Informe No. 2931 5-SV República de El Salvador Informe de Evaluación del Sistema de Contrataciones Mayo 2006 Departamento de América Central Departamento Regional de Operaciones Departamento de Servicios Operacionales Modernización del Estado Región para América Latina y el Caribe División (RE2/SC2) Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo EQUIVALENCIAS MONETARIAS Unidad Monetaria = US $ AÑO FISCAL DEL GOBIERNO Enero 1 - Diciembre 31 Banco Mundial Vicepresidente David de Ferranti Director de País Jane Armitage Gerente Sectorial Bernard Becq Gerente de Proyecto Vladimir Jadrijevie Banco Interamericano de Desarrollo Gerente Regional Miguel Martinez Jefe de Sector Jorge Sapoznikow Co-gerentes de Hugo Betancor & Proyecto RobertoCamblor El Salvador CPAR i ACRONIMOS y ABREVIACIONES ACODES Asociación de Consultores de El Salvador ANDA Administración Nacional De Acueductos y Alcantarillado BID Banco Interamericano de Desarrollo CAFTA Central American Free Trade Agreement CASALCO Cámara Salvadoreña de la Construcción CCR Corte de Cuentas de la Republica CFAA Country Financial Accountability Assessment CNT.I Contraloría Interna COMURES Corporación de Municipalidades de la Republica de El Salvador CPAR Country Procurement Assessment Review DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio con la República Dominicana y Centroamérica (Dominican Republic and Central American Free Trade Agreement) FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FODES Fondo de Desarrollo Económico y Social IDF Fondo de Desarrollo Institucional (Institucional Development Fund) FTA Acuerdo de Libre Comercio (FreeTrade Agreement) ISDEM Instituto de Desarrollo Municipal ISS Instituto de Seguro Social LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MH Ministerio de Hacienda MOP Ministerio de Obras Publicas FOVIAL Fondo Vial PIB Producto Interno Bruto PRISM Procurement Report Information System SAFI Sistema de Administración Financiera Integrado SIAC Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública SINIMA Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente STP Secretaría Técnica de la Presidencia TLC Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos TLCCA Tratado de Libre Comercio Centroamericano UACI Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional UFI Unidad Financiera Institucional UNAC Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones UNDP Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (United Nations Development Program) El Salvador CPAR PREFACIO 1. La preparación de este informe de evaluación (CPAR) fue acordada entre el Gobierno de El Salvador y las administraciones del BID y el BIRF, con la finalidad de que sirva como un instrumento de dialogo entre el Gobierno y los Bancos que contribuya a fortalecer el proceso de reforma de las adquisiciones y contrataciones del sector publico en que se encuentra el Gobierno Salvadoreño. Este CPAR fue preparado sobre la base del Memorando Conceptual Inicial (MCI) de fecha 16 de Diciembre de 2003 y las instrucciones para la preparación de CPAR de fecha 23 de Mayo de 2002. 2. El presente informe se basa en un borrador inicial sobre contrataciones públicas elaborado por el BID, la información obtenida en el país por los funcionarios del BID y el BIRF responsables del informe así como también en las discusiones sostenidas entre los funcionarios del los bancos y funcionarios Salvadoreños tanto del sector público como privado. Funcionarios del BID en San Salvador y Washington y funcionarios del BIRF en Washington suministraron valiosos comentarios al informe. El trabajo de preparación del informe incluyo: (i) la revisión de la legislación y reglamentación vigente en materia de adquisiciones y contrataciones de la administración pública; (ii) el informe del BIRF sobre estrategia de país; (iii) la revisión del borrador preliminar preparado por el BID; (iv) tres vistas realizadas al país por expertos del BID y BIRF las cuales incluyeron un sin numero de reuniones y discusiones sostenidas entre dichos expertos y funcionarios de alrededor de 15 entidades publicas y ejecutivos de un numero similar de empresas privadas. 3. Las contrapartes oficiales del Gobierno fueron la Secretaria Técnica de la Presidencia de la Republica y el Ministerio de Hacienda. En el trabajo de contrapartida, jugaron un papel muy importante la oficina de coordinación nacional del componente de reforma del sector adquisiciones y contrataciones de dicha Secretaria Técnica y la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC) del Ministerio de Hacienda. 4. El equipo que trabajo en el informe estuvo conformado por los señores Hugo Betancor y Roberto Camblor (especialistas en operaciones del BID); Vladimir T. Jadrijevic (especialista en adquisiciones del BIRF - jefe de proyecto); y el Sr. Enrique Pinilla (consultor). Las siguientes personas fueron los peer reviewers: Rafael Rodríguez- Balza (coordinador para el Salvador del BID); Joel Branski (sub-representante y especialista en adquicisiones del BID en el Salvador); Nicolette Bowyer (IBRD country officer; y Mario Sanjinez (especialista en administración del sector público del BIRF). Los asuntos relacionados con el país fueron liderados por la Sra. Jane Armitage (directora para El Salvador) y coordinadas por la Sra. Bowyer. La revisión y el control de calidad estuvo a cargo del Sr. Bernard Becq (gerente regional de adquisiciones). 5. El trabajo de campo de este informe fue concluido en noviembre de 2004. Mientras se realizaba la consolidación y aprobación del CPAR hubo avances en los procesos y el marco institucional de las adquisiciones en El Salvador. Por esta razón, se El Salvador CPAR ii incluye un capitulo de final de actualización, elaborado en mayo de 2006, que da cuenta de los principales cambios realizados y algunas recomendaciones acordadas para consolidarlos. El equipo de trabajo para la actualización estuvo conformado por el señor Enzo De Laurentiis (Gerente Regional de Adquisiciones del BIRF) Diomedes Berroa (Coordinador de Adquisiciones del BIRF para América Central y Panamá) y el señor Jorge E. Vargas (consultor). El Salvador CPAR v RESUMEN EJECUTIVO Actualización Este informe incluye un capítulo final de actualización que se consideró necesario porque hubo cambios y avances significativos entre la recolección inicial de información de campo y el proceso de consolidación y aprobación del CPAR. El capítulo VIII de actualización, realizado en mayo de 2006, muestra los principales cambios verificados. Dado el cumplimiento en las recomendaciones originales, el capítulo de actualización propone nuevas recomendaciones. Antecedentes Generales 1. El Salvador es el país más pequeño de Centro América y también uno de los más densamente poblados del hemisferio occidental. Tiene una extensión de 21.000 km2, 6.5 millones de habitantes, y un PIB de US$ 2.200 por persona. Los gastos del Gobierno en la compra bienes, obras y servicios alcanzaron un pico de US$ 1.300 millones en el año 2003, equivalente al 9 % del PIB. Durante el período 2001-2003, la mayor parte de las inversiones se realizaron en el sector de la construcción (un tercio del total de inversiones) para habilitar caminos, hospitales, escuelas, viviendas, sistemas de agua potable, e infraestructura eléctrica. Existen 368 agencias públicas en El Salvador, de las cuales 262 son municipalidades, y las 106 restantes están conformadas por ministerios, entidades descentralizadas, y empresas de servicios públicos. Dada la importancia de las inversiones del sector público, la necesidad de utilizar los escasos recursos financieros más eficientemente, y la necesidad de compatibilizar el marco legal de las contrataciones públicas con las normas internacionales y los requerimientos de los acuerdos regionales de libre comercio, el Gobierno tomó la iniciativa en el año 1996 para reformar el marco legal vigente. El Marco Legal 2. La aprobación de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) en Mayo del 2000, ha sido una de las reformas más importantes llevadas a cabo en El Salvador en la última década. La LACAP representa un gran avance con respecto a la ley de adquisiciones anterior, ya que unifica de manera integral la normativa del proceso de adquisiciones del sector público y promueve la competencia en forma abierta y transparente. En este sentido, la LACAP promovió el establecimiento del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, denominado SIAC. 3. Desde que se aprobó y empezó a aplicar la ley de adquisiciones, el gobierno ha demostrado su compromiso al, proceso de reforma y la Secretaría Técnica de la Presidencia' (STP) ha llevado a cabo con éxito un programa de entrenamiento y capacitación para la diseminación de la nueva ley entre las agencias del Gobierno y el sector privado, y el fortalecimiento del nuevo sistema de adquisiciones. Por su parte la El Salvador CPAR iv EL SALVADOR EVALUACION DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES Tabla de Contenido PREFACIO .......................................................... ii RESUMENEJECUTIVO .................................................v L. EL SECTOR PÚBLICO .......................................... 11 A. Antecedentes .................................................... 11 B. Marco Legal .................................................... 15 C - Organización y aspectos Institucionales ................................. 23 D - Sistemas de control y medidas contra la corrupción ........................ 33 E - Procesos y practicas ............................................... 37 F - Desempeño de la Gestión de Contratos .................................. 41 G - Aspectos medioambientales .......................................... 46 II DESEMPEÑO DEL SECTOR PRIVADO ............................. 48 H - Prácticas comerciales ...................................................................... 48 1 - La industria de la construcción .................................................................... 49 J - Servicios profesionales .............................................. 50 III DESEMPENO DE LOS PROYECTOS ASISTIDOS POR EL BID .......... 51 IV DESEMPENO DE LOS PROYECTOSASISTIDOS POR EL BANCO MUNDIL ........................................................................................................................................... 53 V EVALUACION GENERAL DE RIESGOS ............................ 57 VI PLANDEACCIONRECOMENDADO ............................. 58 VII - MONITOREO YEVAL UACIÓN ................................................................ 59 VIII -ACTUALIZACIÓN (Mayo de 2006) .............................. 63 ANE.XOAI ................................................................ 81 Este anexo se preparo sobre la base a las prácticas del Ministerio de Obras PublicasANEXOA2 ............................................... 84 ANEXOA2 ..................................................... 85 ANEXO B ...................................................... 90 ANEXO C ...................................................... 93 El Salvador CPAR vi Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC), ha suministrado asistencia técnica a las agencias del estado en temas relacionados con la aplicación de la ley. A pesar de estos esfuerzos, la consolidación de los procesos de adquisiciones establecidos por la ley, no ha sido homogénea en todas las agencias públicas, particularmente en algunas municipalidades y otras entidades, como consecuencia de la debilidad técnica de los que deben aplicarla. Por otra parte se requiere de un fuerte liderazgo y un plan estratégico de implementación para consolidar el proceso de modernización de las adquisiciones públicas en una forma coordinada y eficiente. Las regulaciones de la ley no han sido emitidas aún lo cuál se presta a que algunos detalles de procedimiento hayan tenido diferentes interpretaciones y su aplicación haya tenido inconsistencias. El Marco Institucional 4. La UNAC, creada por la LACAP como ente funcional y técnicamente autónomo y administrativamente dependiente del Ministerio de Hacienda, es una entidad relativamente joven con objetivos claros, dedicada con entusiasmo al trabajo que le ha sido asignado, pero aún débil. A la fecha (noviembre de 2004) no ha logrado obtener la credibilidad necesaria de las agencias del estado, ni a ejercer un liderazgo efectivo en el desarrollo de políticas y en la aplicación de sus funciones, debido a su débil capacidad. La gerencia de la UNAC ha sido cambiada con frecuencia desde su creación. Adicionalmente, la UNAC tiene problemas internos en su organización, debido a la falta de personal técnico calificado, la falta de un sistema de información y la falta de una herramienta de monitoreo y evaluación que permita medir el desempeño del proceso de reforma de las adquisiciones, que a su vez retroalimente el proceso de formulación de políticas. 5. El SIAC incluye las Unidades de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI's) en cada agencia del Gobierno (106 unidades) y municipalidades (262 unidades), cuyas capacidades técnicas varían substancialmente unas a otras. Con la asistencia de la UNAC y la STP, algunas de las UACI's han mejorado bastante sus capacidades para desempeñar sus funciones sobre la base de la nueva ley. En forma general, el personal que tiene a su cargo las responsabilidades de adquisiciones no están bien pagados y la rotación en muchos casos es alta. La falta de planificación y métodos son un problema común lo cual afecta la eficiencia de los sistemas de adquisiciones. Por otra parte, en el área de administración de contratos y pagos a los contratistas, ha habido avances significativos, muy en particular en la ejecución de obras ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas, donde estas mejoras han aumentado la eficiencia de las operaciones y han generado ahorros importantes. 6. Algunas de las UACI's que ejecutan proyectos mayores cuentan con un buen presupuesto y son técnicamente sólidas (por ejemplo, el Ministerio de Obras Publicas y el Fondo de Conservación Vial, en cambio otras UACI's son muy débiles, tienen recursos muy limitados, y en general su personal no esta capacitado. La capacidad de las UACI's en las Municipalidades es particularmente débil y muchas de ellas no interpretan en su cabalidad la nueva ley . y tienen problemas en la implementación del sistema de El Salvador CPAR vii adquisiciones. Al igual que en la mayoría de las UACI's, el personal de las municipalidades requiere de asistencia técnica y entrenamiento en forma permanente y sistemática, para poder implementar sistemas de adquisiciones simples compatibles con sus necesidades. El Marco de Control y Observancia Legal 7. Los mecanismos de control y observancia legal de los aspectos relacionados con las contrataciones públicas están a cargo de la Corte de Cuentas de la República (CCR), el ente auditor independiente que reporta al Congreso de la nación. Pese a sus esfuerzos y a la dedicación de su personal técnico, que cuenta con buena imagen, la CCR no ha logrado el prestigio y liderazgo que una institución independiente como ésta debería tener. La legislación que regula las actividades de la CCR no es totalmente adecuada para asegurar la independencia de las auditorias internas en las agencias del estado y las auditorias externas así como la coordinación entre las mismas. Como resultado de ello, los resultados del trabajo de una institución tan importante como esta son limitados, como para medir el impacto de las políticas de Gobierno y el logro de los objetivos trazados. Además, la Fiscalía General de la República (FGR), que representa al estado en los contratos de adquisición de bienes inmuebles y bienes muebles sujetos a licitación, tiene que firmar todos los contratos, a fm de suscribirlos como representante legal del estado. La oficina de la FGR cumple una función meramente legal y crea un conflicto de intereses al Fiscal General, cuyo mandato es el de representar al estado en todos los aspectos que tienen que ver con contratos públicos, incluyendo investigaciones sobre incumplimiento de contratos que el mismo Fiscal General ha aprobado anteriormente. Adicionalmente, la sociedad civil no está suficientemente organizada para actuar eficazmente en cuanto a sus responsabilidades, y tiene un rol reducido en cuanto al monitoreo de la transparencia en los procesos de contrataciones públicas. Se han llevado a cabo con éxito algunas acciones conjuntas entre el Gobierno, la sociedad civil y las municipalidades. Incentivos Externos para el Cambio 8. Adicionalmente a las presiones internas para continuar con la reforma y las mejoras en el sistema de contrataciones públicas, las negociaciones del Tratado de Libre Comercio Centro Americano (TLCCA), constituyen un incentivo importante para mejorar más aún el sistema de adquisiciones y contrataciones públicas. Las negociaciones del TLCCA se concluyeron en Diciembre del 2003 y si bien el tratado prevalece sobre la ley, y los requerimientos sobre contrataciones publicas en general son consistentes con la LACAP, existen algunos detalles de tipo técnico que sería aconsejable revisar en la LACAP para hacerla totalmente compatible con el tratado. Objetivos del Informe de Evaluación de las Contrataciones (CPAR) 9. Este informe de evaluación ha sido preparado en forma conjunta entre el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, en coordinación con la preparación de El Salvador CPAR viúi Informe de Evaluación de Administración Financiera, preparado también por ambos bancos, y el informe de evaluación del gasto público preparado por el Banco Mundial. El objetivo del mismo es que sirva de instrumento de diálogo con el Gobierno de El Salvador, sobre el tema de política en Gobemabilidad, como base para que los bancos definan sus estrategias de asistencia para el país. 10. Las contrataciones financiadas por los dos bancos, en general, son satisfactorias y el riesgo que las mismas implican en el portafolio del los bancos no es alto. Las mejoras en los sistemas de adquisiciones y contrataciones públicas que se lleven a cabo, mejorarán la eficiencia del gasto público, contribuirán a incrementar la capacidad del país hacia una mejor gobernabilidad económica, y pondrá mas en sintonía el desempeño del sector público con las demandas de una economía moderna orientada a la participación del sector privado. Adicionalmente, dichas mejoras ayudarán a incrementar el uso del los sistemas nacionales para la implementación de proyectos financiados por los donantes, y a mejorar la efectividad en los programas de gobierno en todos los sectores, incluyendo aquellos financiados por fuentes externas. Recomendaciones 11. Para seguir adelante con el actual programa de modernización de las contrataciones públicas en forma efectiva y coordinada, en primer lugar, se requiere de un fuerte liderazgo y compromiso al más alto nivel de Gobierno. El enfoque actual de reformas para la modernización de las contrataciones públicas debe ser reevaluado, con el propósito de actualizar la estrategia para diseminar el nuevo marco regulatorio, crear consenso político con el apoyo de todos los actores principales, e involucrar en forma más efectiva a la sociedad civil. 12. Es necesario aunar esfuerzos para asegurar que la UNAC tenga la autoridad, los recursos y la capacidad necesarios para desempeñar sus funciones, y para que juegue un papel importante en el programa de modernización de las contrataciones públicas. Un plan integral de fortalecimiento institucional y entrenamiento estratégico debe ser desarrollado e implementado con el apoyo del BID y del Banco Mundial, incluyendo el préstamo de modernización del sector público y la donación IDF del Banco Mundial para la modernización de las contrataciones públicas. 13. Adicionalmente, todas las UACI's, así como las instituciones a cargo del control y auditoría deben ser fortalecidas, mientras que las instituciones y sus ejecutivos deben asumir las responsabilidades por las decisiones que tomen. En este sentido, será crítico que las reformas en las contrataciones públicas sean coordinadas con las mejoras contempladas en la administración del servicio civil, de forma tal que la gestión en adquisiciones y contrataciones públicas se especialice y que las decisiones para la selección y promoción de especialistas se hagan con un criterio objetivo. En general, es importante que las acciones que se tomen para reformar las contrataciones públicas, sean consistentes con la reforma del servicio civil así como también con otras reformas para la modernización del sector público. El Salvador CPAR ix 14. Por otra parte, es necesario adoptar una política y una estrategia para combatir la corrupción, que a su vez ayude a definir las funciones, a mejorar las capacidades, y les permita mayor independencia a todas las instituciones involucradas. Es necesario también adoptar un código de ética para los funcionarios públicos involucrados en actividades de contrataciones públicas. 15. El Gobierno, como parte de su estrategia de Gobierno-electrónico recientemente lanzada, deberá desarrollar una estrategia para la implementación de las contrataciones electrónicas en etapas bien definidas. De inicio se deberá dar especial énfasis a la transparencia, estableciendo un sistema de administración de la información que cubra toda la gama de información relacionada con las contrataciones públicas, y la adopción de un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir en que grado la reforma está produciendo los resultados esperados y si el sistema esta contribuyendo a que el estado adquiera sus bienes, obras y servicios en forma económica y eficiente. 16. Finalmente es muy importante que las regulaciones de la ley sean emitidas y adoptadas a la brevedad posible. En el largo plazo podría ser necesario revisar la LACAP, con miras a su actualización, desarrollando en el reglamento algunos detalles que están en la ley, y a su mejoramiento con respecto a aspectos como los siguientes: el uso de las contrataciones directas, las compras por cotización, los requerimientos para las garantías de seriedad de propuestas y cumplimiento de contrato, los procedimientos para los reclamos, los criterios de evaluación de propuestas, las penalidades y pagos a los contratistas, y la inclusión de métodos alternativos para la resolución de disputas. 17. A continuación se muestra un resumen de las principales recomendaciones de informe, cuyos detalles se encuentran en el plan de acción propuesto, en el capítulo VI del informe: * Preparar un plan integral para la implementación del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. * Aprobar el reglamento de la LACAP e iniciar su uso a la brevedad posible. * tomar acciones concretas para consolidar el mandato, la organización y la gerencia de la UNAC. * Preparar una política y estrategia de gobierno y un plan de acción para combatir la corrupción. * Desarrollar e implementar una estrategia de especialización en las contrataciones publicas * Preparar e implementar sistemáticamente programas de entrenamiento para el fortalecimiento de la UNAC y las UACI's. * Desarrollar, establecer y mantener un sistema electrónico de compras, como parte de la estrategia de Gobierno electrónico, empezando con un módulo de información al público y gradualmente continuar hacia un sistema de licitaciones públicas electrónicas. * Desarrollar documentos de licitación y contratos armonizados (con la LACAP y los requerimientos de los organismos internacionales), para su aplicación por todas las agencias del estado. El Salvador CPAR x * Fortalecer la CCR en cuanto a su independencia, autonomía e imparcialidad * revisar y fortalecer el sistema de control interno de las agencias del gobierno. El Salvador CPAR 11 EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES 1. EL SECTOR PUBLICO A. Antecedentes Las compras del sector público y la economía 1. El Salvador es el país más pequeño de América Central pero uno de los más densamente poblados en el hemisferio occidental. .Con 21,000 Km. cuadrados de superficie tiene 6.5 millones de habitantes. El Salvador ha hecho progresos significativos en su economía y en los frentes político y social, desde 1991 cuando termino la guerra civil. Durante la última década, el crecimiento económico y la estabilidad de precios remplazaron el receso económico y la inflación. El PIB por persona es de $2200. 2. El gobierno ha hecho un esfuerzo por aumentar la inversión a fin de reconstruir la infraestructura dañada por los terremotos del año 2001. Las inversiones del sector publico en los últimos tres anos (2001-2003) alcanzaron en promedio cerca de los $600 millones por año. La mayor parte de esta inversión fue volcada a la construcción de carreteras, hospitales, escuelas, viviendas, infraestructura de agua potable y energía eléctrica, etc. El Ministerio de Obras Publicas y el Fondo Vial (MOP/FOVIAL) ejecutan aproximadamente un tercio de la inversión, seguidos por el Ministerio de Educación (13 %) y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)(8 %). 3. El gobierno gasta anualmente alrededor de $1300 millones en la adquisición de bienes, servicios y obras públicas, lo cual equivale a un 9 % del PIB. Existen 368 agencias del gobierno involucradas en adquisiciones públicas. De estas, 262 son alcaldías municipales y las restantes 106 están distribuidas entre ministerios, entes descentralizados y servicios públicos. El marco legal esta dado por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) emitida por el Decreto 868 del 15 de Mayo del ano 2000), mientras que la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC), como dependencia del Ministerio de Hacienda (MH) es el ente normativo responsable por el funcionamiento y coordinación del Sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (SIAC), incluyendo la orientación de las diferentes agencias en la ejecución de sus funciones relacionadas con las adquisiciones. Estrategias de asistencia del BID y del Banco Mundial 4. La estrategia del BID para el periodo 2000-2003 consiste en asistir al gobierno a maximizar los esfuerzos para sostener el desarrollo económico y social, mediante: (i) la reactivación de la economía, en lo concerniente a su desarrollo, estabilidad y competitividad; (ii) la reducción de la pobreza y desarrollo del capital humano; y (iii) la modernización del estado y su gobernabilidad. 5. La cartera del BID, a Julio del 2003, consistía de 18 proyectos cuyos prestamos ascendían a un total de US $869.0 m; 30 operaciones técnicas no reembolsables por cerca de US $12.5 m; otras 30 operaciones técnicas provenientes de fondos del FOMIN; y cinco prestamos para un programa de empresas sociales por un total de US $2.4 m. El desembolso total del portafolio ascendía a cerca de 52%. El Salvador CPAR 12 6. Como consecuencia de los terremotos de Enero-Febrero del 2001, el gobierno tuvo que adaptar su programa de inversión publica para atender las reconstrucciones más urgentes. La estrategia del Banco Mundial para el periodo 2002-2004, reflejada en su informe sobre estrategia de asistencia (CAS) de Noviembre 2, 2001, apoya el programa del gobierno mediante tres objetivos: (i) reducir la pobreza y promover el desarrollo social;(ii) acelerar el crecimiento económico y crear nuevas oportunidades; y (iii) perfeccionar el papel del sector publico. 7. La cartera del Banco Mundial consiste de ocho proyectos en ejecución respaldados por préstamos por un valor total de US $483.6 m. Los dos proyectos más importantes de esta cartera son el proyecto para reconstrucción de los daños del terremoto y salud respaldado con un préstamo de US $142.0 m. y dos préstamos por un total de US $146.0 m. para educación. Además, la financiación del Banco apoya la modernización del sector público, los servicios relacionados con el medio ambiente, el desarrollo de las comunidades rurales, la administración de la propiedad raíz y la reforma judicial. 8. Siguiendo sus respectivas estrategias, ambos bancos están financiando dos proyectos de asistencia técnica cuyo objetivo es reforzar la capacidad del gobierno para implementar su programa de modernización del sector público, incluyendo acciones encaminadas a mejorar la transparencia y competitividad en las adquisiciones de este sector. Estos dos prestamos (US$ 24.0 y 31.0 del BM y del BID respectivamente) y la donación IDF del Banco Mundial por US $0.5 m, hecha recientemente, están asistiendo al gobierno en la implementación de la LACAP y en el fortalecimiento institucional y capacitación del personal de la UNAC y de las Unidades Normativas de Adquisiciones y Contrataciones (UACIs) de las agencias del gobierno y de las municipalidades. Además, la asistencia de los bancos incluye el desarrollo de un sistema de administración financiera integrado (SAFI), así como el fortalecimiento de la Corte de Cuentas, el organismo independiente de control de las actividades del gobierno. Esfuerzos del gobierno para el fortalecimiento de las adquisiciones 9. En la última década el país ha realizado varias reformas, entre ellas, la de mayor importancia ha sido la aprobación de la LACAP en fecha 5 de Abril de 2000, que reemplazó a la Ley de Suministros de la Proveeduría General de la República -que estaba vigente desde 1946, y las Leyes de Suministros para el Ramo de Obras Públicas y Salud Pública vigentes desde 1953 y 1982 respectivamente. Su aprobación unifica el marco legal en materia de adquisiciones y contrataciones para todo el sector público. Sin embargo, además de las reglas, el marco legal necesita complementarse con procesos homogéneos para reformar y aplicar dichas reglas, y de instituciones publicas capaces y equipadas con personal idóneo que responda ante la ciudadanía. El gobierno está consciente de estas necesidades y ha desarrollado ciertas iniciativas entre las cuales figuran: * La creación de la UNAC, cuya principal función es la de proponer las políticas y lineamientos generales para el diseño, implantación, funcionamiento y coordinación del SIAC. * La creación de las UACIs responsables por las actividades de compras y contrataciones en cada una de las instituciones del sector público, incluyendo las municipalidades. El Salvador CPAR 13 * Dentro del Programa de Modernización del Sector Público, actividades de capacitación y divulgación de la ley destinadas a los funcionarios públicos y al sector privado, a través de la Secretaría Técnica de la Presidencia y con apoyo del BID. * El apoyo de la Secretaria Técnica de la Presidencia y de la UNAC a las UACIs en cuestiones puntuales a institucionales. 10. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, a la fecha de concluir este informe aun no se ha logrado establecer un proceso de adquisiciones estandarizado en todas las agencias y el SIAC carece de un programa unificado y firme que consolide el proceso de modernización del sector de las adquisiciones de manera conciente y efectiva. Los principales retos para la consolidación del SIAC son la aprobación del reglamento de la LACAP, el fortalecimiento institucional, y la capacitación del personal. Objetivos del informe sobre la evaluación del sistema de adquisiciones (CPAR) 11. Al igual que otros productos no financieros de los bancos, el CPAR es una herramienta analítica para diagnosticar el estado del sistema de compras y contrataciones en un país, y al mismo tiempo, generar un dialogo con el gobierno a fin de atender las reformas necesarias. El ultimo CPAR para El Salvador lo realizo el Banco Mundial enl991. El objetivo principal del CPAR es el de identificar las acciones necesarias para mejorar los sistemas de compras y contrataciones del país y de acordar con el Gobierno un plan de acción para implementar dichas acciones. Los principales objetivos del presente CPAR son los siguientes: * Realizar un análisis integral del sistema de adquisiciones del país, desde el punto de vista de su marco legal, de la organización y gestión de las instituciones involucradas, sus responsabilidades y mecanismos de control, así como los procedimientos y las prácticas actuales. . Evaluar ciertos aspectos que podrían darse en las instituciones, tales como la corrupción, la falta de transparencia, y otros riesgos que existen e interfieren en los procesos de compras y contrataciones tanto públicas como privadas. * Evaluar las prácticas comerciales del sector privado, particularmente con respecto a las compras y contrataciones del Estado. * Fortalecer el plan de acción que apoye la modernización del sistema de compras y contrataciones para lograr mejoras en el ámbito institucional. * Tratado de Libre Comercio Centro-América - Estados Unidos (TLCCA) 12. Desde los inicios de la década de los noventa, El Salvador y toda la región centroamericana han reconocido la importancia de la integración de sus economías con el resto del mundo, y en tal sentido la estrategia de inserción económica internacional que ha adoptado El Salvador se fundamenta entre otros, en la apertura recíproca negociada a nivel internacional por medio de la suscripción de Tratados de Libre Comercio (TLC). En este sentido, El Salvador tiene en vigencia tratados con México, República Dominicana, Chile y Panamá; se han realizados avances importantes con el Canadá; y se completaron las negociaciones con los Estados Unidos el 17 de Diciembre de 2003. El TLCCA incluye un capitulo (capítulo 9 y Anexo 9.1) sobre contrataciones públicas en el cuál se desarrolla una normativa en la que se pretenden asegurar garantías sobre El Salvador CPAR 14 transparencia y debido proceso, además de las condiciones bajo las cuales una Parte podrá acceder a los mercados de contrataciones públicas (por encima de ciertos umbrales establecidos en el tratado) 'de la otra Parte. En lo referente a transparencia el TLCCA determina el marco legal que asegura el principio de transparencia en la aplicación de las disposiciones del tratado, así como las disciplinas que garantizaran el combate a la corrupción en el comercio entre las partes. 13. Homologación de la LACAP con el TLCCA: Los requerimientos de la LACAP están muy en línea con aquellos contenidos en los borradores del TLCCA, en cuanto a que promueven la transparencia, la libre competencia y la eficiencia en los procesos de las adquisiciones. Sin embargo, la ley contiene aspectos de terminología y algunos detalles técnicos que difieren con los requerimientos de TLCCA: * En caso de empate en el resultado de la evaluación de las propuestas para compra de bienes, se da preferencia a la oferta nacional (Art. 55) * Los requerimientos que deben tenerse en cuenta para los avisos de invitación a licitar son menos detallados que los exigidos por TLCCA (Art. 47) * Los tiempos mínimos para la preparación de las propuestas (Art. 44) * El articulo 49 de la ley requiere pagos para obtener los documentos de licitación mientras TLCCA establece que la documentación debe ser libre de pagos * El máximo monto permitido para las ordenes de cambio en los contratos (Art. 109) * La justificación detallada para las contrataciones directas (Art. 40,71 y 72) * Los detalles para el ajuste de precios en la ejecución de los contratos (Art. 88) En la práctica, estas diferencias no presentarían problema alguno ya que la LACAP establece que las disposiciones previstas en los tratados o convenios internacionales, en materia de adquisiciones y contrataciones públicas, prevalecen sobre lo dispuesto en la ley. Desafío de la Cuenta del Milenio (CM) 14. El 14 de marzo del 2003, el Gobierno de lo Estados Unidos anunció el incremento de su asistencia básica para los países en desarrollo en un 50 % en el curso de los próximos tres años, lo cuál resultará en un incremento con respecto a los niveles actuales de US $5.0 billones. Dichos recursos, que irán a la cuenta del milenio para financiar todo programa tendiente a mejorar la economía y los estándares de vida en los países, tienen como objetivo principal el de premiar a aquellos países que demuestren que a través de políticas sensatas están ayudando al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza en sus países. Los recursos de la CM se distribuirán en forma de donaciones entre los países que demuestren un serio compromiso, entre otros, hacia la buena gobernabilidad, lo que implica la erradicación de la corrupción, el respeto a los derechos humanos, y la aplicación de las leyes del país. Dichos programas, según corresponda, se coordinarán estrechamente con otros programas similares financiados por el Gobierno así ' Los umbrales para la contratación de bienes y servicios y obras de construcción son de US$ 58.550 y 6.725.000 respectivamente, valores que serán incrementados después del tercer afño a US$ 117.000 y 8.000.000 respectivamente. El Salvador CPAR 15 como también por los organismos bilaterales y multilaterales. El Salvador es de los países que está compitiendo para obtener estos fondos. 15. Desde el punto de vista de adquisiciones y contrataciones públicas, el uso de los recursos de la CM así como las oportunidades que se esperan del TLCCA, están muy ligados a la transparencia en los procesos de compras y a que se creen mayores oportunidades para participar en los mismos, incrementando la competencia y el buen uso de los recursos públicos. Estas dos iniciativas ponen a prueba al Gobierno de El Salvador en cuanto a los esfuerzos a realizar a fin de implementar con éxito la LACAP, así como en la definición de una política y estrategia para combatir y reducir el nivel de corrupción. B. Marco Lecal La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública 16. El marco legal para las adquisiciones del sector público en El Salvador esta basado esencialmente en la Constitución Política de 1983 y la LACAP, así como en las disposiciones de los Códigos Civil y de Comercio reformados en 1993. 17. La LACAP, Decreto No. 868 de la Asamblea Legislativa, constituye el principal instrumento legal para las adquisiciones del sector público. Dicha ley fue promulgada el 5 de abril de 2000 y publicada en el diario oficial del 15 de mayo de 2000, cuando entró en vigencia. La LACAP ha sufrido tres reformas que aclaran su aplicación a las municipalidades y a las adquisiciones de menor cuantía (D.L. No. 204, del 30 de noviembre del 2000; D.L. No. 244, del 21 de diciembre de 2000, y; D.L. No. 593, del 31 de octubre 2001). La aprobación de la ley ha sido un gran avance ya que por primera vez existe en el país una ley para todo el sector público en el tema de adquisiciones y contrataciones, puesto que al perder vigencia la Proveeduría General con la descentralización de las compras, cada institución que tenia sus propios procedimientos, plazos y documentos de licitación han dejado de utilizarlas y han empezado con la aplicación de normas y procedimientos uniformes en todas ellas. Adicionalmente, no existía en el ámbito institucional Salvadoreño una unidad normativa del sistema, que diera lineamientos en materia de adquisiciones y contrataciones públicas. 18. Las consideraciones de la Asamblea Legislativa como parte esencial del decreto de aprobación de la LACAP establecen los objetivos centrales de la política de adquisiciones, a saber: * Mantener los principios de probidad publica * Asegurar la eficiencia en los procesos de adquisiciones, de tal forma que estos se realicen en forma clara, ágil y oportuna * Velar por el uso racional de los recursos dentro de los principios de libre competencia y licitación publica. El Salvador CPAR 16 19. El artículo 234 de la Constitución Política de la República de El Salvador establece que cuando el Estado tenga que celebrar contratos para realizar obras o adquirir bienes muebles en que hayan de comprometerse fondos o bienes públicos, dichas obras o suministros deberán someterse a licitación pública, excepto en los casos determinados por la ley. También, los requerimientos de la LACAP aseguran la apertura del mercado a la competencia internacional, mediante la no discriminación a los participantes extranjeros en las adquisiciones nacionales, anticipándose a los requerimientos del TLCCA. Sin embargo, el énfasis en la transparencia de los procesos hace que la LACAP tenga reglas bastante detalladas, lo cual es probablemente un buen enfoque mientras se logra demostrar los beneficios de la libre competencia y se mejora la probidad, pero más adelante tal vez sea necesario revisar la ley y actualizarla. 20. Otras virtudes importantes de la nueva Ley consisten en: (i) la exigencia de una política anual de adquisiciones y contrataciones de la Administración Pública; (ii) la obligación que impone a las instituciones de programar anualmente todas sus adquisiciones y contrataciones, compatible con la política anual de adquisiciones; (iii) la creación de una unidad normativa que vele por el cumplimiento de la política anual de adquisiciones, emita instructivos, manuales y documentos estándar y, asesore y capacite a las entidades del sector público para facilitar la obtención de los objetivos de la Ley; y (iv) el espíritu de apertura que goza la Ley, alentando la participación de proveedores y maximizando la competencia entre los mismos. 21. La LACAP alcanza a todas las adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios de las instituciones del estado salvadoreño -incluyendo las municipalidades- sus dependencias y organismos auxiliares, así como de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, y cualquier otra entidad donde se comprometan fondos públicos. Sólo quedan fuera del alcance de la Ley: las adquisiciones y contrataciones fmanciadas con fondos provenientes de otros países (convenios bilaterales) u organismos intemacionales; las que se realicen por convenios que celebren las instituciones del estado entre sí, y; la contratación de servicios personales que realicen las instituciones de la administración pública, por el sistema de Ley de Salarios, Contratos o Jomales. 22. Entre los tópicos cubiertos por la LACAP se destacan los convenios institucionales necesarios para la implementación adecuada del sistema de adquisiciones y contrataciones, así como la autoridad para contratar, la probidad de los empleados públicos, la resolución de conflictos y el recurso de revisión, además de las disposiciones generales sobre contratación publica. 23. Marco institucional. El artículo 6 de la LACAP dispone la creación de la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (UNAC) adscrita al Ministerio de Hacienda con autonomía funcional y técnica, y el artículo 9 de la Ley establece que cada institución de la Administración Pública debe establecer una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional (UACI), responsable por la descentralización operativa y de realizar todas las actividades relacionadas con la gestión de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios. El Salvador CPAR 17 24. Programación de adquisiciones. El artículo 16 establece que todas las instituciones de la Administración Pública tienen la obligación de hacer una programación anual (compatible con el presupuesto de la administración pública) de adquisiciones y contrataciones de bienes, construcción de obras y contrataciones de servicios no personales, de acuerdo a su plan de trabajo y su presupuesto, el cual es de carácter público. 25. Responsabilidades. La autoridad competente para la adjudicación de los contratos y para la aprobación de las bases de licitación o concurso es el titular, la Junta o Consejo Directivo de las respectivas instituciones. El Fiscal General de la República representa al Estado en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles en general y de los bienes muebles sujetos a licitación pública. La firma del resto de los contratos es competencia del titular o la persona a quién éste designe. En el caso de las Municipalidades esta responsabilidad recae sobre el Alcalde o, en su defecto, en la persona que designe el Consejo Municipal. El titular es, en todo momento, responsable por negligencia en caso de no cumplir con la obligación de dar seguimiento a la actuación de sus subalternos y es responsable solidario por los actos los mismos, en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley. 26. Evaluación de las Ofertas. A efecto de evaluar las ofertas, cuando se trata de licitaciones o concursos públicos -ya sean estos nacionales o internacionales-cada institución constituye Comisiones, las que son nombradas por el titular de cada una de ellas. Dichas comisiones pueden variar su composición de acuerdo a la naturaleza de las obras, bienes o servicios a adquirir y deben evaluar las ofertas en sus aspectos técnicos y económicos-financieros -con excepción de los contratos de consultoría donde la evaluación de los aspectos técnicos es la determinante-utilizando para ello los criterios de evaluación establecidos en las bases de licitación o de concurso. Si habiéndose cumplido con todas las especificaciones técnicas, existiere igual puntaje en el precio y demás condiciones requeridas en las bases entre bienes producidos en el país y bienes producidos en el extranjero, se da preferencia a la oferta nacional. Si bien este aspecto es contradictorio con los principios generales establecidos en el TLCCA, en la práctica esto no constituye un impedimento ya que las disposiciones establecidas en los tratados o convenios internacionales en la materia prevalecen sobre lo dispuesto en la ley. 27. Modalidades contractuales. La Ley regula los siguientes tipos de contratos: a) obra pública; b) suministro (bienes y servicios distintos a los de consultoría); c) consultoría; d) concesión; y, e) arrendamiento de bienes muebles. Fuera de los contratos mencionados las instituciones podrán contratar de acuerdo a las normas del Derecho Común, observando todo lo dispuesto en la ley en cuanto a su preparación, adjudicación y cumplimiento. 28. Garantías. El artículo 31 de la ley indica que para proceder a las adquisiciones y contrataciones, las instituciones contratantes deberán exigir que los oferentes y contratistas presenten las siguientes garantías, según el caso: a) mantenimiento de oferta; b) buena inversión de anticipo; c) cumplimiento de contrato; y, d) buena obra. En las bases de licitación o concurso podrá determinarse cualquier otro hecho que deba El Salvador CPAR 18 garantizarse, según el caso, aunque estos hechos no aparezcan tipificados en la ley. Las garantías pueden consistir en fianzas o garantías bancarias, emitidas por sociedades afianzadoras o aseguradoras o instituciones bancarias, nacionales o extranjeras autorizadas por la Superintendencia del Sistema Financiero Nacional. También pueden servir como garantías los depósitos bancarios con restricciones, cartas de crédito irrevocables y pagaderas a la vista, o cualquier otro título valor o bien de fácil o inmediata realización, siempre que a juicio de la institución contratante garantice suficientemente sus intereses. 29. Métodos de licitación. Las formas de contratación son la licitación pública, la licitación pública por invitación, el concurso público, el concurso público por invitación, (entendiéndose por concurso cuando se refiere a la contratación de servicios de consultoría), la libre gestión y la contratación directa. La licitación pública opera para la contratación de bienes, obras y servicios cuando los montos de la contratación superan los 635 salarios mínimos urbanos; la licitación pública por invitación opera para la contratación de bienes, obras y servicios cuando el monto de la contratación es entre 80 y 635 salarios mínimos urbanos2; el concurso público y el concurso público por invitación operan solamente para la contratación de consultores individuales cuando la contratación es superior a 200 salarios mínimos urbanos o cuando ésta se encuentra entre 80 y 200 salarios mínimos, respectivamente. La libre gestión se aplica a todo tipo de adquisiciones y contrataciones que no excedan de 80 salarios mínimos urbanos, y se realiza una comparación de precios para lo cual deben cotizar un mínimo de tres oferentes. Dicho requisito no procede cuando la contratación no exceda de 10 salarios mínimos urbanos y cuando se tratare de un único oferente, para lo cual se debe emitir una resolución razonada. Para la contratación directa no hay límite, sino que opera por lo extraordinario de la causas que lo motiven y se encuentran enumeradas en al ley (LACAP Art.72) Las contrataciones que exceden los montos establecidos en la Ley producen la nulidad de las mismas, pero aquellas que estén por debajo pueden utilizar otro tipo de contrato. El cuadro siguiente resume los montos en US dólares para los diferentes tipos de licitación. 2/EI salario mínimo es igual a 1.386 colones equivalente a US$ 159. Este monto es ajustado periódicamente por el Gobiermo por la vía de Decretos Ejecutivos. El último decreto con el # 39 fue emitido el 23.05.03. El Salvador CPAR 19 DETERMINACIÓN DE MONTOS PARA CONTRATACIÓN Obras, Bienes y Servicios De US $ Hasta US $ Licitación publica 100,584.01 + Licitación por invitación publica 12,632.00 100,584.00 Libre gestión 0.01 12,671.99 Contratación directa No hay No hay Consultores Individuales Concurso publico 31,680.01 + Concurso por invitación publica 12,672.00 31,680.00 Libre gestión 0.01 12,671.99 Contratación directa No hay No hay Libre Gestión Un ofertante 0.01 1584.00 Tres ofertantes 1584.01 12,671.99 Marco legal 30. Aplicación de la ley. Las mayores dificultades que se han suscitado desde la aprobación de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones, consisten en problemas derivados de la interpretación de la misma y a la debilidad institucional de algunos organismos públicos para aplicarla adecuadamente. Esto se debe entre otras cosas, a la falta del reglamento de la LACAP (pendiente desde Julio del afío 2000) y a que, algunas de estas instituciones no tengan las capacidades suficientes para interpretar y aplicar todos los aspectos de la ley. Como forma de suplir el reglamento, y así completar los preceptos en materia de procedimientos, algunas instituciones han creado sus propios manuales de procedimientos. 31. Falta de Reglamento y de capacitación del personal. Esta situación se ha visto agravada: (a) por la falta de aprobación de un Reglamento que regule las cuestiones de procedimiento y desarrolle los preceptos que estipula la ley y (b) por la insuficiente capacidad de la UNAC para llevar a cabo una capacitación adecuada y evacuar las consultas necesarias a fin de aclarar conceptos y unificar criterios. Existe un proyecto de reglamento, elaborado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y consensuada por UACIs piloto y el Ministerio de Hacienda, que está pendiente de revisión y aprobación por parte de la Secretaría para Asuntos Legislativos y Jurídicos. Por otra parte la UNAC y la Secretaria de la Presidencia han llevado adelante programas de entrenamiento en la diseminación de la ley, pero se requiere una capacitación constante y estructurada con temas específicos, lo que requerirá un esfuerzo unificado y continuo. 32. Métodos de licitación. Tal como están reguladas por la ley, la licitación y concurso público por invitación, se toman confusas e ineficientes para las instituciones debido a que, en la práctica, estos procedimientos siempre revisten la calidad de públicos: El Salvador CPAR 20 además de publicarse la invitación, debido a la interpretación que se hace de la ley, las instituciones aceptan que se presente cualquier interesado además de las firmas invitadas, tal como se lo hace en la licitación pública, con lo cual no habría diferencia entre uno y otro procedimiento. Con respecto a la contratación directa, la ley enumera los casos en los que se puede utilizar este método de contratación (Art. 72) y si bien califica la urgencia como de "grave riesgo al interés general", dicha definición es muy general. El reglamento deberá ser más específico respecto al procedimiento a seguir en este modo de contratar, con el fin de aclarar cuáles son las situaciones que imponen un grave riesgo al interés general y ameritan ser calificadas de urgencia. . 33. Libre Gestión. Una parte de las compras y contrataciones de bienes y servicios que se realizan en El Salvador se llevan a cabo por el procedimiento de Libre Gestión, que consiste en solicitar cotizaciones por lo menos a tres proveedores. La solicitud de cotizaciones constituye un método de contratación adecuado para la obtención de bienes o servicios de calidad estandarizada y de escaso valor. 34. Para estos contratos no se justifica emprender un proceso largo y tal vez costoso de licitación. Sin embargo, es importante limitar el recurso a este método de contratación mediante una buena planificación de las adquisiciones, evitando toda división de las adquisiciones cuya finalidad sea eludir el monto límite impuesto (Art. 58 de LACAP). 35. Garantías. Para proceder a las adquisiciones y contrataciones, la Ley estipula que las entidades contratantes exijan que los oferentes o contratistas presenten, según el caso, garantías para asegurar el mantenimiento de oferta, la buena inversión de anticipo, el cumplimiento de contrato y la buena obra. Adicionalmente, se especifica que, en las bases de licitación o concurso, podrá determinarse cualquier otro hecho que deba garantizarse. Tal como está redactada la disposición, se obliga a las instituciones a aplicar estas garantías, según sea el caso, en los contratos regulados por la Ley. En la práctica, es común que instituciones con poca experiencia interpreten esta exigencia literalmente y apliquen todo el menú de garantías posibles o varias de ellas a la vez-incluso exigiendo algunas adicionales-aunque ello no fuera necesario por la naturaleza de la contratación. Por ejemplo, no es recomendable pedir ciertas garantías para los servicios de consultoría, y menos aún para los consultores individuales. En este caso, el cumplimiento de las garantías con frecuencia está sujeto a interpretación, es fácil hacer uso indebido de ellas (por ejemplo, como modo de descalificar oferentes) y tienden a aumentar los costos para la institución y de los servicios de consultoría, sin producir beneficios evidentes. Además, estos costos, son eventualmente trasladados a la institución ya que las firmas los incluyen en sus ofertas. 36. Monto de la garantía de mantenimiento de la oferta. La Ley estipula que el valor de la Garantía de Mantenimiento de Oferta oscilará entre el 2% y el 5% del valor total del presupuesto del contrato. Dicha garantía es requerida a efecto de dar una protección razonable a la institución y asegurarse que el oferente que resulte adjudicado firmará el contrato correspondiente. Por tanto, el monto de la garantía debe ser lo suficientemente razonable como para que no desaliente a los licitantes serios disminuyendo la competencia o signifique un costo adicional para los mismos que eventualmente El Salvador CPAR 21 terminará siendo trasladado a la misma institución. En atención a estos criterios, el monto de la garantía de mantenimiento de oferta para cada licitación debe estudiarse con cuidado, teniendo en cuenta las condiciones del mercado, el tipo y monto de la adquisición. Es recomendable que las agencias contratantes soliciten consejo legal y profesional en el uso, selección y preparación de las garantías según el caso particular. 37. Disponibilidad de las bases de licitación. La Ley no especifica que las bases de licitación deberán estar a disposición de los interesados en las oficinas de la institución posteriormente a la publicación del aviso. Sólo se establece que el interesado podrá solicitarlas y retirarlas en el plazo establecido mediante el pago de los derechos correspondientes. Es importante permitir que los interesados tengan la oportunidad de ver los documentos con anterioridad a su compra para determinar si su participación es conveniente y para mejorar el acceso a las licitaciones y la transparencia de las mismas; en dicho caso se podrá requerir el pago de los derechos de las bases para su participación. Es de anotar que algunas instituciones permiten el acceso a bases de licitación sin costo para los interesados. 38. Recurso de revisión. El artículo 18 de la Constitución establece el derecho de toda persona a dirigir sus peticiones por escrito a la autoridad, a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto. Por su lado, la LACAP (Art.76) autoriza el recurso de revisión a toda resolución pronunciada en los procesos de contratación, lo que significa que el recurso de revisión aplicaría solo a las partes del proceso sujetas a resolución tales como la adjudicación y las adendas. Es recomendable que se permita interponer recursos en cualquier momento del proceso, incluso contra la bases de licitación. 39. Control de la Fiscalía. El artículo 193 inciso 5° de la Constitución Política de la República de El Salvador dispone que corresponde al Fiscal General de la Nación representar al Estado en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles en general y de los muebles sujetos a licitación, y los demás que determine la ley. Esto mismo ha sido reflejado en la Ley, la que especifica que la firma del resto de los contratos será del titular o la persona a quién éste designe. Si bien esta es una norma de orden constitucional, no se comprende bien su finalidad, ya que si su objetivo es que el fiscal represente legalmente al estado, esto puede dar lugar a conflictos de interés o responsabilidades ulteriores para la Fiscalía (par. 55). El papel de la Fiscalía en las contrataciones del estado merece una revisión. 40. Evaluación de las ofertas. El artículo 55 de la Ley establece que las comisiones de evaluación deben evaluar las ofertas en sus aspectos técnicos y económico-financieros, de acuerdo a los criterios de evaluación establecidos en las bases, adjudicando el contrato a la oferta mejor evaluada (párrafo 80). Se excluye de esta regla general a los contratos de consultoría, especificando que en este caso los aspectos técnicos serán la determinante a la hora de evaluar (Art.55). La selección basada en la calidad y el costo para contratos de consultoría es recomendable cuando la naturaleza del trabajo a realizar lo permite, ya que se obtienen mejores precios. El factor de ponderación del costo debe elegirse cuidadosamente en cada caso, teniendo en cuenta la complejidad del trabajo y la importancia relativa de la calidad del mismo. Por lo general, la selección basada pura y El Salvador CPAR 22 exclusivamente en los aspectos técnicos es recomendable cuando se trata de obras complejas, altamente especializados o trabajos donde se requiere que la propuesta misma aporte una metodología innovadora. Por el contrario, cuando se trata de contratar consultorías de tipo estándar o rutinarias, para los que existen prácticas y normas bien establecidas (por ejemplo: auditorias, diseño técnico de obras poco complejas, etc.), el factor de ponderación que se le otorga al precio debe seleccionarse en función del aporte intelectual y profesional del consultor, pero la calidad del consultor y de su oferta técnica deben dominar la evaluación. Para consultorías, la LACAP dispone que la evaluación de los aspectos técnicos sea la determinante en la selección del consultor (Art.55), pero no menciona la selección basada en calidad y negociación de precios. 41. Perfeccionamiento de los contratos. El artículo 79 de la Ley estipula que los contratos regulados por la misma se perfeccionan y formalizan con la suscripción de los correspondientes instrumentos, salvo los de libre gestión que bastará con la emisión de la orden de compra o la factura. Sin embargo, la teoría moderna en materia de contratación administrativa entiende que el contrato administrativo se perfecciona al momento de notificación o comunicación fehaciente de la notificación, la cual es manifestación recíproca de la voluntad de las partes. Esto, que a primera vista puede parecer una discusión puramente teórica, tiene importantes consecuencias prácticas, ya que crea derechos y obligaciones para las partes a partir de ese momento. Por ejemplo, en el caso del Art. 79 de la Ley, si un oferente desistiera de la propuesta con posterioridad a la adjudicación o la notificación de la misma, pero antes de la firma del contrato, no podría incurrir en incumplimiento de contrato porque no estaría perfeccionado. Sin embargo, la suscripción de un documento escrito firmado por las dos partes es importante desde el punto de vista probatorio y de auditoria, pero se trata sólo de la formalización del contrato y no el nacimiento del mismo. 42. Implementación del contrato. La LACAP contiene varias provisiones para la implementación del contrato entre las cuales merece destacar: * Las garantías de cumplimiento del contrato (Art. 35) y de buena obra (Art.37). Para los contratos de obra, los artículos 115 y 116 establecen las condiciones y tiempos para las recepciones provisional y definitiva de la obra, los cuales deben tenerse en cuenta en la determinación de los períodos de validez de las garantías. La UNAC podría precisar los procedimientos sobre estos artículos a través de lineamientos con el fin de asegurar su consistencia y de evitar confusiones de los tiempos cubiertos por las garantías. Multas por mora (Art. 85). Este articulo fija multas en incrementos según los días de retrazo pero el mecanismo para su aplicación resulta algo confuso y puede prestarse para disputas y malos manejos. El reglamento a la ley debe aclarar la forma de ejecutar las multas, pero mejor seria simplificar el requerimiento. * Pagos al contratista. La ley es débil en cuanto a las obligaciones del contratante respecto a pagos y deja la definición de los plazos y forma de pago para ser determinada en las bases de cada licitación; por ejemplo, la ley no establece un periodo máximo para efectuar el pago. La práctica internacional es efectuar los pagos dentro de los 30 días El Salvador CPAR 23 contados a partir de la fecha en que se somete la solicitud de pago. La ley tampoco hace referencia a métodos de pago, tales como pagos en moneda extranjera, pero contempla la compensación por atrasos en los pagos (Art.84) y establece el ajuste de precios para los contratos cuyo plazo de ejecución exceda los 12 meses (Art.88). La ley también considera la caducidad del contrato por mora en el pago oportuno por parte del contratante (Art. 94). 43. Resolución de disputas. Los artículos 161 a 169 de la ley proveen para el arreglo directo y arbitraje en casos de disputa. Sin embargo, la ley no considera otros métodos alternativos para la resolución de disputas, como por ejemplo el adjudicador independiente. También, existe la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje aprobada en Julio de 2002 que le da al laudo arbitral la misma fuerza y validez de una sentencia judicial y establece otras opciones para resolver las disputas. Esta ley se integra a las disposiciones de la LACAP por medio del artículo 25 C - Orranización y asDectos Institucionales Estructura y Organización 44. Con la aprobación de la LACAP fueron descentralizadas las funciones relacionadas con las adquisiciones siguiendo el principio de centralización normativa y descentralización operativa. La LACAP establece la UNAC como dependencia del Ministerio de Hacienda con el objetivo de promover lineamientos y procedimientos coherentes, de conformidad con la ley, que deberán observarse en el diseño, implantación, funcionamiento y coordinación del SIAC, cuya estructura de coordinación se muestra en la figura mostrada abajo. La ley asigna la responsabilidad por las adquisiciones a cada agencia contratante que debe establecer su propia Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional (UACI). Una de las funciones más importantes de la UNAC es asesorar a las instituciones de la Administración Pública para que estas desempeñen sus funciones en relación a las adquisiciones y contrataciones. Corresponde a la UNAC: a) Proponer al Ministro de Hacienda la política anual de adquisiciones y contrataciones de la administración pública; b) Emitir las políticas y lineamientos generales para el diseño, implementación, funcionamiento y coordinación del SIAC; c) Emitir instructivos, manuales y demás instrumentos que faciliten la obtención de los objetivos de la ley; d) Asesorar y capacitar a las UACI en la elaboración de los documentos técnicos; capacitar, promover, prestar asistencia técnica y dar seguimiento a las UACI para el cumplimiento de toda la normativa comprendida en la Ley y su reglamento; e) Apoyar la implementación de medidas de carácter general que considere procedente para la mejora del SIAC, en sus aspectos operativos, técnicos y económicos; f) Revisar y actualizar las políticas generales e instrumentos técnicos de acuerdo a la Ley y su Reglamento; El Salvador CPAR 24 g) Establecer manuales guías de los documentos necesarios para ejecutar las adquisiciones y contrataciones de la Administración Pública; h) Establecer y mantener un Registro Nacional de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, el cual debe incluir la información actualizada sobre la naturaleza, la cuantía y el grado de cumplimiento de las obligaciones contratadas con la administración; y i) Otras actividades que le sean asignadas por la autoridad superior. ESTRUCTURA DE COORDINACION DEL SIAC CORTE DE CUENTAS ESTRUCTURA DEL SIAC 1 MINISTRO DE HACIENDA -- I - SAFI AUDITORIA INTERNA * 1 * [ MAXJMA AUTORIDA - : .... UACI UACI UAi UAC UACI |-- El Salvador CPAR 25 45. Para el desempeño de sus funciones, la UNAC cuenta con 17 servidores públicos incluyendo el Jefe, un asesor legal y 12 profesionales distribuidos en tres áreas de trabajo; coordinación de gestión, operaciones, e informática. * El área de gestión atiende el funcionamiento interno de la UNAC, con énfasis en la formación y capacitación del personal y el desarrollo e implementación del sistema de compras. • El área operativa se encarga de los programas de capacitación de las UACIs y de atender sus consultas. * El área de informática se responsabiliza por desarrollar e implementar el sistema de información, incluyendo un banco de datos. Aunque la distribución de funciones entre las áreas de trabajo parece sensata, estas solo atienden las actividades esenciales ya que empezaron a operar en el año 2001. Entre estas actividades están el programa de capacitación, la preparación de un manual de gestión para asistir a las UACIs y el diseño del sistema electrónico de compras. 46. Tal vez el área que a la fecha de este informe más necesita ser fortalecida es la de informática que funciona con tres expertos prestados de otras áreas del Ministerio de Hacienda. Similarinente, el área de coordinación debe coordinarse con las demás instituciones del estado dedicadas a la capacitación para poder atender adecuadamente el programa de capacitación que demandan las UACIs y que algunas veces han sido esfuerzos aislados de las actividades que desarrolla el Componente de Compras y Contrataciones de la Comisión para la Modernización del Sector Publico de la Secretaria Técnica de la Presidencia de la República en la capacitación sobre la LACAP. Igualmente, algunas veces hay confusión en las UACIs sobre a quien dirigirse. 47. Si bien el Art. 171 de la LACAP establece que el Presidente de la República deberá aprobar el reglamento de la LACAP dentro de los 90 días de la entrada en vigencia (29 de Junio de 2000) de la ley (45 días después de la publicación en el diario Oficial), la ley no menciona con precisión cuál es la institución encargada de preparar el reglamento Sin embargo, la falta de coordinación entre las instituciones interesadas, así como la falta de interés de las altas autoridades responsables por el reglamento han contribuido a la demora en la emisión del mismo. A la fecha de la emisión del presente informe, el reglamento a la ley no ha sido aprobado aún por la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la Presidencia. El Banco ha sido informado recientemente que el reglamento acordado entre la Secretaría Técnica, la UNAC y las UACI's mas importantes ha sido enviado a la Secretaria de Asuntos Jurídicos y que su aprobación se espera en breve. 48. En síntesis, la UNAC es una organización joven con objetivos claros, dedicada a su trabajo, pero aún débil, razón por la cuál no ha logrado la credibilidad necesaria ante las UACI's. Sus principales problemas se deben al cambio frecuente de su jefatura (en sus tres años de vida, el Jefe ha sido cambiado tres veces) y su aislamiento de la Secretaria Técnica de la Presidencia,. Por otra parte la falta del reglamento ha sido causa de interpretaciones equivocadas por parte de algunos funcionarios en lo que respecta a la aplicación de la ley y a veces ha causado malos entendidos con las UACI's y la Secretaria Técnica. Además de estos inconvenientes, causados por el medio en que opera, la UJNAC El Salvador CPAR 26 también confronta retos internos relacionados con la falta de personal idóneo de personal en sus perfiles técnicos y la falta de un sistema de información adecuado y ágil. En consecuencia la UNAC necesita: Disponer del reglamento de la ley a brevedad posible. Consolidar su mandato, estructura de organización, y manejo interno. Dar más énfasis a la formación profesional y capacitación técnica de su personal. Agilizar el desarrollo y funcionamiento de su sistema de informático.. 49. La LACAP requiere que cada institución pública cuente con una UACI. Estas unidades son responsables por todas las actividades relacionadas con la gestión de adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios, están organizadas según las necesidades y características de cada entidad o institución y dependen directamente de estas. 50. Corresponde a las UACIs: a) El cumplimiento de las políticas, lineamientos y disposiciones técnicas que sean establecidas por la UNAC, y ejecutar todos los procesos de adquisiciones y contrataciones objeto de esta Ley; b) Constituir el enlace entre la UNAC y las dependencias de la institución, en cuanto a las actividades técnicas, flujos y registros de información y otros aspectos que se deriven de la gestión de adquisiciones y contrataciones; c) Elaborar en coordinación con la Unidad Financiera Institucional UFI, la programación anual de las compras, las adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios. Esta programación anual deberá ser compatible con la política anual de adquisiciones y contrataciones de la Administración Pública, el plan de trabajo institucional, el presupuesto y la programación de la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal en vigencia y sus modificaciones; d) Verificar la asignación presupuestaria, previo a la iniciación de todo proceso de concurso o licitación para la contratación de obras, bienes y servicios; e) Adecuar conjuntamente con la unidad solicitante, las bases de licitación o de concurso, de acuerdo a los manuales guías proporcionados por la UNAC, según el tipo de contratación a realizar; f) Realizar la recepción y apertura de ofertas y levantar el acta respectiva; g) Ejecutar el proceso de adquisición y contratación de obras, bienes y servicios, así como llevar el expediente respectivo de cada una; h) Solicitar la asesoría de peritos o técnicos idóneos, cuando así lo requiera la naturaleza de la adquisición y contratación; i) Levantar acta de la recepción total o parcial de las adquisiciones o contrataciones de obras, bienes y servicios, conjuntamente con la dependencia solicitante cuando el caso lo requiera, de conformidad a lo establecido en el Reglamento de esta Ley; j) Llevar el control y la actualización del banco de datos institucional de oferentes y contratistas. (Las UACIs tienen la obligación de mantener la información sobre todas las contrataciones realizadas en los últimos 10 años, con el objetivo de El Salvador CPAR 27 permitir la evaluación y fiscalización de parte de los organismos y entidades competentes) k) Mantener actualizado el registro de contratistas, especialmente cuando las obras, bienes o servicios no se ajusten a lo contratado o el contratista incurra en cualquier infracción, con base a evaluaciones de cumplimiento de los contratos, debiendo informar por escrito al titular de la institución; 1) Calificar a los potenciales oferentes nacionales o extranjeros, así como, revisar y actualizar la calificación, al menos una vez al año; m) Informar periódicamente al titular de la institución de las contrataciones que se realicen; n) Prestar a la comisión de evaluación de ofertas la asistencia que precise para el cumplimiento de sus funciones; o) Supervisar, vigilar y establecer controles de inventarios, de conformidad a los mecanismos establecidos en el Reglamento de esta Ley; p) Proporcionar a la UNAC pronta y oportunamente toda la información requerida por ésta; y, q) Cumplir y hacer cumplir todas las demás responsabilidades que se establezcan en esta Ley y su Reglamento. 51. Existen unas 368 UACIs en todo el país, incluyendo alrededor de 262 municipales y 106 dentro de las agencias del gobierno. Estas últimas se caracterizan por la heterogeneidad de su solidez organizacional y de sus capacidades para atender las funciones que les asigna la ley. Solo aquellas líderes, en términos del volumen y complejidad de sus adquisiciones, han desarrollado o están desarrollando capacidades adecuadas para cumplir con su mandato. Entre estas sobresalen el MOP, el Fondo de Conservación Vial, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, y el Instituto de Seguro Social (ISS). 52. Es de destacar el esfuerzo realizado por las autoridades del Ministerio de Obras Públicas (MOP), en el proceso de transformación de la entidad. En el año 2001, la entidad inició una reestructuración organizativa, mediante un plan voluntario que motivó el retiro de 7761 empleados, quedando la institución con 741 empleados. Con la reestructuración, muchos de los servicios del Ministerio son contratados con el sector privado, incluyendo empresas creadas por los ex-empleados del MOP. Asimismo, con el fin de mejorar los niveles de eficiencia se está trabajando para desarrollar nuevos procesos y procedimientos de trabajo. En particular se destaca el funcionamiento de la UACI que esta bien estructurada, cuenta con personal altamente calificado, ha demostrado eficiencia y transparencia en el desarrollo de sus actividades, y es considerada como modelo en su medio profesional. 53. Con excepción de las instituciones lideres mencionadas, la situación de la mayoría de las UACIs que operan dentro de las agencias del gobierno es más delicada, ya que muchas de ellas son débiles y perciben los requerimientos de la ley como complejos y dificiles de aplicar. Sin embargo, es un hecho que las adquisiciones que realizan la mayoría de las UACIs son simples y de relativo poco valor, mientras que las operaciones complejas y de alto riesgo están concentradas en las UACIs de las instituciones lideres. El Salvador CPAR 28 Esto muestra que la organización y los mecanismos operativos y de control deben ser diseñados prestando atención al tamaño de sus operaciones y al riesgo que corren las agencias en sus adquisiciones. Por otra parte, es necesario mejorar las relaciones interinstitucionales con otras instancias del Ministerio o agencia bajo la cuál operan. Actualmente, muchas de las UACIs afrontan problemas similares a los de la UJNAC, especialmente en lo referente a los recursos humanos. Aunque hay algunas personas de talento, bien preparadas y entusiastas, el nivel de conocimientos, capacidad y experiencia requiere de atención cuidadosa y sostenida. 54. Las UACIs de las municipalidades afrontan retos mas complejos que las de sus homologas en las agencias del gobierno pues son autónomas, están mas dispersas, tienen alta rotación de su personal y menos recursos. Las evaluaciones de la Corte de Cuentas en sus auditorias muestran que los sistemas de administración financiera, contables y de adquisiciones son complementarios y que las municipalidades incurren comúnmente en varios problemas: a) Uso inadecuado del sistema contable y deficiencia de registros b) Carencia de control sobre ingresos c) Existencia de documentos de egreso de fondos que no cumplen con las exigencias legales d) Desconocimiento de los inmuebles de propiedad municipal e) Insuficiencia en las auditorias internas e incumplimiento en algunos casos de las recomendaciones de la Corte de Cuentas f) Presupuesto de ingresos y egresos insuficientemente elaborado g) Poca participación ciudadana en la identificación y priorización de proyectos En el tema específico de adquisiciones, hay una inadecuada implementación de proyectos incluyendo: (i) deficiencias en el análisis técnico y económico de las ofertas; (ii) reducido número de oferentes; (iii) uso reducido de licitaciones públicas; y (iv) recepción de obras en términos diferentes a los pactados. 55. Por su parte, las municipalidades perciben el sistema como algo complicado y confuso que los obliga a usar documentos y procedimientos con los cuales no están muy familiarizadas, aumentando sus problemas de utilización eficiente de sus escasos recursos, pero reconocen la poca capacidad de sus UACIs. Similarmente al resto de las UACIs, las municipalidades necesitan un esfuerzo sistemático y sostenido de capacitación de su personal y de asistencia en la instalación de sistemas sencillos para la función de adquisiciones. A este respecto, la Secretaria Técnica de la Presidencia, dentro del Programa de Modernización del Sector Publico y con el apoyo del BID esta implementando, a través del Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM), un programa de capacitación principalmente para las municipalidades. Durante el período 2000-2003, este programa capacito unos 3000 funcionarios públicos en el contenido y aplicación de la ley. En el año 2003 solamente se capacitaron a 1000 funcionarios públicos de los cuales 700 fueron de las municipalidades. Esta iniciativa, sin embargo, necesita ser mejor coordinada con la lUNAC. El Salvador CPAR 29 La Ejecución Presupuestaria y la Administración Financiera 56. Desde 1995, El Salvador ha hecho esfuerzos para modernizar la gestión financiera del sector público. El Decreto Legislativo N' 516 --Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado-es la norma que establece la integración coordinada de los sistemas administrativos de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad Gubernamental y Crédito Público. El Sistema de Administración Financiara Integrado (SAFI) tiene como objetivo el establecer dichos mecanismos de coordinación de la administración financiera entre las entidades e instituciones del sector público e implantar criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y utilización de los recursos públicos. Al igual que el SIAC, el SAFI se rige por la centralización normativa y la descentralización operativa. El SAFI, esta conformado por los cuatro subsistemas administrativos antes señalados y el Ministerio de Hacienda es el órgano rector del sistema. 57. El cumplimiento de las funciones de la Administración Financiera está a cargo del Ministerio de Hacienda. La programación, ejecución y seguimiento de la inversión pública de las entidades e instituciones públicas la realiza el Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema de Presupuesto. Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, compete al Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria y proponerla al Presidente de la República para la discusión y aprobación por el Consejo de Ministros, a más tardar en la segunda quincena del mes de abril de cada año. El Ministerio de Hacienda es el responsable de analizar los proyectos de presupuesto recibidos de los organismos públicos, de conformidad a la política presupuestaria, debiendo efectuar los ajustes necesarios y elaborar el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado. 58. El Banco Mundial adelanto el ano 2004 una evaluación del sistema de administración financiera (Country Financial Accountability Assessment CFAA), cuyos objetivos incluyen una evaluación del estado de modernización de dicho sistema. El CFAA y el CPAR son informes complementarios, por lo cual los trabajos para la preparación de los dos informes fueron debidamente coordinados. Control y auditorias de las operaciones del gobierno y rol de la Fiscalía 59. El organismo de control del Estado Salvadoreño es la Corte de Cuentas de la Republica que rinde cuentas de sus labores anualmente a la Asamblea Legislativa. La Corte de Cuentas es responsable por fiscalizar, en los aspectos administrativos y jurisdiccionales, la hacienda pública, particularmente la ejecución del presupuesto. Además debe mencionarse el Ministerio Público constituido por la Fiscalía General de la República, encargada de defender los intereses del estado y la sociedad, la Procuraduría General de la República que vela por la defensa de la familia y de las personas e intereses de los menores y demás incapaces, y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. 60. Como se explico anteriormente, los organismos del estado que realizan actos o contratos que tienen por objeto la adquisición de inmuebles en general o de bienes muebles sujetos a licitación, están obligados a solicitar la intervención del Fiscal General, quien debe comparecer a suscribir dichos actos o contratos en representación del Estado El Salvador CPAR 30 de las instituciones contratantes, cuando en este último caso tal atribución no le haya sido legalmente conferida a otro organismo o funcionario. Asimismo, la Fiscalía General investiga de oficio o a petición de parte cualquier contravención o incumplimiento de los actos o contratos celebrados por el Estado, o las instituciones de derecho público o de utilidad pública. 61. La Fiscalía General de la República además de actuar como representante del estado en todos los contratos de bienes muebles sujetos a licitación, realiza una revisión legal sobre los mismos en razón que el fiscal debe suscribir dichos contratos. Esta medida crea cuellos de botella innecesarios, ya que la Fiscalía sólo realiza un control de los requisitos legales de las contrataciones y el valor agregado de su aporte es relativamente pequeño. Este tipo de control ex ante por parte de un organismo independiente diluye la responsabilidad y puede crear conflictos de intereses, por ejemplo, si posteriormente se descubriera una irregularidad o un ilícito en una contratación que haya tenido el visto bueno de la Fiscalía, ya que es esta misma quien está a cargo de impulsar los procesos penales a fin de investigar los ilícitos derivados de esos actos. Las funciones de la Fiscalía en cuanto a la firma de contratos deberían revisarse para evitar conflictos en las actuaciones del fiscal. Debido a esta situación, el fiscal general de la República ha tratado de proponer cambios a la Constitución para liberar a la fiscalía de la responsabilidad de firmar los contratos. 62. El régimen para auditar las operaciones del gobierno esta previsto en la Ley de Cuentas de la Republica (decreto 438 de 1995) que establece la Corte de Cuentas de la Republica (CCR) como el organismo independiente; encargado de la vigilancia del manejo de los recursos por parte de la administración o de entidades que manejen bienes o fondos de la nación, y responsable por el Sistema Nacional de Control y Auditoria de la Gestión Publica. La CCR rinde informe directamente a la Asamblea Nacional. Los sistemas de auditoria interna y externa, según lo previsto por la ley, deben ejercerse en forma posterior a la gestión publica y están supeditados a la CCR, mientras que las actividades del control interno previo y concurrente son responsabilidad de los funcionarios encargados del tramite ordinario de las operaciones de las instituciones y están reguladas por las Normas Técnicas de Control Interno preparadas por la CCR (decreto 15 del 2.000). La CCR es responsable por verificar si los recursos públicos han sido utilizados de acuerdo con sus fines, y por evaluar y recomendar sobre la efectividad y eficiencia de los sistemas operativos de las instituciones, utilizados en el manejo de los recursos. La ley también asigna a la CCR establecer mediante el juicio de cuentas la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos. 63. La CCR esta organizada en tres coordinaciones generales, de auditorias, jurisdiccional, y administrativa (operacional, incluyendo auditoria de procesos). La Coordinación General de Auditorias tiene a su cargo ejercer la función de auditoria de la Corte, incluyendo los procesos relacionados con las adquisiciones, mientras la Coordinación General Jurisdiccional es responsable por administrar los juicios de cuentas resultantes de las investigaciones disciplinarias, relacionadas con la conducta oficial de quienes desempeñan funciones publicas. El Salvador CPAR 31 64. La CCR cuenta con unos 950 empleados incluyendo cerca de 400 auditores y en el ano 2002 adelanto un total de 689 acciones de control, correspondiendo un 46 % a la ejecución de auditorias y el 54 % a la practica de exámenes especiales. Como resultado de estas acciones se establecieron 4717 hallazgos de los cuales un 39 % corresponde a debilidades en el control interno que opera en las instituciones auditadas. El cuadro siguiente resume el número de hallazgos por su origen y sectores de gestión RESULTADO DE LAS AUDITORIAS DEL AÑO 2002 Por origen Numero % Por sector de gestión Numero % Financieros 1062 23 Administrativo 969 20 Control interno 1839 39 Justicia y economía 317 8 Cumplimiento legal 1656 35 Social y medio ambiente 1535 32 Administrativos 160 3 Municipal 1872 40 Cooperación externa 24 - total 4717 100 total 4717 100 65. En materia de auditoria financiera y exámenes especiales es de notar el esfuerzo de la CCR respecto a las auditorias del sector municipal, al cual dedica cerca del 50 % de su labor en este campo. Estas auditorias han cobrado importancia en consideración al proceso de descentralización administrativa y la asignación del 6 % del presupuesto de FODES para el desarrollo municipal. Muchas de estas auditorias han sido de tipo operativo y han resultado en recomendaciones para que se implementen mejoras en los aspectos administrativos (planes estratégicos, estructura organizativa, etc.), y financieros tales como la implementación del sistema de contabilidad gubernamental y el fortalecimiento del control interno. También es de notar el convenio existente entre la CCR y la USAID por el cual la CCR adelanta las auditorias y exámenes especiales a los proyectos financiados por el USAID, de conformidad a las normas y guías de auditoria gubernamental emitidas por el contralor de los Estados Unidos. Esta labor se hace con mucha diligencia por parte de la CCR. 66. A pesar de estos logros y la dedicación de su personal técnico, la CCR no goza del prestigio y liderazgo que corresponden a una organización independiente, responsable por supervisar las actividades del gobierno: (i) la ley de cuentas necesita actualizarse y tener en cuenta conceptos modernos sobre las auditorias y la realidad del Salvador. Aparentemente en 1995 se adecuo la legislación a las reformas constitucionales, pero no lo suficiente para atender los conceptos modernos de control y auditoria, tales como la independencia de las auditorias internas y externas y la coordinación entre ellas; (i) la CCR no cuenta con verdadera independencia para atender su función y, en el sentir de muchos de los entrevistados, tiene mucha interferencia política que compromete su autonomía e imparcialidad. Para resolver este inconveniente se requiere gran voluntad política del estado y el propósito firme de la CCR de ganarse el respeto que le corresponde; (iii) la relación entre la auditoria interna a cargo de las instituciones y la auditoria externa debe revisarse teniendo en cuenta la coordinación e independencia que El Salvador CPAR 32 corresponde entre ellas; (iv) finalmente la CCR debe prestar mas atención en sus evaluaciones a la eficiencia y efectividad de los resultados que a las formalidades estrictamente legales o de procedimiento.3 67. Según lo establecido por la Ley de Cuentas y en las Normas Técnicas de Control Interno de la CCR, el control interno consiste en el sistema de control propio de una entidad para el cumplimiento de sus objetivos con eficiencia, efectividad y economía, mientras que la auditoria interna es un ejercicio posterior que mide la efectividad de los demás controles internos y alcanza su mejor expresión cuando recomienda mejoras a la administración y estas se concretan. Debido a las capacidades limitadas de las instituciones, solo las más importantes tienen instalados controles de control y auditoria internos similares a los exigidos por la legislación. La mayoría de las agencias del gobierno y las municipalidades adolecen de problemas similares a los mencionados para la CCR, falta de personal calificado, presupuesto exiguo y atención a las formalidades más que a los resultados. 68. El Presidente y los magistrados de la CCR son nombrados por la Asamblea Nacional y por tanto tiene implicaciones de tipo político. Desde el año 1994 se han hecho varios esfuerzos en El Salvador para reformar la Constitución en la parte referente a la CCR, proponiendo la conversión de la CCR en una Contraloría y que sus titulares sean elegidos por mayoría de votos. Lamentablemente dichas iniciativas no prosperaron y el tema no ha sido planteado nuevamente. Recursos humanos 69. La implementación del SIAC, anunciado en la LACAP, ha creado una demanda para especialistas en adquisiciones y manejo de contratos estimada en unas 600 personas. Existen funcionarios capaces que trabajan en las UACI de los Ministerios más importantes del sector publico salvadoreño, sobre en todo el MOP y las unidades ejecutoras de los proyectos y programas financiados por los organismos internacionales o los donantes bilaterales, que tienen una gran experiencia en licitaciones del sector público. Los conocimientos adquiridos por los funcionarios son generalmente a través de la práctica con todos los efectos negativos que esto implica, dadas las debilidades institucionales existentes. La UNAC y la Unidad de Modernización del Estado de la Secretaria de la Presidencia están realizando esfuerzos de capacitación y desarrollando un programa de capacitación formal que atienda todas las necesidades en el tema de compras y contrataciones. Recientemente, la Secretaria Técnica de la Presidencia contrato un consultor cuyos términos de referencia incluyen la elaboración de un programa de capacitación en adquisiciones para las UACIs. En general, los funcionarios que laboran en esta área reciben salarios bajos, lo que puede ser un problema en un tema tan susceptible desde el punto de vista ético y de la transparencia, como lo son las adquisiciones públicas. Adicionalmente, es muy común la rotación de personal en los cargos de las UACI, lo que hace que se pierda la experiencia adquirida y que 3 Estas recomendaciones concuerdan con los hallazgos y sugerencias del CFAA que recomienda, entre otras cosas, asignar a mediano plazo la responsabilidad de regular y diseñar los controles intemos de las agencias del gobierno al ejecutivo, manteniendo las evaluaciones externas de la CCR. Similarmente, el CFAA sugiere que las funciones jurídicas de la CCR sean transferidas a la ramna judicial. El Salvador CPAR 33 frecuentemente haya que comenzar de cero. La situación descripta es aún mas crítica en las UACI municipales, sobre todo, en las de menor tamaño. 70. Existe evidente necesidad de profesionalizar las contrataciones públicas y de establecer un sistema de capacitación permanente para los funcionarios públicos en compras y contrataciones. .El programa de capacitación, podría ser llevado adelante por el gobierno o conjuntamente con alguna institución académica. Dicho programa de capacitación debería estar coordinado por la UNAC que por ley tiene que capacitar y asesorar a las UACIs. La capacitación de los funcionarios debería estar ligada a una estrategia de profesionalización, a fin de lograr una "certificación" en la materia y ser exigible a la hora de contratar personal, hacer nombramientos, determinar promociones y asensos. Al mismo tiempo, es de crucial importancia atender el tema salarial de estos funcionarios para atraer funcionarios mejor calificados, como los que trabajan en las unidades ejecutoras de los proyectos con financiamiento internacional, a la vez que se mejorarían las diferencias saláriales existentes entre puestos con las mismas funciones. Finalmente, es necesario asegurar que las posiciones de alto nivel en el sector de adquisiciones sean ocupadas por personas de reconocida capacidad técnica, humana y profesional que tengan el respaldo necesario de sus superiores. 71. Participación de UNDP: La participación de UJNDP en contrataciones y administración de contratos ha sido muy limitada. La política del Gobierno, conio parte del programa de reforma de las contrataciones públicas, es la de continuar con el fortalecimiento de la estructura institucional de las agencias del estado, de tal forma que cada una de ellas tenga su UACI para que ejecute los procesos de compras y su UFI para que efectúe los pagos. El único caso reciente de participación de UNDP se dio en el proyecto de educación secundaria financiado por el Banco Mundial (préstamo 4224-ES que cierra en Diciembre de 2004). Bajo éste proyecto, UNDP fue contratada por el Gobierno como agente de compras de libros, equipos y vehículos para el primer año de operación del proyecto, y como agente de pagos. En la práctica, los servicios de adquisiciones no se materializaron y el Gobierno llevo a cabo todas las adquisiciones, y UNDP solo fue utilizada como agente de pagos para superar los obstáculos en el proceso de desembolsos de la cuenta especial. D - Sistemas de control y medidas contra la corrupción 72. La violencia, el desempleo y la pobreza son los temas más preocupantes para la sociedad salvadoreña, pero la lucha contra la corrupción se ha convertido también en un tema de preocupación, tanto del gobierno, como de los diferentes sectores de la sociedad. En línea con ésta preocupación el país ha firmado y ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción. Esta se ha constituido en ley y está vigente en el país pero no se han tomado todas las medidas necesarias para lograr que los mecanismos previstos se tornen operativos. El índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional para el año 2002 ubica al país en el puesto número 62 sobre 102 países evaluados. Si bien este indicador no deja de ser controversial para muchos, constituye una señal negativa importante para los inversionistas. El cuadro adjunto da una El Salvador CPAR 34 idea del desempeño de las instituciones en El Salvador en relación con otros países latinoamericanos. La situación no es crítica, pero los índices de gobemabilidad muestran que el Salvador está ligeramente por debajo del promedio regional latinoamericano. CLASIFICACION DE LOS PAISES LATINOAMERICANOS EN CUANTO AL ESTADO DE SU GOBERNABILIDAD PAIS CONTROL DE CUMPLIMIENTO EFECTIVIDAD CORRUPCION DE LA LEY GOBIERNO Chile 1 1 1 Costa Rica 2 3 3 Trinidad Tobago 3 4 4 Bahamas 4 2 5 Uruguay 5 7 2 Cuba 6 8 19 Brasil 7 10 12 Surinam 8 21 11 Guyana 9 9 9 Jamaica 10 20 18 Perú 11 14 8 Argentina 12 6 6 Méjico 13 13 9 Bolivia 14 11 13 El Salvador 15 15 15 Panamá 16 11 16 Colombia 17 22 10 Haití 18 25 25 Venezuela 19 16 23 Rep. Dominicana 20 5 22 Ecuador 21 18 21 Guatemala 22 24 14 Nicaragua 23 19 20 Honduras 24 23 17 Paraguay 25 17 24 Referencia: World Bank Institute, Worldwide Govemance Research Indicators dataset. 73. Los esfuerzos por hacer transparente la gestión gubernamental y por crear una cultura de rendición de cuentas aún son incipientes. Una muestra de ello son las conclusiones del taller 'Jornadas de Integridad Nacional' organizado por Transparencia Internacional y por Probidad, una organización no-gubernamental que empezó a trabajar en El Salvador en 1994. Algunos de los temas de mayor trascendencia, tratados en el informe sobre este taller, son: El Salvador CPAR 35 * Las dificultades para tener acceso a la información, incluyendo factores tales como la debilidad de los registros institucionales, información no sistematizada y poco confiable; * La transparencia y la cultura de rendición de cuentas es algo incipiente; * Las labores de la oficina de probidad, encargada de hacer cumplir la ley sobre enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados públicos, todavía son incipientes; * La falta de independencia y imparcialidad de algunos medios de comunicación; y * La incipiente participación ciudadana en el combate a la corrupción. 74. Este ultimo punto puede explicarse en los resultados del estudio hecho por el USAID, 'Auditoria de la Democracia, El Salvador, 1999', concluyó entre otras cosas que "la corrupción observada por los ciudadanos en su vida diaria es menos común que en otros países latinoamericanos". 75. El gobierno y la sociedad recientemente han realizado algunos esfuerzos, como el estudio sobre la democracia antes mencionado, para empezar a desarrollar una política y estrategia más definida para confrontar la corrupción. Por su parte, el Estado ha realizado acciones tales como la reforma de la Fiscalía General de la Republica y de la policía, el nombramiento de un fiscal especial para la investigación de títulos profesionales fraudulentos, y ha promovido mejoras al marco legal de las adquisiciones. Los instrumentos legales relacionados con el combate de la corrupción y sus reformas, incluyen lo siguiente: * La Constitución Política de la Republica, en particular su Titulo VIII que establece las responsabilidades de los funcionarios públicos * El código penal * La LACAP (2000) que garantiza la libre competencia y no-discriminación en las adquisiciones, además de sanciones para los funcionarios públicos que no cumplan debidamente con sus funciones. * La ley de la Corte de Cuentas de la Republica (1995) que establece el sistema nacional de control y auditoria de la gestión publica * La Ley sobre Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos (1959) * Las Normas Técnicas de Control Interno preparadas por la CCR (2000), * La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado y su reglamento La ley contra el lavado de dinero y activos * La ley del servicio civil 76. A estos esfuerzos se suman la propuesta de la Corporación de las Municipalidades de la Republica de El Salvador (COMURES) para una ley de transparencia municipal y el anteproyecto de ley de ética publica, preparado por la CCR como parte de un convenio suscrito con la USAID. 77. El marco legal debe complementarse con códigos de ética y probidad que vayan más allá del cumplimiento con la ley y cubran aspectos de conducta personal. Además es necesario asegurar que la implementación de las regulaciones cuente con los procesos El Salvador CPAR 36 apropiados para la aplicación de las reglas y con instituciones idóneas y respetadas por la ciudadanía. En cuanto a la participación ciudadana, las iniciativas a escala municipal pueden tener un impacto importante no solarnente en la administración municipal sino en la formación ciudadana. Sin embargo, en el ámbito nacional se necesita una acción conjunta estado-ciudadanía, que pueda actuar con independencia y que tenga el respaldo político necesario. La primera actividad de esta comisión seria la de preparar una política, una estrategia y un plan detallado para combatir la corrupción. 78. Por lo pronto, el Gobierno tiene un compromiso político de desarrollar un programa de ataque directo a la corrupción (País seguro. Plan de gobierno 2004-09) y puede requerir asistencia técnica de las instituciones internacionales para la elaboración de un documento de política de anticorrupción así como también una estrategia para llevar adelante dicha política. Responsabilidades de los funcionarios públicos 79. El Título VIII de la Constitución Política de la República establece las responsabilidades de los funcionarios públicos de nivel superior incluyendo entre otros el Presidente, los diputados, los ministros, los magistrados, el fiscal general y el Procurador General que responden ante la Asamblea Legislativa por los delitos oficiales y comunes que cometan. Dicha norma también establece un procedimiento para que la Asamblea misma declare si hay lugar o no a formación de causa. En caso de que la declaración de formación de causa sea positiva las actuaciones se trasladan a una cámara de segunda instancia, como primera instancia, y a la Corte Suprema de Justicia, como segunda instancia. 80. Los Diputados gozan de los mismos derechos que los funcionarios del punto anterior, pero con la particularidad de que si cometen faltas o delitos que sean considerados como "menos graves", durante el periodo en que fueron elegidos, no podrán ser detenidos, ni llamados a declarar sino hasta después de concluido el periodo de su elección. 81. El artículo 240 de la Constitución defme el enriquecimiento ilícito. Los funcionarios y empleados que determina la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Funcionarios Públicos (aprobada en 1959 y posteriormente reformada en 1974 y 1992), están obligados a declarar su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia dentro de los 60 días siguientes a la toma de posesión de sus cargos y otra declaración al cesar en sus cargos. Los empleados que se enriquecieren sin justa causa estarán obligados a restituir al Estado lo que hubieren adquirido de manera ilícita. Además de esto la Ley establece sanciones que involucran multas y cesación en el cargo en caso de no presentar la declaración y la inhabilitación durante el plazo de diez años para ejercer cargos públicos si la sentencia de enriquecimiento ilícito fuere condenatoria. Sin embargo, las sanciones establecidas en la Ley, para los funcionarios públicos que incurran en el delito de corrupción y se enriquezcan sin justa causa, son sólo de tipo civil (la restitución de lo adquirido ilícitamente) o de tipo administrativo (la destitución del cargo). Las penas de El Salvador CPAR 37 prisión para funcionarios públicos están contempladas en el capitulo XVI del Código Penal. 82. La Sección de Probidad de la Corte Suprema de Justicia, por sus atribuciones se limita únicamente a recibir las declaraciones patrimoniales, clasificarlas, archivarlas e informar sobre los indicios de enriqueciniento ilícito a la misma Corte Suprema. Sin embargo, dicha Sección no tiene ni la capacidad para investigar dichas declaraciones patrimoniales ni la de iniciar un proceso penal a los funcionarios que incurrieran en enriquecimiento ilícito. El responsable de representar al estado en los juicios ante delito de corrupción es el Fiscal General de la Republica, atendiendo informes de la CCR o denuncias ciudadanas. También es obligación de los funcionarios mencionados en la Ley la presentación de una declaración jurada al tomar posesión del cargo y otra luego del cese de sus funciones, pero la Corte Suprema de Justicia no cuenta con los medios necesarios para hacer un control de la veracidad de las declaraciones juradas. 83. Finalmente, el Titulo VII de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones establece sanciones a los funcionarios públicos que cometan irregularidades o que no cumplan debidamente sus funciones en los procedimientos de contratación pública. Dichas sanciones van desde amonestaciones escritas, la suspensión sin sueldo, hasta el despido con causa y la destitución del cargo, sin perjuicio de las acciones penales o administrativas correspondientes. La LACAP también impone sanciones a los particulares, inhabilitándolos para participar en contrataciones con el gobierno, por un periodo de uno a cinco anos, según la gravedad de la falta. E - Procesos y Practicas 84. Aunque la LACAP establece requerimientos relativamente expeditos para la etapa de licitación y adjudicación del contrato, la realidad indica que hay una gran heterogeneidad en los procesos y practicas que se siguen debido a la diversidad en la capacidad de las instituciones, en el monto y características de sus adquisiciones, a la falta de regulación de la ley y a la ausencia de documentación estandarizada. La excepción son los contratos financiados por las instituciones internacionales que están excluidos de la LACAP y siguen los procedimientos y documentación acordados con cada una de estas instituciones. Procedimientos de licitación 85. Dada la heterogeneidad de los procesos y practicas, y teniendo en cuenta la preponderancia del MOP y el FOVIAL en materia de licitaciones (estos organismos ejecutan aproximadamente un tercio de la inversión publica), así como la buena calidad y disponibilidad de sus datos, los comentarios que se hacen en el párrafo 87 se refieren a este ministerio. 86. El MOP, que fue reorganizado en el ano 2001, se ha convertido en institución modelo en su organización y en las prácticas que sigue, incluyendo aquellas relacionadas El Salvador CPAR 38 con las adquisiciones y manejo de contratos. La evaluación de sus contrataciones en el periodo de Junio, 1999 a Julio, 2003 y particularmente del ano 2002, mostrados en los siguientes cuadros, confirma la buena práctica del MOP y el FOVIAL, en cuanto al uso de la licitación publica para la contratación de obras y de la libre gestión para compras de pequeño monto: * Construcción. La construcción representa aproximadamente el 93 % del costo total de las adquisiciones y su valor se contrata substancialmente por licitación pública. En términos de monto, el mercado esta repartido por igual entre firmnas contratistas extranjeras y locales, aunque los extranjeros solo ganan el 6 % de los contratos. El valor promedio de los contratos adjudicados a los contratistas nacionales es de $1.8 millones, mientras que para los extranjeros es del orden de $10 millones. * Consultoría (incluyendo supervisión). El mercado esta en manos de los consultores locales aunque esta abierto a los extranjeros. Dos tercios del valor contratado con consultores se hace por concurso publico y el tercio restante se hace por invitación a proponer a por lo menos tres firmas. En el año 2002 el costo de la consultaría represento cerca del 3 % del valor contratado para construcción. * Bienes y servicios. Este sector representa el 4% del valor de las adquisiciones del MOP. El 98 % de los contratos se adjudican mediante el procedimiento de libre gestión pero el monto de estos solo representa el 11 % del monto total de los bienes y servicios adquiridos; el valor individual de estos contratos es del orden de $1000. El 89% restante del monto asignado a los bienes y servicios se contrata por unas pocas licitaciones públicas de montos importantes. RESUMEN DE LAS CONTRATACIONES DEL MOP Y FOVIAL (JUNIO/99-JULIO/03) LOCAL EXTRANG. TOTAL LOCAL EXTRANG. TOTAL N % N % N % $ % $ % $ % CONSTRUCCIÓN 148 83 30 17 178 29 262.9 46 303.7 54 566.6 93 SUPERVISIÓN 88 99 1 1 89 15 19.6 98 0.4 2 20.0 3 BIENES/SERVICIOS 335 99 2 1 337 56 24.3 98 0.6 2 24.9 4 TOTAL 571 94 33 6 604 100 306.8 50 304.7 50 611.5 100 RESUMEN DE LAS CONTRATACIONES DEL MOP Y EL FOVIAL (2002) CONSTRUCCION CONSULTORIAS BIENES Y SERVICIOS N $ % N $ % N $ % LIC. PUBLICA 55 170.0 88 19 3.4 64 26 11.6 89 INVITACIÓN 8 22.1 12 15 1.8 34 2 - - LIBRE GESTION 2 - - 14 0.1 2 1445 1.5 11 TOTAL 65 192.1 100 48 5.3 100 1473 13.1 100 87. En muchas UACIs el tiempo promedio estimado de tramitación, desde la solicitud de un bien o servicio hasta la firma del contrato es de unos seis meses, lo que se considera excesivo para poder brindar oportunamente el bien o servicio solicitado a la dependencia. El MOP, sin embargo, ha logrado reducir este tiempo a aproximadamente tres meses (para.94). Seria conveniente investigar con más detalle los tiempos de los El Salvador CPAR 39 procesos de licitación en las diferentes instituciones y recomendar mejoras específicas en este aspecto de la eficiencia. Anuncio de licitación 88. Informar al público adecuadamente sobre las oportunidades para licitar es esencial. La LACAP exige que todas las instituciones hagan una programación anual de sus adquisiciones de bienes, obras y servicios, y que publiquen las convocatorias en los medios de prensa escrita, detallando el alcance de la licitación correspondiente, el lugar donde los interesados pueden retirar las bases y los plazos para recibir y abrir las propuestas. El reglamento de la LACAP debería ser más específico en cuanto a los tiempos requeridos para la preparación y entrega de las propuestas lo que deberá tener en cuenta el tipo e importancia de la licitación. Por ejemplo, en licitaciones internacionales, el tiempo para la preparación de las propuestas es normalmente por lo menos de seis semanas. Así mismo, el reglamento debería especificar el mínimo de periódicos y la frecuencia con que debe aparecer la nota de la convocatoria. Por otro lado, en la medida que este requerimiento se lo realice por la vía electrónica, el uso de los medios de prensa será cada vez menos relevante. El MOP esta haciendo uso de su portal electrónico para anunciar sus licitaciones. Registro y calificación de proponentes 89. La LACAP menciona entre las atribuciones de la UNAC, el establecimiento de un Registro Nacional de Proveedores y Contratistas que mantenga información sobre el grado de cumplimiento de los contratistas y proveedores del estado. Similarmente, la LACAP requiere de las UACIs establecer un Banco de Información que contendría básicamente la misma información del Registro Nacional. No obstante lo anterior, la ley establece que no es indispensable que el oferente este registrado para poder participar en una licitación. Los requerimientos sobre el registro de proveedores y contratistas deben ser especificados en detalle en el reglamento de la ley. Se recomienda que el reglamento especifique que la información que se mantendrá en el registro, será usada solamente para la categorización de los proveedores en función de su capacidad técnica/financiera (esta información debe ser actualizada y presentada en todo caso toda vez que se presenta una licitación), y de su experiencia general y que los datos del registro no serán utilizados para la calificación o precalificación de la empresa para una licitación o invitación a propuestas en particular. El reglamento deberá aclarar si el registro será utilizado para verificar el cumplimiento de disposiciones fiscales y legales de las empresas, y si dicha información será utilizada por las empresas del estado para habilitar o inhabilitar a un proveedor o contratista, en cumplimiento del artículo 25 de la LACAP. Así mismo se debe aclarar que el proceso de registro no deber ser usado como un sustituto de los anuncios o invitaciones públicas, cuando se requiere competencia. En casos de licitaciones de obras civiles, dependiendo de la calidad del registro, se podría indicar el los anuncios de licitación que una empresa debe estar registrada en una detenninada categoría en el registro para poder participar. El sistema de registro nacional debería diseñarse de forma que esté abierto a cualquier proveedor o contratista y debería El Salvador CPAR 40 permitir el registro y la actualización de los datos del registro por la vía del correo y por la vía del Internet, cuando las circunstancias lo permitan. Siguiendo la buena practica, la LACAP también establece la precalificación de proponentes para participar en licitaciones de obras o bienes de gran magnitud o complejidad. Evaluación de propuestas y adjudicación del contrato 90. Los párrafos 25 y 39 comentan el proceso de evaluación de las ofertas desde el punto de vista legal. En cuanto a los criterios de evaluación, la ley es flexible y solo pide que estos se establezcan en las bases de la licitación, lo que da lugar a que en muchos casos se usen criterios ambiguos y poco objetivos. Igualmente, la LACAP se refiere a la adjudicación a la 'oferta que técnica y económicamente resulte mejor calificada' lo cual es algo ambiguo. Estos aspectos deberían tratarse en el reglamento, de tal manera que la evaluación de la calificación del proponente sea hecha independientemente de la evaluación de su propuesta, y que la adjudicación sea hecha al proponente calificado que haya sometido la oferta evaluada como la mas baja. Recurso de revisión 91. El recurso de revisión a que se refiere lo artículos 76 y 77 de la ley debe resolverse por el mismo funcionario que dicto la resolución de adjudicación del contrato, lo cual crea un conflicto de interés para el funcionario. Este funcionario, sin embargo, debe conformar una comisión de alto nivel que analiza el recurso y hace recomendación. En la práctica, el número de recursos de revisión sometidos por los proponentes es muy reducido. En el MOP por ejemplo, el numero de licitaciones en que se han presentado recursos representan menos del uno por ciento del total de licitaciones hechas en los últimos cuatro anos. A pesar de que ya existe la posibilidad de presentar recursos adicionales a la Corte Suprema de Justicia, sería una buena práctica para agilizar la resolución de las impugnaciones, incluir otra instancia administrativa independiente con poder para resolver los reclamos de los proponentes. Uso de medios electrónicos 92. El Gobierno de El Salvador ha tomado la iniciativa de establecer un sistema de compras electrónico, utilizando la tecnología de información y comunicaciones (fundamentalmente el Internet) para suministrar información a los proveedores y al público en general sobre temas relacionados con las contrataciones públicas. Esto esta en términos generales en línea con la definición de compras electrónicas de los organismos multilaterales de desarrollo. El sistema de compras electrónicas será parte de una estrategia más amplia sobre gobierno electrónico que fue lanzada por la Secretaria Técnica de la Presidencia, durante un seminario internacional sobre gobierno electrónico llevado a cabo en San Salvador el 20 y 21 de Mayo del 2004, con la participación del BID y el BM. Hasta tanto se defina el marco institucional para la implementación del sistema de gobierno electrónico, la Secretaría Técnica será responsable de la implementación en su primera etapa. Dentro del marco de la estrategia del gobierno electrónico, todas las entidades de gobierno deberán desarrollar aplicaciones de gobierno El Salvador CPAR 41 electrónico sobre la base de las guías y consideraciones establecidas en la estrategia del gobierno. La implementación de la estrategia de gobierno electrónico demandará un fuerte liderazgo para llevar adelante la reforma de gobierno electrónico, el gobierno deberá priorizar algunos programas por encima de otros para maximizar el uso de los escasos recursos financieros, y deberá preparar un plan de acción detallado para el corto, mediano y largo plazo para la implementación del los programas prioritarios seleccionados. La implementación será llevada a cabo por todas las entidades públicas participantes y estar coordinada por un órgano Inter.-institucional del más alto nivel. 93. Como parte de la estrategia de gobierno electrónico, la UNAC y la Secretaría Técnica de la Presidencia, con la asistencia de un consultor internacional, ha iniciado el desarrollo de un sistema electrónico de compras llamado "Comprasal". Este sistema se espera desarrollarlo en tres módulos distintos e implementados en tres diferentes etapas, integrados al sistema administrativo financieros, SAFI. La primera etapa implica el desarrollo del un modulo de información para el suministro de información sobre lo siguiente: (i) requerimientos legales para la participación en licitaciones y compras; (ii) anuncios sobre oportunidades de negocios con el sector público; (iii) anuncios específicos sobre licitaciones y compras; y (iv) resultados de las licitaciones y adjudicaciones de contratos. El gobierno espera lanzar oficialmente éste módulo de información en Junio- Julio de este año, y en calidad de proyecto piloto, se iniciará su aplicación con las entidades del gobierno central y las autónomas, para luego continuar con el resto de las agencias públicas. La segunda y tercera etapas del Comprasal implican las compras electrónicas (contratos de bajo valores y alto volumen) y las licitaciones electrónicas (contratos de alto valor y poco volumen) respectivamente, para la compra de bienes, obras, servicios de consultoría y otros servicios. En opinión de los bancos, este enfoque parece razonable y se acomoda a las necesidades y capacidades del país. Un plan detallado de corto, mediano y largo plazo para la implementación de éstas tres etapas, será discutido en detalle y reflejado en el plan de acción a ser acordado con el gobierno. Particular atención deberá prestarse a la secuencia en que se implementarán la segunda y tercera etapas. Bajo los proyectos de modernización del estado financiados por los dos bancos así como la donación IDF del BM, se financiará la asistencia técnica y la compra de equipos destinados al sistema de compras electrónicas del gobierno. F - Desempeño de la Gestión de Contratos 94. Similarmente a los procesos y prácticas de la fase de licitación, el desempeño de la gestión de contratos depende mucho de la capacidad de gestión de la institución contratante y por tanto las prácticas son muy variadas en cuanto a su calidad y profesionalismo. En el caso del MOP, paralelamente a la implementación de las reformas estructurales, se han llevado a cabo cambios importantes en la gestión de los proyectos de inversión, que están relacionados con las adquisiciones y contrataciones. Según el MOP, estos cambios incluyen: El Salvador CPAR 42 * Definición clara de los roles y responsabilidades de los diferentes actores para asegurar la calidad de las obras, exigiendo a las empresas constructoras su propio control de calidad, a las empresas supervisoras la verificación del cumplimiento de los estándares comprometidos contractualmente por las empresas constructoras y la fiscalización por parte del MOP de las responsabilidades asumidas por el contratista y el supervisor a través de auditorias de calidad. * Dotación de la suficiente autoridad a los administradores de proyectos, para la toma de decisiones en el control y seguimiento de los mismos. * Incorporación de la gestión del derecho de vía (avalúos, negociación de terrenos e indemnizaciones) como parte de las actividades a cargo del contratista. Uno de los mayores inconvenientes para la construcción de las obras era la liberación de la franja de derechos de vía, lo que generaba frecuentes ampliaciones en el plazo de ejecución, mayores costos por modificaciones al diseño, y reclamos de los contratistas. Al asignarle esta tarea al contratista, este organiza su programa de trabajo en función de su propio plan de liberación de derechos de vía. - Revisión y adecuación de bases de licitación, concursos y contratos. Se ha logrado sistematizar muchos procedimientos y estandarizar buena parte de la documentación. * Implementación de la modalidad de contratación "llave en mano" que centraliza en el contratista la responsabilidad por el diseño y construcción de las obras, reduciendo los tiempos de licitación y contratación. Otros logros significativos en materia de gestión del MOP incluyen: * La reducción de los sobre costos de obra al evitarse las frecuentes órdenes de cambio provocadas por diseños inadecuados, y retrasos en la negociación y pago de los derechos de vía. * Reducción substancial de los costos de supervisión respecto a los de construcción, de mas de 20 % a menos del 4 % * Disminución del proceso de contratación de aproximadamente 10 meses a unos tres meses. * Puntualidad en los pagos a los contratistas. El promedio de tiempo de pago es de 15 días. Contratos "llave en mano" 95 En El Salvador se entiende por "llave en mano" aquel compromiso por el cual el contratista es única y directamente responsable ante el contratante por la calidad, el tiempo y el costo del diseño y ejecución de todos los componentes del proyecto. Es una modalidad de contratación, mediante la cual el contratista provee todos los servicios de ingeniería, provisión de equipo y construcción. En este tipo de contrato se prohíben las órdenes de cambio y ajustes de precios, y el plazo de ejecución es imnodificable, salvo en los casos de fuerza mayor. La calidad de las obras descansa enteramente en el contratista a través de su autocontrol y el papel de supervisión del contrato por parte del cliente, ya sea por sus propios medios o a través de consultores, es limitado. El Salvador CPAR 43 96. Las principales características del sistema llave en mano como se practica normalmente en el MOP pueden resumirse como sigue. Durante la etapa de licitación: * El MOP entrega un diseño conceptual avanzado * No hay precalificación antes de la presentación de las propuestas, aunque esto depende de la fuente de financiamiento * El plazo para la preparación de las ofertas es normalmente de 30 días La propuesta se entrega en un solo sobre que contiene la información sobre el proponente, su propuesta técnica y su propuesta económica * La evaluación de las propuestas comprende tres aspectos: (i) la evaluación de los antecedentes legales y financieros del proponente; (ii) la evaluación del enfoque técnico de la oferta; y (iii) la recomendación para adjudicar el contrato * Los aspectos (i) y (u) se evalúan según puntajes asignados en las bases de licitación, y la adjudicación se hace a la empresa que haya presentado la oferta con el menor monto y que haya obtenido un puntaje mayor o igual al mínimo establecido en las bases. Durante la implementación del contrato: * Énfasis en el autocontrol de calidad de obra por parte del contratista * Presencia permanente del supervisor en el sitio de los trabajos * Pagos sobre la base de mediciones según cuadro de cantidades de obra para los ítem mayores de obra * Pagos efectuados dentro de los 15 días de su aprobación. Riesgos importantes: * El contratista es totalmente responsable por el diseño del proyecto, así el diseño conceptual entregado por el cliente sea un diseño avanzado El contratista asume los riesgos atribuidos a las condiciones del subsuelo * El contratista es responsable por la gestión para la adquisición e indemnización por los terrenos donde se ejecuten las obras y por los pennisos para la re- localización de los servicios públicos 97. En el periodo 2001-2003, el MOP contrato, por el sistema llave en mano, 36 obras por un valor de $ 196.3 millones. De estas, 28 ya han sido terminadas y la experiencia según los datos del MOP parece positiva: Ningún contrato ha excedido el monto original contratado Solo cuatro contratos han excedido el plazo originalmente contratado . En 22 de las 36 licitaciones se sometieron entre dos y cuatro propuestas por licitación, y en otras 11 licitaciones se presentaron mas de cinco propuestas En el 60 % de las licitaciones la adjudicación se hizo a la propuesta más baja El Salvador CPAR 44 La mayoría de los contratos comprendieron obras relativamente simples (sobre- carpetas, rehabilitaciones, etc.) percibidas como de riesgo bajo. El 70 % de los contratos tuvo un valor individual inferior a $ 5 millones 98. Los contratos llave en mano concebidos por el MOP han tenido éxito porque han corregido algunos de los problemas resultantes de la contratación tradicional de obras, tales como los atrasos en la ejecución, los excesivos sobre-costos y la indisciplina de contratantes y contratistas durante la ejecución del contrato. A pesar de que el MOP esta transfiriendo al contratista riesgos normalmente considerados altos, los contratistas aparentemente han reaccionado positivamente como lo demuestra el número de propuestas presentadas, y el hecho de no haberse presentado mayores reclamos sugiere que están satisfechos con los márgenes que están obteniendo en los contratos. La pregunta es entonces si el MOP esta haciendo rendir la inversión adecuadamente y aquí cabe recordar que una estrategia inapropiada en la retención o distribución de los riesgos puede amenazar dicho rendimiento. En este sentido, cualquier comparación del sistema llave en mano con la contratación tradicional debe ser hecha en igualdad de ciertas condiciones (por ejemplo, pagos a tiempo, ausencia de órdenes de cambio durante la construcción, etc.) 99. Otro comentario que surgió frecuentemente durante las entrevistas para la preparación del CPAR esta relacionado con la evaluación de las propuestas ya que estas no son idénticas. Si bien el diseño conceptual del MOP es avanzado y reduce la heterogeneidad de las propuestas, también se reduce substancialmente la innovación de los proponentes en cuanto a ofrecer distintas soluciones, lo cual es precisamente uno de los objetivos de los contratos que incluyen el diseño y la construcción de las obras. Otra preocupación mencionada es el uso de puntajes para evaluar las propuestas. Aunque los aspectos a evaluar obedecen a la buena practica, el sistema de puntaje tiene un grado de subjetividad que si bien puede no estar bien visto desde el punto de vista de la transparencia, su buen uso puede reducir el riesgo de adjudicar el contrato a un oferente que no este calificado para ejecutar el contrato. Ciertamente una reevaluación del sistema debería considerar la precalificación de proponentes antes del llamado a licitación, y esta se deberá realizar en dos etapas. En la primera etapa se invita a presentar propuestas técnicas sin precios, sobre la base de un diseño esquemático o especificaciones de funcionamiento, sujetas a aclaraciones y ajustes técnicos o comerciales, y en la segunda etapa, una invitación a presentar propuestas técnicas con precios, sobre la base de documentos de licitación modificados. Este procedimiento requiere más tiempo pero es mas transparente y objetivo que el sistema actual. 100. La estrategia de asignación de riesgos en un proyecto define el tipo de contrato para su implementación y es determinada por la política de la entidad contratante y los requerimientos del proyecto, pero la entidad debe tener presente que su estrategia para la distribución de riesgos tiene implicaciones importantes en la ejecución y costo de los proyectos. Los riesgos de la construcción tales como las condiciones del subsuelo, la disponibilidad de los terrenos para ejecutar las obras, el incumplimiento del contratista, los sobre costos y demoras son normalmente considerados como riesgos mayores y su distribución y manejo deben ser evaluados cuidadosamente para cada proyecto. Por estas El Salvador CPAR 45 razones es necesario tener mucho cuidado al tratar de transplantar la experiencia del MOP a otras agencias quizás menos experimentadas en la contratación de obras complejas. Por ejemplo, la contratación llave en mano puede usarse en el caso de la construcción de edificios simples (edificios para oficinas, apartamentos), pero para el caso de construcción de rehabilitación de edificios o construcción de hospitales y edificios con funciones complejas puede que no sean adecuados, ya que la agencia contratante no tiene el control que necesita durante la construcción y las aspiraciones del contratista en cuanto a innovación y excelencia en el diseño inevitablemente estarán afectadas por consideraciones de cómo ahorrar tiempo y dinero. Si lo que se quiere es una integración del diseño, la construcción y el suministro e instalación de equipo, con la responsabilidad centralizada en el contratista, pero con pagos según cuadros de cantidades, y una asignación justa y equitativa de los riesgos entre las partes del contrato, entonces es mas aconsejable seleccionar un tipo de contrato para 'Diseño y Construcción' mas tradicional que incluya el suministro e instalación del equipo. 101. Si bien los contratos "llave en mano" han tenido cierto éxito, es importante recordar que este tipo de contrato no es una panacea y que la mayoría de los logros también podrían obtenerse en los contratos tradicionales, mediante por ejemplo una disciplina estricta de la agencia contratante en cuanto a no introducir modificaciones y trabajos extras durante la ejecución de los contratos. Además, los contratos llave en mano imponen costos altos a los contratistas en la preparación de propuestas, ya que deben adelantar diseños suficientes que les permitan determinar con alto grado de exactitud el precio y el contratante puede estar pagando el costo de riesgos que pueden no materializarse ( por ejemplo, por condiciones no previstas en el subsuelo). Si el contratista es responsable por la mayoría de los riesgos, el contratante obviamente debe darle el tiempo y la oportunidad para obtener y considerar la información relevante antes de la firma de un contrato a suma alzada fija. El contratante también debe entender que el contratista debe incluir en sus precios los riesgos que toma y que por tanto el precio de las obras aumenta. La experiencia internacional indica que la contratación llave en mano, con asignación de la mayoría de los riesgos al contratista no es aconsejable: * Si los proponentes no tienen el tiempo o la información suficiente para estudiar y comprobar los requerimientos del cliente, o para llevar a cabo sus diseños, evaluación de riesgos y costos; * Si la construcción incluye trabajos subterráneos o en áreas que los proponentes no pueden investigar; * Si el contratante pretende introducir cambios durante la ejecución del contrato o controlar las labores propias del contratista. Archivos y documentos 102. La calidad de los archivos varía dependiendo de la institución. Las entidades con mayor experiencia y mayor volumen de contrataciones tienen mejor organizados sus archivos que las entidades de menor experiencia. Las UACI son las responsables de guardar la documentación original correspondiente a los pliegos de licitación y los contratos, pero en muchas UACIs los documentos aún se encuentran dispersos en diferentes unidades administrativas de la institución. Por ejemplo, la ley AFI exige que la UFI tenga la documentación original de soporte para sus operaciones. Las unidades El Salvador CPAR 46 ejecutoras llevan sus archivos de manera separada. En este sentido no se manejan sistemas de archivos unificados, sino archivos por distintas unidades. Por ejemplo, las Unidades Financiaras Institucionales (UFI), las Unidades de Contabilidad y Tesorería llevan de manera separada los documentos financieros y contables para procesar los pagos sobre las estimaciones o compromisos de pago con los proveedores y contratistas. 103. Es común que los resultados de las auditorias revelen que los archivos están incompletos y los legajos no contienen todos los documentos relacionados con cada etapa del proceso licitatorio, desde el principio hasta el fin. En este sentido, las observaciones de los auditores indican que al querer relacionar los controles financieros de los pagos con los registros de los sistemas contables y la posterior ubicación de las evidencias documentales, no es posible identificarlos ya que no existe una codificación entre los diferentes sistemas de control y los documentos en el archivo. Asimismo, es una queja común de los auditores que los registros no incluyen el detalle necesario para identificar los bienes adquiridos y los servicios contratados, así como la utilización de dichos bienes y servicios, así como el costo de las inversiones y el progreso de las obras. El tema de los archivos debe ser abordado por las UACIs . G - Aspectos medioambientales 104. La protección, conservación y mejoramiento de los recursos naturales y el medio son objeto de legislación especial en el Decreto No.233, de conformidad con la Constitución del país. Como política plasmada en dicha norma, la gestión pública del medio ambiente debe ser global, intersectorial, compartida por las distintas instituciones del Estado incluyendo los municipios y apoyada por la sociedad civil. Asimismo, en la gestión del medio ambiente deberá aplicarse el criterio de eficiencia el cual permite alcanzar los beneficios ambientales al menor costo y en el menor plazo posible, conciliando la necesidad de proteger el medio ambiente con el desarrollo económico. 105. La ley establece el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINIMA), formado por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), que es su coordinador, las unidades ambientales en cada Ministerio y las instituciones autónomas y municipales. El SINAMA tiene como finalidad establecer y mantener en las entidades del sector público los principios, normas, programación, dirección y coordinación de la gestión ambiental del Estado. 106. Las unidades ambientales son estructuras especializadas, con funciones de supervisar, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones ambientales dentro de las instituciones, para velar por el cumplimiento de las normas ambientales y asegurar la necesaria coordinación interinstitucional. 107. Las políticas, planes y programas de la administración pública deben ser evaluados en sus efectos ambientales, seleccionando la alternativa de menor impacto negativo, así como su consistencia con la Política Nacional de Gestión del Medio Ambiente. Por ende, cada ente o institución realiza sus propias evaluaciones ambientales. Todas las actividades o obras o proyectos se someten desde la fase de preinversión a El Salvador CPAR 47 evaluaciones dirigidas a identificar los impactos ambientales negativos, cuantificando dichos impactos y recomendando medidas que garanticen la protección del medio ambiente. 108. Para el inicio y operación de cualquier actividad, obra u proyecto es necesario contar con un permiso ambiental. El Ministerio de Medio Ambiente es el organismo que emite los permisos, previa aprobación del estudio de impacto ambiental que tiene un plazo máximo de 60 días hábiles, incluyendo una consulta pública a la ciudadanía. El permiso ambiental obliga al titular de la actividad, obra u proyectos a llevar a cabo todas las acciones de prevención, atenuación o compensación, establecidos en el programa de manejo ambiental, que es parte del estudio de impacto. La validez del permiso es por el tiempo que dure el proyecto. 109. Para asegurar el control y seguimiento de la evaluación ambiental y el cumplimiento de las condiciones de los permisos en las obras y proyectos, el MARN realiza aleatoria y periódicamente auditorias de evaluación ambiental. A fm de asegurar dicho cumplimiento, el titular de la obra u proyecto debe rendir una fianza equivalente a los costos totales de las obras fisicas o inversiones requeridas. Dicha fianza es exigible hasta tanto dichas obras o inversiones se hayan realizado en la forma previamente establecida en los planes de manejo y adecuación ambiental. La fianza exigida es normalmente por el 100% del valor del contrato y parece duplicar las obligaciones garantizadas en la póliza de garantía de cumplimiento del contrato. Esta exigencia debe revisarse. 110. Las disposiciones mencionadas en los párrafos anteriores deberían complementarse con guías claras sobre las consideraciones ambientales que deben tenerse en cuenta durante los procesos de adquisiciones y que: * Consideren el tema ambiental desde el comienzo del proceso de adquisición, cuando se definen las necesidades y especificaciones, y cuando las recomendaciones pueden tener mas éxito. * Insistan en la planeación cuidadosa del proceso de adquisiciones. * Recomienden el uso de especificaciones funcionales donde sea apropiado. * Aseguren la participación de especialistas de adquisiciones, especialistas de medio ambiente y usuarios en las partes relevantes del proceso de adquisiciones. * Estimulen a los contratistas, proveedores y consultores a proponer soluciones innovadoras. El Salvador CPAR 48 II DESEMPEÑO DEL SECTOR PRIVADO H - Prácticas comerciales 111. El Salvador tiene un sector privado pequeño dominado por firnas bien establecidas en el mercado. El país cuenta con varias asociaciones empresariales bien organizadas, las que, por lo general, mantienen buenas relaciones y colaboran con el Gobierno. Las principales asociaciones son: la Cámara de Comercio e Industria, la Cámara Salvadoreña de la Construcción (CASALCO) y la Asociación Nacional de la Empresa Privada. Algunas de estas asociaciones se encuentran relacionadas unas con otras, representando intereses similares y compartiendo varios de sus miembros. Además, la Asociación Salvadoreña de Ingenieros y Arquitectos es una asociación profesional, fundada en 1929, que vela por el desarrollo y mantenimiento de la integridad de sus afiliados. 112. Con respecto a las prácticas comerciales dentro del sector privado, no existen normas reguladores de las compras y contrataciones y todas las transacciones comerciales se encuentras reguladas por la legislación en materia civil y comercial, la que está basada en la tradición del derecho civil. Como regla general, las empresas no cuentan con normas escritas para proceder a sus compras y contrataciones, pero en la práctica varias de ellas mantienen registros de proveedores calificados y de precios, llevan a cabo estudios de mercado y normalmente requieren varias propuestas para proceder a una comparación de precios, antes de realizar una compra. En algunos casos las empresas de mayor tamaño realizan concursos públicos para elegir a sus proveedores. 113. En relación con las practicas comerciales del sector privado con el Estado, una encuesta realizada en el mes de abril de 2002, por la Cámara de Comercio e Industria que agrupa principalmente a los proveedores de bienes, reveló que el 81% de sus miembros dice haber ofertado alguna vez con el Estado pero que sólo el 63% estima que conoce el nuevo marco regulatorio sobre compras y contrataciones del sector público. En este sentido, el 83% de sus miembros se mostró interesado en recibir asesoría o capacitación en el tema. La Cámara de Comercio e Industria realizó un convenio con La Secretaría Técnica de la Presidencia, a fin de implementar un servicio de capacitación y asistencia técnica en materia de compras y contrataciones del Estado, dirigido a los socios de la cámara. A raíz de este convenio se realizo la encuesta mencionada. Otro de los objetivos del convenio es el de promover la transparencia en los procesos concernientes a la gestión publica, para lo cual se estableció un mecanismo de consulta permanente con el Gobierno. 114. Consultas realizadas con algunos de los asociados a la Cámara de Industria y Comercio reveló acerca de los motivos que tenían para no ofertar en licitaciones estatales el 65% respondió que los procedimientos resultaban engorrosos, el 42% que no lo hacía debido a los altos costos de hacer negocios con el Gobierno, el 39% por problemas de cobros y sólo el 6% por falta de recursos técnicos o financieros. Asimismo, la Cámara encontró que las mayores deficiencias, a la hora de ofertar con el estado, se encontraban El Salvador CPAR 49 en las etapas de evaluación de ofertas, en la adjudicación de los contratos, en las apelaciones, con el pedido de garantías y atrasos en los pagos. En mucho menor medida también citaron como problemas la corrupción o que las instituciones eran demasiado rígidas en aplicar la ley. La mayoría de los participantes en la encuesta respondió que las principales instituciones con las que trabajan son el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Ministerio de Salud Pública y Acción Social. I - La industria de la construcción 115. El mayor demandante de servicios relacionados con la construcción de obras en El Salvador es el estado, con una facturación de aproximadamente $500 millones por año, mientras que la construcción del sector privado está concentrada en instalaciones comerciales y la vivienda, y factura unos $200 millones por año. Los $700 millones de facturación anual de la industria representan un 5 % del PIB. 116 El gobierno ha hecho un esfuerzo por aumentar la inversión a fin de reconstruir la infraestructura dañada por los terremotos en el año 2001, cuando la inversión se duplicó hasta llegar a los US $600 millones. Gran parte de esta inversión fue volcada a la construcción de carreteras, hospitales, escuelas, viviendas, infraestructura de agua potable y energía eléctrica, etc. El sector de la construcción genera por lo menos 27000 empleos directos (cerca del 5% del empleo total). Un estimado muy rudimentario de la productividad en el sector muestra un rendimiento anual de aproximadamente $26000 por trabajador que es relativamente alto para los rendimientos alcanzados en Centroamérica, pero bajo si se compara con los alcanzados en los países mas industrializados. 117. Toda la inversión pública se lleva a cabo por contratación con el sector privado. En las licitaciones participan tanto empresas locales como extranjeras. Por lo general, las empresas extrajeras participan en mayor medida en los grandes proyectos y ejecutan un 20% del monto total inversión publica. Las empresas nacionales están representadas por CASALCO que aglutina unas 150 empresas relacionadas con el sector de la construcción, incluyendo 60 contratistas de obras públicas, 46 de vivienda y unos 44 proveedores de materiales y equipo. Además hay una gran cantidad de contratistas individuales que participan ocasionalmente en el mercado pero que no están afiliados a CASALCO. La capacidad anual de facturación de las empresas de construcción locales se estima en unos $400 millones. Las empresas nacionales son relativamente pequeñas, con unas pocas firmas ejecutando los contratos grandes y una gran cantidad de firmas pequeñas ejecutando el resto; en muchos casos participan en cooperativas como es el caso con los servicios prestados al Fondo Vial por unas 33 microempresas formadas por antiguos trabajadores del MOP. 118. Los principales problemas y demandas del sector de la construcción son los siguientes: * Las empresas contratistas locales temen la competencia extranjera garantizada por la LACAP y por los Tratados de Libre Comercio (TLC) que se están negociando. Las empresas locales buscan que los otros países del TLC homologuen sus El Salvador CPAR 50 legislaciones, de tal forma que haya reciprocidad y los contratistas salvadoreños puedan competir en las licitaciones de otros países en iguales condiciones que los extranjeros participan en El Salvador. * Las fluctuaciones en la inversión pública que no permiten un planeamiento adecuado de los costos de las empresas y las perjudican en su desarrollo. Es de notar que el aumento de la inversión en el periodo 2001-2003 favoreció poco a los contratistas locales ya que muchas de las obras de reconstrucción de vivienda fueron adelantadas por ONGs y programas de asistencia mutua y los contratos de reconstrucción grandes fueron ejecutados por empresas grandes, algunas de ellas extranjeras. * Hay poca experiencia y capacitación en muchas de las agencias del gobierno para llevar a cabo licitaciones y administrar contratos, debido entre otras cosas a la rotación frecuente de su personal . Documentos de licitación y contratos más diseñados para obras grandes y complejas que para obras simples a ejecutar por empresas medias y pequeñas, lo que repercute en la calidad y celeridad del proceso y de las obras, dando lugar a todo tipo de conflictos. * Existen demasiados requisitos para participar de las licitaciones, lo que encarece los costos para participar. J - Servicios Profesionales Práctica de la consultoría 119. Dado el monto de fondos extranjeros, ya sean estos préstamos o donaciones, en la inversión salvadoreña, existe demanda por servicios de consultoría y muchos de estos servicios son prestados por firmas locales en asociación con empresas extranjeras. Una gran proporción de estos servicios de consultoría se concentra en el diseño y supervisión de construcción de obras, específicamente carreteras, hospitales, escuelas, viviendas, infraestructura de agua potable. Últimamente, los contratos llave en mano que asignan la responsabilidad del diseño al contratista de obras también han afectado la practica de la consultoría. Los consultores por su parte han reaccionado en forma poco efectiva con argumentos proteccionistas que tienen pocos oídos en el mercado. 120. La industria de la consultoría está agremiada en la Asociación de Consultores de El Salvador (ACODES) que agrupa unas 27 firmas, incluyendo 18 empresas y nueve consultores individuales, con capacidad de facturación de aproximadamente $25 millones por año. 121. Uno de los mayores problemas que afronta la ingeniería de consulta es la práctica, cada día más extensa en Latinoamérica, de seleccionar el consultor sobre la base del precio. A pesar de que guías de las instituciones internacionales y la misma ley establecen que el factor primordial en la selección del consultor debe ser los aspectos técnicos, a los cuales se les termina dando una importancia aparente y lo que en la práctica prima es el precio. Así por ejemplo, en muchos casos se pide la propuesta en un El Salvador CPAR 51 solo sobre que se abre públicamente y que contiene la oferta técnica y la oferta económica, lo cual crea un prejuicio en los evaluadores y se presta a acomodar los resultados. El enfoque total merece una revisión. Verificar consistencia con Anexo A. Servicios de garantías y seguros 122. La industria de seguros en El Salvador comprende 18 compañías de seguros autorizadas por la Superintendencia del Sistema Financiero, para operar como sociedades de seguros y fianzas. El mercado de seguros de caución (fianzas) es mas bien reducido y representa un 3 % del primage total. En general, los contratistas prefieren obtener las garantías, para participar en las licitaciones y ejecutar los contratos, de las compañías de seguros ya que la capacidad financiera del contratista es menos afectada que cuando las adquieren de los bancos. Sin embargo, las fianzas se están encareciendo ya que las re- aseguradoras internacionales son ahora más cautelosas, han restringido su área geográfica de acción, o se han retirado del mercado. Para Centroamérica solo hay unos cinco re- aseguradores internacionales. 123. Los principales problemas que encaran los aseguradores se deben a que no existe mucha cultura del seguro y de las fianzas. Esto se presta a confusión en cuanto a la terminología, repetición de garantías, y abusos en la ejecución de las mismas. III DESEMPENO DE LOS PROYECTOS ASISTIDOS POR EL BID 124. El informe de Cartera del Banco en el Salvador afirma que ésta es relativamente reciente. El proyecto más antiguo, aprobado en 1992 (731/OC-ES), fiie reformulado por primera vez en 1998 para atender situaciones de emergencia causadas por el huracán Mitch y, posteriormente, en el año 2001, para apoyar al gobierno nacional en el proceso de reconstrucción de los daños causados por los terremotos en la infraestructura vial. 125. La mayor parte de la Cartera en el Salvador, 18 de los 25 proyectos, fue aprobada por el Banco en el periodo 1997-2002 y representa el 91.2% de los saldos disponibles de la cartera corresponden a sectores de transporte y energía, mientras que los más recientes van orientados al sector vivienda, al desarrollo local, a la sociedad civil y al financiamiento de créditos para la mediana y pequeña empresa. Por otra parte, durante el año 2001 se aprobó el mayor número de préstamos existentes en la cartera, por un valor US$ 296.8 millones, equivalentes al 22.8% de la cartera total préstamos. 126. La ejecución de la Cartera no presenta mayores problemas de ineficiencias, en parte, debido a los constantes esfuerzos invertidos por el Banco con los ejecutores, en la capacitación de inducción de éstos sobre los procesos que conforman el marco operativo de los préstamos. El cumplimiento de los objetivos de desarrollo de los 25 proyectos de cartera del Banco en el Salvador ha sido clasificado entre probable (21) y muy probable (4). No hay, por lo tanto, operaciones problemáticas. Existen dos operaciones (1092/OC- ES, Modernización del Salud y 1084/OC-ES, Apoyo a Tecnologías Educativas) cuyo progreso de ejecución es insatisfactorio, mientras que el resto tiene un progreso de El Salvador CPAR 52 ejecución satisfactorio en lo que respecta a sus componentes. Existen 8 operaciones clasificadas en estado de alerta, de acuerdo a los indicadores de riesgo del Sistema de Identificación de Programas en Alerta (PAIS) del Banco: (i) Programa de Reforma del Sistema de Justicia, Préstamos 919/OC-ES y 920/OC-ES; (ii) Programa de Apoyo a la Modernización del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Préstamo 1092/OC- ES; (iii) Programa de Apoyo a Tecnologías Educativas, Préstamo 1084/OC-ES; (iv) Programa de Modernización de la Administración Fiscal, Préstamos 941/OC-ES y 980/SF-ES; (v) Programa de Administración Vial II, Préstamos 839 y 840/OC-ES; (vi) Programa de Descontaminación de Áreas Críticas, 1209/OC-ES; (vii) Programa Ambiental de El Salvador, 886/OC-ES; y (viii) Programa de Modernización de la Asamblea Legislativa, 1203/OC-ES. 127. Durante el periodo 2001, se reportaron 473 procesos licitatorios en el sistema PRISM (Procurement Report Information System), para la adquisición de bienes, contratación de obras y consultorías, dando un promedio de 49 procesos mensuales. Durante el mismo período anterior (afño 2000), se reportaron 364 procesos licitatorios. Durante 2001 hubo una mayor incidencia de contratos de obras, muchas de ellas por montos menores, debido a los danos causados por los dos terremotos que afectaron al país. Las obras contratadas por montos superiores, que requieren publicidad internacional, fueron realizadas siguiendo los procedimientos de emergencia del BID. 128. Dentro del período comprendido entre el 30 de junio de 2002 y el 31 de julio de 2003, se reportaron 595 procesos de adquisiciones para la adquisición de bienes, contratación de obras y consultorías, dando un promedio de 50 procesos mensuales. 129. La adquisición de bienes y la contratación de obras y servicios de consultoría sigue siendo un tema prioritario y de importancia para los Ejecutores y para el Banco. Sin embargo, la eficiencia de la cartera en ocasiones se afecta, principalmente por razones de falta de experiencia de muchos funcionarios en algunas unidades ejecutoras. No obstante lo anterior, la situación ha mejorado debido a la vigencia de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública en todos los procesos de licitación del sector público y el esfuerzo continuo de capacitación de funcionarios de las unidades ejecutoras de los proyectos del Banco. La aplicación de la Ley ha disminuido la discrecionalidad en los criterios y ha mejorado el manejo de las adquisiciones del Estado. 130. Por su parte, COF/CES ha contribuido con varios seminarios específicos en tema de adquisiciones, financiados por el Plan de Países C y D, así como capacitaciones durante los talleres de lanzamiento para las nuevas operaciones. Adicionalmente, la Representación cuenta con un especialista en adquisiciones para el apoyo a de los ejecutores y especialistas para la preparación de documentos, capacitación, comunicación con la Oficina de Adquisiciones y en la prevención de problemas y soluciones. 131. La cartera de proyectos de COF/CES cuenta con dos préstamos, 1100/OC-ES, Programa de Infraestructura Educativa, Programa de Desarrollo Local 1 y II, respectivamente, con la opción de ser sujetos de un supervisón ex-post por muestreo de El Salvador CPAR 53 los procesos de adquisiciones. No obstante, según acuerdos con los prestatarios, en la actualidad el préstamo 1100/OC-ES, la supervisión es ex-ante. 132. En los préstamos 1067 y 1352/OC-ES, los límites para la supervisión ex-post fueron bajados para las licitaciones que sean inferiores a los US $100,000. Este nuevo límite se estableció en lugar de los montos originales de US $250,000 para la adquisición de bienes, US $1,500,000 para la contratación de obras y US $200,000 para la contratación de consultorías. La medida fue acordada con el prestatario hasta tanto la capacidad institucional mejore y el Banco determine, conjuntamente con el prestatario, que la supervisión ex-post es oportuna. Se espera que los esfuerzos de capacitación impulsados por el Banco y las mejoras de los sistemas en el área de adquisiciones, logren elevar la capacidad institucional de los prestatarios y poder realizar una supervisión ex- post en todas las operaciones donde esto sea posible. Las Unidades de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI), que fueron creadas con la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, asisten y coordinan todos los procesos de licitación del sector público. El Gobierno, conjuntamente con el Banco, se esfuerza continuamente por capacitar a los funcionarios de las unidades ejecutoras de los proyectos financiados por el Banco. 134. Las autoridades del Gobierno de El Salvador mantienen el interés por desarrollar un sistema que mejore y garantice la transparencia, eficiencia y economías en las adquisiciones del sector público. IV DESEMPENO DE LOS PROYECTOS ASISTIDOS POR EL BANCO MUNDIAL 135. Las operaciones del grupo del Banco Mundial se iniciaron en El Salvador en el año 1949 con un crédito para el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico en el río Lempa. Desde el año 1949 a la fecha el Banco Mundial ha aprobado 37 créditos y préstamos por un monto total de US $989 millones. La prioridades de financiamiento del BM en el Él Salvador han sufrido un cambio fundamental en los últimos años, habiéndose sustituido el énfasis que se hacía para proyectos de infraestructura por proyectos en el área social, y el objetivo más importante en todas la operaciones del BM es el de la reducción de la pobreza. 136. Entre los años 2002 y 2005 el BM espera desembolsar un total de US $270 millones para apoyar al Gobierno en la ejecución de proyectos de emergencia en el área de salud, reforma judicial, desarrollo de la comunidad, servicios de medio ambiente, y administración de las tierras. El portafolio actual de BM tiene comprometido un total de US $397 millones en préstamos, incluyendo $142 millones para la reconstrucción del terremoto y mejoras del sistema de salud, $146 millones para educación, $50 millones para administración de las tierras, y dos prestamos de asistencia técnica para la modernización del sector público y mejoras en la competitividad del sector privado. Este esfuerzo ha sido complementado por la Corporación Financiera Internacional y la El Salvador CPAR 54 Agencia Multilateral de Garantías de Inversión para el desarrollo y la promoción de las inversiones por parte del sector privado. 137. Las adquisiciones fmanciadas por los préstamos del BM consisten principalmente en obras civiles nuevas y de reconstrucción, relativamente pequeñas, servicios de consultoría y compras de bienes relativamente simples. Como se muestra en el Anexo A, los procedimientos locales de contratación son en general consistentes con las guías del BM. Además, la LACAP exceptúa los contratos financiados por las agencias internacionales de su jurisdicción. Las agencias ejecutoras de los proyectos financiados por el BM usan documentos estándar para ICB y NCB. . 138. Para fines de evaluación del desempeño de los proyectos financiados por el BM desde el punto de vista de contrataciones publicas y administración de los proyectos, se revisaron todos los informes de evaluación de conclusión de proyectos (ICR's desde los años noventa) así como también todos los informes de supervisión (PSR's) de los proyectos en ejecución. No existen registros en los archivos del Banco sobre la existencia de informes de evaluación del desempeño del portafolio en El Salvador ni de informes de auditoria de desempeño. Ninguno de dichos informes hace una crítica o análisis específico sobre el tema de las contrataciones publicas, y en forma general concluyen que el desempeño ha sido altamente satisfactorio. Un análisis cuidadoso de dichos informes así como de las conversaciones sostenidas con los funcionarios de las unidades ejecutoras de los proyectos muestran que las dificultades y demoras en la implementación de los proyectos se han debido fundamentalmente a problemas relacionados con la falta de: (i) recursos de contrapartida al comienzo del proyecto; (ii) una planificación oportuna de las actividades de contrataciones; y (iii) personal capacitado y de una organización acorde con las necesidades. Entre los principales problemas se pueden citar los siguientes: a) Demoras en la aprobación de los préstamos del BM por parte de la Asamblea Nacional, que en algunos casos sobrepasó los 20 meses. Como consecuencia de ello y la falta de recursos financieros y materiales en el inicio de la ejecución tanto del préstamo como de contrapartida, las unidades ejecutoras de proyecto se han visto prácticamente paralizadas, pese que en algunos casos, se encontraban bastante preparadas para iniciar los trabajos. b) Se necesita prestar más atención y hacer una evaluación más detallada de la capacidad de ejecución de las unidades ejecutoras, incluyendo la identificación de los recursos humanos y materiales para ejecutar los proyectos. c) La implementación de los proyectos durante el primer año fueron muy lentas debido a la falta del conocimiento por parte del prestatario de las normas y guías del Banco sobre adquisiciones de bienes, obras y servicios, incluyendo los documentos estándar. Esta situación se vio agravada debido a la falta de un manual de operaciones para proyecto como consecuencia del inicio tardío y la falta del concurso oportuno de personal clave en la preparación del manual. d) En muchos casos la preparación de documentos de licitación de obras civiles se ha visto impedida por la falta de diseños completos, planos y estimados de costos, El Salvador CPAR 55 situación que pudo haberse evitado con la contratación oportuna de personal técnico especializado. e) La falta de conocimiento y diseminación de las acciones importantes del proyecto, incluyendo documentos de préstamo y de evaluación de proyecto, por parte de los actores principales involucrados en el mismo. Esta situación fue más crítica aún en el caso del préstamo de rehabilitación social que benefició a los sectores de salud y- educación. f) La falta de los sistemas financieros y contables así como de los de seguimiento y evaluación de proyecto, sobre todo durante el primer año de ejecución, causaron demoras en los desembolsos y la preparación de informes de avance de proyecto. 139. No existen registros en los archivos del BM ni de BID sobre cancelaciones de montos de préstamos, debido a la violación por parte del prestatario de los acuerdos pactados con los Bancos en el tema de las contrataciones de bienes obras y servicios. Umbrales de Contratación 140. Los umbrales actuales y los métodos para la adquisición y contratación de obras y bienes tanto del BM como del BID se muestran en el cuadro siguiente: OBRAS BIENES Institución LPI LPN 3 Q LPI LPN 3 Q BM > 5,000 350-5000 < 350 >150 25-150 <25 BID >1,500* 12-1,500 ** >250 12-250 País >100 12-100 <12 >100 12-100 <12 LPI = Licitación Pública Internacional; LPN = Licitación Pública Nacional; 3Q= Tres cotizaciones Los montos están dados en miles de US $ * Para los sectores transportes y energía este limite superior es de US$ 3.0 millones ** De acuerdo a la legislación nacional Dado el tipo de proyectos financiados por los bancos, el valor de los contratos de construcción y suministro de bienes están casi siempre por debajo de los umbrales fijados por los bancos, y siendo los umbrales establecidos por la LACAP menores a los de los bancos, la LACAP no representan un inconveniente para los bancos. En cuanto a consultoría, los bancos permiten una lista corta de solamente consultores nacionales para contratos iguales o menores a US $ 200.000, y en la práctica la mayoría de los contratos han sido adjudicados a empresas nacionales. En los casos de precalificación de empresas El Salvador CPAR 56 consultoras, los bancos se aseguran que las empresas extranjeras estén incluidas (en el caso del BID un mínimo de dos) en la lista corta. El análisis que se hace en los próximos párrafos concluye que el riesgo en adquisiciones y contrataciones es medio, por lo cuál se recomienda mantener los umbrales establecidos por los bancos. En lo referente a los umbrales para la revisión previa, el BM establece para países con riesgo medio la revisión previa de los contratos de obras, bienes, consultoría con empresas y consultoría individual, en US $ 5.0 millones, 500.000, 350,000 y 100.000 respectivamente. En el caso del BID. Dadas las características y montos de los contratos financiados por los bancos se recomienda, por lo menos para el corto plazo, que en cada caso se proceda con la revisión previa de los dos primeros contratos por un solo año o por cada año durante todo el período del proyecto, dependiendo de la capacidad del ente ejecutor del proyecto. El Salvador CPAR 57 V EVALUACION GENERAL DE RIESGOS 141. Los riesgos inherentes al SIAC dependen de los objetivos claves asignados al sistema, es decir, mantener los principios de probidad publica, asegurar la eficiencia de los procesos de las adquisiciones, y velar por el uso racional de los recursos. El cuadro siguiente resume los riesgos más importantes en el logro de estos objetivos. RIESGOS EN EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS DEL SIAC Y OPCIONES PARA ATENUARLOS RIESGO PROBABILIDAD IMPACTO ATENUANTES Insuficiencia en la gestión del Alta Alto * Respaldo fuerte de las altas SIAC autoridades al SIAC y a la UNAC Manejo inadecuado de los Alta Alto * Fortalecimiento de la CCR en recursos públicos en cuanto a su independencia, autonomía e sus fmes, eficiencia y imparcialidad efectividad * Fortalecimiento del control interno de las agencias del gobierno * Aprobación del reglamento de la LACAP * Evaluaciones independientes y frecuentes Interferencia de otras agencias Baja Alto * Consolidación del mandato, en los asuntos de la UNAC organización y manejo interno de la UNAC * Capacitación técnica del personal de la UNAC Perdida de coherencia en la Media Alto * Consolidación del mandato de implementación de las políticas la UNAC y reglamentación de las * Diseño e implementación de adquisiciones sistemas sencillos de adquisiciones en las municipalidades * Fortalecimiento de las UACI Recursos humanos insuficientes Media Alto * Especialización en en capacidad técnica adquisiciones en la administración pública a Diseño e implementación de un programa de entrenamiento en adquisiciones Precios de compra poco Media Alto * Asignación optima de los eficientes riesgos asociados con cada proyecto De no hacer análisis de riesgos Alta Alto * Elaboración de análisis de para la implementación de las riesgos para la implementación de adquisiciones electrónicas compras electrónicas Fraude de personas envueltas en Medio Alto * Diseño e implementación de el comercio electrónico una estrategia de anticorrupción 142. Dada la importancia de las adquisiciones del sector publico, la materialización de ciertos riesgos, tales como la insuficiencia en la gestión del SIAC, el manejo inadecuado de los recursos públicos, y la falta de análisis de riesgos para actividades nuevas como el comercio electrónico, pueden tener consecuencias importantes para la sociedad y constituyen barreras importantes para el logro de los objetivos de probidad y eficiencia. El Salvador CPAR 58 143. Para los contratistas ya sean de obras, bienes o servicios, los riesgos varían con la agencia contratante, la complejidad de la adquisición y su financiación. Los contratos financiados por los bancos internacionales y otras agencias de desarrollo tienen en general menos riesgos para el contratista que los financiados por el gobierno, porque frecuentemente están administrados por unidades especiales, apoyadas por dichos bancos y emplean documentación y procedimientos estandarizados. Sin embargo, tanto el Banco Mundial como el BID han concentrado sus operaciones principalmente en las áreas sociales cuyas agencias ejecutoras tienen dificultades en cuanto a la planeación de sus programas de compras y obras publicas, y en escoger la estrategia más adecuada para su contratación. Aunque muchas de las adquisiciones en estas áreas no representan riesgos altos debidos a sus montos relativamente bajos y a su simplicidad, si tienen un costo de transacción alto, teniendo en cuenta el tiempo que el personal de las agencias contratantes y los bancos dedican a esta actividad. 144. Una excepción a lo mencionado anteriormente es los contratos "llave en mano" del MOP, financiados principalmente por el Banco Centroamericano en que prácticamente todos los riesgos se asignan al contratista de obras que corre un riesgo muy alto. 145. En atención a las consideraciones anteriores puede decirse que El Salvador tiene un riesgo medio en cuanto a las adquisiciones. VI PLAN DE ACCION RECOMENDADO 146. Este informe confirma los esfuerzos hechos por El Salvador en el área de las adquisiciones y la buena voluntad del gobierno para mejorar el SIAC, según lo demuestra: a) La aprobación y esfuerzo de implementación de la LACAP b) La creación de la UNAC y las UACIs cuya función principal es implementar el SIAC c) El inicio de las actividades de capacitación y divulgación de la ley d) La existencia de buenas practicas en algunas de las UACIs 147. Sin embargo, a pesar de la instauración de la LACAP, no se ha logrado implantar un proceso de adquisiciones sistemático y generalizado en todas las agencias Si El Salvador quiere tener un sistema de adquisiciones que llene sus aspiraciones de mantener los principios de probidad publica, asegurar la eficiencia de los procesos y velar por el uso racional de los recursos, debe confrontar retos en el marco legal de las adquisiciones, en las instituciones publicas relacionadas con el sector y en los procesos necesarios para implementar el SIAC. Para esto, se recomienda confirmar los objetivos y alcance del SIAC, obtener el compromiso de las autoridades superiores, y preparar un plan realista para su implementación Las actividades prioritarias, identificadas durante la preparación de este informe, para confrontar los retos en las tres áreas mencionadas, y que podrían servir de base para dicho plan, se muestran en el plan de acción propuesto en la pagina siguiente. De adoptarse, el plan de acción deberá coordinarse y ser consistente con las El Salvador CPAR 59 actividades financiadas por el proyecto de modernización del sector público financiado por el Banco Mundial y la donación IDF, para asegurar el uso eficiente de los recursos. VII- MONITOREO Y EVALUACIÓN 148. El programa de reforma de las adquisiciones y contrataciones públicas que se inició el afño 1996, no ha contado con una herramienta de monitoreo y evaluación que permita en forma sistemática evaluar el grado de progreso logrado en el proceso de reforma. Para facilitar esta tarea, se recomienda que se identifiquen los indicadores de desempeño y se establezca un sistema de monitoreo y evaluación que permita medir el grado de progreso en el programa de modernización de las contrataciones públicas, así como en la mejora o el deterioro de los procesos de las contrataciones en términos de calidad, eficiencia y transparencia. El Salvador CPAR 60 EL SALVADOR - PLAN DE ACCIÓN Conclusión Meses Agencia TEMA RECOMENDACION Después de. Responsable 1. Marco Legal 1. 1 La LACAP está incompleta y le falta el 1.1.1 Aprobar el reglamento de la ley. Sec. Jurídica P reglamento 1.1.2 Diseminar el reglamento y suministrar entrenamiento a las UNAC UACI's. 1.1.3 Revisar la ley según se requiera. Asamblea Leg. 2. Marco Institucional 2.1.1 Tomar acciones para consolidar el mandato, organización y . M Hacienda 2.1 Debilidad instit ucional de la UNAC y las administración de la UNAC. UACI. 2.1.2 Llevar a cabo programas de entrenamiento y fortalecimiento en UNAC 2.2 Debilidade s en CCR y en el sistema de todas UACI's. control intemo de las ag 2.2.1 Fortalecer la CCR en cuanto a su independencia, autonomía e Asamblea Leg. imparcialidad. 2.2.2 Revisar el sistema de control interno de las instituciones y su CCR relación con la CCR. 2.3 Deficie ncias en la capacitación. 2.3.1 Revisar el programa de capacitación de corto y mediano plazo, UNAC y reforzar su implementación en el contexto del SIAC. 2.4 Deficie ncias en la Resolución de 2.4.1 Desarrollar un sistema para la resolución de disputas en los controversias contratos y para que los recursos de revisión sean atendidos por un UNAC ¡ ente independiente Asamblea Leg. El Salvador CPAR 61 Conclusión Meses Agencia TEMA RECOMENDACION Después de. Responsable ____ ___ ____ ___ ___ ____ ___ ____ ___ ___(09.30.03) 3. Procesos y Prácticas 3.3 Con flicto de interés del Fiscal. Revisar el papel de la Fiscalía en la firma y revisión de contratos. 3.4 Debilidad instit ucional de las UACI. 3.2.1 Revisar los mecanismos operativos y de control de las UACIs. Asamblea Leg. 3.5 El sector de las adquisiciones públicas no es 3.3.1 Profesionalización estructurada de los servidores públicos que se considerado como una profesión. . dedican a las adquisiciones. UACIs/UNAC 3.6 Debilidad en el seg uimiento de los aspectos 3.4.1 Revisar el sistema de control y seguimiento de aspectos Agencias ambientales en las adquisiciones. ambientales a tener en cuenta en los procesos de adquisiciones. 3.7 Burocracia, poca eficiencia y poca 3.5.1 continuar el desarrollo para el uso de la tecnología electrónica UNAC transparencia. en las adquisiciones consistente con la política de Gobierno UN electrónico del Gobierno Etapa 1: Sistema de información Etapa 2: Compras electrónica de gran volumen y poca cuantía. STP Etapa 3: Compras electrónicas pequeño volumen y gran cuantía. 3.5.2 Desarrollar, establecer y mantener un registro nacional de adquisiciones y contrataciones. Preparar documentos de licitación armonizados para uso de todas las agencias del estado. 3.8.1 Evaluar, mediante auditoria técnica independiente, el sistema de UNAC contratación "llave en mano" . 3.8 Rendi miento del sistema de contratación llave UNAC en mano. MOP 4. Control y Medidas Contra la Corrupción 4.1 Falta de una estrategia para atacar la 4.1.1 Preparar una política/estrategia para combatir la corrupción, y Ejecutivo corrupción. preparar un plan detallado para la implementación. El Salvador CPAR 62 Conclusión Meses Agencia TEMA RECOMENDACION Después de. Responsable _____________________________________(09.30.03) _______ 5. Monitoreo del Proceso de Reforma Preparar indicadores de desempeño para medir el grado del progreso 5.1 Falta de una herramienta que pertnita medir el de la implementación del SIAC. grado de progreso en la implementación del SIAC. El Salvador CPAR 63 VIII - ACTUALIZACIÓN (Mayo de 2006) 1. El trabajo de campo para la elaboración de este informe concluyó en noviembre de 2004. Desde entonces y hasta la fe.cha, El Salvador avanzó rápidamente en la modernización de las adquisiciones y ha realizado cambios que conviene destacar y reforzar. La mayoría de las recomendaciones iniciales del CPAR, formuladas en septiembre de 2003, han sido substancialmente atendidas y tanto el Gobierno como los bancos están de acuerdo en formular nuevas recomendaciones que contribuyan a que se mantenga la dinámica de modernización de las adquisiciones en El Salvador. Por estas razones se realiza esta actualización y se incluyen nuevas recomendaciones. 2. Este informe analiza inicialmente los avances en las recomendaciones formuladas en el marco del CPAR en 2003. Enseguida destaca la importancia relativa de las adquisiciones públicas en El Salvador y finalmente examina la situación actual en cinco grandes áreas: marco político e institucional, marco legal y regulatorio, marco operativo y de gestión, operaciones de adquisición pública y prácticas de mercado, y transparencia y probidad del sistema de contratación pública. Cada una de estas áreas incluye una tabla resumen al principio y luego una presentación en detalle de su contenido. Avances de las recomendaciones formuladas en octubre de 2003 3. La tabla de las páginas siguientes muestra las recomendaciones formuladas el 30 de septiembre del 2003 y establece en la última columna su nivel de avance a la fecha. Puede observarse que han sido cumplidas o se encuentran en proceso de serlo. El Salvador CPAR 64 El Salvador - Adquisiciones Públicas Plan de Acción definido en 2003 y Estado de Avance en 2006 RECOMENDACIÓN ESTADO DE AVANCE TEMA al 30 de septiembre de 2003 en 30 de mayo de 2006 1. Marco Legal 1.2 La LACAP está incompleta y 1.1.1 Aprobar el reglamento de la ley. 1.1.1. Reglamento completo y aprobado le falta el reglamento 1.1.2 Diseminar el reglamento y suministrar 1.1.2. Se ha realizado una amplia divulgación y capacitación de entrenamiento a las UACI's. la LACAP y de su reglamento 1.1.3 Revisar la ley según se requiera. 1.1.3 La ley ha sido revisada varias veces y ha sido modificado. 2. Marco Institucional 2.1 Debilidad instit ucional de la 2.1.1 Tomar acciones para consolidar el mandato, 2.1.1. La UNAC se ha fortalecido, su liderazgo es reconocido y UNAC y las UACI. organización y administración de la UNAC. ejerce su función normadora 2.1.2 Llevar a cabo programas de entrenamiento y 2.1.2. Se ha realizado un intenso entrenamiento de las UACI. fortalecimiento en todas UACI's. 2.2. Debilidades en CCR y en el 2.2.1 Fortalecer la CCR en cuanto a su independencia, 2.2.1. La CCR ha fortalecido su independencia y elevado sus sistema de control interno de autonomía e imparcialidad. niveles de autonomía y reconocimiento las agencia 2.2.2 Revisar el sistema de control interno de las 2.2.2. El control interno se ha fortalecido con base en las instituciones y su relación con la CCR. orientaciones de la CCR 2.3 Mejor estructuración de la 2.3.1 Revisar el programa de capacitación de corto y 2.3.1. El programa de capacitación se ha revisado y modificado capacitación. mediano plazo, y reforzar su implementación en el varias veces en función de los objetivos estratégicos del contexto del SIAC. SIAC 2.4 Deficie ncias en la 2.4.1 Desarrollar un sistema para la resolución de 2.4.1. Las apelaciones funcionan de modo suficientemente Resolución de controversias disputas en los contratos y para que los recursos expedito. Agotada la vía administrativa, los recursos son de revisión sean atendidos por un ente atendidos por la Corte Suprema de Justicia. Este independiente mecanismo es satisfactorio para DR-CAFTA. No hay ambiente favorable para crear un nivel de apelación administrativa como el sugerido por los Bancos. Se está extendiendo el uso del mecanismo de conciliación y arbitraje mediante acciones de promoción, capacitación e implementación de módulo de registro de controversia El Salvador CPAR 65 TEMA RECOMENDACIÓN ESTADO DE AVANCE T al 30 de septiembre de 2003 en 30 de mayo de 2006 3. Procesos y Prácticas 3.1 Con flicto de interés del 3.1.1 Revisar el papel de la Fiscalía en la firma y revisión 3.1.1 Hay acuerdo en la necesidad de suprimir este trámite, que Fiscal de contratos. requiere una modificación constitucional. Esta acción será discutida cuando se presente una oportunidad de reforma de la Constitución. 3.2 Debilidad instit ucional de las 3.2.1 Revisar los mecanismos operativos y de control de 3.2.1 Se esta fortaleciendo la operatividad de las UACIS UACI. las UACIs. proporcionándoles asesorías técnicas y se ha efectuado un análisis de los procesos con el objetivo de proporcionales 3.3 El sector de las 3.3.1 Profesionalización estructurada de los servidores las herramientas informáticas. adquisiciones públicas no es públicos que se dedican a las adquisiciones. considerado como una 3.3.1 Se está formulando un programa de especialización profesión. académica en adquisiciones 3.4.1 Revisar el sistema de control y seguimiento de 3.4 Debilidad en el se guimiento aspectos ambientales a tener en cuenta en los de los aspectos ambientales prcssde adquscins en las adquisiciones. 3.4.1 Se ha establecido una autoridad ambiental que regula la 3.5.1 Continuar el desarrollo para el uso de la tecnología materia 3.5 Burocracia, poca eficiencia y electrónica en las adquisiciones consistente con la poca transparencia. política de Gobiemo electrónico Etapa 1: Siste ma de información 3.5.1 El desarrollo de COMPRASAL avanza según el plan de Etapa 2: Compras electrónica de gran volumen y acción. Ya opera el módulo de divulgación, el módulo de poca cuantía. licitaciones está diseñado y los de gestión de garantías, Etapa 3: Compras electrónicas pequeño volumen y registro de controversias y mesa de ayuda están en gran cuantía. desarrollo. 3.5.2 Desarrollar, establecer y mantener un registro 3.5.2 Está en desarrollo una base de datos sobre operaciones de nacional de adquisiciones y contrataciones. Preparar adquisiciones alimentada en línea. Ya se han preparado documentos de licitación armonizados para uso de documentos estandarizados de licitación y están en fase de todas las agencias del estado. concertación 3.6 Rendi miento del sistema de 3.6.1 Evaluar, mediante auditoria técnica independiente, el contratación llave en mano. sistema de contratación "llave en mano". 3.6.1 La contratación con consorcios de diseño y ejecución de c c obra se ha normalizado y ya no constituye motivo de reclamo. El Salvador CPAR 66 TEMA RECOMENDACIÓN ESTADO DE AVANCE al 30 de septiembre de 2003 en 30 de mayo de 2006 4. Control y Medidas contra la Corrupción 4.1 Falta de una estrategia para 4.1.2 Preparar una política/estrategia para combatir la 4.1.1 Existe una política anticorrupción. Se han establecido atacar la corrupción. corrupción, y preparar un plan detallado para la códigos de ética y un comité especial para su vigilancia. Se implementación. han creado estrategias de prevención, transparencia, vigilancia y sanción 5. Monitoreo del Proceso de Reforma 5.1 Falta de una herramienta que 5.1.5 Preparar indicadores de desempeño para medir el 5.1.1 Se ha iniciado el diseño de indicadores de desempeño y permita medir el grado de grado del progreso de la implementación del SIAC. construcción de la línea de base para medir los avances del progreso en la SIAC implementación del SIAC. El Salvador CPAR 67 La situación en mayo de 2006 Importancia Relativa de las Adquisiciones Públicas 4. Tras los altos niveles de inversión pública logrados entre 2001 y 2003 durante la etapa de reconstrucción posterior a los terremotos, las adquisiciones públicas consolidadas se han estabilizado en cerca de US$800 millones, equivalentes al 4.7% del PIB. Un ahorro posible del 20% gracias a la modernización de las adquisiciones tendría enorme impacto positivo, pues equivaldría al ingreso adicional logrado en la última reforma fiscal, a 1/3 del gasto público en educación o a 2/3 del gasto público en salud. Marco Político-Institucional Recomendación según Indicador Generalidades del sistema actual Referencianten on Referencia internacional Prioridad política - El gobierno ha dado especial Continuar con la efectiva integración prioridad a la modernización de las entre ambas instituciones adquisiciones - Hay una gestión coordinada y eficaz de la STP y el MH, que son las instituciones claves para el cambio en adquisiciones. Dirección del - La UNAC dirige efectivamente el - Avanzar en el fortalecimiento sistema de sistema gracias al fuerte respaldo de institucional de la UNAC adquisiciones la STP. - La UNAC tiene responsabilidades de - Continuar la estrategia de calificación dirección normativa, no de operación, del personal de la UNAC. control y sanción - El equipo humano de la UNAC se - Fortalecer la red UACI y priorizar la está cualificando divulgación de mejores prácticas y la - La UNAC aún es débil cooperación horizontal entre UACI. institucionalmente - La Red UACI ha comenzado a operar bien y puede fortalecerse Integralidady - Los objetivos básicos son - Incorporar en la estrategia objetivos alcance de los transparencia, ahorro y eficiencia. de fomento de las empresas objetivos - Se ha comenzado a plantear el nacionales, sin perjuicio de la objetivo de fomento a MiPyMEs competencia. - Incorporar el objetivo de fortalecer la interoperabilidad con los demás países centroamericanos. El Salvador CPAR 68 Capacidad de - Ha comenzado la elaboración del - Otorgar prioridad al Plan Estratégico, orientación y Plan Estratégico. darlo al dominio público y tenerlo planificación - Aún se dispone de poca información aprobado y en operación el 2007 para monitoreo. - Avanzar en el uso de indicadores de procesos y resultados de las adquisiciones. Concertación con el - Se han realizado mesas de - Convertir la concertación con el sector privado concertación y actividades de sector privado en eje de la política de capacitación. modernización de las adquisiciones y crear mecanismos permanentes para realizarla 5. Prioridad política. El gobierno le ha dado alta prioridad a la modernización, transparencia y eficiencia de las adquisiciones públicas. La responsabilidad política por el avance del sistema de adquisiciones tiene el más alto nivel por medio del Secretario Técnico de la Presidencia de la República y Jefe del Consejo de Ministros. Por su medio todo el gabinete está involucrado en la modernización de las adquisiciones. La Secretaría Técnica de la Presidencia, mediante el Componente de Compras y Contrataciones, el cual ha tenido el rol decisivo de la modernización de las Compras, aprobación, reglamentación y difusión del nuevo marco legal. La Unidad Normativa de Adquisiciones y Contratación de la Administración Pública (UINAC), adscrita al Ministerio de Hacienda, trabaja integradamente con el Componente de Compras y Contrataciones de la Secretaría Técnica de la Presidencia y ha fortalecido su liderazgo durante el último año, gracias a la dirección estratégica de la Viceministra de Hacienda, quien tiene amplio conocimiento en la materia de adquisiciones públicas. La Secretaría Técnica de la Presidencia y el Ministerio de Hacienda son las instituciones claves para impulsar el cambio en las adquisiciones en todo el sector público. El trabajo coordinado entre ellas y su voluntad de apoyar a la UNAC ha abierto la perspectiva de modernización de las adquisiciones públicas en El Salvador y ha dado lugar a los avances que se examinan más adelante. 6. Dirección del sistema de adquisiciones. La UNAC es la institución líder del sistema de adquisiciones. Sus principales acciones han sido divulgar la LACAP, promover el desarrollo del sistema COMPRASAL y participar asesorando la red de "Unidades de Adquisiciones y Contratación Institucional" (UACI), responsables de las adquisiciones en las entidades públicas. Actualmente las UACI son 381 (119 en el nivel central y 262 en igual número de municipalidades). Todas las UACI están aplicando la LACAP y gracias al impulso de la UNAC muchas de ellas han elevado su capacidad de contratación y su transparencia, se han creado mecanismos de cooperación horizontal entre las UACI más eficaces. La UNAC se ha concebido acertadamente como una unidad normativa de dirección, promoción y seguimiento, sin funciones de ejecución directa ni de control. Más de la mitad del personal de la UINAC (12 funcionarios de nivel técnico) han tenido capacitación de alto nivel recientemente y el jefe de la misma tiene relaciones a redes internacionales de expertos en adquisiciones públicas. El gobierno tiene el propósito de mantener una gerencia estable y de alto nivel en la UTNAC, de modo El Salvador CPAR 69 que se facilite su fortalecimiento institucional. La capacidad de incidencia de la UNAC es alta gracias al decidido respaldo de la Secretaría Técnica de la Presidencia y del Ministerio de Hacienda. No obstante, la UNAC aún es institucionalmente débil, pues su influencia depende más de esos respaldos -que eventualmente podrían cambiar- que de su propia fortaleza organizacional y política. Por esta razón se recomienda continuar avanzando en su fortalecimiento institucional, así como con la calificación del personal. 7. Integralidad y alcance de los objetivos. Los objetivos del sistema de adquisiciones de El Salvador se concentran en la transparencia, el ahorro y la eficiencia. Recientemente se ha propuesto también incidir en el desarrollo de las MIPYMES, sin detrimento de la competencia pero creando condiciones para que éstas puedan aprovechar sus ventajas comparativas. Hasta el momento no se han planteado objetivos de incidencia en el fortalecimiento de las empresas nacionales y en el desarrollo territorial dentro del país. Tampoco se han planteado el objetivo de facilitar mediante el sistema de adquisiciones la integración subregional centroamericana. Incorporar estos nuevos objetivos podría ser relevante para fortalecer el apoyo a la modernización de las adquisiciones por los sectores empresariales, mejorar la contratación en los municipios y dinamizar la interacción con los países de la subregión. 8. Capacidad de planificación y orientación de las adquisiciones. La STP ha impulsado la elaboración de un plan estratégico para la modernización general de las adquisiciones y el desarrollo del e-GP. Este plan incluye una descripción del sistema que quiere establecerse y de las etapas y responsabilidades para lograrlo. Paralelamente en coordinación con la UNAC ha emprendido también el acopio de información relevante sobre las adquisiciones, en aspectos tales como modalidades, montos, precios y plazos, para poder mejorar las capacidades de la UNAC de orientación y monitoreo. Una recomendación principal es concluir, divulgar y adoptar el plan estratégico, que deberá incluir: * Un diagnóstico cuantitativo y cualitativo de la situación actual de las adquisiciones en el país, incluyendo una descripción general del sistema de adquisiciones, marco político e institucional, marco legal, desarrollo empresarial nacional, conectividad. Una línea de base con los principales indicadores cuantitativos. . Una descripción fácilmente divulgable del resultado final esperado con el desarrollo del e-GP y de las características básicas de su operación. Plan básico de construcción por etapas para lograr el resultado esperado. * Identificación de los participantes en las etapas previstas (distintos niveles de gobierno, proveedores nacionales e internacionales, comunidad), de sus responsabilidades y de los incentivos para asegurar su participación. Identificación de plazos para las distintas etapas. Identificación de costos. Un mecanismo para realizar el seguimiento permanente de los avances logrados y definir los correctivos necesarios. o Una metodología para la revisión periódica del Plan Estratégico y la introducción de ajustes. El Salvador CPAR 70 9. Concertación con el sector privado. En los últimos años, la STP y la UNAC han realizado mesas de trabajo respecto del tema de las adquisiciones con diversas organizaciones gremiales del sector privado, mediante mesas de concertación y eventos de capacitación. Estos procesos de concertación han sido positivos pero deben reforzarse. El sector privado no manifiesta desconfianza en la UNAC. La modernización de las adquisiciones públicas requerirá que el diálogo con el sector privado se refuerce y que se establezca un plan para el fortalecimiento de sus capacidades para participar en COMPRASAL. Marco Legislativo y Regulatorio Recomendación segiin Indicador Generalidades del sistema actual Referencia nsercn Referencia internacional Pertinencia del - La LACAP contiene los elementos marco legal. básicos de una ley de adquisiciones Cumplimiento de moderna, cumple con los requisitos requisitos intemacionalmente aceptados y nacionales e favorece el desarrollo del e-GP internacionales - La aplicación es generalizada - No hay contradicciones con el TLC (RD-CAFTA) Reglamentos e - La LACAP posee un reglamento de instancias de ejecución y ha creado las instancias ejecución requeridas para su ejecución. Pautas, - Aún hay dispersión en los modos de - Concentrar esfuerzos en la orientaciones y aplicar la ley y en los procedimientos formulación y divulgación de herramientas que de adquisiciones. procedimientos estandarizados. apoyen la ejecución - Se han preparado documentos de la ley estándares Estándares - Estándares de mercado: se ha - Estándares de mercado: poner en adoptado UNSPSC. funcionamiento un registro de - Se está definiendo el registro único proveedores único, abierto, gratuito, de proveedores. actualizado en línea e - Estándares de proceso: se ha intemacionalmente válido comenzado la unificación de pliegos - Estándares de proceso: diseñar y de licitación y procedimientos de poner en operación estándares de evaluación pliegos de licitación, presentación de propuestas, calificación de propuestas y formas contractuales. - Estándares de Sistemas: crear interoperatividad entre el registro de proponentes y las bases de datos de registro empresarial y de situación fiscal. El Salvador CPAR 71 10. Pertinencia del marco legal. La "Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública" -LACAP- aprobada en el año 2000, contiene los elementos básicos requeridos por una ley de adquisiciones públicas moderna, cumple con los requisitos intemacionalmente aceptados y facilita el desarrollo de e-GP. Gracias a la difusión realizada por la UNAC con el apoyo de la STP, la ley es ampliamente conocida y valorada, tanto por los entes públicos compradores como por los potenciales proveedores. La aplicación de la LACAP es generalizada pues todas las entidades públicas realizan sus adquisiciones con base en ella. No hay regímenes de excepción salvo por las razones de emergencia pública previstas en la ley, que cubren un porcentaje no significativo del valor total contratado. 11. Reglamento. La LACAP cuenta ya con las normas reglamentarias necesarias para su aplicación. 12. La LACAP y el TLC. En general la LACAP es compatible con el "Dominican Republic and Central American Free Trade Agreement" (DR-CAFTA), firmado el 5 de agosto de 2004 y ratificado por la Asamblea Legislativa de El Salvador el 17 de diciembre de 2004. Existen diferencias puntuales entre ambos instrumentos en los siguientes aspectos: umbrales, entidades cubiertas, uso de la modalidad de licitación abierta, publicidad, plazos para preparar propuestas, características de las especificaciones técnicas, excepciones e impugnaciones. En estos casos de diferencia, la legislación salvadoreña establece con claridad que prevalece el tratado (artículo 144 de la Constitución). Por tanto, las autoridades salvadoreñas han hecho claridad en que el DR- CAFTA es aplicable en todas sus partes y la LACAP se aplica para lo no dispuesto por el tratado, sin necesidad de que se le realicen modificaciones. El artículo 25 de la LACAP fue reformado para reforzar y generalizar las inhabilidades para contratar, de acuerdo con los planteamientos del tratado. 13. Pautas y orientaciones de ejecución. Aunque la LACAP es un marco legal único, aún existe dispersión de procedimientos debido a diversas interpretaciones sobre su forna de aplicación. La UTNAC brinda una capacitación general sobre las características y alcance de la ley. En lo sucesivo deberá orientar su capacitación sobre temas especializados tales como procedimientos y, sobre todo, al diseño e implantación de estándares. La UNAC tiene ya borradores de procedimientos únicos para contratar por sector y tipo de adquisición, que deberán ser concertados, revisados y puestos en operación. 14. Estándares. La STP y la UNAC, con el apoyo de algunas UACI, diseñaron estándares. Entre los estándares de mercado, se ha adoptado la codificación internacional de bienes y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), que asegura la interoperabilidad internacional. Es urgente poner en funcionamiento el registro de proveedores, que deberá ser único, abierto, gratuito, permanentemente actualizado y operable intemacionalmente. El registro de proveedores requerirá interoperabilidad con el registro de empresas y las bases de datos del Ministerio de Hacienda, para no solicitar a los proveedores información que el estado ya tiene y poderse mantener permanentemente El Salvador CPAR 72 actualizado. Para el desarrollo de estándares de proceso se ha comenzado la unificación de pliegos de licitación, procedimientos de evaluación y pro-formas contractuales. Avanzar en este campo se considera tarea de máxima prioridad para unificar y optimizar los modos de aplicación de la LACAP y maximizar la transparencia y la eficiencia de los procesos. Marco Operativo y de Gestión Recomendación según Indicador Generalidades del sistema actual Referenciantercn ! Referencia internacional Monitoreo y - La UNAC ha comenzado a diseñar el - Concluir y poner en operación el evaluación de las sistema de seguimiento y a construir sistema de indicadores para el adquisiciones. la línea de base seguimiento de la gestión de Disponibilidad de adquisiciones. información para el - Establecer la línea de base en el monitoreo. segundo semestre de 2006 - Crear el mecanismo para el monitoreo en línea y la capacidad de producción permanente de información pública sobre la operación de las adquisiciones - Crear en la UNAC capacidad de análisis de desempeño del sistema Desarrollo del e- - COMPRASAL ha comenzado a - Incluir a la mayor brevedad en GP operar con el módulo de divulgación. COMPRASAL a los municipios. Su aceptación e impacto han sido - Reforzar el módulo de divulgación altos. con la capacidad de generar - Los servicios de COMPRASAL son estadísticas on-line. gratuitos y de libre acceso - Concluir el desarrollo y poner en - Algunas entidades municipales no ejecución en 2006 y la primera mitad están aún en COMPRASAL de 2007 los módulos de licitaciones, - Se encuentran en desarrollo varios monitoreo de las adquisiciones, módulos para continuar el avance de gestión de garantías, registro de COMPRASAL conflictos y controversias y mesa de ayuda. - Iniciar el desarrollo de los módulos de portal de pagos y mesa de ayuda. - Realizar un diagnóstico de la ._ conectividad de las UACI El Salvador CPAR 73 Formación de - Se ha formado un grupo de personas - Conservar y expandir la estrategia de recursos humanos conocedoras de la LACAP. capacitación, con énfasis en - En el país aún hay pocos expertos en estándares de procedimiento adquisiciones. - Crear la especialización universitaria - La STP y UNAC ha propiciado un en adquisiciones públicas. extenso programa de capacitación y - Definir perfiles estandarizados de realiza actualmente la capacitación UACI, de acuerdo con su tipo y de nuevos alcaldes. definir complementariamente perfiles - Se está diseñando un programa de de cargos especialización en adquisiciones. - Crear un sistema de acreditación de - Falta una estrategia de información a UACI los ciudadanos sobre el cambio en las adquisiciones. Capacidad de los - Capacidad desigual. Las mayores entes compradores deficiencias están en los municipios Capacidad de los - El sector empresarial organizado - Reforzar la capacitación de proveedores tiene buena capacidad de proveedores, con énfasis en contratación con el sector público. MIPYMES - Las MIPYMES tienen limitaciones. - La brecha podría aumentarse Integración con el - Se ha previsto que los nuevos - Garantizar la integración entre sistema de módulos de COMPRASAL operen COMPRASAL y el SAFI desde el administración de en coordinación con el SAFI. origen mismo de los módulos de finanzas públicas COMPRASAL. 15. Monitoreo y evaluación de las adquisiciones. Tradicionalmente El Salvador ha carecido de un sistema de información que le permita consolidar datos sobre las adquisiciones, de manera que pueda revisar sus tendencias, identificar áreas débiles, optimizar procesos y fortalecer el control. Conciente de esta limitación, la UNAC ha comenzado recientemente a diseñar un sistema de seguimiento de las adquisiciones públicas. Inicialmente ha solicitado a las UACI información sobre sus operaciones en el 2005, con el propósito de construir una línea de base que le permita hacer un seguimiento de todo el sistema y evaluar los impactos de las acciones de modernización y de la operación de COMPRASAL. La línea de base deberá estar lista antes de fmalizar 2006. En el futuro será necesario que la información para el monitoreo se genere en línea con la realización de las transacciones de adquisición y pago. El sistema de monitoreo será esencial para proponer metas cuantitativas en el proceso de modernización de las adquisiciones, crear un mecanismos de seguimiento de procesos y resultados, estar en capacidad de evaluar los avances y rendir cuentas por la gestión de la UNAC y las UACI. El montaje de este sistema tiene dos elementos claves: la generación de información en línea y el desarrollo de capacidad de análisis del desempeño. 16. Desarrollo del e-GP. El desarrollo de COMPRASAL avanza satisfactoriamente y comienza a ser el motor de la modernización de las adquisiciones en El Salvador. El portal Web de adquisiciones (www.comprasal.gob.sv) funciona desde fmales del 2005 y El Salvador CPAR 74 tiene en plena operación el módulo de divulgación, que permite incluir los planes de adquisiciones de las entidades y los datos esenciales de los procesos de licitación y de concurso. La información cubre a la mayoría de las entidades públicas del ejecutivo y los poderes legislativo y judicial, pero aún no está incluida la mayoría de los municipios. La extensión del módulo de divulgación a esos organismos aún no incluidos es de máxima prioridad para garantizar desde el principio la integralidad del proceso. Se ha diseñado un prototipo operacional del módulo interactivo de licitaciones y actualmente se encuentra en proceso de contratación su construcción. También se encuentran en fase de desarrollo los módulos de gestión por resultados, gestión de garantías, registro de controversias y mesa de ayuda, que deberán realizar pruebas a finales de 2006 y entrar en operación en enero de 2007. En breve deberá comenzarse el diseño y desarrollo de cinco nuevos módulos, cuyo financiamiento está por definir. Ha sido una decisión acertada financiar la operación de COMPRASAL con recursos del presupuesto nacional, sin costo para los proveedores y las entidades compradoras, pues ello ha facilitado su aceptación y la expansión en el número de proveedores. El desarrollo de COMPRASAL exige también la realización en corto plazo de un diagnóstico de la infraestructura tecnológica y la conectividad de las UACI. El desarrollo de COMPRASAL se ha concebido con acierto como un proceso integral de cambio y ajuste institucional en las prácticas de adquisición pública. El desarrollo tecnológico se considera tan solo un componente más. Para encararlo, la UNAC cuenta con el apoyo de la Dirección de Tecnología del Ministerio de Hacienda, que le presta sus servicios por demanda. La UNAC ha decidido fortalecer su capacidad de gestión de información (generación de indicadores y desarrollo de capacidad de análisis). 17 Formación de los recursos humanos. El Salvador ha formado gradualmente un grupo de personas conocedoras de la ley nacional de contratación, pero tiene aún pocos expertos en las nuevas tendencias mundiales de las adquisiciones públicas y en e-GP. La UNAC tiene una dirección competente y está formando su equipo humano mediante consultorías especializadas, intercambio con expertos y contactos internacionales. En las entidades públicas la especialización en el área de adquisiciones han sido tradicionalmente bajas, pero la UNAC con el apoyo de la STP ha propiciado en el último año un acelerado proceso de capacitación y comienza a sentar unas primeras bases de especialización. La UNAC ofrece una gama amplia de cursos de capacitación gratuitos para agencias compradoras estatales, funcionarios públicos y organizaciones de proveedores del Estado. Quienes han participado en la capacitación la consideran útil y funcional. Actualmente la UNAC está comenzando un ciclo de capacitación con los nuevos alcaldes posesionados en mayo de 2006; la capacitación para los funcionarios públicos incluye conocimiento de la LACAP y el TLC y sus reglamentos, metodología para la elaboración del plan anual de adquisiciones, atención de impugnaciones, mecanismos para solución de conflictos y manejo del módulo de divulgación de COMPRASAL. Ha faltado una estrategia de información masiva a la ciudadanía sobre la estrategia del e- GP. La UNAC ha tenido contacto con varias experiencias de desarrollo del e-GP en América Latina, pero aún le falta un conocimiento más sistemático de la experiencia El Salvador CPAR 75 internacional en e-GP y un mejor intercambio con los países más avanzados en este campo. Las recomendaciones que se plantean en el numeral siguiente se orientan a crear una masa crítica de personas especializadas en adquisiciones gubernamentales y reducir el impacto de la rotación de personal sobre la gestión de las UACI. 18 Capacidad de los entes compradores. Tal como plantea la evaluación CPAR de 2004, la capacidad de los entes compradores es desigual. Algunos de ellos son de alto desempeño y tienen recursos humanos de buen nivel, así como capacidad institucional avanzada. Otros, sin embargo, tienen bajos niveles de capacidad y son vulnerables a la improvisación y las presiones externas. La rotación de funcionarios en las UACI es muy alta. La STP y la UNAC han decidido buscar la superación de esta limitación mediante dos conjuntos de acciones: la capacitación permanente y la formación de la red UACI. La red UACI, que incluye mecanismos de intercambio horizontal y difusión de buenas prácticas, ha permitido el fortalecimiento de varias unidades de adquisición que tenían un nivel intermedio de desarrollo, sin impactar aún a las más atrasadas. Para desarrollar la capacidad de los entes compradores y de sus recursos humanos, las recomendaciones de la misión son: fortalecer la capacitación con énfasis en procedimientos estandarizados; promover el establecimiento de una especialización académica en adquisiciones gubernamentales, que en breve plazo pueda ser exigible en las UACI; definir unos perfiles estandarizados de UACI, de acuerdo con su tipo y volumen de actividades, conjuntamente con unos perfiles de cargos para cada caso; fortalecer el monitoreo de procedimientos; reforzar la red UACI con la difusión permanente de buenas prácticas de adquisición y la institucionalización de la cooperación horizontal entre UACI; y crear un sistema de acreditación de UACI que cumplan con los estándares de organización y procedimiento. 19. Capacidad de los proveedores. El sector empresarial organizado de El Salvador tiene buena capacidad para atender gran parte de los requerimientos de obras, bienes y servicios del sector público. Las MIPYMES, por el contrario, han tenido tradicionalmente dificultades para constituirse como proveedoras del estado, que se han visto reforzadas por las barreras que éste mismo ínterpone. Con el desarrollo de COMPRASAL esta brecha podría crecer, por lo cual es una prioridad la capacitación de los proveedores con énfasis en los más pequeños, para que puedan convertirse en oferta efectiva para las adquisiciones públicas. 20. Integración entre el sistema de adquisiciones y el sistema de administración financiera. La UTNAC ha previsto que los módulos de COMPRASAL estén integrados desde su diseño mismo con el SAFI, de modo que una sola operación permita gestionar simultáneamente operaciones relacionadas con las adquisiciones y con la gestión financiera. Esta integración se favorece por la adscripción de la UNAC al Ministerio de Hacienda y por la responsabilidad que en el diseño de tecnológico de COMPRASAL tiene la Dirección de Tecnología del Ministerio de Hacienda, con el mismo equipo responsable del SAFI. El Salvador CPAR 76 Operación de las Adquisiciones Públicas y Prácticas de Mercado Recomendación según Indicador Generalidades del sistema actual Referencia internacional Capacidad de - Los planes anuales de adquisiciones - Fortalecer la elaboración de los planificación de las son débiles planes de adquisiciones mediante un adquisiciones manual especializado, una mesa de ayuda y la creación de una feria para divulgarlos. Eficiencia de la - Los niveles de eficiencia en El - Plan estratégico debe definir metas gestión y las Salvador (costos, duración, procesos de avance en eficiencia prácticas de suspendidos) parecen estar por adquisición encima del promedio latinoamericano. Funcionalidad del - Las empresas grandes y medianas - Poner en ejecución la estrategia de mercado de son menos del 1% pero representan apertura a las ventajas competitivas contratación el 93% del valor contratado por el de las MIPYMES pública gobierno. - Desarrollar interoperabilidad con los - El país tiene experiencia de registros de proveedores de los países contratación internacional centroamericanos. Incorporación de - Diseño realizado - Poner en marcha y monitorear MIPYMES Estrategias - No existen y se consideran urgentes - Diseñar estrategias de adquisiciones gubernamentales de en algunas áreas para combustibles, medicamentos y abastecimiento bienes comunes, a partir de estudios de mercado - Evaluar la conveniencia de consolidar adquisiciones a través de contratos marco en áreas escogidas según estudios y proyecciones de mercado. 21. Planificación de las adquisiciones públicas. La planificación de las adquisiciones públicas ha sido tradicionalmente muy débil. Los planes de adquisiciones han sido tomados en la mayoría de los casos como un requisito formal. Recientemente, la publicación de los planes en COMPRASAL ha comenzado a generar interés por mejorarlos. Los procedimientos del DR-CAFTA refuerzan también la importancia de una buena planificación de las adquisiciones. Conciente de estas necesidades, la UNAC ha previsto fortalecer la capacitación para la elaboración de los planes de adquisiciones, crear una mesa de ayuda con las UACI más avanzadas en este campo y realizar en el mes de octubre o noviembre de cada año, una feria en la que las entidades públicas puedan El Salvador CPAR 77 mostrar a sus potenciales proveedores las demandas que han previsto para el año siguiente. 22. Eficiencia de la gestión de adquisiciones. Las adquisiciones públicas en El Salvador son proporcionalmente más eficientes en términos de costos, duración y procesos fallidos que el promedio de los países latinoamericanos. Los costos por participar en los procesos de selección de proveedores son relativamente bajos (por lo general inferiores a US$20), pero existen barreras de entrada causadas por el costo de las garantías exigidas a todos los proponentes. Los datos disponibles muestran que la duración de los procesos de selección de proveedores tiende a estar por debajo del promedio regional y subregional. No es frecuente que las entidades incorporen trámites adicionales a los exigidos por la LACAP. La contratación de obras públicas realizada entre 2001 y 2003 para recuperar al país de los daños causados por los terremotos mostró niveles de eficiencia que varias veces han merecido reconocimiento internacional. Para consolidar estas ventajas relativas, el plan estratégico deberá plantearse metas de ganancia en eficiencia por reducción de costos administrativos, minimización de plazos y supresión de trámites y requisitos. 23. Funcionalidad del mercado de las adquisiciones públicas. El sector empresarial organizado salvadoreño tiene alta capacidad de competencia porque ha estado crecientemente expuesto al mercado internacional. Las grandes empresas son los principales proveedores habituales del Estado. Las microempresas y pequeñas empresas, que tienen un gran peso en la economía y la generación de empleo, han tenido, en cambio, poco acceso a la contratación pública. La concentración de las adquisiciones públicas en El Salvador se aprecia en la tabla siguiente. El Salvador Número de Contratos y Monto Contratado de las Empresas Privadas con el Sector Público discriminado por Tamaño de Empresa, 2005 Tipo US$ Máximo % monto % número ventas ano trabajadores contratado contratos Grande 126 0.03 Sin límite > 100 55 11 Mediana 1,402 0.77 4,571,000 51 a 100 38 58 Pequeña 15,777 3.07 686,000 11 a 50 5 29 Micro 496,365 96.63 69,000 < 10 2 2 Total 513,670 100.00 - 100 100 Fuente: UNAC Las empresas grandes y medianas, que son menos del 1% del total de empresas del país, tuvieron conjuntamente el 93% del monto contratado, mientras que las microempresas representan el 97% del universo empresarial pero respondieron apenas por el 2% del valor total contratado. La tabla muestra, por tanto, que la contratación pública salvadoreña tiene una marcada preferencia por las empresas grandes (55% del monto contratado) y medianas (38%). El Salvador CPAR 78 El sector público tiene experiencia en contratación internacional adquirida en el marco de los créditos externos. Las evaluaciones de los proyectos muestran que, en general, los procesos de selección de proveedores o contratistas mediante licitación internacional y la posterior ejecución de proyectos se realizaron sin mayores tropiezos. 24. Incorporación de MIPYMES. La concentración de las adquisiciones públicas ha llevado a la STP a contratar un proyecto de diseño de incentivos para la participación de MIPYMES en las adquisiciones públicas. La orientación del proyecto de diseño, actualmente en ejecución, es eliminar costos y barreras de entrada, proveer capacitación y combinar adquisiciones en gran escala con adquisiciones pequeñas y localizadas en todos los puntos del territorio nacional, de manera que las empresas de menor tamaño puedan encontrar ventajas competitivas en la contratación con el estado. 25. Estrategias gubernamentales de abastecimiento. El Salvador no tiene políticas de abastecimiento en bienes y servicios de interés estratégico, alta demanda pública o mercados muy imperfectos. La STP y la UNAC han previsto diseñar estrategias para la adquisición de combustibles y medicamentos, realizar estudios sobre la conveniencia y el impacto de contratos marco y diseñar mecanismos para la adquisición agrupada de bienes de uso común en varias entidades. La misión coincide con estas previsiones y las ha incorporado en las recomendaciones. Transparencia y Probidad del Sistema de Contratación Pública Indicador Generalidades del sistema actual Recomendación según Referencia internacional Existencia de - La CCR ha fortalecido el control - Continuar procesos de sistemas eficaces de externo de las adquisiciones con base fortalecimiento de la gestión de la control y auditoría en la LACAP CCR en adquisiciones, con énfasis en - Las entidades están avanzando en la incorporación de capacidad de control interno con base en el control basado en información informe COSO. digital. (control invisible) Existencia de - El mecanismo de apelación es eficaz mecanismos y eficiente. eficientes de - Se han generalizado exitosamente el apelaciones y arbitraje y la conciliación para la resolución de resolución de disputas. disputas Vigilancia - Decisión de plena transparencia - Divulgar masivamente las ciudadana mediante COMPRASAL potencialidades para la vigilancia ciudadana del módulo de divulgación de COMPRASAL - Crear capacidad para recibir en línea y tramitar denuncias sobre procesos contractuales El Salvador CPAR 79 Grado de acceso a - Hasta el momento ha habido poca - Lograr que todas las adquisiciones la información información sobre adquisiciones. sean colocadas por las Instituciones COMPRASAL comienza a modificar en el módulo de divulgación de esta carencia COMPRASAL - Crear la cultura de que los ciudadanos puedan buscar la información de adquisiciones. Existencia de - El gobierno ha definido una política medidas éticas y y un conjunto de medidas anticorrupción anticorrupción. - La percepción,de corrupción en la contratación pública es proporcionalmente baja - COMPRASAL es en si mismo un subsistema anticorrupción y prevé coordinarse con los demás subsistemas y organismos. 26. Sistemas de control y auditoría. La LACAP dio la base legal para que la Corte de Cuentas dispusiera de una herramienta para coadyuvar al control sobre las adquisiciones. Un grupo grande de funcionarios de la Corte de Cuentas ha sido capacitado en la LACAP y en los procedimientos de control relacionados con las adquisiciones públicas. Durante los dos últimos años la Corte de Cuentas ha fortalecido el control y ha ganado prestigio ante la opinión pública y las entidades controladas. Es recomendable que la Corte de Cuentas establezca un sistema de control electrónico de las adquisiciones basado en la información de COMPRASAL y el SAFI, bajo la modalidad que se ha denominado "control invisible", porque puede examinar y comparar en cualquier momento la información generada por las transacciones en todas las etapas del proceso de adquisiciones. En los últimos dos años, la Corte de Cuentas ha establecido normas técnicas y pautas para el fortalecimiento del control interno. Bajo este marco, cada entidad tiene sus propias normas de control interno basadas en el informe COSO. No obstante, el reto de fortalecer el control interno continúa vigente, pues sigue siendo débil en varias agencias del gobierno y la mayoría de las municipalidades. El Fiscal General de la República representa al estado en los contratos de adquisición de bienes inmuebles en general y de los bienes muebles sujetos a licitación, lo que implica la suscripción de los mismos por dicho funcionario. La misión constató que en la práctica el paso por la Fiscalía no entorpece el proceso de contratación ni aumenta los plazos de contratación. 27 Mecanismos de apelaciones (recursos de revisión) y resolución de disputas. Las apelaciones en los procesos de selección y contratación son presentadas a la autoridad administrativa responsable y ésta tiene 3 días hábiles para admitirlas o denegarlas, y una El Salvador CPAR 80 vez admitidas 15 días para responder. Transcurridos los 15 días hábiles después de la admisión del recurso y la administración no hubiera emitido resolución alguna se entenderá que ha sido resuelto favorablemente al recurrente. Agotada la vía administrativa el interesado tiene 60 días para recurrir a la Corte Suprema de Justicia, quién establece su fallo. Estos procedimientos fueron considerados satisfactorios para el DR-CAFTA. Los mecanismos de conciliación y arbitraje en casos de disputa han funcionado adecuadamente. Actualmente la UNAC realiza un estudio tendiente a hacer más eficientes y ágiles los mecanismos de conciliación y arbitraje durante los procesos de preparación, selección, ejecución y garantía relacionados con las adquisiciones públicas. 28 Vigilancia ciudadana. La LACAP es conocida por los ciudadanos comunes y confían en dicha normativa. Esta confianza es un patrimonio vulnerable que debe preservarse y reforzarse con acciones que aumenten la transparencia ya que no existe una percepción masiva de corrupción en las adquisiciones. El desarrollo de COMPRASAL, incorporando a todas las UACI, con plenas garantías de transparencia y con facilidades para la vigilancia ciudadana es decisivo para incrementar la confianza ciudadana. Será necesario que COMPRASAL cree rápidamente una funcionalidad para recibir denuncias, acuerde con las autoridades pertinentes su pronta y cumplida atención y garantice a los denunciantes y a la comunidad información sobre el estado y el resultado de los procesos abiertos a partir de las denuncias ciudadanas. 29. Acceso a la información. El gobiemo considera que la medida más importante para prevenir y combatir la corrupción en las adquisiciones públicas es la garantía de pleno acceso a la información mediante el desarrollo de COMPRASAL. La misión recomienda que para cumplir con esta expectativa, COMPRASAL incluya la posibilidad de que cualquier persona pueda realizar búsquedas sin restricciones dentro de la base de datos de adquisiciones y pueda realizar cualquier tipo de cruce de variables sin restricción alguna. 30. Medidas éticas y anticorrupción. Recientemente se han puesto en funcionamiento en El Salvador varias estrategias de desarrollo ético y prevención y control de la corrupción. Ente ellas cabe mencionar que fueron aprobados códigos de ética para todo el sector público. El Comité Gubernamental de Ética ha sido conformado con altos funcionarios del Gobierno. La Corte de Cuentas ha comenzado a divulgar sus informes con observaciones a la gestión pública. El Salvador CPAR 81 ANEXO Al Lista de comparación entre los procedimientos nacionales de licitación pública y las políticas del Banco Mundial Sí No Normas del Banco 1. ¿Existen restricciones para la elegibilidad No se permiten que se basen en la nacionalidad del licitante y/o el origen de los bienes (aparte X de los boicoteos directos)? 2. ¿Existen boicoteos directos establecidos Sólo son aceptables los boicoteos por ley? X directos 3. ¿Los llamados a licitación se anuncian en Obligatorio la prensa del país? X 4. ¿Se concede un plazo de por lo menos 30 Obligatorio días para que los posibles licitantes preparen sus ofertas (con excepción de los X contratos de productos básicos o de poco volumen)? 5. ¿Existe una precalificación de los Obligatorio contratistas/proveedores para contratos X especializados o de gran volumen? 6. ¿En los documentos se estipulan en forma Obligatorio explícita las condiciones mínimas relativas a la experiencia y a cuestiones técnicas y X fmancieras (para la precalificación o la poscalificación)? 7. ¿Las convocatorias para la precalificación Obligatorio se anuncian para cada proceso de adquisiciones en que los contratos puedan X ser complejos o de gran volumen? 8. A los fines de la elegibilidad, ¿se exige que No se permite las empresas extranjeras formen X asociaciones en participación con empresas del país? El Salvador CPAR 82 9. ¿Los socios en una asociación en Obligatorio participación son responsables conjunta y X solidariamente? 10. ¿Existen limitaciones del número de firmas No se permite que pueden presentar ofertas para un X contrato? 11. ¿Se permite que las entidades paraestatales Esto es aceptable únicamente si las presenten ofertas? entidades: i) son autónomas desde el punto de vista financiero; ii) se X rigen por la legislación comercial, y iii) son independientes del prestatario y del organismo contratante 12. ¿Los licitantes están obligados a inscribirse Esta práctica debería desalentarse. en un organismo de la administración local Sólo es aceptable si los criterios y o federal como condición previa a la el proceso de inscripción no presentación de ofertas? X impiden la competencia de empresas extranjeras que tengan costos razonables, sean eficientes y estén bien calificadas 13. ¿Se permiten las prórrogas del período de Sólo es aceptable cuando lo validez de las ofertas? X justifican circunstancias excepcionales 14. ¿Existen restricciones relativas al modo de Sólo se permiten cuando los entregar las ofertas? licitantes deben presentar muestras fisicas, en cuyo caso X puede pedirse que las ofertas se envíen por correo, por servicio especial de correo (courier), se entreguen en mano, etc. 15. ¿Se otorga preferencia a los proveedores o No se permite contratistas sobre la base de la región o localidad de inscripción, del tamaño X reducido de sus negocios, de su pertenencia a determinados grupos étnicos, etc.? El Salvador CPAR 83 16. ¿Existen restricciones relativas al lugar de No se permiten, excepto cuando origen de la mano de obra y del material? se trata de mano de obra no X especializada disponible localmente 17. ¿Es obligatoria la apertura pública de las Obligatorio ofertas? ¿La apertura de las ofertas se lleva a cabo inmediatamente o poco tiempo X después del término del plazo para su presentación? 18. ¿Se permite el procedimiento de "dos No se permite sobres" en la apertura de ofertas para la adquisición de bienes y la contratación de X obras?4 19. ¿Se requiere en forma automática una nueva Esto es aceptable siempre que se licitación cuando se recibe un número permita presentar ofertas a todos insuficiente de ofertas? X los licitantes idóneos, el proceso sea eficiente y no se produzcan retrasos importantes 20. ¿En las evaluaciones de las ofertas se No se permite emplean procedimientos de restricción a la X admisibilidad de licitantes?5 21. ¿El contrato se adjudica al licitante Obligatorio calificado cuya oferta se ajusta a lo X solicitado y ha sido evaluada como la más baja? 4 Todos los sobres con las propuestas técnicas se abren primero y, después de que éstas han sido examinadas, en la segunda rueda se abren los sobres con las propuestas financieras de todas o sólo las ofertas calificadas que se ajustan a lo solicitado. 5 Rechazo de las ofertas que caen fuera de un determinado margen de precios. El Salvador CPAR 84 22. ¿Se llevan a cabo negociaciones de precios No se permite, excepto en el con los licitantes "ganadores" antes de la caso de que el precio de la oferta firma del contrato? sea muy superior a los precios del mercado o a los niveles presupuestados. Las negociaciones sólo se llevan a X cabo para tratar de lograr un contrato satisfactorio mediante la reducción de su alcance y/o la reasignación de los riesgos y responsabilidades que puedan reflejarse en una reducción del Precio del Contrato (véase el párr. 2.60 de las Normas) 23. ¿Se suelen aplicar disposiciones de ajuste No son obligatorias, pero se de los precios? recomiendan para contratos de X obras de un año o más de duración cuando la tasa de inflación del país es elevada 24. ¿Los términos y condiciones que se utilizan Obligatorio (para ser aceptables en la adquisición de bienes y la contratación deberían ser equilibrados y de obras son generalmente adecuados al abordar de forma razonable y clara volumen y la naturaleza del contrato las cuestiones más importantes que proyectado? pueden causar problemas durante la ejecución, como la asignación x de riesgos, los pagos, las inspecciones, la terminación y la recepción de los bienes u obras, los seguros, las garantías, los cambios, los recursos contemplados en el contrato, la fuerza mayor, las leyes aplicables, la rescisión del contrato, etc.) 25. ¿Durante la ejecución se modifican el Esto es admisible, pero el Banco alcance y las condiciones del contrato? debe aprobar anticipadamente X los cambios sobre la base de un examen previo si así se establece en el Convenio de Préstamo Este anexo se preparo sobre la base a las prácticas del Ministerio de Obras Publicas El Salvador CPAR 85 ANEXO A2 COMPARACION DE POLITICAS Y PROCEDIMIENTOS DE ADQUISICIONES DEL BID Y LA LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA (LACAP) DE EL SALVADOR PARA LA ADQUISICIÓN DE BIENES Y LA CONTRATACIÓN DE OBRAS Origen de bienes. No tiene restricción Deberá provenir de un país miembro elegible del Banco. Elegibilidad. No tiene restricciones para contratistas de obras El oferente de bienes o contratista de obras, si son financiadas por el Banco, debe cumplir con los requisitos de elegibilidad. Revisión de Documentos Revisión de Documentos El Banco establece que los interesados podrán Provee la oportunidad de examinar los documentos examinar los Documentos de Licitación, antes previos a la compra. de comprarlos. Ofertas alternativas Ofertas alternativas El Banco permite ofertas alternativas La Ley no contempla ofertas alternativas aunque establece que las bases definan la modalidad de presentación de las ofertas Adendas Adendas Pueden emitirse hasta antes del cierre de No define tiempo Art. 50 Recepción de ofertas. Se específica a los ejecutores, si es necesario, que pueden y deben prorrogar la apertura al emitir adendas. Aclaraciones de Documentos de Licitación. Aclaraciones de Documentos. El Contratante podrá recibir de los oferentes, La Ley no contempla aclaraciones, contempla preguntas aclaratorias respecto a los consultas, arto. 51. Se podrán recibir consultas por Documentos, éstos podrán hacerse 21 días escrito antes de la fecha de recepción de las ofertas las previos al cierre de la recepción de las ofertas y que deberán ser contestadas y comunicadas por escrito el Contratante debe responder, previo a esa a todos los interesados que hayan retirado las bases fecha. licitación o concurso Prórroga de plazo de validez de la oferta Prórroga de plazo de validez de la oferta El prestatario evaluará las ofertas y No contemplada específicamente en la Ley. adjudicará el contrato dentro del plazo indicado en la validez de las ofertas. La El Salvador CPAR 86 prórroga de dicho plazo, si se justificara por razones excepcionales, será solicitada por escrito a todos los oferentes antes de la expiración del plazo original y se le notificará al Banco Errores u omisiones subsanables Errores u omisiones subsanables Los Documentos de Licitación deberán La ley no los contempla directamente, pero pide se distinguir entre errores u omisiones contemplen en las bases de licitación(Art.44) subsanables y los que no lo son, tanto para la etapa de precalificación como para la de presentación de ofertas Formalidades de la apertura Apertura pública de las ofertas Las ofertas recibidas con posterioridad a la Las ofertas recibidas extemporáneamente y las que no fecha establecida para su presentación serán presenten la garantía de mantenimiento de oferta, devueltas sin abrir. En el acto de apertura no quedarán excluidas de pleno derecho. Art. 53 se rechazarán ofertas, solo apertura y todo comentario se incluye en el acta. Adquisición de documentos y la oferta Adquisición de documentos y la oferta El Banco permite la presentación de ofertas Debe comprar los documentos del Contratante para que sean elegibles aún si no se hayan poder presentar oferta. adquirido los documentos del ejecutor. Anticipo Anticipo Bajo circunstancias especiales, el Banco las Hasta por el 30% del valor total de la obra, bien o permite. servicio a contratar. Art.69 Protestas Interposición del recurso Los documentos de licitación deberán indicar un El recurso de revisión deberá interponerse por escrito fuero adecuado para resolver las protestas o ante el funcionario que dictó el acto del que se recurre, reclamos que se produzcan hasta la firma del dentro del término de cinco días hábiles contados a contrato con el adjudicatario y un plazo para partir del día siguiente al de la notificación. Art. 77 presentarlos por lo general, no menos de 1 0 días calendario, desde la fecha de la adjudicación. Garantía de Oferta Garantía de Mantenimiento de Oferta Estipular un monto en los Documentos y no un El valor de la garantía oscilara entre el 2% y el 5% del por ciento, aunque para los cálculos en la valor total del presupuesto. Art. 33 práctica, estas garantías varían entre el 1% y el 3% del precio estimado de la obra, dependiendo el tamaño de la obra, para contratos pequeños, puede no requerirse. Garantía de cumplimiento del contrato o de Garantía de cumplimiento de contrato ejecución En el caso de obras, el monto de las misma no podrá Dentro de los veinte (20) días siguientes a la ser menos del 10% y en el de bienes será de hasta el El Salvador CPAR 87 notificación de la adjudicación y antes de la firma 20%. Art. 35 del Contrato, el adjudicatario seleccionado deberá presentar la garantía de cumplimiento de contrato, Garantía de Buena Inversión de anticipo Garantía de Buena Inversión de anticipo La presentación de esta garantía será un La presentación de esta garantía será un requisito para requisito para la entrega de anticipo. La la entrega de anticipo. La cuantía de la misma será del cuantía de la misma será del 100% del monto 100% del monto del anticipo. Art. 34 del anticipo. Garantía de Buena Obra Garantía de Buena Obra Se otorga a la Institución contratante para Se otorga a la Institución contratante para asegurar asegurar que el contratista responderá por las que el contratista responderá por las fallas y fallas y desperfectos que le sean imputables desperfectos que le sean imputables durante el período durante el período que se establezca en el que se establezca en el contrato; el plazo de vigencia de contrato; el plazo de vigencia de la garantía se la garantía se contara a partir de la recepción contara a partir de la recepción definitiva de la definitiva de la obra. El porcentaje de la garantía será obra. El porcentaje de la garantía será el 10% el 10% del monto final del contrato. Art.37 del monto final del contrato. Supervisión de obras: Prohibición de supervisión Es considerado como servicios de consultoría. Los contratos de supervisión de obra pública, no Permite que quien hizo el diseño puede podrán concertase con la misma empresa encargada de supervisar la obra, no hay conflicto de interés. la ejecución, ni con la que hubiese realizado el diseño, Las únicas garantías aceptables son por so pena nulidad. Art. 106 anticipo y la retención del 10%. Comité de Evaluación Comité de Evaluación Requiere que se nombre un Comité para la Institución constituirá la Comisión de Evaluación con: evaluación, pero no define quienes lo integran. 1) El Jefe de la UACI o la persona que este designe, 2)El solicitante de la obra, bien o servicio o su delegado, 3) Una Analista Financiero y 4) Un experto en la materia de que se trate la adquisición o contratación. Art. 20 Notificación de resultados. Notificación de resultados. Por escrito a todos los licitantes que La notificación se hará pública a través de periódicos participaron en el proceso de circulación. Art. 57 Multas Multas No define multas para todo tipo de contratos, La Ley define multas por mora en el cumplimiento de principalmente en obras. todas sus obligaciones contractuales. Art. 85 Contratación Directa - Contratación Directa No requiere competencia, pero sí una Estipula que se requiere tres (3) o más cotizaciones justificación. Debe estar definido en el para que se genere competencia. documento de préstamo. El Representante _ El Salvador CPAR 88 tiene la autoridad para firmar, hasta $30,000, Se puede dar después que se ha declarado desierta por más de este monto hay que consultar al segunda vez una licitación o concurso. Comité de Adquisiciones, justificándolo técnica o institucionalmente, no se consideran ni el tiempo o el costo. Suscripción de contrato Suscripción de contrato Suscribe contrato en 28 días, envía a oferente En licitación pública o por invitación se suscribe para que firme y devuelva contrato en 8 días. Art. 81 En el caso de la libre gestión basta la emisión de la orden de compra y de la factura o documento equivalente en el momento de la entrega del bien o la prestación del servicio. Art.79 LICITACION PRIVADA (o por invitación). LICITACION PUBLICA POR INVITACION No establece montos, pero si recomendación en ($12,672.00 - $100,584.00) cuándo crearlo. Es pública No es pública. Se elabora una lista de oferentes, con un mínimo de cuatro Se invita por escrito a una lista corta de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, Art.66. participantes Invitación: Invitación: Por escrito o cualquier medio tecnológico Por medio de carta enviada por el contratante que permita dejar constancia de la invitación. a la lista corta que ha sido previamente definida. Siempre se publicará la invitación y los nombres de los invitados, una vez en periódicos de circulación. Art. 67 No requiere publicidad LICITACION PÚBLICA NACIONAL (LPN) LICITACION PÚBLICA (S100,584.01) Nacional o internacional. Por montos que estén por debajo de la LPI, Si en la convocatoria de la licitación se presentare un e.j., solo oferente, se dejará constancia de tal situación en el Bienes $250,000 acta respectiva. Esta oferta única será analizada por la Obras $1,500,000 ó según lo indicado en el Comisión de Evaluación de Ofertas para verificar si documento de préstamo. cumple con las especificaciones técnicas y con las condiciones requeridas en las bases de licitación o de Se publica en la prensa nacional y no se puede concurso en su caso. Si la oferta cumpliere con los restringir la participación de oferentes requisitos establecidos y estuviere acorde con los extranjeros de países elegibles miembros del precios de mercado, se adjudicará a ésta la Banco. contratación de que se trate. Art.63. La evaluación de ofertas procederá siempre y cuando se presente un mínimo de dos Permite que los interesados examinen los documentos oferentes. Cuando en una licitación se antes de comprarlos. El Salvador CPAR 89 presentase una sola propuesta (oferta única), el Contratante no podrá adjudicar el contrato, No permite la presentación de ofertas si no se han salvo que el Banco haya dado su no objeción. adquirido los documentos del ejecutor Considerando la calidad y un costo razonable. En LPN podrán utilizarse los procedimientos de la LACAP, siempre y cuando no estén en conflicto con lo indicado en las políticas y procedimientos del Banco. Licitación Publica Internacional (LPI) - Requiere publicidad internacional y nacional cuando los montos sobrepasan los límites antes indicados. Formalización del compromiso Formalización del compromiso Se formaliza el compromiso entre el Se formaliza el compromiso entre el Contratante y el Contratante y el Contratista con la Contratista con la firma del contrato. adjudicación. El Salvador CPAR 90 ANEXO B LISTA DE LEYES, REGULACIONES Y REFERENCIAS CONSULTADAS Leyes y Regulaciones Constitución Política de la Republica de El Salvador. Decreto No. 38 del 15 de Diciembre de 1983. Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje. Decreto No. 914 del 23 de Julio de 2002. Ley de la Corte de Cuentas de la Republica de El Salvador. Decreto No. 438 del 31 de Agosto de 1995. Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos. Decreto No. 2833 del 24 de Abril de 1959. Ley de Servicio Civil. Decreto No. 507 del 24 de Noviembre de 1961. Ley Orgánica del Ministerio Publico. Decreto No. 603 del 4 de Marzo de 1952. Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios. Decreto No. 74 del 8 de Septiembre de 1988. Ley General Tributaria Municipal. Decreto No. 86 del 17 de Octubre de 1991. Ley de Sociedades de Seguros. Decreto No. 844 del 10 de Octubre de 1996. Ley de Bancos. Decreto No. 697 del 2 de Septiembre de 1999. Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares. Decreto No. 94 del 17 de Agosto de 1970. Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo. Decreto No. 24 del 18 de Abril de 1989. Normas Técnicas de Control Interno (Corte de Cuentas de la Republica). Decreto No. 15 del lo. de Diciembre de 2000. Código Municipal. Decreto No. 274 del 31 de Enero de 1986. Decreto No. 255, del 14 de Enero de 2001. Se autoriza a todos los Consejos Municipales del País, para que puedan utilizar los fondos que les otorga la Ley de la Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de las Municipalidades, correspondiente al mes de Enero del 2001. Decreto No. 180 del 26 de Octubre del 2000. Que faculta a las Municipalidades del Pais para que puedan hacer uso de recursos asignados por la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de las Municipalidades. Referencias Manual de Gestión de Adquisiciones y Contrataciones aplicables al Gobierno Central, Instituciones Oficiales Autónomas y Municipalidades. lo. de Octubre de 2003. Proyecto de Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. Junio del 2001 Ministerio de Obras Publicas Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano. Memoria de Labores Junio 2001-Mayo 2002. Ministerio de Obras Publicas Licitación No. 15 del 2003. Proyecto: Construcción de "Prolongación Boulevard Orden de Malta y Ampliación Calle de Huizucar (Tramo I)". Bases de Licitación para Construcción de Obras. Ministerio de Hacienda Informe de la Gestión Financiera del Estado 2002. El Salvador CPAR 91 Mínisterio de Hacienda Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones. Plan de Desarrollo e Implementación del sistema de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica, Diciembre 2003. Ministerio de Hacienda (UNAC) Plan Estratégico, 2003. Ministerio de Obras Públicas. Concurso No. 14 del 2003. Proyecto: Supervisión de la Construcción. "Prolongación Boulevard Orden de Malta y Ampliación Calle Huizucar (Tramo II)". Términos de Referencia para Supervisión de Obras. Octubre 2003. Ministerio de Obras Publicas, Licitación No. 016 del 2003. Proyecto: Mejoramiento de Camino Terciario "San* Idelfonso-Villa Dolores-Sensuntepeque". Bases de Licitación para Construcción de Obras. Septiembre 2003. Ministerio de Obras Publicas, Gestión Vial al Servicio de la Gente. El proceso de reforma del Ministerio de Obras Publicas de El Salvador. Junio 1999-Mayo 2003. Ministerio de Obras Públicas. Certificación sobre la presencia como observadores de los procesos de recepción, apertura y evaluación de ofertas del Concurso No. 22/2002. Ministerio de Obras Públicas. Certificación sobre la presencia como observadores de los procesos de recepción, apertura y evaluación de ofertas de la licitación No. 16/2002. Ministerio de Obras Publicas. Gerencia de Auditoria Interna. Informe/MOPTVDU/ 17/2003. Septiembre 2003. Ministerio de Obras Publicas. Gerencia de Auditoria Interna. Informe MOPTVDU/GAI/07/02. Abril 2002. Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, Memoria de Labores, del 2002. Corte de Cuentas de la Republica de El Salvador, Dirección de Auditoria, Sector Administrativo y Desarrollo Económico. Examen especial al informe de la Gestión Financiera del Estado, que incluye la liquidación de Presupuesto General y los estados que muestran la Situación del Tesoro Publico y Patrimonio Fiscal, correspondiente al periodo del lo. de Enero al 31 de Diciembre del 2002. 30 de Junio del 2003. Corte de Cuentas de la República. Informe de Labores 2002 ASIA (Asociación Salvadoreña de Ingenieros y Arquitectos) Código de ética Profesional. Gobierno de El Salvador. Secretaria Técnica de la Presidencia de la Republica, Unidad de Modernización del Sector Público. Normativa General para la Modernización del Organo Ejecutivo, 1999. Gobierno de El Salvador, Secretaria Técnica de la Presidencia de la Republica, Unidad de Modernización. Política de Descentralización, Enero del 2000. CASALCO, Construcción. Julio-Agosto del 2003. Universidad Católica de Occidente. Catalogo, 2003. Democracy Audit: El Salvador, 1999. USAID Price Waterhouse Coopers. Ministerio de Obras Publicas. Informe sobre procedimientos previamente acordados. Concurso publico UACI-MOPTVDU No. 15/2001 "Supervisión del Diseño y Construcción de la Carretera Apopa-Sitio del Niño, Tramo Sitio del Niño-Intersección (Nejapa-Boulevard Constitución)" 8 de Diciembre 2001. Price Waterhouse Coopers. Ministerio de Obras Publicas Informe sobre procedimientos previamente acordados. Licitación UACI-MOPVTDU No. 27/2001 "Diseño y El Salvador CPAR 92 Construcción de la Carretera Apopa-Sitio del Nino, Tramo Sitio del Niño- Intersección (Nejapa-Boulevard Construcción)" 8 de Diciembre 2001. Algunos Ejemplos de definición de PYME y otros tamaños de empresa. COMURES Propuesta para crear el "Sistema Municipal de Transparencia". Septiembre 2003. Banco Central de Reserva de El Salvador. Revista Trimestral: Enero-Febrero-Marzo 2002. Briceida Lavielle y Otros. Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria. Una comparación de 10 países. 2003. Fiscalía General de la Republica. Memoria de Labores 2002-2003. El Salvador CPAR 93 ANEXO C PERSONAS ENTREVISTADAS SECRETARIA TECNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Lic. Carmen Regina Arévalo. Directora Lic. Victoria Eugenia Mirón, Coordinadora Nacional Proyecto Compras y Contrataciones. Lic. Esmeralda Torres de Posada, Proyecto Compras y Contrataciones. Lic. Martha Águila, Unidad de Adquisiciones Lic. Izela Martínez, Unidad de Adquisiciones Dra. Sra. Silvana Rubino-Hollman, Consultora CORTE DE CUENTAS Dr. R. Hernán Contreras R., Presidente Lic. Benigno Vásquez Figueroa, Director de Auditoria, Sector Municipal. Lic. Alfonso Bonilla Hernández Lic. Walter Alarcón Lic. Luis Amilcar Varela U Lic.. Martha Dinora de Palomo, Directora Jurídica FISCALIA GENERAL DE LA REPUBLICA Lic. Víctor Ernesto Rodríguez Díaz, Jefe UACI. MINISTERIO DE GOBIERNO Lic. Haydee Calvo Escobar. CENTRO DE GOBIERNO Ing. José Oscar Medina, Director Ejecutivo Ing. Carlos Armando Rivera, Unidad de Adquisiciones. MINISTERIO DE HACIENDA Dr. Juan José Daboub, Ministro Lic. Guillermo Hernández Coto. Lic. Elsa Gallado. Lic. Mauricio Sosa de la Cruz U N A C (Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones). Lic. Salvador Portillo. Director Lic. Antonia Maria González de Hernández, Coordinadora Técnica y de Capacitación Sra. Sujin López de Jaimes. Ing. José Enrique López Perla MINISTERIO DE EDUCACION Dr. Saúl Aguirre, Jefe UACI. Ing. Marilyn de Jovel. El Salvador CPAR 94 MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Lic. José A. Quirós, Ministro Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano. Ing. Mae. Carlos M. Duque González, Vice Ministro Obras Publicas. Ing. José Jacinto Reyes, Director UACI. Ing. Rene Mauricio Rodríguez, Gerente de Obras. Ing. Oscar Alfredo Díaz, Director Unidad de Planificación Vial. Lic. Oscar Lara. Auditor Ing. Rene Gómez. Dirección de Supervisión de Obras MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES Sra. Mabel de Molina, Jefe de UACI. Sr. Luis Armando Trejo, Área Administrativa. ADMINISTRACION NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ANDA) Lic. Víctor Manuel Domínguez. Director UACI ALCALDIA MUNICIAL DE SAN SALVADOR Lic. Carlos Alberto Rivas Zamora, Alcalde Municipal. Sr. Hugo Arrnando Arévalo. Director UACI Sr. Luis E. Rosales. Sra. Magda Baltodano, Jefa de Relaciones Publicas. FONDO NACIONAL DE VIVIENDA POPULAR (FONAVIPO) Lic. Ana Margarita Salinas. Directora UACI. Lic. Marcos Iglesias. Auditoria y supervisión FONDO DE INVERSION SOCIAL PARA EL DESARROLLO LOCAL DEL SALVADOR Lic. Patricia Forten, Gerente General. Sr. Moisés Miguel Sánchez, Sub-director de Gestión. PROGRAMA DE APOYO A LA REFORMA SECTOR JUSTICIA Sr. Juan José Castillo, Coordinador General. Srta. Silvia Bazan, Proveedora de Proyecto. Sra. Morena Pérez, Área Adquisiciones.. INSTITUTO SALVADORENO DEL SEGURO SOCIAL Lic. Ivania Maribel Álvarez de Nieves, Jefa UACI. INSTITUTO SALVADORENO DE DESARROLLO MUNICIPAL Lic. José Leonidas Rivera Chevez, Director Ejecutivo. CAMARA DE COMERCIO E INDUSTRIA DE EL SALVADOR Ing. Jorge José Daboud, Vice-Presidente El Salvador CPAR 95 Lic. Rosario de Barriere, Técnica en Asuntos Económicos y Comerciales. Sr. Mauricio Mendoza. Lic. Jaime Antonio Baires, Asistente Técnico de Estudios Técnicos. CAMARA SALVADORENA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION (CASALCO) Ing. Guillermo A. Ruiz Maida, Presidente. Sr. Orlando Altamirano, Gerente General. Ing. Leopoldo A. Ventura Urrutia, Director Ejecutivo. Sr. Miguel Ángel Arévalo Ortuño, Gerente Técnico. ASOCIACION NACIONAL DE LAS EMPRESAS PRIVADAS Sr. Waldo Jiménez, Gerente Técnico ASOCIACION SALVADORENA DE INGENIEROS Y ARQUITECTOS (ASIA) Ing. Ricardo Lagos Moncada, Vicepresidente. Sr. Jorge Arriaza, Director Ejecutivo. Lic. José L. Pérez Sánchez, Gerente General. ASOCIACION CONSULTORES (ACODES) Ing. Melecio Rivera COLEGIO DE ARQUITECTOS (CADES) Arq. Hugo Barrientos LA CENTRO AMERICANA, S.A. (Sistema MAPFRE). Sr. José Antonio Arias Bermúdez, Gerente de Finanzas y Administración. CENTRAL DE SEGUROS Y FIANZAS Ing. Eduardo Enrique Chacón Borja, Presidente Sra. Ana Irradia de Iraheta, Gerente de Finanzas BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Sr. Ricardo J. Rovira, Especialista en Adquisiciones y Sectorial. Sr. Philippe Dewez, Representante en El Salvador. US AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT Sr. Todd M. Sorenson. Oficina de Democracia Ing. Mauricio Herrera C. Gerente de Proyecto Sr. Parviz Shahidinejad. Especialista en Administración Financiera PROBIDAD Sr. Jaime López, Director Ejecutivo Sr. José Manuel Castillo, Coordinador CONSULTA S.A. (Consultaría en Ingeniería y Arquitectura) El Salvador CPAR 96 Sr. Víctor A. Figueroa, Ingeniero Civil. CONSTRUCTORA SIMAN Ing. Rafael Siman, Director Ejecutivo. CASTANEDA INGENIEROS, S.A. DE C.V. Ing. Jose Raúl Castaneda Villacorta, Presidente. R.Z. ASOCIADOS Lic. José Luis Rodríguez. COSTRUCTORA BETON Sr. Edmundo Roeder. Sr. Hanss Roeder. CORPORACIÓN M & S Ing. Juan José López M. Gerente General ARCO INGENIEROS S.A. Ing. Gustavo Cartagena. Gerente General UNIVERSIDAD CATOLICA DE OCCIDENTE Sr. Moisés Antonio Martínez, Vice-rector. 90 ) 89'W 8~ TO GUATEMALA @ HONDURAS eapán La Palma C E \iw olmC- Pia HONDURAS j - ;ago Ed CE AN TOW30 m)NS FroWCndeca d tA(H A IA, N A N GO. onFoneca Jalpa;auX - ( Santa F,-,t.XSalaaenango < - la Hahad.r L 1 B E' R .e4j -- X\/ . SN5 NCiudad Barrios N A¢ bonncksron s- PANAnERI ue VICENTE r-A olr d.nominotis ond RALRAS N S liN. TE NIev Sanota RonoasNmeotmo AcaTIONA deNARE jim o sh 88\o L