Public Disclosure Authorized 37752 中国的水质管理 政策和机构考虑 概要 经济驱动因素和中国的自然条件都影响到水质 Public Disclosure Authorized 中国广大水系里的水质趋势在很大程度上可以通过经济驱动因素、国家的地 质水文条件、用水模式等因素来加以解释。这些因素包括农村人口比例略有下降－ 从 1978 年占 58％下降到 2005 年占 57％－以及城市绝对人口大幅度增加－从 1978 年的 1.72 亿人增加到 2005 年的 5.62 亿人。最富活力的城市化现象出现在较低的城 市层面（小城市、城镇和乡镇），但与较大的城市相比他们的投资能力有限。这些 趋势导致农业的绝对水需求居高不下，而工业和居民用水需求出现扩大。 南方和北方在社会经济、气候、形态、水文条件等方面存在显著差异。在北 方很多缺水的省份，年人均水资源占有量低于世界平均水平的十分之一。降雨量的 年际和季节性变化加大了这些差异，也造成了旱涝洪灾。这些因素造成中国出现整 Public Disclosure Authorized 体水质严重恶化。在接受水质监测的中国主要水系近 500 个河段里，约 1/3 水质使 用功能有限或者根本没有使用功能，只有 28％水质适于饮用。对 15 年期间的所有 监测数据（中国国家监测中心提供）进行全面审视发现，水质几乎没有任何改善， 北方主要河流尤为如此。一个核心事实是，北方地区 40－60％的水一直被列为无 使用功能类别。 从历史上看，工业污染曾是造成污染负担增加的主要原因。虽然这些工业污 染源在某种程度上已趋于稳定甚至有所减少，但研究表明城市化抵消了取得的一部 分成果。例如，十五计划（2001－2005 年）对水污染控制效果的回顾显示，居民 水污染控制目标的差距最大。 中国各水系的水污染格局存在很大差异。大多数水系呈现出有机物浓度高 （生化需氧量和化学需氧量）、富营养化（硝酸铵浓度）和各种形式的重金属 （铅、汞、镉等）相结合的特点，支流尤为如此。有机浓度高，尤其是 COD 负荷 Public Disclosure Authorized 高是造成水质差的一个关键因素，同时也显示出农业活动增加和城市化程度提高也 导致硝酸铵浓度大幅度提高。今天，除了长江以外，所以主要河流都有硝酸铵浓度 超标的现象。 因此，水污染格局是多个行业部门发展造成的结果，这表明中国面临着一项 十分复杂的挑战，需要多管齐下进行干预。 政策和机构能力： 确保一个业已扩大的监管框架发挥效力 在过去 30 多年里，中国建立了一个相当严格的水污染控制制度，具有一套广 泛的机构机制、各种各样的立法和政策手段、大体上在传统的五年计划编制过程中 形成的比较全面的投资计划。在早期阶段，水污染控制的特点主要是靠指令和控制 手段（工业许可制度、同步控制规划）和部分经济手段（像污染收费和排放许 1 可）。近年来逐渐增加了自愿性方式（如像 ISO14000 和清洁生产等环境管理制 度）和公共信息披露。 然而，本报告显示，这些手段存在严重弊病，即使在扩大采用新的政策手段 的情况下亦然。实际成效显得十分有限，有些地区水质普遍没有明显变化甚至出现 恶化就是证明。对于所审视的八种手段，报告明确了一系列需要解决的障碍和挑 战。 在机构层面往往缺乏横向和纵向协调，各政府部门之间普遍缺少沟通。各部 门往往任务和责任重叠，不仅效率低下，而且也产生了不统一的现象。例如，国家 环保总局和水利部采取的水质监测技术和结果之间就存在差距。不同部门在职能和 责任方面不明确的问题在新出现的领域尤为突出，比如在跨境流域管理、城市和农 业非点源污染管理等领域。 监管制度不完善和过于复杂，造成实施和执行中缺乏整合和效率。污染管理 政策过于强调政府部门的作用，忽视了私营部门和公民社会的作用，而且没有充分 利用市场化的经济手段。进一步出现的利益冲突和监测困难削弱了执行现有规定和 政策的严格程度。例如，一个普遍存在的问题是环保局在与地方发展计划出现冲突 时就不能履行职责，从而导致不遵守环境影响评估规定的现象普遍出现。 过去的政府干预措施缺乏强有力的连续性 中国政府采取了若干改善水资源管理的步骤。政府通过九五计划（ 1996 － 2000 年）和十五计划（2001－2005 年）期间在水污染治理方面的干预和投资产生 了一些效果，比如工业 COD 负荷下降和污水排放明显趋缓。此外，先进和市场化 的污染治理政策，比如建立水价制度和制定更全面的污染收费框架开始出现。不 过，要应对现有和新的管理挑战，还有大量的工作要做。要实现更有效的法规、政 策、监测和执行，就要求加强机构能力建设，尤其是加强地方环保机构的职能。此 外，跨省污染和复杂的上下游互动也凸显了有效的流域规划的必要性，2002 年颁 布的《水法》从立法层面上充分肯定了这种做法。 要在供水和有效的污水管理方面取得重大进展，还需要大量的资金投入。虽 然水资源管理投资目前在中国处于上升，特别是在东部较大的市级城市，但与有效 地解决水污染问题所需要的资金相比仍显太少。此外，政府依然是资金投入的主要 来源，其他渠道几乎没有贡献。缺乏私人投资的一个主要原因是缺少还贷的适当机 制和条件。这意味着水资源管理计划还必须结合加大资金投入、实现资金来源多样 化、确定优先目标的战略。 优先关注的重点：加强行业之间合作的必要性 中国政府认识到需要对水资源进行更有效的管理。2006－2010 年的五年规划 把水资源管理问题列为优先解决的重点。在政府必须解决的许多水资源管理问题 中，优先重点包括（1）确保缺水地区的供水；（2）提供清洁供水以减轻与水有关 的疾病的沉重负担；（3）妥善处理污水，特别关注对接受水体的影响；（4）治理 对当地社区关系重大但受到严重污染的水体；（5）保护饮用水源。 2 中国水资源管理问题的独特性意味着没有一个“典型国家”可以作为介绍最 佳水污染管理解决方案的借鉴。不过，大型联邦制国家，比如美国，以及超国家机 构，比如欧盟，都可以提供有益的经验。目前的分析凸显了制定一个全面水污染管 理战略计划的必要性，这个战略计划要建立一个长期愿景和在未来 20－30 年间五 年计划切实可行的目标。这样一个战略将辅助实施一个分阶段的发展计划，通过确 定经济有效的优先重点，系统地确定未来采取的步骤。 需要改进有关水污染管理的法律结构，尤其是减少法律的数量和重叠矛盾的 方面，建立全面和简化的制度。须围绕工业和市政长期排放和环境标准建立修改完 善的手段，以及逐步引进包括收费和罚款在内的经济手段，以及自愿性手段。 在承认中国取得的进步，尤其是在解决多种形式的工业污染方面取得进步的 同时，需要对城市和工业排放的未来发展趋势提前制定计划。这两个方面都在迅速 发生变化，计划人员在决定投资计划之前需要考虑到中长期预测以及新技术。此 外，农业耕作方式的改变也对水质产生着巨大影响，养分和有机物质排放导致水体 的富营养化。 国际经验表明，规范农业排放比其他部门更为困难。第一步是建立可靠的负 荷估算，可以用作制定农业污染管理战略的依据。有吸引力同时也有益于农民的选 择方案包括化肥使用计划和综合病虫害管理。政府还须考虑调整化肥补贴标准。 建立有效的综合水资源管理框架须成为政府水资源管理议程上的一个优先重 点。从长期看，中国政府须编制法律框架以满足流域层面制定管理计划的需要。这 种措施会要求做出若干机构上的改变，还须包括对水的循环利用和梯级管理模式的 考虑。 此外还需要改进饮用水质监测。饮用水供应和监测目前由若干个不同的部门 负责，包括水利部、环保局、卫生部下设的中国疾病控制中心以及建设部。虽然在 城乡地区之间可能需要有责任分工，但目前各部门之间缺少协调造成了对饮用水实 际情况的严重信息缺口。 其他需要关注的方面包括建立一个有效的监测系统，这个监测系统须具有可 靠的标准，在有关机构之间协调统一。最后，为了有效地管理水资源和降低污染水 平，中国政府必须在广大公众中建立环境意识和责任感。这就要求开展环境教育活 动，加大排放和水质信息的透明度。 3