Características del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social y Experiencia internacional relevante Grupo del Banco Mundial Octubre de 2017 SOLO PARA USO INTERNO Este documento es de circulación restringida y sólo puede ser usado por sus receptores en el ejercicio de sus funciones oficiales. Su contenido no puede ser difundido sin autorización del Banco Mundial y del Secretaría de Desarrollo Social de México. Tabla de contenido Abreviaturas y acrónimos .................................................................................................................... 4 Resumen ejecutivo .................................................................................................................................. 5 1. Introducción ......................................................................................................................................... 9 2. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.................................................. 11 A. Justificación de los esquemas de transferencias del gobierno nacional a gobiernos subnacionales para financiar inversión ............................................................. 11 B. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) como un esquema de transferencias del gobierno nacional a gobiernos subnacionales para financiar inversión en México ........................................................................................................................ 12 C. Principales tendencias en la aplicación del FAIS ............................................................. 15 D. Casos de estudio: Aplicación del FAIS en los estados de Hidalgo, México y Oaxaca ................................................................................................................................................................ 24 3. La gestión de la inversión pública: experiencia internacional relevante ................... 37 A. La orientación de la inversión pública y su revisión formal e independiente ...... 37 B. Operación y mantenimiento.................................................................................................... 39 C. Revisión de finalización y evaluación .................................................................................. 42 D. Roles y capacidades de diferentes niveles de gobierno en la gestión de la inversión ............................................................................................................................................. 44 E. Capacidades de gobiernos subnacionales para la gestión de la inversión pública ................................................................................................................................................................ 45 4. Resumen de oportunidades de mejora del FAIS ................................................................... 49 5. Referencias......................................................................................................................................... 52 ANEXO I: Fórmula de asignación FAIS ........................................................................................... 54 ANEXO II: Cuestionario estudio FAIS ............................................................................................. 55 ANEXO III: Recomendaciones de la OCDE para la inversión pública multi-nivel .......... 58 Índice de Figuras Figura 1. Evolución presupuesto anual FAIS 2012-2016 (millones de pesos) .........................15 Figura 2. Distribución FAIS 2014 por entidad (millones de pesos) .........................................16 Figura 3. Distribución de la inversión por tipo de carencia, MIDS 2014. ...............................22 Figura 4. Distribución del FAIS por grado de rezago social, MIDS 2014. ..............................23 Figura 5. Retos percibidos para la coordinación vertical entre niveles de gobierno ..............59 Índice de Tablas Tabla 1. Integración Ramo 33, 2014-2016 (mdp) ......................................................................13 Tabla 2. Grado de rezago social y lugar que ocupan las entidades federativas según su índice de rezago social, 2005 y 2010 .......................................................................................................17 Tabla 3. Evolución de la pobreza y pobreza extrema en entidades federativas, 2010, 2012 y 2014 ................................................................................................................................................17 Tabla 4. Distribución presupuesto comprometido FAIS 2014 por entidad por rubro de inversión (SFU, mdp) ...................................................................................................................20 Tabla 5. Discrepancias SFU presupuesto comprometido vs. MIDS planeado 2014 (mdp)....21 Tabla 6. Discrepancias SUF asignado vs. MIDS planeado 2014 (mdp) ...................................21 Tabla 7. Montos de inversión por tipo de carencia, MIDS 2014 (mdp) ...................................22 Tabla 8. Inversión FAIS por tipo de población atendida y rezago social, MIDS 2014 (mdp) ........................................................................................................................................................23 Tabla 9. Evolución del índice y grado de rezago social en Hidalgo, 2000-2010 ......................25 Tabla 10. Distribución de la inversión por tipo de carencia, Hidalgo MIDS 2014 .................28 2 Tabla 11. Inversión FAIS por tipo de población atendida y rezago social, Hidalgo MIDS 2014 ........................................................................................................................................................28 Tabla 12. Evolución del índice y grado de rezago social en el estado de México y Oaxaca, 2000- 2010 ................................................................................................................................................30 Tabla 13. Destino de los recursos FAIS 2013-2015, estados de México y Oaxaca ..................30 Tabla 14. Principales causas que obstaculizan la inversión del FAIS en municipios y localidades con alto y muy alto rezago social y/o pobreza extrema .........................................31 Tabla 15. Retos que enfrenta el estado para la coordinación de la inversión pública entre el nivel federal y el nivel estatal/municipal.....................................................................................34 Tabla 16. Capacidades subnacionales para una gestión efectiva de la inversión pública ......45 Tabla 17. Pilares y principios de la OECD para una inversión pública efectiva a través de niveles de gobierno .......................................................................................................................58 Índice de Recuadros Recuadro 1. Orientación de la inversión y su revisión en Colombia .......................................38 Recuadro 2. La experiencia noruega: el sistema KOSTRA ......................................................41 Recuadro 3. Revisión y evaluación ex-post de proyectos de inversión en Chile .....................43 Recuadro 4. Iniciativa de Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes en Estados Unidos .......47 3 Abreviaturas y acrónimos AGEB Áreas Geo-estadísticas Básicas CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social DNP Departamento Nacional de Planeación de Colombia FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social FISE Fondo de Infraestructura Social Estatal FISMDF Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía LCF Ley de Coordinación Fiscal LGOFAIS Lineamientos Generales para la Operación del FAIS MGA Metodología General Ajusta (Colombia) MIDS Matriz de Inversión para el Desarrollo Social OCAD Órgano Colegiado de Administración y Decisión del SGR (Colombia) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PRODIMDF Programas de Desarrollo Institucional, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal SC2 Iniciativa de Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes (Estados Unidos) SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEPLADERYM Secretaría de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano SFU Sistema de Formato Único SGP Sistema General de Participaciones de Colombia SGR Sistema General de Regalías de Colombia SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SIN Sistema Nacional de Inversiones de Chile ZAP Zonas de Atención Prioritaria 4 Resumen ejecutivo 1. Como parte del análisis de los efectos del FAIS en el desarrollo regional en México, la presente nota tiene dos objetivos fundamentales, a saber: (1) identificar las principales áreas de oportunidad en la operación del FAIS; e (2) identificar las principales experiencias y buenas prácticas internacionales útiles para atender dichas áreas de oportunidad. La identificación de las principales áreas de oportunidad del FAIS se realizó a partir del análisis del marco normativo vigente y de los procesos de aplicación del Fondo mediante tres casos de estudio a nivel estatal. Por su parte, el análisis de mejores prácticas a nivel internacional versa principalmente sobre el análisis de la gestión de la inversión pública. 2. El FAIS es uno de los 8 fondos que integran el Ramo 33 de la cuenta pública federal en México, y tiene como objetivo atender las necesidades de infraestructura en localidades con altos índices de pobreza y rezago social. Actualmente, el FAIS concentra alrededor del 10% de los recursos que integran el Ramo 33. Entre las principales tendencia de inversión a nivel nacional se observa, para el año 2014, una priorización de inversiones en servicios básicos, calidad y espacios de la vivienda (67% del total del Fondo), siendo el sector de agua y saneamiento aquél con una mayor asignación de fondos (30.82%). Los 5 estados con mayores transferencias (más del 50% del total) son Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Puebla, lo cual concuerda con los mayores índices de rezago social a nivel nacional. 3. Para la integración de la cartera de inversión del FAIS, los gobiernos subnacionales utilizan 3 herramientas para la garantizar la alineación de los proyectos con las prioridades de política social. (1) El informe anual de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) genera un diagnóstico a nivel local a partir de indicadores sociodemográficos, pobreza, vulnerabilidad, carencias y rezago social. (2) El catálogo FAIS, incluye la gama de proyectos susceptibles de ser financiados con recursos FAIS tomando en cuenta su incidencia en indicadores de carencias sociales. Por último, (3) los planes de desarrollo nacional, sectoriales y locales, según corresponda, constituyen herramientas de política pública útiles para la alineación de las inversiones FAIS con las prioridades de política nacional y local. 4. Existen dos principales fuentes de información que llevan el control y seguimiento de los recursos del Fondo, a saber, el Sistema de Formato Único (SFU) y la Matriz de Inversión para el Desarrollo Social (MIDS); sin embargo se observa una ausencia de armonización entre los datos de ambas bases lo que limita el control que pueden llevar las autoridades federales del Fondo. Las principales discrepancias entre ambas bases son producto del nivel de desagregación de cada instrumento; diferencias en tipo de montos y categorización de rubros; ausencia de sanciones para garantizar la emisión de los reportes trimestrales de la MIDS; y la posibilidad de financiar deuda local, programas especiales y otros gastos que no corresponden estrictamente a financiamiento de obras. Así, esta falta de armonización entre las bases de datos impacta negativamente sobre la capacidad de control y seguimiento que puede hacer la SEDESOL sobre el ejercicio del presupuesto FAIS. 5 5. Con base en la experiencia de los estados de Hidalgo, México y Oaxaca se identificaron ocho principales problemáticas que afectan negativamente la calidad de la inversión de los recursos del FAIS. Estas ocho problemáticas son: (1) el contenido actual del informe anual de la SEDESOL no es funcional para la focalización; (2) se identifica la necesidad de generar un padrón de infraestructura y beneficiarios para facilitar y mejorar la calidad de la inversión pública; (3) no existen lineamientos para la evaluación ex ante de los proyectos de inversión; (4) las complejidades inherentes al diligenciamiento de la MIDS y el SFU provocan una disociación entre ambos instrumentos que afecta el control y seguimiento del uso de los recursos; (5) no existe un esquema funcional de capacitación de funcionarios públicos para una correcta evaluación de los proyectos a financiar; (6) las auditorías cubren únicamente el 20% de las inversiones y no existen sanciones eficientes para prevenir la malversación de fondos; (7) se observa la ausencia de un sistema óptimo de comunicación y retroalimentación multi-nivel que provoca una disociación entre los proyectos susceptibles de ser financiados y las necesidades propias de cada localidad para erradicar la pobreza; y (8) el FAIS no prevé una cláusula de terminación del Fondo, lo cual debilita los incentivos para erradicar la pobreza y el rezago social. Adicionalmente, cabe destacar que tanto en las tendencias locales como nacional, se observan fuertes inversiones en localidades de medio, bajo y muy bajo rezago social, lo cual es contrario a los objetivos del Fondo y llama la atención sobre la necesidad de revisar los mecanismos de focalización de la inversión. Asimismo, la falta de atención del FAIS al financiamiento de costos de operación y mantenimiento implica la existencia de potenciales obstáculos para garantizar la calidad de la inversión en términos de provisión efectiva de los bienes y servicios generados por los proyectos. 6. La revisión de la experiencia internacional estuvo inicialmente orientada por los temas que en materia de gestión y coordinación multinivel de la inversión que eran más interesantes para SEDESOL. Al estudiar la literatura relevante, el equipo del Banco encontró aspectos adicionales que podrían enriquecer la exposición. Las recomendaciones que se desprenden de la revisión presentan algunas posibles oportunidades de mejora identificadas a partir de la información disponible sobre el funcionamiento del FAIS. 7. El análisis de la experiencia internacional se hizo con base en las principales áreas de oportunidad identificadas a partir del análisis empírico de la aplicación del FAIS. Como resultado del análisis, se derivaron las siguientes cuatro sugerencias respecto del Fondo. 8. Establecer mecanismos para mejorar la alineación entre prioridades de política y proyectos de inversión, y garantizar una revisión ex-ante de dicha alineación. Para una gestión de la inversión pública efectiva es necesario que los proyectos de inversión estén alineados con las prioridades de los distintos niveles de gobierno y que sus productos contribuyan a alcanzar metas vinculadas a esas prioridades. En la actualidad, los instrumentos de planeación centrales del FAIS (el Informe Anual de SEDESOL y el catálogo de proyectos) orientan y restringen en alguna medida los proyectos que ejecutan Estados y municipios, pero no establecen prioridades y metas concretas que permitan coordinar efectivamente las iniciativas de inversión. De otro lado, es posible que los 6 gobiernos subnacionales vinculen sus proyectos de inversión a las prioridades y metas de sus planes de desarrollo, pero no es claro en qué medida es esta una práctica extendida. Adicionalmente, deben existir mecanismos para revisar o verificar la alineación efectiva entre prioridades y proyectos, incluyendo una revisión por parte de una organización independiente (que puede pertenecer al sector público) de la entidad que está interesada en desarrollar el proyecto. Por todo lo anterior, se recomienda establecer mecanismos que garanticen la alineación efectiva de los proyectos con las prioridades de política. Estos mecanismos podrían incluir planes con metas concreta y sistemas de evaluación ex-ante de proyectos en los cuales una de las dimensiones sea la consistencia del proyecto con las metas de política. 9. Asegurar monitoreo de la operación y/o prestación de servicios de las infraestructuras construidas. Muchas de las obras que resultan de la ejecución de proyectos de inversión producen los impactos esperados en el bienestar de los ciudadanos a través de la prestación de los servicios para los que fueron construidas. Concluir un proyecto de buena calidad, a tiempo y sin sobrecostos no es suficiente para producir los beneficios esperados si la infraestructura que se ha creado no entra en operación. Por lo tanto, es necesario asegurar que las obras entran efectivamente en operación, y que están prestando los servicios que deben prestar. De otro lado, la ausencia de datos sobre la prestación del servicio también dificulta la medición del impacto de la inversión en el bienestar. El monitoreo de la operación y la prestación del servicio genera datos útiles para la evaluación de los proyectos de inversión. Desde una perspectiva de gobernanza multinivel, no es estrictamente necesario que el monitoreo sea liderado o realizado por un solo nivel de gobierno: la responsabilidad puede recaer en el nivel central, intermedio o local. En caso de que los gobiernos subnacionales desarrollen esta tarea, es deseable que compartan los datos de monitoreo obtenidos con el gobierno central. 10. Realizar revisiones ex-post de sobrecostos, demoras y calidad de las obras entregadas. La orientación a resultados de la gestión pública, incluida la gestión de la inversión, comienza por una planeación que organice los insumos y actividades hacia la obtención de las metas deseadas. Desde el punto de vista de la responsabilidad de los gerentes públicos y de la rendición de cuentas que deben hacer ante organismos centrales del gobierno así como a los ciudadanos, la estrategia más poderosa para orientar su gestión a resultados es vincular dicha responsabilidad y rendición de cuentas con el cumplimiento de metas y la obtención de resultados. Para permitir la rendición de cuentas por resultados es indispensable contar con buena información acerca del cumplimiento de metas. En el caso de la inversión pública, es necesario que al finalizar cada proyecto se establezca si hubo o no sobrecostos o demoras, y si el producto es de buena calidad. Esta revisión de finalización de los proyectos puede ser realizada por las mismas entidades que ejecutan los proyectos o por otras organizaciones del sector público. Los hallazgos de la revisión debe ser compartida con organizaciones del sector público encargadas de la coordinación de la inversión, y con la ciudadanía en general. 11. Implementar actividades integrales de desarrollo de capacidad que incluyan pero no se limiten a “capacitaciones”. El desarrollo de capacidad con frecuencia suele asociarse a iniciativas de generación de capital humano de las personas que trabajan en una 7 organización. Las actividades de entrenamiento y capacitación para el personal ocupan por lo tanto un lugar central en las estrategias de desarrollo de capacidad. Este tipo de actividades es necesario, pero no suficiente. La capacidad de una organización también está asociada con arreglos institucionales, metodologías y procesos que crean las condiciones para que esta pueda asumir las funciones que se le han encomendado. Más en concreto, es necesario que el marco en el que opera una organización provea incentivos para que esta desarrolle capacidades. 12. Principales limitantes del presente estudio. Durante la realización del estudio, el equipo del Banco se enfrentó ante la problemática de contar con una muy baja tasa de respuesta por parte de las entidades federativas. Esto implica que los resultados aquí presentados representan únicamente la situación actual de los estados de Hidalgo, México y Oaxaca, los cuales no son generalizables al resto de la República principalmente por la falta de representatividad de, por ejemplo, los estados con mayores índices de desarrollo, que previsiblemente hacen un uso distinto de los recursos tanto en cantidad (montos asignados) como en calidad, y en consecuencia impactos sociales. En este sentido, es fundamental ampliar los casos de estudio para incluir estos otros estados y municipios subrepresentados y de los cuales se podrían recabar experiencias relevantes para una propuesta de mejora integral del FAIS. 13. Cabe destacar que el análisis desarrollado hasta el momento contó con información al corte de Diciembre de 2015. Esto es relevante ya que posterior a esta fecha se han implementado diversas reformas a los Lineamientos de gestión del FAIS que han permitido, entre otras cosas, mejorar la vinculación de la MIDS y el SFU, al tiempo que se ha implementado la figura de los Agentes para el Desarrollo Local FAIS para mejorar el seguimiento y acompañamiento de los municipios y estados. Así pues, una ventaja adicional de continuar el análisis a profundidad sobre la gestión del FAIS, es que será posible medir la efectividad y áreas de oportunidad de estas reformas. 8 1. Introducción 14. El presente estudio se enfoca en el análisis de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) en términos de su diseño y efectividad para constituirse en un esquema eficiente para la provisión de infraestructura básica para la población que observa mayores niveles de rezago social y pobreza. 15. Como parte del análisis de los efectos del FAIS en el desarrollo regional en México, la presente nota tiene dos objetivos fundamentales, a saber: (1) identificar las principales áreas de oportunidad en la operación del FAIS; e (2) identificar las principales experiencias y buenas prácticas internacionales útiles para atender dichas áreas de oportunidad. La identificación de las principales áreas de oportunidad del FAIS se realizó a partir del análisis del marco normativo vigente, las principales tendencias de inversión y de los procesos de aplicación del Fondo mediante tres casos de estudio a nivel estatal. Por su parte, el análisis de mejores prácticas a nivel internacional versa principalmente sobre el análisis de la gestión de la inversión pública. 16. Para la identificación de las principales áreas de oportunidad del FAIS, el análisis se centró en dos temas generales: las principales tendencias de aplicación del FAIS a nivel nacional, así como las características de la gestión del Fondo a nivel local a partir de tres casos de estudio. Con base en las tendencias nacionales fue posible identificar los rubros, entidades y tipos de localidades que atraen mayores recursos de inversión, al tiempo que se dilucidaron las principales causas de las discrepancias entre las fuentes de datos SFU y MIDS. Por su parte, el análisis de la experiencia de los estados de Hidalgo, México y Oaxaca en la aplicación del FAIS sirvió para indagar a profundidad sobre las principales problemáticas que afectan directamente la calidad del ejercicio del gasto a nivel local (para mayor detalle sobre los funcionarios entrevistados en cada entidad, ver párrafos 42 y 52; para mayor detalle sobre la selección de los estados analizados, ver nota al pie número 13). 17. El caso de estudio de Hidalgo se centró 6 dimensiones de análisis que dieron paso a la generación de un cuestionario con base en el cual se recabó información de las experiencias en los estados de México y Oaxaca. Las 6 dimensiones específicas de análisis del caso de Hidalgo fueron: (1) procedimientos institucionales de asignación de los recursos; (2) mecanismos de alineación de los proyectos con las prioridades de política social; (3) mecanismos de priorización y selección de proyectos; (4) capacidad de los gobiernos subnacionales para gestionar los recursos del FAIS; (5) seguimiento de la calidad de la inversión en términos de la operación y mantenimiento de la infraestructura financiada a través del Fondo; y (6) mecanismos control de la inversión. 18. La revisión de la experiencia internacional estuvo inicialmente orientada por los temas que en materia de gestión y coordinación multinivel de la inversión que eran más interesantes para SEDESOL. Más que una identificación de casos internacionales a partir de un diagnóstico exhaustivo, se buscaron materiales que pudieran brindar conocimiento actualizado sobre buenas prácticas en las áreas de interés. Al estudiar la literatura relevante, el equipo del Banco encontró aspectos adicionales que podrían 9 enriquecer la exposición. Las recomendaciones que se desprenden de la revisión presentan algunas posibles oportunidades de mejora identificadas a partir de la información disponible sobre el funcionamiento del FAIS. 19. La presentación de la experiencia internacional versa principalmente sobre el análisis de la gestión de la inversión pública a partir de las principales áreas de mejora identificadas en análisis empírico de la aplicación del FAIS. Dentro de la exposición, se incluyen algunas experiencias puntuales de países. 20. La primera sección del documento cubre la exposición del marco normativo relevante, las principales tendencia de inversión a nivel nacional y los tres casos de estudio. La exposición del marco normativo presenta el origen del FAIS como parte del Ramo 33, las características de su integración, lo rubros de gasto aprobados, las principales competencias y responsabilidades institucionales, así como una descripción del Informe Anual de la SEDESOL como herramienta fundamental de planeación. Las tendencias de inversión muestran las estadísticas a nivel nacional, mostrando las principales discrepancias entre el SFU y la MIDS. Por su parte, los casos de estudio resumen los resultados de dos entrevistas a profundidad y una encuesta con funcionarios expertos en la gestión del FAIS en los estados de Hidalgo, México y Oaxaca. A partir del caso de estudio se identifican los principales elementos para la gestión del Fondo a nivel local así como las principales áreas de oportunidad desde varias aristas relevantes del FAIS. 21. La segunda sección sobre experiencia internacional presenta la perspectiva de la gestión de la inversión así como una exposición acerca del desarrollo de capacidades para la inversión pública en gobiernos subnacionales. En cuanto a experiencias de países, se incluyen referencias a mecanismos de la evaluación ex-ante de proyectos en Colombia, un sistema de gestión y monitoreo en Noruega, herramientas para la evaluación ex-post en Chile, y un programa para el desarrollo de capacidad en ciudades en Estados Unidos. 10 2. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social A. Justificación de los esquemas de transferencias del gobierno nacional a gobiernos subnacionales para financiar inversión 22. Existe una amplia literatura sobre federalismo fiscal y los usos, ventajas y desventajas de esquemas de transferencias entre distintos niveles de gobierno. Dentro de esta literatura, los trabajos sobre transferencias para ejecución de proyectos de inversión (básicamente infraestructura) son escasos. Este desequilibrio en la literatura refleja también el hecho de que las transferencias destinadas específicamente para inversión son más escasas que las transferencias de propósito general1. 23. Sin embargo, hay buenas razones para implementar esquemas de transferencias para inversión, así como también existen casos concretos de este tipo de transferencias en algunos países. Existen al menos tres justificaciones para realizar este tipo de transferencias: a) Mantener estándares mínimos en provisión de servicios intensivos en capital. En este sentido, más que un estándar mínimo en términos de dotación en infraestructura, las transferencias deben tener como objetivo final producir un estándar mínimo de prestación de servicios para aquellos servicios que requieren infraestructura como, por ejemplo, servicios de educación, salud, acueducto y alcantarillado. La dotación de infraestructura es una condición para la prestación de estos servicios, así que se asume que si hay una dotación mínima de infraestructura debe ser posible alcanzar un nivel mínimo deseable de provisión de servicios. En muchos países, la medición de la dotación de infraestructura es más sencilla que la medición de entrega de servicios. Por lo tanto, el estándar mínimo de infraestructura funciona como un proxy de un estándar mínimo de prestación de servicios. b) Coordinar externalidades interregionales generadas por infraestructura regional. Existen inversiones que pueden producir beneficios para jurisdicciones subnacionales distintas a la jurisdicción que debe tomar la decisión sobre la inversión y en la cual se desarrollaría el proyecto de infraestructura (suele ser el caso, en particular, de grandes obras de infraestructura de transporte). Los gobiernos subnacionales pueden no tener en cuenta los beneficios para las otras jurisdicciones y pueden decidir, por lo tanto, no realizar la inversión. Con el fin de promover la realización de este tipo de inversiones, el gobierno central puede implementar esquemas de transferencias y contrapartidas. c) Reducir migración económicamente ineficiente. La oferta de servicios desigual entre distintas regiones (asociada a desigual dotación de infraestructura) puede 1 Algunos de los trabajos específicamente dedicados a transferencias para inversión son: Levtchenkova y Petchey (2007), Petchey y MacDonald (2007), Josie, MacDonald y Petchey (2008), Herrero-Alcalde, Martínez-Vázquez y Murillo-García (2012), Martínez-Vázquez y Timofeev (2015). La exposición que se hace a continuación está basada en buena medida en estos trabajos. 11 incentivar migración de personas que buscan los lugares con mejor oferta de servicios. Este tipo de migración puede ser ineficiente pues puede producir una distribución de mano de obra no asociada a la demanda y necesidades de cada región. 24. La primera justificación parece ser la más poderosa y es la que suele orientar buena parte de la investigación y recomendaciones de política sobre transferencias para inversión. De un lado, esta justificación está alineada con uno de los objetivos tradicionales de las transferencias entre niveles de gobierno (tanto para gastos operativos como de inversión) y de la descentralización en general: la equidad regional, específicamente en términos de acceso a un estándar mínimo de servicios sociales. De otro lado, una consecuencia inmediata de contar con estándares mínimos de servicios asociados a dotación de infraestructura para proveer estos estándares es la reducción de la migración debido a oferta insuficiente de servicios en algunas regiones. 25. En países con gobiernos subnacionales con poca capacidad fiscal y acceso limitado a créditos para infraestructura, las transferencias del gobierno nacional pueden ser la mejor opción para contar con provisión mínima de servicios intensivos en capital en todas las regiones. Idealmente, la financiación de infraestructura debería hacerse con recursos propios de los gobiernos subnacionales o, en su defecto, con préstamos adquiridos por dichos gobiernos. Sin embargo, la baja capacidad fiscal o el bajo acceso a crédito de las regiones justifica que el gobierno central realice transferencias para que todas las regiones alcancen un nivel mínimo de provisión de servicios. 26. Sin embargo, los esquemas de transferencias para financiar inversión deberían ser herramientas de corto plazo o mediano plazo. En términos de desarrollo regional, las estrategias centrales deberían ser el fortalecimiento de la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales y el uso de opciones fiscalmente responsable de créditos. Adicionalmente, una vez se haya alcanzado el objetivo de contar con un nivel mínimo de infraestructura para la provisión de servicios, el esquema tendría que ser suspendido. B. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) como un esquema de transferencias del gobierno nacional a gobiernos subnacionales para financiar inversión en México 27. Dentro del proceso de descentralización en México, el FAIS se origina a la par de la creación del Ramo 33 del presupuesto federal, constituyéndose como un esquema de transferencias del gobierno central a los gobiernos estatales y municipales de la República para el financiamiento de inversiones en infraestructura. Como parte del proceso de descentralización iniciado en México en la década de los noventa, en 1997 se crea el Ramo 33 como resultado de la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Lo anterior con la intención de mejorar el diseño y alcance de la política pública mediante la transferencia de recursos federales a entidades, municipios y demarcaciones territoriales, y así promover el desarrollo de soluciones más acorde a las realidades locales. El Ramo 33 12 se integra por 8 fondos, uno de los cuales es el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) con el objetivo específico de atender las necesidades de infraestructura en localidades con altos índices de pobreza y rezagos social2. 28. Actualmente el FAIS se encuentra integrado por dos subfondos, a saber: el Fondo de Infraestructura Social a las Entidades (FISE) y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF). De acuerdo con la LCF, el FAIS se integrará anualmente a partir del 2.53% de la recaudación federal participable, de los cuales el 0.31% se asignará al FISE y el restante 2.2% al FISMDF3. La Tabla 1 muestra que respecto de las demás partidas que integran el Ramo 33, en general el tamaño relativo del Fondo entre 2014-2016 es de alrededor del 10%. Tabla 1. Integración Ramo 33, 2014-2016 (mdp) Fondo 2014 (mdp) % 2015 (mdp) % 2016 (mdp) % Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) $ 292,583.47 53.63% $ 330,325.82 55.86% $ 343,067.84 55.67% Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) $ 72,045.19 13.21% $ 77,845.08 13.16% $ 82,445.98 13.38% Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito $ 58,666.19 10.75% $ 59,263.90 10.02% $ 62,218.48 10.10% Federal (FORTAMUN) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) $ 57,912.91 10.61% $ 58,502.95 9.89% $ 61,419.59 9.97% Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas $ 32,054.27 5.88% $ 32,380.85 5.48% $ 33,995.19 5.52% (FAFEF) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) $ 18,637.27 3.42% $ 18,827.15 3.18% $ 19,765.77 3.21% Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal $ 7,921.64 1.45% $ 8,190.96 1.39% $ 7,000.00 1.14% (FASP) Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) $ 5,757.50 1.06% $ 6,020.43 1.02% $ 6,373.87 1.03% TOTAL $ 545,578.45 100% $ 591,357.17 100% $ 616,286.73 100% Fuente: SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2014-2016, disponible en http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Paquete_Economico_y_Presupuesto 29. Como parte toral de su diseño, el FAIS está supuesto de financiar exclusivamente obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a poblaciones en pobreza extrema, con alto o muy alto nivel de rezago social o que se encuentren en zonas de atención prioritaria (ZAP). Particularmente, el FISMDF podrá invertirse en los rubros de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, y/o mantenimiento de infraestructura; mientras que el destino del FISE se circunscribe a “obras y acciones que beneficien preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones territoriales y localidades que presenten mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad”4. Dentro de este esquema, los gobiernos locales tienen la responsabilidad de atender prioritariamente aquellas carencias sociales identificadas en el Informe Anual emitido por la SEDESOL, y 2 CONEVAL (2010). El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política pública, México, D.F. CONEVAL. 3 LCF, Artículo 32. 4 LCF, Artículo 33. 13 de forma opcional a los polígonos ubicados en los municipios prioritarios por el marco del programa de Prevención Social de la Violencia y de la Delincuencia. La gama de proyectos susceptibles a ser financiados mediante el FAIS se encuentra prevista en el Catálogo del Fondo 5 , el cual de acuerdo con los Lineamientos Generales de Operación del FAIS (LGOFAIS), “permite conocer su incidencia en los indicadores de carencias sociales dentro del marco para la medición multidimensional de la pobreza y el rezago social” 6 ; sin embargo, es importante destacar que el Catálogo clasifica la incidencia únicamente en términos de directa vs complementaria, de modo que no brinda propiamente información sobre incidencia en indicadores de pobreza multidimensional. 30. El Informe Anual de la SEDESOL constituye la herramienta primaria de planeación de los gobiernos locales para el ejercicio de los recursos provenientes del FAIS. Como lo establecen los LGOFAIS, dicho Informe tiene como objeto presentar un diagnóstico de la situación de pobreza y rezago social de cada entidad, municipio y demarcación territorial en términos de sus principales indicadores sociodemográficos, pobreza, vulnerabilidad, carencias sociales y rezago social a partir de los reportes emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Asimismo, para potenciar el impacto del FAIS, el Informe presenta el detalle de los programas federales vinculados al mismo, en aras de mejorar los canales de comunicación y coordinación interinstitucional entre los diferentes programas y niveles de gobierno7. 31. Tres son los principales actores involucrados en la administración, ejercicio y supervisión de los recursos del FAIS, a saber, (1) la SEDESOL; (2) las entidades, municipios y demarcaciones territoriales beneficiarias de los recursos; y (3) la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) 8 . Entre las principales responsabilidades de la SEDESOL se encuentran, además de la emisión del Informe Anual, (a) la capacitación de las entidades, municipios y demarcaciones sobre el funcionamiento del FISE, FISMDF y los Programas de Desarrollo Institucional, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (PRODIMDF); (b) el enlace entre las oficinas centrales de la dependencia y los gobiernos locales mediante las delegaciones de la SEDESOL; (c) la verificación y supervisión del cumplimiento de la normativa aplicable al FAIS; y (d) el seguimiento y supervisión de la Matriz de Inversión para el Desarrollo Social (MIDS) de cada entidad, municipio y demarcación. Por su parte, las entidades, municipios y demarcaciones serán responsables de hacer del conocimiento de sus habitantes las obras y acciones realizadas en términos de sus costos, ubicación, metas, beneficiarios, contratos establecidos, avance de ejecución y resultado alcanzados; promover la participación ciudadanas en la toma de decisiones sobre el uso, seguimiento y evaluación de los recursos provenientes del FAIS; y proporcionar a la SEDESOL reportes periódicos sobre la utilización de los fondos; entre otros. Finalmente, la SHCP es la encargada de (a) contener en un sistema geo referenciado la información relativa a las obras realizadas con recursos del FAIS en cada entidad, municipio y demarcación, incluyendo 5 El Catálogo FAIS está Incluido en el Anexo I de los LGOFAIS. 6 LGOFAIS, Título Segundo, Sección 2.2 7 LGOFAIS, Título Segundo, Sección 2.2.1 8 Fuentes: Artículo 33 de la LCF; Título Primero, Sección 1.3 y Título Quinto, Sección 5.2.1 de la LGOFAIS. 14 información de los contratos celebrados, informes trimestrales de avances y evidencias de conclusión, así como de (b) dar seguimiento al Sistema de Formato Único (SFU) mediante el cual se reporta el destino, ejercicio y resultados obtenidos de los recursos federales transferidos a las entidades, municipios y demarcaciones. C. Principales tendencias en la aplicación del FAIS 32. El análisis de la evolución del presupuesto FAIS a nivel nacional muestra que en los últimos 5 años las asignaciones al Fondo ha crecido de forma constante, observándose un incremento del 24% entre 2012 y 2016 (Figura 1). Por razones información disponible y eficiencia en la presentación de los datos, la presente nota se centra en el análisis de las principales tendencias de inversión en el año 20149. Durante dicho ejercicio presupuestal, Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Guerrero y Puebla fueron las 5 entidades con mayor asignación de recursos del FAIS, recibiendo en conjunto más del 54% del total del Fondo (ver Figura 2). Esta asignación corresponde con el índice de rezago social y porcentaje de población en situación de pobreza y pobreza extrema estimado por el CONEVAL, al ser estas 5 entidades aquellas con mayores carencias (ver Tablas 2 y 3). Por su parte, Coahuila, Baja California, Aguascalientes, Baja California Sur y Colima recibieron la menor proporción de recursos a nivel nacional (aproximadamente 2.07%). Sin embargo, resulta importante analizar con mayor profundidad la fórmula de asignación de los recursos FAIS10, principalmente por lo que respecta a la dotación inicial por entidad federativa, pues a pesar de que la fórmula considera la asignación de mayores recursos a aquellos estados con mayor población en pobreza extrema y con carencias sociales, un fuerte componente determinante de la asignación final está dado por la dotación inicial respecto de la cual se hace el cálculo (Ver Anexo I para mayor detalle sobre la fórmula de asignación de los recursos FAIS). Asimismo, cabe resaltar que la fórmula puede estar generando un incentivo negativo a la reducción de la pobreza, pues al definir que el monto depende del número de pobres y carencias, los estados que reduzcan tales indicadores enfrentarán en el siguiente ejercicio fiscal una menor asignación de recursos, lo cual se traduce en un incentivo a no querer mejorar dichas variables relevantes para el cálculo del monto correspondiente. Figura 1. Evolución presupuesto anual FAIS 2012-2016 (millones de pesos) $53,090.82 $57,912.91 $58,502.95 $61,419.59 $49,499.26 2012 2013 2014 2015 2016 Fuente: SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012-2016, disponible en http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Paquete_Economico_y_Presupuesto 9 Al momento de la realización de la nota se contaba con estadísticas nacionales correspondientes a los 4 trimestres del año 2014, y el acumulado al 3er trimestre de 2015, por lo que decidió enfocar el estudio al año para el cual se contaba con la información completa. 10 Artículo 34 de la LCF. 15 Figura 2. Distribución FAIS 2014 por entidad (millones de pesos) $10,079.43 , Chiapas 17.40% Veracruz $5,961.40 , 10.29% Oaxaca $5,650.97 , 9.76% Guerrero $5,017.76 , 8.66% Puebla $4,667.72 , 8.06% México $3,749.05 , 6.47% Michoacán $2,335.01 , 4.03% Guanajuato $2,153.70 , 3.72% San Luis Potosí $1,876.46 , 3.24% Hidalgo $1,781.43 , 3.08% Jalisco $1,413.66 , 2.44% Yucatán $1,365.03 , 2.36% Tabasco $1,134.92 , 1.96% Chihuahua $1,116.69 , 1.93% Durango $839.64 , 1.45% Zacatecas $828.54 , 1.43% Distrito Federal $766.77 , 1.32% Tamaulipas $755.80 , 1.31% Sinaloa $732.77 , 1.27% Nuevo León $666.54 , 1.15% Campeche $603.18 , 1.04% Quintana Roo $586.18 , 1.01% Querétaro $567.67 , 0.98% Tlaxcala $532.98 , 0.92% Morelos $528.97 , 0.91% Nayarit $528.19 , 0.91% Sonora $476.31 , 0.82% Coahuila $451.70 , 0.78% Baja California $294.53 , 0.51% Aguascalientes $234.30 , 0.40% Baja California Sur $108.14 , 0.19% Colima $107.46 , 0.19% Fuente: SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación 2014, disponible en http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Paquete_Economico_y_Presupuesto 33. Existen dos principales fuentes de información que permiten conocer el destino de los recursos FAIS, a saber, el SFU y la MIDS. Como se mencionó previamente, la SHCP se encarga de dar seguimiento al SFU, en el cual se registra por etapa del ejercicio presupuestario el seguimiento físico y financiero de los proyectos. Mientras tanto, la MIDS se encuentra a cargo de la SEDESOL, y constituye una herramienta para identificar la incidencia de los proyectos en los indicadores de situación de pobreza y rezago social de las entidades, municipios y demarcaciones. Cabe resaltar que el SFU realiza una clasificación genérica de los proyectos, misma que se aplica a todas aquellas inversiones financiadas con recursos del Ramo 33. En este sentido, la clasificación del SFU es útil para comparar las tendencias de inversión entre los Fondos del Ramo 33, más no se corresponden puntualmente con la clasificación de la MIDS. La Tabla 4 describe el presupuesto comprometido del FAIS para el año 2014 a nivel nacional en términos de las categorías SFU; en ella se contabilizan 51,256 proyectos equivalentes a un monto de inversión de $33,468.63 millones de pesos, asignados en su mayoría a proyectos de agua y saneamiento (30.82%), urbanización (20.98%) y vivienda (13.66%). Cabe destacar que con base en la normativa del Fondo, los gobiernos sub-nacionales no están obligados a justificar los montos que se asignan a cada sector, sino únicamente deben demostrar que con dichas inversiones se atienden los objetivos del FAIS en atención a las necesidades identificadas por el Informe Anual y el Catálogo FAIS. Así pues, no existe una razón puntual que 16 explique las tendencias de inversión, al tiempo que no se cuenta con información que permita conocer los resultados asociados a las inversiones financiadas con recursos FAIS. Lo anterior principalmente porque los indicadores de rezago utilizados por la SEDESOL constituyen proyecciones a partir de un año base (2010), y no existen un mecanismo de control del avance de las metas del FAIS que cuantifique fácticamente la disminución del rezago social en cada localidad. Tabla 2. Grado de rezago social y lugar que ocupan las entidades federativas según su índice de rezago social, 2005 y 2010 Grado de rezago social Lugar que ocupa Entidad 2005 2010 2005 2010 Guerrero Muy alto Muy alto 2 1 Oaxaca Muy alto Muy alto 3 2 Chiapas Muy alto Muy alto 1 3 Veracruz Alto Alto 5 4 Puebla Muy alto Alto 4 5 Michoacán Alto Alto 6 6 Hidalgo Alto Alto 7 7 San Luis Potosí Alto Alto 10 8 Yucatán Alto Alto 8 9 Campeche Alto Alto 9 10 Guanajuato Alto Medio 11 11 Durango Medio Medio 18 12 Tlaxcala Medio Medio 13 13 Tabasco Medio Medio 14 14 Zacatecas Medio Medio 16 15 Morelos Medio Medio 17 16 Nayarit Bajo Bajo 20 17 Querétaro Medio Bajo 15 18 México Bajo Bajo 19 19 Quintana Roo Medio Bajo 12 20 Baja California Sur Bajo Bajo 22 21 Sinaloa Bajo Bajo 21 22 Chihuahua Bajo Bajo 24 23 Tamaulipas Muy bajo Muy bajo 26 24 Jalisco Bajo Muy bajo 23 25 Sonora Muy bajo Muy bajo 28 26 Colima Muy bajo Muy bajo 27 27 Baja California Muy bajo Muy bajo 25 28 Aguascalientes Muy bajo Muy bajo 29 29 Coahuila Muy bajo Muy bajo 30 30 Distrito Federal Muy bajo Muy bajo 31 31 Nuevo León Muy bajo Muy bajo 32 32 Fuente: Estimaciones CONEVAL con base en el Censo de Población y Vivienda 2010, disponible en http://www.coneval.org.mx/Medicion/IRS/Paginas/%C3%8Dndice-de-Rezago-social-2010.aspx Tabla 3. Evolución de la pobreza y pobreza extrema en entidades federativas, 2010, 2012 y 2014 Pobreza (%) Pobreza Extrema (%) No. Entidad Federativa 2010 2012 2014 2010 2012 2014 1 Chiapas 78.5 74.7 76.2 38.3 32.2 31.8 2 Oaxaca 67.0 61.9 66.8 29.2 23.3 28.3 3 Guerrero 67.6 69.7 65.2 31.8 31.7 24.5 4 Veracruz 57.6 52.6 58.0 18.8 14.3 17.2 5 Puebla 61.5 64.5 64.5 17.0 17.6 16.2 6 Michoacán 54.7 54.4 59.2 13.5 14.4 14.0 7 Hidalgo 54.7 52.8 54.3 13.5 10.0 12.3 8 Campeche 50.5 44.7 43.6 13.8 10.4 11.1 9 Tabasco 57.1 49.7 49.6 13.6 14.3 11.0 10 Yucatán 48.3 48.9 45.9 11.7 9.8 10.7 11 San Luis Potosí 52.4 50.5 49.1 15.3 12.8 9.5 17 12 Nayarit 41.4 47.6 40.5 8.3 11.9 8.5 13 Morelos 43.2 45.5 52.3 6.9 6.3 7.9 14 México 42.9 45.3 49.6 8.6 5.8 7.2 15 Quintana Roo 34.6 38.8 35.9 6.4 8.4 7.0 16 Tlaxcala 60.3 57.9 58.9 9.9 9.1 6.5 17 Zacatecas 60.2 54.2 52.3 10.8 7.5 5.7 18 Guanajuato 48.5 44.5 46.6 8.4 6.9 5.5 19 Chihuahua 38.8 35.3 34.4 6.6 3.8 5.4 20 Durango 51.6 50.1 43.5 10.5 7.5 5.3 21 Sinaloa 36.7 36.3 39.4 5.5 4.5 5.3 22 Tamaulipas 39.0 38.4 37.9 5.5 4.7 4.3 23 Baja California Sur 31.0 30.1 30.3 4.6 3.7 3.9 24 Querétaro 41.4 36.9 34.2 7.4 5.2 3.9 25 Coahuila 27.8 27.9 30.2 2.9 3.2 3.7 26 Colima 34.7 34.4 34.3 2.5 4.0 3.4 27 Sonora 33.1 29.1 29.4 5.1 5.0 3.3 28 Jalisco 37.0 39.8 35.4 5.3 5.8 3.2 29 Baja California 31.5 30.2 28.6 3.4 2.7 3.1 30 Aguascalientes 38.1 37.8 34.8 3.8 3.4 2.1 31 Distrito Federal 28.5 28.9 28.4 2.2 2.5 1.7 32 Nuevo León 21.0 23.2 20.4 1.8 2.4 1.3 Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010, 2012 y 2014, disponible en http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Pobreza_2014.aspx. El cambio en pobreza respecto de 2010 es estadísticamente significativo con un nivel de significancia de 0.05. 34. A partir de la comparación de los datos SFU y MIDS se identificaron discrepancias importantes principalmente en términos de montos presupuestales, así como el número y tipo de proyectos financiados. A partir del análisis tanto de las bases como del marco normativo que rige al Fondo, es posible determinar al menos 5 causas que dan origen a dichas discrepancias: a) El registro de la MIDS permite diferenciar las inversiones financiadas con participación FISE de aquellas correspondientes a participación FISMDF. Sin embargo, el SFU sólo hace mención al monto asignado total de cada subfondo, mientras hace un registro global de los recursos comprometidos, lo cual puede ocasionar duplicación en la contabilidad de los proyectos en los casos en que un proyecto FISE tenga impacto sobre más de un municipio de la entidad. Esto principalmente porque el registro del número y monto de los proyectos, además de ser global en el sentido de que no es posible conocer el monto específico por proyecto, también se agrega a nivel municipal, lo cual aumenta la probabilidad de error en captura en los casos en que una inversión se lleve a cabo en más de un municipio. b) Mientras la MIDS captura montos planeados, el SFU centra su atención en montos asignados y comprometidos. Esta característica del SFU hace particularmente difícil su comparación con la MIDS porque los montos comprometidos acumulan presupuestos anteriores del Fondo. Es decir, toma en cuenta inversiones pendientes de años pasados, lo que impide conocer puntualmente las inversiones financiadas con recursos del año en curso, y ocasiona que los montos ejercidos puedan ser superiores a los asignados, contrario a los datos MIDS. d) Categorización distinta de rubros de inversión. En la Tabla 5 se muestra la diferencia en categorización por rubros de inversión entre el SFU y la MIDS. Es de particular interés el rubro “Transportes y vialidades” incluido en el SFU, pues para el año bajo la base no identifica inversiones de este tipo. Sin embargo, de acuerdo 18 con la subclasificación establecida en el catálogo FAIS, ese tipo de proyectos se incluyen bajo el rubro “Urbanización” en la MIDS, e incluyen proyectos como caminos rurales, carreteras y pavimentación de calles, entre otros11. Además, se observan fuertes discrepancias en los montos comprometidos vs los planeados, no sólo en los rubros que son similares en ambas bases (e.g. salud, educación y vivienda), sino incluso en el monto total de inversión del Fondo: la MIDS estima una inversión total de 49 mil millones, mientras que la SFU plantea un monto total comprometido de 33 mil millones, de los cuales 29 corresponden al monto asignado en el año 2014. e) Antes de 2016, no existía una sanción para prevenir el incumplimiento en la emisión de los reportes trimestrales para el diligenciamiento de la MIDS. Esto implicaba una ausencia de incentivos para alinear los intereses de las entidades, municipios y demarcaciones con los de los órganos encargados del control y seguimiento del FAIS. Asimismo, esto operaba en contra de las prioridades de transparencia y rendición de cuentas del gobierno federal. Sin embargo, es previsible que esta situación se solucione a partir de las modificaciones a la normativa del Fondo en la que ahora se requiere la emisión de los reportes MIDS como condición necesaria para el registro de los montos asignados en el SFU. f) Con base en el artículo 50 de la LCF, las entidades, municipios y demarcaciones territoriales pueden disponer del 25% de los recursos del FAIS para el pago de deuda. Esta disposición es una importante fuente de discrepancias entre los dos sistemas ya que la MIDS no captura erogaciones distintas al financiamiento de proyectos, de modo que lo asignado en SFU necesariamente es superior a lo planeado en MIDS (ver Tabla 6), y en este contexto es difícil identificar en ambas bases cuánto de la diferencia corresponde a (1) pago de deuda; (2) subejercicio; (3) programas PRODIMDF (máximo 2% del monto total del FISMDF); o (4) gastos para verificación, seguimiento, estudios y/o evaluaciones de proyectos (máximo 3% del monto total del FAIS). 11 Fuente: base de datos MIDS, rubro “Sublasificación”. 19 Tabla 4. Distribución presupuesto comprometido FAIS 2014 por entidad por rubro de inversión (SFU, mdp) NÚMERO DE AGUA Y ASISTENCIA CULTURA Y TRANSPORTES OTROS ENTIDAD DEPORTE EDUCACIÓN SALUD SEGURIDAD URBANIZACIÓN VIVIENDA PROYECTOS SANEAMIENTO SOCIAL COMUNICACIONES TURISMO Y VIALIDADES PROYECTOS Aguascalientes 416 $ 113.26 $ 1.88 $ 0.12 $ - $ - $ 10.87 $ 0.31 $ - $ - $ 17.40 $ 32.19 $ 18.11 Baja California 288 $ 48.41 $ 53.07 $ - $ - $ - $ 41.49 $ 0.69 $ - $ - $ 47.27 $ 40.97 $ 0.39 Baja California Sur 89 $ 4.42 $ 39.46 $ - $ - $ - $ - $ 8.31 $ - $ - $ 4.79 $ 2.67 $ 4.48 Campeche 553 $ 105.87 $ 36.42 $ 1.48 $ - $ - $ 12.70 $ 9.49 $ - $ - $ 120.15 $ 68.28 $ 20.78 Chiapas 5,194 $ 1,575.58 $ 232.26 $ 178.55 $ 1.50 $ 25.62 $ 398.82 $ 54.93 $ 0.85 $ - $ 1,205.53 $ 1,442.74 $ 255.67 Chihuahua 1,232 $ 111.71 $ 8.00 $ 0.62 $ - $ 1.40 $ 115.20 $ 18.12 $ - $ - $ 115.67 $ 51.00 $ 12.95 Coahuila 620 $ 92.51 $ 15.09 $ - $ - $ - $ 23.91 $ 0.78 $ - $ - $ 38.80 $ 33.97 $ 11.27 Colima 174 $ 13.89 $ 13.73 $ - $ - $ - $ 1.01 $ - $ - $ - $ 6.02 $ 15.88 $ 17.81 Distrito Federal 82 $ 149.49 $ 39.30 $ - $ - $ - $ 72.91 $ 49.20 $ - $ - $ 38.30 $ - $ 18.53 Durango 1,930 $ 180.89 $ 9.44 $ 2.11 $ - $ 3.63 $ 36.47 $ 10.57 $ 0.26 $ - $ 168.44 $ 92.17 $ 32.17 Guanajuato 1,791 $ 423.59 $ 244.88 $ 6.07 $ 2.40 $ 0.68 $ 61.24 $ 14.42 $ 3.14 $ - $ 466.93 $ 186.87 $ 524.99 Guerrero 3,445 $ 509.84 $ 328.32 $ 35.58 $ 0.18 $ 13.49 $ 493.59 $ 96.39 $ 2.10 $ - $ 466.18 $ 32.45 $ 570.62 Hidalgo 3,438 $ 795.55 $ 153.52 $ 6.02 $ - $ - $ 167.93 $ 83.98 $ 4.23 $ - $ 281.18 $ 157.62 $ 174.82 Jalisco 1,002 $ 157.71 $ 54.22 $ 4.28 $ - $ 1.35 $ 14.77 $ 17.61 $ - $ - $ 201.70 $ 55.46 $ 26.72 México 3,248 $ 659.42 $ 1,158.10 $ 2.97 $ 0.90 $ - $ 641.99 $ 118.07 $ 10.57 $ - $ 704.49 $ 193.70 $ 1,165.92 Michoacán 3,081 $ 304.49 $ 43.18 $ 13.14 $ 1.23 $ 9.34 $ 149.12 $ 19.48 $ 1.97 $ - $ 183.68 $ 140.38 $ 65.20 Morelos 701 $ 144.66 $ 10.36 $ 3.45 $ - $ 1.10 $ 25.00 $ 2.43 $ - $ - $ 146.39 $ 3.13 $ 3.89 Nayarit 404 $ 203.14 $ 18.40 $ 1.59 $ - $ - $ 10.76 $ 5.31 $ 0.26 $ - $ 51.83 $ 29.02 $ 32.70 Nuevo León 367 $ 136.92 $ 100.34 $ - $ - $ - $ 12.02 $ 13.41 $ 1.91 $ - $ 118.06 $ 91.58 $ 70.11 Oaxaca 3,163 $ 695.96 $ 93.13 $ 27.01 $ 2.28 $ 1.36 $ 270.51 $ 107.64 $ 5.80 $ - $ 581.19 $ 78.74 $ 62.70 Puebla 3,210 $ 1,218.36 $ 69.40 $ 14.72 $ 0.77 $ - $ 322.06 $ 26.17 $ 0.26 $ - $ 268.57 $ 404.63 $ 51.24 Querétaro 805 $ 136.01 $ 94.72 $ 5.14 $ 0.07 $ 0.23 $ 47.68 $ 18.45 $ - $ - $ 70.77 $ 24.12 $ 13.17 Quintana Roo 212 $ 42.57 $ 23.18 $ - $ - $ - $ 10.17 $ 4.18 $ - $ - $ 194.28 $ 79.55 $ 40.48 San Luis Potosí 1,992 $ 498.97 $ 9.01 $ 7.31 $ - $ - $ 94.21 $ 5.90 $ 0.44 $ - $ 168.31 $ 206.62 $ 41.78 Sinaloa 1,305 $ 173.66 $ 25.68 $ 2.86 $ - $ - $ 57.89 $ 7.51 $ 0.24 $ - $ 73.47 $ 127.35 $ 26.97 Sonora 618 $ 82.17 $ 24.14 $ 0.09 $ - $ - $ 7.65 $ 4.87 $ - $ - $ 68.02 $ 55.00 $ 11.45 Tabasco 1,159 $ 190.22 $ 75.42 $ 6.14 $ 0.81 $ - $ 22.52 $ 4.90 $ 0.06 $ - $ 139.28 $ 116.20 $ 16.94 Tamaulipas 659 $ 98.77 $ 41.62 $ - $ - $ - $ 33.74 $ 3.47 $ - $ - $ 54.39 $ 32.39 $ 3.83 Tlaxcala 1,284 $ 103.50 $ 2.46 $ 0.05 $ - $ - $ 7.52 $ 0.57 $ - $ - $ 33.21 $ 26.05 $ 9.90 Veracruz 5,214 $ 1,112.17 $ 179.30 $ 21.54 $ - $ - $ 426.92 $ 20.40 $ 3.94 $ - $ 640.11 $ 380.99 $ 132.18 Yucatán 1,917 $ 89.26 $ 21.81 $ 0.37 $ - $ - $ 36.19 $ 10.73 $ - $ - $ 274.78 $ 183.38 $ 20.34 Zacatecas 1,663 $ 142.10 $ 22.56 $ - $ - $ 2.26 $ 7.46 $ 0.44 $ 0.17 $ - $ 71.25 $ 188.32 $ 38.18 TOTAL 51,256 $ 10,315.06 $ 3,242.40 $ 341.22 $ 10.12 $ 60.46 $ 3,634.32 $ 738.70 $ 36.19 $ - $ 7,020.44 $ 4,573.44 $ 3,496.28 % DEL TOTAL 30.82% 9.69% 1.02% 0.03% 0.18% 10.86% 2.21% 0.11% 0.00% 20.98% 13.66% 10.45% Fuente: SFU 2014. 20 Tabla 5. Discrepancias SFU presupuesto comprometido vs. MIDS planeado 2014 (mdp) RUBRO DE INVERSIÓN SFU (PRESUPUESTO COMPROMETIDO) MIDS (PLANEADO) Agua y saneamiento $ 10,315.06 $ 17,446.28 Asistencia Social $ 3,242.40 $ - Comunicaciones $ 341.22 $ - Cultura y turismo $ 10.12 $ - Deporte $ 60.46 $ - Educación $ 3,634.32 $ 4,952.94 Otros Proyectos $ 3,496.28 $ 1,416.92 Salud $ 738.70 $ 1,432.55 Seguridad $ 36.19 $ - Transportes y vialidades $ - $ - Urbanización $ 7,020.44 $ 12,451.38 Vivienda $ 4,573.44 $ 10,651.86 Especial $ - $ 1,253.68 Sin clasificación $ - $ 140.82 TOTAL $ 33,468.63 $ 49,746.44 CICLO PRESUPUESTAL 2014 $ 29,248.45 Fuente: SFU y MIDS 2014. Tabla 6. Discrepancias SUF asignado vs. MIDS planeado 2014 (mdp) FISE FISMDF ENTIDAD SFU MIDS DIFERENCIA SFU MIDS DIFERENCIA ASIGNADO PLANEADO % MIDS-SFU ASIGNADO PLANEADO % MIDS-SFU Aguascalientes $ 28.40 $ 22.62 -20% $ 205.90 $ 201.89 -2% Baja California $ 35.70 $ 35.36 -1% $ 258.82 $ 245.80 -5% Baja California Sur $ 13.11 $ 13.11 0% $ 95.04 $ 90.66 -5% Campeche $ 73.11 $ 62.14 -15% $ 530.07 $ 484.34 -9% Chiapas $ 1,221.77 $ 881.56 -28% $ 8,857.66 $ 7,252.87 -18% Chihuahua $ 135.36 $ 126.11 -7% $ 981.33 $ 1,034.17 5% Coahuila de Zaragoza $ 54.75 $ 35.47 -35% $ 396.95 $ 377.35 -5% Colima $ 13.03 $ 13.00 0% $ 94.43 $ 77.54 -18% Distrito Federal $ 92.94 $ 92.94 0% $ 673.83 $ 646.26 -4% Durango $ 101.78 $ 92.23 -9% $ 737.86 $ 769.34 4% Guanajuato $ 261.06 $ 261.06 0% $ 1,892.64 $ 1,671.10 -12% Guerrero $ 608.23 $ - -100% $ 4,409.53 $ 3,194.54 -28% Hidalgo $ 215.93 $ 161.95 -25% $ 1,565.49 $ 1,531.43 -2% Jalisco $ 171.36 $ 146.37 -15% $ 1,242.31 $ 1,034.86 -17% México $ 454.44 $ 454.10 0% $ 3,294.61 $ 3,032.97 -8% Michoacán de Ocampo $ 283.04 $ - -100% $ 2,051.97 $ 1,901.78 -7% Morelos $ 64.12 $ 4.55 -93% $ 464.85 $ 459.41 -1% Nayarit $ 64.02 $ 62.99 -2% $ 464.16 $ 446.84 -4% Nuevo León $ 80.79 $ - -100% $ 585.74 $ 555.89 -5% Oaxaca $ 684.98 $ 234.22 -66% $ 4,965.99 $ 3,559.55 -28% Puebla $ 565.80 $ 397.64 -30% $ 4,101.92 $ 3,932.01 -4% Querétaro $ 68.81 $ 68.81 0% $ 498.86 $ 473.94 -5% Quintana Roo $ 71.05 $ 59.25 -17% $ 515.12 $ 553.57 7% San Luis Potosí $ 227.45 $ 179.94 -21% $ 1,649.01 $ 1,499.94 -9% Sinaloa $ 88.82 $ 84.53 -5% $ 643.95 $ 605.05 -6% Sonora $ 57.74 $ 55.96 -3% $ 418.58 $ 410.74 -2% Tabasco $ 137.57 $ 131.41 -4% $ 997.35 $ 942.30 -6% Tamaulipas $ 91.61 $ 55.53 -39% $ 664.19 $ 669.65 1% Tlaxcala $ 64.60 $ 62.67 -3% $ 468.37 $ 439.97 -6% Veracruz de Ignacio de la Llave $ 722.61 $ 632.18 -13% $ 5,238.79 $ 5,417.69 3% Yucatán $ 165.46 $ 79.42 -52% $ 1,199.57 $ 954.59 -20% Zacatecas $ 100.43 $ 100.49 0% $ 728.11 $ 670.77 -8% TOTAL $ 7,019.89 $ 4,607.62 -34% $ 50,893.03 $ 45,138.82 -11% Fuente: SFU y MIDS 2014. 21 35. La falta de armonización en los datos impacta directamente sobre la capacidad de control y seguimiento del ejercicio del presupuesto FAIS. Es importante notar que si bien el uso de los recursos del Fondo es competencia exclusiva de los gobiernos subnacionales, la falta de armonización entre los sistemas de registro de la inversión dificulta el control que pueden llegar las autoridades federales del Fondo. Esto implica, entre otras cosas, que existen obstáculos materiales para conocer con exactitud el destino de los recursos, particularmente en los casos como el pago de deuda, el cual no forma parte del objetivo primario del Fondo y en la misma medida disminuye su potencial impacto en términos de reducción de pobreza y rezago social. Asimismo, la ausencia de mecanismos que alineen eficientemente los incentivos que tienen las entidades, municipios y demarcaciones para reportar el ejercicio de los recursos, implica un umbral de opacidad que acota fuertemente la calidad del seguimiento que pueden llevar las autoridades federales del FAIS dada la inconmensurabilidad de los datos MIDS y SFU. 36. La MIDS identifica 5 tipos de carencias que se pueden atender con el FAIS: (1) servicios básicos de la vivienda; (2) calidad y espacios de la vivienda; (3) rezago educativo; (4) acceso a la alimentación y (5) acceso a servicios de salud. Adicionalmente, existe una sexta categoría para los proyectos especiales para los que no aplica ninguna de las categorías anteriores. En 2014, aproximadamente el 67% de la inversión se destinó a servicios, calidad y espacios de la vivienda, 15% para alimentación, educación y salud y 18% para proyectos especiales (ver Figura 3). Cabe destacar que en el año bajo estudio, no se utilizó el FISE para financiar proyectos educativos lo que plantea que a nivel estatal este rubro de inversión no es prioridad en cuanto al ejercicio del FAIS se refiere (ver Tabla 7). Figura 3. Distribución de la inversión por tipo de carencia, MIDS 2014. Servicios básicos de la vivienda 47.45% Calidad y espacios de la vivienda 19.12% Rezago educativo 8.66% Acceso a la alimentación 3.15% Acceso a los servicios de salud 2.88% No aplica 18.74% Fuente: MIDS 2014. Tabla 7. Montos de inversión por tipo de carencia, MIDS 2014 (mdp) CARENCIA FISE FISM TOTAL Acceso a la alimentación $ 241.30 $ 1,325.80 $ 1,567.10 Acceso a los servicios de salud $ 569.76 $ 862.79 $ 1,432.55 Calidad y espacios de la vivienda $ 1,294.23 $ 8,218.22 $ 9,512.44 Rezago educativo $ - $ 4,306.39 $ 4,306.39 Servicios básicos de la vivienda $ 1,920.29 $ 21,686.52 $ 23,606.81 No aplica $ 582.04 $ 8,739.09 $ 9,321.13 TOTAL $ 4,607.62 $ 45,138.82 $ 49,746.44 Fuente: MIDS 2014. 22 37. Una de las principales ventajas de la categorización de proyectos que hace la MIDS es que incluye la clasificación de los proyectos en términos de las poblaciones atendidas. La base de datos contiene dos clasificadores de las localidades: el primero llamado “grado de rezago social”, el cual se entiende que hace referencia a la localidad donde se aplican los recursos; el segundo cataloga a las localidades en términos del tipo de población en la que se encuentran (ZAP rural, ZAP urbana, pobreza extrema, localidad con los 2 grados de rezago más alto o municipio con los 2 grados de rezago más alto). Como se observa en la Tabla 8, el 44.44% de la inversión se destinó a ZAP urbanas, mientras que el 27.25% se invirtió en localidades con alto y muy alto rezago social y 21.89% a poblaciones en pobreza extrema. Sin embargo, al cruzar esta información con el grado de rezago social, es notorio el hecho de que 68% del Fondo se invierte en poblaciones con medio, bajo y muy bajo grado de rezago (ver Figura 4), lo cual va en contra de los objetivos del Fondo. Asimismo, resulta contraintuitivo que existan varios municipios que bajo un indicador son catalogados como de “medio, bajo o muy bajo rezago”, y bajo el otro indicador como “municipios con los 2 grados más altos”. Finalmente, llaman la atención los fuertes montos que se han invertido en ZAP urbanas con medio, bajo y muy bajo grado de rezago social. Lo anterior plantea la necesidad de revisar los criterios de elegibilidad de las ZAP susceptibles de recibir fondos FAIS para garantizar que los recursos no se desvíen a presuntas zonas de atención prioritarias que realmente enfrentan bajos niveles de rezago social y pobreza. Tabla 8. Inversión FAIS por tipo de población atendida y rezago social, MIDS 2014 (mdp) TIPO DE GRADO DE REZAGO SOCIAL POBLACIÓN Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo No TOTAL % especificado Localidades con $1,833.10 $4,138.80 $2,824.65 $2,098.59 $2,642.70 $15.67 $13,553.50 27.25% los 2 grados de rezago social más alto Municipios con los $ $ $34.89 $150.65 $241.34 $ $426.89 0.86% 2 grados de rezago - - - social más alto Pobreza extrema $957.63 $2,505.06 $2,478.73 $2,354.20 $2,535.00 $60.06 $10,890.68 21.89% ZAP rural $466.80 $1,142.45 $789.27 $239.13 $126.16 $ - $2,763.80 5.56% ZAP urbana $886.53 $3,753.55 $3,791.20 $4,924.58 $8,751.29 $4.42 $22,111.58 44.44% TOTAL $4,144.06 $11,539.85 $9,918.74 $9,767.16 $14,296.48 $80.15 $49,746.44 100% % 8.33% 23.20% 19.94% 19.63% 28.74% 0.16% 100.00% Fuente: MIDS 2014. Figura 4. Distribución del FAIS por grado de rezago social, MIDS 2014. 28.74% 23.20% 19.94% 19.63% 8.33% 0.16% Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo (no especificado) Fuente: MIDS 2014. 23 D. Casos de estudio: Aplicación del FAIS en los estados de Hidalgo, México y Oaxaca 38. Con el objetivo de profundizar en el entendimiento sobre el funcionamiento del FAIS, se realizó análisis a partir de tres experiencias concretas (i.e. los estados de Hidalgo, México y Oaxaca), durante los meses de Marzo y Julio de 2016. El primer paso consistió en la realización de una entrevista a profundidad con personal de la Dirección General de Programación de la Secretaría de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano (SEPLADERYM) del estado de Hidalgo 12 . La entrevista tuvo como propósito recabar evidencia empírica sobre las particularidades de la aplicación del FAIS en uno de los estados con mayores índices de rezago social en México y versó sobre 6 dimensiones de específicas: (1) procedimiento de asignación de los recursos a nivel institucional; (2) alineación de los proyectos con las prioridades de política social; (3) mecanismos de priorización y selección de proyectos; (4) capacidad de los gobiernos subnacionales para gestionar los recursos del FAIS; (5) seguimiento de la calidad de la inversión en términos de la operación y mantenimiento de la infraestructura financiada a través del Fondo; y (6) control de la inversión mediante auditorías. Con base en los principales resultados de este primer caso de estudio, se elaboró una encuesta para recabar información en otras entidades federativas que permitiera analizar las principales problemáticas del Fondo a nivel nacional. Como se mencionará más adelante, esta encuesta fue circulada con 10 estados, de los cuáles únicamente se obtuvo información para dos de ellos, a saber México y Oaxaca. Así pues, la primera mitad de esta sección muestra los hallazgos en el caso de Hidalgo, mientras que la segunda mitad muestra los correspondientes a México y Oaxaca. C.1. Caso de estudio: Hidalgo 39. Contextualización del estado de Hidalgo dentro del plano nacional. Como se mencionó previamente en las Tablas 2 y 3, Hidalgo es una de las 10 entidades con mayor índice de rezago social y pobreza de acuerdo con las estimaciones del CONEVAL. Como se muestra en la Tabla 9, si bien el estado ha logrado avances importantes en algunos indicadores de rezago como derechohabiencia a servicios de salud 13 y drenaje, éstos únicamente le han permitido moverse una unidad en la escala nacional, pasando de lugar 6 al 7 entre 2000 y 2010. 40. Procedimiento de asignación de los recursos a nivel institucional. El trabajo de asignación de los recursos del FAIS comienza con la publicación del Presupuesto de 12 Es importante aclarar que la decisión de tomar al estado de Hidalgo como caso de estudio radica tanto en que es una de las 10 entidades con mayor índice de rezago social en México, así como por el hecho de que al momento de la realización del presente estudio, Hidalgo era el único estado para el cual se contaba con un contacto directo en la Secretaría de Planeación que pudiera brindar información para conocer a profundidad el proceso de gestión de los recursos FAIS. Posteriormente, la SEDESOL proporcionó los contactos correspondientes a las otras 10 entidades federativas que fueron invitadas al análisis, de las cuales únicamente dos (México y Oaxaca) accedieron a participar. 13 Cabe destacar que la tendencia en derechohabiencia a servicios de salud se observa no solamente en el estado de Hidalgo, sino más bien constituye un avance general a nivel nacional dada la introducción del Seguro Popular. 24 Egresos de la Federación, con base en el cual la Secretaría de Finanzas del estado se encarga de establecer y comunicar los techos presupuestales a los distintos gobiernos subnacionales y a la SEPLADERYM para la integración del presupuesto de obra (también conocido como cartera de inversión). Dicha cartera de inversión podrá contener únicamente los proyectos aprobados por las delegaciones estatales de la SEDESOL, los cuales serán autorizados en la medida en que atiendan los objetivos del Fondo. Normalmente, el portafolio de posibles inversiones superará los recursos disponibles a ejercer, por lo que la SEPLADERYM tiene la competencia informal última de decidir a discreción qué proyectos se financiarán. Dentro de este marco, cabe resaltar que el proceso de formulación, contratación y ejecución de la obra es responsabilidad absoluta de los municipios, mientras que la SEPLADERYM se limita a (1) revisar los proyectos para promover su aprobación por las delegaciones de la SEDESOL y a (2) integrar la cartera de inversión. En caso de que exista subejercicio de los fondos o se reciban reintegros de inversiones pasadas, los recursos se acumulan en la cuenta del FAIS del estado y quedan a disposición de los gobiernos subnacionales para futuras inversiones dentro del mismo marco normativo. Tabla 9. Evolución del índice y grado de rezago social en Hidalgo, 2000-2010 Año 2000 2005 2010 Población total 2,235,591 2,345,514 2,665,018 Población de 15 años o más analfabeta 14.91 12.79 10.23 Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela 5.96 4.27 3.29 Población de 15 años y más con educación básica incompleta 58.70 49.95 43.19 Población sin derechohabiencia a servicios de salud 69.59 62.12 33.79 Indicadores Viviendas con piso de tierra 18.24 11.93 7.12 de rezago Viviendas que no disponen de excusado o sanitario 22.07 13.04 7.70 social Viviendas que no disponen de agua entubada de la red pública 20.45 13.86 12.72 (porcentaje) Viviendas que no disponen de drenaje 34.28 18.32 14.09 Viviendas que no disponen de energía eléctrica 8.09 6.16 2.87 Viviendas que no disponen de lavadora 72.27 59.50 51.71 Viviendas que no disponen de refrigerador 52.50 36.49 28.34 Índice de rezago social 0.86 0.59 0.61 Grado de rezago social Alto Alto Alto Lugar que ocupa en el contexto nacional 6 7 7 Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el XII Censo de Población y Vivienda 2000, II Conteo de Población y Vivienda 2005, y Censo de Población y Vivienda 2010, disponible en http://www.coneval.org.mx/Medicion/IRS/Paginas/%C3%8Dndice-de-Rezago-social-2010.aspx 41. Para la integración y alineación de la cartera de inversión con las prioridades de política social, las entidades, municipios y demarcaciones deben utilizar tres diferentes herramientas para garantizar que los proyectos se alineen con las prioridades de política social: (1) el informe anual de la SEDESOL, para conocer las principales carencias que determinan el grado de rezago social y pobreza de la entidad; (2) el catálogo FAIS, para conocer la gama de proyectos susceptibles de ser financiados con el Fondo; y (3) los planes de desarrollo nacional, sectoriales y locales, según corresponda, para conocer las prioridades de política pública. Adicionalmente, en el estado de Hidalgo se hace uso extensivo de las estadísticas generadas por el INEGI en términos de las Áreas Geo-estadísticas Básicas (AGEB), para poder focalizar lo mejor posible las inversiones. 25 42. Sin embargo, a partir de la entrevista se identificaron 2 debilidades aún pendientes por atender: en primer lugar, la información contenida en el informe no se encuentra suficientemente actualizada, pues constituyen más bien proyecciones en lugar indicadores que den seguimiento efectivo de las carencias sociales, al tiempo que se presenta en un nivel de generalidad poco útil para promover una focalización eficiente. En segundo lugar, los gobiernos subnacionales no cuentan con otras fuentes de información para conocer las necesidades de infraestructura puntuales en cada población. Se observa una ausencia total de indicadores de infraestructura y/o padrones de beneficiarios locales que permitan dar seguimiento a las necesidades de inversión a partir de los proyectos implementados en el pasado tanto por el FAIS como por el resto de programas sociales nacionales. El único rubro en que las entidades han podido contar con información focalizada es en el caso de las necesidades en alimentación. Lo anterior debido a la existencia de los padrones del programa Prospera-Oportunidades, que llevan el registro de los beneficiarios a nivel local y pueden utilizarse como proxy para estimar, por ejemplo, la cantidad de comedores escolares que se requieren implementar. 43. Como parte de los lineamientos de aplicación del FAIS, no existe un mecanismo general para priorizar y seleccionar los proyectos a financiar. La normativa relevante al Fondo no requiere evaluaciones ex ante de los proyectos, ni en forma conceptual ni en forma de análisis costo-beneficio o costo-eficiencia para conocer la rentabilidad y conveniencia de los proyectos. Esta es una de las principales limitantes cualitativas del Fondo pues implica la existencia de un margen de acción para la discrecionalidad en detrimento de la calidad del ejercicio de planeación. Para sortear esta dificultad, en Hidalgo el gobierno estatal ha decidido homologar los requerimientos de información de todos los proyectos presentados por los municipios y el estado mismo, con aquellos formatos emitidos por la SHCP para la elaboración y presentación de proyectos que solicitan recursos a la Unidad de Inversiones del gobierno federal. Estos formatos son los más completos a nivel nacional y requieren distinto tipo de información de los proyectos dependiendo de su monto de inversión: ficha técnica para proyectos de menos de 50 millones de pesos, análisis costo-beneficio y costo-eficiencia simplificado para proyectos con montos de inversión de entre 50 y 500 millones de pesos, y análisis costo- beneficio y costo-eficiencia para proyectos de más de 500 millones de pesos. Estos formatos se deben presentar con independencia de la fuente de financiamiento y será la SEPLADERYM la última instancia que decidirá a qué fondo aplicará cada proyecto, así como qué proyectos serán integrados en la cartera de inversión. A este nivel, cabe resaltar que si bien estos formatos requieren la generación de indicadores de rentabilidad para los proyectos de más de 50 millones, estos parámetros no son utilizados como estándares de selección y priorización cuando se decide qué proyectos integrarán la cartera del FAIS. Esto implica que el parámetro último de selección es estrictamente de carácter discrecional, y en la misma media el impacto del Fondo se ve limitado por la falta de estándares que analicen la calidad de la inversión ex ante. Además, es importante recordar que esta es una práctica aislada, de modo que hace falta mayor análisis para conocer cuáles otros mecanismos de asignación de los recursos existen en los demás estados para poder entender comprehensivamente cómo debe concebirse la calidad de la inversión global del Fondo. 26 44. La entrevista reveló la existencia de una débil capacidad institucional para formulación y elaboración de proyectos a nivel municipal, principalmente entre las entidades más pobres del estado de Hidalgo. Esto es común no sólo en México sino en muchos países, dado que el nivel de conocimiento técnico necesario para la generación de proyectos disminuye en la medida en que una entidad es más pobre en términos generales. Para atender estas necesidades de capacitación, el FAIS contempla una cláusula para la inversión de hasta el 2% del Fondo en capacitación del personal del gobierno, no obstante queda a discreción de la entidad utilizar los recursos para este objeto. Además, esta capacitación requiere ser acompañada de más y mejores fuentes de información para promover de forma eficiente la generación de proyectos que atiendan el objetivo del Fondo. 45. Los lineamientos de aplicación del FAIS no contemplan el financiamiento de los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura que producen. Ambos conceptos deben ser financiados a cargo de los recursos propios de la entidad, municipio o demarcación, lo cual implica un obstáculo para garantizar la calidad de la inversión en términos de provisión efectiva de los bienes y servicios generados por los proyectos. No obstante, la entrevista reveló que dado el tamaño del Fondo, en general las inversiones financiadas son muy pequeñas, tanto que sus costos de operación y mantenimiento suelen ser marginales al nivel de no representar una debilidad particularmente relevante en este caso. 46. Una vez que se han ejecutado las obras, la Auditoría Superior de la Federación es la única entidad encargada de dar seguimiento a dichas inversiones para verificar el cumplimiento de la normativa relevante. En caso de que se identifiquen errores o subejercicio en la ejecución, la Auditoría solicita el reintegro de los recursos al Fondo sin aplicar alguna sanción adicional. Cabe destacar que dichas auditorías son más bien de carácter legal y no de desempeño, en el sentido en que los escrutinio no analizan la efectiva operación y calidad de las inversiones, sino únicamente que las obras se hayan realizado. En general, los errores pueden ser del tipo: (1) inversiones no autorizadas; (2) incorporación de información falsa; (3) deficiencia en los registros contables; (4) errores en el proceso de contratación o expediente técnico; o (5) asignación de recursos a poblaciones que no cumple con el criterio de alto o muy algo grado de rezago social. A partir de la entrevista se pudo constatar que en general, estas auditorías se hacen de forma aleatoria y abarcan aproximadamente el 20% del total de los proyectos del FAIS. Además, en el ejercicio de los recursos del Fondo, las entidades no están obligadas a usar los resultados de las auditorías para efectos de planeación de futuros ejercicios. 47. Con base en la información recabada en la entrevista, fue posible identificar que las principales discrepancias entre los registros SFU y MIDS para el estado de Hidalgo se deben a dos causas: en el caso del FISE, el 25% del Fondo se utilizó para pago de deuda, mientras que en el caso del FISMDF, el 2% se invirtió en un PRODIMDF (ver Tabla 6). Con base en los datos MIDS 2014, la descripción de la inversión del resto de los recursos se muestra en las Tablas 10 y 11. Como se observa en la Tabla 10, casi el 50% de los recursos del Fondo se destinaron a obras de agua y saneamiento (lo cual concuerda grosso modo con la tendencia nacional de una mayor inversión en dicho sector), al tiempo que se observa una ausencia de inversión en rubros 27 importantes como educación y salud con recursos FISE. La Tabla 11, desagrega la inversión por tipo de población y rezago social. Como se observa, únicamente el 29% del Fondo se invirtió en poblaciones con alto grado de rezago social y de nueva cuenta resulta contraintuitivo interpretar la inversión en municipios con los 2 grados de rezago social más alto y que a la vez se catalogan como poblaciones con grados bajo y muy bajo de rezago. En principio, es imposible que dichos municipios existan, por lo que se requiere analizar con mayor profundidad cómo se están categorizando los municipios en la base MIDS para entender la causa y posible necesidad de modificación de esta clasificación. Tabla 10. Distribución de la inversión por tipo de carencia, Hidalgo MIDS 2014 CARENCIA FISE FISMDF TOTAL FAIS % DEL TOTAL Agua y saneamiento $ 47,053,230.31 $ 796,607,120.80 $ 843,660,351.11 49.82% Educación $ 149,519,150.23 $ 149,519,150.23 8.83% Especial $ 22,982,827.41 $ 22,982,827.41 1.36% Otros proyectos $ 8,447,004.43 $ 8,447,004.43 0.50% Salud $ 49,742,561.38 $ 49,742,561.38 2.94% Urbanización $ 54,425,418.97 $ 244,755,116.90 $ 299,180,535.87 17.67% Vivienda $ 60,467,591.73 $ 259,378,692.62 $ 319,846,284.35 18.89% TOTAL $ 161,946,241.01 $ 1,531,432,473.77 $ 1,693,378,714.78 100% Fuente: MIDS 2014. Tabla 11. Inversión FAIS por tipo de población atendida y rezago social, Hidalgo MIDS 2014 GRADO DE REZAGO SOCIAL TIPO DE POBLACIÓN ALTO MEDIO BAJO MUY BAJO TOTAL % Localidades con los 2 grados $ 185,605,079.64 $ 219,689,582.13 $ 103,872,751.25 $ 43,635,770.89 $ 552,803,183.91 32.64% de rezago social más alto Municipios con los 2 grados $ 7,700,000.00 $ 11,848,552.33 $ 19,548,552.33 1.15% de rezago social más alto Pobreza extrema $ 110,731,078.46 $ 216,952,565.78 $ 137,713,813.11 $ 98,463,764.99 $ 563,861,222.34 33.30% ZAP rural $ 82,667,687.99 $ 47,004,184.15 $ 129,671,872.14 7.66% ZAP urbana $ 110,731,714.55 $ 113,834,570.87 $ 81,623,211.80 $ 121,304,386.84 $ 427,493,884.06 25.25% TOTAL $ 489,735,560.64 $ 597,480,902.93 $ 330,909,776.16 $ 275,252,475.05 $ 1,693,378,714.78 100% % 28.92% 35.28% 19.54% 16.25% 100% Fuente: MIDS 2014. C.2. Casos de estudio: estado de México y Oaxaca 48. A partir del análisis de la información recabada para el caso de Hidalgo, se elaboró una encuesta sobre los temas más relevantes para llevar a cabo una comparación a nivel nacional sobre las principales tendencias en la aplicación y operación del FAIS. El Anexo II contempla dicho cuestionario, el cual incluye 14 preguntas. Para el levantamiento piloto se contactó a 10 entidades federativas (Campeche, Durango, Guerrero, México, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tabasco y Tamaulipas) de las cuáles únicamente 2 respondieron a la invitación a participar en la investigación, a saber, los estados de México y Oaxaca. Con el estado de Oaxaca se llevó a cabo una conferencia telefónica con personal de la Secretaría de Finanzas y la Coordinación General del Comité Estatal para el Desarrollo de Oaxaca (COPLADE), para analizar a profundidad las respuestas a cada pregunta; por su parte, la Dirección de Registro y Control de Inversión del estado de México remitió vía electrónica la información solicitada en el cuestionario. A continuación se presentan los principales resultados para ambos casos. 28 49. Contextualización del estado de México y Oaxaca dentro del plano nacional. Las Tablas 3 y 12 muestran los principales indicadores de pobreza y rezago social para los estados de México y Oaxaca. Se resalta el hecho de que en Oaxaca el 67% de la población vive en pobreza, de los cuáles el 28% padecen pobreza extrema, posicionando a la entidad en el segundo lugar de pobreza a nivel nacional, sólo por abajo de Chiapas. Por su parte, el estado de México cuenta con el mayor número de pobres en términos absolutos a nivel nacional, mientras que en términos relativos ocupa el lugar número 14 de pobreza, con 50% de su población en pobreza, de los cuales 7% se encuentran en pobreza extrema. En términos de rezago social, Oaxaca ocupa la posición 2 a nivel nacional, mientras que México se encuentra en el lugar 19. En el estado de México las principales carencias sociales se relacionan con la falta de lavadora y refrigerador en la vivienda (34% y 20% respectivamente), al mismo tiempo que el 40% de la población no cuenta con derechohabiencia a servicios de salud, mientras que el 35% de la población mayor de 15 años no ha completado la educación básica. Mientras tanto, en el estado de Oaxaca, el 16% de la población mayor de 15 años es analfabeta; el 58% no ha completado la educación básica; el 43% de la población total no cuenta con derechohabiencia a servicios de salud; y en términos de vivienda, el 19% no cuenta con piso firme; el 30% no dispone de agua entubada; el 28% no dispone de drenaje; el 63% no cuenta con lavadora; y el 10% carece de refrigerador. 50. Las primeras 5 preguntas del cuestionario tenían el propósito de identificar las principales fuentes de discrepancias entre los datos MIDS y los datos SFU. En el caso del estado de México, la encuesta permitió verificar que en los años bajo estudio la entidad no destinó recurso alguno a pago de deuda o gastos de verificación, seguimiento, estudios y/o evaluación de proyectos (Ver Tabla 13), sino únicamente a obras públicas, al tiempo que no se registraron incumplimientos en el diligenciamiento de los informes MIDS por lo que las leves discrepancias observadas en la Tabla 6 se deben probablemente a diferencias entre el monto planeado y el efectivamente ejercido. En el caso del estado de Oaxaca, se destinaron entre el 5% y el 6% de los recursos FISE al pago de deuda, y entre el 0.16% y el 1.87% del FISE/FISM a gastos de verificación, seguimiento y/o evaluación. Cabe destacar que la entidad no cuenta con información sobre los recursos FISM utilizados para el pago de deuda, principalmente porque el registro del uso de esos recursos es competencia de cada municipio, mismos que no han contado con la suficiente capacidad institucional para lograr un debido diligenciamiento de los datos. En relación a los PRODIMDF, ambas entidades han ejercido recursos que oscilan entre los 28-34% en México y menos del 1% en Oaxaca. En el caso del estado de México no se cuenta con el detalle de los componentes de los PRODIMDF, pero se sabe que en Oaxaca se han integrado básicamente por inversiones en equipamientos y capacitaciones. Por último, se destaca que durante los años bajo estudio el estado de Oaxaca incumplió repetidas veces en el diligenciamiento de la MIDS lo que explica las principales discrepancias respecto de los datos del SFU. Entre las principales causas de este incumplimiento se identificaron: (1) la ausencia (previo a 2016) de una obligación expresa de armonizar las bases MIDS y SFU; (2) el hecho de que el diligenciamiento de la MIDS requiere información de mucho detalle con la que no cuenta la entidad o los municipios; (3) falta de personal técnico capacitado para cargar la información en el sistema; (4) limitaciones de acceso a internet para el diligenciamiento a nivel localidad/municipio; (5) ausencia de suficiente 29 capacitación por parte de la SEDESOL para el diligenciamiento de la información; (6) dificultades para dar seguimiento al sistema SFU dados los períodos cortos de gobierno; (7) la configuración del sistema MIDS no permite cargar información de forma masiva, sino únicamente proyecto por proyecto, lo cual multiplica las posibilidades de error en el diligenciamiento; (8) no existe mecanismo que permita al estado verificar el correcto diligenciamiento de los datos por parte de los municipios; y (9) cada entidad (estado/municipio) cuenta únicamente con una clave para cargar la información en el sistema, lo que obliga a que una sola persona sea quien puede hacer el diligenciamiento de los datos (es decir, no es posible entrar al sistema con dos o más usuarios simultáneamente), lo cual limita directamente el nivel de eficiencia que se puede lograr. Tabla 12. Evolución del índice y grado de rezago social en el estado de México y Oaxaca, 2000-2010 Entidad México Oaxaca Año 2000 2005 2010 2000 2005 2010 Población total 13,096,686 14,007,495 15,175,862 3,438,765 3,506,821 3,801,962 Población de 15 años o más 6.39 5.31 4.38 21.47 19.33 16.27 analfabeta Población de 6 a 14 años que 5.81 4.22 3.84 10.22 6.18 5.64 no asiste a la escuela Población de 15 años y más con educación básica 45.15 38.65 34.76 70.03 62.59 57.80 incompleta Población sin derechohabiencia a servicios 54.81 52.66 40.39 76.02 75.75 43.08 de salud Viviendas con piso de tierra 7.12 5.21 3.76 39.71 32.60 18.74 Indicadores de Viviendas que no disponen de rezago social 15.56 10.81 4.02 22.18 10.08 5.41 excusado o sanitario (porcentaje) Viviendas que no disponen de agua entubada de la red 10.13 6.44 7.81 34.53 28.04 30.10 pública Viviendas que no disponen de 13.69 6.58 5.26 54.41 35.54 28.35 drenaje Viviendas que no disponen de 2.10 6.32 0.81 12.67 9.29 5.23 energía eléctrica Viviendas que no disponen de 47.37 39.61 34.29 82.16 71.09 62.70 lavadora Viviendas que no disponen de 32.96 25.76 20.60 62.40 48.99 40.04 refrigerador Índice de rezago social - 0.54 - 0.36 - 0.37 2.16 2.20 2.42 Grado de rezago social Bajo Bajo Bajo Muy alto Muy alto Muy alto Lugar que ocupa en el contexto nacional 21 19 19 2 3 2 Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el XII Censo de Población y Vivienda 2000, II Conteo de Población y Vivienda 2005, y Censo de Población y Vivienda 2010, disponible en http://www.coneval.org.mx/Medicion/IRS/Paginas/%C3%8Dndice-de-Rezago-social-2010.aspx Tabla 13. Destino de los recursos FAIS 2013-2015, estados de México y Oaxaca % FAIS destinado a % FAIS destinado a gastos de verificación, seguimiento, % FAIS destinado a pago de deuda PRODIMDF estudios y/o evaluaciones de proyectos Año México Oaxaca México Oaxaca México Oaxaca FISE FISM FISE FISM FISM FISM FISE FISM FISE FISM 2013 0% 0% 6.55% . 28.8 % 0.29% 0% 0% 0.16% 0.85% 2014 0% 0% 6.20% . 34.4% 0.41% 0% 0% 0.35% 1.33% 2015 0% 0% 5.53% . 32.0% 0.78% 0% 0% 0.52% 1.87% Fuente: Estado de México: encuesta diligenciada por Dirección de Registro y Control de la Inversión. Estado de Oaxaca: entrevista con funcionarios del COPLADE y la Secretaría de Finanzas del estado. 51. Principales sectores de inversión y causas que obstaculizan la inversión en municipios y localidades con altos índices de rezago y pobreza. Para la determinación de los sectores prioritarios para la inversión de los recursos FAIS, en el estado de Oaxaca se realizó un diagnóstico de necesidades para la planeación a partir del cual se concluyó que los sectores de agua/saneamiento, caminos y electrificación debían recibir los mayores 30 recursos durante los años bajo estudio. De acuerdo con las estadísticas del Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal de Oaxaca (COPLADE) entre 2013 y 2015 dichas inversiones permitieron disminuir en 18% porcentuales las necesidades de agua y saneamiento, al tiempo que se han implementado soluciones de electrificación convencional y no convencional (paneles solares) en más de 11 mil viviendas del estado. Asimismo, la inclusión del sector caminos en las prioridades de inversión ha facilitado lo que en el estado se conoce como “movilidad de ingresos”: con base en el diagnóstico de necesidades, el COPLADE tuvo oportunidad de identificar como inversión clave las mejoras en medios de comunicación para incrementar los ingresos y poder adquisitivo de las comunidades alejadas, logrando aumentar entre 35-50% el número de familias que reciben más de 2 salarios mínimos mensuales 14 . Cabe destacar que para el estado de México únicamente se obtuvo información general sobre los sectores que recibieron mayores inversiones (FISE: urbanización, educación y mejoramiento de vivienda; FISM: comunicaciones, ayuntamientos y desarrollo social), las cuales deben su inclusión en el plan de inversión dada su consideración dentro del Informe Anual SEDESOL, los lineamientos de inversión del FAIS y la Ley General de Desarrollo Social. Contrario al caso de Oaxaca, no se cuenta con evidencia de que el estado de México haya realizado un diagnóstico de necesidades para armonizar los lineamientos de inversión FAIS con las carencias fácticas y actualizadas que padece la población de cada localidad. Por último, la Tabla 14 plantea cuáles son las principales causas que identifican ambos estados como obstáculos para invertir los recursos FAIS en los municipios con mayor rezago o pobreza. Al respecto el estado de México establece que la falta de recursos suficientes es la causa principal de no poder atender las localidades que más apoyo necesitan, mientras que en Oaxaca se menciona condiciones geográficas de acceso a las comunidades; dificultades de coordinación intermunicipal; montos pequeños que no permiten financiar obras completas; y falta de capacidad institucional para evaluar el impacto ambiental de los proyectos (factor que en mucho casos bloquea la liberación de los recursos). Tabla 14. Principales causas que obstaculizan la inversión del FAIS en municipios y localidades con alto y muy alto rezago social y/o pobreza extrema México Oaxaca 1. Insuficiencia de recursos FAIS para 1. Dispersión geográfica de las comunidades combatir por completo el rezago social y 2. Poca coordinación entre municipios para generar pobreza extrema proyectos de impacto regional 3. Montos FAIS no permiten cubrir proyectos en su totalidad 4. Poca capacidad institucional para realizar evaluaciones de impacto ambiental Fuente: Estado de México: encuesta diligenciada por la Dirección de Registro y Control de la Inversión. Estado de Oaxaca: entrevista con funcionarios del COPLADE y la Secretaría de Finanzas del estado. 52. Además del Informe Anual de la SEDESOL, los Lineamientos Generales para la operación del FAIS y el Plan Nacional de Desarrollo, para la selección de proyectos de inversión, ambos estados manifestaron hacer uso de sus respectivos Planes de 14 Este tipo de parámetros son útiles para medir el impacto de la inversión en indicadores directamente relacionados con la pobreza y el rezago social, por lo que son el tipo de información que puede incluirse en el Informe Anual SEDESOL para promover tanto una mejor focalización de recursos como un ejercicio más riguroso de medición de los impactos. 31 Desarrollo Estatal y Planes de Desarrollo Municipales. Adicionalmente, en Oaxaca se hace uso de un sexto instrumento de planeación conocido como el SISPLADE (Sistema de Información para la Planeación del Desarrollo de Oaxaca), el cual integra a nivel localidad el seguimiento los indicadores requeridos por el CONEVAL para el análisis de las carencias sociales. Cabe mencionar que este sistema ha sido reconocido a nivel internacional como una buena práctica emergente, la cual se encuentra bajo constante escrutinio y análisis para su mejora a nivel de diseño e implementación. Por otro lado, en términos de evaluación de proyectos, en ambas entidades se hace uso de herramientas que analizan el costo-beneficio o costo-eficiencia de las inversiones. Para ello, principalmente se hace uso de la Ficha Técnica (formato emitido por la SHCP), el Expediente Técnico del proyecto, y, en el caso de Oaxaca, un formato simplificado de la Ficha Técnica para facilitar el análisis en municipios donde la capacidad institucional para evaluar es reducida. Una vez realizada la evaluación, la priorización de las inversiones en ambos estados obedece los criterios de rentabilidad usuales, con excepción del estado de Oaxaca donde además existen dos mecanismos adicionales de priorización: (1) votaciones populares en la asamblea general de cada municipio, para determinar la viabilidad técnica del proyecto, así como la conveniencia de llevarlo a cabo; y (2) emisión de disposiciones de inversión por parte del Grupo Técnico de Fortalecimiento Municipal (GTFM), el cual tomando en cuenta elementos como el nivel de cumplimiento de la normativa o grado de estabilidad social imperante en el municipio, para limitar el acceso a los recursos FAIS (e.g. en los casos donde el ayuntamiento no ha rendido cuentas de forma oportuna, el GTFM limita su acceso a los recursos FAIS en tanto no regularice su situación). Cabe resaltar que la principal función de las disposiciones del GTFM es la de generar incentivos eficientes para mejorar el ejercicio del gasto y la rendición de cuentas en Oaxaca. 53. Se identificaron diferentes mecanismos para garantizar la financiación, operación y mantenimiento de la infraestructura financiada con recursos FAIS. En el estado de México se emiten oficios de Asignación y Autorización para garantizar el financiamiento de las obras FISE, para las cuales también se generan informes mensuales de avance físico-financiero, y están sujetas a auditorías realizadas por la Contraloría Interna. Por lo que respecta al FISM, en el estado de México se emiten oficios de manera trimestral, al tiempo que cuentan con un sistema para el seguimiento de las obras en términos de aplicación de los recursos asignados. En el caso de Oaxaca, el Comité de obra es el encargado de garantizar y supervisar la operación y mantenimiento de las inversiones, sin embargo, existe una política a nivel estatal la cual prohíbe implementar obras que no cuenten con recursos para su operación, por lo que la mayor parte de las obras que requieren personal o gastos de operación no suelen llevarse a cabo con fondos FAIS. No obstante, en los casos contados en que existen necesidades de mantenimiento u operación, se implementan cooperaciones en las comunidades beneficiadas para fondear dichos costos. Adicionalmente se destaca que en ambos estados no existe un mecanismo para la evaluación ex post de los proyectos implementados. En el estado de México el control y seguimiento se hace mediante informes físico-financieros mensuales y trimestrales, mientras que las verificaciones corren a cargo de la Secretaría de la Contraloría. En Oaxaca, la principal razón por la que no se hacen este tipo de evaluaciones es porque los proyectos son tan pequeños que no les resulta rentable hacer evaluaciones ex post sino únicamente 32 verificaciones sencillas de ejecución del gasto, al tiempo que la Secretaría de Finanzas se encarga de tomar evidencia fotográfica de la infraestructura. 54. En relación al informe anual, se observan importantes discrepancias entre las percepciones de ambos estados. Mientras que el estado de México plantea que el informe es útil pues les permite mejorar su ejercicio de planeación, identificando prioridades y el nivel de rezago existente; en Oaxaca más bien se estima que el informe no constituye una herramienta útil pues básicamente es una copia textual de los informes del CONEVAL, sin ningún valor agregado o información adicional que sea útil para focalizar mejor los recursos. En este sentido, los funcionarios de Oaxaca estiman que el informe se puede mejorar en varios sentidos, principalmente a través de proporcionar información más específica sobre las necesidades de infraestructura, así como los indicadores puntuales que se requiere mejorar en términos de obras y no de dimensiones generales de carencias sociales. Asimismo, se considera que la información censal emitida por el INEGI es de mucho mayor utilidad que el Informe cuando se trata de garantizar la buena focalización de los recursos. 55. La última sección de la encuesta tuvo por objeto identificar, respecto de las dos entidades bajo análisis, el grado de impacto que representan los principales retos identificados por la OCDE para la coordinación de la inversión pública entre distintos niveles de gobierno (ver Anexo III para mayor detalle sobre las recomendaciones de la OCDE en relación a la inversión pública multi-nivel). Nuevamente se observaron percepciones muy dispares entre ambas entidades: por un lado, en el estado de México se considera que el único reto significativo es el nivel de recursos que recibe la entidad o los municipios para cofinanciar sus inversiones, mientras que en Oaxaca, 6 de los 7 retos analizados representan un impacto muy significativo (ver Tabla 15). En particular, en la entrevista con los funcionarios de Oaxaca se identificó que (1) el nivel federal no conoce cabalmente las necesidades del estado/municipios; (2) los montos que reciben los municipios son tan pequeños que no permiten financiar obras completas ni mucho menos regionales, por lo que es necesario complementar los recursos con otros fondos; (3) existe una importante necesidad de aumentar la participación del sector privado para aprovechar la experiencia de estos actores en temas como desarrollo sustentable, derechos humanos y equidad de género; (4) en términos de obstáculos regulatorios, el principal problema son las limitantes en asignación de recursos a ciertos rubros de inversión como caminos rurales, el cual es una necesidad primordial en Oaxaca, sin embargo no recibe la misma prioridad en los Lineamientos FAIS; esto también arroja luz sobre la disociación entre los indicadores relevantes a las necesidades de cada estado, respecto de los indicadores nacionales genéricos e inflexibles; (5) en términos de capacidades institucionales existe una importante carencia de personal capacitado para elaborar los proyectos y que tenga suficiente conocimiento de la normativa; (6) el gobierno federal no consulta con ellos las prioridades de inversión en atención al contexto de cada entidad; y como reto adicional (7) en Oaxaca se identifica un importante problema de coordinación horizontal dentro de un mismo nivel de gobierno (e.g. entre municipios), el cual tiene su origen en los lineamientos FAIS que limitan la asociación entre municipios para financiar obras intermunicipales o regionales como son los mantenimientos de caminos. (Ver sección 3.B para mayor detalle sobre las principales recomendaciones para atender estos retos) 33 Tabla 15. Retos que enfrenta el estado para la coordinación de la inversión pública entre el nivel federal y el nivel estatal/municipal México Oaxaca No No Reto más o Reto más o Retos Reto muy es No Reto muy es No menos menos significativo un aplica significativo un aplica significativo significativo reto reto Falta de información en el nivel federal con respecto a los proyectos X X o necesidades de los niveles estatales/municipales Falta de participación de los niveles estatales/municipales en el proceso X X de definición de prioridades para la inversión pública Recursos financieros insuficientes en el nivel estatal/municipal para X X cofinanciar las inversiones Falta de participación de firmas o X X actores del sector privado Obstáculos regulatorios o administrativos para la coordinación X X entre el nivel federal y los niveles estatales/municipales Falta de capacidades en el nivel X X estatal/municipal para implementar X (municipal) (estatal) los proyectos de inversión Falta de información para los actores estatales/municipales acerca de las X X prioridades de inversión del gobierno federal Fuente: Estado de México: encuesta diligenciada por la Dirección de Registro y Control de la Inversión. Estado de Oaxaca: entrevista con funcionarios del COPLADE y la Secretaría de Finanzas del estado. 56. Con base en las entrevistas y encuestas realizadas fue posible identificar 8 problemáticas apremiantes para la mejora del funcionamiento y gestión del FAIS , a saber: 1) Existen diversas áreas de oportunidad para mejorar el contenido e impacto del Informe anual de la SEDESOL en la promoción de las prioridades nacionales. Es claro que el Informe Anual de la SEDESOL constituye un elemento fundamental para el ejercicio de planeación y ejecución del FAIS. Sin embargo, dadas sus características y contenidos actuales, el Informe no es actualmente una herramienta funcional para garantizar la mejor asignación de los recursos del Fondo. En específico y como ya se mencionó previamente, el Informe presenta datos con un nivel de agregación poco funcional para la focalización efectiva de los recursos, al tiempo que no está actualizado y no se apoya en indicadores de infraestructura susceptibles de seguimiento y control eficiente y ágil. 2) Relacionado con el punto anterior, es imperativo desarrollar un padrón de infraestructura y/o beneficiarios para facilitar la inversión, mejorar la calidad del ejercicio de planeación y promover la transparencia y rendición de cuentas mediante una herramienta que permita dar seguimiento al cumplimiento de las metas establecidas en los distintos planes de desarrollo nacionales y subnacionales. 3) La ausencia de lineamientos para evaluación ex ante limitan la calidad de la selección y priorización de los proyectos para la integración de las carteras de 34 inversión. Si bien en estados como Hidalgo y Oaxaca se han unificado los requerimientos de información para la evaluación de la rentabilidad de todos los proyectos del estado (con independencia de la fuente de financiamiento), esto constituye una práctica aislada no regulada que da margen a prácticas de selección y priorización arbitrarias. Sin lineamientos uniformes para evaluar la conveniencia de implementación ex ante de los proyectos, la efectividad de la aplicación del FAIS entre los estados, municipios y demarcaciones es en cierta medida incomparable, y puede implicar en muchos casos que la decisión final de la inversión sea tomada con base en criterios subjetivos sin ningún control de calidad. 4) Las complejidades inherentes al diligenciamiento de la MIDS y el SFU provocan una disociación entre ambos instrumentos que dificulta el control y seguimiento de las inversiones, al tiempo que constituye un factor de opacidad en el proceso uso de los recursos. 5) Se requiere contar con un esquema de capacitación funcional que garantice la existencia de capacidad institucional en todos los niveles de gobierno para la evaluación de los proyectos susceptibles de financiamiento. 6) El hecho de que las auditorías se centren únicamente eno revisar si los recursos asignados se ejercieron o no en su totalidad, no contribuye a la mejora en la calidad de las inversiones ni en el combate al rezago social. Asimismo, una cobertura en la revisión de las inversiones del FAIS de sólo el 20% y la ausencia de sanciones eficientes para prevenir la malversación de fondos, genera fuertes incentivos a prácticas de corrupción y financiamiento ilegal de proyectos. Adicionalmente, la falta de control de calidad de la inversión en términos de las capacidades subnacionales para operar y mantener la infraestructura, limita fuertemente el impacto potencial que puede tener el FAIS sobre los indicadores de pobreza y rezago social. 7) Se identifica la necesidad de implementar de un sistema óptimo de comunicación y retroalimentación multi-nivel en favor de una mejor contextualización de las necesidades de cada entidad o municipio, en conjunto con un diseño flexible de los lineamientos de operación y el catálogo de inversiones del FAIS para promover la inversión en los rubros prioritarios de cada localidad. La ausencia de este sistema de comunicación multi-nivel provoca principalmente una disociación entre los proyectos susceptibles de ser financiados y las necesidades propias de cada localidad para erradicar la pobreza. 8) Finalmente, es importante recordar que la ausencia de una cláusula de terminación del Fondo debilita los incentivos a erradicar la pobreza en el país. Si bien la fórmula de asignación busca premiar el buen desempeño, es imperativo generar un mecanismo o incentivo que promueva la solución definitiva al problema objeto del Fondo (e.g. rezago social) para garantizar una efectiva evolución en la política pública nacional. Dada la definición de la fórmula actual, existe un incentivo a mantener o a no disminuir la población en condiciones de rezago social, ya que esto conservar el nivel de los recursos recibidos año con año. Esto implica 35 no sólo un incentivo negativo en contra de los objetivos últimos del Fondo, sino también la ausencia de un umbral temporal que establezca un plazo para la consecución de las metas establecidas. En este sentido, es imperativo no solamente eliminar el incentivo a mantener o a no disminuir la población en situación de rezago social, sino también a incorporar una cláusula de terminación del Fondo que establezca plazos temporales para la consecución de metas y al mismo tiempo contenga un incentivo último para la erradicación total del problema en cada entidad. 36 3. La gestión de la inversión pública: experiencia internacional relevante 57. Con base en los principales resultados del análisis empírico de la aplicación del FAIS, el equipo del Banco identificó cinco áreas de atención prioritaria del Fondo para su correcta articulación como un sistema de inversión eficiente. En las siguientes secciones se presentarán con un poco más de detalle estas cinco áreas de atención, junto con algunas experiencias internacionales relevantes. Asimismo, se analiza los principales roles y capacidades de diferentes niveles de gobierno en la gestión de la inversión así como las principales recomendaciones para la generación de capacidad institucional de gobiernos subnacionales para la gestión de la inversión pública. A. La orientación de la inversión pública y su revisión formal e independiente 58. Los proyectos de inversión deben estar anclados en estrategias de desarrollo nacional o regional que proveen su justificación y aseguran su coherencia con otras políticas públicas. Las estrategias de desarrollo deben estar consignadas en documentos públicos oficiales que tengan un respaldo político claro. Estos documentos sirven de guía a los tomadores de decisiones sobre inversión para que alineen sus decisiones con las prioridades de gobierno. Planes nacionales, regionales o municipales de desarrollo, planes de competitividad, planes de reducción de pobreza, etc. pueden proveer la orientación necesaria para justificar y estructura proyectos de inversión. Adicionalmente, estos documentos deben estar vinculados al proceso presupuestal, de tal manera que la asignación de recursos sea coherente y suficiente para alcanzar las metas propuestas. 59. Adicionalmente, se requiere que exista un proceso formal para el desarrollo de proyectos de inversión. Esto significa que los ministerios sectoriales y otras entidades con capacidad de formulación de proyectos de inversión pública deben preparar un perfil con información básica sobre el proyecto, incluida información relevante sobre la prioridad estratégica del mismo, el programa al que corresponde, los problemas específicos que trata de resolver, su objetivo y actividades principales, los resultados esperados y el presupuesto estimado. Además, es importante que en esta etapa se consideren las opciones alternativas que podrían dar respuesta al reto que persigue resolver el proyecto y se lleven a cabo análisis de oferta y demanda. 60. Todas las propuestas de proyectos deben ser revisadas de cara a asegurar que cumplan con los estándares mínimos de consistencia con los objetivos estratégicos del gobierno y se ajusten a la definición presupuestaria de proyecto. Esto impide que los gastos recurrentes no sean erróneamente clasificados como inversión. Así, los proyectos que no superen satisfactoriamente esta revisión preliminar deben ser rechazados. Para esto es necesario contar con los arreglos institucionales adecuados, los cuales a veces pueden alojarse en los ministerios sectoriales. El objetivo es evitar el malgasto de recursos en la revisión formal de propuestas que no cumplen los requisitos básicos. 61. Además de la revisión inicial, es necesario que la alineación de cada proyecto individual sea sometida a una revisión formal y a una revisión independiente. Esto permite que los sesgos que pueda tener el proponente o formulador del proyecto pueden 37 ser corregidos, de tal manera que se pueda garantizar, de un lado, una alineación efectiva entre estrategias de desarrollo y los proyectos que serán financiados y, de otro lado, que la propuesta presentada efectivamente corresponde a un proyecto de inversión y no a un gasto operativo. Adicionalmente, la revisión por parte de una organización distinta a aquella que propuso y formuló el proyecto permite corregir posibles sesgos que se derivan del interés que tiene quien hace la propuesta en que se ejecute el proyecto. Esta revisión independiente puede ser realizada por una entidad del gobierno, o por instituciones académicas o de investigación. En el recuadro 1 se presenta el caso de la orientación y revisión de la inversión en Colombia. Recuadro 1. Orientación de la inversión y su revisión en Colombia El Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia ha desarrollado la Metodología General Ajustada (MGA) como instrumento para la presentación de proyectos de inversión para todas la fuentes de recursos y niveles de gobierno. La MGA contiene herramientas y preguntas para identificación del proyecto; formulación de problema y marco lógico; desarrollo de alternativas de solución al problema; análisis de riesgos; identificación de ingresos y beneficios; costos; indicadores de producto y de gestión, etc. En materia de orientación de la inversión, una característica crucial de la MGA es el requisito de vincular el proyecto con alguna de las metas de los planes de desarrollo. En otras palabras, no es suficiente que el proyecto quede ubicado bajo la sombrilla de alguna política o programa, sino que sus productos o resultados deben aportar directamente al logro de alguna de las metas de los planes de desarrollo. Para entidades del nivel nacional, el vínculo se debe hacer con el Plan Nacional de Desarrollo, mientras que para gobiernos subnacionales (departamentos y municipios) el vínculo es con su respectivo plan de desarrollo local. Más aun, una vez formulados los proyectos, estos son sometidos a una revisión cuyos responsables varían de acuerdo con el nivel de gobierno y la fuente de financiación. En todos los casos, uno de los aspectos que se revisan es precisamente la alineación efectiva entre planes de desarrollo y objetivos del proyecto. En el caso del gobierno nacional, existen tres instancias de revisión: la oficina de planeación del ministerio que formuló el proyecto, la oficina de planeación del ministerio cabeza de sector, y el DNP. Para los gobiernos subnacionales, las instancias varían de acuerdo con la fuente de recursos: si el proyecto se va a financiar con recursos propios o recursos del Sistema General de Participaciones (SGP; sistema de transferencia del gobierno nacional), la revisión la hace la oficina de planeación del departamento o el municipio. Si el proyecto se va a financiar con recursos del Sistema General de Regalías (SGR; sistema de transferencia financiado con recursos de la explotación de recursos naturales no renovables), la revisión la hace la secretaría de planeación del gobierno subnacional, la secretaría técnica de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD, compuestos por representantes de los tres niveles de gobierno) y, dependiendo del fondo del SGR que se vaya a utilizar, por DNP o el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Cualquier proyecto que tenga cofinanciación del gobierno nacional debe ser revisado por DNP. Colombia ha desarrollado de esta manera un sistema de orientación de la inversión que permite utilizar una herramienta común para la presentación y revisión de proyectos, aunque respetando la autonomía territorial en materia de priorización de la inversión y la responsabilidad por la ejecución de los proyectos. Uno de los requerimientos del sistema es que los proyectos no solo estén alineados con el plan nacional de desarrollo, sino también con los plan de desarrollo de los gobierno subnacionales. En la actualidad, la MGA es efectivamente utilizada por todas las entidades del nivel central, y por todos los gobiernos subnacionales que ejecutan recursos del SGR. Aunque los gobiernos subnacionales están obligados a utilizarla para proyectos financiados con recursos propios y el SGP, esto no siempre ocurre. En el corto plazo, el DNP pondrá a disposición de los gobiernos subnacionales una herramienta para utilizar la MGA en línea, con lo cual se espera poder monitorear y promover su uso efectivo en las regiones. 38 A pesar de la gran utilidad de la MGA y los avances significativos que se han hecho al respecto, todavía existen algunos retos. En primer lugar, la revisión de la información consignada en este instrumento puede en ocasiones ser demasiado formal (cumplimiento de requisitos, completitud de la información, etc.) dejando de lado la evaluación sustantiva de la conveniencia del proyecto. Esto resulta en que el instrumento no es efectivamente utilizado para seleccionar proyectos efectivamente beneficiosos y descartar aquellos que no lo son. Adicionalmente, en la actualidad la MGA no permite distinguir entre distintos tipos de proyectos y por lo tanto exige las mismas condiciones a proyectos de gran tamaño (y riesgo) y a pequeños proyectos. El gobierno colombiano ha identificado estos retos y se encuentra trabajando para superarlos. Elaborado por los autores con base en entrevistas y documentos internos del Departamento Nacional de Planeación de Colombia. 62. En el caso del FAIS, el Informe Anual de la SEDESOL y el Catálogo del FAIS pueden no ser instrumentos suficientes para alinear la inversión con las prioridades de política. Los planes de desarrollo podrían proporcionar orientación estratégica, pero no parece existir un mecanismo confiable y común para garantizar la revisión de la alineación con los planes. En efecto, el Informe Anual proporciona un diagnóstico de la situación de pobreza y rezago social de entidades federativas y municipios, pero es un documento incompleto de planeación del desarrollo o de superación de la pobreza, pues no contiene metas claras que puedan orientar claramente los proyectos de inversión. De otro lado, el catálogo del FAIS acota el tipo de proyectos que se pueden realizar, pero tampoco constituye un documento de planeación. Aunque es posible que en algunos casos exista alguna revisión de la alineación de las propuestas de proyectos con los planes de desarrollo, no es claro que esta sea una práctica extendida ni tampoco si la revisión es realmente independiente. Esta situación permite que haya mucho espacio para que los gobiernos subnacionales emprendan proyectos que no corresponden a las prioridades del gobierno nacional o a las de los gobiernos subnacionales. Como lo demuestra el caso colombiano, se puede implementar un esquema de orientación de la inversión y revisión de los proyectos manteniendo un modelo de descentralización ambicioso y respetando la autonomía territorial. Una opción para el caso mexicano es la adopción de una herramienta unificada para la presentación de proyectos, y el diseño de distintos arreglos de revisión dependiendo del nivel de gobierno. B. Operación y mantenimiento 63. El ciclo de la gestión de la inversión pública no termina con la finalización del proyecto. En el caso de la inversión en infraestructura física, por ejemplo, cuando un proyecto termina debe haber un proceso para asegurar que las instalaciones están listas para operación y que los servicios pueden ser prestados en las condiciones adecuadas. Esto requiere de un mecanismo efectivo para la transferencia de la operación y mantenimiento de los nuevos activos y la adecuada financiación de las agencias responsables. Asimismo, es necesario comprobar que la infraestructura creada no necesita de inversiones adicionales para su puesta en funcionamiento y utilización. Todas estas medidas contribuyen a evitar la aparición de obras que resultan de la implementación de un proyecto de inversión, pero que no prestan el servicio para el que fueron creadas. 39 64. Al mismo tiempo, se hace preciso mantener un registro de los activos que incluya su valor. Idealmente, el gobierno debe exigir a las agencias encargadas de su operación que mantengan balances de cara a contabilizar con base en estándares internacionales los activos creados con nuevas inversiones de capital. 65. Por otro lado, el monitoreo activo de la prestación de servicios es deseable para asegurar que los activos financiados con recursos de inversión pública cumplan su función durante su vida útil. Esto implica darle seguimiento a la cantidad y la calidad de los servicios prestados en relación con la infraestructura construida, de forma que puedan exigirse responsabilidades a las entidades que prestan servicios. Adicionalmente, el monitoreo de la prestación de los servicios permite establecer un vínculo entre el producto del proyecto (generalmente, infraestructura), indicadores de coberturas o prestación de servicios (por ejemplo, cobertura en educación o prestación de servicios de salud) e indicadores de impacto de mediano o largo plazo. En otras palabras, el monitoreo de la prestación de servicios permitiría vincular los resultados del proyecto con metas estratégicas de alto nivel, las cuales deberían estar formuladas en términos de impactos. 66. La manera más efectiva y eficiente de hacer monitoreo es a través de registros administrativos producidos por un sistema de gestión útil para el usuario. Los sistemas de monitoreo con frecuencia están diseñados como simples sistemas de reporte: los datos se generan con el solo propósito de informar a alguna organización supervisora acerca del desarrollo de procesos o cumplimiento de metas. Esta práctica desaprovecha el potencial que tienen las herramientas informáticas para la gestión de las organizaciones. En estas herramientas se registran eventos o transacciones como parte de una función administrativa, es decir, como parte de la gestión misma. Una herramienta de gestión bien diseñada debería permitir la producción de datos que al mismo tiempo son útiles para el monitoreo, minimizando las actividades de reporte que son de interés para la organización supervisora, pero no para para la organización que debe elaborar los reportes. La calidad de los datos dependerá en alguna medida de que estos sean útiles o incluso necesarios para la gestión de procesos. Entre menos se utilicen los datos para tomar decisiones, menor calidad tendrán. De otro lado, también deben existir controles formales para garantizar (o al menos promover) la integridad de datos sobre los que puedan existir incentivos para ser manipulados (por ejemplo, datos asociados a cumplimiento de metas de desempeño o, más sensible aun, datos financieros). En este sentido, existen controles formales que suelen hacer parte de la administración de un sistema tecnológico. Además, aunque no tiene sentido verificar cada dato registrado en un sistema de gestión, sí debe haber mecanismos que permitan contar con evidencias para procesos efectivos de auditoría y control interno. 67. Un caso de éxito en materia de esquemas de reporte de gobiernos subnacionales al gobierno nacional es el sistema KOSTRA, diseñado y utilizado por el gobierno noruego como herramienta de gestión y monitoreo para los gobiernos subnacionales (ver Recuadro 2). Este tipo de sistema sería especialmente implementable y útil para el monitoreo de proyectos de inversión, pues la gestión de proyectos (desde la planeación hasta la culminación y el monitoreo del servicio) se presta para ser administrada a través de una herramienta tecnológica (de hecho, existen en el mercado una gran variedad de herramientas para la gerencia de proyectos). 40 Recuadro 2. La experiencia noruega: el sistema KOSTRA KOSTRA es un sistema de gestión, registro y comunicación de información que permite al gobierno central monitorear la gestión sectorial y financiera de los gobiernos locales, y a los gobiernos subnacionales administrar varias de sus actividades. Los contenidos de KOSTRA son diseñados por representantes del gobierno central, los municipios y el Departamento de Estadística. La clave del sistema reside en su facilidad, sistematización y rapidez en el uso: el monitoreo se hace con registros administrativos que se almacenan en una plataforma común, y el sistema lo maneja el Departamento de Estadística, que actúa como coordinador tanto para la obtención de los datos de manera sistemática. Este Departamento, además, agrega valor a los datos registrados en los municipios utilizando información estadística que tiene a su disposición, y comparte con los municipios esta información enriquecida. Además de su uso como herramienta de gestión para los municipios y monitoreo para el gobierno central, el sistema KOSTRA también simplificó la interacción entre los distintos niveles de gobierno. Anteriormente, los municipios debían interactuar y comunicarse con varias organizaciones en varios niveles de gobierno, creando descoordinación y confusión. Después de la introducción de KOSTRA, la interacción con el gobierno central solo se hace a través del Departamento de Estadística. Los siguientes gráficos muestran el cambio de unas relaciones de reporte descentralizadas a una línea de reporte coordinada introducida por el sistema KOSTRA en Noruega. Línea de reporte antes de KOSTRA: Línea de reporte con KOSTRA: 41 Fuente: Asociación Noruega de Gobiernos Locales y Regionales 15 68. En el caso del FAIS, no está garantizada la recolección de información sobre la operación de la obra. Algunos estados o municipios pueden desarrollar esta labor, pero no es claro que ocurra en todos los casos y no existen mecanismos para centralizar la información que sí se recoge. La supervisión y el monitoreo de la operación y el mantenimiento de las obras crea incentivos para que los gobiernos (subnacionales, en este caso) efectivamente pongan en funcionamiento las obras financiadas con recursos del FAIS. En ausencia de esa supervisión y monitoreo aumenta el riesgo de que las obras no presten el servicio para el que fueron creadas. Adicionalmente, la falta de conocimiento sobre la operación y, en particular, sobre indicadores de operación o prestación de servicios también crea una brecha de información entre la culminación de los proyectos y los resultados en indicadores sociales y de pobreza (para la mayoría de los casos, es la entrada en operación de la infraestructura la que puede tener incidencia en ese tipo de indicadores). Esto, a su vez, crea retos para la realización de evaluaciones de impacto. Como se verá en la siguiente sección (en concreto, en el recuadro 2 sobre el Sistema Nacional de Inversión de Chile), los datos sobre operación y prestación de servicio son necesarios tanto para el análisis de la obtención de los beneficios obtenidos (y su comparación con los beneficios estimados durante la formulación del proyecto), como para la evaluación de impacto. La disponibilidad de esta información facilitaría en gran medida la medición de la contribución del FAIS a la reducción de pobreza. C. Revisión de finalización y evaluación 69. Una característica deseable de los sistemas de gestión de la inversión pública es la revisión básica y evaluación ex-post de los proyectos finalizados. Por un lado, la revisión básica de terminación debe aplicarse de manera sistemática a todos los proyectos. 15 Disponible en http://norway.projects- namrb.org/images/archiv/oslo_7_9/4_Local_Government_State_Reporting.pdf 42 Comprende un examen por parte de la entidad o ministerio sectorial responsable al poco tiempo de la finalización del proyecto de que este se completó bajo el presupuesto y el plazo originales (o enmendados) y resultó en los productos especificados. Las revisiones de finalización permiten asociar la responsabilidad de los ejecutores de proyectos a la obtención de resultados concretos y a la eficiencia. Si las revisiones de finalización son utilizadas como documentos públicos para la rendición de cuentas, pueden contribuir de manera significativa a orientar la inversión pública hacia resultados. 70. Los distintos tipos de evaluación ex-post en profundidad, por su lado, deben realizarse solo para algunos proyectos y deben centrarse en la comparación de los productos y resultados del proyecto con los objetivos establecidos en el momento del diseño. Este tipo de evaluaciones generalmente se lleva a cabo a los dos o tres años de haber finalizado el proyecto, y solo para proyectos seleccionados con criterios pre- establecidos. En este sentido, es una buena práctica que en el diseño del proyecto se consideren los requerimientos para la evaluación y que el aprendizaje de estas evaluaciones se incorpore para mejorar el diseño y la intervención de futuras intervenciones de política pública. Un foco frecuente de las evaluaciones de proyectos es la medida en que la operación de los productos (comúnmente infraestructura) efectivamente está resultando en los impactos esperados. Para este tipo particular de evaluaciones, es fundamental contar no solo con la información de la implementación del proyecto, sino también con datos acerca de los servicios que se están prestando (esto es, datos de su operación). El Recuadro 3 se presentan las actividades de evaluación ex-post del Sistema Nacional de Inversiones de Chile. Recuadro 3. Revisión y evaluación ex-post de proyectos de inversión en Chile El Sistema Nacional de Inversiones (SNI) de Chile está compuesto por cuatro subsistemas, uno de los cuales es el Subsistema de Evaluación Ex-Post, a cargo del Departamento de Estudios del Ministerio de Desarrollo Social. El objetivo de este Subsistema es medir la efectividad y eficiencia de los proyectos de inversión una vez estos han concluido o han comenzado a operar. El SNI tiene equipos regionales que incluyen personal específicamente dedicado a actividades de evaluación ex-post. Para cumplir con el objetivo del Subsistema, el Departamento de Estudios ha diseñado e implementa tres tipos de evaluaciones: 1. Ex-post de Corto Plazo: corresponde a lo que más arriba se llamó revisión básica de finalización. Se estudian los costos del proyecto, el tiempo de ejecución y las especificaciones técnicas del producto. También se analizan los procedimientos de la ejecución del proyecto. Este tipo de evaluación se aplica a todos los proyectos culminados. Se aplica a todos los proyectos finalizados. 2. Ex-post de Mediano Plazo: se realiza algunos años después de la finalización del proyecto (generalmente entre 3 y 5 años después) y tiene en cuenta la operación del proyecto, de tal manera que es posible observar con claridad no solo los costos de la ejecución del proyecto, sino también el costo de su operación y sus beneficios. Para el análisis de la operación también se tiene en cuenta la calidad del servicio que se presta. Solo se aplica a proyectos que tengan evaluación de corto plazo y con operación mínima de 3 años. Adicionalmente, se hace una selección de proyectos en coordinación con el sector. 3. Ex-post de Impacto: se realiza entre 8 y 10 años después de la finalización del proyecto. Su objetivo es establecer en qué medida la construcción y operación del producto del proyecto ha tenido los resultados o impactos de largo plazo esperados en las variables de interés. Solo se aplica a proyectos seleccionados. 43 La evaluación ex-post de corto plazo no solo contribuye a orientar a resultados todos los proyectos de inversión, sino que permite retroalimentar el SNI identificando problemas de sobrecostos, demoras, o mala calidad de los productos. Una vez identificados este tipo de problemas y sus causas, se pueden adoptar medidas para mejorar la formulación de los proyectos (incluidos la estimación de duración y costos) y su implementación. Fuente: Arancibia y Biletska (2009); Jonas (2013); Sistema Nacional de Inversiones de Chile (s.f). 71. En el caso del FAIS, sería conveniente introducir revisiones de finalización (o evaluaciones ex-post de corto plazo). En la actualidad, el monitoreo del avance físico y financiero que se hace a través del SFU no permite identificar atrasos o sobrecostos durante la ejecución del proyecto, ni tampoco cuando este ha finalizado. Como se mencionó más arriba, las revisiones de finalización permiten, de un lado, orientar la gestión de la inversión hacia resultados y, de otro lado, identificar debilidades de los gobiernos subnacionales en la gestión de la inversión, con lo cual se pueden diseñar intervenciones precisas para aumentar su capacidad de gestión y, con ello, la efectividad y eficiencia del uso de los recursos del Fondo. A diferencia de las evaluaciones de impacto, las revisiones de finalización no requieren un alto grado de capacidad técnica ni son muy costosas. 72. Si bien el monitoreo del bienestar (incluyendo indicadores de pobreza) de la población beneficiara de los proyectos de inversión es crucial, el monitoreo del desempeño de los esquemas de transferencia debe incluir también datos sobre finalización y operación de las obras. Estos datos probablemente son más útiles a la hora de administrar el programa de transferencias y corregir deficiencias en su funcionamiento. D. Roles y capacidades de diferentes niveles de gobierno en la gestión de la inversión 73. Existen muchos posibles diseños de sistemas multinivel de inversión efectivos con distintas asignaciones de responsabilidades, desde sistemas altamente centralizados en los cuales el gobierno nacional es responsable por todas las etapas del proceso, hasta sistemas altamente descentralizados en los cuales los gobiernos subnacionales tienen una gran autonomía para tomar decisiones y establecer sus propios procedimientos. 74. La asignación de roles en cada caso particular debe tener en cuenta características particulares como trayectoria institucional, esquema de descentralización y capacidad de los gobiernos subnacionales. En primer lugar, los modelos de descentralización —o, en general, las reglas que asignan roles y responsabilidades a los distintos niveles de gobierno— imponen restricciones sobre las funciones del sistema de inversión que los gobiernos subnacionales pueden asumir. Por otro lado, la capacidad instalada de los gobiernos subnacionales para realizar algunas actividades que requieren de alto conocimiento técnico debe influir en la decisión de delegar o no dichas actividades (en casos de poca capacidad técnica para, por ejemplo, hacer evaluaciones ex-ante sofisticadas requeridas por proyectos de gran envergadura, esta actividad no debería ser delegada a los gobiernos subnacionales). 44 75. En países con alto nivel de descentralización o planes para aumentar la autonomía de los gobiernos subnacionales, pero con gobiernos subnacionales de baja capacidad, es necesario implementar programas de desarrollo de capacidades que incluyan un componente de gestión de la inversión pública. El modelo de descentralización de un país puede imponer restricciones sobre la recentralización de funciones del sistema de inversión incluso en aquellos casos en los que los gobiernos subnacionales no pueden cumplir con las responsabilidades que se les asignan. En estos casos, es necesario implementar una política de desarrollo de capacidad que asegure condiciones mínimas para una gestión de la inversión efectiva y eficiente. En la siguiente sección se incluye una exposición sobre capacidades para la gestión de la inversión en gobiernos subnacionales. E. Capacidades de gobiernos subnacionales para la gestión de la inversión pública 76. La inversión pública se realiza en el territorio e, independientemente del modelo de descentralización particular, los gobiernos subnacionales juegan un rol importante bien sea en la selección e implementación de proyectos de inversión, en la utilización de los productos de los proyectos, o en ambos. En efecto, incluso en un modelo altamente centralizado los gobiernos subnacionales deben estar en capacidad de comunicar al gobierno nacional sus necesidades y las características particulares de su contexto que pueden afectar la implementación de la inversión. También deben tener la capacidad de utilizar o incluso operar las obras producto de los proyectos. Cuando los gobiernos subnacionales son responsables por funciones como la evaluación ex-ante y ex- post, sus capacidades deben ser aún más amplias y robustas. 77. Los gobiernos subnacionales deben desarrollar capacidades para cumplir con el rol que les asigna el modelo de descentralización. Para la gestión de la inversión pública se han identificado un conjunto de capacidades asociadas al ciclo de la inversión. En la Tabla 16 se presenta un resumen del trabajo realizado para la OECD al respecto (Mizell y Allain-Dupré, 2013). Tabla 16. Capacidades subnacionales para una gestión efectiva de la inversión pública Etapa del ciclo de Objetivo Capacidad inversión Planeación y Diseñar un 1. Emprender una planeación que está adaptada a las selección de portafolio de necesidades locales; orientada a resultados; con visión proyectos inversión que de futuro; y coherente con objetivos de política promueva el nacionales.* desarrollo regional 2. Coordinar la acción de distintos sectores para lograr un enfoque de intervención integral enfocado en cada región particular 3. Coordinar con otras jurisdicciones para promover complementariedades y obtener economías de escala que rebasen fronteras regionales o municipales 4. Involucrar a todas las partes interesadas en la planeación para aumentar la calidad y apoyo de las decisiones de 45 inversión, al mismo tiempo que se previenen riesgos de captura de un grupo de interés particular 5. Conducir una revisión ex-ante rigurosa* Financiación y Asegurar la 6. Vincular planes estratégicos a presupuestos presupuesto disponibilidad de multinanuales recursos adecuados 7. Recurrir tanto a mecanismos tradicionales de financiación como a mecanismos innovadores* 8. Movilizar financiación del sector privado sin comprometer la sostenibilidad financiera de largo plazo de los proyectos de inversión pública Implementación Asegurar 9. Utilizar procesos de adquisiciones transparentes y responsabilidades competitivos que involucren los sistemas de control claras y rendición interno correspondientes* de cuentas para el 10. Diseñar y utilizar sistemas de monitoreo de indicadores uso y con metas realistas que promuevan el desempeño* administración de 11. Realizar evaluaciones ex-post de manera periódica y recursos públicos rigurosa 12. Utilizar información de monitoreo y evaluación para Y mejorar la toma de decisiones Evaluación Promover la obtención de resultados y el aprendizaje Todo el ciclo Apoyar todas las 13. Monitorear y administrar riesgos a la integridad y la etapas del ciclo de rendición de cuentas a lo largo del ciclo de inversión. la inversión 14. Involucrarse en “mejor regulación” en los niveles sub- nacionales de manera coherente con todos los niveles de gobierno. 15. Asegurar la calidad y disponibilidad de experiencia y destreza técnica y gerencial necesarias para la planeación y ejecución de la inversión pública* Tomado de: Mizell y Allain-Duprè (2013), p. 14. Las capacidades que aparecen con un asterisco (*) son aquellas que a juicio de las autoras son críticas para la gestión efectiva de la inversión pública. 78. Como se puede observar, muchas de las capacidades están relacionadas con arreglos institucionales, metodologías y procesos. En otras palabras, las habilidades individuales de las personas son necesarias, pero no suficientes. El desarrollo de capacidades debe ir más allá de la capacitación o el entrenamiento de personal responsable por las actividades del ciclo de inversión. El recuadro 3 que se incluye en la siguiente sección presenta el caso de un programa de desarrollo de capacidad integral. 79. Los gobiernos nacionales tienen a su disposición varios mecanismos para desarrollar la capacidad de los gobiernos subnacionales. A continuación se presentan algunas opciones, incluyendo las tradicionales capacitaciones o entrenamientos: a) Arreglos contractuales: Los contratos entre niveles de gobierno son, en primer lugar, mecanismos de coordinación que permiten establecer responsabilidades concretas y delegar funciones, todo esto asociado a un marco de monitoreo y valoración del desempeño de cada de una de las contrapartes. Este mecanismo de coordinación permite, además, que los gobiernos subnacionales “aprendan 46 haciendo” en un ambiente controlado en el que el gobierno nacional puede asumir algunas funciones en caso de que los gobiernos subnacionales presenten deficiencias. b) Transferencias entre niveles de gobierno: Una manera de convertir a las transferencias en promotoras del desarrollo de capacidad de los gobiernos subnacionales es condicionándolas a desempeño, comportamientos (por ejemplo, adopción de procedimientos o tecnologías) o subvenciones compartidas (o contrapartidas). La condición funciona en estos casos como un incentivo para desarrollar la capacidad requerida para obtener la transferencia o incrementar su tamaño. Con respecto a las contrapartidas, la responsabilidad asociada al uso de recursos propios (y no solo de recursos de transferencias) en teoría debería incrementar la presión para que los gobiernos subnacionales desarrollen la capacidad para una gestión efectiva. c) Órganos de coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales: Estos órganos, los cuales inicialmente cumplen una función de coordinación, también se pueden convertir en medios para del desarrollo de capacidad. A diferencia de la relación vertical entre, por ejemplo, un ministerio del nivel central con un gobierno subnacional (relación en la cual el ministerio da instrucciones y recibe reportes), estos órganos implican el trabajo conjunto de los dos niveles de gobierno orientado a metas concretas. Estos órganos permiten, por lo tanto, el intercambio frecuente de mejores prácticas, experiencias e información. d) Asistencia técnica y capacitación: La asistencia técnica y la capacitación se pueden proveer de múltiples maneras. Además de los medios de aprendizaje más tradicionales como cursos y talleres (bien sea presenciales o a distancia), manuales, etc., el gobierno nacional puede apoyar la implementación de programas para el mejoramiento de la gestión del recurso humano o la instalación de herramientas informáticas para la gestión administrativa. Adicionalmente, puede crear espacios para la transferencia de conocimientos, y para compartir experiencias exitosas y mejores prácticas. Un programa de desarrollo de capacidades y asistencia técnica integral para ciudades es la Iniciativa de Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes (ver Recuadro 4). Recuadro 4. Iniciativa de Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes en Estados Unidos La Iniciativa de Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes (SC2) tiene como propósito promover la movilidad social de las comunidades más afectadas por la recesión que comenzó en 2008. El piloto de SC2 se realizó en 2011, y para comienzos de 2014 la iniciativa estaba presente en más de 20 comunidades y regiones. SC2 tiene tres modelos de intervención para el desarrollo de capacidades en los gobiernos y comunidades locales: 1. Equipos de SC2 asociados con comunidades: Los equipos de SC2 están compuestos de funcionarios de varias agencias federales que trabajan directamente con funcionarios de las ciudades en las que opera la iniciativa. Estos equipos apoyan la visión local de desarrollo económico, contribuyen a hacer la inversión más eficiente, y alinean programas federales. Además, promueven oportunidades de cooperación y aprendizaje de pares. 47 2. Reto de visión de SC2: La iniciativa estableció una competencia para estimular la creación de estrategias de desarrollo económico integrales en las ciudades en las que opera. Los mejores planes reciben un premio de USD 1 millón, además de asistencia técnica impartida por la Administración de Desarrollo Económico del Departamento de Comercio. 3. Programa de becas de SC2: El programa de becas otorga a profesionales de alto perfil la oportunidad de trabajar en ciudades con serios problemas económicos y sociales. Estos profesionales trabajan directamente con funcionarios locales y organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro. Contribuyen en el desarrollo e implementación de proyectos estratégicos para el desarrollo económico. De acuerdo con el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos, entidad encargada de la administración de SC2, esta iniciativa ha contribuido a utilizar de manera más efectiva más de USD 368 millones provenientes de fondos federales en las ciudades piloto, y ha contribuido a desarrollar capacidades locales. El éxito de la iniciativa llevó a la creación del Consejo de la Casa Blanca para Ciudades Fuertes, Comunidades Fuertes, cuyo propósito es la coordinación de esfuerzos federales en materia de asistencia técnica integral para comunidades. Adaptado de US Department of Housing and Urban Development (2014), y Mizell y Allain-Duprè (2013). 48 4. Resumen de oportunidades de mejora del FAIS 80. A lo largo del documento se han hecho algunas sugerencias acerca de oportunidades de mejora para el FAIS. En esta sección se resumen las más significativas. De acuerdo con la organización del documento, se comienza por las recomendaciones que se desprenden del análisis de algunas cifras relacionadas con el Fondo y la información que se logró recolectar a partir del contacto con tres Estados, para luego pasar a las recomendaciones derivadas de la experiencia internacional. Vale la pena aclarar que estas recomendaciones que se desprenden de la experiencia internacional no son el resultado de un diagnóstico en profundidad del FAIS, sino de una comparación preliminar del Fondo con modelos y casos implementados en otros países. 81. Las principales áreas de oportunidad identificadas a partir de los casos de estudio son: (1) mejora de la información contenida en el Informe Anual SEDESOL; (2) implementación de un padrón de infraestructura y beneficiarios FAIS para un mayor control y seguimiento de los objetivos del programa; (3) establecimiento de lineamientos y formatos para evaluación ex ante; (4) facilitar el diligenciamiento de la MIDS y SFU; (5) mejora de las oportunidades de capacitación para estados y municipios; (6) mejora del sistema de seguimiento y control de las inversiones FAIS; (7) facilitar una mejor comunicación federación-estado-municipio en favor de una mejor focalización de los recursos; e (8) implementación de incentivos eficientes para mejorar los indicadores de pobreza. Con base en los casos de estudio, se observa que los estados y municipios requieren que el Informe Anual SEDESOL incluya información más actualizada y puntual sobre las necesidades de cada localidad para poder mejorar la focalización de los recursos. Esta labor podría facilitarse mediante la implementación de un padrón de infraestructura y beneficiarios que lleven el registro de las inversiones FAIS para brindar información relativa a las acciones llevadas a cabo y los avances en la consecución de objetivos FAIS por localidad. Asimismo, es necesario establecer lineamientos y formatos estándar para la evaluación ex ante de los proyectos, en aras de facilitar el ejercicio de planeación y garantizar la mejor priorización de las inversiones. En términos del diligenciamiento de la MIDS y el SFU, se estima necesario brindar las herramientas necesarias para que los estados y municipios sean capaces de recabar la información a detalle de forma eficiente, para lo cual conviene revisar no únicamente los indicadores relevantes y sus variables de construcción, sino también los mecanismos de captura de la información para facilitar la tarea al máximo y así promover un control y seguimiento puntual pero mínimo, en favor de la eficiencia en el uso de los recursos burocráticos. Por otro lado, la calidad de la inversión de los recursos FAIS se beneficiaría en gran medida de la implementación de un sistema robusto de capacitación en elaboración, evaluación, control y seguimiento de proyectos e indicadores, aparejado con un sistema de seguimiento y control de la operación y mantenimiento de la infraestructura para garantizar la materialización de los beneficios sociales asociados a los proyectos. Además, mediante el mejoramiento de los canales de comunicación entre los tres órdenes de gobierno, será posible superar la disociación entre las prioridades federales y locales, en favor de una mejor priorización de los proyectos en atención al contexto actual de cada estado o municipio. Por último, se destaca la necesidad de revisar la fórmula de asignación de los recursos FAIS para garantizar la inclusión de incentivos eficientes para erradicar la pobreza 49 en las localidades, pues de continuar asignando recursos en función del número de pobres, los gobiernos locales enfrentan el dilema de atender las necesidades de la población en detrimento del presupuesto del año fiscal siguiente. 82. Se identificaron tres consideraciones secundarias que por su naturaleza se relacionan estrechamente con las áreas de oportunidad en el diseño del Fondo. La primera de ellas tiene que ver con las inversiones intermunicipales o interestatales, ya que los lineamientos de operación del FAIS no consideran esta figura dentro de sus posibilidades de inversión. Con base en la evidencia de los casos de estudio, se sabe que esto es una importante limitante para la consecución de las metas del Fondo, pues en muchos casos los efectos esperados de una inversión únicamente se lograrían en tanto varios municipios o localidades se congreguen en un mismo proyecto. La segunda consideración se relaciona con la necesidad de financiamiento del mantenimiento de la infraestructura existente, en lugar de la creación de nuevas obras. En el caso específico de Oaxaca, se obtuvo información sobre este tipo de necesidades que no son susceptibles de financiamiento FAIS, sin embargo constituyen una fuente importante de reducción de índices de pobreza (i.e. mantenimiento de caminos para facilitar la comunicación con hospitales, escuelas, fuentes de empleo, etc.). Por último, la tercera consideración versa sobre la importancia de diferenciar las necesidades de los municipios dependiendo de su nivel de desarrollo, pues es improbable que una misma política funcione igual para cualquier localidad con independencia de sus capacidades institucionales, riqueza y demás condiciones sociopolíticas-económicas. 83. Estudiar ampliamente buenas prácticas de distintos gobiernos subnacionales para que puedan ser compartidas y adoptadas en otros lugares. La comunicación con tres Estados durante la elaboración de este documento permitió vislumbrar que las prácticas, herramientas y procesos con los cuales los Estados administran su inversión son heterogéneas. Además de los esfuerzos verticales de desarrollo de capacidad, es necesario aprovechar las oportunidades de cooperación horizontal, identificando buenas prácticas y estableciendo esquemas para que estas puedan ser compartidas. En este sentido, se destaca la necesidad de analizar a profundidad herramientas tales como el SISPLADE para conocer sus bondades, carencias y capacidad de replicación a nivel nacional en favor de un mejor ejercicio del FAIS, así como analizar las características de la gestión del Fondo en las 29 entidades restantes para identificar problemáticas relevantes y buenas prácticas. 84. Promover una mejor alineación de los proyectos de inversión con prioridades de política, y armonizar procesos de evaluación ex-ante. La selección de buenos proyectos es un aspecto crítico para que la inversión pública pueda tener un impacto positivo en el bienestar de los ciudadanos. En este sentido, se recomienda incrementar la utilidad concreta de instrumentos de orientación de la inversión como el Informe Anual y los planes de desarrollo, y verificar más estrictamente la alineación de los proyectos con los objetivos o metas contenidos en esos informes. Adicionalmente, es deseable que la diversidad de metodologías, formatos y procesos de decisión utilizados actualmente sean armonizados, de tal manera que sea posible tener información comparable sobre distintos proyectos independientemente de la fuente de financiación y/o el gobierno subnacional en el que ha sido formulado. 50 85. Diseñar e implementar revisiones de finalización sencillas para todos los proyectos de inversión. La revisión de finalización simplemente examina si el proyecto se concluyó satisfactoriamente, bajo el presupuesto y cronograma previsto. A diferencia de evaluaciones ex-post más sofisticadas, las revisiones son fáciles de realizar y tienen un bajo costo. Estas revisiones son herramientas de rendición de cuentas que permiten orientar la inversión a resultados, generando incentivos para alinear el gasto y la gestión pública con la entrega efectiva de bienes y servicios. 86. Implementar una estrategia de desarrollo de capacidad integral y coordinado. La selección de buenos proyectos y la implementación exitosa de dichos proyectos en los gobiernos subnacionales depende no solo de la existencia de reglas claras, herramientas y procesos estandarizados, etc., sino también de la capacidad de gestión de la inversión de dichos gobiernos. El desarrollo de esta capacidad obedece a una combinación de incentivos ligados a responsabilidades y rendición de cuentas, con diseminación de conocimiento y oportunidades para aprender haciendo. 87. Cabe destacar que el análisis desarrollado hasta el momento contó con información al corte de Diciembre de 2015. Sin embargo, la fecha se ha implementado y aprobado una serie de reformas a los Lineamientos FAIS 2017-2018 en aras a mejorar la gestión del Fondo. Estas reformas son básicamente ocho: (1) mecanismos para reducir la inversión en ZAP; (2) lineamientos plurianuales para evitar el retraso en la planeación del ejercicio de los recursos FAIS; (3) implementación del esquema FAIS Migrante que promueve la concurrencia de proyectos para favorecer la situación actual de los migrantes; (4) criterios de exclusión para levantamiento de CUIS para simplificar la acreditación de la pobreza y generar mayor eficacia y eficiencia del fondo; (5) potenciación de acciones de vivienda en concurrencia para la población más vulnerable; (6) mejora del esquema de rendición de cuenta a través de una mayor participación social y transparente en la planeación de los recursos FAIS; (7) implementación de los Agentes de Desarrollo Local FAIS; y (8) un esquema de capacitación conjunta entre la SHCP, la SEDESOL y la Auditoría Superior de la Federación. Esto es relevante ya que posterior a esta fecha se han implementado diversas reformas a los Lineamientos de gestión del FAIS que han permitido, entre otras cosas, mejorar la vinculación de la MIDS y el SFU, al tiempo que se ha implementado la figura de los Agentes para el Desarrollo Local FAIS para mejorar el seguimiento y acompañamiento de los municipios y estados. Así pues, una ventaja adicional de continuar el análisis a profundidad sobre la gestión del FAIS, es que será posible medir la efectividad y áreas de oportunidad de estas reformas. 51 5. Referencias Arancibia, Hugo y Nataliya Biletska. 2009.“Public Investment Management: The Case of Chile.” Washington DC: World Bank. DOF. 2016. Ley de Coordinación Fiscal. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31_180716.pdf Dabla-Norris, E., Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, Chris Papageorgiou. 2012. “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency.” Journal of Economic Growth 17: 235–66. Frank, Jonas. 2013. “Public Investment Management in Latin America and the Caribbean: Institutions under Evolution.” Country Case Study. Washington DC: World Bank. Herrero-Alcalde, Ana, Jorge Martínez-Vázquez y Encarnación Murillo-García. 2012. “The Challenge of Designing Capital Equalizations Transfers: An Application to Spanish Regions.” Publius: The Journal of Federalism 42 (2): 260-288. Josie, Jaya, Garry MacDonald y Jeffrey Petchey. 2008. “A Dynamic Equalisation Model for Economic and Social Capital Grants with a South African Example.” Journal of Development Studies 44(8): 1169-1189. Levtchenkova, Sofia y Jeffrey Petchey. 2007. “A Model for Public Infrastructure Equalization in Transitional Economies.” En Martínez-Vázquez, Jorge y Bob Searl (eds.) Fiscal Equalization. Challenges in the Design of Intergovernmental Transfers. Nueva York: Springer. Martínez-Vázquez, Jorge y Andrey Timofeev. 2015. “Capital Infrastructure and Equitiy Objectives in Decentralized Systems.” En Frank, Jonas y Jorge Martínez-Vázquez (eds.). Decentralization and Infrastructure in the Global Economy. From Gaps to Solutions. Nueva York: Routledge. Mizell, Lee y Dorothée Allain-Dupré. 2013. “Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacities in a Multi-level Governance Context”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2013/04. Paris: OECD Publishing. OECD. 2014. Recommendation of the OECD Council on Effective Public Investment Across Levels of Government. Paris: OECD Publishing. Petchey, Jeffrey y Garry Macdonald. 2007. “Financing Capital Expenditures through Grants”. En Boadway, Robin Anwar Shah (eds.). Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Washington DC: The World Bank. Rajaram, Anand, Tuan Mihn Le, Kai Kaiser, Jay-Hyung Kim y Jonas Frank (Editores). 2014. The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth. Washington DC: World Bank. 52 Rajaram, Anand, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, Jim Brumby. 2010. “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management.” Policy Research Working Paper 5397. Washington DC: World Bank. SEDESOL. 2016. Lineamientos generales para la operación del FAIS 2016. Recuperado de: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Lineamientos_Generales_para_la_Operacion_del_ FAIS_ Sistema Nacional de Inversiones. S.F. Presentación de SNI y Evaluación Ex-Post. Recuperado de: http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/. US Department of Housing and Urban Development. 2014. “White House Council on Strong Cities, Strong Communities (SC2) National Fact Sheet”. Recuperado de: https://www.huduser.gov/portal/publications/pdf/SC2_National_Fact_Sheet_2014.pdf 53 ANEXO I: Fórmula de asignación FAIS El cálculo de las asignaciones del FAIS se encuentra regulado en el Artículo 34 de la LCF, el cual a la letra plantea lo siguiente: 54 ANEXO II: Cuestionario estudio FAIS 55 56 57 ANEXO III: Recomendaciones de la OCDE para la inversión pública multi-nivel 88. El Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) adoptó en 2014 unos principios para la inversión pública efectiva entre niveles de gobierno. Las recomendaciones están dirigidas a identificar principios para la coordinación entre distintos niveles de gobierno, el fortalecimiento de las capacidades y la creación de un marco económico, institucional y administrativo que promuevan la efectividad de la inversión. Además de los principios, la OCDE ha desarrollado una herramienta para la valoración de la implementación de los principios, y breves estudios de caso con experiencia de varios países. Los principios, organizados en tres grandes pilares, se presentan en la Tabla 17. Tabla 17. Pilares y principios de la OECD para una inversión pública efectiva a través de niveles de gobierno A. Coordinar la Invertir utilizando una estrategia integrada a la medida de diferentes 1. inversión pública lugares a través de todos 2. Adoptar instrumentos efectivos para coordinar a través de niveles los niveles de nacionales y subnacionales de gobierno gobierno 3. Coordinar horizontalmente entre gobiernos subnacionales para invertir en una escala relevante B. Fortalecer las 4. Evaluar por adelantado los impactos y riesgos en el largo plazo de la capacidades para inversión pública la inversión 5. Involucrar a actores interesados a lo largo del ciclo de inversión pública y 6. Movilizar actores privados e instituciones financieras para diversificar promover el las fuentes de financiación y fortalecer capacidades aprendizaje de 7. Reforzar la experticia de funcionarios públicos e instituciones política pública en involucradas en la inversión pública todos los niveles de 8. Enfocarse en resultados y promover el aprendizaje a partir de la gobierno experiencia C. Asegurar 9. Desarrollar un marco fiscal adaptado a los objetivos de la inversión condiciones 10. Exigir administración financiera sensata y transparente en todos los estructurales niveles de gobierno apropiadas para la 11. Promover la transparencia y el uso estratégico de las adquisiciones inversión pública públicas en todos los niveles de gobierno en todos los niveles 12. Buscar la calidad y consistencia en los sistemas regulatorios a través de de gobierno todos los niveles de gobierno Tomado de: OECD (2014) 89. Algunos de los instrumentos utilizados para el desarrollo de capacidades mencionadas más arriba también pueden ser utilizados para la coordinación vertical mencionada en el principio 2. En particular, los contratos entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, y los órganos de coordinación (como, por ejemplo, las agencias regionales de desarrollo) son estrategias comúnmente utilizadas para coordinar la inversión. Las transferencias destinadas a inversión también tienen este potencial, siempre y cuando exista un marco común de objetivos o metas de política que oriente las inversiones (el tipo de marco que puede proporcionar un plan de desarrollo, por ejemplo). Adicionalmente, exigir una contrapartida a los gobiernos subnacionales o condicionar la transferencia para que contribuya a un propósito particular aumenta su capacidad de servir como instrumento de coordinación. Las condiciones, sin embargo, deben obedecer también a intereses y 58 necesidades locales, pues de lo contrario se corre el riesgo de que los gobiernos subnacionales perciban los proyectos como irrelevantes y no se apropien de su ejecución y operación. 90. Relacionado con lo anterior, la encuesta sobre gobernanza multi-nivel de la inversión pública de la OECD muestra que la carencia de información acerca de las prioridades de los gobiernos centrales y sub-nacionales son uno de los mayores retos en la coordinación vertical de la inversión. Como se puede ver en la Figura 5, el mayor reto percibido por los gobiernos subnacionales tiene que ver con la falta de información que tiene el gobierno nacional de sus prioridades, y con la falta de información que ellos tienen de las prioridades del gobierno nacional. (El reto mencionado con más frecuencia por los gobiernos nacionales tuvo que ver con la falta de participación del sector privado.) Este hallazgo pone de relieve la importancia de mecanismos efectivos para comunicar y alinear las prioridades de los distintos niveles de gobierno. Figura 5. Retos percibidos para la coordinación vertical entre niveles de gobierno Gobiernos sub-nacionales carecen de información sobre las prioridades del gobierno central Obstáculos regulatorios y administrativos a la integración vertical Nivel sub-nacional El gobierno central carece de Nivel nacional información sobre prioridades sub- nacionales Falta de participación del sector privado en inversiones públicas Nota: Porcentaje de respuestas, cuestionarios de la OECD sobre gobernanza multi-nivel de la inversión pública a todos los para los países miembros (2012). Fuente: OECD (2014) 91. Los principios 4 (sobre evaluación ex-ante) y 8 (sobre orientación a resultados y aprendizaje) otorgan una importancia significativa a la revisión ex-ante, y la revisión y evaluación ex-post. Con respecto al primer punto, la OCDE enfatiza la necesidad de contar con marcos de revisión ex-ante que sean efectivamente utilizados para tomar decisiones acerca de cuáles proyectos implementar y cuáles desechar, así como de incluir los costos de operación y mantenimiento en dicha revisión. Con respecto al segundo punto, se debe aclarar que la orientación a resultados comienza por la formulación de metas realistas y pertinentes durante la planeación, y que el monitoreo de la ejecución de los proyectos con énfasis en la administración de posibles atrasos y sobrecostos también contribuye de manera significativa a alcanzar los productos y resultados esperados. Sin embargo, el foco en la rendición de cuentas sobre las obras efectivamente terminadas de buena calidad y sin atrasos o sobrecostos excesivos es tal vez la palanca más efectiva para orientar un sistema o un programa de inversión hacia resultados. 59