subcontratistas y de los proveedores y todas las pólizas de seguro, incluidas las declaraciones de siniestro, los otorgamientos y los ajustes;  Los acuerdos de empleo individuales y colectivos, los esquemas de seguro médico y de jubilación, y otras obligaciones relativas al trabajo; El Banco Mundial Página 351 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros  Toda la metodología y el conocimiento práctico relativos a la explotación y al mantenimiento de los Activos Ferroviarios según las necesidades para permitir a la Autoridad o a su delegado explotar los Activos Ferroviarios. En la fecha de Regreso de los Activos y en conformidad con los Procedimientos de Regreso de los Activos Ferroviarios, el Contratista debería devolver o transferir a la ATP:  Todos los derechos, títulos e intereses del Contratista en los Activos a regresar, libres de cualquier compromiso o reivindicación de cualquier género o naturaleza que sea;  Todos los derechos del Concesionario de utilizar, poseer o acceder a los Activos;  Todos los manuales de instrucción y de mantenimiento, los dibujos técnicos y otra información pudiendo ser razonablemente necesaria, o razonablemente pedida por la ATP para permitirle a ella o a su delegado continuar la explotación de los Activos Ferroviarios;  Todas las garantías no expiradas de los subcontratistas y de los proveedores y todas las pólizas de seguro, incluidas las declaraciones de siniestro, los otorgamientos y los ajustes;  Los acuerdos de empleo individuales y colectivos, los esquemas de seguro médico y de jubilación, y otras obligaciones relativas al trabajo. Si, dentro de un número especificado de días después de la Fecha de Regreso de los Activos, el Concesionario no cumple con uno de los artículos, o no finaliza uno de los artículos del Procedimiento de Regreso de los Activos, se aplicarán las siguientes reglas:  En un período suplementario enunciado de días de la Fecha de Regreso de los Activos, la ATP debería tener el derecho de notificar, detallando el no-regreso de los Activos y exigiendo al Contratista remediarlo en un plazo razonable especificado, y el Contratista debería, a expensas propias, remediar al no- regreso de los activos; y  Si el Concesionario se niega, o de cualquier manera que sea no cumple con, remediar al Incumplimiento de Regreso de los Activos, la ATP debería tener el derecho de remediar al incumplimiento, y de recuperar los costos y gastos con el Contratista u otro. 2.28 Atribuciones Restricciones al Contratista El CST no debería permitir al Contratista atribuir, dar en novación o transferir los derechos bajo el CST, o subcontratar partes sustanciales del contrato o de sus obligaciones a un solo subcontratista. El Banco Mundial Página 352 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros Restricciones a la ATP El CST no debería permitir a la ATP atribuir o transferir sus derechos y obligaciones bajo el CST sin el consentimiento del Contratista, salvo si la transferencia se hace bajo la legislación, o si es requerida para facilitar la organización del sector público. Sin embargo, la solvencia de la parte sector público no debe ser afectada por las consecuencias de la transferencia. 2.29 Derechos sobre la Propiedad Intelectual La ATP debería otorgar u obtener el otorgamiento al Contratista de todos los Derechos de Propiedad Intelectual requeridos por el Contratista para explotar y mantener los Activos de Ferrocarriles. Estos derechos deberían terminar al vencimiento o a la rescisión del CST. Si el Contratista ha desarrollado o adquirido unos softwares relativos al suministro de Servicios de Transporte, la ATP puede exigir licencias para utilizar procesos con respecto a estos sistemas operacionales. Si estos sistemas son software privados, es probable que, siguiendo el vencimiento o la rescisión del Plazo, la utilización de estos procesos sea exigida hasta que un nuevo Contratista u operador haya sido nombrado o haya tenido la oportunidad de introducir estos sistemas. 2.30 Pagos Las disposiciones relacionadas con los pagos y los calendarios de pagos deberían ser establecidas, como por ejemplo si las fechas de vencimiento de los pagos caen un día feriado público o bancario. En caso de incumplimiento de pago en la fecha de vencimiento, una compensación debería ser pagada. El Contratista se prestará fondos, y cualquier interés que le sería pagable debería representar sus costos por pago moroso. Sin embargo, la tasa de compensación no debería ser tal que constituya para el Concesionario un incentivo a retrasar sus pagos a la Autoridad porque la compensación representa una alternativa menos cara que los préstamos bajo el Acuerdo. La tasa de interés por retraso de pago debería por lo tanto estar ligada con los costos fluctuantes de los fondos. 2.31 Ley e idioma pertinentes En la mayoría de los países anfitriones, se acepta que la ley que rige el Acuerdo será la ley del país anfitrión. Tratándose del idioma, los costos de las propuestas internacionales y de sus Proveedores de Fondos serán reducidos de mucho si no se necesitan traducciones. Sin embargo, el inglés, el francés y el español tienen ventajas, el inglés siendo habitualmente el idioma más universal. No obstante, pueden existir razones políticas o culturales que hagan que esto sea inaceptable. 2.32 Resolución de los litigios Existen tres maneras principales de resolver los litigios ocurriendo bajo el CST, a saber el peritaje, el arbitraje, y la acción judicial. Saber si dos entre las tres deberían El Banco Mundial Página 353 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 5: Guía para los Contratos de Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Servicios de Pasajeros utilizarse depende de la ley del país anfitrión. En algunos países, no existe un mecanismo reconociendo un peritaje como definitivo, limitante y aplicable. En otros países, los tribunales intervendrán en el arbitraje o, al registrar una decisión de aplicación, los tribunales aceptarán una nueva audiencia del caso. Entre las razones por no utilizar los tribunales figuran el calibre de la magistratura, los problemas de corrupción en el sistema de tribunales, los retrasos en el proceso y las audiencias, y el riesgo de numerosas apelaciones. Las vistas de los inversores internacionales sobre la resolución de los litigios dependerán de saber si el país anfitrión es un país signatario de la Convención de Nueva York para el Reconocimiento y la Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras, del CIADI (Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones), y otras convenciones regionales. Como condición previa al lanzamiento de una acción de resolución de litigio, puede ser útil convocar una reunión entre el administrador principal de la ATP y el PDG del Contratista, y de darles una corta duración para resolver el problema. Como mínimo, la obligación de reunión asegura que los oficiales principales busquen comprender los problemas y el enfoque de sus contrapartes antes de embarcarse en un litigio costoso. El corolario es que durante el proceso pre-reforma, la capacitación de la ATP debería ayudar a los administradores a reconocer que deben tomar decisiones, y no esconderse detrás del pretexto que la decisión fue impuesta por la ATP con base en una conclusión del Procedimiento de Resolución de los Litigios. 2.33 Cláusula Estándar Que represente el CST en su totalidad o que haya una serie de contratos, el CST necesitará varios términos estándar para contemplar las cuestiones tales como el servicio de notificaciones, y una disposición para preservar el CST en el caso en que una disposición se revelaría ilegal, etc. El Banco Mundial Página 354 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 6 Modelo de estatuto de consejo 156 A. Introducción I. Complementario a leyes y artículos Estas disposiciones son complementarias a los requisitos referentes al consejo y a sus miembros que figuran en la legislación y las regulaciones del país, en los artículos de asociación de la empresa y en las disposiciones que rigen las relaciones entre la gestión y el consejo, como se recogen en el estatuto de la gestión (aprobado por el consejo). II. Estatuto en el sitio web El estatuto está publicado en el sitio web de la empresa. B. Capítulo I: Composición del consejo, posiciones y comités I. Perfil, tamaño, experiencia e independencia del consejo a. Perfil del consejo. El consejo, mediante consulta con el comité de nombramiento, debe preparar un perfil de su tamaño y composición, que considere el carácter del negocio de la empresa y sus filiales, y la experiencia y la formación deseadas de los miembros del consejo (el perfil del consejo). b. Número de miembros. Tras consulta con el comité de nombramiento, el consejo determina el número de miembros que tendrá. El consejo debe tener un mínimo de ___ y un máximo de ___ miembros. c. Composición general. El consejo debe hacer todos los esfuerzos posibles para garantizar que su composición sea tal que: i. Sus miembros puedan actuar de forma crítica e independiente con respecto a los demás. ii. Cada miembro del consejo pueda evaluar la visión general de la política global de la empresa. 156Recogido en las directrices para directivos sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad de empresa de la CFI, noviembre de 2006. El Banco Mundial Página 355 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario iii. Cada miembro del consejo cuente con la experiencia suficiente para llevar a cabo su rol como tal en el perfil del consejo. iv. El consejo coincida con el perfil del consejo. v. Al menos un miembro del consejo es experto en finanzas, lo que significa que tiene experiencia en administración y contabilidad financieras en empresas similares a esta en tamaño y sofisticación. vi. No menos de un tercio de los miembros del consejo son independientes como se define en la siguiente Sección B.I.d. d. Independencia. Un directivo independiente es aquel que: i. No es ni ha sido empleado de la empresa o de cualquiera de sus entidades relacionadas en ningún momento durante los últimos cinco años. ii. No está ni ha estado afiliado a una empresa que actúa como asesora o consultora para la empresa o para sus entidades relacionadas, ni tampoco ha ejercido como tal en ningún momento durante los últimos cinco años. iii. No está ni ha estado afiliado a ningún cliente o proveedor importante de la empresa o de sus entidades relacionadas (es decir, una empresa que paga o cobra a la empresa por servicios o propiedades en una cantidad que, en un año fiscal, sobrepase el [cifra monetaria] [porcentaje] de los ingresos brutos consolidados de la otra empresa) en ningún momento durante los últimos cinco años. iv. Actualmente no tiene ni ha tenido ningún contrato de servicio personal con la empresa, sus partes relacionadas o su alta gestión en ningún momento durante los últimos cinco años. v. No está afiliado a ninguna organización benéfica que reciba fondos importantes de la empresa o de sus entidades relacionadas. vi. No recibe ni ha recibido ninguna remuneración adicional de la empresa, aparte de la remuneración de un directivo; ni participa en la opción sobre acciones, ni en los planes de pago basados en el rendimiento de la empresa, ni en el plan de pensiones de esta. vii. La remuneración de su director no constituye una parte importante de sus ingresos anuales. viii. No es empleado con un cargo ejecutivo en otra empresa en la que cualquiera de sus ejecutivos forma parte del consejo de la empresa. ix. No es familiar directo de ninguna de las personas que es o ha sido empleado con cargos ejecutivos de la empresa o sus entidades relacionadas en ningún momento durante los últimos cinco años. x. No está ni ha estado afiliado a un auditor actual o pasado de la empresa ni al de ninguna entidad relacionada, ni es ni ha sido empleado de este en ningún momento durante los últimos cinco años. El Banco Mundial Página 356 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario xi. No es una persona que controla la empresa (ni un miembro de un grupo de individuos y/o entidades que ejercen control efectivo sobre la empresa de forma colectiva); ni lo es su hermano/a, su padre o madre, su abuelo/a, su hijo/a, su primo/a, su tío/a, su sobrino/a, su esposo/a, viudo/a, familiar político, heredero, legatario o sucesor de alguno de los anteriores (ni ningún fideicomiso o acuerdo similar por el que cualquiera de estas personas o una combinación de estas son los únicos beneficiarios); ni es albacea, administrador o representante personal de alguna de las personas descritas en este párrafo que haya fallecido o sea legalmente incompetente. xii. No ha servido en el consejo durante más de diez años. II. Nombramiento y reelección, mandatos y dimisión a. Elección de los accionistas. La asamblea general elige a los miembros del consejo. b. Fundamento de las nominaciones y las recomendaciones. La nominación o recomendación de un candidato a la asamblea general de accionistas para ser parte del consejo debe incluir (i) la edad del candidato, (ii) su profesión, (iii) el tipo y la cantidad de acciones que posee de la empresa, (iv) cualquier antecedente por delitos de deshonestidad, fraude o abuso de confianza, (v) las posiciones que ocupa o que ha ocupado en los últimos [número] años (donde se incluyen afiliaciones a cualquier consejo de administración o de gestión, o a comités ejecutivos), accionista de nominación [si se aplica], y (vi) cualquier otra información relevante para evaluar su idoneidad como posible miembro del consejo. La nominación o recomendación para el nombramiento o reelección debe incluir las razones por las que se nombra o reelige. Cualquier nominación o recomendación del consejo para el nombramiento o reelección de un miembro del consejo debe ser acorde a la Sección B de este estatuto, donde se incluye el perfil del consejo. c. Reelección. Antes de recomendar el renombramiento de un miembro del consejo, el consejo debe considerar minuciosamente su rendimiento en el mismo en el pasado. d. Jubilación gradual. Los miembros del consejo se deben retirar periódicamente siguiendo un plan de rotación (que el consejo elaborará) para evitar que muchos de estos miembros se retiren a la vez. El consejo puede modificar el plan de rotación. Este plan está disponible mediante petición por escrito a la empresa. III. Presidente y vicepresidente a. Elección. El consejo debe elegir a un presidente y a un vicepresidente entre sus miembros. El vicepresidente reemplaza y asume los poderes y deberes del presidente cuando este esté ausente. b. Tareas. El presidente del consejo es responsable principalmente de las actividades del consejo y de sus comités. Debe ejercer como portavoz del consejo y es el contacto principal con el director general. El director general y El Banco Mundial Página 357 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario el presidente del consejo se deben reunir regularmente. El presidente del consejo preside la asamblea general. c. Responsabilidades. El presidente garantiza que: i. Los miembros del consejo, una vez nombrados, participen en programas de orientación y, si fuera necesario, en programas de formación adicionales. ii. Los miembros del consejo reciban toda la información necesaria para que desarrollen sus deberes. iii. El consejo tenga suficiente tiempo para realizar consultas y tomar decisiones. iv. Los comités funcionen correctamente. v. El rendimiento de los miembros del consejo se evalúa al menos una vez cada dos años. vi. El consejo elige al vicepresidente. vii. El consejo mantiene un contacto adecuado con el comité ejecutivo. d. Además, el presidente es el principal responsable de: i. Garantizar que el consejo cumpla sus deberes. ii. Determinar la agenda de las reuniones del consejo, las cuales presidirá, y garantizar la elaboración de actas de estas reuniones. iii. Consultar a asesores externos nombrados por el consejo. iv. Abordar problemas relacionados con el desempeño de los miembros del consejo. v. Abordar disputas y conflictos de interés internos relativos a los miembros del consejo y la posible dimisión de estos como resultado. VI. Secretario de la empresa a. Secretario de la empresa. El secretario de la empresa asiste al consejo. b. Acceso general. Todos los miembros del consejo pueden acudir al secretario de la empresa para pedirle consejo o para usar sus servicios. e. Responsabilidades. El secretario de la empresa se ocupa de que el consejo siga los procedimientos correctos y de que cumpla sus obligaciones en virtud de la ley y los artículos de asociación de la empresa. Este secretario debe asesorar al presidente del consejo sobre la organización de las actividades del mismo (incluidas la comunicación de información, la preparación de una agenda, la comunicación de reuniones, las evaluaciones y los programas de formación). El secretario de la empresa es el secretario del consejo. V. Comités a. Establecimiento de comités. El consejo puede nombrar comités entre sus miembros para que lleven a cabo tareas específicas. Este debe determinar los miembros de cualquier comité. El consejo debe establecer un comité de El Banco Mundial Página 358 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario auditoría, uno de remuneración y otro de nominación. Las funciones de los dos últimos podrían combinarse en un único comité. b. Responsabilidad del consejo con respecto a las acciones del comité. El consejo es el responsable colectivo de las decisiones y las acciones llevadas a cabo por el comité. Es posible que un comité solo realice las tareas delegadas por el consejo y es posible que no supere la autoridad o los poderes del consejo en su conjunto. Las decisiones que el consejo debe tomar por ley no se pueden delegar a un comité. c. Comunicaciones del comité. Cada comité debe informar de inmediato al consejo sobre las acciones y los proyectos principales que ha llevado a cabo para que los conozca. Cada miembro del consejo tiene acceso ilimitado a todas las reuniones y archivos del comité. Como se recoge en el estatuto del comité pertinente, el consejo debe recibir un informe de este en el que se describen sus acciones y sus resultados. d. Estatutos del comité. El consejo debe establecer (y puede modificar) los estatutos de cada comité. En estos se debe indicar el rol y las responsabilidades del comité, su composición y cómo debe desarrollar sus deberes. El estatuto de un comité debe requerir que no tenga menos de dos miembros (o un miembro si el comité está compuesto por tres o menos) que sean independientes, como se define en la Sección B.I.d. de este estatuto. e. Divulgación del sitio web. Los estatutos y la composición de los comités deben estar publicados en el sitio web de la empresa. C. Capítulo II: Tareas y poderes I. Tareas y poderes generales a. Responsabilidades generales. El consejo supervisa el negocio general de la empresa. Todo el consejo es responsable de esta supervisión y del control. b. El consejo actúa a favor de los intereses de la empresa. El consejo debe actuar buscando el mejor interés para la empresa y su negocio, considerando los intereses de los accionistas de esta y otras partes interesadas. Los miembros del consejo deben desarrollar sus deberes independientemente de cualquier interés particular en la empresa. No deben apoyar ningún interés sin considerar el resto de los intereses involucrados. c. Calidad del desempeño. El consejo es responsable de la calidad de su propio desempeño. d. Actuación conjunta. En la medida de lo posible dentro de sus responsabilidades individuales como miembros del consejo, los miembros deben actuar y hablar de forma conjunta sobre asuntos y temas importantes. e. Comunicación de información. El presidente y el director general se deben ocupar de que la gestión, de manera oportuna, proporcione la información que el consejo y los comités necesitan para su correcto funcionamiento. f. Responsabilidad de obtención de información. El consejo y cada uno de sus miembros tienen la responsabilidad de obtener toda la información El Banco Mundial Página 359 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario procedente de la gestión y de los auditores externos e internos que necesiten para desarrollar sus deberes. Si el consejo lo cree necesario, obtendrá información de asesores externos y de ejecutivos de la empresa. Esta debe ayudar al consejo en la obtención de dicha información. Es posible que el consejo pida a algunos ejecutivos y asesores externos que asistan a las reuniones pero nunca que voten en ellas. g. Acceso a los registros. Todos los miembros del consejo tienen acceso a los libros y registros de la empresa si les es útil para desarrollar sus deberes. A menos que el estatuto de un comité establezca lo contrario, los miembros del consejo deben consultar a su presidente y al secretario de la compañía antes de ejercer sus derechos sujetos a esta disposición. h. Uso de expertos. El consejo puede contratar expertos para que asesoren o asistan a sus miembros. El consejo debe llegar a un acuerdo sobre el costo de estos expertos y la empresa deberá pagarlo. Es posible que un miembro del consejo confíe en el asesoramiento de un experto relevante siempre que no tenga razones para cuestionar su afirmación o conclusión. II. Tareas relacionadas con la supervisión de la gestión a. Carácter de la supervisión. Al supervisar la gestión, el consejo debe considerar: (i) la consecución de los objetivos de la empresa; (ii) la estrategia y los riesgos de las actividades de la empresa; (iii) la estructura y el funcionamiento de la gestión de riesgos internos, y de los sistemas de control y de auditoría; (iv) el proceso de información financiera; (v) el cumplimiento de la ley y las regulaciones y (vi) cualquier otro asunto legal que el consejo deba considerar. b. Información financiera. El consejo supervisa la información financiera de la empresa de acuerdo con la Sección C.V. que aparece más adelante. c. Análisis de riesgo anual. Al menos una vez al año, el consejo debe debatir sobre la estrategia y los riesgos de negocio de la empresa, sobre la evaluación de la gestión de riesgos internos y los sistemas de control de la administración, y sobre cualquier otro cambio importante en tales sistemas. d. Resoluciones sujetas a aprobación. Las siguientes decisiones están sujetas a la aprobación del consejo: i. Determinar y modificar los objetivos estratégicos financieros y operacionales de la empresa. ii. Determinar y modificar los indicadores de rendimiento clave a favor de los objetivos estratégicos (que incluyen, por ejemplo, ratios financieros). iii. Las decisiones enumeradas en el Anexo 1 del estatuto. iv. Cualquier otro asunto que el consejo debe aprobar sobre las leyes o regulaciones de _______ [nombre del país] o los artículos de asociación de la empresa. El Banco Mundial Página 360 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario III. Tareas relacionadas con los miembros y el desempeño del consejo a. Tareas relacionadas con el consejo. Entre los deberes del consejo (mediante la consulta con los comités del consejo oportunos) en relación con sus miembros, se incluyen: i. La nominación de miembros del consejo (la asamblea general efectúa el nombramiento) y las propuestas a la asamblea general para la compensación de miembros del consejo. ii. La determinación del número de miembros del consejo; el nombramiento del presidente y vicepresidente del consejo; el establecimiento de comités y la definición de sus roles; la evaluación del consejo, los miembros individuales y sus comités (que incluye una evaluación del perfil del consejo y del programa de orientación y de formación) y la aprobación de otras posiciones de los miembros del consejo en función de lo que se requiere en la Sección E.V. de este estatuto. iii. El tratamiento de cualquier conflicto de intereses entre la empresa y los miembros del consejo. b. Autoevaluación del consejo. Al menos una vez al año, el consejo debe debatir sus propias actividades, las de los miembros, la efectividad de estas, y la composición y la competencia de consejo en sí. IV. Otras tareas del consejo a. Tareas generales. Entre el resto de tareas del consejo se incluyen: i. Deberes relacionados con el auditor externo como se describen en la Sección C.VI. del estatuto de este consejo y el estatuto del comité de auditoría. ii. Otros deberes impuestos por la ley, por los artículos de asociación de la empresa, por este estatuto o por el estatuto de un comité. b. Cuentas e informes anuales. El consejo debe redactar un informe en el que se describen sus actividades en el año fiscal y que contiene las declaraciones y la información requerida por ley, así como los estatutos sociales de la empresa. V. Supervisión de informes financieros a. Responsabilidades generales de supervisión. El consejo, mediante consulta con el comité de auditoría, supervisa el cumplimiento de los procedimientos escritos para la preparación y publicación de los informes y las cuentas anuales, de los informes financieros trimestrales (si existen) y semestrales, y de cualquier otra información financiera. El consejo, mediante el comité de auditoría, también supervisa el control interno y los mecanismos de auditoría empleados en los informes financieros externos. b. Debate de informes financieros. De forma regular y lo antes posible, el comité de auditoría debe proporcionar al comité el informe y las cuentas anuales; así como los informes financieros trimestrales (si existen) y semestrales, sobre los cuales se debatirá en una reunión del consejo. El informe y las cuentas anuales El Banco Mundial Página 361 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario del año concluido se deben tratar en una reunión con el consejo en un plazo máximo de cuatro meses tras la finalización del año. Los informes financieros trimestrales (si existen) y semestrales de la empresa para el período respectivo recién concluido se deben tratar en una reunión con el consejo en un plazo máximo de dos meses tras la finalización del periodo. c. Auditor externo. El consejo debe garantizar que el auditor externo asista a sus reuniones en las que se debate sobre el informe del auditor externo con respecto a la auditoría de las cuentas anuales y en las que el consejo decide aprobarlas o no. El auditor externo debe recibir toda información financiera que subyace en los informes financieros trimestrales (si existen) y/o semestrales, así como en otros informes financieros provisionales; y debe tener la oportunidad de dar respuesta a la información. d. El comité de auditoría es el principal contacto con el auditor externo. El contacto principal del consejo con el auditor externo es mediante el presidente del comité de auditoría. Si se descubren irregularidades en los informes financieros, el primer diálogo al respecto debe ser entre el comité de auditoría y el auditor externo. e. Recomendaciones del auditor externo. El consejo debe considerar cuidadosamente y poner en práctica las recomendaciones (en caso de aceptarlas) que proporcione el auditor externo. Aquí se incluyen las recomendaciones del mismo sobre los controles internos de la empresa, como se expresa en el estatuto de gestión. VI. Deberes sobre la nominación y la evaluación del auditor externo a. Nombramiento del auditor externo. La asamblea general debe nombrar al auditor externo. El consejo nomina al candidato a este nombramiento para la asamblea general mediante un proceso de selección competitivo, transparente y abierto; y puede recomendar el reemplazo del auditor externo. El comité de auditoría debe asesorar al consejo en estos asuntos. b. Compensación del auditor externo. La compensación del auditor externo y las instrucciones al mismo para prestar servicios no auditables se debe revisar cuidadosamente y debe ser el consejo el que la apruebe por recomendación del comité de auditoría, garantizando así la independencia del auditor. c. Comunicaciones al consejo. El comité de auditoría debe informar anualmente al consejo sobre sus relaciones con el auditor externo, donde se incluye la evaluación de la independencia de este (por ejemplo, la conveniencia de rotar los socios responsables del auditor externo y la conveniencia del auditor externo en la prestación de servicios auditables y no auditables a la empresa). El consejo debe tener esto en cuenta al decidir su nominación a la asamblea general para el nombramiento del auditor externo. d. Evaluación. Al menos una vez cada tres años, el comité de auditoría debe realizar una evaluación del desempeño del auditor externo en las diferentes entidades y funciones en las que este trabaja. Las conclusiones principales de esta evaluación se comunican a la asamblea general para que esta determine la nominación para el nombramiento del auditor externo. El Banco Mundial Página 362 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario e. Conflictos de intereses. Los conflictos de intereses reales y potenciales entre el auditor externo y la empresa se deben resolver de acuerdo con la política que se establece en el Anexo 2 o, en caso de no estar tratados en este Anexo, como determine el consejo en la recomendación del comité de auditoría. Los miembros del consejo deben informar al presidente del comité de auditoría sobre cualquier asunto que consideren que puede comprometer la independencia del auditor externo o que pueda resultar en un conflicto de intereses entre este y la empresa. f. Representación del auditor externo. Una vez nombrado, el auditor externo debe declarar que tiene conocimiento de (i) la política de la empresa recogida en la Sección C.VI.e. y el Anexo 2, y de (ii) otros asuntos incluidos en este estatuto y en el del comité de auditoría; y que acepta cumplir y fomentar tales políticas. VII. Compensación de los miembros del consejo de gestión a. Informe de remuneración anual. El comité de remuneración debe preparar anualmente un informe de remuneración en el que se presenten las políticas de compensación y las actividades del año previo, y un resumen de la política de compensación y de las actividades previstas para el siguiente año fiscal y para años posteriores. Este informe distinguirá entre remuneraciones de los ejecutivos y de los no ejecutivos. b. Aprobación por parte de la reunión de la asamblea general. [La política de remuneración planificada para el siguiente año fiscal y años posteriores como se especifica en el informe de remuneración se debe entregar a la asamblea general para su aprobación. Cualquier cambio en la política de compensación también se debe presentar a esta para su aprobación]. Los esquemas a través de los cuales se paga a los directores ejecutivos y a otros directivos superiores mediante acciones o derechos de suscripción de acciones, y los posibles cambios importantes de estos se deben presentar a la asamblea general para su aprobación. c. Comité de remuneración. El consejo debe determinar la compensación de los miembros del consejo que son ejecutivos y de los que no lo son con una propuesta del comité de remuneración que seguirá los términos de la política de remuneración aprobada por la asamblea general. d. Compensación extraordinaria. Si un miembro del consejo actual o pasado cobra una compensación especial durante cualquier año fiscal, se debe dar una explicación al respecto en el informe de remuneración. Este informe deber detallar y explicar cualquier compensación pagada o prometida como indemnización por despido a un miembro del consejo. VIII. Relaciones con los accionistas a. Información igual y simultánea Cuando sea oportuno, el consejo debe proporcionar información igual y simultánea sobre cuestiones que puedan afectar al precio de las acciones a todos los accionistas y a las demás partes en los mercados financieros. El Banco Mundial Página 363 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario b. Reunión general, fecha de registro y lugar de celebración. El consejo debe determinar la fecha y el lugar de cualquier reunión de la asamblea general, así como una fecha de registro para el ejercicio de voto y de cualquier otro derecho vinculado a los valores de la empresa en dicha reunión. A menos que la empresa tenga un interés principal para actuar de forma diferente, el consejo debe hacer todo lo posible para proporcionar a los accionistas toda la información necesaria o requerida por estos para que actúen adecuadamente en la reunión de la asamblea general. Si el consejo considera que la empresa tiene un interés principal, debe aportar razones al respecto. c. Cumplimiento de la ley. El consejo debe garantizar que se cumplen las leyes relacionadas con los derechos de la asamblea general y los accionistas individuales. d. Asistencia del consejo. El presidente debe garantizar que, a menos que existan motivos importantes, todos los miembros del consejo asistan a las reuniones de la asamblea general. e. Presidente de las reuniones generales. El presidente del consejo o, en caso de ausencia, su vicepresidente, preside las reuniones de la asamblea general. El consejo puede designar a otra persona para que presida la reunión de la asamblea. f. Divulgación de decisiones. Las decisiones de la asamblea general se divulgarán al público solo mediante una declaración del presidente del consejo o del secretario de la empresa. g. Cambios en la gobernabilidad corporativa. Cualquier cambio importante en la estructura de la gobernabilidad corporativa de la empresa debe ser debatido por la asamblea general como un punto concreto de la agenda. h. Asistencia del auditor externo. El consejo debe garantizar que el socio responsable (o el auditor encargado de la certificación) del auditor externo asista a la asamblea general y que esté disponible para dirigir la reunión. Es posible que la asamblea general haga preguntas al auditor externo relacionadas con la auditoría de los estados financieros de la empresa. D. Capítulo III: Reuniones del consejo y toma de decisiones I. Frecuencia, convocatoria, agenda y lugar de celebración a. Frecuencia. El consejo se debe reunir siempre que sea necesario, pero no menos de ____ [cinco] veces al año. Si fuera posible, las reuniones se programarán anualmente por adelantado siguiendo el calendario anual del consejo. El consejo se debe reunir antes de la fecha prevista si el presidente del consejo o dos miembros del mismo lo consideran oportuno. b. Convocatoria y agenda. i. El presidente convoca las reuniones del consejo. Salvo en casos urgentes y según determine el presidente, la agenda para una reunión El Banco Mundial Página 364 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario se debe enviar a todos los miembros del consejo al menos cinco días naturales antes de su celebración. Para cada punto de la agenda, se debe proporcionar una explicación por escrito y adjuntar la documentación relacionada. El presidente se debe poner en contacto con el director general antes de convocar la reunión sobre el contenido de la agenda. Todos los miembros del consejo y el director general tienen el derecho de pedir que se incluya un punto en la agenda de una reunión del consejo, siempre que este se notifique al presidente al menos diez días antes de la reunión. ii. Los miembros que han participado en una reunión no pueden objetar las decisiones aprobadas en la reunión argumentando una notificación no válida. c. Lugar de celebración. Las reuniones del consejo se celebran normalmente en las oficinas de la empresa pero también se pueden celebrar en otros lugares. Además, las reuniones del consejo se pueden celebrar mediante teleconferencia, videoconferencia o cualquier otro medio de comunicación, siempre que todos los participantes puedan comunicarse entre ellos simultáneamente. II. Asistencia y admisión a las reuniones a. Asistencia del director general. Aunque el director general no sea miembro del consejo, debe asistir a las reuniones de este a menos que el consejo le ordene lo contrario. Si el consejo lo pide, otros ejecutivos también deben asistir a sus reuniones total o parcialmente. b. Representantes. Un miembro del consejo puede ser representado en una reunión por otro miembro del mismo que posea un poder por escrito. La existencia de dicha autorización se debe demostrar debidamente al presidente en la reunión. c. Ausencia injustificada. Si un miembro del consejo no asiste con frecuencia a las reuniones, se le debe pedir que dé explicaciones al presidente al respecto. d. Asistencia de los no miembros. La admisión a una reunión de personas que no sean miembros del consejo, el director general, el secretario de la empresa y otros ejecutivos (si están invitados) se debe decidir mediante el voto mayoritario de los miembros del consejo presentes en la reunión. III. Presidente de la reunión e informes a. Presidente. Las reuniones del consejo son presididas por su presidente o, en caso de ausencia, por su vicepresidente. Si ninguno de ellos se presenta, uno de los miembros del consejo lo debe presidir mediante designación por voto mayoritario del resto de miembros presentes en el consejo. b. Informes. El secretario de la empresa (o cualquier otra persona designada por el presidente de la reunión para tal propósito) debe preparar un informe de la reunión. En este se deber describir el proceso de toma de decisiones seguido. Además, el consejo debe aprobar el informe para la siguiente reunión. El Banco Mundial Página 365 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario IV. Toma de decisiones en el consejo a. Preferencia por la unanimidad. Los miembros del consejo deben intentar tomar decisiones de forma unánime. Sin embargo, se les anima a expresar opiniones contrarias y a registrarlas en las minutas cuando no se consigue la unanimidad. b. Voto individual. Cada uno de los miembros del consejo tiene derecho a emitir un voto. c. Voto mayoritario y cuórum. Cuando no se consigue la unanimidad y la ley, los artículos de asociación de la empresa o este estatuto no prescriben una mayoría más amplia, todas las decisiones del consejo se aprueban por mayoría en función de los votos emitidos. En caso de empate, el presidente del consejo tiene el voto decisivo. En la reunión el consejo solo puede aprobar las resoluciones si la mayoría de sus miembros están presentes o representados. d. Aprobación en la reunión. Las decisiones del consejo se aprueban en una reunión del mismo. e. Consentimiento escrito. Las decisiones del consejo también se pueden aprobar por escrito siempre que la propuesta en cuestión se entregue a todos los miembros del consejo y ninguno de ellos se oponga a esta forma de aprobación. La aprobación de decisiones por escrito se debe efectuar mediante declaraciones por escrito de todos los miembros. La declaración de un miembro que desea abstenerse de votar una decisión concreta que se aprueba por escrito debe reflejar el hecho de que no se opone a esta forma de aprobación. f. Procedimientos de emergencia. El consejo puede desviarse con respecto a las cláusulas de las Secciones D.IV.c. (última frase), D.IV.d. y D.IV.e. si el presidente del consejo lo considera necesario, teniendo en cuenta el carácter urgente y otras circunstancias del caso y siempre que todos los miembros del consejo tengan la oportunidad de participar en el proceso de toma de decisiones. En este caso, el presidente del consejo y el secretario de la empresa deben preparar el informe sobre la decisión adoptada de este modo, que se agregará a los documentos para la siguiente reunión del consejo. g. Minutas. Se deben redactar minutas de todas las reuniones del consejo y todas las decisiones adoptadas fuera de estas. El presidente del consejo debe firmar las minutas y agregarlas posteriormente a los archivos de la empresa. Todos los miembros del consejo deben recibir una copia de las minutas. Además, es posible que un miembro del consejo pida una nota en la que se explique cómo ha votado o que se incluya una declaración formal firmada por este en las minutas. Las decisiones urgentes se pueden redactar y adoptar de forma inmediata en la reunión pertinente. h. Certificación de decisiones. Las decisiones aprobadas por el consejo se pueden divulgar al público solo mediante una declaración del presidente del consejo o del secretario de la empresa. El Banco Mundial Página 366 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario E. Capítulo IV: Otras disposiciones I. Conflictos de intereses de los miembros del consejo a. Deber de divulgar. Un miembro del consejo debe informar inmediatamente a su presidente sobre cualquier conflicto de intereses real o potencial y proporcionará toda la información relevante, incluida la relacionada con su cónyuge, su pareja de hecho u otro compañero de vida; su hijo adoptivo o sus parientes por consanguinidad o matrimonio hasta el segundo grado. Este miembro concreto no debe participar en la evaluación del consejo sobre si existe o no un conflicto de intereses. b. Transacciones entre entidades relacionadas. Existe un conflicto de intereses potencial si la empresa tiene la intención de realizar una transacción con una entidad relacionada. La empresa debe desarrollar una política sobre cómo garantizar la protección de los derechos de los accionistas durante tales transacciones. Entre las entidades relacionadas, se encuentran: • Los miembros del consejo de la empresa, su sociedad matriz, las empresas filiales o pertenecientes al mismo grupo y asociadas. • Una empresa matriz y cualquier empresa subsidiaria o afiliada que no se posee en su totalidad. • El director general o el gerente general y cualquier directivo importante, incluidos los que dependen directamente del consejo o del director general. • Cualquier accionista importante que tenga la capacidad de controlar o de ejercer una influencia significativa en el resultado de las decisiones votadas por los accionistas o los directores de la empresa, su sociedad matriz, y las empresas asociadas o afiliadas. • El padre, la madre, los hijos o hijas, el esposo o la esposa de cualquiera de las personas físicas enumeradas en las Cláusulas (a, b y c). • Los directores, el director general y los directivos importantes de cualquier negocio, en el que las personas físicas enumeradas en los párrafos del (a) al (e) poseen individual o conjuntamente al menos [porcentaje] de los derechos de voto. • Cualquier persona cuyo criterio o decisiones puedan estar influenciadas como consecuencia de un acuerdo o una relación en la que estén implicadas cualquiera de las personas enumeradas en los párrafos del (a) al (f). c. Abstención de una entidad en conflicto. Un miembro del consejo no debe participar en ningún debate o toma de decisiones relacionada con cualquier tema o transacción en la que tenga un conflicto de intereses con la empresa. d. Requisitos para aprobar los conflictos de intereses. Las transacciones en las que existen conflictos de intereses con los miembros del consejo se deben acordar siguiendo las condiciones habituales para las transacciones igualitarias en el negocio de la empresa. Las decisiones de realizar El Banco Mundial Página 367 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario transacciones en las que existen conflictos de intereses con los miembros del consejo requieren la aprobación del mismo. II. Compensación de los miembros del consejo a. Aprobación de la reunión de la asamblea general. La asamblea general determina la compensación de los miembros del consejo. El consejo debe presentar propuestas sobre su compensación a la asamblea general. b. Reembolso de costos. Además de su compensación, se debe reembolsar a los miembros del consejo los costos razonables derivados de la asistencia a las reuniones. El presidente del consejo debe aprobar la razonabilidad de estos costos, mientras que, para los del presidente, será el vicepresidente quien los apruebe. Cualquier otro gasto se devolverá solo si se contrae con el consentimiento previo del presidente o del secretario de la empresa en su nombre (o si afecta al presidente, al vicepresidente o al secretario de la empresa en su nombre). c. Préstamos y garantías. La empresa y sus filiales no conceden préstamos personales, garantías o similares a los miembros del consejo, salvo como parte de sus operaciones de negocio habituales. Además, tampoco asume el pago o condona los préstamos que deben los miembros del consejo. III. Programa de orientación, formación y educación continua a. Programa de orientación. Los miembros del consejo deben participar por elección propia en un programa de orientación que abarca la estrategia de la empresa, asuntos legales y financieros generales, la información financiera proporcionada por la empresa, cualquier aspecto específico propio de la empresa y de sus actividades, así como las responsabilidades de los miembros del consejo. b. Análisis anual de la formación. El consejo debe llevar a cabo un análisis anual para identificar las áreas en las que los miembros del consejo necesitan más formación. c. Costos de la empresa. La empresa debe pagar los costos del curso de orientación y de cualquier tipo de formación. IV. Otros cargos a. Membrecías limitadas. Los miembros del consejo deben limitar sus demás cargos para así garantizar que realicen sus deberes como miembros del mismo. Se puede ejercer como director en un máximo de __ consejos externos. b. Aviso de cargos externos. Los miembros del consejo deben informar a su presidente y al secretario de la empresa sobre sus demás cargos que podrían ser de importancia para la propia empresa o para el desempeño de sus deberes, antes de aceptar dichos cargos. Si el presidente considera que existe el riesgo de que se produzca un conflicto de intereses, el consejo debe tratar el asunto conforme a la Sección E.I. de este estatuto. El secretario de la empresa debe tener una lista de los cargos externos que ocupan cada uno de los miembros del consejo. El Banco Mundial Página 368 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario V. Tenencia y negociación de valores [NOTA: Las secciones que van desde la E.V.b. hasta la E.V.d. solo se aplican a las empresas públicas] a. Inversión a largo plazo. El propósito de cualquier tenencia de acciones de la empresa de los miembros del consejo es la inversión a largo plazo. b. Negociación de valores de la empresa. Los miembros del consejo están obligados por código de gobernabilidad corporativa y/o el código ético de __________ [nombre de la empresa] en lo que respecta a las transacciones de valores de la empresa, que aparecen publicados en el sitio web de la empresa. c. Negociación de valores. Los miembros del consejo deben cumplir la ley en todo momento en lo que respecta a la propiedad y las transacciones de valores que no estén reguladas por el código de gobernabilidad corporativa y/o el código ético de __________ [nombre de la empresa]. d. Informes sobre el cambio de propiedad. Los miembros del consejo deben notificar de inmediato al secretario de la empresa de todos los cambios en la tenencia de valores relacionados con las empresas enumeradas. Sin embargo, no será necesario elaborar este informe si han invertido exclusivamente en los fondos de inversión listados o si han transferido la gestión discrecional de su cartera de valores a un tercero independiente mediante un acuerdo escrito. Si lo que ocurre es esto último, se debe comunicar el nombre y la dirección de este último y entregar una copia del acuerdo. VI. Confidencialidad a. Deber de mantener la confidencialidad de la información. A menos que la ley lo requiera, ningún miembro del consejo debe divulgar (durante su afiliación al mismo o después) informaciones confidenciales relacionadas con el negocio de la empresa y/o con las empresas en las que tiene participaciones, que conoció al trabajar para esta y que sabe o debería saber que son de carácter confidencial. Un miembro del consejo puede comunicar dicha información a sus compañeros dentro del mismo, así como a otros empleados de la empresa y a empresas en las que tiene participaciones que, a la vista de sus actividades para la empresa o empresas en las que las tiene, deberían conocer la información. Los miembros del consejo no deben utilizar dicha información confidencial en beneficio propio. b. Devolución de información confidencial. Al final del mandato de cada miembro del consejo, este deberá devolver todos los documentos confidenciales que posee a la empresa o garantizar su eliminación de forma que se garantice que se conserva la confidencialidad. c. Aviso de divulgación. Si un miembro del consejo pretende divulgar información a terceros que ha conocido en el ejercicio de sus deberes y que podría ser confidencial, debe informar al presidente sobre su intención y sobre la identidad de la persona que recibirá dicha información con antelación suficiente para que el presidente evalúe la situación y aconseje al miembro. Esta sección afecta a las declaraciones personales y oficiales y a cualquier El Banco Mundial Página 369 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario persona que asista a las reuniones del consejo que, por su contenido y forma, estén claramente destinadas al consejo VII. Otras cuestiones a. Aceptación por parte de los miembros del consejo. Cualquier persona nombrada como miembro del consejo debe declarar por escrito a la empresa al tomar posesión del cargo que está de acuerdo y acepta el cumplimiento de las disposiciones de este estatuto. Se incluye una referencia correspondiente al respecto en la carta de nombramiento del director. b. Incumplimiento ocasional. Si la ley lo permite, el consejo puede decidir ocasionalmente según su criterio (por decisión unánime) no cumplir las disposiciones de este estatuto. c. Enmiendas. Según su criterio, el consejo puede enmendar este estatuto sin notificación previa. d. Interpretación En caso de incertidumbre o diferencia de opiniones sobre cómo debe interpretarse una disposición de este estatuto, la opinión del presidente del consejo debe ser decisiva. e. Invalidez parcial. Si una o más disposiciones de este estatuto son (o se hacen) no válidas, no deben afectar a la validez de las demás disposiciones. El consejo puede reemplazar las disposiciones no válidas por otras que sean válidas y cuyo efecto sea similar a estas, dados los contenidos y el propósito de este estatuto en la mayor medida posible. F. Anexo 1: Lista de aprobaciones requeridas por el consejo Se necesita la aprobación del consejo para: I. Todas las transacciones materiales entre la empresa y personas físicas o jurídicas que posean al menos el [porcentaje] de las acciones de la empresa. II. Una decisión sobre los objetivos financieros y operativos de la empresa, la estrategia diseñada para alcanzarlos y cualquier parámetro que se utilice relacionado con esta. III. Todas las transacciones materiales en las que existen conflictos de intereses con los miembros del consejo. IV. El nombramiento y la destitución del secretario de la empresa. V. La política de remuneración seguida para la dirección superior en general y para el director general en particular. VI. El presupuesto anual destinado a inversiones, todas las adquisiciones y disposiciones de actividades comerciales cuyas ventas superen los _____ [insertar cantidad y divisa] en el año anterior a estos. VII. Todos los estados financieros antes de publicarse. VIII. El resto de acciones que requieren la aprobación por ley, por los artículos de asociación de la empresa y por este estatuto. El Banco Mundial Página 370 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario G. Anexo 2: Política relacionada con el auditor externo independiente El consejo aprobó la política presentada a continuación el _____ [fecha] a propuesta del comité de auditoría. I. Política La empresa y sus filiales deben usar los servicios del auditor externo únicamente mientras esto no perjudique la independencia del mismo. II. Términos de referencia El auditor externo debe ser independiente. Estas regulaciones se basan en los siguientes principios: (i) el auditor externo debe ser independiente del cliente auditado, tanto física como mentalmente; (ii) el auditor externo es alguien que, ante todos los hechos y circunstancias relevantes, es capaz de emitir una opinión objetiva e imparcial sobre los asuntos que le competen en su tarea. Bajo la ________________ [insertar referencia a la legislación local], un auditor externo no tiene permitido realizar una auditoría reglamentaria si tiene vínculos financieros, comerciales, de empleo o de otro tipo con el cliente que, en opinión de una tercera parte experta razonable y debidamente informada, comprometan la independencia del auditor. Es posible que la empresa pida al auditor externo que mantenga un equilibrio adecuado entre efectividad y eficacia, como en los costos de auditoría, la gestión del riesgo, la independencia y la confiabilidad. El comité de auditoría se ocupa de que el auditor externo cumpla las disposiciones relevantes de ________________ [insertar referencia a la legislación local] y los términos de referencia previos, y puede pedir explicaciones más detalladas y confirmaciones por escrito del auditor externo que garanticen que se cumplan estas disposiciones. Además de la actividad auditable, el auditor externo de la empresa también puede realizar actividad auditable en la medida que lo permitan la legislación, las regulaciones aplicables y los procedimientos internos de la empresa. La actividad no auditable no debe poner en peligro la independencia del auditor externo. En ningún caso, las personas que lleven a cabo la actividad auditable deben participar en las actividades no auditables. El consejo debe aprobar previamente toda actividad auditable y no auditable (incluidas las condiciones y los honorarios) realizada por el auditor externo de la empresa a propuesta del comité de auditoría. Dentro del marco fijado por el consejo, este debe delegar esta tarea al comité de auditoría, el cual a su vez, solo en circunstancias excepcionales, puede delegar este poder a su presidente, entendiendo que su decisión de dar su aprobación se presentará ante todo el comité en la siguiente reunión. El Banco Mundial Página 371 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario III. Actividad a. Actividad auditable La actividad auditable consiste en la inspección de los informes financieros anuales de la empresa, la evaluación de los informes financieros provisionales que se divulgan, los servicios que normalmente presta el auditor externo y que están relacionados con tramitaciones y obligaciones ante la legislación o las regulaciones, y los servicios que solo este puede proporcionar de manera razonable. El auditor externo no necesita pasar por un proceso de licitación para cada compromiso individual. b. Actividad no auditable Para la actividad no auditable del auditor externo además de (i) los servicios que solo este puede prestar, (ii) los servicios que son una extensión del trabajo realizado como parte de la auditoría de la empresa o que se basan en el trabajo realizado como parte de la auditoría de modo que el auditor externo pueda proporcionar de forma más eficaz calidad y puntualidad en los servicios o (iii) los servicios que mejoran la eficacia del examen del auditor externo de los estados financieros de la empresa, el consejo debe establecer uno o más umbrales financieros a propuesta del comité de auditoría. Para aquellas actividades no auditables realizadas por el auditor externo que se esperan que superen estos umbrales, se debe presentar una justificación de peso a fin de aprobar la selección del auditor externo y se deben considerar proveedores de servicios alternativos. Para más información sobre si algunas actividades deberían considerarse actividad auditable o no auditable o si algunas actividades no auditables deberían incluirse en alguna de las categorías mencionadas previamente, se debe contactar con el jefe del departamento de auditoría interna y este, en caso de duda, debe consultar al presidente del comité de auditoría. IV. Rotación de los socios responsables de la actividad auditable Con el fin de evitar que el auditor externo y la compañía estrechen demasiado su relación, el número de años que una persona puede formar parte del equipo de auditoría del auditor externo está limitado. Los socios del equipo de auditoría de la empresa encargados de las labores de auditoría esenciales deben reemplazarse como máximo cada tres años tras el comienzo de una nueva colaboración. Estos mismos socios que han sido reemplazados no tienen permitido trabajar en nuevas tareas para la empresa hasta que pasen al menos tres años desde su reemplazo. Además, el comité de auditoría debe supervisar los riesgos de dependencia de otros miembros del equipo de auditoría de la empresa que participan en la auditoría durante un periodo de tiempo significativo. Este comité debe consultar periódicamente al socio responsable del auditor externo las garantías establecidas por este último para evaluar el riesgo de dependencia y para reducirlo a un nivel mínimo aceptable. El Banco Mundial Página 372 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 6: Modelo de estatuto de consejo Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario V. Nombramiento del auditor externo El auditor externo se debe nombrar de acuerdo con la sección C.VI. del estatuto del consejo. Si se decide contar con los servicios de otro auditor externo, se debe seguir el procedimiento de licitación aprobado por el comité de auditoría. VI. Restricciones de transferencia de personal La empresa y el auditor externo deben acordar una política relacionada con la restricción de la transferencia de personal de la empresa y su grupo al organismo del auditor externo y viceversa, teniendo en cuenta la legislación y las regulaciones relevantes. Esta política está sujeta a la aprobación del consejo. Sin embargo, la empresa no debe contratar en ningún caso a un socio auditor ni a un miembro superior del personal del auditor externo si esta persona auditó y llevó a cabo un análisis de la empresa o preparó los estados financieros de la misma durante el año anterior, particularmente como director financiero de la empresa. El Banco Mundial Página 373 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 7 Modelo de código ético 157 Preámbulo El propósito de este código ético es:  Demostrar el compromiso de la empresa con los estándares más altos del comportamiento ético.  Fomentar las conductas éticas adecuadas y sancionar las malas conductas dentro de la empresa.  Desarrollar una cultura ética basada en esta conducta y estos estándares, que los accionistas de la empresa, los directores y la gestión deben encabezar y que todos los empleados deben seguir. Al adoptar y seguir este código ético junto con el resto de directrices de este manual, la empresa confirma su deseo de dirigir y promover de forma manifiesta los buenos comportamientos éticos y la gobernabilidad corporativa. Para fomentar la confianza de sus accionistas, empleados, inversores y el público general, este código ético va más allá del marco legal y regulador que prevalece en Rumania en la actualidad, y abarca los principios y las prácticas reconocidos nacional e internacionalmente. Los órganos de gobierno y los empleados de la empresa entienden este código ético como su obligación y garantizan que su espíritu y sus disposiciones se respetan y aplican en toda la empresa [así como en sus filiales y empresas dependientes] y en sus socios comerciales. Este código ético se revisa y se actualiza anualmente, y se publica internamente como folleto y en el sitio de intranet de la empresa, así como en su sitio web. A. Los valores de la empresa En las relaciones internas y externas, la empresa demuestra que se compromete a [insertar los valores de la empresa158]: 157 Tomado de las directrices para directivos para el fortalecimiento de la gobernabilidad de empresa de la CFI, noviembre de 2006. 158 Los valores de la empresa se centran a menudo en proporcionar servicios y productos de calidad; en el liderazgo (en lo que respecta a la innovación, la investigación y el desarrollo); en fomentar el valor accionista; en proteger el medioambiente; en satisfacer a los clientes; en actuar con honestidad, integridad y respeto por las personas; etc. El Banco Mundial Página 375 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  __________________;  __________________ y  __________________. B. Principios éticos de la empresa La empresa se compromete a actuar de forma ética en todos los aspectos de su negocio. Las normas éticas de la empresa se basan en los siguientes principios:  Honestidad.  Integridad.  Justicia.  Transparencia. De igual forma, la empresa espera el mismo trato en sus relaciones con aquellos con quienes hace negocios. Las normas éticas de la empresa se centran en las siguientes áreas: empleados, clientes, relaciones con los socios comerciales, el gobierno, la sociedad y la comunidad en general159. Estas normas también se aplicarán a todas las áreas de negocio [para todas las filiales y empresas dependientes tanto dentro como fuera de Rumania]. Todas las normas éticas de la empresa se basan en:  Respetar el estado de derecho, y las leyes y regulaciones rumanas; y mostrar respeto por los derechos humanos.  Gestionar el rendimiento operativo y financiero de la empresa para maximizar el valor de largo plazo para sus accionistas.  Hacer negocios con integridad y justicia; renunciar a la corrupción, al cohecho y a otras prácticas de negocio inaceptables; y no dar ni aceptar obsequios u otros entretenimientos a menos que sean parte del negocio, y sean inmateriales y poco frecuentes. 159Las áreas de interés de la empresa dependen en gran medida de la industria y de su sector empresarial. Por tanto, es posible que una empresa del sector bancario desee centrarse en asuntos diferentes a los de una del sector petrolero (p. ej., el control financiero, el tráfico de información privilegiada y/o el blanqueo de dinero frente a la protección medioambiental). Las áreas de interés se pueden estructurar por temas y/o relaciones. Entre los temas, se incluyen asuntos relacionados con la salud, la seguridad y el medioambiente; el cohecho y la corrupción; la legalidad; los conflictos de intereses; los derechos humanos; los obsequios y otros entretenimientos; el control y las finanzas; etc. Entre las relaciones, se pueden incluir aquellas con los empleados, los clientes, los socios comerciales, los proveedores, los socios de empresas conjuntas, etc. El Banco Mundial Página 376 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario  Crear el beneficio mutuo en todas las relaciones de la empresa para generar y fomentar la confianza.  Demostrar respeto por la comunidad y el entorno natural en los que la empresa desarrolla su actividad. El plan de negocios de la empresa incluirá objetivos específicos y medibles para mejorar el comportamiento ético. C. Normas éticas para la relación de la empresa con las partes interesadas I. Empleados y directivos La empresa considera que la clave para conseguir el éxito son sus empleados. Por tanto, la empresa se compromete a tratar a todos los empleados con dignidad, confianza y respeto; y a construir relaciones duraderas basadas en el derecho laboral rumano y en el respeto de los derechos humanos. La empresa no contratará mano de obra infantil. La empresa fomenta el trabajo en equipo porque cree que la diversidad de talento, de perspectivas y de opiniones estimula la innovación y oportunidades de negocio nuevas y creativas. De igual forma, la empresa renuncia a cualquier forma de burocracia y a las estructuras jerárquicas excesivas que impiden la eficiencia operativa. Es parte de la política de la empresa proporcionar y mejorar regularmente un entorno de trabajo confiable, seguro y sano para sus trabajadores. Los conflictos de intereses pueden poner en peligro el criterio o la objetividad de los empleados y directivos de la empresa. En este sentido, se han desarrollado y divulgado directrices apropiadas. La empresa ofrece igualdad de oportunidades de empleo. Su política de contratación, promoción y compensación está basada en los méritos y en la no discriminación. Se han desarrollado y han puesto en práctica políticas claras y transparentes al respecto. No se tolerará ningún tipo de discriminación o acoso en el lugar de trabajo, y los comportamientos opuestos se investigarán adecuadamente y se tratarán a través del responsable ético de la empresa. El desempeño de los trabajadores se reconoce y se recompensa en función de los objetivos de desempeño y de los comentarios regulares y constructivos en reuniones presenciales. Estas recompensas se dan tanto a nivel individual como de equipo. La empresa cuenta con un programa de formación accesible para todos los empleados con el que se les motiva a elaborar planes de desarrollo personal y se les ofrece orientación, asesoría y formación para el desarrollo de sus capacidades. El Banco Mundial Página 377 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La empresa sanciona el uso ilegal de información confidencial y privilegiada por parte de directivos y empleados, y ha desarrollado un procedimiento detallado para tratar este asunto de forma eficaz. Se ha puesto en marcha un proceso de consulta regular entre los empleados y los gerentes de la empresa para tratar de forma eficiente las condiciones laborales y otros asuntos que afectan al entorno de trabajo de los empleados. Estos principios no limitan el derecho de la empresa a imponer disciplina o a despedir a trabajadores de acuerdo con la legislación rumana. II. Clientes La satisfacción de los clientes es fundamental para la empresa. Los productos y servicios seguros y de calidad, el establecimiento de precios justos y un servicio postventa adecuado deben definir las relaciones de la empresa con sus clientes. La empresa siempre trata de dar lo que promete. III. Relaciones con sus socios comerciales La empresa cree que una relación duradera con sus socios comerciales (proveedores, contratistas, participantes en empresas conjuntas y _____________) basada en el respeto, la confianza, la honestidad y la justicia es vital para alcanzar el éxito. La empresa hará el mayor esfuerzo posible para cooperar solo con aquellos socios comerciales que compartan sus normas éticas. Además, respetará la inviolabilidad de los contratos y las relaciones comerciales.  Las negociaciones contractuales se deben realizar basándose en el beneficio mutuo.  Las relaciones comerciales se deben basar en normas de alto desempeño, cumpliendo lo pactado de forma cualitativa y oportuna, pagando las facturas puntualmente y _________.  En caso de conflicto comercial, el empresa procurará negociar y llegar a un acuerdo con buenas intenciones para conseguir una solución amistosa. La empresa se compromete a cumplir en todo momento la legislación rumana en contra del blanqueo de capitales y solo harán negocios con proveedores reputados, clientes comerciales y otros socios implicados en actividades comerciales legítimas y cuyos fondos deriven de fuentes legítimas. IV. Gobierno La empresa pagará todos los impuestos debidos íntegramente de manera puntual. Cumple los principios y la letra de las regulaciones locales y federales, además de las directrices y códigos voluntarios. El Banco Mundial Página 378 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La empresa también ha obtenido legalmente todas las licencias necesarias para hacer negocios. Busca crear y gestionar una relación sólida con las autoridades gubernamentales de forma independiente y equitativa. No se intentará influir indebidamente en las decisiones gubernamentales ni la empresa ofrecerá, pagará, solicitará o aceptará sobornos de ningún tipo, ya sean directos o indirectos, en sus acuerdos con el gobierno, la administración o los tribunales. Para este fin, se establecerán procedimientos transparentes para las transacciones realizadas con cualquier agencia o funcionario del gobierno, o en acuerdos con cualquier empresa pública que uno de estos posea o controle. La empresa nunca realizará contribuciones políticas, ya en sea dinero en efectivo o en especie. V. Sociedad, medioambiente y comunidad en general La empresa se considera una parte integrante de la comunidad en la que funciona y se compromete a tener una relación sólida basada en el respecto, la confianza, la honestidad y la justicia. Se compromete a crear puestos de trabajo y a desarrollar el talento local cuando esto sea económicamente sostenible. La conservación del medioambiente es un asunto de máxima importancia para la empresa. Por tanto, lucha para minimizar cualquier daño al medioambiente derivados de sus actividades mediante la reducción de residuos, emisiones y vertidos, así como el uso eficiente de la energía. Todas las operaciones y actividades se llevarán a cabo siguiendo los estándares más altos de precaución y en línea de los principios reconocidos internacionalmente. Se estimula a los empleados de la empresa a participar y dedicar parte de su tiempo ayudando a la comunidad local mediante diferentes fundaciones y entidades benéficas, organizaciones educativas y otras instituciones similares. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son un elemento clave para cualquier sociedad y la empresa pretende construir relaciones constructivas con estas organizaciones para desarrollar una sociedad y medioambiente mejores de forma económicamente sostenible. La empresa se compromete a considerar las necesidades de desarrollo específicas de las comunidades en las que desarrolla su actividad mediante un proceso de diálogo abierto y frecuente. El Banco Mundial Página 379 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 7: Modelo de código ético Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario D. Implementación I. Medios para pedir asesoramiento Muchas decisiones comerciales traen consigo dilemas éticos y requieren criterios complejos para tomar la decisión correcta. En caso de incertidumbre, se espera que todos los directivos y empleados actúen con responsabilidad y traten el dilema ético con sus superiores. En caso de que esto no desemboque en una solución satisfactoria, el problema ético se tratara con un funcionario designado para aclararlo. Todos los funcionarios y empleados tienen derecho a hacer declaraciones confidenciales directamente al funcionario asignado, quien a su vez decidirá si informar sobre el asunto al comité de auditoría para recomendar acciones adecuadas contra cualquier director o empleado que actúe sin respetar este código ético. II. Procesos y responsabilidad Cada persona es responsable de su comportamiento ético. La empresa ha implementado un procedimiento para todos los funcionarios y empleados para declarar que entienden y aplican las disposiciones de este código ético. Además, como se recoge en los contratos de todos los empleados, el cumplimiento de este código es obligatorio y está ligado a procedimientos disciplinarios. A cada trabajador se le entrega una copia de este código ético en su primer día de trabajo. Los jefes de departamento dependen del director general y/o los ejecutivos para implementar este código ético en sus departamentos, garantizando que todos los directivos y empleados lo entienden y aseguran su cumplimiento. El director general y/o los ejecutivos dependen a su vez del consejo. Los principios y las disposiciones de este código ético se han integrado en el sistema empresarial de control interno. Los procesos objetivos y rigurosos para medir el rendimiento, identificar brechas e implementar medidas para abordar las lagunas éticas se revisan y modifican regularmente. El incumplimiento intencionado o por negligencia de este código ético se tratará como un asunto disciplinario serio y puede derivar en la pérdida del empleo. El comité de auditoría del consejo revisa e informa periódicamente sobre el cumplimiento de estos principios, y formula propuestas para que el consejo las apruebe. III. Programa de formación La empresa ofrece un curso introductorio de formación ética una vez al año para todos sus nuevos funcionarios y empleados. Este curso ofrece ejemplos prácticos de este código ético. Además, se ofrecen cursos de formación periódicos y especializados a los funcionarios y empleados, además de a otros depositarios de la empresa como proveedores y otros socios comerciales como parte del programa de formación profesional continua de la empresa. El Banco Mundial Página 380 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 8: Modelo de términos de referencia Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario para un comité ejecutivo Anexo 8 Modelo de términos de referencia para un comité ejecutivo 160 1. Propósito El propósito del comité es ayudar al director general en la ejecución de sus deberes, donde se incluyen:  El desarrollo y la implementación de la estrategia, los planes operativos, las políticas, los procedimientos y los presupuestos.  La supervisión del rendimiento financiero y operativo.  La evaluación y el control del riesgo.  La priorización y distribución de recursos.  El control de las fuerzas competitivas en cada área de actuación. 2. Membrecía El comité estará compuesto por el director general; el director adjunto; el director financiero; el resto de directores ejecutivos (el consejo principal); los jefes de cada división comercial, de recursos humanos, de riesgo, de TIC, de estrategia, de operaciones, de servicios legales del grupo y el secretario de la empresa. El director general (o, en su ausencia, el director adjunto) puede invitar a los demás a que asistan a cualquier reunión completa o solo a una parte. 3. Presidencia El director general actuará como presidente del comité. En su ausencia, será el [director adjunto] [director financiero] quien actúe como tal. 4. Secretario El secretario de la empresa o su nominado actuará como secretario del comité. 5. Cuórum El cuórum necesario para transacciones de negocios será de [3] miembros, de los cuales uno será el director general o el [director adjunto]/[director financiero] Una reunión debidamente convocada por el comité en el que el cuórum está presente 160Este modelo se ha adaptado a partir del modelo de términos de referencia recogido en la nota de orientación 0409902 del Instituto de Secretarios y Administradores Colegiados (ICSA). El Banco Mundial Página 381 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 8: Modelo de términos de referencia Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario para un comité ejecutivo será competente para ejercer cualquier autoridad, poder o criterio conferido o ejercible por el comité. 6. Frecuencia de las reuniones El comité se reunirá [mensualmente el primer lunes de cada mes] [el martes de cada quincena] [todos los lunes]. 7. Convocatoria de reuniones El secretario del comité convocará las reuniones del comité, además de las que se programan regularmente como se mencionaba anteriormente, a petición del director general. A menos que se acuerde lo contrario, se enviarán las convocatorias de las reuniones a cada miembro del comité y cualquier otra persona que deba asistir en un plazo máximo de [2] días hábiles antes de la celebración de la reunión. En estas se confirmarán el lugar de celebración, la hora y la fecha, junto con un programa con los puntos que se debatirán y documentos complementarios. 8. Realización de las reuniones Exceptuando lo indicado previamente, las reuniones del comité se deben realizar de acuerdo con las disposiciones de los artículos de asociación de la empresa que rigen los procedimientos de los directores. 9. Minutas de las reuniones El secretario registrará los procedimientos y las decisiones de todas las reuniones del comité, además de registrar los nombres de las personas presentes en estas. Las minutas de las reuniones del comité se deben distribuir de inmediato a todos los miembros del mismo y, una vez aprobadas, a todos los miembros del consejo. 10. Deberes  Recomendar objetivos y estrategias al grupo en el desarrollo de su negocio, teniendo en cuenta los intereses de sus accionistas, sus clientes, sus empleados y otras partes interesadas.  Acordar directrices normativas para las divisiones comerciales basadas en la estrategia de grupo aprobada.  Ejecutar la estrategia con éxito; presentar los presupuestos del grupo y el plan quinquenal al consejo y, una vez aprobados, cumplirlos; desarrollar y revisar los objetivos y los presupuestos de las divisiones comerciales para garantizar que caen dentro de los objetivos de grupo acordados; garantizar que se delegan niveles de autoridad apropiados a la alta dirección mediante el grupo; revisar la estructura organizativa del grupo y dar recomendaciones de cambio; garantizar el control, la coordinación y la supervisión en el grupo del riesgo y de los controles internos; asegurar el cumplimiento de la legislación y las regulaciones relevantes; proteger la integridad de los sistemas de información financiera y de información sobre gestión; identificar y ejecutar nuevas oportunidades de negocio diferentes a las actividades principales existentes, donde se incluye la diversificación geográfica; examinar todas las propuestas de inversiones, desinversiones y gastos de capital importantes, así como las El Banco Mundial Página 382 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 8: Modelo de términos de referencia Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario para un comité ejecutivo recomendaciones dadas al grupo sobre aquellos que, en el contexto de grupo, son materiales, ya sea por naturaleza o por costo.  Aprobar todas las alianzas materiales o estratégicas y los acuerdos de asociación; optimizar la distribución y la adecuación de los recursos de grupo; garantizar la provisión de un desarrollo administrativo adecuado, y la sucesión, la recomendación y la implantación de estructuras retributivas en las divisiones comerciales; y desarrollar e implementar políticas de grupo, donde se incluyen: o El código de ética y de práctica empresarial. o El código de negociación de acciones. o Las políticas de gestión del riesgo. o Las políticas de tesorería. o La política de seguridad y salud. o La política de comunicación (incluidos los procedimientos para divulgar información que puede afectar a los precios). o La política de relaciones con inversores. o La política de responsabilidad social empresarial (donde se incluye el medioambiente, las comunicaciones y la discapacidad de empleados). o La política de donaciones benéficas. o La garantía de comunicación, coordinación y cooperación activas entre divisiones comerciales. 11. Responsabilidades de información El director general debe informar de modo formal en cada reunión del consejo a sus miembros sobre los procedimientos del comité desde la última reunión. El Banco Mundial Página 383 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 9: Definición de independencia Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Anexo 9 Definición de independencia 161 El consejo debe identificar en el informe anual a cada director no ejecutivo que considere independiente. Además, debe determinar si el director tiene un carácter y un criterio independientes y si existen relaciones o circunstancias que puedan afectar (o que parezca que puedan afectar) al criterio del director. El consejo debe indicar sus razones si determina que un director es independiente a pesar de que existen relaciones o circunstancias que pueden parecer relevantes para su determinación, incluyendo si el director:  Ha sido empleado de la empresa o del grupo en los últimos cinco años.  Tiene o ha tenido en los últimos tres años una relación comercial material con la empresa de forma directa o como socio, accionista, director o empleado superior de un órgano que tenga esta relación con la empresa.  Ha recibido o recibe remuneración adicional de la empresa además de los honorarios de director, participa en la opción sobre acciones de la empresa o en un plan de pago basado en el desempeño, o es miembro de un plan de pensión de la empresa.  Tiene vínculos familiares estrechos con cualquiera de los asesores, directores o empleados superiores de la empresa.  Ocupa un puesto de directivo cruzado o tiene vínculos importantes con otros directores mediante la participación en otras empresas u órganos.  Representa a un accionista significativo.  Ha servido al consejo durante más de nueve años desde la fecha de su primera elección. Todos los criterios anteriores, exceptuando el relacionado con representar un accionista significativo, son relevantes en el contexto del sector público (con alguna adaptación). 161Adaptado de Unlocking Your Board’s Full Potential: Board Evaluation Questionnaire (“Desbloquea todo el potencial de tu consejo: cuestionario de evaluación”), Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido, Instituto de Contables Colegiados de Inglaterra y Gales (ICAEW), Grupo de miembros del consejo no ejecutivos, Mazars. El Banco Mundial Página 385 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 10: Directrices sobre Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario transacciones entre entidades relacionadas Anexo 10 Directrices sobre transacciones entre entidades relacionadas 162 A. Introducción Es práctica de ______________ [insertar nombre de empresa] (en adelante “la empresa”) que las transacciones entre entidades relacionadas se lleven a cabo de forma igualitaria con cualquier retribución pagada o recibida por la empresa o sus filiales relacionada con estas transacciones, con unas condiciones no menos favorables que las disponibles para cualquier tercero ajeno bajo circunstancias iguales o similares. El propósito de estas directrices es exponer los procedimientos por los que la empresa o cualquiera de sus filiales pueden participar en una transacción entre entidades relacionadas. B. Aplicación de esta política Esta política se aplica a los directores y a la gerencia superior de la empresa. Las transacciones entre entidades relacionadas constituyen un conflicto de intereses. El objetivo de estas directrices no es discrepar con las leyes o regulaciones aplicables y, en caso de que tal conflicto se produjese, prevalecerán los requisitos de la ley o la regulación. C. Procedimientos de aprobación y de revisión Los directores informarán al consejo a través del secretario de la empresa sobre los detalles de todos sus demás puestos directivos y sobre cualquier participación que estos o algún miembro de su familia poseen. Cualquier cambio en estas notificaciones deberán comunicarse de inmediato al consejo de administración a través del secretario de la empresa. Es responsabilidad de cada director y de cada directivo superior notificar de inmediato al consejo a través del secretario de la empresa sobre cualquier transacción propuesta entre entidades relacionadas tan pronto como lo sepan. Es responsabilidad de un director o de un directivo superior involucrado en una transacción propuesta entre entidades relacionadas informar al consejo a través del secretario de la empresa y conseguir la aprobación antes de participar en esta. 162Tomado de las directrices para directivos sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad de empresa de la CFI, noviembre de 2006. El Banco Mundial Página 387 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 10: Directrices sobre Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario transacciones entre entidades relacionadas Los miembros del consejo en conflicto no deben participar en las tratativas sobre las transacciones en las que representan una parte en conflicto y se deben abstener de votar sobre tales asuntos. El consejo debe decidir si aprobar o no la transacción entre entidades relacionadas en la que hay un director involucrado en caso de que este esté ausente. D. Identificación de las transacciones entre entidades relacionadas A efectos de esta política, una “transacción entre entidades relacionadas” es una transacción entre la empresa o cualquiera de sus filiales y cualquier entidad relacionada. En las entidades relacionadas se incluyen: a. Los miembros del consejo de la empresa, su sociedad matriz, las empresas filiales o pertenecientes al mismo grupo y asociadas. b. Una empresa matriz y cualquier empresa subsidiaria o afiliada que no se posee en su totalidad. c. El director general o el gerente general y cualquier directivo importante, incluida cualquier persona que dependa directamente del consejo o del director general. d. Cualquier accionista que tenga la capacidad de controlar o de ejercer una influencia significativa en el resultado de las decisiones votadas por los accionistas o los directores de la empresa, su empresa matriz y las empresas asociadas o afiliadas. e. El padre o madre, abuelo/a, hijo/a, hermano/a, tío/a, primo/a, sobrino/a, esposo/a, viudo/a o la familia política de cualquiera de las personas enumeradas en los párrafos del (a) al (e). f. Los directores, el director general y los principales directivos de cualquier negocio en los que las personas físicas enumeradas en los párrafos del (a) al (e) ejercen una influencia significativa en el resultado de las decisiones votadas por los accionistas o los directores de la empresa. g. Cualquier persona cuyo criterio o decisiones puedan estar influenciadas como consecuencia de un acuerdo o una relación en la que estén implicadas cualquiera de las personas enumeradas en los párrafos del (a) al (f). E. Divulgación La empresa debe informar a sus accionistas sobre el informe y cuentas anuales de todas las transacciones entre entidades relacionadas en la medida que lo requieran las leyes y regulaciones aplicables. Si la ley lo requiere, se solicitará la aprobación previa de los accionistas para cualquier transacción propuesta entre entidades relacionadas. El Banco Mundial Página 388 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 10: Directrices sobre Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario transacciones entre entidades relacionadas F. Revisión de políticas El comité de auditoría revisará y evaluará la adecuación de esta política al menos una vez al año y recomendará la aprobación del consejo de cualquier cambio que considere necesario. El Banco Mundial Página 389 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 11: Modelo de declaración Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de intenciones de la empresa Anexo 11 Modelo de declaración de intenciones de la empresa 1 Introducción [Insertar nombre de la empresa] es una empresa pública creada en [Insertar año]. Desde entonces la empresa ha desarrollado un plan estratégico (plan de transformación) con el objetivo de construir, en un período de 10 años, un negocio capaz de cumplir sus requisitos de inversión a largo plazo tras un período de inversión inicial del Estado. Este plan de inversiones priorizado incluye la mejora de la red, el material rodante, la planta, el equipamiento, las instalaciones y los sistemas. El plan se aplicará mejorando la fiabilidad y la puntualidad, y proporcionando servicios más flexibles respaldados por la implementación de una cultura centrada en el cliente para toda la organización. Esto atraerá más carga y permitirá el crecimiento del rendimiento. El año fiscal de 2011 fue el primer año completo en el que se implementó el plan de transformación (PT). Como muchos negocios, los últimos 12-18 meses han sido un auténtico desafío, con una economía estancada como consecuencia de la crisis financiera mundial. En general, esto ha tenido un impacto negativo en nuestro rendimiento aunque hay muchos aspectos del año pasado que nos han alentado, incluido un apoyo importante de nuestros clientes que ha resultado en un crecimiento excelente de nuestros mercados del transporte de carga nacional y de importación y exportación. Además, hemos avanzado mucho en nuestros planes de inversiones de activos. En la Sección 5 de este documento encontrará más información sobre los resultados clave de rendimiento en el año fiscal de 2011. 2. El negocio ferroviario La empresa opera como una única entidad con múltiples unidades de negocio. Los elementos claves del negocio son:  Carga, que proporciona servicios de transporte de cargas ferroviarios y locomotoras para los servicios de transporte de pasajeros. Esto incluye: o El transporte de carga a granel, como carbón para exportación, leche, acero, carne, productos hortícolas y de silvicultura. o El transporte de carga en contenedores para la importación y exportación y clientes nacionales de contenedores de carga completa. El Banco Mundial Página 391 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 11: Modelo de declaración Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de intenciones de la empresa o Mantenimiento de metros, que proporciona maquinistas y mantiene el material rodante.  Transbordadores, que operan los servicios de transporte de carga y de pasajeros. Esto incluye: tres transbordadores Ro-Ro que transportan carga ferroviaria, vehículos comerciales, vehículos de pasajeros y pasajeros a pie.  Pasajeros, que proporcionan servicios de transporte ferroviario urbano y de larga distancia para pasajeros. Esto incluye: o Servicios de transporte de pasajeros de larga distancia y servicios especiales. o Pasajeros urbanos.  Mecánicos, que incluyen: o Talleres para el mantenimiento de ingeniería pesada y manufactura especializada. o Reparaciones de mantenimiento y de servicio del material rodante (locomotoras, vagones, UME y UMD).  Red o Mantiene la red ferroviaria y controla el funcionamiento de los trenes de la misma. 3. Carácter y ámbito del negocio Las actividades comerciales de la empresa durante los próximos tres años serán:  Poseer y operar la red ferroviaria nacional.  Proporcionar transporte de mercancías consolidadas y a granel.  Prestar servicios de transbordador, de transporte comercial y de pasajeros y sus vehículos.  Prestar servicios ferroviarios de pasajeros en áreas metropolitanas y servicios de larga distancia tanto para el mercado turístico como para el nacional.  Gestionar y desarrollar el patrimonio para operaciones ferroviarias y el uso apropiado del terreno de terceros.  Desarrollar servicios ferroviarios y de transbordador, así como la propiedad intelectual en los mercados ampliados.  Emprender y participar en actividades comerciales que agreguen valor para los clientes y potencien las capacidades de la empresa. 4. Compromiso de responsabilidad corporativa  Entregar a nuestros clientes lo prometido, escucharles e involucrarles en nuestras soluciones e innovaciones. El Banco Mundial Página 392 La Reforma de los Ferrocarriles: Anexo 11: Modelo de declaración Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario de intenciones de la empresa  Ser un buen empleador, que trata a nuestro personal de forma justa, con respeto y valorando su diversidad. Nos comprometemos a crear un lugar de trabajo que haga que la gente quiera venir, quedarse y trabajar con máximo rendimiento. Nuestro compromiso por la seguridad y el bienestar de nuestro personal es una prioridad.  Trabajar con nuestros proveedores para desarrollar alianzas duraderas basadas en los mejores métodos de contratación que reflejen códigos de conducta de mutuo acuerdo.  Reconocer las necesidades económicas, sociales y medioambientales de las comunidades en las que desarrollamos nuestra actividad y comprometernos a ser un buen vecino. Involucraremos a las comunidades importantes en las iniciativas que implementemos.  Ayudar a proteger el medioambiente mediante un mejor entendimiento, gestión y medición de nuestro impacto medioambiental, y minimizar la intensidad de carbono de nuestros servicios. Esto lo haremos incorporando nuevas locomotoras con consumo de combustible más eficiente y aumentando nuestra atención en las conductas de ahorro de combustible y las oportunidades para mejorar la eficiencia. El Banco Mundial Página 393 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Estudio de Caso ARTC en Australia 1 La Creación de la ARTC Originalmente, cada uno de los seis estados de Australia construyó y explotó su propio ferrocarril público, y el gobierno federal explotaba también dos líneas principales transcontinentales. En los años 90, el gobierno federal y los de los Originalmente, cada uno de los seis Estados australianos construyó y explotó sus propios ferrocarriles, y el gobierno federal operaba también dos mayores líneas transcontinentales. En los años 90, los gobiernos federal y estatales emprendieron Gráfico 1 La red férrea de Australia y los principales proveedores de acceso El Banco Mundial Página 395 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia una profunda reforma de la industria ferroviaria nacional. En el marco de este esfuerzo, establecieron el acceso abierto a la red ferroviaria, y crearon la ARTC (Australian Rail Track Corporation), que inició su explotación el 1ro de Julio de 1998, lo que constituyó una de las etapas más importantes de las reformas 163. Al principio, la ARTC administró la red interestatal de los ferrocarriles federales, y con el paso del tiempo, sus responsabilidades se ampliaron a la gestión de la mayor parte de la red férrea interestatal en cinco Estados del país, más las líneas de exportación de carbón de Hunter Valley. Recuadro 1 Crecimiento de la Red de la ARTC  Julio de 1998: la ARTC inicia sus operaciones con las líneas principales e interestatales “Victorianas” de la antigua Australian National.  En 2000, la línea Tarcoola a Alice Springs es transferida, bajo la forma de un largo arrendamiento, a la empresa privada que construía la línea Alice Springs-Darwin.  En 2004, las líneas principales NSW y la red carbonera de Hunter Valley son retomadas mediante un arrendamiento a largo plazo.  A partir de 2004, la ARTC asume la responsabilidad de mantenimiento y de la explotación de la red rural de NSW, propiedad de NSW Rail Infrastructure Corporation, bajo control público, que recauda los ingresos y negocia el acceso.  En 2010, la ARTC retoma la línea principal Queensland, entre la frontera de New South Wales y Acadia Ridge a Brisbane, mediante un arrendamiento a largo plazo. Hasta 2004, la actividad principal de la ARTC era de mantener y explotar las líneas interestatales principales en la regiones de Victoria, South Australia y West Australia (hasta tan lejos como Kalgoorlie). En 2007, la ARTC tomó el control de una gran parte de la red de New South Wales (NSW), y se volvió responsable de una inversión considerable del gobierno federal en la red y el mantenimiento bajo contrato de la red de NSW. Dos ajustes más sucedieron dentro de la red de la ARTC en la última década (Recuadro 1), y ésta es ahora responsable de la red interestatal de Kalgoorlie al Oeste vía Melbourne y de Sidney a Brisbane en el Estado de Queensland, así como de las líneas carboneras de Hunter Valley, en el Estado de New South Wales. El resultado neto es que la red original de 4.443 ruta-km administrada por la unidad encargada del acceso de Australian National (AN) alcanza ahora los 7.122 ruta-km, de los cuales un 8% consta de vías múltiples. La ARTC mantiene también la red regional de líneas secundarias del Estado de NSW, de 2.828 ruta-kms de vías operacionales y un volumen similar de líneas no operacionales164. 163 El Apéndice A describe el sector ferroviario australiano y sintetiza los desarrollos que condujeron a la creación de ARTC. 164 Esto incluye la línea construida parcialmente así como las líneas cerradas que aún requieren mantenimiento de puentes y puentecillos, etc. El Banco Mundial Página 396 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia 2 Objetivos y gestión de la empresa La misión de la ARTC es: « En colaboración con nuestros clientes, a través de la innovación y las estrategias creativas, agrandar la industria, proveer un acceso eficaz, y mejorar la red nacional de logística de transporte ”, y su visión es: “asegurar que el ferrocarril sea un elemento integral y sostenible de la red de logística de transporte de la nación”. Más concretamente, la ARTC tiene cuatro funciones principales (Recuadro 2). Es la ventanilla universal para el acceso a las vías, lo que fue ejecutado rápidamente en Victoria (arrendamiento) y en Western Australia (mediante un arreglo de venta al por mayor), pero no así en NSW ni en Queensland. Hubo progresos sostenidos en la segunda y la cuarta función, pero desafortunadamente, la tercera, la de la inversión, ha sido lenta en materializarse. La ARTC heredó la infraestructura de la antigua Australian National (AN), que había sido objeto de inversiones considerables durante los veinte años anteriores y estaba en estado razonablemente bueno. Sin embargo, gran parte de la red Victoria estaba en mal estado y muchas de las líneas de NSW, en particular la de Sidney a Brisbane, no fueron construidas con los mismos estándares que la línea principal, y sufrían de muchos años de mantenimiento diferido. Al mismo tiempo, las líneas carboneras de Hunter Valley en NSW habían casi alcanzado su capacidad, y necesitaban ampliarse. La ARTC siempre ha logrado beneficios de explotación, pero esto ha sido suficiente sólo para pequeñas obras de capital, y la entidad no podía financiar la importante reconstrucción necesaria para volver a la red competitiva, en particular en NSW. Recuadro 2 Las funciones principales de la ARTC  Proveer el acceso a la red férrea interestatal a través de los acuerdos de acceso con los propietarios de las vías, incluidos los de los demás Estados (la “ventanilla universal”);  Gestionar el mantenimiento y la construcción de las vías, los surcos ferroviarios, el establecimiento de los horarios, y el control de los trenes en las vías poseídas;  Mejorar la infraestructura férrea interestatal mediante una mejor gestión de los activos y un programa de inversión comercial financiado públicamente (en consultación con los operadores y los propietarios de vías); y  Favorecer la eficiencia de la explotación, trabajando con los demás propietarios de vías y fomentando la uniformidad de las normas y de las prácticas técnicas y de seguridad en la red férrea interestatal. Después de la transferencia de la red de NSW, se proveyeron fondos, principalmente por el gobierno federal, por medio de una serie de donativos y de inyecciones de capital. Es así que la ARTC ha evolucionado de una autoridad de vías que se encargaba principalmente del mantenimiento y de la gestión de una red compacta, a una entidad encargada de gestionar considerables proyectos de El Banco Mundial Página 397 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia inversión en su propia red y de ejecutar el contrato de mantenimiento de una red rural mayor. Recuadro 5 Gobernabilidad de empresa en la ARTC  Roles y responsabilidades claros para el consejo de administración y la gestión, definidos a través de delegaciones formales,  Un consejo de administración independiente y, con una buena experiencia; tiene actualmente cinco directores no ejecutivos, todos del sector privado;  Un Código formal de Conducta,  Auditorías internas y externas supervisadas por el Consejo de las Auditorías y el Comité de Conformidad;  Conformidad con las exigencias de gobernabilidad por las empresas públicas, incluidos un plan de negocios y una declaración de intenciones de la empresa, y reuniones trimestrales formales con los accionistas;  Sometida a la legislación sobre las Autoridades y las Empresas del Commonwealth y al Acta sobre las Sociedades;  Un director general específico para el riesgo y la conformidad;  Un comité de remuneración del consejo de administración. Hasta 2004, la ARTC fue una organización magra, con menos de 100 empleados. Todo el mantenimiento era externalizado y los únicos empleados eran los controladores de trenes, los ingenieros de supervisión, y el equipo de gestión. En el momento de la adquisición de las líneas de NSW por la ARTC, gran parte de los efectivos de mantenimiento de NSW fue destinada a la ARTC, y algunos de estos personales ahora fueron transferidos a la ARTC. El número total de los efectivos aumentó hasta casi 1.100, y se mantiene ahora a 1.000. En sus primeros años, la estructura de la ARTC era relativamente simple, y se desarrolló conforme sus actividades se ampliaban. Bajo el Director Gerente, está un Director Financiero y un Director de Explotación. Siete directores generales están encargados cada uno de un área de explotación y de funcionamiento (tres zonas principales de explotación, Este-Oeste, Norte-Sur y Hunter Valley), del contrato de mantenimiento de NSW, de las cuestiones comerciales, de los sistemas de control y comunicación, y del riesgo y la conformidad. La ARTC adhiere a los mismos principios de gobernabilidad de empresa que las demás grandes compañías comerciales en Australia (Recuadro 3). 3 Tarificación y gestión del acceso En la red interestatal, la ARTC opera bajo empresas de acceso sometidas a la aprobación de la Autoridad Nacional Australiana para la Competencia (ACCC). Estas empresas incorporan disposiciones relativas al acceso no-discriminatorio, al establecimiento de los precios según un modelo “negociar-arbitrar” de uso general en el país, a principios de tarificación adoptados para determinar precios indicativos, y a las estructuras de precios propuestas. La ARTC ha desarrollado empresas separadas para la red interestatal y la red carbonera de Hunter Valley, que reflejan las muy diferentes características comerciales y de explotación de las El Banco Mundial Página 398 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia dos empresas, las cuales siguen los principios generales expuestos arriba. La empresa de acceso de la ARTC para la red carbonera de Hunter Valley esperaba su aprobación por la ARTC para el principio de 2011. Bajo el modelo « negociar-arbitrar », el proveedor del acceso y el solicitante de acceso apuntan a lograr un acuerdo negociado comercialmente sobre los términos de precios y de no-precios del acceso. Si no logran este acuerdo, una disposición existe para resultados arbitrados. Los principios de tarificación establecen límites mínimos y máximos para negociar y arbitrar los precios y los ingresos del acceso, lo que apunta a prevenir que los proveedores generen ganancias monopolísticas, y a asegurar que los usuarios paguen el costo de utilizar la red. Generalmente, el máximo se define como el pleno costo económico de suministrar el servicio, y el precio mínimo iguala el costo marginal o incremental, aunque las definiciones de mínimo y máximo varíen según los proveedores de acceso. La ARTC define el mínimo de ingresos como el costo incremental de proveer el servicio, incluyendo la asignación de gastos generales, pero excluyendo el rendimiento sobre inversión y el rendimiento sobre capital invertido. Establece el máximo de ingresos al nivel del pleno costo económico de proveer el servicio, incluida una asignación para gastos generales, depreciación y rendimiento del activo. El valor de los activos se basa en el costo de reemplazo optimizado depreciado165 y sobre el rendimiento de los activos basado en el costo promedio ponderado del capital. Sin embargo, existen pocas, si las hay, líneas de redes nacionales que recuperen sus plenos costos económicos a partir de los precios del acceso, a excepción de las líneas carboneras de Hunter Valley y de Queensland, y una parte de la red de West Australia. Por lo tanto, la mayoría de los precios no están basados en la recuperación de los costos. Al contrario, se basan en el mercado, tomando en cuenta lo que los operadores de trenes pueden pagar manteniéndose competitivos en relación al transporte carretero, y la ARTC utiliza los precios de referencia reflejando esto en las secciones de la red utilizadas principalmente para la carga general. En Australia, la mayoría de los gastos de acceso no están ligados con la disponibilidad de capacidad. Al contrario, los trenes de pasajeros tienen la prioridad en la atribución de los surcos ferroviarios, aunque puedan sufrir gastos algo más altos por surco, y/o, con base en el costo para reemplazar este activo de la manera más eficaz. Ello no intenta racionar la capacidad, pero más bien reflejar el nivel más alto de servicio que reciben. Asimismo, la facturación de un servicio en tiempo real no se utiliza para gestionar la capacidad o el rendimiento del operador. Los ingresos de los gastos de acceso a las vías cubren los gastos recurrentes y permiten un cierto excedente para la renovación y otras obras, pero el Gobierno 165La valuación por costo de reposición optimizado y depreciado (DORC) es un proceso para establecer el valor actual de un active basado en el costo para replica dicho activo de la manera más eficiente, desde una perspectiva de ingeniería, dadas la capacidad o requerimiento de servicio y la antigüedad del active existente. El Banco Mundial Página 399 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia financia la mayoría de las inversiones y modernizaciones mayores. El precio facturado por el transporte carretero competido es el único factor más importante en el establecimiento de los precios de acceso en la mayoría de las rutas de la ARTC. El financiamiento de grandes inversiones por el gobierno alienta pues implícitamente la ARTC a establecer gastos de acceso permitiendo a los ferrocarriles competir con el transporte carretero. El modelo negociar-arbitrar se aplica a todo el tráfico. Sin embargo, la estructura de los precios y el punto de partida de las negociaciones difieren entre las líneas interestatales y las líneas carboneras de Hunter Valley. 3.1 Tarificación de la red interestatal Para la red de infraestructura, la ARTC publica un indicador de referencia de las tarifas a aplicar a todos los operadores encima de los rieles y bajo contrato (véase el ejemplo en el Anexo B de este estudio de caso). Esta tarifa simple, en dos partes, incluye un costo inicial fijo (“flagfall”) por tren-km, más un costo variable por tonelada bruta-km, incluido el peso de la carga, de los vagones y de la locomotora. Esta fórmula resulta en un precio más alto por ton-km para los trenes pequeños, y se basa en la idea que éstos consumen la misma capacidad de red que los trenes más pesados y más largos. Existen categorías de tarifas para los trenes exprés de pasajeros, y hasta tres tipos de servicios normales de carga: súper, exprés y normal, que dependen de la sección de la red. Estas diferencias reflejan la velocidad de los trenes y, de manera igualmente importante, forman la base para establecer la prioridad de un tren en caso de conflicto en un cruce. El costo fijo inicial varía con el tipo de tren de carga, y el precio es generalmente basado en la velocidad máxima y el peso por eje, y facturado por surco, más que por tren real, con una pequeña rebaja por los trenes cancelados, y esencialmente cobrado en una base tomar-o-pagar. Una cuarta categoría, la “carga estándar”, permite la explotación ad hoc, pero la mayoría del tráfico de larga distancia requiere la certidumbre de surcos bajo contrato y reservados. Los gastos por tonelada bruta-km son pagables en las toneladas-km efectivamente transportadas y, para la mayoría de las secciones de líneas, son comunes a todos los trenes. Tanto el costo inicial fijo como los gastos de utilización varían según los sectores de red, para tratar de reflejar los diferenciales de costo y la capacidad de pagar del mercado, en la medida en que las secciones de líneas corresponden a mercados. Los niveles de precios de la red interestatal son limitados por la necesidad para el transporte ferroviario de mantenerse competitivo en relación al transporte carretero, y, en cierta medida, al transporte marítimo. En esencia, los niveles de precio actuales son la diferencia estimada entre lo que los operadores de trenes pueden facturar a los clientes y los costos de explotación de los trenes, incluida una rebaja por rendimiento sobre capital invertido. Los niveles originales de precio fueron establecidos en el momento de la implementación de la separación vertical, y durante muchos años, sólo hubo poco seguimiento de los gastos de acceso en términos reales. No obstante, la ARTC aumentó recientemente los precios del acceso Este-Oeste de casi el 10%, y otorgó una rebaja a corto plazo en los precios El Banco Mundial Página 400 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Norte-Sur. Estos cambios reconocen la posición competitiva de los ferrocarriles en términos de costo y de calidad de los servicios, comparada con la del transporte carretero en los respectivos corredores de mercado, y ayudan a mantener la competitividad en relación al transporte carretero en los corredores Norte-Sur, que afrontan dificultades. Naturalmente, la rebaja Norte-Sur no sólo afectará el mercado si el ahorro de costo es repercutido a los precios de los operadores de trenes. La ARTC no aplica ninguna tarificación de “momento -del-día” o de “día-de-la- semana” a los corredores interestatales, aunque las demandas del mercado causen mayores problemas de tráfico pico en momentos específicos. El regulador no se lo permitió. Por otro lado, la ARTC estuvo reacia a utilizar la tarificación Ramsey para los tráficos individuales más allá de las grandes categorías ya descritas. 3.2 Tarificación de la red carbonera de Hunter Valley Para los operadores de trenes de carbón de Hunter Valley, los gastos de acceso a las vías han sido tradicionalmente cobrados con un precio fijo por tonelada neta, y específico a cada mina. La ARTC busca mantener un tratamiento equitativo entre las minas tomando en cuenta su distancia hasta el puerto, pero no aplica una fórmula fija de establecimiento de los precios. Ya que los gastos son cobrados por tonelada transportada, no hay hasta ahora ninguna garantía “tomar o pagar” para la ARTC. La estructura de tarifa por tonelada está actualmente en curso de revisión, en el marco de un cambio general en los arreglos contractuales para el acceso a las vías de Hunter Valley, como se contemplan en la Empresa de Acceso de Hunter Valley de la ARTC. Ésta empezó a contratar directamente con los productores de carbón para la capacidad de recorrido más que para surcos en sí. La tarificación incluirá una estructura en dos partes, que comprometerá a los productores de carbón en un nivel significativo de pagos fijos basados en un arreglo tomar o pagar. 4 Gestión de los Trenes La mayor parte de la red de la ARTC tiene una sola vía. Dado que múltiples operadores están compitiendo para el mismo mercado final, la gestión de los trenes es importante para evitar las quejas por parcialidad o favoritismo. La ARTC ha por lo tanto introducido principios formales de gestión de la red para establecer la prioridad de los trenes en caso de conflicto. Estos principios consideran las categorías de trenes por tipo y por funcionamiento: “sanos” o “malsanos” 166. Los trenes llamados “sanos” deberían usualmente tener la prioridad sobre los “malsanos”. Si dos trenes son sanos, la prioridad es determinada por el tipo de tren, que tenderá a reflejar el tamaño de los gastos de costo inicial fijo. 166Los trenes sanos son aquellos que entraron a la red a tiempo y no se demoraron posteriormente por razones fuera del control del operador; todos los demás son “malsanos”. El Banco Mundial Página 401 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia 5 Declaraciones de accidente Los accidentes son objetos de una investigación para determinar sus causas, y los costos son repartidos en proporción a la parte responsable. No obstante, los accidentes menores causando daños de menos de AUD 50.000 (dólares australianos) no son declarables, ni por la ARTC ni por el operador del tren, a menos que el total anual agregado entre las dos partes de tales quejas se eleve a más de AUD 250.000. 6 Resultados financieros El Gráfico 2 muestra los ingresos, los gastos y el excedente anual de tesorería de explotación desde el establecimiento de la ARTC 167. Hasta 2003-2004, la mayoría de los AUD 100 millones anuales provenían de los gastos de acceso a las vías, y los excedentes de tesorería (excluyendo la depreciación) alcanzaban los AUD 30 millones. Gráfico 2 Ingresos, Gastos y Excedente líquido de Explotación 1998/99 – 2009/10 (Millones de AUD) Excedente de Explotación (en Millones de AUD) Ingresos y Gastos (en Millones de AUD) Ingresos del acceso Contrato Mantenimiento Otros ingresos Gastos Depreciación Intereses Neto Excedente de Explotación Desde 2004, después de la adquisición de la red de NSW, los ingresos anuales aumentaron de casi AUD 600 millones, incluyendo los ingresos de acceso a las vías de aproximadamente AUID 380 millones, y las ganancias del contrato de mantenimiento de aproximadamente AUD 80 millones. Entre 2007 y 2010, el excedente de tesorería alcanzó en promedio los AUD 140 millones, ayudado por el tráfico de carbón de Hunter Valley. 167Algunas cifras difieren de las registradas en los informes anuales; las cuentas publicadas tratan gran parte de la financiación de subvenciones del gobierno como ingresos e incluyen varias amortizaciones de activos como costos. Esta presentación las excluye. El Banco Mundial Página 402 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Para la inversión, el cuadro es similar (Gráfico 3). Desde 1998-1999, la ARTC ha invertido en su red AUD 3.200.000 millones, de los cuales el gobierno proveyó aproximadamente el 80% en proporciones casi iguales de donativos y de capital 168. La explotación de la ARTC generó aproximadamente AUD 600 millones, cubriendo así las inversiones “normales” de renovación reflejadas en los costos de depreciación durante este período (aprox. AUD 300 millones), y generando prácticamente el mismo monto para las modernizaciones de la infraestructura, lo suficiente para tratar los retrasos acumulados y el desarrollo inicial de un sistema avanzado de control de los trenes. 168Estos donativos son tasables, pero ganaron intereses antes de ser gastados. Los ingresos y costos relativos fueron tratados como “donativos” por las necesidades de este estudio de caso. El Banco Mundial Página 403 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia 7 Resultados de Explotación Al contrario de los ferrocarriles integrados, una autoridad de las vías sólo tiene algunos clientes directos, a saber los operadores de trenes que utilizan la infraestructura. Muchos propietarios de carga no tienen ni idea del tipo de transporte utilizado para sus mercancías, si carretero o ferroviario, y no les interesa mientras su carga se entrega a tiempo y en buen estado. La ARTC funciona bajo una empresa de acceso que requiere la publicación regular de dos tipos de Indicadores Principales de Rendimiento. El primer grupo mide la calidad: habilidad de la red, tiempo de tránsito, e índice de calidad de las vías. El segundo mide la eficiencia operacional de la ARTC, aunque de una manera muy general, por medio de informes periódicos sobre el resumen de los costos unitarios de la ARTC169. La fiabilidad de la red es evaluada por la proporción de trenes sanos saliendo de la red a tiempo, y de trenes malsanos que entran y salen del sistema sin más deterioración. La ARTC conserva una documentación detallada para rendir cuentas sobre esto, ya que la fiabilidad de la red depende no solamente de la calidad de la infraestructura, sino también de cuestiones fuera de su control, tales como las averías de locomotoras. La calidad de las vías es medida gracias a indicadores estándar tales como el número y la longitud de las restricciones temporarias de la velocidad, y también a un índice de calidad de las vías, obtenidos por los coches de control de las vías 170. Cuando la ARTC inició su explotación, la red de la antigua Australian National estaba en estado razonable, pero las redes Victoria y New South Wales estaban en mal estado en el momento de la transferencia. La ARTC inmediatamente trató los retrasos de mantenimiento en las dos redes, y redujo de manera espectacular el número de reducciones temporarias de velocidad, así como los tiempos de tránsito, y también mejoró la fiabilidad. En 1998-1999, un 4% de la red de la ex –AN, y un 26% de la red ex- Victoria estaban sometidos a límites de velocidad. En 2001-2002, esto se redujo al 1%, y se ha mantenido desde entonces a menos del 2%. De nuevo, en 2004-2005, la ARTC logró una reducción del 60% en pérdidas de tiempo debidas a restricciones de velocidad entre Sidney y Brisbane, y también redujo los tiempos de tránsito entre Melbourne y Adelaïde de un 15%, o sea casi dos horas. Está igualmente previsto que los tiempos de tránsito en el corredor Norte-Sur bajen de un 20% después de la finalización de las obras en progreso. La fiabilidad del servicio de 2002 a 2009 se resume en el Gráfico 4. 169 Existen costos de mantenimiento de la infraestructura basados en el ratio AUD/tren- km y AUD/000 toneladas brutas-km, costos de control de los trenes (en AUD/tren-km) y costos de explotación (en AUD/tren-km). 170 La ARTC tiene exigencias de informes sobre el estado físico más detalladas por su arrendamiento de NSW, pero es esencialmente una cuestión contractual más que una exigencia regulatoria. El Banco Mundial Página 404 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Gráfico 4 Fiabilidad del Servicio en los Corredores de la ARTC 2002-09 Norte-Sur Este-Oeste Corredor/año % de trenes con entrada puntual % de trenes con salida puntual % de trenes “sanos” con salida puntual Minutos de retraso/tren Causado por la ARTC Causado por el operador Causado por terceros El tiempo promedio de viaje durante el cual los retrasos suceden es de 30 horas en el corredor Norte-Sur y de 45 horas en el corredor Este-Oeste. Es así que los retrasos causados por la ARTC no son un factor significativo en la fiabilidad actual de los ferrocarriles. Aproximadamente el 64% de los retrasos relativos a la ARTC son causados por el estado de las vías, un 25% por averías del sistema de señalización, y el resto es debido a interrupciones de comunicación y problemas de gestión de los trenes. Gráfico 5 Tráfico de la ARTC por Corredor (Miles de Millones de Tonelada Bruto –km) Tonelada Bruta-Km (Miles de Millones) Este - Oeste Norte - Sur Hunter Otras Durante la última década, el tráfico del corredor Este-Oeste ha crecido fuertemente, al igual que el tráfico de carbón de Hunter Valley, desde que la ARTC asumió su gestión (Gráfico 5). Al contrario, el tráfico en el corredor Norte-Sur se ha mantenido estable, a lo mejor en parte porque varios veranos malos sucesivos redujeron la exportación de granos, que representa un tráfico importante en algunas secciones de este corredor. Además, está claro que el transporte ferroviario perdió una cuota del mercado de carga general debido a la mejora de las carreteras El Banco Mundial Página 405 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia y al uso más generalizado de vehículos grandes. Qué parte del mercado de transporte interestatal Norte-Sur podrá ser recuperada cuando la modernización de la red esté finalizada queda por ver. Para este mismo período, las cuotas cambiantes del mercado ferroviario en los corredores controlados por la ARTC, así como el rendimiento colectivo mejorado de los operadores de trenes e infraestructura, son una indicación de la eficiencia general del modelo de entidad de ferrocarriles verticalmente separada (Gráfico 6)171. Gráfico 6 Cuota del Mercado ferroviario por Corredor en 2009 % Cuota Corredor Norte-Sur Melbourne-Sidney Sidney-Brisbane Melbourne-Brisbane Este-Oeste Melbourne-Adelaïde Melbourne-Perth Sidney-Perth Sidney-Adelaïde Brisbane-Perth Brisbane-Adelaïde Adelaïde-Perth Fuente: Booz Allen Hamilton 2001, Galbraith 2009 Los ferrocarriles reforzaron su posición dominante en las rutas Este-Oeste de larga distancia, pero obtuvieron pobres resultados en los tres corredores más cortos (aunque la longitud de todos sea de casi 1.000 km…). La respuesta inicial, de 1997 a 2000, sugiere que la creación de la ARTC hizo aumentar la cuota de mercado de aproximadamente un 10% en la mayoría de las rutas, pero que a más largo plazo, la competitividad mejorada del transporte carretero, combinada con retrasos en las inversiones en ferrocarriles, hicieron baja las cuotas de los mercados de corta distancia. El rendimiento de la ARTC es un factor habilitante importante, pero no es el factor determinante. 171Esto suscita muchas preguntas. ¿Qué hubiera pasado para el financiamiento de la infraestructura sin la ARTC? ¿Cuáles fueron los impactos relacionados de acceso abierto, de los cambios en los costos de combustible, etc.? No obstante, todo esto representa una útil guía resumida. Un análisis detallado debería tratarse con mucha cautela: los volúmenes ferroviarios de tráfico en estos corredores son conocidos de manera exacta, pero para la mayoría de los corredores, los volúmenes carreteros deben estimarse a partir de una variedad de fuentes indirectas, y por lo tanto las cuotas de mercado sólo son indicativas. El Banco Mundial Página 406 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Gráfico 7 Cuota ferroviario de la carga terrestre hacia Australia Occidental 1995 - 2010 Carga transportada (Millones toneladas/año Cuota del mercado ferroviario (%) Carga Carga Carga terrestre Cuota de mercado de carretera Ferroviaria total los ferrocarriles Fuente: ARTC El impacto combinado del acceso abierto de la ARTC, y de la AN antes de ella, se ilustra en el Gráfico 7, que da la cuota de mercado de la dirección dominante hacia el Oeste para la carga en los últimos años 172. En 1995-1996, la cuota del ferrocarril era del 65%, en 1999 del 72%, y siguió aumentando hasta aproximadamente el 80% en 2003, donde se ha mantenido desde entonces. Actualmente, la mayor parte de la carga general para este corredor es transportada por rieles. La carretera transporta la carga exprés, algunas mercancías perecederas, y el tráfico fuera de gálibo. 8 Resumen La ARTC fue probablemente la primera autoridad de vías férreas independiente en el mundo en tratar principalmente con operadores privados de carga. Por lo tanto, tuvo que innovar para establecer procedimientos y prácticas de facturación comercialmente aceptables. Obtuvo un éxito considerable en el corredor Este- Oeste y con la red carbonera de Hunter Valley. Sin embargo, para el corredor Norte-Sur, y aunque haya supervisado grandes inversiones en este corredor, los beneficios sólo empezarán a materializarse mediante mejoras sostenibles de los horarios en 2011. La ARTC ha funcionado de manera comercial y ha generado excedentes suficientes para contribuir a su programa de capital. La fuerza del modelo de empresa subyacente es un elemento importante del éxito, y el transporte de larga distancia más un fuerte mercado del carbón ayudaron. Hoy en día, no cabe duda que la carga ferroviaria interestatal se encontraría en una situación mucho más crítica si la ARTC no hubiese existido. A más largo plazo, la estructura de capital y las fuentes de financiamiento de la ARTC serán un problema emergente. Al día de hoy, el gobierno puso casi todo el 172En este caso, los volúmenes carreteros son conocidos con exactitud porque West Australia mantiene un punto de control carretero... El Banco Mundial Página 407 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia financiamiento externo de inversiones, bajo la forma de capital o de donativos, gracias a que en Junio de 2010, la ARTC dispuso de AUD 2.500.000 en capital social, sin deuda a largo plazo, pero no pagó ningún dividendo desde el 2005. Está actualmente empezando a prestarse para inversiones “comerciales” en Hu nter Valley, y esto aumentará de manera importantes en los próximos años (y una emisión de obligaciones por AUD 200 millones también fue recientemente publicitada). No obstante, las preguntas permanecen de saber cuál es la tasa deuda/capital apropiada, cuánto de las futuras inversiones de la ARTC deberían ser financiadas por préstamos, si los proveedores de fondos serían públicos o privados, y qué políticas de dividendos adoptar. El Banco Mundial Página 408 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Apéndice A: Contexto La mayor parte de los 34.000 km de la red ferroviaria son propiedad del gobierno estatal o bien del gobierno federal, y orientadas hacia la carga, a excepción de las principales zonas urbanas173. Sin embargo, todos los operadores de carga son empresas privadas independientes, salvo la explotación principal en Queensland. La génesis de la mayor parte de la red nacional era las redes públicas regionalmente orientadas, radiando de las capitales de los Estados hacia los puertos principales para sostener las exportaciones y el desarrollo regional. Al principio de los años 90, estos sistemas ferroviarios continentales basados en el Estado estaban conectados, aunque con tres anchos de vía diferentes, y se tuvo que esperar hasta 1995 para que una red con un solo ancho estándar sea finalizada, conectando Brisbane a Perth vía Sidney, Melbourne y Adelaïde. Hasta los años 70, la industria ferroviaria australiana se parecía a la de la mayoría de los otros países, a parte de los Estados Unidos. Seis organizaciones controladas por el gobierno de su respectivo Estado, y una línea de ferrocarril propiedad del gobierno federal de “Commonwealth Railway”, que transportaba principalmente el tráfico de larga distancia vía Nullabord y hasta Alice Spring, eran responsables de la explotación verticalmente integrada de los servicios de carga y de pasajeros. Al igual que los ferrocarriles públicos en otras partes del mundo, los ferrocarriles tenían grandes efectivos de personal y una productividad relativamente baja. El tráfico de carga implicaba varios monopolios regulados (los transportistas no podían transportar el tráfico en competencia con el transporte carretero) y tarifas controladas por el gobierno. La presión para la desregulación del competidor transporte carretero iba creciendo, y la protección fue suavizada y suprimida a un ritmo sostenido. Hacia 1975, los dos ferrocarriles estatales más débiles (South Australia South Australia y Tasmania) fueron transferidos por los gobiernos estatales al gobierno federal y absorbidos por la Commonwealth Railway, que se volvió Australian National Railway (AN). Hacia 1985, en todos los Estados excepto Queensland, la mayoría de los servicios de pasajeros fueron separados de los servicios de carga, al menos al nivel interno del ferrocarril, y en ciertos casos los servicios fueron transferidos a una organización separada. En 1995, la política adoptada por el gobierno federal y los estatales disparó el siguiente gran cambio, introduciendo la separación vertical en la infraestructura en general, incluidos los ferrocarriles. Esto abrió la red ferroviaria a las terceras partes, que podían ahora explotar sus propios trenes. Los ferrocarriles fueron separados al nivel interno en proveedores de infraestructura y operadores de trenes. Al mismo tiempo, los gobiernos estatales y federal, nuevamente a excepción 173Australia tiene varias industrias ferroviarias, tales como líneas de mineral en el estado de Pilbara y de caña de azúcar en Queensland, pero que sólo transportan la carga del propietario. Las capitales estatales Sidney, Melbourne, Brisbane, Perth and Adelaïde tienen importantes servicios de lanzadera, pero los servicios no urbanos de pasajeros son muy limitados. La mayoría de los corredores ferroviarios tienen autopistas paralelas de buena calidad, completa o parcialmente modernizadas. Los camiones puede contar con un promedio de 80 km/h o más, y la mayoría de los vehículos carreteros inter-ciudades son B doble o más grandes. El Banco Mundial Página 409 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia de Queensland, empezaron a privatizar sus explotaciones de carga ferroviaria y las funciones de infraestructura se volvieron autoridades de vías férreas. Existen actualmente media docena de operadores privados de carga ferroviaria importante, y diez proveedores principales de infraestructura, de los cuales la mayoría son públicos, con poco o ningún control común. El gobierno no ejerce ningún control sobre los gastos facturados a los operadores ya que la competencia en las vías, y la de la industria del transporte ferroviario se consideran suficientes. Sin embargo, los gastos de acceso cobrados por los proveedores de infraestructura son sometidos a la aprobación de los reguladores estatales y federales para la competencia en los ferrocarriles y otros sectores de infraestructura. En Australia, la carga ferroviaria comprende dos grupos principales de transporte: la carga a granel, principalmente de mineral de hierro, de carbón y grano, y generalmente en un radio de 50 a 500 km desde el interior del país hacia los puertos, y la carga general/intermodal de larga distancia, sobre distancias de 1.000 a 4.000 km entre capitales estatales, por ejemplo Melbourne-Perth. A parte del grano, las tarifas de exportación a granel están limitadas a conjuntos relativamente pequeños y bien definidos de líneas financieramente viables. Las redes para el grano son relativamente densas, similar a las de Canadá y de Argentina, pero cada vez más vulnerables a la competencia de transporte carretero. Casi todas las redes de grano perdieron sus servicios de pasajeros, y la mayoría transportan poca carga general, pero permanecen políticamente importantes a pesar de sus circunstancias financieras marginales. La carga general de larga distancia incluye el transporte de productos generales y de productos manufacturados, principalmente en rutas inter-capitales. Históricamente, los operadores de ferrocarriles fueron mayoristas de este mercado: las empresas de transitarios mantienen la relación con el cliente final y proveen servicios de valor agregado, tales como contenedores de expedición, recogida/entrega, y almacenaje. Conviene más considerar este sector como dos mercados : los corredores Este-Oeste de Brisbane/Melbourne/Sidney-Adelaïde- Perth, en los cuales el ferrocarril es muy competitivo con una cuota del 70 al 80% del mercado, y los corredores Norte-Sur sirviendo Brisbane-Sidney-Melbourne, donde el ferrocarril es mucho menos competitivo. El Banco Mundial Página 410 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Recuadro 4 Precios a los usuarios carreteros La viabilidad financiera de la carga general interestatal es influenciada por el nivel de precios a los usuarios carreteros, para los vehículos pesados. En Australia, los precios son establecidos por un órgano nacional con el propósito general de recuperar los costos marginales impuestos al sistema por los vehículos de carga, bajo la forma de gastos anuales fijo de registro por vehículo y de un impuesto variable incluida en el precio del combustible diésel por litro. Los costos marginales se basan en costos de explotación históricos y presupuestados asociados con los costos de suministro, de reparación y de mantenimiento de las rutas, y de adquisición de terrenos. Los costos de aplicación de la ley y del control del tráfico son excluidos, así como los costos de los activos provistos históricamente y de financiamiento. Existe un debate considerable sobre la pregunta de saber si éstos representan una justa contribución a los costos de construcción y de mantenimiento de la ruta, tales como arterias de larga distancia que compiten directamente con la red férrea principal. La mayor parte de la carga ferroviaria es transportada entre terminales, sirviendo muy pocas vías secundarias privadas174. Los costos de acceso y de salida carreteros a, y de, los terminales son sustanciales, y la disponibilidad y fiabilidad del servicio son factores importantes en la elección del modo. En Australia Oriental, la mayoría de la carga interestatal es entregada al día siguiente, de modo que los tiempos de parada para carga, así como las llegadas a tiempo, son consideraciones críticas. Típicamente, para tales tráficos dependiendo de horarios, los transportes carreteros pueden facturar un sobrecargo, en relación con el servicio ferroviario, para reflejar la calidad superior de su servicio. Por lo tanto, en los años 80, el tráfico general de carga de larga distancia hacía pérdidas en la mayoría de los corredores, y el servicio era de baja calidad. Mientras que la mayoría de los gobiernos estatales estaban más preocupados por el tráfico de corta distancia en su propio estado, políticamente más sensible, el gobierno federal quería crear una industria más eficiente para el tráfico de carga general de larga distancia, lo que llevó a la creación en 1991 de la National Rail Corporation (NRC), como la compañía de explotación de trenes encargada de todos los servicios interestatales, que comenzó a funcionar en 1993. Se pagaban gastos de utilización de las vías a los ferrocarriles estatales 175. El tráfico de carga general de larga distancia sólo representaba un 80% aproximadamente del tráfico de AN 176. A la entrada en servicio de NRC, las explotaciones de trenes de AN disminuyeron considerablemente, pero AN siguió responsable del mantenimiento de la 174 Por ejemplo, es comúnmente aceptado que los costos de acceso y de salida representan de la tercera parte a la mitad del costo puerta-a-puerta por un viaje ferroviario de 1.00 km entre Sidney y Melbourne. 175 Al principio, se pagaba a los ferrocarriles de los estados para la explotación y el mantenimiento del material rodante, pero la mayoría de estas actividades fueron transferidas en el año a la NRC. 176 15 % suplementarios eran constituidos por el transporte independiente de carbón a una central eléctrica, y la carga general local constituía los 5% restantes. El Banco Mundial Página 411 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia infraestructura y del control de los trenes en sus redes. AN respondió reorganizándose al nivel interno y estableciendo una unidad especial para el acceso a las vías, la primera en su género en Australia, que desarrolló un conjunto de gastos de acceso para los operadores ferroviarios mencionados arriba. Más o menos al mismo tiempo, un desarrollo político mayor, conocido como Política de Competencia, afectó el marco general de gestión de la infraestructura. Esta política emergió de las conclusiones del Informe Hilmer de 1993, y del Acuerdo sobre los Principios de Competencia (APC) entre los gobiernos estatales y el federal. El Acuerdo cubrió la electricidad, agua, gas, los transportes y las telecomunicaciones, y ponía las bases para la reforma de la competencia en estos sectores. Para la industria ferroviaria, la reforma se hizo en dos fases.  Varios ferrocarriles públicos verticalmente integrados fueron separados en sus componentes de “monopolio natural” Bajo los Rieles y sus componentes por Encima de los Rieles “potencialmente competitivos”.  Se tomaron disposiciones para facilitar el acceso por terceros a las instalaciones Bajo los Rieles, que fueron estimadas nacionalmente significativas. Luego, el gobierno decidió vender las explotaciones residuales por Encima de los Rieles de AN, que incluían servicios de pasajeros y de carga en Tasmania y en la zona rural de South Australia, suscitando la pregunta de saber qué hacer con las vías perteneciendo a AN y manejadas por su unidad de acceso a las Vías. Esto formaba parte de un problema más general enfrentado por la red interestatal, que debía ahora cumplir con la Política de Competencia. Cinco opciones fueron consideradas, de las cuales las dos siguientes eran las más importantes.  Transferir la red interestatal a NRC, que se transformaría en un operador integrado para la mayoría de sus explotaciones, para permitir el acceso por otros operadores,  Crear una autoridad independiente para gestionar y controlar la red ferroviaria interestatal. Estas dos opciones fueron comparadas en términos de los criterios generales siguientes:  Beneficio económico neto, que tomaba en cuenta :  La eficacia de repartición (“hacer lo correcto”) alentando la tarificación y la inversión basadas en el mercado y optimizando la división entre los transportes ferroviarios y carreteros.  La eficiencia de producción (combinar la eficacia técnica y la productividad) y optimizar las políticas de mantenimiento y de renovación. El Banco Mundial Página 412 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia  La eficacia dinámica (fomentar la competencia mediante la neutralidad en la materia), estimulando así la innovación y la productividad por Encima de los Rieles.  La eficiencia administrativa (minimizar los costos de transacción. La complejidad administrativa y la necesidad de una supervisión regulatoria externa.  Solidez de la explotación, con interfaces funcionales, tan poco numerosas y tan simples como sea posible,  Apoyo a un sector de carga ferroviaria interestatal financieramente viable, lo que significaría inevitablemente conseguir un financiamiento exterior. El gobierno eligió una opción de autoridad de vías férreas independientes, establecida como empresa pública. En Noviembre de 1997, la AN fue vendida a tres inversores privados separados: South Australia, Tasmania, y servicios de pasajeros. Al mismo tiempo, el Consejo Australiano para los Transportes aceptó establecer la compañía Australian Rail Track Corporation (ARTC) para administrar el acceso a la infraestructura y el desarrollo de ésta en la red férrea interestatal, y para proveer el acceso a los operadores por medio de una sola organización. Más tarde, en Febrero de 1998, la unidad de acceso de la AN fue constituida en compañía como la ARTC, y se volvió una empresa pública de acciones enteramente controladas por el gobierno australiano. La línea principal interestatal de la AN fue transferida a la ARTC, que comenzó a funcionar en Julio de 1998. El Banco Mundial Página 413 La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Estudio de Caso: ARTC en Australia Apéndice B: Tarifas de Referencia Interestatales de la ARTC El Banco Mundial Página 414 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario ARTC en Australia Apéndice C: Fuentes principales Apelbaum Consulting Group, Australian Rail Transport Facts, 2008 ARA, The Future for Freight, 2005 ARA, Australian Rail Industry Report 2007 ARTC, Annual Reports 1999-2010 ARTC, 2008-2024 Interstate and Hunter Valley Rail Infrastructure Strategy, June 2008 Booz Allen Hamilton, Interstate Rail Network Audit 2001 Bureau of Infrastructure, Transport and Regional Economics. Australian Transport Statistics Yearbook, 2009 Department of Transport and Regional Services (DOTRS), Rail Infrastructure pricing: Principles and Practice NERA Economic Consulting, Comparative Assessment of Road and Rail Infrastructure Charging Regimes in Australia, for ARA, May 2006 National Transport Commission, Freight Rail Productivity Review Final Position Paper. Agosto de 2009 El Banco Mundial Página 415 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe Estudio de Caso Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe 177 1 Introducción El Burlington Northern Santa Fe Railway (BNSF) es un ferrocarril de transporte de carga integrado verticalmente que opera en 28 estados en el centro y en el oeste de los Estados Unidos y en tres provincias canadienses. Las líneas de negocio principales del BNSF son los productos de consumo (intermodal o automóviles), los productos industriales (p. ej. petróleo, plásticos), el carbón y los productos agrícolas. La empresa es el resultado de fusiones y adquisiciones de casi 390 compañias de ferrocarril construidas por el sector privado (apoyada por el gobierno de los EE. UU. por medio de la cesión de terrenos) durante un período que supera los 160 años. Hasta 2010, cuando Berkshire Hathaway (BH) la adquirió por completo, el BNSF era propiedad de inversores del sector privado con acciones que cotizaban en bolsa. Después de la adquisición por parte de Berkshire Hathaway (BH), el BNSF pudo sacar ventaja del valor inherente de sus activos y continuar con sus negocios optimizando su estructura de capital y mejorando su rentabilidad. Esto le permitió a la empresa aumentar las inversiones de capital de manera constante y, al mismo tiempo, retornar 20,2 mil millones de USD en dividendos a sus propietarios. Este estudio de caso describe el enfoque de propiedad de BH de la transición del BNSF, los resultados de la transición y las conclusiones y las lecciones extraídas del enfoque de BH para gestionar el BNSF. 2 La transición del BNSF En febrero de 2010, BH, una sociedad de inversión dirigida por Warren Buffett, adquirió las acciones en circulación del BNSF en una operación valorada en 40 mil millones de USD (incluyendo la asunción de deuda). La estrategia global de inversión de BH ha sido la de invertir en negocios rentables a largo plazo usando un financiamiento de costos relativamente bajo generado por la flotación de sus negocios de seguros y los impuestos diferidos de sus otros negocios. Un equipo del personal de BH, dirigido por Warren Buffett y que realiza 177Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 El Banco Mundial Página 417 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe “inversiones de valor”, selecciona las inversiones. Buscan negocios que: (a) sean entendibles; (b) cuenten con un historial operativo consistente y con una gestión solida; (c) cuenten con una ventaja competitiva, como la marca o cualquier otro atributo que les dé una posición fuerte en el mercado y (d) que tengan ganancias sólidas y perspectivas de crecimiento favorables. El BNSF cumplía estos criterios: (a) su negocio proporcionaba transporte ferroviario, lo cual es entendible; (b) el ferrocarril contaba con unos resultados operativos constantes, lo que apunta a una gestión sólida; (c) el BNSF cuenta con una amplia red de ferrocarril que costaría mucho reproducir y una cuota de mercado del 40% en el transporte ferroviario en el oeste de los EE. UU. y (d) el BNSF era una compañía rentable que proporcionaba a sus accionistas un rendimiento del capital del 13% y un retorno de activos del 4,4% en 2009, con buenas perspectivas de crecimiento ligadas al crecimiento de la economía estadounidense. En el momento de la adquisición, Warren Buffett la definió como una “apuesta total en el futuro económico de los Estados Unidos.” 2.1 La adquisición Antes de la transacción, BH había adquirido el 22,6% de las acciones del BNSF en el mercado de valores. El 2 de noviembre de 2009, el BNSF y BH firmaron un acuerdo de fusión que exigía a BH adquirir las acciones en circulación de las acciones comunes del BNSF. A los propietarios del BNSF se les ofreció 100 dólares por acción o el equivalente en acciones de BH. La transacción requería la aceptación por parte de los acreedores de dos tercios de las acciones en circulación (diferentes de las ya pertenecientes a BH). Los accionistas aprobaron la transacción, que se cerró el 12 de febrero de 2010. BH pagó 15,9 mil millones de El Banco Mundial Página 418 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe USD en efectivo y 10,6 mil millones de USD en acciones de BH por las acciones en circulación del BNSF. La transacción se valoró en 40 mil millones de USD, incluida la apropiación de las acciones en circulación. 3 Enfoque de Berkshire Hathaway 3.1 Principios de gestión de BH BH gestiona su cartera de inversión usando tres principios fundamentales: autonomía de la gerencia, asignación de fondos basada en el valor y perspectiva a largo plazo. Autonomía de la gerencia: En BH, los gerentes de la empresa están al cargo de todas las decisiones operativas. (Aunque BH cuenta con más de 360.000 empleados, solo 25 de ellos se encuentran en la sede). BH busca administradores que “amen su negocio, piensen como propietarios e irradien integridad y aptitud178”, y les da autonomía para gestionar el negocio. Esta autonomía permitió a los administradores del BNSF duplicar los beneficios del BNSF en cuatro años. Asignación de capital basada en el valor : Todo el exceso de capital generado por las empresas vuelve a las sedes y BH lo invierte. Esto hace que los administradores de la empresa operadora se mantengan centrados en sus negocios, reduciendo la tentación de diversificarse hacia otro tipo de negocios. Todos los fondos reinvertidos en el negocio están sujetos a una prueba financiera simple: ¿La empresa crea por lo menos 1 dólar en valor (descontando el retorno futuro) por cada dólar retenido en el negocio? El BNSF ha retenido un alto nivel de efectivo en el ferrocarril para desembolsos de capital. BH vende muy raramente un negocio, siempre y cuando genere algo de flujo efectivo positivo, y cuente con buenas relaciones laborales y administrativas. Sin embargo, en tales negocios se exprimen los desembolsos de capital. Warren Buffett dice: “reaccionamos con mucha precaución a las sugerencias de que nuestro pobre negocio se puede convertir en un negocio rentable por medio de grandes desembolsos de capital”.179 Las ventas que se llevan a cabo deben ejecutarse a través de ventas de acciones para empresas que coticen en bolsa o a través de acuerdos negociados con los inversores. Perspectiva a largo plazo: BH sigue una estrategia de “comprar y retener”. No se concentra en las fluctuaciones diarias de las acciones de las empresas en las que invierte. No vende las buenas empresas, incluso si su valor de mercado es alto. Esta perspectiva a largo plazo fue beneficiosa para el BNSF porque los ferrocarriles cuentan con unos gastos fijos muy altos y beneficios a largo plazo y esto evitó que los administradores del BNSF cayeran en la tentación de renunciar al mantenimiento para conseguir mejores resultados financieros a corto plazo y aumentar el precio de las acciones. 178 Berkshire Hathaway (2014). Manual del propietario 5. 179 Berkshire Hathaway (2014). Manual del propietario 3. El Banco Mundial Página 419 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe 3.2 Gobernabilidad e incentivos El BNSF está dirigido por un consejo de administración formado por 14 personas que tienen la responsabilidad fiduciaria de guiar y supervisar la empresa. Dos directores pertenecen a BH, uno a la gerencia del BNSF y los otros once son independientes. El consejo cuenta con cuatro comités permanentes:  Auditorías  Compensación y Desarrollo  Gobernabilidad de Empresa  Ejecutivo El administrador del BNSF es miembro del Comité Ejecutivo. Todos los demás comités están compuestos por directores independientes. BH procura nivelar los intereses de BH y del BNSF dándole a la gerencia de la empresa una participación en el éxito del negocio. En el momento de la adquisición, la compensación de los administradores del BNSF consistía en el salario base, una compensación de incentivo ligada al rendimiento económico, el uso de activos y seguridad. Gran parte de la compensación de incentivo se pagaba en forma de acciones y de opciones de acciones. Como parte de la adquisición, las acciones y las opciones de acción de los gerentes del BNSF se convirtieron en acciones de BH. Tras la adquisición, “para ajustar los intereses de la gerencia a los de sus accionistas, 180” las acciones de BH adquiridas con el tiempo se ofrecían como compensación de incentivos por el exceso de retorno de los objetivos de inversión de capital. Como dice Warren Buffett: “la mayoría de nuestros gerentes son independientes económicamente y, por lo tanto, depende de nosotros el crear un clima que los anime a trabajar con Berkshire”. 181 3.3 Optimización de la estructura del capital del BNSF La adquisición ofreció una oportunidad para realizar un informe sobre las acciones y el patrimonio del BNSF para reflejar el precio que BH pagó por la empresa. El patrimonio de los accionistas del BNSF aumentó en más de 22,7 mil millones de USD. La propiedad, la planta y el equipo aumentaron en 13 mil millones de USD (el informe de acciones se determina considerando el valor actual de mercado y el potencial de ganancias de cada grupo de acciones) y el crédito en 12 mil millones de USD. 180 Burlington Northern Santa Fe Railway (2008 – 2013). Informe anual del ferrocarril Clase 1. 181 Berkshire Hathaway (2014). Manual del propietario 5. El Banco Mundial Página 420 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe Dos años después de la adquisición, los beneficios del BNSF crecieron más del doble y el flujo de efectivo de las operaciones aumentó substancialmente, permitiéndole al BNSF aumentar la deuda a largo plazo. La recapitalización y la reevaluación de las acciones en 2010 hizo que la relación deuda/patrimonio de la empresa disminuyera de un 0,81 a un 0,34. Entre 2010 y 2015, el BNSF aumentó la deuda a largo plazo en 10,1 mil millones de USD, lo que hizo que el índice de deuda / patrimonio alcanzara de manera gradual el 0,62. El aumento de efectivo de las operaciones junto con una cantidad de deuda aumentada permitió al BNSF realizar desembolsos de capital sustanciales, que oscilaron entre los 2,5 y los 5,8 mil millones de USD en cada año posterior a la adquisición. Dichos desembolsos se mantuvieron mientras aumentaban de manera sustancial los dividendos de los accionistas de 550 millones de USD en 2009 a 4 mil millones de USD en 2015 (véase el Gráfico 1). El Banco Mundial Página 421 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe 4 Resultados En los cinco años siguientes a la adquisición (es decir, hasta 2015), el tráfico del BNSF aumentó de manera constante, superando levemente el nivel de 2008 previo a la recesión. Los ingresos y la rentabilidad aumentaron a un ritmo aún mayor, lo que dio como resultado que el flujo de efectivo de las operaciones aumentara más del 110%. Entre 2009 y 2015, el ingreso del BNSF por toneladas-km aumentó en casi el 31%182 (Gráfico 6 más abajo). En parte, esto se debió al aumento de precios, pero también a un cambio en la combinación del tráfico. El tráfico de carbón disminuyó en un 5% y los productos agrícolas aumentaron un 10%. Al mismo tiempo, las categorías de productos de consumo de mayor valor y el tráfico industrial aumentaron un 30% y un 60% respectivamente. 182Los ingresos se redujeron en 2015 debido a la disminución de clientes en la segunda mitad de 2015 (esto afectó principalmente al carbón, la energía y al volumen de unidades de productos industriales). El Banco Mundial Página 422 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe Durante el mismo período, los gastos de explotación por toneladas-km aumentaron hasta el 12%. Mientras los costos de personal aumentaban a un ritmo menor que los ingresos y los de material a un ritmo mayor, los costos de combustible y de alquiler de equipamiento disminuían 183. 183La eficiencia del combustible aumentó un 5% en este período como resultado de reemplazar las viejas locomotoras por otras que consumían menos y de introducir mejoras en las prácticas de operación. El Banco Mundial Página 423 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe El crecimiento del margen creado por un mayor aumento de los ingresos que de los gastos generó un crecimiento sustancial del flujo de efectivo de las operaciones. El Gráfico 6 a continuación muestra el crecimiento constante en el margen unitario (ingresos por toneladas-km menos gastos por toneladas-km). 4.1 Impactos financieros El cambio de titularidad del BNSF y su reestructuración financiera reforzaron de manera significativa el rendimiento económico de la empresa. En consonancia con El Banco Mundial Página 424 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe los principios de autonomía de la gerencia y de asignación de fondos basada en el valor de la cartera de BH, la administración del BNSF ha realizado grandes inversiones de capital a la vez que ha aumentado tanto el rendimiento del ferrocarril como los dividendos de los accionistas 184. Los cambios en la situación financiera del BNSF entre 2009 y 2015 están detallados en el Gráfico 7. Es importante señalar que el cambio de titularidad del BNSF no fue el factor principal que impulsó el crecimiento del tráfico de ferrocarril. A pesar de que el tráfico aumentó un 18% desde 2009, una gran parte se debe a la recuperación de los niveles de tráfico previos a la recesión. 4.2 Contribuciones e impactos en los accionistas Clientes: Los clientes más importantes del BNSF incluyen empresas de transporte marítimo de contenedores, fabricantes de automóviles, carbón y otras empresas mineras y petroleras, así como agricultores del medio oeste. Como resultado de las grandes inversiones de capital hechas tras la adquisición, el BNSF mejoró drásticamente los servicios a sus clientes 185. 184 Esto se consiguió en parte optimizando la estructura del capital del BNSF. 185 El BNSF mejoró de manera significativa su confiabilidad y velocidad de servicio añadiendo capacidad a partes de su red que antes estaban restringidas. Por ejemplo, en la actualización de red de noviembre de 2016, la velocidad media del tren había aumentado un 13,6% en comparación con 2015. Para obtener más información, consulte el Informe financiero anual de Berkshire Hathaway 2015 (pág. 4) y la Actualización de la red de ferrocarriles del BNSF de noviembre de 2016 disponibles en: https://www.bnsf.com/customers/service-page/pdf/bnsf-service-deck.pdf El Banco Mundial Página 425 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe Empleados: El BNSF cuenta con aproximadamente 42.000 empleados, representados por varios sindicatos. El número de empleados aumentó de 35.000 a 42.000 entre 2009 y marzo de 2016. Comunidades locales: Las comunidades se benefician del empleo del BNSF y de la oferta de transporte proporcionado a las comunidades locales. Sufren impactos negativos como el ruido, el bloqueo de pasos a nivel y el riesgo de accidentes. Se ha percibido un pequeño cambio general. Inversores: Antes de la adquisición por parte de BH, el BNSF era una empresa pública que pertenecía a muchos miles de inversores. Muchos de esos inversores tienen ahora acciones de BH. 5 Conclusión El ejemplo del BNSF ilustra que el ferrocarril puede tener éxito dentro de un conglomerado de negocios no relacionados, siempre y cuando:  El negocio del ferrocarril sea rentable.  La gerencia del ferrocarril tenga autonomía a la hora de tomar decisiones y asuma la responsabilidad de los resultados.  El propietario del ferrocarril ejerza el presupuesto del capital de manera estricta, objetiva y basada en el valor. Las lecciones sobre conglomerados con holdings en empresas de ferrocarriles entre otros negocios no relacionados incluyen lo siguiente:  Para conseguir un rendimiento alto constante en una cartera diversificada, cada inversión tiene que poder financiarse por sí misma y aumentar el valor.  Los principios de la cartera de BH, la autonomía de la gerencia, la asignación de fondos basada en el valor y la perspectiva a largo plazo, le permiten al negocio del ferrocarril maximizar el flujo de efectivo y alcanzar un valor a largo plazo.  La optimización de la estructura de capital de una inversión rentable revalorizando las acciones y la compensación de la deuda puede ofrecer efectivo para la inversión de capital y dividendos. El Banco Mundial Página 426 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarril Burlington Northern Santa Fe Referencias Berkshire Hathaway (2015). Informe anual. Obtenido de: http://www.berkshirehathaway.com/2015ar/2015ar.pdf Berkshire Hathaway (2013). Informe anual. Obtenido de: http://berkshirehathaway.com/reports.html Berkshire Hathaway (2014). Directrices de Gobernabilidad de Empresa. Obtenido de: http://berkshirehathaway.com/govern/corpgov.pdf Berkshire Hathaway (2014). Código de ética empresarial. Obtenido de: http://berkshirehathaway.com/govern/ethics.pdf Berkshire Hathaway (2014). Manual del propietario. Obtenido de: http://berkshirehathaway.com/ownman.pdf Buffett, W. (1998). The Essays of Warren Buffett: Lessons for Corporate America. Burlington Northern Santa Fe LLC (2008-2015). Informes 10-K. Obtenidos de: http://www.bnsf.com/about-bnsf/financial-information/form-10-k-filings/ Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 El Banco Mundial Página 427 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Estudio de Caso Camrail en Camerún 1 Contexto Camerún, ubicado en la costa oeste de África, tiene una población de 23 millones de habitantes. El país cuenta con una gran diversidad cultural y geográfica y es potencialmente rico, ya que está dotado de significantes recursos naturales, incluidos el petróleo y el gas, especies de maderas de gran valor, minerales y de productos agrícolas tales como café, algodón, cacao, maíz y mandioca. Sin embargo, en 1987, la economía sufrió un fuerte descenso. Hacia 1994, el producto nacional bruto había caído en más del 25%, lo que culminó en una devaluación del 50% de su moneda. Desde entonces, la recuperación económica ha sido lenta pero segura, con un crecimiento anual de su PNB de aproximadamente el 4%.186 Antes de la Primera Guerra Mundial, Camerún era una colonia alemana. Durante esta época se construyeron dos líneas de ferrocarril hacia el interior del país desde el puerto de Douala, una hacia el este hasta Eseka y la otra desde Bonaberi, del lado opuesto de Douala en el norte del estuario Wouri, hasta Nkongasamba en el norte. Después de la guerra, Camerún pasó a ser colonia francesa y se amplió la línea de Eseka hasta 186Datos de cuentas nacionales del Banco Mundial: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG El Banco Mundial Página 429 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Yaoundé, con una corta línea secundaria hasta Mbalmayo, que ahora está cerrada. En 1960, Camerún consiguió su independencia. Se abrió otra corta línea secundaria de Mbanga a Kumba187. En 1974, se completaron los 626 km del Ferrocarril Trans Camerún 2 con fondos europeos, desde el Norte de Yaoundé hasta N’Gaoundéré. La red tiene trocha métrica, funciona con combustible diésel y cuenta en prácticamente todo el recorrido con una sola vía. Su longitud máxima era de 1100 km, pero la red operacional actual es de 977 km (Gráfico 1). 2 Resultados antes de la concesión A partir de 1947, la empresa pública Régie Nationale des Chemins de Fer (“Regifercam”) explotaba el ferrocarril, que jugaba un papel central en la economía, dominada por las materias primas. Los ferrocarriles eran el modo de transporte preferido para transportar grandes volúmenes de productos de madera de construcción y de algodón para la exportación, ya que muchas rutas principales estaban en mal estado, algunas impracticables durante la temporada de lluvias. El ferrocarril transportaba el tráfico en tránsito entre la costa, Chad y la República Centroafricana y la carga general hacia el centro y el norte del país. Recuadro 1 Antecedentes de la concesión En los años 80, las empresas públicas de Camerún (EP) obtuvieron resultados pobres. La gestión era débil, la explotación no era comercial, las responsabilidades no estaban claras y la contabilidad no existía. Los ministerios interesados se inmiscuían en la gestión cotidiana, y las cuentas auditadas eran una rareza. Las pérdidas financieras, las subvenciones directas e indirectas y la falta de pago de la deuda eran algo habitual. En 1991, a pesar de subvenciones y de transferencias que sumaban más del 12% del PNB, solamente tres empresas estatales entre más de cien no sufrieron pérdidas. En 1994, sus deudas acumuladas se elevaban a más de 1000 millones de USD. El gobierno introdujo contratos de rendimiento que especificaban las metas financieras y operacionales, pero esto se reveló poco eficaz. La reestructuración avanzó lentamente, debido en gran parte a la falta de fondos para saldar las responsabilidades de las empresas públicas, incluidas las indemnizaciones de despido. La privatización progresó poco. A mediados de 1994, el gobierno adoptó una estrategia formal para deshacerse todas las empresas públicas dedicadas a actividades productivas o comerciales, mediante la privatización o la liquidación. Los contratos de rendimiento fueron abandonados y se proveyeron subvenciones, pero solamente para los contratos de servicio público, tales como los servicios ferroviarios de pasajeros. La cesión se planificó en dos fases con un objetivo de 10 empresas públicas privatizadas por año. En 1996, las 15 primeras empresas estatales que se privatizaron incluían REGIFERCAM, Cameroon Airlines (CAMAIR) y Cameroon Shipping Lines (CAMSHIP). 187 A mediados de los 90 se cerró la sección Mbanga-Nkongasamba de la línea. El Banco Mundial Página 430 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún A pesar de la importancia de los ferrocarriles para la economía, la falta de mantenimiento de las vías y del material rodante llevó al descenso de la calidad del servicio y al mal estado de la infraestructura. Esto sucedió especialmente en la línea al norte de Douala, que tenía poco de tráfico de carga. En los años 80, una parte de la sección sur fue modernizada, pero la línea se enfrentaba con una competencia severa del transporte carretero entre Douala y Yaoundé. Sin embargo, el mal estado de la carretera entre Yaoundé y N’Gaounderé, en particular durante la temporada de lluvias, hizo que el tráfico de pasajeros y de carga en este tramo ferroviario se mantuviera a un nivel razonable. En 1990, en el momento de la concesión, el ferrocarril transportaba 1,5 millones de toneladas métricas de carga (de las cuales casi el 40% transitaba de Chad hacia la República Centroafricana) una distancia media de 600 km. En el mismo año, se transportaron aproximadamente a 1,3 millones de pasajeros una distancia media de 230 km.188 Los ingresos anuales de los transportes ascendieron a 40 millones de euros, la carga a 33 millones y los pasajeros a 5 millones. Los gastos de explotación fueron de casi 35 millones de euros, pero la depreciación de 16 millones y los intereses cobrados de 4 millones contribuyeron a unas pérdidas de explotación anuales medias de 10 a 15 millones de euros. Estos resultados financieros no eran catastróficos, pero el ferrocarril era incapaz de financiar la renovación y el reemplazo de sus activos, de modo que la infraestructura y el material rodante continuaron deteriorándose progresivamente. Los ferrocarriles necesitaban trabajos sustanciales de reparación y de restauración y un gran porcentaje de los rieles y los traviesas estaba en mal estado. En cuanto al material rodante, solo la mitad de las 61 líneas principales estaba lista para el funcionamiento. Una gran parte del parque de 1296 vagones de carga necesitaba renovación y solamente 50 de los 73 coches del parque de pasajeros estaban operacionales. En 1998, Regifercam sufrió 271 descarrilamientos, de los cuales 37 se produjeron en la línea principal, produciendo largas interrupciones del servicio. Desde los años 80, los retrasos se han casi cuadruplicado. El retraso medio era de 150 minutos en los trenes de pasajeros y de 280 minutos en los trenes de carga. La falta de seguridad y la cultura generalizada de corrupción 189 agravaban aún más la explotación poco confiable y la baja calidad de los servicios de ferrocarril. En 1994, Regifercam redujo su personal a 3800, de casi 6000 empleados en 1998. Sin embargo, la productividad permaneció baja, debido en particular a que un 60% de la red era relativamente nuevo. Regifercam sufrió los problemas conocidos de las otras empresas públicas camerunesas: la ausencia de orientación comercial y la injerencia del gobierno en la gestión y las adquisiciones. Los pobres resultados financieros requerían apoyo anual mediante un contrato de resultados y fondos de capitales, lo que creaba una carga financiera considerable para la economía. Ya que las necesidades financieras de Regifercam eran mayores, el gobierno la designó para formar parte de los primeros candidatos para entrar en un programa general de privatización (Recuadro 1). En 1998, después de una licitación pública, el 188 El volumen del tráfico de carga y de pasajeros se había mantenido constante los cinco años anteriores. 189 Tales como pagos exigidos para poner vagones de carga a disposición. El Banco Mundial Página 431 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún gobierno otorgó la concesión. En marzo de 1999, Camrail empezó a explotar el ferrocarril. 3 La Concesión Al fin del proceso de concesión, dos grupos sometieron sus propuestas financieras. Una comprendía dos empresas de Bolloré (SAGA/SDV) y Systra, una sucursal de la SNCF (Ferrocarriles Franceses) y la otra era Comazar. El gobierno otorgó la concesión a SAGA/SDV, pero exigió utilizar a Comazar como operador, más a que Systra, lo que se cumplió. Bajo una asociación, Bolloré y Comazar contaban con una participación mayoritaria en el grupo Société Camerounaise des Chemins de Fer (SCCF).190 La SCCF a su vez, poseía el 85% de Camrail, el gerente y operador actual de la concesión, mientras el gobierno y los empleados poseían el resto. En Abril de 1999, Camrail comenzó su explotación como empresa privada constituida en Camerún, con el propósito de transportar carga por riel, aire o mar, y de suministrar los servicios auxiliares tales como almacenaje y mantenimiento. Recuadro 2 Bolloré Bolloré es un grupo francés establecido desde hace tiempo y ampliamente diversificado. En 2015 contaba con más de 58.000 empleados y con un volumen de negocio de 10,8 mil millones de euros. Bolloré está especializada en transporte y logística, que representan aproximadamente las dos terceras partes de su volumen de negocios (la mayoría del resto está relacionado con la distribución de combustible). El grupo opera en más de 100 países, con más de 20.000 empleados relacionados con África, en particular África Occidental. En África, Bolloré opera en los puertos, en el tránsito (a través de SDV, SAGA, Transami y NOTCO), en la logística y en la exportación de materias primas. Bolloré cita sus intereses en los ferrocarriles como una de sus “actividades conectadas con el transporte”. En Camerún, Bolloré es el concesionario de la Terminal Internacional de Douala en el Puerto de Douala. Desde 2005, la terminal ha visto como el tráfico de contenedores aumentaba más del 60%. Camrail tenía una concesión de material rodante por 20 años para administrar las propiedades de los ferrocarriles y para explotar, mantener y mejorar la infraestructura. Cada cinco años, la concesión podía ser prolongada por cinco años más.191 El gobierno mantuvo el control jurídico de la infraestructura, incluyendo las estaciones y las vías. Camrail seleccionó el material rodante que arrendó después 190Comazar ya no está involucrado y Bolloré ahora controla el 77,4% restante. 191Sin embargo, el gobierno podría anular la concesión después de 10 años, después de notificarlo con cinco años de antelación y tras pagar una indemnización. El Banco Mundial Página 432 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún por ocho años con opción a compra. Camrail podría también comprar y vender su propio equipamiento, y el gobierno retuvo el derecho de primer rechazo en cualquier venta de cualquier material rodante. Recuadro 3 Comazar Comazar, registrada en Sudáfrica, está activa principalmente en los servicios y la explotación de transportes. En 1998, la compañía estaba controlada al 65% por Transnet, la empresa pública sudafricana de transporte que incluye Spoornet, el principal ferrocarril del país. Comazar participó activamente en concesiones ferroviarias, incluida la explotación de ferrocarriles en la República Democrática del Congo por un corto período y en proyectos ferroviarios en Tanzania, Mozambique y Brasil. Desde 2000, la empresa ha sufrido grandes cambios en su propiedad y ya no está involucrada en Camrail. Camrail podía realizar inversiones en infraestructura mediante una delegación del gobierno y aceptó emprender un programa de inversión de aproximadamente 92 millones de USD sobre un período de cinco años. Un 58% del programa estaba financiado por préstamos del Banco Mundial/AID, las agencias francesa y alemana de desarrollo, el Banco Europeo de Inversión y un 42% financiado por inyecciones de capital (17%) y beneficios no repartidos (25%). La modernización de la estructura, principalmente al norte de Yaoundé, supuso aproximadamente el 50% del programa y la modernización del material rodante aproximadamente el 25%. Camrail debió retomar más de 3.000 empleados de Regifercam, del total ante concesión de 3.400, y redujo esta cifra a 2.800 después de su primer año de operación. Los costos de despido fueron soportados por el gobierno. 192Camrail tenía planes de reducir el personal a 2.600 en cinco años, pero esto finalmente se logró en 2002. Para los servicios comerciales, Camrail tenía la libertad de establecer las tarifas y el contrato con los expedidores y con los proveedores. Camrail estaba obligado a retomar dos contratos existentes, uno para el transporte de aluminio y el otro relacionado con la construcción del oleoducto Chad-Camerún. Camrail tenía además la obligación de suministrar ciertos servicios no comerciales específicos, principalmente los servicios de pasajeros “ómnibus” de Douala a Yaoundé, parando en cada estación (de las cuales muchas no estaban conectadas a carreteras practicables en cualquier condición climática, así como servicios en el norte de Douala para las plantaciones) por los cuales la empresa debía ser compensada. El ferrocarril tiene un fuerte competidor en los camiones y no se impuso ninguna regulación de precio por carga 193. Durante los cinco primeros años del acuerdo de 192 El Banco Africano de Desarrollo y el Banco Europeo de Desarrollo financiaron los pagos de las indemnizaciones de despido y jubilación. 193 En la mayoría de los informes del país, las carreteras de Camerún están descritas como en mal estado. En 2006, por ejemplo, solamente el 30% de la red nacional estaba descrita como en estado “bueno” o “promedio”. En 2003, la cuota de mercado estimada El Banco Mundial Página 433 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún concesión, Camrail gozó de un monopolio de explotación. Después de esto, si se revelaba que la compañía abusaba de sus derechos de explotación de los ferrocarriles o practicaba una discriminación entre los clientes, se permitirían otros operadores. Los pagos de la concesión consistían en:  Un monto anual fijo de FCFA 500 millones (USD 862.000)), escalonado según los precios industriales.  Un monto variable del 2,25% de los ingresos para el primer año, del 3% a partir de segundo año hasta el quinto, y un monto negociado no menor al 5% a partir del sexto año. 3.1 La enmienda de 2008 En 2008, el contrato de concesión fue enmendado y se introdujeron las siguientes medidas clave: (i) la concesión se prorrogó de 20 a 30 años; (ii) se aumentó el capital en 9 millones de USD; (iii) los gastos fijos y variables de concesión se nivelaron a 4,4 millones de USD por año, formando parte de un gasto fijo de concesión; (iv) el gobierno garantizó una financiación de 193 millones de USD para un nuevo programa de renovación de la infraestructura hasta 2020, que sería en parte financiado por medio de la introducción de un RIRIF194 que el concesionario paga al gobierno en una cuenta manejada por el concesionario; (v) el gobierno financiaría 27 millones de USD en material rodante exclusivamente para pasajeros y (vi) el concesionario financiaría 290 millones de USD en material rodante y en inversiones relacionadas con el material rodante hasta 2020. 4 Resultados de la Concesión Después de la adquisición y hasta mediados del 2000, el tráfico de carga aumentó rápidamente aproximadamente un 40% en términos de toneladas-km. El tráfico en pasajeros-km permaneció constante, aunque el número haya bajado de manera constante, lo que sugiere que los pasajeros de distancias cortas eligieron otros modos. Hacia 2005, el tráfico de carga sufrió una ligera baja, en particular después de la crisis financiera mundial de 2008. Ahora se está recuperando, aunque no al mismo nivel de crecimiento que en los primeros años después de la concesión. A partir de 2005, el tráfico de pasajeros aumentó a un ritmo constante y se acerca ahora al nivel de principios de los años 90. El crecimiento ha sido confirmado por un aumento de pasajeros-km desde su nivel más bajo en 2003 (Gráfico 2). del corredor ferroviario era del 60% para el tráfico de tránsito y del 22% para el tráfico nacional. 194 Redevance d’Investissement et de Renouvellement des Investissements Ferr oviaires, (Impuesto para la Inversión y la Renovación de las Inversiones Ferroviarias). Este se calcula sobre el 50% del ingreso neto antes de impuestos del año anterior. El Banco Mundial Página 434 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Después de la concesión, la productividad de la mano de obra de Camrail aumentó significativamente, conforme el tráfico crecía y se realizaban las reasignaciones iniciales de personal. La productividad laboral ha seguido aumentando, aunque a un ritmo más lento. De manera general, la productividad de los activos aumentó gracias a los esfuerzos de Camrail por utilizar más los activos que estaban parados o en espera de reparación. El Gráfico 2 resume los volúmenes de tráfico y tres indicadores principales de productividad: el tráfico de unidades de pasajeros (pasajeros-km más toneladas-km) por empleado, un indicador de productividad El Banco Mundial Página 435 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún de mano de obra; las unidades de tráfico por locomotora, y las toneladas netas-km por vagón de Camrail, antes y después de la concesión. 195 En los años que siguieron a la concesión, la compensación por los servicios “ómnibus” de pasajeros incluida en el acuerdo de concesión 196 y la norma de servicios de pasajeros provista por Camrail fueron un problema continuo. Durante los tres primeros años, el gobierno no pagó ninguna compensación a Camrail y luego se creó una unidad de negocio específica para los pasajeros (Mobirail). En 2003 el gobierno aceptó compensar todos los servicios de pasajeros y no solo los servicios “ómnibus”. Sin embargo, esto no resolvió el problema y los pasajeros siguieron protestando por la calidad y el número de servicios, incluso llegando a bloquear trenes, sobre todo con respecto a los servicios “ómnibus”. Sin embargo, Camrail estaba invirtiendo de manera significativa porque la línea ferroviaria era también el salvavidas para sus propias actividades: aproximadamente el 30% del tráfico estaba asociado con sucursales de Bolloré y otro 25% con la madera de construcción y el combustible, de los cuales los dos accionistas minoritarios son los principales expedidores. De 1999 a 2007 el programa de inversión tuvo tres componentes principales: 195 Una serie coherente solo existe para vagones propiedad de los ferrocarriles. Aproximadamente 130 vagones de propiedad privada utilizan también las redes. 196 Esto representaba más o menos el 10% de los ingresos totales de pasajeros. Camrail pedía una compensación anual de aproximadamente 2 millones de euros. El Banco Mundial Página 436 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún  Inversiones urgentes de 32 millones de euros por parte de Camrail en los dos primeros años, con sus propios recursos y préstamos de 8 millones de euros, refinanciados posteriormente por agencias francesas y europeas.  Inversiones “complementarias” de 12 millones de euros por parte de Camrail debidos a retrasos en la movilización de los fondos de las agencias internacionales.  Inversiones prioritarias de 64 millones de euros, a los cuales Camrail contribuyó con 19 millones de euros y la mayor parte del resto fue aportado por la AID y las agencias francesas y europeas. Del total de los 108 millones de euros en inversiones, Camrail aportó 55 millones de euros, después de haber nivelado el financiamiento, de los cuales 15 millones de euros pertenecían a sus propios fondos. El resto lo prestaron los bancos. Sin embargo, la red y el material rodante siguieron estando por debajo del estándar. La velocidad comercial promedio era de aproximadamente 17 km/h y estaba claro que los ferrocarriles no podrían generar suficiente liquidez para renovar la infraestructura de manera adecuada. Rendimiento bajo la enmienda de 2008 Bajo la enmienda de la concesión de 2008 se pone en curso un programa de modernización para rehabilitar la línea ferroviaria, que se espera que se complete en 2022. La red ferroviaria de Camerún está dividida en dos segmentos principales, de Douala a Yaoundé (Transcam 1) y de Yaoundé a N’Gaoundéré (Transcam 2). El segmento de 263 km de Douala a Yaoundé soporta los mayores niveles de tráfico en el ferrocarril, aunque aún no se haya realizado ninguna renovación, en algunos casos desde hace más de 35 años. Transcam 1 ya utiliza un sistema de señalización y conmutación automático y de control remoto. Se prevé que las mejoras en las vías ayuden a obtener una mayor fiabilidad y disponibilidad, un aumento de la velocidad, una reducción de los tiempos de viaje y una mayor productividad del material rodante. Como componente del mismo programa de inversión 2009-2020, se modernizará la línea del norte de 621 km de Yaoundé a N’Gaoundéré con 9 millones de USD de financiación del Banco Mundial/IDA. Las mejoras incluirán la mecanización del sistema de conmutación y señalización manual que existe actualmente (6 millones de USD), la rehabilitación de puentes (1,7 millones de USD) e intervenciones de seguridad en dos pasos a nivel donde se producen muchos accidentes (0,84 millones de USD). En cuanto al transporte de pasajeros, en 2014 Camrail comenzó un servicio exprés continuo desde Yaoundé a Douala que ofrece viajes dos veces al día en cada dirección en 3 h 40 min. El público general y las autoridades locales valoraron muy positivamente el proyecto. Sin embargo, el servicio Yaoundé-Douala sufrió un descarrilamiento devastador, lo que provocó más de 80 muertes. Se siguen investigando las causas del accidente. El Banco Mundial Página 437 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Bajo los términos de la enmienda de 2008, Camrail ya ha invertido 56 millones de USD en material rodante y 42 millones de USD en infraestructura y el gobierno de Camerún ha invertido 28 millones de USD en material rodante y 69 millones de USD en infraestructura. Las mejoras en los servicios ferroviarios han beneficiado tanto a los clientes del transporte de carga por carretera como por ferrocarril. La competencia con el ferrocarril ha bajado los precios del transporte por carretera y las tarifas ferroviarias son en promedio un 10% más bajas que las de carretera. Entre 2008 y 2012 las tarifas de transporte de carga (tanto por carretera como por ferrocarril) descendieron en promedio un 15%. Por ejemplo, el costo promedio para transportar un contenedor de 20 pies de Douala a Yamena en 2012 era de aproximadamente 0,13 USD por tonelada-km si se usaban la carretera y el ferrocarril, comparado con los 0,15 USD por tonelada-km usando solo la carretera. Sin embargo, cuando se considera el contexto, el transporte en este corredor sigue siendo uno de los más caros del África Subsahariana 197. 5 Resultados Financieros En 1999, en el momento de la concesión, las previsiones financieras anticipaban una recuperación rápida y sostenible; se esperaba que la concesión total rindiera el 16%. Las proyecciones anticipaban un crecimiento inmediato de los ingresos de aproximadamente un 10%, los que se confirmó en los siguientes 15 años. En 2003, los ingresos habían aumentado un 20% en términos reales comparados con los de fines de los años 90. En los años siguientes, los ingresos crecieron a un ritmo menor y se estabilizaron en 2010. Los costos operativos crecieron de manera proporcional más rápido. Recientemente el margen de explotación ha crecido hasta casi el 100% (Gráficos 3 y 4). Por lo tanto, no se plasmaron las proyecciones financieras optimistas –que los beneficios netos a largo plazo llegarían al 19% y los márgenes de explotación al 25%. En cambio, el margen de explotación ha descendido y en 2015 era del 4%. Hay que mencionar que, dada la inversión adicional de Camrail en material rodante y en vías desde la concesión, se justifica el aumento de los costos de explotación debido al aumento del gasto de mantenimiento. 197Las tarifas medias de transporte de carga son de entre 0,06 USD y 0,08 USD en los corredores de África oriental y occidental y de entre 0,05 USD y 0,06 USD en el sur de África (Gráficos de 2009) El Banco Mundial Página 438 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún En 2015 Camrail registró una facturación anual de 113 millones de USD y un beneficio de explotación de 4,8 millones de USD 198. Desde que empezó la concesión en 1999, los flujos financieros agregados del gobierno sumaron más de 270 millones de USD (incluidas las tasas, los impuestos, los derechos de importación, etc. fijos y variables de la concesión). 6 Conclusión Con el transporte de casi el 40% de toda la carga entre Duala y N’Gaoundéré en el norte, la red de ferrocarril de Camerún desempeña y seguirá desempeñando un papel importante en la economía del país, así como en la de los países colindantes como Chad y la República Centroafricana (CAR). Al principio de la concesión, Camrail se enfrentó a tareas considerables de mejora en todas las áreas, desde la explotación hasta la gestión, pasando por las inversiones, rehabilitación, seguridad y cuestiones medioambientales. Sus resultados financieros han sido positivos, pero no produjeron los márgenes anticipados por las proyecciones financieras de la concesión. Camrail ha emprendido un programa de inversión sustancial, combinado con programas de inversión planeados de señalización y mejoras en las vías y en la infraestructura como parte del programa de Desarrollo Multimodal del Banco Mundial. Estos programas ayudarán a Camrail a alcanzar sus objetivos comerciales y financieros iniciales, aumentando la confiabilidad de los servicios y, por consiguiente, la capacidad de la red, lo que se ha convertido en la mayor limitación. Sin embargo, Camrail es un ejemplo de éxito en la realización de los objetivos de privatización del gobierno. El ferrocarril recupera ahora una parte más grande de sus costos de explotación y, hasta la enmienda de la concesión de 2008, alivió al 198 XOF = 0,0017 USD a partir del 31 de diciembre de 2015 El Banco Mundial Página 439 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún gobierno de casi una década de considerables gastos de capital. Se realizaron inversiones mayores, los volúmenes de tráfico han aumentado y el concesionario, como gran usuario de los ferrocarriles, creó un servicio ampliamente mejorado para sus propios tráficos. Tanto el gobierno como el operador se vieron beneficiados. En la medida en que se pueda apreciar, este fue también el caso de otros expedidores de carga, mediante mejoras de calidad, seguridad y confiabilidad del servicio. Pese al hecho de que Bolloré es un accionista y el mayor usuario de los ferrocarriles, no existe prácticamente ninguna prueba de favoritismo a expensas de los demás expedidores. El progreso más significativo es que la concesión se reestructuró para tratar dos dificultades fundamentales, que no son particulares de Camerún. En primer lugar, la mayoría de los servicios ferroviarios de pasajeros no recuperan sus costos e incluso la simple recuperación de los costos rutinarios “por encima de los rieles” (directos) son un serio desafío. Por consiguiente, sin contribución externa, los servicios de ferrocarril de pasajeros no pueden ser un negocio prioritario para los concesionarios centrados en objetivos comerciales. Solo realizan inversiones cosméticas en sus servicios. La prensa camerunesa publica regularmente severas críticas a los servicios de pasajeros de Camrail (aunque los niveles de servicios hayan mejorado recientemente entre Yaoundé y Douala, la capacidad y las tarifas siguen siendo motivo de preocupación). Las críticas de los medios reflejan mayormente la nostalgia de la antigua empresa estatal Refigercam y el público (y el gobierno) esperan que la concesión suponga mejoras significativas en los servicios de pasajeros. Esto no iba a pasar teniendo en cuenta la falta de contribuciones específicas del gobierno, especialmente en los tres primeros años, cuando el gobierno no consiguió cumplir con sus obligaciones de servicio público (OSP)199. Era más fácil culpar a los concesionarios que solucionar el problema de financiación fundamental. En segundo lugar y debido a las deficiencias continuas en los servicios de pasajeros, los servicios de carga tenían que ganar lo suficiente para recuperar los costos completos del mantenimiento y la renovación de la infraestructura. Aunque la mayoría de los ferrocarriles en funcionamiento transportan suficiente tráfico de carga para cubrir el mantenimiento de rutina, los ferrocarriles de baja densidad de Camrail no pueden generar un excedente suficiente para pagar los grandes trabajos de mantenimiento y de renovación periódicos. Sin financiación estatal, la infraestructura seguirá deteriorándose de manera constante. A pesar de que el rendimiento económico del ferrocarril de Camerún ha sido bastante positivo, los niveles de tráfico son demasiado bajos para que un operador privado o público pueda generar excedentes suficientes para financiar el reemplazo de la infraestructura siguiendo los estándares que permitirían unos servicios de pasajeros y de carga de alta calidad, o por lo menos para garantizar la sostenibilidad de la red. 199 Enel momento de la concesión, el gobierno preveía introducir progresivamente rutas practicables en cualquier temporada para los pueblos conectados solamente por ferrocarril, lo que hubiera permitido eliminar progresivamente los servicios “ómnibus”. Pero estos siguen operativos. El Banco Mundial Página 440 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Además, al contrario que las inversiones en el material rodante, la inversión en infraestructura no es portátil y se tiene que abandonar si se rescinde la concesión. Por más que a los gobiernos les guste pensar que los problemas de financiación de la infraestructura desaparecerán después de la privatización del ferrocarril, el problema de la falta de inversión en infraestructura es común a muchas concesiones. Este problema se presentará en cualquier concesión, a menos que se consiga capturar volúmenes significativos de tráfico para generar el nivel de ingresos necesarios y que el concesionario se comprometa a largo plazo. En caso de que no haya tráfico suficiente, el gobierno tiene que comprometerse a aportar una contribución pública por medio de subvenciones directas o indirectas. La estrategia de concesión debería centrarse en encontrar prácticas de gestión nuevas y eficientes y en abordar mejoras significativas y una modernización radical de los servicios del ferrocarril (especialmente de carga) para mejorar la confiabilidad y la capacidad. La enmienda de 2008 es un hito en el desarrollo de las concesiones en África. En primer lugar, el gobierno estableció un programa específico de inversiones relacionadas con los servicios de pasajeros para reemplazar el compromiso global anterior. Luego, el acuerdo original exigía que el concesionario cubriera completamente los costos de renovación de la infraestructura y el gobierno sólo debía proveer una financiación parcial en la restauración inicial (a través de préstamos con instituciones financieras internacionales que el concesionario tenía la responsabilidad de reembolsar). Esto se reveló financieramente no viable y la enmienda de 2008 transfirió por lo tanto la responsabilidad de renovar la infraestructura al gobierno, mientras el concesionario conservaba la del mantenimiento. El concesionario contribuye ahora a los costos de renovación a través de tarifas basadas en su rentabilidad. Se deberán establecer arreglos similares en la mayoría de las concesiones que siguen necesitando que el concesionario se responsabilice de la renovación de los servicios de pasajeros y de la infraestructura para asegurar un futuro a largo plazo del sistema ferroviario. El Banco Mundial Página 441 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Camrail en Camerún Referencias Blanc, Aymeric y Gouirand, Olivier, La concession du chemin de fer du Cameroun: les paradoxes d’une réussite impopulaire, Documento de trabajo, 44, Agencia Francesa de Desarrollo Bullock, R., 2005, Results of Railway Privatization in Africa, Informe para el Banco Mundial, Washington, D.C. Informes mensuales de actividades de Camrail (varios). di Borgo, Pozzo P, y otros, 2006, Review of Selected Railway Concessions in Sub-Saharan Africa, Informe del Banco Mundial, Washington, D.C. International Union of Railways, 1990-2010, Estadísticas ferroviarias, (publicación anual) Murdoch, Jill, 2005, Assessing the Impact of Privatization in Africa—Case study of Camrail Strong, John, 2004, The Development of Railway Concessions in West and Central Africa, The Journal of Structured Finance, Winter 2004 El Banco Mundial Página 442 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China Estudio de Caso China Rail en China 1 Introducción China es el único país en el mundo que está experimentando una rápida expansión de la red ferroviaria y la escala de dicha expansión y las mejoras en los últimos 30 años es impresionante. Las razones son evidentes en su red relativamente pequeña pero muy utilizada (Gráfico 1). En otros países de gran tamaño tales como Argentina, Australia, Brasil, Canadá, India, Rusia y los Estados Unidos, los sistemas nacionales de ferrocarriles ya estaban constituidos en los años 50, justo al inicio de la era principal de construcción de ferrocarriles en China. En 1949, China tenía más de 22.000 km de líneas ferroviarias mal mantenidas y devastadas por la guerra, de los cuales menos de 1000 km eran de doble vía y ni un solo km estaba electrificado. Desde entonces, el gobierno de China ha más que triplicado la longitud de la red y ha transformado totalmente la calidad y la capacidad de su sector ferroviario. En particular la línea de alta velocidad ha experimentado un crecimiento extraordinario y hoy en día supone aproximadamente la mitad de todas las líneas de ferrocarril de alta velocidad del mundo. La reforma del ferrocarril de China se diferencia de muchos estudios de caso presentados en este manual en el sentido de que China ha adoptado la administración centralizada y ha centrado su principal prioridad en un programa de expansión de la red financiado en gran parte por el estado. China todavía tiene que adoptar muchas de las opciones promovidas por el Banco Mundial, tales como la apertura a los participantes e inversores del sector privado, que permitan que el mercado determine las tarifas de carga y que hagan una separación clara entre las funciones de regulación y las funciones comerciales. Tal como mostrará este caso de estudio, China ha empezado (a diferentes niveles) a introducir políticas e instrumentos relacionados con cada una de estas mejores prácticas. Quizás la más notable, en 2013, fue que el Consejo de Estado disolvió el Ministerio de los Ferrocarriles (MCF), separando las funciones política y reguladora de las funciones comerciales, lo que se consideraba una práctica fundamental para la reforma. Incluso después de este hito histórico, las estrategias de reforma tradicionales, incluida la implicación del sector privado, se usan con moderación como herramienta para ayudar al país a cumplir los objetivos de desarrollo globales. La era de rápido desarrollo de China en el transporte de carga y de pasajeros continúa bajo una estructura fuertemente centralizada. De todas maneras el sector no es completamente un monopolio gracias a la participación de El Banco Mundial Página 443 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China empresas conjuntas de ferrocarriles, redes industriales y ferrocarriles locales. Este estudio de caso está estructurado de manera que se destaca la estrategia de crecimiento de China y la notable evolución de su industria ferroviaria. Por último conviene no olvidar que desde 2013 se ha producido una disminución del mercado exterior de China y, consecuentemente, en el interior. Además, la demanda de carbón en China se ha reducido como resultado de la política del gobierno para tratar el problema de la contaminación en las provincias orientales, lo que impactó de manera negativa en los volúmenes de carga por ferrocarril. Por lo tanto, varios indicadores del sector ferroviario de China desde 2013 que podrían indicar un descenso no deberían tomarse inmediatamente como indicadores de un bajo rendimiento de la China Railway Corporation (CRC), el operador establecido recientemente. Por otro lado, las operaciones de carga ferroviaria, particularmente para carga, no han demostrado el mismo crecimiento de mercado que el tráfico por carretera o por mar, por lo que se deben seguir de cerca las nuevas reformas políticas e iniciativas. El Banco Mundial Página 444 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 2 Marco y Estructura de la Industria Ferroviaria 2.1 Ley de ferrocarriles El sector ferroviario está dirigido por la ley de ferrocarriles de 1991, que es similar a las leyes sobre ferrocarriles de muchos países. La ley tiene cinco componentes principales: (i) la administración del sector; (ii) los arreglos comerciales para el transporte de pasajeros y de carga; (iii) los estándares de planificación y de construcción y los arreglos de apertura; (iv) la seguridad y la protección y (v) los asuntos jurídicos y asociados. La ley permitía y englobaba cuatro tipos de ferrocarriles (Artículo 2):  Los ferrocarriles públicos, administrados por el departamento responsable.  Los ferrocarriles locales, administrados por las autoridades gubernamentales locales, que pueden incluir los gobiernos provinciales o las administraciones de las grandes ciudades.  Los ferrocarriles industriales, administrados por empresas u otras unidades industriales para suministrar sus propios servicios de transportes.  Las vías secundarias privadas, líneas secundarias administradas por empresas u otras unidades, conectadas a otras líneas ferroviarias. El Artículo 3 de la ley de ferrocarriles de 1991 exige al departamento del gobierno pertinente (el MCF hasta 2013, MOT desde entonces) crear un sistema de control de tráfico centralizado y unificado en toda la red ferroviaria pública y guiar, coordinar y asistir a los ferrocarriles locales e industriales y a las vías secundarias de los ferrocarriles privados. El Artículo 4 de la ley exige que el MCF/MOT desarrolle los ferrocarriles públicos y que asista y apoye el desarrollo de los ferrocarriles locales. El Artículo 24 alienta a los ferrocarriles industriales a suministrar servicios de transporte de pasajeros y de carga con carácter comercial. 2.2 Previo a 2013: Ministerio de los Ferrocarriles y China Rail Antes de 2013, el Ministerio de los Ferrocarriles supervisaba el sector y combinaba las funciones de estrategia, de política y de regulación con la administración de China Rail, la red de servicios de infraestructura y de transporte explotada por las 18 autoridades regionales de ferrocarriles (ARCF). El MCF tiene el control general de la política, los estándares técnicos, la planificación y la inversión, las finanzas y el despacho de trenes y de material rodante, mientras que las autoridades regionales de ferrocarriles son responsables de la gestión diaria de la infraestructura del ferrocarril y la prestación de los servicios ferroviarios de transporte. (Gráfico 2). El Banco Mundial Página 445 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China En los años 90, las actividades no centrales de China Rail estaban separadas, incluida la construcción, fabricación, telecomunicaciones, diseño, educación y actividades sociales. A lo largo de los siguientes quince años, el personal de explotación se redujo en un tercio y el tráfico aumentó un 60%, lo que incrementó en más del doble la productividad media de los empleados de los ferrocarriles. En 1999, se implementó el Sistema de Responsabilidad para la Explotación de los Activos (SREA) y los directores de las ARCF fueron hechos responsables del rendimiento sobre capital invertido, de los resultados, de la rentabilidad y de la seguridad. Bajo el SREA, los directores son responsables de la gestión y el aumento de los activos que les son asignados y se proveen incentivos a los que superen los niveles acordados de resultados. Cada miembro de los equipos de gestión de las ARCF efectúa un “depósito de incentivo” proporcional a su rango y pierde su depósito si no logra ciertos compromisos y metas. Si los directores superan sus metas, se les devuelve su depósito con una prima –hasta el doble del depósito. Desde que se implementó el SREA, el rendimiento financiero de las ARCF aumentó de manera sostenida, al igual que el rendimiento financiero general de China Rail. Además, la seguridad mejoró considerablemente y descendió el número de accidentes. Antes de 2005, cada ARCF estaba dividida en más o menos cinco sub- administraciones con estructuras paralelas a las de las ARCF. En 2005, el nivel secundario de la administración regional fue abolido, un gran éxito de la nacionalización de la gestión de empresa, que dio a las ARCF una línea directa de gestión de los depósitos, estaciones y talleres y proporcionó una plataforma para mejorar la utilización de las locomotoras y de las tripulaciones, la cual a menudo había sido confinado en los límites de la sub-administración. El Banco Mundial Página 446 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 2.3 Reforma estructural reciente Hacia 2013, la Comisión de Reforma y de Desarrollo Nacional (CRDN) propuso tres principios políticos para la reforma de la industria ferroviaria china:  Separar a la administración del gobierno de la administración de la empresa.  Introducir competidores en caso necesario.  Regular la industria de manera más eficaz. En 2013 se llevó a cabo la reforma del sector ferroviario con dos objetivos principales:  Mantener un ferrocarril sostenible económicamente para conseguir los objetivos de desarrollo del sector.  Mejorar la capacidad operativa del operador para responder a la competencia del mercado tanto en los servicios de pasajeros como de carga. El gobierno llevó a cabo una drástica estructuración del sector ferroviario, disolviendo el MCF y separando las funciones del gobierno del funcionamiento del ferrocarril. El movimiento confirmó la estrategia del gobierno de separar las responsabilidades reguladoras y administrativas de las operaciones comerciales, así como la intención de mantener los activos ferroviarios centralizados en China. El 14 de marzo de 2013, la Asamblea Popular Nacional de China aprobó un plan de reestructuración que separó las funciones del MCF en tres entidades distintas:  El Ministerio de Transporte (MDT), responsable de la política de planificación y desarrollo del sector de transporte.  La Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE), organismo creado recientemente bajo la responsabilidad del MDT para establecer los estándares técnicos, establecer y supervisar los estándares de seguridad y monitorear la calidad del servicio de transporte y la construcción.  China Railway Corporation (CRC)200, una empresa estatal establecida recientemente responsable de la explotación comercial del ferrocarril. (Gráfico 3) 200La reforma de 2013 sustituyó a China Rail por la empresa estatal China Railways Corporation (CRC), que opera las funciones comerciales del ferrocarril. Los términos son en esencia intercambiables. Sin embargo, el lector quizá quiera tener en cuenta que la principal diferencia (hasta la fecha) se encuentra en la estructura de dependencia. Antes de 2013 China Rail estaba supeditada al MCF y, de este modo, dependía del ministro. Al separar las funciones comerciales y desviarlas a CRC, el operador depende ahora directamente del Consejo del Estado, lo que convierte al Director General de CRC en un funcionario del mismo rango del ministro. Por lo tanto, por lo menos en los papeles, el Ministro de Transporte y el Director General de CRC tienen la misma jerarquía. Como nuevo regulador, el AFE está supeditado al MDT, aún hay que ver cómo afecta esta cadena de comandos a la regulación de CRC. (http://www.railjournal.com/index.php/policy/china-implements-radical-railway- reform.html?channel=000) El Banco Mundial Página 447 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China Dentro de CRC, la red de ferrocarriles y las operaciones ferroviarias convencionales las siguen organizando las 18 autoridades regionales de ferrocarriles. CRC también alberga a siete empresas de transporte, como China Railway Container Transport y Special Cargo Services Company. (Gráfico 3). Recuadro 1 China Railway Corporation China Railway Corporation (CRC, antes conocida como China Rail) es el operador nacional del ferrocarril de la República Popular China. CRC era parte del hoy desaparecido MCF (denominado China Rail) y en 2013 se convirtió en una empresa controlada 100% por el estado. CRC ofrece servicios tanto para pasajeros como carga y es responsable de la gestión de la red ferroviaria. Está financiada únicamente por el Ministerio de Finanzas (MDF) y depende directamente del Consejo del Estado. Ya que CRC tiene la responsabilidad formal de la gobernabilidad en las 18 ARCF, estas no tienen un consejo de administración u otros órganos externos de supervisión y cada una de ellas tiene un jefe que depende del CRC. Los directores de las funciones de las ARCF dependen del jefe de los ARCF y, menos directamente, de los directores funcionales de CRC. La estructura organizacional de las ARCF es similar y tiende a reflejar las clasificaciones funcionales que hay dentro del ministerio. 2.4 Operaciones de transporte El desaparecido MCF era responsable de casi todos los aspectos de la regulación económica y de seguridad de los ferrocarriles, mientras que el Consejo de Estado debe aprobar los precios de los boletos de pasajeros y las tarifas de carga en las redes públicas. En la práctica, la CRDN administraba la regulación económica y de seguridad, regulaba y aprobaba las tarifas de China Rail y las tarifas de las nuevas líneas, y también regulaba las empresas conjuntas interprovinciales. En 2014, las tareas de seguridad y regulación del MCF se transfirieron a la AFE, dependiente del MDT, una agencia ejecutiva del Consejo del Estado. A pesar de que las funciones del MDT y de CRC está ahora separadas, la CRDN sigue guiando las tarifas, pero limitando la capacidad de CRC de funcionar como El Banco Mundial Página 448 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China empresa comercial. Afortunadamente, el ambiente regulador e institucional actual es favorable a que la CRDN abra la industria a una regulación de tarifas motivada por el mercado. Las publicaciones sugieren que el Consejo de Estado y la CRDN están considerando incluso implementar tarifas de carga reguladas por el mercado, con la CRDN al frente de la reforma 201. No obstante, solo el tiempo dirá si se produce este cambio en la política. 3 Estrategia de Crecimiento del Sector Ferroviario 3.1 Expansión de la red En las dos últimas décadas, los encargados de tomar las decisiones políticas sobre los ferrocarriles chinos han afrontado dos enormes retos estratégicos:  Aumentar la capacidad y la calidad de la infraestructura.  Reformar la industria para que pueda adaptarse y convertirse en una economía moderna de mercado. Para superar el reto de la infraestructura, China se embarcó en el mayor programa de construcción de ferrocarril a nivel mundial desde el siglo diecinueve. En enero de 2004, el Consejo de Estado aprobó en principio el Plan de Desarrollo a Mediano y Largo Plazo de los Ferrocarriles, que enuncia las prioridades de construcción y provee el marco para desarrollar planos futuros en cinco años. En 2004, las estimaciones de los costos de implementación del Plan eran de 1,7 billones de RMB hasta 2020 (en precios de 2004)202. Ya a finales de 2015 la red había alcanzado 121.000 km, con un 50% de la red con doble vía y más del 60% electrificada. A mediados del 2016, la CRDN lanzó la última actualización a cinco años del plan de desarrollo del ferrocarril chino en el que aumentaba la ruta hasta 175.000 km en 2025203. 201 http://www.scmp.com/business/china-business/article/1402132/heavily-indebted- china-railway-corp-expected-raise-freight 202 Esto se revisó y aumentó debido al Programa de Estimulación Económica adoptado por el gobierno en 2008. 203 La primera actualización de 2008 aumentó también el objetivo de km de la ruta para la red de ferrocarril pública a 120.000 km en 2020 (a partir de 75.000 km en 2005), cantidad que se superó en 2015. El Banco Mundial Página 449 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China Hasta la fecha, el programa ha dado como resultado un crecimiento considerable del ferrocarril de alta velocidad, que oscila entre los 200 km/h para las líneas mixtas de pasajeros y carga (aunque la usan pocos servicios de carga) y los 350 km/h dedicados a las líneas de pasajeros (Gráfico 5). La red completa ofrecerá servicios de hasta 350 km/h en ocho corredores norte-sur y ocho corredores este- oeste204. En 2016 se completaron casi 20.000 km de ferrocarriles de alta velocidad para pasajeros y los corredores principales se estaban finalizando. A finales de 2016 se anunció una actualización del plan para expandir la red de alta velocidad en 30.000 km hasta 2020 que conectará el 80% de las principales ciudades de China. El plan incluye también el aumento de 20.000 km en trayectos de corta distancia de la línea convencional hasta 2025. Ya están en funcionamiento ocho sistemas regionales interurbanos entre las ciudades regionales más importantes y pueblos. El plan refuerza la conectividad entre la zona del Mar de Bohai (Tianjin, Beijing y Qinhuangdao), el delta del río Yangtze (Shanghai, Nanjing y Hangzhou) y el delta del Río de las Perlas (Hong Kong, Guangzhou y Shenzhen), y mejora las conexiones en las regiones interiores de China 205. También se han construido doce nuevas líneas para mejorar la conectividad ferroviaria de las regiones más pobres de China en un esfuerzo por fomentar el crecimiento económico. 206 204 Esto marca una mayor expansión comparada con la estrategia publicada en 2008, que tenía como objetivo cuatro corredores norte-sur y cuatro este-oeste. 205 http://www.chinahighlights.com/travelguide/transportation/china-high-speed- rail.htm 206 http://www.railwaygazette.com/news/infrastructure/single-view/view/chinese- high-speed-network-to-double-in-latest-master-plan.html El Banco Mundial Página 450 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China Ahora más que nunca, en China está emergiendo un entorno propicio para el transporte ferroviario de cargas, aunque la cadena de suministro china ha utilizado poco el transporte intermodal a pesar de contar con rutas de larga distancia características del éxito de las redes ferroviarias de carga. Se preveía que la capacidad de la red existente se liberaría con la aparición de nuevas líneas dedicadas a pasajeros, que, a su vez, servirían para acomodar la creciente demanda de carga. No obstante, los trenes convencionales siguen funcionando, ya que la demanda de los pasajeros es grande, lo que limita el aumento deseado de la capacidad del transporte de carga. La separación de CRC y del MDT también señaliza la posibilidad de que CRC se convierta en una empresa más orientada al comercio, lo que le permitiría contar con la flexibilidad para adaptar sus servicios a las necesidades de los clientes, sobre todo en cuanto a la regulación de tarifas. Actualmente, sin embargo, las restricciones de regulación e institucionales limitan la capacidad de CRC para operar de manera autónoma. El Banco Mundial Página 451 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China El plan actual de revitalización de los servicios de carga comprende corredores de transporte de carbón de alta capacidad, diseñados en función de las diez minas chinas más importantes, para proveer una capacidad anual de transporte de carbón de 2 mil millones de toneladas hacia 2020. La industria de los contenedores ferroviarios, hasta ahora limitada, con excepción de algunas terminales más grandes, será estimulada por la modernización de las líneas de ferrocarril con un tráfico intenso de contenedores. Algunas rutas principales con mucho tráfico de contenedores se están modernizando para que puedan circular trenes de contenedores de dos pisos. Desde principios de los 90 el gobierno ha promovido reformas para mejorar la organización del sector ferroviario y ha empezado a permitir a la industria introducir nuevos participantes. Desde 2008 la política ha sido la de permitir que todas las líneas nuevas y modernizadas las controlaran empresas conjuntas. Se han establecido más de 80 empresas conjuntas ferroviarias con gobiernos provinciales, empresas y, en menor medida, con inversores privados. El principal objetivo de la política de las empresas conjuntas es reducir la deuda acumulada con el MCF y se utilizaron como mecanismo para atraer los fondos de los gobiernos locales al sector. Unas 19 empresas conjuntas de ferrocarril se han formado recientemente para apoyar el desarrollo del corredor principal. En numerosas líneas con baja densidad, se produjo un cierto grado de separación y de cesión a la gestión local, con atención particular a la reducción de pérdidas. 3.2 Vista general del sector El modelo de empresas conjuntas En 2005 China Rail adoptó el modelo de empresas conjuntas, que supuso un importante mecanismo de desarrollo para financiar líneas nuevas. Una empresa conjunta “nueva” típica está financiada un 50% con préstamos y un 50% con capital propio. El capital propio procede de CRC, financiado a través de garantías y terceros (típicamente provincias y clientes potenciales) y la empresa conjunta obtiene los préstamos de los bancos locales y, en menor medida, de las instituciones financieras internacionales (IFI). El capital proveniente de las provincias se proporciona a menudo en forma de terreno liberado (y de costos asociados de reinstalación), pero las provincias pueden también contribuir con fondos, normalmente a través de una Sociedad Provincial de Inversión en los Ferrocarriles. (Gráfico 7). El Banco Mundial Página 452 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China Normalmente la explotación y el mantenimiento los realiza la oficina ferroviaria local. Hay dos modelos de explotación del ferrocarril:  La empresa conjunta asume el riesgo de tráfico, recibe beneficios del tráfico y paga a la oficina ferroviaria local para que proporciones servicios ferroviarios o bien  La oficina ferroviaria local asume el riesgo de tráfico, recibe beneficios del tráfico y paga a la empresa conjunta por el acceso a las vías. Dos ejemplos exitosos del modelo de empresa conjunta son los ferrocarriles de Daqin y de Shuohuang. Ambas son líneas dedicadas al carbón que recorren el norte de China de este a oeste. La línea de Daqin abrió entre 1989 y 1992 y, desde entonces, modernizó y mejoró progresivamente su infraestructura, su material rodante y su funcionamiento. En 2006, empezó a cotizarse en la Bolsa de Shanghai y en 2007 su capacidad anual alcanzó los 300 millones de toneladas, contra 100 millones en 1988. La empresa conjunta de ferrocarriles Shuohuang recientemente abierta proveyó una segunda línea dedicada hacia los puertos marítimos de Bohai. El Banco Mundial Página 453 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China La mayor parte del carbón que transporta es extraído por la empresa Shenhua, el miembro principal de esta empresa conjunta. El modelo de empresa conjunta se sigue utilizando para casi todas las nuevas construcciones y modernizaciones, a pesar de que sigue habiendo muchas preguntas sobre cómo obtener el equilibrio adecuado entre la coordinación/integración del sistema ferroviario y la protección de los intereses de los inversores individuales en la empresa conjunta. Atraer financiación privada En 2014 el gobierno presentó una nueva directriz para administrar el fondo de desarrollo del ferrocarril para atraer inversión privada al sector. El Fondo de Desarrollo del Ferrocarril en China será controlado por CRC y está previsto que dure entre 15 y 20 años, con una opción de prórroga, si la aprueba el Consejo de Estado. El fondo proporcionará inversión y financiación ferroviaria, y CRC firmará acuerdos con inversores privados. Los accionistas preferentes reciben un rendimiento fijo de la inversión pero no participan en la administración del fondo. El 70% del fondo está reservado para proyectos del ferrocarril aprobados por el Consejo de Estado, mientras que el 30% restante se puede invertir en otros proyectos, como el desarrollo rural207. En junio de 2014 la primera fase de recaudación de fondos para el Fondo de Desarrollo del Ferrocarril recaudó 8,2 mil millones de RMB con inversiones que provenían de tres de los cuatro grandes bancos estatales de China, así como del Banco Industrial de la provincia de Fujian. CRC contribuyó con aproximadamente 75 mil millones de RMB, incluidos aproximadamente 20 mil millones de RMB del presupuesto fiscal central. Desde entonces, se han recaudado más fondos y el último capital registrado era de 118 mil millones de RMB 208. Pese a la significativa inversión, los informes de los medios chinos indican que los inversores privados no están muy activos en el fondo. Esto se debe a su descontento con el hecho de que están limitados a ser accionistas preferentes y que no se les permite participar en la administración del fondo. Además, una revista china publicó comentarios del sector bancario en los que declaraban que los bancos estatales participaron bajo obligación política. Una nueva política está promoviendo también inversiones de capital en proyectos ferroviarios a través de asociaciones público-privadas (APP). El objetivo es aliviar la deuda de las autoridades locales. En 2016, el gobierno de Zhejiang firmó el primer acuerdo de APP con el Shanghai Fosun High Technology Group Co. Ltd., con un proyecto estimado en 46,2 mil millones de RMB. El proyecto conectará las ciudades de Hangzhou y Taizhou.209 207 http://www.china.org.cn/business/2014-07/08/content_32895952.htm 208 http://www.reuters.com/article/chinapacificinsurance-railwayfund- idUSL3N0Z007O20150614 209 http://www.railwaypro.com/wp/china-fosun-to-invest-in-high-speed-rail-ppp- project/ El Banco Mundial Página 454 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China El foco también se ha puesto en una política que fomenta el desarrollo de la tierra alrededor y sobre las nuevas estaciones, donde los ingresos generados se usan para pagar el desarrollo del ferrocarril. 4 Funcionamiento del Sector Ferroviario Chino A pesar de que el MCF en China se ha disuelto hace poco, separando las funciones administrativas (bajo el MDT) y la explotación del ferrocarril (bajo CRC, la empresa estatal de explotación del ferrocarril), aún se puede ver que el funcionamiento del ferrocarril chino bajo la antigua China Rail y la recientemente establecida CRC es bastante similar. Pasado un tiempo, será útil realizar una comparación entre la estructura pasada y la actual para evaluar el impacto de la separación, sobre todo si se le da a CRC la libertad comercial para que funcione como una empresa comercial. 4.1 Mercados de transporte ferroviario China y su economía se prestan bien al tráfico ferroviario, que puede desplazar volúmenes masivos de pasajeros y carga a largas distancias. La economía de China depende fuertemente del carbón y el coque, del hierro y el acero, de los productos petroleros, del grano, de los fertilizantes y de otros productos a granel que se transportan más económicamente por ferrocarril. La distancia promedio del tránsito de carga de CRC en 2015 fue de 707 km, una distancia relativamente alta en relación con las medias mundiales. China es el segundo transportista de carga más grande del mundo en toneladas-km netas (después del sistema de clase 1 de los Estados Unidos) y el mayor transportista de pasajeros en pasajeros-km. Combinando los tráficos de pasajeros y de carga, CRC es ahora el ferrocarril más ocupado del mundo. Además, China tiene una densidad de población elevada en las zonas desarrolladas y cuenta con numerosas ciudades grandes. La población china tiene un alto poder adquisitivo, lo que les permite viajar. El resultado es algunos de los flujos más intensos de pasajeros interciudades del mundo, lo que crea una fuerte demanda de servicios dentro de las aglomeraciones urbanas. Desde 1990, los pasajeros de corta distancia preferían el transporte por carretera, en parte debido a los mejores servicios de buses de corta y media distancia. Sin embargo, esto también se debe a un legado de la política de China Rail que desalentaba de manera activa a los pasajeros de los viajes de corta distancia para liberar capacidad para los viajes de larga distancia. Se puede notar una inversión de esta política en la promoción de las redes interregionales mencionadas previamente, que actualmente cuentan con una media de distancia entre ciudades de solo 134 km (teniendo en cuenta las líneas ferroviarias operativas). Desde 1990 la distancia media de los viajes de pasajeros en el sistema ferroviario nacional casi se ha duplicado, de 275 km a 472 km en 2015210. Sin embargo, la mayor parte del crecimiento se produjo antes del 2000 y la media anual ha sido relativamente estable en la última década. La mayor parte de los viajes de larga distancia se hace por aire o con el ferrocarril y, para los viajes de más de 500 km, 210 Informe estadístico anual de China, 2016 El Banco Mundial Página 455 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China la cuota de los ferrocarriles es de aproximadamente de dos tercios del mercado, aunque esta cuota ha ido descendiendo de manera constante. La demanda general de pasajeros en China Railway ha aumentado una media de 7,1% por año desde 2010 y la mayor parte de este crecimiento se ha producido en los servicios de alta velocidad (CRH) (Gráfico 8). Entretanto el tráfico de carga (tonelada-km) creció más del 100% entre 2000 y 2011. Sin embargo, el crecimiento anual cayó por debajo del 0% en 2012. Recientemente los volúmenes de carga del ferrocarril han empezado a recuperarse y 2016 acabó con un crecimiento anual del 0,2% 211 212. Al mismo tiempo, los sectores del transporte de carga por carretera y por mar superaron el sector del ferrocarril en China de manera sustancial. A pesar de tener lo que debería ser una posición naturalmente favorable en los servicios de transporte de larga distancia, el ferrocarril ha luchado por mantener su cuota de mercado comparado con otras modalidades. 211 Al compararlo con los volúmenes de carga anuales acumulativos (tonelada-km) de 2015; Oficina Nacional de Estadísticas de China 212 Los volúmenes de carga ferroviaria experimentaron un descenso de año a año durante 32 meses consecutivos antes de mediados de 2016. En cambio, entre agosto y diciembre de 2016 el crecimiento de año a año mensual alcanzó una media del 10,2%. El Banco Mundial Página 456 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China El bajo crecimiento del transporte ferroviario de carga se puede atribuir a unos cuantos desafíos importantes. La capacidad de la red china ha estado limitada durante muchas décadas y el tráfico de carga ha estado limitado a la capacidad ferroviaria menos la capacidad destinada al tráfico de pasajeros. Las prioridades del transporte de carga eran el carbón y los cereales y, durante muchos años, se rechazó de manera activa cualquier otro tipo de tráfico. La planificación de la infraestructura tampoco ha priorizado necesariamente la conectividad intermodal del ferrocarril para el transporte de carga. En el caso particular del tráfico de contenedores, también se le puede atribuir algo de culpa a la falta de la infraestructura necesaria para la cadena de suministro de China (infraestructura ferroviaria en el muelle, almacenes, servicios de logística intermodales, etc.). Se ha completado la expansión reciente en el puerto de Shanghai, la terminal de contenedores con más actividad del mundo, sin incluir acceso ferroviario. La estricta supervisión que la CRDN y el MDT mantienen sobre las operaciones de CRC también ha contribuido a crear un mercado poco amigable, al regular las tarifas ferroviarias y, de este modo, prohibiéndole a CRC adaptar la oferta para sus clientes basándose en la disposición de pagar. A pesar de ello, la industria ferroviaria de carga cuenta con una perspectiva positiva: las líneas ferroviarias convencionales tienen el potencial de ser liberadas gracias a una expansión de las líneas dedicadas a pasajeros; la actual reforma en CRC apoyada por la CRDN es un gran paso hacia la permisividad de un ambiente competitivo para el ferrocarril y la expansión de las infraestructuras multimodales en el país facilitará la conectividad intermodal. El Banco Mundial Página 457 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 4.2 Operaciones de transporte Las tendencias en los índices operacionales, resumidas en los Gráficos 10 y 11, son impresionantes. El equipamiento y la productividad de trabajo de CRC están entre los más altos del mundo para los ferrocarriles de uso mixto. En términos agregados, en las dos décadas desde 1990, las velocidades medias de los trenes de pasajeros han aumentado en más del 60%. En el sector de la carga, el tamaño medio del tren ha aumentado casi el 50% y la productividad de las locomotoras de carga más del 60%. En 2007 se introdujeron en muchas rutas automotores eléctricos trenes de unidades múltiples eléctricas (UME), que operan a 200-250 km/h. En agosto de 2008, se inauguró entre Beijing y Tianjin un servicio de tren UME que circula a 300 km/h. En enero de 2010, se abrió entre Wuhan y Guangzhou (961 km) la primera línea de alta velocidad que opera a más de 350 km/h. Hoy en día se ofrecen más de 1330 servicios CRH diarios en todo el país. En China, la mayoría de las líneas transportan una combinación de trenes de carga pesada y de pasajeros exprés, salvo por las nuevas líneas reservadas a los servicios de pasajeros de alta velocidad. Típicamente, tales líneas operan con espaciamientos de 7 a 8 minutos y gestionan de manera rutinaria lo equivalente a 120 pares de trenes de pasajeros y, en los períodos pico tales como el Festival de Primavera, alcanzan los 180 pares, lo que es igual o muy cercano a su capacidad teórica. En cuanto a la logística, en 2012 CRC creó una empresa conjunta bajo el nombre de YuZinOu con el objetivo de gestionar los servicios de carga ferroviaria entre China y Europa. Bajo el programa "Un cinturón, una ruta", que se centra en la conectividad entre China y Eurasia, China mueve ahora la carga a través del China- Europe Railway Express (CR Express). El ferrocarril conecta la red de terminales de contenedores de China con más de ocho países, incluidos Alemania y, más recientemente, el Reino Unido. A mediados de 2016 CRExpress vio como salían 619 trenes y como entraban 209, lo que simboliza un 150% y un 318% de crecimiento respectivamente en comparación con el año anterior 213. En 2016 China y la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) firmaron también un memorando de entendimiento para esbozar las áreas de futura cooperación, incluidas las regulaciones y estándares técnicos y para promover cartas de porte CIM/SMGS comunes para la carga entre Asia y Europa. 213Presentación de la UNESCAP. “Rail-Based Intermodal Transport in China Current Status and Challenges.” Instituto de Planificación e Investigación del Transporte, Ministerio de Transporte, República Popular China. Bangkok, 30-31 de agosto de 2016. http://www.unescap.org/sites/default/files/China_Rail- Based%20Intermodal%20Transport.pdf El Banco Mundial Página 458 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China El Banco Mundial Página 459 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 4.3 Obligaciones de servicio público Antes de la reforma de 2013, China Rail no tenía un sistema o una política de pagos explícitos para las obligaciones de servicio público (OSP) trabajando a pérdida. Al contrario que la mayoría de los ferrocarriles nacionales, China Rail nunca construyó ni explotó ninguna red suburbana, lo que en otros países es un área principal de apoyo presupuestario. El gobierno considera explícitamente los servicios de pasajeros a la vez como un servicio social y una actividad comercial e históricamente redistribuye los ingresos netos entre todas las ARCF para asegurar el equilibrio financiero en cada una. Entretanto, el Ministerio de Finanzas proporcionó contribuciones de capital para la construcción de líneas de ferrocarril en regiones remotas. Los recientes cambios políticos proponen compensaciones a CRC por sus OSP, con mejoras en el sistema de contabilidad de costos para crear un mecanismo de compensación razonable. Mientras tanto, es responsabilidad del gobierno central proporcionar subvenciones a CRC durante el periodo de transición mientras se desarrolla e implementa el sistema de contabilidad de costos totales. 4.4 Satisfacción del cliente En el sector de pasajeros, los trenes son confiables y puntuales, y ofrecen normas superiores de confort en las clases superiores. China introdujo una red de alta velocidad (llamada CRH), que es quizás el programa de inversión ferroviaria más grande jamás programado en un solo país. Las tarifas del ferrocarril de alta velocidad compiten con otras modalidades de transporte dentro de China. Al estudiar las fuentes del tráfico de pasajeros, aproximadamente un tercio del volumen ferroviario anterior al CRH (pasajeros del ferrocarril convencional) se pasó al CRH, que supone aproximadamente la mitad del volumen del ferrocarril de alta velocidad. Las tarifas de segunda clase del ferrocarril de alta velocidad El Banco Mundial Página 460 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China varían entre 0,045 USD por km a 200-250 km/h y 0,077 a 300-350 km/h214. Estas tasas son tres o cuatro veces más altas que los ferrocarriles exprés convencionales, pero los ferrocarriles convencionales ofrecen unos niveles de servicio muy inferiores. Al comparar las tasas medias de otros países con ferrocarriles de pasajeros de alta velocidad, las tarifas de China son aproximadamente de un cuarto del promedio internacional. Los servicios ferroviarios de alta velocidad también compiten de manera muy eficaz con los servicios aéreos en las distancias cortas (hasta 500 km) debido a las bajas tarifas, la mayor confiabilidad y la mayor frecuencia del servicio. Es un competidor significativo para viajes de hasta 1000 km. Sin embargo, los volúmenes de tráfico, tanto de pasajeros como de carga, no son necesariamente un indicador de la satisfacción de los clientes. CRC no realiza encuestas regulares entre los clientes sobre la percepción de sus servicios. Los informes de la prensa y algunas pruebas anecdóticas sugieren que el comercio de carga no siempre suministra suficientes vagones a tiempo para satisfacer la demanda de los clientes y que la respuesta general a las necesidades del cliente es inferior a la media. Algunos relatos anecdóticos de experiencias de pasajeros en la nueva línea que conecta Guangzhou con Nanning215 indican altos niveles de satisfacción en muchas de las nuevas líneas de alta velocidad, lo que hace que las oportunidades de trabajo sean más accesibles y los viajes familiares más frecuentes. En 2013 y 2015, el Banco Mundial realizó encuestas sobre el perfil de los pasajeros en cuatro líneas principales216. Un hallazgo común fue que los encuestados viajarían menos si las líneas de alta velocidad no estuvieran operativas y que los servicios de alta velocidad siguen captando clientes de los buses, aviones o vehículos privados. El aumento de los sueldos no solamente ha permitido a la gente viajar más, sino que también hizo aumentar la demanda para mejores estándares de servicio y de comodidad. Como respuesta, se implantaron nuevos sistemas de boletería para mejorar la operación de compra y ahora los boletos se pueden comprar por internet. Los boletos comprados se pueden recoger en las máquinas de venta en las estaciones.217 214 Banco Mundial, “High-Speed Railways in China: A Look at Traffic”. Consultado en: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25480/932270BRI0Box3 0ffic020140final000EN.pdf?sequence=1&isAllowed=y 215 Banco Mundial, “Passengers of recently opened Wuzhou-Nanning rail line describe new opportunities”, presentado por Gerald Ollivier, 6 de abril de 2014. 216 Banco Mundial, “High-Speed Railways in China: An Update on Passenger Profiles” escrito por Nanyan Zhou, Richard Bullock, Ying Jin, Martha Lawrence y Gerald Ollivier. Enero de 2016 y Banco Mundial, “High-Speed Railways in China: A Look at Traffic” escrito por Gerald Ollivier, Richard Bullock, Ying Jin y Nanyan Zhou. Diciembre de 2014. 217 Antes no era posible reservar un boleto de ida y vuelta, las colas para comprar los boletos en las estaciones podían tomar horas y a veces días, lo que causó la aparición de un mercado secundario informal de boletos. El Banco Mundial Página 461 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 4.5 Resultados financieros El Gráfico 12 muestra indicadores de los resultados financieros 218 del componente de ferrocarriles de las organizaciones administradas y supervisadas por el MCF entre los años previos a la reforma de 1990 y 2010 y del CRC en 2015. Las cifras de negocios del Gráfico 12 incluyen los sobrecargos de carga impuestos más allá de las tarifas básicas para obtener capital para las nuevas construcciones mediante un fondo reservado a la construcción de los ferrocarriles (FCCF). Los ingresos por sobrecarga se destinan a la actualización de la infraestructura y no están sujetos a impuestos. La política del gobierno, tal como se refleja en la regulación de las tarifas, permitió al MCF recuperar más o menos su inversión u obtener un pequeño excedente, pero no maximizar sus beneficios. Así, de manera intencionada, el MCF interrumpió sus operaciones ferroviarias hasta 2010, mientras el FCCF tenía que proporcionar inversiones de capital para la construcción. Cuando los ferrocarriles de alta velocidad empezaron a funcionar en 2010, los sueldos del MCF habían aumentado considerablemente: el 100% entre 2005 y 2010 y otro 50% entre 2010 y 2013. Desde 2009, CRC ha sufrido pérdidas en sus operaciones ferroviarias. (Gráfico 12) En 2016, CRC había acumulado un alto nivel de deuda y de obligaciones (4,14 billones de RMB sobre una base de activos de 6,4 billones de RMB), debido en gran medida al endeudamiento para el TGV y otros proyectos. En un esfuerzo de potenciar el valor de sus activos e introducir modelos de negocio orientados al mercado en el sector del ferrocarril, CRC ha expresado recientemente interés en explorar nuevos mecanismos de inversión de capital para aumentar el flujo de efectivo de sus actividades principales y no principales y para considerar canales de financiamiento diferentes. El Banco Mundial publicó recientemente un informe de CRC que trataba sobre las mejores prácticas internacionales y destacaba su relevancia para China219. El estudio sugiere que CRC puede: (a) expandir sus fuentes financieras organizando y gestionando sus entidades subsidiarias para maximizar su valor y la generación de efectivo; (b) aplicar de manera potencial conceptos APP a través de la captura del valor de la tierra e integrando el desarrollo rural; (c) capturar su valor de derecho de paso a través de servicios de telecomunicaciones; (d) aumentar el capital a través de OPI de las entidades subsidiarias rentables y bien gestionadas y (e) aprovechar el financiamiento de la amplia base de activos fijos del ferrocarril. 218 Los estados financieros no cumplen las normas contables internacionales y deberían por lo tanto utilizarse con cautela. A principios de los 90 los precios eran una mezcla de precios administrativos y de mercado y, antes de 1999, los costos se calculaban sobre una base diferente. Las cifras solo se refieren al componente del transporte ferroviario de diversas organizaciones. Algunos resultados presentados por el MCF en anuarios estadísticos incluyen y a veces excluyen filiales que no pertenecen al transporte. 219 Véase el informe de marzo de 2015: "Attracting Capital for Railway Development in China, del Banco Mundial". Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 El Banco Mundial Página 462 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 5 Conclusiones 5.1 El sector en general La administración centralizada del sector de los ferrocarriles ha sido eficaz para el desarrollo de la industria del transporte ferroviario de China. En primer lugar, las ARCF administradas por el MCF aseguran la gestión de la red ferroviaria y la explotación de los trenes con una fuerte disciplina y una gran eficiencia. En segundo lugar y durante años, el MCF ha llevado a cabo con éxito el mayor programa de desarrollo de ferrocarriles del mundo. Incluso después de la reforma de 2013, las actividades permanecieron centralizadas dentro del MCF y CRC. Solo ha habido un punto (o más recientemente dos puntos muy relacionados) de responsabilidad concentrada, de autoridad y de recursos financieros que han sido críticos para el desarrollo rápido y exhaustivo de un programa nacional a largo plazo. El Banco Mundial Página 463 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China China ilustra los beneficios de la alta densidad del tráfico para las economías de red y de servicios y la viabilidad financiera general. Las políticas del gobierno han logrado ciertas reformas de gobernabilidad del sector recomendadas en este manual: (i) separar fundamentalmente las funciones políticas y de regulación, (ii) separar las funciones no esenciales y los negocios secundarios; (iii) mejorar las responsabilidades comerciales y los incentivos para las ARCF; (iv) aumentar la participación del sector privado, como por ejemplo el caso de las dos sociedades especializadas en el transporte de carbón (Shuohang y Daqin) y (v) crear muchas empresas conjuntas de ferrocarriles para atraer el capital exterior. Sin embargo, hasta hoy solo una pequeña parte del capital es puramente privado: la mayoría fue provisto por los gobiernos provinciales y por las empresas públicas. Tampoco se alienta la competencia entre ferrocarriles, ni entre las administraciones de ferrocarriles regionales existentes, ni entre estas administraciones y las nuevas compañías de explotación de trenes. Se introdujo poca separación de las funciones dentro de CRC y predominan las estructuras de gestión regionales/funcionales. El MDT (antiguamente el MCF) desempeñó un papel impresionante como encargado de tomar decisiones políticas y de regulador, adoptando y alentando tecnologías ferroviarias que agregaron valor en toda la industria en la construcción, mantenimiento, explotación y en la gestión. Una red igualmente impresionante de institutos de ferrocarriles subvencionados por el estado, de universidades especializadas, instituciones de pruebas y de laboratorios proporcionó la capacidad para adoptar las mejores prácticas internacionales y para crear tecnología y procesos personalizados para resolver los retos de explotación específicos de China. 5.2 Iniciativas de gestión destacadas El suministro de la industria sigue estando administrado y regulado por el Estado, pero cada vez más, las fuerzas del mercado modelan las facetas de la demanda de transporte en China. Esto incluye los tipos de transporte de personas y de cargas, la demanda de volúmenes, la distribución geográfica de la demanda y la distribución de los modelos de tráfico. El gobierno reconoció hace tiempo que los ferrocarriles deben desarrollar un enfoque orientado hacia el mercado para los servicios al cliente, volverse más competitivos con los transportes aéreo y por carretera en constante mejora y adoptar principios de gestión comercial. Los gerentes de ferrocarriles han respondido parcialmente a estas presiones, dentro del marco institucional existente. Los directores de CRC han respondido a las presiones competitivas adoptando las iniciativas de gestión descritas en otras partes de este manual. Las principales iniciativas se resumen en el Gráfico 13. El Banco Mundial Página 464 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario China Rail en China 5.3 Desafíos futuros El Plan a Mediano y Largo Plazo de Desarrollo de los Ferrocarriles ha asumido con éxito los desafíos del desarrollo de la infraestructura. El Plan comporta riesgos, principalmente el de la sostenibilidad económica de CRC, asociada con la deuda adoptada durante el desarrollo de la red de alta velocidad. Las condiciones de oferta y demanda por los servicios ferroviarios en China son muy favorables, sin embargo a medida que avance, el país deberá vigilar de cerca el nivel de la deuda ferroviaria debida al programa. Los períodos de reembolso de la red de alta velocidad deberán necesariamente ser a largo plazo para estos activos de naturaleza tan “tosca” y de tan larga vida útil. China tendrá que asegurar que la escala de apoyo a la red de pasajeros de alta velocidad no signifique el sacrificio de otros elementos críticos del Plan. Las funciones de política y de regulación del gobierno se han separado ahora de las funciones comerciales de las entidades de explotación de ferrocarriles. Será interesante ver si se le da a CRC la libertad legislativa para lleva a cabo la transición hacia una empresa más orientada al comercio y para empezar a aceptar totalmente la implicación del sector privado. Desarrollar una industria ferroviaria más diversa y pluralista basada en principios de mercado implica la necesidad de reformas institucionales. Puede ser difícil convencer a los inversores exteriores en nuevas entidades ferroviarias de que sus derechos serán protegidos y que las obligaciones serán administradas con equidad, si el MOT y CRDN controlan la entrada al terreno de juego, establecen las reglas, arbitran el juego y dirigen al equipo contrario. Este no es un tema simple y no es simplemente una cuestión de separar las funciones ministeriales existentes, aunque sí es cierto que la reforma de 2013 supuso un gran paso en la dirección correcta. En los próximos años, la industria exigirá un riguroso análisis político e institucional que dé lugar a una buena gobernabilidad sectorial y corporativa de las empresas de ferrocarril estatal manteniendo a la vez la eficacia de la implementación durante todo el programa de desarrollo a largo plazo de los ferrocarriles. El Banco Mundial Página 465 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Estudio de Caso Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong 220 1 Introducción La Mass Transit Rail (MTR) Corporation se estableció en 1975 como empresa estatal a fin de construir, gestionar y mantener un sistema ferroviario de transporte colectivo para cubrir las necesidades de transporte público de Hong Kong. En 2000 se ofreció aproximadamente el 23% de sus acciones a inversores privados en la Bolsa de Hong Kong. Al igual que muchos otros proyectos de metro, para la construcción de la línea de MTR en los 70 y en los 80 se necesitó mucho capital y una financiación importante. Con muchas líneas en construcción/planificación, MTR Corporation había acumulado una deuda considerable en 1985 (18,7 mil millones de HKD o 2,4 mil millones de USD221). Para el gobierno era muy importante cubrir e incluso reducir algunos de los costos del proyecto de la empresa sin incrementar las tarifas consiguiendo concesiones de tierras por parte del gobierno para el desarrollo del ferrocarril y el desarrollo inmobiliario. Desde que se convirtió en una empresa estatal, MTR Corporation también ha tenido que garantizar que solo emprende proyectos económicamente viables, como organización con ánimo de lucro que emprende proyectos no gubernamentales. El programa Rail + Property (R+P) ayuda a MTR Corporation a alcanzar su objetivo. Este estudio de caso es relevante para las empresas ferroviarias y para aquellas ciudades que busquen generar flujo de efectivo desarrollando los terrenos alrededor de las estaciones ferroviarias. 2 MTR Corporation y el programa R+P La cartera de MTR Corporation está dividida en cuatro partes: 1) Hong Kong Transport Operations (Operaciones de transporte de Hong Kong); 2) Hong Kong 220 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 221 Cuando se muestra el equivalente en USD de los valores en HKD, la conversión se realiza usando la tasa de cambio de 1 USD = 7,75 HKD (a 2015). El Banco Mundial Página 467 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Station Commercial Businesses (Negocios comerciales de la estación de Hong Kong); 3) Hong Kong Property and other Businesses (Propiedad y otros negocios de Hong Kong) y 4) Mainland of China and International Business (Negocios de China nacionales e internacionales). Para Hong Kong Transport Operations, la red de ferrocarril combinada de 218,2 km consta de nueve líneas ferroviarias con 84 estaciones que dan servicio a la Isla de Hong Kong, a Kowloon y a los Nuevos Territorios, así como una red de ferrocarril ligero con 68 paradas que da servicio a las comunidades locales de Tuen Mun y Yuen Long en los Nuevos Territorios. La empresa también gestiona el Airport Express, un enlace de alta velocidad dedicado que conecta el Aeropuerto Internacional de Hong Kong y el centro de conferencias y exposiciones más grande de la ciudad, la AsiaWorld-Expo. El sistema ferroviario tiene una carga media diaria de aproximadamente 5,3 millones de pasajeros. Con el enfoque R+P, MTR Corporation ha conseguido financiar una gran parte del desarrollo de sus sistema de transporte: (i) creando valor del suelo por medio de la planificación integrada urbana y de transporte y (ii) captando este valor recibiendo derechos de desarrollo de las tierras por parte del gobierno a precios de mercado "anteriores al ferrocarril" y desarrollando esas tierras junto con promotores privados a precios de mercado "posteriores al ferrocarril" (Gráfico 1). El enfoque R+P pasó por diferentes fases. Entre el período de 1980 a 2005, el desarrollo de la propiedad contribuyó sustancialmente a la expansión de las líneas ferroviarias, en particular durante el período entre 1998 y 2005 (Gráfico 2). El Banco Mundial Página 468 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong A finales de 2015, MTR Corporation completó el desarrollo en 33 estaciones de MTR, generando unas 100.000 unidades de vivienda y más de 2 millones de metros cuadrados de espacio comercial. La sociedad es una de los mayores gestores de propiedades en Hong Kong, gestionando más de 96.000 unidades de edificios residenciales, 13 centros comerciales y cinco edificios de oficinas (764.003 metros cuadrados de espacio comercial y de oficinas) 222. 3 Enfoque R+P de MTR Corporation El programa R+P se ha implementado por medio de asociaciones público-privadas (APP) y transacciones. A continuación se describe el enfoque del programa R+P emprendido por MTR Corporation. Procedimientos del Programa R+P El programa R+P se considera línea por línea, teniendo en cuenta las condiciones del mercado, la brecha financiera para la construcción de la línea, el funcionamiento futuro y los requisitos gubernamentales. El Departamento de Transporte y Vivienda promulga y actualiza regularmente una estrategia de desarrollo del ferrocarril con el consejo práctico de MTR Corporation y la Junta de Planificación Urbanística. El jefe ejecutivo del Consejo Ejecutivo de la Región Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) le solicita a continuación a MTR Corporation que proceda con la planificación preliminar y el diseño de la línea. Esto incluye negociaciones 222MTR Corporation, Resumen de actividades en 2015. https://www.mtr.com.hk/archive/corporate/en/publications/images/business_overvie w_e.pdf El Banco Mundial Página 469 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong sobre el alcance detallado, los costos y el programa de mejora de la línea, y la identificación de los terrenos que hay que reservar para el desarrollo, sujetos a la aprobación de la recalificación. MTR Corporation determina la brecha financiera para la línea y esta brecha la revisa una entidad independiente. Una vez que se toma la decisión de continuar con una línea específica y una propuesta de R+P y una vez que todas las partes están de acuerdo, el gobierno de Hong Kong concede a MTR Corporation los derechos exclusivos de desarrollo para los terrenos específicos, la definición de la localización de las torres, los usos permisibles y las densidades de las proporciones de las parcelas (p. ej. espacio dividido por área del terreno). Esto incluye los terrenos sobre y alrededor de las nuevas estaciones y las estaciones transferidas al precio de mercado de "antes del ferrocarril". El Departamento de Planificación Urbanística preparó inicialmente un patrón grueso de uso del terreno con la cesión del terreno. MTR Corporation repara entonces un diseño maestro para el proyecto, incluida la ubicación y concentración de edificios, los diseños de bloques, los estándares de calidad de construcción y la ubicación de los puntos de acceso para vehículos. También adquiere los permisos de planificación legal necesarios para el desarrollo propuesto. A continuación, MTR Corporation envía una oferta a los potenciales promotores y selecciona un socio basándose en el atractivo de las ofertas financieras que compiten, la experiencia, las capacidades de gestión y otros factores. A los promotores se les da cierta flexibilidad para recomendar y negociar modificaciones del terreno de las propuestas para R+P. MTR Corporation usa sus derechos de desarrollo para asociarse con promotores (seleccionados de una lista de postores calificados) basándose en el precio de mercado "posterior al ferrocarril". MTR Corporation no vende los derechos de desarrollo a otros promotores privados, pero colabora con promotores inmobiliarios. Sigue teniendo el control total sobre el terreno y vende/arrienda las unidades completas. Enfoque de viabilidad financiera Como organización con fines de lucro, MTR Corporation tiene que asegurar que se puede alcanzar una tasa apropiada de rentabilidad antes de realizar ninguna inversión. La rentabilidad financiera se estima basándose en el valor presente neto (VPN) a 50 años de la nueva construcción, descontando un costo medio ponderado de capital de MTR más entre el 1 y el 3%223, dependiendo del nivel de riesgo. 223Cervero y Jin (2008) marcaron los objetivos de MTR Corporation para fijar la rentabilidad para sus inversores basándose en el CMPC –el Costo de Capital Medio Ponderado– fijado en 9,5% (refleja la rentabilidad esperada en el patrimonio y los intereses de los préstamos) más una prima de alquiler de entre el 1,5% y el 3% para los accionistas, con una rentabilidad de entre el 11% y el 12,5%. El CMPC fluctúa basándose en las tasas del préstamo cargadas por los bancos comerciales. Para proyectos más arriesgados, el CMPC se puede fijar al 10% más un 3% de primas, lo que ofrece una rentabilidad del 13% neto. MTR Corporation invertirá en proyectos ferroviarios si se alcanzan las tasas de rentabilidad netas (entre el 11% y el 13%, dependiendo del riesgo). El Banco Mundial Página 470 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong El gobierno debate la conveniencia de proporcionar subvenciones de capital o derechos de desarrollo de propiedad a MTR Corporation basándose en el déficit de financiación esperado224 de la nueva construcción del ferrocarril (en el caso de ampliaciones naturales) que es posible que no se recuperen con los ingresos de explotación futuros. MTR Corporation y los asesores externos estiman este déficit. Estos asesores incluyen consultores para realizar comprobaciones independientes que revisan los costos y los ingresos de la línea de ferrocarril propuesta, y empresas de agrimensura que revisan la tasación inmobiliaria para el desarrollo del terreno basándose en los Estándares de Valoración de Propiedades publicados por el Instituto de Agrimensores de Hong Kong. 225 Para salvaguardar al interés público contra la concesión de demasiado terreno, cualquier exceso de subvención de capital se reembolsará al gobierno con intereses (mecanismo de reembolso)226. Enfoque basado en el mercado En el modelo R+P, MTR Corporation es el "planificador y diseñador estratégico" para nivelar los intereses de las diferentes partes interesadas en las diferentes fases del proyecto. Prepara un plan de diseño de desarrollo, resuelve todas las interconexiones con las estaciones de ferrocarril, se ocupa de las licitaciones de las parcelas de terreno, actúa como enlace entre el gobierno y los promotores, monitoriza la calidad del desarrollo y la venta o arrendamiento de propiedades completadas, y administra las propiedades una vez que se haya terminado el proyecto. Dentro de MTR Corporation, los asesores valoran factores como el valor del terreno, el potencial de densidad y el tamaño y la escala del proyecto para decidir si avanza o no una propuesta específica de R+P. La cantidad de terreno que se desarrollará alrededor de la estación está determinada en gran parte por la demanda del mercado, limitada por las normas de zonificación. El desarrollo de propiedades comerciales se ha producido sobre todo en y cerca de las estaciones de MTR del centro de la ciudad, mientras los proyectos residenciales se han construido sobre todo en las zonas periféricas y en las terminales. Mientras muchas propiedades son torres de gran altura sobre estaciones de MTR que sirven como podios, el modelo R+P no es un enfoque estructurado para favorecer el tránsito urbano. De hecho, los parámetros de desarrollo de R+P (tales como el tamaño del área, la densidad de edificación, los usos del suelo y el diseño de los sitios) varían de un lugar a otro, dependiendo esencialmente de la planificación urbanística de la ciudad y de las demandas del mercado. En general, si el R+P tiene que ser viable económicamente, se considera necesario un Esta fórmula de "CMPC + prima" se usa para orientar no solo las inversiones en ferrocarriles, sino también para la inversión inmobiliaria de MTRC, incluidos los centros comerciales conectados con las estaciones. 224 Cuando un nuevo proyecto de ferrocarril con derechos de desarrollo inmobiliario no es viable económicamente, el gobierno considera conceder subvenciones de capital. 225 http://www.hkis.org.hk/en/ 226 Consejo legislativo de la RAEHK 2009. El Banco Mundial Página 471 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong coeficiente de utilización del suelo (CUS) de por lo menos un 4,0 (como se observa en los últimos proyectos de MTR Corporation); sin embargo, la coordinación de las obras actual de MTR Corporation es flexible al cubrir grandes obras de R+P con la zona CDA. Los principios de diseño de R+P han evolucionado en los últimos 35 años (Gráfico 3). Desde finales de los 90, el desarrollo ha integrado conceptos de diseño de desarrollo orientados al tránsito: alta densidad, usos mixtos y respetuoso con los peatones, de manera más integradora que en los 80. Enfoque de gestión del riesgo El enfoque de MTR Corporation sobre la promoción inmobiliaria se basa en minimizar el riesgo directo en los proyectos de promoción inmobiliaria, reduciendo la exposición de la empresa al mercado inmobiliario y a los riesgos relacionados con él. Por su parte, los promotores tienen que cubrir todos los gastos de desarrollo (tales como las primas de las tierras del gobierno basadas en el valor después del ferrocarril, los costos de los permisos de construcción y de trabajo, los gastos de marketing y de ventas, los honorarios profesionales, los cambios de finanzas y otros), y asumir todos los riesgos del proyecto. MTR Corporation negocia con los promotores si derivar beneficios del desarrollo inmobiliario, compartiendo los beneficios en partes acordadas de la venta o arrendamiento de las propiedades (después de deducir los costos de desarrollo); compartir activos en especie, o recibir pagos por anticipado de los promotores, dependiendo de cada El Banco Mundial Página 472 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong caso227. La selección de uno de estos tres mecanismos está directamente relacionada con la evaluación de las condiciones de mercado y con las consideraciones teniendo en cuenta el valor a largo plazo de un desarrollo determinado. Para los promotores privados las reglas del juego están muy claras desde el principio, lo que reduce las incertidumbres. Uno de los mecanismos efectivos que ha utilizado MTR Corporation para gestionar los riesgos y para satisfacer las necesidades del mercado es involucrar a varios promotores en cada estación (entre 11 y 13 en un caso reciente). 4 Resultados El enfoque R+P ha creado beneficios tanto económicos como de pasajeros para MTR y ha contribuido al desarrollo sostenible de la comunidad. Impacto financiero Los beneficios del desarrollo inmobiliario y los negocios relacionados de MTR Corporation, incluidos los negocios comerciales de la estación de Hong Kong y el negocio de alquiler y gestión de propiedades de Hong Kong han alcanzado más del 50% de los beneficios totales de MTRC entre 2000 y 2015228. Los beneficios de las operaciones ferroviarias también han experimentado un rápido ascenso debido a la expansión de la red ferroviaria con el apoyo financiero del desarrollo inmobiliario y el aumento de pasajeros traído por el desarrollo comunitario alrededor de las estaciones. El porcentaje de beneficios de MTR Corporation se muestra en el Gráfico 4. 227 Algunos estudios muestran que el enfoque R+P produce suplementos de precio significativos en relación con proyectos de viviendas sin el enfoque R+P comparables, especialmente por las mejoras de accesibilidad derivadas del tránsito ferroviario, que estimula la implicación de los promotores. En Hong Kong, las mejores ubicaciones para el desarrollo de estaciones se logran normalmente por medio del programa R+P, lo que crea un incentivo para que los promotores paguen una prima. 228 Resumimos los datos financieros del porcentaje de beneficios desde 2000, cuando parte de MTR Corporation se privatizó en la Bolsa de Hong Kong. El Banco Mundial Página 473 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Las ganancias acumuladas y el valor traído por el modelo R+P han aumentado el rendimiento de MTR Corporation para los accionistas y el valor de balance del patrimonio atribuible a los accionistas ha aumentado de manera constante en la última década (2004-2015) (Gráfico 5). Además, también ha mejorado la capacidad del servicio de deuda de la sociedad con una reducción de la tasa de deuda (Gráfico 6) en el mismo período. El Banco Mundial Página 474 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Aumento de pasajeros MTR Corporation también ha observado un mayor volumen de pasajeros como resultado de alta calidad de las comunidades desarrolladas alrededor de las estaciones a través del programa R+P. El crecimiento del total de pasajeros de la última década (2204-2015) se muestra en el Gráfico 7.229 229El fuerte aumento del número de pasajeros en 2008 se debe a la fusión del ferrocarril en diciembre de 2007. El Banco Mundial Página 475 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Impactos de los accionistas El gobierno de Hong Kong: El modelo R+P le permitió al gobierno de Hong Kong construir una red de ferrocarril moderna con subsidios en efectivo limitados. Además, los beneficios financieros del programa R+P se distribuyen al gobierno por medio de dividendos y la revalorización de su participación. Entre 1980 y 2015 el gobierno recibió aproximadamente 140 mil millones de HKD (18 mil millones de USD) en beneficios netos (valor nominal). Esto se basa en la diferencia entre los ingresos (171,8 mil millones de HKD o aproximadamente 22 mil millones de USD por primas de tierras, capitalización del mercado, dividendos en efectivo de los accionistas y activos de la oferta pública inicial) y el valor del capital propio aportado (2,2 mil millones de HKD o 4,2 mil millones de USD). Comunidades locales: MTR Corporation también contribuye al desarrollo urbano sostenible y al desarrollo económico proporcionando servicios de tránsito eficientes con precios asequibles, con promociones inmobiliarias modernas de alta calidad y negocios minoristas de calidad e instalaciones cerca de las áreas de vivienda. 5 Conclusión El programa R+P aplicado por MTR Corporation en Hong Kong ha sido crucial para el éxito de Hong Kong en el desarrollo de su sistema ferroviario. El programa R+P permitió a MTR Corporation capturar beneficios del negocio inmobiliario para financiar parte del capital y los gastos de funcionamiento de las nuevas líneas ferroviarias y aumentar el patrocinio del tránsito facilitando la creación de áreas de captación de alta calidad, densas y peatonales alrededor de las estaciones. Los siguientes tres conceptos clave aplicados en el programa R+P son esenciales para su éxito y se pueden adoptar en otros ferrocarriles tomando los mecanismos de desarrollo orientados al tránsito para ayudar a financiar nuevas líneas ferroviarias:  Enfoque de viabilidad financiera: El valor de una empresa ferroviaria para asumir solamente aquellas inversiones ferroviarias que puedan alcanzar un índice de rendimiento determinado (tras factorizar el apoyo del gobierno en forma de derechos de tierras proporcionados a un precio anterior al ferrocarril, usados en un programa R+P, o subvenciones en efectivo) para que sean sostenibles económicamente.  Enfoque basado en el mercado: Necesidad de planificar el desarrollo a lo largo de cada línea ferroviaria de manera exhaustiva, con varias partes interesadas y socios y de definir la escala y los plazos de dichos desarrollos sobre la base de la demanda del mercado, las características del emplazamiento y la capacidad institucional.  Enfoque de gestión del riesgo: Valor de una empresa ferroviaria para incorporar los conocimientos relevantes y transferir una gran parte de los riesgos comerciales a promotores privados mediante APP y transacciones con socios externos. El Banco Mundial Página 476 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Mass Transit Rail Corporation de Hong Kong Referencias Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 MTR Corporation. Resumen de actividades en 2015. https://www.mtr.com.hk/archive/corporate/en/publications/images/business_ overview_e.pdf MTR Corporation. Informes anuales (para el período entre 2001 y 2015). Rand, C., y Murakami, J. (2008). Rail + Property Development: A Model of Sustainable Transit Finance and Urbanism. UC Berkeley Center for Future Urban Transport. http://www.its.berkeley.edu/publications/UCB/2008/VWP/UCB-ITS-VWP- 2008-5.pdf Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y., y Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. El Banco Mundial Página 477 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Estudio de Caso Indian Railways 1 Estructura del Sector Ferroviario 1.1 Estructura de la Industria de los Ferrocarriles El Ministerio de los Ferrocarriles (MCF) supervisa el sector ferroviario del país mediante el Consejo de los Ferrocarriles de la India, MCF (CCF). El MCF (CCF) ejerce todos los poderes políticos del gobierno central y administra, supervisa y dirige las entidades que proporcionan la mayor parte de los servicios ferroviarios en la India. El MCF (CCF) desempeña también la mayoría de las funciones de regulación de la industria, a excepción de la supervisión de la seguridad y las apelaciones respecto a la tarifa ferroviaria. Indian Railways (IR) es el término general utilizado para referirse a la red de infraestructura y de servicios ferroviarios suministrados por 16 Autoridades Zonales de Ferrocarriles (AZ) repartidas por el país en función de la geografía. Cada Autoridad Zonal tiene responsabilidades separadas y gestiona su propia compañía, Sin embargo, el MCF (CCF) es totalmente responsable del establecimiento, de la fusión o de la abolición de estas AZ y de su gobernabilidad. El MCF (CCF) nombra a los directores generales de las AZ, vigila su conformidad con sus políticas, determina las políticas de reclutamiento y de salarios, asigna el material rodante, fija las tarifas, aprueba el presupuesto de explotación y de capital de las AZ, aprueba los gastos de capital a partir de límites especificados y redistribuye los excedentes o los déficits de tesorería de cada AZ para mantener el equilibrio financiero. Las unidades de producción directamente bajo el MCF (CCF) fabrican el material rodante. Estas se envían a las AZ, que son las responsables del mantenimiento. Las AZ explotan todos los trenes en el interior de su propia jurisdicción territorial, incluidos los trenes inter-zonales, según un sistema de ingresos proporcionales habitualmente cobrados en la estación de origen. Los ferrocarriles de la India se rigen actualmente por La ley de ferrocarriles de 1989 (en su forma enmendada), que reemplazó a la antigua ley de ferrocarriles de la India de 1890, la cual consideraba al gobierno principalmente como coordinador y como regulador. El ferrocarril se nacionalizó en 1951 y prácticamente todo el sistema ferroviario se volvió parte del gobierno de la India. La ley de ferrocarriles de 1989 autorizaba ferrocarriles gubernamentales y no gubernamentales. Hoy en día, existen algunas empresas conjuntas de ferrocarriles separadas y con propósitos especiales entre el MCF y otras entidades, tales como Kutch Railway El Banco Mundial Página 479 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Company Ltd. y Konkan Railway Corporation Ltd, pero las AZ siguen cargando con el 99% del tráfico de ferrocarriles. Las estadísticas en este estudio de caso reflejan la red y el funcionamiento propios de IR. En los años 90 algunos fracasos percibidos en los resultados de explotación y el deterioro de la situación financiera llevaron al gobierno a contratar a un grupo independiente de expertos para examinar la situación de IR y ofrecer recomendaciones. El llamado “Informe Mohan” de 2001, denominado así por el presidente del grupo de expertos, criticó la gobernabilidad del sector ferroviario, la gobernabilidad de empresa y el modelo de negocio de IR. Las acciones posteriores llevadas a cabo por el MVF (CCF) mejoraron el negocio de manera sustancial (véase Sección 2), pero muchas de las críticas identificadas en el Informe Mohan todavía no se han abordado plenamente. Posteriormente se han encargado informes similares para estudiar IR. El informe de 2012 del Grupo de Expertos para la Modernización de Indian Railways presentó estrategias para realizar mejoras centradas en los temas fundamentales de seguridad y crecimiento. Más recientemente, el MCF actual encargó el informe del Comité Debroy de 2015, otra vez con el nombre del jefe del grupo de expertos. El informe identifica mecanismos a fin de movilizar mejor los recursos para los proyectos ferroviarios mediante nuevos métodos de financiación y mejoras del uso de los recursos actuales. Ofrece más sugerencias sobre cómo reestructurar el MCF y CCF. 1.2 Estrategia del sector ferroviario En diciembre de 2009, el MCF (CCF) publicó "Indian Railways: Visión 2020", una estrategia sectorial que incluye un crecimiento rápido y abandona la idea anterior de cambio incremental. El objetivo, que sigue siendo relevante hoy en día, era revertir la erosión de la distribución modal de la carga ferroviaria, mejorar la calidad de los servicios de pasajeros y emprender la construcción de corredores reservados al transporte de carga (DFC) y a rutas de servicios de pasajeros de alta velocidad. IR ha sido objeto recientemente de una serie de análisis estratégicos de alto nivel. Cada una de estos análisis revisa a fondo varios aspectos y áreas de mejora dentro de IR, pero tal como demuestra el siguiente recuadro, en cada informe se repiten las mismas recomendaciones generales. Recuadro 1 Análisis estratégicos de IR Informe de 2012 del Grupo de Expertos para la Modernización de Indian Railways Bajo los temas de la seguridad y el crecimiento, el Grupo de Expertos da recomendaciones a IR por medio de una estrategia basada en cinco puntos:  Modernizar los activos fundamentales tales como las vías y los puentes, la señalización, el material rodante y las estaciones y terminales.  Explorar nuevos modelos de ingresos, incluidas las asociaciones público- privadas (APP), el uso del terreno, los corredores reservados al transporte de carga y los servicios para pasajeros de alta velocidad. El Banco Mundial Página 480 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways  Revisar el proceso de implementación del proyecto para lograr viabilidad financiera, beneficios sociales y puntualidad.  Centrarse en las herramientas clave, concretamente en la tecnología de información y comunicación (TIC), en el desarrollo indígena y en la seguridad.  Movilizar los recursos, incluidas nuevas estrategias de financiación, refuerzo de los recursos humanos (RR. HH.) y estructuras de organización orientadas al negocio. Comité de Desarrollo del Transporte Nacional (NTDPC): Llevando a India al 2032, publicado en 2013 Con el fin de abordar lo que se ve como una falta de estrategia de crecimiento comprensible, el NTDPC sugirió, entre otros, algunos cambios necesarios en IR:  Desarrollar planes de negocio para pasajeros, carga y encomiendas para satisfacer plenamente la demanda de los pasajeros en el mercado, el objetivo es del 50% del mercado de carga en 2032 y el transporte de encomiendas a larga distancia por ferrocarril.  Centrarse la estrategia de inversión en los objetivos del programa para aumentar la velocidad con proyectos de alta velocidad para pasajeros y alcanzar la cuota de mercado de carga del 50% mediante el desarrollo de corredores reservados al transporte de carga prioritarios.  Abordar mejor la ejecución del proyecto, incluido el aseguramiento de la financiación adecuada para los proyectos, mayor responsabilidad en la gestión de los plazos de cumplimiento del proyecto y la creación de una autoridad parcialmente independiente para supervisar los proyectos de construcción.  Modernizar la investigación y el desarrollo para centrarse en las actualizaciones y la implementación de TIC.  Racionalizar los RR. HH. para nivelarlos con los objetivos de reforma propuestos. Informe de la Comisión Debroy, 2015 La comisión desarrolló recomendaciones sobre la necesidad de realizar tres reformas principales dentro de IR:  Adoptar prácticas de contabilidad comercial.  Renunciar a la estructura por departamentos de IR en favor de estrategias de RR. HH. orientadas al negocio.  Establecer un regulador independiente para promover la competencia y proteger a las partes interesadas. El consenso general de los análisis y las iniciativas para mejorar IR proponen mejorar la “eficiencia y la responsabilidad" de IR mediante “reformas necesarias a todos los niveles" y en particular en el de la transformación interna en empresa y la comercialización de las actividades, pero rechaza la opción de privatizar el ferrocarril. Las estructuras de APP están destinadas a jugar un papel importante en la industria: en el desarrollo de estaciones, en la fabricación de material rodante, en los polos logísticos, en las redes de fibra óptica utilizando la El Banco Mundial Página 481 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways servidumbre de paso y en los nuevos proyectos de infraestructura tales como las líneas de alta velocidad y los corredores reservados para la carga. Recientemente, al presentar el presupuesto para el ferrocarril 2015-2016, el Ministro de Ferrocarriles, Suresh Prabhakar Prabhu, esbozó una “estructura de transformación" polifacética para los ferrocarriles de la India. Los elementos clave de la estrategia se pueden ver como una estrategia ascendente centrada en cuatro áreas principales (véase el Gráfico 1 debajo) que exponen objetivos similares a los expuestos más arriba:  Marketing y clientes.  Inversión en la red.  Gestión del negocio.  Cambio estructural. El Banco Mundial Página 482 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Se han producido progresos significativos en el sector del ferrocarril de la India, a pesar de que todavía hay que poner en marcha muchas de las iniciativas expuestas en la estrategia, que todavía están en la fase conceptual o de planificación. A finales de 2016, el MCF (CCF) organizó un Vikas Shivir (taller de visión) sobre el ferrocarril con aproximadamente 600 administradores del MCF y de IR para discutir sobre la visión estratégica de IR. Las presentaciones y debates se centraron en seis objetivos identificados:  Reorientar el ferrocarril para que se convierta en un motor de crecimiento en la economía.  Buscar la sostenibilidad financiera.  Recuperar la cuota del mercado de carga.  Ofrecer servicios orientados al cliente.  Expandir la capacidad de la red para cubrir la demanda futura.  Modernizar el ferrocarril para garantizar la seguridad. El Banco Mundial Página 483 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways El taller detalló las acciones necesarias en ocho temas concretos compuestos por una serie de "grandes cambios" (Gráfico 2). Dentro del CCF se estableció una Oficina de Transformación Dedicada para dirigir la implementación del programa y se designaron Jefes de Misión para gestionar los cambios estratégicos de cada tema. Se aplicarán más de 800 estrategias en línea con los temas a nivel de zona. 1.3 Compra de Servicios de Transporte IR no cuenta con un sistema explícito de pagos para las obligaciones de servicios públicos de pasajeros (OSP), pero existe una subvención cruzada sustancial para la explotación de trenes en el sector de los servicios de pasajeros, al igual que entre las autoridades zonales. Además, la mayor parte de la carga agregada de los costos de infraestructura recae en los clientes de carga. Por lo tanto, el MCF (CCF) aceptó la subvención cruzada interna de los servicios de pasajeros y un impuesto implícito sobre la carga, más que una subvención directa para financiar las obligaciones de servicios de pasajeros. Tradicionalmente los ingresos del ferrocarril cubrían los costos operativos del mismo y aportaban aproximadamente un tercio de la inversión de capital. Sin embargo, desde hace poco, IR se enfrenta a dificultades para equilibrar el presupuesto. La pérdida de pasajeros está provocando una mayor presión en la carga (Gráfico 3). Los servicios de carga, a su vez, tienen que compensar con altas tarifas, lo que reduce su competitividad. El Banco Mundial Página 484 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways 1.4 Regulación de la Industria El MCF (CCF) es responsable de casi todos los aspectos de la regulación económica de los ferrocarriles, pero es la Organización de los Estándares y de la Investigación en Diseño (OEID), cuyo estatuto jurídico es igual al de las AZ, la que aporta el consejo técnico al MCF (CCF), así como a las AZ de explotación y a sus unidades de producción, sobre el diseño de la infraestructura y el equipamiento, la tecnología, los materiales, los estándares de productos, las pruebas, etc. La Oficina del Comisionado Jefe para la Seguridad de los Ferrocarriles (CCSF) es responsable de todos los aspectos de seguridad en las operaciones de IR, y es asistida por los Comisionados de Seguridad de los Ferrocarriles (CSF). Para preservar su independencia de IR, el CCSF está supeditado a la autoridad del Ministerio de Aviación Civil y no al MCF. El CSF certifica el material fijo y rodante, realiza las inspecciones de rutina de las instalaciones y equipamientos de IR, e investiga sobre los accidentes ferroviarios serios. El gobierno es jurídicamente responsable de las tarifas de carga y de pasajeros, que son establecidos por el MCF (CCF). La ley de ferrocarriles de 1989 no dice nada sobre los principios u objetivos de la tarificación, y las estructuras y niveles de las tarifas están sometidos con frecuencia a influencias políticas más amplias. Sin embargo, un Tribunal Independiente de los Ferrocarriles, que incluye un juez principal y dos miembros, puede examinar las quejas que atañen a las tarifas de carga, a los servicios auxiliares o al tratamiento preferente dado a clientes o carga específicos. La reciente Estrategia de Transformación no propone remodelar la estructura del MCF (CCF) y de las autoridades zonales, sino que recomienda crear un nuevo cuerpo regulador, la Autoridad de Desarrollo Ferroviario (RDA) y consolidar los procesos de planificación de IR y la coordinación de las inversiones a través de la creación de la Organización de Planificación e Inversión del Ferrocarril (RPIO) y la Unidad Especial de Investigación y Análisis del Transporte (SUTRA). La RDA, aprobada por el gobierno el 5 de abril de 2017, podría ser el aspecto transformador más importante del nuevo plan. La RDA será un cuerpo independiente, financiado con el presupuesto anual del ferrocarril. 230 Las responsabilidades de la RDA incluirán: la fijación de tarifas, con el objetivo de reducir las subvenciones cruzadas de los servicios de carga a los de pasajeros; asegurar un entorno competitivo y justo para la inversión privada; establecer y supervisar los estándares de rendimiento y recopilar y divulgar datos y estadísticas referentes al sector ferroviario. 1.5 Aparato ministerial El organigrama del MCF (CCF) y el consejo de administración del CCF se presentan en el Gráfico 4. 230 La RDA entrará en vigor por decreto. El Banco Mundial Página 485 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways 2 Indian Railways 2.1 Gobernabilidad y Organización de los Ferrocarriles El MCF (CCF) tiene la responsabilidad formal de gobernar las 16 AZ, que por lo tanto no tienen un consejo de administración por separado o independiente, pero están sometidas a la supervisión independiente del CSF en materia de seguridad. Los empleados de IR son funcionarios públicos o se consideran como tales. El Banco Mundial Página 486 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Las 16 autoridades zonales tienen directores generales que dependen del MCF y cada una cuenta con 15 departamentos funcionales: contabilidad, administración, comercial, conversión, electricidad, ingeniería, 231 TI, mecánica, medicina, explotación, personal, prensa, señalización y telecomunicaciones, seguridad, almacenes y vigilancia. Los jefes de los departamentos dependen directamente de los directores generales y tienen una línea funcional de dependencia de los miembros funcionales indicados del consejo de administración del MCF (CCF). Las 16 AZ están subdivididas en 67 divisiones, cada una con su sede divisional. Las divisiones pueden incluir divisiones de talleres y de construcción, pero la mayoría son divisiones de explotación que incluyen las principales unidades de producción de IR, cada una con su propia estructura de gestión funcional que refleja la organización de las sedes de las AZ. Las cuentas mantenidas por cada división (división operativa o taller) se consolidan en el nivel de las AZ y en el MCF (CCF), incluidas las cuentas de las unidades de producción y otras unidades de actividad supeditadas directamente al MCF (CCF). Desde la introducción de la ley de ferrocarriles de 1989, la organización tradicional y la gobernabilidad de IR han permanecido sin cambios. Sin embargo, las políticas del MCF (CCF) han establecido unas entidades en forma de empresa para gestionar unos segmentos seleccionados del sector ferroviario fuera del estricto marco burocrático de servicio público de las AZ. Estas entidades comprenden, entre otras, las siguientes organizaciones:  IRCON International Ltd – una compañía de construcción de infraestructura de transporte (anteriormente Indian Railway Construction Company),  Container Corporation of India Ltd (CONCOR) – explota una red de aproximadamente 60 terminales de contenedores, ofreciendo servicios de contenedores ferroviarios y por carretera entre el interior del país y los puertos y entre las principales zonas metropolitanas (IR conserva sin embargo la responsabilidad de suministrar las locomotoras, las tripulaciones y el despacho de los trenes).  Indian Railways Finance Corporation (IRFC) – un brazo financiero exclusivo del MCF,  Rail Vikas Nigam Limited (RVNL) – creada para desarrollar proyectos, movilizar los recursos financieros e implementar proyectos para reforzar las llamadas “líneas cuadrilaterales doradas” (los cuatro principales corredores de transporte de larga distancia del país) y las conexiones con los puertos.  Rail Land Development Authority (RLDA) – autoridad estatutaria para la generación de ingresos mediante el desarrollo de terrenos vacíos de ferrocarriles para uso comercial.  Dedicated Freight Corridors Corporation of India Ltd (DFCCIL) – establecida para adquirir y explotar nuevas líneas seleccionadas reservadas para la carga y ahora enteramente controladas por el MCF (CCF) 231 El departamento Ingeniería es responsable de las vías y otras obras públicas. El Banco Mundial Página 487 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways  RITES – gabinete de consultores nacionales e internacionales en ferrocarriles y transporte. 2.2 Red La red de IR supera apenas los 66.000 ruta-km (Gráfico 5).232 La red fue progresivamente duplicada y electrificada. Desde 1990, se han estandarizado más de 25.000 rutas-km con trocha ancha (1676 mm). IR está invirtiendo mucho en infraestructura. El gasto de capital en 2015-2016 se estimó en 940 mil millones de INR (14,7 mil millones de USD 233) con la puesta en marcha de 2500 km de vías de trocha ancha nuevas durante el año234. La inversión es un 95% más alta que la inversión acumulada hecha en los cinco años anteriores y se planean 1210 mil millones de INR (18,1 mil millones de USD) para 2016-1017, que resultarán en 2800 km más de vías de trocha ancha nuevas235. El plan también tiene como objetivo la electrificación de más de 10.000 km de la red entre 2015 y 2019. Por primera vez, la disponibilidad de fondos está asegurada para ayudar a conseguir los objetivos. 2.3 Mercado de transporte ferroviario En términos de volumen total de tráfico, IR es el segundo ferrocarril de pasajeros más grande del mundo y el cuarto ferrocarril de carga más grande después de los EE. UU., China y Rusia. La población numerosa y en rápida expansión de la India ha provisto un crecimiento sostenido aunque relativamente lento del tráfico de pasajeros durante las últimas décadas del siglo veinte, mientras que otros modos de transporte aumentaban su cuota de mercado. En los últimos diez años, el desarrollo económico acelerado aumentó el poder de compra y, en combinación con los bajos precios de los boletos impuestos políticamente, estimuló el crecimiento de los servicios de pasajeros en casi un 100%. 232 En marzo de 2015, IR tenía 66.030 ruta-km, de los cuales 58.825 eran de trocha ancha (1676 mm), 4907 km de trocha métrica (1000 mm) y 2297 de trocha angosta (762 y 610 mm). La trocha ancha generó el 99,9% de los resultados de carga (TNK) y el 98,7% de los resultados de pasajeros (PKM). 233 1 USD = 64,1 INR (2015), Monitor Económico Global (MEG), Banco Mundial 234 Entre 2009 y 2014, se pusieron en marcha 1520 km de vías de trocha ancha nuevas. 235 Presentación de Indian Railways, “Transformation Underway” El Banco Mundial Página 488 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways El tráfico de pasajeros en India es mixto. En los últimos 30 años, conforme las ciudades crecían, la longitud promedio del viaje de los pasajeros suburbanos aumentó de 20 km por viaje a 34 km por viaje y la longitud media de los viajes interurbanos aumentó de aproximadamente 87 km por viaje a 268 km por viaje. En términos de cuota modal, se estima que IR transporta aproximadamente un 15% del tráfico de pasajeros no urbanos. Tradicionalmente, los servicios de transporte de pasajeros de IR se podían categorizar como de calidad pobre o regular, con colas largas para comprar los boletos, tiempos de viaje lentos y confort de viaje y comodidades limitadas. Sin embargo, una serie de inversiones en las líneas rápidas y en las iniciativas de El Banco Mundial Página 489 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways servicios al cliente han dado como resultado una mejora continua y la satisfacción de los clientes. En su fase actual de desarrollo, la economía de la India genera grandes volúmenes de tipos de carga que se prestan al transporte ferroviario y que se transportan sobre distancias relativamente largas. En 2015, el carbón representaba un porcentaje estimado del 45% de la carga en toneladas-km, seguido por los cereales con el 10,1%, el cemento con el 8,9% y el mineral de hierro con el 5,5%. El creciente tráfico de contenedores constituye actualmente el 13% del tráfico total. La longitud media del transporte de carga es de cerca de 620 km y se estima que IR transporta la tercera parte de la carga nacional en el interior del país. A pesar de lo que parece un crecimiento absoluto significativo en los volúmenes de pasajeros y en el mercado de carga, que en principio es favorable para el transporte por ferrocarril, la cuota de mercado de IR se ha reducido de manera drástica desde los años 50 debido a un cambio al transporte por carretera (Gráfico 6). Puesto que es improbable que se alcancen las cuotas de mercado del ferrocarril de los años 50, hay un potencial considerable en aumentar la cuota de mercado de Indian Railways en el sector de carga. Uno de los mayores retos para el mercado ferroviario de carga ha sido la insuficiente capacidad de los trenes de carga. Casi dos tercios de la red de IR está destinada a trenes de pasajeros y los trenes de carga se envían sin horario y con la prioridad operacional más baja. Además, el hecho es que la inversión en expansión de la red de ferrocarril no ha seguido el ritmo del inmenso crecimiento de la economía india. El problema de la falta de capacidad, combinado con que IR es lento a la hora de desarrollar sus ofertas de servicio, ha llevado a un estancamiento del crecimiento tanto en el tráfico de pasajeros como en el de carga. (Gráfico 7). El Banco Mundial Página 490 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Una serie de programas abordan los retos mencionados arriba, sobre todo las mejoras de las velocidades en el transporte de pasajeros y los nuevos corredores reservados al transporte de carga. "Mission Raftaar", un programa para un corredor de velocidad semi rápida, apunta a un aumento de la velocidad media de 25 km/h a lo largo de enlaces clave para los pasajeros en los próximos cinco años. El enlace Delhi-Agra (anterior a Raftaar) ya está en funcionamiento, conocido como el Gatiman Express. Además, se ha establecido una empresa con fines específicos, High Speed Rail Corporation of India Ltd. (HSRC) con el gobierno de Japón, para planificar y mejorar una línea de pasajeros de 350 km/h de Mumbai a Ahmedabad. El MCF también ha mejorado la comodidad de los pasajeros a bordo y las instalaciones, incluida la compra de boletos por internet; WiFi gratis en la mayoría de las terminales; el establecimiento de objetivos de estándares de limpieza junto con la supervisión independiente de cumplimiento; la inversión en el embellecimiento de las estaciones y la instalación de baños biológicos en los trenes, entre otras medidas. Una de las iniciativas más reconocidas y elogiadas ha sido la implementación de la atención y las respuestas al cliente en tiempo real. El MCF ha introducido el uso de plataformas de redes sociales para permitir que los clientes reciban respuestas del Ministerio de manera rápida y pública. También se ha instalado vigilancia por circuito cerrado de televisión (CCTV) en todas las estaciones principales y el MCF ha introducido una línea de ayuda telefónica nacional. La puesta en marcha de corredores reservados al transporte de carga pretende aumentar tres veces la capacidad de carga a lo largo de los corredores objetivo. El corredor occidental (Delhi-Mumbai) tiene 1499 km de longitud y está en la fase inicial de modernización; el corredor oriental tiene 1839 km de longitud (de Ludhiana a Calcuta) y se prevé que abra en 2019. Las líneas se construirán para una velocidad máxima de 100 km/h, llevarán 6000 o 12.000 toneladas brutas a 25 cargas por eje y tendrán capacidad para transportar hasta 32,5 toneladas de carga por eje en el futuro. Quizá lo más importante sea que el corredor reservado al transporte de carga funcionará con horarios y no tendrá que ceder la prioridad a los trenes de pasajeros. La estrategia también revisará la política de tráfico con la intención de crear una estructura de tarifas más competitiva, incluido el principio de diferenciación de tarifas por ruta para aumentar el tráfico en las rutas menos usadas. Por último se prevé que al crear una oferta más rápida, confiable y competitiva, el programa de corredores reservados al transporte de carga atraiga a actores de mercado infrarrepresentados a la red ferroviaria. 2.4 Operaciones de transporte Las tendencias en los índices operacionales se resumen en el Gráfico 8. La mayoría de los indicadores de utilización de los recursos muestran una mejora significativa. En los últimos veinte años, la velocidad de los trenes de pasajeros aumentó de un 27% y el número de pasajeros por coche de un 88%. El peso de los trenes de carga aumentó de un 61% y los resultados por locomotora de carga han aumentado aproximadamente una tercera parte. El Banco Mundial Página 491 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways En 2001, el informe Mohan criticó las operaciones de transporte de IR, citando una estructura obsoleta, la productividad baja e ineficiente, la pobre calidad de los servicios ferroviarios por otra parte exageradamente caros, la falta de atención a los clientes en los servicios de carga y de pasajeros, y una fuerte acumulación de retrasos en el mantenimiento y la renovación. En estos momentos, el sistema estaba arruinado y se tambaleaba bajo enormes retrasos de renovación y de reemplazo, con altas tasas de averías de los activos y un ratio financiero de explotación bajo y empeorando. Aunque algunos informes recientes destacan problemas pendientes que IR sigue afrontando, se han hecho muchas mejoras. En menos de una década, IR eliminó todos los retrasos de mantenimiento, reembolsado al gobierno los dividendos diferidos, reconstituyendo sus reservas por depreciación y obtenido excedentes récord. En 2007, el Banco Mundial encargó una investigación independiente sobre este notable giro. El estudio concluyó que ciertos cambios en la contabilidad habían mejorado el ratio de explotación, pero que aún sin ello, IR había mejorado su rendimiento comercial y sus resultados financieros reales considerablemente. Estas conclusiones se basaron en:  El crecimiento del tráfico. Indian Railways gozó de un período de aumento de los volúmenes, y la mayoría del tráfico ferroviario incremental puede ser transportado a un costo marginal mucho más bajo que el costo promedio, mejorando así los resultados financieros (Gráficos 7 y 9).  Los aumentos tarifarios. Las ganancias obtenidas de los volúmenes más altos y de los costos promedio más bajos fueron magnificadas por unos aumentos reales en las tarifas de carga durante el período de comienzo a mediados de los años 2000, implementadas en el marco de un sistema tarifario revisado y simplificado.  La productividad de la mano de obra. A principios de 2001, la productividad de la mano de obra comenzó a acelerarse y a mediados de los años 2000 se El Banco Mundial Página 492 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways había casi duplicado, lo que reflejaba el crecimiento del tráfico y una política de reducción de los efectivos.  La densidad de los ingresos de carga. IR aumentó el peso por eje permitido para los productos básicos principales tales como el carbón y el mineral de hierro y facturó en consecuencia, capturando así ingresos con ciertos clientes existentes que ya superaban el peso permitido (a pesar de la regulación) y atrayendo un suplemento real de volumen y de ingresos de clientes que hasta ahí nunca habían cargado más allá de los límites nominales (Gráfico 9).  Densidad de los ingresos de los trenes de pasajeros. En respuesta a un mercado creciente, IR aumentó la longitud de los trenes, el número de asientos por coche y el número permitido de pasajeros, y optimizó la constitución de los trenes y la disposición de los coches. El ingreso de los servicios auxiliares aumentó y las pérdidas en los servicios de restaurante y de encomiendas se redujeron (Gráfico 9).  Utilización de los vagones. IR ha mejorado mucho la utilización de su material rodante aumentando la velocidad de los trenes gracias a la mejora de la infraestructura y de la gestión. Estas mejoras alentaron a los clientes a consignar trenes enteros de vagones, a evitar las acumulaciones de trenes y a efectuar rotaciones rápidas. Al mismo tiempo, IR racionalizó los procedimientos de inspección de los trenes, redujo los retrasos de funcionamiento y mejoró el seguimiento y la gestión de los vagones.  Inversión en infraestructura pública. Después del establecimiento por el gobierno del Fondo para la Seguridad de los Ferrocarriles, IR ha renovado y modernizado porciones importantes de su línea principal con rieles más pesados, mejorado los puentes, instalado una nueva señalización y modernizado los sistemas de información. Esto permitió elevar el peso por eje y la capacidad de la línea, e intensificar la utilización de los equipamientos. Muchas de las tendencias han seguido mostrando resultados positivos más allá del año del estudio inicial y todavía se puede atribuir al éxito global de IR. Estas mejoras han estimulado fuertemente el rendimiento financiero después de 2004-2005, pero en 2008-2009, la mayoría de los beneficios obtenidos fueron repartidos por medio de aumentos sustanciales de los salarios, regresando el ratio ingresos/gastos al nivel de 2004-2005. Algunas mejoras también contribuyeron a un mejor servicio al cliente, pero IR se encuentra siempre en un mercado vendedor, donde la demanda supera la oferta en los sectores de carga y de pasajeros, en el primer caso debido a una red vial hasta hoy subdesarrollada y, en el segundo, en parte al menos, porque los precios de los boletos se mantuvieron sustancialmente rezagados en relación a la inflación, a causa de intervenciones políticas. Vision 2020 destacó la necesidad de mejorar la asistencia y el servicio al cliente y la Estrategia de Transformación de 2016 define de manera similar la necesidad de mejorar los servicios de pasajeros y de carga para seguir siendo competitivo; parece que las inversiones recientes y las iniciativas centradas en los pasajeros empiezan a dar sus frutos. El Banco Mundial Página 493 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways 2.5 Resultados financieros El Gráfico 10 muestra los indicadores de resultados financieros 236 para el componente de ferrocarriles del MCF (CCF) en los años seleccionados. 236Los estados financieros se desvían de las normas contables internacionales aceptadas y deberían, por lo tanto, utilizarse con cautela. El Banco Mundial Página 494 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways IR es esencialmente una organización autofinanciada por medio de subvenciones cruzadas internas intensivas. No recibe ninguna subvención de explotación del presupuesto central de la India, pero recibe un apoyo significativo de inversión de capital del gobierno. La estrategia actual supone una importante inyección de nuevo financiamiento público. Las tarifas de los pasajeros siguen estando en gran parte subvencionadas y ofrecen opciones de transporte baratas para la población más pobre de la India. En comparación con otros países, IR cuenta con un buen rendimiento en cuanto a la productividad del personal, el 70% de China y más del doble que Francia o Alemania. Sin embargo, los ingresos procedentes de la venta de boletos de IR son significativamente más bajos que en otros países. Los ingresos de IR por pasajero- km son de menos de un quinto de los de China, mientras que el salario medio es aproximadamente el mismo. El resultado es una tasa muy alta de pasajero-km por salario. (Gráfico 11) El Banco Mundial Página 495 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways El Banco Mundial Página 496 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways Las tasas se financian con subvenciones cruzadas dentro de IR provenientes de los ingresos por los servicios de carga, lo que en parte ha tenido como consecuencia unas tarifas de carga poco competitivas. El sector del ferrocarril está experimentando ahora más que nunca la competencia del sector de carretera. La subvención de las tarifas ferroviarias de pasajeros es una política social ampliamente aceptada y no supone un problema en sí misma. No obstante, si IR quiere que el sector de la carga compita con el de la carretera de manera equitativa, tiene que reconsiderar el uso de subvenciones cruzadas para alcanzar este objetivo. El MCF tendrá que crear nuevas fuentes de recursos para los servicios de pasajeros, incluida una subvención directa del gobierno a través de una OPS para apoyar la inversión necesaria y la mejora del servicio. 3 Conclusiones India no solamente posee una de las más grandes y más activas redes del mundo, sino que también es probablemente la más tradicional y monolítica en su estructura de base. De hecho, se parece mucho al ferrocarril arquetípico descrito en este Manual, antes de considerar las alternativas (Capítulo 5). El crecimiento del tráfico ha apuntalado las iniciativas de gestión destinadas a mejorar de manera sostenida y significativa la productividad del plantel de personal y la utilización de los equipamientos. A pesar de todo, IR no ha sido particularmente innovadora en la utilización de la tecnología ferroviaria moderna, ni en su transformación en estructuras de gestión más comerciales, como tampoco en la atención a la calidad de los servicios o la respuesta al mercado. Al contrario, buscando la orientación comercial, tuvo tendencia a crear empresas sub-autónomas que esquivan sus propias estructuras. La explosión de mejoras y de progresos en los procesos comerciales que ocurrió entre 2004 y 2008, descrita en la Sección 6, parece haber sido iniciada e impulsada por la dirección del ministerio, más que haber emergido de las instituciones permanentes de la estructura de la industria. 237 Además, el desvío de una gran parte de estas ganancias hacia los salarios es una característica común de las empresas bajo influencia política. Sin perder de vista las grandes deficiencias institucionales y estructurales de IR, las recientes mejoras derivadas de la Estrategia de Transformación bajo la dirección del Ministro de los Ferrocarriles actual, Suresh Prabhakar Prabhu, merecen muchos elogios. La modernización y la mejora general de las relaciones con los clientes son destacables y se puede demostrar un cambio hacia una toma de decisiones orientada al mercado. El gasto de capital reciente, destinado a aumentar las velocidades medias, construir líneas ferroviarias de alta velocidad, expandir la red de trocha ancha y revitalizar la descuidada industria ferroviaria de carga (sobre todo el programa de corredores reservados al transporte de carga), eclipsa el gasto anterior. En el marco de la estrategia, las APP se consideran el modelo principal para llevar a cabo diferentes proyectos, sobre todo el desarrollo de corredores reservados al transporte de carga y del ferrocarril de pasajeros de alta velocidad. De hecho, en 2014 el gobierno abrió el sector a las APP en una serie de actividades ferroviarias que antes estaban limitadas al sector público, incluidos 237Sudhir Kumar y Shagum Mehrotra, Bankruptcy to Billions–How the Indian Railways Transformed, (Oxford University Press, 2009). El Banco Mundial Página 497 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways la construcción, explotación y mantenimiento de corredores suburbanos, el ferrocarril de alta velocidad, los corredores reservados al transporte de carga, el material rodante, la electrificación del ferrocarril, la señalización, los terminales de carga, los terminales de pasajeros, la infraestructura en parques industriales, las conexiones industriales y el tránsito rápido. En definitiva, el rol de los encargados de tomar las decisiones políticas y de los reguladores de ferrocarriles es la de discernir el interés público a largo plazo en el transporte ferroviario y luego de protegerlo. De hecho, estas responsabilidades del MCF (CCF) están por estatuto y diseño totalmente mezcladas con la responsabilidad y la rendición de cuentas de las AZ para el suministro de servicios comerciales. Esta estructura parece basarse en la hipótesis implícita de que los intereses de Indian Railways y los intereses públicos son uno solo y único, o que cualquier conflicto que emerja ente los intereses públicos y los de IR serán mejor resueltos por un solo órgano que tenga a la vez las responsabilidades política y comercial. Sin embargo, en la mayoría de los sectores económicos y en la mayoría de los países, esta hipótesis ya no es aceptada. Al contrario, las empresas modernas rechazan esta estructura, por la razón de que bloquea las instituciones contra la invasión, que desalienta la innovación de los nuevos participantes, que socava la orientación hacia el mercado e inhibe los instintos comerciales. La experiencia de la India no ayuda a contradecir la teoría de las debilidades estructurales de la estructura monolítica de los ferrocarriles. El nivel general de la participación del sector privado en el sector ferroviario de la India está actualmente por debajo de los estándares internacionales y será interesante vigilar el éxito de las nuevas APP cuando se desarrollen. En la práctica, dichas APP deberían reducir la naturaleza monolítica de la industria. Queda por ver si el cambio político a favor de la participación del sector privado tendrá como resultado la aceptación por la institución de una industria más pluralista. La liberación del mercado (que no se debe entender como privatización) promoverá la competencia al permitir la entrada de nuevos operadores, pero esto solo será posible si existe un cuerpo regulador adecuado que proteja a todos los interesados. No se puede dejar de remarcar la necesidad de establecer un órgano regulador independiente para el avance posterior de la industria. Tal como identifican muchos informes estratégicos de manera correcta, IR sigue sufriendo confusión entre los objetivos comerciales y los roles sociales y la toma de decisiones politizada que dificulta la orientación comercial. Más allá de las medidas tomadas, sigue siendo verdad que las funciones políticas del gobierno deberían estar separadas de las funciones comerciales, que las actividades no centrales deberían ser cedidas y que la gestión comercial de las líneas de negocios y de los segmentos de mercado debería redirigirse. IR sigue dejando fuera muchas actividades que se podrían considerar funciones principales y debería evaluar de manera apremiante su impacto a la hora de explotar un negocio ferroviario económicamente estable y orientado a los clientes. IR ha expuesto una serie de objetivos claros y ambiciosos y el reciente Taller de Visión. Tendrá que centrar sus esfuerzos en implementar los cambios que promueve. De lo contrario, IR se arriesga a empeorar los problemas críticos que El Banco Mundial Página 498 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Indian Railways amenazan su sostenibilidad: la falta de inversiones para abordar las limitaciones de capacidad que están limitando el crecimiento; el descenso de las cuotas de mercado en comparación con el sector de carretera en alza y las tarifas competitivas para el sector de carga provenientes de la subvención cruzada de los servicios de pasajeros y de la falta de eficiencia general. Desde la ley de ferrocarriles de 1989, la economía de la India se ha modernizado y transformado gracias a unas relaciones comerciales internacionales más abiertas, una mayor atención a las fuerzas del mercado, un rol más fuerte del sector privado y una mayor competencia en el comercio y los servicios. Treinta años más tarde y al día de hoy, y con base en el rendimiento y en principios de gobernabilidad, es apropiado que la India se pregunte si las instituciones tradicionales de su sector ferroviario benefician al interés de su nueva economía. El Banco Mundial Página 499 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania Estudio de Caso Lithuanian Railways en Lituania 1 Introducción En 2000, Lituania inició las reformas de su sector ferroviario, guiada en parte por el deseo de unirse a la Unión Europea (UE), una alianza que prometía ventajas estratégicas significativas para el país en general, y los ferrocarriles lituanos en particular. Hacerse miembro de la UE prometía cientos de millones de Euros en ayuda al desarrollo nacional y decenas de millones de Euros en inversiones en infraestructura de ferrocarriles. Luego, ser miembro de la UE iba a permitir a Lithuanian Railways aumentar su tráfico Norte-Sur, principalmente basado en sus relaciones con la Unión, y reducir la dependencia de su tráfico en ambas direcciones con Rusia. Diez años más tarde desafortunadamente, la desintegración política de la antigua Unión Soviética desencadenó un desplome económico catastrófico. Las cifras de negocios de la carga y de los pasajeros cayeron de más del 50%, la rentabilidad simplemente desapareció, el estado de los activos periclitó, y la productividad se vino abajo. Este estudio de caso describe las reformas que Lithuanian Railways emprendió para preparar su ingreso en la Unión Europea y para tratar los desafíos económicos afrontados por las compañías de ferrocarriles de la antigua Unión Soviética. 2 Antes de las Reformas Desde 1940, Lithuanian Railways ha sido una de las tres divisiones de explotación de Baltic Railways, una de las 32 administraciones regionales de ferrocarriles de la Unión Soviética que rendían cuenta al Ministerio de los Ferrocarriles en Moscú238. En 1991, la independencia de Lituania llevó a la creación de una empresa nacional de ferrocarriles, Lietuvos Geležinkeliai (LG, Lithuanian Railways) a partir de la división de explotación de una administración regional. 238 La Unión Soviética tenía 170 de estas divisiones. El Banco Mundial Página 501 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania Gráfico 1 Baja significativa en la Cifra de Negocios de Lithuanian Railways Pasajeros (Mies de Millones de P-km) (Miles de miillones de toneladas -km) Cifra de negocios de la carga Carga (ton.- km) Pasajeros (P-km) Fuente: Base de Datos del Banco Mundial sobre los Ferrocarriles; Lithuanian Railways El país siempre fue una ruta de tránsito importante para el tráfico desde Rusia y otras repúblicas de la Unión Soviética hacia Kaliningrad y el puerto lituano de Klaipeda. El desplome económico regional que siguió la desintegración de la Unión Soviética causó severos problemas a la nueva compañía de ferrocarriles. En 1999- 2000, la cifra de negocios se desplomó del 54% para la carga y del 84% para los pasajeros (Gráfico 1). La cuota modal del volumen de pasajeros de LG se estancó en el 20%, mientras que la cuota modal de la carga creció gracias al aumento del tránsito petrolero de Rusia, en relación con otras cargas (Gráfico 2). Gráfico 2 Cuota modal de Volumen de Lithuanian Railways Cuota de Mercado Carga Pasajeros Fuente: De[arta,emtp deEstadísticas, Gobierno de Lituania: la cuota modal de la carga excluye el transporte por oleoducto. Si la cifra de negocios de LG sufrió, la rentabilidad simplemente cayó en picada, los beneficios bajando de USD 11.8 millones a una pérdida de USD 6.4 millones en 1999, antes de rebotar a USD 1.7 millones en 2000 (Gráfico 3). Las inversiones reales en mantenimiento de la infraestructura de transporte cayeron verticalmente también. De 1993 a 95, las inversiones bajaron de un 11%239, y entre 1995 y 1997, 239Investment in Transport Infrastructure: Country Studies, (Conferencia Europea de los Ministros de Transportes, 1999). El Banco Mundial Página 502 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania el volumen de reemplazo de las vías cayo de un 49%240. Por lo tanto, la infraestructura se arruinó, y el material rodante se volvió obsoleto 241. Gráfico 3 Baja de la Rentabilidad de Lithuanian Railways Beneficios netos (Millones de USD) Fuente: el Ministerio, Lithuanian Railways. Asimismo, la productividad sufrió por la baja de tráfico. La productividad de los coches cayó de un 78%, la de los vagones de un 36%, y la de los empleados y de las vías de casi el 50% (Gráfico 4). Gráfico 4 Productividad de Lithuanian Railways Productividad de los coches (000, P-km/coche) Productividad de Locomotoras (000 UT/loco) Productividad de vagones (000, ton.-km/vagón) Productividad de vagones (ton.-km/vagón) Productividad de las vías (000, UT /km de vías estándar) Fuente: UIC, Base de Datos del Banco Mundial sobre los Ferrocarriles, y Lithuanian Railways 3 Objetivos de la Reforma Los objetivos de la estrategia de Lithuanian Railways son articulados en la Resolución No. 692 - Estrategia de Desarrollo del Sistema de Transporte Lituano (2002), y son resumidos a continuación:  Crear un marco jurídico y reforzar la autoridad de regulación del mercado, para participar eficientemente en el mercado de transporte ferroviario de la UE,  Reestructurar completamente el sector de los ferrocarriles,  Crear un sistema de control de la seguridad del tráfico fuerte y eficiente, 240 Transport Restructuring in the Baltic States: Toward EU Accession, (Banco Mundial, 2004). 241 Resolution No. 692: Development Strategy of the Lithuanian Transport System , pp. 23, 58. El Banco Mundial Página 503 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania  Crear un sistema integral de protección del medio ambiente de los ferrocarriles, cubriendo las fuentes potenciales de contaminación,  Modernizar la infraestructura por una integración exitosa con el sistema de transporte de la UE,  Adquirir un material rodante de pasajeros y de carga de conformidad con los parámetros de la infraestructura modernizada, y  Asegurar la seguridad de los transportes ferroviarios. 4 El Proceso de Reforma El proceso de reforma enfatizaba la gestión comercial, además del cambio estructural necesario para satisfacer las exigencias de la adhesión a la UE. Bajo el sistema soviético, la sede de los ferrocarriles regionales bálticos se ubicaba en Riga, en Latvia. Por lo tanto, LG no heredó una cultura burocrática petrificada, y empezó desde cero la implementación de cambios estructurales y de prácticas de gestión comercial. Las reformas estaban sostenidas por las siguientes legislaciones-clave:  La Ley sobre los Transportes Ferroviarios Lituanos (2001), basada en tres Directivas de la UE (2001/12/EC, 2001/13/EB, et 2001/14/EB) permitía la separación de la explotación de los transportes y de la gestión de la infraestructura por medio de divisiones dentro de la compañía, o de empresas separadas bajo una estructura de control por acciones.  La Resolución No. 853 – Estrategia de Desarrollo Económico de Lituania (2002) aumenta la competencia permitiendo los operadores independientes en la red férrea y liberalizando el mercado,  La Resolución No. 692 – Estrategia de Desarrollo a Largo Plazo (2025) del Sistema de Transporte Lituano (2005) conserva la organización de una sociedad por acciones, y reestructura el sector ferroviario según la legislación de la UE. La sección siguiente describe los progresos de LG en el proceso de reforma guiado por estas leyes. En 2005, una orden del ministerio de transportes y de la comunicación estableció AB Lietuvos Gelezinkeliai (LG) como empresa pública de responsabilidad limitada. En 2006, LG estableció tres Direcciones: Transporte de Carga, Transporte de Pasajeros, y Gestión de la Infraestructura de los Ferrocarriles. Ello aumentó la transparencia dentro de LG, preparó el campo para formar una sociedad de control por acciones, y logró un objetivo mayor de la ley de 2001 sobre los transportes ferroviarios lituanos. Actualmente, LG está organizada como una sociedad de control por acciones, completamente controlada por el gobierno e incluyendo entidades comerciales y entidades de gestión de propiedad pública. Las direcciones de la carga y de los El Banco Mundial Página 504 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania pasajeros y las sucursales de servicios auxiliares son entidades comerciales. Las sucursales incluyen UAB Gelmagis y UA Gelezikelio Tiesimo Centras (construcción de ferrocarriles), UAB Vilaniaus Lokomotyvu Remonto Depas (mantenimiento y renovación de trenes y locomotoras), UAB Gelsauga (servicios de seguridad) y UAB VAE Legetecha (fabricación de desviaciones/agujas). La dirección de la infraestructura no es comercial y gestiona la infraestructura ferroviaria. Jurídicamente, la red ferroviaria lituana está abierta a los operadores privados de servicios de carga y de pasajeros internacionales por la ley sobre el transporte ferroviario lituano y la Resolución No. 853. En la práctica sin embargo, LG sigue siendo el operador dominante, y el sector privado no participa en las extremidades de la red, tales como las operaciones hacia los puertos. En 2009, solamente 22 trenes de pasajeros de otros países transitaron por Lituania242. La Estrategia de Desarrollo del Tránsito y del Transporte apunta a una liberalización más profunda del mercado ferroviario, y a crear de aquí al 2015 las condiciones para el acceso abierto de los operadores. Más allá de estos cambios estructurales, LG introdujo prácticas de gestión comercial que utilizan sistemas modernos de gestión y la tecnología de la información para mejorar la productividad y la transparencia. LG prepara y publica sus estados financieros auditados según las Normas internacionales de Información Financiera. La disponibilidad pública de los procedimientos de adquisiciones aumenta su transparencia. El órgano de gestión comprende un director general, un director adjunto, y los directores de los departamentos de pasajeros, de carga, y de infraestructura. La mayoría de los miembros del órgano de gestión tienen experiencia en empresas comerciales y algunos en política. 5 Resultados de las Reformas 5.1 Resultados financieros Mientras la economía del país se recuperaba de la crisis económica de los años 90, Lithuanian Railways fue recompensada por el establecimiento de prácticas de gestión comercial durante las reformas. De 2001 a 2009, los ingresos aumentaron de manera impresionante, de un 93 % (Gráfico 5). En 2006, los beneficios culminaron en 11% de los ingresos totales, antes de bajar un 93% justo antes de la crisis financiera mundial. La caída de los beneficios fue causada en parte por un aumento del 37% de los costos totales entre 2006 y 2008. LG debe entonces continuar con el proceso de reforma para establecer una rentabilidad sostenible. 242 Informes anuales de LG, 2009. El Banco Mundial Página 505 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania Gráfico 5 Ingresos y Rentabilidad de Lithuanian Railways Ingresos (Miliones de Euros) Beneficios antes de impuestos (Millones de Euros) Ingresos Beneficios antes de impuestos Fuente: Informes anuales de LG, Presentaciones de LG al Banco Mundial. * La rentabilidad de 2001 es una estimación badada en la rentabilidad de 2000 y 2002. 5.2 Resultados del mercado Antes de la caída causada por la crisis financiera mundial, la cifra de negocios para la carga había aumentado de un 91% (Gráfico 6), y su cuota de mercado de 9.0 puntos de porcentaje (Gráfico 7). El tráfico de carga es dominado por el tránsito de mercancía hacia Kaliningrad y el puerto lituano principal de Klaipeda. Los productos petroleros son la mercancía más común, y el transporte ferroviario puede asegurar volúmenes mucho más grandes a precios mucho más bajos que el transporte carretero. Al contrario, la cifra de negocios de los pasajeros bajo de un 25% (Gráfico 5) y la cuota de mercado cayó de 2 a 1% (Gráfico 6). La pérdida continua de la cuota de mercado de pasajeros se debe a las distancias relativamente cortas de la mayoría de las rutas en el país, al aumento de los vehículos privados en la población, a la modernización limitada del material rodante, y a una mejor accesibilidad regional carretera en relación al transporte ferroviario. Gráfico 6 Baja continua en la Cifra de Negocios del Mercado Ferroviario Carga (Miles de millones de ton.-km) Pasajeros (Mies de Millones de P-km) Carga en Millones de Ton.-km Pasajeros-km (Millones) Fuente: Banco Mundial, Lithuanian Railways. El Banco Mundial Página 506 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania Gráfico 7 Cuota modal de los Ferrocarriles Cuota modal Carga Fret Passagers Pasajeros Fuente: Departamento de Estadísticas, Gobierno de Lituania. El análisis excluye el transporte por oleoducto. 5.3 Estado de los Activos El Gráfico 8 muestra que la inversión en la mejora de los activos aumentó desde el inicio de las reformas. En 2008, las inversiones culminaron en Euros 226 millones con la compra a Siemens de 14 locomotoras. Cerca de la mitad de las locomotoras de maniobras tienen menos de 20 años, y el material rodante está en estado bastante bueno comparado con el de los países vecinos. Aproximadamente la mitad de las inversiones provenía de fondos de LG, un 55% de fondos del Estado, y un 25% de donativos de la UE. No obstante, las vías necesitan una inversión adicional considerable, aproximadamente el 40% (850 km) de las vías necesita mantenimiento y reparaciones, y las velocidades máximas disponibles son tan bajas como 40 a 60 km/h en ciertas líneas 243. Gráfico 8 Mejora en la Renovación de las Vías Inversiones (Millones de Euros) Infraestructura Transporte de Carga Transporte de Pasajeros TI, etc. ferroviaria Fuente: G. Sinkevicius, Lithuanian Railways. Helsinki, 2010. 243Country Report Lithuania, “Study on Strategic Evaluation on Transport Investment Priorities under Structural and Cohesion funds for the Programming Period 2007-2013”. (Comisión Europea, 2006). El Banco Mundial Página 507 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania 5.4 Productividad de explotación En 2001, LG arrancó con 13.307 empleados, y al final de 2009, sólo tenía 10.506, lo que, combinado con el aumento del tráfico, mejoró la productividad del personal de un 87% (Gráfico 9). La productividad de los vagones y de las locomotoras también aumentó en un 50%, la de los coches en un 37% (Gráfico 10). La productividad de las vías es la que menos aumentó, aunque se mantenga mucho más elevada que el promedio de la UE. Esto se debe en parte al hecho de que la longitud no es fácil de ajustar cuando el mercado ralentiza, y en parte al hecho de que LG, quizás por influencias políticas, sólo cerró algunas de las líneas con el tráfico menos denso de la red. Gráfico 9 Mejora de la Productividad del Personal Productividad por Empleado (UT/Effectifs) Productividad del Personal Fuente: UIC, Banco Mundial Gráfico 10 Aumento en la Productividad de los Activos Productividad de los activos (000, P-km/coche) Productividad de las Locomotoras (000 UT/loco) Productividad de los vagones (000, ton.-km/vagón) Productividad de los Empleados (000, UT /Empleado Productividad de las vías (000, UT /km de vía estándar) Fuente: Lithuanian Railways, UIC, y Análisis del Banco Mundial 6 Conclusión Lituania avanza en la reforma de sus ferrocarriles, y se observaron mejoras significativas, gracias a la gestión comercial del proceso. Desde 2001, los ingresos de LG aumentaron de un 93%, la cuota modal de carga de 9.0 puntos de porcentaje, las inversiones en los activos de 360%, y la productividad de explotación mejoró en general. La estrategia actual de Lithuanian Railways se concentra en la mejora de la infraestructura para aumentar la interoperabilidad con las redes de la UE. Las Directivas Estratégicas de la Comunidad Europea priorizan: “las más importantes infraestructuras para el tráfico internacional, teniendo en mente los El Banco Mundial Página 508 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Lithuanian Railways en Lituania objetivos de cohesión del continente europeo, de equilibrio modal, de interoperabilidad y de reducción de los obstáculos” 244. Así, el Fondo de Cohesión de la UE, el Fondo de Desarrollo Regional de Europa y el Fondo Estructural son las primeras fuentes de financiamiento para el desarrollo de la infraestructura de transporte en Lituania. 244 Ibíd. El Banco Mundial Página 509 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Estudio de Caso King’s Cross de Londres 245 1 Introducción Se espera que la terminal King’s Cross, incluidas las estaciones St. Pancras y Euston, funcione como el principal centro de tránsito de Londres. El Plan de Londres de 2004 anticipó que King’s Cross se convertiría en el lugar más accesible del Gran Londres, una vez que se finalizara el Enlace ferroviario del Eurotúnel - High Speed 1 (HS1), Thameslink y el Cross River Tram. King’s Cross es también el mayor intercambiador de tránsito urbano en Londres y enlaza seis líneas de metro en un mismo lugar. El Programa de Regeneración de King’s Cross implica la transformación de un área de 27 hectáreas en el centro de Londres del antiguo ferrocarril al norte de las estaciones King’s Cross y St. Pancras en un proyecto de r egeneración urbana de uso mixto con hasta 739.690 metros cuadrados de superficie. Este programa de regeneración, uno de los mayores de Europa, ha conseguido atraer a una serie de inquilinos importantes, incluido Google, y ha convertido un área problemática de Londres en un nuevo espacio urbano vibrante. También se espera que proporcione ingresos sustanciales a sus promotores en el mediano y largo plazo. Desde el punto de vista de la planificación, King’s Cross es un desarrollo único, teniendo en cuenta los seis años que llevó realizar el diseño y llevar a cabo las negociaciones. El proceso incluyó cuatro rondas de consultas públicas, que implicaron a unas 30.000 personas, que dieron como resultado una solución adaptada de regeneración urbana. Este estudio de caso ilustra el proceso de impulsar la alta conectividad y las asociaciones público-privadas (APP) para aumentar el valor del mercado inmobiliario en las áreas alrededor de un nudo ferroviario. Este enfoque ejemplifica un enfoque estratégico para llevar a cabo una transformación urbanística a través del Desarrollo Orientado al Transporte (DOT) 246. 245 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 246 El Desarrollo Orientado al Transporte (DOT) aparece descrito en la publicación de 2017 “Transforming cities through Transit Oriented Development: the 3V Approach”, Banco Mundial. Disponible en: http://hdl.handle.net/10986/26405 El Banco Mundial Página 511 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres 2 Programa de Regeneración En la época victoriana, King’s Cross era un centro de transporte industrial importante. No obstante, a finales del siglo XX el área se había convertido en una zona de edificios abandonados, vías secundarias, almacenes y terreno contaminado. En los 80 contaba con algunas de las áreas de renta más baja del centro de Londres, con mucho terreno vacío. Los planes de desarrollo de principios de los 80 fracasaron debido a la falta de condiciones de mercado y a la incertidumbre sobre la realización del Enlace ferroviario del Eurotúnel (CTRL), ahora conocido como High Speed 1 (HS1) y de los proyectos de desarrollo relacionados. La ubicación de King’s Cross, al norte del centro de Londres, tampoco estaba alineada con el plan de Londres de regenerar la zona este (zona portuaria). En la última década, Londres empezó a experimentar un crecimiento de la demanda de mercado, con un rápido ascenso del número de trabajos en la Ciudad de Londres y en particular en el centro (alcanzando densidades de 155.000 por kilómetro cuadrado) y en Canary Wharf, un distrito comercial al este de Londres que se estaba desarrollando rápidamente. La decisión de 1996 de trasladar HS1 de la estación de Waterloo a la de St. Pancras (frente a la estación King’s Cross) fue un catalizador para el cambio en el área de King’s Cross. Implicó grandes inversiones en infraestructura en la estación St. Pancras y en sus alrededores, con la reconstrucción de intercambiadores a los enlaces de metro. En la guía de planificación estratégica este área se identificó como una de las cinco "zonas centrales de margen de oportunidades clave" de Londres. Los propietarios de las El Banco Mundial Página 512 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres tierras, London & Continental Railways (LCR) y DHL, decidieron desarrollar los terrenos. También se animó a los propietarios de las tierras a implicarse en las mejoras y restauración de las estaciones de metro y de las estaciones nacionales principales, programadas para 2007. Se dieron cuenta de que cualquier propuesta tendría que responder y adaptarse a la gran cantidad de personas que usarían el nuevo intercambiador internacional. Se planea que unas 27 hectáreas de terreno alberguen más de 1900 viviendas, 50 edificios de oficinas reformados, 500.000 pies cuadrados (unos 47.000 metros cuadrados) de tiendas y restaurantes, 20 nuevas calles y 10 nuevos espacios públicos con capacidad para 50.000 personas (Gráfico 2). Mientras la mayor parte del suelo privado se asignará a producir beneficios empresariales, más del 40% del antiguo suelo industrial reurbanizado se usará para fines públicos y, a lo largo de la zona rehabilitada, se restaurarán 20 edificios históricos para nuevos usos. 247 El Gráfico 2 debajo muestra el mapa y las construcciones y arrendatarios asignados a partir de 2016. 247Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf El Banco Mundial Página 513 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres 3 Enfoques de Rehabilitación Los siguientes enfoques se han aplicado en el programa de rehabilitación de King’s Cross: Generar un alto valor de mercado alrededor de un centro bien conectado con un gran potencial de mercado a través de espacio público de alta calidad King’s Cross, en el centro de Londres, es la estación de intercambio más grande de la ciudad, del Reino Unido y de Europa. King’s Cross es el mayor intercambiador de tránsito urbano en Londres y enlaza seis líneas de metro en un mismo lugar. King’s Cross Central combina dos estaciones ferroviarias principales (la línea internacional de alta velocidad Eurostar y líneas domésticas) y también es una de las rutas más transitadas por autobuses (17 rutas). El número de pasajeros supera las 140.000 personas al día entre viajeros diarios, visitantes y residentes. Los pasajeros pueden llegar al centro de París en 2 h 15, a Bruselas en 1 h 51 y la Lille en 1 h 20. A estos destinos se unirán Ámsterdam, Colonia y Fráncfort por medio del ICE de alta velocidad de Deutsche Bahn. Se espera que el centro de transporte dé servicio a 63 millones de pasajeros por año a partir del 2020. 248 El programa de regeneración de King’s Cross pretende crear un entor no accesible de uso mixto de gran calidad centrándose en el arte, la cultura y el patrimonio cultural. La oferta de espacio público de calidad mejora la imagen y el encanto de un lugar. Se gastaron más de 2 mil millones de libras en la infraestructura del transporte local, incluida la estación de St. Pancras y las áreas públicas. El plan maestro presentó una red de espacios públicos abiertos, calles, caminos, plazas y parques que rodeaban los bloques urbanos y que conectaban el sitio con el centro de la ciudad. El desarrollo del sitio está anclado a una visión en la cual pasa de ser un lugar descuidado y un poco apartado del centro, a una zona principal del centro de Londres que trabaja 24 horas al día, siete días a la semana y que además es abierto, democrático y accesible. Eso implicaba dividir el área en zonas de desarrollo con alturas de construcción limitadas y especificaciones medioambientales, pero también producir cientos de opciones de análisis de diseños urbanos para definir los posibles usos e impulsar el patrimonio histórico existente en el área, como la Granary Square. El tejido histórico se integró en el plan de una forma sofisticada, no se trataba solo de preservarlo. Cada edificio conservado tiene un nuevo uso y cada uno está relacionado con sus vecinos y con los espacios intermedios. 248El número estimado de pasajeros incluye las seis líneas de metro de Londres, las líneas de ferrocarril doméstico y las líneas de ferrocarril de alta velocidad internacionales. Basado en: Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf El Banco Mundial Página 514 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Asociaciones público-privadas (APP) para la financiación de infraestructuras y la promoción inmobiliaria En Londres, los gobiernos locales y los promotores privados que rehabilitaron el patio ferroviario de King’s Cross destacan la importancia de compartir los costos y los beneficios conferidos, especialmente en el marco de la terminal de tránsito integrada recientemente. Las asociaciones y los promotores implicados en el esquema de rehabilitación de King’s Cross se muestran en el Gráfico 3. Asociación con el promotor privado LCR249 desempeñó un papel crucial en la regeneración de King’s Cross. En 1996, como consorcio privado, LCR fue seleccionado por el gobierno del Reino Unido para construir y explotar HS1, un enlace ferroviario de alta velocidad. Uno de los objetivos clave del HS1 era el de estimular la regeneración en el centro de Londres y en particular en las inmediaciones de King’s Cross. En 2001, LCR seleccionó al promotor inmobiliario Argent, uno de los promotores inmobiliarios más respetados del Reino Unido, como socio de desarrollo privado para el programa de regeneración de King’s Cross, aportando su amplia experiencia en la regeneración y el desarrollo de uso mixto. Con una amplia cartera de proyectos de regeneración urbana y desarrollo de usos mixtos, Argent empezó a planificar, gestionar y entregar el esquema que empezaría el mismo año. Argent empezó con una hoja de papel en blanco, desarrolló el esquema sobre los principios y precedentes y después los ejecutó en el plan maestro. Aparte de la consulta pública activa, había también dos equipos de planificación maestros y cuatro paneles de revisión de diseño independientes que permitieron desarrollar una 249LCR empezó a sufrir posteriormente problemas financieros y desde el 2009 es propiedad del Departamento de Transporte (DfT). Tras entregar HS1, en noviembre de 2010, LCR lo vendió a un consorcio con su concesión de 30 años de las vías y estaciones por un valor de 2,1 mil millones de libras. A principios de 2015, el foco principal de LCR se había centrado en el área del desarrollo inmobiliario y regeneración de las tierras y era socio en las empresas conjuntas de dos programas de regeneración principales, el King’s Cross, en asociación con Argent y DHL y el International Quarter, Stratford City, en colaboración con Lend Lease. El Banco Mundial Página 515 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres solución adaptada para el sitio a los largo de los seis años de planificación. Argent pagó la consulta y la planificación maestras, pero estos gastos fueron compensados como costos iniciales dentro de los acuerdos financieros con LCR. El promotor asumió todo el riesgo de planificación. Argent consiguió el respaldo de un gran fondo de pensiones (BTPS gestionado por Hermes Investment Management), esencial para el desarrollo privado del sitio. El London Borough of Camden otorgó una licencia de construcción inicial para la regeneración en 2006, con una fecha objetivo de entrega en 2016. Argent firmó una adquisición conjunta de propiedad colectiva y un acuerdo de desarrollo con los propietarios de las tierras, LCR y DHL. Este trato incluía un acuerdo de que había que tasar la tierra basándose en su valor nominal, tras la aprobación del permiso y la finalización de la planificación del Enlace ferroviario del Eurotúnel. Tras la evaluación, se le dio la opción a Argent de adquirir la tierra de los propietarios o asociarse al 50/50. Escogió la segunda opción, una sociedad de desarrollo a largo plazo 50/50. Así se creó la King’s Cross Central Limited Partnership (KCCLP), que se convirtió en el único propietario de las tierras y promotor de King’s Cross250, facilitando así el desarrollo y la entrega. El precio pagado por Argent tenía que descontarse de acuerdo con ese valor, un descuento que aumentaba a medida que ascendía el valor de mercado del terreno. El acuerdo incentivaba a Argent a optimizar el valor del esquema. El acuerdo decía que la cristalización del valor de la tierra se produciría cuando los propietarios de la tierra, LCR y DHL, pudieran proporcionar propiedades vacantes, una vez que HS1 estuviera completado y abierto y el promotor hubiera completado la planificación y un plan de negocio viable y hubiera asegurado la financiación. La asociación tenía por objeto proporcionar rendimiento económico cuando todas las partes aportaran seguridad, para beneficio de todas las partes. La asociación hizo una inversión de 250 millones de libras en infraestructura en King’s Cross Central entre 2009 y 2014, que desbloqueó los 6 millones de pies cuadrados (557.000 metros cuadrados) de desarrollo del proyecto. El capital de la asociación se invirtió en nuevas carreteras, nuevos espacios públicos, un nuevo puente sobre el Regent’s Canal, mejoras en las orillas del canal y un Centro de Energía con su calefacción urbana y redes de distribución asociadas. 251 LCR adopta una estrategia a largo plazo en cuanto al desarrollo de King’s Cross Central. Se centra en minimizar los costos de propiedad y en maximizar el valor de los activos.252 La tierra se tasa según el valor nominal en su informe financiero. El valor del terreno asciende con el tiempo mientras se produce el desarrollo. Mucha 250A principios de 2015, el promotor inmobiliario británico Argent contaba con un 50% de intereses; LCR, que ahora pertenece al gobierno del Reino Unido, tenía un 36,5% de intereses y DHL Supply Chain (antiguamente Exel) un 13,5% de participación. 251 Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf 252 Department for Transport (DfT) (2011). Department for Transport: Land Strategy. Obtenido de: https://www.gov.uk/government/publications/department-for-transport- land-strategy-housing-land-supply El Banco Mundial Página 516 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres gente que trabaja en el proyecto ha estado involucrada desde el principio. Esto aporta un nivel poco usual de continuidad y de compromiso. Se adoptó un enfoque holístico para regenerar el esquema de regeneración de King’s Cross. Todos los propietarios de tierras están trabajando juntos por una visión global y compartida. El principal riesgo para el negocio está relacionado con la incertidumbre de la economía y en particular con la solidez del mercado inmobiliario. Estos riesgos se gestionan de manera activa por medio de la gestión de la empresa conjunta y las habilidades de los socios de desarrollo comercial. 253 Asociación con el gobierno central En un principio estaba planeado que la financiación, propiedad y explotación de HS1 provinieran del sector privado, pero había serias dudas sobre la viabilidad económica del proyecto. Por lo tanto, como parte de los acuerdos financieros para la construcción de HS1, el Departamento de Transporte proporcionó subvenciones, garantizó la emisión de bonos y otorgó a LCR derechos de desarrollo de la propiedad alrededor de las estaciones de King’s Cross y Stratford. El acuerdo estaría vigente hasta que expirara el contrato de concesión en 2086, cuando los activos volverían a manos del gobierno. Después de vender HS1, LCR se convirtió en 2011 en una entidad de desarrollo inmobiliario. Basándose en los acuerdos de 1996 entre el gobierno y DHL, el Departamento de Transporte esperaba recibir el 50% de los beneficios netos de LCR después de deducir los costos del esquema de desarrollo de King’s Cross. Asociación con las comunidades locales El proceso de desarrollo de King’s Cross conllevó una gran implicación, basada en la publicación de propuestas y en discusiones activas con las comunidades locales. Esto llevó al desarrollo de diez principios de diseño para una ciudad humana, así como a la preparación de parámetros para la regeneración, aprovechando los conocimientos de otros ejemplos en Londres. Estos estaban integrados es una serie de marcos de diseño que guiaban las parcelas individuales. Hubo cuatro rondas de consultas públicas, lo que permitió hacer un balance entre los beneficios locales y la rentabilidad para el promotor. Tanto el promotor como el gobierno registraron y adaptaron el esquema. Una técnica de captura de valor de tierra importante adoptada por los gobiernos locales en Inglaterra y Gales es el uso de la Sección 106 de la ley de planificación urbana y regional de 1990. Esta proporciona un medio para que las autoridades legales negocien acuerdos u obligaciones de planificación con un propietario de tierras o promotor, en relación con la concesión de permisos de planificación. Los acuerdos de la Sección 106 pueden ser financieros en cuanto se les requiere a los propietarios de tierras y a los promotores que cierren algún tipo de compromiso financiero (suma fija o recurrente) a cambio de permisos de desarrollo o apoyo en especie al interés local, tales como vivienda asequible o instalaciones comunitarias. Los acuerdos de la Sección 106 tienen que estar orientados a compensar los impactos del desarrollo y estar de acuerdo con un plan aprobado. No pueden ser pagos en efectivo para servicios comunitarios generales. Las reglas son descritas 253 Ibíd. El Banco Mundial Página 517 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres de manera clara en la guía del gobierno. Una vez que se haya firmado un acuerdo de la Sección 106 y se haya otorgado el permiso de planificación, los promotores tienen tres años para ejecutar los derechos de desarrollo inmobiliario o el permiso vence. El paquete del acuerdo de la Sección 106 para King’s Cross incluye contribuciones en efectivo y en especie a fin de que el promotor conjunto para el Consejo de Camden proporcione infraestructura local y servicios comunitarios, incluidos 2,1 millones de libras para crear entre 24.000 y 27.000 puestos de trabajos locales mediante un Centro de Formación para la Construcción y un Centro de reclutamiento y Selección por Competencias; 1900 viviendas, de las cuales más del 40% serán vivienda asequible254; contribuciones en efectivo y en especie para la comunidad, instalaciones deportivas y de esparcimiento, que ocuparán aproximadamente el 40% del sitio; un nuevo centro de visitantes; instalaciones educativas y un puente sobre el canal para unir calles y contribuciones en efectivo para mejorar las calles contiguas, las paradas de autobús y los servicios de autobuses255. Compromiso a largo plazo y flexibilidad para la captura del valor de la tierra Las iniciativas de regeneración deben contar con una perspectiva a largo plazo si hay que realizar una contribución duradera. 256 Esto requiere un compromiso a largo plazo de todas las partes interesadas, incluidos el promotor, los residentes, los inquilinos y los servicios públicos. Los planes para desarrollar King’s Cross empezaron a principios de los años 90, en 1997 se esbozó una visión, el permiso para planear el esbozo se otorgó en 2006, con una fecha objetivo de finalización en 2016. También se creó una visión a largo plazo para implementar por etapas (Gráfico 4). 254 La vivienda asequible está destinada a parejas con unos ingresos combinados por debajo de las 60.000 libras y dispuestas para personas que cuenten con habilidades necesarias para la ciudad. 255 Camden Council 2006. 256 British Urban Regeneration Association 2002 El Banco Mundial Página 518 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Bajo la supervisión del Departamento de Transporte, a LCR se le ha exigido maximizar el valor de los activos a largo plazo y su estrategia de desarrollo ha sido usar sus sitios principales como capital para participar en empresas conjuntas de desarrollo que puedan obtener beneficios a largo plazo a través de la rehabilitación urbanística alrededor de las estaciones de HS1, principalm ente King’s Cross y Stratford. Las autoridades locales también apoyaron un enfoque de rehabilitación a largo plazo ofreciendo flexibilidad en los permisos de planificación. Los acuerdos de la Sección 106 para King’s Cross dispusieron asignaciones muy flex ibles de usos de propiedades, lo que permitió a los promotores conjuntos responder a los cambios en el mercado y a otras condiciones mientras se llevaba a cabo la regeneración. El acuerdo contiene los principios generales del esquema de desarrollo con el "máximo de espacio" para garantizar un uso diversificado del sitio. Estas asignaciones permiten algo de flexibilidad, pero la rehabilitación tardará probablemente entre 10 y 15 años en completarse. Por lo tanto, el uso concreto de una superficie podría, de manera limitada, ser cambiado por otro, dependiendo de las condiciones del mercado. Esta flexibilidad en la planificación de los parámetros permitió ajustar la rehabilitación a las necesidades del mercado a lo largo del tiempo. 4 Resultados Impacto financiero Desde que LCR se convirtió en una empresa de promoción inmobiliaria y de gestión, una función central de su perfil de negocio es que se espera que la mayor parte del retorno de los intereses de propiedad de LCR sea en forma de revalorización del capital en un plazo de entre 5 y 10 años. El Banco Mundial Página 519 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres El 31 de marzo de 2014, más del 57% del proyecto de regeneración por superficie se había completado o comprometido. El proyecto continúo haciendo buenos progresos y empezó a traer beneficios económicos a LCR. LCR reconoce su participación del 36,5% de los resultados de KCCLP, que ascendieron a 85,1 millones de libras para el año fiscal que terminó el 31 de marzo de 2014. 257 En el año fiscal que terminó el 31 de marzo de 2016, el beneficio de LCR fue de 48,9 millones de libras.258 El 22 de enero de 2016, LCR vendió sus acciones en KCCLP a Australian Super por 371,1 millones de libras. Esto hizo que Australian Super adquiriera un 67,5% de KCCLP. 257 Informe y cuentas del grupo LCR. 258 Ibíd. El Banco Mundial Página 520 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Las contribuciones económicas a LCR a través de la rehabilitación de King’ s Cross en los últimos cinco años fiscales y el valor contable de las inversiones de LCR en KCCLP se muestran en el Gráfico 5. El aumento del porcentaje de beneficios y del valor contable de la inversión está generados principalmente por la venta y la revalorización de propiedades de inversión. LCR también proporcionó préstamos a KCCLP para la regeneración, tal como se muestra en el Gráfico 6.259 Beneficios económicos y sociales Se espera que el esquema de regeneración de King’s Cross traiga directamente beneficios sociales y económicos significativos y que mejore de manera fundamental el entorno físico, durante el proceso de construcción y más adelante. El programa de construcción requirió la construcción de una gran cantidad de infraestructura antes de que se empezara ningún edificio. Incluyó mejoras en las carreteras locales, la apertura gradual de algunas rutas a través del sitio, la mejora del drenaje y el desagüe de las aguas pluviales (para prevenir las inundaciones) y el aumento de la capacidad eléctrica local. La duración del período de construcción de King's Cross Central también significa que existe el potencial para que el sector de las construcción se convierta en una base de empleo a largo plazo dentro de la economía local. El desarrollo continuo está transformando el entorno físico en un área considerada tradicionalmente como una zona insegura, infrautilizada y abandonada. Los inquilinos se comprometen a crear un ámbito público de alta calidad mantenido por un régimen de gestión integral. De hecho, el desarrollo en King’s Cross se ha 259 Los préstamos a KCCLP se vendieron a Australian Super el 22 de enero de 2016. El Banco Mundial Página 521 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres convertido casi en una de las zonas más atractivas para vivir, trabajar y visitar Londres, y hubo una gran demanda de unidades de vivienda y de oficinas junto con la apertura de restaurantes y pequeñas tiendas. También se espera que el programa de regeneración cree miles de nuevos puestos de trabajo. Con el corretaje de empleo correcto y medidas de formación, una gran parte de ellos podría adjudicarse a los habitantes locales. Según un análisis de LCR en 2009, se estimó que los impactos económicos progresivos de HS1 combinados con la regeneración de King’s Cross resultarán en aproximadamente 22.100 empleos permanentes y 2000 viviendas en la zona. Se prevé que en 2020 hasta 50.000 personas estudien, vivan y trabajen en King’s Cross. Por otra parte, también se prevé que el desarrollo aumente los ingresos de las autoridades locales de manera significativa, por medio del impuesto por actividades económicas y los impuestos locales. Se prevé que la combinación de usos y de tipos de edificios en las propuestas de King's Cross Central actúe como un catalizador para las asociaciones económicas y que impulse la diversidad en los sectores de la industria en el norte de Londres. A su vez, esto generaría excelentes oportunidades de formación y una mayor oferta de empleo. La primera fase del proyecto de regeneración empezó con un contrato de construcción de 100 millones de libras, la Universidad de las Artes de Londres, que abrió su nuevo campus en otoño de 2011. El espacio comercial es próspero, con inquilinos como Google, BNP Paribas Real Estate, and Louis Vuitton, que dan más valor y atraen a más gente a la zona. Entre el estado inicial de desarrollo y el 2014, el precio mixto medio de las casas aumentó de 700 libras por metro cuadrado a 1400 libras260 y los alquileres de los espacios comerciales han superado las expectativas iniciales. Google ha gastado unos 650 millones de libras en comprar y desarrollar un espacio de una hectárea de KCCLP en un arrendamiento por 999 años. El desarrollo finalizado, que será de 93.000 metros cuadrados, tendrá un valor de más de mil millones de libras261. Muchos miles de empleados ocuparán la estructura de altura baja cuando esté completa. El edificio será una parte importante del esquema de King’s Cross y se convertirá en la mayor oficina del buscador de internet fuera de su sede central Googleplex en California. El edificio incluirá 4650 metros cuadrados de zona comercial en la planta baja. Se prevé que la presencia de Google atraiga a otras compañías de tecnología a King's Cross, especialmente a nuevas empresas pequeñas, lo que ayudará a aumentar las rentas. Se prevé que cuando se haya completado el esquema de regeneración, se cree un valor de casi 5 mil millones de libras262. 260 Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf 261 Hasta junio de 2016, se habían completado cinco pisos del edificio. Fuente: Business Insider UK http://uk.businessinsider.com/googles-new-11-storey-office-in-londons- kings-cross-2016-6 262 Informe y cuentas del grupo LCR, 31 de marzo de 2014. El Banco Mundial Página 522 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Beneficios para los principales interesados DfT: El DfT proporcionó asistencia económica, así como derechos de desarrollo, a LCR para la construcción y explotación de HS1 y para la regeneración de las inmediaciones de King’s Cross. A cambio, recibió una parte de los beneficios netos de LCR después de deducir los costos del esquema de desarrollo de King’s Cross. Como parte del programa de reducción de déficit del gobierno, LCR vendió su participación del 36,5% en KCCLP a Australian Super en enero de 2016 y los beneficios de dicha venta se devolvieron a la Tesorería. Autoridades locales en Londres: El Foro de Desarrollo de King’s Cross les presentó consultas durante la planificación del programa de regeneración de King’s Cross. Los permisos de planificación se otorgaron con flexi bilidad en los parámetros de planificación, lo que permitió adaptar el plan a las condiciones del mercado durante la rehabilitación. Por otro lado, las autoridades locales también les exigieron a los promotores asociados que proporcionaran contribuciones en efectivo o en especies a la infraestructura y a las instalaciones en las comunidades a cambio de los permisos de planificación. Comunidades locales: Hubo un intenso diálogo con las comunidades locales (más de 4000 reuniones) durante el proceso de planificación, lo que estableció el marco para que el programa de regeneración asegurara a aquellos que vivieran y trabajaran cerca que sentirían los beneficios del desarrollo.263 Con el esquema de regeneración de King’s Cross, las comunidades locales se beneficia n de las oportunidades de formación y de trabajo, de vivienda, de salud y de otros servicios e instalaciones comunitarias y de unas calles más seguras y más limpias. 5 Conclusión El programa de rehabilitación de King’s Cross ilustra cómo una empresa ferroviaria (LCR) y sus socios están en proceso de generar grandes aumentos del valor del mercado inmobiliario cerca de un nudo ferroviario importante potenciando la conectividad, el espacio público de calidad, la APP y las consultas públicas. El estudio de caso prueba los siguientes cuatro conceptos clave que se pueden adoptar en los ferrocarriles de todo el mundo:  Se puede generar un alto valor de mercado alrededor de un centro bien conectado con un gran potencial de mercado combinado con espacio público de alta calidad;  Las APP son un instrumento eficaz para financiar infraestructura y desarrollo de propiedades de este tipo, buscando el equilibrio correcto entre las aspiraciones a largo plazo del promotor de crear y gestionar una propiedad y el deseo de las autoridades locales de integrar el desarrollo en las comunidades 263Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf El Banco Mundial Página 523 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres vecinas; El promotor principal puede traer una gran variedad de habilidades y ayudar a asegurar la financiación a largo plazo;  La participación pública activa puede asegurar la buena aceptación de los interesados y conseguir mejores resultados;  Este tipo de desarrollo exige un compromiso a largo plazo y flexibilidad de todas las partes para reflejar y responder a las necesidades del mercado en constante evolución. El Banco Mundial Página 524 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario King’s Cross de Londres Referencias ARUP (abril 2014). Argent St. George, LCR and Exel, King’s Cross Central Regeneration Strategy. Obtenido de: https://www.kingscross.co.uk/media/37- regen-strategy.pdf Departamento de Transporte (DfT) (2011). Department for Transport: Land Strategy. Obtenido de: https://www.gov.uk/government/publications/department-for-transport-land- strategy-housing-land-supply Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y. y Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 Informe y cuentas del grupo LCR. Obtenido de: http://www.lcrhq.co.uk/useful- information/financial-information/ Urban Land Institute (ULI) (julio de 2014). ULI Case Studies: King’s Cross. Obtenido de: http://casestudies.uli.org/wp- content/uploads/sites/98/2016/01/kingscross_16pgs_v11.pdf El Banco Mundial Página 525 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México Estudio de Caso Los ferrocarriles de México 264 1 Introducción En los 80, los ferrocarriles de México padecían de una productividad baja, déficits de funcionamiento significativos y volúmenes de carga cada vez más escasos. Después de algunos intentos fallidos de reformar la empresa de ferrocarriles nacional integrada verticalmente, el gobierno de México anunció una reforma para abrir el sector ferroviario a las inversiones y operaciones privadas. Entre 1996 y 1999, se otorgaron tres concesiones importantes, que garantizaron 30 años de derechos de explotación exclusiva bajo contratos de mantenimiento y de explotación de 50 años. Las concesiones se asignaron por región geográfica y tenían el objetivo de estimular la competencia a través del acceso alternativo a mercados clave, de rutas paralelas y del uso de derechos de utilización de vía a lo largo de segmentos específicos de la vía. Hasta ahora la reforma ha sido un logro muy positivo del gobierno mexicano. Las tarifas de carga han caído, las subvenciones del gobierno a los servicios de carga se han eliminado por completo y la productividad ha aumentado drásticamente. Otro reto constante ha sido poner en práctica derechos de utilización de vía competitivos. En 2016 se estableció un regulador dedicado al ferrocarril para abordar, entre otros asuntos, los derechos de utilización de vía y los conflictos por las tarifas. El nuevo regulador aún no se ha probado, pero su funcionamiento en los próximos años tendrá un impacto en el comportamiento del mercado, especialmente cuando los concesionarios se acerquen al final del período de 30 años de exclusividad. 2 Situación Antes de la Reforma Los ferrocarriles de México se construyeron originariamente a finales del siglo XIX para servir al sector privado de la minería y al tráfico industrial. La red se financió 264Este estudio de caso se preparó basándose en gran medida en los siguientes informes: OECD (2016). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity”. Foro Internacional de Transporte (FIT); OCDE (2014). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico”. Foro Internacional de Transporte (FIT); Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico”. Transport Policy 8 (2001), p. 85-95; y Villa, J. C. y Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later”. Research in Transportation Business & Management 6 (2013), p. 45-50. El Banco Mundial Página 527 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México con capital y empresas extranjeras, a las que se otorgaron derechos de concesión y que se beneficiaron de las subvenciones estatales. 265 Con el tiempo, un movimiento popular para llevar los servicios en situación económica crítica bajo la autoridad del gobierno resultó en la nacionalización de los ferrocarriles. En 1983, se enmendó la Constitución mexicana para asegurar que el gobierno federal conservara la propiedad y la explotación de los servicios de ferrocarril principales del país.266 Este cambio se legisló en la ley orgánica de los ferrocarriles nacionales de México de 1985, bajo la cual todas las líneas ferroviarias se incorporaron a la compañía estatal, Ferrocarriles Nacionales de México (FNM). La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de México era la dueña de FNM, un monopolio integrado verticalmente que ofrecía servicios de carga nacionales e internacionales, así como servicios de pasajeros interurbanos limitados. Para entonces, la red de ferrocarril mexicana se caracterizaba por un rendimiento pobre y una baja productividad. Los volúmenes de carga ferroviaria en México crecieron durante principios de los 70, pero a mitad de los 80 se enfrentaron a un descenso tanto en las cuotas de volumen como de mercado, mientras crecía la competencia del transporte de carga por carretera 267 (Gráfico 1). Durante los años 70, la media de las tarifas de FNM era inferior a los 3 centavos de dólar por tonelada-km (Gráfico 2). Con esta tarifa, FNM sufrió pérdidas 265 Powell, F. W. “The Railroads of Mexico”. Boston: The Stratford Co, 1921. Accesible en internet en: https://archive.org/stream/railroadsofmexic00powe#page/2/mode/2up 266 Campos, J. (2001). Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico. Transport Policy 8 (2001), p. 85-95. 267 Villa, J. C. y Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen Years Later”. Research in Transportation Business & Management 6 (2013), p. 45-50. El Banco Mundial Página 528 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México sustanciales, que subvencionó el gobierno. Por otro lado, la desregularización de los ferrocarriles Clase 1 de los EE. UU. en 1981 llevó a una reducción significativa de las media de las tarifas de carga en todo el país, aproximadamente a 2,5 centavos de dólar por tonelada-km en 1995, indicando una mejora notable en la eficiencia (los operadores de ferrocarril privados en los EE. UU. no reciben subvenciones para las tarifas de carga).268 FNM emprendió muchas reformas institucionales en gran parte infructuosas durante los 80 y, a principios de los 90, funcionaba con un déficit anual de más de quinientos millones de USD, el equivalente al 37% de su presupuesto operativo general269. En un esfuerzo por mejorar su situación financiera y su productividad, se anunciaron cambios estructurales orientados al comercio bajo el Programa para el Cambio Estructural (PCE). La iniciativa aumentó la productividad laboral y locomotora, y produjo mejoras en el rendimiento económico de FNM, pero los resultados generales fueron insuficientes para cambiar la organización. 270 Dados los pobres resultados de la empresa FNM, la fuerte competencia de los camiones y la crisis financiera de 1994-95, que exigió al gobierno tomar medidas severas para reducir el gasto público, el Congreso enmendó la Constitución para permitir la participación privada en los ferrocarriles nacionales en 1995. El mismo año, el gobierno de México anunció que la red de FNM se dividiría en dos líneas de 268 OCDE (2014). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico”. Foro Internacional de Transporte (FIT). 269 Villa, J. C. y Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen Years Later”. Research in Transportation Business & Management 6 (2013), p. 45-50. 270 Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico”. Transport Policy 8 (2001), p. 85-95. El Banco Mundial Página 529 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México ferrocarril de tamaño manejable para otorgar concesiones. Se aprobó una nueva ley de ferrocarriles, la ley reglamentaria del servicio ferroviario (LRSF) de 1995, que esbozaba los procedimientos y condiciones para la inversión privada en el sector. La regulación de los servicios ferroviarios seguía siendo administrada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de México. 3 Objetivos de la Reforma Los objetivos de la reforma del gobierno mexicano eran:  Transferir la gestión del ferrocarril de la empresa pública FNM al sector privado.  Diseñar una estructura industrial que fomentara la competencia de mercado entre ferrocarriles entre los operadores integrados verticalmente.  Permitir a los ferrocarriles obtener una base financiera estable y minimizar las subvenciones estatales en el sector ferroviario. 4 Proceso de Reforma Se pensó mucho en cómo dividir la red de FNM en concesiones manejables y, al final, se decidió que una combinación de divisiones geográficas y de mercados de carga clave sería lo que más fomentaría la competencia intramodal, a la vez que ofrecería mayores beneficios al gobierno. Según el diseño, no se le ofrecería a ningún concesionario el acceso único a una selección de las ciudades principales, zonas industriales o puertos clave (Gráfico 3) En otras palabras, el gobierno mexicano usó la competencia prevista a lo largo de aquellas rutas o corredores donde los niveles de tráfico eran lo suficientemente altas como para que dos operadores se pudieran mantener de manera sostenida. Se excluyeron tres líneas ferroviarias principales de la concesión, denominadas según la región geográfica en la que operaban, Pacífico-Norte, Norte-Este y Sur- Este, así como una serie de pequeñas concesiones a lo largo de líneas construidas expresamente o de tráfico corto. Bajo los términos de la concesión, se usaron tres principios orientativos y se proporcionaron suficientes incentivos a los concesionarios: El Banco Mundial Página 530 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México  Permiso de vías paralelas  Creación de rutas alternativas desde los puertos y fronteras a los mercados clave  Designación de derechos de utilización de vía 271 a lo largo de segmentos definidos de la red Entre 1996 y 1999, se otorgaron tres concesiones importantes (Gráfico 4) a lo largo de las líneas ferroviarias principales, así como una serie de concesiones de líneas cortas (Gráfico 5)272. Las concesiones se otorgaron por medio de un proceso de licitación pública y cada una contaba con un plazo de 50 años de la explotación y la gestión de la infraestructura, con 30 años de derechos exclusivos de uso. Después del año 30 de la concesión, que será en 2027, los derechos de exclusividad se abrirán a negociación y puede que los concesionarios pierdan el acceso exclusivo. El gobierno mexicano recibió aproximadamente 3 mil millones de USD de las concesiones (precios de 2014)273. 271 Los derechos de utilización de vía son acuerdos que garantizan a una empresa (el "arrendatario") el derecho de operar en una vía perteneciente o concedida a otra empresa (el "propietario") con tarifas y derecho de acceso acordados. En el caso de México, los derechos de utilización de vía en algunas rutas se estipuló por ley para forzar la competencia. La distancia total sumó 2160 km, el equivalente al 12% del total de vías concedidas. 272 Chiapas-Mayab, una subvención mexicana del inversor privado, Genesee y Wyoming, decidió abandonar el mercado mexicano después de que un huracán dañara gravemente el ferrocarril. Dados los niveles de tráfico, los costos de mantenimiento de la red y la dificultad general de funcionamiento, los inversores privados evitaron seguir con la concesión después de los daños. El gobierno retomó el ferrocarril, pero no está claro si otorgará concesiones en esta parte del ferrocarril o si hay suficiente tráfico para sostener a un operador privado. 273 OCDE (2016). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity”. Foro Internacional de Transporte (FIT). El Banco Mundial Página 531 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México En el caso de Ciudad de México, el acceso igualitario se consiguió designando vías neutras gestionadas por una empresa de terminales (TFVM) propiedad de los tres mayores concesionarios y del gobierno de México. Los servicios de pasajeros no eran la mayor preocupación en el proceso de reforma, ya que el transporte público por carretera se consideraba más que suficiente en el país y los servicios ferroviarios de pasajeros eran discontinuos cuando había transportes alternativos por tierra disponibles. Donde se consideraban esenciales, los servicios de pasajeros tampoco se incluían en los contratos de concesión mencionados más arriba o se adjudicaban bajo concesiones por separado a la empresa que ofreciera operar con la subvención más baja.274 La razón por la que el gobierno siguió teniendo interés en las concesiones del Valle de México fue porque podía otorgar concesiones de servicios suburbanos de pasajeros en algunos de los 274Campos, J. (2001). Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico. Transport Policy 8 (2001), p. 85-95. El Banco Mundial Página 532 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México sistemas, sobre todo en la parte que se había electrificado algunos años antes, pero FNM nunca usó esta electrificación. En 2001, FNM se disolvió y se derogó la ley de 1985 que la creó (la ley constitucional de los ferrocarriles nacionales de México)275. El 2002 y 2006, Grupo México, propietario de Ferromex, intentó adquirir Ferrosur, pero la Comisión Federal de Competencia (COFECE, anteriormente conocida como CFC) y KCSM, uno de los otros concesionarios, la bloquearon dos veces. Finalmente, KCSM retiró su oposición a la transacción después de lograr un acuerdo con Ferromex sobre los derechos de utilización de vía a lo largo de secciones críticas de la red, lo que llevó al éxito de la adquisición de Ferrosur por parte del Grupo México.276 El resultado final destaca la importancia de los derechos de utilización de vía para asegurar la competencia justa entre los concesionarios. En 2015 se aprobó una enmienda de la LRSF de 1995 que aborda, entre otros temas, los derechos de utilización de vía y la fijación de tarifas. La enmienda también establecía la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario de México (ARTF), cuerpo gubernamental descentralizado dependiente de la SCT, cuyo propósito es funcionar como regulador dedicado de los ferrocarriles de México 277 y que empezó a funcionar en agosto de 2016. De manera específica, la misión de ARTF es la de resolver las disputas de tarifas y de servicios y enunciar las condiciones de acceso por medio de derechos de utilización de vía, cuando los concesionarios no sean capaces de alcanzar un acuerdo por cuenta propia. 5 Resultados de las Reformas Los procesos de la reforma mexicana arreglaron muchas cosas. El gobierno mexicano elaboró un plan bien concebido para emprender concesiones y, revisando o modificando las leyes para ello, estableció un marco legal conductivo para la participación del sector privado en el sector ferroviario del país. Fijando objetivos para la reforma y diseñando un marco claro de cómo se ofrecían las concesiones, consiguieron atraer a inversores importantes en el proceso de licitación. El gobierno decidió otorgar concesiones no obligatorias, lo que significa que los concesionarios no eran responsables de la deuda histórica de FNM ni de los contratos sindicales existentes.278 Las reformas y las leyes asociadas permitieron un mercado libre en cuanto a la fijación de tarifas. Como principio, hay que considerar los ferrocarriles como negocios comerciales para fomentar la eficiencia y crear competencia tanto intra 275 Véase el Decreto de 2001 por el que se extingue el organismo público descentralizado Ferrocarriles Nacionales de México y se abroga su ley orgánica 276 OCDE (2016). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity”. Foro Internacional de Transporte (FIT). 277 Posada, M. Inicia operaciones Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario, 18 de agosto, 2016. Consultado en: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2016/08/18/inicia-operaciones-agencia- reguladora-de-transporte-ferroviario 278 Villa, J. C. y Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later”. Research in Transportation Business & Management 6 (2013), p. 45-50. El Banco Mundial Página 533 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México como intermodal. El gobierno mexicano concedió a los concesionarios la libertad legal y reguladora para fijar las tarifas con cada transportista, siempre y cuando hubiera alternativas competitivas. No obstante, los derechos de utilización de vía han sido un reto constante en la reforma mexicana y, hasta la fecha, muchas de las disputas siguen sin resolverse. Las concesiones podrían haber proporcionado más beneficios si los términos, las condiciones y el plazo de los acuerdos para los derechos de utilización de vía se hubieran especificado durante el proceso de concesión. Unas directrices más claras en este tema podrían haber ayudado a los diferentes concesionarios y al gobierno a alcanzar un acuerdo sobre los derechos de utilización de vía, lo que, a su vez, habría facilitado la inversión para mejorar el servicio ferroviario. A pesar de que las concesiones delimitaban de manera específica qué líneas serían objeto de los derechos de utilización de vía, la ley no garantiza los términos del acuerdo. Los problemas de los derechos de utilización de vía se han dejado al criterio de los concesionarios, que tendrán que negociar entre ellos. En los casos en los que los concesionarios no sean capaces de alcanzar un acuerdo voluntario sobre los derechos de utilización de vía o donde no haya una competencia efectiva, la SCT tendrá que intervenir279. A menudo estas negociaciones acabaron en puntos muertos. Un razón importante de por qué los derechos de utilización de vía eran polémicos era que la extremadamente alta oferta de KCSM se basaba en el poder del mercado otorgado en el diseño de la concesión. Si el gobierno forzaba el acceso a las concesiones con los términos inadecuados, esto atacaría al valor de la concesión y probablemente se exigiría una compensación. A la hora de afrontar desafíos legales, la SCT ha sido incapaz en muchas ocasiones de defender su caso con el análisis y la argumentación adecuados 280. El establecimiento de la ARTF era necesario precisamente para construir casos efectivos basados en pruebas. Además, establecer tarifas para la recuperación de costos ha demostrado ser difícil debido al alto costo de capital característico de los ferrocarriles281. Estas disputas reducen de forma directa la competencia del 279 El papel de la SCT está previsto que en muchas cosas sea similar al de los reguladores en los EE. UU. y en Canadá y está limitado a la intervención en el caso de que no exista competencia efectiva (lo que estaba controlado por el diseño geográfico de las concesiones) o cuando los concesionarios no sean capaces de llegar a un acuerdo sobre los derechos de utilización de vía. 280 El mecanismo de amparo en México está diseñado para proteger a ciudadanos y negocios de la acción gubernamental arbitraria. Por tanto, si una acción de la SCT no está respaldada por argumentación y análisis suficientes, los jueces fallarán en su contra bajo el mecanismo de amparo. 281 Un aspecto importante del establecimiento de tarifas es que los ferrocarriles tienen normalmente costos de capital elevados y costos marginales bajos. Por tanto, una estructura de tarifas necesita permitir a los operarios integrados verticalmente, de una forma u otra, recuperar los costos de capital asociados con sus activos de infraestructura reparada. Normalmente, las tarifas deberían establecerse lo suficientemente altas como para cubrir los costos operativos asociados con el transporte de carga hasta su destino, pero decidir cómo se deberían recuperar los costos de capital no es tan simple. En México, se utiliza una estructura modelada según la tarificación El Banco Mundial Página 534 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México mercado, ya que se bloquea a los operadores de forma efectiva a lo largo de los corredores de comercio claves. En respuesta, los transportistas de varias industrias (en particular, del acero, minerales y cereales) han impugnado las tarifas alegando una falta de acceso alternativo.282 Sin embargo, la reforma puede considerarse un éxito. Los ferrocarriles mexicanos se comparan favorablemente con los norteamericanos en cuanto a la eficiencia operativa y se encuentran entre los ferrocarriles con mejores resultados en el mundo en este aspecto. Tanto Ferromex como KCSM son ferrocarriles de primera clase, con ingresos operativos que superan los 250 millones de dólares (calculados en el valor del dólar en 1991). Los volúmenes de tráfico se duplicaron de 1995 a 2015 (Gráfico 6) y, durante ese mismo período, la cuota de mercado ferroviario había aumentado del 19% a más de 25% en comparación con la del mercado vial 283. Desde que se produjeron las concesiones, las tarifas de carga mexicanas han sido competitivas comparadas con las de Estados Unidos 284 y Canadá (Gráfico 7). Los subsidios del gobierno mexicano para el sector ferroviario se han eliminado por completo. Ramsey, a través de la cual cada transportista paga la tarifa individualizada más alta basada en la elasticidad de su demanda, o lo que es lo mismo, el precio discriminatorio. Todos los transportistas, sin excepción, se benefician de los precios discriminatorios porque se optimiza el costo: transportistas mayores y menos elásticos que reciben tarifas más elevadas siguen pagando una tarifa menor de la que pagarían si fueran más pequeños; y los más elásticos reciben tarifas menores para ferrocarriles. 282 OCDE (2016). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity”. Foro Internacional de Transporte (FIT). 283 OCDE (2014). “Peer Review of Railway Freight Development in Mexico”. Foro Internacional de Transporte (FIT). 284 Cuando las tarifas medias de carga estadounidenses se ajustan para representar las bajas tarifas asociadas con la industria del carbón de este país, estas tarifas de carga mexicanas son más o menos iguales que la media estadounidense. El Banco Mundial Página 535 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México La productividad mejoró notablemente y de forma generalizada con las concesiones de FNM (Gráfico 8). En 2005, menos de diez años después de la concesión, la productividad de las locomotoras se duplicó y siguió subiendo, mientras que la de los vagones mejoró un 84%. Ambas se han mantenido o han mejorado desde entonces. Las inversiones por parte del sector privado incluyen la renovación del material rodante, mientras que se reduce la dimensión de la flota, a la vez que se cubre la demanda creciente del mercado mediante la adquisición de locomotoras de mayor potencia para reemplazar los modelos antiguos. Al mismo tiempo, la productividad del equipamiento nuevo y existente se aumentó mediante mejores prácticas de gestión y mantenimiento, introducidas en algunos casos por la administración de las empresas ferroviarias canadienses y estadounidenses. Además, se hizo un gasto de capital en vías y equipamiento equivalente a casi el doble de lo comprometido en los acuerdos de concesión. Las mejoras de las vías han permitido el uso de trenes con contenedores de dos niveles en las líneas principales. El sector público también ha invertido en circunvalaciones para los centros urbanos congestionados. En El Banco Mundial Página 536 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México total, se han invertido más de 9.000 millones de dólares 285 en la red ferroviaria mexicana desde la reforma. En cuanto a la mano de obra, la productividad de los empleados aumentó casi siete veces. Un aspecto importante en el diseño de la reforma fue cómo gestionaba el gobierno mexicano las responsabilidades laborales. Durante el proceso de concesión, se consultó constantemente al sindicato ferroviario STFRM y se renegoció su contrato, por el cual el gobierno pagaría a todos los trabajadores y prescindiría de sus contratos. A partir de la venta de las concesiones, se creó un fondo fiduciario para jubilados. Este enfoque eliminó de forma eficaz la responsabilidad laboral de los futuros concesionarios y les permitió volver a contratar a los empleados necesarios en función de sus necesidades y de las cualidades y la experiencia de los empleados. 286 Tres años después de que entró en vigencia la concesión, la mano de obra se redujo un 62%, pasando de 45.500 trabajadores a 17.500. En los años posteriores, el sector tuvo pérdidas medias por valor de algo menos de 7% al año 287. Mientras tanto, los volúmenes de tráfico y la cuota de mercado estaban creciendo. Las tarifas han disminuido notablemente y son acordes con las tarifas de carga norteamericanas y competitivas con las de carretera, particularmente en largas distancias (Gráfico 9). 285 Villa, J. C. y Sacristán-Roy, E. (2012). “Privatization of Mexican railroads: Fifteen years later”. Research in Transportation Business & Management 6 (2013), p. 45-50. 286 Ibid. 287 Campos, J. (2001). “Lessons from Railway Reforms in Brazil and Mexico”. Transport Policy 8 (2001), p. 85-95. El Banco Mundial Página 537 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México Grupo México (donde se incluyen Ferromex y Ferrosur) y Kansas City Southern (empresa tenedora de KCSM) explotan divisiones ferroviarias rentables y son empresas que cotizan en bolsa. Grupo México se compone de tres divisiones complementarias: Minería, transporte e infraestructura. Grupo México cotiza en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y es la cuarta empresa más grande del mercado en cuanto a capitalización bursátil. Entre Ferromex y Ferrosur, Grupo México posee aproximadamente dos tercios de la cuota de mercado ferroviario en México. Su empresa tenedora ferroviaria produjo ventas netas por valor de 1,89 millones de dólares en 2015 con un margen bruto del 40%. En 2014, su margen de EBITDA era del 34,5% y su margen de beneficio era del 17,4%.288 En la siguiente tabla, se recogen los resultados financieros de Ferromex. Antes de la aprobación en 2011 por parte de la COFECE de la fusión de Ferrosur y Grupo, la información financiera de Ferrosur no estaba consolidada con Grupo México. Kansas City Southern es una empresa holding de transporte con inversiones ferroviarias en Estados Unidos, México y Panamá, y cotiza en la Bolsa de Nueva York (NYSE). KCSM es su filial mexicana, que opera un servicio ferroviario entre Ciudad de México y Laredo (en Texas, Estados Unidos). La ciudad fronteriza es el cruce más concurrido entre estos dos países en lo que respecta al valor y al volumen del tráfico ferroviario y carretero289. A continuación, se presentan los datos históricos financieros de KCSM. KCSM representa casi la mitad de los ingresos totales del transporte de carga de Kansas City Southern290. 288 Informes anuales de Grupo México. 289 Villarreal, M. y Wilson, V. “Transportation Policy Brief #4 Rail and Logistics Hubs: Opportunities for Improvement”. Universidad de Texas Septiembre de 2015. 290 Prince, S. “How Kansas City Southern’s Intermodal Performed against US Railroads”. 15 nov, 2016. Consultado en: http://marketrealist.com/2016/11/how-kansas-city- southerns-intermodal-performed-against-us-railroads/ El Banco Mundial Página 538 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México 6 Conclusión La reforma ferroviaria mexicana transformó lo que era una industria ferroviaria en decadencia en los años 80 en una empresa ferroviaria rentable y cada vez más eficiente. El proceso de concesión bien ejecutado y diseñado cuidadosamente cumplió los objetivos de reforma del gobierno. Los operadores del sector privado marcaron el comienzo (lo que creó una competencia intra e intermodal), redujeron las tarifas, eliminaron las subvenciones del gobierno para el mercado del transporte de carga y mejoraron de forma significativa la productividad en el sector. El mercado de transporte ferroviario de carga mexicano ha crecido, tanto en cuota de mercado como en volumen. El éxito de las concesiones hasta la fecha ha sido impulsado por una serie de factores claves, que incluye un entorno favorable existente en el momento de la concesión. Aunque el tráfico ha declinado históricamente, la red ferroviaria siguió operativa al comienzo del proceso de concesión. La inversión inicial en vías y material rodante se utilizó para incrementar la capacidad y la productividad en zonas clave, pero no era necesaria para reactivar una red inexistente. La red ferroviaria mexicana siempre ha estado directamente vinculada con la red integrada norteamericana, la cual ha estado generalmente bajo explotación privada a lo largo de su historia. Esto ha proporcionado un ejemplo continuo de mecanismos efectivos para desplazamientos de larga distancia de carga mediante acuerdos entre empresas y de mecanismos claros para la división de tarifas arancelarias. Con respecto al comercio transfronterizo, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA o TLCAN) ha incrementado los flujos norte-sur por América del Norte. México y su industria ferroviaria se beneficiaron en particular del nearshoring (deslocalización cercana) de la industria automotriz, en la cual los fabricantes se han trasladado a México para servir al mercado estadounidense. Desde las concesiones, la regulación de la industria ferroviaria mexicana ha sido poco estricta y se ha limitado esencialmente a resolver los conflictos que no se podían solucionar mediante negociación comercial. El diseño de las concesiones, particularmente la combinación de períodos de exclusividad definidos geográficamente y los derechos limitados de utilización de vía con gastos de acceso, se reflexionaron minuciosamente desde el principio a pesar de que la El Banco Mundial Página 539 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Los ferrocarriles de México implementación resultó algo difícil. Aunque se han resuelto algunas disputas, los derechos de utilización de vía siguen siendo un problema central. Las concesiones originales concedían a los operadores 30 años de derechos exclusivos sobre sus vías y expirarán en 2027. A medida que se acerca la fecha de vencimiento, cualquier incertidumbre en el entorno normativo del sector puede frenar la inversión y afectar negativamente al rendimiento de la industria. Una preocupación común sobre las concesiones es que los activos ferroviarios se pueden deteriorar en el trascurso de la concesión. A pesar de la inversión continua, la situación de México no es inmune a este riesgo. Los concesionarios y el gobierno necesitarán hacer frente a activos anticuados y a la necesidad de inversiones asociadas más allá del plazo de expiración de 2027. 291 Para asegurar a los operadores, ARTF necesitará mostrar confianza y moderación en la gestión de derechos de utilización de vías y en las disputas de tarifas, así como en los desafíos generales relacionados con la estructura y las operaciones del sector. Para evitar el impacto en las tarifas disputadas, a ARTF se le deberán conferir los recursos para poder tomar decisiones basadas en evidencias y que estén suficientemente argumentadas para que las acepten los jueces de los tribunales técnicos. ARTF decidirá con antelación qué está exento de regulación y si establecen disputas mediante mediación, arbitraje de oferta o precio de mercado limitado (este último requiere una cantidad importante de datos). Sería recomendable acogerse a las normas técnicas y regulatorias similares a las de Canadá y Estados Unidos y favorecer un modelo con requisitos de información gestionables y necesidades de recursos humanos.292 La consulta con los actores de mercado será un factor clave para garantizar que los concesionarios confíen en el sistema que dirige el fin del período de exclusividad de 30 años. ARTF no solo afrontará los desafíos a corto plazo, sino que también tendrá que proporcionar estabilidad en el sector para asegurar que las inversiones no se interrumpan y que los activos no sufran a largo plazo. 291 OCDE (2016). “Establishing Mexico’s Regulatory Agency for Rail Transport: Peer Review of Regulatory Capacity”. Foro Internacional de Transporte (FIT). 292 Ibid. El Banco Mundial Página 540 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos Estudio de Caso La ONCF en Marruecos 1 La Situación antes de la Reforma Los ferrocarriles marroquíes fueron construidos en los años 20 y explotados por tres compañías privadas bajo control extranjero. En 1963, el gobierno de Marruecos creó la Oficina Nacional de los Ferrocarriles (Office National des Chemins de Fer - ONCF), una empresa pública (establecimiento público industrial o comercial, EPIC) bajo el ministerio de transporte, el cual retomó la gestión de la red existente y de la explotación de los servicios. La ONCF es dirigida por un consejo de administración presidido por el Ministro, comprende ocho representantes de diversas industrias, y un director general nombrado por Dahir (decreto real). Durante sus primeros 25 años, la ONCF, dirigida por el mismo director general, amplió la red para servir mejor a la industria minera del fosfato, modernizó la infraestructura (las rutas con grandes volúmenes de tráfico fueron electrificadas), e introdujo servicios de pasajeros de alta velocidad de alta calidad en rutas seleccionadas. Por consiguiente, el tráfico aumentó considerablemente: el tráfico de fosfato aumentó de 10 millones de toneladas entre 1963 y 1978, y el tráfico de pasajeros se duplicó y más entre 1980 y 1988. 1.1 Modelo económico en pérdida de velocidad Hacia 1985, los 1.900 km de la red férrea se consideraban suficientes, y servían a la mayoría de las principales ciudades, de los puertos, y de las zonas industriales y mineras de Marruecos. La ONCF estaba activa en tres segmentos del mercado de los transportes: i) el monopolio del transporte de roca fosfatada de las minas a los puertos, ii) el transporte de carga general en fuerte competencia con el transporte carretero, y iii) el transporte interurbano de pasajeros, con una cuota de mercado importante en las cuantas rutas que servía. La densidad del tráfico era alta, con 3.4 millones de unidades por ruta-km. La mayor parte de la infraestructura estaba en buen estado. A pesar de estos elementos favorables, la relevancia del modelo económico de los ferrocarriles empezó a declinar hacia el fin de los años 80. En 1980, la situación financiera de la ONCF periclitaba, y en 1986, el déficit arrojaba al 30% de los ingresos del tráfico. Equilibrar los libros contables de la ONCF dependía cada vez más de la transferencia de fondos por el gobierno, que tenía sus propios problemas fiscales. Las transferencias no solamente no eran viables, sino que tampoco eran totalmente transparentes. Además, la competencia del sector carretero desregulado se intensificaba, y la competitividad de la ONCF estaba seriamente incapacitada por una organización interna “técnicamente orientada” y por pesados procedimientos burocráticos de gestión. El gobierno debía aprobar las tarifas, un El Banco Mundial Página 541 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos controlador financiero del Estado debía ejecutar una revisión previa de los gastos, y los procedimientos públicos de adquisiciones eran obligatorios. En 1988, la ONCF sufrió una severa crisis financiera, que amenazó su rendimiento técnico. En 1994, mientras la crisis financiera empeoraba, el gobierno nombró un director general de la ONCF, que gozaba del pleno apoyo del gobierno al más alto nivel. Este director general, previamente del sector privado, tenía por mandato general “solucionar” los ferrocarriles. Entonces formó un nuevo equipo de gestión, promovió nuevos directores jóvenes y bien capacitados, entusiastas y dispuestos a participar en la recuperación del sector ferroviario, y estableció niveles de salarios comparables a los del sector privado. 2 Objetivos de la Reforma 2.1 Enfoque pragmático y progresivo Los objetivos del programa de reestructuración eran de adaptar los ferrocarriles a un sector de los transportes más competitivo, de mejorar la competitividad y los resultados financieros, y de reducir las transferencias de fondos del gobierno. El programa principal de reestructuración fue introducido de 1994 a 2002, y refinado posteriormente. Transformó la manera como se gestionaban las actividades de ferrocarril, y la relación de la ONCF con los clientes, el gobierno, y los directores de la empresa. La nueva gestión de la ONCF dominaba la concepción y la implementación del programa de reestructuración, que era pragmático y progresivo, y aprovechaba el apoyo técnico de consultores locales e internacionales, y de las instituciones financieras internacionales, incluido el Banco Mundial. El equipo construyó el consenso entre las partes interesadas principales, incluidos el gobierno y el personal de la ONCF, sobre los principales componentes de la reforma. La Dirección de Empresas Públicas del Ministerio de Finanzas jugó un papel en la reestructuración financiera, un elemento-clave del programa. El programa de reestructuración a mediano plazo no apuntaba a transferir las actividades principales de ferrocarriles al sector privado, que se consideraba inmaduro y no viable económica y políticamente. Sin embargo, la participación del sector privado en las actividades de apoyo era vista favorablemente. La separación de la infraestructura estaba igualmente excluida, ya que el ferrocarril era demasiado pequeño para soportar una competencia entre operadores, que es el beneficio primero de crear entidades jurídicas separadas para la gestión de la infraestructura de los ferrocarriles y para la explotación de los servicios. Los componentes principales del programa de reestructuración se presentan a continuación. El Banco Mundial Página 542 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos 3 La Reforma 3.1 Adaptación a un mercado de transportes más competitivo Dejar la ONCF determinar la configuración de los servicios y las tarifas En el contexto general de la desregulación del mercado de transportes ya en progreso en el transporte carretero, el gobierno cedió el control de la gestión de la ONCF, que reaccionó rápidamente para racionalizar los servicios ferroviarios de pasajeros, suprimiendo los servicios de mala calidad y baja densidad. Esto redujo los servicios generales de pasajeros de aproximadamente un 25%, y las paradas de los trenes de pasajeros de casi un 30%, representando una pérdida total de ingresos de solamente el 1.0%. Para los servicios retenidos de pasajeros, los precios promedio de los boletos aumentaron de un 7.0% en 1994, y al mismo tiempo, la ONCF introdujo unos precios y nuevos servicios basados en el mercado (véase más abajo). Para el tráfico de carga, la ONCF reemplazó progresivamente las tarifas oficiales con “tarifas de contrato” para sus clientes principales. Ajustar las tarifas de los fosfatos En 1994, las tarifas del transporte carretero de roca fosfatada fueron ajustadas. Este transporte, realizado por cuenta de la Oficina Cherifiana de Fosfatos (Office Chérifien des Phosphates – OCP), representaba casi la mitad de la actividad ferroviaria total, y las tasas siempre habían permanecido bajas para apoyar a la industria. La OCP empezó por rechazar cualquier aumento propuesto por la ONCF en la tarifa básica para el transporte de fosfatos, pero una auditoría independiente de la explotación y de los gastos de explotación logró al fin convencer al gobierno de aprobar un aumento sustancial. Mejora de la calidad de los servicios ferroviarios Mejorar los servicios a la clientela era una prioridad del programa de reestructuración. Los servicios de transporte de fosfatos y de carga general eran buenos, de modo que en un inicio, los esfuerzos de mejora se concentraron en los servicios de pasajeros, una nueva estrategia comercial introdujo servicios de lanzadera en rutas principales, y luego fue refinanciada durante la reestructuración. Esto influenció el programa de inversiones, que fue desarrollado e implementado durante el período de reestructuración y más allá. 3.2 Reducir los gastos de explotación El programa de explotación buscaba una reducción rápida y sustancial de los gastos de explotación. En 1995, gracias a un estricto plan de acción a corto plazo de la gestión de la ONCF, estos gatos fueron reducidos del 20% en relación a los de 1994. Un mejor control de los gastos de personal era vital, y en 1994, los ferrocarriles abolieron el recurso a la mano de obra temporal (aproximadamente 5.000 empleados), así como algunas prestaciones de los directores. Además, el programa de reestructuración introdujo el control estricto de las horas suplementarias y de los gastos de viaje del personal, y suprimió el reemplazo del El Banco Mundial Página 543 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos personal jubilado. Otras medidas de control de los costos incluían la racionalización de gestión de los repuestos, y la revisión de los procedimientos de mantenimiento. La racionalización de los servicios de pasajeros también contribuyó a la reducción de los gastos de explotación. 3.3 Introducir una nueva política de personal y un nuevo sistema de jubilación Reformar la política del personal Se introdujo una política de personal a largo plazo, que incluía: i) una nueva descripción de todos los puestos, para aumentar la polivalencia del personal, ii) nuevas metas de reclutamiento a mediano plazo, y iii) nuevos reglamentos y regulaciones del personal, basados en los modelos del sector privado, y adoptados mediante negociaciones con los sindicatos. Estos cambios fueron implementados sin agitación social, excepto por una corta huelga de los empleados en 1994. En 2002, los niveles de personal habían caído justo debajo de 10.000, de 14.367 en 1994, excluyendo los 2.000 empleados “temporales”. En 2004, el número de los efectivos bajó a 9.347. El ratio gastos de personal/ingresos del tráfico – un determinante mayor de la rentabilidad financiera de los ferrocarriles – era del 48% en 1994, del 34% en 2002, y del 30% en 2004. Para este mismo año, la productividad de los empleados aumentó de 150.000 unidades de tráfico por empleado a 875.000. Transferencia del sistema de jubilación a RCAR En Enero de 2002, la ONCF transfirió el sistema de jubilación a RCAR, lo que constituía una etapa mayor de la reestructuración. Antes del inicio de ésta, la ONCF gestionaba un fondo de pensión interna para el personal fijo jubilado, que se basaba en las reglas del sistema de jubilación de los funcionarios. Sin embargo, el ratio demográfico de los efectivos iba deteriorándose, y los pagos a los retirados aumentando, lo que producía una disparidad en los montos de contribución a las pensiones de la ONCF ordenados por ley. En 1994, la subvención de la ONCF destinada a colmar esta brecha alcanzó el 24% de las hojas de pago de la ONCF, y las proyecciones indicaban que en 2007, la subvención hubiera alcanzado el 60%, y el 90% en 2015. Claramente, el sistema de pensión existente no era viable, y ponía en peligro la posición financiera de la ONCF a mediano plazo. La ONCF negoció entonces un contrato con un fondo exterior de pensiones, el Régime Collectif d’Allocation de Retraite (RCAR), que asumió los servicios de pensión para los jubilados existentes y futuros. La ONCF y RCAR acordaron un pago a RCAR de DH 5.868 millones (equivalente a USD 300 millones). La ONCF movilizó DH 4.923 en financiamiento gracias a unas condiciones favorables en el mercado marroquí de las obligaciones, y DH 945 millones en préstamos a mediano plazo con los bancos marroquíes. Antes de ello, el gobierno había aceptado, como componente del programa de reestructuración financiera de la ONCF ya mencionado, de “reembolsar” a la ONCF el costo de la transferencia del sistema de pensiones de jubilación a través de una participación anual en el capital de la ONCF, que el gobierno suscribiría por un período de 15 años. La transferencia del sistema de pensiones a RCAR, una etapa mayor del programa de reestructuración, entró en vigor al 1o de Enero de 2002. El Banco Mundial Página 544 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos 3.4 Reestructuración financiera de la ONCF La reestructuración financiera de la ONCF fue un componente crítico del programa de reestructuración, que la gestión de la ONCF negoció con la Dirección de la Empresas Públicas del Ministerio de Finanzas. Los acuerdos fueron formalizados en dos contratos-programas (CP) entre el gobierno y la ONCF en 1994, (CP para 1994-1998) y en 1998 (CP para 1998-2002)293. El CP define los elementos políticos y los objetivos financieros que el gobierno debe implementar durante el período, y especifica los compromisos del gobierno en materia de apoyo financiero a la ONCF por el Tesoro. Las principales características contenidas en los CP para la reestructuración financiera de la ONCF son que:  En 1994, el gobierno proveyó una contribución excepcional a la “rehabilitación” del balance de la ONCF para compensar los “pecados del pasado” y permitir a la ONCF reiniciar sus operacione s en una base financiera sólida. Esta contribución (DH 10.920 millones, equivalente a USD 1.200.000) fue provista notablemente a través de la conversión en capital social de una gran parte de la deuda anteriormente contractada por la ONCF.  El gobierno reembolsó la ONCF por medio de una suscripción al capital de ésta por un período de 15 años, por el costo soportado por la ONCF de la transferencia del sistema de pensiones a RCAR. El gobierno no pagó subvenciones de explotación a la ONCF, salvo por las peticiones explícitas de la ONCF de explotar un servicio bajo un esquema de Obligación de Servicio Público (lo que nunca ocurrió durante el período).  La ONCF implementó el programa de inversión descrito en el CP, que concernía principalmente la renovación de la infraestructura y la modernización de la red existente, así como la restauración y la adquisición de material rodante.  El financiamiento de un programa de inversión de 1995 a 2002 fue movilizado mediante la generación interna de liquidez de la ONCF y los préstamos suscritos directamente por la ONCF, y a través de un aumento de capital de la ONCF a suscribir por el gobierno por un total de DH 700 millones (USD 80 millones). Es notable que ambos, el gobierno y la ONCF hayan honrado las disposiciones del CP. 3.5 Reorganización en empresa de la ONCF En 1994, la ONCF estaba organizada según las líneas tradicionales comunes en los ferrocarriles europeos en la época (las funciones técnicas teniendo precedencia), a saber: infraestructura, explotación, incluida la utilización de los trenes, material rodante y locomotoras, incluyendo la conducción de los trenes. El departamento de explotación se ocupaba de la mercadotecnia y de las funciones comerciales, a 293La ONCF firmó además unos CP en 2002 para el período 2002-2005, en 2005 para 2005-2009. El Banco Mundial Página 545 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos las cuales se prestaba poca atención. Durante la primera fase de la reestructuración, la gestión de la ONCF eligió retener en el principio esta organización con una cadena de mando racionalizada y simplificada bien adaptada a la implementación de la primera prioridad: la reducción rápida de los gastos de explotación. Un cambio mayor fue que el departamento de finanzas se volvió un actor-clave en el proceso de toma de decisiones, y ya no solamente un simple “cajero”. Después de unos cuantos años, se hizo claro que la organización tradicional no era adecuada para la gestión comercial de los ferrocarriles. La gestión de la ONCF se organizó entonces en unidades funcionales, utilizando principios probados con éxitos en otras partes, y en particular en los ferrocarriles americanos. Después de la adopción de la nueva arquitectura organizacional, los directores de las unidades fueron designados con antelación. Grupos de trabajo recibieron el apoyo de un gabinete de consultores de alto nivel, que concibió la nueva organización en detalle, incluida la preparación de las nuevas descripciones de puesto, la definición de nuevos procedimientos, y la selección del personal. Este proceso, que tomó más de un año, era una inversión en el desarrollo del pleno control de la nueva organización por los directores y los empleados. El proceso de desarrollo facilitaba un cambio de paradigma: la antigua organización cedió el paso a la nueva organización en Julio de 2005, sin interrumpir el funcionamiento de los ferrocarriles. Muy pocos refinamientos organizacionales fueron necesarios en los meses siguientes. La nueva organización en empresa tiene dos componentes principales: i) cuatro unidades funcionales: infraestructura (incluida el control del movimiento de los trenes), el transporte de fosfatos, el transporte de carga y el transporte de pasajeros, y ii) una unidad de gestión general, incluidos los departamentos funcionales y de apoyo, a saber finanzas, personal estrategia, sistemas de información, etc. Las unidades de transporte son gestionadas como entidades autónomas, y son responsables de las relaciones comerciales con los clientes, del pleno control del personal, así como de la explotación y el mantenimiento del material rodante y las locomotoras. La nueva organización ha sido indispensable para mejorar las relaciones con los clientes, fomentar las innovaciones en diseño y en calidad de servicios, y para desarrollar el volumen y la rentabilidad del tráfico294. 3.6 Nuevo marco jurídico para las actividades de ferrocarriles Apertura a la competencia En paralelo con la implementación y la reestructuración de la ONCF, se emprendió el establecimiento de un nuevo marco jurídico para las actividades de ferrocarriles. 294Se introdujeron cambios en la organización en 2009 para adaptar la ONCF a los retos que afrontaba. Una nueva unidad comercial fue creada para el desarrollo de la infraestructura, encargada en particular de la construcción de una nueva línea de servicios de pasajeros de alta velocidad. El mantenimiento del material rodante también fue concentrado en una unidad funcional separada, con la perspectiva de facilitar en el futuro una posible alianza en esta área con el sector privado. El Banco Mundial Página 546 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos El entorno jurídico del sector fechaba la creación de la ONCF, cuando las actividades ferroviarias se consideraban como “servicio público” más que “comerciales”. Preparar un nuevo marco jurídico exigió un diálogo entre los ministerios y la ONCF, y un largo procedimiento parlamentario. Finalmente, el 20 de Enero de 2005, una nueva ley fue adoptada y promulgada, que abre las actividades de ferrocarriles a la competencia y permite a las empresas ferroviarias ser creadas separadamente de la ONCF. La ley es flexible y permite la separación de la infraestructura y de la explotación, y la integración vertical de las actividades ferroviarias. Según las disposiciones jurídicas, las empresas ferroviarias incluyen “empresas de gestión de infraestructura de ferrocarriles” encargadas de las operaciones técnicas y comerciales de los servicios de ferrocarriles. Jurídicamente, las empresas de gestión de infraestructura de ferrocarriles bajo concesiones firmadas por el gobierno, mientras que los operadores de servicios ferroviarios operan bajo licencias otorgadas por el gobierno. Por otra parte, una empresa ferroviaria puede fusionar el rol de una empresa de gestión de infraestructura de ferrocarriles con el de un operador de servicios ferroviarios, en cuyo caso su base jurídica es el régimen de concesión. La ley distingue entre los servicios “comerciales” y las obligaciones de servicio público resultando de una encuesta formal del gobierno. Hasta el día de hoy, no se ha creado ninguna empresa ferroviaria distinta de la ONCF. Crear una sociedad por acciones abolirá la ONCF como establecimiento público industrial y comercial (EPIC), y la gestión de la infraestructura y de la explotación de servicios en la red existente serán otorgadas bajo un acuerdo de concesión a una sociedad por acciones totalmente controlada por el Estado, la Société Marocaine des Chemins de Fer (Sociedad Marroquí de los Ferrocarriles - SMCF). Esta nueva sociedad por acciones será autónoma para manejar la gestión de la empresa de ferrocarriles, facilitar las alianzas público-privadas, y reforzar una relación independiente entre el gobierno y los ferrocarriles. Según la ley, la ONCF se transformará en la SMCF cuando el gobierno firme el acuerdo de concesión, lo que aún está por suceder. Cuando la ley que transforma la ONCF en la SMCF fue adoptada, se descubrió que bajo las regulaciones financieras existentes, la ONCF debería unos DH 14.000 en impuestos (USD 1.600 millones) al Tesoro, lo que es impracticable. Por lo tanto, el Parlamento se encuentra revisando un decreto para enmendar la ley del 20 de Enero de 2005, lo que suprimiría el impedimento financiero de crear la SMCF. Se espera la adopción de la ley dentro de poco. 4 Resultados de la Reforma El proceso de reestructuración de los ferrocarriles marroquíes es un gran éxito, pese al retraso en la creación de la sociedad por acciones para administrar y operar la red ferroviaria. Lograr reestructurar unos ferrocarriles públicos sin previo reajuste jurídico e institucional es poco común. En 2004, Marruecos transformó la ONCF en una empresa comercial, financieramente sólida y verdaderamente orientada hacia el comercio. Comparando con 1994, el aumento del volumen de tráfico fue notable, la cuota modal de los ferrocarriles aumentó en relación a la de la carga carretera, y la productividad por empleado prácticamente se duplicó (Gráficos 1 y 2). El Banco Mundial Página 547 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos Gráfico 1 Indicadores de Explotación y Financieros de ONCF 1994-2006 Tráfico de carga (000.000 ton.-km) Tráfico de Pasajeros (000.000 Pkm) Tráfico total (000.000 UT) Densidad del tráfico (000 UT/ruta-km) Personal permanente Productividad del personal (000 UT/Empleado Ratio Gastos personal/Ingresos tráfico (%) Generación interna de liquidez (Mln DH) Ingreso Net (en Millones de DH) Gráfico 2 Indicadores de Explotación y Financieros de ONCF 1994-2009 Tráfico de Carta y de Pasajeros Reestructuración Unidades de Tráfico (Millons) mayor finalizada Carga Pasajeros Cuota del Mercado Ferroviario Cuota modal de la carga en ton.-km (%) Reestructuración Mayor finalizada Riel Ruta Ingresos y Flujo de Tesorería de la ONCF Reestructuración Mayor finalizada DH (Millones) Generación interna de Ingresos Netos liquidez Efectivos Número de Personales permanentes Productividad del Personal Reestructuración (Millones de UT/Empleado mayor finalizada Productividad del Personal Personal permanente Fuente: UIC, ONCF y Anuarios Estadísticos de Marruecos, 1997 -2008 El Banco Mundial Página 548 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario La ONCF en Marruecos La recuperación financiera fue espectacular, y lograda principalmente generando un ingreso neto sustancialmente más alto, que mejoró el ratio gastos de explotación/ingresos del tráfico. En 2004, estos progresos constituyeron una base sólida de éxito comercial, técnica y financiera para futuras mejoras del sector, como lo demuestran los excelentes resultados de 2005. 5 Conclusión Las lecciones aprendidas de la experiencia marroquí en las reestructuraciones de los ferrocarriles públicos son las siguientes:  Típicamente, una crisis es el mejor motor para reformar los ferrocarriles. El gobierno aceptó emprender un proceso de reestructuración solo unos pocos años después de que la crisis le haya forzado a afrontar las implicaciones fiscales de la explotación y de la gestión de los ferrocarriles.  La reestructuración es un proceso largo. En Marruecos, tomó de seis a diez años. Reestructurar requirió la continuidad en la gestión ejecutiva y tenacidad en la implementación, porque ello implica múltiples partes interesadas y un cambio completo de visión de las actividades ferroviarias. Resultados prácticamente instantáneos y visibles deben ocurrir rápidamente para establecer la credibilidad y el apoyo a futuras reformas. De manera general, ello significa una rápida reducción de los costos.  El gobierno debe aportar una enorme contribución financiera para expurgar las deudas pasadas. Debe también tomar un compromiso claro y cumplirlo: Marruecos utilizo la herramienta Contrato-Programa.  Los ministerios y órganos del gobierno deben aceptar y sostener activamente la estrategia general de reestructuración, pero evitar inmiscuirse en la gestión de la empresa de ferrocarriles, o en la implementación “táctica” del programa de reestructuración.  Se necesitan defensores de la reestructuración, preferiblemente en el interior de la empresa ferroviaria. En Marruecos, un director general fuerte y dedicado a su tarea fue un instrumento de gran importancia del éxito. Los defensores ayudan a mantener el impulso, porque la gestión y el personal de los ferrocarriles deben estar convencidos de que la reestructuración fue emprendida para reforzar los ferrocarriles, no para socavarlos. El Banco Mundial Página 549 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia Estudio de Caso Ferrocarriles en Polonia 1 Introducción La industria ferroviaria polaca fue devastada por el desplome de la economía planificada en Europa Oriental y en Asia Central. Los volúmenes de tráfico se desplomaron mientras los clientes tradicionales de los ferrocarriles desaparecían. Al mismo tiempo, el gobierno desreguló el transporte carretero, desencadenando una competencia feroz para el tráfico restante. Esto condujo a desafíos financieros, operativos, de mercado y de activos severos para la industria ferroviaria. El gobierno respondió con reformas de la industria ferroviaria bien planificadas y coherentes con el acervo comunitario de la UE295 en lo que respecta a ferrocarriles. Aunque la reforma implantó una estructura industrial adecuada, el Grupo PKP carecía al principio del liderazgo que se necesitaba para beneficiarse de las reformas. No fue hasta 2012 con la introducción de una gestión orientada al comercio completamente respaldada por los legisladores del gobierno cuando la reforma comenzó a arraigar y a ver la asignación de fondos adecuada, la estabilidad financiera entre filiales importantes, y la mejora en los servicios para clientes. Este estudio de caso describe las reformas y su impacto en la industria ferroviaria polaca. 2 Situación Previa a las Reformas Al principio de los años 90, el sistema económico soviético se desplomó, reduciendo las expediciones de acero y carbón y el tráfico de carga en Polonia. La empresa Ferrocarriles públicos polacos, Polskie Koleje Panstwowe’s (PKP), dirigió todas las actividades del sector ferroviario del país, incluyendo las operaciones ferroviarias de transporte de carga y de pasajeros. Durante los años 90, los ingresos de los ferrocarriles públicos polacos cayeron un 67% en dólares indexados (Gráfico 1). 295El acervo comunitario es el conjunto de leyes y obligaciones de la Unión Europea que han evolucionado desde 1958 hasta la actualidad. Este abarca todos los tratados y leyes (directrices, reglamentos y decisiones), las declaraciones y resoluciones, los acuerdos internacionales y las sentencias del Tribunal de Justicia de la UE. El Banco Mundial Página 551 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia Este descenso fue el resultado de una caída del 34% en la cifra de negocios de transporte de carga, y del 48% en la de pasajeros (Gráfico 2). A fines de 1999, las subvenciones para sostener a PKP habían alcanzado el 20% del PIB 296, y la cuota modal de la carga había bajado del 51 al 35%297. Al mismo tiempo que los resultados financieros y de mercado de los ferrocarriles se venían abajo, el retraso en el mantenimiento de las vías de PKP seguía acumulándose, aumentando así los costos de infraestructura y obligando al ferrocarril a imponer límites de velocidad más bajos en numerosas líneas (Gráfico 3). Los retrasos de renovación y de mantenimiento se acumularon también en otras categorías de activos: por ejemplo, el 60% del sistema de señalización de PKP tenía más de 40 años. 296 Documento técnico No.533–Expenditure Policies Toward EU Accession (Banco Mundial). 297 Base de Datos del Banco Mundial sobre los Ferrocarriles. El Banco Mundial Página 552 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia La productividad de explotación bajó menos que el tráfico (e incluso en ciertos casos mejoró) porque PKP usó diferentes estrategias para afrontar las dificultades en los entornos de mercado y financiero (Gráfico 4). La productividad de los empleados mejoró porque PKP transfirió varias actividades no centrales a otros ministerios y ofreció indemnizaciones de despido a cierta parte del personal. La productividad de los activos se mantuvo mixta mientras PKP respondía al mercado removiendo la capacidad en exceso de la rotación tanto como los límites físicos y políticos lo permitían. La baja de los ingresos, de los resultados de mercado, el estado de los activos y la productividad de explotación mixta indicaban que se necesitaban reformas dinámicas en la industria ferroviaria polaca. 3 Objetivos de la Reforma Los objetivos de reforma de PKP, tales como fueron adoptados por el consejo de los ministros en 1999, comprendían lo que sigue:  Reestructuración de las finanzas y la deuda. El Banco Mundial Página 553 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia  Reestructuración organizacional en sociedad por acciones y preparación para la participación del sector privado en sucursales mediante la comercialización.  Reestructuración del empleo para lograr el número adecuado de empleados, asegurando a la vez una protección social.  Reestructuración de los activos para mejorar el estado de los activos y reestructurar su control. 4 Proceso de Reforma 1995-2011 En 1995, Polonia adoptó la primera ley para reformar el sistema ferroviario. La ley dictaba que PKP separara la contabilidad de la carga, de los pasajeros y de la infraestructura, con el fin de asegurar la transparencia en la explotación de las líneas de negocios de PKP. En 1997, la ley fue implementada completamente, cuando el gobierno polaco promulgó la ley del transporte ferroviario, que alineaba Polonia con el acervo comunitario de la UE, estableciendo la infraestructura, la explotación de la carga, los servicios de pasajeros y la tracción como direcciones separadas bajo PKP. La ley de 1997 también inició a la participación del sector privado en la industria de suministro ferroviario y abrió la red ferroviaria a terceros operadores polacos. Esta etapa del proceso de reforma logró entonces tres objetivos mayores:  Preparar PKP para su transformación en sociedad por acciones creando líneas de negocio separadas.  Iniciar la participación del sector privado en la industria de suministro ferroviario.  Abrir la red a terceros operadores polacos. Estos cambios organizacionales prepararon el terreno para futuras reformas, pero no fueron suficientes para que el sector ferroviario pueda soportar la segunda crisis económica, la de 1999. Esta crisis forzó al gobierno a tomar acciones más agresivas para reestructurar PKP. En el año 2000, el gobierno aprobó la ley sobre la reestructuración y la privatización de la industria ferroviaria 298, sobre la base de la directiva 91/440/CEE de la UE, que establecía a PKP SA como una sociedad por acciones controlada totalmente por el Estado en enero de 2001. En octubre de 2001, se establecieron 24 filiales, donde se incluyen PLK, que gestiona la infraestructura ferroviaria; PKP Cargo, que explota los servicios de transporte de carga; PKP Intercity, que explota los servicios de pasajeros internacionales y de larga distancia; PKP Energetyka, que se encarga de los servicios de energía y de tracción; PKP Przewozy Regionalne, que explota los servicios de pasajeros regionales y de corta distancia; y PKP Informatyka, que se ocupa de las 298Estas reformas se ajustaron a medida que avanzaban y respondían a las realidades de las exigencias políticas, económicas y del acervo comunitario en evolución. La ley de 2000 (de reestructuración y privación del sector ferroviario), que establecía la estructura de la sociedad por acciones, se modificó en 2001, 2002, 2003 y 2004. El Banco Mundial Página 554 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia telecomunicaciones. Urząd Transportu Kolejowego (UTK) fue establecida para regular el mercado ferroviario. PKP SA, la empresa matriz, asumió el total de la deuda nominal de la entidad transformada posgubernamental. La nueva ley del transporte ferroviario se aprobó en 2003. Reemplazó las concesiones para operar en la red con licencias más liberales con el objetivo de fomentar la competencia mediante la participación del sector privado en la industria ferroviaria. En los dos años posteriores a la promulgación de la ley de 2003 del transporte ferroviario (que fue modificada en 2004), el organismo regulador concedió 57 licencias a operadores independientes. En 2006, bajo las regulaciones de la Unión Europea, la red ferroviaria polaca se abrió a los operadores internacionales. A pesar del entorno legal propicio y la exitosa reforma estructural, la estabilidad financiera de PKP no consiguió mejorar inmediatamente tras el establecimiento de la sociedad por acciones. Los resultados financieros y operativos de la reforma de 2012 pueden caracterizarse como limitados, en gran parte debido a una gestión y gobernabilidad pobres que no consiguieron operar las empresas ferroviarias según los principios comerciales. Los esfuerzos de reforma también fracasaron en su intento por conseguir un fuerte apoyo de los políticos y los sindicatos, por lo que la participación del sector privado se aplazó y, para otras filiales, se retrasó de manera considerable. Entre 1990 y 2009, PKP redujo su personal un 60 %, minimizando así los impactos sociales negativos mediante jubilaciones anticipadas e indemnizaciones. Estas últimas se negociaron entre PKP, los sindicatos y el gobierno, y fueron financiadas por PKP a partir de préstamos, de sus fondos propios y de obligaciones. El Banco Mundial y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) ayudaron a financiar el programa de indemnizaciones. Esto fue importante porque la disponibilidad de fondos generó el compromiso de la gestión para continuar y la confianza con los trabajadores organizados de que las indemnizaciones se podrían pagar. De 2012 en adelante En 2012, PKP comenzó una segunda campaña de reestructuración interna. Tras 11 años de implementación de la ley de reestructuración y la privatización de la industria ferroviaria, PKP seguía afrontando varios problemas estructurales, incluidos el descenso drástico del número de pasajeros (un 33% menos entre 2009 y 2014), el descenso de calidad de los servicios (en una encuesta del Eurobarómetro realizada por la CE en 2011, PKP recibió la menor puntuación en siete de ocho categorías entre los 25 países encuestados), el deterioro de la infraestructura ferroviaria y de la calidad del material rodante, el descenso de los indicadores de seguridad, el alto nivel de deuda y los consecuentes altos costos del servicio de la deuda. En abril de 2012, se nombró una nueva dirección centrada en el mercado apoyada por el gobierno y se le dio un alto nivel de independencia para la toma de decisiones. Esta nueva dirección preparó una estrategia empresarial, que tuvo en cuenta la orientación al mercado de sus servicios y la relación de propiedad del El Banco Mundial Página 555 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia Estado. Se identificaron las siguientes cuatro áreas estratégicas para abordar los problemas más imperiosos:  Problemas sistemáticos.  Clientes.  Finanzas y deuda.  Gobernabilidad y gestión de la empresa. La estrategia establecía objetivos claros para mejorar el rendimiento comercial de las filiales, reducir las pérdidas de tráfico y mejorar los indicadores de satisfacción de los pasajeros. Se esperaba que una mejor gestión de los activos mejorase la productividad de los activos de PKP SA e identificase activos para la privatización. Con un programa de gestión basado en el rendimiento, se introdujo un sistema transparente de incentivos y remuneraciones para la gestión. La primera prioridad era abordar los problemas sistemáticos, mejorando concretamente: 1) el contrato de servicio público, 2) el proceso de inversión y 3) la seguridad. El objetivo principal con respecto al contrato de servicio público de 2012 era renegociar la fórmula utilizada en el contrato para aumentar la eficiencia. El modelo utilizado para calcular la compensación y el beneficio razonable no proporcionaba suficientes ingresos para que PKP Intercity fuera sustentable, particularmente en lo relativo a su capacidad de realizar inversiones a largo plazo. PKP SA comenzó a renegociar este contrato en 2012 y 2013. Por consiguiente, el 28 de agosto de 2013 se firmó un anexo del contrato de servicio público, lo que incrementó la subvención destinada a PKP Intercity un 62 % hasta 2021. Esto ayudó a PKP Intercity a conseguir una estabilidad financiera duradera y le proporcionó una base firme para el desarrollo futuro. En segundo lugar, para abordar las deficiencias de la absorción de fondos de la UE, PKP necesitaba reorganizar su proceso de gestión de inversiones. Acelerar la modernización de la infraestructura requería establecer una oficina profesional de gestión de proyectos para supervisar los plazos y los riesgos del proyecto, contratar subcontratistas e implementar auditorías de control de calidad. El aumento de las competencias organizativas permitió a PKP aumentar la absorción de fondos de la UE de un 12% a finales de 2011 a un 99% de lo que se planeaba en 2015 para fines del período de acuerdo de perspectivas de 2007-2013. Lo que quedaba pendiente del programa de inversión de PKP era la modernización de las estaciones ferroviarias para tratar las necesidades de pasajeros y comunidades vecinas, redefiniendo así las áreas centrales de casi todas las grandes ciudades de Polonia. La seguridad del transporte ferroviario figuraba entre las prioridades cruciales para el gobierno y su importancia se enfatizó aún más tras el accidente ferroviario cerca de Szczekociny en 2012. El Ministerio de Transporte desarrolló un programa de mejora de la seguridad del tráfico ferroviario, en el que se incluyen 103 medidas. Con el tiempo, el programa se amplió para incluir más de 200 iniciativas con las siguientes cuatro áreas: técnica, organizativa, de inversiones y de personal. La principal tarea operativa del programa era la recalificación y revitalización a larga El Banco Mundial Página 556 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia escala de los ferrocarriles, centrándose en los elementos con mayor impacto en la seguridad del tráfico ferroviario. La modernización y la reconstrucción de pasos a nivel se enfatizaron de forma especial, ya que el riesgo de accidente en estos es considerablemente mayor. El programa llevado a cabo por PKP mejoró la seguridad ferroviaria, lo que se demostró con una reducción significativa del número de accidentes, muertes y daños. En este aspecto, 2014 fue el año más seguro de la historia de los ferrocarriles polacos desde 2005. En lo que respecta a la satisfacción de los clientes, se realizó un diagnóstico inicial como parte del intento por optimizar los puntos de contacto con clientes. Incluyó un amplio análisis de la experiencia de pasajeros en cada fase del trayecto: la compra de un billete, la espera en la estación de trenes o el propio viaje. Para ampliar el conocimiento sobre la experiencia de pasajeros, se realizó un estudio cuantitativo para medir el nivel de satisfacción sobre los servicios respectivos. Posteriormente, se llevaron a cabo una serie de encuestas cada dos años para controlar los resultados. Este enfoque global para evaluar el servicio al cliente destacó numerosas deficiencias y una calidad de los servicios generalmente baja, relacionada en particular con la planificación del viaje y la compra de billetes, las ofertas comerciales y la limpieza de estaciones y trenes. El horario anual no garantizaba la regularidad y la interconectividad, lo que reducía el atractivo de los ferrocarriles como medio de transporte. La implementación de todas las iniciativas apoyadas por la modernización de las infraestructuras llevó en 2015 al primer aumento en el tráfico de pasajeros desde 2011 y a una mejora significativa de la satisfacción de los clientes. Además, PKP introdujo un sistema de tarificación dinámico, que permitió a los clientes comprar billetes con descuentos importantes antes del viaje. La solución recibió apoyo, lo que incrementó la clientela de PKP Intercity. En cuanto al financiamiento, PKP privatizó con éxito cuatro de sus filiales a principios de 2013. Las transacciones ascendieron a 1.200 millones de dólares de ingresos por operaciones. La mayor transacción fue la venta de acciones de PKP Cargo (50% menos una acción) mediante oferta pública inicial el 30 de octubre de 2013. PKP decidió cotizar PKP Cargo (en lugar de venderla a un socio estratégico) para generar financiamiento a la vez que mantenía cierto control sobre la empresa. Esta transacción fue la primera de este tipo en la UE y, hasta el momento, es la única empresa nacional de transporte de carga que cotiza en el mercado de valores europeo. En su debut, la empresa se valoró en 1.160 millones de dólares y su cotización bursátil cerró a un 19% más alta que la oferta. La decisión de cotizar PKP Cargo mediante oferta pública inicial fue innovadora y exitosa, y el proceso se seleccionó como la mejor oferta pública inicial de la Bolsa de Varsovia en 2013. PKP siguió implementando su ambicioso plan de privatización. En 2015, el consejo de gestión dirigió dos operaciones de privatización: TK Telekom (la filial de telecomunicaciones) y PKP Energetyka (el proveedor energético). Los ingresos de la privatización hicieron posible que PKP pagase la deuda histórica. Por lo tanto, Fitch incrementó la valoración a largo plazo de la divisa extranjera a BBB y de la divisa nacional a BBB+, reduciendo de forma sustancial el costo de servicio de la deuda y las garantías estatales emitidas a PKP. Los fondos obtenidos de la privatización también se utilizaban parcialmente para la recapitalización de la El Banco Mundial Página 557 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia empresa de transporte de pasajeros, PKP Intercity, por valor de 300 millones de dólares. Estos fondos comprendían la mayor parte del programa de inversión de la empresa durante el período entre 2016 y 2018 por valor de 500 millones de dólares. Además, tras realizar un inventario estratégico de su cartera inmobiliaria, PKP pudo incrementar las ventas de sus activos inmobiliarios que no necesitaba de 180 millones de dólares entre 2008 y 2011 a 370 millones de dólares entre 2012 y 2015. PKP mejoró la eficiencia de gestión de activos con la venta de activos innecesarios299 y el aumento del porcentaje de ocupación del espacio comercial en sus estaciones. Asimismo, PKP SA también reconoció el potencial del terreno sin desarrollar del centro de las ciudades que rodea las estaciones ferroviarias centrales e inició varios proyectos de desarrollo para maximizar los ingresos procedentes de dichas propiedades. Para ello, se estableció una empresa especial, Xcity Investment, que lleva a cabo proyectos de desarrollo conjuntamente con empresas promotoras. Desde 2012, PKP ha conseguido avances importantes en el reembolso de su deuda histórica, que disminuyo hasta 130 millones de dólares en 2015 en comparación con los 1.010 millones de dólares en 2012. La combinación de la privatización de sus filiales y la venta de activos innecesarios permitió a PKP controlar sus obligaciones de pago de deudas y financiar su programa de modernización de material rodante para 2016-2018. El ajuste de la estructura organizativa y la mejora de la gestión de las empresas del Grupo PKP fueron fundamental para implementar con éxito sus iniciativas estratégicas. Desde 2012, PKP ha llevado a cabo diferentes iniciativas para mejorar las normas de gobernabilidad de empresa. Se consiguió una mejor gestión en el nivel operativo mediante la reducción del número de miembros del consejo en las empresas del grupo. Las empresas más grandes presentaron un sistema de gestión por objetivos, por el cual el nivel de remuneración depende del rendimiento. Para mejorar la efectividad de la gobernabilidad corporativa, los consejos de supervisión de las empresas filiales establecieron comités de auditoría. Las mejoras generales en la eficacia de la gestión supusieron un incremento de los dividendos pagados por las empresas filiales a PKP SA. Con el fin de optimizar e integrar las funciones de apoyo en PKP, PKP SA puso en marcha grupos de compra para todas sus empresas filiales. Esto posibilitó una mejor posición negociadora en la compra de grandes volúmenes y permitió ahorrar más de 40 millones de dólares. 5 Resultados del Progreso de la Reforma 5.1 Resultados del mercado En Polonia, las empresas de carga ferroviaria se enfrentan con una fuerte competencia del transporte carretero, una de las principales razones del fracaso en mejorar los resultados de mercado. Desde comienzos de este siglo, el transporte de 299Por ejemplo, el Grupo PKP posee más de 2.000 estaciones, pero solo unas 600 están en funcionamiento y menos de diez generaron beneficios en el pasado. El Banco Mundial Página 558 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia pasajeros (de todos los medios de transporte) ha descendido continuamente, mientras que el tráfico de vehículos privados ha aumentado. Los volúmenes de transporte de carga en Polonia han crecido considerablemente, pero el pasaje a los camiones ha sido drástico. La ley ferroviaria de 2003 y las reformas posteriores abrieron la puerta a operadores independientes de la industria ferroviaria polaca, de forma que PKP también se enfrenta a la competencia directa de los nuevos operadores ferroviarios, lo que ha reducido aún más la cuota de mercado de PKP, un mercado ahora en recesión para la mayoría de servicios de transporte de carga y pasajeros. Mientras que PKP, que se ha convertido en uno de los operadores ferroviarios de Polonia, perdió su cuota de mercado ferroviario debido a la competencia generada por la reforma, la reforma del sector en general se debería considerar un éxito, ya que los usuarios de los servicios son quienes se han beneficiado en última instancia de esta competencia. Servicios de transporte de carga El Grupo PKP tiene dos filiales que prestan servicios de transporte de carga: PKP Cargo y PKP LHS. A pesar del crecimiento significativo en el transporte de carga en Polonia, PKP ha sufrido un descenso en la cifra de negocios por la combinación de: (i) una pérdida de cuota de mercado del transporte de carga por los camiones y (ii) una competencia creciente por parte de los operadores ferroviarios privados desde la apertura del mercado ferroviario al sector privado (Gráfico 5). En el caso del transporte ferroviario de carga, las reformas engendraron con éxito la competencia. Para 2014, la cuota de mercado de operadores privados (Gráfico 5) en transporte de carga en toneladas-kilómetro había aumentado a más del 40%. Entre los operadores privados significativos se encuentran CTL Logistics y DB Cargo Polska. Una competencia internacional importante también entró al mercado cuando Polonia se unió a la UE. El Banco Mundial Página 559 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia Servicios de transporte de pasajeros Desde 2008, dos filiales de PKP ofrecían servicios de transporte de pasajeros: PKP Intercity y PKP SKM. Un patrón prácticamente similar se sigue para el transporte ferroviario de pasajeros300. Mientras que el mercado general de transporte de pasajeros creció, el volumen de los transportes públicos de pasajeros (en tren y bus) descendió, compensado por un aumento del uso de vehículos privados. El desplazamiento de pasajeros en ferrocarril descendió en términos absolutos entre 2004 y 2014, y, al igual que ocurrió con el tráfico de carga, PKP también presenció un cambio creciente del tráfico ferroviario de pasajeros a los operadores ferroviarios privados (Gráfico 6). Antes de 2012, se consideraba que los servicios de pasajeros eran de baja calidad, con horarios de viaje no competitivos, carentes de higiene y con poca comunicación con los clientes, lo que hizo que los viajeros buscasen medios de transporte alternativos. Sin embargo, bajo la nueva gestión del Grupo PKP en 2012, se produjo un cambio significativo hacia la mejora de la satisfacción del cliente, con encuestas a los clientes de PKP Intercity que mostraban un aumento de 21 puntos porcentuales en la satisfacción, pasando de un 42 % en 2013 a un 63 % en 2015. El Grupo PKP también informó sobre su primer aumento de pasajeros durante el primer trimestre de 2015 desde el primer trimestre de 2011. Esta tendencia siguió en 2016 (cifra de pasajeros un 20 % mayor año tras año) y continúa en 2017. 300Es necesario mencionar que, en 2008, las acciones de PKP Przewozy Regionalne, que ofrece servicios ferroviarios domésticos de transporte de pasajeros a nivel local y regional y cuyos ingresos ascienden a 2.800 millones de eslotis (casi 654 millones de euros), se transfirieron a los gobiernos regionales de Polonia. A su vez, PKP Intercity se hizo cargo del transporte doméstico regional en diciembre de 2008. Esto explica el salto significativo de la cuota de mercado atribuida a otros operadores entre 2008 y 2009 (Gráfico 6), pero no resta valor a las tendencias observadas. El Banco Mundial Página 560 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia 5.2 Resultados financieros Ingresos por ventas del Grupo PKP Desde la transformación de PKP en sociedad por acciones, los ingresos combinados de las sucursales aumentaron un 10% entre 2002 y 2008 (Gráfico 7). La crisis económica de 2009 tuvo un efecto de choque en la empresa y sus filiales, especialmente en el negocio de transporte de carga, en el que PKP Cargo presenció una caída de los ingresos del 28,3% (Gráfico 7) y registró un descenso del volumen de transporte del 22,8 %. Desde entonces se ha producido una mejora continua pero modesta de los ingresos netos de ventas del Grupo PKP. Los ingresos generados por el transporte de pasajeros de 2008 y 2009 no se pueden interpretar sin mencionar la transferencia mencionada previamente de activos de PKP Przewozy Regionalne a los gobiernos regionales, y de servicios ferroviarios domésticos regionales a PKP Intercity. Desde octubre de 2013, PKP Cargo ha cotizado en la Bolsa de Varsovia y, desde diciembre de 2014, PKP SA posee el 33% de las acciones de PKP Cargo. Desde 2012, PKP Cargo ha visto el descenso año tras año en los beneficios netos de venta, debido principalmente al descenso en los ingresos procedentes del transporte de carga (Gráficos 8). Desde 2009, PKP LHS ha aumentado sus beneficios de venta año tras año, pasando de 21 millones de eslotis en 2009 a 92,8 millones en 2014 (de casi 5 millones de euros a casi 22 millones) (Gráficos 8). El incremento de los ingresos de los servicios de transporte se atribuye en gran parte al aumento de los volúmenes de carga transportados y las tasas adicionales. El Banco Mundial Página 561 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia PKP SKM y PKP PLK han generado pérdidas desde 2002 (Gráficos 8). En los últimos años, PKP Intercity ha hecho frente a una competencia creciente en un mercado estancado y ha tenido pérdidas en sus ventas desde 2008. El Banco Mundial Página 562 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia Reestructuración del balance general del Grupo PKP En 2001, el Grupo PKP comenzó la reestructuración de su balance general para convertir sus responsabilidades a corto plazo en responsabilidades a largo plazo. El objetivo final era mejorar la liquidez financiera y cambiar la estructura de la deuda, heredada de la empresa pública. Como se describía anteriormente, en 2012, PKP comenzó a desinvertir posteriormente su participación en ciertas filiales y en activos innecesarios, y a utilizar los ingresos para reducir la deuda. En 2012, el balance general consolidado mostraba un descenso de los activos totales del 43% desde 2013. PKP fue capaz de reducir su apalancamiento de 2,9 a 1,5 mediante este proceso. (Gráfico 9). 5.3 Estado de los activos Las reformas dieron inicialmente resultados mezclados en lo que atañe a la mejora del estado de los activos de PKP. A pesar de un mayor gasto inicial en infraestructura durante los años posteriores a la reforma, las inversiones fueron insuficientes. Los proyectos de material rodante e infraestructuras asignados sufrieron retrasos, lo que dejó la red ferroviaria en condiciones insatisfactorias. Sin embargo, las inversiones a gran escala fueron posibles gracias al Fondo de Cohesión de la UE de 2007-2013, y desde la reestructuración de PKP de 2012 la situación ha mejorado notablemente a medida que la modernización de la infraestructura se producía. Como se mencionaba anteriormente, el uso de fondos disponibles de la UE aumentó de un 12 % en 2011 a un 99 % en 2015 (Gráfico 10). El programa vio cómo se asignaban 1.300 millones de dólares a la modernización del material rodante (600 millones de dólares del fondo de la UE) y 250 millones de dólares para una reforma de las estaciones ferroviarias de la red. El Banco Mundial Página 563 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia En el mismo período de tiempo, PKP consiguió financiamiento para la modernización de casi 4.500 km de vía, lo que resultó en un incremento neto en la velocidad máxima en 6.000 km de red, comparado con el descenso neto en más de 11.000 km visto durante 2001-2011 (Gráfico 11). Bajo el mismo programa de inversión, el Grupo PKP priorizó la seguridad del tráfico ferroviario de pasajeros; y, en 2012, invirtió en modernizar sus plataformas, cruces, y pasos a nivel con la instalación del sistema de control ferroviario europeo (ETCS) y el sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario (ERTMS) en las rutas principales, y con la inversión en formación para sus empleados sobre seguridad para el tráfico ferroviario. El resultado fue un descenso general en la incidencia relativa de accidentes, muertes y daños desde 2011 (Gráfico 12). El Banco Mundial Página 564 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia 5.4 Productividad de explotación El Grupo PKP es uno de los mayores empleadores en Polonia, y PKP PLK y PKP Cargo están de forma independiente entre los diez primeros empleadores del país. A fines de 2014, el Grupo PKP había contratado a 78.900 personas en todas sus filiales. El volumen de empleo ha visto ajustes constantes a la baja desde el comienzo de la reforma, la cual ha permitido mantener relativamente constante la productividad del personal a pesar de la disminución del tráfico. La productividad del personal (Gráfico 13) del Grupo PKP es comparable a los promedios de los países de la UE. Se espera que esto siga mejorando en el futuro con un mayor El Banco Mundial Página 565 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia esfuerzo por parte de PKP Cargo y PKP SA para incrementar la eficiencia de los empleados. Por otra parte, la productividad de los activos (Gráfico 14) ha sido más diversa, con resultados relativamente estables sobre la productividad de vagones y locomotoras mientras el tamaño de la flota se reducía durante el programa de modernización descrito anteriormente. La productividad de los coches es similar, ya que las empresas de pasajeros de PKP reestructuraron sus flotas. La productividad de las vías ha descendido considerablemente debido a unas cifras de pasajeros menores usando un activo relativamente fijo. 6 Conclusión Las reformas de los ferrocarriles polacos han triunfado en general de acuerdo a los cuatro objetivos definidos inicialmente:  Reestructuración de las finanzas y la deuda.  Reestructuración organizativa.  Reestructuración del empleo para un número adecuado de trabajadores.  Reestructuración de activos. Los ingresos se han recuperado desde la crisis financiera de 2009 y el negocio del transporte de carga se encuentra en una posición financiera estable. Las ventas de activos han reducido las deudas significativamente. La competencia tanto del mercado de transporte de carga como de pasajeros ha aumentado, con operadores privados que transportaron el 43 % de la carga y el 54 % de los pasajeros, ambos por ferrocarril, en 2014. Las velocidades de funcionamiento han aumentado en las secciones más importantes de la red, lo que permite una mayor utilización del equipamiento para el transporte de carga y unos mayores niveles de servicio para los pasajeros. Se ha nombrado una nueva gerencia orientada al mercado y la mano de obra se ha reducido constantemente en respuesta a las condiciones del mercado. El mercado de los servicios ferroviarios de carga y pasajeros, ya sean públicos o privados, siguen descendiendo. Mientras el sector privado ferroviario de carga crece, PKP acarrea una cuota descendente de un mercado que por sí mismo se está reduciendo. Por tanto, los continuos desafíos para PKP, en especial para el tráfico de carga, deberán seguir compitiendo de forma efectiva contra otros operadores ferroviarios y el sector viario. Esto implicará mantener el personal y el material El Banco Mundial Página 566 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles en Polonia rodante de PKP, así como los activos fijos ferroviarios compartidos por PKP y operadores privados, alineados con el volumen de negocios de PKP y el sector ferroviario en general. El análisis de la experiencia de PKP ofrece una valiosa visión sobre los factores de desarrollo estratégicos para empresas ferroviarias:  La gobernabilidad efectiva y las estructuras de organización eran un requisito previo para que la gestión de PKP desarrollase el programa de reestructuración.  Centrarse en la satisfacción del cliente era de máxima importancia. El aumento de las normas de prestación de servicios requería cambios simultáneos en diferentes áreas, que incluyen: rehabilitar el material rodante, modernizar la infraestructura ferroviaria y de las estaciones, aumentar la velocidad de viaje, mejorar los servicios de pasajeros y el sistema de información para estos, asegurar la puntualidad y la confiabilidad del servicio, y mejorar la seguridad en trenes y estaciones. Estos factores estratégicos son complementarios, por lo que estas mejoras debían realizarse a la vez.  Debido a que las empresas ferroviarias requieren una gran inversión de capital a largo plazo, resulta vital garantizar la financiación para proyectos de infraestructura. Para ello, era crucial que el país tuviera sólidas estrategias de transporte a largo plazo y normas del sector efectivas. Para PKP también era importante crear la capacidad de implementación mediante el desarrollo de personal competente con buenas habilidades para la gestión de proyectos, a quienes se le daban objetivos de rendimiento claros para mejorar su gestión de proyectos de infraestructura.  La incorporación de mejores sistemas TIC mejoró la gestión y el control de las empresas ferroviarias y se debería priorizar en otros programas de reestructuración futuros. Las inversiones en el flujo de trabajo y en los sistemas de planificación de recursos se encuentran entre los instrumentos clave para conseguir procesos de toma de decisiones eficientes y para mejorar la productividad del personal.  La implementación de la gobernabilidad corporativa sólida y la auditoría interna efectiva condujo a una gestión de riesgos mejorada y a la prevención de fraudes o irregularidades.  Dado que la satisfacción del cliente es un asunto clave, se deben combinar servicios bien diseñados con una entrega confiable de los mismos. El Banco Mundial Página 567 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel Estudio de Caso RailTel 301 1 Introducción Este estudio de caso describe cómo Indian Railways (IR) comercializó de forma rentable sus activos de telecomunicaciones y su derecho de paso mediante la creación de una entidad filial separada: RailTel Corporation of India Limited (RailTel). RailTel se ha convertido en un ejemplo sobresaliente de uso compartido de infraestructura entre el sector ferroviario y el de telecomunicaciones. Además de gestionar parcialmente las necesidades de telecomunicaciones internas de IR, RailTel proporciona servicios de telecomunicación a un amplio número de usuarios externos. El caso de RailTel ilustra que una empresa pública puede crear una entidad viable independiente para comercializar y explotar sus derechos de paso y su infraestructura de telecomunicaciones existente. Con esto se crean ingresos adicionales para la empresa ferroviaria, además de permitir la gestión profesional de sus activos de telecomunicaciones, apoyando y mejorando de esta forma las telecomunicaciones nacionales. Este estudio de caso describe la situación previa y posterior al surgimiento de RailTel. Además, describe la oferta de servicios e infraestructuras actuales de RailTel, así como la estructura de mercado y el marco normativo de la industria de las telecomunicaciones indias. Por último, este caso aborda el rendimiento financiero de RailTel y concluye con un resumen de las lecciones que se pueden sacar de la visión de desarrollo de RailTel por parte de IR. 2 Situación Previa al Surgimiento de RailTel A principios de los 70, Indian Railways (IR) comenzó a desplegar sus propios sistemas de telecomunicaciones internas para aumentar la eficiencia del circuito en sus líneas ferroviarias302. Antes de ese momento, IR dependía por completo del Departamento de Telecomunicaciones, por aquel entonces monopolio público proveedor de telecomunicaciones, para sus necesidades de comunicación internas. 301 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 302 Utilizaba líneas telefónicas aéreas, cables de cuadretes en estrella, sistemas de microondas y otras tecnologías disponibles. El Banco Mundial Página 569 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel En 1983, el comité de reformas ferroviarias decidió instalar una red de fibra óptica dedicada para IR y así reemplazar su sistema de comunicaciones existente. El objetivo era aumentar la seguridad, la confiabilidad, la disponibilidad y el mantenimiento. En 1988, IR encargó su primera red de fibra óptica en Bombay. La red abarcaba 60 km de ruta que pasaba por 28 estaciones y que se utilizaba solo para explotación y control ferroviarios. La expansión inicial de la red de fibra óptica de IR fue lenta, con un crecimiento hasta los 4.000 km de ruta aproximados durante la siguiente década. Aunque IR solo utilizaba una pequeña parte de la capacidad disponible de la red, no estaba en disposición de comercializar este exceso de capacidad de fibra óptica bajo la política y el entorno normativo que prevalecían en el momento. Como parte de la nueva política de telecomunicaciones de 1999, el gobierno de India proporcionó servicios de comunicaciones nacionales de larga distancia a los operadores privados, introduciendo así la competencia en el mercado. Para apoyar este nuevo entorno competitivo, se fomentó el uso compartido multisectorial de infraestructuras mediante servicios públicos. Esto permitió usar las redes troncales existentes que pertenecían a las empresas de transmisión de energía públicas y privadas, a IR, y a las empresas petroleras y de gas para la comunicación de datos y comunicaciones de voz nacionales a larga distancia 303. Motivada por este cambio de política, IR decidió crear una entidad separada para comercializar y explotar el exceso de capacidad de su red de fibra óptica, generando así ingresos adicionales que se podrían usar para expandir aún más la red. Esta separación de las telecomunicaciones y las operaciones ferroviarias permitiría a IR mantenerse centrada en su actividad principal: las operaciones ferroviarias. 3 Surgimiento de RailTel RailTel se formó en septiembre del año 2000 como empresa del sector público con la misión de modernizar la red de telecomunicaciones de IR y de contribuir de forma significativa a cumplir las metas y los objetivos de la nueva política de telecomunicaciones de 1999. RailTel se estableció como una organización comercial independiente de IR. La red de fibra óptica existente de IR, que entonces tenía aproximadamente 4.500 km de ruta, se transfirió a RailTel tras su creación. En 2001, RailTel comenzó a ampliar el cableado de fibra óptica por rutas ferroviarias nacionales, colocando más de 25.000 km de ruta para 2006 y más de 47.000 km de ruta para abril de 2016. En agosto de 2016, ya se estaba trabajando en otros 6.700 km de ruta. Mediante un acuerdo contractual con el Ministerio de Ferrocarriles, RailTel ha podido utilizar los derechos de paso de IR (aproximadamente 63.000 km de ruta de vía ferroviaria que pasa por 7.000 estaciones de tren de India) para colocar 303 Gobierno de India (1999), New Telecom Policy 1999. Obtenido de http://pib.nic.in/focus/fomar99/fo3103991.html El Banco Mundial Página 570 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel cables de fibra óptica e instalar otras infraestructuras de telecomunicaciones 304. Para su recta final y otras redes de acceso, RailTel ha adquirido derechos de paso directamente de las autoridades locales. A fecha de agosto de 2016, la red llegaba a más de 4.600 ciudades y pueblos de India, incluyendo muchas áreas rurales y remotas. Servicios e infraestructuras de RailTel La red de fibra óptica de RailTel está compuesta por cables blindados de 24 fibras instalados en conductos. Cuatro fibras de cada cable están dedicadas al uso de IR aunque es RailTel quien las mantiene. Un sistema centralizado de gestión de red en Nueva Delhi gestiona la red y cuenta con un sistema auxiliar en Secunderabad/Calcuta. Además de esta red de fibra óptica troncal, RailTel ha desplegado:  Una red troncal de MPLS-IP (conmutación de etiquetas multiprotocolo - protocolo de Internet) con presencia en 40 ciudades para proporcionar servicios de red privada virtual, acceso a Internet de banda ancha y servicios multidifusión.  Una red de última generación en 36 ciudades para el tráfico de voz y datos, y servicios de valor añadido.  Una red de acceso de fibra en más de 100 grandes ciudades en India. Uno de los objetivos de RailTel es modernizar la red de telecomunicaciones de IR, lo que permitirá un funcionamiento ferroviario más eficiente y seguro. Todas las estaciones de la red de RailTel han recibido enlaces para respaldar las necesidades de conectividad de datos de IR, donde se incluye la reserva de pasajeros y los sistemas de billetes. Además, RailTel también proporciona conectividad entre las organizaciones y oficinas del Ministerio de Ferrocarriles de campo de IR, entre otros servicios. RailTel obtuvo una licencia de proveedor de infraestructura (IP-2)305 en 2002 y comenzó a ofrecer servicios de banda ancha al por mayor a los operadores de red de telecomunicaciones. Esta licencia permite que RailTel arriende, alquile y venda banda ancha de extremo a extremo (es decir, capacidad de transmisión digital) durante un período de 20 años desde la fecha del acuerdo de licencia. RailTel promocionó sus servicios mediante marketing directo y ventas a los operadores de telecomunicación de India. Los servicios iniciales que estos operadores utilizaban eran líneas arrendadas y equipamiento de telecomunicaciones cubicado en la red de fibra y las torres de RailTel. La infraestructura de esta empresa la utilizaban en gran parte los operadores de red 304 Indian Railways cuenta con más de 65.000 km de ruta de vía, lo que la convierte en una de las redes ferroviarias más extensas del mundo. 305 Las licencias IP-2 se conceden a solicitantes siempre que el capital extranjero de su empresa no supere el 74 %. No existe una cuota de inscripción para IP-2 y no hay restricciones en el número de licenciatarios. El Banco Mundial Página 571 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel móvil de toda India para desplegar sus redes. Muchas de estas y otras entidades han construido redes de fibra óptica competidoras junto a carreteras públicas, pero utilizan a menudo la red de RailTel para proporcionar redundancia por rutas separadas. RailTel ofrece otros servicios, como:  Servicios de red privada virtual para empresas, bancos, instituciones educativas y entidades de gobierno.  Ancho de banda dedicado para empresas e instituciones educativas.  Arrendamiento de fibra oscura para operadores de televisión por cable.  Servicios de centros de datos.  Servicios de audio conferencia y videoconferencia en instalaciones de grandes ciudades.  RailWire, una iniciativa de banda ancha minorista que utiliza colaboraciones con operadores de red local.  Servicios de consultoría para la ejecución de TIC y proyectos de telecomunicaciones. Como en última instancia RailTel es propiedad del gobierno de India, juega un papel directo en el fomento de iniciativas de políticas de telecomunicaciones del gobierno. Por ejemplo, RailTel es uno de los socios ejecutores de la colocación de cables de fibra óptica, lo que amplió la red nacional de esta fibra. Este proyecto lo dirige la empresa pública Bharat Broadband Network Limited. Su objetivo es proporcionar conectividad a los 250.000 Gram Panchayats (unidades rurales del gobierno local) mediante el uso de los cables de fibra óptica existentes de los servicios públicos, que incluyen RailTel, Power Grid y Bharat Sanchar Nigam Limited (el titular público de telecomunicaciones) 306. 4 Estructura Industrial y Marco Normativo e Institucional El mercado de las telecomunicaciones El mercado de las telecomunicaciones de India es totalmente competitivo en todos los segmentos de mercado (conectividad nacional e internacional, redes fijas y móviles) y está dominado por empresas privadas 307. Al 31 de mayo de 2016, había un total de 1.058 millones de suscripciones telefónicas en el país y 160 millones de 306 Bharat Broadband Network Limited, National Optical Fibre Network (NOFN) (2015). Obtenido de http://www.bbnl.nic.in/content/page/national-optical-fibre- networknofn.php 307 Los titulares públicos poseen actualmente alrededor del 9 % del mercado de suscripciones telefónicas. El Banco Mundial Página 572 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel suscriptores de banda ancha308. Se estima que la base de usuarios de servicios de banda ancha en India alcanzará los 250 millones de conexiones para 2017 309. Empujado por la fuerte adopción del consumo de datos de dispositivos portátiles, el ingreso total del mercado de servicios móviles de India alcanzó la cifra de 7.500 millones de USD en 2014310. También se estimó que India tiene 371 millones de usuarios de internet móvil en junio de 2016, un aumento significativo de los 238 millones del año anterior311. Política y regulación El régimen de política y regulación de India ha evolucionado constantemente desde la liberalización del sector en 1992. Desde ese momento, ciertos mercados se han abierto a la inversión extranjera y privada. Entre abril de 2000 y septiembre de 2016, el sector de las telecomunicaciones atrajo inversiones extranjeras directas por valor de 21.170 millones de USD312. La autoridad reguladora de las telecomunicaciones de India (TRAI) es el regulador de los proveedores de servicios de telecomunicaciones de India, pero no regula el uso compartido de la infraestructura multisectorial per se. La TRAI establece límites en las tarifas que se pueden cobrar por los servicios de línea arrendados. RailTel ha indicado que sus tarifas usan estructuras de grandes descuentos y, por lo tanto, se negocian de forma efectiva y libre en el mercado. Aunque la tarificación de RailTel no está regulada directamente de otra forma, sus clientes operadores de telecomunicaciones tienen ciertos aspectos de su tarificación regulados para clientes y otros operadores, y su normativa influye en el modo en el que RailTel valora sus servicios para estos clientes. El Departamento de Telecomunicaciones, dependiente del Ministerio de Comunicaciones, es responsable de la concesión de licencias de telecomunicaciones. RailTel es un proveedor de infraestructura de categoría 2, lo que le permite proporcionar activos pasivos para el uso de telecomunicaciones como la fibra oscura, los derechos de paso, el espacio de conductos y las torres. No se requiere licencia alguna pero el registro en el departamento es obligatorio. RailTel también posee una licencia nacional de largas distancias para el suministro de línea arrendada, tránsito de voz y servicios de red virtual privada, y una licencia 308 Autoridad reguladora de las telecomunicaciones de India (2016), Highlights of Telecom Subscription Data as on July 31, 2016, Nota de prensa n.º 18/2015. Obtenido de http://trai.gov.in/WriteReadData/WhatsNew/Documents/Press_Release_No.97_Eng_07_ 10_2016.pdf 309 Economic Times de India, GSMA expects 250 million broadband connections in India by 2017. Obtenido de http://economictimes.indiatimes.com/industry/telecom/gsma- expects-250-million-broadband-connections-in-india-by-2017/articleshow/45096822.cms 310 GSMA Intelligence, India Market Report (abril de 2015). Este es un servicio de suscripción. 311 Indian Express, Mobile Internet users in India to reach 371 mn by June 2016, obtenido de http://indianexpress.com/article/technology/tech-news- technology/mobile-internet-users-in-india-to-reach-371-mn-by-june-2016/ 312 Departmento de Política y Promoción Industrial, Fact Sheet on Foreign Direct Investment (FDI), obtenido de http://dipp.nic.in/English/Publications/FDI_Statistics/2016/FDI_FactSheet_April_Sep_2 016.pdf El Banco Mundial Página 573 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel de proveedor de servicios de internet (clase A) para el suministro de servicios de internet en India. Como entidad propiedad del Estado, RailTel está sujeta a políticas de adquisición pública y está bajo la jurisdicción de la Comisión Central de Vigilancia, un órgano del gobierno establecido para prevenir la corrupción en sus instituciones y en la administración pública. Se ha establecido un tribunal de resolución de conflictos y apelación en materia de telecomunicaciones para juzgar conflictos, donde se incluyen aquellos entre dos o más proveedores de servicios, o entre uno de estos y un grupo de clientes. IR es un monopolio controlado y de propiedad del Estado que se encuentra bajo supervisión del Ministerio de Ferrocarriles. La ley de Indian Railways tuvo que modificarse para permitir el uso de activos de telecomunicaciones de la red ferroviaria para fines comerciales, ya que la ley original solo permitía que estos activos se usasen para fines de telecomunicación interna. RailTel gestiona las comunicaciones administrativas de IR, pero todos los aspectos fundamentales del cometido de las comunicaciones de IR se siguen gestionando internamente. 5 Resultados Financieros La implantación de la red de RailTel se financió con 4.000 millones de rupias indias (INR) (62 millones de USD en su valor de 2015 313) proporcionados por un consorcio de bancos dirigidos por el State Bank of India (Banco Estatal de India). Estos préstamos terminaron de reembolsarse en enero de 2013 y actualmente RailTel no tiene deudas. El año 2007 fue el primer año rentable de RailTel tras siete años en funcionamiento. RailTel es económicamente autosuficiente y no recibe financiación del gobierno de India. RailTel financia la expansión de la red utilizando sus ingresos. Dado que RailTel es independiente de IR, su único accionista, presenta sus propios informes anuales conforme a la normativa contable de India. En el año fiscal de 2015-2016, RailTel declaró unos ingresos brutos totales por valor de 6.410 millones de INR (99,9 millones de USD) con un beneficio neto de 1.040 millones de INR (16,2 millones de USD) 314. Los detalles de las tendencias financieras de RailTel aparecen en el Gráfico 1. 313 Todas las conversiones de INR a USD de esta sección se basan en un tipo de cambio de 1 USD = 64,15 INR. Consulte http://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.FCRF?end=2015&locations=IN&start=2004 &view=chart&year_high_desc=false para más información. 314 RailTel, Annual Report (2015-2016), obtenido de http://www.railtelindia.com/uploads/financialresult/1473836519_RailTel%20Annual%20 Report%202015-16%20English%20Version.pdf El Banco Mundial Página 574 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel RailTel comparte parte de sus ingresos con IR como compensación por el uso de sus derechos de paso. En el año fiscal de 2015-2016 de RailTel, esta cantidad ascendió a los 220 millones de INR (3,4 millones de USD). Esta proporción de ingresos a lo largo del tiempo se recoge en el Gráfico 2. Dado que IR utiliza cuatro fibras de las 24 que hay por cable, asume un costo proporcional de gastos de capital para el despliegue de la red. RailTel también paga dividendos anuales a su accionista gubernamental. Entre 2005 y 2016, RailTel pagó un dividendo total por valor de 1.460 millones de INR (22,8 millones de USD) al gobierno de India, su único accionista315. 315 Ibid. El Banco Mundial Página 575 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel 6 Conclusión Cuando el gobierno de India abrió los servicios de telecomunicación de larga distancia al sector privado, IR vio la oportunidad de vender una capacidad que no necesitaban de su red de telecomunicaciones y usar los ingresos para expandir su red de fibra óptica. Mediante la creación de RailTel, IR consiguió compartir con éxito su infraestructura en diferentes sectores y obtener el valor inherente de los derechos de paso ferroviario y de los activos de telecomunicaciones, además de la gran experiencia técnica y la capacidad de gestión del personal de IR. Como resultado, RailTel ha jugado un papel primordial en la proliferación de los servicios de telecomunicaciones de India. La amplia red de fibra de la empresa ha permitido a los operadores de telecomunicaciones proporcionar servicios con gastos de capital limitados en grandes zonas del país que previamente que no recibían el servicio o este era de baja calidad. El Banco Mundial Página 576 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Railtel Referencias Este estudio de caso incluye información proporcionada por RailTel mediante una entrevista hecha en marzo de 2015. Bharat Broadband Network Limited, National Optical Fibre Network (NOFN) (2015). Obtenido de http://www.bbnl.nic.in/content/page/national-optical- fibre-networknofn.php Departmento de Política y Promoción Industrial, Fact Sheet on Foreign Direct Investment (FDI), obtenido de http://dipp.nic.in/English/Publications/FDI_Statistics/2016/FDI_FactSheet_A pril_Sep_2016.pdf Economic Time of India, GSMA expects 250 million broadband connections in India by 2017. Obtenido de http://economictimes.indiatimes.com/industry/telecom/gsma-expects-250- million-broadband-connections-in-india-by-2017/articleshow/45096822.cms Gobierno de India (1999), New Telecom Policy 1999. Obtenido de http://pib.nic.in/focus/fomar99/fo3103991.html GSMA Intelligence, India Market Report (abril de 2015). Este es un servicio de suscripción. Indian Express, Mobile Internet users in India to reach 371 mn by June 2016, obtenido de http://indianexpress.com/article/technology/tech-news- technology/mobile-internet-users-in-india-to-reach-371-mn-by-june-2016/ Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 RailTel, Annual Report (2015-2016). Obtenido de http://www.railtelindia.com/uploads/financialresult/1473836519_RailTel%20A nnual%20Report%202015-16%20English%20Version.pdf Autoridad reguladora de las telecomunicaciones de India (2016), Highlights of Telecom Subscription Data as on July 31, 2016, Nota de prensa n. º 18/2015. Obtenido de http://trai.gov.in/WriteReadData/WhatsNew/Documents/Press_Release_No.97 _Eng_07_10_2016.pdf El Banco Mundial Página 577 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) Estudio de Caso Ferrocarriles Rusos (RZD) Después de la disolución de la Unión Soviética, la industria rusa de los ferrocarriles vivió tiempos difíciles. Los volúmenes de transporte de carga descendieron, el porcentaje de tráfico de pasajeros que genera pérdidas aumentó, las pérdidas financieras crecieron, los activos se deterioraron y la productividad operativa bajó precipitadamente. El gobierno emprendió un ambicioso programa de reforma de los ferrocarriles para enfrentar estos desafíos. Este estudio de caso resume las reformas y su impacto en la industria rusa de los ferrocarriles, 1 Antes del Proceso de Reforma Para la economía rusa, los transportes ferroviarios son críticos. Al principio de los años 90, los ferrocarriles transportaban el 70% de la carga terrestre y el 40% de los servicios públicos de pasajeros. El desplome soviético provocó unas dislocaciones económicas que tuvieron consecuencias catastróficas para la industria ferroviaria. Entre 1990 y 1995, el tráfico de carga cayó un 52% y el de pasajeros un 30% (Gráfico 1). Antes de ello, el tráfico de carga era lo bastante rentable para proveer subvenciones cruzadas compensando las pérdidas del tráfico de pasajeros. Para compensar las pérdidas globales, los ferrocarriles incrementaron las tarifas de transporte de carga, lo que redujo todavía más este tipo de transporte. La cuota modal de la carga bajó, y la del tráfico de pasajeros que produce pérdida aumentó del 40 al 49% (Gráfico 2). El Banco Mundial Página 579 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) Estas bajas significativas del tráfico sin las reformas operacionales correspondientes redujeron la productividad de los activos y del personal. La productividad de las vías y del personal bajaron el 50%, la de los vagones aumentó un modesto 10% (Gráficos 3 y 4). La inversión en nuevo equipamiento y en mantenimiento descendió, con un descenso de más del 30% en las entregas de equipamiento nuevo. Mientras los activos y la infraestructura se deterioraban, el número de kilómetros de vías sometido a límites de velocidad aumentó de aproximadamente un 30%. 316 Estaba 316 Estrategias de transporte de la Federación Rusa (Banco Mundial) El Banco Mundial Página 580 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) claro que sin reformas, los ferrocarriles no podrían seguir jugando su papel esencial en la economía del país. 2 Objetivos de la Reforma El Decreto N.° 426 de 1997 establecía los siguientes objetivos para la reforma de los ferrocarriles:  Estabilizar la calidad y la seguridad.  Preservar una institución pan-rusa y asegurar el desarrollo económico.  Asegurar la interoperabilidad del sistema 317.  Reducir los costos del sistema.  Satisfacer la demanda de servicios de transporte. El Decreto n. º 448 (1998) refinaba estos objetivos: poner fin a las subvenciones cruzadas, mejorar la supervisión del establecimiento de las tarifas, y aumentar la transparencia de los flujos financieros en la industria. Para alcanzar estos objetivos, la estrategia de reforma ferroviaria necesita aprovechar el financiamiento procedente del sector privado. La normativa del gobierno y los mecanismos del mercado necesitarían crear un entorno favorable para la participación del sector privado y para una competencia mayor en el sector ferroviario. 317RZD necesitaba mejorar la interoperabilidad con sus vecinos (parte de su estrategia de crecimiento era expandirse más allá de Rusia). Esta empresa ha firmado acuerdos para la cooperación del transporte de carga con algunos países de la UE, como Polonia, Alemania y Finlandia. La estrategia también incluía la construcción de nuevas líneas a Irán, Azerbaiyán, etc. Además, RZD firmó un acuerdo con los chinos para la estandarización de los contenedores. El Banco Mundial Página 581 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) 3 Proceso de Reforma La reforma de los ferrocarriles tuvo tres fases que se ilustran en el Grafico 5: 3.1 Fase preliminar Esta fase preliminar preparaba el terreno y establecía los objetivos. La Ley Federal 153 de 1995 establecía la base jurídica para la organización del sector ferroviario y las relaciones con las entidades interesadas. El Decreto Presidencial N.° 426 de 1997 fijaba los objetivos de la reforma y el Decreto del gobierno N.° 448 de 1998 le brindaba refinamientos. El ministerio de los ferrocarriles transfirió los servicios sociales, tales como los hospitales y las zonas de descanso a los ministerios apropiados, y fomentó la participación del sector privado en la industria de suministro ferroviario. 3.2 Fase I — Separación de la Regulación y Operaciones A principios de 2003, entró en vigor la ley federal del transporte ferroviario en la Federación Rusa. Esta ley separaba el ministerio de los ferrocarriles en la agencia Federal de los Transportes Ferroviarios (AFTF) y en los Ferrocarriles Rusos (RZD). La AFTF se convirtió en una agencia del ministerio de los transportes que regulaba el transporte ferroviario, y RZD se convirtió en una empresa pública encargada de la infraestructura de los ferrocarriles y de la explotación de los trenes de carga y de pasajeros. La ley definía la relación entre los servicios de infraestructura, de explotación de los trenes y el gobierno. Creaba una base jurídica para los operadores (gerentes de vagones) y los transportistas (gerentes de vagones y locomotoras) y obligaba a RZD a proveer el acceso abierto a la infraestructura a los transportistas y a los operadores. En el espíritu de los servicios separados, las tarifas de RZD separaban los costos de la infraestructura de los vagones y las locomotoras. La Carta Federal de Transportes Ferroviarios de 2003 especificaba los modelos de empresa y las responsabilidades jurídicas de los proveedores de servicios de infraestructura. Bajo la nueva estructura jurídica, las compañías independientes de carga pueden gestionar su propia carga. Sin embargo, RZD continuó siendo el transportista El Banco Mundial Página 582 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) principal.318Los operadores ferroviarios y las compañías de arrendamiento de material rodante emergieron como empresas privadas, los operadores funcionaron como agentes de carga poseyendo o arrendando sus vagones y manejaron toda la logística de los clientes, mientras que las compañías de arrendamiento compraban o arrendaban vagones. Durante la preparación de la fase II, RZD hizo cambios internos: creó unidades de negocios con cuentas separadas y así generó operaciones económicamente transparentes en cada división. 3.3 Fase II — Separación de las funciones y establecimiento de una sociedad por acciones Más tarde en 2003, el Decreto N.° 58/5 constituyó a RZD como sociedad por acciones (véase Recuadro 1), y separó numerosas actividades institucionales para permitir esta separación. Para permitir esta separación, RZD creó 63 sucursales, como JSC TransContainer, RailTranAuto, Rail Passenger Directorate, Russian Troika, TransGroup y Refservis. Las subsidiarias se concentran en nichos de mercado: por ejemplo, Refservis sirve el mercado del transporte refrigerado. Las estructuras de control varían, y algunas sociedades pueden vender acciones al público. Por ejemplo, en 2008, TransContainer vendió el 15 % de sus acciones, recaudando unos 7.800 millones de rublos (aproximadamente 314 millones de USD). En 2010, TransContainer vendió otro 35 % de sus acciones, recaudando otros 400 millones de USD. Esto hizo que la participación del sector privado en TransContainer estuviera apenas por debajo del 50 %.319 En la actualidad, RZD posee el 50 % más dos acciones de TransContainer.320 En 2005, un tercio del transporte de carga del país se transportaba en vagones privados y, en 2013, los operadores privados poseían el 80 % de la flota de vagones. En 2011, Independent Transport Co. pagó 125.500 millones de rublos (4.300 millones de USD) por el 75 % de la propiedad de First Freight Company (FFC), que poseía prácticamente la mitad de los vagones de carga de RZD. Esta empresa compró el 25 % de las acciones restantes en 2012 por otros 50.000 millones de rublos (1.600 millones de USD).321 318 Los transportistas tienen una obligación de servicio universal y deben aceptar proveer servicios a clientes en cualquier parte de Rusia. Esto favorece a RZD, que tiene alcance nacional. 319 Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 P. 47 320 Estado financiero resumido consolidado provisional de RZD de fecha 30 de junio de 2016 321 Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 P. 47 El Banco Mundial Página 583 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) Recuadro 1 La Gobernabilidad de Empresa de RZD El gobierno de Rusia es el único accionista de RZD. El consejo de administración de RZD (consejo de supervisión) está compuesto por 10 miembros elegidos en la asamblea general de accionistas. Actualmente, seis miembros son representantes del país, en los que se incluye el presidente de RZD, y cuatro son directores independientes. Los informes anuales y los estados financieros son preparados según las Normas Internacionales de Información Financiera y se publican. Su órgano ejecutivo (consejo de administración) incluye 23 miembros que provienen de una variedad de contextos políticos y comerciales, y es dirigido por el presidente de la empresa. 3.4 Fase III — Desarrollo de la Competencia Como parte de su énfasis en la creación de competencia, RZD creó First Freight Company (FFC), capitalizándola con 200.000 vagones; y Second Freight Company (SFC), capitalizándola con 217.000 vagones. Las dos empresas enfrontaron la competencia de operadores independientes como GlobalTrans y de empresas de explotación establecidas por las principales empresas de recursos naturales como Gazportrans. En 2012, RZD completó la venta de sus acciones en FFC. En ese momento, RZD había transferido una parte importante de su inventario de vagones a sus filiales y, posteriormente, había vendido acciones de alguna de estas, creando así un mercado competitivo para los vagones de carga y las operaciones de contenedores. Este cambio en la propiedad de los vagones a favor de sus filiales y empresas privadas significó que RZD en sí necesitaba menos instalaciones de reparación y mantenimiento. A partir de junio de 2010, RZD vendió 18 depósitos de reparación de vagones de carga a empresas privadas y previó separar los depósitos de mantenimiento restantes en dos empresas competidoras y vender intereses parciales de cada una. 3.5 Reforma del servicio de pasajeros Desde 2006, las reformas se han ampliado para incluir el transporte de pasajeros. La Dirección de Pasajeros Ferroviarios fue creada como una entidad comercial para centrarse en la gestión de los servicios de pasajeros de larga distancia. Las filiales poseídas conjuntamente por RZD y los gobiernos locales se crearon para los servicios de pasajeros locales, lo que permite a RZD el acceso a apoyo financiero del gobierno local para estos servicios que generan pérdidas. Además, emergieron empresas privadas para ofrecer servicios especializados de pasajeros, principalmente en la línea San Petersburgo-Moscú. Las empresas poseen y explotan los coches de pasajeros, establecen los precios, venden los boletos y proporcionan el personal de a bordo y de la estación. Las locomotoras y los maquinistas de RZD traccionan estos coches. CJSC TC Grand Service Express y El Banco Mundial Página 584 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) LLC Tverskoy Express eran las empresas privadas más importantes en 2009, con una cuota de mercado de transporte de pasajeros de larga distancia del 0,3 %. Para 2010, las reformas de RZD incluyeron cada vez más el transporte de pasajeros suburbanos, para el cual el objetivo inmediato era alcanzar el punto de equilibrio. RZD creó un nuevo sistema de tarifas para eliminar el fraude en el pago de boletos mediante la incorporación de la entrega electrónica de estos y de servicios de seguridad en ciertas líneas, la mejora de las terminales y el arrendamiento del espacio libre para usos comerciales. 4 Resultados de la Reforma 4.1 Resultados del mercado El transporte de carga sufrió las reformas más significativas y los resultados de mercado fueron deslumbrantes. De 1995 a 2000, la cifra de negocios del mercado de carga mejoró de forma espectacular un 87 % antes de sucumbir a los efectos de la crisis económica mundial de 2008 (Gráfico 6). Desde 2010, la facturación del transporte de carga ha crecido constantemente mientras que la del transporte de pasajeros ha descendido. El tráfico de carga representaba 2,3 billones de t-km en 2014, lo cual estuvo un 42,3 % por encima de las cifras de 2003. 322 Sin embargo, en la primera mitad de 2015, el tráfico cayó un 0,7 % hasta 1,12 billones de t-km comparado con el mismo período de 2014, debido a la crisis política en Ucrania y las sanciones económicas 322 Polikarpov, A. (2015). Russian Rail Freight Market. International Railway Journal El Banco Mundial Página 585 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) contra Rusia.323 El tráfico de carga total de 2015 se mantuvo en el mismo nivel de 2014. Actualmente, RZD sigue controlando todas las locomotoras de líneas principales y los servicios de tracción.324 La reciente desaceleración en el crecimiento económico de Rusia, sumado a la demanda reducida de servicios de pasajeros y una competencia agresiva de las aerolíneas325, experimentaron un descenso del 6,5 % con respecto al año anterior en los servicios de transporte de pasajeros, particularmente para los urbanos y los de larga distancia.326 A pesar del descenso en el número de pasajeros, RZD presenció un aumento de la demanda de trenes de tránsito rápido, con el mayor incremento del tráfico de pasajeros registrado en las rutas de Moscú-Smolensk y de Moscú-Bélgorod. La facturación del transporte de pasajeros en trenes de tránsito rápido creció un 25 % hasta alcanzar 2.500 millones de pasajeros por km en 2015.327 Los servicios de pasajeros suburbanos continúan funcionando con deficiencias y la compensación en forma de subvenciones es proporcionada por el gobierno para cubrir el descenso de los rendimientos derivados de su regulación de tarifas. Estas 323 Ibíd. 324 BERD (2016). The EBRD’s projects in the Russian railway sector. Departamento de Evaluación del BERD. 325 Una política de tarifas muy competitivas establecida por las aerolíneas y un descenso del tráfico internacional de pasajeros causado por el conflicto en Ucrania contribuyeron a un descenso en la demanda de servicios ferroviarios de pasajeros. 326 Informe anual de RZD, 2015 327 Ibíd. El Banco Mundial Página 586 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) medidas permitieron a los transportes suburbanos de RZD cubrir pérdidas en 2015. 4.2 Resultados financieros El rendimiento financiero de RZD tardó en mejorar en las primeras fases de las reformas. Sin embargo, los ingresos siguieron aumentando de forma constante gracias al tráfico de carga en aumento y los precios crecientes. Los beneficios procedentes de los servicios de transporte de carga aumentaron entre 2000 y 2008, pero descendieron de forma constante entre 2011 y 2013. Esto fue resultado de un incremento de los gastos de explotación de RZD. Unos menores volúmenes de transporte de carga provocados por las sanciones económicas y la caída de los precios del crudo han seguido afectando al rendimiento financiero de RZD en los últimos años.328 En los servicios de transporte de pasajeros que normalmente generan pérdidas, RZD redujo las pérdidas sustancialmente. Entre 2010 y 2013, RZD consiguió generar pequeños beneficios gracias a la mejora de la disponibilidad de los transportes, las subvenciones del gobierno y la movilidad de personas. Mientras que el balance de los servicios de pasajeros fue negativo en los años posteriores, las pérdidas son mínimas y salen casi a la par. La creación de empresas conjuntas con las autoridades locales fue un éxito, ya que generó apoyo financiero adicional para estos servicios. En 2015, tres cuartos de la deficiencia de explotación de servicios urbanos se cubrieron con las subvenciones locales. 329 En 2015 y gran parte de 2016, el rendimiento financiero de RZD se vio afectado negativamente por los efectos generales de precios del combustible más bajos y de las sanciones económicas de la economía rusa. El acceso reducido al capital y el mayor costo de este condujo a una reducción del programa de inversión de la empresa. 328 Informes anuales de RZD 329 Informe anual de RZD, 2015, p. 85. El Banco Mundial Página 587 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) 4.3 Estado de los activos En los años previos a las reformas, el gobierno afrontó desafíos en la obtención de nuevas inversiones importantes para la industria ferroviaria rusa. De 2004 a 2008, el porcentaje de locomotoras con vida útil vencida aumentó del 11,4 al 18 % (Gráfico 9). En 2012, RZD poseía 20.618 locomotoras y 37.100 vagones de carga no comercial.330 En el período de crisis, RZD no dispuso de los recursos financieros para proponer la renovación de vagones y locomotoras, lo que ocasionó que gran parte de su flota agotase su vida útil. El proceso de reforma ferroviaria permitió al sector privado invertir en vagones fácilmente, pero no tanto en locomotoras. Esto resultó en un incremento significativo de la prestación de servicios de vagones por parte del sector privado, como se muestra en el Gráfico 10. Con el aumento del suministro 330Murray, B. (2014) Artículo de trabajo “Russian Railway Reform Programme”. Banco Europeo para la Reconstrucción y el Fomento. Junio de 2014, p. 8. El Banco Mundial Página 588 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) de vagones por parte de propietarios privados, RZD pudo concentrar sus recursos en invertir en la renovación de su flota de locomotoras. Una vez que RZD permitió la participación del sector privado en la posesión de vagones, los clientes pudieron elegir entre usar los vagones de RZD a un precio regulado o los no operados por esta a un precio definido por el mercado. Dado que los vagones proporcionados por otros operadores eran mejores, más clientes se cambiaron a los operadores comerciales. Con el tiempo, los operadores comerciales suministraban cada vez más vagones a precios de mercado. En 2015, RZD poseía directamente unos 10.000 vagones (0,9 % de la flota total de 1.150.000 vagones) que se utilizaban principalmente para su transporte interno. Los operadores de vagones privados poseían unos 955.000 vagones y el resto lo tenían las empresas de explotación de vagones comerciales afiliadas con RZD. 331 Gracias al suministro de vagones de los inversores privados, RZD ha podido dedicar la mayor parte del financiamiento a la infraestructura y a otras necesidades como la renovación de su flota de locomotoras. 4.4 Productividad de explotación La productividad general de explotación del sector ferroviario (productividad de vía y de locomotoras) ha mejorado drásticamente debido a las reformas (Gráfico 11). A finales de 2015, la productividad de las locomotoras de RZD era de 191 millones de UT por locomotora y la de las vías de 28 millones de UT por kilómetro de vía. En cambio, la productividad de los vagones se ha mantenido relativamente en el mismo nivel durante años y la de los coches muestra un descenso continuo. 331 Informe anual de RZD, 2015. El Banco Mundial Página 589 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) De la misma manera, desde 1996, la productividad del personal de los ferrocarriles rusos ha seguido mejorando, con un crecimiento del 3,3 % en 2015 (Gráfico 12) a pesar de que las cifras nacionales de productividad laboral están declinando. Esto puede deberse en parte a que RZD ya no tiene un porcentaje importante de la flota de vagones de carga. La productividad del personal de RZD es aproximadamente tres veces el promedio de la UE.332 5 Conclusión Los ferrocarriles son vitales para la economía y Rusia eligió un enfoque progresivo para las reformas, dejando a RZD como parte dominante. Las reformas tomaron 15 años, siendo los años 2000 a 2010 los más activos, plazo más largo que los planes originales, y los progresos fueron sostenidos. Por lo tanto, las reformas lograron ampliar el tráfico de carga, aumentar la cuota de mercado, reducir las tarifas de la carga, restaurar la productividad de explotación y atraer el capital privado en los segmentos rentables del sector tales como la carga de valor elevado. La incorporación de las empresas privadas en el suministro y mantenimiento de 332 Informe anual de RZD, 2015. El Banco Mundial Página 590 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Ferrocarriles Rusos (RZD) material rodante atrajo más de 50.000 millones de USD al sector ferroviario, liberando capital de RZD para la mejora de los servicios de transporte de carga. 333 Sin embargo, quedan problemas difíciles sin resolver. Estos incluyen334:  Reforma normativa y de tarifas.  Apertura del mercado de locomotoras y de explotación de trenes a la participación del sector privado.  Mejora de la sostenibilidad financiera, particularmente para el transporte de pasajeros.  Creación de competencia en el negocio del transporte de pasajeros.  Aumento de la inversión en mejoras de infraestructuras, tecnología ferroviaria y desarrollo de nuevas líneas ferroviarias.  Establecimiento de un mecanismo de obligaciones de servicio público (OSP). Para el transporte de pasajeros, la viabilidad financiera permanece escurridiza. El gobierno emitió en 2008 el Decreto n. º 337 sobre la “Meta Federal del Programa de Modernización del Sistema Ruso de Transportes (2010-2015)” y promulgó la “Estrategia para el Desarrollo de los Transportes Ferroviarios en la Federación Rusa hasta 2030” para abordar estos desafíos. El objetivo de la estrategia es aumentar la renovación de los activos y resolver los desafíos económicos existentes, como una economía estancada con un plan de actuación a medio plazo actualizado que detalle las nuevas actividades de inversión en infraestructuras con plazos y fases ajustados de implementación del proyecto. En 2010, el primer ministro Putin autorizó a RZD a utilizar los productos de las ofertas públicas iniciales de las sucursales para financiar la estrategia. En febrero del 2010, RZD anunció la venta de acciones en 30 subsidiarias, incluyendo First Freight Company, TransContainer y Refservis, pero sin embargo retendrá la cuota de control en cada una. En 2011, el gobierno ruso vendió el 75 % menos dos acciones en FFC335 y, en 2012, RZD completó la venta del 25 % restante de participación en la empresa.336 333 Murray, B. (2014) Russian Railway Programme, p. 5. BERD; y Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 p. 51. 334 BERD (2016). The EBRD’s projects in the Russian railway sector. Departamento de Evaluación del BERD. 335 International Railway Journal (2011). http://www.railjournal.com/index.php/news/rzd-to-sell-75-of-first-freight- company.html Consultado el 8 de noviembre 2016 336 Global Rail News (2012). http://www.globalrailnews.com/2012/11/29/rzd-sells- remaining-freight-one-stake/. Consultado el 8 de noviembre 2016. El Banco Mundial Página 591 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau Estudio de Caso SNCF Réseau 337 1 Introducción Francia fue el primer país de Europa en usar el modelo de asociaciones público- privadas (APP) para financiar la inversión del tren de alta velocidad (TGV). Este país cuenta con el mayor programa de APP de Europa, que representa aproximadamente el 57 % de la inversión total de APP en líneas de alta velocidad de todos los países europeos. El uso de APP permitió que la gestora de la infraestructura ferroviaria francesa, Réseau Ferré de France (RFF, ahora SNCF Réseau 338), acelerase de forma significativa el desarrollo de la red de TGV francesa por encima de lo que se podría haber hecho con la financiación pública tradicional y los recursos de RFF. Antes de usar las APP, los cuatro primeros proyectos del TGV tardaron aproximadamente 20 años en completarse339. Sin embargo, con el uso de las APP, RFF pudo presentar y construir cuatro proyectos adicionales del TGV en un período de siete años 340. Este estudio de caso comienza con la descripción de las reformas llevadas a cabo por los ferrocarriles nacionales franceses. Posteriormente, trata la aparición de las APP como un nuevo instrumento para la financiación de inversiones ferroviarias en Francia. Luego, el estudio continúa analizando las estructuras institucionales, las leyes y las regulaciones que forman la base de los ferrocarriles nacionales franceses; y con un debate sobre el impacto financiero que las APP han tenido en RFF (antes de su reestructuración). El estudio de caso concluye con las lecciones que se pueden extraer para otros ferrocarriles que estén considerando el uso de las APP para el financiamiento de nuevos desarrollos. 337Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 338 El 1 de enero de 2015, se reestructuró RFF y posteriormente cambió su nombre por SNCF Réseau, una división de SNCF. 339 Se incluyen las aprobaciones, la construcción y las operaciones. 340 Los cuatro proyectos de APP son: (1) el proyecto de telecomunicaciones ferroviarias GSM (firmado en 2010), (2) el TGV Europa del Sur-Atlántico (firmado en 2011), (3) el TGV Bretaña-Valle del Loira (firmado en 2011) y (4) la circunvalación del TGV de Nimes- Montpelier (firmado en 2012). Mientras que el proyecto de telecomunicaciones ferroviarias GSM concluyó el 31 de marzo de 2016, está previsto que los otros tres proyectos finalicen en la fecha prevista, quedando completamente operativos para el último trimestre de 2017. El Banco Mundial Página 593 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau 2 El proceso de Reforma Reforma de los ferrocarriles nacionales franceses Antes de 1997, la empresa ferroviaria nacional francesa (SNCF) era una empresa integrada verticalmente, que gestionaba tanto la infraestructura ferroviaria como la explotación de los trenes. En 1997, SNCF se reestructuró para satisfacer el acervo comunitario de la Unión Europea para las empresas ferroviarias, que requería la separación vertical de las cuentas de infraestructura ferroviaria y explotación de trenes. La propiedad de la red ferroviaria se transfirió a una empresa independiente llamada Réseau Ferré de France (RFF) 341. RFF se centraba en la mejora y el desarrollo de las vías, las opciones de inversión de la red y el financiamiento. RFF contrató a SNCF la realización del mantenimiento y la explotación de la infraestructura ferroviaria. Todas las deudas nacionales de la infraestructura ferroviaria o relacionadas con esta se pusieron en RFF (20.500 millones de euros)342. SNCF siguió prestando servicios ferroviarios, además de mantener y explotar la infraestructura ferroviaria según el contrato con RFF, y pagó los costos de uso de la vía a esta. (Véase el Gráfico 1). 341La ley n.º 97-135 reorganizó con eficacia el sector ferroviario francés y creó RFF. 342Los decretos 97-444, 97-445 y 97-446 del 5 de mayo de 1997 establecieron respectivamente los deberes y las actas constitutivas de RFF, los activos iniciales de la institución pública y los costos de uso de la red ferroviaria nacional pagaderos a Réseau Ferré de France. Este decreto estableció las reglas para el cálculo y la recaudación de costos por el uso de la red ferroviaria nacional. El Banco Mundial Página 594 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau El 1 de enero de 2015, RFF y SNCF volvieron a reestructurarse para combinarse en el grupo SNCF343. Todos los activos de infraestructuras se pusieron en SNCF Réseau, lo que la hizo responsable del desarrollo de la infraestructura, la explotación y el mantenimiento. Las unidades de SNCF que previamente habían cumplido el contrato de mantenimiento y explotación de la infraestructura se transfirieron a SNCF Réseau, permitiéndole que efectuase estas actividades directamente. SNCF Mobilités se hizo responsable de la prestación de servicios de transporte, que incluían los servicios de pasajeros y de carga, así como la gestión y el desarrollo de estaciones. 3 Estructuras Institucionales, Leyes, Regulaciones y Medioambiente Agentes influyentes en el desarrollo y la explotación de los ferrocarriles franceses Además del grupo SNCF, el sector ferroviario francés incluye numerosos operadores ferroviarios autorizados para la prestación de servicios de tren utilizando la infraestructura de SNCF Réseau. El sector ferroviario, que incluye las líneas de TGV, está sujeto a regulación de las siguientes instituciones:  La Autoridad Reguladora de Actividades Ferroviarias (ARAF), que se encarga de garantizar que todos los operadores ferroviarios tengan un acceso justo y equitativo a la infraestructura ferroviaria en Francia. La ARAF se creó mediante la ley de organización y regulación de los transportes ferroviarios de 2009 y es una autoridad administrativa independiente responsable de garantizar un tratamiento equitativo para todas las organizaciones involucradas en el sistema ferroviario. Además, garantiza que el acceso a la red ferroviaria nacional se proporcione bajo las mismas condiciones para todas las empresas ferroviarias y que las leyes que regulan la tarificación de las infraestructuras en particular no obstaculicen el desarrollo de la competencia.  La Institución Pública para la Seguridad Ferroviaria (EPSF), que garantiza el cumplimiento de las normas de seguridad y la consistencia en las condiciones técnicas y de seguridad operativa para todas las empresas ferroviarias en representación del ministro de Transporte. La estructura de la APP francesa incluye tres grupos de agentes: las autoridades públicas, las autoridades de adquisición ferroviaria y el sector privado. 343La ley del 4 de agosto de 2014 creó el grupo SNCF, la nueva empresa pública con fecha de 2015. Entre los componentes del grupo, se incluyen SNCF Mobilités, que se encargó de todas las operaciones de transporte de SNCF (tanto en Francia como internacionalmente), y SNCF Réseau, que se encargó de la gestión de la red ferroviaria nacional de Francia. El Banco Mundial Página 595 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau  Autoridades públicas: o El Ministerio de Economía, Finanzas e Industria, y el Ministerio de Hacienda, Cuentas Públicas y Administración Civil proporcionan orientación de alto nivel sobre la inversión ferroviaria mediante la definición de las direcciones generales de la red, la toma de decisiones sobre labores importantes, y la participación en el financiamiento de proyectos y la renovación de la red. o La MAAPP, una unidad central de la APP, se creó en 2004 y se encarga de la evaluación previa de los proyectos de APP. o Los gobiernos regionales están absorbiendo cada vez más responsabilidades en el área del transporte público. El 1 de enero de 2002, se convirtieron en autoridades de organización de los transportes regionales y, desde entonces, han contribuido de forma significativa en la definición de las políticas de transporte y en el financiamiento del desarrollo de la red, particularmente bajo los planes estratégicos regionales y estatales (CPER).  Autoridades de adquisición de las APP ferroviarias: o SNCF Réseau (anteriormente RFF) es la propietaria y la operadora del sistema ferroviario francés. Decide cómo se opera y se mantiene la red. o Los organismos europeos ayudan a definir y a garantizar el cumplimiento del acceso y otras reglas impuestas a todas las empresas nacionales.  Sector privado: o Varias empresas del sector privado han estado involucradas en proyectos ferroviarios de APP. En Francia, tres contratistas (Eiffage, Vinci y Bouygues) han ganado la mayoría de los proyectos ferroviarios de APP hasta la fecha. Leyes y regulaciones La legislación de APP francesas describe claramente el ámbito y los modelos aplicables de APP. La legislación abarca las obligaciones de las autoridades públicas con respecto a la viabilidad y a la consulta, los procedimientos de adquisición, los problemas de las disposiciones contractuales, el marco institucional y la duración de los proyectos. Esta transparencia ha permitido al sector privado entender claramente los riesgos que acepta con una APP y, por lo tanto, ha facilitado su implicación continua en proyectos del TGV. Gobernabilidad e incentivos de SNCF SNCF Réseau es la propietaria final y la gestora de la red ferroviaria francesa. Independientemente del modelo de financiamiento usado para un proyecto particular, SNCF Réseau continúa a cargo de la red, garantizando una perspectiva nacional en el desarrollo y la gestión de la red. El Banco Mundial Página 596 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau SNCF Réseau está presidida por un consejo de supervisión (consejo de administración) que define la política de la empresa y supervisa su implementación. El consejo está compuesto por representantes de la empresa (1/3), del Estado (1/3) y de los empleados (1/3). El presidente de SNCF Réseau es nombrado por el Consejo de Ministros del gobierno francés a propuesta del consejo de la empresa. Es responsable de aplicar la política definida por el consejo, mejorar la situación financiera y económica de la empresa y coordinar entre las divisiones territoriales y nacionales de SNCF Réseau. Subsector del TGV consolidado La capacidad del subsector ferroviario de alta velocidad maduró tras más de dos décadas de experiencia en la construcción de líneas de alta velocidad con un alto nivel de compromiso constante por parte de varios gobiernos. Por lo tanto, cuando se crearon las APP, los procesos de consulta estaban bien establecidos a nivel local y provincial, las experiencias comerciales se llevaron a cabo con éxito y las tecnologías eran conocidas y probadas. Esta experiencia proporcionó un nivel de comodidad a los financiadores privados y permitió la participación y el buen rendimiento del sector privado con intereses financieros más altos y aportando pericia técnica. 4 APP para el Financiamiento de Proyectos de Inversión Ferroviaria Modelos de APP del TGV francés En 2004, la nueva legislación creó un marco legal para las asociacionespúblico- privadas y estableció una unidad central de APP (MAAPP) para llevarlas a cabo344. Un año más tarde, la MAAPP se estableció y comenzó a funcionar. En 2006345, las modificaciones de la legislación existente permitieron que RFF entrase en las APP. Esto le permitió utilizar la capacidad técnica y financiera del sector privado para ayudar a financiar y a proporcionar importantes proyectos de infraestructuras. Desde entonces, se han adoptado dos modelos principales de APP para el TGV francés: la asociación y la concesión346. Ambos modelos tienen como objetivo financiar, diseñar, construir y explotar la infraestructura ferroviaria. La diferencia principal está en la asignación de los riesgos de tráfico entre las partes públicas y las privadas, lo que altera las bases en las que se compensa al socio del sector 344 La legislación de 2004 (la ley de APP) creó una unidad central de APP (MAAPP) que se encargó de la evaluación preliminar de estos proyectos. 345 La ley n.º 2006-10 del 5 de enero de 2006 modificó la ley constitutiva de RFF. Se le exigió a RFF que permitiese la participación de entidades privadas en la construcción, el mantenimiento y la explotación de la infraestructura ferroviaria. Sin embargo, RFF seguiría siendo la propietaria final de cualquier infraestructura. SNCF continuó a cargo de la gestión de los sistemas de seguridad y de regulación, así como de la gestión operativa del tráfico ferroviario. 346 El decreto del 6 de diciembre de 2006 define claramente los roles y las obligaciones de RFF y sus socios del sector privado. El Banco Mundial Página 597 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau privado por la provisión de nuevas instalaciones. El mecanismo asociado a cada modelo se muestra en el Gráfico 2 y se comenta a continuación. Modelo de asociación: En el modelo de asociación, SNCF Réseau paga un alquiler o una tarifa de disponibilidad del activo durante el plazo del acuerdo. Esta tarifa se basa en el rendimiento del socio del sector privado en contraste con los indicadores de rendimiento contractuales, relacionados con la calidad y la disponibilidad de la infraestructura proporcionada. La tarifa que se paga al socio no está relacionada con el volumen de tráfico generado por el uso del activo de la El Banco Mundial Página 598 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau infraestructura. SNCF Réseau cobra tarifas de acceso a la vía a los operadores de trenes y asume todo el riesgo de tráfico. El modelo de asociaciónse utiliza cuando la previsión de tráfico es relativamente baja, de forma que el socio del sector privado no está dispuesto a aceptar riesgos de tráfico o de los ingresos. Un ejemplo del modelo de asociación es la línea ferroviaria de alta velocidad Bretaña-Países del Loira (BPL), en Francia. Con un costo de construcción de 3.400 millones de euros, los 182 km de esta línea de alta velocidad conectan Le Mans con Rennes (véase el Gráfico 3). Con la mejora de la velocidad de viaje, el trayecto entre París y Rennes se reducirá en 37 minutos, resultando una duración de 86 minutos. Una vez sea comercialmente operativa en 2017, se espera que esta línea genere beneficios económicos importantes para el oeste de Francia gracias a la mejora de la conectividad entre los centros regionales y las principales ciudades europeas. El cambio del tráfico de pasajeros a esta nueva línea también aumentará la capacidad para el transporte de carga en las líneas existentes. Se contrató a Eiffage Rail Express para construir y mantener la línea BPL con un contrato de APP de 25 años. El Gráfico 4 muestra el desglose de las fuentes de financiación previas al funcionamiento comercial de la línea BPL y durante la concesión (es decir, el proyecto está completamente financiado por el sector público). El Banco Mundial Página 599 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau Modelo de concesión: En el modelo de concesión, el inversor del sector privado cobra los costos de acceso a los operadores ferroviarios que usan el activo de la infraestructura. Estos cargos de acceso pagan los costos de explotación de la línea, además de generar rendimiento de la inversión privada. Dado que las tarifas de acceso no suelen ser suficientes para generar rendimiento de toda la inversión, RFF (ahora SNCF Réseau), las autoridades regionales y el gobierno nacional debe financiar parte de la inversión. El concesionario asume los riesgos de la construcción, financiamiento y explotación del proyecto. Un ejemplo del modelo de concesión es el TGV de Europa del Sur-Atlántico (SEA), una línea de alta velocidad de 303 km que conecta Tours y Burdeos. La SEA es el proyecto de TGV en terreno no urbanizado más grande de Europa, con un costo estimado de 7.800 millones de euros. Una vez que la SEA esté operativa, se espera que la duración del trayecto entre París y Burdeos se reduzca de tres horas a dos horas y diez minutos. Gracias a la mejora de la accesibilidad, se espera que esta línea transporte a 18 millones de pasajeros al año cuando se inaugure en 2017. El proyecto de SEA se ha estructurado en un modelo de concesión de 50 años, contratado con el consorcio Vinci-LISEA en 2011. Todos los riesgos de operación, construcción y diseño, así como el de tráfico, los asume el concesionario. A cambio, El Banco Mundial Página 600 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau el concesionario cobrará tarifas de acceso a la vía a los trenes que usen el corredor, incluyendo aquellos operados por SNCF Mobilités y otros operadores. El Gráfico 6 muestra el desglose de las fuentes de financiación previas al funcionamiento comercial del proyecto de SEA y durante la concesión. La financiación general de este proyecto incluye una mezcla de contribuciones de deudas y patrimonio, con alrededor del 13 % de los costos totales financiados por RFF (ahora SNCF Réseau) y un 39 % financiado por el gobierno nacional, las autoridades locales y la Unión Europea. Dada la aceptación del riesgo de tráfico del concesionario, el consorcio Vinci-LISEA contribuyó directamente con un 10 % de patrimonio, además de haber recaudado el 39 % restante de deuda (es decir, el porcentaje financiado de forma privada es mayor bajo una concesión que bajo una asociación, ya que el sector privado acepta el riesgo de tráfico)347. Estos acuerdos de APP no se libran de algunos desafíos. A medida que se desarrolla la programación de los trenes, SNCF alega que los costos de acceso a la vía son demasiado altos comparados con la línea convencional existente. SNCF también ha sugerido una reducción del número de paradas para acortar el tiempo de desplazamiento. Sin embargo, esto va en contra de los intereses de las autoridades 347Se debe tener en cuenta que el 28,4 % de la deuda (privada) recaudada por el concesionario está respaldada por las garantías del gobierno nacional y RFF (ahora SNCF Réseau). El Banco Mundial Página 601 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau locales, que son quienes han proporcionado un financiamiento sustancial para el desarrollo de la línea. El concesionario señala que las tarifas se fijaron en el acuerdo de concesión original y que son competitivas si se comparan con otras líneas de alta velocidad similares. La gestión de tales negociaciones ha agregado alta complejidad al proyecto. Asignación de riesgos En los proyectos del TGV financiados totalmente por el Estado, los riesgos de financiamiento, diseño y construcción, explotación y mantenimiento, y tráfico pertenecen a SNCF Réseau. Sin embargo, el uso de APP transfiere los riesgos de financiamiento, diseño, construcción, mantenimiento y explotación al sector privado. En el modelo de concesión, el sector privado también asume el riesgo de tráfico; mientras que en el modelo de asociación, sería SNCF Réseau quien lo asumiría. La asignación de los riesgos de tráfico al sector privado reduce el riesgo de que este sector considere una perspectiva a corto plazo para garantizar los ingresos adecuados para servir la deuda en los primeros años. (Véase Gráfico 7). Mediante el uso de modelos de concesión y de asociación, RFF presentó cuatro proyectos relacionados con el TGV entre 2010 y 2012 y también construyó una estación de tren (véase el Gráfico 8). En total, la longitud de las líneas nuevas El Banco Mundial Página 602 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau construidas gracias a las APP supera los 620 km, con un costo estimado de 15.000 millones de euros, de los cuales el gobierno central solo ha financiado 2.200 millones. 5 Impacto Financiero Cambios en la estructura financiera Antes de 1997, las líneas del TGV francés se financiaban con la deuda de SNCF en función de la rentabilidad estimada. Por ejemplo, la línea del sureste se financió totalmente con la deuda de SNCF, mientras que la del norte se financió con un 20 % de financiación procedente de las autoridades públicas y un 80 % de la deuda de SNCF. Con la incorporación de RFF (ahora SNCF Réseau) en 1997, todas las deudas relacionadas con las líneas de alta velocidad existentes se transfirieron a RFF, la nueva gestora de la infraestructura (alrededor de 20.000 millones de euros que representan el 60 % de la deuda de SNCF en 1997). Durante esta fase, el costo de inversión total de cada proyecto lo cubría RFF, las subvenciones del Estado francés, las autoridades locales y otros Estados vecinos, y las contribuciones de la UE. Por ejemplo, el 40 % de la línea del este del TGV, inaugurada en 2007, la financió RFF. Con la incorporación de las APP, la estructura y las estrategias financieras cambiaron considerablemente. Ahora el sector privado juega un papel importante, contribuyendo con financiamiento mediante un acuerdo de concesión o de asociación. Entre 2010 y 2012, RFF presentó cuatro proyectos de APP (donde se incluyen telecomunicaciones ferroviarias GSM, BPL, CNM y SEA) con diferentes grados de financiamiento privado. Por ejemplo, en el caso de la línea de alta velocidad Europa del Sur -Atlántico (SEA), el financiamiento privado ascenderá a 3.800 millones de euros durante el período de concesión, casi el 50 % del costo total. Impactos financieros para RFF En el año fiscal de 2014, RFF declaró ingresos brutos totales por valor de 6.067 millones de euros y pérdidas netas por valor de 213 millones de euros. Los detalles sobre las tendencias financieras de RFF se muestran en el Gráfico 9. Los ingresos y los resultados de explotación de RFF mejoraron en 2009, cuando los costos de acceso se aumentaron de forma significativa. Entre 2009 y 2012, el rendimiento de explotación superó los costos financieros y RFF obtuvo un pequeño beneficio. Sin embargo, el beneficio (la diferencia entre el rendimiento de explotación y los costos financieros) descendió de forma constante durante este período. La consecuencia fue que RFF registró pérdidas en 2013 y 2014 348. 348Dado que RFF se reestructuró para formar SNCF Réseau el 1 de enero de 2015, los estados financieros de RFF solo están disponible hasta el 2014. El Banco Mundial Página 603 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau 6 Conclusión Este estudio de caso destaca el rol de las APP en el desarrollo del TGV francés. En particular, ilustra que:  El modelo de APP puede atraer financiamiento del sector privado para la infraestructura de TGV y hacer posible que los proyectos se entreguen antes que con un enfoque de financiamiento ferroviario estrictamente tradicional a través del sector público.  Un marco institucional/ley/regulación claro, predecible y legítimas facilitaron el desarrollo de las APP para TVG.  Los modelos de APP que distribuyen los riesgos del tráfico de manera diferente (modelo de asociaciónfrente a modelo de concesión) son necesarios para atraer al sector privado, dependiendo de los niveles de tráfico anticipados y del rendimiento económico del proyecto.  El mecanismo de APP ofrece una manera para que el sector privado defina el grado en el que una inversión propuesta se puede autofinanciar o necesita subvenciones o garantías de ingresos para ser viable. Por consiguiente, las APP ofrecen un mecanismo transparente para esbozar el apoyo financiero inicial y continuo que puedan necesitar las líneas con menor volumen para ser económicamente viables. No obstante, la tasa de financiación general de devolución de las nuevas líneas de TVG está descendiendo a medida que la red envejece. Se construyeron en las dos últimas décadas las líneas con más tráfico (p. ej. aquellas con el mayor potencial para el financiamiento privado), mientras los nuevos proyectos son mayormente El Banco Mundial Página 604 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau para sectores de menor densidad. Probablemente esto limitará la potencial inversión del sector privado. El Banco Mundial Página 605 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario SNCF Réseau Referencias Crozet, Y. (2014). 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Obtenido de: http://ppi.worldbank.org El Banco Mundial Página 607 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific Estudio de Caso Southern Pacific 349 1 Introducción Este caso de estudio del ferrocarril Southern Pacific 350 (SPR) ilustra cómo comercializó sus activos de telecomunicaciones y los derechos de vía (ROW) y después se dividió en dos empresa de telecomunicaciones separadas. Muestra cómo un ferrocarril puede usar sus activos existentes (p. ej. ROW, cable de fibra óptica o las redes de microondas) para crear canales de ingresos adicionales. Por otra parte, demuestra que una red ferroviaria principal puede beneficiarse de la venta o arrendamiento de tales activos y que esta venta de activos no afecta a sus operaciones centrales. Este caso también destaca la madurez de esta práctica, dado que el uso de los activos de SPR y su comercialización (y posterior venta) se realizaron entre 1972 y 2000. Este caso de estudio ofrece en primer lugar una visión general de la industria de telecomunicaciones de los EE. UU., la cual, en los años 70 y 80, permitió la proliferación de empresas privadas en un sector explotado previamente por una entidad dominante (AT&T). A continuación, describe cómo SPR creó la Southern Pacific Communications Company (SPCC), que más tarde pasó a llamarse Sprint y Southern Pacific Telecom (SP Telecom), que pasó a llamarse Qwest, y a continuación adquirió el segundo. A esto le siguen explicaciones sobre el rendimiento financiero de SPCC y SP Telecom a corto y a largo plazo, así como sobre el mayor impacto que las dos entidades tuvieron en el sector de telecomunicaciones de los EE. UU. Este caso de estudio termina con algunas observaciones del enfoque de SPR para desarrollar SPCC y SP Telecom. 2 Visión General de las Telecomunicaciones en los EE. UU. Los EE. UU. cuentan con una de las tecnologías de información y mercados de tecnología mayores del mundo, con grandes corporaciones en software, servicios TI, telecomunicaciones y creación y distribución de contenido. Tiene una serie de polos de innovación principales dentro de los cuales existen algunos más antiguos 349 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 350 Tenga en cuenta que Southern Pacific pertenece ahora a Union Pacific Railroad. Es una “filial importante” de Union Pacific Corporation. El Banco Mundial Página 609 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific y otros que están emergiendo. Los EE. UU. son también uno de los mayores mercados de telefonía móvil por base de subscriptores, detrás de China y la India, pero el mayor en ingresos, con unos ingresos por servicios en 2014 de 368 mil millones de USD351. El mercado de las telecomunicaciones de los EE. UU. es competitivo de jure y de facto, aunque algunos mercados (como la telefonía móvil y la TV por cable) se han consolidado a nivel nacional con un pequeño número de operadores grandes y muchos actores pequeños a nivel regional o de estado. En las telecomunicaciones, la participación del sector público es limitada, no existen empresas estatales, aunque algunas agencias de gobierno (a nivel nacional, estatal o municipal) empezaron a financiar o a apoyar el desarrollo de la fibra óptica o de redes inalámbricas de banda ancha en los últimos años. El mercado también se regula a esos tres niveles, p. ej. en el nivel federal (nacional) por medio de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC), a nivel estatal por medio de las “comisiones de investigación sobre servicios públicos” (PURC) y a nivel local por medio de las agencias municipales. El alcance de los mercados regulados varía: el FCC regula todas las comunicaciones inalámbricas (incluida la radio y la TV) y todas las comunicaciones interestatales e internacionales, mientras que las PURC estatales regulan las comunicaciones intraestatales y la regulación de la TV por cable la llevan a cabo las PURC o las municipalidades. Un importante punto de inflexión en el mercado de las telecomunicaciones de los EE. UU. se produjo a finales de los 70 y principios de los 80 y especialmente en 1984, cuando una sentencia judicial terminó con el monopolio de AT&T en las telecomunicaciones interestatales e internacionales (la telefonía local e intraestatal siempre fue competitiva). Esto impulsó la competitividad en las telecomunicaciones de larga distancia e inalámbrica y permitió la entrada de muchas otras redes privadas en los crecientes mercados de la telefonía a larga distancia y de datos. 3 Creación de Southern Pacific Communications Company (Sprint) El ferrocarril Southern Pacific (SPR), como otras redes ferroviarias, operaba un sistema de telefonía interno, primero usando la telefonía basada en cobre y luego, a partir de los años 50, usando sistemas de radio de microondas con torres ubicadas en el ROW del ferrocarril a lo largo de las vías. Esta última tecnología les permitía a los transportistas comunicarse directamente con los maquinistas de trenes del ferrocarril y también eliminó la necesidad del ferrocarril de realizar trabajos de mantenimiento periódicos en su amplia red de cables de antena montados en postes. Reconociendo que había una oportunidad para usar esta “red privada conmutada” de manera comercial vendiendo el excedente y la capacidad no usada para otros negocios, SPR creó la Southern Pacific Communications 351 TeleGeography, base de datos de GlobalComms (por suscripción), disponible en www.telegeography.com El Banco Mundial Página 610 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific Company (SPCC) en enero de 1970 para ofrecer acceso público y empresarial a su servicio de centrales secundarias privadas automáticas (PBX). En ese momento, los EE. UU. tenían un monopolio de telecomunicaciones nacionales e internacionales regulado, que era AT&T352. La red SPR-SPCC empezó a operar en diciembre de 1973 y en julio de 1974 SPCC se convirtió en la primera compañía diferente de AT&T que proporcionaba telecomunicaciones de voz por medio de radio por microondas. Este movimiento creó un importante competidor nacional para AT&T, porque SPCC pudo beneficiarse de una regulación del regulador de telecomunicaciones nacional de los EE. UU., la FCC, que abrió el mercado. La regulación, hecha en 1971, solicitaba a AT&T que proporcionara a los proveedores de servicio competidores libre acceso a sus centrales telefónicas locales (es decir, abonados finales de AT&T). Sin embargo, una serie de procesos judiciales entre AT&T (para proteger su monopolio), la FCC y las redes competidoras (incluido SPCC) prolongaron la situación. Finalmente, la decisión judicial de abril de 1978 (conocida como “el caso Execunet II”) forzó a AT&T a permitir a las redes privadas acceder a sus centrales telefónicas. Creación de Sprint En noviembre de 1978, después de una decisión clara del Tribunal Supremo a favor de la competencia en las telecomunicaciones, SPR intentó expandir su red de comunicaciones instalando cables de fibra óptica a lo largo de su ROW ferroviario. Un año después de la decisión de l Tribunal Supremo, SPCC vio cómo su base de clientes crecía de los 1.000 clientes estimados a casi 30.000 clientes. Debido al éxito de SPCC durante este período, SPR cambió el nombre de los servicios de SPCC y la propia SPCC por Sprint. Además SPR intentó derivar la filial a un tercero y posteriormente subarrendar capacidad para sus necesidades de comunicación internas. A mediados de 1979, la red de Sprint había crecido para dar servicio a 72 ciudades, convirtiéndose en el mayor operador común de comunicaciones especializadas. En 1981 Sprint tenía 200.000 clientes y gestionaba unas 60.000 llamadas de larga distancia al día con unas tarifas que eran entre un 20 y un 50 % más bajas que las de AT&T. Finalmente, en 1983, SPR vendió Sprint a General Telephone & Electric Corporation (GTE Corporation), entonces la mayor empresa de telecomunicaciones de los EE. UU. diferente de AT&T. GTE pagó 940 millones de USD (consistentes en 740 millones de USD en efectivo y 200 millones de USD en deuda)353. 352 AT&T hacía uso de una central pública de conmutación y estaba por lo tanto regulada por la FCC. 353 Esta compra tuvo lugar en la época en que GTE estaba posicionándose para lanzar una red nacional, dado el fin del monopolio de AT&T en el mercado de telefonía nacional de larga distancia (esto sucedió finalmente en 1984). El Banco Mundial Página 611 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific 4 Creación de Southern Pacific Telecom (Qwest) En 1988, SPR fue adquirida por Philip Anschutz, el propietario de Rio Grande Industries, una empresa matriz de Denver y Rio Grande Western Railroad. Los nuevos accionistas del ferrocarril y la administración creían que seguía existiendo el potencial de explotar el ROW existente de SPR para instalar infraestructura de comunicaciones adicional (es decir, cables de fibra óptica) y para comercializarla aunque SPR hubiera cedido su propiedad en Sprint 354. Por consiguiente, en marzo de 1989, SPR creó Southern Pacific Telecommunications (SP Telecom) como una nueva empresa subsidiaria. En septiembre de 1991, Philip Anschutz pagó 55 millones de USD para adquirir SP Telecom bajo la Anschutz Corporation, separándola de SPR. SP Telecom conservó los derechos completos y exclusivos para acceder al ROW del ferrocarril con el propósito de instalar infraestructura de telecomunicaciones, eliminando de este modo la posibilidad de que nuevos operadores usaran este ROW. En diciembre de 1944, SP Telecom adquirió otra empresa de telecomunicaciones (competidora): Qwest. Como resultado, el ROW original de SPR llevó al final a la creación de dos redes de telecomunicaciones competidoras, Sprint y Qwest. 5 Resultados Financieros SPR consiguió derivar un valor significativo creando SPCC (más tarde Sprint) y SP Telecom. En el caso de Sprint (y de su predecesor SPCC) su base de clientes creció de 200.000 a 900.000 en 45 estados de los EE. UU. entre 1981 y 1984. A principios de los 80, Sprint era rentable, con 34 millones de USD de beneficios de explotación. SP Telecom tenía unos ingresos anuales de más de 50 millones de USD en 1993 y daba empleo a unas 410 personas. El valor a largo plazo se derivó de la fusiones y adquisiciones (M&A) y de la oferta pública inicial (OPI) asociadas con cada empresa subsidiaria. Sprint fue adquirida por GTE, una empresa de telecomunicaciones grande, por casi 940 millones de USD, esto fueron “30 veces los ingresos estimados para 1982 y caso siete veces los activos netos”. SP Telec om (adquirida y rebautizada como Qwest) inició una OPI en junio de 1997. Esto le dio a la empresa una capitalización de mercado de 2,1 mil millones de USD. A pesar de que no hay duda de que la comercialización de SPR de sus activos en telecomunicaciones y ROW beneficiaban mucho al ferrocarril, es importante recordar que estos impactos financieros específicos a largo plazo se produjeron gracias al momento de las compras, las adquisiciones y las OPI de las redes de Sprint y SP Telecom/Quest. El período hasta los 90 vio cómo se producía un aumento bastante rápido y consistente de los ingresos generados por el tráfico de telecomunicaciones a larga distancia (véase el Gráfico 1). Probablemente estas 354 El acceso al ROW de SP para la instalación de cables de fibra óptica fue considerada como la razón principal para que Anschutz adquiriera SP. El Banco Mundial Página 612 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific empresas habrían obtenido valoraciones más bajas si se hubieran vendido más tarde, como consecuencia de la ruptura de la burbuja de telecomunicaciones e internet en los EE. UU. a principios de los años 2000 y el consecuente rápido descenso de los precios de las comunicaciones de datos y telefónicas (a pesar de que el uso crecía exponencialmente). Los impactos a corto plazo y el valor subyacente de estas redes están claros, habiendo sido ambas construidas usando el ROW que pertenecía y utilizaba el ferrocarril y realizadas con inversiones privadas. Otros Sprint participó directamente en el aumento de la competencia en el mercado de telecomunicaciones de los EE. UU. A partir de los 70, cuando aumentó la presión sobre la FCC y AT&T para desregular el mercado, Sprint (y otras empresas como MCI) fueron actores clave en las causas judiciales y en los procedimientos de regulación que llevaron a la ruptura total del monopolio de AT&T. Aunque ni Sprint ni Qwest siguen existiendo hoy en día en su forma original (fueron readquiridas, fusionadas, rebautizadas y reorganizadas varias veces desde entonces), estas empresas desempañaron un papel clave en el desarrollo de la gran competitividad del mercado de las telecomunicaciones de los EE. UU. Esto subraya el potencial papel cambiante del juego que puede desempeñar el uso estratégico del ROW de los ferrocarriles en el desarrollo general del mercado de los servicios no ferroviarios. Una marca del valor permanente del ROW es que Union Pacific Railroad, que ahora es propietaria del antiguo sistema SPR, continúa ofreciendo “derechos de vía del ferrocarril para conectar las mayores zonas metropolitanas y otras regiones El Banco Mundial Página 613 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific geográficas situadas al oeste del río Mississippi”. 355 Union Pacific opera actualmente más de 32.000 millas de ROW y “mantiene la presencia en el mercado de fibra óptica e inalámbrico potenciando activos, incluyendo la continuación como suministrador de ROW y de instalaciones inalámbricas”. Union Pacific continúa administrando sus telecomunicaciones internas. 356 6 Conclusión Este caso destaca cómo SPR fue capaz de capturar una oportunidad de negocio en el mercado (liberalizador) de larga distancia de los EE. UU. usando su red de telecomunicaciones interna y el ROW ferroviario para fines comerciales. A la vez que el mercado crecía, los negocios en los EE. UU requerían una conectividad de datos a nivel nacional de mayor capacidad de los operadores que eran competencia de aquel entonces monopolístico sistema de comunicaciones de AT&T. SPR vio esta oportunidad en 1972 y buscó maneras de usar su red de telecomunicaciones por microondas para las telecomunicaciones de larga distancia. Este movimiento debilitó el antiguo monopolio de larga distancia de AT&T y abordó la demanda creciente de conectividad de datos. En 1988, bajo un nuevo propietario, SPR volvió a ver una oportunidad de explotar su ROW existente para proporcionar nueva tecnología de telecomunicaciones, líneas de fibra óptica subterráneas. El caso SPR es único en cuanto sus ROW se usaron y comercializaron en dos ocasiones distintas, primero para las telecomunicaciones por microondas y más tarde para cables de fibra óptica. En ambos casos llevó al surgimiento de empresas exitosas que tenían un gran valor en el momento de su venta (Sprint a GTE, por unos 18 mil millones de USD) y OPI (SP Telecom como Qwest, en aproximadamente 2,18 mil millones de USD). El caso de SPR debe verse como un ejemplo específico de una oportunidad más general abierta a muchos ferrocarriles (es decir, reconocer una oportunidad de negocio específica basada en activos ferroviarios existentes). Un cambio en la tecnología disponible y en el ambiente regulador le permitió a SPR vender la capacidad excedente en una actividad de apoyo esencial (comunicaciones internas que utilizan el ROW del ferrocarril) sin reducir la capacidad o la confiabilidad de los servicios de comunicaciones esenciales para las operaciones ferroviarias, la actividad principal de SPR. 355 Union Pacific: Fiber Optic Overview. Obtenido de: https://www.up.com/aboutup/community/telecom/overview/index.htm 356 Ibíd. El Banco Mundial Página 614 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Southern Pacific Referencias Breen, D., Comisión Federal de Comercio (2004). The Union Pacific/Southern Pacific Rail Merger: A Retrospective on Merger Benefits . Obtenido de https://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/reports/union- pacific/southern-pacific-rail-merger-retrospective-merger- benefits/wp269_0.pdf Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 O’Reilly, B., Harrington, A. Fortune Magazine (1999). Billionaire Next Door Philip Anschutz may be the richest American you've never heard of. But this in many ways ordinary guy is an extraordinary businessman, as we learned when we went hunting for the elusive. 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El uso integrado del suelo puede, de este modo, aumentar el valor del terreno y general mucho tráfico ferroviario adicional. Las compañías ferroviarias de Tokio impulsaron históricamente el mercado inmobiliario para pagar el desarrollo de infraestructuras, a la vez que esto producía beneficios a los accionistas. Tokyu Corporation, uno de los mayores operadores ferroviarios privados de Japón, es bien conocido por sus prácticas de captura del valor de la tierra basadas en el desarrollo y fue uno de los primeros en avanzar el modelo de negocio del ferrocarril y del codesarrollo de nuevas ciudades. Este proyecto de desarrollo de la estación Futako-tamagawa en Japón ilustra el uso de la captura del valor de la tierra con desarrollo un orientado al tránsito usado por Tokyu Corporation, que aumentó el número de pasajeros de la línea Den-en-toshi, generando flujos de efectivo constantes y recuperando los costos de inversión. Este caso de estudio ofrece en primer lugar una visión general de Tokyu Corporation y de la estación Futako-Tamagawa. A esto le sigue una descripción del proyecto de rehabilitación de la estación Futako-Tamagawa, el marco institucional y regulador, en el cual se usó el enfoque de captura del valor de la tierra y el mecanismo clave usado en el proyecto de rehabilitación. Este caso de estudio presenta por último los impactos del proyecto de rehabilitación y concluye con un resumen de las lecciones aprendidas del enfoque de Tokyu Corporation. 357Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 El Banco Mundial Página 617 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation 2 Tokyu Corporation Tokyu Corporation es la empresa ferroviaria privada más grande de Tokio y un operador ferroviario privado importante (con ocho líneas ferroviarias), así como un promotor inmobiliario en el Área del Gran Tokio en Japón. La empresa se estableció en 1922 como operador ferroviario y como promotor inmobiliario. Su cartera de negocios actual incluye ferrocarriles, desarrollo inmobiliario urbano (desarrollo de viviendas, apartamentos, edificios e instalaciones comerciales, arrendamiento, administración e inversión en edificios de oficinas), servicios comunes (servicios minoristas, instalaciones culturales, cines, instalaciones deportivas, agencias de viaje, escuelas culturales y otros servicios comunes) y hoteles y complejos. La promoción inmobiliaria alrededor de las estaciones de tránsito se convirtió en la mayor fuente de ingresos de la compañía. Entre los ejercicios 2014 y 2016, el desarrollo inmobiliario sumó aproximadamente el 36 % del beneficio de explotación de Tokyu Corporation (aproximadamente 321 mil millones de JPY, el equivalente a 2,7 mil millones de USD 358) y el transporte (servicios de ferrocarril y buses de enlace) aproximadamente el 40 %. Esto asegura el 24 % de sus beneficios de explotación de los servicios de distribución, arrendamiento y hoteles, lo que indica la importancia creciente de proporcionar múltiples servicios junto con la inversión ferroviaria y el desarrollo inmobiliario para apoyar el funcionamiento a largo plazo y los costos de mantenimiento del ferrocarril. El mercado de Tokyu Corporation incluye aproximadamente 490 kilómetros cuadrados a lo largo de 17 jurisdicciones, con unos 5 millones de residentes actualmente en 2,5 millones de grupos familiares, cuyos ingresos son un 50 % más altos que la media nacional. 3 Estación Futako-tamagawa La estación de ferrocarril Futako-tamagawa está situada en el suroeste de la periferia de Tokio, en la línea Den-en-toshi359, una arteria principal que proporciona acceso al centro de Tokio y una de las líneas de pasajeros interurbanos más usadas de Tokio (véase el Gráfico 1). La línea Den-en-toshi tiene una sección subterránea que empieza en Shibuya y acaba en Futako-tamagawa (a 9,4 km de distancia) y una sección en la superficie que atraviesa muchas zonas periféricas de Tokio y de Yokohama. Más de 95.000 pasajeros utilizan la estación Futako-tamagawa cada día360 en dos líneas de ferrocarril suburbano, Tokyu Oimachi y Tokyu Den-en-toshi, que conectan la periferia con el centro urbano en menos de treinta minutos. 358 Todas las conversiones de JPY a USD en esta sección se basan en la tasa de cambio de 1 USD = 121,04 JPY. Véase http://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.FCRF?end=2015&locations=IN&start=2004 &view=chart&year_high_desc=false para obtener más información. 359 En japonés significa literalmente “ciudad jardín”. 360 Promedio de 2015. Página web de Tokyu Corporation (al 19 de enero de 2017): http://www.tokyu.co.jp/railway/data/passengers/ El Banco Mundial Página 618 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation La línea Den-en-toshi se desarrolló entre los años 40 y 80 361, que coincidente con la rápida urbanización de Tokio, lo que generó una gran demanda de nuevas viviendas y de transporte público en el centro de Tokio. Concepto de ciudad jardín El concepto de ciudad jardín de Tokyu Corporation, puesto en marcha en 1953, incluía el suministro de viviendas grandes y limpias para los viajeros diarios que vivían en Tokio. La ciudad jardín estaba dirigida a atraer a muchos ejecutivos a las nuevas ciudades a lo largo de la línea. Tokyu Corporation puso en marcha este concepto de ciudad jardín para el desarrollo inmobiliario a lo largo de la línea Den-en-toshi entre 1966 y 1984. El desarrollo de la ciudad jardín es de alta calidad y autosuficiente y ofrece una gran variedad de negocios bien escogidos en un área suburbana: oficinas, bancos, universidades y escuelas privadas, centros médicos y comunitarios, servicios públicos, grandes almacenes y supermercados, hoteles e instalaciones de recreo. Los distritos de la ciudad jardín cuentan con aproximadamente 50 kilómetros cuadrados y 600.000 residentes a lo largo de la línea Den-en-toshi Line362. 361 Página web de Tokyu Corporation (al 19 de enero de 2017): http://www.tokyu.co.jp/railway/data/train_line/dt.html 362 A 2012. Página web de Tokyu Corporation (al 19 de enero de 2017): http://www.tokyu.co.jp/company/business/urban_development/denentoshi/ El Banco Mundial Página 619 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation 4 Proyecto de Rehabilitación 4.1 El Proyecto En 2000, Tokyu Corporation puso en marcha el proyecto de rehabilitación de la estación Futako-tamagawa (Gráfico 2), uno de los mayores proyectos de rehabilitación en Tokio en un bloque de 11,2 hectáreas del lado del antiguo parque de diversiones Futako-tamagawa. El proyecto, completado en 2015363, forma un nuevo centro para actividades comerciales, residenciales y de esparcimiento, con accesibilidad urbana alrededor de la estación ferroviaria de Tokio en el río Tama. El proyecto está diseñado en parte para reflejar los cambios demográficos en Japón y en Tokio y la necesidad de contar con ciudades diseñadas de manera estratégica para atraer a trabajadores y a la población, incluyendo una serie de servicios no convencionales. Esto está en línea con la estrategia de desarrollo de la empresa en los últimos años, que ha evolucionado para afrontar los grandes cambios demográficos y de negocios a lo largo de los corredores geográficos. 363La gran inauguración de la Futako-Tamagwa Rise Phase 2 en 2015 marcó la finalización del Proyecto de Rehabilitación del área de la estación Futako-tamagawa. Página web de Tokyu Corporation (al 19 de enero de 2017): http://www.tokyu.co.jp/company/business/urban_development/work/ El Banco Mundial Página 620 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation 4.2 Marco institucional y regulador Japón utilizó una serie de instrumentos reguladores que facilitaron el desarrollo orientado al tránsito. Estos incluyen el reajuste del terreno y la venta de derechos aéreos. Se describen a continuación. Reajuste del terreno El reajuste del terreno, permitido bajo La ley de vivienda y ferrocarriles de 1989, fue uno de los instrumentos más importantes a través de los cuales las entidades gubernamentales, las empresas de ferrocarril privadas y los promotores privados pudieron canalizar los ingresos de la captura de valor de las tierras a desarrollos financieros orientados al tránsito. Se hizo en estrecha colaboración con las autoridades de planificación, de las cuales se necesita la aprobación para decidir la ubicación de estaciones futuras.364 Usando el enfoque de reajuste de terreno, varios propietarios de tierras organizan un cuerpo cooperativo que reúne sus parcelas en parcelas comerciales y residenciales con formas regulares y con todos los servicios con un gran valor de propiedad. Una empresa ferroviaria privada puede desempeñar un papel primordial en la administración de este tipo de entidad cooperativa. Para capturar las posibles opciones de accesibilidad de las estaciones de tránsito, el gobierno local convierte los códigos de zonificación para permitir edificios de gran altura y de uso mixto.365 El reajuste del terreno se administra a menudo junto al Programa de Carreteras o al Programa de Calles del gobierno nacional. Estos programas subvencionan de manera efectiva la infraestructura orientada al tránsito y las instalaciones, incluidos los carriles de buses, las plazas de las estaciones y las terminales de transporte, el acceso para peatones y los sistemas de circulación, el estacionamiento de bicicletas, el espacio verde urbano y los servicios en las calles. Venta del derecho aéreo Este instrumento regulador implica darles permiso a los propietarios de las tierras para transferir parte de sus derechos de desarrollo no usado, tales como la superficie sobrante, permitiéndole a otro propietario que construya un edifico más alto en un área del proyecto designada.366 4.3 Mecanismos clave Se describen a continuación los mecanismos clave usados para la rehabilitación de las áreas alrededor de la línea Den-en-toshi Line y de la estación Futako- tamagawa. 364 Para obtener información más detallada sobre el reajuste de terreno en Japón, véase el estudio de caso “Land Readjustment in Japan” (Reajuste del terreno en Japón) de la Comunidad de Prácticas del Desarrollo Orientado al Tránsito. Disponible en: https://collaboration.worldbank.org/servlet/JiveServlet/downloadBody/23643-102-1- 30762/Land_Readjustment_Japan.pdf 365 Murakami, J. (2012). Value Capture and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policies. 366 Ibid. El Banco Mundial Página 621 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation Internalización de los beneficios de accesibilidad y aglomeración por parte de la empresa ferroviaria Tokyu Corporation compró grandes extensiones de terreno agrícola antes de construir la línea ferroviaria Den-en-toshi. Después la empresa desarrolló con el tiempo comunidades integradas en el ferrocarril a lo largo de las líneas, con construcciones de viviendas masivas que apoyaban la suburbanización de la clase media de Tokio. Esto le permitió a la empresa capitalizar la valorización del terreno de las inversiones que había realizado entre los años 60 y principios de los 80. En otros casos, las empresas ferroviarias privadas llevaron a cabo proyectos de reajuste de terreno o compraron parcelas de terreno de forma proactiva alrededor de las estaciones (bajo el sistema de propiedad en Japón) e internalizaron las ganancias de capital del negocio inmobiliario y las oportunidades de desarrollo. Estrategia de rehabilitación impulsada por el mercado La estrategia de rehabilitación alrededor de la estación Futako-tamagawa está impulsada por el mercado. Se orienta a grupos bien definidos. El espacio de oficinas del centro de la ciudad incluido en este desarrollo de uso mixto está orientado a las industrias innovadoras y a trabajadores creativos, diferenciándose de los demás edificios de oficinas para ejecutivos convencionales de las áreas centrales de Tokio. La empresa también diferenció las nuevas instalaciones de tiendas para clientes jóvenes de las tiendas existentes para los residentes mayores de alrededor de la estación. Esto incluye, por ejemplo, la apertura del Futako-tamagawa Rise Shopping Center en marzo de 2011, un centro que se esperaba que albergaría 150 tiendas especializadas dirigidas a mujeres jóvenes de entre 20 y 30 años. Un enfoque de este tipo contrasta con los desarrollos llevados a cabo en los 70 y en los 80. Integración de centros de transporte y comerciales en un ambiente habitable de alta calidad. La rehabilitación de la estación Futako-tamagawa adoptó un enfoque integrado de alta calidad para atraer a sus grupos destinatarios. Estaba dirigido a conseguir un desarrollo urbano en el que pudiera vivir todo el mundo de manera confortable, usando los recursos naturales inherentes al sitio, la ubicación geográfica y la entrada al oeste de Tokio y un centro comercial establecido. Concretamente, se revitalizó el área reforzando las funciones comerciales y de negocios alrededor de la estación, a la vez que se desarrollaban los espacios verdes y con agua en armonía con el rico ambiente natural que la rodeaba. Esto incluye mayores subvenciones públicas (36,6 mil millones de JPY / 302 millones de USD) para el desarrollo de instalaciones públicas, tales como plazas de tránsito, caminos locales y parques. Esta rara combinación de ambientes urbano y natural permitió vender rápidamente los nuevos departamentos, como los de la Futako-tamagawa Rise Tower & Residence completados en mayo de 2010. El Banco Mundial Página 622 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation Esquema de rehabilitación inclusivo y de largo plazo La rehabilitación de Futako-tamagawa involucró a más de 200 propietarios de tierras y arrendatarios en procesos de redistribución de suelo inclusivos y complejos. El Gráfico 3 ilustra el número de propietarios de tierras, arrendatarios de tierras y de edificios antes y después de la rehabilitación. Con más del 95 % de los derechos de propiedad alrededor de la estación, Tokyu Corporation realizó un esfuerzo real para integrar diferentes objetivos y funciones en una rehabilitación, para generar beneficios constantes a través de actividades de administración en un área sinérgica, más que los beneficios temporales de la especulación. 367 No obstante, considerando los altos costos de dicha rehabilitación, se necesitaron también subvenciones públicas importantes para desarrollar las instalaciones públicas que la acompañaban, a través de un esquema de rehabilitación urbana que aumentó las subvenciones públicas (36,6 mil millones de JPY / 302 millones de USD) para complementar las substanciales ventas de terreno (110,1 mil millones de JPY / 827 millones de USD) usadas para financiar la rehabilitación. El proceso completo duró casi 15 años. 5 Resultados Impacto financiero en Tokyu Corporation El transporte, el desarrollo de la propiedad y de los pequeños comercios y otros negocios y servicios cotidianos han sido las mayores fuentes de ingresos para 367 Ibid. El Banco Mundial Página 623 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation Tokyu Corporation, como demostró la participación en los beneficios operativos de la empresa de las prácticas de diferentes negocios para los ejercicios 2004-2016 (mostrada en el Gráfico 4). A través de la rehabilitación, Tokyu Corporation creó un ambiente enfocado al tránsito que aumenta considerablemente el número de viajeros y los beneficios constantes. La primera fase del proyecto de rehabilitación de Futako-tamagawa, completado en marzo de 2011, añadió dos nuevos centros comerciales, un nuevo edificio de oficinas de 16 plantas y cinco edificios residenciales, que proporcionó 1.033 nuevos departamentos al este de la estación. Los departamentos, cuyo rango de precio está entre los 46 millones de JPY y los 220 millones de JPY (equivalentes a aproximadamente 380.000 USD y 1,8 millones de USD) por un departamento de 140 metros cuadrados, salieron a la venta en 2008. A pesar de la recesión económica y de la perspectiva de más construcciones durante la segunda fase del edificio, se habían vendido en 2012 todas las unidades excepto 12 de las más caras368. Tokyu Corporation está financiando en gran medida los costos de la rehabilitación con ventas directas (120 mil millones de JPY o el equivalente de 991 millones de USD), a la vez que mantiene parte de las propiedades desarrolladas recientemente para asegurar la generación de ingresos a largo plazo. Impacto en el número de pasajeros Las rehabilitaciones en la estación Futako-tamagawa también aumentó el número de pasajeros de la línea Den-en-toshi propiedad de Tokyu Corporation y operada 368Nakamoto, M. (17 de febrero de 2012). “East Side Story”, Financial Times. http://www.ft.com/cms/s/2/81aefc64-5310-11e1-950d-00144feabdc0.html El Banco Mundial Página 624 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation por ella, que lleva gente a los pequeños negocios y otros servicios cotidianos proporcionados por la empresa en el área. Impacto en los propietarios de tierras y los arrendatarios locales Los propietarios de tierras locales pusieron sus parcelas de terreno a disposición para los nuevos edificios y, a cambio, recibieron copropiedades en tierras para nuevos edificios con mayores accesos y mejores infraestructuras públicas y servicios, tales como accesos para peatones, servicios en las calles y carriles para buses. Impacto en el gobierno nacional Las instalaciones públicas desarrolladas por Tokyu Corporation bajo el proyecto de rehabilitación de Futako-tamagawa redujeron los costos del gobierno nacional para la construcción de carreteras y de otras infraestructuras públicas. Impacto en las autoridades locales Los desarrollos de uso mixto como los del proyecto de rehabilitación de Futako- tamagawa produjeron tasas de propiedad más altas, promovieron el desarrollo de la economía local y construyeron municipios resistentes a los desastres naturales. 6 Conclusión Dado el alto costo de desarrollar nuevas líneas ferroviarias en las ciudades principales, los inversores tienen que maximizar los ingresos relacionados que puedan derivar para hacer que esas líneas sean atractivas económicamente. El desarrollo orientado al tránsito con captura del valor de la tierra ilustrado en este estudio de caso es una de las maneras más efectivas de financiar la costosa infraestructura ferroviaria:  Asegurando que haya suficiente gente y actividades alrededor de las estaciones.  Creando un flujo de efectivo estable y recuperando algo de los costos de inversión a través de los ingresos y la valorización del desarrollo inmobiliario. El ejemplo del proyecto de rehabilitación de la estación Futako-tamagawa en la línea Den-en-toshi en Japón destaca los siguientes conceptos necesarios para las prácticas de captura del valor de la tierra exitosas:  Una empresa ferroviaria puede internalizar los beneficios de la accesibilidad y la aglomeración de las inversiones ferroviarias consiguiendo terrenos alrededor de la estación a través de la compra o reajuste de la tierra en el momento de desarrollar una línea y desarrollando dicho terreno con el tiempo.  El tipo más apropiado de desarrollo de propiedades alrededor de las estaciones ferroviarias depende mucho del mercado.  La calidad de vida, incluido el desarrollo de espacio público apropiado, combinado con economías de accesibilidad y aglomeración son fuerzas motoras para la creación de valor. El Banco Mundial Página 625 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation  La rehabilitación es un mecanismo que requiere tiempo, una alianza activa entre los promotores público-privados y la financiación del sector público. Tokyu Corporation combinó con éxito la captura de valor de la tierra con el desarrollo ferroviario para aumentar el número de viajeros en las nuevas líneas, generar flujos de efectivo constantes y recuperar los costos de inversión. El enfoque de captura de valor de la tierra también le permitió a la empresa ajustar el modelo de desarrollo alrededor de las estaciones de ferrocarril para asegurar la sostenibilidad, ya que la demanda del mercado cambia con el tiempo. El Banco Mundial Página 626 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Tokyu Corporation Referencias Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 Murakami, J. (2012). Value Capture and Land Policies. Lincoln Institute of Land Policies. Nakamoto, M. (17 de febrero de 2012). “East Side Story”, Financial Times. http://www.ft.com/cms/s/2/81aefc64-5310-11e1-950d-00144feabdc0.html Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y., y Tamayose, B. (2015). Financing Transit- Oriented Development with Land Values. Washington DC: World Bank Group. Tokyu Corporation. Informes anuales (para el período entre 2004 y 2016). Página web de Tokyu Corporation (varias). Tokyu Corporation (2010). Development of Stations and Surrounding Areas, Large Tokyu Development Projects around Shibuya, Futakotamagawa and Tama-plaza Stations. Tokyu Corporation (2010), Large Tokyo Development Projects around Shibuya, Futakotamagawa and Tama-plaza Stations, Japan Railway& Transport Review, N.° 56, diciembre de 2010, 22-25. El Banco Mundial Página 627 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company Estudio de Caso TTX Company 369 1 Introducción TTX Company (TTX) es una empresa agrupada de vagones ferroviarios que abastece a los ferrocarriles de Norteamérica con vagones ferroviarios intermodales, automóviles y de uso general. La empresa se formó en 1955 370 para invertir en lo que era entonces una nueva tecnología, los vagones plataforma para transportar remolques de camiones. Propiedad de un grupo de ferrocarriles norteamericanos371, la propuesta de TTX es proporcionarles a sus participantes una flota de vagones del tamaño adecuado y administrados de manera eficiente, disponible bajo las reglas neutrales de distribución de vagones372. Vagones plataforma de TTX. Fuente: TTX Company. TTX demuestra que un modelo de empresa asociada de vagones ferrocarriles puede ser económicamente viable, conseguir capital del sector privado y beneficiar a sus promotores ferroviarios a través de la distribución del riesgo y el funcionamiento eficiente asi como del mantenimiento de los vagones. Este estudio de caso describe las operaciones de TTX y los beneficios derivados de su existencia. Concluye con las lecciones que se pueden extraer para otros ferrocarriles que estén considerando un modelo de asociación. 369 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 370 En sus comienzos en 1955 la empresa se llamó Trailer Train. 371 TTX es propiedad de las siguientes compañías ferroviarias: Burlington Northern Santa Fe, Canadian National, Canadian Pacific, CSX, Ferromex, Kansas City Southern, Norfolk Southern, Pan Am Railways y Union Pacific. 372 El acceso a los vagones está sujeto a las reglas que se aplican por igual a cualquier participante del sector ferroviario. El Banco Mundial Página 629 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company 2 Operaciones de TTX 2.1 Visión general La flota de TTX cuenta con más de 220.000 vagones. La mayoría de ellos son vagones plataforma (intermodales, automovilísticos, carga general) y el resto vagones tipo caja y góndolas (véase el Gráfico 1). La flota de la empresa supone aproximadamente el 15 % del total de los vagones de carga en servicio en Norteamérica. TTX es dueño de la mayoría de los vagones de su flota (88 %) y la mantiene usando una red de talleres de reparación (4), operaciones de mantenimiento del terreno (52) e instalaciones de reparación independientes autorizadas. TTX alquila sus vagones a los ferrocarriles participantes. Estos ferrocarriles le pagan a TTX unas tarifas basadas en la distancia y en el tiempo por usar los vagones de TTX en sus líneas. El modelo de arrendamiento de TTX se diferencia de una empresa de arrendamiento en que los vagones pertenecen a una asociación y no a los ferrocarriles individuales. Por lo tanto, los vagones funcionan de manera libre en la red completa de ferrocarril sin las restricciones de devolución de vagones que se suelen aplicar a los vagones alquilados por la vía típica. 2.2 Esquema Operativo Las interacciones de TTX con los ferrocarriles a lo que pertenece se rigen por un acuerdo de colaboración que tiene que aprobar el regulador económico de la industria ferroviaria, la Comisión de Transporte Terrestre (STB). La autorización más reciente, otorgada en 2014, autorizó la disposición de los vagones plataforma para 15 años. Los aspectos clave del acuerdo de colaboración incluyen lo siguiente:  TTX tiene que recopilar información de mercado de los ferrocarriles participantes, recaudar financiamiento, comprar y realizar trabajos de El Banco Mundial Página 630 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company mantenimiento en los vagones y administrar un grupo de vagones para el uso de los ferrocarriles participantes.  Las tarifas cargadas por el uso de los vagones se mantienen en el nivel más bajo “necesario para cubrir los costos y los gastos ordinarios y n ecesarios de TTX, incluyendo cuando sea conveniente la rentabilidad de la inversión 373”. Al final de cada año, cualquier capital considerado excedente se devolverá a los propietarios basándose en su uso del equipamiento de TTX durante el año.  El acceso a los vagones está sujeto a las reglas que se aplican por igual a cualquier participante del sector ferroviario.  Los vagones se pueden usar para cargar en cualquier punto de la red ferroviaria de los EE. UU. y en ubicaciones aprobadas en México y en Canadá.  Los ferrocarriles participantes son libres de poseer tantos vagones en sus propias flotas como deseen. Los costos y las reglas de distribución de los vagones están especificadas en un Contrato de Coches adicional. Bajo este contrato, cada ferrocarril participante recibe una “autorización” para compartir sus vagones basada en su uso histórico. Si un ferrocarril tiene más vagones en sus líneas que los autorizados, TTX puede solicitarle que envíe los vagones a otro ferrocarril que cuente con menos que los autorizados. Las tarifas de TTX para los ferrocarriles participantes están formadas por una tarifa por hora y una tarifa por kilometraje por el uso de los vagones. Por ejemplo, a partir de abril de 2013, la tarifa base para un vagón de unidad simple TTX era de 0,69 USD por hora, para un vagón de doble unidad de TTX era de 1,37 USD por hora y para un vagón de cinco unidades de TTX era de 2,27 USD por hora.374 Los precios los fija el comité de dirección de TTX. El objetivo de TTX no es el de maximizar los beneficios, por eso los precios se fijan a los niveles necesarios para que TTX sea económicamente sostenible y pueda obtener financiamiento para aumentar la flota cuando sea necesario. Cuando un ferrocarril tiene más vagones que los que necesita, informa a TTX. TTX solo cargará el uso del vagón los cinco días posteriores a la notificación. Si se necesita el vagón en otro ferrocarril, TTX ordenará enviarlo directamente a dicho ferrocarril. Si ningún ferrocarril lo necesita, se almacenará y no se cargará ningún alquiler. Los ferrocarriles participantes se beneficiaron de manera sustancial de este suministro durante la recesión que empezó en 2008. Tal como se muestra en el Gráfico 2, la tarifa de utilización de vagones de TTX, que bajó hasta el 70 % en 2009, volvió al nivel de antes de la recesión del 93 % en 2014. 373 TTX Company (2014). TTX Pooling Agreement, p. 5. 374 TTX Company (1960). Car Contract Between Trailer Train Company and the Atchison, Topeka and Santa Fe Railway Company, supplement No., 227 (2013). El Banco Mundial Página 631 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company Si algunos ferrocarriles quieren usar más vagones que los que tienen autorizados y otros quieren usar menos, el Contrato de Automóvil le permite a un ferrocarril “darle” algunas de sus autorizaciones a otro ferrocarril. También contiene una disposición para la distribución justa del excedente de vagones para los ferrocarriles que necesiten más vagones, a falta de un “regalo” de autorizaciones. Las reglas de TTX sobre la distribución de vagones son diferentes a las reglas generales aplicadas por la Asociación de ferrocarriles americanos (AAR), 375 que se aplican a todos los demás vagones. Las reglas de la AAR le permiten al propietario del vagón designar qué hay que hacer con el vagón una vez que se descarga en las líneas de otro transportista. Las opciones son: (i) devolver el vagón vacío volviendo por la ruta por la que llegó; (ii) permitir que se vuelva a cargar el vagón en la dirección del ferrocarril al que pertenece; (iii) permitir que el vagón se cargue para cualquier destino. Si el ferrocarril que lo recibe no dispone de una carga que cumpla con las reglas de devolución del ferrocarril al que pertenece el vagón, se enviará a su propietario vacío. El ferrocarril que recibe el vagón pagará la tarifa basada en el tiempo para el vagón del otro ferrocarril por el tiempo que permanezca en las líneas ferroviarias del que lo recibe. Esto crea un incentivo económico muy fuerte para enviar los vagones que no se necesitan “una casa”. Puesto que los vagones de TTX se pueden cargar para cualquier destino (no solo el ferrocarril propietario) y el incentivo para apartar vagones vacíos para evitar las tasas es menor, los vagones de TTX recorren aproximadamente un tercio menos de km vacíos que otros tipos similares de vagones en Norteamérica. 375 Asociación de ferrocarriles americanos (2015), Circular OT-10. El Banco Mundial Página 632 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company 2.3 Gobernabilidad de empresa TTX está dirigido por un consejo de administración formado por 10 personas. Cada uno de los nueve ferrocarriles participantes designa a un miembro del consejo y el décimo miembro es el presidente de TTX. Los directores cuentan con diferentes experiencias y habilidades incluidas marketing, finanzas y operaciones. El consejo tiene un comité auditor y con otros comités “típicos de una sociedad anónima cerrada”. Las cuentas de TTX Company son auditadas por un auditor independiente calificado que informa al comité auditor del consejo de administración. Según el vicepresidente ejecutivo superior de derecho y administración de TTX, “si quieres pedir dinero prestado, necesitas una buena gestión y transparencia”. 2.4 Finanzas La principal fuente de ingresos de TTX son las tasas de alquiler de vagones pagadas por los ferrocarriles participantes. Obtiene un pequeño porcentaje de los ingresos de los servicios de reparación de vagones que no pertenecen a los miembros. Los gastos están principalmente relacionados con la propiedad, el mantenimiento y la distribución de los vagones. El flujo de efectivo de las operaciones ha sido más que suficiente para cubrir el servicio de la deuda. TTX aspira a mantener su tasa de cobertura de tarifa fija (explotación y otros ingresos/intereses y amortización del pago de la deuda) en 1,8 y casi siempre lo ha conseguido. (Bajó hasta el 1,58 en 2009 durante la recesión). Normalmente TTX no paga dividendos 376. Si su efectivo supera a lo requerido, beneficia a sus participantes con reembolsos o reduciendo las tarifas. TTX se financia principalmente por medio de deuda no garantizada y tiene más de 3 mil millones de USD de deuda en su balance financiero377. Entre 2009 y 2013, la deuda (incluidos los arrendamientos financieros y una parte principal de arrendamientos de explotación) constituía aproximadamente el 63 % de la estructura de capital de TTX. La mayor parte de su deuda no está garantizada por una reclamación sobre los activos de TTX. En 2013, solo el 3 % de la deuda de TTX estaba asegurada por los activos. Los vencimientos de deuda son escalonados (a lo largo del tiempo). El patrimonio provino mayormente de las ganancias acumuladas. Entre 2009 y 2013, TTX invirtió 3 mil millones de USD en temas como la rehabilitación de vagones, la conversión de vagones de 14 a 16 metros para mejorar su comerciabilidad y la compra de nuevos vagones. 3 Beneficios Derivados de TTX TTX ha apoyado el desarrollo del transporte intermodal de carga en Norteamérica suministrando vagones plataforma a la industria ferroviaria. El ferrocarril 376 Solo ha pagado dividendos dos veces en su historia. 377 FitchRatings (2015). Fitch Affirms TTX Company at ‘A-‘; Outlook Stable. El Banco Mundial Página 633 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company intermodal en los EE. UU. creció de 3 millones de contenedores y remolques en 1980 a 13,7 millones de contenedores y remolques en 2015378. TTX proporciona tres beneficios principales a los ferrocarriles participantes:  No necesitan capital. TTX ha invertido más 12 mil millones de USD en vagones ferroviarios y en el mantenimiento de las instalaciones y gasta 700 millones de USD al año en el mantenimiento de los vagones, permitiéndoles a los ferrocarriles participantes evitar esta inversión.  Uso eficiente de los vagones. El enfoque de asociación mejora la eficiencia de la distribución de vagones. Por ejemplo, TTX tiene un 7 % de vagones-km vacíos, lo que es un 31 % más eficiente que los vagones que no pertenecen a TTX.379 Al funcionar de manera más eficiente, se necesitan menos vagones para mover el tráfico, lo que ahorra inversión y costos de mantenimiento. También se ahorra en costos de movimiento de vagones. TTX calcula que esto ahorra 250 millones de USD al año a los ferrocarriles participantes.  Riesgo compartido. Puesto que se comparten los vagones, el excedente de vagones en una región puede ser usado por otro ferrocarril en otra región, compartiendo de esta manera el riesgo de compra del vagón. Cada ferrocarril participante es libre de tener su propia estrategia de adquisición de vagones sin obligación de usar los vagones de TTX. 4 Conclusión Este caso demuestra cómo un grupo de ferrocarriles pueden crear una empresa que compra/alquila, mantiene y administra vagones ferroviarios sobre una base de asociación para el beneficio de sus propietarios. En particular:  Una empresa agrupada de vagones ferroviarios puede financiar vagones con fondos del sector privado si se establece como una entidad privada con precios compensatorios. Por ejemplo, TTX ha conseguido más de 3 mil millones de USD en financiamiento de la deuda privada, reduciendo la carga de capital de sus inversores.  Una empresa asociada de vagones ferroviarios puede reducir los costos de propiedad y de explotación de los vagones si los administra de manera eficiente y neutral entre los propietarios. El acuerdo de asociación de TTX mejoró el uso de los vagones, reduciendo el tamaño de la flota necesaria para abastecer el tráfico. Esto creó un ahorro anual para los ferrocarriles estimado en 250 millones de USD. 378 Asociación de ferrocarriles americanos (mayo de 2016). Rail Intermodal Keeps America Moving. Obtenido de: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Rail%20Intermodal.pdf 379 Rennicke W (2013). Verified Statement of William J. Rennicke contenido en TTX Company Application of Pooling of Car Service with Respect to Flatcars, Surface Transportation Board Finance Docket No. 27590 (sub-No. 4), p. 9. El Banco Mundial Página 634 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario TTX Company Referencias Asociación de ferrocarriles Americanos (2015), Circular OT-10. Asociación de ferrocarriles Americanos (mayo de 2016). Rail Intermodal Keeps America Moving. Obtenido de: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Rail%20Intermodal.pdf FitchRatings (junio de 2016). “Fitch Expects to Rate TTX's 30-Year MTNs 'A-'”, TTX Press Release. FitchRatings (2015). Fitch Affirms TTX Company at ‘A-‘; Outlook Stable. FitchRatings (2014). TTX Company Full Rating Report. Entrevistas con Patrick B. Loftus, TTX Company, vicepresidente ejecutivo superior, Derecho y Administración y con Ronald Sellberg, vicepresidente auxiliar - Ingeniería e Investigación, jubilado. Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 Moody’s Investor Service (2015). Credit Opinion: TTX Company. Rennicke, W. (2013). Verified Statement of William J. Rennicke, contenido en TTX Company Application of Pooling of Car Service with Respect to Flatcars, Surface Transportation Board Finance Docket No. 27590 (sub-No. 4). TTX Company (1960). Car Contract Between Trailer Train Company and the Atchison, Topeka and Santa Fe Railway Company, incluidos los suplementos N.° 15, 29, 40, 69, 76 78, 99, 121, 128, 146, 154, 170, 172, 182, 194, 197, 198, 199, 201, 203, 207, 212, 215, 217, 220, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, y 231 (1968 - 2014). TTX Company (2014). TTX Pooling Agreement. Página web de TTX Company (2015). Obtenido de: http://www.ttx.com El Banco Mundial Página 635 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Estudio de Caso Union Pacific 380 1 Introducción Durante la segunda mitad de los años 90, la administración del Union Pacific Railway (UP) adoptó un cambio significativo en la estrategia de negocio, centrándose en sus negocios ferroviarios principales. A finales de los 70 y a lo largo de los 80, UP había intentado diversificar sus negocios principales por medio de grandes inversiones en empresas fuera del sector ferroviario, incluidas empresas subsidiarias de residuos sólidos, de camiones y de los sectores de recursos naturales (p. ej. petróleo y gas). Sin embargo, durante los años 90, alentada por un ambiente político y regulador más favorable, UP intentó competir mejor con el sector de los camiones redistribuyendo su capital para expandir y mejorar sus negocios ferroviarios principales. La transición de UP hacia un ferrocarril “puro” contó con los siguientes elementos clave:  La venta de activos no pertenecientes al sector ferroviario para liberar capital.  La adquisición de Chicago y Northwestern y Southern Pacific para aumentar sus negocios ferroviarios usando una mezcla de deuda y patrimonio.  La inversión intensa de capital y la racionalización de los activos ferroviarios para mejorar la eficiencia general de su red. Entre 1994 y 1996, UP pasó de ser un conglomerado con gran participación en el sector ferroviario a ser un negocio casi puramente ferroviario. Esta transformación se completó en 2003 con la escisión del negocio de camiones de UP, Overnite Corp381. Esto le permitió a UP prestar mayor atención al ferrocarril, lo que le ayudó a sacar mayor provecho de sus activos y a ofrecer un mejor servicio. Aunque los impactos financieros de la decisión de UP de centrarse en sus negocios ferroviarios principales fueron negativos a mediano y largo plazo, la decisión de la empresa de centrar sus esfuerzos dio como resultado una mejora del rendimiento técnico y económico a largo plazo. 380 Este estudio de caso se basa en gran medida en el artículo de Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 381 En un principio, UP había intentado vender sus negocios de camiones en 1998, pero no consiguió ninguna oferta económicamente interesante. El Banco Mundial Página 637 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Este estudio de caso describe en primer lugar el ambiente político y regulador antes y durante la transición de UP. A continuación trata las acciones que llevó a cabo UP para efectuar la transición y los desafíos que enfrentó la empresa durante la transición, seguido por la descripción de los resultados generales de la transición y finalmente las conclusiones con las lecciones extraídas de la experiencia de UP. 2 Situación en Torno a la Transición de UP 2.1 Antes de la transición En los años 70, la desfavorable regulación ferroviaria junto con el aumento de la competencia del sector de los camiones afectó negativamente al rendimiento técnico y económico de la industria ferroviaria estadounidense. Por consiguiente, entre 1970 y 1979 la rentabilidad de la industria nunca excedió el 2,9 %382. Durante este período, los negocios de UP que no pertenecían al sector del ferrocarril, como el petróleo, el gas natural, el carbón y el carbonato sódico (todos desarrollados originalmente de concesiones de tierras) contribuyeron cada vez más a los ingresos netos de la empresa. Mientras que estos negocios de sectores fuera del ferrocarril constituyeron hasta un 21 % de los ingresos netos de UP entre 1969 y 1974, contribuyendo un 61,7 % entre 1979 y 1982383. Creyendo que podría haber más oportunidades de conseguir mayores beneficios en los negocios fuera del ferrocarril, la administración de UP buscó una mayor diversificación. En 1988, UP se había convertido en un conglomerado con intereses amplios y crecientes en los sectores inmobiliarios, de los recursos naturales, de los camiones y de los residuos sólidos. Las participaciones más importantes en 1988 fueron:  Upland Industries Corporation, una empresa encargada de administrar las participaciones inmobiliarias de UP, estimadas en casi un millón de acres de terreno, además de siete millones de acres de derechos mineros en 13 estados.  Empresas implicadas en la exploración, desarrollo y producción de líquidos de gas natural y petróleo en varias cuencas en los EE. UU. y en Canadá.  Empresas de la cadena de valor de los sectores midstream (refinería) y downstream (comercialización) del petróleo y del gas.  Empresas asociadas y participaciones sobre regalías en muchas minas de carbón y trona (carbonato de sodio natural) en Wyoming. 382 Asociación de ferrocarriles americanos. (Abril de 2016) "America’s Freight Railroads under Balanced Regulation". Asociación de ferrocarriles americanos. https://www.aar.org/BackgroundPapers/Impact%20of%20the%20Staggers%20Act.pdf 383 Ibrayeva, E., y Terrence, T. "Union Pacific: Through Deregulation & Beyond". American Journal of Management 14.1-2 (2014): 47-61. http://www.na- businesspress.com/AJM/IbrayevaE_Web14_1-2_.pdf El Banco Mundial Página 638 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific  Overnite Transportation Company, una empresa de camiones interestatal que abastece a todos los estados de los EE. UU., Canadá, México y las Islas Vírgenes.  United States Pollution Control Incorporated, una empresa de eliminación de residuos peligrosos. 2.2 Ambiente político y regulador predominante En 1980, el Congreso aprobó la ley Staggers, que por primera vez en décadas, les permitió a los ferrocarriles competir de manera más eficiente con los camiones, permitiéndoles realizar acciones antes desautorizadas para mejorar su rendimiento operacional y económico. Antes de la ley Staggers, la industria ferroviaria estaba guiada principalmente por la Interstate Commerce Act (Ley de comercio interestatal) de 1887. La ley creaba el marco legal y regulador básico para los ferrocarriles asignándoles obligaciones de transportista y de servicios para pasajeros, limitando las reducciones en los niveles de servicio del ferrocarril y/o de las vías, regulando las tarifas ferroviarias y prohibiendo la discriminación en el servicio y/o en las tarifas. En 1976, tras uno de los peores años financieros en la historia de los ferrocarriles americanos, se introdujo la Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act (Ley de revitalización y reforma regulatoria de los ferrocarriles). Esta ley modificaba la Interstate Commerce Act, introduciendo algo de flexibilidad en las tarifas y permitiendo otras reducciones de vías/servicios. Aunque la Railroad Revitalization and Reform Act marcó un paso en la dirección correcta, se necesitaba una reforma más amplia384. La ley Staggers permitió a los ferrocarriles poner precios diferentes a las rutas competitivas y a los servicios y también simplificó los procedimientos para abandonar y vender líneas ferroviarias 385. Los efectos habilitadores de la ley Staggers, combinados con las presiones competitivas continuadas del sector de los camiones, llevaron a una tendencia sin precedentes de fusiones y adquisiciones entre grandes ferrocarriles de los Estados Unidos en los años 80 y 90. Estas fusiones estaban dirigidas a ayudar a los ferrocarriles a conseguir economías de escala, alcance y densidad, reforzando su habilidad para competir con la industria de los camiones386. 384 La ley Staggers modificó aún más la Interstate Commerce Act y la Railroad Revitalization and Reform Act para proporcionar una mayor desregularización de las tarifas de carga, permitiéndoles a los ferrocarriles realizar contratos con los clientes, disminuyendo las restricciones de las fusiones ferroviarias y permitiéndoles a los ferrocarriles cerrar y vender cualquier línea ferroviaria que tuviera un tráfico insuficiente. La ley Rails to Trails de 1983, amplió aún más la posibilidad de los ferrocarriles de abandonar el servicio de carga en líneas específicas. 385 Antes de la ley Staggers, las tarifas entre un origen determinado y un destino estaban estipuladas por el ICC y se les exigía a los ferrocarriles que prestaran servicios en rutas independientemente de su potencial de tráfico. 386 Cuando UP empezó su transición, la industria ferroviaria de los EE. UU. incluía once ferrocarriles de carga grandes, integrados verticalmente de inversores privados (ferrocarriles Clase 1). Hoy en día, los EE. UU. cuentan con cuatro ferrocarriles “Clase 1” grandes y tres pequeños, además de más de 500 ferrocarriles más pequeños. El Banco Mundial Página 639 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific 2.3 Cambio de estrategia de UP Apoyado por un ambiente político y regulador más favorable para los ferrocarriles, en 1989 la administración de UP creyó que extender la red de UP y mejorar su eficiencia general posicionaría a la empresa mejor para competir con el sector de los camiones, a la vez que traería mayores ingresos. Por consiguiente, la gerencia de UP se volvió a centrar en el negocio ferroviario. Esto parece que ha sido la fuerza motriz detrás de la decisión de UP de despojarse de los negocios no relacionados con el ferrocarril y redistribuir capital para convertirse en una empresa de ferrocarril “puro”. 3 Transición de UP Los acontecimientos más importantes de la transformación de UP fueron: (i) la venta de sus negocios no relacionados con el ferrocarril en 1994 y 1995 y (ii) sus adquisiciones ferroviarias en 1995 y 1996. (Véase los Gráficos 1 y 2). Estos acontecimientos se describen a continuación, seguidos de las mejoras de después de las adquisiciónes. El Banco Mundial Página 640 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific 3.1 Desposesión de los activos que no pertenecían a los ferrocarriles El punto de partida de la transición de UP fue la venta de sus activos que no pertenecían al ferrocarril, concretamente:  La desinversión de 225 millones de USD de un negocio de gestión de residuos en 1994.  La escisión de 2,4 mil millones de USD de un negocio de recursos naturales en 1995. La escisión de UP del negocio de recursos naturales en particular ayudó a liberar capital para la redistribución en proyectos relacionados con el ferrocarril. En 1998, UP intentó vender también su participación en un negocio de transporte de carga de camión parcial conocido como “Overnite”. Sin embargo, esta desinversión se retrasó hasta 2003, cuando UP consiguió un buen precio. 3.2 Adquisición de negocios ferroviarios En 1995, UP adquirió la compañía ferroviaria denominada como Chicago and North Western Transportation Company (CNW) por 1,4 mil millones de USD en efectivo. La línea principal de este a oeste de CNW le proporcionó el control total a UP y acceso a una ruta directa de Los Ángeles a Chicago. Aun y cuando en el momento de la compra, UP ya contaba con el 25 % de CNW y CNW movía los trenes de UP a travez de derechos de paso entre los dos ferrocarriles. A esto le siguió en 1996 una fusión con Southern Pacific Railway (SP). La fusión con SP ayudó sobre todo a modelar el negocio de UP para volver a centrarse solo en los ferrocarriles. La fusión le costó a UP 4,1 mil millones de USD. Las conversiones de participaciones financiaron el 60 % de su precio y el 40 % restante se pagó en efectivo. Entre 1994 y 1997, las adquisiciones de UP y el programa de inversión de capital aumentaron el valor neto de los activos del ferrocarril de su balance financiero en casi el triple. En 1993, los ferrocarriles constituían solamente el 70 % de los activos netos de UP teniendo en cuenta los negocios no relacionados con el ferrocarril. En 1996, los ferrocarriles constituían el 97 % de los activos netos de UP. Antes de realizar estas grandes compras, el valor de mercado de la deuda y patrimonio de UP era aproximadamente de entre 8 y 9 mil millones de USD. La adquisición de CNW era relativamente pequeña comparada con el tamaño total de UP. En contraste, la fusión de SP aumentó el tamaño del negocio ferroviario de UP en alrededor del doble. Estrategias de adquisición adicionales Patrimonio y deuda - más de los dos: Los mecanismos financieros que usó UP para ejecutar su cambio en las estrategias de negocios fueron los instrumentos de deuda corporativa y la emisión de acciones adicionales en la Bolsa de Nueva York. En conjunto, UP usó más deuda que capital social para financiar su El Banco Mundial Página 641 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific transformación y aumentó su coeficiente de endeudamiento de aproximadamente 1 en 1994 a 1,5 en 1996. (Ver Gráfico 3). Estiramiento del balance financiero: Aparte de la deuda convencional y del financiamiento de capital, UP usó muchos acuerdos de arrendamiento. Si bien estos instrumentos eran como deudas (p. ej. una promesa de futuro pago), las disposiciones de los principios de contabilidad generalmente aceptados de los EE. UU. les permitieron a los propietarios evitar capitalizar como deuda algunos tipos de arrendamientos en su balance financiero. El resultado neto es proporcionar más margen de maniobra para pedir prestado dinero para otros propósitos. 3.3 Mejoras después de la adquisición La adquisición de CNW por parte de UP tuvo el efecto inmediato de expandir la red única en 18.388 km a más del doble de su longitud en 1994. Aunque resultó difícil integrar las operaciones (véase desafíos tras la adquisición a continuación), UP finalmente consiguió mejorar significativamente la eficiencia que podía ofrecer esta enrome red. En particular, la red integrada daba acceso a los transportistas a rutas directas que ahorraban tiempo y ofrecían mayor rentabilidad. Por ejemplo, la adquisición de CNW le proporcionó a UP una ruta directa desde Los Ángeles a Chicago, una ruta intermodal principal. La fusión de UP y SP creó un servicio ferroviario de una sola línea a lo largo del corredor interestatal I-5 entre el Pacífico noroeste de los EE. UU. y algunos destinos en California. La red combinada de UP permitió ofrecer nuevos servicios destinados específicamente a competir con la industria de los camiones. Una oferta era el “5-7-9 Service”, que prometía transporte desde el Pacífico noroeste al norte de California en cinco días, al sur de California en siete días y a Las Vegas/Phenix en nueve días. El Banco Mundial Página 642 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Además, las adquisiciones también le dieron acceso a UP a la Powder River Basin al sureste de Montana y noroeste de Wyoming, conocida por los depósitos de carbón. Este acceso le permitió a UP generar importantes ingresos para realizar trabajos de mantenimiento e invertir en su red. También preparó el terreno para las mejoras en el Alameda Corridor, que benefició a los puertos, la Ciudad de los Ángeles y a los EE. UU. en general creando una conexión eficiente entre el ferrocarril y los puertos. Aparte de ofrecer una red más amplia y más rutas directas, UP también consiguió tres mejoras clave en los años que siguieron a la fusión:  La racionalización del seguimiento de activos.  El mayor uso del material rodante.  Una inversión amplia de capital en la rehabilitación/renovación. Junto con la racionalización del seguimiento de activos, la conveniencia de más rutas directas ayudó a mejorar el uso de la red de UP más rápidamente que la media nacional de los ferrocarriles Clase 1 en los años tras la adquisición. El aumento del uso de la red de UP tras la adquisición también superó al del competidor más próximo, BNSF. (Véase el Gráfico 4). En los años que siguieron a la adquisición, UP cedió o abandonó las líneas menos rentables (ver los Gráficos 4 y 5). En particular, la red de líneas secundarias se redujo en 2398 km (28 %) en los cinco años entre 1996 y 2001. Esto ayudó a UP a centrarse en su negocio ferroviario “puro” en una red principal de rutas más rentables. La estrategia de UP ayudó a capturar “economías de densidad” aumentadas en las cuales se movía más tráfico de carga en una red de rutas más pequeña y más eficiente (véase el Gráfico 5). El Banco Mundial Página 643 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific La adquisición de CNW y de SP prácticamente dobló el número de vagones de carga que UP poseía o alquilaba. Tras la integración de las operaciones, UP redujo su flota a la vez que aumentó el número de cargas transportadas. Una parte clave de esta estrategia implicaba reducir el tiempo de regreso de los vagones, reduciendo el tiempo que los vagones de carga permanecían inmóviles entre las cargas. Una mejor planificación, el mantenimiento preventivo y la consolidación del patio ferroviario contribuyeron a la mejor utilización de los vagones de carga. Entre marzo de 1998 y marzo de 2000, UP redujo los tiempos de permanencia de los vagones de carga en la terminal en un 34 % (de 40 horas a 26 horas de media). UP aumento también de manera significativa en uso de vagones de “línea privada” (es decir, los vagones de carga que pertenecían a los propios transportistas) (véase el Gráfico 6). Entre 1996 y 2001, el vagón-km privado cargado que viajaba por la red de UP aumentó al 71 %. Esto le permitió a UP impulsar las inversiones en material rodante por parte de terceros y no tener que usar su propio capital. El Banco Mundial Página 644 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Tras la fusión con SP, UP aumentó significativamente las inversiones de capital en la rehabilitación y mantenimiento de la red (véase el Gráfico 7). Esto fue en parte una condición para aprobar la fusión exigida por STB. Durante los tres años posteriores a 1996, UP gastó aproximadamente 1/3 más de dinero en gastos de inversiones por km en su red que en los tres años anteriores a 1996. La red combinada de UP y SP también le permitió a UP establecer un modelo de “red radial” para la tripulación de los trenes. Este modelo establecía la base de un a tripulación en las redes combinadas de las principales terminales. Las tripulaciones estaban al servicio de cualquier ruta que saliera de su “centro” El Banco Mundial Página 645 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific correspondiente. La centralización de las tripulaciones demostró que era más eficiente a la hora de usar los recursos humanos que el modelo anterior de tripulaciones dedicadas a rutas específicas. Consideraciones de la adquisición Desarrollo de casos de negocios para fusiones y adquisiciones: Uno de los aspectos interesantes de la adquisición de SP por UP fue que las redes de cada empresa se superponían y complementaban. Esto dio como resultado un caso de negocio para la adquisición que incluía el ahorro de costos y el aumento de la cobertura de la red. Las superposición a los largo muchas rutas lucrativas como Oakland-Denver, Houston-Nueva Orleans y San-Antonio-Chicago ofreció claras oportunidades de ahorrar costos eliminando redundancias. No obstante, la red de SP también le dio a UP acceso a rutas a lo largo de la costa oeste de los EE. UU. y de las regiones del suroeste, al igual que la red de CNW proporcionó acceso al medio oeste (p. ej. Chicago). Asegurar el cumplimiento de las normas: En 1995, la industria fue sometida a la regulación económica de la Comisión de Transporte Terrestre (STB) 387. Desde entonces, la STB tiene jurisdicción sobre las fusiones ferroviarias. A pesar de que el marco regulador de las fusiones ferroviarias se estaba desarrollando durante la fusión de UP, el miedo a la reducción de la competencia obligó a la STB a detener las fusiones ferroviarias de Clase 1 en 2000 y, como consecuencia, a imponer requisitos probatorios más severos en las solicitudes de fusiones futuras. La prohibición de STB se levantó en 2001, aunque desde entonces no se ha producido ninguna fusión ferroviaria de Clase 1388. La fusión de UP y SP fue sometida a un severo examen por parte de las autoridades de los EE. UU. (tanto por parte de la STB como del Departamento de Justicia) para asegurar que cumpliera los reglamentos contra los monopolios relevantes y las leyes ferroviarias. Los derechos de utilización de vías en particular se convirtieron en un asunto clave para las empresas debido a la reducción de la competitividad tras la eliminación de un competidor de servicios de carga. En particular, esto se centró en la habilidad de otro competidor, BNSF, para acceder a segmentos de la red de UP y SP tras la fusión. Finalmente, UP cedió los derechos de utilización de vías a lo largo de más de 6.000 km de su red, incluido un segmento clave entre Denver y Oakland. Además, la STB también impuso requisitos relacionados con las negociaciones con los sindicatos antes de combinar las operaciones de UP y SP. 3.4 Desafíos después de la adquisición Inmediatamente después de la adquisición, la red de UP sufrió interrupciones de servicio y retrasos, atribuidos a la gran demanda de transporte ferroviario combinado con las malas condiciones de la antigua red de SP, especialmente alrededor del área de Houston en 1997/1998. Esto creó una reacción en cadena, lo 387La STB también tiene una autoridad limitada sobre los precios ferroviarios. 388No obstante, es importante destacar que se han intentado llevar a cabo una serie de fusiones que no se han completado desde 2001, incluida la más reciente, la compra de Norfolk Southern por parte de CP Rail por casi 30 mil millones de USD. La racionalización continuó, cuando una serie de ferrocarriles Clase 1 se expandieron haciéndose cargo de redes más pequeñas. El Banco Mundial Página 646 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific que resultó en congestiones y retrasos que afectaron al servicio en todo el oeste de los EE. UU. UP consiguió finalmente resolver las interrupciones, pero no antes de que los ingresos por tonelada-km descendieran considerablemente en la red de UP y SP (Gráfico 8). Las interrupciones de servicio también han tenido un impacto negativo en las percepciones relacionadas con la fusión de UP y SP. En el 2000, la National Transportation Industrial League realizó una encuesta a los 47 clientes importantes de UP para evaluar sus percepciones de UP antes y después de la fusión con SP. El 94 % de los clientes de UP y el 70 % de los antiguos clientes de SP evaluaron los servicios como peores que antes de la fusión. Cabe preguntarse si los problemas de congestión de la red que se produjeron después de la adquisición de SP por UP se habrían producido independientemente de la fusión. Las dificultades financieras de SP habían dado como resultado una infrainversión crónica en infraestructura que podía haber provocado carencias técnicas independientemente de a quien pertenecieran los activos. 4 Resultados Los beneficiarios de la transición de UP incluyeron a los clientes del ferrocarril, que se beneficiaron de las economías de alcance y extensión que proporcionó la red aumentada de UP de después de la fusión. A mediano plazo, centrarse en el ferrocarril ayudó a UP a sacar mayor provecho de sus activos y a ofrecer un mejor servicio. La STB, la Comisión Federal de Comercio (FTC) y la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) asumieron las revisiones posteriores sobre el impacto de la adquisición de UP, en un intento de evaluar si se materializaban los beneficios económicos tal como había prometido UP a las autoridades reguladoras. Si bien es difícil desentrañar los resultados específicos de UP de las tendencias generales de la industria y de la economía, los informes preparados indican que el El Banco Mundial Página 647 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific efecto de la fusion ha sido positivas en cuanto a los beneficios para el público general. La STB concluyo que las tarifas de carga descendieron un 9,2 % en el oeste de los EE. UU. en terminos reales (esta es la region de servicio de UP/SP) frente al 5,1 % en el este de los EE. UU. La GAO determinó que la reducción de las tasas en cuatro de las seis rutas de carga que estudió era atribuible a la fusión de UP y SP. Los máximos beneficiarios de la transición de UP, sin embargo, son tal vez los trabajadores sindicalizados y el gobierno de los EE. UU. El SP no estaba en una buena situacion financiera en el momento de la adquisición de UP. La adquisicion por parte de UP proveyo de mas estabilidad financiera y evito la necesidad de una eventual decisión política por parte del gobierno federal que hubiese sido difícil. Ya que el rescate financiero de SP en caso de quede una bancarrota hubiera exigido grandes cantidades por parte del erario publico. La implicación de los sindicatos políticamente influyentes podía haber causado que cualquier decisión fuera mucho más complicada y polémica. Tal como muestran los informes anuales de UP, la racionalización de los recursos humanos que siguió a la fusión de SP fue difícil. Una gran parte de los trabajadores sindicalizados se quedó “fuera de los límites” de la reestructuración debido a los acuerdos alcanzados con la STB y con los sindicatos que representaban a las tripulaciones de los trenes como condición para la fusión entre UP y SP. Aunque UP despidió a aproximadamente 5000 empleados (véase el Gráfico 9), la mayoría de los despidos no estaban relacionados con las tripulaciones de los trenes. A este respecto, las antiguas tripulaciones de los trenes de SP pueden haber sido las más beneficiadas, ya que cambiaron un empleador no viable por otro con solvencia financiera. Aunque los despidos de UP se produjeron gradualmente en los años que siguieron a la adquisición, a medida que las operaciones de la compañía requerían menos trabajo, es importante destacar que las reducciones de personal se concentraron en funciones en las que la influencia de los sindicatos organizados era menor. La tasa de despidos de personal entre 1996 y 2000 también parece haber estado en línea con el desgaste natural, más que ser un resultado de un programa de reducción de planta laboral repentino. El Banco Mundial Página 648 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Hubo descontento por parte de los accionistas un poco después de la adquisición de UP, cuando experimentaron el debilitamiento de la emisión de nuevas acciones y la reducción de la rentabilidad durante la integración de las operaciones de SP. En los años que siguieron inmediatamente a las adquisiciones, el rendimiento de los activos (ROA), el rendimiento de capital (ROE) y el rendimiento del capital invertido (ROE) obtuvieron malos resultados en comparación con las tendencias de antes de la adquisición y con la tendencia general del PIB de los EE. UU. (Gráfico 10). A pesar del pico inicial en el momento de las adquisiciones, el precio de las acciones de SP estaba muy por debajo del S&P 500. El Banco Mundial Página 649 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific El bajo rendimiento económico de UP inmediatamente despues de las adquisiciones sugiere una o más de las siguientes situaciones:  UP pagó demasiado por sus objetivos de adquisición.  El costo de los privilegios regulatorios otorgados para obtener la aprobación de la fusión de SP excedió las expectativas.  La integración de diferentes empresas activas ofreció más desafíos o menos beneficios económicos que los previstos. En 2001/2002, BNSF transportaba solamente el 5 % del tráfico de carga por el corredor central clave de UP desde el medio oeste a California bajo el régimen de derechos de utilización de las vías prescritos por la STB. Esto sugiere que los derechos de utilización de vías no eran la razón principal de por qué los accionistas perdieron valor en un principio. Más bien, la razón más probable de por qué los accionistas perdieron al principio es por que UP tuvo más problemas que los previstos para integrar las operaciones con SP 389. Este desafío alcanzó su punto más álgido en 1998, que se convirtió en un “annus horribilis” tanto para el rendimiento técnico como para el económico. No obstante, UP fue finalmente capaz de capturar bastantes rentabilidades una vez que gestionó sus activos ferroviarios combinados de manera eficaz. Hay una clara evidencia de que UP aumentó el uso de su red más rápido que su principal competidor (BNSF) o que la industria ferroviaria norteamericana. En parte, esto refleja unas decisiones sobre presupuestos de capital prudentes y reducciones específicas en las líneas secundarias menos rentables. De manera similar, UP consiguió aumentar las tasas de utilización de su flota de material rodante. La ausencia de distracciones causadas por negocios no relacionados con el ferrocarril puede haber ayudado a la administración de UP a alcanzar estas mejoras fundamentales. 389Aparte del servicio de la deuda, mucho del efectivo de UP (que de otra manera podía haber financiado dividendos) fue dirigido a inversiones de capital de financiación para rehabilitar los activos obsoletos de UP, que había sufrido años de infrainversión. El Banco Mundial Página 650 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific 5 Conclusión El cambio de estrategia de UP que siguió a la introducción de la legislación y la regulación habilitante ofrece muchas lecciones valiosas, especialmente porque los resultados fueron diversos. En general, la decisión de UP de centrarse en su negocio ferroviario principal fue un éxito a largo plazo. No obstante, la etapa de transición de la fusion de UP/SP muestra que la reestructuración de un gran ferrocarril puede ser extremadamente compleja a corto plazo. Es claro que conseguir mejoras operativas fue mucho más difícil que ejecutar las transacciones comerciales. Esto es especialmente evidente en el rendimiento financiero y técnico de UP en los años inmediatamente posteriores a sus adquisiciones. El marco regulador estadounidense impuso condiciones adicionales a UP al exigir concesiones de acceso como una condición para aprobar la fusión. El regulador obligó a UP a ofrecer derechos de utilización de vías, a ejecutar acuerdos laborales con los sindicatos y a prometer ciertos niveles de inversión de capital como condición para aprobar la fusión. Las lecciones relevantes para las entidades con participaciones tanto en negocios ferroviarios como fuera del ferrocarril que quieran reestructurar su cartera y/u operaciones incluyen las siguientes:  Centrar los esfuerzos de una empresa ferroviaria en el negocio ferroviario puede ayudar a conseguir mejoras operacionales. Además de contar con el marco legal y regulatorio habilitante, para mejorar un ferrocarril probablemente hagan falta una inversión sustancial y un esfuerzo de gestión antes de que los clientes noten los resultados. Reducir la cantidad de tiempo y capital invertido en otros proyectos es fundamental para conseguir un enfoque más nítido. El Banco Mundial Página 651 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific  La mayoría de las reestructuraciones de ferrocarriles son complejas y puede ser que tengan efectos negativos a corto plazo, aunque pueden ser muy positivas en el mediano a largo plazo. Esto es cierto tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo. Tal y como muestra el caso de UP, la mayoría de los cambios operacionales y la economía política de las relaciones sindicales en particular pueden ser negativas. No obstante, si se superan las dificultades iniciales, se pueden conseguir efectos sostenibles a largo plazo.  Realizar inversiones comerciales de manera sistemática es esencial para mejorar los resultados operacionales. La naturaleza de los activos ferroviarios significa que la reestructuración es una propuesta a largo plazo. Los programas de capital abarcan varios años. El éxito relativo depende de hacer buenas inversiones y mejorar el uso de los activos de manera sistemática, independientemente de las decisiones de financiamiento a corto plazo. La evidencia de la experiencia de UP demuestra cómo las grandes inversiones sistemáticas pueden superar incluso un difícil comienzo para llevar a cabo la reestructuración.  El marco regulador adecuado aplicado en el momento oportuno ayuda a los clientes y a la economía en general a generar beneficios netos. Un regulador competente puede ayudar a asegurar que las reestructuraciones beneficien a los clientes y a la economía en general más que a un grupo reducido de accionistas. En particular, el ejemplo de UP muestra cómo los mecanismos reguladores pueden ayudar a distribuir los beneficios de la reestructuración de manera más amplia. El Banco Mundial Página 652 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Union Pacific Referencias Asociación de ferrocarriles americanos. (Abril de 2016) "America’s Freight Railroads under Balanced Regulation". Asociación de ferrocarriles americanos. Obtenido de: https://www.aar.org/BackgroundPapers/Impact%20of%20the%20Staggers%20 Act.pdf Breen, D. (2004). The Union Pacific/Southern Pacific Rail Merger: A Retrospective on Merger Benefits. Comisión Federal de Comercio. Obtenido de: https://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/reports/union- pacific/southern-pacific-rail-merger-retrospective-merger- benefits/wp269_0.pdf Hamberger, E. R. “Hearing on the 35th Anniversary of the Staggers Rail Act: Railroad Deregulation Past, Present, and Future. Proc. of Committee on Transportation and Infrastructure before the U.S. House of Representatives, Washington”. Washington: Asociación de ferrocarriles americanos., 2015. 1 -15. Ibrayeva, E., y Terrence, T. "Union Pacific: Through Deregulation & Beyond". American Journal of Management 14.1-2 (2014): 47-61. Obtenido de: http://www.na-businesspress.com/AJM/IbrayevaE_Web14_1-2_.pdf Lawrence, Martha; Ollivier, Gerald. 2015. Attracting Capital for Railway Development in China. Banco Mundial, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/23800 Licencia: CC BY 3.0 IGO. URI: http://hdl.handle.net/10986/23800 Oficina de Transporte Terrestre. Financial and Statistical Reports (R-1). Obtenido de: http://www.stb.dot.gov/stb/industry/econ_reports.html Union Pacific Railway Corp. (1994-2005). Informes 10-K. Obtenido de: http://www.sec.gov/edgar/searchedgar/webusers.htm#.VSLHFtLER8E Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (2002). Report to the Chairman, Committee on Transportation and Infrastructure, House of Representatives. Obtenido de: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GAOREPORTS-GAO-02- 524/pdf/GAOREPORTS-GAO-02-524.pdf Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (2002). Railroad Regulation: Changes in Freight Railroad Rates from 1997 through 2000. GAO-02-524. Obtenido de: http://www.gao.gov/assets/240/234838.pdf El Banco Mundial Página 653 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Estudio de Caso Virgin Trains en Gran Bretaña Este estudio de caso describe en primer lugar cómo una compañía privada de explotación ferroviaria prospera duplicó el número de pasajeros en un período de 12 años, gracias en parte a una sólida política de gestión comercial. Describe luego la experiencia y las lecciones aprendidas de la utilización de franquicias en un entorno incierto creado por una inversión mayor en infraestructura hecha por una empresa separada de infraestructura de ferrocarriles. 1 Franquicia de Ferrocarriles en Gran Bretaña Después de casi 40 años en el sector como British Rail (BR), la industria ferroviaria británica fue completamente formada entre 1994 y 1997, separando la infraestructura de la explotación, dando en franquicia los servicios de pasajeros, y vendiendo las operaciones de carga390. El material rodante de BR fue dividido en tres sociedades de arrendamiento de material rodante (ROSCO) que fueron vendidas en 1996. Desde entonces, las ROSCO también arrendaron la mayoría de las locomotoras, coches y unidades múltiples a compañías operadoras de servicios de pasajeros. Desde la privatización, los servicios ferroviarios de pasajeros en Gran Bretaña fueron explotados por empresas del sector privado, en la mayoría de los casos bajo franquicias. Los operadores de acceso abierto sirven también algunas líneas de manera puramente comercial. Los derechos de explotación de trenes de pasajeros fueron dados en franquicia a 25 (actualmente 20) sociedades operadoras de trenes (SET), creando una competencia en el mercado. Para hacer los concursos de franquicia tan frecuentes como sea posible, las SET fueron privatizadas sin activos significativos: compran el acceso a servicios de infraestructura de Network Rail bajo términos aprobados por el Oficio Independiente de Regulación Ferroviaria. Las franquicias fueron dadas para períodos de 7 a 15 años, las más largas siendo otorgadas a cambio de un compromiso a invertir. 390Más detalle sobre la reforma de los ferrocarriles británicos se encuentra en “Reforming Railways—Learning from Experience” (http://www.cer.be/publications/books/2099-new-reforming-railways-learning-from- experience) et dans “Privatizing British Railways: Are There Lessons for the Worl d Bank and Its Borrowers?” (http://siteresources.worldbank.org/INTTRANSPORT/214578- 1099319223335/20273748/Final%20Version%20for%20Publication.pdf) El Banco Mundial Página 655 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña 1.1 Las franquicias de Virgin Rail Los operadores de autobuses británicos ganaron la mayoría de las franquicias gracias a su pericia en reducción de costos, adquirida en los años 80 durante su privatización. Dos franquicias, West Coast y Cross Country, fueron otorgadas al Grupo Virgin Rail, una sociedad limitada privada sucursal de Virgin Management, otra sociedad limitada controlada por Richard Branson, quien fundó Virgin Atlantic Airlines. La propuesta ganadora de Virgin para las franquicias ferroviarias se debió en parte a su calendario dinámico de reemplazo del parque que iba envejeciendo. Las dos franquicias de Virgin atañían a los servicios inter-ciudades de larga distancia que podían beneficiarse de la experiencia de Virgin en materia de mercadotecnia y de servicio a la clientela. Las franquicias de 15 años iniciaron en 1997, y deben vencer en 2012. Fueron dadas por un período de 15 años 391 porque se suponía que implicarían inversiones mayores 392, lo que requiere un largo período de reembolso393, y crea interrupciones mayores en la infraestructura. El acuerdo con Cross Country fue rescindido de manera anticipada en 2007, en el marco de la reconfiguración de los servicios bajo franquicia, pero West Coast seguirá con Virgin hasta el 2012. Bajo las franquicias, la relación regulatoria entre el gobierno y los operadores privados como Virgin fue formalizada mediante disposiciones contractuales especificadas en un acuerdo de franquicia y otros documentos relacionados. El Recuadro 14 resume los elementos-clave del acuerdo de franquicia con West Coast. Las franquicias soportan generalmente la mayor parte de los riesgos de ingresos394 y todos los riesgos de costos, salvo por los cambios en los gastos de acceso a las vías, que provocan un cambio equivalente en el pago de subvenciones de primas. 391 El gobierno decidió en 2010 aumentar la duración de las franquicias a 15-22.5 años, siempre para aumentar la inversión. Véase http://www.dft.gov.uk/consultations/closed/2010-28/govresponse.pdf 392 Los licitadores pidieron poder ofertar sin y con inversiones. 393 Las franquicias arrendaban a las ROSCO un material rodante, pero esto no era obligación, las SET tenían la posibilidad de comprar su propio material rodante. 394 Al principio, las franquicias soportaban todos los riesgos de ingresos, pero ahora los ingresos son compartidos con el gobierno cuando difieren de manera importante de los montos supuestos en el otorgamiento de la franquicia. El Banco Mundial Página 656 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Recuadro 1 Acuerdo de Franquicia de Virgin West Coast Términos de las franquicias nacionales de ferrocarriles (300 páginas):  Define los contenidos obligatorios para todos los acuerdos de franquicias (AF)  Enuncia lo que cada AF debe cubrir  Trata la interpretación y las definiciones  Es tratado como formando parte del AF. Acuerdos de Franquicia (90 páginas):  Específico a cada franquicia  Define ciertas medidas de resultados, ej. Rendimiento de un tren, satisfacción de la clientela  Cubre los insumos, ej. Parque de trenes, contratos-clave, activos  Define los procesos, ej. Cambios en los horarios, cierre  Establece las regulaciones de los precios de los boletos  Especifica la subvención total o la prima a recibir por el operador  Pagado por el operador por el derecho de explotar un conjunto de servicios. Compromisos de niveles de servicio:  Especifica las rutas y los servicios mínimos (para ser excedido si no perjudica a otros usuarios) incluida la frecuencia, las paradas, primeros/últimos trenes, y tiempo máximo de viaje  Cambios en respuesta a la inversión (actualmente el 4o desde 2007, pero para otras franquicias los cambios menos frecuentes). 2 Control, Gobierno y Organización El Grupo Virgin Rail es controlado conjuntamente por Virgin Management (51%) y el Grupo StageCoach (40%), que compró esta cuota en 1998. Los dos propietarios están representados en el consejo de administración de Virgin Trains, y cada uno por un co-presidente. Su nombre de marca es Virgin Trains. Virgin Rail es dirigido por un PDG. Los otros puestos de dirección son un director de la explotación, un director ejecutivo, un director comercial, y unos directores para el apoyo a los negocios, a la comunicación, a los recursos humanos, y a las finanzas. Si bien explota servicios mucho más numerosos, West Coast Trains sólo tiene 3.000 empleados, contra 4.000 antes de la privatización. La visión de Virgin Trains es de: « devenir la más segura, la más coherente, la más confiable y la más rentable de las franquicias de explotación ferroviaria en un clima respetuoso de las diferentes vistas y en que la gente no deba sentirse temerosa de ser abierta y honesta”. El Banco Mundial Página 657 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Virgin se diferencia de sus competidores por su organización en empresa y su gestión del personal. Su estructura regional descentralizada da el poder al personal local de sugerir e implementar cambios, y la proximidad con los clientes ayuda a comprender las necesidades de éstos. El personal de primera línea es reclutado por sus calificaciones interpersonales y se le alienta a interactuar con los clientes. Más de 20 empleados del equipo de recursos humanos se ocupan del reclutamiento, de la capacitación, y del desarrollo de carrera. Virgin fundó una academia de formación para mejorar las calificaciones de su personal, con talleres cuyos temas incluyen cómo dar y recibir una retroalimentación positiva, ceremonias para honrar a los empleados con rendimiento excepcional, y los indicadores de la moral de los empleados, tales como las licencias por enfermedad y la rotación de personal, son vigilados de cerca. 3 Precio de los Títulos de Transporte El Departamento de Transporte regula el precio de ciertos títulos de transporte de Virgin, lo que es común para las franquicias, por ejemplo, los regresos baratos que no son comprados con anticipación, y los boletos de te mporada de “lanzadereros”. Para compensar la inflación, los aumentos están ligados a los cambios en los índices de precios al por menor. Para otros tipos de boletos, Virgin utiliza un sistema de gestión de los ingresos al estilo de las líneas aéreas: un software es programado para establecer unos precios de los boletos que maximicen los ingresos. Este sistema utiliza el establecimiento de los precios para equilibrar la utilización de los trenes entre las horas pico, cuando los trenes están llenos y algunos pasajeros deben viajar parados, y las horas fuera de pico. La mercadotecnia en Internet muestra a los pasajeros una variedad de opciones de precios del boleto y de horarios para los viajes. Este sistema resultó en una gran diferenciación de los precios de los boletos. Las tarifas más altas, que aumentaron espectacularmente en particular para la 1ª clase, son compradas el día del viaje. Al contrario, las tarifas más bajas, que sólo son disponibles con reservación anticipada, sólo son una fracción de los boletos caros. Además de las rebajas nacionales a las categorías especiales como estudiantes, jubilados, discapacitados y militares, Virgin compite con los autobuses ofreciendo rebajas en las tarifas familiares y de grupos. También lanzó un club de viaje para los tenedores de boletos de 1ª clase, y ofrece además una rebaja del 10% en las “libretas” de 10 boletos, con estacionamiento y transporte público gratuito en cada extremidad del viaje. Virgin e y otros operadores inter-ciudades adoptaron innovaciones en los boletos de transporte adaptadas de las líneas aéreas: los clientes pueden comprar los boletos en Internet e imprimirlos ellos mismos. Para permitir a los clientes comprar sus boletos más fácilmente, Virgin introdujo máquinas de venta en autoservicio. También fundó y poseía una cuota mayoritaria en un importante menorista de boletos (thetrainline.com), pero la vendió en 2006. Virgin estableció un sitio Internet que ahora vende boletos para otros operadores así como para sus propios servicios. El Banco Mundial Página 658 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Mejorar el viaje Todos los trenes tienen a bordo una boutique, una recepción mejorada para teléfono celular, puntos de energía para recargar teléfonos y computadoras portátiles, un sistema de anuncios a los pasajeros en todo el tren, una zona de silencio (QuietZone™), e instalaciones para los clientes con dificultades motoras. Las instalaciones Wifi, disponibles en todos los trenes, son gratuitas en 1ª clase y se pagan en clase normal. Por razones de seguridad, todos los trenes son equipados de un sistema de televisión en circuito cerrado. Carta de los pasajeros y reclamaciones Virgin Trains tiene una Carta que establece los servicios y las empresas para:  Proveer a los clientes una información imparcial sobre la planificación de los viajes y los precios de los boletos,  Satisfacer las necesidades de los clientes discapacitados,  Informar a los clientes sobre el tratamiento de sus reclamaciones. La política de Virgin Rail para el tratamiento de las quejas/reclamaciones está enunciada en su “Carta de los Pasajeros”395, y los formularios de quejas o de comentarios son disponibles en la mayoría de los trenes, en las estaciones principales, y pueden ser descargadas del sitio Internet de la compañía. Si un cliente no está satisfecho con la respuesta de Virgin, él o ella puede contactar “Passenger Focus”, un órgano de vigilancia de gobierno, que protege los intereses de los pasajeros ferroviarios. La Carta de los Pasajeros de Virgin Trains no constituye una relación contractual entre Virgin Trains y sus clientes. Al contrario, las obligaciones jurídicas están especificadas en las Condiciones de Transporte en los Ferrocarriles Nacionales, que se aplican a todos los operadores de trenes en Gran Bretaña, y forma parte del contrato del cliente con Virgin Trains a partir de la compra del boleto. Estas obligaciones se aplican a todas las empresas ferroviarias en el país. 395 http://www.virgintrains.co.uk/assets/pdf/global/passengers-charter-new.pdf El Banco Mundial Página 659 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña 4 Inversión Mayor Los planes de Virgin Trains para West Coast Trains y su acuerdo original con el gobierno se basaban en la necesidad urgente de reemplazar el material rodante y de renovar la infraestructura en la línea principal de West Coast (LPWC), que conecta Londres con los grandes centros de población alrededor de Birmingham, Manchester, y Glasgow (Gráfico 1). La LPWC es la línea más ocupada de Inglaterra, transportando más del 40 % de la carga ferroviaria del país así como los servicios de pasajeros de Virgin y otros. El gobierno apoyó fuertemente el proyecto de modernización de la LPWC, e incluso antes de la franquicia, para recuperar el retraso considerable en la renovación de la infraestructura. Bajo la estructura verticalmente integrada de la industria introducida durante la privatización, la infraestructura de la LPWC fue modernizada por Railtrack (actualmente Network Rail). El proyecto sufrió retrasos importantes y excesos de costos, y a pesar de una reducción de su alcance (principalmente mediante la reducción de la velocidad principal de 225 a 200 km/h), su costo final fue de 9.0 mil millones de libras esterlinas – cuatro veces el presupuesto original. El Banco Mundial Página 660 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña El desplome de Railtrack causó dificultades financieras a muchas SET, y los acuerdos de franquicia con West Coast, Cross Country 396 y muchos otros fueron reemplazados en 2002 por unos acuerdos de gestión bajo los cuales el gobierno asumía los riesgos de costos, y se pagaban gastos de gestión a los operadores. Los acuerdos de gestión para las franquicias de Virgin quedaron vigentes hasta 2006, lo que era más largo que para otros contratos parecidos, debido al prolongado período de incertidumbre antes de la finalización de la inversión en infraestructura, lo que hacía difícil finalizar nuevos acuerdos de franquicia. De 2001 a 2004, en anticipación a la modernización de la infraestructura, Virgin obtuvo un nuevo material rodante para West Coast, financiado por medio de arrendamientos financieros con las ROSCO. Para la operación en las líneas electrificadas, 51 trenes Pendolino (trenes pendulares electrificados fueron construidos. Están actualmente mantenidos por Alsthom y arrendados por Angel Trains (una de las ROSCO). Para las operaciones en las vías no electrificadas, 21 trenes Voyager (trenes pendulares diésel) fueron construidos, y son mantenidos por Bombardier, y arrendados por Voyager Leasing (que, por un cambio, no es una de las ROSCO). Virgin fue el primer grupo operador en negociar contratos de compra de nuevo material rodante incluyendo el mantenimiento por el fabricante, quien retomó los depósitos con este propósito. Esta innovación mayor puede explicar el éxito de la introducción de los trenes pendulares, por contraste con la experiencia de otros países. Tren Pendolino utilizando la tecnología pendular (Fuente: sitio Internet de Virgin) 5 Servicios y Resultados Una vez finalizada la modernización de la infraestructura, Virgin introdujo en Diciembre de 2008 un nuevo horario para los servicios de West Coast, ofreciendo 396 Cross Country funcionaba pérdida, pero estaba subvencionada por los beneficios de West Coast. En 2002, las dos empresas estaban en dificultades. El Banco Mundial Página 661 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña un 30% más trenes y tiempos de viaje más cortos (Gráfico 2). La frecuencia de los trenes en las rutas de Manchester y Birmingham a Londres aumentó hasta un tren cada 20 minutos, lo que es comparable a muchas rutas de lanzaderas y a los servicios de larga distancia los más frecuentes en Europa. Los Pendolinos pueden operar a 225 km/h, pero sin embargo viajan a un máximo de 200 km/h debido a limitaciones de señalización. No obstante, los 640 km de Londres a Glasgow ahora sólo toman 4 horas y 9 minutos. Gráfico 2 Principales servicios suministrados por Virgin West Coast a partir de Londres Desde Londres Trenes por Tren más Duración promedio del viaje dirección rapido (hrs:mins) por día (hrs:mins) La evolución de los niveles de tráfico de West Coast es resumida en el Grafico 3. Entre 2002-2003 y 2009-2010, los tren-km aumentaron del 51 % y los pasajeros- km del 81 %. Pese al hecho de que la mayor parte del aumento tuvo lugar después de 2007-2008, la mayoría del crecimiento del tráfico ocurrió antes de ello, mientras el nuevo material rodante mejoraba los servicios. Después de esta fecha, el crecimiento del tráfico de pasajeros ralentizó, debido en parte a la recesión. Virgin Trains supo desviar un tráfico considerable de las líneas aéreas, en particular por el mercado Londres-Manchester (300 km), donde el riel es más competitivo, y donde su cuota de mercado ferroviario y aéreo supera ahora el 75%. Gráfico 3 Crecimiento del Tráfico de West Coast Pasajeros (mln) Pasajeros (km) Tren-km (000) Fuente: Oricina de la Regulación de los Ferrocarriles, varios años El Gráfico 4 mostró que la Medida de Rendimiento Público o MRP (el porcentaje de los trenes con un retraso de menos de 10 min) y que la satisfacción general de los clientes mejoró de manera espectacular durante el período considerado. Las más fuertes mejoras ocurrieron inmediatamente después de la introducción de nuevo material rodante en 2004. Posteriormente, después de la finalización de la modernización al final de 2008, los dos indicadores siguieron aumentando. Sin embargo, al igual que para otras SET, los clientes de West Coast continúan dando bajas calificaciones a ciertas instalaciones y ciertos aspectos del servicio. A pesar de la atención de Virgin Rail a su personal y sus clientes, los puntos atribuidos por El Banco Mundial Página 662 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña los clientes al rendimiento del personal seguían inferiores a las clasificaciones de la satisfacción general de los clientes, yendo del 70 al 90% según la función. Gráfico 4 Calidad de los Servicios de West Coast Medida del Rendimiiento Público (PPM) Satisfacción general de los Clientes Fuente: Gourvish (2008),Informe anual 2009-10 de StageCoach, et cálculos del autor Los Gráficos 5 y 6 a continuación presentan indicios de tren-km, de rendimiento de los trenes, de pasajero-km y de satisfacción de los clientes, que revelan una correlación estrecha de los tren-kms y del rendimiento de los trenes con el tráfico y la satisfacción de los clientes. Otros factores que estimularon la demanda parecen ser la finalización de la adquisición del material rodante en 2004, y de la modernización de la infraestructura en 2008. Gráfico 5 Indices de Resultados de West Coast Indices (200/03 = 100) Tren-km Medida del Rendimiento Público (% de trenes con – de 10 min de retrasos) Pasajeros-km Satisfación general de los C.ientes Gráfico 6 West Coast – Indices de Resultados Index (2002/3) = 100 Tren-km Medida del Rendimiento Público (% de trenes con menos de 10 min de retraso) Pasajeros-km Satisfacción general de los Clientes El Banco Mundial Página 663 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña 6 Resultados financieros Los Gráficos 7 y 8 resumen los resultados financieros de Virgin West Coast para el período 2000-01 a 2009-2010397. Los márgenes de explotación398 de West Coast van del 4 al 13% (en promedio 9%), más que los de otras franquicias inter- ciudades399 y muy superior a los márgenes típicos de 3 a 4% fe la mayoría de las otras franquicias británicas. Gráfico 7 Cifra de Negocios y Beneficios de West Coast (Precios actuales) Cifra de negocios 9Mln £) Beneficios de explotación Margen de Explotación Fuente: Gourvish (2008), Informe anual 2009-10 de StageCoach, y cálculos del autor Gráfico 8 West Coast – Cifra de Negocios y Beneficios (Precios actuales Millones de Libras Esterlinas Cifra de Negocios Beneficios de Margen de (M de Libras Esterlinas) Explotación Explotación El Gráfico 9 muestra que las subvenciones a Virgin West Coast culminaron en 925.4 millones de libras esterlinas en 2003-2004, porque la infraestructura y el material rodante estaban en mal estado, y porque bajo el contrato de gestión Virgin no tenía incentivos de eficacia. Gracias a grandes subvenciones del gobierno, Virgin tuvo una rentabilidad aceptable (Gráfico 7). En 2007, la compañía regresó hacia un acuerdo de franquicia y en 2008, la modernización de la infraestructura fue finalizada. Por lo tanto, las subvenciones bajaron y en 2008-2009, Virgin West Coast finalmente pago un excedente al gobierno 400. 397 Calculado según los informes anuales de StageCoach, dado que Virgin Rail no publica sus estados financieros. Los datos anteriores a 2008-2009 son excluidos, porque Virgin Rail explotaba Cross Country y West Coast en la época, y por lo tanto los datos no eran comparables. 398 Dado que Virgin Rail sólo invirtió una pequeña parte de su propio capital, los márgenes de explotación son indicadores más relevantes del rendimiento financiero que la tasa de rendimiento sobre el capital invertido. 399 Incluido Cross Country cuyos márgenes eran muy bajos, y a menudo negativos. 400 Bajo el acuerdo original de franquicia, Virgin hubiera debido pagar su primera prima en 2002-2003. El cambio hacia una prima en 2008-2009 refleja también unos gastos de acceso a las vías más bajos en 2008-2009, los cuales están considerados en el establecimiento de la subvención. El Banco Mundial Página 664 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Gráfico 9 Subvención de Explotación de West Coast (Precios actuales) Subvención de Explotación (Mln £) Fuente: Gourvish (2008) y Oficina de Regulación de los Ferrocarriles 7 Evaluación En el caso de las franquicias ferroviarias de Virgin, los problemas surgieron en parte debido a proyecciones de ingresos excesivamente optimistas en las propuestas iniciales para las franquicias (Nash y otros) y, en el caso de West Coast, debido a una infraestructura de proyecto compleja y pesada que implicaba numerosas partes interesadas, una fuerte sensibilidad a las influencias políticas, y un riesgo de daño a la reputación. ¿Cómo surgieron estos problemas? Algunos afirman que Virgin negoció RailTrack a pérdida, una organización débil que no lograba proteger sus propios intereses ni cumplir con sus compromisos (Gourvish). Es cierto que Virgin negoció con arte para transferir el riesgo del proyecto a RailTrack, protegiendo así sus propios intereses comerciales y los intereses de otros operadores. Esto ayudó a asegurar que la reputación de Virgin, y la de los ferrocarriles en general, no sufra injustamente, porque la reputación de los ferrocarriles estaba ya muy dañada por los activos viejos y la falta de fiabilidad. Saber si era razonable franquiciar a West Coast como operador verticalmente separado, dado la complejidad y las perturbaciones esperadas de la modernización de la infraestructura y de la enorme tarea de coordinación de la introducción del nuevo material rodante, sigue tema de discusión. Algunos problemas hubieran podido evitarse si Virgin hubiera sido encargada también de la infraestructura, aunque nuevos problemas hubieran podido surgir porque la infraestructura no es una competencia principal de Virgin Trains. Los contratos dentro de la industria ferroviaria británica son complejos, y los de West Coast los más complejos de todos. Los gobiernos deberían comprometerse en tales arreglos sólo después de haberlos estudiado cuidadosamente, utilizando el mejor consejo técnico, comercial y jurídico posible, y asegurando una verdadera transferencia del riesgo al sector privado. A pesar de todo, la participación de Virgin permitió ciertas realizaciones que van mucho más allá de los simples beneficios de la introducción de calificaciones de mercadotecnia proviniendo de la industria aérea. Virgin es un operador comercial testarudo y rudo con una fuerte atención al cliente, y su participación llevó a la introducción sin problemas de los trenes pendulares en una escala sin precedente en otra parte en el mundo. Esto puede atribuirse en parte a la adquisición innovadora de material rodante incluyendo el mantenimiento y a las calificaciones de Virgin, combinadas con inversiones sustanciales por otros socios, que permitieron duplicar los volúmenes de pasajeros, principalmente desviando una El Banco Mundial Página 665 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña cuota del mercado aéreo. Esto permitió al gobierno recibir un pago de Virgin, en vez de seguir subvencionándola. Este estudio de caso demostró lo que se puede lograr al hacer participar un socio privado competente con fuertes calificaciones comerciales y una atención concentrada en su personal y sus clientes. El Banco Mundial Página 666 La Reforma de los Ferrocarriles: Estudio de Caso: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario Virgin Trains en Gran Bretaña Referencias Department for Transport, UK. Reforming Rail Franchising, July 2010, http://www.dft.gov.uk/consultations/closed/2010-28/consultationdoc.pdf Gourvish, T. “Britain’s Railways 1997-2005”, 2008, Oxford University Press. Nash C., & Smith A., (2006) Passenger rail franchising: British experience, http://eprints.whiterose.ac.uk/2477/2/Passenger_Rail_Franchising_secure.pdf Oficina Independiente de Regulación Ferroviaria, varios años, tendencias de National Rail, http://www.rail-reg.gov.uk/server/show/nav.1863 El Banco Mundial Página 667 PPIAF provides technical assistance to governments to support the creation of a sound enabling environment for the provision of basic infrastructure services by the private sector. PPIAF also supports the generation and dissemination of knowledge on emerging practices on matters relating to private sector involvement in infrastructure. The production of this report was funded by PPIAF. |1